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Durchführung einer Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg zur Unterstützung der Haushaltsaufstellung 2008/2009 Ausg. 2007

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» Durchführung einer Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg zur Unterstützung der Haushaltsaufstellung 2008/2009

Bericht

Im Auftrag des Ministeriums der Finanzen des Landes Brandenburg

Kienbaum Management Consultants GmbH Potsdamer Platz 8 D-10117 Berlin Berlin, 30.03.2007

Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

» Inhaltsverzeichnis
1 Auftrag und Zielsetzung ............................................................................... 1 1.1 1.2 2 Auftrag .................................................................................................. 1 Zielsetzung ........................................................................................... 2

Inhaltliches und zeitliches Vorgehen .......................................................... 5 2.1 Inhaltliches Vorgehen ........................................................................... 5 2.1.1 Allgemeine Rahmenbedingungen .................................................... 6 2.1.2 Bestimmung der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche ............................................................................ 6 2.1.3 Benchmarking der laufenden Ausgaben .......................................... 8 2.1.4 Benchmarking der investiven Ausgaben ........................................ 19 2.1.5 Benchmarking der Personalbestände ............................................ 19 2.2 Zeitliches Vorgehen ............................................................................ 21

3

Allgemeine Rahmenbedingungen.............................................................. 23 3.1 3.2 Soziodemographische Rahmenbedingungen ..................................... 23 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen ....................................... 26

4 5

Bestimmung der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche.................. 29 Benchmarking der laufenden Ausgaben................................................... 31 5.1 Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl ...................................... 31 5.2 Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren............................... 32 5.2.1 Politische Führung und zentrale Verwaltung .................................. 32 5.2.2 Finanzverwaltung ........................................................................... 35 5.2.3 Polizei............................................................................................. 36 5.2.4 Öffentliche Ordnung ....................................................................... 38 5.2.5 Brandschutz ................................................................................... 40 5.2.6 Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften.................. 42 5.2.7 Fachgerichtsbarkeit ........................................................................ 45 5.2.8 Justizvollzugsanstalten................................................................... 46 5.2.9 Allgemeinbildende und berufliche Schulen..................................... 48 5.2.10 Hochschulen................................................................................... 51 5.2.11 Kultur.............................................................................................. 54 5.2.12 Sozialverwaltung und Gesundheit.................................................. 57 5.2.13 Jugendhilfe nach dem SGB VIII ..................................................... 59 5.2.14 Kindertageseinrichtungen............................................................... 61 5.2.15 Sport und Erholung ........................................................................ 63

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I

Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

5.2.16 5.2.17 5.2.18 6 7 8

Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ......................................... 64 Verkehrsverwaltung und Straßen ................................................... 66 Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren (Zusammenfassung)....................................................................... 69

Benchmarking der investiven Ausgaben .................................................. 72 Benchmarking der Personalbestände ....................................................... 73 Zusammenfassung...................................................................................... 75

Anhang 1: Anhang 2: Anhang 3:

Bestimmung der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche Benchmarking der laufenden Ausgaben Benchmarking der investiven Ausgaben

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

» Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: . Inhaltliches Vorgehen (Überblick) ........................................................5 Abb. 2: . Inhaltliches Vorgehen (Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren)..........................................................................................9 Abb. 3: . Korrelationsanalyse „Anzahl der Schüler“ – „Ausgaben in Mio. Euro“ ....................................................................................................15 Abb. 4: . Korrelationsanalyse „Anzahl der Schüler je Einwohner“ – „Ausgaben in Mio. Euro je Einwohner“ ................................................16 Abb. 5: . Formeln zur Berechnung der Mehrausgaben ......................................18 Abb. 6: . Entwicklung der Bevölkerung in Brandenburg (1995 – 2005)..............23 Abb. 7: . Altersstruktur in Brandenburg (1995 – 2020).......................................24 Abb. 8: . Entwicklung der Erwerbstätigen in Brandenburg (1995 – 2005)..........24 Abb. 9: . Veränderung des nominalen Bruttoinlandsproduktes in Brandenburg (1995 – 2005).................................................................25 Abb. 10: Veränderung des nominalen Bruttoinlandsproduktes je Einwohner in Brandenburg (1995 – 2005) ...........................................25 Abb. 11: Schuldenstand und Nettokreditaufnahme in Mio. Euro (1991 – 2010)....................................................................................................26 Abb. 12: Pro-Kopf-Verschuldung nach Ländern und Ebenen zum 31.12.2005 in Euro...............................................................................27 Abb. 13: Konsolidierungsbedarf der Länder in % der Primärausgaben .............28

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

» Tabellenverzeichnis
Tab. 1: . Definition der laufenden Ausgaben......................................................10 Tab. 2: . Meilensteine der Projektarbeit .............................................................21 Tab. 3: . Übersicht der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche....................29 Tab. 4: . Ergebnisse des einfachen Benchmarkings der laufenden Ausgaben.............................................................................................31 Tab. 5: . Berücksichtigung der PolBEZ auf Landesebene (Hinweis : Die lfd. Ausgaben sind tarifbereinigt.) ........................................................34 Tab. 6: . Auslagen in Rechtssachen (Vergleich Brandenburg – Sachsen, 2004)....................................................................................................44 Tab. 7: . Anzahl der Studienanfänger (Entwicklung)..........................................52 Tab. 8: . Ergebnisse des differenzierten Benchmarkings der laufenden Ausgaben (Übersicht) ..........................................................................71 Tab. 9: . Ergebnisse des Benchmarkings der investiven Ausgaben (Übersicht) ...........................................................................................72 Tab. 10: Ergebnisse des Benchmarkings der Personalbestände (Übersicht) ...........................................................................................73 Tab. 11: Aufgabenbereiche mit Mehrausgaben im Vergleich zum FO (Durchschnitt) auf Landesebene..........................................................76

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» Abkürzungsverzeichnis
FO BB MV SN ST TH FFW NI RP SH BW BY HE NW SL FZ EW Flächenländer Ost (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen) Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen Finanzschwache Flächenländer West (Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein) – hier: ohne Saarland Niedersachsen Rheinland-Pfalz Schleswig-Holstein Baden-Württemberg Bayern Hessen Nordrhein-Westfalen Saarland Funktionsziffer Einwohner

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

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Auftrag und Zielsetzung

1.1

Auftrag

Aufgrund der langfristig rückläufigen Zuwendungen aus Solidarpaktmitteln sowie des allgemeinen demographischen Wandels besteht für das Land Brandenburg ein anhaltender Konsolidierungsbedarf bzw. finanzpolitischer Handlungsbedarf. Eine gängige Methode zur Haushaltskonsolidierung ist die Benchmarkanalyse. So ist bereits 2002/2003 eine Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg durchgeführt worden.1 Der Auftrag, der dem vorliegenden Bericht zu Grunde liegt, bestand in der Durchführung eines Benchmarkings bezüglich folgender Aufgabenfelder: Allgemeine Verwaltung, Finanzverwaltung, Polizei und Justiz, Brand- und Katastrophenschutz, Allgemeinbildende und berufliche Schulen, Hochschulen, Jugendhilfe, Tageseinrichtungen für Kinder, Familien- und Sozialhilfe, Krankenhäuser und Heilstätten, Sport und Erholung, Umwelt- und Naturschutz, Kultureinrichtungen und -förderung, Wohnungswesen und Raumordnung, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Verkehrsund Nachrichtenwesen sowie Wirtschaftsunternehmen. Unter der Voraussetzung verfügbarer Datenbestände der amtlichen Statistik sollten dabei jeweils die Aufgaben und Ausgaben auf der Landes- und Kommunalebene berücksichtigt werden, um Abweichungen aufgrund unterschiedlicher Zuständigkeitsverteilungen in den Vergleichsländern erfassen zu können. Als Vergleichsländer wurden festgelegt: alle ostdeutschen Flächenländer (Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern) sowie die westdeutschen Flächenländer Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz und Niedersachsen. Der Vergleich sollte allerdings nicht nur auf die einzelnen, sondern auch auf die Durchschnittswerte der ostdeutschen Flächenländer sowie der einzubeziehenden westdeutschen Flächenländer bezogen sein. Der Benchmarkanalyse sollten öffentlich zugängliche Daten, die auf der Haushaltsund Funktionensystematik basieren, sowie – neben der Einwohnerzahl – geeig-

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Seitz, Helmut: Benchmarking-Report Brandenburg, Öffentliche Aufgabenerfüllung im Ländervergleich, 2003.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

nete Indikatoren oder Leistungskennziffern, die aus der amtlichen Statistik oder anderen verlässlichen Quellen stammen, zu Grunde gelegt werden. Neben Ausgabendaten waren auch Personaldaten in die Analyse einzubeziehen. Insgesamt sollte auf eine möglichst hohe Aktualität der Daten geachtet werden, wobei IstErgebnissen der Vorzug vor Plan-Ansätzen zu geben war. Da das Verfahren zur Aufstellung des Doppelhaushaltes 2008/2009 Ende November / Anfang Dezember 2006 beginnen soll und die Ergebnisse der Benchmarkanalyse zur Unterstützung dieses Verfahrens verwendet werden sollen, sollte der vorliegende Bericht noch im November 2006 vorliegen. Die Gesamtprojektleitung auf Seiten des Auftraggebers, des Ministeriums der Finanzen des Landes Brandenburg, oblag dem Leiter des Referates 21, Herrn Ulrich Hartmann. Die Gesamtprojektleitung auf Seiten des Auftragnehmers, der Kienbaum Management Consultants GmbH, wurde durch das Mitglied der Geschäftsleitung, Herrn Ronald Meka, übernommen. Der Auftragnehmer hat mit Herrn Prof. Dr. Helmut Seitz, der bereits den Benchmarking-Report für das Land Brandenburg im Jahr 2003 erstellt hat, methodische Fragen eingehend diskutiert und von ihm die Finanzdaten der Jahresrechnungsstatistik aufbereiten lassen. Mit Herrn Dr. Thieß Petersen sowie Herrn Dr. Ole Wintermann, Bertelsmann Stiftung, wurde ein Beiratstermin zur Diskussion der aktuellen soziodemographischen und finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Haushaltskonsolidierung auf Länderebene veranstaltet. Zur Koordination des Projektes wurde eine Lenkungsgruppe eingerichtet, welcher Vertreter aller Fachressorts angehörten. Des Weiteren wurden Ressortgespräche mit Vertretern der einzelnen Ministerien durchgeführt.

1.2

Zielsetzung

Das Ziel des Projektes bestand in der Unterstützung der Haushaltsaufstellung 2008/2009 durch die Ergebnisse einer Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg. Ein „klassisches“ Benchmarking-Projekt ist auf die Planungs-, Durchführungs-, Analyse- und Handlungsphase konzentriert. Die „Handlungsphase“, d. h. die Defi-

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

nition von Zielen und Maßnahmen auf Basis der Benchmarkanalyse war jedoch kein Gegenstand der Projektarbeit. Die Erarbeitung von Handlungsvorschlägen bleibt vielmehr dem sich anschließenden Verfahren zur Aufstellung des Doppelhaushaltes 2008/2009 vorbehalten. Darüber hinaus war die Analysephase auf die Identifikation von „Auffälligkeiten“ und die Beschreibung erster „Erklärungsansätze“ beschränkt; eine vertiefte Ursachenanalyse der länderübergreifenden Unterschiede war – aufgrund des engen Zeitrahmens sowie der mangelnden Einbindung der Vergleichsländer in die Projektorganisation – nicht möglich. Auftragsgemäß waren bestimmte Aufgabenfelder in das Benchmarking einzubeziehen (vgl. Kapitel 1.1). Im Rahmen des Projektes galt es dabei zu prüfen, ob und inwieweit diese Aufgabenfelder für eine Aufnahme in das Benchmarking geeignet sind. Als eine der wichtigsten Entscheidungsgrundlagen wurde hierbei die verfügbare Datenlage herangezogen. Dem Benchmarking sollten möglichst aktuelle Ist-Daten für Ausgaben und Personal zu Grunde gelegt werden. Außerdem sollten allgemein zugängliche Daten verwendet werden, die auf der Haushalts- und Funktionensystematik beruhen. Generell kamen daher nur die aktuellsten Jahresrechnungs- bzw. Personalstandstatistiken, die im Rahmen der Projektlaufzeit zu erhalten waren, für das Benchmarking in Frage. Konkret handelt es sich dabei um die Jahresrechnungs- bzw. Personalstandstatistik 2004, welche Mitte Oktober bzw. Ende November 2006 vom Statistischen Bundesamt veröffentlicht worden sind. Das Benchmarking der Ausgaben- und Personaldaten war neben der Einwohnerzahl auch auf Basis spezifischer Indikatoren durchzuführen. Ein weiteres Ziel des Projektes bestand daher darin, für alle grundsätzlich benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche Kennzahlen zu definieren und Kennzahlenwerte zu sammeln, die eine Aussage über den Leistungsstand (= Leistungskennzahlen) oder die Strukturbedingungen (= Strukturkennzahlen) ermöglichen. Neben den Ist-Daten für Ausgaben und Personal sowie für Einwohnerzahlen und spezifische Indikatoren wurden zum Teil auch Prognosedaten aus verlässlichen Quellen in die Untersuchung einbezogen. Dies gilt zum einen für die Skizze der soziodemographischen und finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen (vgl. Kapitel 3) und zum anderen für bestimmte Aufgabenbereiche (z. B. Allgemeinbildende und berufliche Schulen oder Hochschulen).

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Da das Benchmarking – aufgrund des üblichen Timelags bei der Erstellung amtlicher Statistiken – nur auf Basis der Ausgaben- und Personaldaten des Jahres 2004 stattfinden konnte, die Ergebnisse des Benchmarkings jedoch ab Ende 2006 für die Aufstellung des Doppelhaushaltes 2008/2009 verwendet werden sollen, waren – wenn möglich, zumindest qualitativ – auch die Entwicklungen in den Jahren 2005 und 2006 in die Benchmarkanalyse einzubeziehen (z. B. Änderungen der rechtlichen oder organisatorischen Rahmenbedingungen bzgl. einzelner Aufgabenbereiche). Das Benchmarking war auftragsgemäß auf Landes- und Kommunalebene mit den ostdeutschen Flächenländern (Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern) sowie den westdeutschen Flächenländern Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz und Niedersachsen durchzuführen. Die Länder Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz und Niedersachsen können aufgrund ihrer Eigenschaft als Nehmerländer im Länderfinanzausgleich – neben dem Saarland – als die finanzschwachen Flächenländer West bezeichnet werden. Um eine umfassende und systematische Darstellung der Benchmarking-Ergebnisse zu gewährleisten, wurde für jeden geeigneten Aufgabenbereich ein Benchmarking der Landes-, der Kommunal- und der Gesamtebene bzgl. der Vergleichsmaßstäbe Flächenländer Ost (Durchschnitt), Flächenländer Ost (Bestwert), Finanzschwache Flächenländer West (Durchschnitt) und Finanzschwache Flächenländer West (Bestwert) durchgeführt. Auf der Gesamtebene werden die konsolidierten Ausgaben des Landes- und der Kommunen (= Ausgaben des Landes + Ausgaben der Kommunen – Zahlungen des Landes an die Kommunen – Zahlungen der Kommunen an das Land) in den Vergleich gestellt. Aufgrund der kurzfristigen, für den Doppelhaushalt 2008/2009 aus der Benchmarkanalyse abzuleitenden Handlungsempfehlungen wurde der Vergleich primär auf die laufenden Ausgaben ausgerichtet. Darüber hinaus erfolgte ein Vergleich der investiven Ausgaben und der Personalbestände. Grundsätzlich gilt, dass die einzelnen Vergleichsmaßstäbe keine unabdingbaren und dauerhaften Normen darstellen. Zum einen bleibt den einzelnen Ländern eine politische Schwerpunktsetzung bzgl. der einzelnen Aufgabenbereiche vorbehalten. Zum anderen unterliegen alle Länder einer dynamischen Entwicklung, so dass der Ländervergleich i. d. R. von Jahr zu Jahr zu unterschiedlichen Ergebnissen führt. Schließlich ist ein länderübergreifendes Haushaltsbenchmarking immer auch mit methodischen Problemen verbunden, auf die im folgenden Kapitel zum Teil näher eingegangen wird (Existenz von Schatten- und Nebenhaushalten, Ausgliederung öffentlicher Einrichtungen, Aufgabenunterschiede, Buchungsunterschiede im Kontext der Haushalts- und Funktionensystematik, etc.).

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

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Inhaltliches und zeitliches Vorgehen

2.1

Inhaltliches Vorgehen

Aufgrund der in Kapitel 1.2 beschriebenen Zielsetzung des Projektes kann das inhaltliche Vorgehen der Benchmarkanalyse wie folgt gegliedert werden (vgl. Abb. 1):

Inhaltliches Vorgehen
Überblick
Rahmenbedingungen: • soziodemographisch • finanzwirtschaftlich Bestimmung der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche Benchmarking der laufenden Ausgaben Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren Benchmarking der investiven Ausgaben Benchmarking der Personalbestände

Zusammenfassung

Abb. 1: Quelle:

Inhaltliches Vorgehen (Überblick) Kienbaum Management Consultants GmbH

Zunächst erfolgt eine kurze Skizze der allgemeinen, soziodemographischen und finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Benchmarkanalyse (vgl. Kapitel 2.1.1). Anschließend werden – anhand bestimmter Kriterien – die grundsätzlich für das Benchmarking geeigneten Aufgabenbereiche bestimmt (vgl. Kapitel 2.1.2). Für alle benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche wird sodann ein Benchmarking der laufenden Ausgaben (vgl. Kapitel 2.1.3), der investiven Ausgaben (vgl. Kapitel 2.1.4) und der Personalbestände (vgl. Kapitel 2.1.5) durchgeführt. Das Benchmarking der laufenden Ausgaben ist noch einmal in ein Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl und auf Basis spezifischer Indikatoren gegliedert. In einer Zusammenfassung werden die wichtigsten Ergebnisse des Benchmarkings – vor dem Hintergrund der allgemeinen Rahmenbedingungen – gesamthaft analysiert.

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2.1.1

Allgemeine Rahmenbedingungen

Für die Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg sind insbesondere die soziodemographischen und die finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen. Ziel der Betrachtung der allgemeinen Rahmenbedingungen ist es, den Konsolidierungsbedarf des Landeshaushaltes richtig einzuschätzen. Zur Klärung der soziodemographischen Rahmenbedingungen werden die folgenden Kennzahlen für das Land Brandenburg dargestellt und beschrieben: » » » » » » Entwicklung der Bevölkerung (1995 – 2005) Altersstruktur (1995 – 2020) Entwicklung der Erwerbstätigen (1995 – 2005) Entwicklung des nominalen BIP (1995 – 2005) Veränderung des nominalen BIP je Einwohner (1995 – 2005) Veränderung des nominalen BIP je Erwerbstätigen (1995 – 2005)

Zur Klärung der finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen werden die folgenden Kennzahlen für das Land Brandenburg dargestellt und beschrieben: » » » » Haushaltsvolumen und Nettokreditaufnahme (2006 + 2007) Schuldenstand und Nettokreditaufnahme (1991 – 2010) Pro-Kopf-Verschuldung nach Ländern und Ebenen (31.12.2005) Konsolidierungsbedarf in Prozent der Primärausgaben der Länder (inkl. Kommunen) für das Basisjahr 2005, um die Schuldenstandsquote langfristig, d. h. bis 2020, konstant zu halten

2.1.2

Bestimmung der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche

Die Bestimmung der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche erfolgt auf Basis folgender Voraussetzungen:

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

»

Die auftragsgemäß zu vergleichenden Aufgabenfelder werden, wenn möglich, berücksichtigt: Allgemeine Verwaltung, Finanzverwaltung, Polizei und Justiz, Brand- und Katastrophenschutz, Allgemeinbildende und berufliche Schulen, Hochschulen, Jugendhilfe, Tageseinrichtungen für Kinder, Familien- und Sozialhilfe, Krankenhäuser und Heilstätten, Sport und Erholung, Umwelt- und Naturschutz, Kultureinrichtungen und -förderung, Wohnungswesen und Raumordnung, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Verkehrs- und Nachrichtenwesen sowie Wirtschaftsunternehmen. Jedem Aufgabenbereich können – länderübergreifend – eine oder mehrere sog. „Funktionsziffern“ (FZ) bzw. ein Funktionsziffernbereich (FZ-Bereich) aus der Jahresrechnungsstatistik zugeordnet werden. 2 Die bereichsbezogenen Ausgaben sind durch das Land Brandenburg kurzbis mittelfristig, d. h. während der Laufzeit des Doppelhaushaltes 2008/2009, maßgeblich zu beeinflussen. Die Ausgaben des Aufgabenbereichs sind primär aus laufenden Ausgaben bzw. nicht primär aus investiven Ausgaben zusammengesetzt. Die Ausgaben der einzelnen Länder sowie die Verteilung der Ausgaben auf die einzelnen Ebenen erscheinen plausibel oder sind zumindest ansatzweise nachvollziehbar.

