Arbeitsmigration während der Corona-Pandemie

Weisskircher, Manès

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Monograph

Author:: Weisskircher, Manès

Title:: Arbeitsmigration während der Corona-Pandemie : Saisonarbeitskräfte aus Mittel- und Osteuropa in der deutschen Landwirtschaft / MIDEM - Mercator Forum Migration und Demokratie ; von Manès Weisskircher

Publisher:: Mercator Forum Migration und Demokratie

Publication:: Dresden: Technische Universität Dresden, 2021

Language:: German

Scope:: 1 Online-Ressource (19 Seiten); 699 KB

Note:: Datum des Herunterladens: 25.10.2022

Series:: Policy paper ; 2021-1

Urban Studies:: Kws 27 Migration: Integration

DDC Group:: 360 Soziale Probleme, Sozialarbeit

URN:: urn:nbn:de:kobv:109-1-15470963

Copyright:: Rights reserved

Accessibility:: Free Access

Full text

2021-1 Policy Paper ARBEITSMIGRATION WÄHREND DER CORONA-PANDEMIE SAISONARBEITSKRÄFTE AUS MITTELUND OSTEUROPA IN DER DEUTSCHEN LANDWIRTSCHAFT VON MANÈS WEISSKIRCHER MIDEM ist ein Forschungszentrum der Technischen Universität Dresden, gefördert durch die Stiftung Mercator. Es wird von Prof. Dr. Hans Vorländer, TU Dresden, geleitet. Zitiervorschlag: Weisskircher, Manès 2021: Arbeitsmigration während der Corona-Pandemie. Saisonarbeitskräfte aus Mittel- und Osteuropa in der deutschen Landwirtschaft, MIDEM-Policy Paper 01/21, Dresden. INHALTSVERZEICHNIS ZUSAMMENFASSUNG 4 ARBEITSMIGRATION WÄHREND DER CORONA-PANDEMIE 4 1. LANDWIRTSCHAFTLICHE SAISONARBEIT ALS PREKÄRE FORM DER ARBEITSMIGRATION 4 2. ENTWICKLUNGEN BIS ZUR CORONA-PANDEMIE 5 3. ERHÖHTE MEDIALE WAHRNEHMUNG IM ZUGE DER PANDEMIE 6 4. DIE GEFAHR DES ARBEITSKRÄFTEMANGELS: EINE VIELZAHL VON GEGENMASSNAHMEN 7 5. PREKÄRE ARBEITS- UND WOHNVERHÄLTNISSE: PUNKTUELLE MASSNAHMEN 10 6. AUSBLICK UND EMPFEHLUNG 12 LITERATURVERZEICHNIS 14 AUTOR 18 IMPRESSUM 19 ZUSAMMENFASSUNG 1. Die deutsche Landwirtschaft ist seit langem auf saisonale Arbeitsmigration aus Mittel- und Osteuropa angewiesen. Im Zuge der Corona-Pandemie stand dieses Modell erstmals auf dem Prüfstand. 2. Eine Medienanalyse zeigt die erhöhte öffentliche Sichtbarkeit von landwirtschaftlicher Arbeitsmigration im Zuge der Pandemie. Zwei wichtige Aspekte der medialen Debatte waren die plötzliche Gefahr eines Arbeitskräftemangels sowie die prekären Arbeits- und Wohnverhältnisse von mittel- und osteuropäischen Saisonarbeitskräften. 3. Zur Verhinderung eines Arbeitskräftemangels wurden eine Vielzahl von politischen Maßnahmen beschlossen: eine temporäre Liberalisierung des Arbeitsrechts und die Rekrutierung von mittel- und osteuropäischen landwirtschaftlichen Hilfskräften trotz Reisebeschränkungen. Die Verbesserung der Arbeits- und Wohnverhältnisse stand nicht im Zentrum staatlichen Handelns. 4. Empfohlen wird die Erweiterung und Verbesserung der Datengrundlage über saisonale Arbeitsmigration in der Landwirtschaft zur besseren Bewertung politischer Maßnahmen. ARBEITSMIGRATION WÄHREND DER CORONAPANDEMIE Im Zuge der Corona-Pandemie hat die wirtschaftliche Abhängigkeit Deutschlands von Arbeitsmigration besondere Sichtbarkeit erlangt. In Bereichen wie der Landwirtschaft, dem Baugewerbe oder der häuslichen Pflege lebt ein wesentlicher Teil der Beschäftigten nur temporär in Deutschland. Die innereuropäischen Reisebeschränkungen im Zuge der Pandemie stellten somit für Arbeitgeber wie Arbeitnehmer in diesen Sektoren eine neue Herausforderung dar. Der deutsche Landwirtschaftssektor ist auf ein hohes Ausmaß an saisonaler Arbeitsmigration aus EU-Mitgliedsstaaten in Mittel- und Osteuropa angewiesen (BAMF 2020). Zu Beginn der „ersten Welle“ der Pandemie ab März 2020 erhielt der Sektor verstärkt politische Aufmerksamkeit, vor allem nachdem der deutsche Bundesinnenminister Horst Seehofer am 25. März 2020 ein Einreiseverbot (mit Ausnahme Polens) für Saisonarbeitskräfte sowie Erntehelferinnen und Erntehelfer mit Verweis auf die öffentliche Gesundheit beschloss. Hinzu traten durch die Pandemie langfristige Probleme im Hinblick auf die zumeist prekären Arbeits- und Wohnbedingungen von mittel- und osteuropäischen Saisonarbeitskräften zutage. Hintergrund war auch die Frage, ob mangelnde Hygienebedingungen bei Einreise, am Arbeitsplatz und in der Unterbringung die Ausbreitung der Pandemie begünstigen könnten. Im Folgenden wird analysiert, wie Arbeitsmigration in der landwirtschaftlichen Saisonarbeit im Zuge der Corona-Pandemie öffentlich und politisch problematisiert wurde. Im Fokus steht darüber hinaus die Stoßrichtung der getroffenen politischen Maßnahmen. Dieser inhaltliche Schwerpunkt entspricht nicht nur dem starken öf- fentlichen Interesse an diesem Thema. Ebenso liefert die Studie einen Beitrag zum wachsenden Fokus der Migrationsforschung auf landwirtschaftliche Arbeitsmigration, sowohl im Rahmen wissenschaftlicher Projekte1 als auch von Seiten internationaler Think-Tanks2. Ausgehend von einer Definition von migrantischer Saisonarbeit und prekärer Arbeitsmigration (Abschnitt 1) wird die langfristige Rolle von Arbeitsmigration in der deutschen Landwirtschaft nachgezeichnet (Abschnitt 2). Die erhöhte öffentliche Wahrnehmung des Themas im Zuge der Pandemie wird durch eine Medienanalyse belegt und analysiert (Abschnitt 3). Das Policy Paper zeigt ferner, welche Maßnahmen zur Bekämpfung des Arbeitskräftemangels in der Landwirtschaft (Abschnitt 4) und zur Verbesserung der prekären Arbeits- und Wohnverhältnisse (Abschnitt 5) getroffen wurden. Abschließend wird ein Ausblick auf zukünftige Entwicklungen gegeben und eine Empfehlung formuliert. 