Zentral- und
Landesbibliothek Berlin

MIGRATION UND EUROPA JAHRESBERICHT 2019 ISSN 2626-515X Herausgeber: Prof. Dr. Hans Vorländer, Direktor Mercator Forum Migration und Demokratie (MIDEM) Redaktion: Dr. Oliviero Angeli Katja Solbrig TU Dresden Institut für Politikwissenschaft/ Zentrum für Verfassungs- und Demokratieforschung Philosophische Fakultät 01062 Dresden Gestaltung: Vollblut GmbH & Co. KG Tel.: +49 351 463 35811 midem@mailbox.tu-dresden.de www.forum-midem.de MIDEM ist ein Forschungszentrum der Technischen Universität Dresden in Kooperation mit der Universität Duisburg-Essen, gefördert durch die Stiftung Mercator. © MIDEM 2019 Zitiervorschlag: MIDEM 2019: Migration und Europa. Jahresbericht 2019, Dresden. MERCATOR FORUM MIGRATION UND DEMOKRATIE MIGRATION UND EUROPA MIDEM JAHRESBERICHT 2019 INHALTSVERZEICHNIS VORWORT 7 ERGEBNISSE 9 A MIGRATION UND EUROPA B DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT C 11 1 Der Konflikt um Migration im Europawahljahr 2019 19 2 Der Konflikt um Migration in der Zivilgesellschaft 43 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE 1 Gehört Ostdeutschland zu Osteuropa? Einstellungen zu Migration im Ost-West-Vergleich 2 Zunahme von Migration – Stärkung der AfD? Der Zusammenhang zwischen Ausländeranteilen und AfD-Wahlergebnissen auf regionaler Ebene 63 D 93 DAS RINGEN UM EINE EUROPÄISCHE ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK 81 ABBILDUNGSVERZEICHNIS 108 AUTORINNEN UND AUTOREN 112 IMPRESSUM 113 VORWORT Spätestens mit der ‚Flüchtlingskrise‘ von 2015 hat das Thema Migration in den Gesellschaften Europas zu neuen politischen Verwerfungen und Polarisierungen geführt. Zum einen hat der Aufstieg rechtspopulistischer Bewegungen und Parteien die Situation in vielen Parlamenten fundamental verändert, Mehrheiten lassen sich schwieriger finden und Regierungen sind labiler geworden. Zum anderen sind sich die Staaten Europas uneiniger denn je über die Fragen von Asyl und Migration. Zwischen den Regionen Europas gibt es geopolitische Risse. Und doch: Nie war Europa aktueller. Die Bürgerinnen und Bürger verbinden die Migrationsthematik mit Europa, sie erwarten eine europäische Problemlösung. Die Europawahl des Jahres 2019 hat insofern auch die Diskussionen über Migration und Asyl europäisiert. Eine europäische Öffentlichkeit ist entstanden. Im vorliegenden Jahresbericht des Mercator Forum für Migration und Demokratie (MIDEM) wird eine Bilanz gezogen – für die einzelnen Länder und Regionen Europas. In der vergleichenden Perspektive werden die Unterschiede und die Gemeinsamkeiten in Einstellungen, Diskursen und Politiken der Migration deutlich. Zudem wird in einer Analyse der Frage nachgegangen, wo Ostdeutschland in der Migrationsthematik steht, mehr zu West- oder mehr zu Mittel- und Osteuropa gehörend. Das Ergebnis ist überraschend – und ambivalent. Überhaupt sind die Ergebnisse dieser Bilanz nie so eindeutig, als dass sich hieraus immer klare politische Schlussfolgerungen ableiten ließen. Aber sie markieren Differenzen in den Gesellschaften und in Europa, die in Rechnung gestellt werden müssen, um zu einer neuen und gemeinsamen europäischen Asyl- und Migrationspolitik zu kommen, die eine realistische Chance auf Implementierung haben soll. An diesem Bericht haben alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Forschungszentrums MIDEM mitgewirkt. Die Expertise für die einzelnen Teile wurde von den Autorinnen und Autoren eingebracht. Ihnen allen und dem Redaktionsteam gilt großer Dank. Besonderer Dank gilt der Stiftung Mercator, die in großzügiger und effizienter Weise das Forschungszentrum fördert. Den Geschäftsführern und dem Beirat der Stiftung ist für das Vertrauen, dem Leiter des Bereichs Wissenschaft und dem Projektmanager für die stets angenehme Zusammenarbeit sowie der TU Dresden und der Universität Duisburg-Essen für die Unterstützung herzlich zu danken. Prof. Dr. Hans Vorländer Direktor Mercator Forum Migration und Demokratie (MIDEM) TU Dresden 7 ERGEBNISSE 8 ERGEBNISSE Nach wie vor gehört Migration zu den Topthemen in Europa. Auch wenn Migration nicht überall als das dringlichste Problem angesehen wird, sorgen sich heute mehr Menschen um das Thema als vor 2015. Die Beurteilung von Migration ist im Osten und im Westen Europas höchst unterschiedlich. Vor allem in den ehemals sozialistischen Staaten in Mittel- und Osteuropa werden die Folgen von Zuwanderung im Schnitt deutlich negativer beurteilt, stoßen Zugewanderte auf mehr Ablehnung und sind Bedrohungswahrnehmungen gegenüber ‚Fremden‘ stärker ausgeprägt als in Westeuropa. Ostdeutschland und Westdeutschland kommt bei den Einstellungen zu Migration gleichermaßen eine Sonderrolle zu. So sind die Einstellungen der Ostdeutschen gegenüber Zugewanderten deutlich positiver als in anderen ehemals sozialistischen Regionen Europas und entsprechen teilweise dem typischen Niveau Westeuropas. Stärker ausgeprägt als im Westen Europas sind jedoch die Angst vor migrationsbedingter Kriminalität und insbesondere Vorbehalte gegen Muslime. Die Einstellungen der Westdeutschen gegenüber Migranten sind hingegen im Durchschnitt deutlich positiver als die der anderen Westeuropäer. Wer an Migration denkt, denkt zumeist auch an die Europäische Union. In den Augen europäischer Bürger und Bürgerinnen ist kaum ein Thema so eng mit der EU verbunden wie das der Migration. Damit unterstreicht Migration zwar die Bedeutung der EU, erlegt ihr zugleich aber auch die Verpflichtung auf, Wege zu einer Lösung zu finden. In Europa ist das Beharren auf nationalstaatlicher Souveränität im Bereich der Asyl- und Migrationspolitik nach wie vor stark ausgeprägt. Auch deshalb gab es in den letzten Jahren nur Einigungen im Bereich des Grenzschutzes. Gegen die Ausarbeitung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems gibt es dagegen starke Widerstände. Auch bei der Frage der Verteilung von Geflüchteten kam die EU kaum voran. Ein Fortschritt könnte die von der Bundesregierung mitinitiierte Bildung einer „Koalition von Aufnahmewilligen“ zur Verteilung von aus dem Mittelmeer Geretteten sein. Dort, wo das Thema Migration von anderen Themen überlagert wurde, wurde die Politisierung von Migrationsfragen von rechtspopulistischen Strömungen gezielt vorangetrieben. Im Europawahlkampf 2019, auch in nationalen Wahlen, setzten sie deshalb insbesondere auf Polarisierungs- und Skandalisierungsstrategien. Nicht nur die hohe Salienz von Migration beschert den Rechtspopulisten Wählerstimmen. Es gibt auch einen direkten Zusammenhang zwischen Migration und den Wahlergebnissen rechtspopulistischer Parteien. So erhöht ein abrupter und starker Anstieg des Anteils an Nicht-EU-Ausländern das AfD-Wahlergebnis - vor allem dort, wo zuvor nur wenige Nicht-EU-Ausländer lebten. Die AfD schneidet vor allem in ethnisch homogenen Landkreisen gut ab. Dort, wo ein höherer Anteil an ethnischen Minderheiten zu verzeichnen ist, bleiben AfD-Ergebnisse unterdurchschnittlich. Auffallend auch: In dünn besiedelten Gemeinden mit hohem Anteil an Migranten und Migrantinnen erfährt die AfD weniger Zuspruch als in dichter besiedelten Städten mit vergleichbarem Anteil. In der Zivilgesellschaft spiegelt die Auseinandersetzung um Migration eine kulturelle Konfliktlinie zwischen liberalen bzw. kosmopolitischen und ethnonationalen Einstellungen wider. Dabei konnten in den letzten Jahren zivilgesellschaftliche Akteure von Rechtsaußen verstärkt mediale Sichtbarkeit erlangen. Auch diese Akteure beziehen sich zumeist positiv auf Europa. Dabei ist deren Verständnis von Europa kulturell-religiös konnotiert und erfolgt in Abgrenzung gegenüber der Einwanderung von Musliminnen und Muslimen. Die Zunahme an migrationspolitischen Auseinandersetzungen, wie etwa über die Verteilung von Geflüchteten oder die Seenotrettung, hat zu einer Verdichtung der grenzüberschreitenden Kommunikation in der EU geführt. In diesem Sinne trug das Thema Migration zu einer Europäisierung nationaler Öffentlichkeiten bei. Seit der ‚Flüchtlingskrise‘ ist Migration zum Mobilisierungsthema rechtspopulistischer Parteien und zugleich zu deren Erfolgsgarant geworden. Wo Migration den politischen Diskurs beherrscht, verzeichnen Rechtspopulisten Zulauf. 9 A MIGRATION UND EUROPA MIGRATION UND EUROPA MIGRATION UND EUROPA MIGRATION UND EUROPA Der Höhepunkt der ‚Flüchtlingskrise‘ liegt vier Jahre zurück. Im Vergleich zur damaligen Situation hat sich die Lage entspannt. Die Zahl der in Europa ankommenden Flüchtlinge ist im Laufe der letzten Jahre deutlich zurückgegangen. Auch haben sich die Einstellungen der Bevölkerung zu Migration vielerorts wieder zum Positiven gewendet. In einigen Ländern Westeuropas wird Migration heute sogar positiver gesehen als noch vor 2015 (Eurobarometer 2019). Und doch hat die ‚Flüchtlingskrise‘ tiefe Spuren hinterlassen. Gerade in der Migrationsfrage ist die politische Auseinandersetzung in vielen Ländern Europas hitziger und erbitterter geworden. Die Parteienlandschaft ist vielerorts fragmentierter und polarisierter. Auch innerhalb und zwischen Gesellschaften sind tiefe Spaltungen sichtbar geworden. Treiber und zugleich Hauptprofiteure dieser Entwicklung sind rechtspopulistische und rechtsextreme Parteien, die es verstanden haben, mit dem Thema Migration erfolgreich zu mobilisieren. Vor allem die hohe öffentliche Bedeutung bzw. Salienz des Themas Migration hat den europäischen Rechtspopulisten dabei in die Karten gespielt (MIDEM 2018). Wer heute an Migration denkt, denkt meist auch an die EU. Migration wird als europäisches Thema wahrgenommen. In Umfragen gibt ein Großteil der Bürgerinnen und Bürger an, dass Migration die wichtigste Herausforderung für die EU ist (vgl. Abb. 1). Zwar wird Migration nicht überall als das dringlichste Problem benannt, doch sorgen sich weiterhin mehr Menschen um das Thema als vor 2015 (Mudde 2019). Der Prozentsatz der Europäer, die Migration als eines der beiden wichtigsten Probleme ihres Landes bezeichnen, liegt 2019 bei 21 Prozent gegenüber ca. elf Prozent im Jahr 2013. Dabei fallen signifikante regionale Unterschiede ins Auge: In Nord- und Westeuropa hat sich die Bedeutung der Migrationsfrage seit einigen Jahren auf einem relativ hohen Niveau stabilisiert. Dagegen ist in Mittel- und Ost- sowie in Südeuropa der Trend uneinheitlich, sehr stark abhängig von situativen Faktoren. Einerseits konnte beobachtet werden, dass die Bedeutung des Themas Migration rund um die ‚Flüchtlingskrise‘ und wegen des Streits um die Verteilung von Geflüchteten innerhalb der Europäischen Union hier, genauso wie in den west- und nordeuropäischen Ländern, stark anstieg, dann aber fiel die Salienz wieder hinter andere – zumeist soziale und ökonomische – Themen zurück. Und doch erfuhr das Problem der Migration immer dann wieder eine hohe Beachtung, wenn es so wie in Italien und Ungarn in politischen Kampagnen zum öffentlichen Thema gemacht wurde. MIGRATION: DAS EUROPÄISCHE THEMA Abb. 1: Übersicht der wichtigsten Themen für die EU im Zeitverlauf Migration 60 % Klimawandel Wirtschaftliche Lage Terrorismus 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% Frühling Herbst Frühling Herbst Frühling Herbst Frühling Herbst Frühling Herbst Frühling Herbst Frühling Herbst Frühling 2012 2012 2013 2013 2014 2014 2015 2015 2016 2016 2017 2017 2018 2018 2019 Quelle: Europäische Kommission / Eigene Darstellung 11 MIGRATION UND EUROPA ERFOLG DER RECHTSPOPULISTEN HÄNGT VOM THEMA MIGRATION AB So ist es eine der zentralen Erkenntnisse des Europawahljahres 2019: Rechtspopulistische Parteien sind dort erfolgreich, wo es ihnen gelingt, die öffentliche Aufmerksamkeit auf Fragen der Zuwanderungs-, Asyl- und Flüchtlingspolitik zu lenken (MIDEM 2019). Um es auf eine einfache Formel zu bringen: Ist die Salienz des Themas Migration hoch, so werden latent vorhandene Ängste und Vorbehalte gegen kulturelle und religiöse Vielfalt geweckt – was sich wiederum in Stimmen für rechtspopulistische Parteien niederschlägt (siehe auch Dennison/Geddes 2019). Der Aufstieg der spanischen Vox-Partei ist das jüngste Beispiel. Zwar profitiert sie auch vom eskalierenden Katalonienkonflikt und ihrer harten Haltung gegenüber den Separatisten, doch hat sich Vox beim Thema Migration in den letzten Monaten vor der nationalen Parlamentswahl im November 2019 ein Alleinstellungsmerkmal erarbeitet (Mendes 2019a; 2019b). Mit migrationsfeindlichen Äußerungen adressiert sie die Sorgen einer Minderheit von Spaniern, die insbesondere die Einwanderung aus mehrheitlich muslimischen Ländern mit Argwohn betrachten. Mit Erfolg: Ein halbes Jahr nach der letzten Parlamentswahl konnte Vox seinen Wähleranteil noch einmal um fünf Prozent steigern und wurde damit drittstärkste Kraft im spanischen Parlament. MIGRATION LEGT SPALTUNGEN INNERHALB EUROPAS OFFEN Sieht man einmal von der englischen Brexit-Kampagne ab, so richten sich rechtspopulistische Kampagnen in der Regel nicht gegen EU-Binnenmigration. Nicht ohne Grund: Tatsächlich haben in Europa deutlich mehr Menschen eine negativere Haltung zu Migration von außerhalb der EU als zur Binnenmigration. Doch auch bei den Einstellungen gegenüber Migration von außerhalb der EU gibt es Unterschiede innerhalb Europas: Während die Hälfte der Nord- und Westeuropäer diese überwiegend positiv sieht, betrachten nur etwas mehr als 40 Prozent der Südeuropäer die Zuwanderung von Menschen aus Nicht-EU-Staaten als etwas Positives. Bürger und Bürgerinnen aus Mittel- und Osteuropa sind nochmals deutlich skeptischer: Weniger als 30 Prozent können der Migration aus Nicht-EU-Ländern etwas Positives abgewinnen. Diese Sonderstellung von Mittel- und Osteuropa hinsichtlich der Einstellungen zu Migration wird auch durch Erhebungen der European Values Study untermauert. So neigten Befragte aus Ländern Mittel- und Osteuropas im Allgemeinen stärker dazu, Zugewanderte mit einer höheren Kriminalitätsrate, strapazierten Sozialkassen und einer Verschlechterung der Lage auf dem Arbeitsmarkt in Verbindung zu bringen.1 Dies kann vor allem auf zwei Faktoren zurückgeführt werden: Zum einen sind ethno-nationalistische Haltungen in mittel- und osteuropäischen Gesellschaften stärker verwurzelt und als Legitimationsquelle der wiedererlangten Souveränität zumeist auch positiver konnotiert (MIDEM 2019). Zum anderen haben Mittel- und Osteuropäer kaum Erfahrung mit Migranten aus dem Nahen Osten oder Afrika. Viele osteuropäische Staaten sind ethnisch nahezu homogen, was die Angst vor dem ‚Fremden‘ bestärkt (Krastev 2017). OSTDEUTSCHE ‚WESTLICHER‘ ALS OSTEUROPÄER BEIM THEMA MIGRATION Wie steht es um Ostdeutschland in diesem Kontext? Die Stärke der AfD könnte vermuten lassen, dass sich hierin auch eine große Skepsis, wenn nicht gar Ablehnung gegenüber Zugewanderten zum Ausdruck bringt. Mit Blick auf die Einstellungen zur Migrationsfrage würde sich die Unterscheidung zwischen West- und Mittel-/Osteuropa auch im Kleinen innerhalb Deutschlands widerspiegeln. Ostdeutsche würden demnach eher zu Ost- und Mitteleuropa, Westdeutsche dagegen zu Westeuropa gehören. Der hier vorliegende MIDEM-Jahresbericht kann diese These nicht bestätigen. Daten der European Values Study belegen, dass die Einstellungen der Ostdeutschen gegenüber Migranten deutlich positiver sind als in anderen ehemals sozialistischen Regionen. Etwas anders stellt sich der Befund dar, 1 Nur vereinzelt weisen westeuropäische Länder wie Österreich, Italien und Dänemark vergleichbare negative Einschätzungen auf. 12 MIGRATION UND EUROPA wenn es um Muslime geht. Die Ablehnung von Muslimen ist in Ostdeutschland deutlich ausgeprägter als im Westen Europas. Vielleicht noch bemerkenswerter sind allerdings die Einstellungen der Westdeutschen – sie fallen beim Thema Migration teilweise deutlich positiver aus als in den meisten westeuropäischen Staaten. So gesehen ist die relative Migrationsskepsis im Osten Deutschlands aus empirischer Perspektive genauso außergewöhnlich wie die im westeuropäischen Vergleich überdurchschnittlich migrationsfreundliche Haltung der Westdeutschen. Migrationskritische Einstellungen sind freilich nicht der einzige Erklärungsfaktor für Aufstieg und Erfolge rechtspopulistischer Parteien. Auch die schiere Anzahl von ankommenden Zuwanderern und Flüchtlingen kann sich auf die Wahlergebnisse dieser Parteien auswirken. Dieser Zusammenhang ist allerdings weitaus komplexer als vielfach angenommen. Diese Studie analysiert ihn statistisch am Beispiel der AfD und zeigt zunächst, dass ein höherer Anteil an ethnischen Minderheiten in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt in der Regel mit einem niedrigeren Wahlergebnis der AfD einhergeht. Anders stellt sich der Zusammenhang dar, wenn die zeitliche Dimension der Migration berücksichtigt wird. Denn tatsächlich erhöht ein abrupter und starker Anstieg des Anteils an Nicht-EU-Ausländern das AfD-Wahlergebnis. Will heißen: In Gegenden, in denen sich in kurzer Zeit eine große Anzahl an Ausländern von außerhalb der EU niederließ, schnitt die AfD besonders gut ab, wobei dieser Zusammenhang besonders stark in Orten ist, in denen nur wenige Ausländer leben. Dieser Befund scheint die Erklärung zu stützen, wonach die Interaktion zwischen Einheimischen und Neuankömmlingen ausschlaggebend für migrationsfreundliches oder migrationsfeindliches Wahlverhalten sein kann. Genauer: Die Sichtbarkeit von Migranten und Flüchtlingen im eigenen Wohngebiet wird durch die Schnelligkeit ihres Anstiegs von den Einheimischen als Bedrohung aufgefasst. RAPIDER ANSTIEG DER MIGRATION VERHILFT DER AFD ZU WAHLERFOLGEN Neben den Einstellungen zu Migration und der Geschwindigkeit des Anstiegs von Migration stellen schließlich auch Politisierungsstrategien zur Erhöhung der Salienz von Migration einen Schlüssel zum Erfolg rechtspopulistischer Parteien dar. Die starke Fokussierung auf Migration ist eine dieser Strategien. Tatsächlich nimmt das Thema deutlich mehr Raum in den Wahlprogrammen rechtspopulistischer Parteien ein als bei anderen Parteien. Teilweise bilden Migration und Flüchtlinge den Schwerpunkt gezielter Kampagnen, die sich zumeist gegen vermeintlich migrationsfreundliche Eliten richten. Entscheidend ist auch das Framing: Migration wird als gesellschaftliches Konfliktfeld dargestellt und mit Problemen wie Arbeitslosigkeit und Kriminalität sowie mit der Krise des Sozialstaates eng verknüpft. Damit können Rechtspopulisten auch die Art beeinflussen, wie in öffentlichen Debatten und Talkshows über Migration geredet wird. Die Folge ist eine Diskursverschiebung, die sich auf das Gesamtklima in der Gesellschaft auswirkt und zu Lasten der Zugewanderten geht. MIGRATION: DAS VORHERRSCHENDE THEMA IN DEN WAHLPROGRAMMEN DER RECHTSPOPULISTEN Auch Polarisierung gehört zum festen Repertoire rechtspopulistischer Strategien. Im Kontext der Migrationspolitik bedeutet dies: Vorschläge müssen stark vom programmatischen Mainstream der anderen Parteien abweichen. So kann Migration als Identitätsmarker rechtspopulistischer Parteien dienen. Als migrationsfeindliche Parteien können sie sich politisch vom Rest klar abgrenzen und ihrem homogenen Gesellschaftsbild Ausdruck verleihen. Am effektivsten geschieht dies durch die Formulierung radikaler Angebote, die von einem Kopftuchverbot bis hin zur Forderung nach einer groß angelegten ‚Remigration‘ reichen können. Doch auch durch ihre souveränistische Sichtweise heben sich Rechtspopulisten von den anderen Parteien deutlich ab. Ein Blick in die Europawahlprogramme deutscher Parteien zeigt zum Beispiel, dass nur die AfD Asyl- und Migrationspolitik fast ausschließlich als nationales Problem thematisiert. RADIKALE VORSCHLÄGE ZAHLEN SICH AUS 13 MIGRATION UND EUROPA SKANDALISIERUNG IST EINE BEWÄHRTE STRATEGIE DER RECHTSPOPULISTEN Ein weiteres Mittel zur Erhöhung von Salienz liegt in der wiederholten Skandalisierung migrationspolitischer Ereignisse. Dabei geht es um das gezielte Herbeiführen eines politischen Skandals durch die Enthüllung eines vermeintlichen Missstandes oder Fehlverhaltens der politischen Gegner. Skandale werden gezielt inszeniert, um oberhalb der medialen Aufmerksamkeitsschwelle zu gelangen oder zu verbleiben. Beispielsweise ist es Italiens ehemaligem Innenminister Matteo Salvini gelungen, sich während seiner Amtszeit mit Provokationen und medienwirksamen Aktionen gegen Rettungsschiffe im Mittelmeer, denen er beispielsweise untersagte, in italienische Häfen einzulaufen, dauerhaft in den Schlagzeilen zu halten (Abb. 2). Folglich blieb auch die Salienz von Migration auf hohem Niveau – zugunsten von Salvinis Lega, die in den Umfragen stets mit großem Abstand vorne liegt. 2015−01−01 / 2019−10−01 Aggregierte Schlagworthäufigkeit: La Repubblica und La Stampa Sea Watch 3 Rettungsschiff Aquarius Höhepunkt der Flüchtlingskrise 800 Artikel pro Monat Parlamentswahlen Abb. 2: Medienberichterstattung über Matteo Salvini 800 600 600 La Repubblica La Stampa 400 400 200 200 Jan 2015 Apr 2015 Jul 2015 Okt 2015 Jan 2016 Apr 2016 Jul 2016 Okt 2016 Jan 2017 Apr 2017 Jul 2017 Okt 2017 Jan 2018 Apr 2018 Jul 2018 Okt 2018 Jan 2019 Apr 2019 Jul 2019 Okt 2019 Quelle: La Repubblica und La Stampa / Eigene Darstellung Politische Verarbeitung von Migration hat Spaltungen erzeugt und tiefe politische und kulturelle Trennlinien verstärkt. Auch in der Zivilgesellschaft lässt sich eine Spaltung beobachten, die sich in verschiedenen Formen der Mobilisierung für und gegen die Aufnahme von Geflüchteten und Migranten zum Ausdruck bringt. Migrationsfreundliche Positionen beruhen dabei auf liberalen und kosmopolitischen Wertvorstellungen, die sich insbesondere in der Betonung der Menschenrechte und des Humanismus kristallisieren. Migrationsfeindliche Positionen spiegeln dagegen oft ein nationalistisches Weltbild wider, das aus geschlossenen, homogenen Kulturkreisen besteht. Dabei sind migrationsfeindliche Positionen vor allem in den mittel- bzw. osteuropäischen Gesellschaften verankert, in denen die Aufnahme von Geflüchteten aus Syrien oder anderen Krisengebieten im Nahen Osten in breiten Teilen der Bevölkerung auf Ablehnung stößt. Auch deswegen zeigen sich die Regierungen der meisten mittel- und osteuropäischen Staaten für den Vorschlag eines festen Verteilungsmechanismus von Geflüchteten in der EU bislang wenig empfänglich. Eine Zuteilung von Flüchtlingsquoten ist zudem als Beschränkung der Souveränität wahrgenommen worden. So kam es bislang nicht zu einer grundlegenden Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAM). Maßnahmen beschränkten sich auf die Sicherung von Grenzen auf dem Balkan und im Mittelmeer. 14 MIGRATION UND EUROPA Die Fortführung des Status quo aber ist – schon wegen der nach wie vor angespannten Flüchtlingssituation in der Türkei, in Griechenland, auf dem Balkan und im Mittelmeer – keine Option. Etwas Positives kann der derzeit verfahrenen Situation trotzdem abgewonnen werden: Die Auseinandersetzungen über die Verteilung von Geflüchteten und die Seenotrettung haben zu einer grenzüberschreitenden Kommunikation in der EU und somit auch zu einer Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten beigetragen. Migration ist ein europäisches Thema geworden. 15 MIGRATION UND EUROPA LITERATUR Dennison, James / Geddes, Andrew 2019: A Rising Tide? The Salience of Immigration and the Rise of Anti-Immigration Political Parties in Western Europe; in: The Political Quarterly 90 (1), S. 107-116. Europäische Kommission 2019: Eurobarometer Interactive; verfügbar unter: http://ec.europa.eu/commfrontoffice/ publicopinion/index.cfm/Chart/index (letzter Zugriff: 13.11.2019). Krastev, Ivan 2017: Europadämmerung: ein Essay. Suhrkamp Verlag. Mendes, Mariana 2019a: The General Elections in Spain 2019, MIDEM-Report 2019-2, Dresden. Mendes, Mariana 2019b: Explaining the surge of the far-right ahead of Spain’s election; verfügbar unter: https://blogs.lse. ac.uk/europpblog/2019/11/08/explaining-the-surge-of-thefar-right-ahead-of-spains-election/ (letzter Zugriff: 12.11.2019). MIDEM 2018: Migration und Populismus. Jahresbericht 2018; MIDEM, Dresden. MIDEM 2019: Europa vor den Wahlen, Dresden. Mudde, Cas 2019: The 2019 EU Elections: Moving the Center. Journal of Democracy, 30 (4), S. 20-34. 16 MIGRATION UND EUROPA 17 B DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT 1 DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 Zusammenfassung Migration wird zunehmend als genuin europäisches Thema wahrgenommen. In unterschiedlicher Intensität war Migration insbesondere in West-, Süd- und Nordeuropa Gegenstand polarisierter Debatten. Rechtspopulistische Parteien schnitten bei den diesjährigen Europa- und nationalen Wahlen in den Ländern besonders gut ab, in denen die Salienz des Themas Migration überdurchschnittlich hoch war. Dort, wo das Thema Migration von anderen Themen überlagert war, wurde die Politisierung von Migrationsfragen gezielt vorangetrieben. Rechtspopulistische Parteien versuchten so, die eigene Sichtbarkeit zu erhöhen. Zu unterscheiden sind hierbei Strategien der Fokussierung, der Skandalisierung und der Polarisierung. Ein Blick auf die Europawahlprogramme nationaler Parteien zeigt, dass das Thema Migration bei rechtspopulistischen Parteien einen deutlich größeren Raum einnahm als bei anderen Parteien. Die Zunahme an migrationspolitischen Auseinandersetzungen, wie etwa über die Verteilung von Flüchtlingen oder die Seenotrettung, führte zu einer Verdichtung der grenzüberschreitenden Kommunikation in der EU. In diesem Sinne trug das Thema Migration zu einer Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten bei. MIGRATION ALS EUROPÄISCHES THEMA Migration wird zunehmend als europäisches Thema wahrgenommen. Laut Erhebungen des Eurobarometers steht Migration bei der Frage nach den wichtigsten Herausforderungen Europas mit 39 Prozent an erster Stelle (Abb. 1). Die seit 2015 geführten Kontroversen um die Verteilung von Geflüchteten haben den Stellenwert der EU deutlich erhöht: Die Erwartungshaltungen richten sich beim Thema Migration stark an Europa. Zugleich ist Migration weiterhin ein überaus strittiges Thema: Aus der Analyse der inhaltlichen Positionierung von über 270 in den EU-Mitgliedsstaaten zur Wahl angetretenen Parteien geht hervor, dass die parteiprogrammatische Spaltung entlang der Migrationsfrage am stärksten war. Auf die Frage nach einer proportionalen Verteilung von Asylsuchenden auf die Mitgliedsstaaten beispielsweise vertraten 60 Prozent der untersuchten Parteien eine eindeutige Position, wobei ca. die Hälfte von ihnen den Vorschlag grundsätzlich ablehnte und die andere Hälfte ihn grundsätzlich befürwortete (Reiljan 2019: 19). Bei anderen Themen wie Wirtschaft oder Finanzen hingegen war eine größere Kompromissbereitschaft zwischen den Parteien zu erkennen. An der Migrationsfrage wurden aber auch die regionalen Gegensätze sichtbar: So waren 72 Prozent der Parteien in Osteuropa grundsätzlich gegen den Vorschlag einer quotierten Verteilung, wohingegen ihn 81 Prozent der südeuropäischen Parteien grundsätzlich befürworteten (Reiljan 2019: 19). Von rechtspopulistischer Seite wurde die Migrationsfrage auch bei den Europawahlen gezielt instrumentalisiert. Obwohl Rechtspopulisten Migration ablehnen, benötigen sie sie gleichzeitig als mobilisierendes Thema, um ihre öffentliche Sichtbarkeit und damit ihre Wählerschaft nicht zu verlieren. Tatsächlich hat nicht die Zahl der Migrantinnen und Migranten als solche, MIT MIGRATION MOBILISIERTEN VOR ALLEM RECHTSPOPULISTISCHE PARTEIEN 19 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT Abb. 1: Salienz des Themas Migration im Zeitverlauf EU 60 % eigenes Land 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % Frühluing 2019 Herbst 2018 Frühluing 2018 Herbst 2017 Frühluing 2017 Herbst 2016 Frühluing 2016 Herbst 2015 Frühluing 2015 Herbst 2014 Frühluing 2014 0% Quelle: Europäische Kommission 2019a / Eigene Darstellung sondern die öffentliche Bedeutung (Salienz) des Themas Migration einen nachweisbaren Einfluss auf die Wahlergebnisse rechtspopulistischer Parteien (MIDEM 2018; Dennison/Geddes 2018). Auch deshalb waren Politiker wie der ungarische Premier Viktor Orbán sichtlich darum bemüht, die Europawahl in ein Referendum über Migration zu verwandeln. Das gelang ihnen nur zum Teil, da sich die Europäerinnen und Europäer zunehmend um andere Themen wie den Klimawandel sorgen. Entsprechend waren die Wahlergebnisse rechtspopulistischer Parteien sehr unterschiedlich. Gut schnitten in Frankreich Marine Le Pens Rassemblement National (23,3 Prozent), ebenso wie die rechtspopulistische Lega in Italien (34,3 Prozent) und Orbáns Fidesz in Ungarn (52,3 Prozent) ab. Auch im Vereinigten Königreich erhielt Nigel Farages neugegründete Brexit Party aus dem Stand heraus fast 32 Prozent der Stimmen. In Österreich, Belgien, der Slowakei und Schweden landeten die Rechtspopulisten jeweils an zweiter oder dritter Stelle. Anderswo blieben sie dagegen hinter ihren Erwartungen zurück: Die Dänische Volkspartei beispielweise verlor drei ihrer Sitze im Parlament, in Spanien kam Vox gerade mal auf sechs Prozent und verlor damit gegenüber den Nationalwahlen an Zustimmung. Auch in den Niederlanden waren rechtspopulistische Parteien nicht so erfolgreich wie erwartet. Die Partei für die Freiheit (PVV) verlor alle Mandate und ist nicht mehr im Europaparlament vertreten;1 das Forum für Demokratie lieferte sich in den Umfragen noch ein Kopf-an-Kopf-Rennen um die meisten Mandate mit den Liberalen, wurde am Ende jedoch nur viertstärkste Kraft hinter den Sozialdemokraten, den Liberalen und dem CDA. UNTERSCHIEDLICHE WAHRNEHMUNG VON MIGRATION Ein Blick auf die Länder Europas zeigt, dass das Thema Migration im Vorfeld der Europawahlen teils sehr unterschiedlich wahrgenommen wurde. In Mittel- und Osteuropa beispielsweise hielten nur zehn Prozent der Befragten Migration für ein wichtiges nationales Thema, während es etwa 20 Prozent in den anderen Regionen Europas waren. Umgekehrt war für die osteuropäische Bevölkerung mit knapp 37 Prozent das Thema Migration die wichtigste europäische Herausforderung (vgl. Abb. 2). Gleichzeitig spielt das Thema Auswanderung dort oftmals eine weitaus größere Rolle 1 Jedoch hofft die PVV auf eines der Mandate, die nach dem Brexit neu verteilt werden. 20 DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 Abb. 2: Salienz des Themas Migration in den Ländergruppen 40 % 30 % 20 % 10 % 0% EU eigenes Land Westen EU eigenes Land Süden EU eigenes Land Norden EU eigenes Land Mittel- und Osteuropa EU eigenes Land EU28 Quelle: Europäische Kommission 2019b / Eigene Darstellung als das Thema Einwanderung, da die Emigrationszahlen insbesondere in Bulgarien und Rumänien deutlich zugenommen haben (Judah 2019). Dass Migration nicht gleich Migration ist, konnte man schließlich auch daran erkennen, dass beispielsweise in Südeuropa die EU-Binnenmigration weitaus kritischer betrachtet wurde als in Nordeuropa und den mittel- und osteuropäischen Staaten, wo die Sorgen vor außereuropäischer Migration überwogen. Auch andere soziodemografische Unterschiede wurden deutlich: In Nordeuropa war die Stadtbevölkerung positiver gegenüber Migration eingestellt, in Südeuropa hingegen die Landbevölkerung. Eine Gemeinsamkeit ließ sich durchaus beobachten: Rechtspopulistische Parteien und ‚Politikunternehmer‘ waren in den meisten europäischen Ländern darauf bedacht, die Politisierung von Migrationsfragen gezielt voranzutreiben – mit wiederum ganz verschiedene Strategien. Zu unterscheiden sind mindestens drei: DREI STRATEGIEN ZUR POLITISIERUNG DER MIGRATIONSFRAGE • Fokussierung: In Wahlprogrammen und Reden nahm das Thema Migra- tion oftmals einen überaus großen Raum ein. Das zeigte sich beispielsweise im Wahlprogramm der AfD, das zu 14 Prozent aus migrationspolitischen Themen bestand. Bei der CDU/CSU hingegen waren es nur acht Prozent. Die in der AfD zu beobachtende Gewichtsverschiebung zu migrationspolitischen Themen zeigt sich vor allem im Vergleich zu ihrem EU-Wahlprogramm von 2014: Dort lag der Schwerpunkt auf der Eurorettungspolitik, gerade einmal sechs Prozent des Programms enthielten Bezüge zu Migration (MIDEM 2019: 29). Ähnliche thematische Schwerpunktverlagerungen waren auch anderswo, beispielsweise in Frankreich, Finnland oder Tschechien, zu erkennen. • Polarisierung: Oft ist zu beobachten, dass rechtspopulistische Parteien in ihren migrationspolitischen Positionen weit vom programmatischen Mainstream der anderen Parteien abweichen, um sich selbst zu profilieren und die eigene Sichtbarkeit zu erhöhen. So sprach sich beispielsweise die AfD in ihrem Wahlprogramm dafür aus, dauerhafte Kontrollen an den EU-Binnengrenzen einzuführen, Leistungen für Asylsuchende auf Sachleistungen zu reduzieren und selbst anerkannte Flüchtlinge in ihre Heimatländer zurückzuführen – und stellte sich damit weitab von den anderen Parteien auf. Ähnliches war in Frankreich zu beobachten, wo der Rassemblement National Migrationspolitik in den Mittelpunkt seines Europawahlkampfes rückte und sich von anderen Parteien vor allem mit zwei radikalen Vorschlägen abgrenzte: mit dem Ende des Familiennachzugs und der Streichung von Sozialhilfen für Zugewanderte. 