»

»

»

»

Eine Ausklammerung einzelner Aufgabenbereiche aus dem Benchmarking erfolgt somit immer dann, wenn: » die Länder offensichtlich oder nachweislich die gleichen Ausgaben, d. h. Ausgaben für vergleichbare Aufgaben, auf unterschiedliche FZ verbucht haben, die Ausgaben sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach bundesgesetzlich geregelt sind, die Ausgaben einer länderübergreifenden Schwerpunktsetzung unterliegen (z. B. im Bereich der Forschungsförderung des Bundes und der Länder),

»

»

Schlüssel für die Aufbereitung der Jahresrechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushaltes ab dem Rechnungsjahr 2002 (Teil 3 „Aufgabenbereiche“)
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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

»

die Drittelmittelquote, d. h. die Quote an EU- oder Bundesmitteln, relativ hoch ist, die rechtlichen Rahmenbedingungen nach 2004 grundlegend verändert worden sind (z. B. im Bereich der Sozialgesetzgebung), die bereichsbezogenen Ausgaben überwiegend auf investive Ausgaben und nicht auf laufende Ausgaben bezogen sind, die Ausgaben ebenenbezogen oder -übergreifend extreme, d. h. unplausible und nicht ansatzweise nachvollziehbare Unterschiede aufweisen.

»

»

»

Insgesamt kann gesagt werden, dass die Länder vielfach die gleichen Aufgaben oder Ausgaben auf unterschiedliche FZ oder FZ-Bereiche verbuchen und einem länderübergreifenden Benchmarking auf Basis der Funktionsziffernsystematik somit zum Teil enge Grenzen gesetzt sind.

2.1.3

Benchmarking der laufenden Ausgaben

Die benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche werden zunächst einem Vergleich der laufenden Ausgaben unterzogen. Das Benchmarking der laufenden Ausgaben ist in zwei Teile gegliedert: » » Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren

Das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl wird grundsätzlich für alle Aufgabenbereiche durchgeführt, obwohl die Einwohnerzahl in bestimmten Aufgabenbereichen nicht als Indikator für die Höhe der (laufenden) Ausgaben bzw. als wesentlicher „Ausgabentreiber“ bezeichnet werden kann. Das flächendeckende EinwohnerBenchmarking erfolgt im Wesentlichen aus zwei Gründen: » In der politischen Diskussion wird häufig (auch) die Frage nach den Pro-KopfAusgaben in einem bestimmten Aufgabenbereich gestellt. Die einwohnerbezogenen Mehr- oder Minderausgaben können – aufgrund der einheitlichen Bezugsgröße – bereichsübergreifend verglichen werden.

»

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Das Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren wird ebenfalls für jeden Aufgabenbereich durchgeführt und soll dem Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl gegenübergestellt werden. Die Berechnungsgrundlagen für das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl und auf Basis spezifischer Indikatoren sind daher identisch und werden im Folgenden anhand des umfangreicheren Benchmarkings auf Basis spezifischer Indikatoren erläutert. Das „differenzierte“ Benchmarking kann grob in drei Schritte gegliedert werden (vgl. Abb. 2):

Inhaltliches Vorgehen
Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren Das Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren erfolgt in drei Arbeitsschritten: 1. Ermittlung der Grunddaten 2. Ermittlung der Gewichtungsfaktoren 3. Ermittlung der gewichteten Mehr-/ Minderausgaben

»

Laufende Ausgaben und spezifische Indikatoren

»

Korrelations- und Regressionsanalysen

» »

Vergleichsebenen: Land, Kommunen, Gesamt Vergleichsmaßstäbe: FO (Durchschnitt), FO (Bestwert), FFW (Durchschnitt), FFW (Bestwert)

Abb. 2: Quelle:

Inhaltliches Vorgehen (Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren) Kienbaum Management Consultants GmbH

Zunächst werden die Grunddaten, d. h. die Daten für bereichsspezifische Ausgaben und Indikatoren, ermittelt. Anschließend stellt man – über Korrelations- und Regressionsanalysen – fest, mit welchem Gewichtsfaktor die Mehr- oder Minderausgaben auf Basis einzelner spezifischer Indikatoren in die Ergebnisse des differenzierten Benchmarkings eingehen sollen. Die Ermittlung der gewichteten Mehr- oder Minderausgaben für einen Aufgabenbereich bildet den letzten Schritt bei der Durchführung des Benchmarkings auf Basis mehrerer spezifischer Indikatoren.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

1.

Ermittlung der Grunddaten

Die Ermittlung der Grunddaten ist zunächst bezogen auf die Ausgabendaten. Um die Ermittlung der Gewichtungsfaktoren auf eine möglichst breite Datenbasis stellen zu können, werden die Ausgabendaten der Jahre 2003 und 2004 aller dreizehn Flächenländer benötigt. Die Ermittlung der gewichteten Mehr- oder Minderausgaben ist allerdings auf die Ausgabendaten des Jahres 2004 der fünf Flächenländer Ost (FO) sowie der drei Finanzschwachen Flächenländer West (FFW) beschränkt. Die Gewichtungsfaktoren sowie die gewichteten Mehr- oder Minderausgaben werden grundsätzlich auf Basis der laufenden Ausgaben ermittelt (vgl. Tab. 1):

+ + + + + + =
Tab. 1: Quelle:

Personalausgaben Unterhaltung von beweglichem Vermögen Bewirtschaftung von Grundstücken Übriger laufender Sachaufwand Zinsausgaben Zahlungen an andere Bereiche (nicht investive Zahlungen) Zahlungen an öffentlichen Bereich (nicht investive Zahlungen) Zahlungen von gleicher Ebene Laufende Ausgaben
Definition der laufenden Ausgaben Kienbaum Management Consultants GmbH

Die Versorgungsausgaben sind grundsätzlich nicht in die Betrachtung der laufenden Ausgaben einbezogen. Die Versorgungsausgaben sind zwar zum Teil als einzelne FZ in den fachbezogenen FZ-Bereichen enthalten. Die Verbuchung der Versorgungsausgaben erfolgt jedoch zentralisiert unter der FZ 93 „Versorgung“. Der FZBereich 9, der zudem noch die Positionen „Steuern und allgemeine Finanzzuweisungen“, „Schulden“, „Beihilfen, Unterstützungen u. ä.“ sowie „Rücklagen“ enthält, wird jedoch generell aus dem bereichsbezogenen Benchmarking ausgeklammert. Für das Benchmarking werden die laufenden Ausgaben generell um die Tarifunterschiede zwischen den Ost- und Westländern bereinigt. Die Tarifbereinigung wird so vorgenommen, dass das Tarifniveau Ost auf das Tarifniveau West angehoben wird. Das Tarifniveau Ost wird dabei – im Vergleich zum Tarifniveau West – mit 93,4 % für 2003 und 94,0 % für 2004 angesetzt. Der ab Februar 2004 bis Januar 2007 geltende Sozialtarifvertrag im Land Brandenburg wird bei der Berechnung des Tarifniveaus Ost nicht gesondert berücksichtigt.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Die Ausgabendaten werden ausschließlich den Jahresrechnungsstatistiken 2003 und 2004, welche durch das Statistische Bundesamt aufbereitet und zur Verfügung gestellt worden sind, entnommen.3 Grundsätzlich können aus den Jahresrechnungsstatistiken die Landesausgaben, die kommunalen Ausgaben und die konsolidierten Ausgaben des Landes und der Kommunen gewonnen werden. Die konsolidierten Ausgaben werden nach folgender Formel berechnet: Konsolidierte Ausgaben = Ausgaben des Landes + Ausgaben der Kommunen – Zahlungen des Landes an die Kommunen – Zahlungen der Kommunen an das Land. Die Indikatorendaten stammen ebenfalls i. d. R. vom Statistischen Bundesamt, zum Teil aber auch aus anderen öffentlich zugänglichen Quellen, wie z. B.: » » » » Diverse Bundesministerien, Andere Bundesbehörden (Kraftfahrtbundesamt, Bundeskriminalamt, etc.), Verbände (Feuerwehrverband, Deutscher Sportbund, etc.) oder Kultusministerkonferenz (KMK).

Darüber hinaus sind zum Teil Indikatorendaten von den zuständigen Ressorts der brandenburgischen Landesverwaltung zur Verfügung gestellt worden.

Exkurs: Grundlegende methodische Vorgehensweise Im Zuge der Vorbereitungen zur "Maßstäbegesetzgebung" hat das Bundesfinanzministerium das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) mit Sitz in Bonn beauftragt, eine Konzeption zur Bestimmung von "Mehrbedarfen" von Ländern im Länderfinanzausgleich zu entwickeln.4 Die hierbei erzielten Ergebnisse wurden im

Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 3.1, Öffentliche Finanzen, Rechnungsergebnisse des Öffentlichen Gesamthaushalts.
3

BBR (2001), Die Berücksichtigung abstrakter Mehrbedarfe im Länderfinanzausgleich, Bonn, sowie BBR (2002), Abstrakte Mehrbedarfe im Länderfinanzausgleich, Schriftenreihe des BMF, Heft 72.
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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Rahmen des Maßstäbegesetz und der Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes dazu verwendet, "Einwohnerwertungen" für die Stadtstaaten und die dünn besiedelten Flächenländer (auf der Gemeindeebene) zu quantifizieren. Die Grundkonzeption der Vorgehensweise des BBR bestand darin, zunächst mit Hilfe von einfachen Korrelationsanalysen die Frage zu untersuchen, wie die Ausgaben in den einzelnen Aufgabenbereichen mit "Bedarfsindikatoren" korrelieren. In einem zweiten Schritt wurde mit Hilfe von Regressionsanalysen der quantitative Zusammenhang zwischen den Ausgaben in einzelnen Aufgabenbereichen in den Ländern und der im ersten Schritt als relevant bestimmten Bedarfsindikatoren quantitativ bestimmt.5 Das vom Gesetzgeber zur Bestimmung von "Mehrbedarfen" im Gesetzgebungsprozess anerkannte Verfahren wird – basierend auf einem Vorschlag von Prof. Seitz – auch hier für das Benchmarking verwendet, wobei völlig analog vorgegangen wird. Zunächst wird untersucht, welche "Indikatoren" die Ausgabenunterschiede zwischen Ländern am besten erklären. In einem zweiten Schritt wird mit Regressionsanalysen der "Erklärungsbeitrag" der einzelnen Indikatoren bestimmt. Letzteres ist insbesondere deshalb von Bedeutung, da man beim Benchmarking simultan mehrere Erklärungsfaktoren verwenden kann, und somit die für die einzelnen Indikatoren bestimmten Benchmarking-Ergebnisse gewichten muss, um zu einem Gesamtergebnis zu kommen. Diese Gewichtung wird anschließend beschrieben.

2.

Ermittlung der Gewichtungsfaktoren

Die Ermittlung der Gewichtungsfaktoren erfolgt in vier Schritten, welche wie folgt zusammengefasst werden können: » Durchführung von Korrelationsanalysen, um die Stärke des Zusammenhangs zwischen den einzelnen Indikatoren und den Ausgaben zu ermitteln

Vgl. hierzu ausführlich: Seitz, Helmut: Einwohnerwertung der Stadtstaaten unter besonderer Berücksichtigung der Situation Bremens, Der Senator für Finanzen des Landes Bremen, 2006.
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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

»

Durchführung von Regressionsanalysen, um für die am stärksten mit den Ausgaben korrelierenden Indikatoren den sog. „Erklärungswert“ (technischer Terminus: R2) zu ermitteln Ermittlung von T-Werten, um die statistische Signifikanz der Ergebnisse der Regressionsanalysen festzustellen Ermittlung der Gewichtungsfaktoren für die einzelnen Indikatoren auf Basis der Erklärungswerte

»

»

Nach der Definition geeigneter Indikatoren und der Ermittlung der Indikatorendaten werden für alle Indikatoren Korrelationsanalysen durchgeführt. Ziel der Analysen ist es, die Stärke des Zusammenhangs zwischen dem jeweiligen Indikator und den Ausgaben zu ermitteln. In die Korrelationsanalysen werden die Werte des zu untersuchenden Indikators (2003 und 2004) sowie die bereichsspezifischen Ausgaben (2003 und 2004) aller dreizehn Flächenländer einbezogen.6 Wichtig ist jedoch, dass jeder Indikator vor Durchführung der Korrelationsanalyse zu einer bestimmten Größe in Bezug gesetzt bzw. normiert wird (vgl. Exkurs „Normierung der Indikatoren“). Die Stärke des Zusammenhangs zwischen zwei Variablen (hier: der Indikator und die Ausgaben) wird durch den Korrelationskoeffizienten angegeben. Der Korrelationskoeffizient kann Werte zwischen +1 und -1 annehmen, wobei Werte in der Nähe von +1 oder -1 für einen sehr starken Zusammenhang zwischen den Variablen sprechen. Nimmt der Korrelationskoeffizient hingegen Werte nahe bei 0 oder 0 an, spricht dies dafür, dass nur ein sehr schwacher oder gar kein Zusammenhang zwischen den Variablen gegeben ist. Das Vorzeichen des Korrelationskoeffizienten gibt die Richtung des Zusammenhangs an. Positive Werte des Korrelationskoeffizienten ermöglichen beispielsweise folgenden Aussagen: „Hohe Werte des Indikators korrelieren mit hohen Ausgaben“ oder „Niedrige Werte des Indikators korrelieren mit niedrigen Ausgaben“. Negative Werte des Korrelationskoeffizienten können wie folgt interpretiert werden: „Hohe Werte des Indikators korrelieren mit niedrigen Ausgaben“ oder „Niedrige Werte des Indikators korrelieren mit hohen Ausgaben“.

Die Zugehörigkeit der Indikatorenwerte zum Jahr 2003 bzw. 2004 wird – im Rahmen der Korrelationsanalyse – durch sog. Dummy- oder Kontrollvariablen berücksichtigt.
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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Die Richtung des Zusammenhangs ist für das weitere Verfahren zur Ermittlung der Gewichtungsfaktoren jedoch nicht von Bedeutung, da hierfür nur die Indikatoren in Frage kommen, die – relativ gesehen – am stärksten mit den Ausgaben zusammenhängen und – absolut gesehen – mindestens über einen mittelstarken Zusammenhang zu den Ausgaben verfügen. Von einem mittelstarken Zusammenhang des Indikators zu den Ausgaben kann ab einem Korrelationskoeffizienten von | 0,2 | ausgegangen werden. Für die Indikatoren mit den (betragsmäßig) höchsten Korrelationskoeffizienten, die jedoch mindestens 0,2 betragen, werden Regressionsanalysen durchgeführt. Ziel dieser Analysen ist es, für jeden Indikator einen sog. „Erklärungswert“ zu ermitteln. Der Erklärungswert – auch „Bestimmtheitsmaß“ genannt – wird in der Statistik mit dem Formelzeichen R2 abgekürzt. Der R2-Wert ermöglicht eine Aussage darüber, wie gut die abhängige Variable (hier: die Ausgaben) durch die unabhängige Variable (hier: z. B. die Anzahl der Schüler) erklärt werden kann. So bedeutet ein R2-Wert von 0,35 beispielsweise, dass die Variation der Pro-Kopf-Schulausgaben zwischen den Ländern zu 35 % durch die Variation der Schülerzahlen (in Relation zur Einwohnerzahl) erklärt wird. Da für die Regressionsanalysen nur auf einen relativ geringen Datenbestand (dreizehn Länder, zwei Jahre) zurückgegriffen werden kann, werden im Rahmen der Untersuchung nur sog. „Einfachregressionen“ durchgeführt, d. h. es wird für jeden Indikator ein R2-Wert berechnet. Für sog. „multiple Regressionen“, in denen für mehrere Indikatoren zusammen genommen nur ein R2-Wert ermittelt wird, wäre ein wesentlich größerer Datenbestand erforderlich, um zu statistisch signifikanten Ergebnissen zu gelangen. In Analogie zu den Korrelationsanalysen findet auch bei den Regressionsanalysen eine Normierung der Indikatoren statt (vgl. Exkurs „Normierung der Indikatoren“).

Exkurs: Normierung der Indikatoren Wenn absolute Indikatoren mehrerer Länder in eine Korrelationsanalyse einbezogen werden, so ist allein schon aufgrund der unterschiedlichen Größenordnung der Länder mit einem starken Zusammenhang zwischen dem Indikator und den Ausgaben zu rechnen. So hängen in großen Ländern (z. B. Bayern) hohe Indikatorenwerte tendenziell mit hohen Ausgaben und in kleinen Ländern (z. B. das Saarland) niedrige Indikatorenwerte tendenziell mit niedrigen Ausgaben zusammen.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Dieser Effekt kann am Beispiel des Indikators „Anzahl der Schüler“ verdeutlicht werden (vgl. Abb. 3). Wie zu erwarten war ergibt die Korrelationsanalyse auf Basis der Werte aus dreizehn Flächenländern (2003 und 2004) einen starken, positiven Zusammenhang zwischen der Anzahl der Schüler insgesamt, d. h. an allgemeinbildenden und beruflichen Schulen, sowie den Ausgaben in Mio. Euro auf konsolidierter Ebene. Die Werte für Brandenburg sind violett markiert.
Anzahl der Schüler (insgesamt) Ausgaben in Mio. Euro (konsolidierte Ebene)
3.000.000 Anzahl der Schüler 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000

Abb. 3: Quelle:

Korrelationsanalyse „Anzahl der Schüler“ – „Ausgaben in Mio. Euro“ Statistisches Bundesamt (Eigene Berechnung)

Um den Einfluss der unterschiedlichen Größenordnungen der Länder auf den Zusammenhang zwischen den Indikatoren und den Ausgaben zu eliminieren, werden beide Größen „normiert“. Die Normierung erfolgt grundsätzlich mit der Einwohnerzahl; theoretisch könnte jedoch auch eine andere Kennzahl, welche eine Aussage über die Größenordnung der Bundesländer ermöglicht, verwendet werden (z. B. Landesfläche in km2). Werden die Schülerzahl und die Schulausgaben mit der Einwohnerzahl normiert (= „Anzahl der Schüler je Einwohner“ bzw. „Ausgaben in Mio. Euro je Einwohner“) und werden anschließend der normierte Indikator und die normierten Ausgaben in eine Korrelationsanalyse einbezogen (vgl. Abb. 4), so ergibt sich ein schwächerer, negativer Zusammenhang.

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Anzahl der Schüler (insgesamt) je Einwohner Ausgaben in Mio. Euro (konsolidierte Ebene) je Einwohner
160.000 140.000 Anzahl der Schüler 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 0 100 200 300 400 500 600 700 800

Abb. 4: Quelle:

Korrelationsanalyse „Anzahl der Schüler je Einwohner“ – „Ausgaben in Mio. Euro je Einwohner“ Statistisches Bundesamt (Eigene Berechnung)

Für die Indikatoren, deren R2-Werte positiv sind, wird ein sog. „T-Wert“ ermittelt.7 Der T-Wert ermöglicht eine Aussage über die statistische Signifikanz der Regressionsergebnisse. Bei T-Werten, die – betragsmäßig – über 2,0 liegen, kann von statistisch signifikanten Ergebnissen ausgegangen werden. Im Rahmen des Projektes wird in bestimmten Fällen (insbesondere, wenn ansonsten nur noch ein oder gar kein spezifischer Indikator in das differenzierte Benchmarking einbezogen werden könnte) eine Toleranzgrenze von +0,5 bzw. -0,5 für den T-Wert definiert. Für die Indikatoren, deren R2-Werte positiv und statistisch signifikant sind, werden schließlich Gewichtungsfaktoren berechnet. Gewichtungsfaktoren stellen die Faktoren dar, mit denen die Mehr- oder Minderausgaben auf Basis spezifischer Indikatoren im Rahmen des differenzierten Benchmarkings gewichtet werden. Der Gewichtungsfaktor eines Indikators ist gleich dem Anteil des indikator-spezifischen R2-Wertes an der Summe aller indikator-spezifischen R2-Werte des jeweiligen Aufgabenbereichs.

Negative R2-Werte können auf der Grundlage weniger Daten mit einer großen Streuung zustande kommen, da bei der Berechnung der R2-Werte auch die Anzahl der Beobachtungen und die Anzahl der zu bestimmenden Regressionsparameter berücksichtigt wird. Technisch gesprochen wird somit das sog. "korrigierte Bestimmtheitsmaß" verwendet.
7

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3.

