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Full text: Vom Wasserbett zur Badewanne / Graichen, Patrick

Vom Wasserbett
zur Badewanne
Die Auswirkungen der EU-Emissionshandelsreform 2018 auf CO₂ -Preis, Kohleausstieg und
den Ausbau der Erneuerbaren

ANALYSE

Vom Wasserbett zur
Badewanne
IMPRESSUM

HINTERGRUND
Vom Wasserbett zur Badewanne
Die Auswirkungen der EU-Emissionshandels­
reform 2018 auf CO₂-Preis, Kohleausstieg und
den Ausbau der Erneuerbaren

ERSTELLT VON

AUTOREN

Agora Energiewende
Anna-Louisa-Karsch-Straße 2 | 10178 Berlin
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F +49 (0)30 700 14 35-129
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Dr. Patrick Graichen,
Philipp Litz
(Agora Energiewende)
Dr. Felix Chr. Matthes,
Hauke Hermann
(Öko-Institut)

Öko-Institut e. V.
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PROJEKTLEITUNG

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Publikation als PDF zum Download
zur Verfügung.

Philipp Litz
(Agora Energiewende)

Satz: UKEX GRAPHIC Urs Karcher
Titelbild: iStock.com/clu

136/03-A-2018/DE
Veröffentlichung: Juli 2018

Bitte zitieren als:
Agora Energiewende und Öko-Institut (2018):
Vom Wasserbett zur Badewanne. Die Auswirkungen der EU-Emissionshandelsreform 2018
auf CO₂-Preis, Kohleausstieg und den Ausbau der
Erneuerbaren.

Vorwort
Liebe Leserin, lieber Leser,
im Juni 2018 hat die Kommission Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung ihre Arbeit aufgenommen. Diese soll laut Kabinettsbeschluss bis Ende des
Jahres unter anderem einen Vorschlag erarbeiten,
mit welchen zusätzlichen nationalen Maßnahmen
Deutschland möglichst nahe an das 2020-Klimaschutzziel herankommt, wie das Sektorenziel der
Energiewirtschaft aus dem Klimaschutzplan bis
2030 erreicht werden kann und bis wann die Kohle­
verstromung in Deutschland beendet wird.
Eines der Hauptargumente gegen solche zusätzlichen
nationalen Klimaschutzinstrumente war über Jahre
der sogenannte Wasserbetteffekt im europäischen
Emissionshandel. Demnach würden solche Instrumente keinen Klimaschutzeffekt haben, da sie nur zu
zusätzlichen Emissionen anderswo im Emissions­

handel führen würden. Dieser Effekt war bislang eher
theoretischer Natur, da mit und ohne nationale Instrumente der EU-Emissionshandel einen gigantischen
Zertifikateüberschuss aufweist. Mit der umfassenden Reform des EU-Emissionshandels, die im April
2018 in Kraft getreten ist, wurden jedoch erstmals
Beschlüsse gefasst, die dem Wasserbett­effekt wirksam begegnen. Nationale Klimaschutz­instrumente
in der Energiewirtschaft und der EU-Emissionshandel sind insofern keine Gegensätze mehr. Welche
Beschlüsse konkret gefasst wurden und wie sich
diese auswirken, lesen Sie in diesem Hintergrund­
papier.
Ich wünsche Ihnen eine anregende Lektüre!
Ihr Patrick Graichen
Direktor Agora Energiewende

Ergebnisse auf einen Blick:

1

Die Reform des ETS (Emissions Trading System) vom April 2018 hat den europäischen
Emissionshandel wiederbelebt. Nachdem er in den letzten Jahren weitestgehend wirkungslos
gewesen war, haben sich die CO₂-Preise binnen eines Jahres auf rund 15 Euro pro Tonne erhöht
und zeigen damit, dass das Instrument des ETS wieder ein gewisses Grundvertrauen genießt.

2

Der Wasserbetteffekt des EU-Emissionshandels ist Geschichte. Ähnlich einem BadewannenÜberlaufventil sorgen neue Regelungen im ETS dafür, dass nationale Klimaschutzinstrumente auch
zur Löschung von Zertifikaten führen. So werden ab 2023 große Teile der Überschussmengen im
Emissionshandel gelöscht, zudem können nationale Mitgliedstaaten bei einem Kohleausstieg die
entsprechend frei werdenden CO₂-Zertifikate stilllegen.

3

Es ist derzeit noch völlig offen, ob durch diese Reform das Cap des EU-Emissionshandels tatsächlich
begrenzend wirkt und somit signifikante Emissionsminderungen auslöst. In einem solchen Szenario
würden sich im Verlauf der 2020er-Jahre Knappheitspreise entsprechend der CO₂-Vermeidungskosten
einstellen. Weil es aber aufgrund des europaweiten Zubaus von Erneuerbaren Energien und des
Trends von Steinkohle zu Erdgas zu erheblichen Ohnehin-Minderungen kommt, ist es genauso
wahrscheinlich, dass der EU-ETS auch mittelfristig einen hohen Zertifikateüberschuss behält.

3

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

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Inhalt
Zusammenfassung7
1

Einleitung: Wo steht der europäische Emissions­handel Anfang 2018?

2	Die Reform des EU-Emissionshandels vom April 2018:
Was wurde konkret beschlossen?
2.1	Cap, Marktstabilitätsreserve und ­Löschung von Zertifikaten
2.2	Zuteilung der Zertifikate für K
­ raftwerke
2.3 Regelungen für die Industrie 
2.4	Innovations- und Modernisierungsfonds
2.5 Flug- und Schiffsverkehr
3

Auswirkungen der Reform auf Ü
­ berschuss­entwicklung und CO₂-Preise 
3.1 Entwicklung des Überschusses
3.2 Entwicklung des CO₂-Preises

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15
15
16
16
16
16
19
20
22

4	Antworten der ETS-Reform auf den Wasserbetteffekt:
Das Zusammenwirken des ETS mit nationalen Maßnahmen wie
Kohleausstieg und Erneuerbare-Energien-Zubau
4.1	Nationale Instrumente und der ETS: Der Wasserbetteffekt
4.2	Löschung von Zertifikaten aus der Marktstabilitätsreserve
als erste Antwort auf den Wasserbetteffekt
4.3	Löschung von Zertifikaten bei Stilllegung von Kraftwerken als
zweite Antwort auf den Wasserbetteffekt

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5

29

Fazit

25
25
26

5

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

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HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

Zusammenfassung
Die Europäische Union hat sich das Ziel gesetzt, ihre
Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80 bis 95 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren. Bis 2030 sollen
die Treibhausgasemissionen entsprechend um mindestens 40 Prozent reduziert werden. Die Bepreisung
von CO₂ innerhalb des Europäischen Emissionshandels (EU-ETS) ist zur Erreichung dieser Ziele – neben
der Steigerung der Energieeffizienz und dem Ausbau
der Erneuerbaren Energien – eine der zentralen
Maßnahmen der europäischen Klimapolitik.
Bis zum Jahr 2017 haben die europäischen Anlagen
innerhalb des EU-ETS ihre Emissionen gegenüber
dem Basisjahr 2005 um 25,3 Prozent reduziert. Der
Beitrag des Emissionshandels zu den beobachteten
Emissionsminderungen war bisher jedoch stark
begrenzt: Eine systematische Überausstattung der
Emittenten mit Zertifikaten, zusätzliche JI/CDM-Zertifikate sowie – zu einem geringeren Teil – bei der
Cap-Festsetzung noch nicht berücksichtigte (zusätzliche) nationale Klimaschutzmaßnahmen (Energie­
effizienz, Ausbau Erneuerbarer Energien) haben
eine Zertifikateknappheit innerhalb des EU-ETS
weitestgehend verhindert. De facto lief das Cap im
EU-Emissionshandel damit ins Leere.
Nach mehreren kleineren Reformen haben sich der
Europäische Rat und das Europäische Parlament auf
eine grundlegende Reform des EU-ETS verständigt.
Sie ist im April 2018 in Kraft getreten und bildet
den Rahmen für die vierte Handelsperiode (2021
bis 2030). Ziel der Reform war es, den EU-ETS im
Hinblick auf das Klimaschutzziel 2030 wieder als
wirkungsvolles Klimaschutzinstrument zu etablieren,
indem die bestehenden strukturellen Überschüsse
schrittweise abgebaut werden.