21 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT • Skandalisierung: Nicht nur durch die inhaltliche Positionierung, sondern auch durch die Art und Weise ihrer Kommunikation zeichnen sich rechtspopulistische Parteien regelmäßig gegenüber anderen Parteien aus. Das zeigte sich vor und nach den Europawahlen: Mit gezielten Schlagworten wie „Bevölkerungstausch“ (Heinz-Christian Strache) oder Sprachbildern wie „Migrantenüberflutung“ (Marine Le Pen) wurde im Vorfeld der Wahlen versucht, Migration ins Zentrum des politischen Diskurses zu katapultieren. Vor allem aber bot die erst nach den Europawahlen auffrischende Debatte um die zivile Seenotrettung Anlass zu Skandalisierungen. Nachdem das Seenotrettungsschiff Sea-Watch 3 im Juni 2019 gegen die Erlaubnis der italienischen Regierung im Hafen von Lampedusa anlegte und dabei ein Schiff der Finanzpolizei streifte, beschuldigte Innenminister Matteo Salvini die Besatzung des Menschenschmuggels und bezeichnete die Kapitänin Carola Rackete als „Verbrecherin“, „Piratin“ und „potenzielle Mörderin“. PARADOXER EFFEKT: DIE EUROPÄISIERUNG DER MIGRATIONSFRAGE Die Übergänge zwischen diesen drei Strategien des Agenda-Settings und der Salienzerhöhung von Migration sind zumeist fließend. Zugleich machen sie deutlich, dass die Präsenz des Themas in den öffentlichen Debatten Europas oftmals das Resultat politikunternehmerischer Anstrengungen ist. Wo das Thema Migration abzuflauen droht, wird es von rechtspopulistischen Parteien immer wieder reaktiviert, um Wählerinnen und Wähler zu mobilisieren. Die damit verbundenen Konjunkturzyklen des europäischen Migrationsdiskurses haben dabei einen paradoxen Effekt: Obwohl das Thema Migration meist in europakritischer Absicht auf die politische Tagesordnung gelangt, wird es zunehmend über die nationalstaatlichen Grenzen hinweg diskutiert und trägt so zu einer Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten bei. Exemplarisch lässt sich dies anhand des Diskurses um die private Seenotrettung beobachten, wo das Thema Migration sowohl Spaltungen sichtbar macht als auch Europäisierungsmotor der Europäisierung ist. Im Folgenden wird für die vier Regionen Europas nachgezeichnet, welche Rolle das Thema Migration vor und nach dem Europawahlkampf gespielt hat und an welchen Stellen es zu Interaktionen zwischen den Migrationsdiskursen einzelner Mitgliedstaaten kam. WESTEUROPA In Westeuropa setzten vor allem rechtspopulistische und -extreme Parteien auf das Thema Migration. Während es dabei in Österreich sowohl bei den europäischen als auch bei den nationalen Wahlen ganz oben auf der Agenda stand, unterlag es in den meisten anderen westeuropäischen Staaten jedoch einer deutlichen anlassbezogenen Konjunktur: In Frankreich, Belgien und den Niederlanden wurde Migration immer wieder in integrations-, asylund sicherheitspolitischen Kontexten aufgegriffen. Dazu war zu beobachten, dass nicht mehr Migration als solche die öffentliche Aufmerksamkeit lenkte, sondern die vermeintlichen gesellschaftlichen Folgen von und politischen Reaktionen auf Migration. In Österreich, Frankreich und den Niederlanden beispielweise betrachtet eine relative Mehrheit der Befragten islamischen Radikalismus als größte Gefahr – gefolgt von Migration und Nationalismus mit jeweils ungefähr gleichen Werten (Krastev et al. 2019: 10). IN FRANKREICH WURDE MIGRATION AM STÄRKSTEN VOM RASSEMBLEMENT NATIONAL INSTRUMENTALISIERT 22 In Frankreich stand das Thema Migration im Zentrum des Wahlkampfes der konservativen Partei Les Républicains und deutlicher noch von Marine Le Pens Rassemblement National. In skandalisierendem Tonfall sprach die Partei von „Masseneinwanderungen“ und „Migrantenüberflutungen“ (submersion migratoire) und polarisierte durch die Forderung nach einer radikalen Verschärfung des Asylrechts. Auch war das Europawahlprogramm von Rassemblement National auffallend deutlich auf das Thema Migration zugeschnitten, wie Abbildung 3 zeigt. DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 Glossar: Abkürzungen der im Text genannten politischen Parteien Belgien VB N-VA sp.a Open VLD PvdA Groen CD&V Frankreich LR Vlaams Belang (Flämische Interessen) Nieuw-Vlaamse Alliantie (Neu-Flämische Allianz) Socialistische Partij Anders (Andere Sozialistische Partei) Open Vlaamse Liberalen en Democraten (Flämische Liberale und Demokraten) Partij van de Arbeid (Partei der Arbeit) Groen (Grün) Christen-Democratisch en Vlaams (Christlich-Demokratisch und Flämisch) RN FI LREM Österreich FPÖ Brexit Party UKIP Forum voor Democratie (Forum für Demokratie) Partij voor de Vrijheid (Partei für die Freiheit) PVV Freiheitliche Partei Österreichs Vereinigtes Königreich Niederlande FvD Les Républicains (Die Republikaner) Rassemblement National (Nationale Versammlung) La France insoumise (Unbeugsames Frankreich) La République en Marche (Die Republik in Bewegung) Brexit Party (Brexit-Partei) UK Independence Party (Partei für die Unabhängigkeit des Vereinigten Königreichs) Abb. 3: Frankreich – Anteil migrationsbezogener Themen in den Europawahlprogrammen 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% Europe Écologie Les Verts Parti Socialiste France Insoumise La République en Marche Debout la France Les Républicains Rassemblement national 0% Quelle: Europawahlprogramme / Eigene Darstellung Migration wurde hierbei sowohl in wirtschaftlichen wie in kulturellen Kontexten thematisiert: Sie wird als Bedrohung für den Arbeitsmarkt ebenso wie für die laizistisch geprägte Identität Frankreichs dargestellt. Le Pen versuchte auch, die Gelbwestenproteste für sich zu vereinnahmen und sie in einen Zusammenhang mit den migrationspolitischen Entwicklungen zu bringen – durchaus mit Erfolg, da der Rassemblement National von den Gelbwestenprotesten weit mehr profitierte als die französische Linke. So zeigen Umfragen, dass 44 Prozent der befragten Gelbwestenanhänger Le Pen vertrauen, hingegen nur 27 Prozent Jean-Luc Mélenchon, dem Chef der linken Partei La France insoumise (Vogel 2019: 92). 23 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT 2015−01−01 / 2019−10−01 Aggregierte Schlagworthäufigkeit (pro Monat): Le Figaro, Le Monde und Libération Artikel pro Monat Le Figaro Le Monde Liberation Asylrechtsreform Präsidentschaftswahlen 800 Anschläge in Paris Höhepunkt der Flüchtlingskrise Abb. 4: Medienberichterstattung über Migration in Frankreich 800 600 600 400 400 200 200 Jan 2015 Apr 2015 Jul 2015 Okt 2015 Jan 2016 Apr 2016 Jul 2016 Okt 2016 Jan 2017 Apr 2017 Jul 2017 Okt 2017 Jan 2018 Apr 2018 Jul 2018 Okt 2018 Jan 2019 Apr 2019 Jul 2019 Okt 2019 Quelle: Le Figaro, Le Monde, Libération / Eigene Darstellung PRÄSIDENT MACRON ARGUMENTIERT ZUNEHMEND MIGRATIONSKRITISCHER Präsident Emmanuel Macron reagierte auf diese Vereinnahmungstaktiken Le Pens und versuchte seinerseits, mit Hilfe des Themas Migration bei der Wählerschaft zu punkten. So spielte es zwar in der Nationalen Debatte2 vom Januar 2019 kaum eine Rolle, wurde aber in der bilanzierenden Rede Macrons gezielt aufgegriffen. Macron verlangte die Einführung einheitlicher europäischer Regeln für die Anerkennung und Ablehnung von Asylsuchenden und kritisierte den mangelhaften Schutz der EU-Außengrenzen. Noch deutlicher wurde der migrationspolitische Richtungswechsel Macrons im September 2019 während eines Gesprächs mit En Marche-Abgeordneten zu den Schwerpunktsetzungen in der zweiten Legislaturperiode: Deutlich sprach er sich hier für eine Senkung der Asylzahlen und eine härtere Bekämpfung von Asylmissbrauch aus. Die zweite Hälfte der Regierungszeit solle sich demzufolge den Themen Einwanderung, Sicherheit und Kriminalität widmen. Nicht zuletzt durch die Auseinandersetzung zwischen Macron und Le Pen erhielten die Europawahlen eine weitaus stärkere Bedeutung als 2014, weshalb sie nicht (mehr) als nachrangige Wahlen (second order elections) bezeichnet werden können. Jenseits der traditionellen Konfliktlinie zwischen Rechts und Links standen hier liberale und Pro-EU-Kräfte einem rechtsnationalen und rechtspopulistischen Lager gegenüber (Maarek 2019: 36). Entsprechend hoch lag die Wahlbeteiligung bei 50,12 Prozent. Dass das Thema Migration nicht nur Konfliktlinien aufzeigte, sondern den politischen Diskurs ein Stück weit europäisiert hat, zeigte sich insbesondere in der Zeit nach den Europawahlen, als Migrationsdiskurse auch in Frankreich um das Thema der privaten Seenotrettung kreisten. Der Rassemblement National machte sich die Anschuldigungen Matteo Salvinis gegen Carola Rackete zu eigen und verurteilte die Kapitänin als „kriminelle Straftäterin“, wohingegen die andere Seite des politischen Spektrums sie als Capitaine courage bezeichnete. Auch in anderen Ländern zeigte sich die 2 Als Antwort auf die Gelbwestenproteste startete Emmanuel Macron im Januar 2019 den „Grand débat national“, die große nationale Debatte, in der er sich in großen Dialogformaten den Fragen der Bürgerinnen und Bürger stellte. Darüber hinaus fanden im ganzen Land Dialogveranstaltungen in Rathäusern statt. Auf einer Website konnten Kritik und Handlungsvorschläge formuliert werden. 24 DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 Öffentlichkeit beim Thema Seenotrettung gespalten. Die Intensität der Medienberichterstattung über Migration stieg in diesem Zeitraum leicht an, erreichte allerdings nicht mehr das Hoch des Jahres 2015 (vgl. Abb. 4). Nicht nur für den Rassemblement National in Frankreich, auch für die FPÖ in Österreich oder das niederländische Forum für Demokratie blieb die Migrationsfrage der zentrale Hebel für Mobilisierungsstrategien. Die Dynamiken, die das Brexit-Referendum von 2016 freigesetzt und das Land in Remainers und Leavers gespalten hat, überdecken im Vereinigten Königreich aber das Thema Migration und waren für den Erfolg der Brexit Party maßgeblich. In Irland wiederum hatte die Dominanz des Brexits in der öffentlichen Diskussion die Folge, dass EU-bezogene Themen stärker denn je die Wählerschaft motivierten (Costello 2019: 49). In Österreich hingegen stand das Thema Migration ganz oben auf der nationalen und der europäischen Agenda. Die Wahlplakate und Stellungnahmen der FPÖ sprachen gezielt asylpolitische Themen an. Auch im Nachgang der Wahl und der Debatte um die Besetzung der EU-Spitzenpositionen war das Thema präsent: Ein Regionalverband der FPÖ beispielsweise kritisierte die Wahl Ursula von der Leyens zur Kommissionspräsidentin mit dem Argument, sie stehe für eine „zwangsweise Verteilung“ von Geflüchteten nach Österreich (Uchann 2019). IN ÖSTERREICH STAND MIGRATION IM MITTELPUNKT DER WAHLEN Abgelehnt wurde von der Leyen auch vom niederländischen FvD, dessen Parteiführer Thierry Baudet im Verlauf des Europawahlkampfes beständig darum bemüht war, migrationspolitische Skandale zu schaffen3. Trotz der öffentlichen Sichtbarkeit, die er hierdurch zeitweise erlangte, blieb der Erfolg Baudets hinter den Erwartungen zurück: Mit 10,9 Prozent wurde das FvD nur viertstärkste Kraft. Das mag einerseits an der stark fragmentierten niederländischen Parteienlandschaft liegen. Anderseits führte Baudets seit den Provinzwahlen deutlich gestiegene Präsenz in der Öffentlichkeit dazu, dass seine kulturkonservativen und oftmals frauenfeindlichen Positionen weitaus intensiver und kritischer diskutiert wurden als zuvor.4 Der Erfolg der rechtspopulistischen Vlaams Belang in Belgien – sie erhielt als zweitstärkste Kraft drei Sitze im EU-Parlament – hing nicht zuletzt mit ihrer starken Präsenz in den sozialen Medien zusammen, wo sie gezielt migrationspolitische Themen adressierte. In den traditionellen Medien hingegen wurde das Thema Migration weniger prominent diskutiert, als es anfangs erwartet worden war (Close 2019: 72). Vlaams Belang investierte daher mehr als alle anderen Parteien in ihre Social-Media-Kampagne (vgl. Abb. 5), wo insbesondere das Thema irreguläre Migration im Vordergrund stand. Gezielt wurden hierbei junge männliche Wähler im Alter zwischen 18 und 34 Jahren angesprochen. Eine Woche vor den Wahlen zirkulierte beispielsweise ein Wahlvideo mit Parteiführer Tom Van Grieken auf Facebook, in dem er vorwiegend gegen Migration und eine vermeintliche Untergrabung traditioneller flämischer Werte argumentierte. Das Video erreichte allein in diesem Zeitraum ca. eine Million Menschen (Cerulus 2019). BELGISCHE RECHTSPOPULISTEN MOBILISIERTEN VOR ALLEM DURCH SOZIALE MEDIEN 3 So twitterte Baudet Mitte Mai ein Video, in dem Mitglieder der Identitären Bewegung in Deutschland vermeintliche sexuelle Übergriffe von Migranten anprangerten. Bilder führender niederländischer Politiker wurden anschließend unter der Überschrift „Ich habe es gewusst“ eingeblendet – eine Anspielung auf die Reaktion vieler Deutscher auf den Holocaust. Insbesondere durch die thematische Verknüpfung zwischen Migration und Holocaust stieß das Video auf deutliche Kritik und erlangte auch deswegen große Sichtbarkeit. Ein vom niederländischen Minister für Migration Mark Harbers kurz vor den Wahlen veröffentlichter umstrittener Bericht zur Flüchtlingskriminalität spielte Baudet zusätzlich in die Hände: Schwere Delikte wie Mord, Vergewaltigung und Totschlag seien dort verschleiert worden; nach scharfer Kritik aller Parteien reichte Harbers seinen Rücktritt ein. 4 Das zeigte sich auch im Fernsehduell zwischen Ministerpräsident Rutte und Baudet am Vorabend der Wahl, in der sich Baudet mit dem Vorwurf des Sexismus auseinanderzusetzen hatte. Baudet wurde somit gewissermaßen Opfer seiner öffentlichen Sichtbarkeit, zu der ihm nicht zuletzt die Instrumentalisierung des Migrationsthemas verholfen hatte (Ross 2019). 25 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT Abb. 5: Kosten für Social-Media-Kampagnen von Vlaams Belang im Vergleich zu anderen Parteien in Belgien (Ausgaben in €) 400.000 300.000 200.000 100.000 0 Vlaams Belang N-VA SPA Open VLD PVDA Groen CD & V Quelle: Cerulus 2019 / Eigene Darstellung Die starke Präsenz rechtspopulistischer Themen im Social-Media-Diskurs vor den Europawahlen zeigt auch eine ländervergleichende Analyse der digitalen Debatten in Deutschland, Frankreich, Spanien, Italien und Polen im Zeitraum zwischen Dezember 2018 und Mai 2019 (Alto Analytics 2019). So gelang es verhältnismäßig kleinen Gruppen rechter Nutzer regelmäßig, durch gezieltes Agenda-Setting ihre eigenen Themen ins Zentrum der Debatten zu rücken. Der Studie zufolge haben durchschnittlich ca. 0,2 Prozent der Nutzerinnen und Nutzer in den analysierten Ländern bis zu elf Prozent der Debatteninhalte während des Untersuchungszeitraumes generiert. Zugleich zeigt die Studie, dass das Thema Migration – neben dem Islam, dem Brexit und den Gelbwestenprotesten – dadurch zu den ‚pan-europäischen Narrativen‘ der Social-Media-Debatte im Vorfeld der Europawahlen gehörte. Das bedeutet: Zu diesen Themen wurde besonders deutlich über nationalstaatliche Grenzen hinweg diskutiert. BRITISCHE RECHTSPOPULISTEN: EUROPAWAHLKAMPF OHNE MIGRATIONSTHEMA In der rechtspopulistischen Parteienfamilie Westeuropas bildete die Brexit Party insofern eine bemerkenswerte Ausnahme, als sie in Großbritannien vorführte, wie man auch ohne das Thema Migration Wahlerfolge verzeichnen kann. Mit 31,7 Prozent ging die Brexit Party als Siegerin aus der Europawahl hervor, obwohl sie erst Ende Januar von Nigel Farage in Reaktion auf die Verzögerung des Brexits gegründet wurde. Dabei wurde das Thema Migration im Verlauf des gesamten Wahlkampfes bewusst umgangen – nicht zuletzt, um sich von der sich zunehmend radikalisierenden UKIP abzugrenzen, aus der Farage im Vorjahr ausgetreten war. Die Brexit Party ließ das Thema Migration aus und konzentrierte sich darauf, die Legitimität des Parlaments, die moralische Integrität der politischen Eliten und die Funktionsfähigkeit des Zweiparteiensystems anzuzweifeln.5 5 Farages Partei präsentierte sich zudem auffallend diversitätsbewusst: In den Wahlkampagnenvideos kamen auch Einwanderer zu Wort und einige der Kandidaten hatten einen Migrationshintergrund. Das muss durchaus nicht heißen, dass die Brexit Party frei von jeglichen migrations- und islamfeindlichen Tendenzen war – die Parteimitgründerin Catherine Blaiklock beispielsweise musste ihren Parteivorsitz nach islamfeindlichen Äußerungen auf Twitter im Verlauf der Kampagne aufgeben. Deutlich wurde aber, dass die Brexit Party bei der Mobilisierung ihrer Anhängerschaft ganz auf das Thema Migration verzichten konnte. 26 DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 SÜDEUROPA Glossar: Abkürzungen der im Text genannten politischen Parteien Spanien PSOE Griechenland Partido Socialista Obrero Español (Spanische Sozialistische Arbeiterpartei) Unidos Podemos (Vereint können wir) Ciudadanos (Bürger) Partido Popular (Volkspartei) UP C’s PP KINAL Κίνημα Αλλαγής (Bewegung für den Wandel) KKE Κομμουνιστικό Κόμμα Ελλάδας (Kommunistische Partei Griechenlands) MeRA25 Μέτωπο Ευρωπαϊκής Ρεαλιστικής Ανυπακοής (Bündnis für realistischen europäischen Ungehorsam) Italien Lega Lega (Liga, ehemals Separatisten-Partei Liga Nord) Movimento 5 Stelle (Fünf-Sterne-Bewegung) M5S Traditionell mobilisieren sozioökonomische Themen wie Arbeitslosigkeit oder Wachstum in südeuropäischen Staaten am stärksten die Wählerschaft. Das Thema Migration war bei den diesjährigen Europawahlen dagegen von nachrangiger Bedeutung. Daran hat auch die ‚Flüchtlingskrise‘ wenig geändert – mit einer Ausnahme: Immer wieder gelang es der italienischen Lega und insbesondere ihrem Chef Matteo Salvini, Migration durch Mobilisierungs- und Skandalisierungskampagnen in den Mittelpunkt politischer Debatten zu rücken, um daraus politisches Kapital zu schlagen. Tatsächlich ist in den letzten Jahren nur in Italien die Salienz von Migration im Vergleich zu anderen Themenfeldern stark angestiegen und auf relativ hohem Niveau verblieben. ITALIEN: ESKALATIONSSTRATEGIE VON SALVINI Innenminister und Lega-Chef Salvini setzte Migration bereits vor Beginn des Europawahlkampfes mit Eskalationsstrategien ganz oben auf die politische Agenda: 2015−01−01 / 2019−10−01 Aggregierte Schlagworthäufigkeit: La Repubblica und La Stampa 800 Artikel pro Monat La Repubblica La Stampa Sea Watch 3 Rettungsschiff Aquarius Höhepunkt der Flüchtlingskrise Parlamentswahlen Abb. 6: Medienberichterstattung über Migration in Italien 800 600 600 400 400 200 200 Jan 2015 Apr 2015 Jul 2015 Okt 2015 Jan 2016 Apr 2016 Jul 2016 Okt 2016 Jan 2017 Apr 2017 Jul 2017 Okt 2017 Jan 2018 Apr 2018 Jul 2018 Okt 2018 Jan 2019 Apr 2019 Jul 2019 Okt 2019 Quelle: La Repubblica, La Stampa / Eigene Darstellung 27 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT So ließ er erstmals im Juni 2018 die italienischen Häfen für ein Schiff der privaten Seenotrettung sperren und löste dadurch eine breite Debatte über den Umgang mit Flüchtlingsbooten aus. Um die Fokussierung auf Migration zu verstärken, setzte Salvini im Verlauf des Wahlkampfes selbst vor allem auf digitale Kommunikationsstrategien: Im Vergleich zu den anderen Parteichefs verfügte er über die größte Anhängerschaft in den sozialen Netzwerken. Im Vorfeld der Wahlen verzeichnete seine Facebook-Seite einen 40-prozentigen Zuwachs an Aktivitäten (Cepernich 2019: 82). DIE AUSEINANDERSETZUNG UM DIE SEENOTRETTUNG Die mit dem Anlegeverbot für Schiffe der privaten Seenotrettung eingeleitete Eskalationsstrategie Salvinis erzeugte eine starke Resonanz für seine Person. Eine medienanalytische Studie zeigt, dass er in knapp 20 Prozent der Berichte über die Anlegeverbote zitiert wurde, während andere Regierungsmitglieder nur in einem oder zwei Artikeln genannt wurden (Povia 2019). Trotzdem gelang es Salvini nicht, die mediale Aufmerksamkeit für Migration auf konstant hohem Niveau zu halten. Zwar stiegen im Juni 2018, als Salvini erstmals die italienischen Häfen für Seenotrettungsschiffe sperren ließ, die migrationsbezogenen Beiträge stark an (s. Abb. 6). Seitdem hat sich die Intensität der Medienberichterstattung allerdings wieder etwas verringert. Die Eskalationsstrategie Salvinis war darüber hinaus auch deshalb erfolgreich, weil sich die italienische Bevölkerung überwiegend mit seinem Kurs einverstanden zeigte. Datenerhebungen veranschaulichen, dass Salvinis Umfragewerte im Zeitraum des Sea-Watch-Vorfalls um knapp 37 Prozent anstiegen (Di Cottone 2019). Anderen Erhebungen zufolge stimmten 49 Prozent der Befragten den migrationspolitischen Positionen Salvinis zu, wohingegen nur 25 Prozent die Position der Kapitänin Carola Rackete verteidigten (Demos & Pi 2019). Die Fünf-Sterne-Bewegung konnte dagegen mit dem Thema Flüchtlinge kaum punkten. Zwar übte auch Parteichef Luigi Di Maio Kritik an der privaten Seenotrettung und behauptete, Rettungsschiffe wie die Sea-Watch „pfeifen auf die italienischen Gesetze“ und „gefährden das italienische Sicherheitspersonal“ (Di Maio 2019). Das brachte der Fünf-Sterne-Bewegung allerdings keinen zusätzlichen Schub in der Wählergunst. Im Gegenteil: Bei der EU-Wahl büßte sie 0,8 Prozent ein und landete bei 17,2 Prozent.6 Offensichtlich verortete die Mehrzahl der Wähler das Thema Migration eher bei der Lega als bei der Fünf-Sterne-Bewegung. SALVINIS RESTRIKTIVE MIGRATIONSPOLITIK Die Salienz des Themas Migration wurde von Salvini allerdings nicht allein durch die Anlegeverbote, sondern auch durch zwei umstrittene Reformen hochgehalten. So wurden Ende 2018 und Mitte 2019 zwei restriktive Gesetzesverordnungen verabschiedet (die sogenannten Decreto Sicurezza und Decreto Sicurezza bis). Die erste schaffte insbesondere den „Aufenthaltstitel für humanitären Schutz“ (protezione umanitaria) ab, der seit 1998 eine Aufnahmealternative für solche Asylsuchende ermöglichte, die aus humanitären Gründen aus ihrem Heimatland geflohen waren, aber die Anforderungen für einen positiven Asylbescheid nicht erfüllten. Die zweite begrenzte die Möglichkeit der NGOs, Seenotrettungen durchzuführen und führte schwere Sanktionen für Personen oder Organisationen ein, die gegen die Verbote verstoßen und illegale Einreisen begünstigen. DIE SPANISCHE VOX SCHAFFT DEN EINZUG INS EUROPÄISCHE PARLAMENT Auch in Spanien versuchten die Rechtspopulisten von Vox mit dem Thema Migration zu mobilisieren: Vox zeigte sich bereits bei den spanischen Parlamentswahlen im April 2019 als ausgesprochen migrationsfeindlich und errang ca. zehn Prozent der Stimmen. Bei der Europawahl zog die Partei erstmals mit drei Abgeordneten ins Europaparlament ein. Migration nahm einen vergleichsweise großen Raum in ihrem Wahlprogramm ein (vgl. Abb. 7): 16,5 Prozent des Programms waren mit diesem Thema verbunden, während der entsprechende Wert in allen anderen 6 Zugleich hatte der Sea-Watch-Vorfall aber auch den Effekt, dass die private Seenotrettung ein zentrales Thema während der Diskussion um die Besetzung der EU-Spitzenposten war, einen der Schwerpunkte der Bewerbungsrede Ursula von der Leyens ausmachte und in der am darauffolgenden Tag geführten Plenardebatte des Europäischen Parlaments einen breiten Raum einnahm. 28 DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 Abb. 7: Spanien – Anteil migrationsbezogener Themen in den Europawahlprogrammen 18 % 16 % 14 % 12 % 10 % 8% 6% 4% 2% 0% Vox C‘s UP PP PSOE Quelle: Europawahlprogramme / Eigene Darstellung Parteiprogrammen nur zwischen 1,5 Prozent (PSOE) und neun Prozent (C‘s) lag. Dabei stellte Vox Migration überwiegend als europäisches Thema dar: So schreibt die Partei im Programm für die EU-Wahlen, dass die äußere Grenze Europas eine „undurchlässige Tür“ für Menschen sein sollte, die „am Rande der Legalität“ nach Europa kommen wollen (Vox 2019: 11). Allerdings ist der Aufstieg von Vox nicht ausschließlich auf das Thema Migration zurückzuführen. Im Wahlkampf stellte sich Vox an die Spitze derer, die die Haltung der etablierten Parteien gegenüber den katalanischen Separatisten als zu zaghaft empfanden (Mendes 2019a: 10). Während die spanische Vox immerhin einen beachtlichen Erfolg einfuhr, konnten migrationsfeindliche Parteien in Griechenland und Portugal deutlich weniger Stimmen auf sich vereinigen. Trotz der nach wie vor hohen Zahl der auf den griechischen Inseln ankommenden Flüchtlinge war Migration in Griechenland allein für die rechtsextreme Partei Goldene Morgenröte ein zentrales Thema. In der öffentlichen und politischen Diskussion spielte es eine nachgeordnete Rolle. Auch dadurch lassen sich die überaus bescheidenen Wahlergebnisse der Goldenen Morgenröte erklären: Sie erhielt bei der Europawahl nur 4,9 Prozent der Stimmen und scheiterte bei den nationalen Parlamentswahlen im Juli 2019 an der Drei-Prozent-Hürde. Im Wahlkampf dominierten vor allem wirtschaftliche Themen die politische Auseinandersetzung. So fokussierte die konservative Neue Demokratie und Gewinnerin der europäischen und nationalen Wahlen von Juli 2019 vor allem auf wirtschaftliche Themen, kritisierte die politisch-ökonomische Ausrichtung der vorigen Regierung und setzte sich für einen wirtschaftsliberalen Kurs ein. In der Migrationsfrage vertrat die Neue Demokratie einen restriktiven Ansatz. Sie setzte im nationalen Wahlprogramm einen starken Akzent auf Sicherheit und versprach mehr und schnellere Rückführungen von Immigranten. Entsprechend sagte Ministerpräsident Kyriakos Mitsotakis im Oktober 2019, bis Ende 2020 rund 10.000 Geflüchtete rückführen zu wollen (Kögel 2019). Migrationsfreundliche Positionen vertraten bei den nationalen und europäischen Wahlen dagegen linke und Mitte-Links-Parteien (Syriza, KINAL, KKE, MeRA25). RESTRIKTIVE MIGRATIONSPOLITIK AUCH IN GRIECHENLAND Portugal galt lange als immun gegen rechtspopulistische Parteien. Die neu gegründete Partei Chega! („Genug!“) könnte das ändern. Sie sprach im Wahlkampf von „illegalen“ oder von „faulen“ Einwanderern, die auf Kosten des Aufnahmestaates lebten. Bei der Europawahl erhielt sie allerdings keinen Sitz im Europäischen Parlament. Anders bei den nationalen Wahlen im Oktober 2019: Mit 1,3 Prozent der Stimmen erlangte sie einen Sitz im Parlament. Die geringen Erfolge der Rechtspopulisten spiegeln die geringe Politisierung des Themas Migration sowie seine niedrige Salienz wider: Anders als bei allen anderen Gesellschaften Südeuropas sehen seit 2015 weniger als fünf Prozent der Portugiesen Migration als Problem (Mendes 2019b: 8). 29 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT MITTEL- UND OSTEUROPA Glossar: Abkürzungen der im Text genannten politischen Parteien Tschechien Kroatien SPD Svoboda a přímá demokracie (Freiheit und direkte Demokratie) ANO Akce nespokojených občanů (Aktion unzufriedener Bürger) ODS Občanská demokratická strana (Bürgerlich-Demokratische Partei) Piráti Piráti Piraten STAN + Starostové a nezávislí + TOP09 Tradice, odpovědnost, prosperita (Bürgermeister und Unabhängige + Tradition, Verantwortung, Wohlstand) KDU-ČSL Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová (Christdemokratische Union – Tschechoslowakische Volkspartei) KSČM Komunistická strana Čech a Moravy (Kommunistische Partei Böhmens und Mährens) Bulgarien WMRO – Вътрешна Македонска Революционна BND Организация Watreschna Makedonska Rewoljuzionna Organisazija – Българско национално движение (Innere Mazedonische Revolutionäre Organisation – Bulgarische Nationale Bewegung) HDZ ŽZ Hrvatska demokratska zajednica (Kroatische Demokratische Union) Živi zid (Lebende Mauer) Polen PiS Konfederacja Prawo i Sprawiedliwość (Recht und Gerechtigkeit) Konfederacja Wolność i Niepodległość (Konföderation Freiheit und Unabhängigkeit) Ungarn FIDESZ Fiatal Demokraták Szövetsége (Bund der Jungen Demokraten) Estland EKRE Eesti Konservatiivne Rahvaerakond (Estnische Konservative Volkspartei) Slowakei SMER-SD Smer – sociálna demokracia (Richtung – Sozialdemokratie) Besonders in den mittel- und osteuropäischen Staaten waren die Europawahlen bislang klassische second order elections gewesen, die von einem Großteil der Wählerschaft weniger ernst genommen wurden als nationale Wahlen. Entsprechend gering fiel bisher die Wahlbeteiligung aus und lag bei durchschnittlich 28 Prozent. Bei der diesjährigen Wahl zum Europäischen Parlament vollzog sich eine Trendwende: Mit Ausnahme Bulgariens stieg die Wahlbeteiligung in allen mittel- und osteuropäischen Staaten an, in Polen, Tschechien, Ungarn und Rumänien sogar um mehr als zehn Prozentpunkte. Inwiefern Migration das verstärkte Interesse an Europa bedingte, lässt sich schwer ermitteln. Fest steht, dass das Thema Migration in den nationalen Wahlkämpfen und Parteiprogrammen vielerorts eine doppeldeutige Rolle spielte: Die meisten Parteien räumten dem Thema in ihren Programmen zwar relativ viel Raum ein, machten es aber nicht zum zentralen Gegenstand ihres Wahlkampfes. Mit Ausnahme Ungarns und Sloweniens, wo parteiübergreifend mit Migration mobilisiert wurde, waren es sonst fast ausschließlich Rechtspopulisten und -radikale, die mit dem Thema zu polarisieren versuchten. TSCHECHIEN: SKANDALISIERUNG DURCH RECHTSRADIKALE SPD DES THEMAS MIGRATION 30 In Tschechien mobilisierte die rechtsradikale SPD am stärksten – und mit einem Wahlergebnis von 9,12 Prozent auch relativ erfolgreich – mit dem Thema Migration. Unter Führung von Tomio Okamura setzte sie auch nach den Wahlen im Zuge der Debatte um private Seenotrettung auf Skandalisierungsstrategien: Insbesondere in den Online-Medien fand sich immer wieder die explizite Verknüpfung des Wortes Skandal mit migrationsbezogenen Themen (SPD 2019a). Der italienische Innenminister Salvini galt Okamura als „Freund und Verbündeter“ im Kampf gegen illegale Migration (SPD 2019b). DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 Premierminister und ANO-Chef Andrej Babiš verwies im Europawahlkampf mit dem Slogan „Wir schützen Tschechien mit Stärke und ohne Kompromisse“ durchaus auf das Migrationsthema. Denn mit „Schutz“ war unter anderem der Schutz vor illegaler Migration und die Abwehr einer quotenbasierten Verteilung von Geflüchteten gemeint. Die Wahlkampfstrategie der stärksten Partei Tschechiens zielte jedoch auf eine weit umfassendere Verteidigung nationaler Souveränität: Medienwirksam zeigte sich Babiš mit einer roten Baseballkappe, die die Aufschrift „Starkes Tschechien“ trug, und erinnerte damit an Donald Trump, der in seiner Wahlkampagne ein „America First“-Cap trug. Tschechischen Interessen per se gelte es Gehör in Europa zu verschaffen. In ähnlicher Weise mobilisierten auch die meisten anderen Parteien. Zugleich offenbart die Analyse der Europawahlprogramme tschechischer Parteien eine hohe Salienz migrationspolitischer Themen (vgl. Abb. 8). Fünf von acht Parteien räumten Migration mehr als zehn Prozent ihres Wahlprogramms ein. Die rechtsradikale SPD sprach sogar in einem Drittel ihres Programms über nichts anderes, was mehr als doppelt so viel ist wie im Fall der AfD (15 Prozent). Die hohe programmatische Salienz des Themas Migration lässt sich vor allem dadurch erklären, dass die Tschechen zu den migrationskritischsten Gesellschaften nicht nur im europäischen, sondern auch im ost(mittel)europäischen Vergleich gehören (Chmelar 2019). Die migrationsskeptischen Haltungen der Parteien kommen in großen Teilen der Bevölkerung gut an. HERAUSRAGENDE ROLLE VON MIGRATION IN DEN PARTEIPROGRAMMEN Auch in Polen fand das Thema Migration Eingang in die Parteiprogramme – allerdings erst im Rahmen der nationalen Parlamentswahlen, die am 13. Oktober stattgefunden haben. Der Europawahlkampf wurde dagegen vor allem durch Wirtschaftsthemen beherrscht. Migration bzw. die Kritik der Migration dient in den polnischen Wahlprogrammen als Identitätsmarker. Rechte Parteien wie PiS und Konfederacja nutzen das Thema, um sich politisch von den anderen Parteien abzugrenzen und ihrem Gesellschaftsverständnis Ausdruck zu verleihen (Kozłowska 2019: 11). Das Thema bleibt daher latent vorhanden. Unter geänderten Umständen kann es schnell an Bedeutung gewinnen. In Kroatien und Bulgarien, an der südöstlichen EU-Außengrenze gelegen, spielte Migration eine, wenngleich keine zentrale Rolle im Wahlkampf. Ähnlich wie in Tschechien bezogen die Parteien in ihren Programmen klar Stellung: Die in Kroatien regierende und aus der EU-Wahl schließlich siegreich hervorgehende BEGRENZTES MOBILISIERUNGSPOTENZIAL IN KROATIEN UND BULGARIEN Abb. 8: Tschechien - Anteil migrationsbezogener Themen in den Europawahlprogrammen 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 0% SPD ANO KSČM ČSSD STAN+ TOP09 KDU-ČSL ODS Piraten Quelle: Europawahlprogramme / Eigene Darstellung 31 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT HDZ unterstrich dabei die Notwendigkeit einer solidarischen EU-Politik, die sich die Stärkung von Außengrenzen bzw. die Zusammenarbeit mit