Ermittlung der gewichteten Mehrausgaben

Die Ermittlung der gewichteten Mehrausgaben wird für drei Ebenen (Landesebene, kommunale Ebene und konsolidierte Ebene) sowie jeweils vier Vergleichsmaßstäbe durchgeführt. Hierbei handelt es sich um: » » » » FO (Durchschnitt) FO (Bestwert) FFW (Durchschnitt) FFW (Bestwert)

In den Durchschnitt der Flächenländer Ost (FO) werden alle Flächenländer Ost einbezogen: Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Möglich wäre es auch gewesen, Brandenburg aus der Durchschnittsbetrachtung auszuklammern. Da in diesem Fall der Mittelwert nicht dem eigentlichen Mittelwert der Flächenländer Ost entsprochen hätte, wurde auf diese Option verzichtet. In den Durchschnitt der Flächenländer West (FFW) werden die Länder SchleswigHolstein, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz einbezogen. Für die Ermittlung der Durchschnittswerte wird der gewichtete Mittelwert herangezogen. Die Formeln zur Berechnung der Mehrausgaben bzgl. des FO-/FFW-Durchschnitts bzw. -Bestwerts können somit wie folgt dargestellt werden:

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Inhaltliches Vorgehen
Ermittlung der gewichteten Mehrausgaben Die Formel zur Berechnung der Mehrausgaben bzgl. des FO- bzw. FFW-Durchschnitts lautet:
  Ausgaben BB   Summe Ausgaben Vergleichs länder    Mehrausgab en =     Einwohner BB  −  Summe Einwohner Vergleichs länder   * Einwohner BB    

Die Formel zur Berechnung der Mehrausgaben bzgl. des FO- bzw. FFW-Bestwertes lautet:
  Ausgaben BB   Ausgaben Vergleichs land    Mehrausgab en =     Einwohner BB  − Minimum  Einwohner Vergleichs land   * Einwohner BB    

Abb. 5: Quelle:

Formeln zur Berechnung der Mehrausgaben Kienbaum Management Consultants GmbH

Nach der Ermittlung der Mehrausgaben wird eine (qualitative) Plausibilitätsprüfung der Ergebnisse vorgenommen. Die Plausibilitätsprüfung erfolgt in zwei Schritten: » Prüfung, ob und, wenn ja, inwieweit die Ergebnisse des differenzierten, indikatoren-gestützten Benchmarkings von den Ergebnissen des einfachen, einwohner-bezogenen Benchmarkings abweichen Prüfung, bei welchen Indikatoren die gewichteten Mehrausgaben in welchem Umfang von den einwohner-bezogenen Mehrausgaben abweichen

»

Wenn die gewichteten Mehr-/Minderausgaben eines Indikators (quantitativ oder im Vorzeichen) erheblich von den einwohner-bezogenen Mehr-/Minderausgaben abweichen oder die gewichteten Mehr-Minderausgaben eines Indikators das Gesamtergebnis des indikatoren-gestützten Benchmarkings (quantitativ oder im Vorzeichen) erheblich verzerren, erfolgt – mit Hilfe ergänzender Berechnungen oder empirischer Studien – einer Analyse, inwiefern die Abweichung bzw. Verzerrung erklärt werden kann. Ggf. wird der Indikator aus dem Benchmarking herausgenommen. Aus Gründen der Vereinfachung erfolgt kein Ersatz des u. U. nach dem letzten Prüfschritt aus dem Benchmarking entfernten Indikators, da ansonsten das gesamte Benchmarking (Arbeitsschritte 1 bis 3) neu durchlaufen werden müsste.

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2.1.4

Benchmarking der investiven Ausgaben

Neben dem bereichsspezifischen Benchmarking der laufenden Ausgaben wird ein bereichsspezifischer Vergleich der investiven Ausgaben durchgeführt. Dem Benchmarking werden dabei die durchschnittlichen investiven Ausgaben der Jahre 2003 und 2004 aus der Jahresrechnungsstatistik des Statistisches Bundesamtes zu Grunde gelegt.8 Da für Ländervergleiche der investiven Ausgaben grundsätzlich ein längerer Zeitraum von fünf bis zehn Jahren hätte betrachtet werden müssen (bezogen auf ein Land und einen Aufgabenbereich können i. d. R. – je nach Investitionsplanung – große Schwankungen der investiven Ausgaben von Jahr zu Jahr festgestellt werden), werden die Ergebnisse des Benchmarkings nur nachrichtlich ausgewiesen und nicht weiter kommentiert. Da eine bereichsspezifische Bereinigung der Sonderausgabeneffekte aufgrund der Flutkatastrophe 2004 nicht erfolgen konnte (eine Bereinigung ist nur für die investiven Ausgaben insgesamt möglich), werden die Länderdaten für Sachsen und Sachsen-Anhalt generell aus dem Benchmarking der investiven Ausgaben ausgeklammert. Der Durchschnitt der Flächenländer Ost berechnet sich somit nur aus den Daten von Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen. Aufgrund des „beschränkten“ Durchschnittswertes der Flächenländer Ost wird jedoch empfohlen, weitergehende Analysen primär auf die Ergebnisse des Benchmarkings mit den Finanzschwachen Flächenländern West aufzusetzen. Hierbei sei allerdings noch einmal betont, dass für ein Benchmarking der investiven Ausgaben grundsätzlich ein längerer Zeitraum als nur die Jahre 2003 und 2004 betrachtet werden sollte.

2.1.5

Benchmarking der Personalbestände

In Ergänzung zu dem bereichsspezifischen Benchmarking der laufenden Ausgaben wird ein bereichsspezifischer Vergleich der Personalbestände durchgeführt. Der sog. „Personalvergleich“ basiert auf der Personalstandstatistik, die vom Statistischen

Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 3.1, Öffentliche Finanzen, Rechnungsergebnisse des Öffentlichen Gesamthaushalts.
8

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Bundesamt aufbereitet und zur Verfügung gestellt worden ist.9 Da die Personalstandstatistik jeweils nur zum 30.06. erstellt wird, hätte dem Personalvergleich – als Ergänzung des Benchmarkings der laufenden Ausgaben in Bezug auf das Jahr 2004 – die Personalstandstatistik zum 30.06.2004 oder 30.06.2005 zu Grunde gelegt werden können. Es wurde entschieden, den Vergleich auf Basis der Personalstandstatistik zum 30.06.2005 durchzuführen, da es sich hierbei um den aktuelleren Datenbestand handelt. Bei länderübergreifenden Personalbestandsvergleichen ist zu berücksichtigen, dass aus unterschiedlichen Aufgaben-, Organisations- und Beschäftigungsstrukturen zum Teil erhebliche Vergleichsprobleme resultieren. Darüber hinaus ist die Gliederung der Aufgabenbereiche in der Personalstandstatistik nicht mit der Gliederung der Aufgabenbereiche in der Jahresrechnungsstatistik, welche dem Benchmarking der laufenden und der investiven Ausgaben zu Grunde gelegt wird, identisch. Schließlich ist zu beachten, dass Angaben über Vollzeitäquivalente (VZÄ) in der Personalstandstatistik nicht mit den Stellenplänen in den öffentlichen Haushalten übereinstimmen müssen. Ein besonderes Problem des Benchmarkings auf Basis der Personalstandstatistik stellen die verschiedenen „Ausgliederungsstrategien“ der Landesverwaltungen dar. Im Rahmen dieses Projektes wurde daher eine Gesamtbetrachtung angestellt, d. h. es wurde das Personal in den Kernhaushalten, den Sonderrechnungen und den rechtlich selbstständigen Einrichtungen in den Vergleich einbezogen. Bei den Sonderrechnungen handelt es sich um rechtlich unselbstständige Einrichtungen. Von den rechtlich selbstständigen Einrichtungen sind nur die Einrichtungen in öffentlichrechtlicher Rechtsform, nicht jedoch die Einrichtungen in privat-rechtlicher Rechtsform berücksichtigt worden. Als Bezugsgröße für den Personalvergleich wird die Einwohnerzahl herangezogen (somit kann ein direkter Vergleich mit den Ergebnissen des Benchmarkings der laufenden Ausgaben auf Basis der Einwohnerzahl erfolgen); ein Personalvergleich auf Basis spezifischer Indikatoren erfolgt nicht.

9

Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 6, Finanzen und Steuern, Personal des Öffentlichen Dienstes.

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2.2

Zeitliches Vorgehen

Das Projekt wurde von Anfang September bis Ende November 2006 durchgeführt. Die wesentlichen Meilensteine der Projektarbeit können der folgenden Übersicht entnommen werden: 05.09.2006 Durchführung der 1. Sitzung der Lenkungsgruppe (Projektauftakt): Präsentation und Diskussion der Benchmarking-Methode, Präsentation und Diskussion der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche, Abstimmung der Projektplanung Durchführung der 1. Ressortgespräche: Abstimmung der benchmarking-geeigneten Aufgabenbereiche sowie der spezifischen Indikatoren Durchführung eines Beiratstermins in der Bertelsmann Stiftung, Gütersloh: Diskussion der aktuellen soziodemographischen und finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Haushaltskonsolidierung auf Länderebene Durchführung der 2. Sitzung der Lenkungsgruppe: Präsentation und Diskussion der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche, der spezifischen Indikatoren sowie der vorläufigen Ergebnisse der Korrelations- und Regressionsanalysen Durchführung der 2. Ressortgespräche: Präsentation und Diskussion der überarbeiteten Ergebnisse der Korrelations- und Regressionsanalysen sowie der vorläufigen Ergebnisse des einfachen und des differenzierten Benchmarkings Durchführung der 3. Sitzung der Lenkungsgruppe: Präsentation der Gliederung der Aufgabenbereiche, der Ergebnisse der Korrelations- und Regressionsanalysen, der Ergebnisse des einfachen und differenzierten Benchmarkings sowie der ersten Bewertungen Abgabe des Berichtsentwurfs Abgabe des Abschlussberichts

25.09.2006 – 10.10.2006

24.10.2006

02.11.2006

13.11.2006 – 17.11.2006

23.11.2006

30.11.2006 30.03.2007
Tab. 2: Quelle:

Meilensteine der Projektarbeit Kienbaum Management Consultants GmbH

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Die Bestimmung und Abgrenzung der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche, die Auswahl und zum Teil auch die Gewinnung der spezifischen Indikatoren sowie die Analyse der Benchmarking-Ergebnisse erfolgte unter intensiver Beteiligung der jeweiligen Ressorts. In der Regel wurden zwei, teilweise auch drei Ressortgespräche durchgeführt. Das methodische Vorgehen sowie die Zwischen- und Endergebnisse des Projektes wurden im Rahmen der Lenkungsgruppe vorgestellt und diskutiert.

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3

Allgemeine Rahmenbedingungen

3.1

Soziodemographische Rahmenbedingungen

Innerhalb der letzten zehn Jahre hat sich die Bevölkerung in Brandenburg wie folgt entwickelt (vgl. Abb. 6): Nach einem Anstieg der Einwohnerzahl von 1995 bis 2000 ist die Bevölkerung seit dem Jahr 2001 rückläufig. Im Jahr 2004, auf welches dieser Benchmarking-Bericht im Wesentlichen bezogen ist, lag die Anzahl der Einwohner in Brandenburg bei ca. 2,57 Mio.
Entwicklung der Bevölkerung in Brandenburg (1995 - 2005)
2.610.000 2.600.000 2.590.000 2.580.000 2.570.000 2.560.000 2.550.000 2.540.000 2.530.000 2.520.000 2.510.000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Abb. 6: Quelle:

Entwicklung der Bevölkerung in Brandenburg (1995 – 2005) Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik Brandenburg

Die Betrachtung der Altersstruktur der Bevölkerung deutet auf einen zunehmenden Alterungsprozess hin. Schon von 1995 bis 2005 hat beispielsweise der Anteil der über 60-jährigen sukzessive zu- und der Anteil der unter 20-jährigen sukzessive abgenommen. Wie die Abb. 7 zeigt, wird sich diese Entwicklung voraussichtlich weiter fortsetzen.

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Altersstruktur in Brandenburg (1995 - 2020)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 60 und älter 40 bis 60 20 bis 40 15 bis 20 10 bis 15 6 bis 10 0 bis 6

Abb. 7: Quelle:

Altersstruktur in Brandenburg (1995 – 2020) Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik Brandenburg

Die Anzahl der Erwerbstätigen in Brandenburg ist – entgegen der ab 1995 zunächst positiven Bevölkerungsentwicklung – seit 1995 tendenziell rückläufig (vgl. Abb. 8).

Entwicklung der Erwerbstätigen in Brandenburg (1995 - 2005)
1.100.000 1.080.000 1.060.000 1.040.000 1.020.000 1.000.000 980.000 960.000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Abb. 8: Quelle:

Entwicklung der Erwerbstätigen in Brandenburg (1995 – 2005) Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik Brandenburg

Betrachtet man die Entwicklung des nominalen Bruttoinlandsproduktes (BIP), d. h. des BIP gemessen in den Preisen des jeweiligen Jahres, so stellt man von 1995 bis 2005 einen leichten Anstieg für Brandenburg fest, wobei dies vermutlich vor allem auf Inflationseffekte zurückzuführen ist (vgl. Abb. 9).

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Entwicklung des nominalen Bruttoinlandsproduktes in Brandenburg in Mio. Euro (1995 - 2005)
60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Abb. 9: Quelle:

Veränderung des nominalen Bruttoinlandsproduktes in Brandenburg (1995 – 2005) Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik Brandenburg

Setzt man die jährliche Veränderung des nominalen Bruttoinlandsproduktes in Bezug zu den Einwohnern, so lässt sich – bei leichten Schwankungen – generell eine rückläufige Tendenz beobachten (vgl. Abb. 10).

Veränderung des nominalen Bruttoinlandsproduktes je Einwohner in Brandenburg (1995 - 2005)
12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Abb. 10: Quelle:

Veränderung des nominalen Bruttoinlandsproduktes je Einwohner in Brandenburg (1995 – 2005) Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik Brandenburg

Eine ähnliche Entwicklung kann bei der Betrachtung der Veränderung des nominalen Bruttoinlandsproduktes je Erwerbstätigen festgestellt werden.

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3.2

Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen

Die oben beschriebenen soziodemographischen Rahmenbedingungen haben Auswirkungen auf die finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen des Landes Brandenburg, welche im Folgenden kurz – anhand ausgewählter Daten – zusammengefasst werden. Zunächst kann gesagt werden, dass sich das Land Brandenburg auf einem Konsolidierungskurs befindet. Für 2007 ist eine Nettokreditaufnahme von ca. 560 Mio. Euro vorgesehen. In 2008 soll die Nettokreditaufnahme auf ca. 475 Mio. Euro reduziert werden. Die langfristige Entwicklung der Nettokreditaufnahme sowie des Schuldenstandes für das Land Brandenburg kann der folgenden Graphik entnommen werden (vgl. Abb. 11).

Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen
Schuldenstand und Nettokreditaufnahme in Mio. Euro
25.000

Schuldenstand

NKA
19.039 19.339 19.464

2.500

20.000

17.649

18.004

18.564

2.000

15.000

1.500

10.000 554 560

1.000

354

475

5.000

300

500 125

0 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 HH 2007 MFP 2009

0

Abb. 11: Quelle:

Schuldenstand und Nettokreditaufnahme in Mio. Euro (1991 – 2010) Ministerium der Finanzen des Landes Brandenburg

Die Pro-Kopf-Verschuldung in Brandenburg beträgt auf konsolidierter Landes- und Kommunalebene ca. 7.290 Euro (Stichtag: 31.12.2005). Sie liegt damit zwar unter den entsprechenden Werten in Mecklenburg-Vorpommern (ca. 7.452 Euro), Thüringen (ca. 7.613 Euro), Sachsen-Anhalt (9.072 Euro) und Schleswig-Holstein (ca. 8.251 Euro), aber über denjenigen in Rheinland-Pfalz (7.227 Euro), Niedersachsen (6.936 Euro) und – vor allem – Sachsen (ca. 3.992 Euro).

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Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen
Pro-Kopf-Verschuldung nach Ländern und Ebenen am 31.12.2005 in Euro
L+G BY SN BW HE NI RP BB NW MV TH SH SL ST FW FO BE HB HH
L: Land

L 1.853 2.821 3.685 4.962 5.977 6.069 6.636 6.032 6.290 6.418 7.394 7.698 7.747 4.792 5.539 -

G 1.181 1.171 611 1.316 958 1.158 653 1.344 1.162 1.194 857 845 1.325 1.094 1.103 -

3.033 3.992 4.296 6.278 6.936 7.227 7.290 7.376 7.452 7.613 8.251 8.543 9.072 5.887 6.643 16.919 18.517 12.173

Pro-Kopf-Verschuldung nach Ländern und Ebenen am 31.12.2005 in Euro
Quelle: Seitz, H., Wintermann, O., Petersen, T.: Haushaltspolitische Lage und Perspektive des Landes Schleswig-Holstein, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, 2006.

G: Gemeindeebene

L+G: Landes- und Gemeindeebene

Abb. 12: Quelle:

Pro-Kopf-Verschuldung nach Ländern und Ebenen zum 31.12.2005 in Euro Seitz, H., Wintermann, O., Petersen, T.: Haushaltspolitische Lage und Perspektive des Landes

Schleswig-Holstein, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, 2006.

Nach den Ergebnissen des Schuldenmonitors 2006 der Bertelsmann Stiftung betrug die Schuldenstandsquote des Landes Brandenburg zu Beginn des Jahres 2005 ca. 38,7 % des Bruttoinlandsproduktes (BIP). Mit der Fortführung der gegenwärtigen Ausgabenpolitik würde sich im Jahr 2020 eine Verschuldung in Höhe von ca. 75,2 % des BIP ergeben.10 Um die Verschuldung des Landes (gemessen am BIP) bis 2020 auf dem heutigen Niveau zu halten, wäre – auf Basis der Haushaltsdaten des Jahres 2005 eine sofortige und dauerhafte Absenkung des Ausgabenniveaus um ca. 8,47 % bzw. ca. 920 Mio. Euro erforderlich. Der Konsolidierungsbedarf für Brandenburg in Prozent der Primärausgaben der Länder (Ausgaben ohne Zinsen, inkl. Gemeinden und Gemeindeverbände) kann der folgenden Abbildung entnommen werden.

Die geplante Reduzierung des Haushaltsvolumens wird hier nicht berücksichtigt, wohl aber die angenommene Auswirkung der Mehrwertsteuererhöhung zum 01.01.2007 (vgl. Schuldenmonitor 2006, Projektionen für Brandenburg, Bertelsmann Stiftung)
10

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Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen
Konsolidierungsbedarf der Länder in % der Primärausgaben Konsolidierungsbedarf der Länder (inkl. Gemeinden und Gemeindeverbände) in % der Primärausgaben
Quelle: * Schuldenmonitor 2006, Projektionen für Brandenburg, Bertelsmann Stiftung.

Konsolidierungsbedarf für das Basisjahr 2005, um die Schuldenstandsquote langfristig (bis 2020) konstant zu halten

Abb. 13: Quelle:

Konsolidierungsbedarf der Länder in % der Primärausgaben Schuldenmonitor 2006, Projektionen für Brandenburg, Bertelsmann Stiftung

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4

Bestimmung der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche

Für das Benchmarking sind die folgenden 17 Aufgabenbereiche aus dem Gesamtspektrum der Aufgaben der Länder und der Kommunen ausgewählt worden: Nr.
0 1 2.1 2.2 2.3 3.1 3.2 3.3 4 5.1 9.1

Aufgabenbereich
Politische Führung und zentrale Verwaltung Finanzverwaltung Polizei Öffentliche Ordnung Brandschutz Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften Fachgerichtsbarkeit (VerwG, AG, SozG, FG) Justizvollzugsanstalten Allgemeinbildende und berufliche Schulen Hochschulen (ohne Hochschulkliniken) Kultur (exkl. Zoologische und botanische Gärten, Verwaltung, Denkmalschutz und -pflege, Kirchliche Angelegenheiten) Sozialverwaltung und Gesundheit (ohne Krankenhäuser) Jugendhilfe nach dem SGB VIII (ohne Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/pflege) Kindertageseinrichtungen (inkl. Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege) Sport und Erholung Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Verwaltung), land- und forstwirtschaftliche Unternehmen Verkehrsverwaltung und Straßen
Übersicht der benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche Kienbaum Management Consultants GmbH

Zuständiges Ressort
MdF MI MI MI MdJ MdJ MdJ MBJS MWFK MWFK

10.1 10.6

MASGF MBJS

10.7.1 11.1 13.1

MBJS MBJS MLUV

15.1
Tab. 3: Quelle:

MIR

Eine genaue Beschreibung und Abgrenzung dieser Aufgabenbereiche ist in Kapitel 5.2 – jeweils zu Beginn der bereichsspezifischen Unterkapitel – enthalten.

