Creator:
Gramlich, Ludwig
Publication:
München: ADAC, 2011
URN:
https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:109-1-15364581
Path:
ADAC Studie zur Mobilität

Kommunale
Straßenfinanzierung
Ludwig Gramlich, Kerstin Orantek

Kommunale Straßenfinanzierung
Überlegungen zur (Re-)Finanzierung von Errichtung
und Erhalt kommunaler Straßen

im Auftrag des
Allgemeinen Deutschen Automobil-Clubs e.V.

von

Univ.-Prof. Dr. Ludwig Gramlich
unter Mitarbeit von Dr. iur. Kerstin Orantek

Technische Universität Chemnitz

Mai 2011

1

2

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung und Grundlagen

5

Vorbemerkung
1. Verkehrsinfrastruktur als Teil der öffentlichen Aufgabe Daseinsvorsorge
a) Örtlichkeit
b) Arten und Formen der Aufgaben-Erledigung
c) Straßen-Netz und Ortsbezug
2. (Land-)Straßen als spezifische Verkehrsanlagen und Verkehrswege
a) Arten von Verkehrswegen
b) Öffentliche Straßen
c) Örtliche Straßen
3. Inhalt und Umfang der (kommunalen) Straßenbaulast
a) Umfang und Finanzierung
b) Tatsächliche Erfüllung
c) Teil der (pflichtigen) Selbstverwaltung
4. Straßen-Baulast als Korrelat der Verkehrseröffnung
a) Trennung von privatrechtlichem Eigentum
b) Vorteil der Verkehrs-Eröffnung
c) Ortsstraßen als öffentliche Einrichtungen
5. (Re-)Finanzierung der kommunalen Ausgaben für Straßen(aus)bau
a) Aufgaben- und Ausgabenverantwortung
b) Leistungsfähigkeit und Einnahmen
c) (Finanz-)Zuweisungen
d) Normative Bindungen für die Kommunen
6. Eckpunkte für eine Erhebung (gegenleistungsbezogener) kommunaler Abgaben
a) Kriterien für Abgabenschuldner
b) Differenzierungen beim „Vorteil“
c) Art und Ausmaß des Vorteils beim Beitrag
d) Erfüllung der Abgabenverbindlichkeit

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II. Rechtlicher Rahmen

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1. (Bundes- und Landes-)Verfassungsrecht
a) Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung
b) „Rahmen“ der Verfassungs- und anderer Gesetze
2. Gesetzesrecht
a) Gesetzgebungskompetenzen in Bezug auf Steuern und andere Abgaben
b) Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen für das Recht der Straßen
und anderer Verkehrswege
c) Ausgestaltungen der Straßenbaulasten im Bundes- und Landesrecht
d) Kommunales Wirtschafts- und Abgabenrecht
3. Zwischenergebnis

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III. Stand und Perspektiven kommunaler Abgaben für Straßen/Verkehrsanlagen – Einzelfragen insbesondere im Hinblick auf „Beiträge“

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1. Kommunalwirtschafts- und Kommunalabgabenrecht
2. Neu- und Ausbau-Beiträge: Voraussetzungen und Kriterien
a) Schuldner und Umfang der Abgabenpflicht
b) Art und Maß eines „öffentlichen Interesses“
c) Beitragsbemessung: Grundsätze und Verfahren
3. Beiträge für Straßenbau und -ausbau – Neue Ansätze
a) Abgrenzungen
b) Folgen für den Kreis der Abgabepflichtigen und die Modalitäten der Abgabe
c) Speziell: Wiederkehrende Beiträge in einzelnen Bundesländern
d) Bewertung und Übertragbarkeit auf andere Bundesländer
e) Wesentliche Unterschiede gegenüber leitungsgebundenen Einrichtungen?
f) Kommunalpolitischer Gestaltungsspielraum

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IV. Fazit

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1. Vor- und Nachteile verschiedener Abgabenmodelle
a) Steuern und Gebühren
b) Gebühren
c) Beiträge
2. Kombination
3. Finanzhilfen des Bundes
4. Executive Summary (mit Empfehlungen)

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4

I. Einleitung und Grundlagen
Vorbemerkung
Winter-Schäden +++ Schlagloch-Chaos auf deutschen Straßen +++ Kommunen
fehlt das Geld für Sanierung +++ Schlimme Folgeschäden erwartet +++ Autofahrern drohen teure Reparaturen am Fahrzeug
So titelte Matthias Mirbeth Anfang Dezember 2010 in der BILD1.
Im dazu gehörenden Text heißt es:
„Froststürme, Schneechaos, Rekord-Kälte – in ganz Deutschland herrscht plötzlich
tiefster Winter! Doch Autofahrer haben nichts zu lachen – denn die Straßen werden
durch die Kälte immer schlechter! Grund: Die Kommunen können die Straßenschäden aus den vergangenen Wintern nicht mehr sanieren. Allein der letzte RekordWinter verursachte nach Schätzungen des Deutschen Städte- und Gemeindebundes
(DStGB) Schäden in Höhe von bis zu 3 Milliarden Euro! Dazu kommen die laufenden
Kosten für die Räum- und Streudienste für die kommenden Monate. Der DStGB
rechnet mit Ausgaben von mehreren Hundert Millionen Euro. Doch dieses Geld fehlt
den Städten und Gemeinden! Deshalb kann es nun zu schlimmen Folgeschäden in
den kommunalen Straßen kommen: immer mehr Risse im Asphalt, bestehende
Schlaglöcher werden größer, neue entstehen.
Schlagloch-Chaos in Deutschland!
WARUM FEHLT DAS GELD?
Tatsache ist: Die Kommunen bekommen zwar von den Ländern immer mehr Aufgaben zugewiesen, doch zusätzliche Finanz-Mittel bleiben oft aus. Vor allem die stetig
steigenden Kosten für Sozialausgaben belasten die Städte und Kommunen. Der
Hauptgeschäftsführer des DStGB, Gerd Landsberg, klagt in der „Thüringer Allgemeinen“: „Dadurch fehlt den Gemeinden das Geld an anderer Stelle!“ Folge: Die Kommunen stoppen die dringend notwendigen Investitionen im Straßenbau. Besorgniserregend, wenn man bedenkt, dass nach Angaben des TÜV Rheinland zwischen 30
und 40 Prozent der kommunalen Straßen in Deutschland stark geschädigt sind! Der
ADAC sieht ebenfalls die Finanznot der Gemeinden als Hauptgrund für die schlechten Straßen. Doch der Automobil-Club nimmt auch die Kommunen in die Pflicht: „Die
Kommunen müssen sich auch um ein effizienteres Erhaltungsmanagement der Straßen kümmern“, sagt ein Sprecher zu BILD.de. Das bedeutet, dass Risse und Schlaglöcher nicht nur oberflächig repariert werden, sondern die Reparaturen mittel- bis
langfristig eingeplant werden. Dadurch können Folgeschäden verhindert und Kosten
gespart werden. Dem stimmt auch das Bundesverkehrsministerium zu. Denn die
zentrale Lehre aus dem strengen Winter 2009/2010 lautet: Wenn die Substanz der
Straßen in tadellosem Zustand ist, halten sich auch die Schäden in Grenzen.
KANN ICH TROTZDEM NOCH SICHER AUTOFAHREN?
Nach Auskunft des ADAC müssen sich die deutschen Autofahrer dennoch keine
großen Sorgen um ihre Sicherheit machen. Denn wirklich gefährliche Schäden würden schnell ausgebessert werden. Autofahrer sollten jedoch aufmerksam sein. Zudem leidet vor allem das Auto unter den schlechten Straßenverhältnissen: Schäden
1

http://www.bild.de/BILD/politik/2010/12/01/schlagloecher-in-deutschland/kommunen-koennen-strassennicht-sanieren.html. S. a. BT-Drs. 17/1309 v. 6.4.2010, sowie Aktuelle Stunde, 27.1.2011,
http://dipbt.bundestag.de/dip21/btp/17/17087.pdf#P.9754.

5

an Reifen, Stoßdämpfern und Felgen drohen Fahrzeughaltern. Die Reparaturkosten
können in die Tausende gehen! Darüber hinaus müssen Anwohner mit Lärmbelästigungen rechnen. Die Kommunen selbst bekräftigen zwar, sich um sichere Verkehrsverhältnisse zu bemühen, vor allem im Winterdienst.
Doch sie appellieren gleichzeitig an die Eigenverantwortung der Autofahrer: Ein den
Straßenzuständen angepasstes Fahrverhalten, die Einhaltung von Tempobegrenzungen sowie das Anbringen von Winterreifen sind unumgänglich für jeden Autofahrer“.
Diese Darstellung ist allenfalls vom Tonfall, aber nicht vom Inhalt her ein Einzelfall.
Ähnliche Schlagzeilen und Berichte finden sich immer wieder am Ende eines Winters
zu Beginn eines Frühjahrs. Sie weisen – über die Notwendigkeit bloßer Instandsetzung hinaus – auf eine zentrale Fragestellung hin: Wer muss, darf oder sollte welche
Kosten für Errichtung und/oder Unterhaltung (inner)örtlicher (öffentlicher) Straßen tragen? In einem größeren Kontext betrachtet, wird hierbei das Problem der (Neu-)Bestimmung öffentlicher Aufgaben (einschließlich der Regelungen zu öffentlichen Sachen bzw. öffentlichen Einrichtungen2) und deren sachgerechter (künftiger) (Re-)Finanzierung aufgeworfen, und dies nicht nur für (Land-)Straßen, sondern auch für andere Verkehrswege, weil insoweit der Erlass oder die Beibehaltung unterschiedlicher
Vorschriften einer sachlichen Rechtfertigung der dadurch geschaffenen(und aufrecht
erhaltenen) Ungleichbehandlung von wesentlich gleichen Sachlagen bedürfen.

1. Verkehrsinfrastruktur als Teil der öffentlichen Aufgabe Daseinsvorsorge
a) Örtlichkeit
(Land-)Straßen verlaufen nicht nur über das Gebiet von Gemeinden, Kreisen, (Bundes-)Ländern und Staaten und werfen daher wie die Errichtung, Änderung oder Beseitigung anderer mit dem Erdboden verbundener (baulicher) Anlagen eigentumsrechtliche Fragen auf, weil die betreffenden Grundstücke in privatem Eigentum –
wenn auch eher selten im Eigentum Privater – stehen und daher insoweit die allgemeinen Vorschriften des Bürgerlichen Rechts über unbewegliche Sachen gelten (§§
90 ff., 873 ff. BGB). Vielmehr sind ihre Planung, ihr Neu- und Ausbau, ihre Instandhaltung und Instandsetzung und ggf. ihre Beseitigung (mit der Folge neuer, etwa –
wieder – landwirtschaftlicher Nutzung, „Rekultivierung/Renaturierung“) nicht erst im
Rahmen des aktuell geltenden deutschen Verfassungsrechts eine legitime öffentliche
Aufgabe, die von (unterschiedlichen) staatlichen Stellen wahrgenommen wird. Die
2

Dazu näher unten, 4.c).

6

hierfür üblichen allgemeinen Bezeichnungen „Daseinsvorsorge“3 oder „Infrastruktur“
bringen diese Zuordnung auch deutlich zum Ausdruck. Rechtlich maßgeblich sind
aber nicht derartige generelle Kennzeichnungen, sondern die Regelungen des
Grundgesetzes (GG), aus denen sich die rechtliche Qualität einer bestimmten Aufgabe ergibt oder ableiten lässt.
Es ist nämlich nicht selbstverständlich, ob und inwieweit die Errichtung (d.h. der
„Neu“- bzw. „Ausbau“) und die Unterhaltung (zumindest) bestimmter Straßen (wie anderer Verkehrswege) überhaupt als „staatliche Aufgabe“ i.S.v. Art. 30 GG4 – und damit als von staatlichen Kompetenzen erfasste „öffentliche“ Aufgabe – anzusehen
sind. Insoweit normiert das GG aber nicht nur für „Schienenwege“ (von Eisenbahnen
des Bundes) und (allgemeiner) für „Luftverkehr“ (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a bzw. 6), sondern auch speziell für „Bau“ und „Unterhaltung“ von „Landstraßen für den Fernverkehr“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22) eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des
Bundes. Der Zentralstaat hat auch im Einklang mit Art. 72 Abs. 2 GG von dieser Zuständigkeit wohl abschließend Gebrauch gemacht (insbesondere durch Erlass des
BFStrG5). Die mit der Kompetenzzuweisung (an den Bund oder – über den ansonsten einschlägigen Art. 70 GG – an ein Bundesland) zugleich erfolgte Qualifizierung
der Straßen(aus)bau-Aufgabe als „staatliche“ (bzw. jedenfalls „öffentliche“6) wird
durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG überdies auf die „Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen“ erstreckt. Ergänzend hierzu wird auch das (nicht auf örtliche Verkehrsanlagen beschränkte, aber diese stets einbeziehende) „Recht der Erschließungsbeiträge“ in Art.
74 Abs. 1 Nr. 18 GG eigens aufgeführt, wenngleich es keine Materie der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes mehr darstellt; die seit 20067 ermöglichte Ersetzung
der auf die frühere Kompetenzregelung gestützten §§ 123 ff. BauGB8 durch Landesrecht (über Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG) ist bislang freilich eher zögerlich verlaufen und
keineswegs schon umfassend vollzogen9. Für Bund und Länder gleichermaßen als
3

Zu dieser Kategorie etwa BVerwG, NVwZ 2009, 1305 (1307); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. A.
2009, § 1 Rn. 16a; Ronellenfitsch, DVBl 2008, 210 ff.; Püttner, DVBl 2010, 1189 (1189 f.).
4
Vgl. nur Schoch, DVBl 2009, 1533 (1533 f.).
5
Bundesfernstraßengesetz (BFStrG) i.d.F. der Bek. v. 28.6.2007 (BGBl. I, 1206), zuletzt geändert durch Art. 6 des
Gesetzes v. 31.7.2009 (BGBl. I, 2585).
6
Dazu etwa Stober, NJW 2008, 2301 ff.
7
Gesetz zur Änderung des GG v. 28.8.2006 (BGBl. I, 2034), Art. 1 Nr. 7 a) jj) und Nr. 21.
8
Baugesetzbuch (BauGB) i.d.F. der Bek. v. 23.9.2004 (BGBl. I, 2414), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes
v. 31.7.2009 (BGBl. I, 2585).
9
Nur Baden-Württemberg hat bisher in seinem Kommunalabgabengesetz (i.d.F. v. 17.3.2005, GBl. 206, geändert durch Gesetz v. 4.5.2009, GBl. 185) auch Regelungen über Erschließungsbeiträge getroffen (§§ 20 ff., 33

7

„Auftrag“ zum Tätigwerden bedeutsam ist ferner das in Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 S. 1
GG verankerte Sozialstaatsprinzip, welches (vor allem) die Legislative dazu anhält,
flächendeckend für ein Mindestmaß an funktionsfähiger Infrastruktur auch und nicht
zuletzt im Verkehrsbereich zu sorgen10. Daran ändert es nicht, dass dies nur für andere Netze explizit in Art. 87e GG (Schienen[wege]netz) und 87f GG (Telekommunikations-, Postnetz) weiter konkretisiert wird11, denn diese Vorschriften sind Ausfluss
einer spezifischen Organisations- und Aufgaben-Privatisierung, die allein dort (auf
der Grundlage europäischer Vor-Entscheidungen) erfolgt ist. Auch kommt es nicht
auf eine Entscheidung der Frage an, ob ein spezielles Grundrecht auf Mobilität12 anzunehmen ist. Unabhängig davon muss die Schaffung (und Aufrechterhaltung) der
Voraussetzungen für örtlichen wie überörtlichen Personen- und Güterverkehr jeder
Art als notwendige Basis für einen angemessenen Gebrauch wesentlicher (individueller wie wirtschaftlicher) Grundrechte gelten (und sie wird so von deren objektiver
bzw. Schutzpflicht-Wirkung zugunsten der hiervon begünstigten Personen mit umfasst und legitimiert)13.
Auf der lokalen Ebene, speziell für den (privaten wie öffentlichen) Nahverkehr, gelten
diese Kompetenz-Erwägungen in gleicher Weise; die Erfüllung von menschlichen
Grundbedürfnissen wie Gesundheit, Nahrung, Wohnen, Arbeit ist ohne quantitativ
und qualitativ ausreichende Infrastrukturen in Form der Unterhaltung von (Land-)Straßen (jedenfalls hier und heute) undenkbar. Daher weist etwa als Anwendungsfeld eigener kommunaler Angelegenheiten die Bayerische Verfassung14 den Gemeinden auch explizit den „örtlichen Verkehr nebst Straßen- und Wegebau“ zu (Art. 83
Abs. 1), und dort, wo der Wirkungs- und Aufgabenkreis der verfassungsrechtlich gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) nicht in dieser Weise konkret durch Aufzählung einzelner Sektoren bezeichnet, sondern nur allgemein
umschrieben wird (z.B. in § 2 Abs. 1 SächsGemO15), lassen sich Straßen, Wege und
Plätze im Gemeindegebiet regelmäßig als Kategorie von für das Wohl aller „Einwohff.). In Bayern übernimmt der bereits Ende 1996 eingefügte Art. 5a KAG die bundesrechtlichen Regeln leicht
modifiziert.
10
Vgl. Windhorst, in: Sachs, GG-Kommentar, 4. A. 2007, Art. 87f Rn. 8, 13.
11
S. etwa Gersdorf, JZ 2008, 831 (834 ff.).
12
Dazu Ronellenfitsch, in: Rodi (Hrsg.), Recht auf Mobilität – Grenzen der Mobilität, 2006, 73 ff.; krit. Fehling,
in: Fehling/Ruffert (Hrsg.), Regulierungsrecht, 2010, § 10 Rdnr. 12.
13
Vgl. nur Sachs, in: ders. (Fn. 10), Art. 20 Rn. 54.
14
V. 2.12.1946 i.d.F. der Neubek. v. 15.12.1998 (GVBl. 991), zuletzt geändert durch Gesetz v. 10.11.2003 (GVBl.
817).
15
Sächsische Gemeindeordnung (SächsGemO) i.d.F. der Bek. v. 18.3.2003 (GVBl. 55), zuletzt geändert durch
Gesetz v. 26.6.2009 (GVBl. 323).