Drittstaaten und Bekämpfung von Menschenschmuggel zum Ziel setzt (Hrvatska demokratska zajednica 2019). Schärfere Töne schlug die euroskeptische Protestpartei ŽZ an, die bereits vor der Wahl eine enge Zusammenarbeit mit der italienischen Fünf-Sterne-Bewegung beschlossen hatte. In puncto Migration verlangte sie eine Zwangsumverteilung, aber auch -rückführung auf Grund einer gemeinsamen EU-Migrationspolitik (Movimento 5 Stelle 2019). In Bulgarien unterstrich die regierende christdemokratische GERB, die genauso wie die kroatische HDZ Mitglied der Europäischen Volkspartei ist, im Programmkapitel „Abwehr, Sicherheit und Migration“ den Migrationsdruck an der bulgarisch-türkischen Grenze und formulierte den Wunsch nach einer gemeinsamen europäischen Migrationspolitik. Die rechtspopulistische Bulgarische Nationale Bewegung nannte ihr Europawahlprogramm „Bulgarien für Bulgaren, Europa für Europäer“ und schaffte mit ihrer Kritik am „globalen Liberalismus, [...] politischer Korrektheit und Multikulturalismus“ (VMRO – BND 2019) am Ende wie die kroatische ŽZ den Einzug in das Europäische Parlament. MIGRATION UNTER DEN WICHTIGSTEN THEMEN IN LITAUEN, LETTLAND UND ESTLAND In den baltischen Staaten dominierten zwar wirtschaftspolitische Fragen den Europawahlkampf, doch stand das Thema Migration in Lettland und Litauen hinter sozialer Sicherheit an dritter, in Estland an zweiter Stelle. Zweierlei thematische Rahmungen ragten hier heraus (Auers 2019: 10): Einerseits wurde das Thema Migration besonders in Lettland und Litauen mit Auswanderung in Verbindung gebracht, da viele Letten und Litauer in den vergangenen Jahren auf der Suche nach besseren Arbeitsbedingungen nach Großbritannien und Irland auswanderten. Anderseits wurde Migration mit außereuropäischer Einwanderung aus islamischen Staaten assoziiert, wobei sich der Großteil aller Parteien für einen verbesserten Schutz der europäischen Außengrenzen und eine arbeitsmarktorientierte europäische Migrationspolitik aussprach (Auers 2019: 10). Während euroskeptische und rechtspopulistische Parteien in Lettland und Litauen traditionell schwach sind, steht es in Estland anders: Die rechtspopulistische und deutlich migrationsfeindliche Estnische Konservative Volkspartei (EKRE) stieg bereits bei den nationalen Parlamentswahlen im März mit 17,8 Prozent zur drittstärksten Kraft auf und ist nun an der Koalitionsregierung beteiligt. Bei den Europäischen Parlamentswahlen landete sie mit 12,7 Prozent an vierter Stelle und verdreifachte damit ihr Ergebnis von 2014. Ursächlich für diesen Erfolg dürfte auch die Antimigrationsrhetorik der Partei sein, die sich seit 2015 insbesondere auf die EU-Umverteilungsquoten richtete und sich seitdem ständig verschärfte. Bei den Koalitionsverhandlungen sorgte die Partei mit offen antisemitischen Äußerungen regelmäßig für Schlagzeilen und gewann somit im Vorfeld der Europawahlen deutlich an Sichtbarkeit – nicht zuletzt auch durch einen medienwirksam inszenierten Besuch Marine Le Pens während des Europawahlkampfes. BESTIMMENDES THEMA IN UNGARN UND SLOWENIEN 32 Ungarn und Slowenien ragen im mittel- und osteuropäischen Kontext insofern heraus, als dort die Migrationsfrage bereits vor den Europawahlen zu den Top-Themen gehörte. Die ungarische Europadebatte kreiste fast ausschließlich um das Thema Migration und stand unter den Vorzeichen der flüchtlings- und EU-feindlichen Rhetorik Viktor Orbáns und seiner Fidesz-Partei. Unter skandalträchtigen Slogans wurden der damalige EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, Kommissionsvize Frans Timmermans und der ungarisch-stämmige US-Milliardär George Soros als Drahtzieher einer geheimen Migrationsagenda der EU dargestellt. In der mediengestützten Wahlkampagne wurden die Wählerinnen und Wähler gezielt durch Besuche und Telefonanrufe angesprochen, was einer der Gründe für die vergleichsweise hohe Wahlbeteiligung von 43,36 Prozent ist. Den Erwartungen gemäß wurde Fidesz mit 52,3 Prozent die mit Abstand stärkste Kraft. DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 Abb. 9:Aggregierte Medienberichterstattung über Migration in Ungarn Schlagworthäufigkeit: Magyarhirlap, Magyar Nemzet und Nepszava 2015−01−01 / 2019−10−01 'Flüchtlingskrise' Artikel pro Monat 1000 1000 Magyarhirlap Magyar Nemzet Nepszava 800 800 600 600 Referendum zur "Quotenlösung" der EU 400 400 200 200 Jan 2015 Apr 2015 Jul 2015 Okt 2015 Jan 2016 Apr 2016 Jul 2016 Okt 2016 Jan 2017 Apr 2017 Jul 2017 Okt 2017 Jan 2018 Apr 2018 Jul 2018 Okt 2018 Jan 2019 Apr 2019 Jul 2019 Okt 2019 Quelle: Magyarhirlap, Magyar Nemzet, Népszava / Eigene Darstellung (Von Mai 2018 bis Januar 2019 erschien Népszava nicht.) Auch in Slowenien nahm das Thema Migration einen breiten Raum in der Europadebatte ein, wobei diese sich auch mit dem slowenisch-kroatischen Grenzkonflikt im Norden der istrischen Halbinsel überschnitt und dadurch zusätzlich befeuert wurde. Mitte-Rechts-Parteien forderten strengere Grenzkontrollen zwischen beiden Staaten, während sich Parteien des linken Spektrums für eine Aufrechterhaltung des Schengen-Raums aussprachen. Im Zuge des sich an die Wahl anschließenden Fraktionsbildungsprozesses im Europäischen Parlament bildete die Migrationsfrage einen der Schwerpunkte der inhaltlichen Zusammenarbeit in der neugegründeten Rechtsfraktion Identität und Demokratie (ID), bestehend unter anderem aus der italienischen Lega, dem französischen Rassemblement National, der deutschen AfD und der österreichischen FPÖ. So ist es hier das vorrangige Ziel, die Außengrenzen zu schützen, innere Sicherheit zu gewährleisten und eine vermeintliche „Politik der offenen Türen“ zu beenden. Zugleich war das Thema Migration einer der Faktoren, die eine Fraktionsbildung der Rechtspopulisten erschwerten: Viktor Orbáns zögerliche Haltung zur ID hat ihren Grund nicht zuletzt darin, dass Salvini eine Umverteilung von Geflüchteten auf die EU-Mitgliedstaaten fordert, was Ungarn wiederum strikt ablehnt. Auch die polnische PiS erteilte der neuen Rechtsfraktion eine Absage, was allerdings an den russlandfreundlichen Positionen der AfD und des Rassemblement National liegt. Identität und Demokratie ist damit nur die fünftstärkste Fraktion im Parlament, hinter der EVP, den Sozialdemokraten, den Liberalen und den Grünen. An diesen Differenzen zwischen den Rechtspopulisten in Osteuropa einerseits und in Südeuropa andererseits zeigt sich, dass das Thema Migration kaum zu einer einheitlichen migrationskritischen Front im Europaparlament führen wird. IM EUROPAPARLAMENT SPALTET DAS THEMA MIGRATION MEHR, ALS ES EINT Die Instrumentalisierbarkeit des Themas Migration wurde indes in der EU-Personaldebatte deutlich. Die Ablehnung der Visegrád-Staaten von Frans Timmermans als Kandidat für die Kommissionsspitze wurde einerseits mit dem Argument gestützt, er lasse mit seinen kritischen Äußerungen gegenüber Defiziten in der Rechtstaatlichkeit Polens ein mangelndes Verständnis für die Region erkennen. Anderseits wurden Timmermans‘ Vorbehalte gegenüber der ostmitteleuropäischen Region auch mit dem Thema Migration begründet. In Tschechien 33 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT beispielsweise argumentierte Andrej Babiš, er stehe für eine quotenbasierte Verteilung von Geflüchteten und sei daher für die Region nicht akzeptabel: „Frans Timmermans had made a lot of expressions about the region. We have a completely different view on migration. He was always behind quotas and so on. So, this a problem for us.“ (Radio CZ 2019) Ganz ähnlich war in Ungarn Migration ein Hauptargument für die Ablehnung von Timmermans, wobei hier gezielt ein verschwörungstheoretischer Rahmen gesetzt wurde. Der ungarische Staatssekretär Zoltán Kovács beispielsweise stellte ihn als eine Marionette im Dienste von George Soros dar, der dessen migrationspolitische Agenda umzusetzen beabsichtige: „The Hungarian Government regards it as unacceptable for Frans Timmermans to become the new head of the European Commission (EC) in view of the fact that the social democrat top candidate is George Soros’s man. (…) If he were made President of the Commission, George Soros’s puppet would clearly be placed at the Commission’s head, through whom George Soros could enforce his own interests with relation to both immigration and financial and economic policy.“ (Cabinet Office of the Hungarian Prime Minister 2019) In der Slowakei hingegen wurden die Vorbehalte gegenüber Timmermans weitaus vorsichtiger artikuliert – nicht zuletzt aus dem Grund, dass er der Kandidat der Sozialdemokratischen Partei Europas war, der auch die slowakische Regierungspartei SMER-SD angehört. NORDEUROPA Glossar: Abkürzungen der im Text genannten politischen Parteien Dänemark D DF P S V Nye Borgerlige (Neue Bürgerliche) Dansk Folkeparti (Dänische Volkspartei) Stram Kurs (Harter Kurs) Socialdemokraterne (Sozialdemokraten) Venstre (Liberale Partei) Finnland PS KD KESK KOK 34 Perussuomalaiset (Die Finnen) Kristillisdemokraatit (Christdemokraten) Suomen Keskusta (Finnische Zentrumspartei, sozialliberal) Kansallinen Kokoomus (Nationale Sammlungspartei, bürgerlichkonservativ) SDP VAS VIHR Suomen Sosialidemokraattinen Puolue (Sozialdemokratische Partei Finnlands) Vasemmistoliitto (Linksbündnis) Vihreä liitto/Vihreät (Die Grünen) Schweden SD M MP C KD V L Sverigedemokraterna (Schwedendemokraten) Moderata samlingspartiet (Moderate Sammlungspartei) Miljöpartiet de gröna (Umweltpartei Die Grünen) Centerpartiet (Zentrumspartei) Kristdemokraterna (Christdemokraten) Vänsterpartiet (Linkspartei) Liberalerna (Liberale) DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 In Nordeuropa spielt das Thema Migration seit vielen Jahren eine zentrale Rolle für den öffentlichen Diskurs und den Parteienwettbewerb. Dabei wird es vor allem von rechtspopulistischen Parteien aufgegriffen, die regelmäßig versuchen, eine Verbindung zwischen der vermeintlichen Notwendigkeit einer strikteren Migrationspolitik und dem Erhalt wohlfahrtsstaatlicher Leistungen herzustellen. Zudem instrumentalisieren Rechtspopulisten häufig Bandenkriminalität und Gewaltverbrechen, um strengere Grenzkontrollen, weniger Immigration und (dadurch) eine bessere Integration zu fordern. Damit stoßen sie vielerorts auf offene Ohren: Mittlerweile haben es die rechtspopulistischen Parteien in Nordeuropa geschafft, sich – auch mithilfe des Themas Migration – einen festen Platz in den Parteiensystemen zu sichern. Während die Dänische Volkspartei bereits seit Anfang der 2000er-Jahre Wahlerfolge verbuchte und verschiedene Minderheitsregierungen unterstützte, stellte sich der Durchbruch Der Finnen erst später ein. Seit 2017 waren diese jedoch sogar direkt an einer Koalitionsregierung beteiligt, in der sie in heftige innerparteiliche Turbulenzen gerieten. Dagegen werden die Schwedendemokraten von den anderen Parteien bislang relativ strikt ausgegrenzt, was ihre kontinuierlichen Wahlerfolge jedoch nicht bremsen konnte. THEMA MIGRATION NÜTZT RECHTSPOPULISTEN NICHT ÜBERALL Auch bei den Europawahlen 2019 spielte das Thema Migration in allen drei Ländern eine zentrale Rolle, vor allem in Dänemark. Dort gehört es am längsten zu den wichtigsten Themen für den öffentlichen Diskurs und den Parteienwettbewerb. Dies ist auch an der verhältnismäßig persistenten Medienberichterstattung erkennbar (Abb. 10). Das Thema Migration war jedoch auch vielen Schweden, die traditionell am einwanderungsfreundlichsten eingestellt sind, und in etwas geringerem Maße auch vielen Finnen wichtig. Die rechtspopulistischen Parteien konnten daraus jedoch nicht überall Profit schlagen: Bei den Europawahlen verbesserten die Schwedendemokraten ihr Ergebnis mit 15,4 Prozent der Stimmen deutlich (+ 5,7 Prozent) und gewannen als drittstärkste Kraft einen Sitz im Europaparlament hinzu. Im Gegensatz dazu verlor die Dänische Volkspartei (DF) massiv an Stimmen: Sie ging mit 10,8 Prozent als viertstärkste Kraft hervor und verlor damit 15,8 Prozent im Vergleich zu 2014. Auch Die Finnen standen mit 13,8 Prozent (+ 0,9 Prozent) nur noch an vierter statt dritter Stel- Abb. 10: Medienberichterstattung über Migration in Dänemark 2015−01−01 / 2019−10−01 Aggregierte Schlagworthäufigkeit: Berlingske, Politiken und Jyllands−Posten Berlingske Politiken Jyllands-Posten Rekordzahlen Asylanträge 1000 1000 Einführung Grenzkontrollen Artikel pro Monat 800 800 600 600 400 400 200 200 Jan 2015 Apr 2015 Jul 2015 Okt 2015 Jan 2016 Apr 2016 Jul 2016 Okt 2016 Jan 2017 Apr 2017 Jul 2017 Okt 2017 Jan 2018 Apr 2018 Jul 2018 Okt 2018 Jan 2019 Apr 2019 Jul 2019 Okt 2019 Quelle: Berlingske, Politiken, Jyllands-Posten / Eigene Darstellung 35 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT le. Die unterschiedlichen Wahlerfolge jener Akteure sind jedoch nicht auf eine abnehmende Bedeutung des Themas Migration für den Parteienwettbewerb zurückzuführen. Stattdessen müssen die Ursachen in den Parteien selbst bzw. den Umgangsweisen der jeweils anderen Parteien mit ihnen sowie mit den von ihnen bespielten Themen gesucht werden. 36 DÄNISCHE RECHTSPOPULISTEN BEKOMMEN KONKURRENZ VON RECHTS In Dänemark hatten sich die massiven Verluste der DF bereits im Vorfeld angekündigt. Zum einen hatte die DF mit verschiedenen Parteifinanzskandalen (u.a. zur Verwendung von EU-Geldern) zu kämpfen und schenkte klima- und umweltpolitischen Fragen in den Augen einiger Wählerinnen und Wähler nicht genügend Aufmerksamkeit. Zum anderen bekam sie verstärkt Konkurrenz von rechts: Bei den Wahlen zum dänischen Folketing, das nur zehn Tage nach den Europawahlen gewählt wurde, traten zum einen zwei noch radikalere Parteien an: Die nationalistische Partei Neue Bürgerliche sprach sich für einen „totalen Asylstopp“ aus, während der islamfeindliche Stram Kurs die Abschiebung aller Muslime forderte. Zum anderen waren auch die dänischen Sozialdemokraten in ihren migrations- und integrationspolitischen Forderungen inhaltlich und rhetorisch deutlich nach rechts gerückt. Sie forderten unter anderem die Einführung einer jährlichen Obergrenze für nicht-westliche Migrantinnen und Migranten und sprachen sich für eine Verschärfung der asylrechtlichen Voraussetzungen für Familienzusammenführungen aus. Auch der im Verlauf der letzten Legislaturperiode zu beobachtende Paradigmenwechsel von einer Integrations- hin zu einer Rückführungspolitik unter einer Mitte-Rechts-Regierung wurde von den Sozialdemokraten mitgetragen. Dazu gehörte unter anderem das Verschleierungsverbot, die Erlassung der „Ghetto-Gesetze“ oder das „Schmuck-Gesetz“. Für diese Maßnahmen wurden die Sozialdemokraten von den anderen linken und grünen Parteien scharf kritisiert. Diese grenzten sich in aller Deutlichkeit von dieser „Symbolpolitik“ ab und betonten, unter diesen Umständen keine Koalitionsregierung unter sozialdemokratischer Führung einzugehen. Stattdessen betonten sie die Vorteile einer liberalen Migrationspolitik und wollten viele Maßnahmen der Vorgängerregierung rückgängig machen. Der dänische Parteienwettbewerb war folglich (selbst für dänische Verhältnisse, wo Koalitionen traditionell innerhalb der parteipolitischen Lager gebildet werden) sehr polarisiert, wobei das Thema Migration eine zentrale Rolle einnahm. DÄNISCHE SOZIALDEMOKRATEN WERDEN MIT MIGRATIONSSKEPTISCHEN POSITIONEN STÄRKSTE KRAFT, VERLIEREN ABER IN DER LINKEN WÄHLERSCHAFT Bei den Europawahlen wurden die dänischen Sozialdemokraten zweitstärkste Kraft (21,5 Prozent, hinter der liberalen Venstre) und gingen bei den anschließenden Parlamentswahlen sogar als Wahlsieger hervor (25,9 Prozent). Die Stimmengewinne führten letztlich auch in anderen europäischen Ländern zu der Diskussion, ob der Rechtsruck in Migrationsfragen ein Wahlerfolgsmodell für andere sozialdemokratische Parteien sein kann. In Deutschland beispielsweise forderte Sigmar Gabriel, die SPD solle sich an den dänischen Sozialdemokraten ein Vorbild nehmen und löste damit eine intensive Debatte aus (Gabriel 2019). Ähnliche Debatten wurden auch in Schweden und Österreich geführt. Dabei wurde jedoch zu oft vergessen, dass die dänischen Sozialdemokraten bei den dänischen Parlamentswahlen zwar stärkste Kraft wurden, im Vergleich zu den Wahlen 2015 jedoch 0,4 Prozent der Stimmen verloren. Zudem wandte sich ein Teil der Stammwählerschaft enttäuscht den anderen linken und grünen Parteien zu, die mit ihren migrationsfreundlichen Positionen punkten konnten. Insgesamt verloren die Sozialdemokraten mit ihrem Kurs knapp mehr Wählerinnen und Wähler an die anderen Parteien des linken Lagers, als sie von der DF hinzugewannen. Nach den Wahlen bildete die Spitzenkandidatin der Sozialdemokraten, Mette Frederiksen, eine alleinige Minderheitsregierung. Um sich die Unterstützung der anderen linken Parteien nicht zu verspielen, schwächte sie einige Forderungen aus dem Wahlkampf ab (z. B. kriminelle Asylbewerber auf die Insel Lindholm abzuschieben). Dennoch zeichnete sich kein grundlegender Wandel der dänischen Immigrations- und Integrationspolitik ab, die seit Anfang der 2000er-Jahre fortwährend verschärft wurde und heute zu den restriktivsten in ganz Europa zählt. DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 Auch in Schweden ist das Thema Migration mittlerweile sehr wichtig für den Parteienwettbewerb. Wie in Dänemark wird es dort häufig mit sicherheitspolitischen Aspekten in Verbindung gebracht (z. B. Schießereien, Bandenkriminalität und sexuelle Übergriffe). Auch im Zuge der Europawahlen war der Parteienwettbewerb in Schweden daher sehr polarisiert: Während die Parteien des linken Lagers Migration unter humanitären Gesichtspunkten sahen und sich unter anderem für legale, sichere Wege für Asylsuchende in die EU aussprachen, setzten die bürgerlichen Parteien auf strengere Grenzkontrollen und konsequente Abschiebungen. Dabei wurde die Notwendigkeit, die Immigrationszahlen zu reduzieren, stets mit dem Vorwand einer besseren Integration diskutiert. Noch radikalere Forderungen vertraten die rechtspopulistischen Schwedendemokraten: Für den Erhalt der schwedischen Staatsbürgerschaft sollten strengere Sprach- und Sozialkundekenntnisse vorausgesetzt werden; notfalls solle eine falsch erteilte Staatsbürgerschaft wieder aberkannt werden können. Damit verschärften HOHE POLARISIERUNG AUCH IN SCHWEDEN Abb. 11: Schweden – Anteil migrationsbezogener Themen in den Europawahlprogrammen 2014 2019 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 0% SD V M L C S MP KD Quelle: Europawahlprogramme / Eigene Darstellung Abb. 12: Finnland – Anteil migrationsbezogener Themen in den Europawahlprogrammen 2014 14 % 2019 12 % 10 % 8% 6% 4% 2% 0% PS KOK KESK VAS SDP KD VIHR Quelle: Europawahlprogramme / Eigene Darstellung 37 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT auch sie ihren Ton im Vergleich zu 2014, als von solchen Maßnahmen noch keine Rede war und das Thema Migration auch noch einen geringeren Teil ihres Wahlprogramms ausmachte (Abb. 11). RECHTSPOPULISTEN GEWINNEN IN FINNLAND LEICHT DAZU In Finnland stand das Thema Migration ebenfalls im Zentrum des Wahlkampfs, wenngleich die rechtspopulistische Partei Die Finnen hier nicht so hohe Werte erreichte wie die Schwedendemokraten. Im April 2019 wurden Die Finnen bei den finnischen Parlamentswahlen mit 17,5 Prozent der Stimmen (- 0,2 Prozent) erstmals zweitstärkste Kraft. Bei den Europawahlen erhielt sie 13,8 Prozent (+ 0,9 Prozent) und stand damit an vierter Stelle. Wie in den anderen beiden Ländern wurde Migration auch in Finnland vorwiegend in einen Zusammenhang zu Kriminalität und Sexualdelikten gebracht und einzelne Kriminalfälle mit emotionsgeladener Rhetorik skandalisiert. Trotz der andauernden Koalitionsverhandlungen nach den nationalen Wahlen im April standen während des Europawahlkampfes europäische Themen im Vordergrund: Während die Rechtspopulisten sich auf das Thema Migration fokussierten, dominierte auf linksliberaler Seite die Diskussion um eine europäische Klimapolitik. Die Mitte-Rechts-Parteien hingegen stellten die wirtschaftliche Integration Europas in den Vordergrund ihrer Kampagnen (Raunio 2019: 35). Im Juli 2019 übernahm Finnland die EU-Ratspräsidentschaft, setzte allerdings bisher – nicht zuletzt aufgrund der rechtspopulistischen Töne im eigenen Land – keine migrationspolitischen Akzente. Schwerpunkte des finnischen Vorsitzes machen vielmehr Klimaschutz, gemeinsame Werte und Rechtsstaatlichkeit, Wettbewerbsfähigkeit und soziale Inklusion sowie Sicherheit aus. Auf der Innenministerkonferenz in Helsinki im Juli 2019 sprach sich Finnland für ein abgestimmtes Vorgehen in der Seenotrettung aus und unterstützte die deutsch-französischen Initiativen, ohne jedoch konkrete Vorschläge zu formulieren. Abb. 13: Übersicht der EU-Ländergruppen Westeuropa Nordeuropa Südeuropa Mittel- / Osteuropa Belgien Dänemark Griechenland Bulgarien Deutschland Finnland Italien Estland Frankreich Schweden Malta Kroatien Großbritannien Portugal Lettland Irland Spanien Litauen Luxemburg Zypern Polen Niederlande Rumänien Österreich Slowakei Slowenien Tschechien Ungarn 38 DER KONFLIKT UM MIGRATION IM EUROPAWAHLJAHR 2019 LITERATUR Alto Analytics 2019: Public Digital Debate ahead of EU Parliamentary Elections; verfügbar unter: https://www.altoanalytics.com/en_US/eu-elections-public-digital-debate/ (letzter Zugriff: 05.11.2019) Dennison, James / Geddes, Andrew 2019. A Rising Tide? The Salience of Immigration and the Rise of Anti-Immigration Political Parties in Western Europe; in: The Political Quarterly 90.1: 107-116 Auers, Daunis 2019: The 2019 European Parliament elections in the Baltic states. 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Zivilgesellschaftliche Akteure sind äußerst heterogen und unterscheiden sich stark in ihren konkreten Forderungen, ihren Aktionsformen und ihrer Organisation. ‚Migrationsfreundliche‘ Akteure sind dabei klar in der Überzahl. Darunter zählen große NGOs, linke Protestbewegungen und auch die Aktiven im Rahmen der ‚Willkommenskultur‘. In den letzten Jahren konnten jedoch auch zivilgesellschaftliche Akteure von Rechtsaußen verstärkt mediale Sichtbarkeit erlangen. Die Europäisierung der Zivilgesellschaft spielt eine zentrale Rolle. Viele ‚migrationsfreundliche‘ Akteure beziehen sich auf eine europäische Identität, vernetzen sich europäisch und/oder betonen die Notwendigkeit einer gemeinsamen europäischen Migrationspolitik. Das Ausmaß ihrer Kritik gegenüber dem aktuellen EU-Migrationsregime variiert dabei. Doch auch Akteure von Rechtsaußen beziehen sich oftmals positiv auf Europa, zumeist in Abgrenzung gegenüber der Einwanderung von Musliminnen und Muslimen. ZIVILGESELLSCHAFT UND MIGRATION In vielen Teilen Europas, vor allem in den Aufnahmeländern Nordwesteuropas, bestimmt die Migration nach Europa den Parteienwettbewerb. Im Zuge der ‚Flüchtlingskrise‘ – und oftmals bereits zuvor – dominierte der politische Konflikt um Migration eine Vielzahl an Wahlkämpfen und verdrängte dabei andere Themen (MIDEM 2018). Doch politische Parteien sind nicht die einzigen gesellschaftlichen Akteure, die sich mit Einwanderung beschäftigen. Jenseits von Parlamenten und Regierungen behandelt und verhandelt auch die Zivilgesellschaft Themen rund um Immigration und Integration – und dies oftmals schon lange vor der ‚Flüchtlingskrise‘ (z.B. della Porta 2018; Hutter 2014; Rosenberger et al. 2018). INFOBOX – Was ist Zivilgesellschaft? Diesem Beitrag liegt ein empirisches Verständnis von Zivilgesellschaft zugrunde. Ein solcher Blickwinkel setzt nicht voraus, dass sich zivilgesellschaftliche Akteure notwendigerweise für ein wie auch immer definiertes ‚Gemeinwohl‘ einsetzen, sondern er inkludiert, konzeptuell, sämtliche politische Gruppen, die jenseits von Parteipolitik die Themen Immigration und Integration verhandeln. Eine empirische Perspektive entspricht gängigen Ansätzen der Zivilgesellschaftsforschung. Oftmals werden unter Zivilgesellschaft politische Akteure zusammengefasst, die (relativ) unabhängig von Staat und Markt agieren (Grande 2019). Für Walzer (1991: 293) ist Zivilgesellschaft der „Raum freiwilliger menschlicher Zusammenschlüsse und die Menge an Netzwerken – formiert im Bereich von Familie, Glaube, 43 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT Interesse und Ideologie – die diesen Raum füllen“. Eine endgültige konzeptuelle Abgrenzung zwischen Zivilgesellschaft und ähnlichen Akteuren wie Interessenvertretungen oder politischen Parteien ist kaum möglich (Burstein 1999). Es lohnt sich, Zivilgesellschaft breit zu fassen und unter anderem NGOs, soziale Bewegungen, Graswurzelgruppen und den Non-Profit-Sektor einzubeziehen (Edwards 2011). Die zivilgesellschaftliche Auseinandersetzung läuft dabei entlang der ‘neuen‘ kulturellen Konfliktlinie, die die zeitgenössische europäische Politik prägt. Migration wird folglich vor allem aus der Perspektive kultureller Werte betrachtet: ‚Migrationsfreundliche‘ Akteure betonen Dimensionen wie Menschenrechte, Multikulturalismus, Liberalismus und/oder Humanitarismus. ‚Migrationsfeindliche‘ Akteure befürworten exkludierende oder gar (kultur-) rassistische Positionen. DIE RELEVANZ DER KULTURELLEN KONFLIKTLINIE Die kulturelle Konfliktlinie wird in der Literatur als Gegensatz von grün/alternativ/libertär (GAL) und traditionell/autoritär/nationalistisch (TAN) (Hooghe et al. 2002), von Integration und Demarkation (Kriesi et al. 2008) sowie von Kosmopolitismus und Kommunitarismus (de Wilde et al. 2019) aufgefasst. Im Kontext der Auseinandersetzung um Migration nach Europa ist vor allem der Gegensatz von offenen Grenzen/Inklusion und geschlossenen Grenzen/ Exklusion von Bedeutung: Abbildung 1 illustriert, dass hinter dem Oberbegriff Zivilgesellschaft eine Vielzahl heterogener Akteure sichtbar wird, die sich entlang dieser Konfliktlinie positioniert – vorrangig auf unterschiedlichen Positionen der ‚migrationsfreundlichen‘ Seite des Spektrums. Abbildung 2 verdeutlicht diese Heterogenität – sie listet alle in diesem Beitrag genannten zivilgesellschaftlichen Akteure auf. Diese unterscheiden sich nicht nur in ihren Forderungen, sondern auch in ihren Aktionsformen und ihrer Organisation. Zu ihnen zählen linke Protestgruppen, die oft fundamentale Kritik am aktuellen EU-Migrationsregime formulieren (Abschnitt 2). Dachverbände und große Nichtregierungsorganisationen (NGOs), auf EU- oder nationaler Ebene tätig, sind ein wichtiger Bestandteil migrationsbezogener Zivilgesellschaft (Abschnitt 3). Gruppen, die Migrantinnen und Migranten vorwiegend in ihren Alltagsproblemen direkt unterstützen, sind vor allem während der ‚Flüchtlingskrise‘ als Ausdruck der ‚Willkommenskultur‘ prominent hervorgetreten (Abschnitt 4).1 Auch Immigrationsgegnerinnen und Immigrationsgegner von Rechtsaußen sind unter den Begriff der Zivilgesellschaft zu fassen – trotz einer geringen Anzahl von Aktiven stehen sie regelmäßig in der medialen Öffentlichkeit (Abschnitt 5). Abb. 1: Positionierung der Zivilgesellschaft auf der kulturellen Konfliktlinie Linke Protestgruppen Offene Grenzen/Inklusion NGOs und Verbände Willkommenskultur Liberale Regulierung Humanismus RechtsaußenNGOs Restriktive Regulierung Geschlossene Grenzen/Exklusion 1 Eine Differenzierung zwischen unterschiedlichen Formen ‚migrationsfreundlicher‘ Akteure kann als wichtiger Anhaltspunkt dienen, sie ist aber nicht trennscharf. 44 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN DER ZIVILGESELLSCHAFT Abb. 2: Die im Text genannten zivilgesellschaftlichen Akteure Amnesty International Ärzte ohne Grenzen Bewegungen der Europäischen Sozialforen Caritas Die Karawane für die Rechte der Flüchtlinge und MigrantInnen Engagierte in der „Willkommenskultur“ English Defence League European Council on Refugees and Exiles European Network for Migrant Women European NGO Platform on EU Asylum and Migration Policy Flüchtlingsräte Frassanito-Netzwerk Identitäre Bewegung Kirchliche und religiöse Vereinigungen Mission Lifeline Miltary Veterans Union „Vasil Levski“ No Border Netzwerk No Borders Orchestra PEGIDA Pro Asyl Project-20k-Netzwerk Rotes Kreuz Sea-Eye Sea-Watch Soldiers of Odin SOS Kinderdörfer SOS Méditerranée Die Europäisierung zivilgesellschaftlicher Akteure ist eine zentrale Entwicklung der letzten Jahrzehnte (della Porta/Caiani 2009; Marks/McAdam 1996), die auch im Bereich der migrationspolitischen Auseinandersetzung eine wesentliche Rolle spielt. Dieser transnationale Prozess beinhaltet folgende Dimensionen: die Entwicklung einer europäischen Identität, die transnationale europäische Vernetzung von Akteuren und einen Fokus auf EU-Politik. All dies ist bei vielen ‚migrationsfreundlichen‘ Akteuren zu beobachten. Doch auch Akteure von Rechtsaußen beziehen sich oftmals positiv auf Europa, zumeist in Abgrenzung gegenüber der Einwanderung von Musliminnen und Muslimen (Caiani/ Weisskircher 2020). Das Forschungsfeld des zivilgesellschaftlichen Handelns im Kontext von Migration erhielt erst in den letzten Jahren verstärktes Interesse (Eggert/Giugni 2015), blieb aber oftmals auf Studien mit lokalem und nationalem Fokus limitiert. Eine vollständige Aufzählung der viele Tausende umfassenden kollektiven Akteure auf lokaler, regionaler, nationaler und europäischer Ebene ist dabei weder möglich noch per se analytisch wertvoll. Stattdessen wird an Hand von empirisch relevanten, medial prominenten und/oder in der Fachliteratur diskutierten Beispielen die Heterogenität – und Lebendigkeit – des migrationsbezogenen zivilgesellschaftlichen Felds in vielen unterschiedlichen Teilen Europas dargestellt. Der Fokus liegt dabei auf denjenigen Akteuren, die Migration nach Europa in den Mittelpunkt ihres Handelns rücken. LINKE PROTESTGRUPPEN: FORDERUNGEN NACH EINEM EUROPA OHNE (AUSSEN-)GRENZEN Linker migrationspolitischer Protest, auf und jenseits der Straße, ist kein Produkt der ‚Flüchtlingskrise‘. Schon seit langem forderten Gruppen in Europa, und dabei vor allem in Westeuropa, eine drastische Liberalisierung des europäischen 45 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT Migrationsregimes. Linke Akteure betonen dabei oftmals ihre Ablehnung sämtlicher ‚Grenzen‘ von Migration und stellen Forderungen wie die Legalisierung irregulärer Migrantinnen und Migranten in den Mittelpunkt – in vielen Fällen unter direkter Beteiligung der Betroffenen (Caiani/Weisskircher 2020: 34-35). Ihr Fokus liegt also nicht auf dem direkten Kontakt zu politischen Entscheidungsträgern, sondern auf Aufklärungsarbeit und Selbstorganisation. Viele der oft transnationalen Aktionen zielen auf Intervention im öffentlichen Raum ab, mit einem Schwerpunkt auf Werten wie Menschenrechte, Multikulturalismus und Antirassismus. OFFENE GRENZEN ALS FORDERUNG DER EUROPÄISCHEN SOZIALFOREN Ein Höhepunkt der Mobilisierung linker Protestgruppen auf EU-Ebene waren die Europäischen Sozialforen in den 2000er Jahren. Damals war Migration bereits ein wichtiges Thema. Die Europäischen Sozialforen bildeten das regionale Äquivalent zum Weltsozialforum, das zum ersten Mal im Jahr 2001 im brasilianischen Porto Alegre stattfand. Diese Foren verstanden sich als Teil der globalisierungskritischen Bewegung. Das erste Europäische Sozialforum erfolgte 2002 in Florenz. Bis 2010 kamen jährlich in unterschiedlichen europäischen Städten Tausende von Aktivistinnen und Aktivisten zusammen, um über eine Vielzahl politischer Alternativen zu sprechen. Darunter waren auch migrationsbezogene Gruppen und Organisationen. Migration stand im Zentrum des vierten Europäischen Sozialforums 2006 in Athen, zum Beispiel bei einer Demonstration unter der starken Involvierung lokaler albanischer und pakistanischer Migrantinnen und Migranten – diese zählten damals zu den größten irregulären migrantischen Communities der Stadt und protestieren für die Verbesserung ihrer Lage und die Legalisierung ihres Aufenthalts (Suri 2006). Der Aufruf der Versammlung der Bewegungen des vierten Europäischen Sozialforums (2006) verlangte nicht nur einen separaten internationalen Aktionstag für Migration, sondern eine drastische Änderung der EU-Migrationspolitik. Forderungen wie eine „bedingungslose Legalisierung“ und eine „Staatsbürgerschaft nach Wohnort“ sind dabei deutlich radikaler als die vieler der oben genannten NGOs und Verbände, z.B. des ECRE: “We appeal for an international day of action and mobilization the 7th of October 2006 in Europe and Africa, for a European unconditional legalization and equal rights to all migrants; for the closure of all detention centers in Europe, for the stop to externalization, for the stop to deportations; against the precariousness and for the uncoupling of the link between resident permit and the labor contract, for a residence citizenship.” (Versammlung der Bewegungen des vierten Europäischen Sozialforum 2006) Ein regelmäßiger Teilnehmer an den Europäischen Sozialforen war das transnationale Frassanito-Netzwerk. Wie andere linke Gruppen betonen auch seine Aktivistinnen und Aktivisten die Ablehnung von Grenzregimen als zentrale Forderung: “We think that the claim of ‚freedom of movement‘, just as the refusal of war, should be one of the founding tenets of any social movement that tries to imagine and to build in the everyday life a different Europe.