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Die übrigen 47 Aufgabenbereiche, die auf Basis der Funktionsziffernsystematik zugeschnitten wurden, sind aus dem Benchmarking ausgeklammert worden. Die individuellen Begründungen für die Ausklammerung eines Aufgabenbereichs aus dem Benchmarking können dem Anhang 1 entnommen werden. Insgesamt werden somit 17 von 64 Bereichen in das Benchmarking einbezogen; dies entspricht einer Quote von 26,56 %. In Brandenburg (2004) beträgt allerdings z. B. der Anteil der laufenden Ausgaben für die 17 benchmark-geeigneten Aufgabenbereiche (nicht tarifbereinigt: 2.895 Mio. Euro) an den laufenden Ausgaben insgesamt (nicht tarifbereinigt: 7.888 Mio. Euro) 36,71 %. D. h. deutlich mehr als ein Drittel der laufenden Ausgaben werden im Rahmen des Benchmarkings untersucht.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

5

Benchmarking der laufenden Ausgaben

5.1

Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl

Die folgende Tabelle enthält eine Übersicht der Mehr- oder Minderausgaben von Brandenburg in Bezug auf die laufenden Ausgaben des Jahres 2004 (tarifbereinigt) in Mio. Euro gegenüber dem FO-Durchschnitt und dem FFW-Durchschnitt auf Landesebene, kommunaler Ebene und konsolidierter Ebene.
Nr. Mehr- oder Minderausgaben (+/-) von Brandenburg in Bezug auf die laufenden Ausgaben des Jahres 2004 (tarifbereinigt) in Mio. Euro - Einfaches Benchmarking Politische Führung und zentrale Verwaltung Finanzverwaltung Polizei Öffentliche Ordnung Brandschutz Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften Fachgerichtsbarkeit (VerwG, AG, SozG, FG) Justizvollzugsanstalten Allgemeinbildende und berufliche Schulen Hochschulen (ohne Hochschulkliniken) Kultur (exkl. Zoologische und botanische Gärten, Verwaltung, Denkmalschutz und -pflege, Kirchl. Ang.) Sozialverwaltung und Gesundheit (ohne Krankenhäuser) Jugendhilfe nach dem SGB VIII (ohne Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege) Kindertageseinrichtungen (inkl. Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege) Sport und Erholung Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Verwaltung), landund forstwirtschaftliche Unternehmen Verkehrsverwaltung und Straßen SUMME Land Kommunen Gesamt

FO FFW FO FFW FO FFW (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) -45,87 -7,65 26,64 0,00 1,21 -3,88 5,81 24,45 -169,56 -154,85 -38,97 -9,58 -3,41 -12,04 -0,39 5,49 39,46 -343,13 53,69 -4,86 92,41 0,00 3,21 -0,26 9,07 32,40 19,65 -150,96 4,38 -38,64 -10,55 45,28 2,52 59,71 56,60 173,65 19,86 30,24 0,00 18,39 -3,01 0,00 0,00 0,00 4,85 0,00 -26,08 19,64 37,73 59,72 -9,41 -2,10 -10,47 139,35 112,53 72,84 -2,98 55,72 9,75 0,00 0,00 0,00 -21,77 0,00 40,87 33,43 14,01 190,59 -2,69 -10,64 -51,78 439,85 -24,43 14,85 26,64 16,76 -0,24 -3,88 5,81 24,46 -144,59 -154,59 -66,52 9,58 33,59 51,16 -9,38 3,67 43,49 -173,64 167,10 59,07 89,46 53,48 15,36 -0,26 9,08 32,40 5,33 -150,96 29,82 0,14 11,25 173,82 -0,64 49,38 9,15 552,99

0 1 2.1 2.2 2.3 3.1 3.2 3.3 4 5.1 9.1 10.1 10.6 10.7.1 11.2 13.1 15.1

Tab. 4: Quelle:

Ergebnisse des einfachen Benchmarkings der laufenden Ausgaben Statistisches Bundesamt (Eigene Berechnung)

Die Ergebnisse des Benchmarkings auf Basis der Einwohnerzahl werden in Kapitel 5.2 näher erläutert und mit den Ergebnissen des Benchmarkings auf Basis spezifischer Indikatoren verglichen. An dieser Stelle sei nur darauf hingewiesen, dass die Einwohnerzahl für bestimmte Aufgabenbereiche als Bezugsgröße für die Ausgaben bzw. als „Ausgabentreiber“

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

nicht oder nur kaum geeignet ist. Das differenzierte Benchmarking versucht, diesen Missstand zu beheben. Bei den Aufgabenbereichen 2.1 „Polizei“ (Kommunale Ebene, FO-Durchschnitt), 2.2 „Öffentliche Ordnung“ (Landesebene, FO- und FFW-Durchschnitt), 3.1 „Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften“ (Kommunale Ebene, FO- und FFWDurchschnitt), 3.2 „Fachgerichtsbarkeit (VerwG, AG, SozG, FG)“ (Kommunale Ebene, FO- und FFW-Durchschnitt), 3.3 „Justizvollzugsanstalten“ (Kommunale Ebene, FO- und FFW-Durchschnitt) und 5.1 „Hochschulen (ohne Hochschulkliniken)“ (Kommunale Ebene, FO- und FFW-Durchschnitt) liegen die Mehr- oder Minderausgaben von Brandenburg jeweils bei 0 Euro, da hier länderübergreifend keine Ausgaben angefallen bzw. Buchungen vorgenommen worden sind. Zum Verständnis der oben stehenden Tabelle ist weiterhin zu berücksichtigen, dass im Aufgabenbereich 10.1 „Sozialverwaltung und Gesundheit (ohne Krankenhäuser)“ die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und Schleswig-Holstein und im Aufgabenbereich 10.7.1 „Kindertageseinrichtungen (inkl. Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege)“ die Länder Thüringen und Schleswig-Holstein aus dem Benchmarking ausgeklammert wurden (Begründung: siehe Kapitel 5.2.12 und 5.2.14). Darüber hinaus muss berücksichtigt werden, dass in den laufenden Ausgaben keine Versorgungsausgaben enthalten sind. Dies beeinträchtigt vor allem die Vergleiche mit dem FFW-Durchschnitt im Aufgabenbereich 4 „Allgemeinbildende und berufliche Schulen“, da die Versorgungsausgaben der FFW-Länder – aufgrund einer höheren Beamtenquote unter den Lehrern – deutlich höher liegen als in den FO-Ländern (nähere Erläuterung: siehe Kapitel 5.2.9).

5.2

Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren

5.2.1

Politische Führung und zentrale Verwaltung

Der Aufgabenbereich „Politische Führung und zentrale Verwaltung“ ist auf die FZ 01 bezogen und umfasst Aufgaben der Politischen Führung sowie der zentralen oder inneren Verwaltung (auf Landesebene: insbesondere die gesamte Ministerialverwaltung).

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Bei der Interpretation der Benchmarking-Ergebnisse für diesen Aufgabenbereich sind insbesondere die Bundesergänzungszuweisungen für die politische Führung der kleinen Länder (PolBEZ) zu berücksichtigen.11 Die PolBEZ ermöglichen es dem Land für die Politische Führung höhere Pro-Kopf-Ausgaben zu tätigen bzw. einen Teil der aus der "Kleinheit" des Landes resultierenden überproportionalen zentralen ProKopf-Verwaltungsausgaben durch (dauerhafte) Zuweisungen des Bundes zu finanzieren. Gegenüber den Vorjahren sind die PolBEZ im Jahr 2005 deutlich abgesenkt wurden. Im Jahr 2008 müssen die PolBEZ erneut einer Prüfung unterzogen werden.

Landesebene Brandenburg erhält, wie die übrigen „kleinen“ finanzschwachen Länder auch, PolBEZ, um die überproportionalen (Pro-Kopf-)Kosten der politischen Führung zum Teil auszugleichen. Die Tabelle 5 informiert über diese Werte, wobei zu beachten ist, dass die PolBEZ im Jahr 2005 deutlich verringert wurden (siehe oben). Aufgrund der Absenkung der PolBEZ im Jahr 2005 werden den nachfolgenden Berechnungen unmittelbar die ab 2005 gültigen Beträge zu Grunde gelegt. Hierbei ist zu bedenken, dass nicht nur Brandenburg diese Mittel erhält, sondern auch die Mehrzahl der Vergleichsländer (nur das Vergleichsland Niedersachsen erhält keine PolBEZ), so dass sowohl die Daten von Brandenburg als auch – zum größten Teil – die Daten der Vergleichsländer um die PolBEZ zu korrigieren sind.12

11

Die PolBEZ sind nicht verwendungsgebunden. Dies impliziert, dass diese Mittel grundsätzlich auch in andere Bereiche gelenkt werden könnten. Da aufgrund der "Kleinheit" des Landes aber gerade im Bereich der zentralen Verwaltung überproportionale Pro-Kopf-Ausgaben anfallen, ist es im Rahmen der hier angestellten Vergleichsbetrachtungen naheliegend, diese Mittel beim Ausgabenvergleich im Bereich der "Politischen Führung und Zentralen Verwaltung" zu berücksichtigen.

Die Vorgehensweise entspricht der von Seitz (2004) "Die Auswirkungen des Bevölkerungsrückgangs auf die Finanzsituation des Freistaates Sachsen und seiner Kommunen", in: G. Milbradt und J. Meier (Hrsg.), "Die demographische Herausforderung – Sachsen Zukunft Gestalten", Verlag Bertelsmann Stiftung, S. 20-43, 2004, verfügbar in einer erweiterten Fassung auf http://www.tu-dresden.de/wwvwlemp/publikation/
12

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Politische Führung und zentrale Verwaltung

PolBEZ in Mio. Euro

PolBEZ in Euro je EW

Laufende Ausgaben je EW in Euro je EW

Laufende Ausgaben je EW (ohne PolBEZ) in Euro je EW 2004 74,3 95,0 68,3

Land / Jahr BB FO FFW
Tab. 5: Quelle:

2004 83,9 335,4 195,9

2005 55,2 250,5 99,2

2004 32,6 24,9 13,2

2005 21,6 18,7 6,7

2004 95,9 113,7 75,0

Berücksichtigung der PolBEZ auf Landesebene (Hinweis : Die lfd. Ausgaben sind tarifbereinigt.) Statistisches Bundesamt, FAG (Eigene Berechnung)

Berücksichtigt man die PolBEZ, so steigen die Minderausgaben gegenüber dem FODurchschnitt von ca. 46 Mio. Euro auf ca. 53 Mio. Euro. Im Vergleich zum FFWDurchschnitt reduzieren sich die Mehrausgaben von ca. 54 Mio. Euro auf ca. 15 Mio. Euro.

Kommunale Ebene Auf der kommunalen Ebene spielen die PolBEZ im Rahmen des Benchmarkings keine Rolle. Die tarifbereinigten Mehrausgaben in der laufenden Rechnung betragen hier ca. 20 Mio. Euro im Vergleich zum FO-Durchschnitt bzw. ca. 113 Mio. Euro im Vergleich zum FFW-Durchschnitt.

Konsolidierte Ebene Auf der konsolidierten Landes- und Kommunalebene sind die PolBEZ zu berücksichtigen, die das Land vereinnahmt. Berücksichtigt man die PolBEZ, so steigen die Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 24 Mio. Euro auf ca. 32 Mio. Euro. Im Vergleich zum FFW-Durchschnitt reduzieren sich die Mehrausgaben von ca. 167 Mio. Euro auf ca. 129 Mio. Euro.

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5.2.2

Finanzverwaltung

Der Aufgabenbereich „Finanzverwaltung“ bezieht sich auf den FZ-Bereich 06 und umfasst somit insbesondere die Steuerverwaltung sowie die sonstige Finanzverwaltung. Aufgabe der Steuerverwaltung ist es im Wesentlichen, die Landessteuern sowie die Gemeinschaftssteuern (Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer) im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung festzusetzen und zu erheben. Dies geschieht derzeit in 17 Finanzämtern, welche von einem Technischen Finanzamt unterstützt werden. Bei der Interpretation der Benchmarking-Ergebnisse für diesen Aufgabenbereich ist zu berücksichtigen, dass die Oberfinanzdirektion Cottbus zum 30.06.2004 aufgelöst wurde. Des Weiteren ist geplant, zum 18.12.2006 die Finanzämter Potsdam-Stadt und Potsdam-Land zum neuen Finanzamt Potsdam zusammenzulegen. Für die Benchmark-Analyse ist primär die Landesebene relevant. Zudem weisen die kommunalen Ausgaben teilweise extreme, nicht ohne Weiteres nachvollziehbare Schwankungen auf, so dass auf eine nähere Betrachtung dieser Ausgaben sowie der konsolidierten Ausgaben der Länder und der Kommunen verzichtet wird.

Landesebene Bezogen auf die Einwohnerzahl verfügt Brandenburg über Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt in Höhe von ca. 8 Mio. Euro. In Bezug auf die Einwohnerzahl und die Anzahl der Finanzämter betragen die Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt ca. 6 Mio. Euro. Die Anzahl der Finanzämter geht jedoch nur mit einem Gewichtungsfaktor von unter 5 % in das differenzierte Benchmarking ein, so dass sich an dieser Stelle weitere Überlegungen hinsichtlich dieses Indikators erübrigen. Gegenüber dem FFW-Durchschnitt betragen die Minderausgaben in Brandenburg ca. 5 Mio. Euro. Diese werden durch das differenzierte Benchmarking auf ca. 4 Mio. Euro reduziert. Die Mehrausgaben von Brandenburg gegenüber Sachsen oder Schleswig-Holstein betragen beim Einwohner-Benchmarking ca. 8 bzw. 3 Mio. Euro. Ein Detailvergleich der Haushaltsdaten hat ergeben, dass diese Mehrausgaben nicht darauf zurückgeführt werden können, dass in Sachsen oder Schleswig-Holstein nicht auch – wie in Brandenburg – die Ausgaben für das Bildungs- oder das Rechenzentrum der Fi-

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

nanzverwaltung auf die FZ 061 oder 062 gebucht werden. Möglich ist jedoch, dass die Mehrausgaben von Brandenburg darauf basieren, dass hier – im Gegensatz zu den anderen Ländern – zusätzlich Ausgaben für das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen (Haushalts-Ist 2004: 4,0 Mio. Euro [Kap. 12 080, HGr. 4-6]) sowie das Liegenschaftsvermögen (Haushalts-Ist 2004: 9,8 Mio. Euro [Kap. 20 630, HGr. 4,5]) verbucht worden sind. Eine detaillierte bzw. weitergehende Ursachenanalyse konnte im Rahmen dieses Projektes leider nicht erfolgen.

Kommunale Ebene Die kommunale Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

Konsolidierte Ebene Die konsolidierte Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

5.2.3

Polizei

Der Aufgabenbereich „Polizei“ ist bezogen auf die FZ 042. Die Polizei hat die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren (Gefahrenabwehr). Sie hat im Rahmen dieser Aufgabe auch für die Verfolgung von Straftaten vorzusorgen und Straftaten zu verhüten (vorbeugende Bekämpfung von Straftaten) und die erforderlichen Vorbereitungen für die Hilfeleistungen und das Handeln in Gefahrenfällen zu treffen.13 Für das Benchmarking ist nur die Landesebene relevant, da auf kommunaler Ebene keine und in Ausnahmefällen (Vergleichsländer: Rheinland-Pfalz und SchleswigHolstein; sonstige Flächenländer West: Bayern und Nordrhein-Westfalen) geringe Ausgaben auf der FZ 042 verbucht werden.

13

Vgl. § 1 Abs. 1 BbgPolG

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Landesebene Beim Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl verfügt Brandenburg – gegenüber allen gewählten Vergleichsmaßstäben – über Mehrausgaben. Gegenüber dem FODurchschnitt betragen die Mehrausgaben z. B. ca. 27 Mio. Euro, gegenüber dem FFW-Durchschnitt ca. 92 Mio. Euro. Führt man das Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren (es handelt sich hierbei – neben der Einwohnerzahl – um die Anzahl der Verkehrsunfälle, die Fallzahl Gesamtkriminalität, die Tatverdächtigenzahl und die Landesfläche) durch, so ergeben sich für Brandenburg Minderausgaben von ca. 23 Mio. Euro gegenüber dem FODurchschnitt und ca. 12 Mio. Euro gegenüber dem FFW-Durchschnitt.
Anmerkung des Gutachters: Da das Land Brandenburg relativ dünn besiedelt ist, führt eine Einbeziehung der Landesfläche in das differenzierte Benchmarking der Bereiche Polizei, Öffentliche Ordnung und Brandschutz dazu, dass Mehrausgaben auf Basis der Einwohnerzahl deutlich nach unten korrigiert werden müssen bzw. zum Teil in Minderausgaben umschlagen. Kienbaum hat daher Herrn Prof. Dr. Helmut Seitz, der im Projekt beratend zur Seite gestanden hat, gebeten zu prüfen, ob ein wissenschaftlicher Beweis für den Zusammenhang zwischen den Ausgaben in den genannten Bereichen und der Siedlungsdichte angeführt werden kann. Die Prüfung hat wiederum zu den bereits im sog. „Dünnsiedlergutachten“ festgestellten Ergebnissen geführt, dass keine empirische Studie bekannt ist, die einen wissenschaftlichen Beweis für die höhere Relevanz des Dünnsiedlerfaktors und damit einen belastungsfähigen Zusammenhang zwischen den Pro-Kopf-Ausgaben in den genannten Bereichen und der Siedlungsdichte erbringen kann. Dieses Ergebnis wird auch gestützt von einem Gutachten des ZEW sowie einem Gutachten des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung. In dem vom Land Brandenburg gemeinsam mit dem Land Mecklenburg-Vorpommern in Auftrag gegebenen Dünnsiedlergutachten sowie in ähnlichen Studien (siehe Literaturangaben) zeigten sich zusätzlich weitere Effekte – Agglomerationseffekte als auch "Effekte der dünnen Besiedlung", die für sich genommen jeweils positiv oder negativ auf die Ausgaben einwirken. Bei einem Vergleich auf Landesebene, der regionale Differenziertheiten berücksichtigt, führt eine Durchschnittsbetrachtung weder im Hinblick auf die Agglomeration noch auf die dünne Besiedlung zu einer vollständigen Erfassung. Im Polizeibereich ist zu erwarten, dass der Agglomerationseffekt im Bereich der Straftaten gegenüber dem Flächeneffekt bei den Verkehrsunfällen überwiegt. Letztendlich müssen empirische Fakten herangezogen werden, um einen Saldoeffekt in die eine oder andere Richtung abzuleiten. Aus diesen Gründen ist es erforderlich, den Ergebnissen, die den Indikator „Landesfläche“ beinhalten, die Berechnungen ohne Berücksichtigung der Landesfläche gegenüberzustellen:

» » »

Im Bereich der Polizei verfügt das Land Brandenburg – ohne Berücksichtigung der Landesfläche – über Mehrausgaben gegenüber dem FO (Durchschnitt) von ca. 5 Mio. Euro und gegenüber dem FFW (Durchschnitt) von ca. 44 Mio. Euro. Im Bereich der Öffentlichen Ordnung haben die brandenburgischen Kommunen – ohne Berücksichtigung der Landesfläche – Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 17 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 58 Mio. Euro. Im Bereich des Brandschutzes verfügen die Kommunen in Brandenburg über Minderausgaben im Vergleich zum FO (Durchschnitt) von ca. 3 Mio. Euro und über Mehrausgaben im Vergleich

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

zum FFW (Durchschnitt) von ca. 8 Mio. Euro. Auf konsolidierter Ebene entsprechen die Ausgaben des Landes Brandenburg in etwa dem FO (Durchschnitt); gegenüber dem FFW (Durchschnitt) hat das Land Brandenburg Mehrausgaben von ca. 14 Mio. Euro. Literatur:

» » » »

Seitz, H. (2002), “Der Einfluss der Bevölkerungsdichte auf die Kosten der öffentlichen Leistungserstellung”, Duncker & Humblot, Berlin. Schriften zum Öffentlichen Recht, Band 899. ZEW (2001), Einwohnergewichtung, Siedlungsdichte und Mehrbedarf, Gutachten im Auftrag der Länder Nordrhein-Westfalen, Bayern, Hessen und Baden-Württemberg. BBR (2001), Die Berücksichtigung abstrakter Mehrbedarfe im Länderfinanzausgleich, Bonn. BBR (2002), Abstrakte Mehrbedarfe im Länderfinanzausgleich, Schriftenreihe des BMF, Heft 72.