8

ner“ erforderlichen „öffentlichen Einrichtungen“16 erfassen. Diesbezügliche Betätigungen der Kommunen, insbesondere der Gemeinden, werden in allen Bundesländern
auch im Hinblick auf die traditionelle Praxis unstreitig in den sachlichen Geltungsbereich der Selbstverwaltungsgarantie einbezogen17.
Die Einordnung als „öffentliche“ Aufgabe bezieht sich dabei zunächst auf den jeweiligen Aufgabenträger, d.h. auf die Kompetenz einer staatlichen (bzw. kommunalen)
Stelle. Dieses Vorgehen ist zwar regelmäßig, aber nicht notwendig damit verbunden,
dass Daseinsvorsorgeleistungen prinzipiell für „jedermann“, also für die „Öffentlichkeit“ bereitgestellt werden und/oder dass ihre Inanspruchnahme (zumindest dem
Grunde nach) durch Bestimmungen des öffentlichen Rechts geregelt wird. Da es sich
aber um ein Gebrauchmachen von staatlichen Kompetenzen handelt, bleibt die handelnde Stelle auch dann, wenn sie dabei in Organisations- und/oder vertraglichen
Formen des privaten Rechts tätig wird, an Prinzipien und Grundregeln des öffentlichen Rechts gebunden (d.h. an sog. „Verwaltungsprivatrecht“18).
„Alle Wege führen nach Rom“. In Bezug auf bestimmte Verkehrswege, nämlich LandStraßen19, wird mit diesem Sprichwort nicht nur die internationale Dimension von
Verkehrsverbindungen (als Grundlage menschlichen [Zusammen-]Werkens und Wirkens) in Erinnerung gerufen, die sich inzwischen zu „transeuropäischen Netzen“ (Art.
170 ff. AEUV20; ex-Art. 154 ff. EGV) zusammenfügen, sondern auch und gerade die
für Verkehrswege typische physische Verknüpfung von vielen Teil(streck)en, die an
„natürlichen“ Grenzen nicht endet; vielfach werden diese schlicht durch Brücken oder
Tunnel überwunden oder durchschnitten. Freilich ist aber für Straßen, Wege und
Plätze ebenso kennzeichnend die feste Verbindung der jeweiligen Anlage(n) mit
Grund und Boden („Straßengrund“, „Straßenunter“- und -„oberbau“ als Teil des
„Straßenkörpers“; § 1 Abs. 4 Nr. 1 BFStrG; § 2 Abs. 2 Nr. 1 SächsStrG21). Damit ergeben sich diverse privat- und öffentlich-rechtliche Fragen, jene – die ersten – nach
der (tatsächlichen – Besitz, §§ 854 ff. BGB – und rechtlichen – Eigentum, §§ 903 ff.
16

Zur Definition Duckstein/Gramlich, SächsVBl. 2004, 121 (125); Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, 4. A., Art. 21 GO Rn. 4 f.
17
Vgl. Steger, in: Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 2 Rdnr. 7, 10; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 2 GO Rdnr. 4 f.
18
Vgl. Maurer (Fn. 3), § 3 Rdnr. 25 ff.
19
Wasser-, Luft-Straßen, Schienen-Wege.
20
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union als Art. 2 des Lissabonner Vertrags, ABl. EU Nr. C 306
vom 17.12.2007, 1, ber. ABl. EU Nr. C 111 v. 6.5.2008, 56, und ABl. EU Nr. 290 v. 30.11.2009, 1. Zu Zielen und
Umfang des transeuropäischen Verkehrsnetzes s. Art. 2, 3 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 23.7.1996, ABl. EG Nr. L 228 v. 9.9.1996, 1.
21
Sächsisches Straßengesetz (SächsStrG) v. 21.1.1993 (GVBl. 93), zuletzt geändert durch Gesetz v. 29.1.2008
(GVBl. 138).

9

BGB) Verfügungsmacht über die Verkehrszwecken dienenden oder (künftig hierzu
bestimmten) Grundstücke, diese (die zweiten) in Bezug auf die Zulassung zur und
die Ausgestaltung der je spezifischen Nutzung nach Schaffung und Eröffnung für den
(Straßen-)Verkehr. Beide Aspekte beziehen sich letztlich auf die Rechtsordnung des
jeweiligen Staates (und ggf. seiner Untergliederungen – Länder, Regionen, Kommunen), in dem die einzelne Verkehrsanlage belegen ist. Dessen territoriale Souveränität (Gebietshoheit) steckt (vorbehaltlich völkervertraglicher Regelungen mit Nachbarstaaten) damit die äußerste (tatsächliche wie rechtliche) Grenze des jeweiligen nationalen (Land-)Straßennetzes ab. Allein in diesem Rahmen werden dann die Rechtsetzungs- und Vollzugskompetenzen für Bau und Unterhaltung solcher Verkehrswege primär (insbesondere in Bundesstaaten wie Deutschland) durch Verfassungs- und
sodann durch Gesetzes- und Verordnungsrecht detaillierter ausgestaltet.

b) Arten und Formen der Aufgaben-Erledigung
Von der Natur der Aufgabe zu trennen ist die Frage, ob ein Träger öffentlicher Gewalt, also etwa eine kommunale Gebietskörperschaft, diese selbst, mit eigenen Personal- und Sachmitteln erfüllt, oder ob sie (ohne „materielle“ Privatisierung der Aufgabe selbst) nur, aber immerhin deren Erledigung ganz oder teilweise auf außenstehende Dritte – private Personen/Unternehmen – überträgt. Gerade kommunale
Selbstverwaltung zeigt sich auch in Gestalt der „Organisationshoheit“, und vielfach
sahen und sehen Gemeindeordnungen insoweit den Einsatz rechtlich selbstständiger
(meist privatrechtsförmiger) Unternehmen vor, die aber dann, wenn sie keine normale „wirtschaftliche“ Tätigkeit im Wettbewerb mit Privaten ausüben, sondern gewisse
nicht-wirtschaftliche Tätigkeiten, nicht (allen oder einigen) Regeln über kommunale
Wirtschaftsunternehmen unterfallen, sondern nach erleichterten Voraussetzungen
errichtet und betrieben werden dürfen (z.B. § 97 SächsGemO, § 121 [Abs. 2]
HGO22). Dies gilt regelmäßig sowohl für Einheiten, zu deren Betrieb eine Kommune
(etwa nach Wasser- oder Abfallrecht, §§ 57, 63 SächsWG23; § 13 KrW-/AbfG24, §§ 3,
4 SächsABG25) gesetzlich verpflichtet ist, als auch für solche, die ausschließlich zur
22

Hessische Gemeindeordnung i.d.F. der Bek. v. 7.3.2005 (GVBl. I, 42), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes v. 24.3.2010 (GVBl. I, 119).
23
Sächsisches Wassergesetz i.d.F. der Bek. v. 18.10.2004 (GVBl. 482), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes v. 19.5.2010 (GVBl. 142).
24
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz v. 27.9.1994 (BGBl. I, 2705), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes
v. 11.8.2010 (BGBl. I, 1163).
25
Sächsisches Abfallwirtschafts- und Bodenschutzgesetz i.d.F. der Bek. v. 31.5.1999 (BGBl. I, 261), zuletzt geändert durch Art. 67 des Gesetzes v. 29.1.2008 (GVBl. 138).

10

Deckung des Eigenbedarfs einer Kommune dienen – etwa für bauliche Maßnahmen
auch und gerade im Bereich kommunaler Straßen/Verkehrswege26. Hoheitlich handeln, also Maßnahmen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts treffen dürfen ohne
weiteres aber nur diejenigen (auch kommunalen) Träger öffentlicher Verwaltung, die
als juristische Person des öffentlichen Rechts organisiert oder in eine solche integriert sind. Formal privatisierte Einheiten, selbst wenn sie von staatlichen Stellen beherrscht oder kontrolliert werden, sind hingegen auf die Handlungsinstrumente des
Privatrechts, also auf Abschluss und Durchsetzung von Verträgen, beschränkt, wenn
sie nicht aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung „beliehen“ sind, Verwaltungsakte
– nicht zuletzt Abgabenbescheide – zu erlassen oder andere verwaltungsrechtliche
Maßnahmen zu treffen27. Die Verantwortung für die (ordnungsgemäße) Erfüllung einer Aufgabe selbst (und die damit verbundene tatsächliche wie finanzielle „Last“)
bleibt hier aber ebenso bei dem örtlich und sachlich zuständigen Verwaltungsträger,
wie wenn von diesem bloße Hilfspersonen eingeschaltet werden, denen gerade keine nach außen wirksamen Entscheidungsbefugnisse eingeräumt werden.
Bisher ist die Wahrnehmung kommunaler (öffentlicher) Aufgaben auch nicht als spezieller Fall einer „Gewährleistungsverantwortung“ ausgestaltet, bei der zwar die Aufgabenverantwortung selbst bei der Kommune verbleibt, jedoch nicht diese selbst bei
der Durchführung tätig werden darf, vielmehr auf eine Regulierung privater Unternehmen beschränkt ist28. Gemeinden wie anderen Kommunen sind, solange und
soweit ihnen durch den (Verfassungs-)Gesetzgeber nicht eigene (lokale) öffentliche
Aufgaben rechtswirksam entzogen werden, nicht daran gehindert, in Bereichen tätig
zu werden, in denen auch andere Unternehmen agieren. Die daraus für die privaten
Wettbewerber erwachsende Konkurrenz ist nicht per se unerlaubt – das Kommunalrecht setzt ihre Zulässigkeit in den Bestimmungen über „wirtschaftliche Unternehmen“ vielmehr voraus! – oder auch nur (als Verstoß gegen die Regeln des lauteren
Wettbewerbs/des UWG) unfair, und ebenso wenig beeinträchtigt sie, wenn keine besonderen Umstände hinzukommen, die betroffenen Unternehmen in deren wirtschaftlichen Grundrechten aus Art. 12, 14 oder 2 Abs. 1 GG. In dieser Beziehung stößt eine Wahrnehmung der eigenen (öffentlichen) Aufgaben einer Gemeinde nur dann an
äußerste rechtliche Grenzen, wenn dadurch Private in unverhältnismäßiger Weise in
ihren grundrechtlichen Positionen beschnitten werden, d.h. ihre (wirtschaftliche) Exis26

Vgl. Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 102 Rdnr. 69.
Vgl. Maurer (Fn. 3), § 23 Rdnr. 56 ff.
28
Dazu nur Ruffert, in: Fehling/Ruffert (Fn. 12), § 7 Rdnr. 31 f.
27

11

tenz ernstlich bedroht ist oder gar zerstört würde29. Wird aber eine Kommune als solche, d.h. in den Formen des öffentlichen Rechts tätig, stehen ihr auch dessen spezifische Möglichkeiten zu Gebote; sie kann sich daher auf die von ihr verfassungsrechtlich gewährleisteten und gesetzlich ausgestalteten „Finanz“- und „Abgabenhoheiten“ stützen, unterliegt dann allerdings auch in vollem Umfang den jedes hoheitliche Handeln begrenzenden freiheits- und gleichheitsgrundrechtlichen Bindungen bei
„Eingriffen in Freiheit und Eigentum“.

c) Straßen-Netz und Ortsbezug
Nicht allein, aber wohl in besonderem Maße für Straßen- und andere Verkehrsnetze
bedeutet der Bezug auf ein bestimmtes Gebiet/einen bestimmten Raum nicht auch
zugleich, dass die Vernetzung an den Gebietsgrenzen endet, vielmehr ist diese in
aller Regel gerade darauf angelegt, jeweils aneinander angrenzende Territorien derart mit einander zu verbinden, dass zwischen diesen – durch physische oder andere
Übergänge – Personen- und/oder Güterverkehr von dem einen in das andere Gebiet
gelangt und zudem auch im Wege des Transits durch ein bestimmtes Territorium in
ein drittes, viertes etc. (Hoheits-)Gebiet. Örtliche sind also mit überörtlichen, diese mit
regionalen, diese wiederum mit nationalen und letztere schließlich mit internationalen
Verkehrslinien verknüpft; auf dieser zentralen Konzeption basieren etwa auch Transnationale Netze im Verkehrsbereich im Recht der Europäischen Union30. In (nur)
scheinbarem Gegensatz dazu steht, dass die öffentliche Aufgabe der Schaffung und
Unterhaltung der (Straßen-)Infrastruktur gebietsbezogen angelegt ist, also (an sich)
nicht über das „Staats“- bzw. „Hoheitsgebiet“ einer jeden Gebietskörperschaft hinausreicht – anders formuliert: an der Gemeinde-, Stadt- oder Kreisgrenze endet. Die auf
eine (gebietsübergreifende Mobilität und Kommunikation, nicht allein auf den Verkehr
im Inneren des jeweiligen Territoriums gerichtete) Funktion des Straßennetzes gestattet nicht nur, sondern sie fordert sogar die Einrichtung bedarfsgerechter Übergänge/Verbindungen an den Grenzen zum Nachbargebiet und verbietet, dass Verkehrswege tatsächlich und rechtlich „ins Niemandsland führen“ bzw. dort enden. Die
Grenzziehungen in und zwischen Staaten stehen daher einer Vernetzung von Straßen unterschiedlicher Klassen und (Baulast-)Träger keineswegs entgegen. Im Hin29

Vgl. Steger, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), in: § 1 Rdnr. 57; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 87 GO, Rdnr. 4
ff., 11 ff.
30
S. bereits oben, bei Fn. 20; zum Netzcharakter aller Verkehrswege auch Fehling, in: Fehling/Ruffert (Fn. 12), §
10 Rdnr. 2.

12

blick auf die (Re-)Finanzierung ergibt sich aus ihnen aber ein sachlicher Anhaltspunkt, zwischen jeweils Gebietsansässigen und Gebietsfremden zu unterscheiden,
weil nur die erste Gruppe (der Einwohner31) – unabhängig von einer tatsächlichen
Nutzung der Straßen im eigenen Hoheitsgebiet – in einem direkten räumlichen Verhältnis (lediglich) zu diesem abgrenzten Ausschnitt aus einem größeren Verkehrsnetz steht32.
Besonders deutlich wird dies bei bundes- oder landesweiten Verkehrszwecken dienenden Ortsdurchfahrten: Diese durchqueren nicht nur allgemein das (im Zusammenhang bebaute) Gebiet je einer bestimmten Gemeinde (oder eines Kreises) und
„kanalisieren“ damit dort den überörtlichen Verkehr von außerhalb nach außerhalb,
sondern sie erfüllen zugleich und daneben auch ortsbezogene (und entsprechend
räumlich begrenzte) Zwecke und verdeutlichen diese zusätzliche Funktion dadurch,
dass ihre Gestaltung im Innerortsbereich nicht mehr allein auf Schnelligkeit und
Leichtigkeit der Fortbewegung abzielt, sondern auch (im Hinblick auf Art wie Ausmaß) städteplanerische Elemente einbezieht33. Diese (auch räumliche) Erweiterung
erfolgt aber innerhalb ein und derselben Kommune und nicht an der Grenze zu einer
anderen. Daher ist es leichter, bei solchen Ortsdurchfahrten durch gesetzliche Regelung den überörtlichen („Durchfahrt“) vom örtlichen Teil („Orts“-) einer Straße abzugrenzen, insbesondere auch im Hinblick auf die unterschiedliche Kostentragung. Bei
der Vernetzung an den Gebietsgrenzen dagegen wäre der für Einwohner des einen
Territoriums erwachsende Vorteil, sich auch hinaus- oder hereinbewegen zu können,
letztlich nur betragsmäßig zu erfassen, wenn für (gewisse oder alle) tatsächliche
Nutzungen der Straße ein Entgelt erhoben würde. Dafür wäre jedoch der Bezug auf
ein bestimmtes Gebiet bzw. dort Ansässige kein relevantes Bemessungs- oder Differenzierungskriterium mehr.