“ (The Frassanito Network 2004: 1) TRANSNATIONALE MOBILISIERUNG 46 Das Frassanito-Netzwerk ist Teil des transnationalen und autonomen No-Border-Netzwerks, das seit 1999 existiert. Letzteres verfügt über eine Vielzahl an lokalen Gruppen und arbeitet mit einer Reihe weiterer asylpolitischer Netzwerke in Europa zusammen. Eine regelmäßige Aktivität dieses Netzwerks ist bis heute die Organisation von No-Border-Camps in Ländern wie Bulgarien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien oder der Türkei. Diese Camps verfolgen vielfältige Ziele und dienen unter anderem der Vernetzung und dem kollektiven Lernen der involvierten Akteurinnen und Akteure. Gemeinsame Aktivitäten inkludieren Panels, Filme, Konzerte, Vorträge, Ausflüge und mehr. Das Netzwerk betont neben seiner Ablehnung einer ‚Festung Europa‘ auch ein anti- DER KONFLIKT UM MIGRATION IN DER ZIVILGESELLSCHAFT kapitalistisches Selbstverständnis. Die Diskussion der Migrationsfrage geht mit einem Infragestellen des ökonomischen Systems und mit dem Hochhalten liberaler kultureller Werte einher: “In the spirit of “anyone who does not wish to speak about capitalism should rather remain silent about fascism too”, someone who speaks against Fortress Europe must oppose not only racism but also the system which cultivates, reproduces and uses it: he/she must fight capitalism through self-organized structures and horizontal networks: The so called “migration” issue has to be connected with other aspects of the world domination system: global warfare within the crisis, gender, class, disability, cultural discrimination etc. For this reason we believe that the No Border Camp must include – apart from the mobilizations, the meetings and the creation of structures – the organization of a self-organized anti-capitalist, anti-patriarchal and anti-racist gathering with a focus on migration.” (No Border Camp 2016) Viele linke migrationsbezogene Initiativen in Europa werden auch von Migrantinnen und Migranten organisiert. Diese Akteure verfügen oftmals über schwierige Startvoraussetzungen für zivilgesellschaftliche Mobilisierung, da sie häufig über nur wenige Ressourcen verfügen, mit juristischen Hürden bezüglich ihrer Mobilität konfrontiert sind und einem ungünstigen politischen Klima gegenüberstehen (Steinhilper 2018). Dennoch sind manche migrantische Communities höchst aktiv: Das Netzwerk „Die Karawane für die Rechte der Flüchtlinge und MigrantInnen“ tritt in Deutschland unter anderem gegen Abschiebungen auf. Ein weiteres Beispiel für selbstorganisierten Aktivismus war das langlebige Protestcamp am Berliner Oranienplatz (von 2012 bis 2014), hauptsächlich von Asylsuchenden aus afrikanischen Ländern organisiert. SELBSTORGANISIERTER PROTEST VON MIGRANTINNEN UND MIGRANTEN Ein weiteres Beispiel von Selbstorganisation vor der ‚Flüchtlingskrise‘ war der ‚Marsch für die Freiheit‘ im Mai und Juni 2014 (Caiani/Weisskircher 2020: 35). Dieser Protestzug führte von Straßburg in Richtung Brüssel. Dutzende von Organisationen und Gruppen nahmen daran teil. Auf einem viersprachigen Flyer (Englisch, Arabisch, Französisch und Deutsch) formulierten sie Ziele, die einer völligen Ablehnung des EU-Migrationsregimes – der „rassistische[n] Migrationspolitik der EU“ – entsprechen, unter anderem „Bewegungsfreiheit und freie wahl [!] des Wohnsitzes für alle Asylsuchenden“, „Dauerhafte Aufenthaltspapiere ohne Kriterien“ und „Frontex, Eurosur und andere Anti-Migrationspolitiken und Maßnahmen abschaffen“ (Marsch für die Freiheit 2014) (vgl. Abb. 3). Linke migrationsbezogene Proteste seit der ‚Flüchtlingskrise‘ entsprechen im Regelfall einer Fortsetzung bestehender Forderungen nach einer drastischen Liberalisierung des EU-Migrationsregimes. Ein solches Beispiel ist eine Aktion des Project-20k-Netzwerks, die im Juli 2018 besondere mediale Aufmerksamkeit erreichte (Caiani/Weisskircher 2020: 35). In Ventimiglia, einer italienischen Grenzstadt zu Frankreich, protestierten rund 3000 Aktivistinnen und Aktivisten aus unterschiedlichen Ländern gegen die EU-Migrationspolitik und insbesondere die damalige italienische Regierung, die Matteo Salvinis Lega Nord inkludierte. Die Hauptforderung war ein ‚europäischer Aufenthaltstitel‘. Im Rahmen der Aktion betonte das Project-20k-Netzwerk seine deutliche Ablehnung des migrationspolitischen Status quo in Europa: “A mobilisation that will occur on one of the most lethal internal borders of Europe, to repeal the brutality of national and international governmental migrant policies, to lay claim to the need of a European resident permit and to the right of mobility. To rethink the actual system of immigration policies, to fight human trafficking, gender violence, and people exploitation, to defend people’s freedom and the right of self-determination. As the Mediterranean is the mortal ditch of the fortress Eu47 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT Abb. 3: Flyer für den „Marsch für die Freiheit“ we are asylum seekers, refugees, undocumented migrants, migrants from many european countries, we are europeans with a “migration background”, we are all those who have no full priviledge of citizenship, but also citizens who share a common anger against the racist eu migration policy. we have a dream: freedom of movement and of residence for all asylum seekers Stop the dublin trap and the obligatory residence in lagers throughout europe Permanent documents without criteria (not depending on working contracts or individual state prosecution) Stop the imprisonment and deportation of migrants Same working conditions for all Same political, social and cultural rights for all: right to study and to work Stop the european imperialist policies: no more free trade treaties and natowars abolish frontex, eurosur and other antimigration policies and measures Join us! ،‫نحن المتقدمون بطلبات لجوء‬ ‫من‬، ‫مهاجرون من دون أوراق‬،‫لجئون‬ ‫مختلف دول التحاد الوربي‬ ،‫وكل‬،‫والذين ينحدرون من أصول مهاجرة‬ ‫الذين ليس لهم حقوق المواطنة الوربية‬ ‫ المواطنين الوربين الذين‬5 ‫وايضا‬،‫الكاملة‬ ‫يشاركونا الغضب علي قوانين الهجرة الغير‬ ‫عادلة‬ ‫لدينا حلم‬ ‫حق التجول الحر وحق الوراق لكل طالب‬ ‫لجوء سياسي في أوربا‬ ‫ وقفل جميع‬، ‫إيقاف فوري لقانون )دبلن‬ ‫بيوت اللجوء )الهايم‬ ‫حق جميع الجئين في إقامات غير مشروطة‬ ‫بعقود عمل او اي ضغوطات اخري‬ ‫إغلق فوري لكل السجون التي يتم فيها حجز‬ ‫وإيقاف الترحيل‬، ‫الجئين‬ ‫حق اللجوء السياسي‬، ‫حق العمل لكل الجئين‬ ‫وحق العمل‬، ‫حق الدراسة‬، ‫للكل‬ ‫الوقف الفوري للتدخل الوربي في الدول‬ ‫ل لي حروب‬،‫الخري والستعمار الجديد‬ ‫اخري تحت‬ ‫اسم الناتو‬ ‫إيقاف )الفورنتكس( وكل القوانين الوربية‬ ‫التي تقيد من حرية التجول للجئين‬ ‫انضم لنا‬ nous sommes demandeurs d’asile, réfugiés, migrants et sans-papiers, européens “issus de l’immigration” , nous sommes tous ceux qui n’ont pas la pleine citoyenneté accompagnés d’autres, qui partagent notre colère contre la politique migratoire raciste de l’union européenne. nous avons un rêve: la liberté de circulation pour les demandeurs d’ asile, l’abolition de dublin i et ii et du devoir de résidence residenzpflicht des documents permanents, sans critères (et non en fonction de contrats de travail ou des persécutions politiques personnelles par l’etat d’origine) arrêt de l’emprisonnement et de l’expulsion des migrant-e-s Mêmes conditions de travail pour tou-te-s Même droits politiques, sociaux et culturels pour tou-te-s : droit d’étudier et de travailler là où l’on vit arrêt de la politique impérialiste européenne : fin des traités de libre-échange et des guerres colonialistes de l’otan abolition de frontex, d’eurosur et de toutes les politiques et mesures antimigratoires rejoignez-nous! wir sind asylsuchende, geflüchtete, undokumentierte Migrant_innen, Migrant_innen von vielen europäischen ländern, wir sind europäer_innen mit „Migartionshintegrund“, wir sind all jene, die nicht das Privileg der Staatsbürgerschaft haben, aber auch Staatsbürger_innen die die gemeinsame wut gegen die rassistische Migrationspolitik der eu teilen. wir haben einen traum: bewegungsfreiheit und freie wahl des wohnsitzes für all asylsuchenden Stop der dublinfalle und der Zwangsunterbringung in lagern in europa dauerhafte aufenthaltspapiere ohne kriterien Stop der inhaftierung und abschiebungen von Migrant_innen gleiche arbeitsbedingungen für alle gleiche politische, soziale und kulturelle rechte für alle: recht auf bildung und auf arbeit Stop der imperialistischen Politik europas: kein freihandelsabkommen und nato-kriege frontex, eurosur und andere antiMigrationspolitiken und Maßnahmen abschaffen schließt euch uns an! bank account: “Protest March for freedom ”, knr: 106028977, blZ: 17092404, Volksban k fürstenwalde iban: de23 1709 2404 0106 0289 77 , bic: genodef1fw1 Quelle: borderline-europe rope, Ventimiglia is the symbol of the failure of a Europe with no internal borders: the border between Italy and France is a Schengen border, one of those borders that should not exist anymore and that instead are multiplying and militarizing, becoming new walls that let goods through but stop people with their wishes and life projects.” (Progetto 20k 2018) Neben klassischen ‚linken‘ Protestformen wie den oben genannten Foren, Camps, Demonstrationen und Märschen verfolgen Protestgruppen aber noch eine Vielzahl weiterer kreativer Aktionsformen. Diese sind oftmals hochspezialisiert und transnational. KUNST ALS PROTESTFORM Ein Beispiel hierfür ist das No Borders Orchestra (www.nobordersorchestra. org), das vor allem in Südosteuropa tourt, aber beispielsweise auch im Berliner Club Berghain auftrat. Seine Musikerinnen und Musiker stammen aus den westlichen Balkanstaaten. Kooperationen erfolgten aber unter anderem mit syrischen Asylbewerberinnen und Asylbewerbern – die Orte einer gemeinsamen Konzerttour entsprachen dem Verlauf der Balkanroute. Vorbild des Orchesters war eine ähnliche Initiative zwischen israelischen und palästinensischen Musikerinnen und Musikern. Ausschnitte aus seinem ‚Manifesto‘ betonen neben dem künstlerischen auch den politischen Anspruch, der sich vor allem auf Wertewandel bezieht und die Idee von ‚Grenzen‘ stark kritisiert: “The social aspect of the project is achieved by the deconstruction of stereotypes, overcoming of nationalism, racism, xenophobia, homophobia, the gory legacy of the past and through the affirmation of cultural values that are in a complete state of disarray in local transitional societies. Being fully aware of the past, NBO is not a project nostalgic about ex-Yugoslavia. On the contrary, 48 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN DER ZIVILGESELLSCHAFT it is completely committed to the future. Nostalgia abolishes criticism and critical engagement is at the basis of our idea. The right to the future requires the courage to face all traumatic facts from the past. An honest dialogue about difficult responsibility issues dispels demons from the past and opens doors for possibilities that are yet to come. […] Border is the other name for prejudice. NBO is a call to play across the borders of purported, usual, and to listen without prejudices.” (No Borders Orchestra, ohne Datum) Die private Seenotrettung ist ein zentrales Beispiel hochspezialisierter und transnationaler zivilgesellschaftlicher Aktivität. Seit dem Jahr 2000 haben rund 35.000 Menschen beim Versuch, das Mittelmeer zu überqueren, ihr Leben verloren. Dabei litten staatliche Programme zur Seenotrettung oftmals unter enormen Defiziten wie einer limitierten finanziellen Ausstattung (vor allem anfänglich Operation Triton) oder einer faktischen Einstellung (Operation Sophia). Nicht erst seit dem Konflikt zwischen dem ehemaligen italienischen Innenminister Matteo Salvini und der Kapitänin der SeaWatch 3 Carola Rackete nimmt die private Seenotrettung folglich eine wichtige Rolle ein. Involvierte Organisationen sind unter anderem Ärzte ohne Grenzen, Sea-Eye, Sea-Watch, Mission Lifeline oder SOS Méditerranée (mit dem Schiff Aquarius). PRIVATE SEENOTRETTUNG Ein weiteres spezialisiertes Ziel zivilgesellschaftlichen Handelns stellt der Versuch dar, Abschiebungen abgewiesener Asylbewerberinnen und Asylbewerber zu verhindern. Die diesbezüglichen Aktionsformen sind vielfältig. Bereits in den 1990er-Jahren protestierten zivilgesellschaftliche Akteure gegen private Fluglinien. Beispielsweise besetzten Aktivistinnen und Aktivisten im Dezember 1996 das Hauptquartier von Martinair am Amsterdamer Flughafen, um gegen Gruppenabschiebungen aus Belgien, Deutschland, Frankreich und den Niederlanden in afrikanische Länder, unter anderem in das damalige Zaire, zu protestieren (Deportation Alliance, ohne Datum). Elin Erssons YouTube-Streaming ihres Protests gegen die Abschiebung eines ihr unbekannten afghanischen Asylbewerbers – der Mann, den sie ursprünglich schützen wollte, befand sich zu ihrer Überraschung nicht im Flugzeug – im Juli 2018 machte internationale Schlagzeilen. Die Aktivistin wurde zu einer Geldstrafe von rund 300 Euro verurteilt (Spiegel.de, 18.02.2019). Da sich nicht nur Passagiere, sondern auch Pilotinnen und Piloten oftmals weigern, Abschiebungen durchzuführen, ist eine Maßnahme mancher Regierungen, so auch deutscher Landesregierungen, Charterflüge anstelle von Linienflügen für Abschiebungen zu nutzen, auch um Möglichkeiten der Intervention zu reduzieren. PROTESTE GEGEN ABSCHIEBUNGEN Im Regelfall sprechen sich linke Protestgruppen also für die Abschaffung von vielen, wenn nicht gar sämtlichen Restriktionen gegenüber Einwanderung nach Europa aus – dies war bereits lange vor dem Jahr 2015 der Fall. Dabei nehmen ihre Forderungen auf Werte wie Menschenrechte und Antirassismus Bezug. Die gewählten Aktionsformen zielen im Regelfall nicht auf die enge Kooperation mit politischen Entscheidungsträgern ab. Das liegt auch an der starken Abgrenzung gegenüber einem als ‚Festung Europa‘ charakterisierten EU-Grenzregime. Die Europäisierung linker Protestgruppen erkennt man vor allem am Ausmaß ihrer transnationalen Mobilisierung. Im Zuge der ‘Flüchtlingskrise‘ in Europa kam zivilgesellschaftliches Handeln im Bereich der Migration zunehmend unter staatlichen Druck. Seit 2018 waren Aktivistinnen und Aktivisten in vielen Ländern – beispielsweise in Belgien, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Italien, Kroatien, Schweden und Spanien – Strafverfolgung ausgesetzt, vor allem nach Unterstützung bei Grenzübertritten und Aktivismus gegen Abschiebungen 49 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT (Institute of Race Relations 2019): Dabei kam es nicht nur zu einer wachsenden Zahl von Ermittlungen und Anklagen, sondern auch zu äußerst schweren Tatvorwürfen, inklusive Ermittlungen nach Gesetzen, die auf terroristische und mafiöse Vereinigungen abzielen. Als Reaktion bildeten sich wiederum diverse Solidaritätsinitiativen, die ein solches staatliches Vorgehen verurteilten. DIE GROSSEN DACHVERBÄNDE UND NGOS: FÜR MIGRATIONSPOLITISCHE REFORMEN In den letzten Jahrzehnten entwickelte sich auf europäischer Ebene auch ein ausgeprägtes Verbandswesen im Bereich der Migrationspolitik. NGOs sind dabei in Dachverbänden engagiert und kooperieren auch mit Organisationen, die nicht ausschließlich im Migrationsbereich tätig sind, sondern zum Beispiel im Gesundheitsbereich, im Menschenrechtsbereich und im Sozialbereich. Während die meisten NGOs keine ähnlich radikalen Forderungen äußern wie die oben genannten Protestgruppen, sind dennoch viele der aktuellen EU-Migrationspolitik gegenüber kritisch eingestellt. Auch sie betonen Werte wie Menschenwürde und Humanismus in der Rechtfertigung ihrer Arbeit. DER EUROPEAN COUNCIL ON REFUGEES AND EXILES Der European Council on Refugees and Exiles (ECRE) ist ein Beispiel für einen europäischen Dachverband. Er existiert bereits seit 1974. Derzeit sind 104 NGOs aus 41 Ländern Mitglied des ECRE, zum Beispiel NGOs wie Pro Asyl (Deutschland). Prominente Mitglieder sind aber ebenso internationale Organisationen, die sich nicht ausschließlich mit Migrationspolitik beschäftigen, wie zum Beispiel Amnesty International, die Caritas, die Diakonie Deutschland, das Rote Kreuz und SOS Kinderdörfer. 53 nationale Organisationen stammen aus westeuropäischen Mitgliedsländern der EU, 17 nationale NGOs stammen aus osteuropäischen Staaten. Die Größe dieses Dachverbands – und die Existenz vieler weiterer – unterstreicht die hohe Relevanz, die NGOs der EU-Ebene zuschreiben.2 In seinem “Mission Statement” betont der ECRE die Relevanz von Werten wie Gerechtigkeit, Humanismus, Würde und Respekt: “Our mission is to promote the establishment of fair and humane European asylum policies and practices in accordance with international human rights law. […] ECRE strives for a Europe that protects refugees, asylum seekers and displaced persons with dignity and respect.” (European Council on Refugees and Exiles, undatiert) Zu den Aktivitäten des ECRE gehören Forschungsarbeit, Beratung und Unterstützung bei rechtlichen Angelegenheiten sowie Forschungsarbeit und politische Überzeugungsarbeit gegenüber Entscheidungsträgern und in der Öffentlichkeitsarbeit. Diese auf politische Institutionen ausgerichteten Aktionsformen sind typisch für große europäische Dachverbände. Nichtsdestotrotz formuliert der ECRE fundamentale Kritik an der EU-Migrationspolitik, beispielsweise in ihrem strategischen Plan für 2017-2019. Der Dachverband hinterfragt den Krisenbegriff und unterstellt den handelnden Politikerinnen und Politikern negative Motive: “In 2015/2016, a crisis in European policy-making and practice on refugee rights and asylum unrolled. Although the situation was called “the refugee crisis”, it is more properly termed a crisis of refugee policy or a crisis of 2 Einer von vielen weiteren europäischen Dachverbänden ist die European NGO Platform on EU Asylum and Migration Policy (EPAM) mit 29 Mitgliedern. EPAM existiert seit 1994 und arbeitet mit dem UNHCR zusammen. Das European Network for Migrant Women hingegen setzt sich seit 2012 für Migrantinnen ein. 50 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN DER ZIVILGESELLSCHAFT EU policy-making. The crisis could have been avoided through granting safe and legal passage to refugees, including through resettlement directly from the MENA region. In addition, the numbers of refugees and displaced persons arriving in Europe was and remains small compared to other regions. Ultimately, Europe also has the resources and the capacity to respond by accepting and integrating refugees, especially as demographic trends in all EU countries indicate that they would benefit from migration. However, politics in Europe has been increasingly driven by nationalism, extremism, hostility to refugees, and – frequently – sheer panic on the part of political leaders.” (European Council on Refugees and Exiles 2017: 2) Viele migrationsbezogene NGOs pflegen regelmäßigen Kontakt zu politischen Entscheidungsträgern auf nationaler und auf EU-Ebene, zum Beispiel im Rahmen von Lobbying- oder Beratungstätigkeiten. So findet seit 2015 das Europäische Migrationsforum statt, das vom Europäischen Wirtschaftsund Sozialausschuss gemeinsam mit der Europäischen Kommission veranstaltet wird – als Nachfolgerin und inhaltliche Ausweitung des zuvor bestehenden Europäischen Integrationsforums. Eine Befragung migrationsbezogener NGOs in Europa zeigt, dass achtzig Prozent regelmäßig Medienarbeit betreiben – eindeutig die am häufigsten genannte Aktivität. Deutlich mehr als die Hälfte der Organisationen steht im Rahmen formeller und informeller Treffen in regelmäßigem Kontakt mit Politik und Verwaltung auf unterschiedlichen politischen Ebenen. Knapp die Hälfte der NGOs übt auch Beratungstätigkeiten in staatlichen Gremien aus. Etwas weniger als die Hälfte nahm an öffentlichen Protestveranstaltungen teil und rund ein Drittel war in juristische Verfahren involviert (Schnyder 2015: 701-702). Dieser Fokus unterscheidet sich stark von anderen Formen zivilgesellschaftlichen Handelns. Doch auch große NGOs können konfrontatives Handeln zeigen. Ein interessanter Fall ist Ärzte ohne Grenzen während der ‚Flüchtlingskrise‘: Die Organisation kritisierte das EU-Türkei-Abkommen scharf. Als Folge zog sie sich aus den Hotspots in Griechenland zurück, verzichtete somit auf eine signifikante Finanzierungsquelle und begann sich im Rahmen der privaten Seenotrettung zu engagieren (Dany 2019). Als Begründung ihres Aktivismus betont die Organisation die Rolle humanitärer Werte: ÄRZTE OHNE GRENZEN „Wir fordern keine offenen Grenzen. Wir fordern vielmehr, dass die Genfer Flüchtlingskonventionen eingehalten werden, dass Menschen auf der Flucht human behandelt werden und sie die Möglichkeit bekommen, an den EU-Außengrenzen Asylanträge zu stellen. Unabhängig von verschiedenen politischen Meinungen, die man zu dem Thema haben kann, gibt es zwingende humanitäre Gründe, Notleidenden auf der Flucht zu helfen. Dies ist unsere Aufgabe als humanitäre Organisation. Für ein humanes Asylrecht zu sorgen, obliegt aber nicht humanitären Organisationen, sondern den politisch Verantwortlichen.“ (Ärzte ohne Grenzen 2019) Auf nationaler Ebene bildete sich in Deutschland bereits in den 1980er-Jahren eine Vielzahl an Organisationen und Gruppen, die sich für Migrantinnen und Migranten einsetzen – beispielsweise Flüchtlingsräte oder die Organisation Pro Asyl. Zu dieser Zeit war die Frage der Abschiebungen von abgewiesenen Asylbewerberinnen und Asylbewerbern ein politisch wichtiges Thema. Einer der Auslöser für diese Entwicklung war der Suizid von Cemal Kemal Altun, einem politischen Flüchtling aus der Türkei, der sich 1983 in Deutschland im Abschiebeverfahren befand und während der Verhandlung aus dem Fenster eines Gerichtsgebäudes in Berlin sprang (Kirchhoff/Lorenz 2018: 50). 51 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT NGOs liefern oftmals ausführliche Detailvorschläge und Dienstleistungen in verschiedenen Bereichen der europäischen Migrationspolitik – dabei variiert das Ausmaß der expliziten Ablehnung aktueller EU-Politik. Im Regelfall stellen diese zivilgesellschaftlichen Akteure die Legitimität des EU-Grenzregimes nicht generell in Frage, sondern formulieren ihre Kritik so, dass eine Gesprächsbasis mit institutionellen Akteuren aufrecht erhalten bleibt bzw. angestrebt wird. ‚WILLKOMMENSKULTUR‘: MEHR ALS LOKALE HILFE FÜR ALLTAGSPROBLEME? Auch die ‚Willkommenskultur‘ während der ‚Flüchtlingskrise‘ war ein bedeutsamer Ausdruck des migrationsbezogenen zivilgesellschaftlichen Engagements, vor allem, aber nicht nur in den wohlhabenderen Zielländern in Zentral- und Nordeuropa. Das dort seit 2015 dominierende Krisennarrativ hat zur politischen Mobilisierung der gesellschaftlichen Mitte beigetragen, die jenseits der oben genannten zivilgesellschaftlichen Gruppen versucht hat, Abhilfe für eine Vielzahl von Alltags- und anderen Problemen zu schaffen, zumeist im Rahmen humanitärer Wertvorstellungen (Fleischmann/ Steinhilper 2017). KEIN DEUTSCHES ALLEINSTELLUNGSMERKMAL In Deutschland betrachteten Bürgerinnen und Bürger direkte Hilfe für Asylsuchende als die zentrale migrationspolitische Handlungsoption während der ‚Flüchtlingskrise‘ (Weisskircher/Hutter 2019). Der Fokus auf solche Initiativen war jedoch kein deutsches Alleinstellungsmerkmal. Auch in anderen europäischen Ländern versuchten viele Gruppierungen, Asylsuchende zu unterstützen. In Österreich wurde ‚Willkommenskultur‘ gar zum Wort des Jahres 2015 gewählt – definiert als „Einstellungen und Handlungen, die angesichts des Leids von Kriegsflüchtlingen helfen, dass diese wieder ein Leben in Sicherheit und Freiheit führen können“ (Die Presse, 03.12.2015). Abbildung 4 zeigt eine Impression der ‚Willkommenskultur‘ am Wiener Westbahnhof im August 2015 – Menschen empfingen Asylsuchende und halfen ihnen bei ihrer Ankunft. Jenseits der Zielländer engagierten sich auch auf der Westbalkan-Route Tausende Menschen in der Hilfe für Asylsuchende: Während in Ungarn der Aktivismus von Juni bis September 2015 am stärksten war, d. h. vor der Schließung der Grenze zu Serbien, war in Serbien danach die Hilfe am größten (Milan/Pirro 2018). Wer engagierte sich im Rahmen der ‚Willkommenskultur‘? Gottschalk und Zajak (2018) betonen die große Anzahl an neuen kollektiven Akteuren in Deutschland, oftmals weder formell in Vereinen organisiert noch in bestehende Verbände eingegliedert. Umfragedaten werfen ein genaueres Licht auf das zivilgesellschaftliche Engagement in Deutschland während der ‚Flüchtlingskrise‘ (Karakayali/Kleist 2016): Mehr als ein Viertel war in selbstorganisierten Gruppen tätig – das war rund doppelt so viel wie in Vereinen. Auf Kirchen und religiöse Vereinigungen verwiesen rund zehn Prozent der Befragten. Zwar entsprachen Engagierte im Jahr 2015 eher dem Bevölkerungsdurchschnitt als solche im Jahr 2014, es gab jedoch weiterhin deutliche Abweichungen, allen voran, was das Geschlecht betrifft; rund drei Viertel der Engagierten waren weiblich. Dabei war eine Vielzahl der 2015 Engagierten zum ersten Mal im Bereich der Migration tätig – ein Umstand, der die Mobilisierungskraft der ‚Krise‘ unterstreicht. Für andere Länder gibt es ähnliche Beobachtungen: Auch im Falle Italiens waren viele Aktive innerhalb der Flüchtlingshilfe seit 2015 zuvor noch nicht migrationspolitisch organisiert, stammten aber oftmals aus linken Milieus oder dem kirchlichen Umfeld (Zamponi 2018: 104). Die Aktivistinnen und Aktivisten der ‚Willkommenskultur‘ leisteten eine Vielzahl unterschiedlicher direkter Hilfeleistungen. Zu ihren wichtigsten Aktionsformen gehörten Sprachunterricht, die Unterstützung anderer Ehrenamtlicher, andere praktische Hilfe, Behördengänge, das Spenden von Gegenständen, die Annahme oder das Sortieren von Spenden, Beziehun- 52 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN DER ZIVILGESELLSCHAFT Abb. 4: Asylsuchende werden am Wiener Westbahnhof im August 2015 empfangen Quelle: Erzdiözese Wien / Foto: Stefanie J. Steindl gen zur lokalen Gemeinde, Öffentlichkeitsarbeit, Fahrdienste, Kontakte zu den Behörden und die Familienbetreuung (diese Aktivitäten nannten in Deutschland mindestens 25 Prozent der Befragten) (Karakayali/Kleist 2016). Gottschalk und Zajak (2018) betonen Tätigkeitsbereiche wie Bildung, die medizinische und psychologische Versorgung und die Hilfe zur Integration ins Berufsleben. Der Fall Österreich zeigt die Ambivalenzen dieses zivilgesellschaftlichen Handelns: Zum einen war zivilgesellschaftliche Partizipation essenziell, um notwendige Arbeit in der Aufnahme und der Integration von Asylsuchenden zu leisten – da die Regierung nicht ausreichend vorbereitet war, alle notwendigen Tätigkeiten durchzuführen. Zum anderen waren zivilgesellschaftliche Akteure mit vielen Hürden konfrontiert: Selbst die großen Organisationen waren überfordert – nicht wegen eines Mangels an vorhandenen Arbeitskräften, sondern wegen Schwierigkeiten bei der Organisation und Koordinierung von Menschen und Ressourcen sowie der prekären Finanzierungslage (Simsa 2017). Was waren die Forderungen der Aktivistinnen und Aktivisten während der ‚Willkommenskultur‘? Viele Aktiven waren der EU-Migrationspolitik weitaus weniger kritisch eingestellt als die oben genannten linken Protestgruppen, NGOs und Verbände: EINE UNPOLITISCHE ‚WILLKOMMENSKULTUR‘? „Fast alle Befragten, 97 Prozent, gaben an, die Gesellschaft zumindest im Kleinen mitgestalten zu wollen, was auf ein hohes politisches Bewusstsein verweist. Doch über die politischen Ziele sind sie sich weniger einig. Zwar sehen 90 Prozent in ihrem Engagement eine Stellungnahme gegen Rassismus, im höheren Alter sogar vermehrt, doch weniger als die Hälfte sieht darin auch einen Ausdruck gegen staatliche Flüchtlingspolitik, wobei Jüngere diese Einschätzung mit 60 Prozent häufiger teilen.“ (Karakayali/Kleist 2016: 4-5) Viele Engagierte nahmen ihre Hilfe als ‚unpolitisch‘ wahr, d.h. in keinen größeren migrationspolitischen Zusammenhang eingebettet, sondern als lokal bzw. regional begrenzte Reaktion auf eine Krisenlage – im Rahmen eines als politisch neutral interpretierten Humanitarismus, der auf grundsätzlichen Werten wie Menschenwürde basiert (Fleischmann/ Steinhilper 2017). Dieser Fokus auf das vermeintlich ‚Unpolitische‘ trifft 53 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT jedoch nicht in allen Kontexten und auf alle Akteure gleichermaßen zu. Zwar verzichteten viele Engagierte auf weitrechende politische Forderungen, sie deuteten ihr Handeln jedoch als gesellschaftliches Zeichen gegen einen xenophoben Rechtsruck (Karakayali 2017). Sinatti (2019) zeigt für den Fall von Aktivistinnen und Aktivsten in Mailand, dass deren humanitäres Engagement auch zu einem verstärkten migrationspolitischen Bewusstsein und einem kritischen Hinterfragen des migrationspolitischen Kontexts geführt hat. Viele Helfende in Serbien betonten durchaus ihre politische Perspektive auf das Geschehen und übten Kritik an der EU-Migrationspolitik, während in Ungarn Kritik an der Orbán-Regierung geäußert wurde (Milan/Pirro 2018). NACHHALTIGKEIT DER ‚WILLKOMMENSKULTUR‘ Einige Organisationen und Gruppen haben es geschafft, auf der subnationalen Ebene langfristig tätig zu sein. Auf Berlin, Mannheim und Starnberg bezugnehmend, argumentiert Speth (2017: 54-55): „Auch wenn inzwischen das Engagement in den Helferkreisen etwas zurückgegangen ist, so ist doch festzustellen, dass fast alle Helferkreise nach wie vor bestehen und die Hilfe für Geflüchtete ein fester Bestandteil der kommunalen Infrastruktur geworden ist“. Ähnlich wie seit den 1990er-Jahren haben sich oftmals lose Gruppen im Bereich der Migrationshilfe nach und nach professionalisiert (Hamann et al. 2016: 8). Das Engagement von Ehrenamtlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen im Rahmen der unmittelbaren Flüchtlingshilfe hat vielerorts zu neuen Formen der Zusammenarbeit zwischen kommunalen Verwaltungen, Migrantenorganisationen, Wohlfahrtsverbänden und Kultureinrichtungen geführt und damit Netzwerke entstehen lassen, die zukünftig helfen können, sowohl neue Teilhabe- und Teilnahmestrukturen auf lokaler Ebene dauerhaft zu etablieren wie auch Formen und Foren nachhaltig wirksamer Integration von Zuwanderinnen und Zuwanderern zu gewährleisten. POLITISCHER PROTEST VON RECHTSAUSSEN: ‚FESTUNG EUROPA‘ GEGEN ‚ISLAMISIERUNG‘. Während vor der ‚Flüchtlingskrise‘ die Immigrationsgegner im Feld der Zivilgesellschaft eine klare Minderheit darstellten, gab es in den letzten Jahren einen Anstieg ihrer Protestveranstaltungen (Dolezal 2018). Dabei geht jedoch im Regelfall nur eine geringe Anzahl an Menschen auf die Straße – die Beteiligung ist deutlich niedriger als bei vielen der von ‚progressiven‘ Akteuren initiierten Aktionsformen (Hutter 2014).3 Nichtsdestotrotz sind Immigrationsgegner punktuell in der Lage, signifikante mediale Aufmerksamkeit für ihre Aktionen zu erzielen – oftmals mehr als andere Akteure der Zivilgesellschaft. ‚KULTURELLE BEDROHUNG‘ EUROPÄISCHER IDENTITÄT Was Akteure am rechten Rand des politischen Spektrums eint, sind äußerst restriktive migrationspolitische Vorstellungen, vor allem in Bezug auf Einwanderung von außerhalb Europas. Diese manifestieren sich auch in diskriminierenden und rassistischen Konzepten. Viele betonen eine gemeinsame europäische, manchmal gar christlich-jüdische Identität, vor allem in Abgrenzung zu außereuropäischer Einwanderung von Musliminnen und Muslimen (Cajani/Weisskircher 2020), die nicht vorwiegend als ökonomische, sondern als kulturelle Bedrohung dargestellt werden. Doch auch immigrationsfeindliche zivilgesellschaftliche Akteure sind kein homogener Block. Unterschiede gibt es vor allem in Bezug auf ihre Aktionsformen. 3 Pegida in Dresden stellte also nicht nur im deutschen Vergleich eine Ausnahme dar (Vorländer et al. 2018). Pegida-Ableger in anderen europäischen Ländern wie Norwegen, Österreich, Schweiz und Schweden scheiterten daran, eine signifikante Anzahl von Anhängern auf die Straße zu bringen (Berntzen/Weisskircher 2016; vgl. Abb. 5). 