Mögliche Erklärungsansätze für die beim einfachen Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl festgestellten Mehrausgaben sind besondere Rahmenbedingungen für die Polizeiverwaltung in Brandenburg, wie z. B.: » Engerer Verflechtungsraum: Nähe zur Bundeshauptstadt Berlin (mit Auswirkung auf die Bereiche Verkehr und Kriminalität), Bevölkerungszunahme und entsprechender Infrastrukturausbau Äußerer Verflechtungsraum: Bevölkerungsabnahme unter Aufrechterhaltung einer polizeilichen Grundversorgung (z. B. Notrufintervention)

»

Kommunale Ebene Die kommunale Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

Konsolidierte Ebene Die konsolidierte Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

5.2.4

Öffentliche Ordnung

Der Aufgabenbereich „Öffentliche Ordnung“ bezieht sich auf die FZ 043 und erstreckt sich auf eine Vielzahl einzelner Aufgaben (Obdachlosenangelegenheiten, Gesundheitsaufsicht, Veterinäraufsicht, Aufgaben der unteren Jagdbehörden nach Bundes-

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

und Landesrecht, Fischereiaufsicht, Feld- und Forstaufsicht, Umweltschutz, Tierschutz, Waffen- und Sprengstoffangelegenheiten, Straßenverkehrsaufsicht, Kraftfahrzeugzulassungsstelle, Aufgaben des Meldewesens, Staatsangehörigkeitsangelegenheiten, Ausländerangelegenheiten, etc.).14 Für die einzelnen öffentlichen Ordnungsaufgaben übernimmt das Land die Aufgaben als oberste Aufsichtsbehörde sowie Grundsatzangelegenheiten, wobei die Aufgaben des Landes von den im Einzelfall zuständigen Fachressorts wahrgenommen werden. Das Ministerium des Innern (MI) wird als zuständiges Ressort für diesen Bereich bezeichnet, da es für mehrere Ordnungsaufgaben auf Landesebene verantwortlich ist. Konkret übernimmt das MI z. B. die Aufgaben der obersten Fachaufsicht im Personenstandswesen oder die Aufgaben der Vollzugsbehörde im Bereich der Einbürgerung. Außerdem ist im Geschäftsbereich des MI die Zentrale Ausländerbehörde (ZABH) angesiedelt.15 Auf Landesebene werden keine Ausgaben unter der FZ 043 gebucht. Es wird dabei davon ausgegangen, dass die Landesausgaben – wie in Brandenburg – generell im Bereich der Ministerialverwaltung anfallen und der FZ 01 bzw. dem Aufgabenbereich 01 „Politische Führung und zentrale Verwaltung“ zugeordnet werden. Für das Benchmarking im Aufgabenbereich „Öffentliche Ordnung“ ist somit nur die kommunale Ebene relevant.

Landesebene Die Landesebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

14

vgl. Amtsblatt für Brandenburg – Nr. 36 vom 13. September 2006

Die ZABH hat ihren Sitz in Eisenhüttenstadt und ist die Erstaufnahmeeinrichtung des Landes Brandenburg für die Asylbewerber, die auf das Land entfallen. Sie ist zuständig für die Unterbringung und Betreuung der Asylbewerber, die verpflichtet sind, in der Erstaufnahmeeinrichtung zu wohnen. Die ZABH wirkt des Weiteren mit bei der Verteilung der Asylbewerber auf die Landkreise und kreisfreien Städte bzw. andere Bundesländer.
15

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Kommunale Ebene Im Bereich der Öffentlichen Ordnung haben die brandenburgischen Kommunen auf Basis der Einwohnerzahl Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 18 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 56 Mio. Euro. Durch das differenzierte Benchmarking, in das – neben der Einwohnerzahl – auch die Anzahl der zugelassenen Kfz und die Landesfläche einbezogen worden ist, reduzieren sich die Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt auf ca. 5 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt auf ca. 37 Mio. Euro. Bzgl. des Indikators „Landesfläche“ wird auf die Anmerkung des Gutachters in Kapitel 5.2.3 verwiesen.

Konsolidierte Ebene Die konsolidierte Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

5.2.5

Brandschutz

Der Aufgabenbereich „Brandschutz“ ist bezogen auf die FZ 044. Die Aufgaben des Brandschutzes sind den Kommunen als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen.16 Die Kommunen haben die Kosten für die ihnen obliegenden Aufgaben zu übernehmen, wobei ihnen vom Land Zuweisungen nach Maßgabe des Haushaltsplanes gewährt werden. Das Land unterhält darüber hinaus die notwendigen (zentralen) Ausbildungsstätten sowie technische Einrichtungen zur Verbesserung des Brandschutzes. Aufgrund des länderübergreifend hohen Dezentralisierungsgrades der Brandschutzaufgaben sowie der länderübergreifend auch absolut gesehen niedrigen Landesausgaben erscheint es sinnvoll, die Ergebnisse des Benchmarkings primär auf kommunaler und konsolidierter Ebene zu betrachten.

16

Vgl. § 2 Abs. 1 und 2 BbgBKG

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Landesebene Nach dem Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl verfügt Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt über Mehrausgaben von ca. 1 Mio. Euro. Gegenüber dem FFW-Durchschnitt betragen die entsprechenden Mehrausgaben ca. 3 Mio. Euro. Ein differenziertes Benchmarking wurde auf Landesebene nicht durchgeführt, da die Landesausgaben für Brandschutz mit den – neben der Einwohnerzahl – definierten spezifischen Indikatoren „Einsatzaufkommen“ und „Landesfläche“ kaum korreliert bzw. der Erklärungswert dieser Indikatoren negativ ist.

Kommunale Ebene Bezogen auf die Einwohnerzahl sind für die Kommunen Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 3 Mio. Euro zu verzeichnen. Gegenüber dem FFWDurchschnitt ergibt das Einwohner-Benchmarking allerdings Mehrausgaben von ca. 10 Mio. Euro. Durch das gewichtete Benchmarking werden die Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt auf ca. 6 Mio. Euro erhöht und die Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt auf ca. 4 Mio. Euro verringert. Bzgl. des Indikators „Landesfläche“ wird auf die Anmerkung des Gutachters in Kapitel 5.2.3 verwiesen.

Konsolidierte Ebene Auf konsolidierter Ebene verfügt Brandenburg – bezogen auf die Einwohnerzahl – über Ausgaben, die in etwa dem FO-Durchschnitt entsprechen. Gegenüber dem FFW-Durchschnitt ergibt das Einwohner-Benchmarking Mehrausgaben von ca. 15 Mio. Euro. Auf Basis der spezifischen Indikatoren ergeben sich Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt in Höhe von ca. 4 Mio. Euro. Die Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt verringern sich durch das differenzierte Benchmarking auf ca. 7 Mio. Euro.

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In allen FFW-Ländern werden – wie in Brandenburg – auf Landesebene Brandschutz- oder Feuerwehrschulen (Niedersächsische Feuerwehrschulen in Celle und Loy, Feuerwehr- und Katastrophenschutzschule Rheinland-Pfalz, Landesfeuerwehrschule Schleswig-Holstein) unterhalten und die anfallenden Ausgaben unter der FZ 044 verbucht, so dass die Mehrausgaben von Brandenburg gegenüber dem FFWDurchschnitt nicht dadurch erklärt werden können, dass in den Vergleichsländern keine Ausgaben für Brandschutz- oder Feuerwehrschulen berücksichtigt worden sind. Eine mögliche Erklärung für die Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt stellt jedoch der Umstand dar, dass die Waldbrandgefährdung in Brandenburg insgesamt höher einzuschätzen ist als diejenige in Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz und zum Teil auch Niedersachsen.17 An dieser Stelle wäre jedoch eine Detailanalyse erforderlich, welche vor allem die unterschiedliche Waldbrandgefährdung der Flächenländer Ost mit berücksichtigt. Eine Detailanalyse war im Rahmen dieses Projektes allerdings nicht zu leisten. Bzgl. des Indikators „Landesfläche“ wird auf die Anmerkung des Gutachters in Kapitel 5.2.3 verwiesen.

5.2.6

Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften

Der Aufgabenbereich „Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften“ bezieht sich auf die FZ 051 und 052. Im Jahr 2004 verfügte Brandenburg über folgende Ordentliche Gerichte: » » » 1 Oberlandesgericht (in Brandenburg an der Havel) 4 Landgerichte (in Cottbus, Frankfurt (Oder), Neuruppin und Potsdam) 25 Amtsgerichte (mit zwei Zweigstellen)

Staatsanwaltschaften bestehen beim Oberlandesgericht als Generalstaatsanwaltschaft sowie bei den Landgerichten.

17

Vgl. Infodienst Verbraucherschutz – Ernährung – Landwirtschaft (aid), Heft 1354/2001.

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42

Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Die Aufgaben der Ordentlichen Gerichte sowie der Staatsanwaltschaften sind im Wesentlichen bundesgesetzlich geregelt, eine Beeinflussbarkeit der Ausgaben (hier: der laufenden Ausgaben) ist daher nur in beschränktem Maße (z. B. im Bereich der Verwaltungstätigkeiten bzw. bei den Sachausgaben) gegeben. Da die Kommunen grundsätzlich keine Ausgaben unter der FZ 051 bzw. 052 verbucht haben, ist für das Benchmarking nur die Landesebene relevant.

Landesebene Bzgl. der Einwohnerzahl verfügt Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt über Minderausgaben von ca. 4 Mio. Euro. Im Vergleich mit dem FFW-Durchschnitt liegen die laufenden Ausgaben für Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften in Brandenburg in etwa auf dem gleichen Niveau. Das Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren (neben der Einwohnerzahl sind dies die Anzahl der erledigten Zivil- und Strafverfahren [bei Amtsgerichten, bei Landgerichten sowie beim Oberlandesgericht; ggf. erst- und zweitinstanzliche Verfahren], die Anzahl der Ermittlungsverfahren bei den Staatsanwaltschaften [ohne Generalstaatsanwaltschaften] sowie die Anzahl der Amtsgerichte) ergibt für Brandenburg Minderausgaben gegenüber dem FO- und dem FFW-Durchschnitt von jeweils ca. 11 Mio. Euro. Die Minderausgaben, die im Rahmen des differenzierten Benchmarkings ermittelt worden sind, können vor allem auf Minderausgaben in Bezug auf die Anzahl der erledigten Zivil- und Strafverfahren (gewichtet: ca. 7 Mio. Euro gegenüber dem FODurchschnitt und ca. 10 Mio. Euro gegenüber dem FFW-Durchschnitt)) und zum Teil auf die Anzahl der Ermittlungsverfahren bei den Staatsanwaltschaften (gewichtet: ca. 1 Mio. Euro gegenüber dem FO-Durchschnitt und ca. 2 Mio. Euro gegenüber dem FFW-Durchschnitt) zurückgeführt werden. Im Einwohner-Benchmarking verfügt Brandenburg gegenüber dem FO-Bestwert (Sachsen) über Mehrausgaben von ca. 14 Mio. Euro und gegenüber dem FFWBestwert (Niedersachsen) über Mehrausgaben von ca. 7 Mio. Euro. Eine Ursache für die Mehrausgaben gegenüber Sachsen besteht darin, dass Sachsen die Bewirtschaftung von Immobilien (hier: Liegenschaften der Amtsgerichte, der

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Landgerichte und des Oberlandesgerichtes) auf den Staatsbetrieb Sächsisches Immobilien- und Baumanagement (SIB)18 übertragen und somit aus dem Einzelplan des Justizministeriums ausgeklammert hat, wo hingegen die entsprechenden Ausgaben in Brandenburg von ca. 6 Mio. Euro vollständig im Einzelplan 04 des MdJ veranschlagt worden sind. Eine weitere Ursache für die Mehrausgaben gegenüber Sachsen ist darin zu sehen, dass die sog. „Auslagen in Rechtssachen, einschließlich Ausgaben aufgrund des Betreuungsgesetzes“ (hier ohne Entschädigungs- und Ersatzleistungen an Dritte, welche in Sachsen separat verbucht werden) in Brandenburg je Einwohner deutlich über den sächsischen Vergleichswerten liegen (vgl. Tabelle 6):
Ordentliche Gerichtsbarkeit (2004) Auslagen in Rechtssachen, einschließlich Ausgaben aufgrund des Betreuungsgesetzes in Euro (HH-Ist) 60.154.600 99.186.500 Anzahl der Einwohner Auslagen in Rechtssachen, einschließlich Ausgaben aufgrund des Betreuungsgesetzes in Euro (HH-Ist) je Einwohner 23,42 23,03

Brandenburg Sachsen
Tab. 6: Quelle:

2.568.507 4.306.679

Auslagen in Rechtssachen (Vergleich Brandenburg – Sachsen, 2004) Ministerium der Finanzen des Landes Brandenburg (Eigene Berechnung)

Außerdem ist zu berücksichtigen, dass im Jahr 2004 für in Brandenburg tätig werdende Berliner Rechtsanwälte Gebühren und Auslagen ohne die sog. „Ost-Minderung“ angefallen sind. Hierbei handelt es sich um eine regionale Besonderheit, die in Sachsen in dieser Form nicht gegeben ist.

Kommunale Ebene Die kommunale Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

18

Der Staatsbetrieb Sächsisches Immobilien- und Baumanagement (SIB) bewirtschaftet sämtliche Immobilien, die sich im Eigentum des Freistaates Sachsen befinden.

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Konsolidierte Ebene Die konsolidierte Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

5.2.7

Fachgerichtsbarkeit

Der Aufgabenbereich „Fachgerichtsbarkeit“ ist bezogen auf die FZ 053 (Verwaltungsgerichte), FZ 054 (Arbeits- und Sozialgerichte) sowie FZ 055 (Finanzgerichte). Auf Landesebene erstreckt sich die Verwaltungs-, Arbeits- und Sozialgerichtsbarkeit jeweils auf zwei Ebenen (z. B. Verwaltungsgerichte sowie Oberverwaltungsgericht) und die Finanzgerichtsbarkeit auf eine Ebene (Finanzgericht). Die Aufgaben der Fachgerichte sind im Wesentlichen bundesgesetzlich geregelt, eine Beeinflussbarkeit der Ausgaben (hier: der laufenden Ausgaben) ist daher nur in beschränktem Maße (z. B. im Bereich der Verwaltungstätigkeiten bzw. bei den Sachausgaben) gegeben. Da die Kommunen grundsätzlich keine Ausgaben unter der FZ 053, 054 und 055 verbucht haben, ist für das Benchmarking nur die Landesebene relevant.

Landesebene Das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl ergibt für die Fachgerichtsbarkeit in Brandenburg Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 6 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 9 Mio. Euro. Durch das Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren (neben der Einwohnerzahl handelt es sich hierbei um die Anzahl der Verfahren [alle Gerichtsebenen; inkl. Verfahren auf einstweiligen Rechtsschutz] und die Anzahl der Fachgerichte [ohne Finanzgerichte]) verringern sich die Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt auf ca. 5 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt auf ca. 6 Mio. Euro. Die Mehrausgaben, die im Rahmen des differenzierten Benchmarkings ermittelt worden sind, können vor allem auf Mehrausgaben in Bezug auf die Einwohnerzahl (gewichtet: ca. 4 Mio. Euro gegenüber dem FO-Durchschnitt und ca. 5 Mio. Euro gegenüber dem FFW-Durchschnitt) und die Verfahrenszahl (gewichtet: ca. 1 Mio. gegenüber dem FO- bzw. FFW-Durchschnitt) zurückgeführt werden.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Im Einwohner-Benchmarking verfügt Brandenburg gegenüber dem FO-Bestwert (Sachsen) über Mehrausgaben von ca. 11 Mio. Euro und gegenüber dem FFWBestwert (Niedersachsen) über Mehrausgaben von ca. 9 Mio. Euro. Eine Ursache für die Mehrausgaben gegenüber Sachsen besteht darin, dass Sachsen die Bewirtschaftung von Immobilien (hier: Liegenschaften der Fachgerichte) auf den Staatsbetrieb Sächsisches Immobilien- und Baumanagement (SIB) übertragen und somit aus dem Einzelplan des Justizministeriums ausgeklammert hat, wo hingegen die entsprechenden Ausgaben in Brandenburg von ca. 2 Mio. Euro vollständig im Einzelplan 04 des MdJ veranschlagt worden sind. Die Auslagen in Rechtssachen spielen bei der Fachgerichtsbarkeit – im Gegensatz zur Ordentlichen Gerichtsbarkeit – nur eine untergeordnete Rolle und brauchen daher bei der Ursachenanalyse nicht weiter berücksichtigt zu werden. Allerdings fallen bei der Fachgerichtsbarkeit sozialhilfeähnliche und andere gesetzliche Leistungen an, die sich ggf. von Land zu Land unterscheiden.

Kommunale Ebene Die kommunale Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

Konsolidierte Ebene Die konsolidierte Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

5.2.8

Justizvollzugsanstalten

Der Aufgabenbereich „Justizvollzugsanstalten“ bezieht sich auf die FZ 056. Der Justizvollzug umfasst im Wesentlichen den (allgemeinen) Strafvollzug, den Jugendstrafvollzug, den Maßregelvollzug, die Untersuchungshaft, die Abschiebehaft und die Sicherungsverwahrung. Aktuell ist der Justizvollzug bundesgesetzlich geregelt (siehe z. B. Strafvollzugsgesetz); die Länder haben die Aufgabe, den Strafvollzug innerhalb dieses Rahmens zu organisieren. Ab 01.01.2007 obliegt den Ländern jedoch – auf Basis der Mitte 2006 beschlossenen Föderalismusreform – auch die Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Justizvollzugs.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Im Vergleichsjahr 2004 verfügte Brandenburg noch über sieben Justizvollzugsanstalten (JVAen) sowie eine Jugendarrestanstalt.19 Nach Auflösung der JVA Spremberg hat sich die Anzahl der JVAen in Brandenburg auf sechs reduziert. Da die Kommunen grundsätzlich keine Ausgaben unter der FZ 056 verbucht haben, ist für das Benchmarking nur die Landesebene relevant.

Landesebene Nach dem Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl verfügt Brandenburg über Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 24 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 32 Mio. Euro. Führt man das Benchmarking auf Basis der spezifischen Indikatoren (neben der Einwohnerzahl handelt es sich hierbei um die Anzahl der Belegungen, die Anzahl der Unterbringungsmöglichkeiten sowie die Anzahl der Justizvollzugsanstalten) durch, so erhöhen sich die Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt geringfügig auf ca. 25 Mio. Euro; die Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt fallen mit ca. 29 Mio. Euro etwas geringer aus als aufgrund des Einwohner-Benchmarkings. Eine Ursache für die Mehrausgaben von Brandenburg gegenüber dem FO- und dem FFW-Durchschnitt besteht nachweislich darin, dass die Ausgaben für den Maßregelvollzug in Höhe von ca. 20 Mio. Euro in Brandenburg der FZ 056 (Justizvollzugsanstalten) und in anderen Ländern unterschiedlichen FZ zugeordnet worden sind, z. B.: » » Thüringen: FZ 052 (Ordentliche Gerichte und Staatsanwaltschaften) Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Niedersachsen: FZ 312 (Krankenhäuser und Heilstätten) Sachsen: FZ 314 (Maßnahmen des Gesundheitswesens)

»

19

Die Jugendarrest- bzw. Jugendstrafanstalten sind allerdings – länderübergreifend – in der Definition des Indikators „Anzahl der Justizvollzugsanstalten“ nicht enthalten und werden somit bei den Korrelations- und Regressionsanalysen nicht berücksichtigt.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Der Maßregelvollzug ressortiert in Brandenburg nicht – wie die übrigen Aufgaben des Justizvollzuges – im MdJ, sondern im MASGF. In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass im Rahmen des Benchmarkings auch die laufenden Ausgaben für Abschiebehaft berücksichtigt worden sind, welche nicht im Haushalt des MdJ, sondern des MI anfallen. Die im Vergleich zu Sachsen bestehenden Mehrausgaben von Brandenburg können u. a. damit begründet werden, dass Sachsen die Bewirtschaftung von Immobilien (hier: Liegenschaften der Justizvollzugsanstalten) auf den Staatsbetrieb Sächsisches Immobilien- und Baumanagement (SIB) übertragen hat, wo hingegen die entsprechenden Ausgaben in Brandenburg von ca. 5 Mio. Euro vollständig im Einzelplan 04 des MdJ veranschlagt worden sind. Darüber hinaus ist festzuhalten, dass die Jahresrechnungsstatistik bei den Sachausgaben für Sachsen um 8 Mio. Euro und für Thüringen um 3 Mio. Euro geringere Ausgaben vermerkt als die jeweiligen Länder nach eigenen Angaben tatsächlich im Bereich des Justizvollzugs getätigt haben. Eine Ursachenanalyse dieser statistischen Ungenauigkeit konnte im Rahmen dieses Projektes jedoch nicht erfolgen.