2. (Land-)Straßen als spezifische Verkehrsanlagen bzw. Verkehrswege
a) Arten von Verkehrswegen
(Land-)Straßen unterscheiden sich in unterschiedlicher Weise von anderen Verkehrswegen und damit verbundenen bzw. der verkehrlichen Nutzung dienenden Anlagen.
31

Dazu näher unten, bei Fn. 96; zum öffentlich-rechtlichen Begriff des „Wohnens“ s. Bock, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 10 Rdnr. 2 ff.
32
Aufschlussreich dafür BayVGH, Urt. v. 18.6.2010, 6 BV 09.1226.
33
Vgl. unten, 2.c). Dazu auch Stadtentwicklungsbericht 2008, BT-Drs. 16/13130 v. 6.5.2009, 76 ff.

13

Der Straßenkörper befindet sich auf festem Grund und Boden; Gewässer werden (in
der Regel) mittels Brücken (als Teil des Straßenkörpers, § 2 Abs. 2 Nr. 1 a] SächsStrG), zuweilen auch durch zwischengeschalteten Fährbetrieb überquert34, aber gerade nicht zum Straßen-Verkehr genutzt. Schienenwege können zwar im Verkehrsraum einer Straße, auf oder neben dem Straßenkörper verlaufen; jedoch bedarf es
für den Bahnverkehr nicht nur spezieller, schienengebundener Verkehrsmittel, sondern gelten auch für eine Kreuzung zwischen Schienenwegen – bzw. „Eisenbahnen“
und auch „Straßenbahnen“ (§ 1 Abs. 3, 5 EKrG35) – und (öffentlichen) Straßen besondere Regeln in Bezug auf Planung, Bau und Finanzierung; höhengleiche Kreuzungen sind regelmäßig nicht (mehr) zulässig, stattdessen sind „nicht höhengleiche“
Bahn-„Überführungen“ notwendig, wenn Straßen „nach der Beschaffenheit ihrer
Fahrbahn geeignet und dazu bestimmt sind, einen allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr
aufzunehmen“ (§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2, 4 EKrG).

b) Öffentliche Straßen
Soweit Anlagen (auch) des öffentlichen (Straßen-)Verkehrs nicht Gebäude (§ 2 Abs.
2 SächsBO/HBO36) sind, gelten für sie (in der Regel) keine bauordnungsrechtlichen
Vorschriften (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 SächsBO/HBO). Rechtlich – im Unterschied zu tatsächlich – öffentlich sind Bundesfernstraßen (§ 1 Abs. 1 BFStrG) wie Straßen des Landesrechts (§ 2 Abs. 1 SächsStrG) nur, wenn sie dem öffentlichen Verkehr rechtswirksam „gewidmet“ sind und die ihnen dadurch verliehene Eigenschaft, dass sie jedermann „im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften“ ohne besondere Genehmigung nutzen darf (§ 14 Abs. 1 SächsStrG), nicht wieder (durch
„Einziehung“, § 8 SächsStrG/§ 6 HStrG37) aufgehoben worden ist. Im Folgenden geht
es daher nicht um „Privatwege“, die nur mit Einverständnis des jeweiligen Eigentümers oder sonst Verfügungsberechtigten von hiervon erfassten anderen Personen
betreten oder befahren werden dürfen, und zudem ganz allgemein nicht um die Frage der Eigentümerrechte, denn eine (durch Verwaltungsakt oder auch dessen Fiktion
herbeigeführte) Widmung (§ 6 Abs. 5 SächsStrG) setzt weder das Eigentum an dem
34

Vgl. § 11 Abs. 1 Ziff. 2 SächsWG.
Eisenbahnkreuzungsgesetz i.d.F. der Bek. v. 21.3.1971 (BGBl. I, 337), zuletzt geändert durch Art. 281 der Verordnung v. 31.10.2006 (BGBl. I, 2407).
36
Sächsische Bauordnung v. 28.5.2005 (GVBl. 200), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes v. 19.5.2010
(GVBl. 142); Hessische Bauordnung v. 18.6.2002 (GVBl. I, 274), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.11.2010
(GVBl. I, 429).
37
Hessisches Straßengesetz i.d.F. der Bek. v. 8.6.2003 (GVBl. I, 166), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes
v. 12.12.2007 (GVBl. I, 851, 854).

35

14

davon betroffenen Grundstück noch eine Zustimmung der anderen dinglich Berechtigten voraus, sondern ausreichend ist bereits, dass der zuständige Träger der Straßenbaulast den Besitz durch Vertrag oder in einem gesetzlich geregelten Verfahren
erlangt hat (§ 6 Abs. 3 SächsStrG). Die jeweiligen Eigentumsverhältnisse in Bezug
auf Straßenfläche oder -körper werden also durch den (berechtigten) unmittelbaren
Besitz (§§ 854 ff. BGB) überlagert; auch dieser ist aber lediglich tatsächliche Voraussetzung dafür, dass die Widmung mit der Verkehrsübergabe – traditionell dem Zerschneiden des Absperrungsbandes – wirksam wird, weil ansonsten der mit jener eröffnete Gemeingebrauch nicht gewährleistet werden könnte. Wird so privatrechtliches Eigentum vom öffentlichen Straßenrecht jedenfalls insoweit verdrängt, wie es
um die mit jenem verbundene umfassende Nutzungsbefugnis geht (hingegen nicht in
Bezug auf das Recht zu Erwerb oder Veräußerung des Grundstücks, s. § 13
SächsStrG38), so ist folgerichtig auch die öffentliche Aufgabe von Straßenbau und unterhaltung kein Ausfluss des Eigentumsrechts, sondern mit der Widmung einer
Fläche/eines Raums zur „öffentlichen Sache“ verbunden und, wie meist im Hinblick
auf die Haftungsbestimmungen klargestellt wird, eine Angelegenheit der „Hoheitsverwaltung“ (§ 10 Abs. 1 SächsStrG). Dieser Akt fällt daher entweder in die Zuständigkeit des Trägers der Straßenbaulast, oder zu seiner Rechtmäßigkeit ist zumindest
dessen (schriftliche) Zustimmung erforderlich (§ 6 Abs. 1 Satz 2 SächsStrG).

c) Örtliche Straßen
Auch bei kommunalen öffentlichen Straßen bezieht sich das Merkmal „öffentlich“ auf
den „Gemeingebrauch“, die Nutzung durch eine nicht weiter beschränkte Personenzahl (die „Öffentlichkeit“). Speziell für die örtliche Ebene – also für Gemeinden – werden dabei zwei Unterklassen von „Gemeindestraßen“ unterschieden. Der ortsbezogene Verkehrszweck zielt dabei bei „Gemeindeverbindungsstraßen“ auf den nachbarlichen Verkehr zwischen Gemeinden bzw. deren Anschluss an das weiterführende Straßennetz, während „Ortsstraßen“ dem Verkehr innerhalb der geschlossenen
Ortslage einer Gemeinde dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 3
SächsStrG/§ 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1, 2 StrG BW39). Die gemeindliche Straßenbaulast umfasst darüber hinaus allerdings auch bestimmte „sonstige“ öffentliche
Straßen, nämlich „überwiegend“ der Bewirtschaftung von Feld- und Waldgrundstü38

Zum Verhältnis von Straßenbaulast und (Grund-)Eigentum näher unten, 4.a).
Straßengesetz für Baden-Württemberg i.d.F. der Bek. v. 11.3.1992 (GBl. 339), zuletzt geändert durch Verordnung v. 25.4.2007 (GBl. 252).

39

15

cken dienende „öffentliche Feld- und Waldwege“ (so § 44 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1
Nr. 4 a] SächsStrG/§ 44 i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 4 a] StrG BW). Damit erstreckt sich die
primäre (Aufgaben-) wie die sekundäre (finanzielle) Verantwortung einer Gemeinde
sowohl auf das gesamte Gemeindegebiet, inner- wie außerörtlich, wenn auch nicht
notwendig (so aber nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 StrG BW) auf alle örtlichen
„sonstigen“ öffentlichen Straßen; angesichts der unterschiedlichen Funktion der davon erfassten Verkehrswege, zu denen aber auch (nach Maßgabe der Widmungsverfügung) „beschränkt-öffentliche Wege und Plätze“ und sogar „Eigentümerwege“ gehören können (s. § 3 Abs. 1 Nr. 4 b], c] i.V.m. § 44 Abs. 1 Satz 4 SächsStrG), führt
dies jedoch nicht zu einer gleichen absoluten oder relativen Belastung aller Einwohner oder auch nur bestimmter anders abgegrenzter Einwohnergruppen (etwa von
Straßenanliegern) dem Grunde und/oder der Höhe nach.
Für überörtliche Straßen des Bundes- oder Landesrechts, die ebenfalls über Gemeindegebiet führen, reicht hingegen dieser räumliche Bezug allein für eine direkte
Beteiligung von Einwohnern (oder Gruppen derselben) an der Finanzierung von deren Bau, Instandhaltung und -setzung nicht aus. Vielmehr wird insoweit das rechtliche Hindernis eines Anbauverbots bedeutsam: Wenn und soweit bauliche Anlagen
an Bundesfern- (§ 9 BFStrG), aber auch an Staats-/Landes- und Kreisstraßen (§ 24
SächsStrG/§ 23 HStrG) nicht – oder zumindest nur eingeschränkt – errichtet werden
dürfen, ergibt sich hieraus eine andere tatsächliche Situation als bei zum Anbau bestimmten (und geeigneten) Grundstücken, so dass eine (in solchen Fällen rechtlich
ausgeschlossene oder eingeschränkte) Erschließungsfunktion für Eigentümer oder
sonst dinglich Berechtigte von längs solcher Straßen liegenden Grundstücken auch
(insoweit) keine Vorteile mit sich bringt. Insofern verbietet sich daher eine Überwälzung finanzieller Lasten allein wegen der unmittelbaren räumlichen Nähe zu Verkehrswegen unabhängig von deren (funktionsgeprägter) Klassifizierung40. Umgekehrt
rechtfertigt der spezifische örtliche Gestaltungsbelange berücksichtigende Ausbau
von Ortsdurchfahrten überörtlicher Straßen eine Aufteilung nicht nur der Straßenbaulast bzw. eine Einbeziehung auch der von der jeweiligen Gemeinde verantworteten
(Erweiterungs-)Maßnahmen, sondern bildet auch eine Grundlage dafür, dass die dadurch eingetretene (tatsächliche) Änderung dadurch speziell begünstigten (örtlichen)
Personengruppen zugerechnet werden kann41.

40
41

Zu Anbaubeschränkungen auch unten, II.2.c) (a. E.).
Vgl. schon oben, 1.c).

16

3. Inhalt und Umfang der (kommunalen) Straßenbaulast
a) Umfang und Finanzierung
Die „Straßenbaulast“ im Allgemeinen ist sowohl im BFStrG (§ 3) als auch in den Landesstraßengesetzen (etwa in § 9 SächsStrG/HStrG) fast wortgleich näher umschrieben. Danach bezieht sich diese (unterschiedlichen Trägern zugewiesene) Kompetenz auf „alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Straßen zusammenhängenden
Aufgaben“ (Abs. 1 Satz 1). Erfasst werden damit zum einen sowohl Neu- als auch
Ausbau, d.h. alle Maßnahmen der erstmaligen Herstellung und der späteren quantitativen Erweiterung bzw. qualitativen Verbesserung, zum anderen sowohl die regelmäßige Instandhaltung als auch die auf den Einzelfall bezogene Instandsetzung,
wenn sich der Bestand oder dessen ursprüngliche bzw. normale Qualität mehr als
unerheblich verschlechtert hat. Ausdrücklich zu den Aufgaben des Baulastträgers gezählt werden überdies die dem Bau vorhergehende – nicht notwendig förmliche (s.
§§ 36, 39 SächsStrG) – „Planung“ sowie die „Erneuerung“ von Straßen, die weder eine erstmalige Herstellung noch eine bloße Instandsetzung ist (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 2
SächsStrG). Die exakte Unterscheidung zwischen Unter- bzw. Instandhaltung und Instandsetzung (bzw. Erneuerung) ist zwar teils detailliert gesetzlich geregelt (etwa in
§§ 48 Abs. 2 und 50a Abs. 2 SächsStrG); wesentliche Bedeutung hat dies dort jedoch nur, aber immerhin für die Zuweisung entsprechender Mittel aus dem Staats/Landeshaushalt, wenn und soweit (über-/örtliche) kommunale Stellen (an sich
„fremde“) Aufgaben des Landes als Straßenbaulastträger wahrnehmen (s. § 48 Abs.
4 SächsStrG) und keine sonstige Zuweisung aus Finanzausgleichsmitteln erfolgt
(z.B. § 51 Abs. 7 StrG BW i.V.m. § 11 Abs. 5 FAG BW42). Speziell für Straßen in
kommunaler Baulast ist die Trennung allerdings generell notwendig, weil insoweit
nach geltendem Recht durchweg nur im Hinblick auf bestimmte Maßnahmen, nämlich Herstellung (Neubau) und Ausbau eine Refinanzierung über Kommunalabgaben,
insbesondere Beiträge, in Betracht kommt43.

b) Tatsächliche Erfüllung
Die mit der Straßenbaulast einhergehende Verpflichtung, die hierunter fallenden
Straßen „in einem den regelmäßigen Verkehrsbedürfnissen genügenden Zustand zu
bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern“, steht unter der Maß42

Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich (FAG BW) i.d.F. v. 1.1.2000 (GBl. 14), zuletzt geändert durch
Gesetz v. 20.12.2010 (GBl. 1064, 1065).
43
Dazu näher unten, 5., 6., sowie III.2.