54 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN DER ZIVILGESELLSCHAFT Die Identitäre Bewegung ist wohl, neben Pegida, das bekannteste aktuelle Beispiel eines zivilgesellschaftlichen Akteurs von Rechtsaußen, der gegen die Immigration von Musliminnen und Muslime auftritt. Die Gruppierung ist seit einigen Jahren in Deutschland und Österreich aktiv, wurde aber bereits im Jahr 2002 in Frankreich gegründet. Obwohl die Gruppierung sich oftmals das moderne Image einer ‚Hipster-Rechten‘ geben möchte, propagiert auch sie das alte rassistische Konzept des ‚Großen Austauschs‘, geprägt vom französischen Schriftsteller Renaud Camus. Dabei nehmen die deutschen Identitären auf den gesamten europäischen Kontinent Bezug: „Die ungebremste Masseneinwanderung und die daraus resultierende Islamisierung bezeichnet die Identitäre Bewegung als den Großen Austausch. Durch niedrige Geburtenraten der deutschen und europäischen Völker bei gleichzeitiger massiver muslimischer Zuwanderung werden wir in nur wenigen Jahrzehnten zu einer Minderheit im eigenen Land. Der Große Austausch findet statt. Er bezeichnet die Tendenz einer schrittweisen Verdrängung der einheimischen Bevölkerung zugunsten fremder und zumeist muslimischer Einwanderer. Die Fortsetzung der aktuellen Familien- und Einwanderungspolitik wird nach allen zugrundeliegenden mathematischen Modellen das Verschwinden der Deutschen und Europäer in ihren eigenen Ländern zur Folge haben.“ (Identitäre Bewegung, undatiert) Die Aktionsformen der Identitären zeichnen sich durch eine hohe mediale Aufmerksamkeit aus, obwohl die Anzahl der Teilnehmenden typischerweise gering ist (Castelli Gattinara/Froio 2019). Dabei sind sie in ein weit größeres Netzwerk rechtsradikaler und rechtsextremer Akteure eingebettet (Fuchs/Middelhoff 2019; Weiß 2017). Das bekannteste Beispiel für eine Aktion der Identitären in Deutschland war die Besetzung des Brandenburger Tors im August 2016, wo das Banner „Sichere Grenzen – sichere Zukunft“ ausgerollt wurde. Außerdem ist Identitären-Aktivist Martin Sellner häufig als Redner bei Pegida-Kundgebungen in Dresden zu Gast. Größere Aufmerksamkeit erhielten die Identitären aber in Österreich – nicht nur auf Grund persönlicher Kontakte zu Politikerinnen und Politikern der ehemaligen Regierungspartei FPÖ. Zu den Aktivitäten der Identitären in Österreich zählten die Unterbrechung eines Theaterstücks zum Thema Asyl, die öffentliche ‚Aufführung‘ einer terroristischen Enthauptung auf einer Wiener Einkaufsstraße und die Besetzung des Balkons der EU-Grundrechteagentur. Nach der Bekanntgabe, dass der rechtsextreme Attentäter von Christchurch vor seinen Morden Spenden an die österreichischen Identitären überweisen hat, erfolgt im Moment eine Debatte über ihr mögliches Verbot. MEDIENWIRKSAME AKTIONEN Klassischer Aktionsformen bedient sich die English Defence League. Sie wurde im Jahr 2009 in der englischen Stadt Luton gegründet. Die zentralen Aktivitäten der English Defence League waren Demonstrationen gegen ‚Islamisierung‘. Zu ihren Hochzeiten konnte sie bis zu 2000 Menschen in einer Vielzahl von englischen Kleinstädten mobilisieren – doch oftmals waren es weniger als 1000. Seit einem kurzen Wiedererstarken der Demonstrationen Ende Mai und Anfang Juli 2013, nach der Ermordung eines britischen Soldaten, ist die English Defence League weitgehend von der öffentlichen Bildfläche verschwunden (Morrow/Meadowcroft 2018). Dies unterstreicht, dass selbst relativ prominente Anti-Migrations-Gruppierungen nicht unbedingt langfristig stark mobilisieren. Ein interessanter Aspekt ihrer Organisationsstruktur ist das Bestehen, zumindest auf dem Papier, von Teilorganisationen für diverse Minderheiten, z.B. die LGBT-Community, Hindus, Jüdinnen und Juden. Dieser Organisationsstruktur entspricht der zunehmende partielle Einbezug liberaler Elemente in nativistischen und islamophoben Ideologien, oftmals mit Verweis auf den vermeintlich fehlenden Liberalismus bei muslimischen Einwanderinnen und Einwandern KLASSISCHE PROTESTFORMEN 55 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT Abb. 5: Protest gegen Identitäre Bewegung Quelle: Studierendenrat TU Dresden (Berntzen 2019; Pilkington 2016). Die englische Identität der Organisation ist auch mit einer europäischen Identität kompatibel, wie sie in ihrem zentralen politischen Dokument betont: “We work in solidarity with others around the world – The EDL is keen to join with others who share our values, wherever they are in the world, and from whatever cultural background they derive. We believe that the demand for sharia and the pressure for Islamification are global and unremitting. They need to be tackled at a global as well as national level, so that these demands will never be succumbed to. The EDL therefore has an international outlook to complement our domestic efforts. We contribute to the global struggle against Islamic intolerance of Western cultures, customs, religions, politics, and laws. The time for tolerating intolerance has come to an end: it is time for the civilised world to unite against a truly Global Jihad, in all its forms.“ (English Defence League 2016) Für eine solche ‚internationale‘ Positionierung stand die Idee der European Defence League mit verschiedenen Ablegern, zum Beispiel in Dänemark, Deutschland und Norwegen (der rechtsextreme Massenmörder Anders Behring Breivik stand der norwegischen Gruppe nahe). Diese kamen jedoch nie an die Mobilisierungsstärke des Originals heran. Die Soldiers of Odin sind eine Gruppe, die erst im Zuge der ‚Flüchtlingskrise‘ im Oktober 2015 gegründet wurde. Ihr Ursprung liegt in Kemi, einer finnischen Grenzstadt zu Schweden. Die wesentliche Aktionsform der Soldiers of Odin sind Straßenpatrouillen: Als selbsternannte Sicherheitswachen behaupten sie, die Bevölkerung vor vermeintlichen Gefahren durch Immigrantinnen und Immigranten zu schützen. Auch außerhalb Finnlands bildeten sich Ableger, und zwar nicht nur im Baltikum oder in Deutschland, sondern sogar in Kanada. Die transnationale Vernetzung von Anti-Immigrations-Akteuren ist also auch im Fall der Soldiers of Odin evident. Der bayrische Verfassungsschutzbericht 2018 betont die Gefahr der Gruppe: „Die seit 2017 in Bayern aktive rechtsextremistische Gruppierung ‚Soldiers of Odin Germany Division Bayern‘ (SOO) führte bis einschließlich März verstärkt sogenannte Spaziergänge in Augsburg, Donauwörth, Kempten im Allgäu, München und Würzburg durch. Die SOO gebärdete sich bei diesen Streifen faktisch als Bürgerwehr und stellte das staatliche Gewaltmonopol in Frage.“ (Bayerisches Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration 2018: 118) 56 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN DER ZIVILGESELLSCHAFT In Bezug auf ihre Aktionsform ist die Military Veterans Union „Vasil Levski“ ein noch extremerer Fall. Sie besteht aus wenigen Aktivistinnen und Aktivisten in Bulgarien, im Grenzraum zur Türkei, das heißt einer Außengrenze der EU. Der Name nimmt auf den Revolutionär Vasil Levski Bezug, der im 19. Jahrhundert für die Unabhängigkeit Bulgariens vom Osmanischen Reich kämpfte. Auch die Military Veterans Union bezieht sich auf eine Verteidigung der ‚Festung Europa‘ mit dem Ziel, die Einwanderung von Musliminnen und Muslimen – in ihrem Wortgebrauch ‚Eroberung‘ – zu verhindern. Ihre bekannteste Aktionsform sind paramilitärische Grenzpatrouillen und das gewaltsame Festhalten von Migrantinnen und Migranten. Manche Videos dieser Taten fanden ihren Weg in die internationale, z. B. deutsche und britische, Medienlandschaft. So beteiligte sich auch Tatjana Festerling, ehemalige Pegida-Aktivistin, in Bulgarien an solchen Aktionen (Volk 2020: 9). GEWALTSAME AKTIONSFORMEN Jenseits von rechtspopulistischen Parteien tragen also auch zivilgesellschaftliche Akteure von Rechtsaußen den politischen Konflikt um Einwanderung nach Europa aus – und das in vielen verschiedenen Ländern nicht mehr nur als geschlossene Subkultur, sondern mit klaren Versuchen, die öffentliche Debatte zu beeinflussen. Was diese Gruppen eint, sind ihre niedrige Anzahl an aktiven Mitgliedern – selbst bei manchen der hier genannten, relativ prominenten Beispielen.4 Vor allem Internetplattformen geben ihnen die Möglichkeit, ihre (kultur-)rassistische Propaganda zu verbreiten. Diese beinhaltet kaum konkrete migrationspolitische Vorstellungen – stattdessen betonen diese Akteure ihre allgemeine Ablehnung der Einwanderung von Musliminnen und Muslimen sowie eine kulturelle bzw. zivilisatorische Identifikation mit ‚Europa‘ – indes nicht mit der EU – in Abgrenzung zum Islam. AUSBLICK Migrationsfreundliche zivilgesellschaftliche Akteure sind zwar nicht immer am lautesten, sie sind jedoch seit langem, zumindest in Bereich der öffentlichen Protestveranstaltungen, in der Überzahl (Hutter 2014). Die mögliche Verstetigung der ‚Willkommenskultur‘ könnte hier zu einem nachhaltigen Wachstum des migrationspolitischen Aktivismus führen. Neben den bereits angeführten zivilgesellschaftlichen Aktionsformen ist zunehmend auch die Online-Sphäre von großer migrationspolitischer Bedeutung. Dies hat nicht unbedingt immer positive Konsequenzen. Eine großangelegte Studie für alle 28 EU-Mitgliedsländern zeigt, dass der Online-Migrationsdiskurs von negativen Bildern bestimmt ist: Der Konflikt um kulturelle Werte wie Identität und Bräuche prägt, neben sicherheitspolitischen Aspekten, die Auseinandersetzung (Bakamo Social 2019). Rechtsradikale und rechtsextreme Akteure sind hier wesentliche Triebfedern (Fielitz/Thurston 2019) – sie sind in der Lage, neue Technologien als „Radikalisierungsmaschinen“ (Ebner 2019) zu nutzen. Zwar wurden in den Jahren 2018 und 2019 die öffentlichen Facebook- und Instagram-Profile vieler Rechtsaußen-Akteure, beispielsweise der Identitären und der Englischen Defence League, gesperrt. Auf anderen Plattformen sind sie jedoch weiterhin existent, wie etwa der Aktivist der Identitären Bewegung, Martin Sellner, auf YouTube. ZIVILGESELLSCHAFT UND ONLINE-AKTIVISMUS 4 Die vergleichsweise geringe Anhängerschaft zivilgesellschaftlicher Akteure gegen Einwanderung ist auch daran zu erkennen, dass sie in vielen Ländern kaum öffentlich in Erscheinung treten: Selbst in den VisegrádStaaten, deren Regierungen auf Grund ihrer restriktiven migrationspolitischen Einstellungen regelmäßig im medialen Rampenlicht stehen, gibt es nur eine niedrige Anzahl von Anti-Immigrationsprotesten. Dies ist auch deshalb der Fall, weil in Polen, der Slowakei, Tschechien und Ungarn auch Mainstream-Parteien islamophobe Diskurse bedienen, was zu einer Reduktion von Straßenmobilisierung führt (Hafez 2018). 57 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN POLITIK UND ZIVILGESELLSCHAFT Der vorläufige Befund ist: Der Online-Debatte mangelt es an einem populären positiven Migrationsnarrativ (Bakamo Social 2019). Eine wesentliche Herausforderung ‚migrationsfreundlicher‘ zivilgesellschaftlicher Akteure wird es sein, neue Migrationsnarrative zu etablieren, die in der Sphäre der Online-Kommunikation Widerhall finden. 58 DER KONFLIKT UM MIGRATION IN DER ZIVILGESELLSCHAFT LITERATUR Ärzte ohne Grenzen 2019: Unsere Hilfe für Flüchtlinge und Vertriebene - Fragen und Antworten; verfügbar unter: https://www.aerzte-ohne-grenzen.de/hilfe-fuerfluechtlinge-vertriebene-faq (letzter Zugriff: 05.11.2019). Bakamo Social (2019): Migration Narratives in Europe. Through Conversations on Public Social Media. A Bakamo Public Project for the Friedrich Ebert Stiftung; verfügbar unter: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/ budapest/15374-20190510.pdf (letzter Zugriff: 05.11.2019). Bayerisches Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration 2018: Verfassungsschutzbericht 2018; verfügbar unter: https://www.verfassungsschutz.bayern.de/mam/ anlagen/vsb-2018.pdf (letzter Zugriff: 05.11.2019). 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Vor allem in den ehemals sozialistischen Staaten Mittel- und Osteuropas werden die Folgen von Zuwanderung im Schnitt deutlich negativer beurteilt, stoßen Zugewanderte auf mehr Ablehnung und sind Bedrohungswahrnehmungen gegenüber ‚Fremden‘ stärker ausgeprägt als in Westeuropa. Ein ebenfalls nachweisbarer Unterschied zwischen Ost- und Westdeutschland fügt sich allerdings nicht in dieses europäische Ost-West-Muster ein. So ist die Einstellung gegenüber Zugewanderten in Ostdeutschland deutlich positiver als in anderen ehemals sozialistischen Regionen Europas und entspricht eher dem typischen Niveau westeuropäischer Staaten. Eine gewisse Ausnahme bildet hier die Ablehnung von Muslimen. Sie ist in Ostdeutschland deutlich ausgeprägter als im Westen Deutschlands und Europas, allerdings immer noch geringer als in den meisten anderen Staaten Mittel- und Osteuropas. Auch die mit ‚Ausländern‘ assoziierten Bedrohungsgefühle sind in Ostdeutschland deutlich stärker ausgeprägt als in Westdeutschland, bewegen sich dabei allerdings auf einem ähnlichen Niveau wie etwa in Italien oder Österreich. Besonders verbreitet ist in Ostdeutschland hingegen die Angst vor Kriminalität durch Zugewanderte und vor einer durch Migration verursachten Belastung der Sozialsysteme. Die migrationsbezogenen Orientierungen der Westdeutschen hingegen fallen nochmals deutlich positiver aus als in allen anderen Regionen Europas. Insgesamt kann damit im europäischen Vergleich sowohl den neuen als auch den alten Bundesländern eine gewisse politisch-kulturelle Sonderstellung attestiert werden. POLARISIERUNG IN DEUTSCHLAND Die Wahlergebnisse der Jahre 2018 und 2019 haben innerhalb Deutschlands eine politisch-kulturelle Spaltungslinie immer deutlicher hervortreten lassen. War es zunächst vor allem die Nachfolgepartei der SED, die als PDS, Linkspartei bzw. DIE LINKE in den neuen, nicht aber in den alten Bundesländern regelmäßig Wahlergebnisse von über 20 Prozent erringen konnte, so trifft dies nun ebenso auf die Alternative für Deutschland (AfD) zu. Zwar erreicht die Partei mittlerweile auch in westdeutschen Flächenländern regelmäßig zweistellige Stimmenanteile, was jedoch deren Höhe und die Struktur ihrer Wählerschaft betrifft, ist die AfD mit ihren jüngsten Ergebnissen der Landtagswahlen in Thüringen, Sachsen und Brandenburg sowie dem starken Abschneiden bei den Wahlen zum Europäischen Parlament insbesondere in Ostdeutschland zu einer Art ‚Volkspartei‘ aufgestiegen. Dort wird sie mittlerweile gar als Vertreterin typisch ostdeutscher Interessen wahrgenommen (Herold 2019: 9). DIE WAHLERGEBNISSE VON AFD UND BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Ganz anders verhält es sich hingegen mit BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN. Während die Grünen in den westdeutschen Bundesländern als sympathische Stimme der mittleren und jüngeren Generationen gelten und inzwischen ebenfalls von beinahe allen gesellschaftlichen Schichten gewählt werden, erscheinen die von ihnen vertretenen Positionen in der Wahrnehmung vie63 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE Abb. 1: Zweitstimmenergebnisse von AfD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Landtagswahlen 2018-2019 in Ost- und Westdeutschland Zweistimmen AfD 30 % Zweistimmen Grüne 27,5 25 % 23,5 23,4 20 % 19,8 17,6 17,4 15 % 13,1 10,8 10 % 5% 10,2 8,6 6,1 5,2 0% Thüringen 27.10.2019 Sachsen 01.09.2019 Brandenburg 01.09.2019 Ostdeutschland Bremen 26.05.2019 Hessen 28.10.2018 Bayern 14.10.2018 Westdeutschland Quelle: Landeswahlämter / Eigene Darstellung Abb. 2: Wahlen zum Europäischen Parlament am 26.05.2019, Stimmenanteile von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und AfD nach Landkreisen und kreisfreien Städten Quelle: Stahnke/Tröger/Venohr 2019 ler Ostdeutscher eher als typisches Produkt der ‚alten BRD‘. Im Zuge einer anwachsenden politischen Polarisierung werden die Grünen hier nicht nur als Interessenvertretung einer akademisch gebildeten und wirtschaftlich saturierten Oberschicht wahrgenommen, sondern gelten bisweilen auch als politische Repräsentanz jenes „kulturellen Kolonialismus“1, der in den Augen vieler Ostdeutscher bis heute eine Deutungshoheit des Westens über den Osten begründet. Das Ergebnis dieser Gemengelage aus stärkeren Vorbehalten gegen die GRÜNEN bei einer deutlich positiveren Beurteilung der AfD im Osten und einer umgekehrten Situation im Westen führte dazu, dass eine politisch-kulturelle Spaltungslinie innerhalb Deutschlands mittlerweile auch in geografischer Hinsicht abbildbar ist (Abb 1-2, vgl. hierzu Koppetsch 2019; Zick et al. 2019). 1 Der Begriff stammt vom Präsidenten der Bundeszentrale für politische Bildung, Thomas Krüger (Decker 2017). 64 GEHÖRT OSTDEUTSCHLAND ZU OSTEUROPA? Doch nicht nur im Hinblick auf Wahlergebnisse und politische Mehrheiten zeigt sich hier ein deutlicher Unterschied zwischen Ost und West. Auch auf der Ebene von Wahrnehmungen, Deutungen und Zuschreibungen scheinen sich beide Landesteile zunehmend wechselseitig zu befremden. Insbesondere bei der Beurteilung von Zuwanderung, Flüchtlingsaufnahme und Asylpolitik tritt dieser Gegensatz immer wieder als offener Konflikt zutage. So gelten die neuen Bundesländer aus Sicht vieler Westdeutscher typischerweise als Hort von Fremdenfeindlichkeit und Rechtsextremismus, was allerdings nicht im Geringsten der Selbstwahrnehmung jener entspricht, die etwa in Ostdeutschland öffentlich migrationskritische Positionen artikulieren (Vorländer et al. 2018: 73 ff.). Während viele Westdeutsche dem Osten des Landes mit Besorgnis, Unverständnis und Ratlosigkeit begegnen und angesichts des dortigen Wahlverhaltens regelmäßig auf angeblich gebrochene Biografien, autoritäre Prägungen, fehlende demokratische Bildung, abgehängte Landstriche und verbitterte Menschen verweisen, ist die Gegensicht vieler Ostdeutscher auf ‚den Westen‘ meist ebenso von Stereotypen und Pauschalisierungen geprägt, in denen ‚den Wessis‘ etwa notorischer Egoismus, post-materialistische Wohlstandsdekadenz und der Hang zu moralischem Totalitarismus unterstellt wird. WECHSELSEITIGE ZUSCHREIBUNGEN ZWISCHEN OST- UND WESTDEUTSCHEN Die politische Kultur der alten Bundesländer wird dabei in der Regel als ‚typisch westeuropäisch‘ angenommen, Wahlverhalten und politische Einstellungen in Ostdeutschland erinnern viele Beobachter hingegen eher an die Situation in anderen Regionen Mittel- und Osteuropas, die ebenfalls bis 1990 dem sowjetischen Einflussbereich unterworfen waren. „Wäre Ostdeutschland heute ein eigenständiger Staat“, so lautet die bekannte Schlussfolgerung, „dann hätte er vermutlich eine den Polen oder Ungarn ähnelnde Regierungspolitik, die peinlichst auf Grenzschutz, patriotische Biederkeit, ethnische Homogenität und nationale Souveränität abzielt“. Lediglich die politische Hegemonie des Westens im vereinten Deutschland scheint in den neuen Bundesländern vorerst eine Entwicklung zu hemmen, wie sie in anderen Regionen des ehemaligen Ostblocks zu besichtigen ist. Vor allem was die Wahrnehmung und Bewertung von Migranten, Asylsuchenden und Flüchtlingen angeht, scheint sich ein neuer Ost-West-Gegensatz innerhalb Europas en miniature auch innerhalb Deutschlands selbst abzuspielen (Soboczynski 2018: 46; Wike et al. 2019; Rainer et al. 2018; MIDEM 2018). SIND DIE UNTERSCHIEDLICHEN EINSTELLUNGEN ZU MIGRATION IN OST- UND WESTDEUTSCHLAND MIT DENEN IN OST- UND WESTEUROPA VERGLEICHBAR? Die Differenz der migrationspolitischen Einstellungen, die in Deutschland die östlichen und die westlichen Bundesländer trennt, wird also im Großen und Ganzen für dieselbe gehalten, die auch innerhalb der EU – etwa bei der Suche nach einer gemeinsamen Flüchtlings- und Migrationspolitik – ost- und westeuropäische Anschauungen regelmäßig kollidieren lässt. Doch ist diese Vermutung auch empirisch überprüfbar? In welchem Verhältnis stehen ost- und westdeutsche Einstellungsunterschiede zu denen in Ost- und Westeuropa? Sind die in den ostdeutschen Bundesländern verbreiteten Vorstellungen zu Flüchtlingen, Migration und ‚Ausländern‘ tatsächlich als ‚typisch osteuropäisch‘, die in den sogenannten alten Bundesländern vorherrschenden Orientierungen als ‚typisch westeuropäisch‘ zu bezeichnen? Eine zuverlässige Beantwortung dieser Fragen kann nur auf Umfragedaten basieren, die die migrationsbezogenen Orientierungen der Menschen europaweit erfassen, dabei aber dennoch nach einzelnen Ländern und, im Falle Deutschlands, gar nach einzelnen Regionen unterscheidbar machen. Diese Voraussetzungen werden von der European Values Study (EVS) erfüllt – einer transnationalen, empirischen Langzeitstudie, die seit 1981 europaweit Vorstellungen zu Familie, Arbeit, Religion, Politik und Gesellschaft abfragt und deren jüngster Datensatz seit Sommer 2019 vorliegt. 65 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE INFOBOX – European Values Study Bei der European Values Study (EVS) werden seit 1981 alle neun Jahre Umfragen durchgeführt, die Einblicke in die Ideen, Vorstellungen, Präferenzen, Einstellungen, Werte und Meinungen der Bürgerinnen und Bürger Europas ermöglichen. Im Rahmen der jüngsten Erhebungswelle wurden zwischen 2017 und 2019 rund 37.000 Interviews geführt. Zur Grundgesamtheit der EVS zählt die Bevölkerung der jeweiligen Länder ab 18 Jahren, die Stichprobenauswahl basiert auf dem Zufallsprinzip verschiedener Single- und Multi-Stage-Verfahren. Zum Einsatz kommen dabei überwiegend computergestützte persönliche Interviews (sogenannte Computer Assisted Personal Interviews, CAPI), wobei einige Länder in der jüngsten Welle auch auf gemischte Erhebungsformen zurückgreifen und teilweise postalische Befragungen und Online-Befragungen mit persönlichen Interviews kombinieren. Die Untersuchungen werden in jedem teilnehmenden Land in all jenen Sprachen durchgeführt, die von mindestens fünf Prozent der Bevölkerung gesprochen werden. In diesen Daten der European Values Study können insgesamt drei verschiedene Fragekomplexe identifiziert werden, die auf den Umgang mit Migration gerichtet sind (Abb. 3). Diese fragen im Einzelnen nach: 1. der allgemeinen Beurteilung von Zuwanderung, 2. dem Ausmaß an Ablehnung gegenüber Zugewanderten im unmittel baren Lebensumfeld sowie 3. den mit Zugewanderten assoziierten Bedrohungswahrnehmungen. Abb. 3: Migrationsbezogene Items in der European Values Study (EVS) in der European Values Study Eigene Darstellung 66 GEHÖRT OSTDEUTSCHLAND ZU OSTEUROPA? WELCHEN EINFLUSS HAT ZUWANDERUNG AUF DIE ENTWICKLUNG EINES LANDES? Bei der allgemeinen Beurteilung von Zuwanderung können die Befunde der EVS zunächst insofern die eingangs beschriebene Vermutung bestätigen, als dass die jeweiligen Einschätzungen der Befragten in Ost- und Westdeutschland deutlich auseinandergehen. Tatsächlich ähneln die Werte für Ostdeutschland hier denen einiger anderer postsozialistischer Staaten, die Werte für Westdeutschland eher denen von Frankreich oder Italien. Allerdings lässt sich im europäischen Vergleich hier keine eindeutige Ost-West-Differenz abbilden. So sieht etwa in Polen ein deutlich größerer Anteil der Befragten einen positiven Einfluss von Zuwanderung auf die Entwicklung des Landes als beispielsweise in den Niederlanden, in Österreich hingegen wird Immigration allgemein negativer beurteilt als in Rumänien (Abb. 4). BEURTEILUNG DER FOLGEN VON ZUWANDERUNG IN OSTDEUTSCHLAND ÄHNLICH NEGATIV WIE IN OSTEUROPA Abb. 4: Bewertung des Einflusses von Zugewanderten für die Entwicklung des eigenen Landes in einzelnen Staaten negativ 100 % weder positiv noch negativ positiv 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % Tschechien Ungarn Ostdeutschland Slowakei Österreich Bulgarien Italien Westdeutschland Schweden Kroatien Estland Niederlande Dänemark Frankreich Litauen Polen Rumänien Finnland Großbritannien Slowenien Spanien 0% Quelle: European Values Study 2017 / Eigene Darstellung ABLEHNUNG UND UNGLEICHBEHANDLUNG VON ZUGEWANDERTEN Bei der Ablehnung von bestimmten Personengruppen ist die Zuordnung des in den beiden deutschen Landesteilen ermittelten Antwortverhaltens ähnlich differenziert zu beurteilen. Hier wurden rund 37.000 Menschen in verschiedenen europäischen Staaten danach befragt, ob sie bestimmte Personengruppen „nicht gern als Nachbarn hätten“. Unterscheidet man die dabei erhaltenen Antworten nach den entsprechenden Ländern, so ergibt sich zunächst ein eindeutiges Bild, das die Einstellungen der Menschen in Ost- und Mitteleuropa als deutlich negativer als jene in West- und Südwesteuropa ausweist. Um ein Vielfaches höher als in sämtlichen westeuropäischen Ländern ist etwa der Anteil der Befragten in Ungarn, Bulgarien und Tschechien, die Migranten und ausländische Arbeitskräfte als Nachbarn ablehnen (Abb. 5). ABLEHNUNG VON ZUGEWANDERTEN IN OSTDEUTSCHLAND ETWA AUF DEM NIVEAU WESTEUROPAS 67 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE Abb. 5: Anteile der Befragten in den einzelnen Ländern, die Zugewanderte nicht gern als Nachbarn hätten Tschechien Bulgarien Ungarn Slowakei West- und Ostdeutschland Litauen Rumänien Estland Slowenien Mittel- und Osteuropa Kroatien Österreich Polen Niederlande Ostdeutschland Spanien Finnland Frankreich Dänemark Großbritannien Westdeutschland Schweden Italien Westeuropa 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% Abb. 6: Anteile der Befragten in den einzelnen Ländern, die ‚Menschen anderer Hautfarbe‘ nicht gern als Nachbarn hätten 40 % Westeuropa Mittel- und Osteuropa West- und Ostdeutschland 30 % 20 % 10 % Bulgarien Tschechien Slowakei Ungarn Litauen Slowenien Rumänien Estland Spanien Kroatien Italien Ostdeutschland Österreich Polen Finnland Niederlande Westdeutschland Frankreich Dänemark Großbritannien Schweden 0% Abb. 7: Anteile der Befragten in den einzelnen Ländern, die Muslime nicht gern als Nachbarn hätten Litauen Tschechien Slowakei Ungarn West- und Ostdeutschland Polen Rumänien Estland Ostdeutschland Mittel- und Osteuropa Slowenien Finnland Österreich Spanien Italien Niederlande Kroatien Westdeutschland Dänemark Frankreich Schweden Großbritannien Bulgarien Westeuropa 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% Abb. 8: Anteile der Befragten nach Region, die bestimmte Personengruppen nicht gern als Nachbarn hätten Menschen anderer Hautfarbe 40 % Ausländer und ausländische Arbeitskräfte 30 % 20 % 10 % 0% West- und Südwesturopa Mittel- und Osteuropa Quelle: European Values Study 2017 / Eigene Darstellung 68 Westdeutschland Ostdeutschland Muslime GEHÖRT OSTDEUTSCHLAND ZU OSTEUROPA? Interessant ist dabei jedoch, dass die Einschätzungen der ostdeutschen Befragten eher im Kreise der westeuropäischen Länder wiederzufinden sind, während die Meinungen in Westdeutschland sich im europäischen Vergleich als überdurchschnittlich positiv gegenüber Migrantinnen und Migranten darstellen. Dies gilt im Wesentlichen auch bei der Frage nach ‚Menschen anderer Hautfarbe‘, die als ein klarer Indikator für klassisch rassistische Vorurteilsstrukturen interpretiert werden kann. Mit Ausnahme von Polen und Kroatien ist auch hier ein klarer Gegensatz zwischen Ost- und Westeuropa erkennbar, wobei das Antwortverhalten in Ostdeutschland allerdings eher dem der westeuropäischen und nicht dem der meisten osteuropäischen Staaten entspricht (Abb. 6). Wird dieselbe Frage nach der Akzeptanz bestimmter Personengruppen in der unmittelbaren Nachbarschaft hingegen auf Muslime bezogen, so zeigt sich ein etwas anderes Bild. Während die Verbreitung entsprechender Vorbehalte sich in Staaten wie Kroatien und Bulgarien eher im westeuropäischen Mittel bewegt, ähneln die für Ostdeutschland gemessenen Werte eher denen von Slowenien, Estland oder Rumänien. Das höchste Niveau an Ablehnung ist allerdings für Tschechien, die Slowakei und Litauen zu verzeichnen, wo bis zu zwei Drittel der Befragten negativ gegenüber Muslimen in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft eingestellt sind (Abb. 7). ABLEHNUNG VON MUSLIMEN IN OSTDEUTSCHLAND STÄRKER ALS IN WESTEUROPA, SCHWÄCHER ALS IN OSTEUROPA In allen drei Fällen ist jedoch ersichtlich, dass das für Ostdeutschland ermittelte Antwortverhalten nicht dem anderer postsozialistischer Staaten entspricht. Am ehesten könnte dies noch bei der Ablehnung gegenüber Muslimen angenommen werden. Was aber die Bewertung von ‚Ausländern‘ und ‚Menschen mit anderer Hautfarbe‘ betrifft, bewegen sich die Einschätzungen der Ostdeutschen eher auf dem Niveau anderer westeuropäischer Staaten. Die Werte für Westdeutschland hingegen weichen hier deutlich von denen anderer westeuropäischer Länder ab. Wurden in Westeuropa im Schnitt bei elf Prozent der Befragten Vorbehalte ermittelt, traf dies im Westen Deutschlands gerade noch auf fünf Prozent zu (Abb. 8). Betrachtet man die Vorbehalte gegenüber ‚Ausländern‘ und ‚ausländischen Arbeitskräften‘ im Zeitverlauf seit 19902, so kann wiederum festgestellt werden, dass der Anteil der Menschen in Westeuropa, die keine ‚Ausländer‘ als Nachbarn haben wollen, im Wesentlichen konstant bei etwa elf Prozent geblieben ist. In Osteuropa jedoch war dieser Anteil über lange Zeit in etwa doppelt so hoch, bevor zwischen 2008 und 2017 hier ein deutlicher Anstieg auf etwa 34 Prozent zu verzeichnen war. Die Ablehnungsraten in Deutschland hingegen haben sich seit 1990 eher abgeschwächt, wobei sich erneut zeigt, dass sich insbesondere die Menschen in den alten Bundesländern seit Ende der 1990er-Jahre wesentlich toleranter gegenüber ‚Ausländern‘ in der Nachbarschaft zeigen als die Befragten in West- und Südwesteuropa (Abb. 9). ABLEHNUNG VON ZUWANDERERN IN OSTEUROPA STARK ANGESTIEGEN Dasselbe Muster findet sich in der Reaktion auf die Aussage, dass, „wenn die Arbeitsplätze knapp“ sind, die Arbeitgeber Einheimische gegenüber Ausländern bevorzugen sollten. Eine ähnliche Fragestellung wird regelmäßig auch in der deutschen politischen Kulturforschung zur Messung ausländerfeindlicher Einstellungen verwendet.3 Die relativ hohen Zustimmungswerte in den neuen Bundesländern gelten hier als Indiz dafür, dass die Bevölkerung Ostdeutschlands sich in besonders hohem Maße durch xenophobe Einstellungen auszeichnet. Zwar existieren hier keine unmittelbaren Vergleichsdaten zu anderen europäischen Staaten, mit Hilfe der European Values Study lässt sich jedoch teilweise abschätzen, wie ein solcher Vergleich ausfallen würde. So ergibt eine Betrachtung des Antwortverhaltens nach Regionen, dass sich auch hier die gemessenen Werte für Ostdeutschland AKZEPTANZ VON UNGLEICHBEHANDLUNG AUF DEM ARBEITSMARKT IN OSTDEUTSCHLAND AUF DEM NIVEAU WESTEUROPAS 2 Die Werte für Osteuropa beinhalteten 1990 noch keine Daten zu Kroatien. 3 Hier allerdings: „Wenn Arbeitsplätze knapp werden, sollte man die Ausländer wieder in ihre Heimat zurückschicken“ (Zick et al. 2019: 73). 69 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE Abb. 9: Anteile der Befragten nach Region, die Zugewanderte nicht gern als Nachbarn hätten, im Zeitverlauf West- und Südwesteuropa 40 % Mittel- und Osteuropa Westdeutschland Ostdeutschland 30 % 20 % 10 % 0% 1990 1999 2008 2017 Quelle: European Values Study 1981-2017 / Eigene Darstellung Abb. 10: Anteile der Befragten in den einzelnen Ländern, die bei einer angespannten Arbeitsmarktsituation der Bevorzugung von Einheimischen gegenüber Ausländern zustimmen Litauen Bulgarien Ablehnung Slowakei Ungarn Tschechien Unentschieden Rumänien Polen Slowenien Kratien Italien Österreich Ostdeutschland Spanien Finnland Frankreich Großbritannien Niederlande Dänemark Westdeutschland Schweden Estland Zustimmung 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% Quelle: European Values Study 2017 / Eigene Darstellung deutlich von denen Westdeutschlands unterscheiden. Allerdings entsprechen sie dabei nicht dem osteuropäischen, sondern eher dem westeuropäischen Niveau. Während einer Bevorzugung Einheimischer am Arbeitsmarkt in Ostdeutschland rund 49 Prozent der Befragten zustimmen, sind es etwa in Spanien ebenfalls rund 46 Prozent, in Österreich 55 Prozent, in Italien 65 Prozent, in Polen über 70 und in Ländern wie Tschechien, Ungarn oder der Slowakei gar über 80 Prozent (Abb. 10). INWIEFERN WERDEN WAHRGENOMMEN? ZUGEWANDERTE ALS BEDROHUNG Ein weiterer Fragekomplex der European Values Study bezog sich auf das Sicherheitsempfinden der Befragten und darauf, wie ihre Sekuritätsgefühle durch Migranten beeinträchtigt werden. Ermittelt wurde dabei die Zustimmung zu folgenden Aussagen: 70 GEHÖRT OSTDEUTSCHLAND ZU OSTEUROPA? Abb. 11: Wahrnehmung einer Bedrohung der eigenen Sicherheit durch Zugewanderte in einzelnen Ländern (Mittelwerte Bedrohungsindex) Westeuropa 8 Mittel- und Osteuropa West- und Ostdeutschland 7 6 5 4 3 2 1 Tschechien Ungarn Bulgarien Slowakei Österreich Littauen Ostdeutschland Italien Estland Rumänien Dänemark Niederlande Polen Kroatien Slowenien Westdeutschland Finnland Frankreich Großbritannien Spanien Schweden 0 Quelle: European Values Study 2017 / Eigene Darstellung • „Ausländer nehmen Einheimischen die Arbeitsplätze weg.“ • „Ausländer verschärfen die Kriminalitätsprobleme.“ • „Ausländer belasten das Sozialsystem eines Landes.