Kommunale Ebene Die kommunale Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

Konsolidierte Ebene Die konsolidierte Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

5.2.9

Allgemeinbildende und berufliche Schulen

Der Aufgabenbereich „Allgemeinbildende und berufliche Schulen“ ist auf den FZBereich „11/12“ bezogen und umfasst vor allem die folgenden Teilbereiche: » » Allgemeinbildende Schulen Berufliche Schulen

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Eine getrennte Betrachtung einzelner Teilbereiche wurde im Rahmen des Benchmarkings nicht vorgenommen, da in den Ländern gleiche Aufgaben bzw. Ausgaben – auch zwischen der Landes- und der Kommunalebene – teilweise unterschiedlich im Rahmen des FZ-Bereichs „11/12“ verbucht werden, die einzelnen Schulformen länderübergreifend zum Teil unterschiedlich strukturiert sind und die Zuordnung der Unterrichts- bzw. Schulverwaltung sowie der sonstigen schulischen Aufgaben zu einzelnen, anderen Teilbereichen problematisch war. Für den Schulbereich insgesamt fallen in allen Vergleichsländern Ausgaben auf allen Ebenen (Landesebene, kommunale Ebene, konsolidierte Ebene) in nennenswerter Höhe an, so dass im Rahmen des Benchmarkings alle Ebenen betrachtet werden. Bei der Benchmarkanalyse wird dabei folgende Besonderheit berücksichtigt: Die ostdeutschen Flächenländer haben sich – im Gegensatz zu den westdeutschen Flächenländern – überwiegend gegen eine Verbeamtung der Lehrkräfte entschieden. Daraus folgt, dass in den Personalausgaben der ostdeutschen Flächenländer in hohem Umfang auch die Sozialversicherungsbeiträge für die (aktiven) angestellten Lehrkräfte enthalten sind. In den Personalausgaben der westdeutschen Flächenländer sind dagegen die Altersvorsorgeaufwendungen für die (aktiven) verbeamteten Lehrkräfte nicht enthalten. Somit liegen die Personalausgaben der ostdeutschen Flächenländer systematisch über denjenigen der westdeutschen Flächenländer, wodurch ein länderübergreifender Vergleich, welcher ost- und westdeutsche Länder einbezieht, erschwert wird. Im Rahmen des Benchmarkings der laufenden Ausgaben werden die Versorgungsausgaben grundsätzlich nicht berücksichtigt (vgl. Kapitel 2.1.3, 1. Ermittlung der Grunddaten, S. 10). Für die Analyse der Ausgabenunterschiede im Schulbereich erscheint jedoch – aufgrund der oben geschilderten Besonderheit – ein zusätzliches Benchmarking auf Basis der Personalausgaben (inkl. Versorgungsausgaben) notwendig. Allerdings erfolgt im Rahmen der Sonderberechnung eine Beschränkung der Grunddaten auf das Jahr 2004, die Landesebene sowie bestimmte Bundesländer. Da die tatsächlichen Versorgungsausgaben im Schulbereich für Thüringen, Bayern, Nordrhein-Westfalen und das Saarland nicht ermittelt werden konnten, werden die Grunddaten dieser Länder aus den Korrelations- und Regressionsanalysen sowie dem zusätzlichen Benchmarking ausgeklammert.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Landesebene Ohne Berücksichtigung der Versorgungsausgaben können die Ergebnisse des Benchmarkings wie folgt zusammengefasst werden: Auf Basis der Einwohnerzahl verfügt Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt über Minderausgaben von ca. 170 Mio. Euro. Gegenüber dem FFW-Durchschnitt hat Brandenburg dagegen Mehrausgaben von ca. 20 Mio. Euro zu verzeichnen. Mit Berücksichtigung der Versorgungsausgaben (siehe oben) verringern sich die Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt auf ca. 134 Mio. Euro. Gegenüber dem FFW-Durchschnitt liegen die Minderausgaben sogar bei ca. 331 Mio. Euro. Der oben beschriebene Sondereffekt wird somit auf Basis der konkreten Zahlen verdeutlicht: Aus Mehrausgaben für Brandenburg gegenüber dem FFW-Durchschnitt (ohne Berücksichtigung der Versorgungsausgaben) werden Minderausgaben (mit Berücksichtigung der Versorgungsausgaben). Auf Basis der Schülerzahl und ohne Berücksichtigung der Versorgungsausgaben betragen die Minderausgaben von Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt ca. 199 Mio. Euro; die Mehrausgaben im Vergleich zum FFW-Durchschnitt liegen bei ca. 233 Mio. Ebenfalls bezogen auf die Anzahl der Schüler, jedoch mit Berücksichtigung der Versorgungsausgaben, verfügt Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt über Minderausgaben in Höhe von 158 Mio. Euro; gegenüber dem FFW-Durchschnitt sind Minderausgaben in Höhe von 51 Mio. Euro zu verzeichnen. Somit kann festgehalten werden, dass – ohne Berücksichtigung der Versorgungsausgaben – der Minderausgabeneffekt gegenüber dem FO-Durchschnitt etwas stärker und der Mehrausgabeneffekt gegenüber dem FFW-Durchschnitt deutlich stärker ausfällt, wenn an Stelle der Einwohnerzahl die Schülerzahl als Bezugsgröße verwendet wird. Mit Berücksichtigung der Versorgungsausgaben liegen die Minderausgaben auf Basis der Einwohnerzahl gegenüber dem FO-Durchschnitt etwas unter den Minderausgaben auf Basis der Schülerzahl; gegenüber dem FFW-Durchschnitt sind die Minderausgaben auf Basis der Einwohnerzahl dagegen deutlich höher als auf Basis der Schülerzahl.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Kommunale Ebene Auf kommunale Ebene ist nur ein Benchmarking der laufenden Ausgaben (ohne Versorgungsausgaben) durchgeführt worden. Die entsprechenden Ergebnisse können wie folgt beschrieben werden: Bzgl. der Einwohnerzahl verfügt Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt über Mehrausgaben von ca. 5 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt über Minderausgaben von ca. 22 Mio. Euro. Nach dem Benchmarking auf Basis der Schülerzahl sind für Brandenburg Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 1 Mio. Euro und Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 29 Mio. Euro zu verzeichnen.

Konsolidierte Ebene Auf konsolidierter Landes- und Kommunalebene ist ebenfalls nur ein Benchmarking der laufenden Ausgaben (ohne Versorgungsausgaben) durchgeführt worden. Die Ergebnisse lauten wie folgt: Das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl ergibt Minderausgaben für Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 145 Mio. Euro und Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 5 Mio. Euro. Das Benchmarking auf Basis der Schülerzahl führt zu Minderausgaben für Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 180 Mio. Euro und Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 267 Mio. Euro.

5.2.10 Hochschulen Der Aufgabenbereich „Hochschulen (ohne Hochschulkliniken)“ bezieht sich auf die FZ 13 (Hochschulen) ohne die FZ 132 (Hochschulkliniken). Im Jahr 2004 verfügte Brandenburg über folgende Hochschulen: » » Universität Potsdam Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder)

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

» » » » » » »

Brandenburgische Technische Universität Cottbus Hochschule für Film und Fernsehen „Konrad Wolf“ Potsdam-Babelsberg Fachhochschule Brandenburg Fachhochschule Eberswalde Fachhochschule Lausitz Fachhochschule Potsdam Technische Fachhochschule Wildau

Generell wird davon ausgegangen, dass die Anzahl der Studienanfänger – bundesweit betrachtet – bis 2011 ansteigen und danach tendenziell rückläufig sein wird (vgl. Tabelle 7): Jahr 2004 2011 2020
Tab. 7: Quelle: Anzahl der Studienanfänger (Entwicklung) Kultusministerkonferenz (KMK) – Statistische Veröffentlichungen der KMK, Dokumentation Nr. 176

Anzahl der Studienanfänger 357.743 394.300 343.500

Aufgrund der in den nächsten Jahren bundesweit steigenden Studienanfängerzahl sowie weiterer Herausforderungen für die Hochschulen, wie z. B. die Bewältigung der Bologna-Reform mit der Umstellung auf Bachelor- und Master-Studiengänge, der zunehmenden Diversifizierung nach Exzellenzkriterien sowie den steigenden Anforderungen von Autonomie und Wettbewerb, einigten sich die Wissenschaftsminister von Bund und Ländern am 20.11.2006 auf Eckpunkte für die Ausgestaltung eines Hochschulpaktes 2020. Über diese Eckpunkte sollen die Regierungschefs von Bund und Ländern am 13.12.2006 entscheiden. Grundsätzlich beinhalten die Eckpunkte des Hochschulpaktes Regelungen über Kostenteilungen zwischen dem Bund und den Ländern (unter Berücksichtigung von Sonderregelungen, beispielsweise für die

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

neuen Länder).20 Diese Rahmenbedingung ist bei der weiteren Interpretation der Benchmarking-Ergebnisse zu berücksichtigen. Da die Kommunen grundsätzlich keine Ausgaben unter der FZ 13 (ohne 132) verbucht haben, ist für das Benchmarking nur die Landesebene relevant.

Landesebene Brandenburg verfügt beim Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl über Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 155 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 151 Mio. Euro. Das Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren (neben der Einwohnerzahl auch die Anzahl der Studierenden21 und das wissenschaftliche Personal22) ergibt Minderausgaben für Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 111 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von 125 Mio. Euro.

20

Vgl. www.bmbf.de (Hochschulpakt 2020).

Unter „Studierenden“ werden hier die Studierenden an Universitäten, Kunsthochschulen und Fachhochschulen (ohne Verwaltungsfachhochschulen und nicht-staatliche Hochschulen) verstanden. Von den so verstandenen Studierenden werden die Medizin-Studierenden (Humanmedizin / Gesundheitswissenschafrten (inkl. Zahnmedizin) und Veterinärmedizin) abgezogen.
21

Unter "Wissenschaftlichem Personal" wird hier das wissenschaftliche Personal an Universitäten, Kunsthochschulen und Fachhochschulen (ohne Verwaltungsfachhochschulen und nicht-staatliche Hochschulen) verstanden, wobei das wissenschaftliche Personal "aus den Stellenplänen" sowie "aus sonstigen Haushaltsplänen" gezählt wird (ohne DrittmittelBeschäftigte, wissenschaftliche und ggf. studentische Hilfskräfte). Von dem so verstandenen wissenschaftlichen Personal wird das medizinische wissenschaftliche Personal (Humanmedizin / Gesundheitswissenschaften (inkl. Zahnmedizin), Veterinärmedizin und zentrale Einrichtungen der Hochschulkliniken) abgezogen. – Diese Definition hat den Vorteil, dass das medizinische wissenschaftliche Personal, welches in Brandenburg grundsätzlich nicht vorhanden ist, insgesamt bei allen Bundesländern ausgeklammert wird. Der Nachteil besteht allerdings darin, dass auf der Ausgabenseite nur die Ausgaben für Hochschulkliniken (FZ 132), nicht aber auch die Ausgaben für die Fächergruppe "Medizin" unberücksichtigt bleiben.
22

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Es wird davon ausgegangen, dass die Minderausgaben von Brandenburg bezogen auf die Einwohnerzahl im Vergleich zum FO- bzw. FFW-Durchschnitt auf eine generell geringere Ausstattung des Landes mit Studienplätzen zurückzuführen ist. Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass beim Aufbau des Hochschulsystems in Brandenburg Empfehlungen des Wissenschaftsrates und das Berliner Hochschulangebot zu berücksichtigen waren. Hieraus resultiert, dass das bezogen auf die Einwohnerzahl kleinste Hochschulsystem der Länder eine Reihe von Fächern, darunter die Medizin, nicht beinhaltet.

Kommunale Ebene Die kommunale Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

Konsolidierte Ebene Die konsolidierte Ebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

5.2.11 Kultur Der Aufgabenbereich „Kultur (exkl. Zoologische und botanische Gärten, Verwaltung, Denkmalschutz und -pflege, Kirchliche Angelegenheiten)“ ist bezogen auf die FZ 181 (Theater), 182 (Einrichtungen der Musikpflege), 183 (Museen, Sammlungen, Ausstellungen), 185 (Musikschulen), 186 (Nichtwissenschaftliche Bibliotheken), 187 (Sonstige Kultureinrichtungen), 191 (Einzelmaßnahmen im Bereich Theater und Musikpflege), 192 (Einzelmaßnahmen im Bereich Museen und Ausstellungen) und 193 (Andere Einzelmaßnahmen der Kulturpflege). Ausgeschlossen wurden die o. g. Aufgaben bzw. Aufgabenbereiche, da die Ausgaben des Landes Brandenburg für zoologische und botanische Gärten sowie kirchliche Angelegenheiten zu vernachlässigen sind und die Ausgaben für Denkmalschutz und -pflege länderübergreifend unterschiedlichen FZ zugeordnet worden sind (in diesem Zusammenhang wird auch die Verwaltung für kulturelle Angelegenheiten ausgeklammert, da sie zum Teil auf die Verwaltung des Denkmalschutzes bzw. der Denkmalpflege bezogen ist).

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Da in allen Vergleichsländern auf allen Ebenen Kulturausgaben in nennenswerter Höhe anfallen, werden im Rahmen des Benchmarkings grundsätzlich alle Ebenen betrachtet. Aufgrund der Vielzahl an Kultursparten, die in diesem Aufgabenbereich zusammengefasst sind, wurde auf die Definition von spezifischen Indikatoren und somit auf die Durchführung eines differenzierten Benchmarkings verzichtet.

Landesebene Das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl ergibt für Brandenburg Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 39 Mio. Euro und Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 4 Mio. Euro. Gegenüber Rheinland-Pfalz, demjenigen Land mit den niedrigsten Kulturausgaben je Einwohner unter den FFW-Ländern, betragen die Mehrausgaben von Brandenburg ca. 14 Mio. Euro. Die Mehrausgaben von Brandenburg gegenüber dem FFW-Durchschnitt bzw. Rheinland-Pfalz können ansatzweise u. a. wie folgt relativiert bzw. erläutert werden: » Den Kulturausgaben des Landes stehen z. B. ca. 9 Mio. Euro an Zahlungen der Stadt Cottbus gegenüber (städtischer Anteil an den Ausgaben für das Staatstheater und die Kunstsammlungen). In den FFW-Ländern konnten keine ähnlich hohen Einnahmen im Verhältnis zu den Ausgaben identifiziert werden. Eine Berücksichtigung der Nettoausgaben im Rahmen des Benchmarkings würde zu einer Verringerung der o. g. Mehrausgaben führen. In Rheinland-Pfalz sind Ausgaben für Burgen, Schlösser und Altertümer in Höhe von ca. 5 Mio. Euro unter der FZ 195 (Denkmalschutz und -pflege) verbucht und somit nicht berücksichtigt worden, da dieser Aufgabenbereich aus dem Benchmarking ausgeschlossen wurde. Vergleichbare Ausgaben für die Stiftung Preussische Schlösser und Gärten Berlin-Brandenburg (SPSG) sind in Brandenburg bei der FZ 187 (Sonstige Kultureinrichtungen) angesiedelt und somit im Rahmen des Benchmarkings berücksichtigt worden. In Rheinland-Pfalz sind die Bibliotheksausgaben teilweise unter einer anderen FZ verbucht worden als in Brandenburg. So wurden z. B. die Ausgaben der Rheinischen Landesbibliothek in Koblenz sowie der Pfälzischen Landesbibliothek in Speyer der FZ 162 (Wissenschaftliche Bibliotheken, etc.) und nicht der FZ 186 (Nichtwissenschaftliche Bibliotheken) zugeordnet.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

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In Schleswig-Holstein werden die Landesausgaben für die Kunsthalle Kiel von ca. 1 Mio. Euro unter der FZ 131 (Universitäten) verbucht; sie sind somit nicht in das Benchmarking eingeflossen.

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass Brandenburg und die Vergleichsländer im Kulturbereich ihre Zahlungen an die Kommunen unterschiedlich geregelt haben. Z. B. erhalten die Kommunen in Schleswig-Holstein ca. 34 Mio. Euro aus dem kommunalen Finanzausgleich und darüber hinaus keine weiteren Zahlungen aus dem Epl. 07 für die öffentlich getragenen Theater. In Brandenburg werden ca. 13 Mio. Euro auf dem kommunalen Finanzausgleich sowie ca. 19 Mio. Euro auch dem Epl. 06 für die öffentlich getragenen Theater aufgewendet.

Kommunale Ebene Auf kommunaler Ebene hat Brandenburg Minderausgaben gegenüber dem FODurchschnitt von ca. 26 Mio. Euro und Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 41 Mio. Euro zu verzeichnen. In Bezug auf Niedersachsen, dem Land mit den geringsten Pro-Kopf-Ausgaben im Kulturbereich betragen die Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt ca. 50 Mio. Euro.

Konsolidierte Ebene Auf konsolidierter Ebene verfügt Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt über Minderausgaben von ca. 67 Mio. Euro. Wie auf Landes- und kommunaler Ebene weist Brandenburg auch auf konsolidierter Ebene die niedrigsten Kulturausgaben je Einwohner unter den Flächenländern Ost auf. Im Vergleich mit dem FFW-Durchschnitt liegen die Mehrausgaben von Brandenburg bei ca. 30 Mio. Euro, im Vergleich mit Schleswig-Holstein, welches unter den FFWLändern die geringsten Pro-Kopfausgaben tätigt, betragen die Mehrausgaben ca. 34 Mio. Euro.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

5.2.12 Sozialverwaltung und Gesundheit Der Aufgabenbereich „Sozialverwaltung und Gesundheit“ bezieht sich auf die FZ 21 („Sozialverwaltung“), FZ 311 (Gesundheitsbehörden) und FZ 314 (Maßnahmen des Gesundheitswesens). Zu den Maßnahmen des Gesundheitswesens zählen diverse Einzelaufgaben, wie vor allem Psychiatrie und Suchtkrankenhilfe, das Landesinstitut für Rechtsmedizin, gesundheitliche Prävention und Rehabilitation, toxikologische Untersuchungen und der öffentliche Gesundheitsdienst. Die FZ 312 (Krankenhäuser und Heilstätten) wird nicht in das Benchmarking einbezogen, da der Bereich der Krankenhäuser und Heilstätten aufgrund länderübergreifend zum Teil sehr unterschiedlicher Rechts-, Organisations- und Finanzierungsformen nicht oder nur schwer vergleichbar ist. Die Zusammenfassung von FZ aus unterschiedlichen FZ-Bereichen (hier: 2 und 3) erfolgt aus folgendem Grund: In Brandenburg werden die Ausgaben des Landesamtes für Soziales und Versorgung vollständig unter der FZ 214 (Versorgungsämter) verbucht. Bestandteil des Landesamtes für Soziales und Versorgung ist aber auch das Landesgesundheitsamt. Die Aufgaben des Landesgesundheitsamtes werden in den Vergleichsländern allerdings i. d. R. durch eigenständige Behörden wahrgenommen, deren Ausgaben unter den FZ 311 oder 314 erfasst werden. Insofern bietet sich eine Zusammenfassung der FZ 21, 311 und 314 an, um die Aufgaben bzw. Ausgaben des Landesamtes für Soziales und Versorgung vollständig mit anderen Ländern vergleichen zu können. Im Rahmen des Benchmarkings werden alle Vergleichsebenen (Landesebene, kommunale Ebene, konsolidierte Ebene) betrachtet, da in den Vergleichsländern (Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und Schleswig-Holstein werden aufgrund fehlerhafter statistischer Daten bzw. nicht erklärbarer Unterschiede auf kommunaler und Landesebene ausgeklammert) auf allen Ebenen Ausgaben in nennenswerter Höhe für den Aufgabenbereich „Sozialverwaltung und Gesundheit“ anfallen. Da für diesen Aufgabenbereich eine Vielzahl unterschiedlicher Aufgaben zusammengefasst worden sind, wird auf eine Definition spezifischer Indikatoren verzichtet.

Landesebene Nach dem Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl verfügt Brandenburg im Aufgabenbereich „Sozialverwaltung und Gesundheit“ über Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 10 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 39 Mio. Euro.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Im Vergleich mit Sachsen-Anhalt, welches die niedrigsten Pro-Kopf-Ausgaben für Sozialverwaltung und Gesundheit unter den Flächenländern Ost getätigt hat, sind für Brandenburg Mehrausgaben von ca. 11 Mio. Euro zu verzeichnen. Die Minderausgaben gegenüber dem FFW-Bestwert (Rheinland-Pfalz) betragen ca. 34 Mio. Euro. Als Ursachen für die Mehrausgaben von Brandenburg gegenüber Sachsen-Anhalt können u. a. genannt werden: » In Sachsen-Anhalt werden die Aufgaben des überörtlichen Trägers der Sozialhilfe (Ausgabenumfang 2004: ca. 14 Mio. Euro) nicht – wie in Brandenburg – der Sozialverwaltung (FZ-Bereich 21), sondern dem Landesverwaltungsamt bzw. der Zentralverwaltung (FZ-Bereich 01, FZ 012) zugeordnet. In Sachsen-Anhalt werden die Aufgaben der Suchberatungsstellen (Ausgabenumfang 2004: ca. 2 Mio. Euro) nicht – wie in Brandenburg – den Maßnahmen des Gesundheitswesens (FZ 314), sondern der Förderung der Wohlfahrtspflege (FZ 236) zugeordnet. In Sachsen-Anhalt werden die Aufgaben der Gerichtsmedizin nicht – wie in Brandenburg (hier: Landesinstitut für Rechtsmedizin) – den Maßnahmen des Gesundheitswesens (FZ 314), sondern den Hochschulen (FZ-Bereich 13) zugeordnet.