Kern der Reform sind vier Elemente:
→→ Ab dem Jahr 2021 wird das Emissionshandels-Cap
jährlich um 2,2 Prozent gesenkt. Im Zeitraum 2013
bis 2020 beträgt dieser Faktor noch 1,74 Prozent.
Da der Bezugspunkt für diese jährliche Minderung jedoch nicht das aktuelle Emissionsniveau,
sondern die (deutlich höhere) Zertifikatemenge im
Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2012 ist, wirkt der
höhere Minderungsfaktor erst mit einer erheblichen Zeitverzögerung.
→→ Die Zuführungsrate, mit der dem Markt überschüssige Zertifikate entzogen und in die Marktstabilitätsreserve (MSR) überführt werden, wird
gegenüber den bisher vorgesehenen Regelungen in
den Jahren 2019 bis 2023 von 12 auf 24 Prozent des
Vorjahresüberschusses verdoppelt.
→→ Ab 2023 wird die maximale Größe der Marktstabilitätsreserve auf die Versteigerungsmenge
des Vorjahres beschränkt. Sämtliche Zertifikate
in der Marktstabilitätsreserve, die diese Grenze
überschreiten, werden gelöscht. Dies führt dazu,
dass im Jahr 2023 etwa zwei Milliarden Zertifikate
gelöscht werden und dass sich die Zahl der Zertifikate, die höchstens in der Marktstabilitätsreserve
gehalten werden kann, jährlich um etwa 28 Millionen verringert.
→→ Sofern im Stromsektor durch zusätzliche nationale
Klimaschutzmaßnahmen Kraftwerke stillgelegt
werden, können Mitgliedstaaten jährlich Zertifikate in einem Umfang unilateral stilllegen, der den
durchschnittlichen Emissionen der entsprechenden Anlagen über einen Zeitraum von fünf Jahren
vor der Stilllegung entspricht.
Im Ergebnis war die aktuelle Reform des EU-Emissionshandels ein wichtiger Schritt in Richtung Neuetablierung des Instruments im Konzert der europäischen Klimapolitik. Sie hat im Wesentlichen zwei
zentrale Wirkungen:

7

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

→→ Zum einen hat die Reform das Instrument des
EU-ETS wiederbelebt, nachdem es in den letzten Jahren schon fast totgesagt war. Die höheren
Zuführungsraten zur Marktstabilisierungsreserve,
die Löschung von Überschusszertifikaten ab dem
Jahr 2023 und die Senkung des jährlichen Caps
ab 2021 haben dazu geführt, dass der EU-Emissionshandel wieder als ernstzunehmendes Instrument der Klimapolitik wahrgenommen wird.
Entsprechende Folge ist die Erholung des Preises
für CO₂-Emissionszertifikate binnen eines Jahres
von 5 Euro auf aktuell etwa 15 Euro pro Tonne.
Auch wenn derzeit noch offen ist, ob diese Reformen dazu führen, dass das Cap vor 2030 wirklich
begrenzend wirkt (und sich entsprechende Knappheitspreise einstellen), so scheint doch gesichert,
dass die EU dem Instrument eine Zukunft geben
will. Spätestens bei einer nächsten Reform, die in
der kommenden Legislaturperiode des Europäischen Parlaments ansteht und verschärfte EU-­
Klimaschutzziele 2030 im Zuge der internationalen

„Paris+5“-Klimaverhandlungen umsetzen muss
und wohl auch eine Überprüfung der Marktstabilitätsreserve beinhalten wird, dürfte dann der
EU-Emissionshandel ein Instrument entsprechend der ökonomischen Theorie werden, bei dem
das gesetzte Cap auch mengenbegrenzend für die
betroffenen Anlagen wirkt.
→→ Zum anderen ist der Wasserbetteffekt im
EU-Emissionshandel ab dem Jahr 2019
Geschichte – aus dem Wasserbett wird eine Badewanne mit Überlaufventil. Sowohl der Löschungsmechanismus der Marktstabilitätsreserve als auch
die Löschungsoption bei der Stilllegung von Kohlekraftwerken ähneln in ihrer Funktion dem Überlaufventil, das beim Eintauchen in eine Badewanne
dafür sorgt, dass das Badewasser nicht einfach
steigt (und dabei womöglich durch ein Überlaufen
dafür sorgt, dass das gesamte Badezimmer unter
Wasser steht), sondern dass dann das Wasser kontrolliert abfließen kann.

Der Europäische Emissionshandel – Vom Wasserbett zur Badewanne

Emissionshandel
vor der Reform

Im ETS bereits
berücksichtigte,
zusätzliche
Maßnahmen

Über den ETS
hinausgehende,
zusätzliche
Maßnahmen

Abbildung Z1

Emissionshandel
nach der Reform

Wasserbetteffekt

Über den ETS
hinausgehende,
zusätzliche
Maßnahmen

MSR plus
Löschungsmechanismus

eigene Darstellung

8

HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

Das bedeutet: Wenn durch zusätzliche nationale Instrumente CO₂-Zertifikate im EU-ETS lokal verdrängt
werden, dann sorgen die neuen Regelungen dafür,
dass eine entsprechende Zertifikatemenge auch
gelöscht wird. Somit werden nationale Klimaschutz­
instrumente im Stromsektor und der EU-ETS im
Grundsatz miteinander verzahnt, während sie bislang
oft als Gegensätze gesehen wurden. Es ist insofern
davon auszugehen, dass diese Regelungen bei einer
nächsten EU-ETS-Reform weiter ausgebaut und verfeinert werden, um dann nationale Klimaschutzinstrumente und das europäische ETS-System vollständig abgestimmt ineinandergreifen zu lassen.

9

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

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HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

1

Einleitung: Wo steht der europäische
­Emissions­handel Anfang 2018?

Die Europäische Union hat sich das Ziel gesetzt, ihre
Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80 bis 95 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren. Bis 2030 sollen
die Treibhausgasemissionen nach heutigem Stand um
mindestens 40 Prozent reduziert werden.
Die Bepreisung von CO₂ innerhalb des Europäischen
Emissionshandels (EU-ETS) ist zur Erreichung dieser
Ziele – neben der Steigerung der Energieeffizienz
und dem Ausbau der Erneuerbaren Energien – eine
der zentralen Maßnahmen der europäischen Klima­
politik und umfasst den Großteil der Emissionen der
Energie­wirtschaft und der Industrie. Das entspricht
rund 42 Prozent der gesamten europäischen Treibhausgasemissionen. In Deutschland ist etwa die
Hälfte der gesamten Treibhausgasemissionen vom
Emissionshandel erfasst.1
Bis zum Jahr 2017 haben die Anlagen innerhalb des
EU-ETS ihre Emissionen gegenüber dem Basisjahr
2005 um rund 25 Prozent reduziert. Der Beitrag des
Emissionshandels zu den beobachteten Emissionsminderungen ist bisher jedoch stark begrenzt. Das hat
insbesondere drei Gründe: 2
→→ Überausstattung mit Zertifikaten: Eine kontinuierliche, systematische Überausstattung der Emittenten mit Zertifikaten sowie die europäische Wirtschaftskrise haben dazu geführt, dass seit dem Jahr
2009 die Emissionen im Durchschnitt um 200 Millionen Tonnen unterhalb des Cap lagen. Das Cap hat
bisher also außer im Jahr 2008 nicht begrenzend
gewirkt. Dies steht im fundamentalen Gegensatz zur
ökonomischen Theorie, in der gerade der begrenzende Charakter des Caps dafür sorgt, dass durch
den Handel mit den Zertifikaten die ökonomisch
1

EEA (2018), UBA (2018)

2

Koch/Fuss/Grosjan/Edenhofer (2014)

effizientesten Klimaschutzlösungen zum Zuge
kommen (daher auch im Englischen der synonyme
Begriff cap and trade für Emissionshandel).
→→ Zusätzliche JI/CDM-Zertifikate: Zwischen
2008 und 2012 kamen 1,5 Milliarden Tonnen
Offset-Zertifikate ins EU-Handelssystem, die
vor allem aus China, der Ukraine und Russland
stammten. Inzwischen ist klar, dass diese Zertifikate nie in das EU-Emissionshandelssystem
hätten fließen dürfen, da den meisten Zertifikaten
aus der Ukraine und Russland keine zusätzlichen
Minderungen in den jeweiligen Ländern gegenüberstanden und ein großer Anteil der Zertifikate
aus China aus CDM-Projekten mit einer zweifelhaften Methodik und entsprechend fragwürdiger
Zusätzlichkeit stammten. Seit 2013 werden diese
Zertifikate im EU-ETS nicht mehr anerkannt, aber
ihre schiere Menge hat im Zeitraum 2008–2012
den Zertifikateüberschuss innerhalb des EU-ETS
fast verdoppelt.
→→ Nationale Klimaschutzmaßnahmen: Andere,
wirkungsvollere Politiken haben ebenfalls auf
den Energiesektor eingewirkt, wie die EU-Ökodesign-Richtlinie (Stichwort: LED-Rollout), der
Ausbau der Erneuerbaren Energien, die stärkere
Nutzung der Kraft-Wärme-Kopplung und zusätzliche nationale CO₂-Preise wie in Großbritannien.
Ein Teil dieser Effekte war bei der Festlegung des
Caps für die Phase 2013–2020 durch die EU-Kommission im Jahr 2010 einkalkuliert worden, ein Teil
jedoch auch nicht – so ging der Ausbau der Erneuerbaren Energien im Stromsektor schneller vonstatten als ursprünglich prognostiziert und auch
der nationale CO₂-Preis in Großbritannien konnte
in den Ex-ante-Planungen nicht entsprechend
berücksichtigt werden. Diese Effekte haben den
Zertifikateüberschuss im Emissionshandel zusätzlich erhöht, wenn auch mit deutlich geringerer
Wirkung als die beiden erstgenannten Effekte.