“ Das Antwortverhalten auf diese drei Aussagen lässt sich zu einem Index zusammenfassen, dessen Werte die jeweilige Ablehnung gegenüber ‚Ausländern‘ bzw. die mit dieser Personengruppe assoziierten Bedrohungswahrnehmungen dokumentieren. Ein hoher Wert zeigt also, dass die Befragten eines bestimmten Landes stärker dazu neigen, Zugewanderte für eine höhere Kriminalitätsrate, belastete Sozialkassen und eine Verschlechterung der Lage auf dem Arbeitsmarkt verantwortlich zu machen. Betrachtet man die Verteilung der Werte dieses ‚Bedrohungsindex‘ in den unterschiedlichen europäischen Staaten, dann zeigt sich hinsichtlich möglicher Ost-West-Unterschiede zunächst ein eher gemischtes Bild. So erweisen sich die Befragten in Ländern wie Italien, Österreich und Dänemark als negativer gegenüber Zugewanderten eingestellt als jene in Slowenien, Kroatien und Polen. Die Bewertung der Folgen von Migration erscheint hingegen in Schweden, Spanien und Frankreich deutlich positiver als etwa in Bulgarien, Ungarn oder Tschechien. Auch zwischen Ost- und Westdeutschland ist hier ein Unterschied festzustellen. Während Ostdeutsche sich ähnlich skeptisch zeigen wie Italiener und Litauer, erscheinen Westdeutsche gegenüber Migranten deutlich positiver (Abb. 11). Insgesamt kann also auch hier keine eindeutige Zuordnung der beiden deutschen Landesteile zu bestimmten Regionen Europas vorgenommen werden. Bemerkenswert ist allerdings, dass sich laut den Daten der European Values Study sowohl in West- wie auch in Ostdeutschland das Ausmaß der mit Zugewanderten verbundenen Bedrohungswahrnehmungen deutlich verringert hat. Lagen die Werte in den alten wie den neuen Bundesländern 2008 noch über dem europäischen Mittelwert, so wurden 2017 die Folgen von Einwanderung zumindest in Westdeutschland deutlich positiver bewertet. Sowohl in Westeuropa als auch in Ost- und Westdeutschland fühlen sich Menschen heute weniger durch Zugewanderte bedroht als noch 2008. 71 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE Abb. 12: Verbreitung der Bedrohungswahrnehmungen durch Zugewanderte nach soziodemografischen Merkmalen Frau Mann 75+ Altersgruppen 66-75 56-65 46-55 36-45 26-35 18-25 niedrig obere 30% mitte untere 30% 500.000 und mehr 100.000-500.000 20.000-100.000 5.000-20.000 unter 5.000 Selbsteinschätzung auf dem politischen Spektrum Größe des Wohnortes Einkommen formale in Dezilen Bildung hoch mittel rechts mitte links 0 1 2 3 4 5 6 7 Quelle: European Values Study 2017 / Eigene Darstellung Abb. 13: Zufriedenheit der Befragten mit der Demokratie im eigenen Land nach Ländern Westeuropa 8 Mittel- und Osteuropa West- und Ostdeutschland 7 6 5 4 3 2 1 Kroatien Bulgarien Rumänien Slowenien Ungarn Polen Tschechien Littauen Italien Slowakei Ostdeutschland Frankreich Estland Spanien Großbritannien Westdeutschland Niederlande Finnland Österreich Schweden Dänemark 0 Quelle: European Values Study 2017 / Eigene Darstellung MIGRATIONSBEZOGENE BEDROHUNGSWAHRNEHMUNGEN UND SOZIODEMOGRAFISCHE MERKMALE 72 Schlüsselt man die entsprechenden Indexwerte nach soziodemografischen Merkmalen der Befragten auf, dann ergibt sich in allen Regionen Europas mehr oder weniger das gleiche Verteilungsmuster, das auf typische Korrelationen verweist. So stehen die mit Zugewanderten assoziierten Bedrohungsszenarien in einem proportionalen Verhältnis zur Altersgruppe der Befragten. Ein negativer Zusammenhang ergibt sich hingegen bei Einkommen, Bildungsgrad und der Größe des Wohnortes. Das heißt, je älter ein Befragter war, je niedriger sein formaler Bildungsabschluss, je geringer sein monatliches Einkommen und je ‚ländlicher‘ sein Wohn- GEHÖRT OSTDEUTSCHLAND ZU OSTEUROPA? Abb. 14: Zusammenhang zwischen Demokratiezufriedenheit und Bedrohungsgefühlen gegenüber Zugewanderten 9 Bedrohungsindex 8 HU BG 7 CZ SK AT LT 6 RO HR PL SI DE-Ost EE IT FR 5 GB ES DK NL FI DE-West SE 4 3 3 4 5 6 Demokratiezufriedenheit 7 8 9 Quelle: European Values Study 2017 / Eigene Darstellung ort, umso mehr tendierte er dazu, ‚Ausländer‘ als Bedrohung für die wirtschaftliche und soziale Sicherheit des eigenen Landes wahrzunehmen (Abb. 12, Dennison/Dražanová 2019). Doch nicht nur bezüglich soziodemografischer Merkmale, sondern auch im Hinblick auf andere in der European Values Study abgefragte Items können mögliche Korrelationen des ‚Bedrohungsindex‘ untersucht werden. So wurde etwa die Zufriedenheit der Befragten mit der Demokratie im eigenen Land anhand von zwei Aussagen gemessen, bei denen eingeschätzt werden sollte, • wie demokratisch das eigene Land regiert wird und • wie gut dessen politisches System funktioniert. Beide Antworten können zusammengefasst und mit den Bedrohungsgefühlen gegenüber Zugewanderten ins Verhältnis gesetzt werden (ähnlich Decker et al. 2019). Dabei zeigt sich zunächst, dass die Zufriedenheit mit dem eigenen politischen System in Westdeutschland deutlich stärker ausgeprägt ist als in Ostdeutschland, dessen Werte sich in etwa auf dem Niveau der meisten ehemals sozialistischen Staaten bewegen (Abb. 13). Allerdings scheint der Übergang hier eher fließend zu sein, in Italien und Frankreich etwa eine zum Teil negativere Bewertung des eigenen politischen Systems vorzuliegen, als dies in Estland oder der Slowakei der Fall ist. Die für Ostdeutschland gemessene Demokratiezufriedenheit liegt wiederum zwischen der Slowakei und Frankreich und entspricht in etwa dem Mittelwert aller untersuchten Länder. Eine Analyse der entsprechenden Korrelationen zeigt wiederum, dass zwischen den Bedrohungsgefühlen durch Zugewanderte und der Zufriedenheit mit dem eigenen politischen System insgesamt ein negativer Zusammenhang besteht: Je zufriedener die Menschen mit der Demokratie im eigenen Land, umso weniger erscheinen ihnen Zugewanderte als eine Bedrohung der eigenen Sekurität. Deutlich wird dabei auch ein dezidierter Ost-West-Unterschied: Während die Demokratiezufriedenheit in ostund mitteleuropäischen Ländern niedriger ist und die Werte auf dem Bedrohungsindex etwas höher sind, weisen west- und südwesteuropäische Staaten typischerweise höhere Zufriedenheitswerte und ein niedrigeres Bedrohungsgefühl gegenüber Zugewanderten auf (Abb. 14). UNTERSCHIEDE IN DER BEDROHUNGSWAHRNEHMUNG ZWISCHEN WEST UND OST 73 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE Abb. 15: Anteil der Befragten mit typisch postmaterialistischen Präferenzen nach Ländern Westeuropa 40 % Mittel- und Osteuropa West- und Ostdeutschland 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% Westdeutschland Ostdeutschland Großbritannien Spanien Polen Slowenien Frankreich Finnland Schweden Österreich Kroatien Italien Niederlande Ungarn Estland Dänemark Tschechien Rumänien Slowakei Littauen Bulgarien 0% European Values Study 2017 / Eigene Darstellung Abb. 16: Zusammenhang zwischen postmaterialistischen Orientierungen und Bedrohungsgefühlen gegenüber Zugewanderten 9 8 CZ Bedrohungsindex BG HU SK 7 AT LT RO 6 EE DK DE-Ost IT NL HR SL FI FR SE 5 4 0 5 10 15 20 25 Anteil Postmaterialisten (in %) PL DE-West GB ES 30 35 40 European Values Study 2017 / Eigene Darstellung Eine weitere in der European Values Study adressierte Dimension politisch-kultureller Orientierungen verweist auf die Unterscheidung zwischen materialistischen und postmaterialistischen Wertvorstellungen (Inglehart/ Norris 2016; Dalton/Welzel 2014). Nach der dabei verwendeten Operationalisierung sollte eine materialistische Einstellung vor allem als Bedürfnis nach der Befriedung ökonomischer Sicherheits- und sozialer Stabilitätsinteressen, eine postmaterialistische Orientierung hingegen hauptsächlich durch ein Streben nach Gütern wie Autonomie und Selbstverwirklichung angezeigt werden. Zur Ermittlung der entsprechenden Vorlieben wurden die Befragten aufgefordert, aus einer kurzen Aufstellung die beiden für sie wichtigsten Ziele auszuwählen: 74 GEHÖRT OSTDEUTSCHLAND ZU OSTEUROPA? • • • • Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung [1] Mehr Einfluss der Bürger auf Entscheidungen der Regierung [2] Kampf gegen steigende Preise [3] Schutz des Rechts auf freie Meinungsäußerung [4] Entschieden sich die Befragten dabei für die Möglichkeiten [2] und [4], so galten sie als ‚Postmaterialisten‘. Stellt man deren Anteil unter allen Befragten nach Ländern dar, so ergibt sich ein heterogenes Bild. Zwar scheinen die meisten west- und südwesteuropäischen Länder erwartungsgemäß stärkere postmaterialistische Prägungen aufzuweisen als die ehemals sozialistischen Staaten in Ost- und Mitteleuropa, jedoch weichen ebenso zahlreiche Fälle von diesem Muster ab. So reihen sich etwa Polen und die Slowakei mit in das Feld vermeintlich typisch westeuropäischer Prägungen ein, während sich die Niederlande, Italien und vor allem Dänemark mit unter 20 Prozent eher der durchschnittlichen Orientierung in ost- und mitteleuropäischen Ländern annähern. Auffallend ist außerdem, dass beide Regionen Deutschlands hier die größte Verbreitung postmaterialistischer Prägungen ausweisen, wobei insbesondere die Werte für Westdeutschland deutlich den europäischen Mittelwert übertreffen (Abb. 15). Betrachtet man den statistischen Zusammenhang zwischen dem Anteil an Postmaterialisten in den jeweiligen Gesellschaften und dem dort verbreiteten Bedrohungsgefühl gegenüber Zugewanderten, ist eine starke negative Korrelation feststellbar. Je größer die Wertschätzung von politischer Teilhabe und freier Meinungsäußerung gegenüber Recht, Ordnung und Preisstabilität, desto niedriger scheint auch das Bedrohungsgefühl gegenüber Zugewanderten (Abb. 16). SCHLUSSBETRACHTUNG Die Analyse der Daten der European Values Study macht bei der Verteilung migrationsbezogener Einstellungen eine klare Differenz zwischen den westeuropäischen und den ehemals sozialistischen Staaten in Mittel- und Osteuropa erkennbar. So werden die Folgen von Zuwanderung im Osten des Kontinents im Schnitt wesentlich negativer beurteilt, Migrantinnen und Migranten hingegen stärker mit Ablehnung und dem Wunsch nach Ungleichbehandlung konfrontiert. Ängste, Vorurteile und auf das eigene Sicherheitsempfinden bezogene Bedrohungswahrnehmungen gegenüber ‚Fremden‘ sind hier im Schnitt deutlich stärker ausgeprägt als in anderen Teilen des Kontinents. Diese Einstellungsunterschiede zwischen Ost- und Westeuropa können jedoch nicht ohne weiteres zur Erklärung der eingangs beschriebenen innerdeutschen Spaltungslinie herangezogen werden. Der ebenfalls in den Daten des European Values Study zutage tretende Unterschied im Antwortverhalten zwischen Ost- und Westdeutschen ist nicht in der Lage, die europäische Ost-West-Differenz en miniature abzubilden. EINSTELLUNGEN GEGENÜBER ZUGEWANDERTEN IN OSTDEUTSCHLAND POSITIVER ALS IN OSTEUROPA – IN WESTDEUTSCHLAND POSITIVER ALS IN WESTEUROPA Zwar fällt eine allgemeine Beurteilung der Folgen von Migration in den neuen Bundesländern ähnlich negativ aus wie in anderen ehemals sozialistischen Regionen, die Einstellung gegenüber Zugewanderten aber ist in Ostdeutschland im Schnitt deutlich positiver als in Osteuropa. Das Antwortverhalten in Westdeutschland hingegen fällt hier nochmals wesentlich positiver aus als in den allermeisten westeuropäischen Staaten. Geht es konkret etwa um die Ablehnung von Zugewanderten in der unmittelbaren Nachbarschaft oder um deren Benachteiligung am Arbeitsmarkt, so entsprechen die politischen Orientierungen der Ostdeutschen nicht etwa dem – wesentlich höheren – osteuropäischen, sondern eher einem typisch westeuropäischen Niveau. Nicht die im innerdeutschen Vergleich scheinbar hohen Zustimmungsraten zu ausländerfeindlichen Aussagen in Ostdeutschland, sondern vielmehr die außerordentlich migrationsfreundlichen Einstellungen in Westdeutschland scheinen im europäischen Vergleich eine 75 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE erklärungsbedürftige Besonderheit darzustellen. Eine Ausnahme stellt hier lediglich die Ablehnung von Muslimen dar, die in Ostdeutschland deutlich stärker als in Westeuropa, jedoch immer noch schwächer als im osteuropäischen Durchschnitt ausfällt. Die mit Zugewanderten assoziierten Bedrohungswahrnehmungen – etwa durch steigende Kriminalitätsraten, wachsende Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt und sinkende soziale Sicherheit – scheinen hingegen keinem einheitlichen Muster zu folgen. Sie sind in Ostdeutschland höher als in Westdeutschland, bewegen sich in beiden Landesteilen aber auf dem Niveau sowohl einiger ost-, als auch einiger westeuropäischer Staaten. Dieses Bedrohungsgefühl fällt in steigenden Alters- und sinkenden Einkommensgruppen stärker aus und ist bei gut Gebildeten deutlich schwächer ausgeprägt als bei weniger gut Gebildeten. Es steht außerdem in einem indirekt proportionalen Verhältnis zur Zufriedenheit mit der Demokratie und der Präferenz für ‚postmaterialistische‘ Wertvorstellungen. Je größer also etwa die Bevorzugung von politischer Teilhabe und freier Meinungsäußerung gegenüber Recht, Ordnung und Preisstabilität, desto weniger scheinen ‚Ausländer‘ das eigene Sicherheitsempfinden zu beeinträchtigen. Insgesamt kann damit eine gewisse politisch-kulturelle Sonderstellung der neuen Bundesländer in Europa angenommen werden. Diese fällt jedoch anders aus als allgemein vermutet. Trotz seiner sozialistischen Vergangenheit entsprechen die in Ostdeutschland auffindbaren migrationspolitischen Orientierungen nämlich in weiten Teilen einem typisch westeuropäischen Niveau und nähern sich nur selten den in mittel- und osteuropäischen Staaten typischerweise vorherrschenden Einstellungen an. Ähnlich bemerkenswert fallen die Befunde zu den alten Bundesländern aus. Auch Westdeutschland nimmt im europäischen Vergleich eine gewisse Sonderrolle ein, denn die hier gemessenen Einstellungen gegenüber Migrantinnen und Migranten sind noch deutlich positiver, als dies anderswo in Westeuropa der Fall ist. 76 GEHÖRT OSTDEUTSCHLAND ZU OSTEUROPA? LITERATUR Dalton, Russell / Welzel, Christian 2014: The Civic Culture Transformed: From Allegiant to Assertive Citizens; Cambridge University Press, Cambridge. Decker, Frank / Best, Volker / Fischer, Sandra / Küppers, Anne 2019: Vertrauen in Demokratie. Wie zufrieden sind die Menschen in Deutschland mit Regierung, Staat und Politik; Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn. Decker, Markus 2017: bpb-Chef über westdeutsche Dominanz: „Es fehlen Übersetzer kultureller Differenzen“; in: Berliner Zeitung, 31.10.2017; verfügbar unter: https://www. berliner-zeitung.de/politik/bpb-chef-ueber-westdeutschedominanz--es-fehlen-uebersetzer-kulturellerdifferenzen--28746484 (letzter Zugriff: 28.10.2019). Dennison, James / Dražanová, Lenka 2018: Public attitudes on migration: rethinking how people perceive migration. An analysis of existing opinion polls in the Euro-Mediterranean region; Migration Policy Centre, EUI, Florenz. Stahnke, Julian / Tröger, Julius / Venohr, Sascha 2019: Gespaltenes Land; in: Die Zeit, 27.05.2019; verfügbar unter: https://www.zeit.de/politik/deutschland/2019-05/ wahlergebnisse-europawahl-hochburgen-daten (letzter Zugriff: 28.10.2019). Vorländer, Hans / Herold, Maik / Schäller, Steven 2018: PEGIDA and New Right-Wing Populism in Germany; Palgrave, Cham. Wike, Richard / Poushter, Jacob / Silver, Laura / Devlin, Kat / Fetterolf, Janell / Castillo, Alexandra / Huang, Christine 2019: European Public Opinion Three Decades After the Fall of Communism; Pew Research Center; verfügbar unter: https://www.pewresearch.org/global/2019/10/15/ european-public-opinion-three-decades-after-the-fall-ofcommunism (letzter Zugriff: 29.10.2019). Zick, Andreas / Küpper, Beate / Berghan, Wilhelm 2019: Verlorene Mitte – Feindselige Zustände. Rechtsextreme Einstellungen in Deutschland 2018/19; Dietz Verlag, Berlin. EVS 2019: European Values Study 2017: Integrated Dataset (EVS 2017); GESIS Datenarchiv, Köln. EVS 2015: European Values Study Longitudinal Data File 1981-2008 (EVS 1981-2008); GESIS Datenarchiv, Köln. Herold, Maik 2019: Die Landtagswahl in Sachsen. Stimmungen, Ergebnisse und Erkenntnisse; erschienen auf: Regierungsforschung.de; verfügbar unter: https://regierungsforschung.de/wp-content/ uploads/2019/10/07102019_regierungsforschung.de_ Herold_Sachsenwahl.pdf (letzter Zugriff: 28.10.2019). Koppetsch, Cornelia 2019: Die Gesellschaft des Zorns. Rechtspopulismus im globalen Zeitalter; transcript, Bielefeld. MIDEM 2018: Migration und Populismus. Jahresbericht 2018; MIDEM, Dresden. Norris, Pippa / Inglehart, Ronald 2019: Cultural Backlash. Trump, Brexit, and Authoritarian Populism; Cambridge University Press, Cambridge. Rainer, Helmut / Albrecht, Clara / Bauernschuster, Stefan / Endl-Geyer, Victoria / Fichtl, Anita / Hener, Timo / Ragnitz, Joachim 2018: Mauer in den Köpfen? Die Einstellungen und Verhaltensweisen Ost- und Westdeutscher 28 Jahre nach der Wende; ifo Schnelldienst 71(21), S. 56-61. Soboczynski, Adam 2018: Der neue Ostblock; in: Die Zeit, 22.03.2018, S. 46. 77 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE ANHANG Allgemeine Beurteilung der Folgen von Migration Q51 / v184 Items im European Values Study Antwortmöglichkeiten Anmerkung Nun geht es um Ihre Meinung zu Zuwanderern, also Menschen aus anderen Ländern, die nach Deutschland kommen, um hier zu leben. Wie wirkt sich Ihrer Meinung nach die Zuwanderung auf die weitere Entwicklung Deutschlands aus? 1 Sehr negativ Rekodierung: ‚1 Sehr negativ‘ und ‚2 Ziemlich negativ‘ und ‚4 Ziemlich positiv‘ und ‚5 Sehr positiv‘ zusammengefasst 2 Ziemlich negativ 3 Weder positiv noch negativ 4 Ziemlich positiv 5 Sehr positiv Zugewanderte als Nachbarn Q6 / v22 v24 v28 Ungleichbehandlung von Migranten auf dem Arbeitsmarkt Q26 / v80 Auf dieser Liste stehen eine Reihe ganz ver-schiedener Personen-gruppen. Könnten Sie einmal alle diejenigen benennen, die Sie nicht gern als Nachbarn hätten? - Ausländer/ausländische Arbeitskräfte Wie sehr stimmen Sie folgender Aussage zu oder nicht zu? Wenn die Arbeitsplätze knapp sind, sollten die Arbeitgeber Deutsche gegenüber Ausländern vorziehen. 1 Stimme voll und ganz zu - Muslime - Menschen anderer Hautfarbe 2 Stimme zu Rekodierung: ‚1 Stimme voll und ganz zu‘ und ‚2 Stimme zu‘ und ‚4 Stimme nicht zu‘ und ‚5 Stimme überhaupt nicht zu‘ zusammengefasst 3 Weder noch 4 Stimme nicht zu 5 Stimme überhaupt nicht zu Bedrohungsindex (Ängste und Vorurteile gegenüber Migranten) Q52A / v184 Q52B / v185 Q52C / v186 Postmaterialismus Q34 / v110 Bitte lesen Sie sich die folgenden Aussagen durch und geben anhand dieser Skala an, wo Sie Ihre Meinung dazu einordnen würden! [1] Ausländer nehmen [Deutschen] die Arbeitsplätze weg Bitte lesen Sie sich die folgenden Aussagen durch und geben anhand dieser Skala an, wo Sie Ihre Meinung dazu einordnen würden! [1] Ausländer verschärfen die Kriminalitätsprobleme Bitte lesen Sie sich die folgenden Aussagen durch und geben anhand dieser Skala an, wo Sie Ihre Meinung dazu einordnen würden! [1] Ausländer belasten das Sozialsystem eines Landes Wenn Sie entscheiden müssten, welches der folgenden Ziele auf dieser Liste wäre für Sie das wichtigste? [1] Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung [10] Ausländer nehmen [Deutschen] die Arbeitsplätze nicht weg Rekodierung: Hohe Werte = negativ gegenüber Ausländer; additiver Index; Cronbachs Alpha: 0,80 (2008) 0,79 (2017) [10] Ausländer verschärfen die Kriminalitätsprobleme nicht [10] Ausländer belasten das Sozialsystem eines Landes nicht Bei Nennung von [2] und [4] als Postmaterialist kodiert [2] Mehr Einfluss der Bürger auf Entscheidungen der Regierung [3] Kampf gegen steigende Preise [4] Schutz des Rechts auf freie Meinungsäußerung Q35 / v111 Und welches wäre für Sie das zweitwichtigste Ziel? [1] Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung [2] Mehr Einfluss der Bürger auf Entscheidungen der Regierung [3] Kampf gegen steigende Preise [4] Schutz des Rechts auf freie Meinungsäußerung Demokratiezufriedenheit Q41 / v143 Und was meinen Sie, wie demokratisch wird [LAND] heutzutage regiert? Benutzen Sie für Ihre [1] Überhaupt nicht demokratisch [10] Ganz und gar demokratisch Antwort eine Zehnerskala, auf der 1 für “überhaupt nicht demokratisch” und 10 für „ganz und gar demokratisch” steht. Q42 / v144 Wie zufrieden sind Sie damit, wie das politische System in Deutschland heutzutage funktioniert? Benutzen Sie für Ihre Antwort erneut eine Zehnerskala, auf der 1 für „überhaupt nicht zufrieden” und 10 für „voll und ganz zufrieden” steht. 78 [1] Überhaupt nicht zufrieden [10] Voll und ganz zufrieden Additiver Index; Cronbachs Alpha: 0,81 GEHÖRT OSTDEUTSCHLAND ZU OSTEUROPA? 79 C DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE 2 ZUNAHME VON MIGRATION - STÄRKUNG DER AFD? DER ZUSAMMENHANG ZWISCHEN AUSLÄNDERANTEILEN UND AFD-WAHLERGEBNISSEN AUF REGIONALER EBENE Zusammenfassung Die hohe Bedeutung des Themas Migration in der Öffentlichkeit ist eine zentrale Voraussetzung für die Mobilisierung der Anhängerschaft rechtspopulistischer Parteien. Unklar ist, inwieweit es einen direkten Zusammenhang zwischen steigenden Migrationszahlen und den Wahlergebnissen der AfD gibt. Diese Studie analysiert diese Beziehung statistisch. Konkret handelt es sich um den Zusammenhang zwischen dem Ausländeranteil auf subnationaler Ebene in Deutschland und dem AfD-Wahlergebnis. Es wird auch untersucht, inwieweit ein abrupter und starker Anstieg des Ausländeranteils mit dem Wahlergebnis der AfD zusammenhängt. Damit wird nicht nur der Status Quo, sondern auch die zeitliche Komponente erfasst. Die Ergebnisse zeigen, dass im Durchschnitt ein höherer Anteil an ethnischen Minderheiten in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt zu einem niedrigeren Wahlergebnis der AfD bei der Bundestagswahl 2017 führte. Das bedeutet, dass die AfD vor allem in ethnisch homogenen Landkreisen erfolgreich ist. Zudem gilt: Je dünner besiedelt ein Gebiet ist, desto größer ist der Effekt. Das heißt, in dünn besiedelten Gemeinden mit hohem Migrantenanteil erfährt die AfD weniger Zustimmung als in dichter besiedelten Städten mit ähnlich hohem Migrantenanteil. Ein abrupter und starker Anstieg des Ausländeranteils erhöht das AfD-Wahlergebnis. Das heißt: In Gegenden, in denen sich in kurzer Zeit eine große Anzahl an Ausländern niederließ, schnitt die AfD besonders gut ab. Das gilt vor allem für Orte, in denen es zuvor nur einen geringen Ausländeranteil gab. Im Herbst 2015, als die Fluchtbewegung nach Deutschland auf einen Höhepunkt zusteuerte, ließ sich der AfD-Politiker Alexander Gauland zu der Aussage hinreißen, die ‚Flüchtlingskrise‘ sei ein „Geschenk“ für seine Partei gewesen (Amann et al. 2015: 24). Tatsächlich steckte die AfD im Sommer 2015, also kurz vor dem rapiden Anstieg der Flüchtlingszahlen, in einem Umfragetief (bei ca. drei bis vier Prozent in nationalen Umfragen). Somit stellt sich die Frage: Hat die ‚Flüchtlingskrise‘ den Erfolg der AfD ermöglicht? Und – wenn ja – wie? Steht ein größerer Anteil an Nicht-EU-Ausländerinnen und -Ausländern mit höheren Stimmanteilen der AfD bei Wahlen nachweisbar in einem relevanten Zusammenhang? Ein Blick auf die Verteilung der Nicht-EU-Ausländerinnen und -Ausländer in Deutschland (Abb. 1) und auf die AfD-Wahlergebnisse (Abb. 2) zeigt: Dort, wo besonders viele Ausländerinnen und Ausländer leben (dunkler eingefärbte Landkreise und kreisfreie Städte in Abb. 1), ist die AfD deutlich schwächer (heller eingefärbte Landkreise und kreisfreie Städte in Abb. 2). Diese Beobachtung lässt erst einmal vermuten, dass höhere Ausländeranteile zu einem niedrigeren AfD-Wahlergebnis führen. Beim Vergleich der Veränderung im Ausländeranteil zwischen den Bundestagswahlen 2013 und 2017 (Abb. 3) mit der Veränderung im AfD-Wahlergebnis im gleichen Zeitraum (Abb. 4) zeigt sich jedoch ein anderes Bild: Landkreise und kreisfreie Städte mit starken Anstiegen im Ausländeranteil (dunkler gefärbte Gebiete in Abb. 3) zeigen auch starke Anstiege im AfD-Wahlergebnis auf (dunkler gefärbte Gebiete in Abb. 4). Das spricht für die Vermutung, dass abrupte Anstiege im Ausländeranteil mit einem besseren AfD-Wahlergebnis in Verbindung stehen. Wie aber ist dies genau zu verstehen? Bisher wurde dieser Zusammenhang in Deutschland nie einer näheren Prüfung unterzogen, weswegen bislang nicht ausgeschlos81 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE Abb. 1: Anteil der Nicht-EU-Ausländer 2017 (in %) 9,01 - 22,98 6,48 - 9,01 5,06 - 6,48 4,10 - 5,06 2,52 - 4,10 0,79 - 2,52 keine Daten Abb. 3: Veränderung des Anteils an Nicht-EU-Ausländern (in %) 112,83 - 297,75 73,03 - 112,83 54,04 - 73,03 39,70 - 54,04 29,21 - 39,70 -17,29 - 29,21 keine Daten Quelle: Eigene Berechnung / Eigene Darstellung 82 Abb. 2: AfD-Wahlergebnis bei der Bundestagswahl 2017 (in %) 18,01 - 35,46 13,92 - 18,01 12,02 - 13,92 10,52 - 12,02 8,92 - 10,52 4,94 - 8,92 keine Daten Abb. 4: Veränderung des AfD-Wahlergebnisses (in %) 270,45 - 479,08 201,41 - 270,45 161,97 - 201,41 135,07 - 161,97 105,39 - 135,07 44,64 - 105,39 keine Daten ZUNAHME VON MIGRATION - STÄRKUNG DER AFD? sen werden konnte, dass andere Faktoren (z. B. soziale und ökonomische Deprivation oder der Grad der Urbanisierung) für den Wahlerfolg der AfD ausschlaggebend sind. UNTERSUCHUNG IN DREI SCHRITTEN Die Untersuchung erfolgt in drei Schritten: Zunächst wird der Zusammenhang zwischen dem Nicht-EU-Ausländeranteil einerseits und dem Wahlergebnis der AfD bei den letzten Bundestagswahlen andererseits in den einzelnen Landkreisen und kreisfreien Städten betrachtet und damit geprüft, ob die bloße Präsenz von Migrantengruppen bereits einen Einfluss auf AfD-Wahlerfolge hat. Im zweiten Schritt erfolgt die Analyse eine Ebene tiefer, nämlich bei den Gemeinden. Durch die Betrachtung kleinerer Gebietskörperschaften kann die Bevölkerungsdichte im unmittelbaren Umfeld als Einflussfaktor hinzugezogen werden. Auch hier wird danach gefragt, wie sich das AfD-Wahlergebnis zum Migrantenanteil verhält, wobei nach unterschiedlichen Stufen der Bevölkerungsdichte differenziert wird. Drittens wird auf Landkreisebene die zeitliche Komponente der Veränderung in der Bevölkerungszusammensetzung untersucht. Das heißt, das AfD-Wahlergebnis wird nicht in Zusammenhang zum statischen Migrantenanteil gebracht, sondern zur Dynamik seiner Veränderung. Der Untersuchungszeitraum spannt sich von der ersten Wahl, bei der die AfD antrat, bis zur letzten Wahl im Jahr 2018 – also von den hessischen Landtagswahlen 2013 bis zu den hessischen Landtagswahlen 2018. Durch diese Längsschnittuntersuchung kann herausgefunden werden, welche Rolle Intensität und Geschwindigkeit des Migrationszuwachses für den AfD-Wahlerfolg spielen. ERGEBNISSE Die drei Analyseschritte kommen zu folgenden Ergebnissen. Erstens: Je höher der Anteil von Migrantinnen und Migranten in Landkreisen und kreisfreien Städten, desto niedriger das AfD-Wahlergebnis bei der Bundestagswahl 2017. Die bloße Präsenz von Migrantengruppen begünstigt also kein starkes AfD-Wahlergebnis, sondern vermindert es. Wie Abbildung 5 zeigt, bedingt ein um einen Prozentpunkt höherer Nicht-EU-Ausländeranteil ein um durchschnittlich 0,15 Prozentpunkte niedrigeres AfD-Wahlergebnis. Umgekehrt ist die AfD dort besonders erfolgreich, wo die Landkreise und kreisfreien Städte ethnisch besonders homogen sind. AUSLÄNDERANTEIL UND AFD-WAHLERGEBNIS BEI DER BUNDESTAGSWAHL 2017 Zweitens: Bundesweit führt in dünn besiedelten Gemeinden ein höherer Anteil an Migrantinnen und Migranten insgesamt zu einem geringeren AfD-Wahlergebnis als in dichter besiedelten Gemeinden. Das heißt, in DER EINFLUSS DER BEVÖLKERUNGSDICHTE Abb. 5: Zusammenhang zwischen Nicht-EU-Ausländeranteil und AfD-Wahlergebnis bei der Bundestagswahl 2017 16 % AfD-Wahlergebnis 14 % 12 % 10 % 8% 6% 4% 2% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Anteil Nicht-EU-Ausländerinnen und -Ausländer (in %) Quelle: Eigene Berechnung / Eigene Darstellung (Die farbigen Flächen zeigen den Wahrscheinlichkeitsbereich, in dem die Schätzung liegt.) 83 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE Abb. 6: Zusammenhang zwischen Ausländeranteil und AfD-Wahlergebnis in Abhängigkeit der Bevölkerungsdichte bei der Bundestagswahl 2017 Effekt bei niedriger Bevölkerungsdichte Effekt bei durchschnittlicher Bevölkerungsdichte Effekt bei hoher Bevölkerungsdichte AfD-Wahlergebnis 20 % 15 % 10 % 5% 0% 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 Anteil Ausländerinnen und Ausländer (in %) Quelle: Eigene Berechnung / Eigene Darstellung (Die farbigen Flächen zeigen den Wahrscheinlichkeitsbereich, in dem die Schätzung liegt.) dünn besiedelten Gemeinden mit hohem Migrantenanteil erfährt die AfD weniger Zustimmung als in dichter besiedelten Städten mit ähnlich hohem Migrantenanteil. Abbildung 6 verdeutlicht: In Gemeinden mit mittlerer Bevölkerungsdichte führt ein um einen Prozentpunkt höherer Ausländeranteil zu einem durchschnittlich 0,32 Prozentpunkte niedrigerem AfD-Wahlergebnis (rote Linie), in Gemeinden mit niedriger Bevölkerungsdichte sogar zu 0,34 Prozentpunkten Verlust im Stimmenanteil der AfD. Dagegen führt ein um ein Prozent höherer Ausländeranteil in Gemeinden mit hoher Bevölkerungsdichte zu einem Abfall um nur 0,25 Prozentpunkte des Wahlergebnisses der AfD. DIE ZEITLICHE EBENE: DER EINFLUSS DER VERÄNDERUNG IN AUSLÄNDERANTEILEN AUF AFD-WAHLERGEBNISSE Drittens zeigt die Längsschnittanalyse, dass ein schneller Anstieg der Zuwanderung von außerhalb der EU ein höheres AfD-Wahlergebnis begünstigt. Das gilt insbesondere für die Orte, in denen es zuvor nur einen geringen Anteil an Migrantinnen und Migranten gab. Ein einprozentiger Anstieg des Nicht-EU-Ausländeranteils hat eine durchschnittliche Erhöhung des AfD-Wahlergebnisses um 0,9 Prozentpunkte zur Folge. Abbildung 7 gibt Abb. 7: Zusammenhang des Anstiegs im Ausländeranteil und des AfD-Wahlerfolges 40 % AfD-Wahlergebnis 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 0% 0 100 200 300 400 Veränderung im Ausländeranteil (in %) Jeder Punkt markiert das AfD-Wahlergebnis und die Veränderung im Ausländeranteil innerhalb eines Landkreises/kreisfreier Stadt. Quelle: Eigene Berechnung / Eigene Darstellung 84 ZUNAHME VON MIGRATION - STÄRKUNG DER AFD? diesen Zusammenhang vereinfacht wieder. Auf der X-Achse ist die prozentuale Veränderung im Ausländeranteil seit 2013 abgebildet, auf der Y-Achse das Wahlergebnis der AfD bei sämtlichen Wahlen bis 2019. Deutlich zu erkennen: Je stärker die Veränderung in den Anteilen an Nicht-EU-Ausländerinnen und -Ausländern, desto besser das Abschneiden der AfD bei den jeweiligen Wahlen. Mit diesen Befunden bestätigt sich die Vermutung, dass ein abrupter Wandel der ethnischen Bevölkerungszusammensetzung in der unmittelbaren Umgebung Bedrohungswahrnehmungen verstärkt und damit rechtspopulistisches Wahlverhalten begünstigt. Ein Signalereignis wie die ‚Flüchtlingskrise‘ von 2015 und die intensive Medienberichterstattung über Migration haben die Sichtbarkeit dieses Wandels verstärkt und insbesondere dort Vorbehalte geweckt, wo die bisherigen Erfahrungen mit Diversität und ethnischem Pluralismus besonders schwach ausgeprägt waren. WIE LASSEN SICH DIESE ERGEBNISSE ERKLÄREN? Zusammenfassend lassen sich drei Kernaussagen aus den Ergebnissen dieser Studie festhalten. Erstens: Bei der Bundestagwahl 2017 zog ein höherer Ausländeranteil ein niedrigeres Wahlergebnis der AfD nach sich. Zweitens: Dieser Zusammenhang veränderte sich je nach Bevölkerungsdichte. Das bedeutet: In dünn besiedelten Gemeinden mit hohem Ausländeranteil bekam die AfD weniger Zuspruch als in dichter besiedelten Städten mit ähnlich hohem Ausländeranteil. Drittens: Starke Anstiege des Ausländeranteils bringen ein höheres Wahlergebnis für die AfD mit sich. INFOBOX – Group-Threat-Theorie vs. Kontakthypothese Implizit oder explizit liegen allen Untersuchungen zum Zusammenhang zwischen Ausländeranteilen und der Wahl rechter Parteien bzw. Einstellungen zu Migration die Kontakthypothese und die Group-ThreatTheorie zu Grunde. Vereinfacht besagt die Kontakthypothese, dass es durch den steigenden Bevölkerungsanteil einer ethnischen Minderheit zu mehr Interaktion zwischen der heimischen Bevölkerung und den Angehörigen der Minderheit kommt. Dadurch werden Ressentiments und Vorurteile abgebaut, was wiederum zu einem Abbau von Fremdenfeindlichkeit führt (Allport 1954; Pettigrew 1998). Die GroupThreat-Theorie dagegen postuliert, dass eine ‚fremde‘ Minderheit gefürchtet wird, wenn sie als eine Bedrohung des Wohlstandes bzw. als eine Bedrohung der kulturellen Hegemonie wahrgenommen wird (Quillian 1995; Putnam 2007). Zur Erklärung dieser Ergebnisse werden in der Fachliteratur zwei Modelle herangezogen: die Group-Threat-Theorie und die Kontakthypothese (siehe INFOBOX). In der Literatur, die sich mit dem Einfluss von Anteilen an ethnischen Gruppen in der Gesamtbevölkerung beschäftigt, wird meist auf die Kontakthypothese verwiesen. Genau dieser Mechanismus könnte also dem festgestellten negativen Zusammenhang im ersten Teil der Analyse zu Grunde liegen. Dementsprechend ist in ethnisch homogeneren Landkreisen und kreisfreien Städten ein höheres AfD-Wahlergebnis aufzufinden. Zu ähnlichen Ergebnissen kommt auch Eric Kaufmann in einer vergleichbaren Studie zum Zusammenhang zwischen Anteilen an ethnischen Minderheiten in Gemeinden und der Unterstützung der rechtspopulistischen UKIP in Großbritannien. Er findet heraus, dass Bewohner von Verwaltungsbezirken der mittleren Verwaltungsebene (districts), die einen höheren Anteil ethnischer Minderheiten an der Bevölkerung aufweisen, mit geringerer Wahrscheinlichkeit die UKIP unterstützen (Kaufmann 2017). 