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Full text: Nachhaltige kommunale Finanzpolitik / Rehm, Hannes (Rights reserved)

Institut für den öffentlichen Sektor (Hrsg.) Nachhaltige kommunale Finanzpolitik Befund – Probleme – Perspektiven Hannes Rehm Gefördert durch Inhalt 1 Einleitung ............................................................................... 3 2 Die Konzepte für finanz­politische ­Nachhaltigkeit .............. 5 3 Die wesentlichen Ursachen der kommunalen Finanz­situation............................................... 9 4 Die kommunale Haushalts­situation im Spiegel der Verschuldung.............................................. 12 5 Die Optionen für eine ­Konsolidierung der ­Kommunalhaushalte..................................................... 16 6 Die wesentlichen institutio­nellen Voraussetzungen für die Haushaltskonsolidierung ......... 21 7 Nachhaltige Kommunal­politik – Anforderungen an Partizi­pation, Transparenz und Steuerung ....................... 29 8 Finanzpolitische Nachhaltigkeit im demografischen W ­ andel – neue Herausforderungen an die ­kommunale Daseinsvorsorge ................................ 37 9 Erfolgsfaktoren für die kommunale Haushaltskonsolidierung ................................................... 47 10 Zusammenfassung .............................................................. 51 Literaturverzeichnis ............................................................ 54 Autor und Herausgeber ...................................................... 58 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 3 1 Einleitung 1.1 Die Gründe, Ziele, Voraussetzungen und Erfolgsbedingungen für eine nachhaltige Finanzpolitik werden seit etwa einem Jahrzehnt intensiv dis­ kutiert.1 Letztendlich geht es dabei um die Frage, ob und wie finanzpolitisch umgesetzt werden kann, was der sogenannte Brundtland-Bericht aus dem Jahr 1987 als Kern nachhaltigen Handelns definiert hat – nämlich eine Entwicklung zu befördern „that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs“2. Ursachen dafür, dass die finanzpoli­ tische Dimension dieser Herausforderung zunehmend in den Vordergrund gerückt ist, sind im Wesentlichen folgende Sachverhalte: • Die demografische Entwicklung, insbesondere die zunehmende Alterung der ­Bevölkerung in den meisten westlichen Industriestaaten, darunter auch Deutsch­ land, sowie die sich daraus ergebenden künftigen staatlichen Gestaltungsauf­ gaben • Die Erkenntnis, dass die Aktionsparameter sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite der öffentlichen Haushalte nicht unbegrenzt sind – sowohl hinsichtlich des Belastungspotenzials des privaten Sektors als auch bezüglich der Beanspruchung von Ressourcen für öffentliche Zwecke • Die Tatsache, dass bereits der gegenwärtige Verschuldungsstand dazu führt, dass die Bedienung eingegangener staatlicher Verbindlichkeiten (Zins und Tilgung) nur durch entsprechende Neuverschuldung gewährleistet werden kann, die öffentli­ che Verschuldung sich also selbst perpetuiert 1 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bun­ desministerium der Finanzen: Nachhaltig­ keit in der Finanzpolitik. Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haus­ halte, Berlin (2001); K. Faltlhauser: Finanz­ politik der Zukunft. Das Prinzip Nachhaltig­ keit, München (2002); K. Wegrich: Nach­ haltigkeit als politisches Steuerungskonzept – Chancen und Herausforderungen aus ­politikwissenschaftlicher Perspektive, in: ­Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Politik nach­ haltig gestalten, Gütersloh (2012), S. 12 ff.; M. Heintzen (Hrsg.): Auf dem Weg zu nach­ haltig ausgeglichenen öffentlichen Haus­ halten, Baden-Baden (2013) 2 World Committee for Economic Develop­ ment (Brundtland-Bericht), Oxford (1987) 3 Vgl. I. Stirn: Lokale und regionale Selbst­ verwaltung in Europa. Strategien zur Bewäl­ tigung transnationaler Einflüsse auf die deutsche kommunale Selbstverwaltung, Baden-Baden (2013); J. Lattmann / A. Lott: Europa als Risiko für die Daseinsvorsorge oder in Vielfalt geeint? in: Zeitschrift für ­öffentliche und gemeinwirtschaftliche Un­ ternehmen, Jg. 2013, H. 1, S. 58 ff. 4 Vgl. M. Gnädinger: Generationengerechte Haushalts- und Finanzpolitik in Kommunen, Taunusstein (2012), S. 307 ff. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. • Die gesellschaftspolitisch und ökonomisch gleichermaßen begründete Verpflich­ tung, künftigen Generationen eine finanzwirtschaftliche Grundlage für eigenstän­ dige politische Gestaltungen zu ermöglichen 1.2 Gegenstand der folgenden Betrachtungen sind nicht generelle Überle­ gungen zur finanzpolitischen Nachhaltigkeit. Vielmehr konzentrieren sich die Ausführungen auf die Ausprägungen und Aspekte dieser Herausfor­ derungen auf der kommunalen Ebene. Bereits an dieser Stelle ist der Einwand zu erwarten, die gegenwärtige Stellung der Gemeinden in der deutschen Finanzverfassung habe die Möglichkeiten eigenständi­ ger finanzpolitischer Gestaltung marginalisiert und alle verbliebenen autonom aus­ schöpfbaren Handlungsoptionen seien bereits ausgenutzt. Ähnliche Argumente wer­ den mit Hinweis auf die zunehmende Einengung des kommunalen Handlungs­ rahmens durch Vorgaben der Europäischen Union artikuliert.3 Deshalb wird zu hinterfragen sein, ob dieser – zum Teil auch von den Kommunen selbst gepflegte – Fatalismus tatsächlich gerechtfertigt ist oder ob er nicht vielmehr als Alibi dient, um einer grundsätzlichen politischen Inventur und Neuausrichtung des kommunalen Handelns und den damit verbundenen Herausforderungen auszuweichen. Denn ­inzwischen gibt es zahlreiche Beispiele für Kommunen, die diese Herausforderung bewältigt haben.4 4 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik Richtig bleibt gleichwohl, dass auch die Finanzverfassung – das heißt die Zuordnung von Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverantwortung zwischen den bundes­ staatlichen Ebenen – unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit geändert werden muss. Dazu gibt es erste Anregungen und Konzepte.5 Möglicherweise wird sich in der anstehenden Legislaturperiode eine Föderalismuskommission III solchen Frage­ stellungen zuwenden. Dieser Hoffnungswert sollte aus kommunaler Sicht allerdings nicht zu hoch veranschlagt werden. Das Inkrafttreten der Schuldengrenze für die Bundesländer ab 2020, das Auslaufen des Solidarpakts und die zu erwartende Neu­ ordnung des Länderfinanzausgleichs werden zumindest seitens der Länder keine größere Alimentationsbereitschaft zugunsten der Gemeinden erwarten lassen. 1.3 Die Aspekte nachhaltiger kommunaler Finanzpolitik wurden bislang kaum im Gesamtzusammenhang analysiert. Vielmehr hat sich die Litera­ tur – mit wenigen Ausnahmen6 – lediglich einzelnen der in diesem Kon­ text relevanten Fragestellungen gewidmet. Im Folgenden werden zunächst die Konzepte für finanzpolitische Nachhaltigkeit vor­ gestellt. Darüber hinaus wird vergleichend bewertet und geprüft, ob daraus die Ziele einer nachhaltigen kommunalen Finanzpolitik abgeleitet werden können (Kapitel 2). Anschließend werden die wesentlichen Ursachen der kommunalen Finanzsituation (Kapitel 3) beschrieben. Kapitel 4 erläutert diese im Einzelnen anhand einer Analyse der kommunalen Verschuldung. Im Folgenden (Kapitel 5) werden die grundsätzlichen Optionen für eine Konsolidierung der Kommunalhaushalte erörtert. Daran schließt sich die Darstellung der wesentlichen institutionellen Voraussetzungen für die Haus­ haltskonsolidierung an (Kapitel 6). Hierauf aufbauend werden generelle Regeln für deren Erfolg und die damit korrespondierenden kommunalpolitischen Ansätze sowie die für deren Umsetzung verfügbaren Steuerungsinstrumente erläutert (Kapitel 7). Kapitel 8 skizziert die Herausforderungen für eine nachhaltige kommunale Finanzpo­ litik angesichts des d ­ emografischen Wandels. In Kapitel 9 werden die Voraussetzun­ gen für ­erfolgreiche Neuausrichtungen der kommunalen Finanzpolitik nach Maßgabe der Nachhaltigkeit behandelt. Abschließend (Kapitel 10) erfolgt eine Zusammenfas­ sung der Ziele, Ansatzpunkte und Erfolgsbedingungen einer nachhaltigen kommuna­ len ­Finanzpolitik. 5 Vgl. W. Karl (Hrsg.): Nachhaltige Finanz­ strukturen im Bundesstaat, Tübingen (2011); Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Neu­ ordnung der föderalen Finanzverfassung Deutschlands ab 2020 unter besonderer Berücksichtigung der Kommunen, Güters­ loh (2012) 6 Vgl. W. Gernert / N. Konegen / R. Meyers (Hrsg.): Nachhaltige Kommunalpolitik – ein Anforderungsprofil, Münster (2010); I. ­Kegelmann / K.-U. Martens (Hrsg.): ­Kommunale Nachhaltigkeit, Baden-Baden (2013); in diesem Zusammenhang ist auch das Projekt „Nachhaltige Kommunalver­ waltung in Deutschland“ zu erwähnen, in dem sich die Städte Freiburg / Br., Lübeck und das Institut für den öffentlichen Sektor sowie die Universität Lüneburg zusammen­ geschlossen haben. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 5 2 Die Konzepte für finanz­politische ­Nachhaltigkeit 2.1 Der Begriff der Nachhaltigkeit ist in den zurückliegenden Jahren auch in der Kommunalpolitik inflationiert worden. Für andere Ebenen7 wird Nachhaltigkeit in der Kommunalpolitik ebenfalls in Bezug auf die Schwer­ punkte Umwelt und Ökologie diskutiert – mit dem Ziel, ökonomische, soziale und ökologische Belange im Hinblick auf künftige Generationen zu harmonisieren. Im ­Gegensatz zu diesem umfassenden Ansatz geht es im Folgenden ausschließlich um finanzpolitische Nachhaltigkeit im kommunalen Bereich. In einer ersten Annäherung an das Thema werden die verschiedenen Definitionen und Indikatoren für finanzpolitische Nachhaltigkeit dargestellt und analysiert. Dabei werden einige grundsätzliche methodische Probleme solcher Begriffsbestimmun­ gen und damit auch die Begrenzungen und Implikationen solcher Zielsetzungen für das praktisch-politische Handeln deutlich.8 2.2 Ausgangspunkt der Entwicklung eines Konzepts der finanzpolitischen Nachhaltigkeit ist zunächst das jährliche Finanzierungsdefizit, dessen Höhe sich für ein Haushaltsjahr aus der – ohne Berücksichtigung von Kreditaktivitäten ermittelten – Differenz zwischen den öffentlichen Ausgaben und Einnahmen zuzüglich der Zinsen auf die ausstehende öffentliche Schuld ergibt. 7 Vgl. H. Calliss: Innovationsföderalismus und nachhaltige Finanzverfassung, in: W. Karl (Hrsg.): Nachhaltige Finanzstruk­ turen im Bundesstaat, a. a. O., S. 25 ff. 8 Vgl. beispielsweise B. Jochimsen: Nach­ haltige Finanzpolitik auf Länderebene – Konzepte, Indikatoren, Umsetzung, in: Wirt­ schaftsdienst, Jg. 2008, H. 2, S. 108 ff.; T. Döring / S. Heiland / M. Tischer: Kommu­ nale Nachhaltigkeitsindikatoren – Systeme in Deutschland, in: Vierteljahreshefte des DIW zur Wirtschaftsforschung, Jg. 2004, S. 96 ff.; I. Leipener: Nachhaltigkeit mes­ sen. Indikatoren für Städte und Gemeinden am Beispiel des Nachbarschaftsverbandes Heidelberg-Mannheim, Saarbrücken (2011) © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Das Finanzierungsdefizit kann auf einen möglichen Konsolidierungsbedarf des öf­ fentlichen Haushalts hinweisen. Dies gilt vor allem für das sogenannte Primärdefizit als Teil des Finanzierungsdefizits. Das Primärdefizit beschreibt die Größe, um die die laufenden Ausgaben (ohne Kapitaldienst) die laufenden Einnahmen (ohne Erlöse aus der Veräußerung von Vermögen und aus der Nettokreditaufnahme) übersteigen. Eine Politik zunehmender Primärdefizite ist dauerhaft nicht aufrechtzuerhalten, da sie zu einem explodierenden Wachstum der öffentlichen Schuld führt. Ein Primärdefizit stellt also ein erstes Indiz für einen zumindest mittelfristigen Konsolidierungsbedarf dar. Aber auch das Primärdefizit lässt keine unmittelbaren Rückschlüsse auf die Nachhaltigkeit der Finanzpolitik zu: Abgesehen davon, dass das Finanzierungsdefizit gestaltbar ist – etwa durch intertemporale Haushaltsverschiebungen, wie das Vorzie­ hen von Einnahmen oder durch Änderung von Steuerzahlungsterminen sowie die Berücksichtigung von Privatisierungserlösen –, bezieht sich das Primärdefizit zu sehr auf die Gegenwart, als dass es für ein Konzept langfristiger Nachhaltigkeit dienen könnte. Insbesondere die demografischen Veränderungen in den nächsten Jahr­ zehnten schlagen sich hier nicht nieder. Hinzu kommt, dass dieses Defizit und die ausstehende öffentliche Schuld die langfristigen Verbindlichkeiten der öffentlichen Haushalte nur unvollständig wiedergeben. So werden insbesondere die bereits be­ stehenden Renten- und Pensionsansprüche nicht erfasst. Diese Verbindlichkeiten stellen eine weitere, implizite öffentliche Schuld dar, die das explizite Finanzierungs­ defizit erhöht. Der Staat kann zwar die Höhe der künftigen Zahlungen aus diesen Leistungsversprechen durch Gesetzgebung ändern, in der Gegenwart wären diese jedoch allein aus Transparenzgründen auszuweisen. 6 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik 2.3 Im Hinblick auf diese Sachverhalte hat die Finanzwissenschaft das ­Konzept der sogenannten intertemporalen staatlichen Budgetres­ triktion entwickelt.9 Durch diese werden nicht nur die gegenwärtigen, sondern auch alle zukünftigen Haushalte in die Analyse einbezogen. Dabei geht man von e ­ inem unendlichen Zeithorizont aus. Um die unterschiedlichen Zahlungszeit­ punkte vergleichbar zu machen, werden alle zukünftigen Zahlungen auf die Gegen­ wart diskontiert, also in Barwerte umgewandelt. Die intertemporale Budgetrestrik­ tion zeigt eine wichtige Beschränkung der Verschuldungspolitik auf: Bei einem un­ endlichen Zeithorizont muss der Gegenwartswert der langfristigen Staatsschuld gegen null konvergieren. Damit diese Bedingung erfüllt ist, muss der Barwert aller gegenwärtigen und zukünftigen Primärüberschüsse der aktuell ausstehenden Staatsschuld entsprechen. 2.4 Im Folgenden werden die beiden wesentlichen Konzepte für die Indi­ kation „finanzpolitische Nachhaltigkeit“ vorgestellt, die sich auf die Methode der intertemporalen Budgetrestriktion stützen. Das Anfang der Neunzigerjahre von der OECD entwickelte Konzept der „Fiscal Sustainability“ ermöglicht, die Nachhaltigkeit der öffentlichen Haushaltspolitik in einem relativ einfachen Indikator zusammenzufassen. Dieser berücksichtigt den langfris­ tig unumgänglichen Ausgleich zwischen Einzahlungen und Auszahlungen im öffent­ lichen Haushalt (in Form der genannten intertemporalen Budgetrestriktion des Staa­ tes) über einen Zeitraum von etwa 30 bis 50 Jahren. Der Barwert aller zukünftigen Überschüsse im Primärhaushalt muss dabei mit der im Ausgangszeitpunkt beste­ henden Staatsschuld übereinstimmen. Eine Finanzpolitik, die diese Regel missach­ tet, ist danach als nicht nachhaltig einzustufen. Sie führt zu einem Defizit in Höhe des Barwerts aller Abweichungen von dem intertemporalen staatlichen Haushaltsaus­ gleich. Da die Finanzpolitik nur einen endlichen Zeithorizont berücksichtigen kann, muss bei diesem Ansatz für das letzte Jahr des jeweiligen Betrachtungszeitraums ein Ziel­ wert, also ein bestimmter Schuldenstand, festgelegt werden. Hier sind mehrere Indi­ katoren denkbar, da auch die Finanzwissenschaft keine eindeutigen Vorgaben für ­einen optimalen Schuldenstand ableiten kann. Wesentliches Merkmal des OECDKonzepts besteht darin, dass die Schuldenquote als konstant unterstellt wird – das heißt, das gegenwärtige Verhältnis von Schuldenstand und Bruttoinlandsprodukt ist unverändert fixiert. Ergibt sich bei dieser Betrachtung eine Differenz zwischen der für das Ende des Betrachtungszeitraums errechneten und der gegenwärtigen Schulden­quote, so misst die Differenz die Nachhaltigkeitslücke als Anteil am Brutto­inlandsprodukt. 2.5 9 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bun­ desministerium der Finanzen: Nachhaltig­ keit in der Finanzpolitik, a. a. O., S. 10 ff.10 10 Vgl. Deutsche Bundesbank: Die fiskalische Belastung künftiger Generationen – eine Analyse mithilfe des Generational Accoun­ ting, in: Monatsbericht November 1997, S. 17 ff.; B. Raffelhüschen: Ein Plädoyer für ein flexibles Instrument zur Analyse nach­ haltiger Finanzpolitik, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 2002, H. 2, S. 73 ff. Einen anderen Ansatz verfolgt die Generationenbilanz10 („Generational Accounting“). Hier liegt der Fokus auf der intergenerativen Verteilung. Dieser Ansatz knüpft ebenfalls an die erwähnte intertemporale Budget­ restriktion der öffentlichen Hand an. Nachhaltigkeit liegt demnach dann vor, wenn der Barwert der Nettosteuerzahlung aller gegenwärtigen und künftigen Generatio­ nen ausreicht, um die Staatsschuld und die staatlichen Ausgaben zu finanzieren. Das bedeutet, dass die öffentliche Hand bei einem unendlichen Zeithorizont nur das ver­ brauchen kann, was im Ausgangsjahr an staatlichen Nettovermögen vorhanden ist, zuzüglich der Summe künftiger Nettozahlungen (also zukünftiger Steuerzahlungen, abzüglich künftiger Transfers aller lebenden Generationen, sowie der Summe der Nettozahlungen aller kommenden Generationen). Wird die intertemporale Budget­ restriktion verletzt, müssen entweder gegenwärtige oder künftige Generationen ­höhere Steuern zahlen oder mit weniger öffentlichen Leistungen auskommen. Die Generationenbilanz geht davon aus, dass die staatlichen Einnahmen und Ausgaben einzelnen Altersjahrgängen zugerechnet werden und für jeden Jahrgang Generatio­ © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Die Konzepte für finanz­politische ­Nachhaltigkeit | 7 nenbilanzen erstellt werden können. Da sich der Lebenszyklus eines gerade gebore­ nen Jahrgangs über 90 Jahre und mehr erstreckt, ist der bei diesem Ansatz betrach­ tete Zeithorizont wesentlich länger als im OECD-Konzept; er beträgt in der Regel 200 bis 250 Jahre. Neben diesen beiden Konzepten auf der Basis einer internen Budgetrestriktion werden auch wachstums- und nachhaltigkeitswirksame Ausgaben als Indika­ toren für die „Qualität der öffentlichen Finanzen“ herangezogen.11 Ein Beispiel für sol­ che lokalen und regionalen Indikatorensysteme zeigt Abbildung 1. Mit „Qualität“ sind in diesem Zusammenhang in der Regel die Produktivität oder die Wachstumswir­ kung der öffentlichen Ausgaben gemeint. Künftige Generationen können – so wird unterstellt – diese Investitionen nutzen und befinden sich aufgrund dieser Vorleistun­ gen auf einem höheren Wachstumspfad. Abbildung 1: Übersicht und Bewertung von Konzepten der Nachhaltigkeit Nachhaltigkeitskonzept Vorteile Nachteile Gesamtbewertung Ressourcen­verbrauch • I nformationsgehalt des Netto­ vermögens relativ groß • Intertemporale Last­­verteilung sichtbar • Teilweise Berücksichtigung der impliziten ­Verschuldung • Leichte Kompatibilität mit ­Doppik • Vergangenheitsorientiert • Bewertungsprobleme schwer lösbar • Aufgrund komplizierter Bewer­ tungsprobleme nur in größeren Abständen empfehlenswert, zum Beispiel alle fünf Jahre • Keine Berücksichtigung der impliziten Verschuldung • Zu hoher Bewertungs­aufwand • J ährliche Ermittlung der Indika­ toren praktisch nicht möglich Wachstums- und nachhaltigkeits­wirksame Ausgaben • Innovativer Ansatz • Langfristige Wirkungen von Ausgaben werden berück­ sichtigt •E  mpirisch umstritten, was wachstumsfördernd ist • Bezug zur Nachhaltigkeit nicht eindeutig, wachstumsorientiert muss nicht zwangsläufig nach­ haltig bedeuten •Z  u wenig erprobt, ­empirische Belastbarkeit zu unklar • Weiterentwicklung des ­Ansatzes abwarten und in zehn Jahren neu bewerten Generationen­bilanz •G  enerationengenaue Zurech­ nung staatlicher Einnahmen und Leistungen • Berücksichtigung der ­impliziten Verschuldung • Langer Prognosezeitraum •A  ufteilung des Budgets auf Alterskohorten sehr schwierig • Sehr große Prognoseunsicher­ heit aufgrund des extrem langen Berichtszeitraums, besonders in folgenden Bereichen: • Regionale demo­grafische ­Entwicklung • Regionale Wanderungs­ bewegungen • Wahl der Diskontrate • Institutionelle Änderungen •Z  u große Unschärfen aufgrund hoher Prognose­unsicherheiten • Bisher keine befriedigende Lösung zur generationen­ gemäßen Aufteilung des ­Budgets OECD-Konzept • Einfach zu berechnen • Kann ohne großen Aufwand jährlich angewandt werden • Überschaubarer Berichts­ zeitraum • Mehrere Varianten zur ­Steigerung der Komplexität möglich • Wahl der Diskontrate • Wahl des Basisjahres ­willkürlich • Keine Berücksichtigung der impliziten Verschuldung • Klares, einfaches Konzept • Leicht zu handhaben • Etliche Nachteile können ­vergleichsweise einfach ­überwunden werden Quelle: B. Jochimsen: Nachhaltige Finanzpolitik auf Länderebene – Konzepte, Indikatoren, Umsetzung, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 2008, H. 2, S. 108 ff., S. 112 11 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Vgl. H. Diefenbacher / T. Dymik / V. Teichert / S. Wilhelmig: Indikatoren zur l­okalen Agenda 21, Karlsruhe (2002) 8 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik 2.6 Die beschriebenen Ansätze verdeutlichen lediglich die Struktur der finanz­ politischen Aufgabenstellung. Sie liefern jedoch keine unmittelbar um­ setzbaren Handlungsempfehlungen, auch ihre indikative Funktion ist ein­ geschränkt. Aus den Modellen der intertemporalen Budgetrestriktion sind die Kon­ sequenzen einer Fortführung der bisherigen Finanzpolitik auch unter sonst gleichen künftigen gesamtwirtschaftlichen Bedingungen kaum ableitbar. Die Ergebnisse einer solchen Analyse hängen entscheidend davon ab, welches Szenario der gegenwärti­ gen Politik gewählt, das heißt welche Ausgangssituation als finanzpolitischer Status quo interpretiert wird.12 Wie bei jeder zukunftsorientierten Analyse kommen die Un­ wägbarkeiten der Prognose und eine Vielzahl von Einflussfaktoren ins Spiel (zum Bei­ spiel Wirtschaftswachstum, Lebenserwartung, Erwerbsbetätigung). Hinzu kommt das Problem der Bestimmung des zur Diskontierung verwendeten Zinssatzes. Bei der Betrachtung wachstumswirksamer Ausgaben stellt sich die Frage, welche Ausgaben derartige Effekte auf welcher Zeitachse und unter welchen Nebenbedingungen ­auslösen. Auch hier hängen die Antworten von den Voraussetzungen der jeweiligen ­Modelle ab. 2.7 Der kommunalen Entscheidungs- und Steuerungspraxis helfen solche Ansätze daher wenig. Sie ist darauf angewiesen, aus der Rechnungs­ legung, der Zuordnung und Gliederung von Zahlen der Vergangenheit ­sowie einer hinreichend realistischen und plausiblen Fixierung künftiger Budget­ größen Indikatoren für dauerhafte finanzpolitische Gestaltungspotenziale zu entwi­ ckeln. Mit der Übertragung von Ansätzen des kaufmännischen Rechnungswesens auf den öffentlichen Haushalt und auf das Vermögen des öffentlichen Sektors – das heißt mit der Doppik – rückt das Ressourcenverbrauchskonzept als Ausgangspunkt für die Diagnose und die Therapie des finanzpolitischen Handelns der Kommune in den Vordergrund.13 Die Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens ermög­ licht die periodengerechte Zuordnung des Ressourcenverbrauchs. Eine ausgegli­ chene Ergebnisrechnung in der doppischen Rechnungslegung dokumentiert, dass sich in der Haushaltsperiode die Zuführung und der Verbrauch von Ressourcen die Waage halten, ein Netto-Ressourcenverzehr zulasten künftiger Generationen also nicht stattgefunden hat und die kommunale Finanzpolitik insofern auch „Generatio­ nengerechtigkeit“ gewahrt hat. 12 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bun­ desministerium der Finanzen: Nachhaltig­ keit in der Finanzpolitik, a. a. O., S. 15 13 Vgl. Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): ­Zukunftsfähiges Wirtschaften in einem ­demokratischen Gemeinwesen auf der ­Basis vergleichbarer doppischer Haushalte, Gütersloh (2009) © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 9 3 Die wesentlichen ­ Ursachen der kommunalen Finanz­situation 3.1 Der normative Anspruch und die finanzpolitische Zielsetzung der Nachhaltigkeit bedeuten, die finanzwirtschaftlichen Grundlagen für kommunale Selbstverwaltung auch für die Zukunft zu sichern. „Politisch theoretisch wird die Notwendigkeit korrigierender Eingriffe zugunsten künfti­ ger Generationen mit der Hypothese begründet, dass der politische Prozess in seiner derzeitigen Form keine hinreichende Vorsorge für die Zukunft gewährleistet.“14 Von der operativen Umsetzung einer solchermaßen orientierten kommunalen Finanz­ politik wird erwartet, dass die Transparenz entsprechender Indikatoren in der politi­ schen Diskussion einen Transmissionsmechanismus zugunsten deren Akzeptanz und Durchsetzbarkeit auslöst.15 3.2 Kann sich ein solcher Prozess tatsächlich entfalten oder sind in der ­Wirklichkeit der deutschen Finanzverfassung die kommunalen Aktions­ parameter so begrenzt, dass keine faktischen Handlungsoptionen be­ stehen? Und sind diese dort, wo sie noch vermutet werden, nicht bereits völlig ­ausgeschöpft, wie der Präsident des Deutschen Städtetages, der Nürnberger Ober­ bürgermeister Maly, bei seiner Wahl im Frühjahr 2013 erklärte? Es wäre unredlich und an der Wirklichkeit vorbei argumentiert, setzte man sich nicht mit diesen Argumenten auseinander. In der Vergangenheit ist die Kluft zwischen dem verfassungsrechtlichen Leitbild der kommunalen Selbstverwaltung einerseits und der Verfassungswirklichkeit andererseits deutlich größer geworden. Die Schutz­ bestimmungen zugunsten der kommunalen Selbstverwaltung haben sich als lücken­ haft und unzureichend erwiesen – mit der Konsequenz, dass seit Inkrafttreten des Grundgesetzes zunehmend kommunale Pflichtaufgaben gesetzlich konstituiert wur­ den, ohne dass zugleich die Finanzierung der damit verbundenen Ausgaben gesi­ chert worden wäre. Dieser Trend hält bis in die jüngste Vergangenheit an, wie insbe­ sondere die Entwicklung der Ausgabenverantwortung im Sozialsystem zeigt. Gleich­ zeitig ist den Kommunen auch die Entscheidung über die Rechtsgrundlagen ihrer wesentlichen Einnahmen entzogen. 