17

gabe, „sonstige öffentliche Belange“ zu „berücksichtigen“, wobei meist „Umweltschutz“ als ein solcher Belang besonders erwähnt wird (§ 3 Abs. 1 Satz 2 BFStrG, §
9 Abs. 1 Satz 2 SächsStrG). Die Pflicht wird relativiert durch die (persönliche und finanzielle) „Leistungsfähigkeit“ des Baulastträgers. Diese muss sich nicht notwendig
auf (regelmäßige wie einmalige) eigene Einnahmen oder andere Ressourcen stützen, sondern kann auch durch Zuwendungen anderer Stellen hergestellt oder aufrechterhalten werden44. Im Hinblick auf die Struktur von (Verkehrs-)Netzen ist eine
derartige finanzielle Verknüpfung verschiedener Ebenen auch durchaus sachgerecht.
Verfassungsrechtlich geboten ist sie jedoch nur, soweit Aufgaben zur Erledigung auf
andere Verwaltungsträger übertragen werden und damit bei diesen Aufwendungen
für die Ausführung fremder Angelegenheiten entstehen (Konnexitätsprinzip45). Im Regelfall hingegen ergibt sich aus der räumlichen und sachlichen Abgrenzung der Straßenbaulast gerade auf kommunaler Ebene die Notwendigkeit der jeweiligen Gemeinde oder Stadt, im Rahmen der Bestimmungen des kommunalen Wirtschaftsund Haushaltsrechts die erforderlichen Mittel für Bau und Unterhaltung insbesondere
von Gemeinde(verbindungs- oder Orts)straßen bereitzustellen46. Nur wenn und soweit sie dazu (tatsächlich) außerstande sind, fällt auch diese Verpflichtung weg bzw.
wird suspendiert. Auch und gerade dann muss das Publikum, müssen vor allem Straßennutzer durch Verkehrszeichen nach der StVO auf den nicht verkehrssicheren Zustand hingewiesen werden (§ 3 Abs. 2 BFStrG, § 9 Abs. 1 Satz 3 SächsStrG).
Auch kommunale Straßenbaulastträger müssen ihre gesetzlichen Aufgaben weder
insgesamt noch teilweise allein mit eigenem Personal durchführen47 oder dazu eingesetzte Sachmittel zuvor erwerben. Mangels einer derartigen Verpflichtung und im
Einklang mit dem Gebot eines wirtschaftlichen und sparsamen Einsatzes öffentlicher
(Finanz-)Mittel (s. § 72 Abs. 2 Satz 1 SächsGemO) dürfen sie stattdessen – oft erst
nach einer vorherigen Ausschreibung (gem. §§ 97 ff. GWB bzw. Landes-Haushaltsrecht) – private (Straßenbau-)Unternehmen zur Durchführung dieser öffentlichen
Aufgaben einsetzen, wobei sie sich die notwendige Einflussnahme zwecks Steuerung und Kontrolle durch entsprechende Ausgestaltung des mit dem/den jeweiligen
(Hilfs-)Unternehmen geschlossenen privatrechtlichen Vertrags sichern. Auch die hierbei – durch Zahlung der mit den ausführenden Unternehmen vereinbarten Entgelte
44

Vgl. Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 57 GO Rdnr. 2; ferner unten 5.b), c).
Hierzu allgemein Schliesky, DöV 2001, 714 ff.; Kemmler, DöV 2008, 983 ff.; Jensen, LKRZ 2009, 81 ff.; SächsVerfGH, SächsVBl. 2001, 60 (61 ff.); ferner Hey, VVdStRL 66 (2007), 277 (320).
46
Zum Inhalt der Straßenbaulast s. näher unten, II.2.b).
47
Dazu bereits oben, 1.b).
45

18

(Werklohn etc.) an die „Auftragnehmer“ – entstandenen Kosten sind mit der Erfüllung
der Straßenbaulast verbunden und dürfen daher – wie andere Aufwendungen – von
deren Träger(n) auf dritte Abgabenpflichtige überwälzt werden, wenn und soweit dafür hinreichende Zurechnungsmerkmale vorhanden sind48.

c) Teil der (pflichtigen) Selbstverwaltung
Nicht nur, aber auch für die Gemeinden und andere Kommunen obliegende Straßenbaulast werden Rahmenbedingungen sowohl durch gesetzliche als auch durch
(bau)technische Vorgaben abgesteckt; letztere fügen sich dabei wieder in die „Erfordernisse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ ein, indem die allgemein anerkannten Regeln der Baukunst und/oder der Technik (s. § 10 Abs. 2 SächsStrG, Art. 9
Abs. 2, 10 Abs. 1 BayStrWG49) auch eine Stütze in normativen Prinzipien finden. Die
Vielzahl der (teils di-, teils konvergierenden) öffentlichen Belange und die damit teils
konfligierenden privaten Interessen verschiedener Akteure (etwa auch Personen mit
Mobilitätsbeeinträchtigungen) müssen dabei während des gesamten Lebenszyklus
eines Straßenbauwerks Beachtung finden, unabhängig von der Notwendigkeit einer
förmlichen Planung und der Art der Durchführung der je gebotenen bzw. genehmigten Maßnahmen. Die Überwachung der den Straßenbaulastträgern nach bundes/landesgesetzlichen Vorgaben obliegenden Aufgaben erfolgt sodann durch die Straßenaufsichtsbehörden. Der Umstand, dass insofern im Hinblick auf Gemeinden,
Städte und andere kommunale Aufgabenträger lediglich eine rechts-, nicht auch eine
fachaufsichtliche Kontrolle vorgesehen wird (vgl. § 49 Abs. 2 SächsStrG, § 49 Abs. 1
StrG BW), bestätigt die Zuordnung des Baus und der Unterhaltung lokaler Straßen
zur kommunalen Ebene, als Teil der (pflichtigen) Selbstverwaltungsaufgaben50. Auch
und gerade für die Konstellationen, in denen die Straßenbaulast nicht den allgemeinen Regeln folgt, sondern Dritte damit ganz oder teilweise (kraft Gesetzes oder öffentlich-rechtlichen Vertrages) damit betraut werden, hat diese Modifikation folgerichtig Konsequenzen nicht nur für die Finanzierungsverantwortung, sondern auch für die
Ausgestaltung der Aufsicht (etwa gem. § 49 Abs. 3 i. V. m. § 48 Abs. 1 SächsStrG).

48

Zum (Beitrags-)Aufwand s. unten, 6.c) und III.2.c).
Bayerisches Straßen- und Wegegesetz i.d.F. v. 5.10.1981 (BayRS 91-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz v.
20.12.2007 (GVBl. 958).
50
Vgl. Steger, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 1 Rdnr. 55; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 57 GO Rdnr. 21,
26.

49

19

4. Straßen-Baulast als Korrelat der Verkehrsöffnung
a) Trennung von privatrechtlichem Eigentum
Private Eigentümer können für eine (freiwillige) schuldrechtliche oder dingliche Überlassung des Gebrauchs oder für die endgültige Übertragung von Besitz und Eigentum an ihren Grundstücken an andere Personen ein (Nutzungs- bzw. Verkaufs-)Entgelt von diesen nur auf vertraglicher Basis – und daher allein von den jeweiligen
anderen Vertragsparteien – fordern. Wird diese Überlegung auf Kommunen (wie auf
andere Träger öffentlicher Gewalt) übertragen, so gilt zwar zunächst, dass auch diese (nach näherer Maßgabe des jeweiligen kommunalen Wirtschaftsrechts) eigene
Grundstücke anderen Personen durch privatrechtlichen Vertrag zur Nutzung überlassen können. Im Hinblick auf eine von ihnen unternommene Errichtung und Unterhaltung von Verkehrsanlagen käme jedoch lediglich als Gegenleistung für die VerkehrsEröffnung eine hierdurch begünstigten Nutzern normativ auferlegte Gegenleistung in
Form von Benutzungs-Gebühren in Betracht. Bisher spielen diese im örtlichen Bereich keine Rolle; ob und wie weit sich hier eine Änderung im Hinblick auf den aktuellen Rechtsrahmen realisieren ließe, wird im Folgenden nicht speziell vertieft, sondern
lediglich an gegebener Stelle51 mit erörtert.
Allerdings wird im Abgabenrecht ganz allgemein der Aufwand für die „Anschaffung“
(den Erwerb) von Flächen für Verkehrsanlagen ebenso als Teil der (öffentlichen)
Baulast im finanziellen Sinn behandelt wie der Wert der von einer Kommune (als Eigentümer/Besitzer) bereitgestellten Sachen und Rechte und die von deren Personal
(oder von dritten Unternehmen „auftragsgemäß“ für diese) erbrachten Werk- oder
Dienstleistungen. Diese Festlegungen in Bezug auf die Berechnungsgrundlage für
die Höhe einer Abgabe trifft freilich nicht etwa der kommunale Abgabengläubiger
selbst und autonom (durch Satzung), sondern sie ergeben sich unmittelbar und
zwingend aus der (landes)gesetzlichen Vorschrift (z.B. § 27 Abs. 1 SächsKAG52; Art.
5 Abs. 1 S. 2 BayKAG53; §§ 10 Abs. 2 S. 2, 11 Abs. 2 S. 1 HKAG54; § 127 Abs. 2 Nr.
1 und Abs. 3 BauGB). Insoweit ist auch irrelevant, ob der Grunderwerb einvernehmlich (durch „freiwillig“ zustande gekommenen privatrechtlichen Ankauf bzw. Umle-

51

Vgl. vor allem unten, IV.1.b)
Sächsisches Kommunalabgabengesetz i.d.F. der Bek. v. 26.8.2004 (GVBl. 418), zuletzt geändert durch Art. 2
des Gesetzes v. 19.5.2010 (GVBl. 142).
53
Kommunalabgabengesetz i.d.F. v. 4.4.1993 (GVBl. 264), zuletzt geändert durch Gesetz v. 22.7.2008 (GVBl.
460, ber. 580).
54
Gesetz über kommunale Abgaben v. 17.3.1970 (GVBl. I, 225), zuletzt geändert durch Gesetz v. 31.1.2005
(GVBl. I, 54).
52

20

gung nach §§ 45 ff. BauGB) oder im Wege einer Enteignung (nach Straßen- oder
Bauplanungsrecht) von Statten geht (z.B. § 43 i.V.m. § 39 SächsStrG; §§ 85 ff.
BauGB). Die Baulast ist daher, was teils folgerichtig auch in der Qualifizierung als
hoheitliche Tätigkeit für den Bereich des Amts-/Staatshaftungsrechts zum Ausdruck
kommt (z.B. § 10 Abs. 1 SächsStrG)55, gerade nicht als Verpflichtung des jeweiligen
– hier zumeist (partielle Ausnahme: gewisse „sonstige öffentliche Straßen“, § 3 Abs.
1 Nr. 4 SächsStrG) dem öffentlichen Sektor zugehörenden – (Grund-)Eigentümers
ausgestaltet, sondern sie korrespondiert mit der (durch Widmung herbeigeführten
und näher nach Art bzw. Teilnehmern abgegrenzten56) Eröffnung des Verkehrs für
den je nach bestimmungsgemäßer Nutzung festgelegten Zweck einer (rechtlich) „öffentlichen“ Straße57.

b) Vorteil der Verkehrs-Eröffnung
Der durch alle diesen Mehr-Wert – Möglichkeit der ordnungsmäßigen (Be-)Nutzung
zum „Verkehr“ – herbeiführenden Maßnahmen entstandene Nutzen müsste daher
folgerichtig in einem ersten Durchgang so zielgenau wie möglich bestimmten besonders Begünstigten zugerechnet werden (können), bevor er auf andere, breitere Gruppen von Zahlungspflichtigen verteilt wird/werden darf. Mit der straßengesetzlichen
Konkretisierung des jeweiligen „Gemeingebrauchs“ (§ 7 Abs. 1 BFStrG; § 14 Abs. 1
SächsStrG) sind allerdings für unterschiedliche Personen (etwa aktiv diverse Verkehrsteilnehmer und/oder auch passiv Anlieger) überaus verschiedene Auswirkungen (auf ihren Freiheits- wie Vermögens-Status) verbunden. Jedoch ergibt sich dabei
weder ohne weiteres eine direkte (mess- und bezifferbare und damit durch ein Entgelt exakt abschöpfbare) Begünstigung noch fällt dieser (finanzielle) Vorteil, wenn er
denn im Ergebnis überhaupt eintritt58, für unterschiedliche (Gruppen von) Personen
auch nur annähernd gleich aus. Die durch (Parlaments-)Gesetz erfolgte Zuweisung
der Baulast an verschiedene – in der Regel staatliche – Träger je nach Straßenklassen (§ 5 BFStrG; § 9 SächsStrG) verwirklicht sich daher zwar regelmäßig in Bezug
auf Grundstücke, die auch im Eigentum des jeweiligen Trägers stehen; jedoch ist

55

Auch zur Straßenverkehrssicherungspflicht Maurer (Fn. 3), § 26 Rn. 23; s. a. OLG Saarbrücken, NJW 2010,
3104 f.
56
Vgl. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht, 7. A. 2009, Rn. 965; Sodan/Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, 4. A. 2010, § 84 Rn. 5, 12 f.; Maurer (Fn. 3), § 9 Rdnr. 31.
57
Dazu oben bereits oben, 2.b).
58
Vgl. näher unten, III. 2.c).

21

dies weder notwendig der Fall (s. § 13 SächsStrG, Art. 90 Abs. 1, 2 GG59) noch
hängt die Wirksamkeit der Widmung vom Vorliegen einer solchen Identität von Eigentümer und Baulastträger ab (z.B. § 32 Abs. 2 BFStrG, § 6 Abs. 1 S. 2 SächsStrG)60. Die aus der Verkehrseröffnung resultierenden Vorteile liegen daher auch
nicht (allein oder primär) allgemein im Wert einer (individuell-vertraglich gestatteten)
Nutzung fremden Eigentums, sondern sie ergeben sich de lege lata spiegelbildlich
aus dem Aufwand, der für das Schaffen und Aufrechterhalten nutzbarer (Verkehrs-)Infrastruktur für die (nicht weiter abgegrenzte) Öffentlichkeit entsteht, der allerdings
nicht für jedes Mitglied dieses Publikums in gleicher Weise und in gleichem Maße
ent- und besteht.

c) Ortsstraßen als öffentliche Einrichtungen
Lediglich bei der Einordnung von (örtlichen) Straßen als (kommunale) „öffentliche
Einrichtungen“ (etwa nach § 10 Abs. 2, 3 SächsGemO) ist einfach-gesetzlich ein privilegiertes Nutzungsrecht speziell und nur von Ortsansässigen vorgesehen (als Gegenstück für die nur diese treffende Verpflichtung, die Gemeindelasten mitzutragen61). Das Kreis des relevanten (begünstigten wie belasteten) Publikums wird damit
zwar (erheblich) eingeschränkt, andererseits wird aber eine weitere Differenzierung
zwischen einzelnen Einwohnern – natürlichen Personen/Menschen (§ 10 Abs. 1
SächsGemO) – (und diesen Gleichgestellten, einschl. juristischer Personen) in Bezug auf das Nutzungsvorrecht gerade nicht vorgenommen. Für Ortsansässigkeit angeknüpft wird an (tatsächliche, d.h. in der Regel auch melderechtliche Erst-)Wohnung, bei Gleichgestellten an lokalen Grund„besitz“ oder Gewerbe„betrieb“62. Mit
jedem dieser Merkmale geht typischerweise auch eine gegenüber anderen („ortsfremden“) Personen verstärkte Nutzung örtlicher Einrichtungen einher und wird daher
eine Ungleichbehandlung aufgrund unterschiedlicher Sachverhalte gerechtfertigt.
Zudem zielt auch hier das Kriterium „öffentlich“ nicht auf das Eigentum (der Kommunen) an der jeweiligen (Straßen-)Einrichtung, sondern auf die Widmung zur Nutzung
durch die (lokale) Allgemeinheit ab (und verhindert daher nicht auch die Zulassung

59

Vgl. nur Detterbeck (Fn. 56), Rn. 969 f.; Sodan/Ziekow (Fn. 56), § 84 Rn. 2.
Vgl. bereits oben oben, bei Fn. 38, sowie unten, 4.a).
61
Vgl. Bock, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 10 Rn. 11; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 21 GO Rdnr. 1 f.; ferner unten, 6.a).
62
Vgl. Bock, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 10 Rdnr. 25; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 21 GO Rdnr. 34 f.
60

22

weiterer, fremder Nutzungswilliger im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten, sondern ist lediglich ein plausibler Grund für eine Abstufung)63.