11

Fiscal depreciation term
Debt interest rate
Other site investment cost
Equity share fixed
Tax rate
Land lease
Business and technical management
Planning cost
Grid
connection
cost zur Badewanne
|
Agora Energiewende Vom Wasserbett
Foundation
Direct marketing cost
Reserves
Insurance
Debt term
Equity term
Wind Resource/FLH

Zertifikate – Entwicklung Angebot & Nachfrage sowie Überschuss 2005–2017

Abbildung 1

3.000

[ Mio. Zertifikate / t CO₂ ]

Angebot & Nachfrage

Eingesetzte CER/ERU
Auktionierung & Verkäufe

2.000
Kostenlose Zuteilung*
Emissionen*
1.000

0

[ Mio. Zertifikate ]

Überschuss

Überschuss
(nicht im Markt verfügbar)
Überschuss
(im Markt verfügbar)

4.000

2.000

0
2005

2010

EUTL (2018), eigene Berechnungen des Öko-Instituts

Die Folge: Innerhalb des EU-ETS gibt es heute einen
hohen Überschuss an Zertifikaten – sowohl innerhalb
als auch außerhalb des Marktes. Der Marktüberschuss lag Ende 2017 bei rund 1,5 Milliarden Zertifikaten (siehe Abbildung 1). In der Folge lag der Preis
für CO₂-Zertifikate in den vergangenen Jahren auf
einem sehr niedrigen Niveau von durchschnittlich
unter zehn Euro pro Tonne CO₂.
Vor diesem Hintergrund wurden in den letzten
Jahren mehrere kleine Reformen durchgeführt, die
das Ziel hatten, den CO₂-Emissionshandelspreis zu
stabilisieren:
→→ Anfang 2014 wurde eine Änderung der Auktionierungsverordnung beschlossen (EU 2014), nach
der in den Jahren 2014, 2015 und 2016 Zertifikate

12

2015

2017

* inkl. Anpassungen des Geltungsbereichs

für insgesamt 900 Millionen Tonnen CO₂ zurückgehalten und erst nach 2019 in den Markt gegeben
werden sollten (backloading).
→→ Als klar wurde, dass diese Kurzfristmaßnahme
keinerlei nachhaltigen Effekt auf den Preis haben
würde, wurde im Jahr 2015 eine weitere Reform
zur Stabilisierung des CO₂-Preissignals verabschiedet (EU 2015): So wurde die Einführung
einer Marktstabilitätsreserve beschlossen, in die
ab 2019 jährlich ein Teil der Zertifikate fließen
soll, die ansonsten versteigert worden wären. Die
Zuflussmenge in die Reserve beträgt dabei zwölf
Prozent des Vorjahresüberschusses. Diese Zertifikate sollten bis zu einem Wiederauftreten von
Knappheit im Markt in der Reserve verbleiben, um
dann sukzessive doch in den Markt zu gelangen.
Dabei sollten die 900 Millionen Zertifikate, die im

HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

Rahmen des backloadings zurückgehalten wurden,
im Jahr 2019 direkt in die neu geschaffene Marktstabilitätsreserve verschoben werden und so nicht
zurück in den Markt gelangen. Gleiches gilt für die
Zertifikate, die für die kostenlose Zuteilung vorgesehen waren, aber nicht ausgegeben wurden.

Handelsperiode (2021 bis 2030) adressieren und
insofern einen Einfluss auf die Fundamentaldaten im
EU-Emissionshandel haben.

Die Hoffnung, die auf diesen beiden Vorschlägen
ruhte, war, dass sich durch eine solche Begrenzung
der kurzfristigen Marktliquidität der CO₂-Preis
stabilisieren würde. Bereits bei Beschlussfassung war
jedoch absehbar, dass auch diese Reform keine substanzielle Änderung des CO₂-Preises bewirken würde:
→→ Für kurzfristig agierende Marktakteure, deren
Handeln durch die kurzfristige Liquidität im Markt
beeinflusst wird, spielte die Reform kaum eine
Rolle. Denn die Aufnahmerate in die Reserve in
Höhe von zwölf Prozent ist so niedrig, dass angesichts der gewaltigen Überschussmengen sowie
des stetig weiter entstehenden Jahresüberschusses
auch die Auswirkungen der Reserve auf die kurzfristige Marktliquidität sehr begrenzt sind.
→→ Für langfristig agierende Marktakteure, die ihr
Handeln an den Fundamentaldaten ausrichten,
spielten diese Reformen ebenfalls kaum eine Rolle.
Denn durch die Einführung der Marktstabilitätsreserve ändern sich die fundamentalen Mengenverhältnisse im EU-Emissionshandelsmarkt nicht
– die Zertifikate werden lediglich später in den
Markt gegeben. Allenfalls der Zinseffekt einer späteren Zuführung der Mengen in den Markt hätte
eine Rolle spielen können, der aber angesichts der
Größe des Zertifikateüberschusses und des allgemein niedrigen Zinsniveaus ebenfalls ausblieb.
Im Nachgang der Beschlüsse des Europäischen Rats
vom Oktober 2014 zu den Europäischen Klimazielen
2030, die unter anderem eine Minderung der europäischen Treibhausgasemissionen um 40 Prozent unter
das Niveau von 1990 beinhalteten, war insofern klar,
dass eine erneute Reform des EU-Emissionshandels
zeitnah notwendig würde. Diese Reform würde die
absolute Menge an CO₂-Zertifikaten in der vierten

13

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

14

HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

2

Die Reform des EU-Emissionshandels vom
April 2018: Was wurde konkret beschlossen?

Nach mehr als zwei Jahren intensiver Verhandlungen
über die Ausgestaltung des EU-ETS in der vierten
Handlungsperiode (2021 bis 2030) wurde am 27. Februar 2018 durch den Europäischen Rat eine neue
Reform gebilligt, nachdem zuvor bereits das EU-­
Parlament zugestimmt hatte (EU 2018). Sie trat im
April 2018 in Kraft. Im Folgenden werden die wichtigsten Beschlüsse kurz dargestellt.

2.1	Cap, Marktstabilitätsreserve und
­Löschung von Zertifikaten
→→ Ab dem Jahr 2021 wird das Emissionshandels-Cap
jährlich um 2,2 Prozent gesenkt. Im Zeitraum 2013
bis 2020 betrug dieser Faktor 1,74 Prozent. Dieser
lineare Reduktionsfaktor soll im Zuge der Umsetzung des internationalen Klimaschutzabkommens
von Paris erneut überprüft werden. Da die in
Paris von den Vertragsstaaten zugesagten Klimaschutzanstrengungen nicht ausreichen, um das
Zwei-Grad-Klimaschutzziel zu erreichen, fordern
das Europäische Parlament und etliche EU-Mitgliedstaaten im Zuge der aktuellen internationalen
Klimaverhandlungen ein höheres Ambitionsniveau
Europas für 2030. Im Ergebnis würde dies sicherlich dazu führen, dass Anfang der 2020er-Jahre
eine erneute Absenkung des ETS-Caps zur Diskussion ansteht.
→→ Der Aufsetzpunkt für die jährliche Cap-Minderung von 2,2 Prozent entspricht unverändert der
Zertifikatemenge im Durchschnitt der Jahre 2008
bis 2012. Da diese um etwa 200 Millionen Tonnen
CO₂ über dem aktuellen Emissionsniveau liegt,
wirkt der höhere Minderungsfaktor erst mit einer
erheblichen Zeitverzögerung. Im Ergebnis ist auch
für die ersten Jahre nach 2021 eine sehr großzügige
Zertifikateausstattung zu erwarten.

→→ Die Zuführungsrate, mit der dem Markt überschüssige Zertifikate entzogen und in die Marktstabilitätsreserve überführt werden, wird gegenüber
den bisher vorgesehenen Regelungen in den Jahren
2019 bis 2023 von 12 auf 24 Prozent des Vorjahresüberschusses verdoppelt. Ab 2024 gilt wieder
die bereits vorgesehene Rate von 12 Prozent.3
→→ Ab 2023 wird die maximale Größe der Marktstabilitätsreserve auf die Versteigerungsmenge
des Vorjahres beschränkt. Sämtliche Zertifikate
in der Marktstabilitätsreserve, die diese Grenze
überschreiten, werden gelöscht. Da die Versteigerungsmenge etwa 57 Prozent der gesamten
Emissionen im EU-Emissionshandel beträgt, wird
der Überschuss in der Marktstabilitätsreserve auf
Zertifikate für etwa 900 Millionen Tonnen CO₂
beschränkt, bedingt durch den linearen Reduktionsfaktor jedoch mit systematisch sinkender
Tendenz (Rückgang um 2,2 Prozent jährlich beziehungsweise etwa 28 Millionen Zertifikate). Jeder
darüber hinausgehende Überschuss an Zertifikaten
wird dem Markt dauerhaft entzogen.
→→ Sofern im Stromsektor durch zusätzliche nationale
Klimaschutzmaßnahmen Kraftwerke stillgelegt
werden, können Mitgliedstaaten die korrespondierende Menge an Zertifikaten unilateral stilllegen.

3

Der Mechanismus der Überführung des Überschusses in
die Marktstabilitätsreserve besteht darin, dass die entsprechende Menge an Zertifikaten von der Auktion des Folgejahres abgezogen wird und stattdessen in die Marktstabilitätsreserve verschoben wird.