85 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE Der negative Zusammenhang zwischen Ausländeranteil und AfD-Wahlergebnis ist vor allem in dünn besiedelten Gemeinden deutlich zu erkennen. Das steht erst einmal im Widerspruch zu den Erwartungen der Kontakthypothese. In der Literatur findet sich auch eine Analyse der Kommunalwahlen in Andalusien 2018, die zu einem ähnlichen Ergebnis gelangt. Hier wurde zwar ein positiver Zusammenhang zwischen dem Anteil an Nicht-EU-Ausländerinnen und -Ausländern und dem Wahlergebnis für die rechtspopulistische Vox gefunden – jedoch ist diese Korrelation schwächer in Gebieten, die weniger dicht besiedelt sind (Toshkov 2018)1. Es gibt daher Grund zur Annahme, dass das Vorhandensein von ethnischer Diversität vor allem im ländlicheren, weniger dicht besiedelten Raum eine abmildernde oder sogar negative Wirkung auf die Unterstützung von rechten Parteien hat. Das Ergebnis könnte zudem ein Indiz dafür sein, dass in kleineren Gemeinden der soziale Zusammenhalt stärker ist und Integration von Zugezogenen besser funktioniert. Die Betrachtung der Dynamiken im Ausländeranteil und deren Einfluss auf das Wahlergebnis der AfD zeigen: Ein schnellerer Anstieg im Ausländeranteil in einem Landkreis erhöht das Wahlergebnis der AfD. Demnach fällt das Ergebnis in die Perspektive der Group-Threat-Theorie (siehe INFOBOX). Zu ähnlichen Ergebnissen kommt eine Studie von Hannes Weber, der den Effekt von Immigration auf Einstellungen junger Erwachsener gegenüber Migrantinnen und Migranten im Zeitverlauf untersucht. Er findet dabei heraus, dass diese Einstellungen über einen längeren Zeitraum positiver werden, jedoch mit dem rapiden Anstieg im Ausländeranteil im Zuge der ‚Flüchtlingskrise‘ ab 2015 stagnieren und sich sogar ins Gegenteil verkehren (Weber 2018). ERHÖHTE SICHTBARKEIT VON GEFLÜCHTETEN FÜHRT ZU BEDROHUNGSGEFÜHLEN Auch in einer Studie von Elias Dinas und seinen Kollegen wird klar, dass die bloße Sichtbarkeit, die mit einem abrupten Anstieg an ethnischen Minderheiten einhergeht, der griechischen rechten Partei Goldene Morgenröte Wählerstimmen gebracht hat. Die Autoren vergleichen in ihrer Studie das Wahlverhalten von Einwohnerinnen und Einwohnern griechischer Inseln, die viele Geflüchtete als Transitstrecke nutzten, mit dem Wahlverhalten auf Inseln, die der ‚Flüchtlingskrise‘ wenig bis gar nicht ausgesetzt waren. Ihre Ergebnisse zeigen, dass Einwohnerinnen und Einwohner auf Inseln mit einem hohen Transit von Geflüchteten deutlich rechter wählten als andere (Dinas et al. 2019). Das liegt vor allem daran, dass es nicht zu einer Interaktion zwischen Einheimischen und Geflüchteten kommt, sondern nur zu einer erhöhten Sichtbarkeit von Geflüchteten, die durch die Schnelligkeit des Anstiegs als Bedrohung aufgefasst werden. Da sich der betrachtete Zeitraum der vorliegenden Studie von 2013 bis 2018 erstreckt und es in dieser Zeit auch in Deutschland zu starken und schnellen Anstiegen in den Ausländeranteilen kam, ist ein vergleichbarer Zusammenhang wahrscheinlich. DER FAKTOR SALIENZ Auch wenn diese Studie einen direkten Zusammenhang zwischen dem rapiden Anstieg der Flüchtlingszahlen und den Wahlergebnissen der AfD nahelegt, wäre es doch verfehlt, daraus zu schließen, dass Migration die Ursache von rechtspopulistischen Erfolgen ist. Zunächst einmal kann der Erfolg rechter und rechtspopulistischer Parteien je nach kulturellem und sozialem Kontext ganz unterschiedliche Ursachen haben. In Ländern mit geringer Zuwanderung beispielsweise profitieren Rechtspopulisten vor allem von der steigenden Salienz des Themas Migration. Doch auch in Einwanderungsgesellschaften ist die hohe Salienz des Themas Migration nach wie vor eine zentrale Voraussetzung für die Mobilisierung einer rechtspopulistischen Wählerschaft (MIDEM 2018; Dennison/Geddes 2019). Zudem stellen die Ergebnisse letztlich eine Momentaufnahme dar. Es bleibt abzuwarten, ob sie hinsichtlich des Verhältnisses zwischen der Entwicklung des Ausländerländeranteils und der Wahlergebnisse der AfD auch zukünftig Bestand haben 1 Dieses Ergebnis kann auch mit den Befunden von Eelco Harteveld und seinen Kollegen verglichen werden, die herausfinden, dass die Präsenz und Anstiege im Ausländeranteil den Erfolg von rechten Parteien vor allem in städtischen Gebieten, also jene mit höherer Bevölkerungsdichte, erklären kann und dass diese Erklärung nicht für ländliche Gebiete gilt (Harteveld et al. 2018). 86 ZUNAHME VON MIGRATION - STÄRKUNG DER AFD? werden. Während in der vorliegenden Studie der gesamte Anteil an Nicht-EU-Ausländerinnen und -Ausländern betrachtet wurde, wäre es zudem denkbar, im Rahmen einer Folgestudie genauer auf die soziale und religiöse Zugehörigkeit der Zugewanderten einzugehen. 4. DATEN & OPERATIONALISIERUNG Für die erste Analyse wurde ein Querschnittsdatensatz erstellt, wobei die Analyseeinheit Landkreise und kreisfreie Städte bilden (401 in Deutschland). Die abhängige Variable bildet dabei das AfD-Wahlergebnis bei der Bundestagswahl 2017 (Datenquelle: Bundeswahlleiter). Die unabhängige Variable von größtem Interesse bildet der Anteil von Ausländerinnen und Ausländern im Jahr 2017. Die Daten zu den Anteilen an Ausländerinnen und Ausländern wurden mit Hilfe der Bevölkerungszahl und der Anzahl an Nicht-EU-Ausländerinnen und Ausländern berechnet (Datenquelle: Statistisches Bundesamt). Die Kontrollvariablen für alternative Einflüsse sind ein Deprivationsindex2 (Schwander/Manow 2017; Manow 2018), die Bevölkerungsdichte (Division von Einwohneranzahl durch Gebietsfläche in Quadratkilometern), das Wahlergebnis der Republikaner bei der Bundestagswahl 1994 (vgl. Goerres et al. 2018; Cantoni et al. 2019) sowie drei binäre Variablen, die angeben, ob es sich bei dem jeweiligen Landkreis um eine kreisfreie Stadt, einen Stadtstaat oder um ein Gebiet der ehemaligen DDR handelt. STRUKTUR UND AUFBAU DES DATENSATZES DER ERSTEN ANALYSE Für den zweiten Teil der Analyse wurde ein weiterer Querschnittsdatensatz erstellt, bei dem die Analyseeinheit Gemeinden bilden (11.054 in Deutschland). Auch hier bildet das Wahlergebnis der AfD bei der Bundestagswahl 2017 die abhängige Variable (Datenquellen: Regionale Statistikämter). Die unabhängige Variable bildet hier wieder der Anteil von Ausländerinnen und Ausländern. Da in solchen kleinen Gebietskörperschaften hierzu keine Daten vorliegen, wurde ein Näherungswert bestehend aus der Differenz zwischen der Anzahl an Einwohnerinnen und Einwohnern über 18 Jahre und der Anzahl an Wahlberechtigten einer Gemeinde berechnet (Datenquellen: Regionale Statistikämter). Außerdem ist in diesem Analyseschritt die Bevölkerungsdichte wichtig, um die Interaktionsvariable zwischen Ausländeranteil und Bevölkerungsdichte zu berechnen. Die Daten der Gebietsfläche und der Population von Gemeinden stammen ebenfalls von den regionalen Statistikämtern. Als Kontrollvariable fließen zudem der Anteil Arbeitsloser, gemäß den Zahlen der Agentur für Arbeit, sowie die drei oben genannten binären Variablen mit ein. ZWEITE ANALYSE: QUERSCHNITTSDATENSATZ GEMEINDEN Der dritte Teil der Analyse basiert auf einem Längsschnitt- bzw. Paneldatensatz. Wie im ersten Analyseteil bilden die Analyseeinheiten wieder Landkreise und kreisfreie Städte. Der betrachtete Zeitraum erstreckt sich von der Hessenwahl 2013 bis zur Hessenwahl 2018. Dementsprechend unterlag jede Analyseeinheit mindestens vier Beobachtungen (eine Landtagswahl, eine Europawahl und zwei Bundestagwahlen). Die einzige Ausnahme bildet Hessen mit zwei eingeflossenen Landtagswahlergebnissen. Im Datensatz ergeben sich also etwas mehr als 1.600 Beobachtungen3. DRITTE ANALYSE: LÄNGSSCHNITTDATENSATZ In der dritten Analyse bilden die AfD-Wahlergebnisse die abhängige Variable. Die unabhängige Variable bildet der Ausländeranteil an allen Wahljahren (Datenquelle: Statistisches Bundesamt). Kontrollvariablen sind wieder der Anteil Arbeitsloser und die Bevölkerungsdichte sowie eine zusätzliche binäre Variable, die angibt, ob die jeweilige Wahl eine Landtagswahl war. 2 Der Deprivationsindex besteht aus verschiedenen sozioökonomischen Einflussgrößen (Arbeitslosenquote, Anteil der jungen und alten Arbeitslosen, Anteil der Langzeitarbeitslosen, Anteil an Minijobs an der Gesamtbeschäftigung, Anzahl an Privatinsolvenzen, Sozialhilfeempfänger, Alleinerziehende mit Hartz-IVBezug sowie Alleinerziehende unter 25 mit Hartz-IV-Bezug, durchschnittliche Entfernung zum nächsten Krankenhaus, Beschäftigtenquote, durchschnittliches Haushaltseinkommen, kurzfristige und langfristige arbeitsmarktpolitische Hilfen, Kinderarmut, Altersarmut, Anteil an Unterbeschäftigung). 3 Vier Zeiteinheiten pro Landkreise (4*401). 87 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE METHODEN BESCHREIBUNG DER METHODIK: LINEARE REGRESSION UND FIXED-EFFECTS-MODELLE Die ersten beiden Analyseteile untersuchten den Zusammenhang zwischen den Anteilen an Nicht-EU-Ausländerinnen und -Ausländern und dem Wahlergebnis der AfD in den einzelnen Landkreisen, kreisfreien Städten und Gemeinden Deutschlands unter Berücksichtigung anderer potentieller Einflussfaktoren. Dafür wurde eine OLS-Regression durchgeführt, also eine einfache lineare Regression. Diese dient dazu, Beziehungen zwischen abhängigen und unabhängigen Variablen zu untersuchen. Dabei werden verschiedene Einflussgrößen gleichzeitig mit in die Analyse einbezogen, um zu prüfen, ob andere Faktoren (z. B. die Arbeitslosenquote oder der Grad der Urbanisierung) das Wahlergebnis der AfD beeinflussen und die Signifikanz und Stärke des Einflusses des Ausländeranteils bestehen bleibt. Damit konnten die Gründe für die unterschiedlichen Wahlergebnisse der AfD zwischen Landkreisen und Gemeinden herausgearbeitet werden. Die zweite Analyse ermöglichte mittels einer Interaktionsvariable zwischen Ausländeranteil und Bevölkerungsdichte eine bessere Annäherung an die soziale Interaktion zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung. Außerdem diente sie als Prüfmittel für die Robustheit der ersten Analyse. Der letzte Teil der Analyse untersuchte die zeitliche Komponente und zeigt auf, wie die Veränderung im Anteil an Nicht-EU-Ausländerinnen und -Ausländern und das AfD-Wahlergebnis zusammenhängen. Dazu wurde eine Längsschnittanalyse angewandt – genauer gesagt ein Fixed-Effects-Modell. Ein Fixed-Effects-Modell konzentriert sich nur auf die Veränderung innerhalb der einzelnen Analyseeinheiten – also der Landkreise und kreisfreien Städte. Dabei wird explizit die Varianz über Zeit innerhalb der einzelnen Landkreise untersucht und die Unterschiede zwischen den Landkreisen herausgehalten. Damit lassen sich explizit Aussagen über Veränderungen über den Zeitverlauf machen. Analyseeinheiten • Landkreise und kreisfreie Städte: 401 • Gemeinden: ~11.000 Zeitpunkte Wahljahr 1 Wahljahr 2 Wahljahr 3 Wahljahr 4 Wahljahr 5 Wahljahr 6 2013 2013 2014 2014 2015 2016 Wahljahr 7 2017 Wahljahr 8 Wahljahr 9 2017 2018 Hessen Bundestagswahl Europawahl Sachsen, Brandenburg, Thüringen Bremen, Hamburg Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein Bundestagswahl Hessen, Bayern Datenquellen • Statistisches Bundesamt • Regionale Statistikämter • Bundeswahlleiter • Agentur für Arbeit • Indikatoren und Karten für Raumentwicklung (INKAR) • Ausländerzentralregister Die deskriptive Statistik der für diese Studie verwendeten Datensätze und einen Überblick zum Forschungsstand des Zusammenhangs zwischen Zuwanderung und dem Wahlergebnis rechter Parteien finden Sie unter forum-midem.de/publikationen. 88 ZUNAHME VON MIGRATION - STÄRKUNG DER AFD? ANHANG Tabelle 1 - OLS Regression von Ausländeranteil auf das AfD-Wahlergebnis bei der Bundestagswahl 2017 in Landkreisen und kreisfreien Städten unter Kontrolle verschiedener alternativer Erklärungsfaktoren AfD-Wahlergebnis Standardisierte BetaKoeffizienten Ausländeranteil -0,15 (0,06)* Deprivationsindex Bevölkerungsdichte 0,63 (0,18)*** -0,00 (0,00) -0,09 Wahlergebnis Rep BTW 1994 2,41 (0,14)*** 0,45 Osten Kreisfreie Stadt 11,44 (0,55)*** -0,19 (0,26) 0,86 -0,02 Stadtstaat 0,13 (0,91) Erklärte Varianz (R²) N 0.81*** 393 0,12 -0.06 0,00 Anmerkungen: *p < 0.05; **p < 0.01; *** p < 0.001; Referenzkategorien: Westen; Landkreis; Stadtstaaten: Berlin; Hamburg; Bremen; Bremerhaven Alle robusten Standardfehler angezeigt in Klammern Tabelle 2 - OLS Regression von Ausländeranteil auf das AfD-Wahlergebnis bei der Bundestagswahl 2017 in Gemeinden unter Kontrolle verschiedener alternativer Erklärungsfaktoren AfD-Wahlergebnis Standardisierte BetaKoeffizienten Ausländeranteil Bevölkerungsdichte -0,30 (0,02)*** -0,00 (0,00)*** -0,17 -0.15 Ausländeranteil* Bevölkerungsdichte 0,00 (0,00)*** 0,13 Anteil Arbeitsloser Osten Kreisfreie Stadt 1,50 (0,06)*** 1,80 (0,25)*** -2,07 (0,48)*** 0,33 0,11 -0,01 Stadtstaat -4,97 (0,86)*** 0,01 Erklärte Varianz (R²) N 0.20*** 9538 Anmerkungen: *p < 0.05; **p < 0.01; *** p < 0.001; Referenzkategorien: Westen; Landkreis; Stadtstaaten: Berlin; Hamburg; Bremen; Bremerhaven Alle robusten Standardfehler angezeigt in Klammern Tabelle 3 - Fixed-Effects Regression von Ausländeranteilen auf AfD-Wahlergebnisse in Landkreisen und kreisfreien Städten unter Kontrolle verschiedener alternativer Erklärungsfaktoren AfD-Wahlergebnis 1,74 (0,10)*** Ausländeranteil Anteil Arbeitsloser Bevölkerungsdichte -3,62 (0,17)*** -0,01 (0,00)** Landtagswahl 3.24 (0,16) Erklärte Varianz (R²) rho N T within between 0,64 0,02 0,96 393 4,1 Anmerkungen: *p < 0.05; **p < 0.01; *** p < 0.001; Landtagswahl gibt an, ob die jeweilige Wahl eine Landtagswahl war 89 DEUTSCHLAND UND DIE MIGRATIONSFRAGE LITERATUR Amann, Melanie / Baumgärtner, Maik / Feldenkirchen, Markus / Knobbe, Martin / Müller, Ann-Katrin / Neubacher, Alexander /Schindler, Jörg 2015: Aufstand der Ängstlichen; in: Der Spiegel 51/2015, S. 19-27. 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Weber, Hannes 2018: Attitudes Towards Minorities in Times of High Immigration: A Panel Study among Young Adults in Germany; in: European Sociological Review, S. 1-19. ZUNAHME VON MIGRATION - STÄRKUNG DER AFD? 91 D DAS RINGEN UM EINE EUROPÄISCHE ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK DAS RINGEN UM EINE EUROPÄISCHE ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK Zusammenfassung Die Politikfelder Asyl und Migration sind innerhalb der EU historisch gewachsen: Bereits mit dem Schengener Abkommen und dem gemeinsamen Binnenmarkt wurden Binnengrenzkontrollen abgeschafft, Kontrollen an den Außengrenzen verstärkt und so erste Schritte in Richtung einer Vergemeinschaftung unternommen. Maßnahmen, die einen Souveränitätstransfer beinhalten, sind umstritten. Daher ist die Verteilung von Geflüchteten auf Basis von festgelegten Mechanismen besonders konfliktreich. Seit 2015 gab es hauptsächlich Einigungen im Bereich des Grenzschutzes. Die Ausarbeitung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems kam hingegen kaum voran. Die Bundesregierung ist mit ihren Vorschlägen zur Verteilung von aus dem Mittelmeer geretteten Asylsuchenden Teil der europäischen Auseinandersetzung. Seit Beginn der sogenannten Flüchtlingskrise rückten Fragen der Asyl- und Migrationspolitik ins Zentrum der deutschen Öffentlichkeit und der Medienberichterstattung (siehe Abb. 1). Ein Umstand, der bis heute nur leicht nachgelassen hat (MIDEM 2019). Zuletzt zeigte die europäische Debatte um die Verteilung von im Mittelmeer geretteten Asylsuchenden, wie umstritten das Thema rund vier Jahre nach dem Höhepunkt der ‚Krise‘ noch immer ist. Nach wiederholten Kontroversen um die Aufnahme von im Mittelmeer geretteten Asylsuchenden machte die deutsche Regierung in Absprache mit Frank- Abb. 1: Aggregierte Häufigkeit von migrationsbezogenen Schlagworten in ausgewählten überregionalen Medien 2015−01−01 / 2019−10−01 Artikel pro Monat FAZ.net SZ.de Spiegel.de 800 Migrationspakt Koalitionsstreit um Zurück− weisungen an der Grenze Bundestagswahl 2017 1000 Terroranschlag in Berlin 1200 Silversternacht 2015/16 Höhepunkt der Flüchtlingskrise Aggregierte Schlagworthäufigkeit (pro Monat): faz.net, Süddeutsche.de und Spiegel.de 1200 1000 800 600 600 400 400 200 200 Jan 2015 Apr 2015 Jul 2015 Okt 2015 Jan 2016 Apr 2016 Jul 2016 Okt 2016 Jan 2017 Apr 2017 Jul 2017 Okt 2017 Jan 2018 Apr 2018 Jul 2018 Okt 2018 Jan 2019 Apr 2019 Jul 2019 Okt 2019 Quelle: faz.net, süddeutsche.de, spiegel.de / Eigene Darstellung 93 DAS RINGEN UM EINE EUROPÄISCHE ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK reich einen Vorstoß und erklärte, ein Viertel der Geretteten aufnehmen zu wollen. Es war ein weiterer Versuch, die ins Stocken geratene Debatte über Verteilungsfragen von Asylsuchenden erneut anzustoßen und eine europäische Lösung zu suchen. Letztlich scheiterte die Bundesregierung, da keine weiteren Mitgliedstaaten diesem temporären Notfallmechanismus zustimmen wollten. Die Debatte um in Seenot geratene Asylsuchende veranschaulicht die Konfliktlinien innerhalb der europäischen Migrations- und Asylpolitik. Ein Blick auf die Geschichte europäischer Asylpolitik zeigt, dass insbesondere Verteilungsfragen stets konfliktreich verhandelt werden. DIE SUCHE NACH EINER GEMEINSAMEN EUROPÄISCHEN ASYLUND MIGRATIONSPOLITIK VOR 2015 94 DIE ANFÄNGE EUROPÄISCHER ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK Die EU-Mitgliedstaaten ringen nicht erst seit den zunehmenden gesellschaftlichen und politischen Konflikten im Zusammenhang mit der gestiegenen Fluchtmigration um eine gemeinsame Position in der Asyl- und Migrationspolitik. Mit dem Schengener Abkommen und der Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes als Ausgangspunkt für die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen und den verstärkten Kontrollen an den Außengrenzen wurde versucht, die Bereiche der Asyl- und Migrationspolitik Schritt für Schritt zu vergemeinschaften. So wurde im Dublin-Abkommen 1990 das Erstaufnahmelandprinzip festgelegt und im Vertrag von Maastricht 1993 die Verpflichtung zur Zusammenarbeit im Bereich der Asylpolitik formuliert (Gans/Pott 2018). Der Vertrag von Amsterdam 1997 integrierte die Migrations-, Asyl- und Grenzpolitik in den europäischen Gemeinschaftsrahmen (Gans/Pott 2018: 44). Das Vertragswerk sollte zudem den Grundstein für die Entwicklung gemeinsamer Mindeststandards bei der Aufnahme und Statusvergabe während des Asylverfahrens legen. Im Vertrag von Lissabon wurde 2007 die Zielvorgabe einer gemeinsamen Einwanderungspolitik formuliert (Baumer 2017: 98). Dennoch blieb die weitere Ausgestaltung der Integrationspolitik sowie der Arbeitsmigration den Nationalstaaten vorbehalten. DIE ETABLIERUNG DES GEMEINSAMEN EUROPÄISCHEN ASYLSYSTEMS (GEAS) Ein wichtiger Schritt hin zu einer Harmonisierung der Asylverfahren war die Schaffung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS). Dieses wurde in zwei Phasen verhandelt: 1999 begann, initiiert durch den Europäischen Rat, auf dem Gipfel von Tampere die erste Phase. Ziel war die Harmonisierung nationaler Regelungen und die Angleichung der Standards bei der Aufnahme und Durchführung der Asylverfahren (Trauner 2016: 94; Angenendt et al. 2013: 2). Mit dem Haager Programm wurde ab 2005 die zweite Phase des GEAS eingeleitet. Hier stand im Vordergrund, „von den gemeinsamen Mindeststandards zu einem tatsächlichen harmonisierten EU-Asylsystem zu kommen“ (Trauner 2016: 94). UNGLEICHE STANDARDS BEI ASYLVERFAHREN Die Angleichungsprozesse in der Asylpolitik ergeben sich aus der Logik des Dublin-Verfahrens, das auf vergleichbare Standards bei der Aufnahme innerhalb der europäischen Mitgliedstaaten setzt (Trauner 2016: 94). Diesen Bemühungen zum Trotz ist es nur ansatzweise gelungen, eine gemeinsame europäische Asylpolitik zu entwickeln. So haben Ungleichheiten innerhalb der Mitgliedstaaten in den letzten Jahren eher zu- als abgenommen. Die Anerkennungsquoten und die Art des zuerkannten Schutzes variieren sehr stark zwischen den Ländern (Schneider/Parusel 2017; Roos 2018: 27). Zudem zeigen sich einzelne Staaten kaum in der Lage, funktionierende Asylverfahren zu garantieren (Trauner 2016: 105). Nach Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) und des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) wurden zeitweise Rückführungen von Asylsuchenden nach Griechenland untersagt, da sie dort menschenrechtswidrigen Zuständen ausgesetzt seien (Trauner 2016; Roos 2018: 27). Mit ähnlichen Begründungen wurden auch Dublin-Überführungen nach Italien und Bulgarien gestoppt (Roos 2018: 27). Die mangelnden Standards und die daraus resultierende Unberechenbarkeit, ein faires Asylverfahren zu durchlaufen, erhöhen die strukturelle Unsicherheit für Asylsuchende und bieten darüber hinaus rechtliche Lücken, die eine konsequente Durchsetzung des Erstaufnahmeprinzips der Dublin-Verordnung erschweren (Angenendt et al. 2016: 2). Dies zeigt sich unter anderem dann, wenn Asylsuchende versuchen, „eine Registrierung zu vermeiden, bis sie innerhalb der EU ein für sie attraktives Zielland erreicht haben“ (Angenendt et al. 2016: 2). Die unterschiedlichen Anerkennungsquoten, nicht funktionierende Asylsysteme und die ungleiche Verteilung zeigen, dass die Ausgangsbedingungen nur auf dem Papier gleich sind und es daher in der Praxis noch eine große Rolle spielt, in welchem Mitgliedstaat Asylsuchende einen Antrag stellen. Versuche, durch Reformen eine Vereinheitlichung innerhalb der EU zu erzielen, wurden immer wieder aufgegriffen, ohne jedoch nennenswerte Fortschritte erreicht zu haben. Begleitet wurden die Koordinationsbestrebungen durch den Ausbau des Schutzes der europäischen Außengrenzen. Bereits im Schengener Abkommen legten die teilnehmenden Staaten fest, dass die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen einen verstärkten Schutz der europäischen Außengrenzen erforderlich mache. Zu diesem Zweck wurde 2004 die Grenzschutzagentur Frontex gegründet, die 2005 ihre Arbeit aufnahm. 2011 und 2016 erfolgten Reformen, die eine Erweiterung der Ressourcen und Kompetenzen der Agentur vorsahen. So konnte Frontex ab 2011unter anderem mehr Personal anfordern und eigene Ausrüstung akquirieren. AUSBAU DES EUROPÄISCHEN GRENZSCHUTZES Zudem schlossen sowohl die Europäische Union als auch einzelne EU-Mitgliedstaaten Abkommen zur Kooperation mit Drittstaaten. Diese Abkommen sind Teil einer Externalisierungsstrategie der Europäischen Union und zielen darauf ab, Migration mit Hilfe ausgewählter Partnerländer sowohl zu steuern als auch zu reduzieren. Im Rahmen dieser Strategie wurde Libyen auf Initiative von Italien 2008 zu einer ‚Regional Protection Area‘ erklärt. Ziel der Initiative ist es, Flüchtlinge an der Weiterreise nach Europa zu hindern (Kipp/Koch 2018: 16). 2017 schloss sich die sozialdemokratisch geführte Regierung Italiens in einem Memorandum der Initiative an. Im Gegenzug für das Fernhalten von Asylsuchenden unterstützt Italien die Ausbildung von Personal in Auffanglagern, bei der Grenzpolizei und der Küstenwache. EXTERNALISIERUNGSSTRATEGIEN DER EU Eine weitere Facette der EU-Externalisierungsstrategien sind Rücknahmeabkommen mit Drittstaaten, wie es zum Beispiel seit 1992 zwischen Spanien und Marokko besteht. Darüber hinaus kooperieren spanische und marokkanische Grenzschützer an den Grenzen der spanischen Enklaven Melilla und Ceuta (Werenfels 2018: 30f.). Auch die EU beteiligt sich an Kooperationen mit Marokko: So werden irreguläre Migrierende an marokkanischen Grenzposten an der algerischen Grenze zurückgeschickt und bereits im Landesinneren aufgehalten. Im Gegenzug unterstützt die EU Marokkos Sonderkräfte und die Grenzsicherung finanziell. Bei der Überführung solcher bilateralen Abkommen in einen gemeinsamen EU-Rahmen zeigt sich jedoch, dass monetäre Anreize allein nur begrenzt Wirkung zeigen. Marokkos Regierung beispielsweise möchte nicht den Eindruck eines asymmetrischen Abkommens erwecken und fordert nicht nur finanzielle Unterstützung, sondern auch immaterielles Entgegenkommen wie Visaliberalisierungen für den Tourismus (Werenfels 2018: 34). Die EU war bisher nicht bereit, in diesem Bereich entgegenzukommen. Weitere Kooperationen mit Drittstaaten im Hinblick auf Migration finden sich in der Entwicklungszusammenarbeit und der Fluchtursachenbekämpfung. Bereits 2005 schuf die Kommission im „Gesamtansatz Migration“ einen Rahmen für die Kooperation mit Drittstaaten (Kipp 2018; Süß 2019: 2): „Dieser wurde im Jahr 2012 zum Gesamtansatz Migration und Mobilität ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT UND FLUCHTURSACHENBEKÄMPFUNG 95 DAS RINGEN UM EINE EUROPÄISCHE ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK (GAMM) weiterentwickelt“ (Kipp 2018: 8). Eines von vier gleichwertigen Zielen war dabei die Abwehr und Reduktion irregulärer Migration. Auf der Basis dieses Gesamtansatzes schloss die EU sogenannte Mobilitätspartnerschaften mit neun Ländern in geografischer Nähe und sogenannte Gemeinsame Agenden zu Migration und Mobilität mit Indien, Äthiopien und Nigeria. Diese Instrumente sind rechtlich nicht bindend und enthalten lediglich Unterstützungsangebote seitens der EU, um die Rücknahme abgelehnter Asylsuchender zu belohnen. Bisher sind diese beiden Instrumente jedoch wenig erfolgreich (Kipp 2018: 9). Trotz der über Jahre andauernden Bemühungen, eine gemeinsame Asylund Migrationspolitik zu definieren und zu gestalten, ist eine kohärente, gemeinschaftliche Politik in diesen Bereichen nur ansatzweise realisiert worden. Stockende Reformen und halbherzig umgesetzte Beschlüsse haben zu einem migrationspolitischen ‚Flickenteppich‘ geführt, der die europäische Migrationspolitik bis heute prägt (Gans/Pott 2018: 44). Die Gründe hierfür sind vielfältig, doch führte insbesondere der Transfer von Souveränitätsrechten auf die supranationale Ebene zu Vorbehalten innerhalb einiger Mitgliedstaaten (Saracino 2019: 144). Die Sorge vor dem Verlust nationalstaatlicher Souveränität führte letztlich dazu, dass eine weitere Ausgestaltung des GEAS kaum vorankam. Abb. 2: Die wichtigsten Abkommen und Vertragsänderungen innerhalb der EU 96 Maßnahme Inhalt 1985: Schengener Abkommen Abschaffung der Binnengrenzkontrollen. Verstärkte Kontrollen an den Außengrenzen zur Verhinderung internationaler Kriminalität und illegaler Einwanderung. 1990: DublinAbkommen 1997 in Kraft getreten. Festlegung der Zuständigkeit des Ersteinreiselandes für das Asylverfahren eines Antragsstellers. 1993: Vertrag von Maastricht Erstmalige Verpflichtung, im Bereich Asyl zusammenzuarbeiten. Asyl fällt in den Bereich zwischenstaatlicher Kooperation. 1995: Schengen II Benelux-Länder, Frankreich und Deutschland einigen sich unter anderem auf gemeinsame Visaregelungen und Zuständigkeiten bei Asylverfahren. 1997: Vertrag von Amsterdam Migrations-, Asyl- und Grenzpolitik wird in den europäischen Gemeinschaftsrahmen integriert. Binnen fünf Jahren nach Inkrafttreten soll der Europäische Rat Kriterien zur Bestimmung, welcher Mitgliedsstaat für ein Asylverfahren zuständig ist, entwickeln und gemeinsame Mindeststandards zur Aufnahme, Statusvergabe und Verfahren festlegen. 1999: TampereProgramm Die Pläne des Vertrags von Amsterdam sollen in zwei Phasen implementiert werden: zunächst gemeinsame Mindeststandards, langfristig ein gemeinsames Verfahren und ein einheitlicher Asylstatus. 1999 – 2005: erste Phase GEAS 2001: Massenzustrom-Richtlinie mit Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Flüchtlingen. 2003: Dublin-II-Verordnung: Einführung der Fingerabdruck-Datenbank. 2003: Aufnahmerichtlinie über Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern. 2004: Anerkennungsrichtlinie mit Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatenangehörigen und Staatenlosen als Flüchtlinge oder Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen. 2005: Asylverfahrensrichtlinie über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft. 2001: Vertrag von Nizza Im Bereich der Asyl- und Flüchtlingspolitik werden einstimmig gemeinsame Grundsätze festgelegt, welcher Abstimmungsmodus genutzt wird. Qualifizierte Mehrheitsentscheidungen sind also nicht – wie in vielen anderen Bereichen – der Standard. 2004: Gründung Frontex Frontex wird mit der Aufgabe der operativen Zusammenarbeit an den Außengrenzen gegründet. 2004: Haager Programm Das Programm soll die zweite Phase einläuten. Ambition bis 2010: Entwicklung eines einheitlichen Asylverfahrens. 2008 verschob der Europäische Pakt zu Immigration und Asyl diese Deadline auf 2012. 2007: Vertrag von Lissabon Von gemeinsamen Mindeststandards soll es eine Transformation hin zu einem gemeinsamen System mit einheitlichen Statusgruppen und ein einheitliches Verfahren geben. Entscheidungen im Bereich Asyl erfolgen nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Mit Artikel 80 AEUV gilt der Grundsatz der Solidarität und der geteilten Verantwortung in der Asylpolitik. 2009: StockholmProgramm Das Programm betont die bisherigen Ziele und unterstreicht die Wichtigkeit der Solidarität. Außerdem hebt es die zentrale Rolle des neuen European Asylum Support Office hervor. 2009-2013: zweite Phase GEAS 2011: Neufassung der Anerkennungsrichtlinie über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit internationalem Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes. 2013: Neufassung der Asylverfahrensrichtlinie zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes. 2013: Neufassung der Aufnahmerichtlinie zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen. 2013: Dublin III 2011: Befugniserweiterung Frontex Frontex erhält die Möglichkeit, Personal anzufordern und eigene Ausrüstung anzuschaffen. 2015: Europäische Migrationsagenda der Kommission Die Agenda enthält Vorschläge zur besseren Zusammenarbeit verschiedener europäischer Behörden wie Frontex und Europol. Entwicklung des Hotspot-Systems. 2016: Ausbau Frontex Frontex erhält eine 1.500 Personen starke stehende Truppe und die Möglichkeit, Flugzeuge zu mieten. 2019: Frontexreform Aufstockung des ständigen Personals auf 10.000 bis 2027. Aufstockung der finanziellen Mittel und neue Kompetenz bei Aufgaben der Rückführung. Quelle: Baumer 2018; von Gröhheim 2018; Gans/Pott 2018; Engler 2019. REFORMANSÄTZE DER EUROPÄISCHEN ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK NACH DER ‚FLÜCHTLINGSKRISE‘ Der starke Anstieg der Fluchtmigration im Jahr 2015 hat die Schwächen des bisherigen Asyl- und Migrationssystems der EU sowie die Notwendigkeit von Reformen aufgezeigt. Als Reaktion auf die steigenden Grenzübertritte und zwei Bootsunglücke im Frühjahr 2015, bei denen mehrere hundert Asylsuchende ums Leben kamen, stellte die Europäische Kommission im Mai 2015 einen Entwurf zu einer neuen „Europäischen Agenda für Migration“ vor. Die Agenda enthält Vorschläge zur besseren Zusammenarbeit verschiedener europäischer Behörden, die Etablierung sogenannter Hotspots, die Bekämpfung der Schleuserkriminalität sowie 97 DAS RINGEN UM EINE EUROPÄISCHE ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK einen Umverteilungsmechanismus, der die grenznahen Länder Italien und Griechenland entlasten sollte. Es zeigte sich schnell, dass gerade der Vorschlag zur solidarischen Umverteilung Geflüchteter1 innerhalb der EU zu Konflikten führte. WIDERSTAND OSTEUROPÄISCHER STAATEN Die Visegrád-Gruppe um Ungarn, Polen, Tschechien und die Slowakei sprach sich gegen eine Umverteilung aus (Trauner 2016: 102f.). Auch Spanien und Großbritannien signalisierten, keine Asylsuchenden durch Umverteilungsmaßnahmen aufnehmen zu wollen. Länder, die an den Migrationsrouten lagen, wie Italien, Griechenland und Malta, oder das direkte Ziel der Migrationsbewegung waren (Österreich, Belgien und Schweden), sprachen sich für die Pläne aus (Engler 2019; Trauner 2016: 102). Auch Deutschland begrüßte das Vorhaben (BMI 2015). Im Herbst 2015 wurden die Pläne gegen den expliziten Widerstand der Visegrád-Gruppe durch eine Mehrheitsentscheidung des Ministerrates beschlossen. Der Mehrheitsbeschluss ist insofern außergewöhnlich, da er ein Abrücken von der im Rat gepflegten Konsensnorm darstellte. Rund „zwei Drittel aller Entscheidungen im Rat für Justiz und Inneres“ werden mit Zustimmung aller Mitglieder getroffen (Ross 2018: 30). Zwar konnte durch die Umgehung der Norm formal eine Lösung herbeigeführt werden, die im Konsens kaum möglich schien, doch zeigte sich alsbald, dass es der Entscheidung an Legitimation fehlte. Die Umverteilung wurde von den Mitgliedstaaten nur zögerlich oder gar nicht umgesetzt (Geddes/Ruhs 2019: 1). Nur ein Bruchteil der vereinbarten Zahlen an Asylsuchenden konnte aus den Hotspots an den Außengrenzen in Griechenland und Italien umgesiedelt werden. Kurz darauf folgte die Einstellung des Programms (Trauner 2016: 103f.). DIE WEITERENTWICKLUNG DES GEAS STOCKT Auch die Pläne der Kommission vom Frühjahr 2016, die weitreichende Reformen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems vorsahen, wurden von der Bundesregierung begrüßt (Bundesregierung 2016). So sollten die Asylverfahren vereinheitlicht und verkürzt sowie die Schutznormen und Aufnahmebedingungen angeglichen werden (Europäische Kommission 2016). Ein verbindlicher Verteilungsschlüssel, der anstelle des Ersteinreiseprinzips Anwendung finden sollte, wurde jedoch aus dem Entwurf gestrichen (Engler 2019). Ende 2017 stimmte das Europäische Parlament einer Reform des Dublin-Systems zu und votierte für die Einführung eines verbindlichen Verteilungsmodells. Doch trotz verschiedener Initiativen kommt die Weitergestaltung des GEAS bis heute nicht voran (Kipp 2018: 7). POSITIONEN DEUTSCHER POLITIK Die Bundestagswahl und die daran anschließenden Koalitionsverhandlungen prägten die politische Themensetzung im Herbst und Winter 2017, größere Initiativen der Bundesregierung in der Asyl- und Migrationspolitik auf europäischer Ebene blieben aus. Nur wenige Wochen nach dem Ende der Koalitionsverhandlungen kam es zum Zerwürfnis zwischen der Bundeskanzlerin Angela Merkel und Innenminister Horst Seehofer. Die Frage des europäischen Grenzregimes katapultierte das Thema auf die politische Tagesordnung. Innenminister Seehofer nahm eine Passage aus dem Koalitionsvertrag, in der sich die Koalitionsparteien darauf geeinigten hatten, im Falle eines Versagens des europäischen Grenzschutzes Kontrollen an der deutschen Binnengrenze zweitweise zuzulassen, zum Anlass, irreguläre Migrantinnen und Migranten und bereits in einem anderen EU-Land registrierte Asylsuchende an den deutschen Grenzen zurückzuweisen. Der Vorstoß erfolgte ohne Absprache mit den Koalitions- oder den europäischen Partnern. Bei strikter Befolgung des Planes hätte eine Kettenreaktion der Nachbarländer gedroht, 1 Der Verteilungsmechanismus basiert unter anderem auf dem BIP und der Bevölkerungsgröße der einzelnen Mitgliedstaaten. Insgesamt sollten 160.000 Geflüchtete aus Lagern in Italien und Griechenland auf andere Mitgliedsstaaten verteilt werden (Trauner 2016: 102). 