3.3 14 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundes­ ministerium der Finanzen: Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik, a. a. O., S. 6 15 Vgl. H. Rehm: Ziele und Steuerungsansätze einer nachhaltigen kommunalen Finanz­ politik, in: Nachhaltige Kommunalpolitik – ein Anforderungsprofil, Münster (2010), S. 57 ff., S. 62 16 Vgl. C. A. Geiger: Kommunale Finanzlage im Gesamtbild: Eine Betrachtung auf ­Landesebene am Beispiel der nieder­ sächsischen Kommunen, in: M. Hansmann (Hrsg.): Kommunalfinanzen in der Krise, ­Baden-Baden (2011), S. 49 ff., S. 51 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Dass sich die Städte und Gemeinden in den vergangenen Jahrzehnten nicht effektiv gegen zusätzliche gesetzgeberische Belastungen im ­Bereich der Einnahmen und Ausgaben wehren konnten, liegt im Kern daran, dass der deutsche Bundesstaat zum Nachteil der Kommunen asymmetrisch aufgebaut ist.16 In der Verwaltungswirklichkeit besteht der deutsche Staat aus den drei Funktionsebenen Bund, Länder und Kommunen, von denen aber verfassungs­ rechtlich immer nur zwei handeln. Die Kommunen dagegen erfüllen als Dritte im Staat zwar den wesentlichen Teil der Aufgaben, gelten verfassungsrechtlich jedoch als Verwaltungselement der Länder. Bundesstaatliche Schutz- und Beteiligungsme­ chanismen, wie sie zugunsten der Länder existieren, bestehen für die Kommunen nicht. Diese sind darauf angewiesen, dass die Länder die Interessen ihrer Kommu­ nen im Bundesstaat durchsetzen. Es fehlt der Schutz des schwächsten Partners durch umfassende inhaltliche Gewährleistungen, sodass sich dieser im Einzelfall ge­ gen zusätzliche Belastungen nur begrenzt wehren kann. 10 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik Zukunftsgerichtet ist dieses Handicap durch die inzwischen geltende verfassungs­ rechtliche Lage (Konnexitätsprinzip) formal beseitigt.17 Als Ergebnis der Föderalis­ musreform I wurden die Art. 84 und 85 GG dahingehend geändert, dass der Bund den Kommunen keine „neuen“ zusätzlichen Aufgaben übertragen darf. Dies bleibt den Ländern vorbehalten, die die Mehrbelastungen der Kommunen nunmehr aus­ gleichen müssen. Aber zum einen verstehen es der Bund und die Länder, neue ­(finanzwirksame) Maßnahmen als dringend notwendige Perfektion bestehender ­Aktivitäten zu deklarieren. Zum anderen bedarf es immer wieder der zusätzlichen Absicherung durch Prozessnormen (beispielsweise bei der Setzung der Standards für die Ausführung übertragener Aufgaben). Die Diskussion über nachhaltige Finanz­ strukturen im Bundesstaat befasst sich bislang ausschließlich mit entsprechenden Anpassungsnotwendigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern, lässt jedoch die dafür notwendigen Korrekturen in den Beziehungen beider Ebenen zu den Kommu­ nen außen vor.18 3.4 Diese konstitutive Schwäche der Gemeindefinanzen wird durch den kommunalen Finanzausgleich kaum gemindert.19 Die Verbundquote, also die Beteiligung der Kommunen an den Einnahmen der Länder, ­stagniert auf einem niedrigen Niveau. Dieser Befund verbindet sich mit der durch die Gemeindefinanzreform-Kommission 2012 nur vorläufig beantworteten Frage nach der Neugestaltung des kommunalen Einnahmesystems. Wenn den Kommunen auf der Einnahmenseite größere Potenziale erschlossen würden, wäre die Funktion der ergänzenden Aufstockung der kommunalen Einnahmen nicht mehr so bedeutend und der kommunale Finanzausgleich könnte sich dann auf seine distributive Funktion konzentrieren.20 17 Vgl. H.-G. Henneke: Die Schuldenbremse und die Kommunen, in: M. Heintzen (Hrsg.): Auf dem Weg zu nachhaltig aus­ geglichenen Haushalten, Baden-Baden (2013), S. 89 ff., S. 93 f. 18 Eine Ausnahme ist die Studie der Bertels­ mann Stiftung (Hrsg.): Neuordnung der ­föderalen Finanzverfassung Deutschlands ab 2020 unter besonderer Berücksichti­ gung der Kommunen, Gütersloh (2012). Diese Studie beschreibt präzise die staats­ rechtliche Nachrangigkeit der kommunalen Ebene und deren finanzwirtschaftliche ­Konsequenzen für Städte und Gemeinden, S. 23 ff. 19 Vgl. M. Junkernheinrich: Ist es möglich, die Aufgabenangemessenheit der kommuna­ len Finanzausstattung zu bestimmen? – ­Finanzwissenschaftliche Überlegungen zur intraföderalen Finanzaufteilung, in: M. ­Junkernheinrich u. a. (Hrsg.): Zwischen Reformidee und Funktionsanspruch – ­Konzeptionen und Positionen in der deut­ schen Finanzverfassung, Berlin (2007), S. 113 ff. 20 Vgl. M. Hansmann: Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsan­ sätze im Überblick, in: M. Hansmann (Hrsg.), a. a. O., S. 13 ff., S. 24 21 Ebenda 22 M. Gnädinger: Schuldenfreie Kommunen 2010. Ein Überblick über die schuldenfreien Gemeinden und Gemeindeverbände der 13 deutschen Flächenländer, Taunusstein (2010), S. 69 Entbinden diese Zusammenhänge die Kommunen von einer eigenverantwortlichen Strategie nachhaltiger Finanzpolitik? Die Antwort auf diese Frage kann aus verschiedenen Gründen nur ein klares „Nein“ sein: 3.5 Erstens würde eine solche Exkulpation leugnen, dass Haushaltsdefizite und Haushaltskonsolidierungsnotwendigkeiten nicht nur exogene, son­ dern auch endogene Ursachen haben. „Die Mischung variiert von Kom­ mune zu Kommune und von Zeit zu Zeit. Strukturelle wirtschaftliche Veränderungen und eine stark sinkende Bevölkerung mögen Haushaltsprobleme erklären, sind aber kein Grund, die Haushaltskonsolidierung nur dilatorisch zu betreiben.“21 Es zeigt sich im Übrigen, dass die Faktoren „geringe Wirtschaftskraft“, „überdurchschnittliche Sozial­belastung“ und „Bevölkerungsschwund“ nicht deterministisch für kommunale Finanz­situationen sind. Einzelnen Gemeinden gelingt es trotz der schwierigen exoge­ nen Rahmenbedingungen, dass sich ihre Haushalts- und Verschuldungssituation nicht verschlechtert. „Es ist also auch eine Frage, wie clever die Kommunalpolitik mit diesen Umfeldbedingungen und Anpassungsbedarfen umgeht.“22 Zweitens gibt es mittlerweile auf kommunaler Ebene genügend Beispiele für erfolgreiche, langfristig wirksame Haushaltskonsolidierungen (vergleiche Kapitel 9). Drittens zeigt sich bei den Hilfen einzelner Bundesländer zugunsten ihrer Gemeinden, dass die damit verbundenen Auflagen zur Konsolidierung unter Druck offensichtlich doch erfüllbar sind – obwohl sie bis dahin als nicht durchsetzbar galten. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Die wesentlichen ­Ursachen der kommunalen Finanz­situation | 11 Viertens bestünde bei vielen Kommunen auch dann ein struktureller Handlungs­bedarf, wenn sie in der Vergangenheit nicht mit der Ausgabenverantwortung für Auf­ gaben außerhalb ihrer eigenen Entscheidungskompetenz belastet worden wären. In vielen Fällen hat eine selbstverantwortete Politik komfortabler Infrastruktur in den Bereichen Freizeit, Kultur und Sport zu Angeboten geführt, deren Folgekosten in den Kommunalhaushalten nicht mehr bewältigt werden können und allein deshalb eine Korrektur erzwingen. Fünftens ist die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden häufig über das zur kommunalen Daseinsvorsorge notwendige Maß hinaus ausgedehnt worden – insbesondere durch Beteiligungen an Energie- und Wasserversorgern. Angesichts der deutlichen Wettbewerbsveränderungen in diesen Bereichen belasten diese Investitionen die (konsolidierten) Kommunalhaushalte durch erhebliche Wertberichtigungen im doppischen Haushalt.23 23 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. So gilt z. B. seit Anfang 2013 für die Kom­ munalhaushalte in NRW eine neue Bilanzie­ rungsverordnung, die vorschreibt, „außer­ planmäßige Abschreibungen bei einer ­voraussichtlich dauernden Wertminderung vorzunehmen“. Vgl. K. Fischer: Absprung verpasst, in: Wirtschaftswoche, Jg. 2013, H. 42, S. 24 12 4 Die kommunale Haushalts­situation im Spiegel der Verschuldung 4.1 Wie ist die finanzwirtschaftliche Ausgangssituation der Gemeinden im Hinblick auf die hier interessierende Fragestellung?24 Für das Jahr 2012 verzeichneten die deutschen Gemeinden einen (positiven) Finan­ zierungssaldo von 1,8 Milliarden Euro, nach einem Defizit von 1,67 Milliarden Euro im Jahr 2011. Dennoch übertrafen die (Brutto-)Schulden der Gemeinden (am Jahres­ ende 2012) den Vorjahresstand um 3 Milliarden Euro. Dabei stieg der Bestand der ­eigentlich zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe vorgesehenen Kas­ senkredite um fast 3 Milliarden Euro. Von der kommunalen Gesamtverschuldung in Höhe von 135 Milliarden Euro entfielen zum Jahresende 2012 bereits knapp 47 Milli­ arden Euro auf Kassenkredite (siehe Abbildung 2). Diese stiegen besonders stark in jenen Ländern, in denen bereits zuvor von dieser Verschuldungsoption der größte Gebrauch gemacht wurde. So wurden Zuwächse der Kassenkredite von 80 bis 90 Euro je Einwohner in den Gemeinden der Länder Nordrhein-Westfalen, Rhein­ land-Pfalz und Saarland verzeichnet, in Hessen lag der Anstieg der Kassenkredite pro Einwohner im Jahr 2012 sogar doppelt so hoch.25 An der Spitze lag Ende 2011 das Saarland mit 1.757 Euro pro Einwohner, die Ver­ gleichszahlen lauten: Rheinland-Pfalz 1.399 Euro, Nordrhein-Westfalen 1.241 Euro und Hessen 1.035 Euro. In Bayern betrug der Vergleichswert 31 Euro, ähnlich niedrig war er in Baden-Württemberg und in Sachsen. Der Bundesdurchschnitt lag bei 580 Euro.26 24 Vgl. F. Heinemann u. a.: Probleme der ­kommunalen Verschuldung in der Bundes­ republik Deutschland aufgrund stetig ­steigender Kassenkredite. Forschungspro­ jekt für das Bundesfinanzministerium, Mannheim (2008); Deutsche Bundesbank: Öffentliche Finanzen, in: Monatsbericht, April 2013, S. 8 ff.; Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Kommunaler Finanzreport 2013, Gütersloh (2013); Deutscher Städtetag: ­Gemeindefinanzbericht 2013, Berlin (2013); P. Freier / V. Grass: Kommunale Verschul­ dung in Deutschland: Struktur verstehen – Risiken abschätzen, in: DIW-Wochen­ bericht, Vol. 80, Jg. 2013, S. 13 ff. 25 Vgl. K. Herrmann: Kommunalverschuldung in den Flächenländern, Schriftenreihe des Karl-Bräuer-Instituts des Bundes der Steuer­zahler e. V., H. 115, Berlin (2013) 26 Vgl. J. Oebbecke: Reaktionen des Rechts auf kommunale Finanzprobleme, in: ­Deutsches Verwaltungsblatt, Jg. 2013, H. 22, S. 1409 ff., S. 1409 27 Vgl. R. Geißler: Die Schuldenkrise der ­Kommunen spitzt sich zu, in: Change – Das Magazin der Bertelsmann Stiftung, Jg. 2013, H. 4, S. 68 ff. 4.2 Aus einem anderen Blickwinkel betrachtet: Mehr als die Hälfte der ge­ samten Kassenkredite entfielen 2011 auf nur 30 Städte und Landkreise. Von diesen liegen 19 in Nordrhein-Westfalen und keine bzw. keiner in den neuen Bundesländern. Unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit ist dies eine fatale Situation: Mit steigenden Kassenkrediten wird der Raum für Investitionskre­ dite sowie für den Bau und die Instandhaltung von Straßen, Schulen und sonstiger städtischer Infrastruktur zunehmend enger.27 Allein diese Zahlen sind Anlass, bei der Beurteilung der kommunalen Finanzsituation zu differenzieren: Die erwähnte Zunahme der Kassenkredite geht vor allem zulasten der strukturschwachen Kommunen; dabei wird die Schere zwischen finanz­star­ ken und finanzschwachen Gemeinden immer größer. Die Verschuldung trägt in dem zweiten Gemeindetyp nicht mehr zum Vermögensaufbau bei, sie alimentiert sich aus sich selbst. So übertrafen beispielsweise in den Jahren 1990 bis 2009 in den kreisfreien Städten Nordrhein-Westfalens die Zinsausgaben (17,4 Milliarden Euro) die Nettokreditaufnahme (3,2 Milliarden Euro) um mehr als das Fünffache. Die Spannweite der Verschuldung reicht von Kommunen ohne Kreditverbindlichkeiten bis hin zu Gemeinden mit erheblichen Schieflagen. Bei Letzteren versucht die Kom­ munalaufsicht der jeweiligen Bundesländer schon seit Jahren, durch strenge Auf­ lagen für die Haushaltswirtschaft die Schuldenentwicklung etwa durch Haushalts­ sicherungsgesetze zu bremsen – offensichtlich jedoch ohne durchschlagenden ­Erfolg. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 13 Entwicklung der Kommunalverschuldung 2000–  2012 Kommunale Finanzierungssalden, Kassenkreditmarktschulden und Kassenkredite Abbildung 2: Kreditmarktschulden Kassenkredite Finanzierungssaldo 91 92 91 90 90 50 91 85 82 79 80 88 86 84 79 40 Verbindlichkeiten in Mrd. Euro 60 30 40 20 7 9 11 16 20 24 28 29 30 35 39 47 44 20 10 0 0 −20 Finanzierungssaldo in Mrd. Euro 100 −10 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Quelle: Berechnungen des Statistischen Bundesamts (2012). Die Werte beziehen sich auf die kommunalen Kernhaushalte der Flächenländer. 4.3 Die erwähnte Spreizung korreliert mit der unterschiedlichen Wirt­ schafts- und damit auch der Finanzkraft der einzelnen Bundesländer (vergleiche Abbildung 3, S. 14). Allerdings sind entsprechende Verglei­ che aufgrund der differierenden Auslagerungs- und Kommunalisierungsgrade nur eingeschränkt möglich. Nimmt man den Bestand an kommunalen Kassenkredi­ ten, so ist die Lage im Saarland, in Rheinland-Pfalz und in Nordrhein-Westfalen (ab­ gestuft auch in Niedersachsen und in Hessen) besonders dramatisch, vor allem in den großen Städten. In sechs von dreizehn Flächenländern liegen die Kassenkredite über den Einnahmen aus der Gewerbesteuer bzw. sogar über den gesamten Steuer­ einnahmen.28 28 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Vgl. Deutsche Bundesbank, a. a. O.; Bertels­ mann Stiftung (Hrsg.): Kommunaler Finanz­ report, a. a. O., S. 60 ff.; K. Herrmann: ­Kommunalverschuldung in den Flächenlän­ dern, a. a. O. 14 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik Die Struktur der Schulden der Gemeinden und Gemeindeverbände ein­ schließlich der Zweckverbände und der öffentlich bestimmten kommunalen Fonds, ­Einrichtungen und Unternehmen am 31.12.2007*, sortiert nach der Höhe der Kreditmarkt­ schulden – in Euro je Einwohner und Anteile an der Gesamtverschuldung** Abbildung 3: Anteile in % Anteile an der Gesamtverschuldung** Bürgschaften, Garantien u. A. 120 100 80 Sonstige Schulden 60 Öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen 40 Kassenverstärkungskredite 20 Kreditmarktschulden im weiteren Sinne **  Die Verpflichtungen aus Bürgschaften u. Ä. ­wurden der Gesamtverschuldung nicht ­zugerechnet. Ihr Anteil in der ­Abbildung bezeichnet die ­Relation zur Gesamtver­schuldung – also den Teil, der noch im „Schadens­fall“ hinzukommt. lt n n n n n d lz in rg rn rn erg sse fale - Anha d - P fa Baye üringe mme achse achse aarlan olste enbu mb He West n o S S h -H rs an tte nd e l p T r e g r a i s n ü r i d o h n w e B W Nie g -V hei Rh les S ac en rdr bur S ch B ad No len k c Me Schulden in Euro je Einwohner Euro je Einwohner **  Einschließlich der internen Verschuldung (z. B. ­Unternehmen bei ihren Träger­ gemeinden); Kredit­verbindlichkeiten der FEUs zum 31.12.2006 ­( einschließlich der Anteile ­privater Mitgesell­schafter) 0 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 lt n n n n n d g lz in rg rn rn ber sse fale - Anha d - P fa Baye üringe mme achse achse aarlan olste enbu He West em n H d s n t o S S h r a t n e l p T r e g r a i s d h nw ein Br Wü -Vo Nie hei Rh les S ac en urg rdr S ch B ad enb No l k c Me Quelle: Bertelsmann Stiftung: Kommunaler Schuldenreport, Gütersloh (2008), S. 38 29 M. Junkernheinrich: Umgang mit kommu­ nalen Schulden – Länderdisparitäten in der kommunalen Schuldenpolitik, in: R. T. Baus / H. Scheller / R. Hrbek (Hrsg.): Der deutsche Föderalismus 2020, Baden-­Baden (2009), S. 161 ff., S. 164 30 Vgl. H. Rehm: Quo vadis Kommunal­ verschuldung?, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Jg. 2012, H. 2, S. 187 ff., S. 190 Neben der Differenzierung nach Bundesländern ist bei der Beurteilung nach Gemeindetypen zu unterscheiden: Zu Recht verweist Junkernheinrich darauf, dass „die zentrale Problematik der kommunalen Verschuldung in den regionalen bzw. ­lokalen Unterschieden und damit in der Gefahr einer Abwärtsspirale (liegt)“.29 Auch vom konjunkturellen Aufschwung 2009 / 2010 konnten Kommunen mit bislang schon großen fiskalischen Problemen wenig profitieren. Die Überschuldung einzel­ ner G ­ emeinden und die strukturelle Unterfinanzierung haben dazu geführt, dass ge­ rade bei diesen Kommunen die Kassenkredite vielfach für die ständige Vorfinanzie­ rung späterer Einnahmen und damit zur Dauerfinanzierung eines Haushaltsdefizits eingesetzt werden. So bildet sich ein Kassenkreditsockel und angesichts der mit dessen Konsolidierung verbundenen Zins- und damit Kostenrisiken wird zunehmend auch eine längerfristige Festschreibung dieses wachsenden Bodensatzes in Kauf genommen.30 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Die kommunale Haushalts­situation im Spiegel der Verschuldung | 15 Anteil der kommunalen Gesamtschulden am ­Brutto­inlandsprodukt im Jahr 2007 (in %) Abbildung 4: Baden-Württemberg 8,4 4.4 Bei der Würdigung der Zahlen ist – wie bereits an­ gedeutet – ebenfalls zu berücksichtigen, dass in den zurückliegenden Jahren zunehmend schul­ denbelastete Einrichtungen aus den kommunalen Kernhaus­ halten ausgelagert wurden. Neben dem Outsourcing von Betrieben etwa im Aufgabenbereich Entsorgung schieden ­ auch die kaufmännisch buchenden Zweckverbände aus dem Berichtskreis der kommunalen Schuldenstatistik aus. Aktuelle Analysen zeigen, dass etwa die Hälfte aller Schulden im ­Einflussbereich der Gemeinden nicht mehr zum engen Be­ richtskreis zählt. Insofern ist der Ausweis der Kreditmarkt­ schulden unvollständig. So lag zum Beispiel im Jahr 2007 die in den kommunalen Kernhaushalten Mecklenburg-­Vorpommerns ausgewiesene Verschuldung bei circa 1.490 Euro je Einwoh­ ner. Die tatsächliche Verschuldung unter Einbeziehung der Schulden der kommunalen Unternehmen und anderer dezen­ traler Einheiten sowie der Kassenkredite betrug jedoch mit rund 4.600 Euro je Einwohner mehr als das Viereinhalbfache. Die Pro-Kopf-Verschuldung auf Länderebene zeigte 2007 eine maximale Disparität im Verhältnis von 1:2,4.31 Sachlich zutreffender für die Beurteilung der kommunalen fi­ nanzwirtschaftlichen Situation ist daher auch eine Wertung der Verschuldung nach Maßgabe der Leistungskraft – also an der Fähigkeit zur Tilgung. Dafür ist das Bruttoinlandsprodukt ein geeigneter Indikator, denn über die Einkommen bestimmt sich wesentlich die Steuerkraft. Abbildung 4 zeigt den Anteil der kommunalen Gesamtschulden am Bruttoinlandsprodukt der einzelnen Bundesländer. Bei dieser Betrachtung verstärkt sich die genannte Relation auf 1:3,8. Bayern 6,8 Brandenburg 16,8 Hessen 10,5 Mecklenburg-Vorpommern 22,7 Niedersachen 10,3 Nordrhein-Westfalen 14,4 Rheinland-Pfalz 13,6 Saarland 15,4 Sachsen 14,3 Sachsen-Anhalt 19,4 Schleswig-Holstein 7,7 Thüringen 15,6 Flächenländer 11,3 Westdeutsche Flächenländer 10,6 Ostdeutsche Flächenländer 15,3 Quelle: M. Junkernheinrich: Umgang mit kommunalen Schulden – Länderdisparitäten in der kommunalen Schuldenpolitik, a. a. O., S. 168 4.5 Die genannten Befunde zeigen, dass sich die Ausgangslage und damit auch die Aufgabenstellung einer nachhaltigen kommunalen Finanz­ politik auch auf der Ebene der Bundesländer unterschiedlich ausprägen. Abbildung 4 verdeutlicht jedoch ebenfalls, dass auch innerhalb eines Bundeslands die Indikatoren „Kommunale Verschuldung“ und „Zunehmender Rückgriff auf Kas­ senkredite“ im Hinblick auf die kommunale Finanzsituation differenziert beurteilt werden müssen. Die verschiedenen Ausgangsbedingungen bestimmen die Ziele, Ansatzpunkte sowie zeitlichen und sachlichen Prioritäten der Konsolidierungen und Umstrukturierungen, die zur Verfolgung des Nachhaltigkeitsziels notwendig sind. Insofern wird es dafür einen finanzwirtschaftlichen „Königsweg“ sowohl in der strategischen als auch in der operativen Dimension nicht geben.32 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 31 Vgl. M. Junkernheinrich: Wege aus der kommunalen Verschuldungsfalle, in: M. Hansmann (Hrsg.): Kommunalfinanzen in der Krise, Berlin (2011), S. 115 ff., S. 16. Ähnliche Vergleiche für die Jahre nach 2007 liegen noch nicht vor, die Relationen ­dürften sich aber kaum verändert haben. 32 Vgl. G. Schwarting: Haushaltskonsolidie­ rung in Kommunen, Berlin (2011); ­Kompetenzzentrum Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e. V. an der Universität Leipzig (T. Lenk u. a.): Hand­ lungsoptionen im kommunalen Finanz­ management, Leipzig (2013) 16 5 Die Optionen für eine ­Konsolidierung der ­Kommunalhaushalte 5.1 Fragt man nach den grundsätzlichen Optionen für eine kommunale Haushaltserneuerung, werden häufig die finanzwirtschaftlichen „Über­ forderungen“ und eine „Vergeblichkeitsfalle“ genannt. Diese Argu­ mente haben mittlerweile auch eine gewisse Wirkung entfaltet: Als „Hilfe zur Selbst­ hilfe“ werden seit 2011 in sieben Ländern kommunale Konsolidierungsansätze durch entsprechende Programme unterstützt (Abbildung 5). Da die Ausgangssituation ­jeweils unterschiedlich ist, differieren auch die Zielsetzungen der Programme: 33 Sachsen-Anhalt bemüht sich um eine (Teil-)Entschuldung im Bereich der investiven Kommunalkredite; die Liquiditätsverschuldung ist vom Programm sogar ausdrücklich ausgenommen. Das Land Niedersachsen nutzt die Entschuldungshilfen in erster ­Linie als Anreizinstrument für Gebietsfusionen. Schleswig-Holstein versteht unter dem Begriff „Finanzhilfen“ vor allem eine krisenorientierte Umschichtung bisher über den Finanzausgleich verteilter Mittel, verbunden mit einer kleinen Aufstockung. In Nordrhein-Westfalen wird in erster Linie der Haushaltsausgleich angestrebt mit der Perspektive, dass sich daran der Abbau der Altschulden anschließt. 33 Vgl. F. Zipfel: „Bail-Out“ für Kommunen – Das bündische Prinzip in der Praxis, ­Deutsche Bank Research, Frankfurt / Main (2010); G. Schwarting: Kommunale Ent­ schuldungshilfen – „Notwendige Hilfe oder Bail-Out“?, Vortrag anlässlich der 56. Jah­ restagung des Finanzwissenschaftlichen Ausschusses des Vereins für Socialpolitik, Freiburg (23.5.2013), Mainz / Speyer (2013); D. Weber / S. Beck: Kommunale Entschul­ dungsprogramme der Bundesländer, in: ­PublicGovernance, Ausgabe Winter 2013, S. 12 ff. 34 Vgl. M. Junkernheinrich: Wege aus der kommunalen Verschuldungsfalle, a. a. O., S. 122 ff. 35 Vgl. Gemeindeprüfungsanstalt NordrheinWestfalen: Unterstützungsleistungen der GPA NRW im Stärkungspakt Stadtfinan­ zen – Erfahrungsbericht, Herne (2013) 36 J. Oebbecke: Rechtliche Vorgaben für den Haushaltsausgleich und ihre Durch­ setzung – rechtliche und rechtspolitische ­Überlegungen zur Sanierung der kom­ munalen Haushalte, in: Der Gemeinde­ haushalt, Jg. 2009, H. 11, S. 241 ff., S. 241 Es bleibt abzuwarten, ob und inwieweit mit diesen Ansätzen auch die Voraussetzun­ gen für eine künftig nachhaltige kommunale Finanzpolitik geschaffen werden. Für die entsprechenden Erfolgsaussichten wird es wichtig sein, nach welchen Kriterien die Empfängerauswahl und die Mittelverteilung erfolgen, ob die im Gegenzug geforder­ ten Eigenleistungen der Kommunen erbracht werden und ob gegebenenfalls die Ver­ fehlung der Konsolidierungsziele sanktioniert wird.34 In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, dass Nordrhein-Westfalen den „Stärkungspakt Stadtfinanzen“ durch einen kommunalen „Solidarpakt“ ergänzen will. Dieser soll – verkürzt dar­gestellt – ­finanzstarke Kommunen zu Leistungen in einen Fonds verpflichten, der finanz­schwa­ che Gemeinden alimentiert. Unabhängig davon, ob sich diese Umlage bei den einge­ leiteten Klagen abgabeverpflichteter Kommunen als rechtsbeständig erweist, bleibt ihre finanzpolitische Legitimation fragwürdig: Die Konsequenzen mangelnder Verant­ wortung werden auf Dritte abgewälzt. Unabhängig davon bestehen verfassungs­ rechtliche Bedenken gegen die damit ausgelöste „Übernivellierung“. Daher haben 49 der 59 abgabeverpflichteten Kommunen bereits eine Klage angekündigt, falls das vorgesehene Gesetz tatsächlich verabschiedet werden sollte. 5.2 Unabhängig von diesem „Bail-Out“ wird die kommunale Finanzpolitik in eigener Verantwortung dafür sorgen müssen, dass diese Hilfen nicht ins Leere laufen, der „Reifen“ des Haushalts also keine neuen „Löcher“ be­ kommt. Dies wird in Nordrhein-Westfalen durch eine Begleitung bei der Haushalts­ aufstellung und dem Haushaltsvollzug unterstützt.35 Für den ersten Schritt, die Weichenstellung hin zur Konsolidierung und Nachhaltigkeit, gilt: Alle künftigen Versuche kommunaler Politik zu einer solchen Neuausrichtung set­ zen voraus, dass nicht so weitergehandelt wird wie bislang. Da man „Reifen mit einem Loch nicht aufpumpen kann“,36 müssen zunächst die bestehenden Fehlbeträge besei­ tigt und neue ausgeschlossen werden. Initialzündung dafür ist der Haushaltsausgleich; dieser ist der Ausgangspunkt für alle weiteren Maßnahmen. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 17 Abbildung 5: Entschuldungsprogramme der Länder auf einen Blick Entschuldungsprogramme Bundesland Kommunale Gesamt­verschuldung (pro Einwohner*) Name Laufzeit Höhe in Mrd. Euro Entschuldungsmittel (pro Einwohner*) Nordrhein-Westfalen 5.010 Euro Stärkungspakt Stadtfinanzen 2011–2020 5,850 328 Euro Rheinland-Pfalz 4.998 Euro Kommunaler Entschuldungsfonds 2012–2026 3,825 956 Euro Hessen 5.393 Euro Kommunaler Schutzschirm 2013–2047 3,200 525 Euro Niedersachen 3.355 Euro Zukunftsvertrag 2012–2029 1,260 162 Euro Schleswig-Holstein 2.480 Euro Konsolidierungsfonds 2012–2018 0,525 185 Euro Sachsen-Anhalt 3.807 Euro STARK II 2012–2016 0,513 225 Euro Mecklenburg-Vorpommern 4.556 Euro Kommunaler Konsolidierungsfonds 2012–2020 0,235 144 Euro Saarland 6.224 Euro Kommunaler Entlastungsfonds 2013–2019 0,120 225 Euro * bezieht sich auf alle Einwohner des Landes. Quelle: D. Weber, S. Beck: Kommunale Entschuldungsprogramme der Bundesländer, a. a. O., S. 12 Dabei ist daran zu erinnern, dass die Gemeinden zum Haushaltsausgleich verpflichtet sind: „Die Pflicht zum Haushaltsausgleich geht allen anderen Pflichten vor, weil auf die Dauer keine Pflicht mehr erfüllt werden kann, wenn der Haushaltsausgleich nicht ge­ lingt. Wirklich überforderte Gemeinden müssen also von Rechtswegen gesetzliche Vorgaben für ihre Aufgabenerfüllung nicht beachten.“37 5.3 Spätestens hier stellt sich die Frage nach der Rolle und Wirksamkeit der Kommunalaufsicht, die eine solche Situation entweder verhindern oder zumindest nach deren Eintritt möglichst zügig beseitigen sollte. Dies ge­ lingt offensichtlich nicht immer. Oebbecke38 nennt hierfür folgende Gründe: • § 76 Abs. 1 GO NRW bestimmt als Rechtsfolge eines unausgeglichenen Haus­ halts die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts, falls die im § 76 Abs. 1 S. 1 GO NRW genannten Schwellenwerte überschritten werden. Diese gesetzliche Regelung fördert die politische Verdrängung des Problems: Die Ge­ meinde gewinnt im Zweifelsfall die nötige Liquidität für die Leistung durch Einnah­ men nicht gedeckter Auszahlungen gemäß § 89 Abs. 2 GO NRW, wonach aus Kassenkrediten dann „Kredite zur Liquiditätssicherung“ werden. In einzelnen Bun­ desländern handhabt die Kommunalaufsicht die Anwendung dieser Vorschrift un­ terschiedlich. Nicht zuletzt aus diesem Grund ist der Kassenkredit in vielen ­Fällen ein Instrument der Dauerfinanzierung geworden. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 37 J. Oebbecke: Rechtliche Vorgaben für den Haushaltsausgleich und ihre Durch­ setzung – rechtliche und rechtspolitische ­Überlegungen zur Sanierung der kom­ munalen Haushalte, in: Der Gemeinde­ haushalt, Jg. 2009, H. 11, S. 241 ff., S. 241 38 Vgl. J. Oebbecke: a. a. O., S. 243 ff. 18 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik • Die allgemeinen Eingriffsermächtigungen der Kommunalaufsichten sind nur be­ dingt geeignet, das Entstehen von Fehlbeträgen zu verhindern, wie zum Beispiel die neuere Rechtsprechung zeigt. • Der Zusammenhang zwischen Verhaltensnormen von Kommunalpolitik und Kon­ trollnormen der Kommunalaufsicht ist dadurch gekennzeichnet, dass die Auf­ sichtsbehörde nur das durchsetzen kann, was hinreichend präzise gesetzlich vor­ gegeben ist. Auch hier zeigt die jüngere Rechtsprechung die Grenzen auf, die das geltende Recht den aufsichtsrechtlichen Sanierungsmaßnahmen zieht. Deshalb hält Oebbecke als Zwischenergebnis fest: „Die spezifisch haushaltsbezo­ genen Aufsichtsmittel entpuppen sich bestenfalls als organisationstherapeutische ­Verfahrensvorschläge.“39 Die klassischen Instrumente für den Einzeleingriff können mangels eindeutig materieller rechtlicher Vorgaben nur in Ausnahmefällen eingesetzt werden. Auch beim „schweren Geschütz“ der Beauftragtenbestellung bestehen er­ hebliche Zweifel, ob dieses bei größeren Festungen wirklich Breschen in die Mauern des politischen Widerstands schießen kann oder ob sein Einsatz in einer Vielzahl von Fällen an verfassungsmäßige Grenzen stößt. Schwarting40 ergänzt dieses Urteil durch folgende Aspekte: • Das staatliche Genehmigungsverfahren ist letztlich nur funktionsfähig, sofern es auf wenige überschaubare Problemfälle angewandt wird. Bei zunehmender Zahl unausgeglichener Haushalte ist die Aufsichtsbehörde allein personell überfordert. 39 J. Oebbecke, a. a. O., S. 244 40 Vgl. G. Schwarting: Einige Gedanken zur ­fiskalischen Disziplin kommunaler Gebiets­ körperschaften in Deutschland, in: B. Genser (Hrsg.): Haushaltspolitik und ­öffentliche Verschuldung, Berlin (2005), S. 131 ff. 41 Eine weisungsfreie Kommunalaufsicht ­fordert das Konzept „Wege aus der Schul­ denfalle – Forderungen der Städte des Ruhrgebiets und des Bergischen Landes zur Gemeindefinanzpolitik“ vom 18.12.2008. 42 Vgl. K. v. Lewinski: Öffentlichrechtliche ­Insolvenz und Staatsbankrott, Tübingen (2002); C. Paulus: Überlegungen zur ­Insolvenzfähigkeit der Gemeinden, in: ­Zeitschrift für das gesamte Insolvenzrecht, Jg. 2003, H. 19, S. 863 ff.; Ch. B. Blankart / E. Fasten / A. Klaiber: Föderalismus ohne ­Insolvenz?, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 2006, H. 9, S. 567 ff.; L. P. Feld: Nachhaltige ­Finanzverfassung aus ökonomischer Pers­ pektive, in: W. Kahl (Hrsg.): Nach­haltige ­Finanzstrukturen im Bundesstaat, a. a. O., S. 45 ff.; C. Magin: Kommunale Rechnungs­ legung – konzeptionelle Über­legungen, ­Bilanzanalyse, Rating und ­Insolvenz, Diss. Speyer (2010); H. Rehm: Zur ­Situation der Kommunalfinanzen in den USA – Wett­ bewerbsföderalismus eine ­Lösung für ­deutsche Gemeinden?, in: Verwaltung und Management, Jg. 2012, H. 5, S. 308 ff.; S. Brand: Die Kommunalinsolvenz als Folge der kommunalen Finanznot?, in: Wirt­ schaftsdienst, Jg. 2013, S. 119 ff. 43 Vgl. B. Jochimsen / K. A. Konrad: Anreize statt Haushaltsnotlagen, in: Dies. (Hrsg.): Finanzkrise im Bundesstaat, Berlin (2007), S. 11 ff. 44 Vgl. M. Nierhaus / I. Gebhardt: Zur Ausfall­ haftung des Staates für zahlungsunfähige Kommunen, Berlin (1999) • Die typischen Bedingungen und Auflagen im Genehmigungsverfahren – wie etwa der Verzicht auf freiwillige Leistungen oder Beförderungsstopps – sind möglicher­ weise angemessen, um kleinere Defizite zu beheben. Im Hinblick auf das Un­ gleichgewicht der kommunalen Haushalte in größerer Dimension sind sie nicht ­geeignet und es fehlen entsprechende Rechtsnormen. • Schließlich erschweren die engen Wechselbeziehungen zwischen den politischen Repräsentanten auf den einzelnen Ebenen einer weisungsabhängigen Kommunal­ aufsicht die Umsetzung konsequenter Konsolidierungsauflagen41. 5.4 Nicht zuletzt dieser Befund führt zu der Frage, ob auf die Gemeinde nicht so eingewirkt werden kann, dass sie von sich aus Fehlbeträge vermeidet. Dabei wird letztlich an eine Disziplinierung der öffentlichen Haushalte im Allgemeinen und der Kommunen im Besonderen über den Kapitalmarkt gedacht. Dieser Diskussion liegt die These zugrunde, dass der Föderalismus dauerhaft nur reformierbar ist, wenn er im Sinne der finanzwirtschaftlichen Verantwortung bis hin zur institutionalisierten potenziellen Insolvenz zu Ende gedacht wird.42 Nur so würden letztlich Maßnahmen ausgelöst, die eine solche Konsequenz verhindern. Zugleich ­eröffne die Insolvenz die Perspektive eines späteren Neuanfangs, das heißt der Re­ strukturierung des Kommunalhaushalts. Auf diese Weise würden Vorsichtsmaßnah­ men ausgelöst, durch die die Insolvenz zunächst möglichst verhindert werde. Zudem würde klargestellt, dass eine Insolvenz alle Beteiligten zu einem Neustart zwinge. Inso­ fern könne die Möglichkeit der Insolvenz auch zu einer politisch attraktiven Alternative werden.43 Dabei wird zugleich darauf verwiesen, dass bei den Gemeinden weniger deren Zah­ lungsunfähigkeit, als vielmehr die Eintrittsverpflichtung der übergeordneten Gebiets­ körperschaft maßgebend ist, die über die Glaubwürdigkeit einer „No-Bail-Out“-Dro­ hung entscheide. Damit würde eine mangelnde Budgetdisziplin befördert und die übergeordneten Gebietskörperschaften würden in eine Situation gebracht, in der sie faktisch keine Alternative zur Hilfe gegenüber zahlungsunfähigen Gebietskörper­ schaften hätten.44 Die Solidität der Haushaltspolitik und ein daraus resultierendes ­gutes Kreditrating werden so zu einer Art „Kollektivgut“. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Die Optionen für eine ­Konsolidierung der ­Kommunalhaushalte | 19 5.5 Aus dieser Beurteilung resultieren zwei Konzepte: Das beispielsweise vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium45 favorisierte zielt auf eine Einschränkung oder gar Beseitigung der gegenseitigen Einstandspflicht. Dies wäre jedoch keine wirkliche Lösung des Pro­ blems, da dieser Schritt innerhalb einer so eng verflochtenen Struktur wie der des deutschen Finanzföderalismus nicht glaubhaft und damit nicht praktizierbar ist. Zudem würde ein solcher formaler Verzicht eine extreme Haushaltsnotlage einer Gebiets­ körperschaft auch nicht zuverlässig ausschließen. Der andere Ansatz, der vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium der Finanzen46 entwickelt wurde, sieht in einem geeignet gestalteten Insolvenzrecht für Gebietskörperschaften einen zweckdienlichen Weg. Damit könne zwar die Politik nicht davon abgehalten werden, Schulden aufzunehmen. Gleichwohl könne man so aber die Kapitalgeber an den Märkten davon überzeugen, ihre Ausleihungen an be­ stimmte öffentliche Adressen zurückzunehmen. Ordnungspolitisch erscheint die Disziplinierung der öffentlichen Haushalte durch Märkte attraktiv. Ohne jedes Eingreifen der politischen Akteure würden die Gebiets­ körperschaften sich zwangsläufig bemühen, ein gutes Rating und damit günstige ­Kredite zu erhalten. Jene Gebietskörperschaften, denen ein „Investment-Grade“ ab­ gesprochen wird, würden durch Zinszuschläge bestraft oder müssten in letzter Konse­ quenz die Rationierung von Krediten oder deren generelle Verweigerung akzeptieren (vergleiche Kapitel 7.13). 5.6 In den USA besteht seit 1935 ein Konkursrecht für öffentliche Gebiets­ körperschaften und bis in die jüngste Vergangenheit (so die Insolvenz der Stadt Detroit im Jahr 2012) haben US-amerikanische Städte Konkurs an­ gemeldet. Ziel einer kommunalen Insolvenz wäre – wie in den USA – nicht die Abwick­ lung der Kommune, sondern deren Sanierung, auch durch Gläubigerverzicht. Die Pflichtaufgaben werden weiter erfüllt, alle anderen Aktivitäten müssten deutlich einge­ schränkt, auf die gesetzlichen Standards begrenzt oder sogar eingestellt werden.47 Allein die „Drohkulisse“ einer kommunalen Insolvenz hätte eine beachtliche disziplinie­ rende Wirkung, auch im Hinblick auf die Refinanzierungsmöglichkeiten: Die Banken würden angesichts des möglichen Ausfallrisikos die zusätzliche Kreditgewährung ein­ stellen oder Risikoaufschläge erhöhen – es käme zu einer effektiven Schuldenbremse. Der Preis dafür wäre eine temporäre Aussetzung der kommunalen Selbstverwaltung, an deren Stelle ein Staatskommissar als „Insolvenzverwalter“ träte. Dieser würde mit der Erarbeitung eines Sanierungsplans beauftragt. Grundsätzlich wird eine Insolvenz durch zwei Ursachen ausgelöst: durch Überschul­ dung oder durch fehlende Liquidität. Die bilanzielle Überschuldung kann nach den ­Regeln der Doppik nicht eindeutig definiert werden, da hier das Eigenkapital nur die rechnerische Differenz zwischen Vermögen und Schulden ist, und die Vermögensposi­ tionen zum Teil nicht bewertet werden können – auch deshalb, weil sie in der Regel nicht veräußerbar sind.48 Damit reduziert sich der Insolvenzgrund auf Liquiditäts­ schwierigkeiten – ein Anlass, der angesichts der teilweise aus dem Ruder gelaufenen strukturellen Haushaltsdefizite allein deshalb an Wahrscheinlichkeit gewinnen würde, weil die Banken zu weiterer Kreditierung nicht mehr bereit sind. 5.7 Nach herrschender Rechtsauffassung sind deutsche Gebietskörperschaf­ ten jedoch nicht insolvenzfähig. § 12 Abs. 1 der deutschen Insolvenz­ ordnung lautet: „Unzulässig ist das Insolvenzverfahren über das Vermö­ gen 1. des Bundes oder eines Landes; 2. einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht eines Landes untersteht, wenn das Landesrecht dies be­ stimmt.“ Die Insolvenzunfähigkeit gilt expressis verbis für den Bund und die Länder, sie © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 45 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bun­ desministerium für Wirtschaft und Arbeit: Zur finanziellen Stabilität des deutschen ­Föderalstaates, Berlin (2005) 46 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bun­ desministerium der Finanzen: Haushalts­ krisen im Bundesstaat, Berlin (2005) 47 Vgl. M. Hansmann: Vor dem dritten Staats­ bankrott?, München (2012), S. 89 ff.; ­Hansmann beschreibt eindrucksvoll die Konsequenzen einer gemeindlichen Insol­ venz für die Kommunalpolitik. 48 Vgl. O. Kiaman / S. Wielenberg: Sind die ­Regeln der externen Unternehmensrech­ nung auf die kommunale Rechnungslegung übertragbar?, in: Zeitschrift für Betriebs­ wirtschaft, Jg. 2010, S. 237 ff., S. 254 f. 20 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik erstreckt sich jedoch nach allen Landesgesetzgebungen mittelbar auch auf die Ge­ meinden. Unabhängig von diesen rechtlichen Restriktionen, die auch beseitigt werden könnten, bleibt die Frage: Wäre das Design eines Wettbewerbsföderalismus mit den disziplinie­ renden Wirkungen einer Insolvenz öffentlicher Gebietskörperschaften ein wesent­ licher Beitrag für eine größere Nachhaltigkeit der kommunalen Finanzpolitik? Die Ant­ wort ist kein uneingeschränktes „Ja“. Zwar kann ein solches Modell die Eigenverant­ wortlichkeit von öffentlichen Gebietskörperschaften stärken und die Erwartungen des Finanzsystems stabilisieren. Es löst jedoch ein wesentliches Problem nicht: Sofern ­öffentliche Schuldner, die „too big to fail“ sind, in eine staatliche (kommunale) Insol­ venz involviert wären, würde dies Ansteckungseffekte im Finanzsystem auslösen. Die gegenwärtige Staatsschuldenkrise verdeutlicht eindrucksvoll die Abhängigkeit des Bankensektors von der öffentlichen Haushaltswirtschaft. Diese führt dazu, dass die Stabilität der öffentlichen Finanzen auch die Stabilität des Bankensektors voraussetzt. Bevor diese unheilvolle Verknüpfung nicht aufgelöst ist, wird der ordnungspolitische Ansatz eines in letzter Konsequenz bis zur öffentlichen Insolvenz führenden Wettbe­ werbsföderalismus kaum umsetzbar sein. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass weder „Bail-Outs“ – also eine partielle Verlagerung kommunaler Verantwortung auf dritte Schultern – noch die kommunale In­ solvenz – also die konsequent zu Ende gedachte kommunale Finanzverantwortung – wirkliche Lösungsansätze sind. Der Weg in die Konsolidierung und in die Nachhaltig­ keit muss beim Haushaltsausgleich beginnen. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 21 6 Die wesentlichen institutio­nellen Voraussetzungen für die ­Haushaltskonsolidierung 6.1 Der Haushaltsausgleich muss auch deshalb am Anfang stehen, weil ­einem nicht ausgeglichenen Haushaltsplan von der Aufsichtsbehörde die Genehmigung versagt oder nur mit Auflagen erteilt werden kann, bzw. – wie in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Thüringen – ein nicht ausge­ glichen geplanter Haushalt bzw. ein geplanter Fehlbetrag im Ergebnishaushalt die Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts verpflichtet. Dabei bedeutet in der Rechnungslegung der Doppik ein Ausgleich in der Ergebnisrech­ nung, dass sich der Zuwachs und der Abgang von Ressourcen die Waage halten, also in der Haushaltsperiode kein Ressourcenverzehr stattgefunden hat.49 6.2 Die grundsätzliche Bedeutung der ausgeglichenen Ergebnisrechnung in der Doppik wird gelegentlich mit dem Hinweis kritisiert, dadurch wür­ den die Kommunen geradezu in Haushaltsnotstände getrieben. Dafür seien zwei Gründe maßgeblich: Zu den Aufwendungen der Ergebnisrechnung zähl­ ten zwei Sachverhalte, die in der Kameralistik nicht oder nur eingeschränkt berück­ sichtigt werden – zum einen die planmäßigen Abschreibungen auf die im Eigentum der Kommune befindlichen Anlagen bzw. Beteiligungen; zum anderen die erforder­ lichen Zuführungen an Rückstellungen, insbesondere an Pensionsrückstellungen. Diese Argumentation stellt Ursache und Wirkung auf den Kopf: So wenig die Doppik als solche die Konsolidierung oder die Nachhaltigkeit bewirkt, so wenig ist sie dafür verantwortlich, wenn durch sie Verpflichtungen sichtbar werden, die bislang weder der Politik noch den Bürgern als ein wesentliches Element der Belastung künftiger Haushalte bewusst gemacht wurden. Eine nachhaltige kommunale Finanzpolitik wird ohne Transparenz im Innenverhältnis (gegenüber den politischen Entscheidungsträgern, der Verwaltung und den Bürgern) und im Außenverhältnis (gegenüber den Refinanzierungsmärkten, aber auch am Standort interessierten Unternehmen und Einzelpersonen) dauerhaft nicht umge­ setzt werden können. Die Eindimensionalität der Kameralistik hat dies nicht geleistet. 6.3 49 Vgl. beispielsweise D. Budäus / D. Hilgers: Reform des öffentlichen Haushaltsund Rechnungswesens in Deutschland. ­Konzepte, Umsetzungsstand und Ent­ wicklungsperspektiven, in: Zeitschrift für ­Planung und Unternehmenssteuerung, Jg. 2009, S. 377 ff.; B. Raupach / K. Stan­ genberg: Doppik in der öffentlichen Verwal­ tung. Grundlagen, Verfahrensweisen, Ein­ satzgebiete, 2. Aufl., Wiesbaden (2009) 50 Vgl. K. Lüder: Beiträge zum öffentlichen Rechnungswesen – Öffentliche Bilanz und Entwicklungsperspektiven, Speyerer Arbeits­heft Nr. 194, Speyer (2007), S. 18 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Im Gegensatz dazu erfüllt die Doppik eine Informations- und eine (Bür­ ger-)Schutzfunktion.50 In der Informationsfunktion soll die Doppik und das darauf aufbauende „Neue öffentliche Haushalts- und Rechnungs­ wesen“ (NÖHR) die tatsächlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Gebietskör­ perschaft darstellen, um den politisch administrativen Entscheidungsträgern und den Bürgern eine hinreichende Informationsgrundlage zu liefern. Dazu gehört die voll­ ständige Darstellung der Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage sowie deren Verände­ rungen. Die Schutzfunktion hat zwei Aspekte: Zum einen sollen die gegenwärtigen Steuerzahler vor einer übermäßigen Belastung durch die öffentliche Hand geschützt werden. Zum anderen soll das gebietskörperschaftliche Nettovermögen nicht durch die heutige Generation verbraucht werden. Die intergenerative Gerechtigkeit wird aufgrund der Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen Generationen dabei als inter­ periodische Gerechtigkeit verstanden: Innerhalb einer Rechnungsperiode soll der Ressourcenverbrauch durch das Ressourcenaufkommen der gleichen Periode aus­ geglichen werden. 22 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik 6.4 In diesem Zusammenhang wird die Bedeutung des kommunalen Eigen­ kapitals als Indikator für die Solidität des Haushalts diskutiert.51 Anders als im privaten Sektor besteht das gebietskörperschaftliche Vermögen zu einem beachtlichen Teil aus aktivierten Werten, die de facto und / oder aus recht­ lichen Gründen nie bzw. zumindest nicht zum bilanziellen Wert verkauft werden kön­ nen. Nicht die Höhe des Eigenkapitals, sondern dessen Veränderung im Zeitablauf ist also die wichtige Größe zur Beurteilung der Situation des Haushalts.52 Im Ergebnishaushalt werden die Überschüsse oder Fehlbeträge unmittelbar dem ­Eigenkapital zugeführt bzw. mit diesem verrechnet, zum Teil (etwa in Rheinland-Pfalz und in Thüringen) in einem mehrstufigen Verfahren, das dem Verlustvortrag in der privaten Wirtschaft ähnelt. Bei regelmäßigem bzw. im Durchschnitt stattfindendem Ergebnisausgleich bleibt das Eigenkapital in seiner absoluten Höhe unverändert. Eine Verringerung des Eigenkapitals ist buchungstechnisch nur über Jahresverluste mög­ lich. Dabei bedeutet ein Eigenkapitalverzehr, dass die Kommune die Bedingungen für interperiodische Gerechtigkeit – nämlich den Ressourcenverbrauch durch entspre­ chendes Ressourcenaufkommen zu kompensieren – nicht einhält und sich mög­ licherweise auf dem Wege in die Überschuldung im Sinne des § 75 Abs. 7 S. 1 GO befindet. Als Zwischenergebnis ist an dieser Stelle festzuhalten: Die integrierte Verbundrech­ nung, die die Bilanz (Vermögen und Schulden) mit dem Ergebnishaushalt und der ­Finanzrechnung (Liquidität) zusammenführt, schafft die Grundlage für ein Informa­ tions- und Planungssystem, das den tatsächlichen Ressourcenverbrauch und die Ressourcenherkunft eines Haushalts zeigt und zugleich einen entsprechenden Aus­ weis von Vermögen und Schulden ermöglicht. Sie verdeutlicht damit die aktuelle und künftig mögliche Beanspruchung des Haushalts. 6.5 Wie können, ausgehend von dieser Evidenz, künftig Fehlentwicklungen im Kommunalhaushalt vermieden werden? Dazu müssen vier Voraus­ setzungen erfüllt sein: 53 • klare Verschuldungsgrenzen, auch für Kredite zur Liquiditätssicherung, • eine kommunale Schuldenbremse, verbunden mit einem Generationenbeitrag durch die Bürger und die Wirtschaft als zusätzliche Leistung zum Ausgleich über­ mäßiger Verschuldung, • ein strenges Konnexitätsprinzip und • eine unabhängige Kommunalaufsicht. Junkernheinrich54 spricht deshalb von einem „kommunalen Haushaltsviereck“. Dessen Elemente sollen im Folgenden eingehender erörtert werden. 51 Vgl. H. Mühlenkamp / C. Magin: Zum Eigen­ kapital von Gebietskörperschaften – popu­ läre Irrtümer und Missverständnisse, in: Der Gemeindehaushalt, Jg. 2010, H. 1, S. 8 ff. 52 Vgl. G. Schwarting: Das kommunale Haus­ haltswesen, 4. Aufl., Berlin (2010), S. 284 53 Vgl. M. Junkernheinrich: Kommunalver­ schuldung – Zur Tendenz und Rückführung kommunaler Schulden, in: W. Gernert / N. Konegen / R. Meyers (Hrsg.): Nach­ haltige Kommunalpolitik, a. a. O., S. 175 ff., S. 192 54 Vgl. M. Junkernheinrich: Kommunalver­ schuldung, a. a. O., S. 192 6.6 Für kommunale Investitionskredite bestehen in allen Flächenländern Begrenzungsregeln. Diese orientieren sich insofern an der lokalen Tilgungs­fähigkeit, als • die Kreditaufnahme nur erlaubt ist, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig ist, • die Kredite lediglich für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden, • die Kreditaufnahme in Übereinstimmung mit der „dauerhaften finanziellen Leis­ tungsfähigkeit“ der Gemeinde steht. Diese Bedingungen bieten aber Interpretations- und Auslegungsspielräume. Insbe­ sondere die „dauerhafte finanzielle Leistungsfähigkeit“ ist ein unbestimmter Rechts­ © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Die wesentlichen institutio­nellen Voraussetzungen für die Haushaltskonsolidierung | 23 begriff.55 Die Investitionsschranke selbst verliert mit der Einführung der Doppik an Bedeutung. Die Zinszahlungen stellen Aufwand dar und sind somit im Rahmen des Haushaltsausgleichs relevant. Unter Steuerungsgesichtspunkten ist zudem weniger die Bindung an Investitionen als die Klassifizierung nach Laufzeiten sinnvoll. Erst ­anhand der Fristenstaffelung wird die zukünftige Liquiditätsbelastung erkennbar. Die Evidenz der Laufzeiten ist die Grundlage zur Sicherung der jederzeitigen Zahlungs­ fähigkeit.56 Eine wirksame Bremse sollte die Kreditaufnahme dann untersagen, wenn die aus den zusätzlichen Krediten resultierenden Zins- und Tilgungsaufwendungen dazu füh­ ren, dass die Ergebnisrechnung nicht mehr ausgeglichen ist. Sie sollte darüber h ­ inaus eine strukturelle und eine konjunkturpolitische Komponente aufweisen: Zum ­einen sollte eine sinkende Zahl von Steuerzahlern infolge abnehmender Bevölkerungszah­ len zu einer Verringerung des Kreditrahmens führen. Zum anderen sollten konjunktur­ politisch motivierte zusätzliche Kreditaufnahmen aus einer Rücklagenbildung in kon­ junkturell guten Perioden gegenfinanziert werden57. Die Verschuldungsregeln sollten also durch Verpflichtungen zur Rücklagenbildung ergänzt werden. Derartige Normen zur Begrenzung der Aufnahme von Investitionskrediten dienen der Nachhaltigkeit der kommunalen Finanzpolitik. Mit Jena, Mannheim und Hocken­ heim haben bereits drei Kommunen Schuldenbegrenzungsregeln in ihre Haupt­ satzungen aufgenommen bzw. entsprechende Satzungen geschaffen. Die Satzung der Stadt Hockenheim vom 21.3.2012 schreibt beispielsweise vor: Nachhaltigkeitssatzung der Großen Kreisstadt Hockenheim Aufgrund von § 4 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg in der Fassung vom 24.7.2000 (GBl. S. 582, ber. S. 699), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9.11.2010 (GBl. S. 793, 962) hat der Gemeinderat am 21.3.2012 folgende Satzung beschlossen: Präambel In einer Stadt darf nicht nur die Gegenwart gesehen werden. Eine nachhaltige Politik hat immer auch die Zukunft im Blick. Schulden bzw. die daraus resultierenden Tilgungs- und Zinslasten mindern die Gestaltungsmöglichkeiten künftiger ­Generationen in der Stadt Hockenheim. Ein weiterer Anstieg der städtischen Verschuldung muss daher unbe­ dingt verhindert werden. Falls finanzielle Spielräume entstehen, muss die Verschuldung zurückgefahren werden. Das zu erreichen ist Ziel dieser Nach­haltigkeit­ssatzung. §1 Verschuldungsbremse (1) Der Haushaltsplan und die Finanzplanung enthalten keine Nettoneuverschuldung. Eine Kreditaufnahme ist maximal bis zur Höhe der ordentlichen Tilgung zulässig, wenn der Haushaltsausgleich nicht auf andere Weise erreicht wird. (2)  Hiervon kann bei einer extremen Haushaltslage abgewichen werden, die der Gemeinderat feststellt. Eine extreme Haushaltslage liegt vor, wenn gegenüber dem Schnitt der letzten vier Haushaltsjahre per Saldo erhebliche (im Sinne von § 82 Abs. 2 Nr. 1 GemO), nicht durch die Stadt Hockenheim steuerbare Einnahmerück­ gänge und Ausgabesteigerungen bestehen, die nicht durch andere Maßnahmen ausgeglichen werden können. §2 Mehreinnahmen 55 Vgl. M. Gnädinger / D. Hilgers: Deutsche Schuldenbremse(n) – Etablierte Modelle und ökonomisch begründeter Fortentwick­ lungsbedarf, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Jg. 2010, S. 181 ff, S. 192 56 Vgl. H. Rehm: Quo vadis Kommunal­ verschuldung?, a. a. O., S. 200 57 Vgl. M. Junkernheinrich: Kommunal­ verschuldung, a. a. O., S. 193 Ungeplante Mehreinnahmen gegenüber dem Haushaltsplan sind zur Schuldentilgung zu verwenden oder der Rücklage zuzuführen. Der Gemeinderat kann davon Ausnahmen beschließen. §3 Inkrafttreten Diese Nachhaltigkeitssatzung tritt am Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung in Kraft. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 24 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik 6.7 Ergänzend zu diesen Regeln muss der Kassenkredit wieder auf seine eigentliche Funktion – die Überbrückung temporärer Liquiditätseng­ pässe – zurückgeführt werden.58 Dazu bieten sich folgende Wege an: 59 Erstens: Durch eine Mindestuntergliederung der Verbindlichkeiten nach Kassen- bzw. Finanzierungskrediten in der Vermögensrechnung der Doppik wird die Transparenz des Haushalts erhöht. Werden Kassenkredite zur dauerhaften Finan­ zierung konsumtiver Ausgaben aufgenommen, kommt es zu einer Verminderung des Eigenkapitals. Weist das Ergebnis deshalb für den Jahresabschluss einen ­Fehlbetrag aus, sollte dieser verbindlich in allen Gemeindeordnungen der Anzeige­ pflicht gegenüber der Kommunalaufsicht unterliegen. Bislang findet sich diese Rege­ lung nur in den Kommunalverfassungen Nordrhein-Westfalens, des Saarlandes und Sachsens. Zweitens: Der Genehmigungsvorbehalt für Kassenkredite durch den Landesge­ setzgeber sollte wieder eingeführt werden. Diesen Genehmigungsvorbehalt haben die Landesgesetzgeber für die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, Bayern, Bran­ denburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, im Saarland sowie in Sachsen-Anhalt und Schles­ wig-Holstein in eine Anzeigepflicht umgewandelt. Dabei sollten die Genehmi­ gungsschwellen möglichst niedrig sein. Zum Beispiel könnte festgelegt werden, dass der Höchstbetrag der Kassenkredite der Genehmigungspflicht unterliegt, so­ weit er einen bestimmten Prozentsatz des Eigenkapitals übersteigt. Drittens: Die Ermächtigung zur Kassenkreditaufnahme in der Haushaltssatzung sollte nicht automatisch über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung gelten. Heute ist der Ablauf in vielen Fällen wie folgt: Können die Gemeinden keinen ausgeglichenen Haushalt vorlegen, müssen sie ein Haushaltssicherungskonzept erarbeiten. Wird dieses durch die zuständige Kommu­ nalaufsicht nicht genehmigt, fallen die Gemeinden unter das Nothaushaltsrecht. Die Kassenkreditermächtigung des abgelaufenen Haushaltsjahrs läuft dann weiter und legitimiert eine fortlaufende Defizitfinanzierung durch Kassenkredite (vergleiche ­Kapitel 5.3). Eine solche automatisch weiterlaufende Ermächtigung sollte untersagt werden. Viertens: Falls keine Grenzen für den Kassenkredit fixiert sind, sollten diese wieder eingeführt werden. Bezeichnenderweise ist dies in jenen Ländern der Fall, in denen das Risiko aus Kassenkrediten am höchsten ist: in Nordrhein-Westfalen, in Rhein­ land-Pfalz und im Saarland. 58 Vgl. Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung: Kommunale Kassen­ kredite, Berlin (2012), S. 8 ff. 59 Vgl. K. Herrmann: Kommunale Kassenkre­ dite – Missbrauchsgefahr und Reform­ vorschläge, Schriftenreihe des Karl-BräuerInstituts des Bundes der Steuerzahler e.V., H. 114, Berlin (2011), S. 83 ff. 60 Vgl. M. Junkernheinrich: Kommunalver­ schuldung, a. a. O., S. 196 61 Vgl. A. Burth / D. Hilgers: Konzept einer ­doppischen Kommunalschuldenbremse für das Land Hessen, in: Verwaltung und ­Management, Jg. 2011, H. 5, S. 242 ff.; M. Gnädinger: Neue Regeln für die Kommunalschuldenbremse(n) in Deutsch­ land, in: R. Schauer (Hrsg.): Aktuelle ­Herausforderungen an das Management in öffentlichen Verwaltungen – Verwaltungs­ management-Tag 2012 an der Johannes Kepler Universität Linz, Linz (2011), S. 55 ff. Fünftens: Die Legitimation der Zweckentfremdung von Kassenkrediten in den Kommunalverfassungen muss beseitigt werden: So erlaubt zum Beispiel das kom­ munale Selbstverwaltungsgesetz des Saarlandes, dass Kassenkredite über das Haushaltsjahr hinaus aufgenommen werden dürfen, wenn aufgrund des Haushalts­ sanierungsplans nicht erkennbar ist, dass ein Haushaltsausgleich in absehbarer Zeit möglich ist. Bedenklich sind auch entsprechende ministerielle Runderlasse, die das Verwaltungsermessen lenken und zu einer zusätzlichen Rechtsunsicherheit führen. 6.8 Die angedeuteten Korrekturen sind auch notwendig, um die vielerorts fortschreitende Fiskalillusion zurückzudrängen: Die mangelnde Spür­ barkeit finanzpolitischer Entscheidungen stellt ein Kardinalproblem der kommunalen Haushaltspolitik dar und ist eine zentrale Ursache für die hohe Verschul­ dung. Solange die Politik mit der Kreditaufnahme über die Möglichkeit verfügt, öf­ fentliche Leistungen scheinbar zum Nulltarif anbieten zu können, wird das Risiko fort­ schreitender Defizite bestehen bleiben. Eine wirksame Schuldenbegrenzung muss folgerichtig am Preis der Verschuldung ansetzen60. Das Modell einer an der Maxime der Generationengerechtigkeit ausgerichteten dop­ pischen Schuldenbremse und eines Generationenbeitrags umfasst drei Elemente61: © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Die wesentlichen institutio­nellen Voraussetzungen für die Haushaltskonsolidierung | 25 • Erstens: das doppische Haushalts- und Rechnungswesen als Datengrundlage • Zweitens: die Pflicht zum Haushaltsausgleich (im Ergebnishaushalt und in der -rechnung) • Drittens: die Einführung eines sogenannten Generationenbeitrags als Automatis­ mus im Falle des Verfehlens der Ausgleichsvorgabe Abbildung 6 zeigt die Einordnung der doppischen Schuldenbremse in den Haushaltskreislauf. Abbildung 6: Einordnung der doppischen Schuldenbremse in den Haushaltskreislauf ja Haushaltsdefizit? nein Erhebung Generationen­ beitrag i. H. v. Defizit Ausführung des Haushaltsplans Kein Generationenbeitrag Haushaltsplanungsphase Ist realisiertes Defizit größer als geplantes Defizit? Haushalts­ vollzugsphase ja nein Erhebung Generationen­ beitrag i. H. v. Defizit Kein Generationenbeitrag Rechnungslegungsphase Zeit Quelle: A. Barth: Das Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse, a. a. O., S. 28 Die zentrale Größe für die Bestimmung des durch den Generationenbeitrag aus­ zugleichenden etwaigen Haushaltsdefizits ist der Saldo der Ergebnisrechnung. Das ordentliche Ergebnis nach doppischer Logik erfasst den Ressourcenverbrauch (Auf­ wand) und das Ressourcenaufkommen (Erträge). Deren Ausgleich konkretisiert den Grundsatz der intergenerativen (intertemporalen) Gerechtigkeit. Der Rückgriff auf doppische Saldogrößen hat außerdem den Effekt, dass die Aufnahme von Geld­ schulden bzw. Verbindlichkeiten nicht völlig verboten wird. Da die Verbindlichkeiten über die Zinsaufwendungen jedoch das ordentliche Ergebnis belasten, sind diese im Konzept des Generationenbeitrags nur in dem Maße vertretbar, wie sie tatsächlich durch ordentliche Erträge gedeckt werden können. Das Geldschuldenwachstum wird damit gebremst. Die Doppik selbst wirkt insofern als Begrenzung; sie ist das eine Element einer doppelten Schuldenbremse. Von dieser werden auch notwen­ dige Rückstellungen (etwa für Pensionen) erfasst. In der Doppik sind diese ebenfalls für den Haushaltsausgleich auf Ergebnisebene relevant. Sie werden zum Zeitpunkt ihrer Bildung als Aufwand verbucht und müssen durch Erträge gedeckt werden, um den Haushaltsausgleich sicherzustellen. Mit dem Gebot zum Haushaltsausgleich werden also sowohl die Geldschulden (Investitions- und Liquiditätskredite) als auch Rückstellungen als Schuldenkategorien berücksichtigt und begrenzt. Das Gebot zum Ergebnisausgleich schafft also eine Schuldenbremse, die alle kommunalen Schul­ denarten miteinbezieht. 6.9 Der zweite Hebel der doppischen Schuldenbremse ist der Generatio­ nenbeitrag als „Ultima Ratio“ des Ausgleichs. Dieser sollte eine Sonder­ abgabe in Form einer eigenständigen Abgabe oder eines Aufschlags auf bestehende Abgaben sein.62 Junkernheinrich63 schlägt vor, den Generationenbeitrag © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 62 Vgl. A. Barth: Das Modell einer ressourcen­ verbrauchsorientierten Kommunalschul­ denbremse, in: R. Schauer (Hrsg.): Aktuelle Herausforderungen an das Management in öffentlichen Verwaltungen – Verwaltungs­ management-Tag 2012 an der Johannes Kepler Universität Linz, Linz (2012), S. 19 ff., S. 21 63 Vgl. M. Junkernheinrich: Wege aus der kommunalen Verschuldungsfalle – ­Konzepte zur Lösung des Kassenkredit­ problems, in: M. Hansmann (Hrsg.): ­Kommunalfinanzen in der Krise, a. a. O., S. 130 26 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik nicht innerhalb einer bestehenden Steuer zu integrieren, sondern als separaten ­Zuschlag mit einer zeitlichen Befristung auszugestalten. Dafür käme zum Beispiel die Grundsteuer B in Betracht, da diese die Gemeindebürger (als Immobilieneigentümer und – mit Blick auf eine zumindest partielle Überwälzung – als Mieter) sowie die ­unternehmerische Wirtschaft hinsichtlich der Betriebsgrundstücke belastet.64 Ein ­solcher Zuschlag zu einer Kommunalsteuer würde allerdings eine entsprechende ­Änderung des Grundgesetzes bedingen. 6.10 Das Modell der kommunalen Schuldenbremse mit einem gegebe­ nenfalls einzuführenden Generationenbeitrag als neues und wesentli­ ches Instrument der kommunalen Haushaltsführung setzt allerdings die Konnexität der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung voraus. Zusätzliche Be­ lastungen der Gemeindebürger sind nur durch finanzpolitische Entscheidungen der Kommunen und nicht in der Weitergabe der Finanzverantwortung übergeordneter Ebenen in die „kommunale Rechnung“ vertretbar. Ist dies sichergestellt, lassen sich mit der Etablierung einer kommunalen Schuldenbremse und einem Generationenbeitrag die kommunalpolitischen Verhaltensweisen umkehren. Bislang war es mit Blick auf Mehrheiten zielführend, nicht mit Vorschlä­ gen für den Haushaltsausgleich vorzupreschen, weil diese andere Gruppen ver­ schreckten, ohne dass Dritte davon hinreichend deutlich profitieren. Wählt man bei­ spielsweise einen Aufschlag zur Grundsteuer B, belastet dieser viele zusätzlich, ent­ lastet aber nur einige. Deshalb wird es politisch attraktiv zu sparen, zumal der Zusammenhang zwischen kommunalen Leistungen und deren Kosten deutlich wird. Vor allem aber wird damit der erwähnten Schuldenillusion entgegengewirkt, also ­einer Haltung, die kurzfristig schuldenfinanzierte Leistungsverbesserungen höher bewertet als die damit verbundenen Belastungen der Zukunft. Die Schuldenbremse und der Generationenbeitrag führen zu einer Umkehr der Beweislast im politischen Prozess. 6.11 64 65 Die Koalitionsvereinbarung für die neue ­Legislaturperiode sieht eine Reform der Grundsteuer B vor, um die Bewertungs­ basis dieser Abgabe zu aktualisieren. Diese wird in den alten Bundesländern von auf das Jahr 1964 fortgeführten Einheits­ werten aus 1935 abgeleitet; in den alten Bundesländern sind Letztere nach wie vor die Basis für die Belastung. Die Inzidenz der Belastung ist abhängig davon, welche der diskutierten Reformvarianten tatsäch­ lich gewählt wird (vgl. Institut der deut­ schen Wirtschaft: Die überfällige Reform, in: IW-Dienst, Jg. 2014, Ausgabe 6 vom 6.2.2014, S. 6 ff.) Die geschilderten Maßnahmen sollten flankiert werden durch eine ­institutionelle Neuaufstellung der Kommunalaufsicht, die mit ­einer (sachlich begrenzten) materiellen Selbstständigkeit und mit Un­ abhängigkeit von politischer Einflussnahme seitens des Landes und der Kommunen verbunden sein sollte. Dies ist Voraussetzung dafür, dass die Aufsicht die Einhaltung der Haushaltsgrundsätze, der Schuldengrenzen und die Verschuldungsverfahren konsequent überwachen und gegebenenfalls Sanktionsmaßnahmen ergreifen kann. Wie bereits an anderer Stelle geschildert (vergleiche Kapitel 5), hat die bloße ­formelle Unabhängigkeit der Kommunalaufsicht diese bislang nicht davor bewahrt, sowohl von gemeindlicher als auch staatlicher Seite politischem Druck ausgesetzt zu sein. Dies führt in vielen Fällen zu unzureichenden Konsequenzen bei der Haushalts­ kontrolle und zu einer Mitverantwortung der Aufsicht an der finanziellen Lage einzel­ ner Kommunen. Eine größere Unabhängigkeit der Kommunalaufsicht ist auch deshalb anzustreben, damit diese dann gegenüber der Landesregierung als Anwalt der Kommunen auftre­ ten und gegebenenfalls prüfen kann, ob das Land seine Pflicht zur Gewährleistung einer aufgabengerechten Mittelausstattung in hinreichendem Maße nachkommt. Die Aufsicht sollte nicht nur die Haushaltswirtschaft der Gemeinden beaufsichtigen, sondern auch die Einhaltung des Konnexitätsprinzips durch das Land und den Bund im Blick haben.65 Vgl. R. Geißler: Kommunalrechtliche Steue­ rungsansätze der Haushaltskonsolidie­ rung – Haushaltssicherungskonzepte im Vergleich, Potsdam (2009) © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Die wesentlichen institutio­nellen Voraussetzungen für die Haushaltskonsolidierung | 27 6.12 Die Elemente • Haushaltsausgleich, • kommunale Schuldenbremse mit Generationenbeitrag, • effektive Konnexitätsregeln und • unabhängige Kommunalaufsicht sind die notwendigen, allerdings nicht die hinreichenden Bedingungen für kommu­ nale finanzpolitische Nachhaltigkeit: Diese müssen ergänzt werden durch einen veränderten exogenen Rahmen, das heißt durch die dauerhafte Sicherung ­einer aufgabengerechten kommunalen Finanzausstattung. Die Entschuldungs­ programme sind erste Hilfestellungen der Länder für Kommunen mit strukturellen Defiziten. Sie bekämpfen allerdings eher die Folgen einer unzureichenden Finanzaus­ stattung, also die Symptome und nicht die Ursachen. Das Finanzvolumen der Pro­ gramme beträgt über die Jahre verteilt rund 16 Milliarden Euro, dies entspricht einem Drittel der bundesweiten Kassenkreditbestände. Sie stellen überdies die kommunale Solidarität auf eine Bewährungsprobe: Finanzstarke Kommunen werden durch einen Abzug der Finanzmasse vom allgemeinen Finanzausgleich oder auch durch geson­ derte Umlagen herangezogen, wie dies jetzt in Nordrhein-Westfalen durch die er­ wähnte kommunale Solidarumlage geschieht. Insgesamt werden diese Programme für die Wiederherstellung einer aufgabenge­ rechten Finanzausstattung der Kommunen nicht ausreichen. Hinzukommen müssen folgende Faktoren: • eine finanzielle Mindestausstattung der Kommunen, • der Verzicht auf die Neigung, durch Vorgabe von Standards das Konnexitätsprinzip mittelbar zu durchbrechen und • die Übernahme wesentlicher Teile der Sozialausgaben durch den Bund. 6.13 Die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte zum Anspruch der Kommunen auf eine finanzielle Mindestausstattung zeigt aller­ dings, dass diese zunehmend in einen Zusammenhang mit der ­Leistungsfähigkeit des jeweiligen Bundeslands gebracht und von dieser abhängig ­gemacht wird. Lediglich die obersten Gerichte von Thüringen, Sachsen und Branden­ burg haben sich bislang zur Alimentierung eines Mindestmaßes freiwilliger Selbst­ verwaltungsaufgaben bekannt. Das Bundesverwaltungsgericht hat klarstellend mit Urteil vom 31.1.2013 (BVerwG 8 c 1.12) entschieden, dass die Gemeinden grundsätzlich einen Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung zur Wahrnehmung ihrer Pflichtaufgaben sowie ihrer freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben haben. Anlass für dieses Urteil war der Umstand, dass eine Kreisumlage nicht dazu führen darf, dass den Gemeinden die finanzielle Mindest­ ausstattung insofern entzogen wird. Das Gericht hat weiter ausgeführt, dass der Min­ destfinanzbedarf der Kommunen einen „abwägungsfesten Mindestposten im öffent­ lichen Finanzwesen des jeweiligen Landes“ darstellt. Dieser Hinweis ist insbesondere mit Blick auf die länderweise schon heute unterschiedliche Ausgleichsintensität des kommunalen Finanzausgleichs66 einerseits sowie auf mögliche Rückwirkungen der künftigen Schuldenbremse in den Länderhaushalten andererseits von Bedeutung. 6.14 Wie oben angedeutet (vergleiche Kapitel 3) wird auch die fiskalische Schutzfunktion des Konnexitätsprinzips immer wieder durch die Vorgabe von Standards der Aufgabenerfüllung durchlöchert. Die Ver­ suche, die strenge Wirkung dieses Prinzips zu umgehen, werden offensichtlich nur in Einzelfällen durch Landesverfassungsgerichte (zugunsten der Kommunen) gebremst, © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 66 Vgl. F. Boettcher / B. Holler: Relative Unter­ finanzierung der kommunalen Ebene? Zur Frage der vertikalen Finanzmittelverteilung in den Ländern, in: M. Hansmann (Hrsg.): Kommunalfinanzen in der Krise, a. a. O., S. 72 ff. 28 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik wie zum Beispiel durch das Urteil des Verfassungsgerichtshofes Nordrhein-West­ falen von 2010 zur „Umsetzung des Kinderförderungsgesetzes“ oder durch die Ent­ scheidung des Hessischen Staatsgerichtshofes von 2012 zur Hessischen Verord­ nung über die „Mindestvoraussetzungen in Tageseinrichtungen für Kinder“. 6.15 Das dritte Korrekturelement des exogenen Rahmens der kommuna­ len Finanzwirtschaft muss deshalb auch eine durchgreifende Entlastung der Kommunalhaushalte von den Sozialausgaben sein. Ge­ genwärtig entfallen rund 50 Prozent der gesamten kommunalen Ausgaben auf den Sozialbereich. Dabei zeigt sich im Verhältnis von Sachinvestitionen zu Sozialausga­ ben das Schwinden kommunaler Gestaltungsmöglichkeiten. Während die Investitio­ nen vor Jahrzehnten noch ein Mehrfaches der kommunal kaum beeinflussbaren ­Sozialausgaben betrugen, hat sich dieses Verhältnis inzwischen umgekehrt. Geht man 40 Jahre zurück, ist die Entwicklung noch deutlicher: Während die kommunalen Investitionen im Jahr 1970 bundesweit noch das Achtfache der sozialen Leistungen betrugen, machen sie inzwischen nur noch weniger als drei Viertel der sozialen Leis­ tungen aus.67 In diesem Zusammenhang ist allerdings zu erwähnen, dass der Bund ab 2012 die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung schrittweise übernommen und damit die Gemeinden entsprechend entlastet hat. Die derzeit gesetzlich vorgese­ hene Erstattungsquote des Bundes (2011: 15 Prozent, ab 2012: 16 Prozent) wird in drei Schritten bis zur vollständigen Entlastung angehoben. Der Bund schultert damit in einem Zeitraum von 2012 bis 2015 Finanzierungslasten der Gemeinden von mehr als 12 Milliarden Euro. Die Mittel, die der Bund zum bedarfsgerechten Ausbau der Betreuungsinfrastruktur für Kinder unter drei Jahren zur Verfügung stellt, sind ein weiterer Schritt in der Unter­ stützung der Gemeinden durch den Bund, der zunächst 4 Milliarden Euro für den be­ darfsgerechten Ausbau bereitstellt und sich ab 2014 auf Dauer an den zusätzlichen Betriebskosten mit 770 Millionen Euro beteiligt. Weitere Hilfen fließen den Kommunen durch die Koalitionsvereinbarung vom No­ vember 2013 zu: In den Jahren 2015 bis 2017 sollen sie Zuwendungen für die Behin­ dertenbetreuung in Höhe von zunächst etwa einer Milliarde Euro jährlich erhalten. Darüber hinaus soll ein noch zu verabschiedendes „Bundesteilhabegesetz“ ab dem Jahr 2018 die Kommunen bei der Eingliederungshilfe für Behinderte um 5 Milliarden Euro jährlich entlasten. Mit Blick auf eine wirklich konsequente Umsetzung des Konnexitätsprinzips wäre da­ rüber hinaus allerdings auch die Übernahme der Ausgaben für weitere Programme notwendig, deren finanzwirtschaftliche Verantwortung zurzeit bei den Gemeinden liegt. Dies gilt für • die Kosten der Unterkunft im Sozialgesetzbuch II (Wohnen und Heizung), • die Jugendhilfe, die Kriegsopferversorgung und die Zuwendungen nach dem Asyl­ bewerberleistungsgesetz und • die sonstigen der Sozialhilfe vorgelagerten Sicherungssysteme. 6.16 67 Vgl. C. A. Geiger: a. a. O., S. 55 So wichtig die Gewährleistung einer finanziellen Mindestausstattung der Kommune ist, so richtig ist auch, dass der Anspruch darauf nicht ein Aliud zur eigenen Verantwortung darstellt. Denn selbst wenn die Kommunen etwa wegen Haushaltsnotlagen von diesen Lasten sofort und in vollem Umfang freigestellt würden, das Konnexitätsprinzip also umfassend umgesetzt wäre, würden deren Defizite dennoch beachtlich bleiben. Insofern dürfen die Kom­ munen nicht allein auf entsprechende Änderungen der Finanzverfassung setzen. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 29 7 Nachhaltige Kommunal­politik – Anforderungen an Partizi­pation, Transparenz und Steuerung68 7.1 Eine nachhaltige kommunale Finanzpolitik setzt einen Paradigmenwech­ sel im Verhältnis Politik – Verwaltung – Bürger voraus. Die Politik darf sich nicht mehr als bloße Erfüllungsinstanz für Ansprüche ihrer Bürger ­sehen. Vielmehr muss sie darauf zielen, die Bürger in einen Prozess zu integrieren, bei dem sie über ihre Zahlungsbereitschaft den Umfang und die Struktur der freiwilligen ­kommunalen Leistungen beeinflussen können. Nur in einem solchen Dialog wird die notwendige Erneuerung der kommunalen Selbstverwaltung auch im Sinne einer nachhaltigen Finanzpolitik gelingen. Dies ist der Grund für alle Überlegungen, die Bürger am Haushaltsprozess zu beteili­ gen.69 In den zurückliegenden Jahren wurden in einer ganzen Reihe von Kommunen Verfahren entwickelt, wie ein Haushaltsplan nicht nur in der „klassischen“ Art und Weise durch Politik und Verwaltung, sondern auch unter Einbeziehung der Bürger aufgestellt wird. 7.2 68 Vgl. C. Herzberg: Wie partizipative Demo­ kratie zu politisch-administrativen Ver­ besserungen führen kann: Der Bürgerhaus­ halt von Porto Alegre, Münster (2001); P. Brangsch / L. Brangsch: Haushalt, Haus­ haltspolitik und Demokratie. Bedingungen und Strategien einer partizipativen Haus­ haltspolitik, Berlin (2005); F.-R. Habbel: In Deutschland tut sich was! Bürgerhaushalte als Wegbereiter einer aktiven Bürgergesell­ schaft, in: Die Zukunft der Bürger­ beteiligung: Herausforderungen – Trends – Projekte, Bonn (2011); H. Klages: Bürger­haushalte als Türöffner und Antrieb für eine neue Beteiligungskultur in den Kommunen, in: Die Zukunft der Bürger­ beteiligung, a. a. O., Bonn (2011); A. Lange: Plebiszitäre Budgetverantwortung, in: Der kommunale Beteiligungshaushalt. Verfassungsrecht­liche Bewertung der Möglichkeiten und Grenzen partizipativer Haushaltsplan­aufstellungen in den ­Kommunen, Baden-Baden (2011); P. Nanz / M. Fritsche: Handbuch Bürgerbeteiligung. Verfahren und ­Akteure, Chancen und ­Grenzen, Bonn (2012) 69 Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung: 5. Statusbericht Bürgerhaushalt, Bonn (März 2012) 70 Vgl. Institut für den öffentlichen Sektor: Bürgerhaushalt – Kluges Marketing oder ­effektive Teilhabe?, in: PublicGovernance: Zeitschrift für öffentliches Management, Ausgabe Herbst 2011, S. 12 ff. 71 Vgl. G. Schwarting: Der kommunale Haus­ halt, 4. Aufl., Berlin (2010), S. 316 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Charakteristisch für diese Modelle ist bislang die Strukturierung des Ver­ fahrens in verschiedene Phasen:70 • Auf eine Informationsphase, in der der kommunale Haushalt ver­ ständlich und transparent aufbereitet wird, folgt eine • Konsultationsphase, in der die Bürger an die Politik und Verwaltung Vorschläge und Anregungen adressieren können, die die Gemeindevertretung auf ihre Um­ setzbarkeit hin überprüft und über die im Anschluss entschieden wird. • D  ie Rechenschaftsphase ist dadurch gekennzeichnet, dass die Politik darlegt, wie mit den Vorschlägen umgegangen wurde. • Dies mündet in einer Letztentscheidungsphase, die der Gemeindevertretung vorbehalten ist. Die Entscheidungshoheit über den Haushalt bleibt also beim Rat. Gleichwohl hat das Bürgervotum eine prägende Wirkung. In der Regel erläutern die Kommunen im An­ schluss an die Ratsentscheidung auch, aus welchen Gründen Vorschläge nicht oder nicht im ursprünglichen Umfang umgesetzt werden können bzw. sollen. In einigen Kommunen wird auch dargelegt, ob die vorgeschlagene Maßnahme im tatsäch­ lichen Haushaltsvollzug durchgeführt worden ist.71 Die Abbildung 7 (siehe S. 30) zeigt Inhalte und Maßnahmen des Bürgerhaushalts. 30 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik Abbildung 7: Inhalte und Maßnahmen des Bürgerhaushalts Phase Information Konsultation Rechenschaft Mögliche Inhalte Überblick über den Gesamthaus­ halt und einzelne Bereiche Diskussion des Gesamthaushalts bzw. bestimmter Bereiche mit der Bürgerschaft, Priorisierung von Investitionsvorhaben oder Sparmaßnahmen  echenschaft darüber, welche R Anregungen seitens der Bürger beim Beschluss des Rates berück­ sichtigt wurden und welche nicht Mögliche Maßnahmen Broschüren, Internet, Infofahrten, Inforundgänge, Infostände, ­Marketing (Flyer, Anzeigen etc.), Öffentlichkeitsarbeit (Presse­ arbeit, Internet), Vorträge, Semi­ nare oder Schulungen Bürgerforen, Bürgerbefragungen (schriftlich, via Internet, Telefon­ interviews), Hotline, Dialogkarten per Post Broschüren, Flyer („So hat der Rat entschieden!