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Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

2.2	Zuteilung der Zertifikate für
­Kraftwerke
→→ Kraftwerksbetreiber erhalten für die Stromerzeugung bereits heute in der Regel keine kostenlose
Zuteilung und müssen die notwendigen Zertifikate
auch in Zukunft vollständig ersteigern. Eine Ausnahme gilt für die osteuropäischen Länder: Hier
können die Mitgliedstaaten ihren Kraftwerksbetreibern weiterhin bis zu 60 Prozent der Zertifikate
kostenlos zuteilen, wenn sie im Gegenzug in ihre
Energieinfrastruktur investieren.
→→ Für die Wärmeerzeugung in Kraft-Wärme-­
Kopplungsanlagen werden Kraftwerksbetreibern
30 Prozent des Wärme-Benchmarks kostenlos
zugeteilt.
→→ Mit der Stahlindustrie verbundene Kraftwerke,
die die dort entstehenden Kuppelgase verstromen,
erhalten weiterhin den größten Teil der benötigten
Zertifikate kostenlos zugeteilt.

2.3 Regelungen für die Industrie
→→ Im internationalen Wettbewerb stehende Industriezweige, bei denen das Risiko von carbon leakage
besteht (Abwanderung aufgrund von klimaschutzbedingten Belastungen), erhalten weiterhin eine bis
zu 100 Prozent kostenlose Zuteilung von Zertifikaten entsprechend technologischer Benchmarks. Die
Benchmarks werden jedoch stärker an die realen
Bedingungen angepasst, das heißt gegenüber den
aktuellen Benchmarks abgesenkt. Grundlage für
die 2021 und 2026 stattfindende Absenkung ist die
durchschnittliche jährliche Senkung der spezifischen Emissionen, die seit dem Jahr 2008 erreicht
wurde.
→→ Nicht im internationalen Wettbewerb stehende
Industriezweige erhalten bis 2025 30 Prozent der
von ihnen benötigten Zertifikate kostenlos zugeteilt, von 2026 bis 2030 wird dieser Anteil schrittweise auf Null abgesenkt.
→→ Die Mitgliedstaaten können – unter Einhaltung
der Vorschriften über die entsprechenden staat-

16

lichen Beihilfen – weiterhin Ausgleichzahlungen
an energieintensiven Industrien für die indirekten
CO₂-Kosten leisten. Diese können entstehen, wenn
durch einen höheren CO₂-Preis der Strompreis
steigt, den die energieintensiven Industrien zahlen
müssen. Die Bundesregierung macht von dieser
Option für die deutsche energieintensive Industrie
Gebrauch (EC 2012, BMWi 2017).

2.4	Innovations- und Modernisierungsfonds
→→ Die bestehenden Innovations- und Modernisierungsfonds werden fortgeführt. Finanziert
werden die Fonds über die Auktionierung von
Emissionsberechtigungen, die – im Rahmen des
Gesamt-Cap – hierfür speziell reserviert werden.
Die Ausstattung der Fonds in Euro hängt insofern
von der Höhe der Zertifikatepreise zum Zeitpunkt
der jeweiligen Versteigerungen ab.
→→ Der Innovationsfonds wird mit 400 bis 450 Millionen Zertifikaten ausgestattet und soll europaweit
die Markteinführung von innovativen Industrieprozessen mit niedrigen CO₂-Emissionen und
innovativen Projekten zur Erzeugung oder Speicherung von Erneuerbaren Energien finanzieren.
→→ Der Modernisierungsfonds dient dem Umbau des
Energiesystems in Osteuropa. Er wird mit 310 Millionen Zertifikaten ausgestattet (plus optionale
Erhöhung um 75 Millionen) und muss mindestens
70 Prozent seines Volumens für Investitionen in
den Bereichen Erneuerbare Energien, Energieeffizienz und Infrastrukturmaßnahmen sowie für
Maßnahmen zum Strukturwandel in Kohleregionen verwenden.

2.5 Flug- und Schiffsverkehr
→→ Ebenfalls vom Emissionshandel erfasst wird der
innereuropäische Flugverkehr. Flüge in außereuropäische Länder werden – entgegen der
ursprünglich vorgesehenen Regelung – nicht vom

HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

Emissionshandel erfasst. Im Jahr 2017 betrugen die
vom Emissionshandel erfassten Emissionen des
Flugverkehrs 64 Millionen Tonnen CO₂ (EEA 2018).
Die für den Flugverkehr zusätzlich bereitgestellte
Menge an Zertifikaten („Flugverkehrs-Cap“) betrug
im gleichen Jahr jedoch nur 38 Millionen Tonnen
CO₂. Mit dem Flugverkehrssektor entsteht also
netto eine zusätzliche Nachfrage, so wurden im
Jahr 2017 26 Millionen Zertifikate des stationären
ETS vom Flugverkehrssektor genutzt.
→→ Der Schiffsverkehr wird vorerst nicht in den
EU-ETS aufgenommen. Sofern in den kommenden
Jahren in diesem Sektor durch die International
Maritime Organization (IMO) keine ausreichenden
Maßnahmen zur Reduktion der Treibhausgasemissionen ergriffen werden, soll dieser jedoch ab 2023
integriert werden.

17

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

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HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

3

Auswirkungen der Reform auf
­Überschuss­entwicklung und CO₂-Preise

Die aktuelle Reform des EU-Emissionshandels hat für
Main
investment
cost
die Entwicklung
des
Überschusses
im EU-EmissionsMaintenance
handel und damit des CO₂-Preises
Equity rate zwei maßgebliche
Fiscal depreciation term
Effekte:

Debt interest rate
Other site investment cost
Equity share
fixed dass durch die
Erstens hat die Reform
zur Folge,
Tax rate
endgültige Löschung von
Zertifikaten
aus der MarktLand
lease
Business and technical management
stabilitätsreserve ab Planning
dem Jahr
2023
nicht
mehr die
cost
connection
cost
Gefahr besteht,Grid
dass
der entstandene
Überschuss
Foundation
komplett wieder
in den
Markt
Direct
marketing
costzurückkommt.
Reserves
Insurance
Debt term
Equity term
Wind Resource/FLH

Zweitens besteht die Möglichkeit, dass der Überschuss auch langfristig deutlich reduziert wird. Dies
ist jedoch abhängig von der langfristigen Entwicklung der Emissionen innerhalb des Emissionshandels
und damit der Nachfrage nach Zertifikaten:
→→ Geht man davon aus, dass die ohnehin stattfindenden Emissionsminderungen in den ETS-Sektoren
geringer sind als der jährliche Reduktionsfaktor
von 2,2 Prozent, dann entstehen im EU-Emissionshandel allmählich Knappheitspreise (siehe
Szenario 1 unten).

Entwicklung des Caps sowie der Treibhausgasemissionen in den zwei Szenarien 2017–2030

Abbildung 2

2.500

[ Mio. Zertifikate / t CO₂ ]

2.000

1.500

1.000

500

0
2017

2020
Cap

2025
THG-Emissionen
(1 %-Minderung p. a.)

2030
THG-Emissionen
(2 %-Minderung p. a.)

eigene Berechnungen des Öko-Instituts

19

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

→→ Liegen die jährlichen Minderungen hingegen auch
weiterhin in etwa in Höhe des jährlichen Reduktionsfaktors – wie dies in den letzten Jahren zu
beobachten war –, gibt es auch langfristig erhebliche Überschüsse und damit keine Knappheitspreise (siehe Szenario 2 unten).

CO₂-Emissionen innerhalb des Emissionshandels
und damit der Nachfrage nach Zertifikaten. Diese
Effekte sollen im Folgenden anhand von zwei Szenarien analysiert und quantifiziert werden (siehe
Abbildung 2):

Main investment cost
Maintenance
Equity rate
Fiscal depreciation term
Debt interest rate
Other site investment cost
Equity share Löschung
fixed
Durch die nun eingeführte
von ZertifikaTax rate
ten ab dem Jahr 2023 wird
Land ein
leaseTeil des entstehenden
Business and technical management
Überschusses endgültig
gelöscht.
Wie sich die Reform
Planning cost
Grid connection cost
jedoch auf die Überschusssituation
konkret auswirkt,
Foundation
ist nicht nur abhängig
von der
Direct marketing
costEntwicklung des
Reserves
Caps und der Ausgestaltung
der MarktstabilitätsreInsurance
serve, sondern insbesondere
auch von der Höhe der
Debt term
Equity term
Wind Resource/FLH

→→ Szenario 1: Die CO₂-Emissionen im Emissionshandel sinken bis 2030 um durchschnittlich
18 Millionen Tonnen (1,0 Prozent) pro Jahr. Das
entspricht in etwa den Referenzprojektionen der
Mitgliedstaaten (EEA 2017: With Existing Measures (WEM) scenarios; in Deutschland: „Mit-Maßnahmen-Szenario“ des Projektionsberichts 2017).
Da in diesem Szenario das Cap schneller sinkt als
die Business-as-usual-Emissionen, entspricht ab
dem Jahr 2024 das Cap zugleich den Emissionen –
es begrenzt diese wirksam nach oben.