5. (Re-)Finanzierung der kommunalen Ausgaben für Straßen(aus)bau
a) Aufgaben- und Ausgabenverantwortung
Wenn und soweit die Errichtung und Unterhaltung von Verkehrswegen eine öffentliche Aufgabe darstellt, die überdies stets einen unmittelbaren, tatsächlichen Bezug zu
einem bestimmten Teil eines Staatsgebietes hat, folgt daraus zwar nicht notwendig,
dass der Träger der jeweiligen Straßenbaulast seiner Verpflichtung allein durch eigene Maßnahmen und (bauliche) Tätigkeiten nachkommen müsste; vielmehr kann und
wird er schon mangels eigener tatsächlicher Leistungsfähigkeit – Fehlen fachkundigen Personals und geeigneter Maschinen/Geräte – die Ausführung privaten Unternehmen überlassen bzw. entsprechende „Aufträge“ an diese vergeben. Dabei kann
überdies das Ausmaß der Einbeziehung Privater durchaus unterschiedlich ausfallen,
bis hin zur völligen Übertragung einer Erschließungsaufgabe – samt der Refinanzierung – auf solche Dritte (§ 124 i.V.m. § 123 BauGB). Ungeachtet von hier
dann möglichen Modifizierungen (nach § 124 Abs. 2 S. 2, 3 BauGB) verbleibt der
öffentlichen Hand (Bund, Länder wie Kommunen) jedoch stets eine zur Aufgabenverantwortung in einem Verhältnis der Konnexität stehende Ausgabenverantwortung (s.
Art. 104a GG; § 1 Abs. 1 SächsFAG64), so dass in der Folge auf der jeweils zuständigen Ebene entsprechende Mittel bereitgestellt werden und damit zunächst einmal
vorhanden sein (oder verfügbar gemacht werden) müssen65.

b) Leistungsfähigkeit und Einnahmen
Die (eigene) Straßenbaulast richtet sich auch an der finanziellen Leistungsfähigkeit
des jeweiligen Trägers aus. Für Gemeinden sind dabei die – in allen Bundesländern
nahezu deckungsgleichen – Vorschriften zur kommunalen (Haushalts-)Wirtschaft
maßgeblich66. Denn gemeindliches (Real- oder Finanz-)Vermögen soll – so plastisch
§ 89 Abs. 1 SächsGemO – „unter Berücksichtigung seiner Bedeutung für das Wohl

63

Vgl. Bock, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17) , § 10 Rdnr. 21; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 21 GO Rdnr. 29 ff.
Sächsisches Finanzausgleichsgesetz (SächsFAG) i.d.F. der Bek. v. 12.1.2009 (GVBl. 24), zuletzt geändert durch
Gesetz v. 15.12.2010 (GVBl. 406).
65
Steiner, BayVBl. 2010, 162 (163).
66
Zur Herkunft vgl. Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 61 GO Rdnr. 3 ff.
64

23

der Allgemeinheit ungeschmälert erhalten bleiben“. Die allgemeine Pflicht zur „pfleglichen und wirtschaftlichen Verwaltung“ der Vermögensgegenstände (§ 89 Abs. 3 S.
1 SächsGemO) stimmt mit den spezielleren Vorgaben aus der Straßenbaulast überein, zumindest soweit – wie in der Regel – der Baulastträger auch Eigentümer der
Verkehrsanlage ist67. Gerade wegen der Zweckbindung kommunalen Vermögens
(als Verwaltungs- wie als bloßes Finanzvermögen) kommt zwar ein Erwerb neuer
Vermögensgegenstände (zur Erfüllung eigener Aufgaben „in absehbarer Zeit“, § 108
Abs. 1 HGO) in Betracht (s. § 89 Abs. 2 SächsGemO). Eine Veräußerung derselben
hingegen – auch und nur zum vollen Wert (§ 90 Abs. 1 S. 2 SächsGemO) – ist jedoch nur selten ein geeignetes und taugliches Mittel zur Erzielung zusätzlicher Einnahmen, denn sie ist nur zulässig, wenn die betreffenden Vermögensgegenstände
zur Erfüllung der eigenen Aufgaben nicht (mehr) gebraucht werden (§ 109 Abs. 1 S.
1 HGO); zudem dürfen Gründe des Wohls der Allgemeinheit der Veräußerung nicht
entgegenstehen (so § 90 Abs. 1 S. 1 SächsGemO)68. Ob Veräußerungsgeschäfte
diesen Voraussetzungen entsprechen, wird ggf. auch vorab rechtsaufsichtlich überprüft (z.B. nach § 90 Abs. 3 SächsGemO), und Transaktionen können auf diese Weise auch verhindert werden.
Die kommunalwirtschaftlichen „Grundsätze der Einnahmebeschaffung“ enthalten daher zwar regelmäßig einen Hinweis auf (vorrangige) „sonstige Einnahmen“ (in Form
von i.d.R. einmaligen Entgelten aus Veräußerung69), stellen aber auch darüber hinaus eine Rangfolge der einer Gemeinde rechtmäßig zufließenden Einnahmen auf,
die zugleich ein Gebot ist, die jeweiligen Ressourcen (1) auch in der vorgegebenen
Reihenfolge und (2) so gut wie möglich auszuschöpfen: An erster Stelle – nach den
erwähnten „sonstigen Einnahmen“ – zählen hierzu „selbst zu bestimmende Entgelte
für die von ihr erbrachten Leistungen“ (§ 73 Abs. 2 Nr. 1 SächsGemO), allerdings
nicht uneingeschränkt, sondern nur, „soweit vertretbar und geboten“. Die Rechtsnatur
der monetären Gegenleistung – privatrechtlicher Preis oder öffentlich-rechtliche Abgabe – ist hierbei irrelevant; unter „Entgelt“ können beide Arten von Regelungen fallen. Nur wenn und soweit daraus herrührende Einnahmen aber nicht zur Verfügung
stehen (also „im Übrigen“), darf eine Kommune auf Steuern – d.h. eine spezifische
Form von (gegenleistungsunabhängigen) Abgaben (§ 3 AO) – zurückgreifen (§ 73
67

Vgl. schon oben, bei Fn. 38 und 60.
Vgl. nur Steger, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 1 Rdnr. 67.
69
Zu Entgelten aus Verpachtung, Vermietung oder anderer Gebrauchsüberlassung kommunaler Vermögensgegenstände vgl. näher Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 92 Rdnr. 38 ff.

68

24

Abs. 2 Nr. 2 SächsGemO). Für alle (kommunalen) Abgaben – als hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten70 – sieht das Kommunalrecht allerdings ausdrücklich vor,
dass deren Erhebung (nur) „nach den gesetzlichen Vorschriften“ erfolgen kann und
darf (§ 73 Abs. 1 SächsGemO). Als Eingriffe in „Freiheit und Eigentum“ müssen alle,
auch kommunale Abgaben dem rechtsstaatlichen, demokratischen und grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt genügen71. Die bundesstaatliche Finanzverfassung des GG
behandelt freilich explizit nur „Steuern“, adressiert hingegen andere Abgaben (wie
Beiträge oder Gebühren) nur am Rande und punktuell72 und weist für Steuern in großem Umfang dem Bund die (konkurrierende) Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 105
Abs. 2 i. V. m. Art. 106 Abs. 1, 3 GG). Für Gemeinden und andere kommunale Gebietskörperschaften existiert demgegenüber ein originäres Recht zur Besteuerung
ihrer Einwohner nur in engen Grenzen (Art. 105 Abs. 2a GG, §§ 7 f. SächsKAG73).
Kommunale „Abgabenhoheit“ kann sich daher im Wesentlichen nur auf der Basis
spezieller (landes)gesetzlicher Ermächtigungen entfalten; dies geschieht durchweg in
den gleichnamigen Gesetzen der Bundesländer74.
Nur als allerletztes Mittel können Gemeinden und andere Kommunen auch Kredite
aufnehmen; diese Befugnis zur Einnahmenbeschaffung wird generell dadurch (dem
Grunde wie dem Betrag nach) begrenzt, dass (und soweit) „eine andere Finanzierung“ entweder „nicht möglich“ oder „wirtschaftlich unzweckmäßig“ ist (§ 73 Abs. 4
SächsGemO).

c) (Finanz-)Zuweisungen
Eine zuvor angeführte „andere“ Finanzierung ist nicht zuletzt dann gegeben, wenn im
Zusammenhang mit der Übertragung neuer Pflichtaufgaben (von einem Land) auf
Kommunen kraft (Landes-)Verfassungsrechts dafür auch die zur Erfüllung dieser Aufgaben erforderlichen (Finanz-)Mittel zugewiesen werden müssen (z.B. Art. 85 Abs. 2
SächsVerf) und wenn/soweit dies auch tatsächlich geschieht; für die je eigene Straßenbaulast trifft die hier maßgebliche Voraussetzung der Aufgaben-Übertragung allerdings nicht zu. Eine „andere Finanzierung“ kann allerdings auch (und ggf. daneben) im Rahmen eines übergemeindlichen Finanzausgleichs erfolgen, mittels des70

Murswiek, in: Sachs (Fn. 10), Art. 2 Rn. 87a; Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 78 Rdnr. 12.
Allgemein dazu Maurer (Fn. 3), § 6 Rdnr. 3 ff.
72
Ruhe, in: Hömig (Hrsg.), GG-Kommentar, 8. A. 2007, Art. 105 Rdnr. 1.
73
Sächsisches Kommunalabgabengesetz (SächsKAG) i.d.F. der Bek. v. 26.8.2004 (GVBl. 418), zuletzt geändert
durch Gesetz v. 7.11.2007 (GVBl. 478).
74
Dazu näher unten, II.2.d), III.2.
71

25

sen die Kommunen an den Steuereinnahmen ihres jeweiligen Bundeslandes beteiligt
werden, damit sie ihre eigenen Aufgaben ordnungsgemäß erfüllen können (vgl. Art.
87 Abs. 1, 3 SächsVerf). Das zur Regelung des Näheren erlassene (Landes-)Finanzausgleichsgesetz75 kann dabei (nach Maßgabe der Landesverfassung) sowohl
spezifische Ansprüche von Kommunen auf Mittel für je bestimmte Zwecke begründen
als auch weitere fakultative Zuweisungen vorsehen76.
Im Jahr 2009 ist durch eine Verfassungsänderung77 in Art. 106b GG den Ländern
infolge der Übertragung der Kraftfahrzeugsteuer auf den Bund (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3
n.F.) und zur Kompensation hierdurch entgehender Erträge ein Betrag aus dem
Steueraufkommen des Zentralstaats zugewiesen und die nähere (bundes)gesetzliche Regelung hierzu fast zeitgleich durch Art. 1 des Gesetzes zur Regelung der KfzSteuer und Änderung anderer Gesetze78 erlassen worden. Darin wird ein Betrag von
jährlich 8841,764 Mio. € (§ 1) prozentual auf die Bundesländer verteilt; der hierfür in
§ 2 des Durchführungsgesetzes normierte Schlüssel entspricht den Anteilen der
Gliedstaaten am Aufkommen der Kfz-Steuer im Jahr 200879.
Schon die (bisherigen) landesrechtlichen Finanzausgleichsregeln (im vertikalen Verhältnis Land – Kommunen) sehen (zum Ausgleich besonderer Belastungen) auch Zuweisungen für Straßenbaulasten vor, in Sachsen etwa für Gemeinden zum einen für
Ortsdurchfahrten von Bundes-, Staats- oder Kreis-, zum andern für Gemeindestraßen (§§ 1 Abs. 2 Nr. 2, 5 Abs. 4 BFStrG, § 3 Abs. 1 Nr. 1 – 3 SächsStrG) in je
nach Einstufung verschiedener Höhe und mit einem landespezifischen „Höhenmeter“-Zuschlag (§§ 19, 20 SächsFAG). § 17 Abs. 2 schreibt insoweit eine Zweckbindung für die Aufgaben der Straßenbaulast nach § 9 Abs. 1 SächsStrG vor, lässt aber
auch eine Verwendung für den Winterdienst80 zu. Bayern und Baden-Württemberg
hingegen knüpfen für entsprechende, ähnlich differenzierende Zuweisungen direkt
an Erträge an, die den Ländern aus der Kfz-Steuer (und weiteren Einnahmen des
Bundes) zufließen (Art. 13 ff. BayFAG, §§ 24 ff. FAG BW81).
Bereits mit den GG-Änderungen im Zuge der Föderalismusreform 2006 wurde eine
Novellierung des Art. 104a Abs. 4 GG (über Finanzhilfen des Bundes über besonders
75

Z.B. das Sächsische Finanzausgleichsgesetz (oben, Fn. 64).
§§ 6 ff., 15, 18 ff. SächsFAG.
77
Gesetz zur Änderung des GG v. 29.7.2009, BGBl. I, 2248; dazu BT-Drs. 16/11741 v. 27.1.2009, 4.
78
V. 29.5.2009, BGBl. I, 1170.
79
Vgl. BT-Drs. 16/11742 v. 27.1.2009, 13.
80
Dazu näher unten, II.2.c).
81
Finanzausgleichsgesetz (BayFAG) i.d.F. der Bek. v. 2.7.2008 (GVBl. 386), zuletzt geändert durch Gesetz v.
22.12.2009 (GVBl. 634); zum FAG BW s. oben, Fn. 42.
76

26

bedeutsame öffentliche Investitionen) unternommen82; insofern sieht seither der zugleich eingefügte Art. 125c Abs. 2 Satz 2 vor, die im Bereich der Gemeindeverkehrsfinanzierung für die besonderen Programme des § 6 Abs. 1 GVFG83 geschaffenen
Regelungen – bezogen auf Vorhaben nach § 2 Abs. 1 Nr. 284 – würden noch bis
längstens Ende 2019 fortgelten. Art. 13 des Begleitgesetzes (Gesetz zur Entflechtung von Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen)85 sichert den Ländern als Ausgleich für Ende 2006 weggefallene Finanzhilfen des Bundes, gestützt auf die Übergangsvorschrift des Art. 143c GG, für Investitionen „zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden“ bis Ende 2013 jährlich 1 335,5 Mio. € aus dem Bundesetat zu (§ 3 Abs. 1 S. 1); dann erst greift eine Revisionsklausel (§ 6)86. Auch führt
der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit die besonderen Programme nach § 6 Abs.
1 und § 10 Abs. 2 S. 1 und 3 GVFG87 fort (§ 3 Abs. 1 S. 2 EntflechtG). Die Verteilung
der zweckgebundenen Mittel (§ 5 Abs. 3) auf die Bundesländer ergibt sich aus § 4
Abs. 3; eine zweckwidrige Verwendung führt zur Umverteilung (§ 5 Abs. 5
EntflechtG)88.
Die Weiterverteilung dieser Mittel auf Kommunen erfolgt ebenfalls durch Finanzausgleichs- oder spezielle Gesetze der Länder89, etwa in Baden-Württemberg auf der
Grundlage von § 27 (Abs. 2) FAG.
Bei diesen durch Zuweisungen aus Landeshaushalten den Kommunen (Städten und
Gemeinden, aber auch Landkreisen) zufließenden Mitteln liegt (im weiteren Sinne)
für die Empfänger eine Einnahmebeschaffung „aus Steuern“, jedenfalls aber eine
„andere Finanzierung“ vor. Diese geht daher kommunalwirtschaftsrechtlich einer Kreditaufnahme vor, ist jedoch im Verhältnis zu (privat- oder öffentlich-rechtlichen) „Entgelten“ aus von Kommunen selbst erbrachten Leistungen nachrangig (Prinzip der

82

S. bereits oben, bei Fn. 7; dazu auch BT-Drs. 16/813 v. 7.3.2006, 18 f.; Siekmann, in: Sachs (Fn. 10), Art. 104a
Rn. 36 ff.
83
Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) i.d.F. der Bek. v. 28.1.1988 (BGBl. I, 100), zuletzt geändert
durch Gesetz v. 22.12.2008 (BGBl. I, 2986).
84
Bau oder Ausbau von Verkehrswegen von a) Straßenbahnen, Hoch- und Untergrundbahnen sowie Bahnen
besonderer Bauart, b) nichtbundeseigenen Eisenbahnen, soweit sie dem öffentlichen Personennachverkehr
dienen, und auf besonderem Bahnkörper geführt werden, wenn diese in Verdichtungsräumen oder zugehörigen Randgebieten liegen und zuwendungsfähige Kosten von 50 Mio. € überschreiten.
85
V. 5.9.2006 (BGBl. I, 2098, 2102); dazu auch Siekmann, in: Sachs (Fn. 10), Art. 143c Rn. 13.
86
Vgl. dazu BT-Drs. 16/814 v. 7.3.2006, 20 f.
87
Dazu auch GVFG-Bericht des BMVBS v. 28.9.2007, 5 ff.
88
BT-Drs. 16/814, 21.
89
Vgl. z.B. Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz Saarland v. 1.7.2009 ([Saarl] ABl. 1502), dazu LT-Drs. 13/2393
v. 29.4.2009; zur Novellierung LT-Drs. 14/239 v. 18.8.2010.

27

speziellen Entgeltlichkeit90; z.B. § 73 Abs. 2, 4 SächsGemO; Art. 62 Abs. 2, 3 BayGO; § 78 Abs. 2, 3 GemO BW91). Für davon ebenfalls umfasste, gegenleistungsabhängige (kommunale) Abgaben wird freilich die Notwendigkeit einer spezifischen gesetzlichen Ermächtigung eigens statuiert (z.B. § 73 Abs. 1 SächsGemO; § 78 Abs. 1
GemO BW) und regelmäßig durch besondere Kommunalabgabengesetze näher
ausgeformt und zugleich begrenzt (z.B. § 1 SächsKAG; Art. 1 BayKAG)92.

d) Normative Bindungen für die Kommunen
Zusammenfassend ist damit festzuhalten: Im Rahmen der kommunalen Finanz„hoheit“ steht den Gemeinden ebenso wie anderen kommunalen Gebietskörperschaften
keine eigene Rechtsetzungsbefugnis für die Erhebung kommunaler Steuern (oder
von anderen gegenleistungsunabhängigen Abgaben, d.h. sog. „Sonderabgaben“) zu;
diese erwächst insbesondere nicht bereits aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der finanziellen Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs.
2 Satz 3 GG), da diese für sich allein noch zu keinen rechtlich belastenden Maßnahmen gegenüber Einwohnern/Bürgern ermächtigt. Vielmehr gelten auch auf dieser
Ebene die allgemeinen Vorgaben für jede (deutsche) öffentliche Gewalt (Art. 1 Abs.
3, 20 Abs. 3 GG). Für Einnahmen aus jeglichen Abgaben, nicht nur aus Steuern, sind
daher Kommunen auf die konkrete Ausgestaltung durch Bundes- oder Landesgesetzgeber verwiesen. Dies gilt auch für die in Art. 106 GG vorgesehenen Fälle, in
denen Gemeinden Teile des Aufkommens aus bestimmten Steuern zustehen, denn
gerade diesbezüglich sieht das GG eine Konkretisierung der Details durch die (Bundes-)Gesetzgebung zu93. Verfassungsrechtlich nicht nur unbedenklich, sondern umgekehrt sogar durchweg im Einklang mit den Vorgaben für Bundes- und Landeshaushalte (in Art. 115 GG, Art. 95 SächsVerf) sind Beschränkungen der Verschuldung auch für kommunale Gebietskörperschaften, unabhängig davon, ob die aufgenommenen Mittel für Investitions- oder andere (öffentliche) Zwecke verwendet werden (sollen). Nichts anderes gilt für das Verhältnis von gegenleistungsbezogenen zu
anderen Abgaben, insbesondere Steuern: Wenn der (Landes-)Gesetzgeber Kommu90

f.

Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 78 Rn. 26 f.; Starke, DVBl 2007, 1476 (1478); BayVGH, DöV 2007, 347

91

Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (BayGO) i.d.F. der Bek. v. 22.8.1998 (GVBl. 796), zuletzt geändert
durch Gesetz v. 27.7.2009 (GVBl. 400); Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (GemO BW) i.d.F. der Bek. v.
24.7.2000 (GBl. 582, ber. 689), zuletzt geändert durch Gesetz v. 4.5.2009 (GBl. 185).
92
Vgl. Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 62 GO Rdnr. 1, 6.
93
In Bezug auf die Gewerbesteuer (Hebesatz) zuletzt BVerfG, Beschl. v. 27.1.2010, 2 BvR 2185/04, Rn. 64 ff.;
BVerwG, Urt. v. 27.10.2010, 8 C 43.09; ferner Selmer, JuS 2010, 755 f.

28

nen primär dazu anhält, auf aus (Leistungs-)Entgelten erzielte Einnahmen zurückzugreifen, werden damit ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Vorgaben verletzt,
sondern wird an Verursachungs- und Äquivalenzgesichtspunkte94 angeknüpft, die zugleich zu einer Schonung anderer Personen führt, deren Bezug zu einer kommunalen (öffentlichen) Leistung nicht oder zumindest nicht im gleichen Maße oder Umfang
vorhanden ist, so dass die Differenzierung auch im Lichte des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) durchaus sachangemessen ist. Dem Verbot, wesentlich Ungleiches gleich zu behandeln, trägt schließlich die Unterscheidung von (Benutzungs-)Gebühren und Beiträgen (als Gebrauchsvorteilen) Rechnung, weil hierbei an
unterschiedliche Arten von zu entgeltenden kommunalen Leistungen angeknüpft
wird, aus denen sich typischerweise unterschiedliche geldwerte „Vorteile“ (als abschöpfbare Beträge) bei unterschiedlichen Begünstigten ergeben. Soweit hierbei Überschneidungen auftreten, gebietet Verfassungsrecht lediglich, bei ein und demselben Lebenssachverhalt und Abgabepflichtigen Doppelbelastungen zu vermeiden95.

6. Eckpunkte für eine Erhebung (gegenleistungsbezogener) kommunaler Abgaben
a) Kriterien für Abgabenschuldner
Eine Kommune ist bei der Einführung/Änderung und Ausgestaltung kommunaler Abgaben an den verfassungsrechtlichen und einfach-gesetzlichen Rahmen gebunden;
bei der Verwirklichung der örtlichen Selbstverwaltung ist der „Rahmen der Gesetze“
leitend und begrenzend zugleich. Speziell für Gebühren und Beiträge als gegenleistungsabhängige oder -bezogene Geldleistungspflichten ergeben sich dabei einige
Eckpunkte für die Bestimmung des persönlichen und sachlichen Anwendungsbereichs diesbezüglicher Abgaberegelungen:
Abgabenschuldner kann aus rechtlichen Gründen nur sein, wer in einem hinreichenden Maße in einer Beziehung zur jeweiligen lokalen Gebietskörperschaft (als Abgabengläubiger) steht; nur dann können hoheitliche Befugnisse wirksam ein- und
durchgesetzt werden. Diese notwendige Anknüpfung hängt nicht zwingend vom Status eines Schuldners als natürliche oder juristische Person ab; insoweit muss vom
Satzungsgeber lediglich berücksichtigt werden, wer den jeweiligen (rechtmäßig normierten) Abgabentatbestand überhaupt (rechtlich und/oder tatsächlich) erfüllen kann.
94
95

Vgl. Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 62 GO Rdnr. 2; Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 78 Rdnr. 26.
Vgl. Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 78 Rdnr. 29, 33.

29

Die gleiche Voraussetzung betrifft das Merkmal des (Mindest-)Alters bei natürlichen
Personen; auch hier sind etwa Minderjährige nur dann aus dem persönlichen Anwendungsbereich einer Regelung herauszunehmen, wenn für das abgabenrelevante
Verhalten das Lebensalter ein maßgebliches, wenn nicht gar unverzichtbares Kriterium darstellt. Daher können kommunale Abgaben prinzipiell erhoben werden (1) von
jedem „Einwohner“, d.h. jeder natürlichen Person, die in einer Gemeinde tatsächlich
wohnt, (2) von jedem „Bürger“, also jeder natürlichen Person, der/die nicht nur eine
bestimmte Zeit (mindestens drei Monate) in einer Gemeinde wohnt, sondern auch
den Status eines „Deutschen“ i.S.v. Art. 116 Abs. 1 GG besitzt und das 18. Lebensjahr vollendet hat (mithin nach deutschem Recht volljährig ist), (3) von „Bürgern“ und
diesen (auf Grund von EU-Recht) gleichgestellten natürlichen Personen, die die
Staatsangehörigkeit eines anderen EU-Mitgliedstaats inne haben. In diesen Fällen
ergibt sich die spezifische Beziehung zu einer Gemeinde (mindestens/auch) aus einem bestimmten, durch eigenes Verhalten verwirklichten, letztlich aber tatsächlichen
Zustand, dem (längeren) Halten einer „Wohnung“ in deren Gebiet. Wie eine generell
im Kommunalrecht vorgesehene Regelung zur „Rechtsstellung der Einwohner“96
verdeutlicht, wird aber auch – und gerade als Grund dafür, zu den „Gemeindelasten“
beizutragen – festgelegt, dass hierfür nicht (nur) die Wohnung, sondern unabhängig
davon (4) der Besitz eines Grundstücks (als Eigentümer, als sonst Berechtigter oder
auch nur rein tatsächlich) oder (5) das (nicht notwendig erlaubte, sondern lediglich
objektiv vorhandene) Betreiben eines Gewerbes (und auch anderer, nicht-gewerblicher, auf Gewinnerzielung gerichteter wirtschaftlicher Tätigkeiten) ausreichend sind;
auch Angehörige dieser Personengruppen können daher abgabenpflichtig sein, ohne
in der Gemeinde zu wohnen (Quasi-Einwohner). Jedenfalls über diese Anknüpfung
und in dieser Hinsicht – (4), (5) – werden auch juristische Personen als „Ortsansässige“ eingestuft. Wird hingegen das Gemeindegebiet nur/auch (6) von Personen genutzt, die keiner der bisher genannten fünf Gruppen angehören – „Ortsfremde“ –, so
kann sich eine kommunale Abgabe nur auf deren Verhalten in (auf/über/unter) einem
konkreten (Gemeinde-)Gebiet beziehen, d.h. an Art, Maß und Umfang der jeweiligen
Nutzung anknüpfen.
Die mit Zahlung der Abgabe abgegoltene kommunale Leistung hat jedoch als weitere
Voraussetzung ihrer Gesetz-/Rechtmäßigkeit, dass zwischen persönlichem und
sachlichem Anwendungsbereich einer Abgabenregelung notwendig ein Zusammen96

Z.B. § 10 GemO BW, und dazu Bock, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 10 Rdnr. 11 ff.; ferner Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 15 GO Rdnr. 2 ff.

30

hang besteht und damit der Kreis der jeweils als Abgabenschuldner in Betracht kommenden Personen entsprechend unterschiedlich weit oder eng abzugrenzen ist. Ohne bereits auf Details dieses Zusammenhangs wie Kostendeckung oder Äquivalenz
näher einzugehen97, werden jedenfalls nur solche „Ortsansässigen“ (oder „Ortsfremden“) erfasst, die auch rechtlich und/oder tatsächlich kommunale Leistungen nachfragen und erhalten können. Straßenbezogene Leistungen können daher auf der einen Seite sowohl Ortsansässigen als auch Ortsfremden gleichermaßen bereit gestellt
werden, wenn allein auf die (widmungs- und verkehrsgerechte) Nutzung durch die
eine oder andere Gruppe abgestellt wird; die Nutzung – deren Art – bleibt dieselbe,
allein Maß bzw. Umfang der Nutzung durch Ortsfremde werden typischerweise geringer sein als durch Einheimische. Auf der anderen Seite ist die Begünstigung (der
„Vorteil“) notwendig nur auf (bestimmte) Ortsansässige beschränkt, wenn sie an eine
unmittelbare örtlich-räumliche Verbindung von Straßen- und anliegendem Grundstück (bzw. den „Anlieger“) und den hierdurch (für diese Gruppe) eröffneten Sonderzugang abstellt. Auch hier bleibt freilich noch Spielraum für die Entscheidung der
Frage, anhand welcher rechtlichen und/oder tatsächlichen Kriterien Personen als
„Anlieger“ definiert werden98, und die hier vorgenommene konkrete Qualifizierung ist
nicht zuletzt für die Höhe des jeweiligen der Kommune abzugeltenden Vorteils bedeutsam.

b) Differenzierungen beim „Vorteil“
Bei „Kommunalabgaben“ werden im relevanten Gesetzesrecht durchweg „Beiträge“
und (Benutzungs- oder auch andere) „Gebühren“ unterschieden; teils bezieht das
jeweilige Landesrecht darüber hinaus – neben (kommunalen) Steuern – auch noch
andere Geldleistungspflichten in den Geltungsbereich des jeweiligen KAG ein (z.B. §
1 Abs. 2 SächsKAG). Für die beiden allgemein gebräuchlichen Arten von „Kommunalabgaben“ ist das zugleich wesentliche wie überaus unbestimmte Merkmal für den
(satzungsmäßig möglichst präzise festzulegenden) „Maßstab“ der „Vorteil“, der einzelnen Personen(gruppen) besonders zugutekommt. Während bei Gebühren insoweit lediglich generell auf die tatsächliche „Benutzung“ von öffentlichen Einrichtungen
(und teils auch von Eigentum) Bezug genommen wird – konsequenter Weise ist damit speziell und allein der jeweilige Nutzer gebührenpflichtig –, stellen Beiträge nicht
nur bereits auf die bloße „Möglichkeit der Inanspruchnahme“ solcher Einrichtungen
97
98

S. näher unten, II.1.b).
Zu diesem Terminus unten, II.2.c).

31

ab, sondern kennzeichnen auch die Beitragsschuldner näher, nämlich (alle) Eigentümer von (und ggf. daneben Erbbauberechtigte an) derart einen Vorteil vermittelnden Grundstücken. Nur im Hinblick auf einen aus einer tatsächlichen oder doch möglichen Nutzung resultierenden „Vorteil“ kann sowohl eine Gebühr als auch ein Beitrag
erhoben werden; dabei ist allerdings nicht nur eine Unterscheidung zwischen diesen
beiden gegenleistungsbezogenen Abgabenarten erforderlich, sondern muss auch eine Trennlinie zu anderen Abgaben, vor allem zu Steuern gezogen werden, denn
auch insoweit gelten unterschiedliche Zulässigkeitsvoraussetzungen für Abgabenschuldner, -tatbestand, -maßstab und letztlich auch -höhe. Andererseits sind die einen Sondervorteil präzisierenden Kriterien für Gebühr bzw. Beitrag durchaus ähnlich:
Maßgeblich sind hier wie dort die tatsächliche Nutzung einer Einrichtung durch den
Abgabepflichtigen (bzw. die Möglichkeit hierzu beim Beitrag), deren Art und Ausmaß,
ihr Zeitraum, ihre Häufigkeit etc. Auch die aus dem Gegenleistungscharakter folgenden Vorgaben sind in beiden Fällen von wesentlicher Bedeutung. Vor allem sind jeweils die bei der Kommune für die Leistungserbringung anfallenden Kosten – und nur
diese – möglichst exakt zu bestimmen und ermitteln, weil eine Abgabenpflicht (anders als ein vertraglich ausgehandelter Preis) nur – höchstens – eine (wenn auch
vollständige) Überwälzung des Aufwands auf den Schuldner rechtfertigen kann. Zu
der dadurch auf Seiten des Abgabengläubigers bestehenden Obergrenze (des Abgabenaufkommens), die sich auf das Übermaßverbot99 zurückführen lässt, tritt auf
Seiten des Abgabenschuldners hinzu, dass – weil eben keine Steuer erhoben wird –
von diesem lediglich der ihm (speziell durch die kommunale Leistung) eingeräumte
Vorteil entgolten werden muss, der damit zwar nicht höher als der auf ihn entfallende
Teil des (rechtmäßig angefallenen) Gesamtaufwands der Kommune sein darf, wohl
aber (wiederum bezogen auf seinen Anteil) geringer sein kann. Speziell der Eigentümer eines (Straßen-)Anliegergrundstücks wird durch die örtlich-räumliche Nähe
und die Möglichkeit der (widmungs-/ordnungsgemäßen) verkehrlichen Nutzung zwar
einerseits (durch bessere und größere Mobilität) begünstigt, sondern er trägt (auf
Grund desselben tatsächlichen Nutzungszusammenhangs) auch die mit der – rechtmäßigen – Nutzung (der Straße durch andere Verkehrsteilnehmer) einher gehenden
Beeinträchtigungen, insbesondere durch Verkehrsimmissionen. In der Folge schlagen sich sowohl Straßenanschluss (Vorteil) als auch Straßenlärm (Nachteil) im Verkehrswert eines (Anlieger-)Grundstücks nieder, und dies grundsätzlich unabhängig
99

Vgl. Michael/Morlok, Grundrechte, 2. A. 2010, Rdnr. 611 ff.

32

davon, ob Beeinträchtigungen aus der Sicht des öffentlichen oder privaten Immissionsschutzrechts (§§ 41 ff. BImSchG100; § 906 BGB) als ortstypisch (entschädigungslos) hingenommen werden müssen.

c) Art und Ausmaß des Vorteils beim Beitrag
Wenn und soweit Beiträge für den Neu- oder Ausbau von „Verkehrsanlagen“ (Straßen, Wege, Plätze) lediglich auf „Vorteile“ bestimmter Personengruppen abstellen,
die weder insgesamt eine beitragspflichtige Straße o.ä. nutzen noch alle rechtmäßigen Nutzungen auch für sich in Anspruch nehmen, ergeben sich aus dieser Konstellation mehrere Unterschiede zur Ausgestaltung von Benutzungsgebühren. Zunächst
muss bereits irgendein nicht völlig unerheblicher, objektiv feststellbarer Sondervorteil
vorhanden sein, um überhaupt einen Bezug zur (kommunalen) Infrastruktur-Leistung
zu bejahen und damit eine Abgabe gegenüber einer (kommunalen) Steuer abzugrenzen. Des Weiteren bezwecken Herstellung, Erweiterung, Verbesserung oder Erneuerung einer „öffentlichen“ (kommunalen) Verkehrsanlage nicht allein die verkehrliche Begünstigung von Anliegern oder (anderen) Ortsansässigen, sondern wird hierdurch kraft und im Ausmaß der Widmung der Gemeingebrauch für einen viel größeren Personenkreis herbeigeführt. Der „Beitrag“ ist daher schon deshalb keine vollständige Übernahme der Kosten bzw. kein umfassender Aufwandsersatz, sondern
muss, wie dies auch folgerichtig Regelungen zum Erschließungs- und Ausbaubeitragsrecht explizit vorsehen101, die solchen dritten Nutzern erwachsenden Vorteile als
Abzugsposten („öffentliches Interesse“) berücksichtigen. Nicht weniger wichtig ist
allerdings die genaue Bestimmung des beitragsspezifischen Vorteils: Auch wenn er
bislang gesetzlich regelmäßig als „Möglichkeit der Inanspruchnahme“ gekennzeichnet wird, so ist dies doch zum einen einseitig, weil damit (jedenfalls verbal) nur auf
die („aktive“) verkehrliche Nutzung(smöglichkeit) abgestellt wird, und zum anderen –
und gerade wegen dieser Verkürzung – nicht notwendig durch höherrangiges Recht
geboten oder auch nur mit diesem (also vor allem mit Verfassungsrecht) vereinbar.
Entscheidend ist hierzu, dass es weniger um die Frage angemessenen realen Lärmschutzes als primär um eine finanzielle Bewertung von Vor- und Nachteilen aus der
(unmittelbaren) Nachbarschaft zu einer (kommunalen) Verkehrsanlage geht. Der
(geldwerten, bezifferbaren) Ermöglichung des physischen Anschlusses an eine öf100

Bundes-Immissionsschutzgesetz i.d.F. der Bek. v. 26.9.2002 (BGBl. I, 3830), zuletzt geändert durch Art. 1 des
Gesetzes v. 26.11.2010 (BGBl. I, 1728).
101
Unten, III.2.b).