1. LANDWIRTSCHAFTLICHE SAISONARBEIT ALS PREKÄRE FORM DER ARBEITSMIGRATION Auf Grund der Erntezyklen ist im Bereich der Landwirtschaft die Saisonarbeit ausgeprägt. Dabei spielt saisonale Arbeitsmigration eine wesentliche Rolle. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) definiert diese folgendermaßen: „Seasonal migrant workers are persons employed by a country other than their own for only part of a year because the work they perform depends on seasonal conditions” (OECD 2001). Für das Verständnis der landwirtschaftlichen Arbeitsmigration in Deutschland ist neben ihrer Saisonalität auch auf ihre Prekarität hinzuweisen – ein Umstand, der 1 Ein Beispiel hierfür ist das Forschungsprojekt „Feeding the Nation“ an den Universitäten Oxford und Leeds (Compas 2020). 2 Beispiele hierfür sind Publikationen der Internationalen Organisation für Migration (2020) und der Open Society Foundations (2020). 4 auch von internationalen Organisationen wie der Europäischen Union (Europäische Kommission, 16.07.2020) anerkannt wird. Ein zentraler Aspekt von prekärer Saisonarbeit aus Mittel- und Osteuropa im Bereich der Landwirtschaft ist nicht nur der geographische, sondern auch der wirtschaftliche Abstand zwischen Wohn- und Arbeitsort (Wagner et al. 2013: 14-15). Neben der Kurzfristigkeit der Beschäftigung ist die (niedrige) Qualität der Beschäftigung maßgeblich, um sie als prekär zu qualifizieren: Landwirtschaftliche Saisonarbeit in Deutschland bedeutet Beschäftigung im Niedriglohnbereich3 bei Ausschluss von sozialstaatlichen Versicherungsleistungen auf Grund der kurzfristigen Beschäftigung. Darüber hinaus erschweren Sprachbarrieren und limitierte Netzwerke migrantischer Saisonarbeitskräfte die Wahrnehmung ihrer Interessen gegenüber dem Arbeitgeber. Diesen Problemen steht jedoch ein entscheidender Anreiz gegenüber: Arbeiterinnen und Arbeiter aus mittel- und osteuropäischen Ländern können durch landwirtschaftliche Saisonarbeit substanziell mehr verdienen, als es ihnen in ihren Herkunftsländern möglich ist. Der Grund hierfür ist, dass ausschließlich migrantische Saisonarbeitskräfte auf Basis von bilateralen Vermittlungsabkommen mit EU-Drittstaaten statistisch erfasst werden, nicht jedoch die (vor allem für Deutschland wesentliche) innereuropäische Arbeitsmigration. Gleiches gilt für die in vielen südeuropäischen Ländern irregulär tätigen, oftmals afrikanischen Erntehelferinnen und Erntehelfer. 2. ENTWICKLUNGEN BIS ZUR CORONA-PANDEMIE Die Zahl von knapp 300.000 Saisonarbeitskräften in der deutschen Landwirtschaft (siehe Abbildung 1) entspricht rund einem Drittel aller landwirtschaftlichen Arbeitskräfte. Laut Argrarstrukturerhebung 2016 beschäftigen Baden-Württemberg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Bayern die meisten Saisonarbeitskräfte in der Landwirtschaft. In Ostdeutschland sind die meisten landwirtschaftlichen Saisonarbeitskräfte in Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Sachsen beschäftigt (siehe Abbildung 2). Die deutsche Landwirtschaft ist seit den 1990er Jahren zunehmend von migrantischer Saisonarbeit aus Mittelund Osteuropa geprägt. Das hängt nicht nur mit EU-Osterweiterungsrunden zusammen. Schon seit den 1990er Jahren schloss Deutschland bilaterale Vermittlungsabkommen mit einer Reihe von damaligen EU-Drittstaaten, wie z.B. Bulgarien, Kroatien, Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn (SVR 2018: 21). Seit den 2010er Jahren und dem Ende der Übergangsregelungen bestimmt die Arbeitnehmerfreizügigkeit (seit 1. Juli 2015 auch ohne Zulassungsbeschränkungen für Kroatien) die migrantische Saisonarbeit in der deutschen Landwirtschaft. Im Unterschied zu anderen EU-Mitgliedsstaaten hat Deutschland vor 2021 nicht von der EU-Saisonarbeitnehmer-Richtlinie (2014/36/EU) Gebrauch gemacht, die es EU-Staaten ermöglicht, Saisonarbeitskräfte aus Nicht-EU-Staaten anzuwerben (BAMF 2020).4 Die Datenlage über landwirtschaftliche Saisonarbeit ist unbefriedigend. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft und die Landwirtschaftsministerien der Länder registrieren Saisonarbeitskräfte aus anderen EU-Mitgliedsstaaten nicht. Auch die europäische Statistikbehörde liefert keine aussagekräftige Informationen: in Eurostat-Daten wird das Ausmaß der migrantischen Saisonarbeit systematisch unterschätzt (Popp 2020). Die aussagekräftigste Datenbasis zum Ausmaß der Saisonarbeit sind Umfragedaten im Rahmen der regelmäßigen Landwirtschaftszählungen bzw. Agrarstrukturerhebungen des Statistischen Bundesamtes (Destatis 2021b) (siehe Abbildung 1).5 Diese zeugen von einer langfristigen Abnahme der landwirtschaftlichen Saisonarbeit – im Kontext eines Rückgangs landwirtschaftlicher Betriebe und Arbeitskräfte. Während im Jahr 2010 die Anzahl der Saisonarbeitskräfte noch auf rund 335.000 geschätzt wurde, beträgt die Zahl 2020 271.000.6 Das entspricht einem Minus von fast 20 Prozent innerhalb eines Jahrzehnts. Abb. 1: Anzahl der Saisonarbeitskräfte in der deutschen Landwirtschaft Erhebung/Jahr Anzahl Saisonarbeitskräfte Landwirtschaftszählung 2010 336.800 Agrarstrukturerhebung 2013 314.300 Agrarstrukturerhebung 2016 286.000 Landwirtschaftszählung 2020 271.000 Quelle: Destatis 2021b; eigene Darstellung 3 Während die allgemeine Einführung des Mindestlohns in Deutschland im Jahr 2015 erfolgte, gilt er in der Landwirtschaft erst seit 2018. Arbeitgebern ist es möglich, Verpflegung und Unterbringung bis zu gewissen Höchstgrenzen anzurechnen, d.h. vom Mindestlohn abzuziehen. 4 Andere EU-Mitglieder nahmen sie in Anspruch, z.B. südeuropäische Staaten, die u.a. Abkommen mit afrikanischen und südosteuropäischen Ländern geschlossen haben, oder Schweden, auf dessen Abkommen mit Thailand in der Diskussion rund um landwirtschaftliche Arbeitsmigration regelmäßig verwiesen wird. Deutschland setzt im Jahr 2021 zum ersten Mal auf Arbeitskräfte eines EU-Drittstaates (siehe unten). 5 Die Landwirtschaftszählung ist umfangreicher als die Agrarstrukturerhebung (sie umfasst sämtliche Betriebe ab einer bestimmten Mindestgröße), wird dafür jedoch seltener durchgeführt. 6 Der Erhebungszeitraum der Landwirtschaftszählung 2020 betraf jedoch eine Periode vor März 2020. Die dargestellte Entwicklung kann also noch nicht die möglichen Konsequenzen der Corona-Pandemie berücksichtigen. 5 Abb. 2: Anzahl der Saisonarbeitskräfte nach Bundesland (in Tausend) Saisonarbeitskräfte Baden-Württemberg 53,5 Niedersachsen 43,7 Rheinland-Pfalz 41,9 Nordrhein-Westfalen 41,2 Bayern 37,4 Hessen 15,8 Brandenburg 15,7 Schleswig-Holstein 10,5 80 60 40 20 Arbeits- und Wohnverhältnisse ez ov D kt N p Quelle: eigene Erhebung Abb. 4: Anzahl der Artikel mit Bezugnahme auf Erntehilfe und Migration in der tageszeitung (taz) 2019 40 4. DIE GEFAHR DES ARBEITSKRÄFTEMANGELS: EINE VIELZAHL VON GEGENMASSNAHMEN Im März 2020 beschloss die Bundesrepublik Deutschland eine Reihe von Einreisebeschränkungen, u.a. gegenüber einigen westeuropäischen Ländern. Rasch erfolgten weitere Maßnahmen, auch für den Bereich der Arbeitsmigration aus Mittel- und Osteuropa: Ab 25. März wurden ausländischen Saisonarbeitskräften, mit Ausnahme Polens, die Einreise verwehrt (BMI, 25.03.2020). Vor dem Hintergrund der Gefahr des Arbeitskräftemangels im Bereich der Landwirtschaft stieg jedoch der Handlungsdruck: Es erfolgten sowohl Schritte zur temporären Liberalisierung des Arbeitsrechts sowie zur Lockerung von Einreisebeschränkungen. Arbeits- und Wohnverhältnisse 2020 Arbeitskräftemangel wegen Corona So wurde ein Maßnahmenpaket zur (temporären) Liberalisierung des Arbeitsrechtes (siehe Abbildung 7) verabschiedet. Zuerst weitete das „Sozialschutz-Paket“, beschlossen am 27. März 2020, den Zeitraum, in der Saisonarbeitskräfte im Rahmen kurzfristiger Beschäftigungen ohne Sozialversicherung angestellt werden dürfen, von 70 auf 115 Tage aus.8 Von Seiten der Bundesagentur für Arbeit erfolgte am 2. April eine „Globalzustimmung“, d.h. die Zulassung eines Großteiles der AsylbewerberInnen, Geduldeten und Drittstaatsangehörigen als Saisonarbeitskräfte (Bundesagentur für Arbeit, 02.04.2020). Beide Maßnahmen galten bis zum 31. Oktober.9 Darüber hinaus erhöhte die COVID-19-Arbeitszeitsverordnung vom 7. April die Höchstarbeitszeit und reduzierte die minimalen Ruhezeiten.10 Diese Maßnahme galt jedoch nur bis 31. Juni 2020. Quelle: eigene Erhebung 30 20 10 ov D ez N O kt Se p g Ju l Au Ap r M ai Ju n är M Fe b n 0 Ja Noch weniger aussagekräftig ist die Datenlage hinsichtlich der Herkunft der landwirtschaftlichen Saisonarbeitskräfte, da die Landwirtschaftszählungen bzw. Agrarstrukturerhebungen des Statistischen Bundesamtes nicht nach der Staatsbürgerschaft von Saisonarbeitskräften fragen. Laut Einschätzung des Gesamtverbands der deutschen Land- und Forstwirtschaftlichen Arbeitgeberverbände (GFLA) sind die hauptsächlichen Herkunftsländer der Saisonarbeitskräfte Rumänien und, deutlich dahinter, Polen. Jedoch: „Belegbare Daten über die Herkunft der Saisonarbeitskräfte liegen nicht vor“ (GLFA 2019). O Ja eigene Darstellung Se 0,6 l Saarland g 1,4 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0 Ju Stadtstaaten gen und Vorfällen in ihrem Einzugsgebiet. Alle Beispiele stammten aus den Titeln der jeweiligen Artikel, was die außergewöhnlich hohe Sichtbarkeit von landwirtschaftlicher Saisonarbeit im Jahr 2020 verdeutlicht. Quelle: eigene Erhebung 2020 10 n 5,3 Arbeitskräftemangel wegen Corona Abb. 6: Thematische Schwerpunktsetzung bei der Berichterstattung zur landwirtschaftlichen Arbeitsmigration in der tageszeitung (taz) (März 2020 bis Dezember 2020) Au 5,8 Thüringen Quelle: eigene Erhebung In der medialen Berichterstattung erhielten zwei Aspekte des Themas besondere Aufmerksamkeit: zum einen der drohende Arbeitskräftemangel in der Landwirtschaft, zum anderen die Arbeits- und Wohnverhältnisse Die Auswahl beider Tageszeitungen erfolgte auf Grund ihrer unterschiedlichen politischen Ausrichtungen. Die Frage der landwirtschaftlichen Saisonarbeitskräfte wurde im medialen Diskurs hauptsächlich unter dem Label „Erntehelfer“ diskutiert. Analysiert wurden alle Artikel, welche unter dem Begriff „Erntehelfer*“ in den Online-Archiven zu finden waren und die Migrationsbezug aufwiesen. Larissa Zier sammelte und kodierte die Daten. 6 100 20 Quelle: Agrarstrukturerhebung 2016 (Destatis 2021a); 7 120 30 Ap r M ai Ju n Vorpommern 2019 40 b Mecklenburg- 6,7 Abb. 5: Thematische Schwerpunktsetzung bei der Berichterstattung zur landwirtschaftlichen Arbeitsmigration in der FAZ (März 2020 bis Dezember 2020) Abb. 3: Anzahl der Artikel mit Bezugnahme auf Erntehilfe und Migration in der FAZ7 är Sachsen 7 der Saisonarbeitskräfte (siehe Abbildung 5 und 6). In der Frankfurter Allgemeinen Zeitung überwog das Thema Arbeitskräftemangel – während in der tageszeitung beide Themen ähnlich oft behandelt wurden. 0 M Sachsen-Anhalt Im Jahr 2020 genoss landwirtschaftliche Saisonarbeit erhöhte mediale Aufmerksamkeit. Sowohl die Frankfurter Allgemeine Zeitung als auch die tageszeitung berichteten im Jahr 2020 deutlich häufiger als im Jahr zuvor über das Thema Erntehilfe (siehe Abbildung 3 und 4). Die Häufigkeitsanalyse unterstreicht, dass das Thema im Jahr 2019 in diesen Medien kaum eine Rolle spielte. Ab März 2020 änderte sich das massiv. Vor allem in den ersten Monaten der Pandemie, d.h. im März und April, wurde häufig über landwirtschaftliche Saisonarbeit berichtet. Auch zu Beginn der zweiten Jahreshälfte bzw. im Spätsommer stand das Thema weiterhin auf der medialen Agenda, wenn auch in einem geringeren Ausmaß.7 Fe Bundesland 3. ERHÖHTE MEDIALE WAHRNEHMUNG IM ZUGE DER PANDEMIE Auch jenseits der untersuchten Medien wurden diese Aspekte der landwirtschaftlichen Arbeitsmigration häufig diskutiert. In Bezug auf den Arbeitskräftemangel stellten sowohl Der Spiegel („Fällt in diesem Jahr die Ernte aus?“, 27.03.2020) als auch die Deutsche Welle ähnliche Fragen („Corona: Wo kommen jetzt die Erntehelfer her?“, 18.03.2020). In Bezug auf prekäre Arbeits- und Wohnverhältnisse berichtet Der Spiegel (17.07.2020) über „[d] as brutale Geschäft mit den Unsichtbaren“, während die Deutsche Welle (11.05.2020) von „[a]usgebeutete[n] Retter[n]“ spricht. Darüber hinaus berichteten überwiegend Regionalzeitungen detailliert von konkreten Entwicklun- 8 Gesetz für den erleichterten Zugang zu sozialer Sicherung und zum Einsatz und zur Absicherung sozialer Dienstleister aufgrund des Coronavirus SARS-CoV-2 (Sozialschutz-Paket), 27. März 2020. Bundesgesetzblatt Jahrgang 2020 Teil I Nr. 14. 9 Die Ausweitung des Zeitraums für kurzfristige Beschäftigungen wurde von landwirtschaftlichen Unternehmen für das Jahr 2021 erneut gefordert. Die Bundesregierung einigte sich am 31. März auf eine Zeitspanne von 102 statt 70 Tagen (siehe unten). 10 Verordnung zu Abweichungen vom Arbeitszeitgesetz infolge der Corona-Epidemie (COVID-19-Arbeitszeitverordnung - COVID-19-ArbZV). BAnz AT 09.04.2020 V2. 7 INFOBOX – „Das Land hilft“ Abb. 7: Die temporäre Liberalisierung des Arbeitsrechts Maßnahme Inhalt Zeitraum „Sozialschutz-Paket“ (27. März 2020) Ausweitung des Zeitraums für kurzfristige Beschäftigungen (von 70 auf 115 Tage innerhalb eines Jahres) bis 31. Oktober 2020 Globalzustimmung der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit (2. April 2020) Zulassung als Saisonarbeitskraft für den Großteil der Asylbewerberinnen und Asylbewerber, Geduldeten und Drittstaatsangehörigen bis 31. Oktober 2020 COVID-19Arbeitszeitverordnung (7. April 2020) Erhöhung der Höchstarbeitszeit (12 Stunden pro Tag, 60 Stunden pro Woche) ohne Sondergenehmigung und Reduktion der minimalen Ruhezeiten auf neun Stunden bis 31. Juni 2020 Quelle: eigene Zusammenstellung Ebenso bemühte sich die Bundesregierung trotz der allgemeinen Reisebeschränkungen intensiv um die Rekrutierung von mittel- und osteuropäischen Saisonarbeitskräften (siehe Abbildung 8). Zuvor regte sich von Seiten der landwirtschaftlichen Unternehmen und innerhalb der CDU/CSU-Fraktion Unmut über die Einreisebeschränkungen, u.a. in einem medial als „Brandbrief“ bezeichneten Dokument der Arbeitsgruppe Ernährung und Landwirtschaft der CDU/CSU-Fraktion. Diese forderte Ende März, dass „das Einreiseverbot für Saisonarbeitskräfte unverzüglich aufzuheben“ sei (tagesschau.de, 01.04.2020). Daraufhin folgten Gespräche zwischen Bundesinnenminister Horst Seehofer und der Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner über künftige Lockerungen. Am 1. April 2020 stellte Landwirtschaftsministerin Klöckner im ARD-Morgenmagazin fest: „Wir werden auf Saisonarbeitskräfte nicht verzichten können“ (tagesschau.de, 01.04.2020). Die Lockerungen wurden in einem Konzeptpapier am 2. April konkretisiert, mit einem Einreisekontingent von monatlich bis zu 40.000 Saisonarbeitskräften bis zum 31. Mai (BMI/BMEL 2020). Die ersten organisierten Flüge erfolgten am 9. April. Im Mai wurden diese Maßnahmen durch eine Zusatzerklärung bis zum 15. Juni verlängert (BMEL 2020: 1). Am 10. Juni, kurz vor ihrem Ende, beschloss das Bundeskabinett ein weiteres Konzeptpapier (BMEL 2020), das die reguläre Einreise innereuropäischer Saisonarbeitskräfte über den Landweg bis zum 31. Dezember gestattete. Deutschland plante somit, bis Mitte Juni bis zu rund 80.000 landwirtschaftliche Saisonarbeitskräfte einzufliegen. Tatsächlich erfolgte von Anfang April bis zum 15. Juni die Einreise von knapp über 40.000 Personen. Dafür wurden 293 Flüge durchgeführt. Im April reisten 20.335, im Mai 18.373 und im Juni 1.612 Personen nach Deutschland ein (top agrar online, 19.06.2020). Abb. 8: Einreisemöglichkeiten für Saisonarbeitskräfte Maßnahme Inhalt Zeitraum Konzeptpapier Saisonarbeiter (2. April 2020) Monatliche Einreise von bis zu 40.000 Saisonarbeitskräften via Flugzeug (Erste Flüge am 9. April) bis 31. Mai 2020 Zusatzerklärung (22. Mai 2020) Verlängerung der oben genannten Maßnahme bis 15. Juni 2020 Konzeptpapier Saisonarbeiter II (10. Juni 2020) Einreise für Saisonarbeitskräfte nun wieder ohne Voranmeldung und auch auf dem Landweg möglich bis 31. Dezember 2020 Versuche, landwirtschaftliches Personal durch die Mobilisierung von bereits in Deutschland lebenden Menschen zu gewinnen, konnten nur bedingt Abhilfe schaffen. Zu Beginn der ersten Welle der Pandemie gründete das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft zusammen mit dem Bundesverband für Maschinenringe die Plattform www.daslandhilft.de mit dem Ziel, 10.000 Vollzeit-Beschäftigte jeweils für die Monate April und Mai (BMI/BMEL 2020) zu rekrutieren. Offizielle Zahlen zum Ausmaß der erfolgreichen Vermittlungen stehen nicht zur Verfügung. Einige Vertreter der Landwirtschaft, wie Peter Muß vom Provinzialverband Rheinischer Obst- und Gemüsebauer, zeigten sich kritisch: „Es gibt nur eine begrenzte Anzahl an Fällen, wo das als Ersatz wirklich funktioniert“ (zitiert nach Süddeutsche Zeitung, 23.05.2020). Gleichzeitig gibt es jedoch auch Erfolgsmeldungen (BR24, 01.05.2020). Auch im Jahr 2021 ist die Vermittlungsplattform aktiv. INFOBOX – Ungewohnte AfD-Forderungen Ganz im Gegensatz zu ihrer grundsätzlichen migrationspolitischen Ausrichtung setzte sich die Alternative für Deutschland (AfD) zu Beginn der Corona-Krise nicht für ein Einreiseverbot im Bereich der Landwirtschaft ein: Bereits am 24. März 2020 stellte die AfD-Bundestagsfraktion einen Antrag mit dem Titel „Anreize für mehr Erntehelfer in der Landwirtschaft während der Corona-Krise“, der hauptsächlich Steuererleichterungen für landwirtschaftliche Arbeitgeber sowie eine Ausweitung der kurzfristigen Beschäftigung verlangte (AfD-Fraktion 2020a). Am 30. März 2020, nach dem Einreiseverbot in Deutschland, forderte Thomas Ehrhorn, stellvertretendes Mitglied im Ausschuss für Ernährung und Landwirtschaft, gar eine Liberalisierung der Grenzpolitik. Mit Verweis auf die Lebensmittelsicherheit warb Ehrhorn für „Gesundheitsprüfung statt Einreisestopp für Erntehelfer“. Im Einklang mit den sonstigen migrationspolitischen Positionen der AfD spielte er jedoch landwirtschaftliche Saisonarbeitskräfte und Asylbewerberinnen und Asylbewerber gegeneinander aus: „Für diejenigen, die unserer Bevölkerung großen Nutzen bringen gilt der Einreisestopp, während Asylfordernde die Grenzen weiter ungehindert passieren dürfen“ (AfD-Fraktion 2020b). Quelle: eigene Zusammenstellung 8 9 5. PREKÄRE ARBEITS- UND WOHNVERHÄLTNISSE: PUNKTUELLE MASSNAHMEN Das zweite medial stark diskutierte Problem waren die Arbeits- und Wohnverhältnisse der landwirtschaftlichen Saisonarbeitskräfte aus Mittel- und Osteuropa. Infektionsgefahr durch mangelnde Hygienebedingungen und beengten Wohnraum hoben im Kontext der Pandemie erneut die Relevanz beider Themen hervor. Da es zu landwirtschaftlicher Saisonarbeit in Deutschland allgemein ein Defizit an objektiven Daten gibt (siehe Abschnitt 2), mangelt es auch in Bezug auf die Arbeitsund Wohnbedingungen von Saisonarbeitskräften an belastbaren Fakten. Es sind zivilgesellschaftliche, insbesondere gewerkschaftliche Akteure, welche hierzu Informationen bieten. Die Daten der Beratungsstellen für mobile Beschäftigte in Niedersachsen unterstreichen beim Thema Arbeitsbedingungen die Lohnfragen als das für Saisonarbeitskräfte dringlichste Problem (siehe Abbildung 9). Dieser Befund entspricht auch Erfahrungen, über die andere Akteure berichten. Diese nennen als wesentliche Probleme rund um die Entlohnung Nicht-Ausbezahlung sowie die Untergrabung des Mindestlohns und eine fehlende finanzielle Kompensation im Krankheitsfall – im Extremfall auch auf Basis fehlender Arbeitsverträge (z.B. PECO-Institut 2016). Stanimir Mihaylov, Mitarbeiter des Teams Arbeit und Leben des DGB in Nordrhein-Westfalen, nennt eine Reihe von Mechanismen, die er mit systematischen Missständen bezüglich der Lohnzahlung in Verbindung bringt: „Es ist auf jeden Fall ein System. Weil es dazu kommt, dass Löhne vorenthalten werden, dass nicht alle geleisteten Arbeitsstunden vergütet werden, dass Lohnfortzahlung im Krankheitsfall oder im Urlaub nicht gewährt wird.