3.1 Entwicklung des Überschusses

Zertifikate – Entwicklung Angebot & Nachfrage sowie Überschuss 2005–2030 in Szenario 1

[ Mio. Zertifikate / t CO₂ ]

3.000

Angebot & Nachfrage

Abbildung 3

Eingesetzte CER/ERU
Auktionierung & Verkäufe

2.000
Kostenlose Zuteilung*
Emissionen*
1.000

0

[ Mio. Zertifikate ]

Überschuss

Löschungen
Überschuss
(nicht im Markt verfügbar)

4.000

Überschuss
(im Markt verfügbar)
2.000

0
2005

2010

2015

EUTL (2018), eigene Berechnungen des Öko-Instituts

20

2020

2025

2030

* inkl. Anpassungen des Geltungsbereichs

HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

→→ Szenario 2: Die CO₂-Emissionen im EU-Emissionshandel sinken bis 2030 um durchschnittlich
35 Millionen Tonnen (2,0 Prozent) pro Jahr. Dieses Szenario entspricht einer Fortschreibung der
Emissionsminderungen, wie wir sie in den letzten
fünf Jahren (2013 bis 2017) beobachtet haben. In
diesem Szenario liegen die CO₂-Emissionen im
EU-ETS dauerhaft leicht unterhalb des Caps.
Abbildung 2 zeigt die auf Basis der aktuellen
Beschlüsse festgelegte Entwicklung des Caps bis zum
Jahr 2030 sowie die Emissionsentwicklung entlang
der zwei dargestellten Szenarien.
In Szenario 1 (Abbildung 3) werden die Marktüberschüsse ab 2019 kontinuierlich abgebaut und nach
und nach in die Marktstabilitätsreserve überführt. Im

Jahr 2023 erfolgt die erste umfassende Löschung von
Zertifikaten aus der Marktstabilitätsreserve in Höhe
von rund 1,7 Milliarden Zertifikaten. Da die jährliche
Emissionsminderung niedriger als die Entwicklung
des Caps ausfällt, werden bis 2030 kontinuierlich
Überschüsse reduziert, sodass der Marktüberschuss
bis zum Jahr 2030 nahezu vollständig abgebaut und
spätestens dann Knappheitspreise entstehen. Insgesamt werden rund 1,8 Milliarden Zertifikate endgültig gelöscht.
In Szenario 2 (Abbildung 4) wird der Marktüberschuss zum Jahr 2022 ebenfalls stetig in die Marktstabilitätsreserve überführt. Von diesem werden im
Jahr 2023 1,7 Milliarden Zertifikate aus der MSR
gelöscht. Da die jährlichen Emissionsminderungen
im weiteren Verlauf in etwa in Höhe der jährlichen

Zertifikate – Entwicklung Angebot & Nachfrage sowie Überschuss 2005–2030 in Szenario 2

[ Mio. Zertifikate / t CO₂ ]

3.000

Angebot & Nachfrage

Abbildung 4

Eingesetzte CER/ERU
Auktionierung & Verkäufe

2.000
Kostenlose Zuteilung*
Emissionen*
1.000

0

[ Mio. Zertifikate ]

Überschuss

Löschungen
Überschuss
(nicht im Markt verfügbar)

4.000

Überschuss
(im Markt verfügbar)
2.000

0
2005

2010

2015

2020

2025

2030

* inkl. Anpassungen des Geltungsbereichs
EUTL (2018), eigene Berechnungen des Öko-Instituts; 2005 – 2017 historische Daten, 2018 – 2030 projizierte Daten

21

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

Minderung des Caps liegen, stabilisieren sich die im
Markt verfügbaren Überschüsse bis 2030 in etwa
auf einem Niveau von 0,7 Milliarden Zertifikaten,
sodass es zu keiner Knappheit innerhalb des Marktes kommt. Bis 2030 werden jedoch insgesamt rund
2,6 Milliarden Zertifikate endgültig gelöscht.

3.2 Entwicklung des CO₂-Preises
Im Zuge der Umsetzung der jüngsten Reform hat sich
der CO₂-Preis kurzfristig deutlich erholt und ist bis
Mai 2018 auf rund 15 Euro pro Tonne CO₂ gestiegen.
Das entspricht in etwa dem Niveau von 2011 und
stellt eine deutliche Verbesserung dar. Hinsichtlich
der langfristigen Entwicklung gehen die Erwartungen von Marktakteuren bezüglich der zukünftigen
Preisentwicklung hingegen weit auseinander. Das ist
im Wesentlichen auf Differenzen bei den folgenden
Annahmen zurückzuführen:
→→ Business-as-usual-Minderungen: In dem
Moment, in dem das Cap im EU-Emissionshandel begrenzend wirkt, stellt sich entsprechend der
Logik der ökonomischen Theorie ein Zertifikatemarktpreis in der Höhe der CO₂-Vermeidungskosten
ein. Je nachdem, ob man bezüglich der ohnehin
stattfindenden Emissionsminderungen sowohl im
Bereich der Energiewirtschaft als auch im Bereich
der energieintensiven Industrie von einem geringen, mittleren oder hohen Szenario ausgeht, kommt
dieser Zeitpunkt relativ früh (2024) oder relativ
spät (nach 2030).
→→ Höhe des Gas- und Kohlepreises: Die CO₂-Vermeidungskosten im EU-Emissionshandel, die sich zum
Zeitpunkt der Knappheit einstellen werden, dürften
durch den Strommarkt definiert werden, da er
innerhalb des EU-Emissionshandels den größten
Teil der Emissionen und der Emissionsminderungspotenziale stellt. Hierbei gibt es für die Jahre
bis 2030 drei zentrale Kipppunkte: Die Kosten des
Ersatzes der Verstromung von Steinkohle durch
Erdgas, die Kosten des Ersatzes der Verstromung
von Braunkohle durch Steinkohle und die Kosten

22

des Ersatzes der Verstromung von Braunkohle
durch Erdgas. Diese Kosten hängen maßgeblich
an den Steinkohle- und Erdgaspreisen, das heißt,
sie werden durch die globalen Rohstoffmärkte
determiniert. Je nachdem, welche Preisprojektionen die Marktteilnehmer zugrunde legen, erhalten
sie unterschiedliche CO₂-Vermeidungskosten
als Fundamentaldaten für den zu erwartenden
CO₂-Marktpreis in Knappheitssituationen. Kurz
gesagt: Je größer die angenommene Preisdifferenz
zwischen dem Steinkohle- und dem Erdgaspreis
umso größer auch der erwartete CO₂-Preiseffekt.
→→ Kurzfristige Marktliquidität: Die Nachfrage nach
Zertifikaten am CO₂-Markt wird nicht nur vom
eigentlichen Bedarf zur direkten Nutzung auf Basis
der oben genannten Fundamentaldaten, sondern
auch von der Einkaufsstrategie der Marktteilnehmer und der kurzfristigen Liquiditätssituation des
Marktes bedingt. Je nachdem, wann Unternehmen
Zertifikate erwerben (etwa frühzeitiges Hedging,
um künftige Marktrisiken zu minimieren), kann
dies auch vorgezogene Preiseffekte zur Folge
haben. Entscheidend werden hierbei auch die Verkaufsstrategien derjenigen Industrieakteure sein,
die aktuell hohe Zertifikatsmengen besitzen, die sie
selbst aber gar nicht benötigen. Im Ergebnis kann
es trotz eines realen Überschusses zu Liquiditätsengpässen kommen, mit der Folge, dass selbst dann,
wenn noch gar keine Knappheit an Zertifikaten
herrscht, höhere Preise am Markt durchzusetzen
sind. In welcher Marktsituation es auch zu solchen
Preiseffekten kommt, ist jedoch sehr unsicher
beziehungsweise stark umstritten.
Ob sich der aktuell zu beobachtende Trend beim
CO₂-Preisanstieg auch mittel- und langfristig
fortsetzt, ist mit großen Unsicherheiten behaftet. Es
spricht jedoch einiges dafür, dass die Überschuss­
entwicklung mittelfristig zwischen Szenario 1 und
Szenario 2 liegt und sich die CO₂-Preise somit eher
moderat gegenüber dem heutigen Niveau entwickeln:

HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

→→ Da der aktuelle CO₂-Preis von 15 Euro pro Tonne
bereits zu ersten Effekten am Strommarkt führt
(Stromproduktion aus alten Steinkohlekraftwerken
wird durch Stromproduktion aus neuen Gaskraftwerken ersetzt), haben höhere CO₂-Preise aktuell
eher einen den Überschuss erhöhenden Effekt.
→→ Betrachtet man zudem die bereits an der Börse
gehandelten Futures für CO₂-Zertifikate als Indikator, so liegen diese für das Jahr 2024 derzeit bei
rund 17 Euro pro Tonne CO₂ und damit nur leicht
über dem heutigen Niveau. Zwar weist der Futures-Markt bisher nur eine sehr geringe Liquidität
auf, dennoch deutet derzeit noch nichts darauf hin,
dass es bis 2030 zu massiv steigenden CO₂-Preisen
kommen wird.
→→ Darüber hinaus wurde ein kurzfristig deutlicher,
aber nicht nachhaltiger Preisanstieg bereits einmal
in ähnlicher Situation beobachtet, als in den Jahren
2016 und 2017 die jährlichen Auktionsmengen im
Zuge des backloadings verringert worden waren
(siehe Abbildungen 3 und 4). Eine ähnliche kurzfristige Knappheitssituation ist nun für die kommenden Jahre 2019 und 2020 zu erwarten und
wird derzeit bereits in die Kaufentscheidung der
Händler einbezogen. Es ist deshalb denkbar, dass
der Zertifikatepreis Anfang der 2020er-Jahre auch
wieder nachgibt.