“), Website, Informa­ tionsveranstaltungen, persönliche Anschreiben Quelle: Institut für den öffentlichen Sektor: Bürgerhaushalt, a. a. O., S. 13 7.3 Was ist neu an diesem Ansatz, den zurzeit 115 Gemeinden praktizieren? Bislang ist die öffentliche Auslegung der Haushaltsentwürfe nach den Gemeindeordnungen möglich. Dieses formelle Verfahren, die Gelegen­ heit, Einwendungen gegen die Pläne zu erheben, findet in der Praxis allerdings bis­ lang kaum Beachtung. Vom Bürgerhaushalt als informellem Verfahren wird hingegen deutlich mehr Gebrauch gemacht, weil für die Beteiligung weder ein ausgeprägtes Verständnis des komplexen Haushaltsplans noch ein Besuch in der Kämmerei not­ wendig ist. Insgesamt zeigen die bisherigen Erfahrungen allerdings, dass der Beitrag des Instruments „Bürgerhaushalt“ für die Haushaltskonsolidierung und für eine nachhaltige kommunale Finanzpolitik gering ist. Die Gründe dafür sind  72 • die geringe Beteiligung der Bürger – gemessen an der Gesamteinwohnerzahl • die Tatsache, dass die Teilnehmer in der Regel nicht nicht repräsentativ sind: Die Altersgruppe über 50 Jahre ist überrepräsentiert, und es kommt zunehmend zur Mitwirkung von Lobbyisten. • Politik und Verwaltung artikulieren Bedenken in Bezug auf die Qualität der Beiträge der Bürger. Das „Add-on“ des Bürgerhaushalts zur Urteilsfindung in wichtigen strategischen Fragen ist nach allen Erfahrungen eher bescheiden, und das NutzenKosten-Verhältnis des Verfahrens muss deshalb kritisch hinterfragt werden. 7.4 Es ist sicherlich zu früh, ein abschließendes Urteil über diesen Ansatz zu fällen. Offenkundig ist allerdings, dass ein Erfolg nur zu erwarten ist, wenn der Beteiligungsprozess auf Dauer angelegt ist und das Verfahren transparent gestaltet und durch eine Rechenschaftslegung seitens der Kommunal­ politik abgeschlossen wird. 72 Vgl. T. Fuhrmann / A. Koop: Bürgerbeteili­ gung in Haushaltsfragen – Ein scheiterndes Modell?, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Städte in Not – Wege aus der Schuldenfalle, Gütersloh (2013), S. 288 ff. 73 Vgl. Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Bürger beteiligen – Strategien, Praxistipps und ­Erfolgsfaktoren für eine neue Beteiligungs­ kultur in Behörden, Gütersloh (2013) Die Politik und die Verwaltung sind hier in einer Bringschuld, die allerdings auch einen langen Atem erfordert. Dabei geht es um die Erhöhung der Transparenz der Ent­ scheidungsnotwendigkeiten sowohl in der sachlichen und zeitlichen Dimension als auch um die Darstellung von Alternativen und deren Konsequenzen. Die Betroffenen sollten zu Beteiligten gemacht werden und die Bürger müssen „abgeholt“ und „mitgenommen“ werden, kurzum: Politik und Rat müssen mit Blick auf Verfahren und Methoden initiativ werden.73 Dies sollte einschließen, dass bei wesentlichen kommunalen Entscheidungen – seien es Investitionen, seien es planerische oder umweltrelevante Maßnahmen – nach Schweizer Vorbild Bürgerentscheide herbei­ geführt werden. In den Gemeindeordnungen sollte die Möglichkeit geschaffen ­werden, dass Vorhaben von besonderer Bedeutung einem kommunalen Plebiszit © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Nachhaltige Kommunal­politik – Anforderungen an Partizi­pation, Transparenz und Steuerung | 31 ­ nterworfen werden. Die entsprechenden Kriterien könnten an der Höhe der Investi­ u tionssumme und / oder an den jährlichen Folgekosten bzw. an kommunalpolitischen Zielen (wie etwa Umwelt, Bebauung) festgemacht werden. Dieses Instrument wurde zum Beispiel 1995 in der Bayerischen Gemeindeordnung verankert und ist seitdem von den dortigen Kommunen häufig genutzt worden. 7.5 Im Übrigen ist offenbar geworden, dass sich unter dem Begriff „Bürger­ haushalt“ im Wesentlichen zwei Ansätze mit unterschiedlichen Ziel­ setzungen entwickelt haben:74 Zum einen geht es um ein auf Demokra­ tieförderung und bedarfsorientierte Mittelverteilung ausgerichtetes Modell, zum ­anderen handelt es sich um einen die Akzeptanz und Unterstützung der Haushalts­ konsolidierung flankierenden Ansatz. Für beide Varianten gelten unterschiedliche Voraussetzungen: Vorschläge für ein­ zelne Maßnahmen sind der Beurteilung durch die Bürger unmittelbar zugänglich. Empfehlungen zur Haushaltskonsolidierung setzen dagegen Wissen über Zusam­ menhänge und Interdependenzen von Aufgaben, Zuständigkeiten und Finanzie­ rungsmöglichkeiten voraus. Dies bedeutet, dass in diesen Fällen nicht nur Teilbe­ reiche dem Votum der Bürger zugänglich gemacht werden sollten, sondern die ­komplexe Struktur des Gesamthaushalts Gegenstand des partizipativen Verfahrens ist. Beide Ansätze sind also zu trennen, und geeignete Verfahren für die „Konsolidie­ rungsvariante“ sind noch zu entwickeln. 7.6 Unabhängig von einzelnen Varianten sind Voraussetzungen für tatsäch­ lich „gelebte“ Bürgerbeteiligung zum einen die Transparenz des Kommu­ nalhaushalts, zum anderen ein Instrumentarium der Diagnose und Steue­ rung, das die Impulse einer solchen Partizipation tatsächlich in finanzwirtschaftliches Handeln umsetzt. Dies gilt sowohl für die strategische Dimension entsprechender Entscheidungen als auch für die operativen Aspekte des Verwaltungshandelns. In der kommunalen Haushaltspraxis ist die Neigung von Politik und Verwaltung, Ziele zu definieren und zu priorisieren, nicht ausgeprägt. Die Entscheidungspraxis ist viel­ mehr häufig durch hierarchisch-inkrementalistische Ansätze gekennzeichnet.75 Für eine nachhaltige kommunale Finanzpolitik kann ein solches Vorgehen nicht die Hand­ lungsmaxime sein. Sie setzt voraus, dass der Bürger politische Alternativen erken­ nen, bewerten und die damit verbundenen Vorteile und Belastungen abschätzen kann. 7.7 Hinzu kommen muss dafür allerdings eine hinreichende Kongruenz ­zwischen Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverantwortung auf der kommunalen Ebene. Nur wenn die Gemeindebürger durch Ausgaben­ entscheide auch spürbar belastet werden, ist der Mechanismus des Bürgerhaus­ halts fi ­ nanzpolitisch effizient. So zeigt eine Studie des Zentrums für europäische Wirtschaftsforschung (ZEW),76 dass immer dort, wo auf einen „Common Pool“ zu­rückgegriffen wird – also einen Haushaltsansatz, der aus verschiedenen Quellen (Bund, Land) gespeist wird – die kommunalen Ausgaben tendenziell steigen. Unter dem Gesichtspunkt, die Beteiligten auch zu Betroffenen zu machen, war der erbit­ terte Streit der Gemeinden um den Fortbestand der Gewerbesteuer möglicherweise ein Pyrrhussieg. Die Alternative – ein kommunaler Zuschlag zur Einkommensteuer – hätte das Interesse der Bürger am finanzpolitischen Gebaren „ihrer“ Gemeinde ge­ fördert. 7.8 Auch für die Einbindung der Gemeindebürger in die kommunalen Ent­ scheidungsprozesse war die Einführung der Doppik ein entscheidender Schritt zu mehr Transparenz. Entsprechend groß war die Hoffnung, über © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 74 Vgl. T. Fuhrmann / A. Koop: Bürger­be­ teiligung in Haushaltsfragen – Ein schei­ terndes Modell?, a. a. O., S. 301 f. 75 Vgl. L. Holtkamp: Kommunale Krisen­ strategien bei leeren Kassen, in: M. Hansmann (Hrsg.): Kommunalfinan­ zen in der Krise, a. a. O., S. 238 ff. 76 Vgl. Z. Asatryan / T. Baskaran / T. Grigori­ adis / F. Heinemann: Direct Democracy and Local Public Finances under Coope­ rative Federalism, Discussion Paper No. 13-083 des Zentrums für Europäi­ sche Wirtschaftsforschung, Mannheim (2013) 32 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik eine administrative Änderung des Buchungsstils hinaus damit die Grundlage für eine produktorientierte Budgetierung zu schaffen und zu einer entsprechenden Leis­ tungsrechnung im Kommunalhaushalt zu gelangen, das heißt, das Rechnungswesen zu einem „Neuen Steuerungsmodell (NSM)“ weiterzuentwickeln.77 Die ursprüng­ liche Erwartung war, dass die Doppik – anders als die Kameralistik – eine Steue­ rungs-, Informations- und Schutzfunktion wahrnehmen kann, indem • die Entscheidungen über Leistungen und den dafür notwendigen Ressourcenver­ brauch effektiv gesteuert werden • die Entscheidungsträger sowie die Bürger über die Situation und die künftige Ent­ wicklung im Einzelnen informiert werden • die zukünftigen Generationen vor einer Überforderung durch die jetzige geschützt werden 7.9 Offenbar sind die Erfolgsbedingungen dieses Ansatzes unterschätzt worden, und die entsprechenden Hoffnungen sind mittlerweile ge­ dämpft.78 Eine wesentliche Voraussetzung für das NSM ist die Schaf­ fung einer unternehmensähnlichen dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur. Mit dieser soll den Fachbereichen zusätzlich zu deren Fach- auch die Res­ sourcenverantwortung übertragen werden. Verkürzt ausgedrückt: Die politische Spitze soll mit den Fachbereichen Vereinbarungen über die erwarteten Produkte ­sowie über die dafür notwendigen Ressourcen (Budgets) treffen. Die Effizienz der Aufgabenerbringung, gemessen am Mitteleinsatz, sollte dabei die zentrale Steue­ rungsgröße sein.79 77 Vgl. H. Mühlenkamp: Die Steuerungs­ wirkung der Doppik, in: Der Städtetag, Jg. 2011, H. 3, S. 14 ff.; D. Budäus / D. Hilgers: Kann Doppik die öffentlichen Haushalte sanieren? Anmerkungen zu den Funktionen und der Leistungsfähigkeit des neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens, in: M. Hansmann (Hrsg.): Kommunalfinanzen in der Krise, a. a. O., S. 253 ff. 78 Vgl. L. Holtkamp: Kommunale Krisen­ strategien bei leeren Kassen, in: M. Hans­ mann (Hrsg.): Kommunalfinanzen in der Krise, a. a. O., S. 238 ff., S. 245 79 Vgl. beispielsweise S. Finger: Das neue ­öffentliche Haushalts- und Rechnungs­ wesen als Chance für Ansätze zu Ziel- und Wirkungsorientierung, in: ­M. Brüggemeier / R. Schauer / K. Schädler (Hrsg.): ­Controlling und Performance-Management im öffentli­ chen Sektor. Festschrift für D. Budäus, Bern u. a. (2007), S. 93 ff. 80 81 Vgl. L. Holtkamp: Das Scheitern des neuen Steuerungsmodells, in: dms – der moderne Staat: Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, Jg. 2008, H. 2, S. 423 ff.; Bogumil, J. / Grohs, S./ Kuhlmann, S. / Ohm, A. K.: Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell. Eine Bilanz kommunaler Verwaltungsmo­ dernisierung, Berlin (2007) Vgl. H. Rehm: Neue Steuerungsmodelle zwischen Anspruch und Wirklichkeit, in: R. Robert / P. Kevenhörster (Hrsg.): Kom­ munen in Not, Münster (2004), S. 91 ff. Empirische Studien und Analysen der Erfahrungen mit der „Binnenreform“ kommu­ naler Verwaltungen kommen zu dem Ergebnis, dass sich Gesamtkonzepte des „Neuen Steuerungsmodells“ in kommunalen Verwaltungen bisher kaum durchge­ setzt haben. Die Gründe für diese eher bescheidene Erfolgsbilanz sind weniger die Kritik am „Ob“ als vielmehr die Widerstände gegen das „Wie“.80 Hinsichtlich des „Ob“ ist an die langfristige Gestaltungsperspektive zu erinnern, die mit der neuen (Haushalts-)Steuerung verbunden ist. Langfristig orientierte Struktur­ entscheidungen erfordern ein auf lange Sicht angelegtes Steuerungssystem, das über einen Produkthaushalt und Leistungskennzahlen eine rationale Grundlage für Entscheidungen über zeitliche und sachliche Prioritäten bietet. Das „Ob“ kann also kaum infrage gestellt werden. In der Umsetzung, in der Frage des „Wie“, war man al­ lerdings vielerorts zu ambitioniert und perfektionistisch – mit der Konsequenz, dass das Zahlenwerk ausuferte, vor allem aber nicht den Bedürfnissen der Adressaten entsprach. Es wird also darauf ankommen, die Komplexität zu reduzieren und den Ansatz mit „Mut zur Lücke“ zu vereinfachen und zu konzentrieren. Dies ist auch aus Gründen, die in der Natur der Sache liegen, angezeigt: 81 • Die Verwaltung ist kein reines Dienstleistungsunternehmen. Sie ist nicht nur Leis­ tungsverwaltung, sondern auch Ordnungsverwaltung und kann insofern nicht al­ lein nach unternehmerischen Prinzipien geführt werden. • Alle Ansätze der „Ökonomisierung“ werden begrenzt durch den Grundsatz der Rechtmäßigkeit der Verwaltung und die Berechenbarkeit des Verwaltungshan­ delns. • Die Bindung an Gesetz und Recht führt zu einer Vielzahl von Restriktionen, die die Umsetzung eines geschlossenen Konzepts erschweren. • Man überfordert diesen Ansatz, wenn er zwei Forderungen gleichzeitig erfüllen soll – nämlich eine kunden- bzw. bürgerorientierte Verwaltung einerseits und auto­ matische „Rationalisierungsgewinne“ andererseits. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Nachhaltige Kommunal­politik – Anforderungen an Partizi­pation, Transparenz und Steuerung | 33 7.10 Es war deshalb folgerichtig, dass – ohne das eigentliche Ziel auf­zu­ geben – die Anforderungen an die Umsetzung zurückgenommen ­wurden und eine Konzentration auf eine „wirkungsorientierte Steue­ rung“82 bzw. auf eine „Wirkungsbeitragsanalyse“83 erfolgte. Dieser Ansatz fragt da­ nach, welchen Beitrag die Produkte der Verwaltung und die mit ihnen gebundenen Ressourcen zur Erreichung der strategischen Ziele der Kommunen leisten. Das ­Medium dafür ist ein systematischer Dialog zwischen Verwaltungsführung und Poli­ tik, um festzustellen, • welchen Wirkungsbeitrag • bei welchem Ressourceneinsatz ein Produkt erbringt und • ob das erzielte Ergebnis in einem angemessenen Verhältnis zum Input steht Um zu einem vollständigen Steuerungsinstrument zu werden, muss die Wirkungs­ messung durch Zielvorgaben der kommunalpolitischen Entscheidungsträger ergänzt werden. Damit werden die Ergebnisse des Verwaltungshandelns für die Kommunal­ politik und für den Bürger erkennbar. 7.11 Eine solche Produktkritik kann durch ein Kennzahlensystem flankiert werden. Zwar sind solche Indikatoren zunächst lediglich deskriptiver Natur.84 Wenn sie aber in einen systematischen Soll-Ist-Vergleich ein­ gebettet sind, im Zeitablauf (Trendanalyse) verfolgt und einem Benchmarking unter­ worfen werden, können sie Aussagekraft auch im Hinblick auf Nachhaltigkeit entfal­ ten. Dafür müssen solche Kennzahlen drei Kriterien erfüllen: 85 • Sie sollten durch die Verwaltungsarbeit selbst beeinflussbar sein. • Sie sollten in relativ kurzen Intervallen erhoben werden. • Sie sollten bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt werden. 7.12 Eine Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rech­ nungswesens durch den Deutschen Städtetag86 im Jahr 2011 hat ­ergeben, dass die Mehrzahl der Kommunen in der Doppik eine geeig­ nete Grundlage für die Wirkungsanalyse sieht. Allerdings werden in der Regel ­bislang nur Input- und Outputkennziffern ermittelt; Wirkungskennziffern werden gegenwär­ tig nur von etwa 40 Prozent der kreisfreien Städte genutzt. Die Erfahrungen aus die­ sem Anwenderkreis zeigen: Die Informationen der Doppik können für eine ergebnis­ orientierte Steuerung auf der Basis von Zielen genutzt werden.87 Wer nachhaltig steuern will, benötigt ein langfristig angelegtes Steuerungssystem und nicht nur eine Evidenz über den aktuellen Geldverbrauch. Für die Akzeptanz des Systems ist es wichtig, die Instrumente zu konzentrieren und die Informationen adressatengerecht zu gestalten. Auf dieser Basis plant die Stadt Dortmund für das Haushaltsjahr 2014, neben dem Finanzhaushalt erstmals auch einen „Wirkungsorientierten Haushalt (WOH)“ vorzulegen. Man erhofft sich davon eine Transparenz, von der nicht nur die Politik und Verwaltung, sondern auch die Bürger profitieren. Ähnliche Vorhaben gibt es bislang in Köln, Leverkusen, Brühl und Bochum. Die insgesamt erreichbare Transparenz bietet die „große Chance, in den Räten und in der Bürgerschaft ein größeres Verständnis des oftmals komplexen kommunalen Handelns zu vermitteln, notwendige Prioritätensetzungen beim Einsatz knapper Ressourcen zu erreichen und somit die öffentliche Aufgabenwahrnehmung und Leis­ tungserbringung in den Kommunen zielgenau zu steuern.“88 Eine solche Ausrichtung ist allerdings kein Selbstzweck kommunalen Handelns. Siedentopf weist darauf hin, dass es „nicht nur um Modernisierung nach dem zurzeit gängigen Leitbild einer Ver­ waltung gehen (kann), die mehr leistet und weniger kostet“. Weit wichtiger ist – und hier zitiert Siedentopf den Freiherrn vom Stein – „die Belebung des Gemeingeis­ © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 82 Deutscher Städtetag: Gemeindefinanz­ bericht 2013, a. a. O., S. 40 83 J. Gottke: Von der Haushaltskonsolidierung zur wirkungsorientierten Steuerung, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Städte in Not, a. a. O., S. 219 ff. 84 Vgl. A. Kroll: Steuerung mit Kennzahlen in Großstadtverwaltungen, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Städte in Not, a. a. O., S. 242 ff. 85 Vgl. derselbe: Steuerung mit Kennzahlen – der beste unter allen nicht funktionierenden Managementansätzen, in: PublicGover­ nance, Ausgabe Sommer 2013, S. 19 ff. 86 Vgl. Deutscher Städtetag: Gemeindefinanz­ bericht 2012, Berlin (2012), S. 41 87 Vgl. F. Schuster: Wie weiter mit dem neuen öffentlichen Rechnungswesen? Wohin mit der Ergebnissteuerung?, in: PublicGover­ nance, Ausgabe Herbst 2010, S. 20 ff., S. 20 88 Ebenda 34 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik tes und Bürgersinns, die Benutzung der schlafenden und falsch geleiteten Kräfte und der zerstreut liegenden Kenntnisse“.89 7.13 In jüngster Zeit ist ein weiterer Grund hinzugetreten, der die Städte und Gemeinden veranlassen sollte, ihre finanzwirtschaftliche Situa­ tion für Dritte nachvollziehbar darzustellen: Die Finanzkrise hat ge­ zeigt, dass auch öffentliche Titel risikobehaftet sind. Ein kommunales Ausfallrisiko wird zwar mit dem immer wiederkehrenden Hinweis der kommunalen Seite auf das bündische Prinzip und die damit einhergehende Haftungsverpflichtung der Bundes­ länder bestritten. Allerdings kann genauso wenig in Abrede gestellt werden, dass es sich dabei um eine „geborgte“ Bonität handelt, die überdies in keiner Landesverfas­ sung explizit verankert ist. Bislang haben die Länder zwar in entsprechenden Fällen faktisch geholfen, ein Rechtsanspruch auf solche Hilfen ist jedoch nicht gegeben.90 89 Vgl. H. Siedentopf: Freiherr vom Stein und die permanente Strukturreform der ­deutschen Verwaltung, in: Die öffentliche Verwaltung, Jg. 2007, H. 8, S. 877 ff., S. 878 90 Vgl. M. Nierhaus / I. Gebhardt: Zur Ausfall­ haftung des Staates für zahlungsunfähige Kommunen, a. a. O. 91 Vgl. H. Rehm: Kommunales Rating – kom­ munale Pflicht oder Kür?, in: Der Gemein­ dehaushalt, Jg. 2013, H. 4, S. 73 ff. 92 Vgl. G. Schwarting: Risikomanagement – von der Analyse zur vorausschauenden ­Gestaltung, in: Verwaltung und Manage­ ment, Jg. 2006, H. 5, S. 232 ff.; K. Birkholz: Risikomanagement – Eine Herausforderung für Deutsche Kommunen, in: F. Scholz / A. Schuler / H.-P. Schwintowski (Hrsg.): ­Risikomanagement der Öffentlichen Hand, Heidelberg (2009), S. 12 ff.; G. Schwarting: Stresstest für Kommunen? Vom Nutzen ­eines umfassenden Risikomanagements, in: Verwaltung und Management, Jg. 2011, H. 6, S. 20 ff.; S. Beck u. a.: Risikomanage­ ment in Kommunen, in: PublicGovernance, Zeitschrift für öffentliches Management, Ausgabe Sommer 2013, S. 12 ff. 93 Vgl. S. Beck u. a.: Risikomanagement in Kommunen, a. a. O., S. 13 94 Vgl. H. Rehm / M. Tholen: Kommunalver­ schuldung, Berlin (2008), S. 147 ff.; ­Deutscher Städtetag: Musterdienstan­ weisung für den Einsatz von derivativen ­Finanzinstrumenten im kommunalen ­­­­ Zins- und Schuldenmanagement, in: DSTBeiträge zur Finanzpolitik, Reihe G, H. 14, Berlin (2011) 95 Vgl. Institut für den öffentlichen Sektor: Kommunaler Gesamtabschluss – die ­Gestaltung des Konzerns „Kommune“, ­Berlin (2009) 96 Vgl. M. Fudalla / G. Schwarting: Der ­Rechenschaftsbericht in der kommunalen Doppik, Berlin (2009) Aufgrund der veränderten regulatorischen Rahmenbedingungen differenzieren die Kreditinstitute die kommunalen Kreditnehmer inzwischen auch unabhängig von ­einem kommunalen Ausfallrisiko nach den Liquiditäts-, Rentabilitäts- und Portfolio­ risiken einer zusätzlichen Kreditvergabe. Sie stützen sich in diesem internen Rating auf die Diagnosemöglichkeiten, die ihnen das kommunale Zahlenwerk bietet, und sie machen das „Ob“ und das „Wie“ (Konditionen) einer weiteren Kreditvergabe von den entsprechenden Befunden abhängig.91 7.14 Transparenz und Steuerung bedeutet auch Beherrschung der Risiken des kommunalen Handelns, zumal sich Einzelrisiken so kumulieren können, dass die Erfüllung einer nachhaltigen Daseinsvorsorge gefähr­ det ist. Um dem vorzubeugen, bedarf es eines Risikomanagements. Die für die Konzeption und Umsetzung eines kommunalen Risikomanagements notwendigen Bausteine können sich an das 1998 in Kraft getretene „Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich“ (KONTRAG) anlehnen, dem auch jene Un­ ternehmen unterliegen, die unter die Norm des § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz (HgrG) fallen. Das KONTRAG schreibt die Überwachung der risikobehafteten Strukturen und Prozesse vor. Darüber hinaus fordert das Gesetz ein Frühwarn­ system sowie das kontinuierliche Controlling der Funktionsfähigkeit aller installierten Kontrollinstrumente. Dies erfordert ein (EDV-gestütztes) Berichtswesen sowie die schriftliche Fixierung der Risiken und der Risikomanagementsysteme.92 7.15 Im Folgenden sollen die für den Kommunalhaushalt relevanten Einzel­ risiken, die notwendigen Aufgabenfelder eines kommunalen Risiko­ managements und die Organisation eines solchen Ansatzes darge­ stellt werden. Die Kommunen sehen sich im Kern mit folgenden Risikokategorien konfrontiert: 93 • Finanzrisiken,94 das heißt Risiken, die beim Management der kommunalen Schuld im Hinblick auf Zins- und Laufzeitänderungen entstehen können. Die Kom­ munen sind in der Vergangenheit zunehmend dazu übergegangen, diese Parame­ ter für die Senkung der Refinanzierungskosten zu optimieren. Dies erfordert – wie die Erfahrung zeigt – ein im Hinblick auf die Konzeption, das Controlling und die notwendige IT-Struktur anspruchsvolles Steuerungssystem. • Beteiligungsrisiken entstehen dadurch, dass Kommunen mitunter beachtliche Teile ihrer Aufgaben in privatrechtliche Gesellschaften ausgegliedert haben. Inso­ fern kommt unter dem Gesichtspunkt des Risikomanagements dem kommu­nalen Gesamtabschluss95 und dem daraus entwickelten Rechenschafts- bzw. Lagebericht96 eine besondere Bedeutung zu. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Nachhaltige Kommunal­politik – Anforderungen an Partizi­pation, Transparenz und Steuerung | 35 • Vergaberechtliche Risiken entstehen aufgrund der Komplexität und der entspre­ chenden Normen für die Beschaffung und einem damit verbundenen hohen Feh­ lerpotenzial in der Ausschreibungspraxis. Die Beschaffung ist zurzeit innerhalb der Verwaltung in operative Aufgabenstellungen eingebunden, sie versteht sich als in­ terner Dienstleister im Sinne einer Bedarfs- und Bestellabwicklung. Nur selten wird die Beschaffung in die Planungs- und in die Budgetierungsphasen eingebunden. 7.16 Abbildung 8 zeigt die Elemente eines kommunalen Risikomanage­ ments.97 Bei einem solchen System muss zunächst auf einer strategi­ schen – das heißt politischen – Ebene eine kommunale Risikostrategie definiert werden. Diese fixiert die Risikotragfähigkeit und die Risikobereitschaft der Kommune. Die Risikotragfähigkeit findet in dem Ressourcenbedarf für die Erfüllung der gesetzlich zugewiesenen Aufgaben ihr Limit und begrenzt insofern auch die Risikobereitschaft. Abbildung 8: Risikomanagement-Regelprozess Risikoidentifikation / Aktualisierung Risikoportfolio Prüfung intern Überwachung / Verfolgung Risikobewertung / Risikomessung Berichterstattung Prüfung extern Berichterstattung Berichterstattung Risikosteuerung niedrige Frequenz hohe Frequenz Quelle: Vgl. S. Beck u. a.: Risikomanagement, a. a. O., S. 13 Auf der operativen Ebene ist der Prozess definiert durch die Schrittfolgen • Risikoidentifikation • Risikomessung und Risikobewertung • Risikosteuerung • Risikoüberwachung und • Verfolgung der Erledigung der festgestellten Monita Ein Risikomanagementsystem kann die Kommunen dabei unterstützen, ihre Aufga­ ben- und Leistungsziele, die sich aus gesetzlichen und politischen Vorgaben erge­ ben, mit höherer Wahrscheinlichkeit zu erreichen und Schäden zu vermeiden, für die unter Umständen letztlich die Bürger – auch jene der folgenden Generation – gerade­ stehen müssen.98 Ein solcher Ansatz zwingt die Verantwortlichen dazu, sich in e ­ inem strukturierten Verfahren Klarheit über mögliche Risiken zu verschaffen, bevor diese eintreten, sowie mögliche Schäden abzuschätzen. Ein kommunales Risikofrühwarnsystem kann diese Aufgaben unterstützen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) hat für die Konzeption und die Organi­ © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 97 Vgl. S. Beck u. a.: Risikomanagement in Kommunen, a. a. O., S. 13 98 Ebenda, S. 15 36 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik sation solcher Systeme ausführliche Handreichungen entwickelt.99 Eine solche Prä­ vention wird zum Beispiel in Sachsen und in Mecklenburg-Vorpommern praktiziert.100 Anhand eines Kennzahlensystems werden Kommunen in vier Gruppen eingeteilt. Kommunen in der Kategorie „Problemgemeinden“ werden intensiv durch die Kom­ munalaufsicht begleitet und beraten; in die Selbstverwaltung wird allerdings nicht eingegriffen. Das Hauptproblem der Verankerung eines Risikomanagements in den Kommunen war bislang die Divergenz zwischen Kameralistik einerseits und den betriebswirt­ schaftlichen Ansprüchen eines solchen Ansatzes an das Rechnungswesen und die Bilanzierung andererseits. Die Doppik schafft insofern wesentliche Voraussetzungen für das kommunale Risikomanagement, weil sie den Ausweis von Rückstellungen für eine ganze Reihe von Eventualverbindlichkeiten ermöglicht. Sie erlaubt darüber hinaus eine umfassende Darstellung aller kommunalen Aktivitäten. 