»

»

Kommunale Ebene Auf Basis des Einwohner-Benchmarkings hat Brandenburg Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 20 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 33 Mio. Euro. Die Mehrausgaben gegenüber dem FO-Bestwert (Sachsen) betragen ca. 30 Mio. Euro, die Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Bestwert (Rheinland-Pfalz) ca. 56 Mio. Euro.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Konsolidierte Ebene Auch auf konsolidierter Ebene sind für Brandenburg grundsätzlich Mehrausgaben festzustellen, welche zum Teil durch die o. g. Unterschiede im Vergleich zu SachsenAnhalt erklärt werden können. Gegenüber dem FO-Durchschnitt betragen die Mehrausgaben von Brandenburg ca. 10 Mio. Euro; gegenüber dem FFW-Durchschnitt liegen die Ausgaben von Brandenburg in etwa auf dem gleichen Niveau.

5.2.13 Jugendhilfe nach dem SGB VIII Der Aufgabenbereich „Jugendhilfe nach dem SGB VIII“ ist bezogen auf den gleichlautenden FZ-Bereich 26. Ausgeschlossen wird allerdings die FZ 264 (Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege). Diese Aufgabe wird in den Aufgabenbereich „Kindertageseinrichtungen“ integriert, so dass an dieser Stelle die Ausgaben für die Kindertageseinrichtungen insgesamt (inkl. Fördermittel) betrachtet werden können. Die kurz- bis mittelfristige Beeinflussbarkeit der Jugendhilfeausgaben ist beschränkt, da die rechtlichen Rahmenbedingungen durch den Bund festgelegt werden. Allerdings sind die Leistungen der Jugendhilfe nach dem SGB VIII nur dem Grunde, nicht aber der Höhe nach bundesgesetzlich geregelt, so dass die Jugendhilfeausgaben in den Ländern zumindest teilweise als beeinflussbar gelten können. Im Rahmen des Benchmarkings werden alle Vergleichsebenen betrachtet, da in den Vergleichsländern auf allen Ebenen Jugendhilfeausgaben in nennenswerter Höhe anfallen. Es muss allerdings betont werden, dass der Bereich der Jugendhilfe in allen Vergleichsländern durch einen hohen Dezentralisierungsgrad geprägt ist. Daraus folgt, dass die Jugendhilfeausgaben überwiegend auf kommunaler Ebene getätigt werden und die Gesamtausgaben daher auch am ehesten auf kommunaler Ebene beeinflusst werden können.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Landesebene Das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl ergibt für Brandenburg Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 3 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 11 Mio. Euro. Darüber hinaus ist festzustellen, dass Brandenburg unter den FO-Ländern über die niedrigsten Pro-Kopf-Ausgaben im Jugendhilfebereich verfügt. Gegenüber dem FFW-Bestwert (Niedersachsen) hat Brandenburg in diesem Bereich allerdings Mehrausgaben von ca. 6 Mio. Euro. Ein differenziertes Benchmarking ist auf Landesebene nicht durchgeführt worden, da die Anzahl der 10- bis 21-jährigen Einwohner, welche als spezifischer Indikator für den Jugendhilfebereich definiert worden ist, nur einen geringen Zusammenhang zu den Ausgaben aufweist und der Erklärungswert (R2-Wert) negativ ist.

Kommunale Ebene Nach dem Einwohner-Benchmarking verfügen die Kommunen in Brandenburg über Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 38 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 14 Mio. Euro. Unter Berücksichtigung der 10- bis 21-jährigen Einwohner an Stelle der Einwohner insgesamt fallen die Mehrausgaben in Brandenburg geringer aus: gegenüber dem FO-Durchschnitt liegen sie bei ca. 30 Mio. Euro, gegenüber dem FFW-Durchschnitt bei ca. 12 Mio. Euro.

Konsolidierte Ebene Das Einwohner-Benchmarking ergibt für Brandenburg Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 34 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 11 Mio. Euro. Auf Basis der 10- bis 21-jährigen Einwohner an Stelle der Einwohner insgesamt sind für Brandenburg Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 26 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 9 Mio. Euro ermittelt worden.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

5.2.14 Kindertageseinrichtungen Der Aufgabenbereich „Kindertageseinrichtungen“ bezieht sich – wie oben bereits geschildert – auf die FZ 274 (Tageseinrichtungen für Kinder) und die FZ 264 (Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege). Durch die Zusammenfassung dieser beiden FZ zu einem Aufgabenbereich ist es einerseits möglich, den die Kindertageseinrichtungen umfassend zu betrachten. Zum anderen wird dadurch die länderübergreifende Vergleichbarkeit erhöht, da festgestellt worden ist, dass die Länder gleiche Aufgaben bzw. Ausgaben zum Teil unterschiedlich auf die FZ 264 und 274 verbuchen. Im Rahmen des Benchmarkings werden nur die kommunale und die konsolidierte Ebene betrachtet, da die Ausgaben auf kommunaler Ebene in allen Vergleichsländern im Wesentlichen den Ausgaben auf konsolidierter Ebene entsprechen und die Landesausgaben hauptsächlich Transferzahlungen an die Kommunen darstellen (Thüringen und Schleswig-Holstein sowie Baden-Württemberg werden aufgrund der extrem geringen und nur zum Teil nachvollziehbaren Ausgaben auf Landesebene aus dem Benchmarking bzw. den Korrelations- und Regressionsanalysen ausgeklammert).23

Landesebene Die Landesebene wird nicht in das Benchmarking einbezogen (siehe oben).

Kommunale Ebene Für Brandenburg ergeben sich durch das Einwohner-Benchmarking Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 60 Mio. Euro und gegenüber dem FFWDurchschnitt von ca. 191 Mio. Euro.

23

In Thüringen wurden bis zum Jahr 2005 Transferzahlungen im Kita-Bereich z. B. über den Kommunalen Finanzausgleich (KFA) abgewickelt; eine Verbuchung der entsprechenden Zahlungen auf den FZ 264 oder 274 erfolgte somit nicht.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Durch das Benchmarking auf Basis der Anzahl der 1- bis 10-jährigen Einwohner24 reduzieren sich die Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt auf ca. 46 Mio. Euro; gegenüber dem FFW-Durchschnitt erhöhen sie die Mehrausgaben auf ca. 284 Mio. Euro.

Konsolidierte Ebene Das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl führt zu Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 51 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 174 Mio. Euro. Das Benchmarking auf Basis der Kinderzahl ergibt verringerte Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 37 Mio. Euro und erhöhte Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschitt von ca. 272 Mio. Euro. Als mögliche Ursachen für die Ausgabenunterschiede können u. a. genannt werden: » Unterschiedliche Versorgungsgrade: In den Flächenländern Ost ist der Versorgungsgrad – insbesondere in den Altersklassen unter 3 und über 6,5 Jahre – tendenziell höher als in den Flächenländern West (Z. B. verfügte Brandenburg im Jahresdurchschnitt 2004 über einen Versorgungsgrad bei den 0- bis 3-jährigen von ca. 39 % und bei den Schulkindern von ca. 46 %; demgegenüber betrug der Versorgungsgrad in Niedersachen im Jahresdurchschnitt 2002 bei den 0- bis 3-jährigen ca. 2 % und bei den Schulkindern ca. 5 %). Unterschiedliche Betreuungsstandards: In einigen Ländern werden rechtliche Betreuungsansprüche – im Rahmen der Kindertagesstättengesetze – zeitlich konkretisiert. In anderen Ländern wird den zuständigen Trägern der Kindertagesbetreuung auferlegt, „bedarfsgerechte“ Betreuungsangebote bereitzustellen.

»

Für den Betreuungsumfang / die Betreuungsqualität im Kita-Bereich konnten leider keine auf 2003 oder 2004 bezogenen, für alle Länder vergleichbaren Daten aus einer einheitlichen Quelle gewonnen werden.
24

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

»

Unterschiedliche Personalschlüssel: Die Personalschlüssel im Kita-Bereich werden von Land zu Land unterschiedlich definiert und bestimmen in einem wesentlichen Umfang die laufenden Ausgaben.

Eine Detailanalyse dieser und ggf. anderer möglicher Ursachen konnte im Rahmen dieses Projektes leider nicht erfolgen.

5.2.15 Sport und Erholung Der Aufgabenbereich „Sport und Erholung“ ist bezogen auf die gleichlautende FZ 32 und umfasst die Teilbereiche „Förderung des Sports“, „Sportstätten“, „Badeanstalten“ sowie „Park- und Gartenanlagen“. Im Rahmen des Benchmarkings werden alle Vergleichsebenen betrachtet, da in den Vergleichsländern auf allen Ebenen Ausgaben für Sport und Erholung in nennenswerter Höhe anfallen. Es muss allerdings betont werden, dass der Aufgabenbereich „Sport und Erholung“ in allen Ländern durch einen hohen Dezentralisierungsgrad gekennzeichnet ist. Daraus folgt, dass die Ausgaben überwiegend auf kommunaler Ebene getätigt werden und die Gesamtausgaben daher auch am ehesten auf kommunaler Ebene beeinflusst werden können.

Landesebene Auf Basis des Einwohner-Benchmarkings liegen die Ausgaben in Brandenburg in etwa auf dem Niveau des FO-Durchschnitts. Gegenüber dem FFW-Durchschnitt ergeben sich für Brandenburg Mehrausgaben von ca. 3 Mio. Euro. Das Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren (dies sind hier – neben der Einwohnerzahl – die Anzahl der Sportvereine und die Anzahl der Mitglieder in Sportvereinen) entsprechen die Ausgaben in Brandenburg – wie auf Basis des EinwohnerBenchmarkings – in etwa denjenigen des FO-Durchschnitts. Im Vergleich mit dem FFW-Durchschnitt verfügt Brandenburg über Mehrausgaben von ca. 4 Mio. Euro. Die Mehrausgaben von Brandenburg können evtl. darauf zurückgeführt werden, dass das Land Brandenburg relativ großen Wert auf die Förderung des Leistungsbzw. Spitzensports legt und bspw. drei Olympiastützpunkte unterstützt.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Kommunale Ebene Das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl ergibt für Brandenburg Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 9 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 3 Mio. Euro. Durch das differenzierte Benchmarking werden die Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt auf ca. 7 Mio. Euro verringert. Gegenüber dem FFW-Durchschnitt hat Brandenburg nach diesem Benchmarking Mehrausgaben von ca. 6 Mio. Euro. Die Mehrausgaben gegenüber dem FFW-Durchschnitt basieren im Wesentlichen auf den Mehrausgaben bgzl. der Anzahl der Mitglieder in Sportvereinen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die absolute und – gemessen an der Bevölkerung – relative Anzahl an Mitgliedern z. B. in Niedersachsen (36 %) drei Mal höher ausfällt als in Brandenburg (11 %), sich eine bestimmte Ausgabensumme so in Niedersachsen auf eine größere Anzahl an Mitgliedern verteilt und die mitgliederbezogenen Ausgaben in Niedersachsen folglich geringer ausfallen als in Brandenburg.

Konsolidierte Ebene Auf konsolidierter Ebene liegen die Minderausgaben von Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt – wie auf kommunaler Ebene – bei ca. 9 Mio. Euro. Im Vergleich mit dem FFW-Durchschnitt sind die Ausgaben in Brandenburg in etwa auf dem gleichen Niveau angesiedelt. Nach dem differenziertem Benchmarking verfügt Brandenburg gegenüber dem FODurchschnitt über Minderausgaben von ca. 8 Mio. Euro und gegenüber dem FFWDurchschnitt über Mehrausgaben von ca. 4 Mio. Euro.

5.2.16 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Der Aufgabenbereich „Ernährung, Landwirtschaft und Forsten“ bezieht sich auf die FZ 51 („land- und forstwirtschaftliche Verwaltung“) und die FZ 81 („land- und forstwirtschaftlichen Unternehmen“). In diesen Aufgabenbereich eingeschlossen ist auch das Landesamt für Verbraucherschutz und Landwirtschaft. Außerdem zählen die Landesforstanstalt und die Ämter für Forstwirtschaft zu diesem Bereich.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Die Forstverwaltungen der Länder sind zum Teil sehr unterschiedlich organisiert (Amt, Regiebetrieb, LHO-Betrieb, Sondervermögen, Anstalt öffentlichen Rechts, etc.). Ein länderübergreifender Vergleich der Forstverwaltungen hinsichtlich der FZ 51 und 81 erscheint jedoch möglich. Im Rahmen des Benchmarkings werden alle Vergleichsebenen betrachtet, da in den Vergleichsländern auf allen Ebenen (insbesondere allerdings auf Landesebene) Ausgaben für den Bereich Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in nennenswerter Höhe anfallen.

Landesebene Das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl ergibt für Brandenburg Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 5 Mio. Euro und gegenüber dem FFWDurchschnitt von ca. 60 Mio. Euro. Das Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren (Landwirtschaftliche Fläche, Staatswald [Land] und Körperschaftswald) führt dagegen zu Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 34 Mio. Euro und gegenüber dem FFWDurchschnitt von ca. 3 Mio. Euro. Die gewichteten Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt bestehen aus Minderausgaben bzgl. der Indikatoren “Landwirtschaftliche Fläche“ (ca. 7 Mio. Euro) und „Staatswald (Land)“ (ca. 28 Mio. Euro).

Kommunale Ebene Das Einwohner-Benchmarking ergibt für Brandenburg Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 2 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 11 Mio. Euro. Das differenzierte Benchmarking (einbezogen werden hier die Indikatoren „Landwirtschaftliche Fläche“ und „Körperschaftswald“) führt zu Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 3 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 6 Mio. Euro.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Konsolidierte Ebene Auf Basis der Einwohnerzahl ergeben sich für Brandenburg Mehrausgaben von ca. 4 Mio. Euro gegenüber dem FO-Durchschnitt und Mehrausgaben von ca. 50 Mio. Euro gegenüber dem FFW-Durchschnitt. Unter Berücksichtigung spezifischer Indikatoren (dies sind hier die Indikatoren „Landwirtschaftliche Fläche“, „Staatswald (Land)“, und „Körperschaftswald“) verfügt Brandenburg über Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 39 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 31 Mio. Euro.

5.2.17 Verkehrsverwaltung und Straßen Der Aufgabenbereich „Verkehrsverwaltung und Straßen“ ist bezogen auf die FZ 71 („Verkehrsverwaltung“ bzw. Verwaltung für Straßen- und Brückenbau, Wasserstraßen etc.) sowie die FZ 72 („Straßen“ bzw. Bundesautobahnen, Bundesstraßen, Landesstraßen, Kreisstraßen, etc.). In Brandenburg war bis 31.12.2004 das Landesamt für Bauen, Verkehr und Straßenbau (LBVS) – gemeinsam mit den Straßenbauämtern – für die Verwaltung des Verkehrswesens, insbesondere Straßen- und Brückenbau, zuständig. Dabei waren die Bauwerksprüfung der Bundes- und Landesstraßen im LBVS und die Bauwerksprüfung der Bundesautobahnen im Autobahnamt angesiedelt. Das LBVS hatte darüber hinaus weitere Aufgaben, wie ÖPNV, Städtebauförderung, etc., zu erfüllen. Ab 01.01.2005 ist die Straßenbauverwaltung des Landes Brandenburg im Landesbetrieb Straßenwesen als Untere Straßenbaubehörde verankert. Im Rahmen des Benchmarkings werden alle Ebenen (Landesebene, Kommunale Ebene und Konsolidierte Ebene) berücksichtigt, wobei – aufgrund der von Land zu Land unterschiedlichen Dezentralisierungsquoten (= Anteil der kommunalen an den konsolidierten Ausgaben) in diesem Bereich – insbesondere die Landes- und die konsolidierte Ebene betrachtet werden sollte.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Landesebene Das Einwohner-Benchmarking ergibt für Brandenburg Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 40 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 57 Mio. Euro. Unter Berücksichtigung spezifischer Indikatoren (hierbei handelt es sich um die Straßenlänge bei Bundesfernstraßen25, Landesstraßen und Kreisstraßen) reduzieren sich die Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt auf ca. 6 Mio. Euro. Gegenüber dem FFW-Durchschnitt führt das differenzierte Benchmarking zu Minderausgaben von ca. 4 Mio. Euro. In Bezug auf die Einwohnerzahl und die Straßenlänge (Bundesfernstraßen) verfügt Sachsen-Anhalt über die geringsten laufenden Ausgaben der Flächenländer Ost; bzgl. der Länge der Landesstraßen stellt Thüringen das Benchmark-Land dar. Unter den FFW-Ländern hat Rheinland-Pfalz sowohl bzgl. der Einwohnerzahl als auch bzgl. der spezifischen Indikatoren die geringsten Ausgaben für Verkehrsverwaltung und Straßen. Die Mehrausgaben von Brandenburg gegenüber dem FO-Durchschnitt (insbesondere Sachsen-Anhalt und Thüringen) können u. a. wie folgt begründet werden: » Im Jahr 2004 sind in Brandenburg auch Ausgaben für nicht-straßenbezogene Aufgaben des LBVS (z. B. ÖPNV, Städtebauförderung, etc.) in Höhe von ca. 11 Mio. Euro in das Benchmarking einbezogen worden. Mit der Gründung des Landesbetriebs Straßenwesen zum 01.01.2005 ist dieses Veranschlagungsproblem gelöst worden. In Thüringen werden die Erstattungen des Bundes in Höhe von ca. 5 Mio. Euro für Personalkosten der Bundesarbeiter (Kap. 10 05 Titel 231 02/426 03) sowie ca. 6 Mio. Euro für Planung und Bauaufsicht (Kap. 10 05 Titel 331 01/775 71) zwar – wie in Brandenburg – nach dem Bruttoprinzip ausgewiesen, stellen aber vermutlich nicht die volle Summe der Bundeserstattungen dar (zum Vergleich: Die Bundeserstattung für Brandenburg betragen ca. 30 Mio. Euro). Hierfür spricht auch der bei Titel 775 71 ausgebrachte Zufließvermerk, nach dem Bundeszuweisungen den ausgewiesenen Landesausgaben zufließen, d. h. das Ausgabenvolumen noch erhöhen.

»

25

Bundesfernstraßen setzen sich aus Bundesstraßen und Bundesautobahnen zusammen.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

»

Die Aufgaben der Thüringer Straßenbauverwaltung beschränken sich – im Gegensatz zu Brandenburg – überwiegend auf die Bauherrenfunktion. Diverse operative Aufgaben (Planung, Bauvorbereitung, Bauüberwachung, etc.) werden auf Vertragsbasis an Dritte vergeben. Ob sämtliche der für private Dienstleister anfallenden Kosten in der Jahresrechnungsstatistik unter den FZ 71 oder 72 erfasst werden, konnte nicht überprüft werden. In Thüringen und Sachsen sind die Drittmittelquoten auf Landesebene wesentlich geringer als in Brandenburg. Möglicherweise werden daher Bundesund ggf. kommunale Mittel saldiert veranschlagt (Nettoveranschlagung) und / oder außerhalb des Landeshaushalts in Anspruch genommen. Des Weiteren werden die Veranschlagungsgrundsätze bzgl. der Verbuchung von laufenden und investiven Ausgaben in den Vergleichsländern evtl. anders ausgelegt bzw. angewendet. Der Pendlerverkehr von und nach Brandenburg ist – aufgrund der Randlage zu Berlin – stärker als bspw. der Pendlerverkehr von und nach Thüringen bzw. anderen Ländern ohne geographische Nähe zu einer Metropolregion. Je höher allerdings das Verkehrsaufkommen, desto höher auch der Aufwand für die Unterhaltung der Straßen. Brandenburg verfügt – z. B. im Vergleich mit Thüringen, aber auch im Vergleich mit anderen Ländern – über einen größeren Alleenanteil an den Bundes- und Landesstraßen. Für die Pflege der Alleenbäume sowie die durch die Alleenbäume verursachten Straßenschäden entsteht ein Mehraufwand im Vergleich zu Straßen ohne Alleen. Der Erhaltungsaufwand kann derzeit nur abgeschätzt werden. Die Straßenbauverwaltung geht davon aus, dass der Erhaltungsaufwand für Alleen ca. 35 % höher ist als bei Straßen ohne Alleen. Das MIR hat diesbezüglich ein Gutachten in Auftrag gegeben; der Abschlussbericht liegt noch nicht vor.

»

»

»

Bei der Beurteilung der Ausgaben für Verkehrsverwaltung und Straßen sollte auch der Straßenzustand bzw. die Straßenqualität berücksichtigt werden. Im Rahmen des Projektes standen allerdings nur Informationen über den Straßenzustand in Brandenburg zur Verfügung, so dass die entsprechenden Daten nicht zur Erklärung von Ausgabenunterschieden im Vergleich mit anderen herangezogen werden konnten.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Kommunale Ebene Das Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl ergibt für Brandenburg Minderausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 10 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 52 Mio. Euro. Das Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren (Länge der Bundesfernstraßen bzw. der Landesstraßen) führt zu Minderausgaben von ca. 8 Mio. Euro gegenüber dem FO-Durchschnitt und ca. 53 Mio. Euro gegenüber dem FFW-Durchschnitt. D. h., auf kommunaler Ebene sind die Ergebnisse des einfachen Benchmarkings in etwa vergleichbar mit den Ergebnissen des differenzierten Benchmarkings.