23

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

24

HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

4 Antworten der ETS-Reform auf den Wasserbetteffekt: Das Zusammenwirken des ETS mit
nationalen Maßnahmen wie Kohleausstieg und
Erneuerbare-Energien-Zubau
Auch wenn noch offen ist, ob die beschlossenen
Reformmaßnahmen den Zertifikateüberschuss dauerhaft abbauen werden, bringen sie im Hinblick auf
das Zusammenwirken des EU-ETS mit anderen Klimaschutzinstrumenten eine maßgebliche Veränderung mit sich. Insbesondere durch die Einführung des
Löschungsmechanismus von Überschuss­zertifikaten
aus der Marktstabilitätsreserve wird der EU-ETS
nun eng mit anderen Klimaschutzmaßnahmen
verschränkt, wodurch die häufig bemängelte konkurrierende Wirkungsweise und ein Teil möglicher
Negativwirkungen aufgelöst werden.

4.1	Nationale Instrumente und der ETS:
Der Wasserbetteffekt
Nationale Klimaschutzmaßnahmen im Stromsektor, die neben dem Emissionshandel wirken, haben
in vielen EU-Mitgliedstaaten eine lange Tradition: 4
So wird etwa der Zubau Erneuerbarer Energien in
fast allen EU-Mitgliedstaaten durch gesonderte
Instrumente wie das EEG gefördert, zudem geben
ordnungsrechtliche Vorgaben und Förderprogramme
Anreize für verstärkte Investitionen in Stromeffizienz. In Großbritannien existiert seit 2012 zudem
eine zusätzliche CO₂-Steuer auf die Stromerzeugung,
die angesichts der niedrigen CO₂-Preise im EU-ETS
de facto als CO₂-Mindestpreis eingeführt wurde.
Aktuell hat darüber hinaus etwa die niederländische
Regierung im Mai 2018 einen ordnungsrechtlichen
Ausstieg aus der Kohleverstromung bis zum Jahr
2030 beschlossen.

4

Matthes (2010)

Ebenso lange wie dieser Mix aus EU-ETS und
zusätzlichen Instrumenten im Stromsektor existiert
die Kritik daran. Die klassische Kritik lautet, dass
zusätzliche nationale Klimaschutzmaßnahmen überflüssig und ineffizient seien: überflüssig, weil durch
die Festlegung des Caps im Emissionshandel immer
eine feste Menge an Emissionsberechtigungen in den
Markt gegeben und letztlich auch verbraucht werde.
Zusätzliche Maßnahmen führten somit nicht zu einer
Reduktion der Gesamtemissionen, sondern lediglich
zu einer Verschiebung der Emissionen – entweder
geografisch auf Emittenten anderswo in Europa
und/oder auf einen Emittenten zu einem späteren
Zeitpunkt. Dieser Effekt wird als „Wasserbetteffekt“
bezeichnet. Diese Maßnahmen seien zudem ineffizient, weil etwa die Erneuerbare-Energien-Einführung
erfolge, ohne dass dies vom Markt bereits angereizt
würde. Die damit verbundenen Kosten fielen somit
früher als in einem Marktumfeld nur mit CO₂-­
Bepreisung an und verursachten somit Mehrkosten.
Trotz dieser Kritik gibt es eine ganze Reihe guter
Gründe für zusätzlich zum ETS wirkende Klimaschutzmaßnahmen, die im Rahmen der Theorie des
Policy Mix entwickelt wurden.5 So ist der Emissionshandel zwar sehr gut geeignet, den Technologiewechsel von eingeführten Technologien im mittleren
CO₂-Vermeidungskostensegment anzureizen, hat
aber zugleich auch seine Grenzen. So gibt es etwa im
Bereich der Energieeffizienz Umsetzungshemmnisse,
die durch einen bloßen CO₂-Preis nicht adressiert
werden und somit durch andere Instrumente, wie
etwa Produktstandards, adressiert werden müssen.
Auch die Markteinführung von zukunftsträchtigen,
5

OECD (2007)

25

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

zunächst aber noch kostenintensiven Technologien –
wie etwa die Photovoltaik in den 2000er-Jahren –
benötigt zwischen der Forschungsförderungsphase
und dem Emissionshandel eine Zwischenförderphase, um über das sogenannte „Tal des Todes“ der
Technologieeinführung zu gelangen.
Bisher erfolgte die Abstimmung der verschiedenen
Klimaschutzpolitiken in Europa durch die EU-Kommission ex ante: So hat die EU-Kommission jeweils
vor einer neuen EU-Emissionshandelsphase ein
Impact Assessment durchgeführt, in dem die erwarteten Effekte der europaweiten Erneuerbare-Energien- und Energieeffizienz-Politiken abgeschätzt
wurden und der EU-Emissionshandel als zusätzliche
Maßnahme modelliert wurde. So wurde abgeleitet,
welcher CO₂-Preis-Effekt sich aus welcher Absenkung des Caps entwickeln würde. Entsprechend
wurden in den Jahren 2007 und 2014 Impact Assessments veröffentlicht, die jeweils die Auswirkungen
der vorgelegten Reformen für die Emissionshandelsphasen II und III beziehungsweise IV modelliert
hatten.
Tatsächlich aber besteht bei diesen langen Emissionshandelsphasen und denen in großem zeitlichem
Abstand vorher vorgelegten Szenarioanalysen das
Problem, dass sie auf kurzfristige – auch politische oder gesamtwirtschaftliche – Entwicklungen

nicht eingehen können und so die Zukunft oft falsch
vorhergesagt haben. Zudem galt: War das Cap einmal
festgelegt, unterlag jede zusätzliche und in der ex
ante durchgeführten Analyse nicht berücksichtigte
Klimaschutzmaßnahme kurzfristig dem Wasserbetteffekt, da sie die Gesamtzahl der Emissionen nicht
reduzierte. Dieser Wasserbetteffekt war zwar nicht
langfristiger Natur, da geringere Emissionen und ein
höherer Überschuss zur Folge hatten, dass die Politik
in der folgenden Handelsperiode ein schärferes Cap
setzte. Dieser Politikeffekt eines geringeren künftigen Caps war jedoch nur schwer bezifferbar und
angesichts der langen Handelsperioden im EU-ETS
auch nur langfristiger Natur.

4.2	Löschung von Zertifikaten aus der
Marktstabilitätsreserve als erste
Antwort auf den Wasserbetteffekt
Mit der nun verabschiedeten Reform des Emissionshandels ist das grundsätzliche Problem des
Wasserbetteffekts zu einem Großteil gelöst, da die
Marktstabilitätsreserve von nun an flexibel mit
anderen Instrumenten verschränkt ist. Denn indem
entstehende EU-ETS-Überschüsse – ganz gleich ob
aufgrund von Überallokation, Wirtschaftskrisen oder
zusätzlichen Instrumenten – oberhalb der Markt­
stabilitätsreserve-Grenze dauerhaft gelöscht werden,

Schematische Darstellung der Auswirkung zusätzlicher Klimaschutzmaßnahmen
auf die Überschussentwicklung im EU-ETS

Zusätzliche
Maßnahmen
reduzieren die
Emissionen

Agora Energiewende/Sandbag (2018)

26

Überschuss
an Zertifikaten
steigt

Zusätzlicher
Überschuss wird
in die MSR
verschoben

Abbildung 5

Zusätzlicher
Überschuss wird
aus der MSR
gelöscht

HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

erfolgt über diesen Mechanismus eine dynamisierte
Anpassung des Caps (siehe Abbildung 5).
Dieser Mechanismus führt nicht ganz zu einer
1:1-Reduktion der Zertifikatemenge entsprechend
den Emissionsminderungen, da die Marktstabilitätsreserve nie direkt den vollständigen Überschuss aufnimmt, sondern nur 24 beziehungsweise 12 Prozent
des bestehenden Marktüberschusses pro Jahr. Zudem
dürfte es durch zusätzliche nationale Maßnahmen
einen kleinen sinkenden Effekt auf den gesamteuropäischen CO₂-Preis geben, was die Nachfrage
nach Zertifikaten leicht erhöhen dürfte. Aber da der
Zerfitikateüberschuss aktuell sehr groß ist und in
den kommenden fünf Jahren jeweils 24 Prozent des
Überschusses in die Marktstabilitätsreserve überführt werden, gilt zumindest bis 2024, dass jede
nationale Klimaschutzmaßnahme, die ergänzend zum
EU-ETS eingeführt wird, auch zu einer Löschung der
entsprechend frei werdenden Zertifikate in Höhe
von etwa 80 Prozent führt.6 Die Klimaschutzwirkung
eines stärkeren Ausbaus der Erneuerbaren Energien,
wie ihn etwa der Koalitionsvertrag vorsieht, verpufft
insofern nicht innerhalb des EU-Emissionshandels,
vielmehr führen zusätzliche Wind- und Solaranlagen
auch zu einer Löschung von entsprechend frei werdenden CO₂-Zertifikaten.
Für den Zeitraum nach 2024 gibt es zwei Szenarien:
→→ Geht man davon aus, dass der strukturelle Überschuss im EU-Emissionshandelssystem auch
danach noch fortbesteht, wie dies etwa in dem
oben dargestellten Szenario 2 der Fall ist, dann
wirkt der Löschungsmechanismus auch danach
noch und es kommt zu keinem signifikanten
Wasserbetteffekt, das heißt, die Löschungsquote
der durch zusätzliche Maßnahmen frei werdenden CO₂-Zertifikate beträgt auch nach 2024 etwa
80 Prozent.