7.17 99 Vgl. KGSt: Kommunales Risikomanage­ ment, Teil 1: Das kommunale Risiko­ frühwarnsystem, KGSt-Bericht, Nr. 5, Köln (2011) 100 Vgl. I. Brandt: Entwicklung eines Frühwarn­ systems zur Analyse kommunaler Finan­ zen, Wismar (2008); M. Hesse / F. Woitek: Frühwarnsysteme – Ein innovativer Beitrag zur Sicherung der kommunalen Haushalts­ stabilität, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Städte in Not, a. a. O., S. 164 ff. 101 Vgl. Institut für den öffentlichen Sektor (Hrsg.): Kommunaler Gesamtabschluss – die Gestaltung des Konzerns „Kommune“, in: PublicGovernance, Jg. 2009 (Sonder­ heft) 102 Vgl. dasselbe: Herausforderungen des kommunalen Beteiligungsmanagements in der Praxis, in: PublicGovernance, Aus­ gabe Frühjahr 2011, S. 16 ff. 103 Vgl. zum gesamten Komplex: M. Fudalla / G. Schwarting: Der Rechenschaftsbericht in der kommunalen Doppik, Berlin (2009) 104 Vgl. G. Schwarting: Einige Gedanken zur ­fiskalischen Disziplin kommunaler Gebiets­ körperschaften in Deutschland, in: B. Gen­ ser (Hrsg.): Haushaltspolitik und öffentliche Verschuldung, Berlin (2005), S. 131 ff., S. 146 f. Nicht zuletzt wegen der Tatsache, dass rund die Hälfte der kommuna­ len Schulden (und damit potenzielle Belastungen künftiger Haushalte) nicht mehr den Kernhaushalten zuzuordnen sind (vergleiche Kapitel 4), ist es angezeigt, die doppisch buchenden Kommunen zu einer Konsolidierung von Kernhaushalten und ausgegliederten kommunalen Einrichtungen und Unternehmen zu veranlassen, also einen kommunalen Gesamtabschluss101 zu erstellen. Dies wurde beauflagt mit einer „gemeinsamen Empfehlung der Konferenz der Innenminister der Länder“ zur Einführung der Doppik in den Kommunalhaushalten im Jahr 2003. Ziel ist dabei nicht nur, den kommunalen Entscheidungsträgern einen Gesamtüberblick über alle wirtschaftlichen Aktivitäten der Gemeinde zu verschaffen. Vielmehr soll es auch deren Steuerung nach einheitlichen Grundsätzen ermöglichen.102 Die Fristen für den ersten Gesamtabschluss sind länderweise unterschiedlich geordnet. NordrheinWestfalen hat diesen 2010 eingeführt, in Baden-Württemberg wird das erst im Jahr 2018 der Fall sein. Für die Risikosteuerung ist in diesem Zusammenhang der soge­ nannte Konsolidierungsbericht (Gesamtlagebericht bzw. Rechenschaftsbericht) von Bedeutung. Dieser soll nicht nur das abgelaufene Haushalts-(Rechnungs-)Jahr bewerten, sondern auch die Gegenwart und die Zukunft einschätzen. Das erfordert auch Angaben zur Erfüllung der kommunalen Aufgaben aufgrund von Zielen und ­deren Verwirklichung im sogenannten Rechenschaftsbericht.103 7.18 Eine Plattform für eine zukunftsorientierte Risikoabschätzung kann der mittelfristige Finanzplan sein. Mit einer Szenariotechnik können hier verschiedene Risikoausprägungen betrachtet werden. Durch sol­ che Ergänzungen wird für die Haushaltsberatung und für das Genehmigungsverfah­ ren ein wichtiges Instrument bereitgestellt, das auch mit einem Haushaltskonsolidie­ rungskonzept verknüpft werden kann. Eine weitere Möglichkeit ist die Aufnahme von Aussagen zum Risikomanagement in den Vorbericht, der dem Haushaltsplan beigefügt werden muss. Mit solchen Maßnahmen wird rechtzeitig eine Vorsorge ­ermöglicht; zudem werden hektische Konsolidierungsrunden vermieden, die im Zweifel zulasten einer dauerhaften Aufgabenerfüllung gehen.104 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 37 8 Finanzpolitische Nachhaltigkeit im demografischen ­Wandel – neue Herausforderungen an die ­kommunale Daseinsvorsorge 8.1 Die mit Abstand größte Aufgabe einer nachhaltigen kommunalen Fi­ nanzpolitik ist die Bewältigung der politischen und finanzwirtschaftli­ chen Herausforderungen im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel.105 Hinter diesem Begriff steht eine Kombination aus einem kontinuierlichen Sterbeüberschuss und einem zunehmenden Durchschnittsalter der deutschen Be­ völkerung. Dieses Zusammenspiel wurde lange Jahre durch einen Zuwanderungs­ überschuss scheinbar ausgeglichen, für die Zukunft ist diese Erwartung verfehlt: Nach annahmegestützten Prognosen des Statistischen Bundesamts soll die deut­ sche Bevölkerung bis 2060 auf 65 bis 70 Millionen Menschen zurückgehen – das ­wären bis zu 17 Millionen Einwohner weniger oder ein Rückgang um 15 bis 21 Pro­ zent innerhalb von 50 Jahren.106 Neben dem Rückgang des Bevölkerungsumfangs ist die Veränderung der Bevölkerungsstruktur dramatisch: Hier wird häufig in der Diskussion verkannt, dass die zu erwartende Alterung der Gesellschaft nicht zu be­ einflussen, sondern determiniert ist. Die Zahl und der Anteil der Älteren, vor allen Dingen der Hochbetagten über 80 Jahre, nehmen unausweichlich zu. 8.2 Die Bevölkerungsentwicklung bis 2025 in Deutschland kann wie folgt zusammengefasst werden: • Erwartet wird ein Rückgang der Bevölkerung um 2 Prozent. • Jeder Zweite wird dann älter als 47 Jahre sein. • Die Primärstufenjahrgänge gehen um 14 Prozent zurück. • Die Zahl der jüngeren potenziellen Erwerbstätigen verringert sich um 16 Prozent. • Die Zahl der älteren potenziellen Erwerbstätigen nimmt um 6,5 Prozent zu. • Die Zahl der über 80-Jährigen steigt um 70 Prozent. 105 Vgl. B. Müller: Zukunftsorientierte Stadtund Regionalentwicklung, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Demografie konkret – Handlungsansätze für die kommunale ­Praxis, Gütersloh (2005), S. 10 ff. 106 Vgl. Bundesministerium des Innern: Bericht der Bundesregierung zur demografischen Lage und künftigen Entwicklung des Lan­ des, Berlin (2011) 107 Vgl. S. Stiller / I. Sünner: Metropolregionen: Impulsgeber für Strukturwandel und wirt­ schaftliche Entwicklung, in: Wirtschafts­ dienst, Jg. 2013, H. 7, S. 471 ff. 108 Vgl. Bertelsmann Stiftung (Hrsg.): Deutsch­ land im demografischen Wandel – Daten­ report, Gütersloh (2011) © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Diese demografische Strukturveränderung wird begleitet werden von regionalen Verschiebungen der Altersklassen: Die Jüngeren werden zunehmend der Attrahie­ rungskraft der Ballungsräume folgen. Dieser Trend wird verstärkt werden durch die Bündelung von wissenschaftlichen und technologischen Forschungs- und Produk­ tionskapazitäten (Cluster) in sogenannten Metropolregionen. Diese überlagern die Verwaltungsstrukturen und schaffen neue Formen der Agglomeration in Großräu­ men. In den großen Metropolregionen (Frankfurt / Rhein-Main, Hamburg, München, Stuttgart) leben bereits heute rund 21 Millionen Menschen.107 8.3 Die Bertelsmann Stiftung108 hat Bevölkerungsprognosen für die kommunale Ebene bis zum Jahr 2025 erstellt – und zwar nicht nur für die Ebene der Kreise und kreisfreien Städte, sondern auch für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern. Die Studie zeigt, dass diese Veränderungen sich in einer – kommunalspezifisch betrachtet – sehr heterogenen Bandbreite vollziehen werden. Die Gemeinden mit Bevölkerungswachstum und -rückgang liegen in einer einzelnen Region manchmal nah beieinander. So geht beispielsweise die Bevöl­ kerung in Niedersachsen im Landesdurchschnitt bis 2030 um 2,4 Prozent zurück. 38 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik ­ abei nimmt aber die Einwohnerzahl im Kreis mit der besten Bevölkerungsentwick­ D lung (Vechta) um 8,4 Prozent zu, während der Kreis mit der schwächsten Entwick­ lung (Osterode am Harz) 17,4 Prozent seiner Bevölkerung verliert.109 Um ein anderes Beispiel zu nennen: Die Bevölkerung in Bayern nahm im Zeitraum 1990 bis 2010 ins­ gesamt um 9,5 Prozent zu. Hinter diesem Landesdurchschnitt verbergen sich aber auch hier unterschiedliche Veränderungen auf der Gemeindeebene. Einige bayeri­ sche Gemeinden sind um fast 30 Prozent gewachsen, während andere bis zu 4 Pro­ zent der Bevölkerung verloren haben. 8.4 Will man diesen Tendenzen entgegenwirken, geht es vor allem um fol­ gende kommunale Handlungsfelder: • das Bildungssystem, • die Daseinsvorsorge für die Älteren und um • eine diese Anpassungsnotwendigkeiten berücksichtigende langfristige Infrastruk­ turplanung. Zu diesen Bereichen sollen hier jeweils nur die Schwerpunkte der notwendigen An­ passungen genannt werden. Abbildung 9 zeigt die relative Bevölkerungsentwicklung der Kinder und Jugendlichen Abbildung 9: Relative Bevölkerungsentwicklung der Kinder und Jugendlichen im Schulalter 2006– 2025 (in %) 20 10 6- bis 9-Jährige 0 10- bis 15-Jährige −10 16- bis 18-Jährige −20 −30 −40 −50 -H wig les h c S d erg ayern urg sen emen tfalen essen - P falz tein rlan mb rs ac h mb ols d B H Br es S aa tte Ha lan r W e n ü i d n e Nie hei Rh den -W rdr Ba No lt n n rg rn rlin hse nha üringe me nb u Be Sac sen - A nd e or p o m Th a r h B g -V S ac bur len k c Me Quelle: C. G. Starmann: Der demografische Wandel als Herausforderung für die Kommunen und die föderale Ordnung, a. a. O., S. 25 109 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim ­Bundesministerium der Finanzen: Finanz­ politische Herausforderungen des demo­ grafischen Wandels im föderativen System, Berlin (2013), S. 8 110 Vgl. C. G. Starmann: Der demografische Wandel als Herausforderung für die Kom­ munen und die föderale Ordnung. Hand­ lungsansätze für eine zukunftsfähige ­Bildungslandschaft, Veröffentlichung der Freiherr vom Stein-Gesellschaft, Münster (2010), S. 23 im Schulalter 2006 bis 2025. Angesichts dieses Szenarios wird es in den ländlichen Regionen vor allem darauf ankommen, die heutigen Schulstrukturen anzupassen. Nur diejenigen Kommunen werden hier auf lange Sicht erfolgreich sein, die bereits jetzt über diese Fragestellungen nachdenken und entscheiden. Dabei ist man gut be­ raten, diesen Prozess mit anderen Kommunen gemeinsam zu gestalten. Das Design des Angebots muss eine Kombination aus Zentralität und Dezentralität sein. Dabei wird es zum einen um Standortentscheidungen für Schulen gehen, die eine Erreich­ barkeit in vertretbaren Fahrzeiten gewährleisten. Zum anderen wird dies die Abstim­ mung des Lehrangebots für alle Schulformen erfordern.110 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Finanzpolitische Nachhaltigkeit im demografischen ­Wandel – neue Herausforderungen an die ­kommunale Daseinsvorsorge | 39 8.5 Andere Aufgaben stellen sich in den Ballungsräumen bei einer alternden Bevölkerung und bei einem hohen Migrationsanteil. In den Agglomera­ tionen sind zwei mit Blick auf den Alterungsprozess betroffene Bereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge der ÖPNV und die soziale Infrastruktur.111 Dabei geht es nicht nur um die erfor­ derliche soziale Infrastruktur für ältere Menschen, wie zum Beispiel bedürfnisorientierte Pflegeangebote, ortsnaher Zu­ gang zu Ärzten, Reha-Zentren, Beratungs- und Hilfevermitt­ lungsstellen sowie Einkaufsmöglichkeiten, sondern auch um kulturelle Angebote wie beispielsweise Bibliotheken, Bürger­ häuser oder Ausstellungen. Für den ÖPNV bedeutet das neue Auf­gaben, wie etwa barrierefreie Ausgestaltung der Busse, der Straßenbahnen und Züge, Zugangsrampen an den Halte­ stellen oder Angebote für die Tür-zu-Tür-Mobilität.112 Die wirtschaftliche und soziale Integration von Zuwanderern aus dem Ausland erfordert spezifische Bildungs- und Aus­ bildungsangebote, die Verfügbarkeit von Wohnraum und ein Potenzial institutionalisierter Kontakte in der Stadtgemein­ schaft. Dieses breite Spektrum einer spezifischen kommuna­ len Daseinsvorsorge wird die Stadtpolitik nur durch eine enge und gut verzahnte Zusammenarbeit mit allen Akteuren der Zivil­gesellschaft, den Kommunen, den Kirchen, den Sportver­ einen und sonstigen Trägern des kommunalen Lebens bewäl­ tigen können. Wie überhaupt erfolgreiche Reaktionen auf die demografische Herausforderung auf kommunaler Ebene zu­ nehmend durch das Engagement der Bürger selbst bewältigt werden müssen, auch dafür gibt es konkrete Ansätze.113 Abbildung 10: Zentrale Handlungsfelder auf kommunaler Ebene Infrastruktur­planung Arbeitsmarkt Bürgerschaftliches Engagement Bildung Integration Entwicklung kommunenspezifischer Strategien Kinder- und Familienfreundlichkeit Zusammenleben der Generationen Soziale Segregation Urbanität / Wohnungsmarkt / Leerstände Quelle: C. G. Starmann: Der demografische Wandel als Herausforderung für die Kommunen 8.6 „Bürgerbeteiligung“ heißt eben nicht nur Einbeziehung in die politische Willensbildung und in die Entscheidungsfindung – also in die Fragen des „Was“. Sie sollte auch Mitwirkung an kommunalen Leistungen – also Teilhabe an der Frage des „Wie“ – bedeuten. Die demografische Entwicklung führt dazu, dass zunehmend Frauen und Männer in guter physischer Verfassung aus dem Erwerbsleben ausscheiden, aber im Rahmen ihrer Lebensplanung und ihres Selbst­ verständnisses bereit sind, Aufgaben im Sozialbereich und Erziehungswesen zu übernehmen.114 Dies scheitert häufig an Verwaltungsnormen und bürokratischem Verhalten. Hier gibt es erhebliche Möglichkeiten, um ohne Einsatz zusätzlicher Mittel durch die Schaffung rechtlicher und institutioneller Voraussetzungen die notwendige Intensität und Qualität der kommunalen Daseinsvorsorge, die zu einem wesent­lichen Teil eben auch personelle Betreuung ist, zu ermöglichen. und die föderale Ordnung, a. a. O., S. 29 111 Vgl. M. Plazek / M. Schiebold: Daseins­ vorsorge im demografischen Wandel, in: PublicGovernance, Ausgabe Herbst 2012, S. 12 ff., S. 13 112 Vgl. M. Plazek / M. Schiebold, a. a. O., S. 13; Montag Stiftung Urbane Räume (Hrsg.): Dokumentation „Neue Nachbarschaft”, Bonn (2014) 113 Vgl. ebenda, S. 15 114 Vgl. A. Zimmer / F. Paulsen: Kommune als Raum bürgerschaftlichen Engagements – Zivilgesellschaft in Münster, in: W. Gernert u. a. (Hrsg.): Nachhaltige Kommunalpolitik, a. a. O., S. 159 ff.; W. Gernert: Integration durch Teilhabe. Zur Umsetzung einer Leit­ idee der regionalen Sozialpolitik, ebenda, S. 109 ff.; F. Schulz-Nieswandt / U. Köstler: Das institutionelle und funktionale Gefüge von kommunaler Daseinsvorsorge und ­bürgerschaftlichem Engagement, in: Zeit­ schrift für öffentliche und gemeinwirt­ schaftliche Unternehmen, Jg. 2012, H. 4, S. 465 ff. 115 Vgl. Robert Bosch Stiftung (Hrsg.): Starke Kinder – starke Familie. Wohlbefinden von Kindern in Städten und Gemeinden, ­Stuttgart (2012), S. 43 ff.; Bertelsmann ­Stiftung (Hrsg.): Lebenswerte Kommune. Bevölkerungsentwicklung und Familien­ leben in Deutschland, Gütersloh (2013) Dabei sollte die Einbindung der Bürger in die Bewältigung der kommunalen Aufga­ ben sehr viel stärker als bislang durch die Förderung sozialer Netzwerke unter­ stützt werden. Ein solcher Ansatz wird insbesondere in den Bereichen „Frühkind­ liche Betreuung“, „Schule“, „Beruf“ und „Nachberufliche Lebensphase“ erfolgreich sein, vor allem bei der Gestaltung der Übergänge zwischen diesen Bereichen. Dabei kommt es darauf an, die Eltern, die Kammern, die Jugendhilfeeinrichtungen, die Volkshochschulen und die seniorenbetreuenden Institutionen in gemeinsame For­ mationen zu integrieren115 (vergleiche Abbildung 10). © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Finanzen 40 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik 8.7 116 Vgl. J. Ragnitz: Demographiesensitivität der öffentlichen Ausgaben: Das Beispiel Mecklenburg-Vorpommern, in: M. Junkern­ heinrich u. a. (Hrsg.): Jahrbuch für öffentli­ che ­Finanzen 2009, Berlin (2009), S. 303 ff. 117 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim ­Bundesministerium der Finanzen: Finanz­ politische Herausforderungen des demo­ grafischen Wandels, a. a. O., S. 13. Vgl. auch P. P. Bömisch / A. Haug / L. Schreier: Muni­ cipality Size and Efficiency of Local Public Services – Does Size Matter?, IWH Discus­ sion Papers 18, Dresden (2011); T. Büttner / F. Holm-Hadulla: City size and the ­demand for local public goods, in: Regional Science and Urban Economics, Vol. 2013, No. 43, S. 16 ff. 118 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim ­Bundesministerium der Finanzen: Finanz­ politische Herausforderungen des demo­ grafischen Wandels, a. a. O., S. 18 119 Vgl. W. F. Richter / M. Thum / H. Zimmer­ mann: Budgetpolitische Eigenverantwor­ tung bei rückläufiger Bevölkerungsent­ wicklung, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 2013, H. 8, S. 531 ff., S. 532 120 Vgl. T. Beckers / I. P. Klatt / T. Zimmermann: Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) – Eine (institutionen-) ökonomische Analyse, in: C. Schaefer / L. Theuvsen (Hrsg.): ­Renaissance öffentlicher Wirtschaft, Berlin (2012), S. 245 ff.; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen: ­Finanzpolitische Herausforderungen des demografischen Wandels, a. a. O., S. 20, Fußnote 21; B. Geys / F. Heinemann / A. Kalb: Local Government Efficiency in German Municipalities, in: Raumforschung und Raumordnung, Jg. 2013, H. 4, S. 283 ff. 121 Vgl. M. Schmitz / C. Möser: Interkommu­ nale Zusammenarbeit künftig umsatzsteu­ erpflichtig?, in: PublicGovernance, Ausgabe Herbst 2012, S. 16 ff.; H. Ronnecker: ­Interkommunale Kooperation als Element ­kommunaler Organisationseinheit, in: Deut­ scher Städtetag (Hrsg.): Gemeindefinanz­ bericht 2013, a. a. O., S. 35 ff. 122 Vgl. KfW: Kommunal-Panel 2012, ­Frankfurt / Main (2013), S. 39 ff. 123 Vgl. R. Herz / L. Marschke: Konsequenzen der Stadtschrumpfung für stadttechnische Infrastruktursysteme, in: Wissenschaftli­ che Zeitschrift der TU Dresden, Jg. 2005, H. 3 / 4, S. 99 ff. Bei der Frage nach der Anpassungsfähigkeit kommunaler Aufgaben und Ausgaben an einen Bevölkerungsrückgang wird häufig die Auffassung vertreten, dass die Kosten für die Bereitstellung öffentlicher Leistungen mehr oder minder fix seien, sodass bei sinkender Bevölkerung die Pro-Kopf-Ausga­ ben steigen – also eine Kostenremanenz vorliege. Tatsächlich aber zeigen empirische Analysen, dass die kommunalen Ausgaben weitgehend proportional mit den Bevöl­ kerungszahlen variieren116 und die Kosten der Leistungserstellung offensichtlich durch konstante Skalenerträge gekennzeichnet sind.117 Wenn es bei den einzelnen Leistungskategorien gelingt, die Pro-Kopf-Kosten bei Veränderung der Bevölke­ rungszahl konstant zu halten, ist die Anpassung an den demografischen Wandel ohne zusätzliche haushaltswirtschaftliche Belastungen möglich. Die Proportionalität zwischen Bevölkerungszahl und Kosten der Leistungserstellung gilt zum Beispiel für die Bereiche Allgemeine Verwaltung, Polizei, Feuerwehr und Bildung.118 Anders kann die Situation bei netzförmiger Infrastruktur (Wasserversorgung, Abwassersysteme) sein. Hier sind proportionale Anpassungen kaum möglich, wenn die Zahl der Nutzer zurückgeht. Als Konsequenz werden wegen annähernd gleichbleibender Fixkosten die Ausgaben je Einwohner steigen. Hier können zeitlich begrenzte Anpassungs­ hilfen zugunsten der Kommunen angemessen und notwendig sein.119 8.8 Falls Anpassungen in Teilbereichen notwendig sind, sollten vor allem Kleinstkommunen die Möglichkeit der kooperativen Leistungserstellung mit Nachbargemeinden prüfen.120 Dies kann auch durch die Über­ tragung von Aufgaben an kommunale Zweckverbände oder Landkreise erfolgen. Deshalb sollte im Zuge einer Konsolidierungsstrategie ständig analysiert und kom­ munalpolitisch entschieden werden, ob und gegebenenfalls wie die Ausgaben für die kommunale Daseinsvorsorge, insbesondere im Bereich der freiwilligen Aufga­ ben, durch eine Zusammenlegung der Leistungserstellung und durch entsprechende interkommunale Plattformen auf der Zeitachse zurückgeführt werden können. Das gilt zum Beispiel für die Vorhaltung kultureller Infrastruktur (Theater, Museen, Biblio­ theken) in den großen städtischen Agglomerationen (Ruhrgebiet, Großräume RheinMain, Rhein-Neckar). Dabei muss allerdings auch stets geprüft werden, ob durch die Kostendegression bei der „Produktion“ nicht zusätzliche Aufwendungen beim „Vertrieb“ der so reorgani­ sierten kommunalen Aufgabenerfüllung gegenüberstehen. Dies ist deshalb nicht auszuschließen, weil kommunale Daseinsvorsorge in vielen Fällen auch die unmittel­ bare Präsenz gegenüber den Leistungsempfängern erfordert. Auch hier wird es da­ rum gehen, zentrale Ansätze mit dezentralen Aktivitäten sinnvoll zu verknüpfen. Kon­ traproduktiv für solche Ansätze ist allerdings die Absicht des Steuergesetzgebers, die in diesem Zusammenhang erfolgenden Leistungsaustausche der Umsatzsteuer­ pflicht zu unterwerfen.121 8.9 Die Veränderung von Bevölkerungsumfang und -struktur bedeutet auch ein neues Szenario für die kommunale Investitionstätigkeit. Eine Um­ frage der KfW im Jahr 2012 hat ergeben, dass die Kommunen von ­einem Investitionsrückstand in Höhe von rund 128 Milliarden Euro ausgehen.122 Diese Lücke ist – anders als das beabsichtigte Investitionsvolumen – nicht in den Haushaltsplänen hinterlegt. Sie spiegelt nicht nur die Investitionsdefizite der Vergan­ genheit wider, sondern auch neue investive Anforderungen an die Kommunen und veränderte Schwerpunktsetzung. Letzteres bedeutet auch – und dies besonders in den ostdeutschen Gemeinden – den Rückbau von Wohnbestand, Freizeiteinrichtun­ gen und der Versorgungsinfrastruktur (Wasser und Abwasser) aufgrund rückläufiger Einwohnerzahlen.123 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Finanzpolitische Nachhaltigkeit im demografischen ­Wandel – neue Herausforderungen an die ­kommunale Daseinsvorsorge | 41 Insgesamt entfällt der weitaus größte Anteil an dem genannten Investitionsbedarf auf die Bereiche „Straßen- und Verkehrsinfrastruktur“ (26 Prozent), „Schulen, Er­ wachsenenbildung, Kinderbetreuung“ (23 Prozent) und „technische Infrastruktur“ (6 Prozent). Bei Letzteren zeichnen sich nachdrückliche Handlungsnotwendigkeiten für Breitbandzugänge bei Internet und Mobilfunk im ländlichen Raum ab. In diesen Regionen sind entsprechende Optionen ein wichtiger Wohn- bzw. Standortfaktor. Insgesamt bedeuten diese Entwicklungen eine Reorganisation der Verwaltungs­ strukturen, die einer doppelten Anforderung gerecht werden muss: Einerseits müs­ sen die kommunalen Leistungen finanzwirtschaftlich tragfähig erbracht werden, ­andererseits muss noch eine hinreichende „Nähe zum Bürger“ als Wesensmerkmal der Daseinsvorsorge gewährleistet sein. 8.10 Der beschriebene Befund stellt neue Anforderungen an eine nachhal­ tige kommunale Finanzpolitik – insbesondere bezüglich der Planung, der Organisation der Umsetzung und der Finanzierung. Mit anderen Worten: Neben der Frage des „Ob“ der notwendigen Anpassungen an die veränderte Bevölkerungssituation stellt sich auch die Frage nach dem „Wie“ des Vorgehens. Ausgangspunkt sollten langfristige Infrastrukturplanungen sein, die im Einklang mit regionalen Entwicklungskonzepten oder mit Stadtplanungen stehen.124 Wie dabei auch die Bürger eingebunden werden können, ist an anderer Stelle (ver­ gleiche Kapitel 7) dargestellt worden. Eine solche langfristige Infrastrukturplanung sollte begleitet werden von Partnerschaften in den zentralen Handlungsfeldern, um das kommunale Know-how in der Verwaltung, Politik und Bürgerschaft zu bündeln (vergleiche Abbildung 11). Strategische Partnerschaften = Bündelung des kommunalen Know-hows in Verwaltung, Politik und Bürgerschaft Abbildung 11: Wohlfahrtsverbände Unternehmen Verwaltung Bildung Ressortübergreifende Gesamtstrategie, z. B. lokale Bündnisse Kommunalpolitik Kirchen Senioren, 50plus Kinder und Familien Engagierte Bürger Quelle: C. G. Starmann: Der demografische Wandel als Herausforderung für die Kommunen und die föderale Ordnung, a. a. O., S. 29 8.11 Bei der Frage, wie eine der demografischen Entwicklung angepasste Daseinsvorsorge finanziert werden kann, konzentriert sich die Diskus­ sion auf die „Privatisierung“ einerseits und die „Rekommunalisie­ rung“ andererseits. Die einzelnen Optionen innerhalb dieses Spannungsbogens wer­ den an anderer Stelle erörtert (vergleiche Ziff. 16 ff.). Das Ergebnis dieser Analyse wird zeigen, dass es auch hier keinen „Königsweg“ gibt. Auch deshalb muss im Sinne des zuvor erwähnten „Generationenbeitrags“ (vergleiche Kapitel 6) geprüft werden, ob noch bestehende Abgabenspielräume ausgeschöpft werden können. Dies gilt für den Bereich der kommunalen Gebühren und Beiträge. Während Gebüh­ ren Geldleistungen darstellen, die in Form von Verwaltungs- und Benutzungsgebüh­ © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 124 Vgl. S. Schneider / B. Grabow / B. HollbachGrömig / J. Libbe: Finanzierung neu ­denken – Kommunale Daseinsvorsorge ­unter dem Einfluss von Haushaltseng­ pässen und ­demografischem Wandel. ­Deutsches Institut für Urbanistik, Band 4, Jg. 2011, S. 80; B. Grabow / S. Schneider: Nur gemeinsam – Nachhaltige kommunale ­Finanzpolitik und nachhaltige Infrastruktur­ planung, in: B ­ ertelsmann Stiftung (Hrsg.): Städte in Not, a. a. O., S. 309 ff. 42 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik ren als Gegenleistung für ein besonderes Angebot der öffentlichen Hand oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen erhoben werden, be­ messen sich die Beiträge nach den Vorteilen, die sich aus der Art und dem Maß der potenziellen Nutzung für den Einzelnen ergeben.125 8.12 Grossekettler126 nennt drei Funktionen, die bei einer Gebührenfinan­ zierung besser gewährleistet sind als bei einer Steuerfinanzierung: • Eine Informationsfunktion, weil Kosten und Nutzen öffentlicher Leistungen mitein­ ander konfrontiert werden – mithin die Bürger ihre Präferenzen unter Kenntnis der Kosten artikulieren können • Eine Motivationsfunktion, durch die die Bürger nicht mehr ein Maximum an öffent­ lichen Leistungen zum „Nulltarif“ anstreben, sondern Anreize zur effektiven Kon­ trolle der Politiker erhalten • Eine Kompetenzverteilungsfunktion, weil die Verantwortlichkeit zur Einnahmen­ erwirtschaftung und Kostendeckung die politische und bürokratische Haftung ­erhöht 8.13 Unter Verweis auf die verwaltungsrechtliche Beschränkung des ­Ermessensspielraums bei der Entgelthöhe durch das Kostenüber­ schreitungsverbot wird mitunter die Auffassung vertreten, dass eine Erhöhung der Abgaben über das gegenwärtige Maß hinaus nicht möglich sei. Der aktuelle Befund zeigt allerdings, dass selbst in „klassischen“ Gebührenhaushalten wie Abwasserbeseitigung, Abfallwirtschaft, Straßenreinigung und Schlachthöfen eine Kostendeckung von 90 Prozent die Ausnahme ist. Auch eine Analyse des ­Deutschen Städtetags macht deutlich: Die Konsequenz der betriebswirtschaftlich gebotenen Zuordnung der Kosten bei der Gebührenfestsetzung nimmt schon beim Bestattungswesen und bei Bädern ab; bei den kulturellen Einrichtungen wird auf die Kostendeckung weitgehend verzichtet.127 8.14 125 Vgl. H. Rehm: Kommunale Preispolitik: ­Befund – Probleme – Perspektiven, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirt­ schaftliche Unternehmen, Jg. 2004, H. 3, S. 261 ff. 126 Vgl. H. Grossekettler: Steuerstaat vs. ­Gebührenstaat – Vor- und Nachteile, in: U. Sacksofsky / J. Wieland (Hrsg.): Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, ­Baden-Baden (2000), S. 24 ff. 127 Vgl. Deutscher Städtetag: Gemeindefinanz­ bericht 2010, Berlin (2011), S. 20 ff. Die Deckungsdefizite werden häufig mit verteilungspolitischen As­ pekten der kommunalen Daseinsvorsorge begründet. Dieses Argu­ ment verkennt allerdings, dass damit die dauerhafte Leistungserbrin­ gung selbst gefährdet wird. Wo Deckungspotenziale nicht genutzt werden, bleibt als Alternative häufig nur die Schließung der jeweiligen Einrichtung. Soweit die Inan­ spruchnahme von Leistungen der kommunalen Daseinsvorsorge verteilungspoliti­ sche Bedenken aufwirft, sind die Instrumente der Sozialpolitik gefordert, wie sie ­beispielsweise über die vor einiger Zeit erfolgte Ergänzung der Hartz-IV-Regeln auch bereitgestellt werden. Es geht hier um die Trennung der Allokations- von der Distribu­ tionsfunktion in der kommunalen Finanzpolitik. Dies ist auch deshalb geboten, weil von den niedrigen Kostendeckungsgraden und den korrespondierend hohen Subven­ tionsbedarfen – insbesondere im kulturellen Bereich – die Höherverdienenden, die in der Regel die Mehrzahl der Besucher stellen, relativ stärker profitieren als die Nied­ rigverdienenden. Dazu kommt: Die Kommunalabgabengesetze der Länder definie­ ren höchst unterschiedlich, welche Kosten in welchem Umfang in die Kalkulation von Gebühren und Beiträgen einbezogen werden. Diese Parameter der Kostenermittlung müssen dahin gehend überprüft werden, ob sie einer an Nachhaltigkeit orientierten Kalkulation entsprechen. Das gilt insbesondere für den angewandten Zins und für die Orientierung der Abschreibungsmethode an Wiederbeschaffungswerten. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Finanzpolitische Nachhaltigkeit im demografischen ­Wandel – neue Herausforderungen an die ­kommunale Daseinsvorsorge | 43 8.15 Das Ziel der Anpassung der Entgeltstrukturen setzt auch voraus, dass die Präferenzen der (potenziellen) Nutzer der jeweiligen Einrichtung oder Leistung hinreichend bekannt sind. Wenn eine stärkere Kongru­ enz zwischen Aufgaben-, Ausgaben- und Belastungsverantwortung hergestellt wer­ den muss, sollte man dafür auf Ansätze zurückgreifen, die oben unter dem Begriff „Bürgerhaushalt“ im Einzelnen beschrieben worden sind (vergleiche Kapitel 7). Das verlangt von der Verwaltung und vor allem von der Politik vor Ort auch den Mut, den Bürgern die entsprechenden Belastungen transparent zu machen, die mit unter­ schiedlichen Ausgabenwünschen verbunden sind. Nur so kann der Sozialisierung kommunaler Leistungen entgegengewirkt und deren Struktur auf das abgestimmt werden, was die Bürger auch deshalb wirklich wollen, weil sie dafür zu zahlen bereit sind. Das bedeutet auch: Die Bürger müssen in die Lage versetzt werden, Hand­ lungsalternativen zu beurteilen und zu bewerten. Dies ist ein mühsamer Prozess. Deshalb versuchen die Kommunen, die Deckungslücken durch andere Finanzie­ rungswege zu füllen. Das „Steuerfindungsrecht“ der Kommunen erweist sich dabei als wenig zielführend. Zusätzliche Abgaben wie „Bettensteuern“ oder „ ­ Sex-Steuern“ sind letztlich wenig ergiebig und je nach Ausgestaltung rechtlich angreifbar. Zudem leisten sie keinen Beitrag dafür, im Sinne des Äquivalenzprinzips das Interesse der Bürger an der kommunalen Finanzpolitik zu stimulieren. 8.16 Im Bereich der Investitionen geht es – wie angedeutet – um die ­Privatisierung kommunaler Aufgaben einerseits und um die kom­ munalpolitisch entgegengesetzte Intention – die Rekommunalisierung – andererseits. 128 Vgl. Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (Hrsg.): Public Private Partnership – ­Formen – Risiken – Chancen, Berlin (2004); D. Budäus (Hrsg.): Kooperationsformen zwischen Staat und Markt, Baden-Baden (2006); H. Rehm / M. Tholen: Kommunal­ verschuldung, a. a. O., S. 215 ff.; D. Budäus / B. Grüb: Public Private Partnership: ­Theoretische Bezüge und praktische Struk­ turierung, in: Zeitschrift für öffentliche und ­gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Jg. 2007, H. 3, S. 245 ff., S. 267 f.; M. Weber: Die Wirtschaftlichkeitsunter­ suchung bei PPP-Projekten, in: D. Budäus (Hrsg.): Kooperationsformen zwischen Staat und Markt, a. a. O., S. 139 ff.; ­H. Müh­ lenkamp: Ökonomische Analyse von Public Private Partnership (PPP), Deutsches ­Forschungsinstitut für öffentliche Verwal­ tung, Discussion Paper, No. 55, Speyer (2010); Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder (Hrsg.): ­Gemeinsamer Erfahrungsbericht zur Wirt­ schaftlichkeit von ÖPP-Projekten, Wies­ baden (14.9.2011); G. v. Krönes: Ansätze zu einem Controlling von Privatisierungen ­öffentlicher Leistungen – Privatisierungs­ controlling, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinnützige Unternehmen, Jg. 2013, H. 2 / 3, S. 150 ff. 129 Vgl. beispielsweise S. Aust / T. Ammann: Der verkaufte Staat, in: Welt am Sonntag vom 9.2.2014 (Dokumentation S. 1–7) 130 Das konzedieren selbst Befürworter einer stärkeren Privatisierung der öffentlichen Daseinsvorsorge. Vgl. beispielsweise A. Ries: Die moderne Daseinsvorsorge – ­attraktiv für private Investoren durch kapital­ marktorientierte Denkhaltung, in: Carl Friedrich von Weizsäcker Stiftung (Hrsg.): Unternehmen der Daseinsvorsorge – quo vaditis?, München (2013), S. 41 ff., S. 52 In den Achtzigerjahren des vorigen Jahrhunderts haben die Kommunen begonnen, Leistungen in größerem Umfang aus der Kernverwaltung in rechtlich selbstständige Organisationseinheiten auszugliedern. Die Ursachen für diese Entwicklungen waren vielfältig; die wesentlichen Gründe waren unwirtschaftliche, kleinteilige Strukturen ei­ nerseits und komplizierte Entscheidungsprozesse bei der Erbringung bestimmter Segmente der kommunalen Daseinsvorsorge andererseits. Dazu kam der Wunsch, trotz angespannter Haushaltslagen Angebote der Daseinsvorsorge hier und heute dar­ zustellen und nicht aufschieben zu müssen. Seit Anfang der Neunzigerjahre be­teiligten sich zunehmend private Unternehmen an diesen ausgegliederten Gesellschaften. Auf diese Weise sind vielfach gemischtwirtschaftliche Unternehmen entstanden. Der Begriff der „öffentlich-privaten Partnerschaft“ (ÖPP) war geboren.128 ÖPP oder auch PPP („Public Private Partnership“) bezeichnet eine Organisationsform, bei der der Bau, der Betrieb und die Unterhaltung einer Infrastruktur durch die öffentliche Hand und die Privatwirtschaft gemeinsam erfolgen. Der Vorteil dieses Verfahrens sind schnelle Entscheidungsprozesse bei der Planung, Errichtung und Finanzierung der jeweiligen Infrastruktur. Dem steht gegenüber, dass bei diesen Ansätzen die ­eigentliche Lasttragung bei den folgenden Generationen in Form von Mieten und Pachten für die so finanzierten Objekte liegt. 8.17 Unabhängig von diesem grundsätzlichen Aspekt ist die anfängliche Euphorie über die Attraktivität dieser Ansätze aus mehreren Gründen verflogen:129 Es hat sich gezeigt, dass es einer sehr gründlichen Ana­ lyse im Einzelfall bedarf, um die komparativen Vorteile dieses Vorgehens gegenüber der klassischen Haushaltsfinanzierung tatsächlich zu identifizieren und dabei „Glei­ ches mit Gleichem“ zu vergleichen.130 Bis heute fehlt eine gemeinsame Auffassung zwischen den Beteiligten – der öffentlichen Hand, der Privatwirtschaft und den Rech­ nungshöfen – über ein System der Vorteilhaftigkeitsrechnung für solche Projekte. Ab­ gesehen davon sieht der Bundesrechnungshof in diesen Ansätzen eine ­Umgehung der Verschuldungsregeln und – mit Blick auf 2020 – auch einen Verstoß gegen die Schuldenbremse. Dies erschwert im Einzelfall den Rückgriff auf solche Ansätze. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 44 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik Dazu kamen negative Erfahrungen mit dem sogenannten „Cross Border Leasing“.131 Hierbei verkauft eine Kommune öffentliches Eigentum an einen US-amerikanischen Investor und mietet es gleichzeitig zurück. Diese Transaktionsstruktur wurde aus zwei Gründen obsolet: Zum einen wurden die steuerlichen Voraussetzungen für sol­ che Transaktionen im US-amerikanischen Steuerrecht beseitigt. Zum anderen gerie­ ten die amerikanischen Versicherungs- und Fondsgesellschaften, die die Käufe ab­ sicherten, durch die Finanzkrise in Schwierigkeiten. Damit verschlechterte sich deren Rating deutlich und die Refinanzierung der Rückmietung wurde für die Kommunen teurer. Infolgedessen kam es bei einer ganzen Reihe von Kommunen, die solche Transaktionen eingegangen waren, zu erheblichen Ausfällen. 8.18 Dies zeigte den Kommunen zum einen, dass es kein Geschäft (Ren­ dite) mit Dritten ohne Risiko gibt. Zum anderen wurde deutlich, dass Gemeinwohl- und Kapitalmarktinteressen nicht immer deckungs­ gleich sind. Dieser Bewusstseinswandel führte zu einer zunehmend differenzierten Haltung gegenüber einem möglichen Verlust an kommunaler Entscheidungskompe­ tenz und bestärkte die Kommunen in der Auffassung, ihren Dispositions- und Gestal­ tungsspielraum in Fragen von Infrastrukturdienstleistungen langfristig abzusichern. Dieser Trend befördert die Rekommunalisierung (vergleiche Abbildung 12), die ins­ besondere in den Bereichen Gas und Strom zu beobachten ist.132 Hinzu kam, dass die Entwicklungslinien der Kommunalwirtschaft anders verliefen als am Ende des vergangenen Jahrtausends erwartet: 131 132 Vgl. T. Lenk / H. Köpping: Cross Border ­Leasing: Ein Risiko für die Kommunal­ finanzen, in: Zeitschrift für öffentliche und ­gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Jg. 2004, H. 4, S. 331 ff.; T. Lenk: Cross Border Leasing: Finanzwissenschaftliche Analyse eines kommunalen Finanzierungs­ konzepts unter besonderer Berücksichti­ gung der Auswirkungen ausländischer Rechtsänderungen, in: D. Budäus (Hrsg.): Kooperationsformen zwischen Staat und Markt, a. a. O., S. 217 ff.; N. Konegen: Cross-Border-Leasing-Transaktionen – ein kommunales Finanzierungsinstrument mit programmiertem Absturz, in: W. Gernert u. a. (Hrsg.): Nachhaltige Kommunalpolitik, a. a. O., S. 219 ff. Vgl. M. Scholle: Der Trend zur Rekommu­ nalisierung – Chance oder Risiko, in: W. Gernert u. a. (Hrsg.): Nachhaltige ­Kommunalpolitik, a. a. O., S. 95 ff.; H. Jan­ ning: Rekommunalisierung in der Energie­ wirtschaft – Chancen und Risiken, Veröf­ fentlichung der Freiherr vom Stein-Gesell­ schaft, Münster (2011); Zeitgespräch: Rekommunalisierung: Renaissance öffent­ licher Unternehmen?, mit Beiträgen von F. Höffler / C. Schaefer / U. Papenfuß / M. T. W. Rosenfeld / G. Landsberg, in: ­Wirtschaftsdienst, Jg. 2013, H. 2, a. a. O., S. 71 ff. 133 R. Geißler: Kommunale Unternehmen in der Haushaltskonsolidierung, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Jg. 2012, H. 3, S. 267 ff. 134 Vgl. P. Meyer-Gohde / S. Mainshausen / D. Schiereck / P. v. Flotow: Entflechtung und Rekommunalisierung von netzgebun­ denen Infrastrukturen, in: Zeitschrift für ­öffentliche und gemeinwirtschaftliche ­Unternehmen, Jg. 2013, H. 1, S. 17 ff. • Das Neue Steuerungsmodell (NSM) lieferte – wie zuvor dargestellt – nicht den er­ warteten Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung. • Die Situation der kommunalen Kernhaushalte verschlechterte sich deutlicher als erwartet. • Die aus der EU-Rechtsetzung resultierende Bedrohung der kommunalen Wirt­ schaft war weniger massiv als ursprünglich befürchtet. Insgesamt begann vielmehr ein „Triumphzug kommunaler Unternehmen“.133 Abbildung 12: Formen der Rekommunalisierung 1 Umwandlung privater Rechtsform in öffentliche Rechtsform 2 Rückkauf veräußerter Unternehmensanteile 3 Rückkauf vollständig veräußerter Unternehmen 4 Reintegration einzelner an private Träger übertragene Prozesse (Insourcing) 5 Neugründung kommunaler Unternehmen 6 Nichtverlängerung von Konzessionen an private Träger 7 Pacht privater Netze durch die Kommune 8 Integration von Leitungsnetzen in bestehende kommunale Unternehmen Quelle: Vgl. R. Geißler: Unternehmen in der Haushaltskonsolidierung, a. a. O., S. 285 Dieser ist zum einen dadurch getrieben, dass zwischen 2011 und 2015 circa 7.800 der geschätzten 14.300 Stromkonzessionen mit privaten Netzbetreibern auslaufen werden.134 Eine nennenswerte Zahl der betroffenen Gebietskörperschaften strebt offensichtlich trotz unverändert angespannter Haushalte eine Rekommunalisierung der Verteilnetze an. Zum anderen schafft die sogenannte Energiewende einen © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Finanzpolitische Nachhaltigkeit im demografischen ­Wandel – neue Herausforderungen an die ­kommunale Daseinsvorsorge | 45 neuen Datenkranz auch für die kommunale Daseinsvorsorge im Energiebereich. Viele Kommunen sehen in der selbstständigen Gestaltung dieser Versorgungsleis­ tungen kommunalpolitische und wirtschaftliche Vorteile. Dabei spielen auch Forde­ rungen wie „Energie muss bezahlbar bleiben“ oder „Zugang zur Energieversorgung ist Bürgerrecht“ eine Rolle. Durch die Rückverlagerung der Energieversorgung in die Sphäre der Kommunen – so ist die Erwartung – kann die Kommunalpolitik im Inte­ resse einer nachhaltigen Versorgung Einfluss auf Investitionen und Preisgestaltung nehmen.135 Durch das erwähnte Auslaufen von Konzessionsverträgen bietet sich für die Kommu­ nen die Möglichkeit, zu entscheiden, ob sie die Konzessionen weiterhin an Externe vergeben oder selbst über eine eigene Gesellschaft steuern wollen. Das Handlungs­ spektrum umfasst dabei folgende Optionen: • Neugründung eines Stadtwerks oder einer reinen Netzbetriebsgesellschaft. Bei Letzterer kann entweder ein kommunales Stadtwerk agieren oder eine Beteili­ gung von Privaten kann zur Konzessionierung dieses Partners führen. • Beibehaltung der bestehenden Struktur, das heißt der Abschluss eines neuen Kon­ zessionsvertrags entweder mit dem bestehenden oder mit einem neuen Konzes­ sionär Der Konzessionsnehmer schuldet der Gemeinde für die Wegenutzung die Zahlung der Konzessionsabgabe; die Laufzeit der Konzessionsverträge ist gesetzlich auf 20 Jahre begrenzt. Dadurch wird sichergestellt, dass es spätestens alle 20 Jahre zu einem „Wettbewerb um den Markt“ kommt (§ 46 Abs. 2 Energiewirtschaftsgesetz 2005). In der Vergangenheit wurde in der Regel mit der Konzessionsvergabe an ­einen privaten Versorger eine Vermögensprivatisierung durchgeführt, sodass die Konzessionsnehmer – also die Netzbetreiber – gleichzeitig Eigentümer der Netze wurden.136 Entscheidet sich eine Kommune hingegen, netzgebundene Infrastruktu­ ren, die zuvor an ein privates Unternehmen übertragen worden waren, zurückzukau­ fen, so spricht man von einer Rekommunalisierung.137 135 Vgl. W. Gottschalk: Rekommunalisierung der Energieversorgung, in: C. Schaefer / L. Theuvsen (Hrsg.): Renaissance öffent­ licher Wirtschaft, a. a. O., S. 291 ff.; Kompe­ tenzzentrum Öffentliche Wirtschaft, Infra­ struktur und Daseinsvorsorge e. V. an der Universität Leipzig (T. Lenk u. a.): Rekom­ munalisierung in Zeiten der Energiewende – ein Modell mit Zukunft?, Leipzig (2013) 136 Vgl. Kompetenzzentrum Öffentliche Wirt­ schaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e. V. an der Universität Leipzig (T. Lenk u. a.): Konzessionswettbewerb bei Energie­ netzen in Deutschland, Leipzig (2011) 137 Vgl. dasselbe: Rekommunalisierung in ­Zeiten der Energiewende – ein Modell mit Zukunft?, a. a. O., S. 5. Der jüngste Fall der Rekommunalisierung eines Stromnetzes ist der Rückkauf des Netzes der Stadt Ham­ burg von Vattenfall. Im Januar 2014 hat die Freie und Hansestadt Hamburg 74,9 Pro­ zent an der Stromnetz Hamburg GmbH, an der sie bislang mit 25,1 Prozent beteiligt war, von Vattenfall zurückgekauft. 138 Vgl. M. Wübbels / J. Weigt / F. Petzold: Lage und Perspektiven der kommunalen Energieerzeugung, in: D. Bräuning / W. Gottschalk (Hrsg.): Stadtwerke, Berlin (2012), S. 273 ff. 139 Vgl. P. Feist / L. Nienstedt: Stadtwerke als kommunale Cash Cows?, in: M. Hansmann (Hrsg.): Kommunalfinanzen in der Krise, a. a. O., S. 196 ff. 140 Vgl. ebenda, S. 204 8.19 Einer solchen Rekommunalisierung sollte eine gründliche Prüfung voran­gehen, bei der die Chancen und Risiken vollständig erfasst und bewertet werden müssen. Die Tatsache, dass im Bereich der Netz­ konzessionen noch erhebliche Rechtsunsicherheit besteht, erschwert dabei die Kaufpreisfindung. Gerade der Kaufpreis ist jedoch eine entscheidende Determinante für die künftige Rentabilität. Hinzu kommt, dass im Energiesektor vielfältige gesetz­ liche Regelungen für die Preisbildung bestehen. Insofern ist der Gestaltungsspiel­ raum der Kommune für die Ertragsgenerierung eher gering.138 Weitere Risiken liegen in der Netzhoheit selbst: Mit der Liberalisierung des Energie­ sektors wurde das Eigentum an den Netzen von Produktion und Vertrieb getrennt. Mit der Zahlung des Kaufpreises erlangen die Kommunen zunächst nur das Eigen­ tum am jeweiligen Netz. Damit haben sie allerdings noch keinen Kunden gewonnen. Notwendig ist der Aufbau einer eigenen Plattform, die die Energie selbst erzeugt oder einkauft und an die Endkunden weiterleitet. Nur wenn der Kaufpreis über die zu­ künftig zu erwartenden Nutzungsentgelte refinanziert werden kann, ist ein solcher Schritt wirtschaftlich und auch mit Blick auf eine dauerhafte Versorgungssicherheit vertretbar. Dabei ist für die Erzeugerseite der Betrieb von Kraftwerken oder KraftWärme-Kopplungsanlagen allein kein Garant für einen nachhaltigen Unternehmens­ erfolg.139 Zur Erzielung marktgerechter Margen im Erzeugungsbereich bedarf es ­eines umfangreichen Know-hows, zum Beispiel hinsichtlich Anlagentechnik, Ener­ giehandel, Brennstoffbeschaffung und des Aufbaus einer wettbewerbsfähigen Be­ triebsstruktur. Dazu kommt die wirtschaftliche Aussteuerung von anhaltend volatilen Energiepreisen und Brennstoffmärkten sowie der Infrastruktur für den CO2-Zertifika­ tehandel.140 Schließlich ist unklar, wie in den anstehenden politischen Entscheidun­ © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 46 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik gen über die Energiewende der Bereich der konventionellen Kraftwerke behandelt wird und ob auch bei der kommunalen Eigenerzeugung (Stadtwerke) die Gefahr von „Stranded Investments“ besteht. 8.20 Offen bleibt deshalb, ob die für die Rekommunalisierung genannten Ziele „Wahrung des kommunalen Einflusses“, „effektive Erfüllung der Daseinsvorsorge“ und „Generierung von Einnahmen“ tatsäch­ lich verwirklicht werden können.141 Eine qualitativ und quantitativ hinreichende Ver­ sorgung ist bei rund 98 Prozent der privat versorgten Kommunen gegeben, denn auch für private Betreiber macht der Gesetzgeber weitreichende Vorgaben hinsicht­ lich der Anschluss- und Versorgungssicherheit. Dies entkräftet häufig genannte ­Argumente für die Rekommunalisierung.142 Der kommunale Einfluss auf die Preis­ gestaltung und die Möglichkeit der Weitergabe von günstigen Netzentgelten an die Bevölkerung und lokale Wirtschaft ist ebenfalls begrenzt, zumal er einen effizienten Betrieb der Netze voraussetzt. Die überhöhten Monopolrenditen von privaten Ver­ sorgern sind Vergangenheit, sie sind durch eine strikte Anreizregulierung seit einigen Jahren nicht mehr erzielbar. Insofern ist auch die Erwartung eines wesentlichen Ein­ nahmepotenzials nicht selbstverständlich, zumal die Argumente günstiger Preise für den Verbraucher einerseits und der Generierung von Einnahmen andererseits in sich widersprüchlich sind. Es ist zumindest offen, ob solche Ansätze in jedem Fall einen wesentlichen Beitrag zu einer dauerhaft nachhaltigen kommunalen Finanzpolitik leis­ ten werden. Auch die bisherigen Evaluierungen der Ausschüttungspolitik143 kommu­ naler Unternehmen deuten nicht darauf hin, dass die so generierten Mittelzuflüsse an die Gemeindehaushalte ein hinreichendes Äquivalent für die nicht unerheblichen unternehmerischen Risiken sind.144 141 Vgl. R. Geißler: Kommunale Unternehmen in der Haushaltskonsolidierung, a. a. O., S. 267 ff. 142 Vgl. P. Meyer-Gohde u. a.: Entflechtung und Rekommunalisierung, a. a. O., S. 82 ff. 143 Vgl. Institut für den öffentlichen Sektor: ­Gewinnausschüttungen von Stadtwerken, in: PublicGovernance, Herbst 2013, S. 16 ff. 144 Schwer nachvollziehbar ist, dass ein Kon­ sortium der Stadtwerke Bochum, Dort­ mund, Dinslaken, Duisburg und Ober­ hausen im Jahr 2010 rund 50 Prozent der Anteile an dem fünftgrößten deutschen Stromerzeuger Steag erworben hat und diesen Anteil jetzt auf 100 Prozent auf­ stocken will. Die Eigentümer dieser Stadt­ werke sind durchweg finanzschwache Städte. 145 Vgl. K. Herrmann: Kommunale Schatten­ haushalte – Versteckte Schulden- und ­Haftungsrisiken, Schriftenreihe des KarlBräuer-Instituts des Bundes der Steuer­ zahler, H. 113, Berlin (2010); Kompetenz­ zentrum Öffentliche Wirtschaft, Infra­ struktur und Daseinsvorsorge e. V. an der Universität Leipzig (T. Lenk u. a.): Konzern Kommune, Leipzig (2013) 146 Vgl. Institut für den öffentlichen Sektor: ­Risikomanagement in öffentlichen Unter­ nehmen, in: PublicGovernance, Jg. 2007, S. 6 ff.; R. Linhos: Das Management des kommunalen Konzerns, in: Zeitschrift für ­öffentliche und gemeinwirtschaftliche ­Unternehmen, Jg. 2006, H. 4, S. 346 ff. 8.21 Mit Blick auf eine entsprechende Balance von Chancen und Risiken solcher Aktivitäten bleibt festzustellen, dass die Rekommunalisie­ rung „im Alleingang“ nur in wenigen Fällen eine Versorgung zu wirt­ schaftlich nachhaltigen Bedingungen sicherstellen wird. Deshalb sollten Kooperatio­ nen im Kreis der kommunalen Stadtwerke und / oder mit dritten Partnern angestrebt werden. Gerade für kleinere und mittlere Stadtwerke sind solche Bündnisse eine in­ teressante strategische Option, wie zum Beispiel der Verkauf des Energieversorgers Thüga an ein Konsortium der Stadtwerke Hannover, Frankfurt am Main, Nürnberg und mehrerer kleinerer kommunaler Versorger zeigt. Solche horizontalen Kooperatio­ nen sind eher Erfolg versprechend als eine vollständige Rekommunalisierung, weil in strategischen Partnerschaften Risiken begrenzt, Stärken gebündelt und Synergien auf der Beschaffungs- und Absatzseite verwirklicht werden können. Zudem verliert in einer „Partnerschaft auf Augenhöhe“ niemand Mitbestimmungs- und Gestal­ tungsrechte. Wichtig ist allerdings, dass solche Aktivitäten, die letztlich durch kon­ zernähnliche Strukturen einen Haftungsverbund begründen und gegebenenfalls wirtschaftlich relevante Rechtsansprüche gegen die Kommunen auslösen können,145 in die kommunale Finanzpolitik und deren Steuerung – das heißt sowohl in die Doppik als auch in die Risikofrüherkennung und -steuerung – eingebunden sind.146 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 47 9 Erfolgsfaktoren für die kommunale Haushaltskonsolidierung 9.1 Zu Beginn dieses Abschnitts sollen zunächst die aus den Erfahrungen allgemein ableitbaren Bedingungen für eine erfolgreiche Haushaltskon­ solidierung angesprochen werden. In Ergänzung dieser Darstellung wer­ den dann die jeweiligen empirischen Befunde aus entsprechenden Ansätzen in der jüngeren Vergangenheit erläutert. Dabei ist es hilfreich, zunächst die wesentlichen Ursachen der Fehlentwicklungen in den kommunalen Haushalten in Erinnerung zu rufen. 9.2 Im Zusammenhang mit der Haushaltskonsolidierung wird gern auf die bereits erwähnte „Vergeblichkeitsfalle“ verwiesen. Der Begriff verdeckt jedoch häufig mehr als er erhellt: Der Kämmerer der Stadt Hannover, Hansmann, erläutert am Beispiel dieser Gemeinde, auch hier hätte die Gefahr eines „point of no return“ bestanden, wenn nicht seit 1994 strikt gespart worden wäre.147 Allerdings räumt er ein, dass dabei auf Anspruchshaltungen der Bürger erhebliche Rücksicht genommen wurde. Gekürzt wurde vor allem in der Verwaltung, während viele freiwillige Dienstleistungen nach wie vor hoch bezuschusst wurden. So wurde in Hannover im Jahr 2008 jeder Besucher eines dortigen Museums mit bis zu 40 Euro subventioniert; pro Schülerin und Schüler belastet die Musikschule die Stadt­ kasse mit 578 Euro. Jeder Eintritt in das kommunale Kino wurde mit 10 Euro, in ein städtisches Schwimmbad bis zu 6,50 Euro unterstützt. Auch bei den Pflichtaufgaben leistete die Stadt sich beispielsweise, dass für die Hälfte der Kindertagesplätze kein Elternbeitrag gezahlt werden musste. Nicht zufällig sei die Einführung des Essens­ geldes in den Schulen eine der umstrittensten Konsolidierungsmaßnahmen inner­ halb der Stadt Hannover in den zurückliegenden Jahren gewesen. Bemerkenswert ist auch, dass die Stadt Hannover von 1992 bis 2011 die Hebesätze für die Grundund Gewerbesteuer nicht erhöht hat. 9.3 147 148 Vgl. M. Hansmann: Die strukturelle Krise der Kommunalfinanzen am Beispiel der Stadt Hannover, in: Ders. (Hrsg.): Kommu­ nalfinanzen in der Krise, a. a. O., S. 90 ff. Vgl. S. Bajohr: Können Städte ihre Haus­ halte aus eigener Kraft konsolidieren?, in: M. Hansmann (Hrsg.): Kommunalfinanzen in der Krise, a. a. O., S. 215 ff.; F. Boettcher: Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite – eine finanz- und politikwissenschaftliche Untersuchung am Beispiel nordrhein-west­ fälischer Kommunen, Münster (2013); Der Präsident des Hessischen Rechnungs­ hofes: Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften – Kommunalbericht 2013, Hessischer Landtag, Drs. 18 / 7663 vom 27.11.2013. Dieser Bericht analysiert ein­ drucksvoll für viele Einzelfälle die Ursachen finanzwirtschaftlicher Fehlentwicklungen. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Diese Beispiele ließen sich fortsetzen; hier sollen lediglich die wesent­ lichen endogenen – das heißt in der Gemeinde selbst zu verantwor­ tenden – Ursachen der Fehlentwicklungen angesprochen werden.148 Dazu zählen: • Die Erzeugung von Fiskalillusionen: Die Verwaltung und vor allem die Politik ­bieten Leistungen an und geben Wohlfahrtsversprechen ab. Die notwendige Anpassung an neue wirtschaftliche und demografische Strukturen wird ersetzt durch fortwäh­ rende Kreditaufnahme – mit der Folge, dass die Bürger keinen Anpassungsdruck verspüren, weil ihnen keine Leistung für diese Korrekturen abverlangt wird. • Der Ausbau von Infrastrukturen ohne Berücksichtigung der Folgekosten. • Offensichtlich stillschweigendes Übereinkommen aller Beteiligten – Politik, Verwal­ tung und Bürger –, die Konsequenzen des Bevölkerungsrückgangs zu ignorieren und keine finanzpolitischen Konsequenzen daraus zu ziehen. 48 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik 9.4 Die Freiheitsgrade und die Aktionsparameter der Haushaltskonsolidie­ rung sind für die Bereiche der Pflichtaufgaben einerseits, der freiwilligen Aufgaben andererseits unterschiedlich. Vereinfacht geht es bei den ­ersteren um das „Wie“, bei den zweiten sowohl um das „Ob“ als auch das „Wie“. Hier erscheint der Gesaltungsspielraum zunächst groß, alle Maßnahmen in diesem Bereich berühren aber zugleich den Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwal­ tung.149 Auch hier ist also nur nach gründlicher Abwägung zu entscheiden. 9.5 Wie eingangs (vergleiche Kapitel 3) bereits dargelegt, gibt es keinen „Königsweg“ für die Haushaltskonsolidierung und für eine Weichenstel­ lung in eine nachhaltige kommunale Finanzpolitik schlechthin. Gleich­ wohl können aus entsprechenden Fallbeispielen gewisse Rückschlüsse auf grundsätzliche Erfolgsfaktoren abgeleitet werden. Die folgende Darstellung dieser ­Faktoren stützt sich auf die bislang gründlichsten Analysen solcher Determinanten. Dies sind zum einen die Studie von Gnädinger150, die für 26 Gemeinden und Land­ kreise den Weg in die Schuldenfreiheit nachzeichnet und die Gründe des Erfolgs ana­ lysiert. Zum anderen handelt es sich um die Untersuchung von Geissler151, der am Beispiel der Städte Dresden, Potsdam und Hannover die politischen Mechanismen kommunaler Haushaltskonsolidierung herausgearbeitet hat. 9.6 Fasst man die Ergebnisse dieser Studien zusammen, ergibt sich folgen­ des Bild: Die „goldene Regel“ der Haushaltskonsolidierung liegt im (temporären) Verzicht auf eine weitere Neuverschuldung. „Sind die Schulden erst einmal komplett getilgt, resultieren daraus dauerhaft ersparte Zinsaus­ gaben und weniger Tilgungsaufwand. Wird darüber hinaus Bilanzvermögen aufge­ baut, folgen weitere (planbare) und regelmäßig fließende Zinseinnahmen.“152 Dies ist gewissermaßen die notwendige Bedingung für eine erfolgreiche Haushaltskon­ solidierung. Dazu müssen weitere hinreichende Voraussetzungen kommen, die im Folgenden kurz dargestellt werden. Erstens die Bereitschaft, auf wünschenswerte, aber nicht unbedingt notwendige ­Investitionen zu verzichten und für diese durch Ansammlung von Rücklagen eine „Ei­ genfinanzierung“ einzusetzen. Bei allen Investitionen ist also die dauerhafte Notwen­ digkeit unter Berücksichtigung der demografischen Entwicklung und der Folgekos­ ten zu hinterfragen. Die Folgekosten (Abschreibung, Zins, Instandhaltung, Wartung) und die sonstigen mit einer Investition einhergehenden Personal- und Sachauf­ wände müssen auch in wirtschaftlichen Krisenzeiten durch Erträge gedeckt werden können. 149 Vgl. G. Schwarting: Der Kommunale Haus­ halt, 4. Auflage, Berlin (2010), S. 300 150 Vgl. M. Gnädinger: Generationengerechte Haushalts- und Finanzpolitik in Kommunen, a. a. O., S. 307 ff. 151 Vgl. R. Geissler: Kommunale Haushalts­ konsolidierung. Einflussfaktoren lokaler Konsolidierungspolitik, Wiesbaden (2011), S. 175 ff. 152 M. Gnädinger: Generationengerechte Haushalts- und Finanzpolitik in Kommunen, a. a. O., S. 387 153 Vgl. ebenda, S. 389 Zweitens: Bei den Aufwandsarten ist der Personalbereich der größte Faktor, der durch die Kommunalpolitik merklich beeinflusst werden kann und bei dem diese Kor­ rekturen zu regelmäßigen und eben nicht nur einmaligen Mehr- bzw. Minderausga­ ben führen können. Die Herausforderung dieser Aufgabenstellung ergibt sich nicht nur durch die große gesetzliche Regelungsdichte im Personalwesen. Wesentlich ist vielmehr auch die Tatsache, dass die Beschäftigten nicht nur ein Kostenelement, sondern auch ein Produktionsfaktor kommunaler Leistungen sind. Deshalb sind in diesem Handlungsfeld betriebswirtschaftliches Know-how und Führungskunst be­ sonders gefragt. Drittens ist das Einfordern von Eigenleistungen bei kommunalen Bauprojekten und die Mobilisierung von bürgerschaftlichem Engagement sowie die damit einherge­ hende Einbindung der Einwohner in den örtlichen Leistungsprozess über das bislang übliche Maß hinaus offensichtlich eine weitere Vorbedingung für erfolgreiche Konso­ lidierung, die sich in nahezu allen schuldenfreien Kommunen nachweisen lässt.153 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Erfolgsfaktoren für die kommunale Haushaltskonsolidierung | 49 Viertens kann die Wirtschaftsförderung mittel- und langfristig den Konsolidierungs­ erfolg unterstützen, wenn sie auf Diversifikation und Branchenmix zielt und dies durch eine intensive Dienstleistungsorientierung der Verwaltung zugunsten von Un­ ternehmen sowie durch ein hohes Maß an persönlichen Kontakten unterlegt. 9.7 Neben diesen finanzwirtschaftlichen Handlungsempfehlungen spielt die Gestaltung des begleitenden politischen Prozesses ebenfalls eine wesentliche Rolle. Hier ist vor allem das gemeinsame Agieren von politi­ scher Spitze und Gemeinderat notwendig. Nur wenn die erforderlichen Maßnahmen von einer übergreifenden Mehrheit mitgetragen werden, sind Konsolidierungsziele erreichbar.154 Ebenfalls hinzukommen muss ein abgestimmtes Handeln zwischen dem Bürgermeister und dem Kämmerer. Die Steuerung durch den Kämmerer be­ günstigt zwar den Erfolg der Konsolidierung, stößt jedoch häufig an Widerstände der Steuerungsadressaten, das heißt der in ihren politischen Interessen Betroffenen. Diese Hemmnisse können nur durch politische Macht überwunden werden. ­Geissler155 leitet aus den Verhältnissen in den von ihm untersuchten Städten die Konsequenz ab, Erfolgsvoraussetzung sei eine Zentralisierung der Entscheidungsfindung. In Konsolidierungsverhandlungen werden ansonsten die Konflikte über die Verteilung von Ressourcen und die Setzung von Prioritäten weiter ver­ schärft. Die Steuerung durch die Begrenzung von Akteuren und Interessen wird ver­ einfacht, wenn die Entscheidungen „von oben“ durchgesetzt werden. Dies muss kein Widerspruch zum Ansatz eines Bürgerhaushalts sein. Die Einbindung der Bür­ ger in die Verdichtung der Entscheidungsnotwendigkeiten auf sachliche und zeitliche Prioritäten wird das Durchsetzen der finalen Entscheidungen erleichtern. 9.8 Für den Wandel der Prozessstrukturen und für eine damit einher­ gehende Verknüpfung von Finanz- und Fachverantwortung bieten die Doppik und die daraus ableitbaren Instrumente beachtliche Hilfestel­ lung. Diese wird erfolgreich sein, wenn hinsichtlich der Ausgestaltung der Strukturen Folgendes beachtet wird:156 • Es bedarf einer langfristigen Perspektive und der Berücksichtigung der Rückwir­ kungen der auf der Zeitachse eintretenden Nebenwirkungen jeder einzelnen Maß­ nahme; diese Nebenwirkungen sind auch im Detail zu planen. • Notwendig ist eine realistische – das heißt vorsichtige – Prognose der Einnah­ menseite. • Die interne Dynamik der einzelnen Ausgabenansätze muss durch entsprechende Sicherheitszuschläge berücksichtigt werden. 154 Vgl. L. Holtkamp: Kommunale Konkordanzund Konkurrenzdemokratien – Parteien und Bürgermeister in der repräsentativen ­Demokratie, Wiesbaden (2008); G. Schwarting: Haushaltskonsolidierung in Kommunen, Leitfaden für Rat und Verwal­ tung, Berlin (2011); K.-P. Timm-Arnold: ­Bürgermeister und Parteien in der kommu­ nalen Haushaltspolitik: Endogene Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite, Wiesbaden (2011); J. Bogumil / L. Holtkamp: Kommu­ nalpolitik und Kommunalverwaltung, Bonn (2012) 155 Vgl. R. Geissler: Kommunale Haushalts­ konsolidierung, a. a. O., S. 278 156 Vgl. T. Sarrazin: Europa braucht den Euro nicht, Berlin (2012), S. 317 f. (Sarrazin ­berichtet hier über die Konsolidierung des Berliner Landeshaushalts). Ähnliche Schlussfolgerungen ergeben sich aus dem Erfahrungsbericht des ehemaligen schwe­ dischen Finanzministers Jens Henriksson: Ten Lessons about Budget Consolidation, Brüssel (2007) • Der Primärsaldo sollte die strategische Zielgröße sein, da er – wie zuvor erläu­ tert (vergleiche Kapitel 2) – jene Finanzierungslücke anzeigt, die auch dann be­ stünde, wenn es keine Schulden und Zinsverpflichtungen gäbe. Hierbei gilt die ­Regel: Je verschuldeter der Haushalt ist, desto höher muss der Primärüberschuss sein, der notwendig ist, um den Haushalt zu konsolidieren. • Einsparungen müssen grundsätzlich konzipiert werden. Eine einjährige Einstel­ lungssperre bringt wenig. Der Effekt ist jedoch dann beachtlich, wenn zum Bei­ spiel über zehn Jahre nur 30 Prozent der Ausscheidenden wieder ersetzt werden. • Die Beschaffer der politischen Mehrheit müssen überzeugt werden, dass die Sanierung und Konsolidierung alternativlos ist, nur so sind die entsprechenden Quoten zu erreichen. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 50 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik 9.9 Aber selbst wenn es in dieser Hinsicht Fortschritte geben sollte, wird letztlich für eine erfolgreiche Haushaltskonsolidierung entscheidend sein, dass es zu einem mentalen Konsens zwischen Politik, Verwaltung und Bürgern kommt, bestimmte Ziele anzugehen und bis zum Erfolg durchzuhalten. Abbildung 13 zeigt in schematischer Form die Etappen eines solchen „Schulter­ schlusses“. Wegmarken (häufig anzutreffende Determinanten) auf dem Weg von ­Kommunen in die Schuldenfreiheit und deren Erhalt Abbildung 13: Haushaltsdiziplin durch Schuldenfreiheit Eindeutiges Zielbekenntnis der Führung nebst Zeitziel Schuldenfreiheit als Marken­ zeichen etablieren (Sparkultur) Glaubwürdigkeit beweisen Rücklagenpolster aufbauen „Spare in der Zeit, dann hast du in der Not“ Anlass: Führungswechsel, Honeymoon-Effekt Zusammenspiel Haupt­ verwaltungsbeamter und Kämmerer / Politik Segnungen aus der Schulden­ freiheit preisen Kritische Lageanalyse nebst ­Masterplan (Problem portionieren) Kommunikation gegenüber Politik, Administration, Bürgern und Dritten Schaffung von Transparenz Quelle: M. Gnädinger: Generationengerechte Haushalts- und Finanzpolitik, a. a. O., S. 390 © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 51 10 Zusammenfassung 10.1 Eine nachhaltige kommunale Finanzpolitik bedeutet jenseits aller theo­ retischen Ableitungen, dass künftigen Generationen die Möglichkeit der finanzwirtschaftlichen Gestaltung kommunaler Selbstverwaltung nach eigenen Optionen gegeben ist. Der dafür notwendige Paradigmenwechsel der kommunalen Finanzpolitik ist durch die Kommunen allein nicht zu leisten. Die tatsächliche Entwicklung der deutschen Finanz­verfassung hat zu zunehmenden Disparitäten zwischen Aufgaben-, Ausga­ ben- und Einnahmenverantwortung sowohl im Verhältnis des Bundes als auch der Länder zu den Gemeinden geführt. Hier sind bereits erste Korrekturen eingeleitet, etwa durch die Übernahme der Grundsicherung und der Hilfe für Behinderte durch den Bund einerseits sowie durch die Konsolidierungshilfen von Bundesländern zu­ gunsten ihrer Gemeinden andererseits. Gleichwohl bedarf es einer wesentlich kon­ sequenteren Umsetzung des Grundsatzes „wer bestellt, der bezahlt“ oder: Wer finanz­wirksame Gesetze beschließt, ist auch für deren Traglast zuständig. 10.2 Selbst entsprechende Reformschritte unterstellt, bleiben die Ge­ meinden jedoch nicht frei von eigener Verantwortung. Wenn sie das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung im Sinne von Art. 24 GG für sich reklamieren, müssen sie das auch mit eigenen Anstrengungen umsetzen. Kommunale Selbstverwaltung heißt zuerst Einbindung der Bürger in die Kommunal­ politik. Hier sind die Bürger zum einen selbst gefordert; zum anderen wird man sie aber auch „mitnehmen“ müssen. Darauf hat die Kommunalpolitik bislang wenig ­Engagement verwandt. Häufig waren der Zugriff auf Drittmittel, solche des Bundes und der Länder, wichtiger als eine Diskussion mit den Bürgern darüber, ob die so finanz­ierbaren Projekte und die damit verbundenen Folgekosten von diesen tatsäch­ lich gewollt waren. Auseinandersetzungen über den kommunalen Finanzausgleich verdrängten die Organisation gemeinsamer Anstrengungen für gemeinsame Ziele. Der demografische Wandel wird nicht in den bisherigen Strukturen der Aufgabenzu­ weisung und der Ausführungs-Dotationen an Kommunen bewältigt werden können. Die notwendige Anpassung setzt hohe Flexibilität in der Reaktion und der konzeptio­ nellen Neuausrichtung voraus. Dies wird nur in grundsätzlich dezentralen Strukturen „vor Ort“ gelingen – aber auch nur dann, wenn die Kommunen in ihrer politischen und finanzwirtschaftlichen Verfassung dafür gerüstet sind, das heißt die Selbstver­ waltung als entsprechende Verantwortung gelebt wird.157 10.3 157 Vgl. B. Banner: Kommunale Selbst­ verwaltung ohne kommunale Selbstver­ antwortung?, in: B. Remmert / H.-G. Wehling (Hrsg.): Die Zukunft der kom­ munalen Selbstverwaltung, Landes­ zentrale für politische Bildung BadenWürttemberg, Stuttgart (2012), S. 41 ff. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Die bislang unterstellte und politisch immer wieder eingeforderte Ein­ trittspflicht der Länder für „ihre“ Gemeinden im Ernstfall kann vor dem Hintergrund der Zäsuren, die ab 2020 durch die Schulden­ bremse, die anstehende Reform des Landesfinanzausgleichs und das Auslaufen des Solidarpakts entstehen, nicht als ein friktionsloser Automatismus erwartet werden. Dabei wird zudem wenig berücksichtigt, dass die Länder selbst – zumindest zum Teil – an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit gekommen sind. Die Finanzmärkte ­haben diese Einschätzung längst nachvollzogen und differenzieren die Bonität der Kommunen mit entsprechenden Konsequenzen für das „Ob“ und das „Wie“ (Kondi­ 52 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik tionen) der Refinanzierung. Dabei geht es nicht nur um das immer wieder bestrittene Ausfallrisiko von einzelnen Gemeinden. Die Kreditinstitute müssen in ihrer Beziehung zu den Kommunen auch Liquiditäts-, Rentabilitäts- und Portfoliorisiken steuern. ­Allein deshalb fordern sie fundierte Informationen über den gegenwärtigen Status und die künftigen finanzwirtschaftlichen Perspektiven der einzelnen Kommune ein und richten ihre Entscheidungen an den jeweiligen Befunden aus. 10.4 In diesem Sachverhalt liegt die Schnittstelle zwischen der Nachhaltig­ keit kommunaler Finanzpolitik und deren Refinanzierbarkeit. Beide Aspekte sind zwei Seiten der gleichen Münze. Wegen dieser Anfor­ derungen geht es um Transparenz nach innen gegenüber den kommunalen Ent­ scheidungsträgern der Verwaltung und den Bürgern; nach außen gegenüber all denjenigen, auf deren Vertrauen die Gemeinde angewiesen ist. Letztere sind übri­ gens nicht nur potenzielle Finanziers, sondern auch jene, bei denen die Gemeinden als Wirtschafts- und Lebensstandort miteinander konkurrieren, also Unternehmen und Arbeitnehmer. Vor allem aber sind es Jugendliche, die entscheiden, wo sie Fami­ lien gründen und Lebensmittelpunkte schaffen wollen. Sie alle sind als Bürger daran interessiert, ob der Weg einer Kommune nachhaltig ist oder auf einer „geborgten“ Bonität basiert. 10.5 Für eine Weichenstellung zu einer nachhaltigen kommunalen Finanz­ politik sind mit der Doppik die notwendigen diagnostischen Mög­ lichkeiten gegeben. Hinsichtlich der Therapie sind drei Handlungs­ felder wesentlich: • Erstens der politische Wille, den kommunalen Haushalt in der Ergebnisrechnung ausgeglichen zu gestalten und dafür eine Schuldenbremse zu installieren; • zweitens den durch diesen signalisierten Korrekturbedarf durch einen „Generatio­ nenbeitrag“ zu decken und • drittens dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz mehr Raum zu verschaffen und die Bürger zur Lasttragung jener Daseinsvorsorge heranzuziehen, die im politi­ schen Willensbildungsprozess nicht nur als erwünscht, sondern als notwendig apostrophiert wird. Die politische Wirklichkeit in den Kommunen ist heute dagegen durch die Meinung gekennzeichnet, aus vordergründigen verteilungs- und /oder sozialpolitischen Grün­ den den Bürgern solche Ansprüche nicht zumuten zu können und /oder zu wollen. Dass mit dieser Form finanzwirtschaftlicher Permissivität letztlich die einzige Mecha­ nik ausgehebelt wird, die langfristig die Kongruenz zwischen eigenverantwortlicher Ausgabenentwicklung einerseits sowie Deckungsmöglichkeiten andererseits er­ möglicht, wird dann deutlich, wenn nur noch der Verzicht auf bestimmte Leistungen der Daseinsvorsorge als einzige Option verbleibt: Man schließt Schwimmbäder, ­Bibliotheken, Gemeindehäuser oder andere Teile der kommunalen Infrastruktur und droht, die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben zu verweigern. 10.6 Insgesamt wird es darauf ankommen, das kommunale Leistungsan­ gebot stärker auf die Bedürfnisse der Bürger auszurichten. Die Ent­ scheidungs- und Steuerungsinstrumente der Kommunalpolitik müs­ sen noch intensiver als bislang darauf angelegt werden, deren Präferenzen zu erfas­ sen und zu bewerten. Allerdings muss eine solche Intention begleitet werden von einem Paradigmenwechsel des Selbstverständnisses der kommunalen Finanzpolitik. Diese darf sich zum einen nicht – wie häufig in der Vergangenheit der Fall – als Trans­ formator von Ansprüchen ihrer Bürger sehen. Zum anderen bedeutet dies aber auch, nicht deshalb Ausgabenneigungen nachzugeben, weil übergeordnete Ebenen – der © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Zusammenfassung | 53 Bund und die Länder – Mittel für Vorhaben bereitstellen, die ohne diese Alimentatio­ nen in lokaler Verantwortung nicht in Angriff genommen würden. 10.7 Insgesamt betrachtet sollten sich die Kommunen, wollen sie sich nicht ausschließlich auch hinsichtlich der zeitlichen und der sachlichen Perspektive auf ungewisse weitere Verfassungsreformen verlassen, ihrer eigenen politischen Gestaltungsmöglichkeiten besinnen. Diese müssen letzt­ lich darauf zielen, die (betroffenen) Gemeindebürger zu Beteiligten in dem Sinne zu machen, dass sie einen Prozess akzeptieren, bei dem sie über ihre Zahlungsbereit­ schaft den Umfang und die Struktur der kommunalen Leistungen bestimmen. Es steht inzwischen ein hinreichendes Instrumentarium zur Verfügung, das die Trans­ parenz, die Hinwendung zum Bürger und die Anerkennung seiner Souveränität flan­ kiert. In der Symmetrie der Verantwortung sollte den Bürgern aber auch ermöglicht werden, an der Gestaltung der kommunalen Daseinsvorsorge „vor Ort“ selbst teil­ zuhaben. Hier bestehen viele Möglichkeiten, individuelle Lebensplanung und kom­ munales Gemeinwohl zur Deckung zu bringen und die Idee der kommunalen Selbst­ verwaltung wieder dorthin zu bringen, wo sie hingehört: zum mündigen Bürger. 10.8 Die größte Herausforderung für eine Weichenstellung in die Nachhal­ tigkeit ist die demografische Entwicklung, die die Kommunen vor neue Aufgaben, vor allem mit dem Rückbau von Infrastruktur, aber auch mit neuen Investitionsnotwendigkeiten konfrontiert. Sollen diese im Sinne einer nachhaltigen kommunalen Finanzpolitik bewältigt werden, wird es darauf ankommen, den oben gekennzeichneten Weg umso konsequenter zu gehen. Dabei sollte auch gesehen werden, dass die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden letztlich kein Selbstzweck ist, sondern eine mögliche Antwort auf die Frage nach einer effizienten Gestaltung der kommunalen Daseinsvorsorge. Insofern sollten die Optionen zur Re­ kommunalisierung in jedem Einzelfall zu Ende gedacht werden. Anderenfalls läuft man Gefahr, neue „Brandbeschleuniger“ für zusätzliche Belastungen zu ­schaffen. 10.9 Für die kommunale Finanzsituation gilt das bekannte Wort von Heinrich Heine: „Es ist eine alte Geschichte, doch ist sie ewig neu.“ Auch wenn sich aktuell – insbesondere getrieben durch konjunkturell be­ dingte zusätzliche Gewerbesteuereinnahmen – die gemeindliche Haushaltslage ge­ messen am Finanzierungssaldo aller Gemeinden verbessert hat, wird die Situation der Kommunalhaushalte strukturell angespannt bleiben. Auf Dauer werden künftig auch die schon bestehenden Unterschiede in der finanzwirtschaftlichen Situation ­einer ganzen Reihe von Gemeinden zunehmen, wenn nicht mit den beschriebenen Konzepten und Maßnahmen gegengesteuert wird. Ein Kurieren an Symptomen wird nicht weiterhelfen. Es bedarf grundsätzlicher Änderungen nicht nur der kommunalen Finanzpolitik, sondern auch hinsichtlich der Denkweisen, die dieser Politik vorange­ hen müssen. Eine stärkere Ausrichtung auf Nachhaltigkeit sichert die künftigen finanz­wirtschaftlichen Grundlagen der Kommunalpolitik und bewahrt spätere Gene­ rationen vor den Lasten der Verschuldung. „Die Reihe der schlechten Finanzperioden war unabsehbar. Die Ära der Fehlbeträge schien ohne Anfang und Ende. Und eine Misswirtschaft, an der durch Personen­ wechsel nichts gebessert wurde, sah im Borgen die einzige Heilmethode gegen das schleichende Leiden.“ Dieser Satz aus dem Roman „Königliche Hoheit“ von ­Thomas Mann sollte nicht die finanzpolitische Wirklichkeit der Gemeinden in den nächsten Jahren werden. Auch deshalb ist die Weichenstellung in eine nachhaltige kommunale Finanzpolitik dringend notwendig. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. 54 | Nachhaltige kommunale Finanzpolitik Literaturverzeichnis Asatryan, Z. / Baskaran, T. / Grigoriadis, T. / Heine­ mann, F.: Direct Democracy and Local Public ­Finances under Cooperative Federalism, Discus­ sion Paper No. 13–083 des Zentrums für Euro­ päische Wirtschaftsforschung, Mannheim (2013) Aust, S. / Ammann, T.: Der verkaufte Staat, in: Welt am Sonntag vom 9.2.2014 (Dokumentation S. 1–7) Bajohr, S.: Können Städte ihre Haushalte aus ­eigener Kraft konsolidieren?, in: M. 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Ab 1989 war er Geschäftsführendes Vorstandsmitglied und hauptamtlicher Stellvertre­ ter des Präsidenten beim Deutschen Sparkassen und Giroverband e. V. Ab 1993 war er im Vorstand der Norddeutschen Landesbank Girozentrale und ab 2004 deren ­Vorstandsvorsitzender. Von 2009 bis 2011 war er Sprecher des Leitungsausschus­ ses der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung. Seit 1994 ist er Honorarprofes­ sor an der Universität Münster mit den Forschungsschwerpunkten kommunale ­Finanzwirtschaft, öffentliche Verschuldung sowie Kreditwirtschaft und Bankenord­ nungspolitik. Seit 2012 ist er Mitglied im Präsidium der Freiherr-vom-Stein-Gesell­ schaft. Zum Herausgeber Das von KPMG geförderte Institut für den öffentlichen Sektor e. V. wurde 2005 gegründet, um die Modernisierung des öffentlichen Sektors und die Governance-­ Diskussion in öffentlichen Unternehmen aktiv zu begleiten. Es betreibt eigene For­ schungs- und Publikationstätigkeit auf den Gebieten Public Management und Public Corporate Governance und bietet vor allem Praktikern ein Forum für Austausch und Diskussion. Das Institut gibt vierteljährlich die Zeitschrift „PublicGovernance – Zeitschrift für ­öffentliches Management“ heraus. Es kooperiert mit wissenschaftlichen Einrich­ tungen und veranstaltet Fachseminare und Diskussionsrunden mit Entscheidungs­ trägern aus dem öffentlichen Bereich. Das Institut versteht sich als Brückenbauer zwischen Wissenschaft und Praxis des öffentlichen Sektors. Publikationen und Forschungsergebnisse finden sich unter www.publicgovernance.de © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Herausgeber Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Klingelhöferstraße 18 10785 Berlin T +49 30 2068 2060 de-publicgovernance@kpmg.com www.publicgovernance.de Die enthaltenen Informationen sind allgemeiner Natur und nicht auf die spezielle Situation einer Einzelperson oder einer juristischen Person ausgerichtet. Obwohl wir uns bemü­hen, zuverlässige und aktuelle Informationen zu liefern, können wir nicht garantieren, dass diese Informa­­­tionen so zutreffend sind wie zum Zeitpunkt ihres Eingangs oder dass sie auch in Zukunft so zutreffend sein wer­den. Niemand sollte auf­grund dieser Informationen handeln ohne geeigneten fachlichen Rat und ohne gründliche Analyse der betreffenden Situation. © 2014 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Printed in Germany.
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