“ (zitiert nach Deutschlandfunk, 28.09.2020) Im Kontext der Entlohnung kritisieren zivilgesellschaftliche Akteure auch die Wohnsituation von Saisonarbeitskräften. Thomas Hentschel, Geschäftsführer des gewerkschaftsnahen Berliner PECO-Institut, weist auf die Untergrabung des Mindestlohns durch überteuerte Unterbringung hin: „[D]ie Kosten für die Unterkunft sind so hoch, dass vom verdienten Geld kaum etwas bleibt. Die Saisonarbeiter haben oft keine Wahl: Sie müssen während ihres Einsatzes ja irgendwo wohnen. Das macht Lohndumping einfach, die Landwirte können mit den Abzügen Druck auf die Arbeitskräfte ausüben.“ (zitiert nach Die Zeit, 25.05.2018) Zivilgesellschaftliche Akteure betonen ebenso, dass Saisonarbeitskräfte aus Mittel- und Osteuropa in Deutschland keinen Anspruch auf sozialstaatliche Leistungen haben (Initiative Faire Landarbeit 2020: 32). Arbeitgeber müssen für Saisonarbeiterverträge, die nicht länger als 70 Tage lang gelten, keine Sozialversicherungsbeiträge bezahlen, die so genannte kurzfristige Beschäftigung; im Zuge der Pandemie wurde diese Frist sowohl im Jahr 2020 (115 Tage) als als auch im Jahr 2021 (102 Tage) temporär verlängert (Bejan 2020). Viele landwirtschaftliche Saisonarbeitskräfte, die in ihrer Erwerbsbiografie jahrelang in Deutschland werktätig sind, erhalten somit keinerlei Rente. In einer Umfrage des Netzwerks der Spargel- und Beerenverbände gibt zwar eine deutliche Mehrheit der deutschen Betriebe an, eine Krankenversicherung für Erntehelferinnen und Erntehelfer abzuschließen – eine Pflicht zur Rentenversicherung wird jedoch abgelehnt (topagrar online, 21.03.2021).11 Darüber hinaus wurden im Zuge der Pandemie potenziell mangelnde Hygienebedingungen bei Einreise, am Arbeitsplatz und in Sammelunterkünften als Risikofaktoren für Infektionen genannt (z.B. Initiative Faire Landarbeit 2020). Dies geschah auch im Hinblick auf Covid-19-Cluster in Obst- und Gemüsebetrieben, z.B. im bayrischen Mamming (tageszeitung, 13.08.2020). Ebenso berichten zivilgesellschaftliche Akteure von erhöhtem Arbeitsdruck für Saisonarbeitskräfte, u.a. weil weniger Personal als gewohnt zu Verfügung stand (Initiative Faire Landarbeit 2020). Bestimmte Missstände können auch auf Grund von Mängeln bei der betrieblichen Kontrolle weiterbestehen. Ernst-Friedrich Pernack vom Brandenburgischen Sozial- und Gesundheitsministerium weist auf das limitierte Ausmaß und den geringen Handlungsspielraum bei der betrieblichen Kontrolle hin: „Bundesweit schwankt das natürlich zwischen den Ländern etwas, aber im Schnitt sind wir unter drei Prozent […] Dass die Arbeitsschutzbehörden bisher ausschließlich in Unterkünfte gucken konnten, die vom Arbeitgeber direkt zur Verfügung gestellt werden, auf dem Betriebsgelände. Also der Spargelbauer, der da nebenan eine Unterkunft hat, die er zur Verfügung stellt für die Saisonarbeiter, die durften wir angucken, nicht aber eine Unterkunft, die außerhalb des Betriebsgeländes liegt.“ (zitiert nach Deutschlandfunk, 28.09.2020) Staatliche Maßnahmen zur Bekämpfung der prekären Arbeits- und Wohnverhältnisse der Saisonarbeitskräfte erfolgten vorerst nur punktuell. Beispielsweise prüfte die Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) am 19. Juni 2020 fast 500 landwirtschaftliche Betriebe und rund 6.000 Beschäftigte: „In 1.011 Fällen sind weitere Sachverhaltsaufklärungen erforderlich, weil sich Hinweise, insbesondere auf Verstöße nach dem Mindestlohngesetz, sozialversicherungsrechtliche Meldepflichten, Leistungsmissbrauch und illegale Ausländerbeschäftigung, ergeben haben“ (Generalzolldirektion 2020). Ein wichtiger Aspekt des neu eingeführten Arbeitsschutzkontrollgesetzes für die Fleischindustrie (siehe INFOBOX – Regulierung der Fleischindustrie) betrifft auch andere landwirtschaftliche Betriebe: Die Mindestbesichtigungsquote von fünf Prozent bei behördlichen Kontrollen gilt ab dem Jahr 2026 in ganz Deutschland. Abb. 9: Häufige Probleme für Saisonarbeitskräfte (in Prozent) 25 % 20 % 15 % 10 % 5% Weiterreichende politische Entscheidungen folgten bis heute nicht. Vorerst ist nur ein erhöhtes politisches Bewusstsein für Probleme rund um landwirtschaftliche 0% Entlohnung/ Mindestlohn Kündigung Arbeitsvertrag Kindergeld ALG I/ Sozialleistungen Arbeitsmigration festzustellen, auch auf EU-Ebene. Am 19. Juni 2020 sprach sich das Europäische Parlament (2020) in einer Entschließung