6

Perino (2018)

→→ Geht man hingegen von geringen Business-as-­
usual-Emissionsminderungen wie im oben
dargestellten Szenario 1 aus, dann ist ab dem Jahr
2024 wieder die alte Situation hergestellt und
zusätzliche Maßnahmen im EU-ETS führen erneut
zu einem kurzfristigen Wasserbetteffekt.
Es ist jedoch wahrscheinlich, dass die aktuelle Reform
des EU-ETS nicht die letzte gewesen sein wird:
→→ So ist etwa schon jetzt klar, dass die statischen
Schwellenwerte für das Greifen der Marktstabilitätsreserve in Höhe von 833 Millionen CO₂-Zertifikaten sowie die Freigabe von Zertifikaten aus
der MSR angesichts eines sinkenden Caps so nicht
Bestand haben kann und entsprechend abgesenkt
werden muss. Eine Anpassung (Absenkung) der
Parameter, die den Zufluss von Zertifikaten in die
MSR und die perspektivische Freigabe von Zertifikaten aus der MSR steuern, würde den Wasserbetteffekt auch entsprechend längerfristiger
vermeiden.
→→ Zudem wird der Ruf nach einem in den EU-Emissionshandel integrierten CO₂-Mindestpreis, der
etwa bei der Versteigerung von Zertifikaten gelten
würde, zunehmend lauter.7 Ausgeführt als ­Auction
Reserve Price würde dies beispielsweise dazu
führen, dass Zertifikate, die zu einem bestimmten
Mindestpreis (zum Beispiel 30 Euro pro Tonne CO₂)
bei einer Auktion keinen Käufer fänden, gelöscht
würden.
→→ Im Zuge der internationalen Klimaverhandlungen
im Jahr 2020, bei denen alle Vertragsstaaten ihre in
Paris eingegangenen Klimaschutzverpflichtungen
erhöhen sollen, um die Lücke zum Zwei-Grad-Ziel
zu schließen, dürfte eine erneute EU-ETS-Reform
anstehen. Bei dieser dürfte neben einer Verschärfung des Caps auch der Wasserbetteffekt Thema
werden und eine dauerhafte Verzahnung des
EU-ETS mit nationalen Maßnahmen ein Schwerpunkt werden.

7

Edenhofer/Flachsland/Schmid (2017), Elysée (2017)

27

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

Insofern dürfte es wahrscheinlich sein, dass in einer
kommenden EU-ETS-Reform Regelungen getroffen
werden, die dazu führen, dass auch nach 2024 nationale Maßnahmen einen zusätzlichen Klimaschutzeffekt haben werden.

4.3	Löschung von Zertifikaten bei Stilllegung von Kraftwerken als zweite
Antwort auf den Wasserbetteffekt
Zusätzlich zur Regelung der Löschung von Zertifikaten aus der Marktstabilitätsreserve haben Parlament
und Rat eine weitere Regelung beschlossen: Für den
Fall, dass Mitgliedstaaten im Zuge nationaler Klimaschutzmaßnahmen Kraftwerke stilllegen, können
sie die Menge an Zertifikaten, die den Emissionen
des Kraftwerks entsprechen, löschen anstatt sie zu
versteigern. Damit wurde einer Forderung entsprochen, die von vielen Seiten im Kontext der Kohleausstiegsdiskussionen erhoben worden war.8 Bei einem
nationalen Kohleausstieg können also 100 Prozent
der zusätzlichen Emissionsminderungen auch durch
entsprechende Löschung von Zertifikaten abgedeckt
werden. Macht ein Mitgliedstaat von dieser Option
Gebrauch, wird der Wasserbetteffekt 1:1 ausgeschlossen.
8

Hierbei ist zu beachten, dass bei Kraftwerksstilllegungen die Nettoeinsparungen geringer ausfallen als
die absoluten Emissionen, die das Kraftwerk vorher
ausgestoßen hat. Grund ist, dass die Stromerzeugung
des stillgelegten Kohlekraftwerks durch ein anderes
Kraftwerk ersetzt wird. Im Falle der Stilllegung von
deutschen Braun- und Steinkohlekraftwerken liegt
der Nettominderungseffekt in etwa im Verhältnis 2:1,
da diese in der Regel durch einen Mix aus Steinkohle- und Erdgaskraftwerken ersetzt werden.
Auch für diese Regelung gilt, dass sie vermutlich erst der Anfang einer stärkeren Verzahnung
von nationalen Klimaschutzmaßnahmen und dem
EU-Emissionshandel ist. Da viele west- und nordeuropäische EU-Mitgliedstaaten mit dem bisherigen Klimaschutzambitionsniveau der Europäischen
Union unzufrieden sind, ist zu erwarten, dass bei der
nächsten Reform des EU-Emissionshandels Anfang
der 2020er-Jahre diese Regelung ausgeweitet wird:
Während sie bislang auf die Stilllegung von Kraftwerken beschränkt ist, könnte sie dann für sämtliche
nationalen Klimaschutzmaßnahmen, die zusätzlich
zum EU-ETS beschlossen werden, gelten.

Agora Energiewende (2016)

Schematische Darstellung der Löschungswirkung auf die Überschussentwicklung
im EU-ETS bei einem nationalen Kohleausstieg

Nationaler
Kohleausstieg
reduziert
Emissionen

eigene Darstellung

28

Mitgliedsländer
löschen
entsprechende
Zertifikate-Menge

Kohleausstieg
senkt Emissionen
im ETS

Abbildung 6

HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

5

Fazit

Die Reform des EU-Emissionshandels vom April
2018 war ein wichtiger Schritt in Richtung Neuetablierung des Instruments im Konzert der europäischen
Klimapolitik. Sie hat im Wesentlichen zwei zentrale
Wirkungen:
Zum einen hat die Reform das Instrument des
EU-ETS wiederbelebt, nachdem es in den letzten
Jahren schon fast totgesagt war. Die höheren Zuführungsraten zur Marktstabilisierungsreserve, die
Löschung von Überschusszertifikaten ab dem Jahr
2023 und die Senkung des jährlichen Caps ab 2021
haben dazu geführt, dass der EU-Emissionshandel wieder als ernst zu nehmendes Instrument der
Klimapolitik wahrgenommen wird. Entsprechende
Folge ist die Erholung des CO₂-Preises binnen eines
Jahres von 5 Euro auf aktuell etwa 15 Euro pro Tonne.
Auch wenn derzeit noch offen ist, ob diese Refor-

men dazu führen, dass das Cap vor 2030 wirklich
begrenzend wirkt (und sich entsprechende Knappheitspreise einstellen), so scheint doch gesichert, dass
die EU dem Instrument des Emissionshandels eine
Zukunft geben will. Spätestens bei einer nächsten
Reform, die in der kommenden Legislaturperiode des
Europäischen Parlaments ansteht und verschärfte
EU-Klimaschutzziele 2030 im Zuge der internationalen „Paris+5“-Klimaverhandlungen umsetzen muss,
dürfte dann der EU-Emissionshandel ein Instrument
entsprechend der ökonomischen Theorie werden, bei
dem das gesetzte Cap auch mengenbegrenzend für die
betroffenen Anlagen wirkt.
Zum anderen ist der Wasserbetteffekt im EU-Emissionshandel ab dem Jahr 2019 Geschichte – aus dem
Wasserbett wird eine Badewanne mit Überlaufventil.
Sowohl der Löschungsmechanismus der Markt­