33

fentliche Straße und damit an das Verkehrsnetz stehen (ebenfalls geldwerte und
gleichermaßen, wenn auch auf andere Weise konkret bezifferbare) Änderungen des
Wertes eines Anlieger-Grundstücks gegenüber, so dass letztlich erst die Berücksichtigung beider Aspekte und eine etwaige Verrechnung der jeweiligen Beträge zum
Ergebnis führt. Nur wenn danach ein (finanzieller) „Vorteil“ verbleibt, ist eine Sonderzurechnung sachlich richtig und eine Abschöpfung (im Sinne der Refinanzierung der
[Aus-]Baukosten) weder willkürlich noch unverhältnismäßig.
Davon zu unterscheiden (und erst hernach zu klären) ist die – bei Beiträgen schon
seit langem bekannte – Frage, wie ein einmal bestimmter „Vorteil“ ermittelt und auf
einzelne Begünstigte gleichmäßig verteilt werden kann und darf. Ein Wirklichkeitsmaßstab, sofern die dafür relevanten Daten überhaupt zur Verfügung stehen, stößt
hierbei an Grenzen der Praktikabilität, die umso deutlicher werden, je größer die Zahl
von (potenziellen) Abgabepflichtigen ist. Gleichbehandlungsregeln lassen daher in
gewissem Umfang sowohl Typisierung als auch Pauschalisierung zu und fordern
nicht zwingend absolute Einzelfallgerechtigkeit102. Jedoch muss sich jeder Wahrscheinlichkeitsmaßstab insgesamt wie in seinen einzelnen Elementen hinreichend
sachlich begründen lassen, um (verfassungs)rechtlich unbedenklich eingesetzt werden zu können.

d) Erfüllung der Abgabenverbindlichkeit
Vom Maßstab einer (kommunalen) Abgabe – sei sie Beitrag oder Gebühr – abzugrenzen ist das Problem, wann und wie die hierdurch begründete und bemessene
Geldverbindlichkeit (durch Zahlung) erfüllt werden kann bzw. muss. Auch hier folgt
bereits aus der rechtmäßigen Zurechnung eines Sondervorteile an bestimmte Personen(gruppen) zwar noch nicht die Pflicht, aber zumindest die Befugnis, den gesamten hiernach geschuldeten Betrag (möglichst zeitnah) einzuziehen, d.h. den Abgabepflichten nicht nur – mittels Bestimmungen zur Fälligkeit – regelmäßig zu alsbaldiger
Zahlung zu verpflichten, sondern auch bei verspäteter Zahlung bereits im Interessen
einer Gleichbehandlung aller Schuldner den hieraus resultierenden (Verzögerungs)Schaden zu fordern. Nicht ausgeschlossen wird dadurch aber die (im Rahmen einer
Satzung erfolgende) Regelung unterschiedlicher Zahlungsweisen, etwa der Option
für eine Zahlung in mehreren Teilbeträgen (Raten), wenn und soweit dadurch weder
der geschuldete Betrag (im Verhältnis zu anderen Modalitäten) geändert wird noch
102

Nachweise bei Bergmann, in: Hömig (Fn. 72), Art. 3 Rdnr. 6; s. a. BayVGH, NVwZ-RR 2002, 875 (875); SächsOVG, SächsVBl. 2004, 103 (106); BVerfG, Urt. v. 20.4.2004, 1 BvR 1748/99, Rdnr. 55.

34

Abgabenpflichtige im Verhältnis untereinander (ohne sachlich angemessenen Grund)
verschieden behandelt werden. Insoweit darf – und muss ggf. sogar – auch auf unterschiedliche finanzielle Leistungsfähigkeit und/oder Liquidität von Abgabepflichtigen
Rücksicht genommen werden, ohne dass solche Umstände allein allerdings (von generellen [Teil-]Erlassregeln abgesehen) eine Reduzierung des geschuldeten Betrags
oder auch nur etwaiger Kompensationszahlungen für längeren Zahlungsfristen rechtfertigen103. Auch insoweit ist aber wieder eine Abgrenzung gegenüber Steuerforderungen – zumindest den regelmäßig, etwa jährlich wiederkehrend anfallenden – angezeigt. Sie ergibt sich jedoch schon daraus, dass Merkmale wie regelmäßige oder
wiederkehrende Zahlungspflicht kein wesentliches Merkmal gerade von Steuern –
bzw. nicht von anderen Abgaben – bilden, sondern lediglich die Art und Weise der
Erfüllung des Abgabenschuldverhältnisses betreffen. Dementsprechend nehmen
Kommunalabgabengesetze (z.B. § 3 Abs. 1 Nr. 5 a], b] SächsKAG) in der Regel
auch (zumindest ergänzend und/oder subsidiär) Bezug auf die Vorschriften der AO
zu Steuerschuldverhältnissen, im Hinblick auf Verwirklichung, Fälligkeit und Erlöschen und Ansprüchen, aber auch auf Verzinsung und Säumnis(zuschläge).

II. Rechtlicher Rahmen
Die konkrete Ausgestaltung des Rechts der Finanzierung kommunaler „Verkehrsanlagen“ kann (vorbehaltlich einer Änderung dieses Rahmens) nur durch Regelungen
erfolgen, die sich im Hinblick auf Zuständigkeit, Form und Verfahren und nicht zuletzt
Inhalt innerhalb der durch die Verfassungen des Bundes – GG – wie des jeweiligen
Bundeslandes abgesteckten normativen Rahmen halten.

1. (Bundes- und Landes-)Verfassungsrecht
a) Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet allen Gemeinden als Gebietskörperschaften
auf der untersten Ebene des Staatsaufbaus das Recht, „alle Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“.
Der Inhalt dieser (Bestands- und Einrichtungs-)Garantie einer „kommunalen Selbstverwaltung“ als grundrechtsähnliches, auch prozessual durch eine spezifische Kommunal-Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b] GG) abgesichertes Recht
wird durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG dahingehend präzisiert, dass hierzu auch die
103

Zu Zahlungsaspekten näher unten, III.2.c), 3.b), c).

35

„Grundlagen der finanziellen Selbstverwaltung“ gehörten – und speziell wird dabei
noch als Teil dieser „Finanzhoheit“ eine „den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle“ erwähnt104.
Hingegen werden Gemeinden im Abschnitt über das „Finanzwesen“ bei den Gesetzgebungskompetenzen zu Steuern – die gemeinhin auf die überkommene Definition in
§ 3 AO bezogen näher bestimmt werden105, ohne dass damit allerdings eine in jeder
Hinsicht eindeutige Abgrenzung ihres Begriffs erfolgt – nur indirekt angesprochen,
indem die ausschließlich den (Bundes-)Ländern zuerkannte Kompetenz zur Gesetzgebung über (mit bundesgesetzlich geregelten nicht gleichartigen) „Verbrauch- und
Aufwandsteuern“ (Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG) auf „örtliche“ Steuern begrenzt und
ferner eine Zustimmung des Bundesrats gefordert wird (Art. 105 Abs. 3 GG), wenn
das Aufkommen aus Bundesgesetzen über Steuern (nach Art. 105 Abs. 1 oder 2)
den Ländern oder „Gemeinden (Gemeindeverbänden)“ ganz oder zum Teil zufließen
soll. Damit wird solchen Kommunen nur, aber immerhin durch die Verteilungsregeln
des Art. 106 GG ein Anteil am Aufkommen bestimmter (Bundes-)Steuern insgesamt
verbürgt: Abs. 5 bezieht sich insoweit auf die Einkommen-, Abs. 6 auf die Umsatzsteuer; der jeweils relevante Betrag ergibt sich aus der generellen Zuordnung gem.
Art. 106 Abs. 9 GG. Das „Nähere“ wird beide Male zudem der Regelung durch den
Bundesgesetzgeber überantwortet, d.h. den Ländern und ihren Parlamenten bleibt
insoweit nur noch ein Gestaltungsspielraum, wie ihn das jeweilige Bundesgesetz belässt. In Bezug auf alle Gemeinschaftsteuern, also gem. Art. 106 Abs. 3 Satz 1 GG
einschließlich auch der Körperschaftsteuer, schreibt Art. 106 Abs. 8 Satz 1 vor, dass
hiervon ein (prozentual festzulegender) Teil den Gemeinden und Gemeindeverbänden „insgesamt“ zusteht, also an diese weitergegeben werden muss, hier allerdings
vorbehaltlich der (konkretisierenden) Regelung durch den jeweiligen Landesgesetzgeber. Im Hinblick auf die (im Rahmen von Art. 70, Art. 105 Abs. 2, 2a GG rechtmäßig normierten) Landessteuern überlässt es Art. 106 Abs. 8 Satz 2 GG (folgerichtig)
allein der Legislative der Bundesländer, ob und inwieweit das Aufkommen dieser
Steuern den Gemeinden (oder auch Gemeindeverbänden) zufließt; dem Bundesgesetzgeber wird diesbezüglich keine Kompetenz zugewiesen. Näher durch Bundes(verfassungs)recht ausgestaltet ist hingegen die Verteilung des Aufkommens aus
Grund-, Gewerbe- sowie örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (Art. 106 Abs. 7
104

Vgl. Hömig, in: ders. (Fn. 72), Art. 28 Rdnr. 18; Ruhe, ebd., Art. 106 Rdnr. 22; Waldhoff, VVdStRL 66 (2007),
216 (257 f.); Hey, VVdStRL 66 (2007), 277 (322 f.); Wächter, AöR 135 (2010), 327 (330 ff.).
105
Ruhe, in: Hömig (Fn. 72), Art. 105 Rdnr. 1.

36

GG). Schließlich enthalten Art. 106a und 106b GG – jeweils nach Maßgabe eines
(erneut) zustimmungspflichtigen Bundesgesetzes – allen Bundesländern ab einem
bestimmten Datum (1.7.1996 bzw. 1.7.2009) einen (dort nicht näher bestimmten)
„Betrag“ aus dem (ebenfalls nicht weiter spezifizierten) „Steueraufkommen des Bundes“ zu. Art. 106a Satz 1 GG nennt als Verwendungszweck der betreffenden Mittel
den „öffentlichen Personennahverkehr“, während Art. 106b Satz 1 (nur) den Anlass
der Mittelzuweisung angibt, nämlich die „Übertragung der Kraftfahrzeugsteuer auf
den Bund“ im Zusammenhang mit der Änderung von Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2
GG. Bedeutsam ist schließlich auch Art. 125c Abs. 2 Satz 2 GG, der an die bis 2006
geltende Fassung des Art. 104a Abs. 4 GG (Finanzhilfen des Bundes an Länder für
besonders bedeutsame Investitionen auch der Gemeinden/Gemeindeverbände) anknüpft und die Fortgeltung darauf gestützter Regelungen bis längstens Ende 2019
anordnet, d.h. auch eine frühere gänzliche oder partielle Aufhebung zulässt106.
Ausführlichere und eingehendere Vorgaben für die kommunale Selbstverwaltung als
das GG enthalten die meisten Landesverfassungen: Gemeinden werden dort als (primäre) Träger der Selbstverwaltung bezeichnet, denen daher (die Vorgabe des GG
bekräftigend) das Recht gewährleistet wird, ihre – jedoch selten näher benannten –
Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung zu regeln
(z.B. Art. 82 Abs. 2 SächsVerf, Art. 71 Abs. 1 Verf. BW). Ausdrücklich normiert wird
auch das „Universalitätsprinzip“, also die (Verbands-)Kompetenz der Gemeinden in
ihrem Gebiet für alle „öffentlichen Aufgaben“, soweit nicht die Erfüllung bestimmter
Angelegenheiten im öffentlichen Interesse durch Gesetz anderen Stellen übertragen
sind (Art. 84 Abs. 1 Satz 1 SächsVerf, Art. 71 Abs. 2 Satz 1 Verf. BW)107. Detaillierter
vorgegeben sind auch Grundlagen der Gemeindefinanzierung; dabei werden mehr
oder weniger deutlich zwei Bereiche unterschieden: Zum einen muss jedes Bundesland dafür sorgen, dass die Gemeinden (und andere Träger kommunaler Selbstverwaltung) ihre Aufgaben (freiwillige wie pflichtige) erfüllen können (Art. 87 Abs. 1
SächsVerf, Art. 73 Abs. 1 Verf. BW). Eine besondere Ausprägung dieses verfassungsrechtlich statuierten „Sorge“-Auftrags ist die ausdrücklich normierte Befugnis
(von Gemeinden und Landkreisen), „eigene Steuern und andere Abgaben“ zu erheben. Diese Kompetenzzuweisung beinhaltet aber kein Steuer- bzw. Abgaben(er)findungsrecht, denn sie wird nur „nach Maßgabe der Gesetze“ eingeräumt (Art. 87 Abs.

106
107

Vgl. bereits oben, bei Fn. 89.
Vgl. Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 1 GO Rdnr. 6; Steger, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 2 Rdnr. 7.

37

2 SächsVerf, Art. 73 Abs. 2 Verf. BW) und belässt daher (dem Bundes- und/oder)
den Landesgesetzgebern einen großen Spielraum, von dem diese weithin ähnlich
durch Erlass von Kommunalabgabengesetzen Gebrauch gemacht haben. Komplementär zu den Bestimmungen in Art. 106 – 106b GG schreiben schließlich Vorschriften des Landesverfassungsrechts eine „Verlängerung“ des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern auf das (landesinterne) Verhältnis zwischen Land und
Kommunen vor; festgelegt werden (z.B. in Art. 73 Abs. 3 Verf. BW oder Art. 87 Abs.
3, 4 SächsVerf) allerdings lediglich die notwendige Präzisierung dieses Vorgangs
durch (Parlaments-)Gesetz sowie den Grundsatz, dass überhaupt derartige Mittel
(teilweise) an Gemeinden und Kreise weitergegeben werden müssen108.
Bundes- wie landesverfassungsrechtlich vorgeprägt ist endlich auch die Organisationsstruktur von Gemeinden und Kreisen; hier fordern sowohl Art. 28 Abs. 1 GG als
auch (etwa) Art. 86 Abs. 1 SächsVerf oder Art. 72 Abs. 1, 2 Verf. BW eine demokratische Verfassung, indem regelmäßig eine nach Maßgabe der fünf auch für Bundesoder Landtagswahlen geltenden Grundsätze (Art. 38 Abs. 1 GG) bestellte „Vertretung“ (als kommunales „Parlament“) zu errichten ist (und statt dieser in kleinen Gemeinden eine Einrichtung unmittelbarer Demokratie, eine „Gemeindeversammlung“
agieren kann). Das hier (für das kollegiale Organ, nicht auch für die Verwaltungsspitze von Kommunen) spezifizierte Demokratieprinzip weist zugleich der Vertretung
(oder Versammlung) die Rolle des Hauptorgans zu, das daher auch für kommunale
Rechtsetzung einschließlich des Erlasses von Abgabensatzungen zuständig ist. Eine
„direkte“ Volksgesetzgebung auf lokaler Ebene wird dadurch jedoch nicht notwendig
ausgeschlossen; dies zeigt ein Umkehrschluss zu entsprechenden Verboten nur für
die Landesgesetzgebung (etwa Art. 73 Abs. 1 SächsVerf, Art. 60 Abs. 6 Verf. BW).
Gegenwärtig stehen allerdings Vorschriften des (einfachen) Kommunalrechts einem
Bürgerbegehren oder gar Bürgerentscheid über „Gemeindeabgaben“ entgegen, indem insoweit die generelle Parallelität von Kompetenzen der (gewählten) Gemeindevertretung und der für eine (Volks-)Abstimmung tauglichen Gegenstände ausdrücklich durchbrochen wird (z.B. § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 SächsGemO, § 21 Abs. 2 Nr. 4
GemO BW)109.