für einen „europäischen Schutz von Grenzgängern und Saisonarbeitskräften im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise“ aus. Am 16. Juli 2020 stellte die Europäische Kommission (2020) „Leitlinien zum Schutz von Saisonarbeitskräften“ vor. Dieses Dokument, das ohne bindende Wirkung bleibt, beklagt unter anderem auch den Mangel an harten Daten zum Thema. Der Rat der EU-Ministerinnen und -Minister für Beschäftigung und Soziales vom 13. Oktober 2020 beschäftigte sich ebenso mit dem Thema der Saisonarbeit und kündigte Verbesserungen für Betroffene an, ohne diese in einem Abschlussdokument zu präzisieren (Rat der EU, 13.10.2020). INFOBOX – Regulierung der Fleischindustrie Als Reaktion auf die Pandemie betraf die wichtigste langfristige politische Maßnahme im Bereich der Arbeitsmigration das Arbeitsschutzkontrollgesetz, welches Werkverträge und Zeitarbeit für große Schlachtbetriebe verbietet und die Frequenz betrieblicher Kontrollen erhöht.12 Das Gesetz wurde trotz Widerständen von Teilen der CDU/CSU beschlossen (tagesschau.de, 21.10.2020). Die Fleischindustrie zählt jedoch nicht zur Saisonarbeit, da sie permanent tätig ist. In ihrem Fall war der medienwirksame Skandal rund um den Corona-Cluster bei Tönnies entscheidend: Die Kontaktsperren in den Kreisen Gütersloh und Warendorf im Sommer 2020 verbanden die Lage der migrantischen Arbeiter in der Fleischverarbeitung mit dem Alltag der dort lebenden Bevölkerung. Dies erhöhte den politischen Handlungsdruck. INFOBOX – Gewerkschaftliche Forderungen Es verbleiben eine Vielzahl an gewerkschaftlichen Forderungen zur Verbesserung der Lage von Saisonarbeiterinnen und Saisonarbeitern. So formuliert die Initiative Faire Landarbeit (2020: 32) folgende zwölf Punkte: (1) „Gute Unterkünfte für Saisonarbeitskräfte - Die Unterkünfte müssen einem allgemein gültigen hohen Standard entsprechen und kostenfrei zur Verfügung gestellt werden“, (2) „Zurücknahme der Ausnahmen vom Arbeitszeitgesetz in der Corona-Pandemie“, (3) „Zugangsrecht der Gewerkschaften und Beratungsstellen zu den Beschäftigten“, (4) „Langfristige Finanzierung und Ausbau der arbeitsrechtlichen Beratungsstellen“, (5) „Schriftlicher Arbeitsvertrag in verständlicher Sprache ab dem ersten Tag“, (6) „Wirksame 11 In Österreich sind Erntehelferinnen und Erntehelfer hingegen seit dem 1. Januar 2019 Teil der Rentenversicherung. 12 Gesetz zur Verbesserung des Vollzugs im Arbeitsschutz (Arbeitsschutzkontrollgesetz), 22. Dezember 2020. Bundesgesetzblatt Jahrgang 2020 Teil I Nr. 67. Quelle: Beratungsstellen für mobile Beschäftigte Niedersachsen 2020. Daten aus DGB Niedersachsen (2020); eigene Darstellung 10 11 Schutzinstrumente für Wanderarbeitskräfte aus Nicht-EU-Staaten“, (7) „Konsequenter Arbeits- und Gesundheitsschutz – Information der Beschäftigten durch die Berufsgenossenschaft und strenge Kontrolle der geltenden Regelungen“, (8) „Die Arbeiter*innen auf dem Feld schützen – Ratifizierung der ILO-Konvention 184, um Schatten, Trinkwasser und Sanitäranlagen bei der Feldarbeit zu garantieren“, (9) „Besonderer Schutz von Frauen – Abschließbare Zimmer, getrennte Sanitäranlagen und Beschwerdestellen sind das Minimum“, (10) „Gemeinsame Agrarpolitik für den Schutz von Arbeitnehmer*innen – Arbeits- und Gesundheitsschutz in die Cross Compliance der GAP“, (11) „Teilhabe am Sozialsystem statt 70 Tage-Regelung“ und (12) „Gute Löhne statt Akkordarbeit – gegen Mindestlohnbetrug und Leistungsdruck“. 6. AUSBLICK UND EMPFEHLUNG Saisonarbeitskräfte aus Mittel- und Osteuropa sind ein fester Bestandteil der deutschen Landwirtschaft. Daran hat auch die Corona-Pandemie nichts geändert. Stattdessen führte die Pandemie zu medialer Aufmerksamkeit für Deutschlands wirtschaftliche Abhängigkeit von inneuropäischer Arbeitsmigration und für die prekären Arbeits- und Wohnverhältnisse der landwirtschaftlichen Saisonarbeitskräfte. Auch im Jahr 2021 ist das Thema weiterhin von politischem Interesse: der Landwirtschaftssektor forderte die erneute Ausweitung der kurzfristigen Beschäftigung auf 115 Tage, mit der Unterstützung von Landwirtschaftsministerin Klöckner (topagrar.com, 16.02.2021). Am 31. März 2021 beschloss die deutsche Bundesregierung eine Ausweitung der Frist auf 102 Tage (BMEL, 31.03.2021). Die Regelung gilt bis Ende Oktober 2021. Ab 2022 ist eine Meldepflicht über kurzfristige Beschäftigungen im selben Kalenderjahr sowie der Art der Krankenversicherung geplant – ohne dass jedoch Mindestanforderungen bezüglich der Leistungen etwaiger privaten Krankenversicherungen genannt wurden. Gewerkschaften fordern weiterhin eine Verbesserung von Arbeits- und Wohnverhältnissen, erst recht angesichts der neuen Corona-Mutationen und den damit verbundenen Risken (IG Bau 2021). Seiten staatlicher Einrichtungen keine harten Daten zum Ausmaß der innereuropäischen landwirtschaftlichen Arbeitsmigration nach Deutschland, den Herkunftsländern und dem soziodemographischen Profil der Arbeitskräfte. Ebenso fehlen systematische