Der Europäische Emissionshandel – Vom Wasserbett zur Badewanne

Emissionshandel
vor der Reform

Im ETS bereits
berücksichtigte,
zusätzliche
Maßnahmen

Über den ETS
hinausgehende,
zusätzliche
Maßnahmen

Abbildung 7

Emissionshandel
nach der Reform

Wasserbetteffekt

Über den ETS
hinausgehende,
zusätzliche
Maßnahmen

MSR plus
Löschungsmechanismus

eigene Darstellung

29

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

stabilitätsreserve als auch die Löschungsoption bei
der Stilllegung von Kohlekraftwerken ähneln in ihrer
Funktion dem Überlaufventil, das beim Betreten
einer Badewanne dafür sorgt, dass das Badewasser
nicht einfach steigt (und dabei womöglich durch ein
Überlaufen dafür sorgt, dass das gesamte Badezimmer
unter Wasser steht), sondern dass dann das Wasser
kontrolliert abfließen kann.
Mit anderen Worten: Wenn durch zusätzliche nationale Instrumente CO₂-Zertifikate im EU-ETS lokal
verdrängt werden, dann sorgt das neue Überlaufventil dafür, dass eine entsprechende Zertifikatemenge
auch aus dem System gelöscht wird. Im Ergebnis
werden nationale Klimaschutzpolitik im Bereich des
Stromsektors und europäischer Emissionshandel
miteinander versöhnt, die bislang allzu oft als Gegensätze diskutiert wurden.
Dieses neue Selbstverständnis der ETS-Richtlinie
ist ein wichtiger Schritt für den zukünftigen Erfolg
des ETS-Systems, da gerade bei höheren Ambitions­
niveaus die europäischen Klimaschutzziele vermutlich nicht nur durch eine Verschärfung europäischer
Instrumente, sondern auch durch zusätzliche nationale Maßnahmen zu erreichen sein werden. Daher
muss sichergestellt sein, dass die Auswirkungen dieser nationalen Maßnahmen innerhalb des Gesamtsystems nicht verpuffen. Es ist insofern davon
auszugehen, dass diese Regelungen bei einer nächsten EU-ETS-Reform weiter ausgebaut und verfeinert
werden, um dann nationale Klimaschutzinstrumente
und das europäische ETS-System vollständig abgestimmt ineinandergreifen zu lassen.

30

Literaturverzeichnis
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Kohlekonsens
www.agora-energiewende.de/veroeffentlichungen/
elf-eckpunkte-fuer-einen-kohlekonsens-kurzfassung/
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www.agora-energiewende.de/en/publications/
the-european-power-sector-in-2017-1/
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Energie (2017): Richtlinie für Beihilfen für Unternehmen in Sektoren bzw. Teilsektoren, bei denen
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der Verlagerung von CO₂-Emissionen besteht (Beihilfen für indirekte CO₂-Kosten) vom 23.07.2013, zuletzt
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https://www.strompreiskompensation.de/SPK/DE/
startseite/SPK_verstehen/Rechtsgrundlagen/rechtsgrundlagen-node.html?__site=SPK
BReg, Bundesregierung (2017): Projektionsbericht
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http://www.bmu.de/service/klima-klimaschutz-­
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2012 (Amtsblatt der Europäischen Union 158, S. 4)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/
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Landgrebe/Weiß (Hg.): 12 Jahre Europäischer Emissionshandel in Deutschland
Elysée (2017): Initiative für Europa – Rede von
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EEA, European Environmental Agency (2017):
Trends and projections in Europe 2017 – Tracking
progress towards Europe’s climate and energy targets.
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www.eea.europa.eu/publications/trends-and-projections-in-europe-2017
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www.eea.europa.eu/data-and-maps/dashboards/
emissions-trading-viewer-1
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www.eex.com/de/marktdaten/umweltprodukte/
terminmarkt/european-emission-allowances-futures#!/
EU, European Union (2015): Beschluss 2015/1814 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Oktober 2015 über die Einrichtung und Anwendung einer
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mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union
EUTL, European Union Transaction Log (2018).
http://ec.europa.eu/environment/ets/
Koch/Fuss/Grosjan/Edenhofer (2014): Causes of
the EU ETS Price Drop: Recession, CDM, Renewable
Policies or A Bit of Everything? – New Evidence, in:
Energy Policy, Vol. 73, 2014

31

Agora Energiewende | Vom Wasserbett zur Badewanne

Matthes (2010): Greenhouse gas emissions trading
and complementary policies. Developing a smart mix
for ambitious climate policies
OECD (2007): Instrument Mixes for Environmental
Policy
Perino (2018): New EU ETS Phase 4 rules temporarily
puncture waterbed
www.researchgate.net/publication/324146600_
New_EU_ETS_Phase_4_rules_temporarily_puncture_waterbed
UBA, Umweltbundesamt (2018): Nationaler Inventarbericht zum Deutschen Treibhausgasinventar
1990–2016. Gekürzte Version für die EU,
Dessau-Roßlau
http://cdr.eionet.europa.eu/de/eu/mmr/art07_inventory/ghg_inventory/envwldoww/2018_01_15_
EU-NIR_2018.pdf

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HINTERGRUND | Vom Wasserbett zur Badewanne

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Publikationen von Agora Energiewende
AUF DEUTSCH
Die deutsche Braunkohlenwirtschaft
Historische Entwicklungen, Ressourcen, Technik, wirtschaftliche Strukturen und Umweltauswirkungen

Charta für eine Energiewende- Industriepolitik
Ein Diskussionsvorschlag von Agora Energiewende und Roland Berger

Neue Preismodelle für Energie
Grundlagen einer Reform der Entgelte, Steuern, Abgaben und Umlagen auf Strom und fossile Energieträger

Smart-Market-Design in deutschen Verteilnetzen
Entwicklung und Bewertung von Smart Markets und Ableitung einer Regulatory Roadmap

Energiewende und Dezentralität
Zu den Grundlagen einer politisierten Debatte

Wärmewende 2030
Schlüsseltechnologien zur Erreichung der mittel und langfristigen Klimaschutzziele im Gebäudesektor

Eigenversorgung aus Solaranlagen
Das Potenzial für Photovoltaik-Speicher-Systeme in Ein- und Zweifamilienhäusern,
Landwirtschaft sowie im Lebensmittelhandel

Elf Eckpunkte für einen Kohlekonsens
Konzept zur schrittweisen Dekarbonisierung des deutschen Stromsektors
(Lang- und Kurzfassung)

Erneuerbare vs. fossile Stromsysteme: ein Kostenvergleich
Stromwelten 2050 – Analyse von Erneuerbaren, kohle- und gasbasierten Elektrizitätssystemen

Der Klimaschutzbeitrag der Stromsektors bis 2040
Entwicklungspfade für die deutschen Kohlekraftwerke und deren wirtschaftliche Auswirkungen

Die Energiewende im Stromsektor: Stand der Dinge 2016
Rückblick auf die wesentlichen Entwicklungen sowie Ausblick auf 2017

Wie hoch ist der Stromverbrauch in der Energiewende?
Energiepolitische Zielszenarien 2050 – Rückwirkungen auf den Ausbaubedarf von
Windenergie und Photovoltaik

Ein Kraftwerkspark im Einklang mit den Klimazielen
Handlungslücke, Maßnahmen und Verteilungseffekte bis 2020

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Publikationen von Agora Energiewende
Transparenzdefizite der Netzregulierung
Bestandsaufnahme und Handlungsoptionen

Die Entwicklung der EEG-Kosten bis 2035
Wie der Erneuerbaren-Ausbau entlang der langfristigen Ziele der Energiewende wirkt

Netzentgelte in Deutschland
Herausforderungen und Handlungsoptionen

Stromspeicher in der Energiewende
Untersuchung zum Bedarf an neuen Stromspeichern in Deutschland für den Erzeugungsausgleich,
Systemdienstleistungen und im Verteilnetz

12 Thesen zur Energiewende
Ein Diskussionsbeitrag zu den wichtigsten Herausforderungen im Strommarkt, (Lang- und Kurzfassung)

AUF ENGLISCH
FAQ EEG – Energiewende: What do the new laws mean?
Ten questions and answers about EEG 2017, the Electricity Market Act, and the Digitisation Act

Reducing the cost of financing renewables in Europe
A proposal for an EU Renewable Energy Cost Reduction Facility (“RES-CRF”)

Refining Short-Term Electricity Markets to Enhance Flexibility
Stocktaking as well as Options for Reform in the Pentalateral Energy Forum Region

Energy Transition in the Power Sector in Europe: State of Affairs in 2016
Review on the Developments in 2016 and Outlook on 2017

A Pragmatic Power Market Design for Europe’s Energy Transition
The Power Market Pentagon

Eleven Principles for a Consensus on Coal
Concept for a stepwise decarbonisation of the German power sector (Short Version)

The Integration Costs of Wind and Solar Power
An Overview of the Debate of the Effects of Adding Wind and Solar Photovoltaics into Power Systems

Alle Publikationen finden Sie auf unserer Internetseite: www.agora-energiewende.de

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136/03-A-2018/DE

Wie gelingt uns die Energiewende?
Welche konkreten Gesetze, Vorgaben
und Maßnahmen sind notwendig,
um die Energiewende zum Erfolg
zu führen? Agora Energiewende will
helfen, den Boden zu bereiten, damit
Deutschland in den kommenden
Jahren die Weichen richtig stellt.
Wir verstehen uns als Denk- und
Politiklabor, in ­dessen ­Mittelpunkt
der Dialog mit den ­relevanten
energiepolitischen Akteuren steht.

Unter diesem QR-Code steht diese
Publikation als PDF zum Download
zur Verfügung.

Agora Energiewende
Anna-Louisa-Karsch-Straße 2 | 10178 Berlin
T +49 (0)30 700 14 35-000
F +49 (0)30 700 14 35-129
www.agora-energiewende.de
info@agora-energiewende.de
Agora Energiewende ist eine gemeinsame Initiative der Stiftung Mercator und der European Climate Foundation.
        
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