Konsolidierte Ebene Das Einwohner-Benchmarking ergibt für Brandenburg Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt von ca. 43 Mio. Euro und gegenüber dem FFW-Durchschnitt von ca. 9 Mio. Euro. Durch das differenzierte Benchmarking (auf dieser Ebene werden die Straßenlängen bei Bundesfernstraßen, Landesstraßen und Kreisstraßen berücksichtigt) verringern sich die Mehrausgaben gegenüber dem FO-Durchschnitt auf ca. 10 Mio. Euro. Gegenüber dem FFW-Durchschnitt sind Minderausgaben von ca. 86 Mio. Euro zu verzeichnen.

5.2.18 Benchmarking auf Basis spezifischer Indikatoren (Zusammenfassung) In der folgenden Tabelle werden die Ergebnisse des differenzierten Benchmarkings auf Basis spezifischer Indikatoren zusammengefasst. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass nicht in allen Aufgabenbereichen durchgängig bei allen Vergleichsebenen ein differenziertes Benchmarking durchgeführt worden ist. So musste z. B. immer dann auf ein differenziertes Benchmarking verzichtet werden, wenn in einem Bereich keine spezifischen Indikatoren definiert oder Indikatorenwerte gewonnen werden konnten, oder wenn bzgl. der spezifischen Indikatoren kein ausreichender Zusammenhang zu den Ausgaben bzw. kein positiver Erklärungswert ermittelt werden konnte. Nachrichtlich werden in der folgenden Tabelle auch die Ergebnisse des einfachen Benchmarkings auf Basis der Einwohnerzahl dargestellt. Somit können für jeden

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Aufgabenbereich – ggf. – die Ergebnisse des einfachen Benchmarkings mit den Ergebnissen des differenzierten Benchmarkings verglichen werden. Wie der Tabelle zu entnehmen ist, unterscheiden sich die Ergebnisse des einfachen Benchmarkings teilweise relativ stark von den Ergebnissen des differenzierten Benchmarkings. In den bereichbezogenen Unterkapiteln des Kapitels 5.2 werden die Unterschiede beschrieben und zum Teil bewertet. Eine detaillierte Ursachenanalyse konnte jedoch im Rahmen dieses Benchmarking-Projektes nicht erfolgen.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

Nr.

Mehr- oder Minderausgaben (+/-) von Brandenburg in Bezug auf die laufenden Ausgaben des Jahres 2004 (tarifbereinigt) in Mio. Euro - Differenziertes Benchmarking Politische Führung und zentrale Verwaltung nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Finanzverwaltung nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Polizei nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Öffentliche Ordnung nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Brandschutz nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Fachgerichtsbarkeit (VerwG, AG, SozG, FG) nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Justizvollzugsanstalten nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Allgemeinbildende und berufliche Schulen nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Hochschulen (ohne Hochschulkliniken) nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Kultur (exkl. Zoologische und botanische Gärten, Verwaltung, Denkmalschutz und -pflege, Kirchl. Ang.) nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Sozialverwaltung und Gesundheit (ohne Krankenhäuser) nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Jugendhilfe nach dem SGB VIII (ohne Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege) nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Kindertageseinrichtungen (inkl. Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege) nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Sport und Erholung nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Verwaltung), landund forstwirtschaftliche Unternehmen nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen) Verkehrsverwaltung und Straßen nachrichtlich: Einfaches Benchmarking (einwohnerbezogen)

Land

Kommunen

Gesamt

FO FFW FO FFW FO FFW (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) -45,87 -6,38 -7,65 -23,21 26,64 0,00 1,21 -10,97 -3,88 5,13 5,81 24,96 24,45 -199,33 -169,56 -111,19 -154,85 -38,97 -9,58 -3,41 -12,04 0,05 -0,39 -34,13 5,49 6,36 39,46 53,69 -3,73 -4,86 -11,86 92,41 0,00 3,21 -11,35 -0,26 5,91 9,07 28,75 32,40 232,68 19,65 -124,67 -150,96 4,38 -38,64 -10,55 45,28 4,03 2,52 -3,03 59,71 -3,57 56,60 19,86 30,24 0,00 5,24 18,39 -5,51 -3,01 0,00 0,00 0,00 -0,61 4,85 0,00 -26,08 19,64 30,08 37,73 45,83 59,72 -7,44 -9,41 -3,38 -2,10 -7,72 -10,47 112,53 72,84 -2,98 37,05 55,72 3,62 9,75 0,00 0,00 0,00 28,87 -21,77 0,00 40,87 33,43 11,62 14,01 283,86 190,59 5,80 -2,69 -6,44 -10,64 -52,61 -51,78 -24,43 14,85 26,64 16,76 -3,79 -0,24 -3,88 5,81 24,46 -179,34 -144,59 -154,59 -66,52 9,58 25,54 33,59 36,99 51,16 -8,25 -9,38 -38,90 3,67 9,55 43,49 167,10 59,07 89,46 53,48 7,41 15,36 -0,26 9,08 32,40 267,28 5,33 -150,96 29,82 0,14 8,77 11,25 272,33 173,82 4,14 -0,64 -30,64 49,38 -85,50 9,15

0

1

2.1

2.2

2.3

3.1

3.2

3.3

4

5.1

9.1

10.1

10.6

10.7.1

11.2

13.1

15.1

Tab. 8: Quelle:

Ergebnisse des differenzierten Benchmarkings der laufenden Ausgaben (Übersicht) Statistisches Bundesamt (Eigene Berechnung)

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

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Benchmarking der investiven Ausgaben

Die folgende Tabelle enthält eine Übersicht über die Mehr- oder Minderausgaben von Brandenburg in Bezug auf die investiven Ausgaben der Jahre 2003 und 2004 (Durchschnittsbetrachtung) gegenüber dem FO-Durchschnitt und dem FFW-Durchschnitt auf Landesebene, kommunaler Ebene und konsolidierter Ebene.
Nr. Mehr- oder Minderausgaben (+/-) von Brandenburg in Bezug auf die investiven Ausgaben der Jahre 2003 und 2004 (Durchschnitt) in Mio. Euro Politische Führung und zentrale Verwaltung Finanzverwaltung Polizei Öffentliche Ordnung Brandschutz Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften Fachgerichtsbarkeit (VerwG, AG, SozG, FG) Justizvollzugsanstalten Allgemeinbildende und berufliche Schulen Hochschulen (ohne Hochschulkliniken) Kultur (exkl. Zoologische und botanische Gärten, Verwaltung, Denkmalschutz und -pflege, Kirchliche Ang.) Sozialverwaltung und Gesundheit (ohne Krankenhäuser) Jugendhilfe nach dem SGB VIII (ohne Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege) Kindertageseinrichtungen (inkl. Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege) Sport und Erholung Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Verwaltung), landund forstwirtschaftliche Unternehmen Verkehrsverwaltung und Straßen SUMME Land Kommunen Gesamt

FO FFW FO FFW FO FFW (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) -39,85 -0,82 8,29 0,00 -4,14 0,48 0,05 14,15 -12,69 4,51 -6,68 1,01 0,00 -4,41 -0,47 -3,79 -44,37 -2,64 4,20 21,99 0,00 -6,00 12,97 0,00 18,21 -16,68 22,57 3,38 -0,17 1,65 -0,41 1,55 9,88 71,37 141,88 16,39 4,66 0,00 1,61 -2,95 0,00 0,00 0,00 -5,79 0,00 1,45 -0,02 3,48 5,24 -10,39 7,38 21,08 34,52 11,73 -0,04 1,58 2,65 0,00 0,00 0,00 -1,33 0,00 11,31 1,72 -0,25 12,20 14,92 -0,42 50,61 139,20 -24,78 4,74 8,29 1,28 -1,88 0,48 0,05 14,15 -5,39 4,51 -3,25 0,99 3,33 -1,80 -5,59 9,31 4,44 24,51 15,91 21,99 1,22 2,02 12,97 0,00 18,21 -30,38 22,57 10,90 1,68 1,46 10,33 3,43 9,36 73,91 200,08

0 1.1 2.1 2.2 2.3 3.1 3.2 3.3 4 5.1 9.1 10.1 10.6 10.7.1 11.2 13.1 15.1

Tab. 9: Quelle:

Ergebnisse des Benchmarkings der investiven Ausgaben (Übersicht) Statistisches Bundesamt (Eigene Berechnung)

Die Ergebnisse des Benchmarkings der investiven Ausgaben werden an dieser Stelle nur nachrichtlich ausgewiesen, da für einen länderübergreifenden Vergleich grundsätzlich ein längerer Zeitraum als nur zwei Jahre zu betrachten wäre (siehe auch Kapitel 2.1.4).

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

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Benchmarking der Personalbestände

Die folgende Tabelle enthält die Ergebnisse des Benchmarkings der Personalbestände zum 30.06.2005. Im Einzelnen wird dabei das Mehr- oder Minderpersonal in 1.000 VZÄ je Aufgabenbereich, Vergleichsebene und Vergleichsmaßstab ausgewiesen.
Nr. Mehr- oder Minderpersonal (+/-) in 1.000 VZÄ von Brandenburg in Bezug auf die Vergleichsländer (Stand: 30.06.2005) Politische Führung und zentrale Verwaltung Finanzverwaltung Polizei Öffentliche Ordnung Brandschutz Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften Fachgerichtsbarkeit (VerwG, AG, SozG, FG) Justizvollzugsanstalten Allgemeinbildende und berufliche Schulen Hochschulen (ohne Hochschulkliniken) Kultur (exkl. Zoologische und botanische Gärten, Verwaltung, Denkmalschutz und -pflege, Kirchl. Ang.) Sozialverwaltung und Gesundheit (ohne Krankenhäuser) Jugendhilfe nach dem SGB VIII (ohne Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege) Kindertageseinrichtungen (inkl. Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege) Sport und Erholung Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Verwaltung), landund forstwirtschaftliche Unternehmen Verkehrsverwaltung und Straßen SUMME Land Kommunen

FO FFW FO FFW (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) (Durchschnitt) 0,05 -0,16 0,63 0,00 0,05 0,40 0,10 0,09 -0,35 -2,04 -0,22 -0,17 0,02 0,00 0,85 1,05 0,27 1,65 -0,08 2,87 0,00 0,07 0,59 0,21 0,19 -0,57 -1,12 0,11 0,13 0,02 0,00 2,01 1,00 7,07 0,05 0,59 0,00 0,23 -0,14 0,00 0,00 0,00 0,23 0,00 -0,59 0,20 -0,11 -0,16 0,01 0,05 0,35 1,14 1,34 -0,05 0,92 0,19 0,00 0,00 0,00 -0,01 0,00 0,50 -0,10 -0,20 -0,08 -0,12 -0,45 3,08

0 1 2.1 2.2 2.3 3.1 3.2 3.3 4 5.1 9.1 10.1 10.6 10.7.1 11.2 13.1 15.1

Tab. 10: Quelle:

Ergebnisse des Benchmarkings der Personalbestände (Übersicht) Statistisches Bundesamt (Eigene Berechnung)

Bei den Aufgabenbereichen 2.1 „Polizei“ (Kommunale Ebene, FO-Durchschnitt), 2.2 „Öffentliche Ordnung“ (Landesebene, FO- und FFW-Durchschnitt), 3.1 „Ordentliche Gerichtsbarkeit und Staatsanwaltschaften“ (Kommunale Ebene, FO- und FFWDurchschnitt), 3.2 „Fachgerichtsbarkeit (VerwG, AG, SozG, FG)“ (Kommunale Ebe-

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

ne, FO- und FFW-Durchschnitt), 3.3 „Justizvollzugsanstalten“ (Kommunale Ebene, FO- und FFW-Durchschnitt), 5.1 „Hochschulen (ohne Hochschulkliniken)“ (Kommunale Ebene, FO- und FFW-Durchschnitt) und 11.2 „Sport und Erholung“ (Landesebene, FO- und FFW-Durchschnitt) liegt der Mehr- oder Minderpersonalbesatz von Brandenburg jeweils bei 0 VZÄ, da hier länderübergreifend kein Personal beschäftigt wird. Zum Verständnis der oben stehenden Tabelle ist weiterhin zu berücksichtigen, dass im Aufgabenbereich 10.1 „Sozialverwaltung und Gesundheit (ohne Krankenhäuser)“ die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und Schleswig-Holstein aus dem Benchmarking ausgeklammert wurden (analog: Vorgehen beim Benchmarking der laufenden Ausgaben). Im Aufgabenbereich 10.7.1 „Kindertageseinrichtungen (inkl. Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen/-pflege)“ ist kein Benchmarking der Personalbestände durchgeführt worden, da – aufgrund unterschiedlicher Trägerstrukturen (kommunale vs. freie Träger) – erhebliche Vergleichsprobleme vorliegen.

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Benchmarkanalyse des Landeshaushaltes Brandenburg

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Zusammenfassung

Abschließend werden allgemeine Erfahrungen und Erkenntnisse aus dem Benchmarking-Projekt zusammengefasst. Zunächst ist festzuhalten, dass die Jahresrechnungsstatistik als Grundlage für das ausgabenbezogene Benchmarking nur in beschränktem Maße verwendbar ist. Zwar stellte die Jahresrechnungsstatistik für das vorliegende Projekt die einzige praktikable Vergleichsgrundlage dar (eine flächendeckende Analyse der Haushaltsdaten wäre im vorgegebenen Zeit- und Budgetrahmen nicht leistbar gewesen). Allerdings hat sich im Projektverlauf gezeigt bzw. bestätigt, dass die Länder die gleichen Aufgaben bzw. Ausgaben zum Teil höchst unterschiedlich im Rahmen der Funktionsziffernsystematik der Jahresrechnungsstatistik verbuchen. Aus diesem Grund wurde bereits vor der Durchführung des Benchmarkings eine Reihe von Aufgabenbereichen ausgeschlossen. Bei der Analyse der Benchmarking-Ergebnisse musste allerdings festgestellt werden, dass die Ausgabenunterschiede zum Teil immer noch auf unterschiedliche Buchungspraktiken zurückzuführen sind. Außerdem ist zu betonen, dass im Rahmen des Projektes für ausgewählte Aufgabenbereiche – auftragsgemäß – ein umfassendes Benchmarking durchgeführt worden ist. So wurden grundsätzlich folgende Perspektiven berücksichtigt: » Benchmarking bzgl. verschiedener Vergleichsebenen (Land, Kommune, Gesamt) Benchmarking bzgl. verschiedener Vergleichsmaßstäbe (FO-Durchschnitt, FO-Bestwert, FFW-Durchschnitt, FFW-Bestwert) Benchmarking auf Basis der Einwohnerzahl („einfaches“ Benchmarking) und auf Basis spezifischer Indikatoren („differenziertes“ Benchmarking) Benchmarking der laufenden und der investiven Ausgaben Benchmarking der Personalbestände

»

»

» »

Aufgrund des umfassenden Benchmarkings weisen die Einzelergebnisse eines Aufgabenbereichs zum Teil deutliche Unterschiede auf. Es bedarf daher – neben einer detaillierten Ursachenanalyse – i. d. R. auch der Definition eines primären Vergleichsfokus’, um zu handlungsrelevanten Schlussfolgerungen aus dem Benchmarking zu gelangen (z. B. Beantwortung der Frage, ob sich das Land Brandenburg

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bereichsspezifisch oder -übergreifend eher am FO-Durchschnitt, am FO-Bestwert, am FFW-Durchschnitt oder am FO-Bestwert orientieren sollte). Die bei allen Aufgabenbereichen angewandte Analysemethode gewährleistet – in Verbindung mit der beschriebenen Datengrundlage – die Einheitlichkeit der Vergleiche zwischen den untersuchten Aufgabenbereichen und die Erstellung eines sich über alle Aufgabenbereiche erstreckenden Haushaltsvergleiches. Für detaillierte Ursachenanalysen sind demgegenüber aber soweit als möglich bereichsspezifische Untersuchungen heranzuziehen, die im Allgemeinen mit ergänzend aufbereiteten Daten bzw. angepassten Methoden erstellt werden. Aus Beratersicht ist zunächst festzuhalten, dass für das Land Brandenburg – aufgrund der in Kapitel 3.2 geschilderten, finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen – nach wie vor ein erheblicher Konsolidierungsbedarf gegeben ist. Daher sollten die vorliegenden Ergebnisse des Benchmarkings, wenn möglich, bereits im Rahmen der Haushaltsplanung 2008/2009 genutzt werden, um Einsparungen im Bereich der laufenden Ausgaben zu erzielen. Einsparpotenziale bestehen grundsätzlich in den Bereichen, in denen Mehrausgaben identifiziert worden sind. Aufgrund der ähnlichen Rahmenbedingungen erscheinen dabei die Mehrausgaben gegenüber den Flächenländern Ost (FO) – im Gegensatz zu den Mehrausgaben gegenüber den Finanzschwachen Flächenländern West (FFW) – als relativ schnell und einfach realisierbar. Mehrausgaben im Vergleich zum FO-Durchschnitt sind in folgenden Bereichen festgestellt worden (Basis: Einfaches Benchmarking):
Aufgabenbereich Mehrausgaben in Mio. Euro (einfaches Benchmarking) 39,64 Mehrausgaben in Mio. Euro (differenziertes Benchmarking) 6,36

Verkehrsverwaltung und Straßen Polizei Justizvollzugsanstalten Fachgerichtsbarkeit Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, etc. Brandschutz
Tab. 11: Quelle:

26,64 24,45 5,81 5,49

-23,21 24,96 5,13 -34,13

1,21

-

Aufgabenbereiche mit Mehrausgaben im Vergleich zum FO (Durchschnitt) auf Landesebene Statistisches Bundesamt (Eigene Berechnung)

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Die o. g. Aufgabenbereiche scheinen somit für kurzfristige Einsparmaßnahmen besonders geeignet zu sein. Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die bereichsspezifischen Mehrausgaben im Rahmen des differenzierten Benchmarkings zum Teil deutlich niedriger ausfallen als im Rahmen des einfachen Benchmarkings (vgl. Verkehrsverwaltung und Straßen) oder im Rahmen des differenzierten Benchmarkings an Stelle von Mehrausgaben sogar Minderausgaben zu verzeichnen sind (vgl. Ernährung, Landwirtschaft, Forsten, etc. und Polizei). Des Weiteren können Mehrausgaben in bestimmten Aufgabenbereichen – politisch – durchaus gerechtfertigt sein, wenn sie durch Minderausgaben in anderen Aufgabenbereichen (ggf. mehr als) ausgeglichen werden. Bei der Benennung der Bereiche, die für Einsparmaßnahmen in Frage kommen, sollten schließlich die prioritären Bereiche ausgenommen werden. In Brandenburg sind folgende Politik-Bereiche als prioritär definiert worden: Wirtschaft / Technologie / Innovation, Wissenschaft / Forschung und Bildung. Bei der Interpretation der Benchmarking-Ergebnisse sowie auch bei der Definition des primären Vergleichsfokus’ ist zu berücksichtigen, dass die vorliegenden Benchmarking-Ergebnisse im Wesentlichen auf dem Haushaltsjahr 2004 basieren. Das Benchmarking ist daher statisch, vergangenheitsbezogen und auf einen begrenzten Zeitraum angelegt. Aufgrund der länderübergreifend dynamischen Ausgaben- und Personalentwicklung ist jedoch zu erwarten, dass Benchmarkanalysen auf Basis der Jahre 2005 oder 2006 im Regelfall zu anderen Ergebnissen führen werden als die Benchmarkanalyse auf Basis des Jahres 2004. Bei der Ableitung von Schlussfolgerungen aus der vorliegenden Benchmarkanalyse sollten daher, wenn möglich, Entwicklungen und Prognosen (z. B. der Rahmenbedingungen bzw. der spezifischen Belastungsindikatoren in den einzelnen Aufgabenbereichen) nach 2004 betrachtet werden. Dies konnte im Laufe des Projektes nur ansatzweise erfolgen. Zudem ist erst in einzelnen Aufgabenbereichen eine detaillierte Analyse der Haushaltsdaten erfolgt. Diese wird jedoch generell für alle Aufgabenbereiche empfohlen, zumal sich gezeigt hat, dass die Länder die Funktionsziffernsystematik der Jahresrechnungsstatistik unterschiedlich anwenden (siehe oben).

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Ansprechpartner: Henrik Riedel Kienbaum Management Consultants GmbH Potsdamer Platz 8 D-10117 Berlin Telefon: Telefax: E-Mail: 030/880198-29 030/880198-93 henrik.riedel@kienbaum.de

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