Informationen zu den Arbeits- und Wohnverhältnissen der Betroffenen. Staatliche Einrichtungen sollten verstärkt Wert darauf legen, zu diesen Themen belastbare Daten zu erheben und öffentlich zugänglich zu machen. Konkret betrifft dies (1) die Staatsbürgerschaft der Erntehelferinnen und Erntehelfer, (2) ihr Alter, Geschlecht und ihre formale Ausbildung, (3) ihre Sprachkenntnisse, (4) das Wissen über den zu erwartenden Lohn und das Vorhandensein von Arbeitsverträgen, (5) die Existenz von Kranken- und Rentenversicherungen im Rahmen der kurzfristigen Beschäftigung (z.B. durch Versicherung im Herkunftsland oder private Versicherungen), (6) den zu Verfügung stehenden Wohnraum, die Anzahl von Mitbewohnerinnen und Mitbewohnern, sowie Mietkosten und (7) bisherige berufliche Erfahrungen als landwirtschaftliche Saisonarbeitskraft in Deutschland. Einzelne Bundesländer können hier eine Vorreiterrolle einnehmen und versuchen, diese Daten zu erheben. Ihre Verfügbarkeit würde evidenzbasiertes Vorgehen erlauben, sowohl was das Vorbeugen eines Arbeitskräftemangels als auch die Regulierung prekärer Arbeits- und Wohnverhältnisse betrifft. Jenseits der innereuropäischen Arbeitsmigration plant Deutschland in Zukunft seinen Bedarf an landwirtschaftlichen Saisonarbeitskräften verstärkt aus EU-Drittstaaten, mit Hilfe bilateraler Vermittlungsabkommen, zu decken (mit Georgien und Staaten des Westbalkans) (BAMF 2020). Im Jahr 2021 werden erstmals bis zu 5.000 Erntehelferinnen und Erntehelfer aus Georgien erwartet. Sie werden vor allem in Baden-Württemberg und Brandenburg tätig sein (FAZ, 30.03.2021). Um die Bewertung von Quantität und Qualität landwirtschaftlicher Saisonarbeit in Zukunft zu objektivieren, sind „harte“ Daten notwendig. Im Moment gibt es von 12 13 LITERATURVERZEICHNIS AfD-Fraktion (2020a). Anreize für mehr Erntehelfer in der Landwirtschaft während der Corona-Krise. Antrag. Drucksache 19/18115. Verfügbar unter: https://dip21.bundestag. de/dip21/btd/19/181/1918115.pdf (letzter Zugriff: 24.03.2021). BR24 (01.05.2020). 1. Mai in Corona-Zeiten: Ungewohnte Arbeit auf dem Feld. 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Verfügbar unter: https://www.topagrar.com/ management-und-politik/news/spargel-und-beerenverbaende-haben-landwirte-zu-erntehelfersituation-befragt-12509087.html (letzter Zugriff: 24.03.2021). Verordnung zu Abweichungen vom Arbeitszeitgesetz infolge der COVID-19-Epidemie (COVID-19-Arbeitszeitverordnung - COVID-19-ArbZV). BAnz AT 09.04.2020 V2. Wagner, Matthias/Fialkowska, Kamila/Piechowska, Maria/ Lukowski, Wojciech (2013). Deutsches Waschpulver und polnische Wirtschaft. Die Lebenswelt polnischer Saisonarbeiter. Ethnographische Beobachtungen. Transcript. 16 17 ÜBER MIDEM In den vergangenen Jahren hat das Thema Migration in den Gesellschaften Europas zu neuen Polarisierungen geführt. Die politischen und sozialen Herausforderungen dieser Entwicklung sind noch nicht absehbar. Notwendig sind Untersuchungen, die den Zusammenhang zwischen Migration und Demokratie erforschen. Das Mercator Forum für Migration und Demokratie (MIDEM) fragt danach, wie Migration demokratische Politiken, Institutionen und Kulturen prägt und zugleich von ihnen geprägt wird. Untersucht werden Formen, Instrumente und Prozesse politischer Verarbeitung von Migration in demokratischen Gesellschaften – in einzelnen Ländern und im vergleichenden Blick auf Europa. MIDEM untersucht: • Krisendiskurse zu Migration und Integration. • Populismus. • Institutionelle Verarbeitung von Migration. • Migration in städtischen und regionalen Kontexten. MIDEM hat zur Aufgabe: • die nationale und internationale Vernetzung sowie die interdisziplinäre Kommunikation über Migration zu fördern. • regelmäßig erscheinende Länderberichte und Querschnittsstudien zu zentralen Fragen an der Schnittstelle zwischen Migration und Demokratie zu erstellen. • gesamteuropäische Handlungsempfehlungen für den demokratischen Umgang mit Migration zu entwickeln. • Politik und Zivilgesellschaft zu beraten. IMPRESSUM ISSN 2570-1797 AUTOR DR. MANÈS WEISSKIRCHER Manès Weisskircher ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der TU Dresden (MIDEM – Mercator Forum Migration und Demokratie). Neben wissenschaftlichen Fachpublikationen erschienen seine Beiträge unter anderem in der Washington Post und der Frankfurter Allgemeinen Zeitung. Herausgeber: Prof. Dr. Hans Vorländer, Direktor Mercator Forum Migration und Demokratie (MIDEM) Redaktion: Dr. Oliviero Angeli Johanna Haupt TU Dresden Institut für Politikwissenschaft/ Zentrum für Verfassungs- und Demokratieforschung Philosophische Fakultät 01062 Dresden Gestaltung: Vollblut GmbH & Co. KG Tel.: +49 351 463 35811 midem@mailbox.tu-dresden.de www.forum-midem.de MIDEM ist ein Forschungszentrum der Technischen Universität Dresden in Kooperation, gefördert durch die Stiftung Mercator. © MIDEM 2021 E-Mail: manes.weisskircher@tu-dresden.de 18 19 1

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