98 die ihrerseits verlautbarten, die Grenzen schließen zu wollen. Die Kanzlerin versuchte dem Streit auf dem EU-Gipfel im Juni 2018 beizukommen. Dabei standen die Zeichen für eine Unterstützung schlecht. Zunächst einmal blieben zwölf der 28 Mitgliedstaaten dem Treffen fern. Unter anderem fehlten Vertretende der Visegrád-Gruppe, die eine verpflichtende Aufnahme von Asylsuchenden weiterhin kategorisch ablehnen. Des Weiteren nahm Italien zwar teil, zeigte sich jedoch schon im Vorfeld kritisch und signalisierte, eher Geflüchtete abgeben als neue aufnehmen zu wollen. Im Schlussdokument selbst wurden größere Solidaritätsbekundungen ausgeklammert und stattdessen zu Umverteilung auf „freiwilliger Basis“ aufgerufen (Europäischer Rat 2018: 2). Im Hinblick auf Asylverfahren im Rahmen eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems konnte man sich nur auf eine Prüfung der Möglichkeit einheitlicher Verfahren einigen. Der Koalitionsstreit konnte schließlich beigelegt werden, indem man sich auf das gemeinsame Ziel bilateraler Rücknahmeabkommen mit anderen EU-Mitgliedstaaten einigte. INFOBOX – Koalitionsvertrag von 2018: Europapolitische Forderungen der Großen Koalition in der Asyl- und Migrationspolitik Im Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD erklären die Unterzeichner, „für ein gemeinsames europäisches Asylsystem“ einzutreten und sich „aktiv am Prozess der Reform des Dublin-Verfahrens“ beteiligen zu wollen (CDU et. al 2018: 104). Ein „Verteilmechanismus für Schutzbedürftige, die Frage der Menschenrechte in Drittstaaten sowie das Prinzip der Zuständigkeit des Ersteinreiselandes für Asylbewerber“ sollen hierbei eine übergeordnete Rolle spielen (CDU et al. 2018: 104). Erklärtes Ziel des Vorhabens sei es, die „Migrationsbewegungen nach Deutschland und Europa angemessen mit Blick auf die Integrationsfähigkeit der Gesellschaft zu steuern und zu begrenzen, damit sich eine Situation wie 2015 nicht wiederholt“ (CDU et al. 2018: 103). Weiter tritt die Koalition in Übereinkunft mit den Forderungen aus den Europawahlprogrammen der Parteien dafür ein, dass „die Asylverfahren einschließlich der Standards bei der Versorgung und Unterbringung von Asylbewerbern“ angeglichen werden (CDU et. al 2018: 104). Dabei soll gelten, dass volle Leistungen „nur noch im zugewiesenen EU-Mitgliedstaat gewährt“ werden (CDU et al. 2018: 104). Weiter soll die Grenzschutzagentur Frontex „zu einer echten Grenzschutzpolizei“ weiterentwickelt werden. Solange der EU-Grenzschutz nicht effektiv funktioniert, hält die Koalition Kontrollen an der deutschen Binnengrenze für vertretbar. Im Mai 2019 gelangten mit der Europawahl Fragen der europäischen Asylund Migrationspolitik abermals auf die politische Agenda. Der Blick in die Europawahlprogramme deutscher Parteien – mit Ausnahme der AfD – zeigt, dass Themen zur Asyl- und Migrationspolitik als genuin europäische Themen wahrgenommen werden und es dementsprechend europäischer Lösungsansätze bedarf (siehe Abb. 3 und 4). Ein Streitpunkt, der von verschiedenen Parteien behandelt wurde und sehr unterschiedliche Herangehensweisen beinhaltete, ist die Seenotrettung im Mittelmeer. Dieses Thema zeigt, wie komplex die Suche nach europäischen Lösungen ist, und führte wiederkehrend zu innereuropäischen Spannungen. Eine mögliche Lösung, die unter anderem durch die Bundesregierung und insbesondere durch Innenminister Horst Seehofer im Juni 2019 abermals aufgegriffen wurde, war eine ‚Koalition der Aufnahmewilligen‘ bzw. eine ‚Koalition der Hilfsbereiten‘. Diese sieht eine freiwillige Aufnahme Geflüchteter vor; die Bundesregierung erklärte im Sommer 2019, künftig ein Viertel der aus dem Mittelmeer Geretteten aufnehmen zu wollen. Gerade deren Verteilung hatte in den Jahren 2018 und 2019 wiederkehrend für Konflikte in der europäischen Asyl- und Migrationspolitik gesorgt. Neben Deutschland einigten sich die Innenminister Frankreichs, Italiens und Maltas bei einem Gipfeltreffen ERNEUTER VERSUCH DER UMVERTEILUNG 99 DAS RINGEN UM EINE EUROPÄISCHE ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK Abb. 3: Programme zur Europawahl: Asyl und Migration - europäische oder nationale Angelegenheit? als deutsche Angelegenheit 10 % als europäische Angelegenheit 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% AfD CDU/CSU BÜNDNIS 90/ DIE GÜNEN DIE LINKE FDP SPD Quelle: Europawahlprogramme der Parteien 2019 / Eigene Darstellung im September 2019 auf einen Notfallmechanismus für eine Dauer von sechs Monaten. Seehofer selbst bezeichnete das Vorhaben als Pilotprojekt für eine gemeinsame europäische Asylpolitik (Leubecher/Schiltz 2019: 1). Das Vorhaben scheiterte jedoch vorerst: Bei einem Treffen des Ministerrats am 7. Oktober 2019 war kein weiterer Mitgliedstaat bereit, sich der Umverteilung offiziell anzuschließen (Leubecher/Schiltz 2019: 1). GRENZSCHUTZ UND KOOPERATIONEN MIT DRITTSTAATEN FRONTEX-REFORMEN KOMMEN VORAN 100 Während die Umsetzung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems nur schwer vorankam und die Umverteilung Geflüchteter am Widerstand einiger Länder scheiterte, zeigten sich Reformvorhaben mit dem Ziel der Reduktion irregulärer Migration spürbar konfliktärmer. Innerhalb von drei Jahren wurden zwei Reformen der Grenzschutzagentur vorangebracht. Auf die Reform im Jahr 2016 folgte bereits im Frühjahr 2019 eine erneute Erweiterung der Kompetenzen. Rat und EU-Parlament beschlossen die Etablierung einer ständigen Reserve von 10.000 Grenzschutzbeamtinnen und -beamten. Zudem sollten Frontex-Bedienstete „künftig stärker operative Aufgaben wahrnehmen, etwa Identitätsfeststellungen durchführen oder Einreisegenehmigungen an den EU-Außengrenzen erteilen“ (Engler 2019). Dabei ist eine Zusammenarbeit nur mit Zustimmung des jeweiligen Mitgliedstaats vorgesehen. In früheren Entwürfen sollte Frontex in Ausnahmefällen auch ohne Anfrage der Mitgliedstaaten den Grenzschutz regeln dürfen. Dies scheiterte jedoch am Widerstand aus mittel- und osteuropäischen Ländern und Mittelmeeranrainern wie Italien und Griechenland, da diese Länder Eingriffe in ihre staatlichen Hoheitsrechte befürchteten. Ungarns Premier Viktor Orbán kritisierte, dass Grenzschutz eine nationale Angelegenheit sei, die Ungarn besser zu lösen verstehe. Weiterhin sah Ungarn in diesem Vorschlag einen „pro-immigration“-Vorstoß und behauptete, dass es sich dabei um einen Versuch Merkels handele, Macht nach Brüssel zu transferieren, um weitere Asylsuchende in die EU zu lassen (EURACTIV.com 2018). Auch der slowakische Ministerpräsident Peter Pellegrini lehnte eine Frontex-Reform mit Einsatzmöglichkeiten ohne Zustimmung der Mitgliedstaaten mit der Begründung ab, dass unter dem Label von Frontex keine kleine europäische Armee entstehen solle (Gotev 2018). Sowohl die deutsche Regierungskoalition als auch Österreich und Frankreich befürworteten die Reformpläne grundsätzlich, auch wenn es seitens Österreich Kritik am Zeitplan gab (FAZ 2018; Weisskircher 2018; Meier 2018; Macron 2019). Abb. 4: Vorschläge der im Bundestag vertretenen Parteien für eine europäische Asyl- und Migrationspolitik AfD BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN CDU/CSU Gemeinsames Europäisches Asylsystem Ausdrückliche Ablehnung eines gemeinsamen Systems, Zuständigkeit nationaler Parlamente, Ablehnung verbindlicher Aufnahmequoten Einheitliches System mit solidarischem Verteilungsmechanismus, Intensivierung freiwilliger Rückkehr, Unterstützung für aufnahmewillige Kommunen Solidarische Lastenverteilung bei Beibehalten der Zuständigkeit des Ersteinreiselandes, Harmonisierung von Asylverfahren, Asylbewerberleistungen und Aufnahmebedingungen Grenzschutz Dauerhafte nationale Grenzkontrollen, für die Außengrenzen ist der jeweilige Mitgliedstaat zuständig Grenzkontrollregime mit zuver- Aufstockung von Frontex bis lässiger Registrierung und Erst- zur Wirksamkeit weiterhin nationale Grenzkontrollen versorgung, keine Aufrüstung von Frontex Kooperation mit Drittstaaten Beschränkung auf Staaten, die Faire Entwicklungszusammen- Weitere Abkommen nach Vorabgewiesene Staatsangehörige arbeit, Ablehnung von Massen- bild des EU-Türkei-Abkommens zurücknehmen; Abkommen mit lagern Staaten, die abgelehnte Migranten aufnehmen, die nicht abgeschoben werden können DIE LINKE FDP Gemeinsames Europäisches Asylsystem Faire Verteilung nach ökonomischen Maßstäben, Hilfe für aufnahmewillige Kommunen, einheitliche Standards auf hohem Niveau; Wahlfreiheit Geflüchteter, wo der Antrag gestellt wird einheitliches europäisches Asyl- Solidarischer Verteilungsschlüssel, einheitliche Verfahren und und Flüchtlingsrecht mit verbindlichem Verteilungsschlüssel Anreize für freiwillige Rückkehr bzw. Ausgleichszahlungen Grenzschutz Auflösung von Frontex, stattdessen Seenotrettungsprogramm Aufstockung und Zusatzkompe- Ausbau Frontex zu einer eurotenzen Frontex päischen Grenzschutzpolizei Hotspots in Herkunfts- und Kooperation Ablehnung weiterer AbkomTransitländern, humanitäre mit Drittstaaten men nach Vorbild des EUTürkei-Abkommens; Ablehnung Schutzzonen von Zentren und Lagern SPD Schließen von Rücknahmeabkommen, Ablehnung von „Ausschiffungsplattformen“ Quelle: Europawahlprogramme der Parteien 2019 Außerdem unterstützte die Europäische Union die Unterzeichnung bilateraler Abkommen, um irreguläre Migration zu reduzieren. Ein besonderes Beispiel ist das EU-Türkei-Abkommen, das die Abschiebung von Migrantinnen und Migranten, die irregulär die Grenze zwischen der Türkei und der EU übertreten haben, in die Türkei vorsieht und im Gegenzug eine Aufnahme anderer Geflüchteter über ein Resettlement-Programm aus der Türkei festlegt. Diese Umverteilung wurde in bestehende Mechanismen integriert und ist für die Mitgliedstaaten freiwillig. Einige Mitgliedstaaten – allen voran Ungarn – lehnen die Umverteilung von Geflüchteten nach wie vor vehement ab und stimmten diesem Deal nur durch den Zusatz der Freiwilligkeit zu (Lehner 2018: 177). Nach dem Vorbild des EU-Türkei-Abkommens, das von der Bundesregierung protegiert wurde (Alexander et al. 2016) und sehr direkt die Reduktion von Migration fokussiert, werden weitere Abkommen mit nordafrikanischen Ländern angestrebt. Während eine Kooperation zwischen Spanien und Marokko schon länger besteht, rückte Libyen als eines der Haupttransitländer in den Fokus. 101 DAS RINGEN UM EINE EUROPÄISCHE ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK Seit 2016 wird im Rahmen der European Union Naval Force – Mediterranean Operation SOPHIA (EUNAVFOR MED)2 die libysche Küstenwache ausgebildet (Kipp/Koch 2018: 13). Anfang 2017 wurden die weitere Ausrüstung und Ausbildung der libyschen Marine und Küstenwache sowie „finanzielle Mittel für die Verbesserung der Gesundheitsversorgung und der Aufnahmebedingungen in den Auffangzentren in Libyen“ zugesagt (Engler 2019). Im Gegenzug soll die libysche Marine ablegende Boote möglichst noch in den eigenen Gewässern abfangen und zurückführen. Die Zusammenarbeit geht auf Beschlüsse Italiens und der Europäischen Union zurück, die eine Reduktion der Zuwanderung aus Libyen zum Ziel hatten (Engler 2019). Auf dem Migrationsgipfel im Juni 2018 wurde diese Strategie durch die teilnehmenden Länder abermals bekräftigt. ZENTRALE AUFFANGLAGER INNER- UND AUSSERHALB EUROPAS Zudem sollen die Möglichkeiten zur Errichtung zentraler Auffanglager sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU ausgelotet werden. Hierbei wurden im Rahmen des Gipfels zwei Modelle diskutiert: sogenannte Ausschiffungsplattformen und Hotspots nach dem Vorbild griechischer und italienischer zentraler Lager. Die Ausschiffungsplattformen liegen außerhalb Europas, werden aber durch die EU verwaltet. Sie richten sich vor allem an Asylsuchende, die auf See aufgegriffen wurden. Der Grundgedanke der Ausschiffungsplattformen ist, dass Asylsuchende sich gar nicht erst auf den gefährlichen Weg nach Europa machen müssen, sondern in ihrem Herkunfts- oder einem Transitland einen Antrag auf Asyl stellen können. Zudem entfiele so auch die Rücküberführung von Menschen, denen kein Recht auf Asyl zuerkannt wurde. EU-GIPFEL FÜR MEHR GRENZSCHUTZ Im Schlussdokument des Gipfels wurden weitere EU-Initiativen zur Bekämpfung von Fluchtursachen bekräftigt. Hierbei standen vor allem wirtschafts- und entwicklungspolitische Maßnahmen wie der Europäische Nothilfe-Treuhandfonds (EUTF) für Afrika im Vordergrund. Der Fonds wurde zur humanitären Hilfe in den Ländern der Sahelzone konzipiert, doch im Rahmen der europäischen Migrationsagenda ab 2015 sukzessiv auf weitere afrikanische Länder ausgedehnt (Kipp 2018: 11). Seit 2016 werden zudem sogenannte EU-Migrationspartnerschaften geschlossen, die neben entwicklungspolitischen Akzenten vor allem die Kooperation mit Drittstaaten zur Verhinderung von Migration zum Ziel haben. Legale Migrationswege sind nicht Bestandteil der Partnerschaften (Kipp/Koch 2018: 12). Inwiefern bei der Umsetzung der Abkommen tatsächlich die Reduzierung von Fluchtursachen im Vordergrund steht, ist umstritten. Der Politikwissenschaftler David Kipp kritisiert, dass aus den Zielvorgaben klar werde, „dass der EUTF hauptsächlich die Kooperation von Drittstaaten sichern soll, wenn es darum geht, Flucht und irreguläre Migration zu reduzieren und irreguläre Migranten zurückzunehmen“ (Kipp 2018: 11). HANDLUNGSKORRIDORE IN DER EUROPÄISCHEN ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK DREI OPTIONEN IN DER EUROPÄISCHEN ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK Die Jahre der gestiegenen Fluchtmigration nach Europa ab 2014 haben gezeigt, dass die Gestaltung des GEAS weiterhin nicht vorankommt. Gerade Fragen zur Umverteilung Asylsuchender sowie generelle Vorbehalte bei der Übertragung nationaler Souveränitätsrechte auf die europäische Ebene im Bereich der Asylpolitik sind innerhalb der Mitgliedsstaaten umstritten. Im Krisenmodus ab 2015 konnte sich daher vor allem der Leitgedanke der Abschottung durchsetzen. So wurden Reformen des europäischen Grenzschutzes angestoßen und Kooperationen mit Drittstaaten vorangetrieben, um irreguläre Migration zu verhindern und die Rücknahme abgelehnter Asylsuchender zu erreichen. Vor diesem Hintergrund ergeben sich für die Bundesregierung drei Szenarien, um eine künftige europäische Asyl- und Migrationspolitik mitzugestalten: 2 Der Marineverband soll als multinationale militärische Krisenbewältigungsoperation den Menschenschmuggel und -handel sowie Schleusungskriminalität im südlichen zentralen Mittelmeer bekämpfen. 102 Erstens könnten einzelne Mitgliedsstaaten weiter auf flexible Koalitionen setzen, wie sie die Bundesregierung bereits verfolgt. Diese Koalitionen könnten auf Basis eines konkreten Vorschlags ausgehandelt werden und böten die Möglichkeit, Blockaden einzelner Mitgliedsstaaten im Ministerrat zu umgehen und effizient auf Entwicklungen zu reagieren. In Ansätzen lässt sich diese Herangehensweise schon bei der Aufnahme von in Seenot geratenen Asylsuchenden finden. Bereits vor dem oben beschriebenen Vorschlag Seehofers hatte Deutschland regelmäßig aus dem Mittelmeer gerettete Asylsuchende aufgenommen. Ein solches Vorgehen wirft aber grundlegende Fragen auf. Bleibt es sporadisch und der Umfang überschaubar, kann zwar ad-hoc reagiert werden, doch werden so kaum Antworten auf die aktuellen Herausforderungen in der Asyl- und Migrationspolitik gefunden. Verfestigt sich das Engagement und nimmt an Umfang zu, droht es Teile des europäischen Vertragswerks, das eine gemeinsame Gestaltung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik vorsieht, zu unterlaufen. Eine gemeinschaftliche Weiterentwicklung des GEAS wird dadurch erschwert. Dies könnte zur Erosion des Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten führen und die Spannungen zementieren. Weiter werden Entscheidungen, sollten sie außerhalb der dafür vorgesehen Institutionen wie beispielsweise dem Rat oder dem Parlament getroffen werden, nicht nur zu einer Schwächung eben jener Institutionen führen; ein solches Vorgehen droht die Gräben zwischen Mitgliedstaaten weiter zu vertiefen. Jene, die sich an den Koalitionen nicht beteiligen wollen, könnten sich weiter von der EU entfremden, da sie sich marginalisiert sehen. An einer solchen Entwicklung hat die deutsche Bundesregierung kein Interesse, da ihr bisheriges Regierungshandeln stets mit Blick auf die europäischen Partner erfolgte (Wendler 2019: 611). Wohl gerade deswegen wurde versucht, die Übereinkunft zur Aufnahme von im Mittelmeer geretteten Asylsuchenden auf dem Gipfel in Malta von den restlichen Mitgliedsstaaten absegnen zu lassen und somit zu vergemeinschaften. Zuletzt bleibt unklar, wie beständig solche Ad-hoc-Bündnisse auf Dauer sind, gerade bei einem erneuten Anstieg der irregulären und der Fluchtmigration. Selbst wenn sie dauerhaft Bestand haben, bleibt die Frage, welche Auswirkungen die Aufnahme hoher Zahlen von Migrierenden und Asylsuchenden auf das Schengener Abkommen hätte. Schon jetzt haben manche Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, zeitweise Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt. Auch hier droht eine Schwächung europäischer Strukturen. FLEXIBLE KOALITIONEN Eine zweite Option besteht in der weiteren Suche nach gemeinschaftlichen Entscheidungen. Dies könnte jedoch auf die Zementierung des Status quo in der Asyl- und zur weiteren Verschärfung der Grenzpolitik hinauslaufen. Gleichzeitig blieben eine Reihe migrationspolitischer Probleme ungelöst. Unklar ist, wie Griechenland ohne Verteilungsmechanismus den Anstieg der irregulären und Fluchtmigration dauerhaft bewältigen kann. So befanden sich im September 2019 im griechischen Lager ‚Moria‘ knapp 12.000 statt der für das Lager vorgesehenen 3.000 Menschen (Martens 2019: 3). Die Militäroffensive der Türkei in Syrien droht die Situation weiter zu eskalieren. Mit Blick auf die einseitige Belastung einzelner Staaten könnten ähnlich wie bei den Ad-hoc-Koalitionen Entfremdungsprozesse angestoßen werden, die zu einer weiteren Erosion des gemeinschaftlichen Vertrauens führen. Zudem haben Institutionen, die dauerhaft dysfunktional scheinen, langfristig mit Legitimationsproblemen zu kämpfen. KONSENSENTSCHEIDUNGEN Die dritte Möglichkeit besteht in einer weiteren Forcierung von Externalisierungsstrategien der EU. Die Vor- bzw. Auslagerung von Migration mag zunächst attraktiv auf die Mitgliedstaaten wirken, da sie verspricht, den Anstieg der Migration und dadurch den Verhandlungsdruck innerhalb der Europäischen Union spürbar zu reduzieren. Doch Kooperationen mit Drittstaaten wie beispielsweise der Türkei und Libyen können schnell in Bezug auf Reichweite und Nachhaltigkeit an ihre Grenzen stoßen. Die Abkommen sind aufgrund der problematischen menschenrechtlichen Situation in den jeweiligen Ländern sowohl innerhalb der Bundesregierung als auch der EU umstritten. Zudem können sie zu Abhängigkeiten führen: Als beispielsweise einzelne Länder der EXTERNALISIERUNG DER ASYLUND MIGRATIONSPOLITIK 103 DAS RINGEN UM EINE EUROPÄISCHE ASYL- UND MIGRATIONSPOLITIK Europäischen Union im Oktober 2019 die Intervention der Türkei in Syrien verurteilten, warnte der türkische Präsident Recep Tayyip Erdoğan vor Sanktionen und drohte mit der Aufkündigung des EU-Türkei-Abkommens (Hermann 2019). Auch die Pläne zur Errichtung von durch die EU kontrollierten Auffanglagern bzw. Ausschiffungsplattformen in Drittstaaten zeigen sich grundlegend problematisch. Der Grundgedanke hinter dieser Idee ist, dass Asylsuchenden der Weg nach Europa erspart bleibt und sie bereits in ihrem Herkunfts- oder einem Transitland einen Antrag auf Asyl stellen können. Zudem entfiele so auch die Rücküberführung von Menschen, denen kein Recht auf Asyl zuerkannt wurde. Jedoch hat sich bisher kein Drittstaat dazu bereit erklärt, ein solches Lager in seinem Land errichten zu lassen (Buckl/Pichl 2018: 11). Gründe hierfür sind vielfältig. Doch sicherlich spielt der Umstand eine Rolle, dass die Errichtung solcher unter europäischer Verwaltung stehender Lager von den Drittstaaten als Eingriff in ihre Souveränität wahrgenommen wird. Zudem besteht die Sorge, dass die Lager für die untergebrachten Menschen zur Sackgasse werden. So bleibt es völlig offen, was mit den in den Lagern untergebrachten Menschen langfristig geschehen soll. Dass sich die EU-Mitgliedstaaten auf einen Verteilungsmechanismus zur Aufnahme einigen werden, scheint mit Blick auf die Verteilung innerhalb der EU eher unwahrscheinlich. Dass Kooperationen mit Drittstaaten durchaus funktionieren können, zeigt die Zusammenarbeit zwischen Spanien und Marokko. Jedoch sollte beachtet werden, dass die beiden Länder eigene Interessen verfolgen und allzu große Zugeständnisse nicht allein mit monetären Anreizen zu erreichen sind. Denn die Abwanderung von Bürgerinnen und Bürgern kann für einen jeweiligen Staat durchaus von Vorteil sein. Neben der Entlastung des Arbeitsmarktes sind es vor allem auch die Rücküberweisungen der Migrantinnen und Migranten, die eine substantielle wirtschaftliche Hilfe für das Land darstellen. Für das Jahr 2016 betrugen diese Überweisungen nach Marokko rund sieben Milliarden Euro. Das sind ungefähr sieben Prozent des marokkanischen Bruttoinlandsprodukts (Kipp/Koch 2018: 25). Aus diesen Erfahrungen zeigt sich insbesondere der Wert immaterieller Güter wie Visaliberalisierungen und die Etablierung legaler Möglichkeiten zur Migration als Verhandlungsmasse. Ob sich die EU dazu bereit erklärt, ist ungewiss. AUSBLICK Keine der drei formulierten Handlungsoptionen sollte isoliert betrachtet werden. Es handelt sich um Lösungsansätze, die sich komplementär bzw. supplementär zueinander verhalten. Jeder dieser Handlungskorridore setzt diplomatisches Geschick und Kompromissbereitschaft seitens der Regierungen der europäischen Mitgliedstaaten voraus. Der Blick auf die Historie hat jedoch gezeigt, dass jene Vorschläge, die den Mitgliedstaaten zu einem gewissen Grad den Transfer von Souveränität abverlangen, als umstritten gelten und daher von einigen Ländern abgelehnt werden. Der Schlüssel für die künftige Gestaltung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik liegt daher vor allem in einem zähen und kräfteraubenden Einsatz migrationsdiplomatischer Ansätze. Die Herausforderung der Bundesregierung wird insbesondere darin bestehen, die Präferenzen der europäischen Partner zu reflektieren und gleichzeitig den humanitären Verpflichtungen Europas nachzukommen. Denn nicht zuletzt sieht sich die Europäische Union mit dem Dilemma konfrontiert, eine Balance zwischen ihrer Selbstbeschreibung als Förderer der Menschenrechte (Europäische Union 2019) und Bestrebungen nach Grenzschutz und Abschottung zu finden. 104 LITERATUR Alexander, R. / Bewarder, M. / Schlitz, C. / Sturm, D. / Yücel, D. 2016: Wie Merkel und Erdogan den Türkei-Deal einfädelten; Die Welt 13.03.2016; verfügbar unter: https://www.welt. de/politik/deutschland/article153234567/Wie-Merkel-undErdogan-den-Tuerkei-Deal-einfaedelten.html (letzter Zugriff: 27.09.2019). Die LINKE 2019: Europa nur solidarisch; verfügbar unter: https://www.die-linke.de/fileadmin/download/wahlen2019/ wahlprogramm_pdf/Europawahlprogramm_2019_-_Partei_ DIE_LINKE.pdf (letzter Zugriff: 29.09.2019). Alternative für Deutschland 2019: Europawahlprogramm; verfügbar unter: https://www.afd.de/wp-content/uploads/ sites/111/2019/03/AfD_Europawahlprogramm_A5-hoch_ web_150319.pdf (letzter Zugriff: 29.09.2019). 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Einstellungen zu Migration im Ost-West-Vergleich Abb. 1: Zweitstimmenergebnisse von AfD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bei Landtagswahlen 2018-2019 in Ost- und Westdeutschland S. 64 Abb. 2: Wahlen zum Europäischen Parlament am 26.05.2019, Stimmenanteile von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und AfD nach Landkreisen und kreisfreien Städten S. 64 Abb. 3: Migrationsbezogene Items in der European Values Study (EVS) S. 66 Abb. 4: Bewertung des Einflusses von Zugewanderten für die Entwicklung des eigenen Landes in einzelnen Staaten S. 67 Abb. 5: Anteile der Befragten in den einzelnen Ländern, die Zugewanderte nicht gern als Nachbarn hätten S. 68 Abb. 6: Anteile der Befragten in den einzelnen Ländern, die ‚Menschen anderer Hautfarbe‘ nicht gern als Nachbarn hätten S. 68 Abb. 7: Anteile der Befragten in den einzelnen Ländern, die Muslime nicht gern als Nachbarn hätten S. 68 Abb. 8: Anteile der Befragten nach Region, die bestimmte Personengruppen nicht gern als Nachbarn hätten S. 68 Abb. 9: Anteile der Befragten nach Region, die Zugewanderte nicht gern als Nachbarn hätten, im Zeitverlauf S. 70 Abb. 10: Anteile der Befragten in den einzelnen Ländern, die bei einer angespannten Arbeitsmarktsituation der Bevorzugung von Einheimischen gegenüber Ausländern zustimmen S. 70 Abb. 11: Wahrnehmung einer Bedrohung der eigenen Sicherheit durch Zugewanderte in einzelnen Ländern (Mittelwerte Bedrohungsindex) S. 71 Abb. 12: Verbreitung der Bedrohungswahrnehmungen durch Zugewanderte nach soziodemografischen Merkmalen S. 72 Abb. 13: Zufriedenheit der Befragten mit der Demokratie im eigenen Land nach Ländern S. 72 109 C Deutschland und die Migrationsfrage 1 Gehört Ostdeutschland zu Osteuropa? Einstellungen zu Migration im Ost-West-Vergleich (Fortsetzung) 110 Abb. 14: Zusammenhang zwischen Demokratiezufriedenheit und Bedrohungsgefühlen gegenüber Zugewanderten S. 73 Abb. 15: Anteil der Befragten mit typisch postmaterialistischen Präferenzen nach Ländern S. 74 Abb. 16: Zusammenhang zwischen postmaterialistischen Orientierungen und Bedrohungsgefühlen gegenüber Zugewanderten S. 74 2 Zunahme von Migration – Stärkung der AfD? Der Zusammenhang zwischen Ausländeranteilen und AfD-Wahlergebnissen auf regionaler Ebene Abb. 1: Anteil der Nicht-EU-Ausländer 2017 (in %) S. 82 Abb. 2: AfD-Wahlergebnis bei der Bundestagswahl 2017 (in %) S. 82 Abb. 3: Veränderung des Anteils an Nicht-EU-Ausländern (in %) S. 82 Abb. 4: Veränderung des AfD-Wahlergebnisses (in %) S. 82 Abb. 5: Zusammenhang zwischen Ausländeranteil und AfD-Wahlergebnis bei der Bundestagswahl 2017 S. 83 Abb. 6: Zusammenhang zwischen Ausländeranteil und AfD-Wahlergebnis in Abhängigkeit der Bevölkerungsdichte bei der Bundestagswahl 2017 S. 84 Abb. 7: Zusammenhang des Anstiegs im Ausländeranteil und des AfD-Wahlerfolges S. 84 ABBILDUNGSVERZEICHNIS D Das Ringen um eine europäische Asyl- und Migrationspolitik Abb. 1: Aggregierte Häufigkeit von migrationsbezogenen Schlagworten in ausgewählten überregionalen Medien S. 93 Abb. 2: Die wichtigsten Abkommen und Vertragsänderungen innerhalb der EU S. 9697 Abb. 3: Programme zur Europawahl: Asyl und Migra- S. 100 tion - europäische oder nationale Angelegenheit? Abb. 4: Vorschläge der im Bundestag vertretenen S. 101 Parteien für eine europäische Asyl- und Migrationspolitik 111 AUTORINNEN UND AUTOREN Angeli, Oliviero MIDEM, TU Dresden Der Konflikt um Migration im Europawahljahr 2019 Migration und Europa Bouju, Aimie MIDEM, Universität Duisburg-Essen Der Konflikt um Migration im Europawahljahr 2019 Chmelar, Kristina MIDEM, TU Dresden Der Konflikt um Migration im Europawahljahr 2019 Gehlhar, Simon MIDEM, Universität Duisburg-Essen Das Ringen um eine europäische Asyl- und Migrationspolitik Visualisierungen de Ghantuz Cubbe, Giovanni MIDEM, TU Dresden Der Konflikt um Migration im Europawahljahr 2019 Heinze, Anna-Sophie MIDEM. TU Dresden Der Konflikt um Migration im Europawahljahr 2019 Herold, Maik MIDEM, TU Dresden Gehört Ostdeutschland zu Osteuropa? Einstellungen zu Migration im Ost-West-Vergleich Kozłowska, Marta MIDEM, TU Dresden Der Konflikt um Migration im Europawahljahr 2019 Otteni, Cyrill MIDEM, TU Dresden Gehört Ostdeutschland zu Osteuropa? Einstellungen zu Migration im Ost-West-Vergleich Zunahme von Migration – Stärkung der AfD? Der Zusammenhang zwischen Ausländeranteilen und AfD-Wahlergebnissen auf regionaler Ebene Visualisierungen Rakers, Julia MIDEM, Universität Duisburg-Essen Der Konflikt um Migration im Europawahljahr 2019 Das Ringen um eine europäische Asyl- und Migrationspolitik Vorländer, Hans MIDEM, TU Dresden Migration und Europa Weisskircher, Manès MIDEM, TU Dresden Der Konflikt um Migration in der Zivilgesellschaft Wöhst, Christian MIDEM, TU Dresden Der Konflikt um Migration im Europawahljahr 2019 Mitarbeit: Laura Dinnebier, MIDEM, Universität Duisburg-Essen Mariana Mendes, Europäisches Hochschulinstitut, Florenz Višeslav Raos, Universität Zagreb Lina Schneider, MIDEM, TU Dresden 112 ÜBER MIDEM In den vergangenen Jahren hat das Thema Migration in den Gesellschaften Europas zu neuen Polarisierungen geführt. Die politischen und sozialen Herausforderungen dieser Entwicklung sind noch nicht absehbar. Notwendig sind Untersuchungen, die den Zusammenhang zwischen Migration und Demokratie erforschen. Das Mercator Forum für Migration und Demokratie (MIDEM) fragt danach, wie Migration demokratische Politiken, Institutionen und Kulturen prägt und zugleich von ihnen geprägt wird. Untersucht werden Formen, Instrumente und Prozesse politischer Verarbeitung von Migration in demokratischen Gesellschaften – in einzelnen Ländern und im vergleichenden Blick auf Europa. MIDEM untersucht: • Krisendiskurse zu Migration und Integration. • Populismus. • Institutionelle Verarbeitung von Migration. • Migration in städtischen und regionalen Kontexten. MIDEM hat zur Aufgabe: • die nationale und internationale Vernetzung sowie die interdisziplinäre Kommunikation über Migration zu fördern. • regelmäßig erscheinende Länderberichte und Querschnittsstudien zu zentralen Fragen an der Schnittstelle zwischen Migration und Demokratie Stellung zu erstellen. • gesamteuropäische Handlungsempfehlungen für den demokratischen Umgang mit Migration zu entwickeln. • Politik und Zivilgesellschaft zu beraten. Alle Texte, Bilder, Abbildungen und Grafiken unterliegen dem Urheberschutz. MIDEM ist stets bemüht, die Urheberrechte anderer zu beachten. Sollte uns dies dennoch nicht vollständig gelungen sein, möchten wir den betroffenen Rechteinhaber bitten, sich mit uns schnellstmöglich in Verbindung zu setzen. IMPRESSUM ISSN 2626-515X Herausgeber: Prof. Dr. Hans Vorländer, Direktor Mercator Forum Migration und Demokratie (MIDEM) Redaktion: Dr. Oliviero Angeli Katja Solbrig TU Dresden Institut für Politikwissenschaft/ Zentrum für Verfassungs- und Demokratieforschung Philosophische Fakultät 01062 Dresden Gestaltung: Vollblut GmbH & Co. KG Tel.: +49 351 463 35811 midem@mailbox.tu-dresden.de www.forum-midem.de MIDEM ist ein Forschungszentrum der Technischen Universität Dresden in Kooperation mit der Universität Duisburg-Essen, gefördert durch die Stiftung Mercator. © MIDEM 2019 ISSN 2626-515X