108

Vgl. SächsVerfGH, SächsVBl. 2001, 61 (62 und 63) und 67 (69 f.); s. a. Art. 22 BayGO und dazu Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 22 Rdnr. 120 ff.
109
Vgl. Bock, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 21 Rdnr. 10.

38

b) „Rahmen“ der Verfassungs- und anderer Gesetze
Kommunale Selbst-Verwaltung wird, auch soweit auf dieser Ebene von demokratisch
legitimierten Organen Rechtsetzungsakte vorgenommen werden, als Teil der „Exekutive“, der „vollziehenden Gewalt“ i.S. v. Art. 20 Abs. 2, 3 GG angesehen. Die Bindung
an (Bundes- wie Landes-)Gesetze, die Verpflichtung auf das rechtsstaatliche Prinzip
der Verfassungs-/Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gilt daher für unmittelbare wie
mittelbare Staatsverwaltung gleichermaßen. Speziell für die Festlegung und Erhebung von (Kommunal-)Abgaben als einem Kernelement der Eingriffsverwaltung sind
aber nicht nur (im Hinblick auf die Grundsätze von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie) Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes auch für die Ausübung staatlicher Gewalt
auf lokaler Ebene maßgeblich, sondern muss die konkrete Ausgestaltung von Regeln
(und dann auch deren Durchsetzung) zudem grundrechtliche Vorgaben und Bindungen beachten. Allerdings ist hier stets noch ein Zwischenschritt bedeutsam, da sich
kommunale Selbstverwaltung auch im Bereich von Finanz- bzw. Abgaben„hoheit“
immer nur im Rahmen der (ihrerseits verfassungsmäßigen) Gesetze entfalten kann;
der hierdurch (angesichts der Wesentlichkeit für die Grundrechtsausübung jedenfalls
im Kern durch Parlamentsgesetze) normativ gesetzte Rahmen muss seinerseits mit
den Anforderungen aus Freiheits- und Gleichheitsgrundrechten im Einklang stehen.
Dabei eröffnet freilich das Strukturprinzip der Bundesstaatlichkeit durchaus Spielräume für von Bundesland zu Bundesland unterschiedliche Ausformungen von (in
die Zuständigkeit der Landesgesetzgeber fallenden) Abgaben, insbesondere jenseits
von Steuern (im Sinne des Bundesverfassungsrechts); die mehr oder weniger große
Ähnlichkeit zwischen den verschiedenen Kommunalabgabengesetzen ist damit eher
generellen Zweckmäßigkeitserwägungen als einem (insoweit nicht bestehenden, vor
allem nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG herrührenden) verfassungsrechtlichen Homogenitätsgebot für die Wahrnehmung von Landes-Gesetzgebungskompetenzen geschuldet.
Jede (hoheitliche) Abgabe begründet eine Leistungs- bzw. Zahlungspflicht der Person, der diese auferlegt wird, und greift damit (rechtlich und tatsächlich) belastend in
deren Vermögensbestand ein. Ob damit jedoch notwendig eine konkrete Schmälerung (bzw. ein Entzug) von „Eigentum“ i.S.v. Art. 14 Abs. 1 GG erfolgt, hängt davon
ab, wie der sachliche Schutzbereich dieses Grundrechts bestimmt wird. Wenn und
soweit dieser Normbereich zwar jedes auf eigene Leistung zurückzuführende vermögenswerte Recht (nicht notwendig privatrechtlicher Art) privater Personen erfasst,
39

jedoch gerade nicht das Vermögen als solches, wird ein Schutz vor Steuer- wie vor
anderen Abgabenpflichten nicht durch das spezielle Grundrecht des (Privat-)Eigentums, sondern nur durch das allgemeine unbenannte Freiheits- und Abwehrrecht aus
Art. 2 Abs. 1 GG, die allgemeine Handlungsfreiheit, gewährt110. Auch dieses Grundrecht hindert aber jede (deutsche) öffentliche Gewalt an der Normierung (und Durchsetzung) unverhältnismäßiger (Zahlungs-)Verpflichtungen und fordert (systematisch
dem bereits vorausliegend) einen legitimen Zweck für jedes die Rechtssphäre Einzelner gezielt oder tatsächlich nicht nur unwesentlich berührende staatliche (bzw.
kommunale) Handeln. Vor allem das im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung
auf die Perspektive des Betroffenen abstellende Kriterium der „Zumutbarkeit“ oder
„Angemessenheit“, dem auch ansonsten (aus Sicht der handelnden Stelle) geeignete
und erforderliche Eingriffsakte genügen müssen, verhindert nicht nur eine übermäßige Belastung durch eine je isoliert betrachtete Abgabe, sondern führt auch dazu,
dass die Gesamtheit von Abgabenbelastungen berücksichtigt werden muss, die an
einen bestimmten Tatbestand anknüpfen, und schließlich auch der nach Entrichtung
von Abgaben übrig bleibende „Rest“ an persönlicher Handlungsfreiheit (in finanzieller
Sicht) bedeutsam ist. Dabei können sich Überschneidungen mit dem uneingeschränkt zu wahrenden Kern der Menschenwürde ergeben (Art. 1 Abs. 1 GG), der
auch ein Mindestmaß an dauerhafter finanzieller Selbstbestimmung beinhaltet und
daher Abgaben jedenfalls dann eine Grenze zieht, wenn sie erdrosselnde Wirkung
haben würden111. Die etwa im Konstrukt einer „Bundestreue“ deutlich werdende gegenseitige Rücksichtnahmepflicht unterschiedlicher Ebenen im Bundesstaat112 und
zudem die dem Bund wie den Ländern obliegende Pflicht zur Wahrung kommunaler
Selbstverwaltung verbieten es insoweit, Art und Ausmaß einer (finanziellen) Belastung nur im Hinblick auf den jeweiligen Abgabengläubiger zu bestimmen, gebieten
vielmehr, dass jede dieser Stellen die durch andere (rechtmäßig) herbeigeführten
Eingriffe und deren Folgen in ihre Erwägungen einbezieht und den Abgabepflichtigen
dann von weiteren Eingriffen verschont, wenn und soweit dadurch die zuvor skizzierte „Schmerzgrenze“ überstiegen wird. In diesen Fällen muss dann eine (Re-)Finanzierung der betreffenden Aufgaben durch Ausgleich innerhalb der Staatsorganisation
erfolgen.

110

Vgl. Michael/Morlok (Fn. 99), Rdnr. 384 ff.; ferner SächsVerfGH, Beschl. v. 28.9.2006, 16-IV-06, 6.
Vgl. BVerfGE 82, 60 (85); Michael/Morlok (Fn. 99), Rdnr. 152.
112
Vgl. Antoni, in: Hömig (Fn. 72), Art. 20 Rdnr. 6; Hey, VVdStRL 66 (2007), 277 (282).
111

40

Zum andern müssen Abgaben auch, wenn nicht gar primär am Maßstab der Gleichheitsgrundrechte beurteilt werden; auch insoweit bleibt allerdings die Frage nach der
Verhältnismäßigkeit von Zweck und Mittel wichtig, weil Grund, Art und Umfang einer
zulässigen Differenzierung davon wesentlich bestimmt wird. „Belastungs“- oder „Lastengleichheit“ bezieht sich dabei stets auf Personen in gleicher oder hinreichend ähnlicher Lage (Abgabenpflichtige) und/oder auf gleiche oder hinreichend ähnliche
Sachverhalte (Abgabentatbestände). Andererseits darf Ungleiches nicht ohne sachlich angemessenen Grund gleich behandelt werden: Wenn und soweit Abgaben also
als eine (monetäre) Gegenleistung für eine von Bund, Land oder Kommune bereitgestellte „Leistung“ (i. w. S.) konzipiert werden und damit in die traditionellen Kategorien
des „Beitrags“ oder der „Gebühr“ fallen, wäre eine Ausdehnung des Kreises der Abgabepflichtigen über die (wie auch immer genauer zu bestimmenden) „besonders“
Begünstigten mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht mehr vereinbar. Der spezifische Zusammenhang von Leistung und daran anknüpfender bzw. darauf bezogener (Pflicht zur) Bezahlung – der sich weder stets noch notwendig mit einer Zweckbestimmung der Abgabe deckt – wirkt sich auch (im Sinne einer Obergrenze) auf die Höhe der Gegenleistung aus. Insoweit ist zwar keine strikte, wohl aber ein Mindestmaß an „Äquivalenz“ ebenfalls gleichheitsgrundrechtlich geboten; für staatliche (Abgaben-)Gläubiger
ist nicht erst das allgemeine, insoweit dem Übermaßverbot entsprechende Wucherverbot (§ 138 Abs. 2 BGB) verbindlich, sondern müssen Leistung und dafür geforderter Preis in einem nicht evident unangemessenen Verhältnis zueinander stehen113.
Freilich existiert kein generelles verfassungsrechtliches Postulat, dass auch gegenleistungsbezogene Abgaben immer nur – und höchstens – zur Deckung der Kosten
erhoben werden dürften, die dem Abgabengläubiger durch das Anbieten und Erbringen der komplementären Leistung entstanden sind114. Wenn und weil hierbei allerdings an eine besondere Begünstigung – und nicht etwa primär an den Verursacher
oder Veranlasser einer Maßnahme der öffentlichen Hand – angeknüpft wird, ist auch
insoweit der Gleichheitsgrundsatz relevant: Die spezifische Konzeption solcher Abgaben rechtfertigt nicht nur einzig die Zahlungspflicht nur bestimmter (begünstigter)
Personen, sondern auch das Ausmaß von deren Belastung, die durch den jeweiligen
Sondervorteil bemessen wird, weil die Privilegierung gegenüber nicht gleichermaßen
begünstigten Person bestehen bliebe, wenn und soweit sie nicht finanziell korrigiert
113

Näher zu Äquivalenz Waldhoff, VVdStRL 66 (2007), 216 (240 ff.); als Bsp. etwa OVG Münster, DöV 2008, 294
(295 f.); ferner OVG Koblenz, DöV 2007, 708 (710).
114
Anders wohl Wild, DVBl 2005, 733 (737 ff.)

41

würde. Wenn und soweit allerdings der besondere Vorteil unterschiedlich hoch ausfällt, muss sich dies auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG (vorbehaltlich einer in gewissem Umfang zulässigen Glättung durch Typisierung und/oder Pauschalisierung)
in entsprechend gestaffelten Abgabenverbindlichkeiten niederschlagen115.

2. Gesetzesrecht
a) Gesetzgebungskompetenzen in Bezug auf Steuern und andere Abgaben
Detailregelungen zur Vielzahl der in Deutschland aktuell erhobenen Abgaben finden
sich sowohl im Bundes- als auch im Landesrecht. Nicht nur Steuern, sondern auch
alle anderen hoheitlich auferlegten Geldleistungspflichten sind „wesentliche“ Angelegenheiten, deren Regelung daher dem Parlamentsvorbehalt unterliegt, sowohl im
Hinblick auf das demokratische Prinzip als auch auf die Grundrechtsrelevanz solcher
Vorschriften. Nur Ausführungsbestimmungen darf – aufgrund einer nach Inhalt,
Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmten Ermächtigung in einem förmlichen Gesetz (Art. 80 Abs. 1 GG) – auch die Regierung oder ein einzelner Minister im Wege
einer Rechtsverordnung treffen. Für kommunale Abgabensatzungen – ebenfalls „nur“
materielle (untergesetzliche) Rechtsvorschriften – gelten zwar die verfassungsrechtlichen Vorgaben für Verordnungsermächtigungen nicht; insofern ergibt sich jedoch
aus rechtsstaatlichen und grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten, dass auch hierfür
eine möglichst klare und präzise parlamentsgesetzliche Ermächtigungsgrundlage
vorhanden sein muss116.
Wie schon gezeigt, fällt die Kompetenz zum Erlass von „Steuern“ fast ausschließlich
in die Zuständigkeit des Bundes(gesetzgebers); im Hinblick auf die Verzahnung von
Art. 105 Abs. 2 mit Art. 106 GG wird die dort ebenfalls genannte konkurrierende
Kompetenz (Art. 72 GG) kaum bedeutsam, so dass sich auch praktisch kaum einmal
die Frage stellt, ob und wie weit der Bund hiervon Gebrauch gemacht (und damit die
daneben bestehende Länderkompetenz wirksam verdrängt) hat. Für alle anderen
Abgaben fehlt es hingegen an einer mehr als Einzelbereiche betreffenden expliziten
Ausnahme von der Regelzuständigkeit der Länder nach Art. 30, 70 GG; insoweit sind
auch keine „ungeschriebenen“ Kompetenzen des Bundes ersichtlich. Allerdings erschließt sich die sachliche Reichweite der Regelungszuständigkeit aus Art. 105 Abs.
1, 2 (und Art. 106 GG) vergleichsweise klar nur aus den verschiedenen dort aus-

115
116

Dazu bereits oben, I.6.c).
Vgl. Michael/Morlok (Fn. 99), Rdnr. 564 ff.

42

drücklich bezeichneten Steuerarten; der zugrunde liegende Abgabentypus wird hingegen regelmäßig allein im Wege der historisch-genetischen Auslegung, d.h. der
Fortschreibung der unter der Weimarer Verfassung üblichen Terminologie näher abgegrenzt. Die dort – in einer nicht selbst dem Verfassungsrecht zugehörigen Vorschrift (§ 3 RAO) – unternommene Begriffsbestimmung ist weder völlig eindeutig
noch in jenem vorkonstitutionellen Zustand „eingefroren“117; daher kannte bzw. kennt
das GG selbst auch sog. „Zwecksteuern“, mit denen gerade keine bloße Mehrung
staatlicher Haushalte erfolgt bzw. intendiert ist, sondern die hieraus resultierenden
Einnahmen nur für die Erfüllung bestimmter Aufgaben und dazu erforderlicher Ausgaben dienen (sollen). So war ein Großteil des Aufkommens an Mineralölsteuer „für
Zwecke des Straßenwesens“ zu verwenden118. Diese Bindung wurde jedoch im Laufe der Zeit immer schwächer, und die (auch durch EU-Regeln119 geprägte) Nachfolgeregelung ab 1.8.2006, die Energiesteuer120, eine Verbrauchsteuer auf bestimmte
Energieerzeugnisse (§ 1 EnergieStG), enthält keine derartigen Vorschriften zur Aufkommensverwendung. Bis dato schreibt jedoch das Jahres-Haushaltsgesetzes des
Bundes vor (etwa § 6 Abs. 8 des Gesetzes 2011)121: „Das nach Art. 1 des Straßenbaufinanzierungsgesetzes … und nach Art. 3 des Verkehrsfinanzgesetzes 1971 …
für Zwecke des Straßenwesens gebundene Aufkommen an Mineralölsteuer ist auch
für sonstige verkehrspolitische Zwecke im Bereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zu verwenden“. Und der 1993 in das GG eingefügte
Art. 106a legt für das Steueraufkommen des Bundes insgesamt fest, dass den Ländern ab Anfang 1996 hieraus ein Betrag „für den öffentlichen Personennahverkehr“
zustehe (Satz 1), dessen Einzelheiten dann nach Satz 2 durch zustimmungspflichtiges Bundesgesetz geregelt werden, nämlich sowohl die Quelle (Mineralsteuerauf117

Vgl. die weite Abgrenzung in BVerfGE 98, 106 (123); BVerfG (Fn. 102), Rdnr. 60.
Zur verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit s. BVerfG (Fn. 102), Rdnr. 61. Art. 1 des Straßenbaufinanzierungsgesetzes in der in BGBl. III 912-3 veröffentlichten bereinigten Fassung (Zweckbindung des Aufkommens
der Mineralölsteuer) besagt: „Das Aufkommen an Mineralölsteuer, ausgenommen das Aufkommen aus der Besteuerung der Schweröle und Reinigungsextrakte nach § 8 Abs. 2 des Mineralölsteuergesetzes, ist im Rechnungsjahr 1964 in Höhe von 46 vom Hundert, im Rechnungsjahr 1965 in Höhe von 48 vom Hundert und in den
folgenden Rechnungsjahren in Höhe von 50 vom Hundert für Zwecke des Straßenwesens zu verwenden. Dies
gilt nicht für das Mehraufkommen an Mineralölsteuer, das sich infolge der Änderung von §§ 2, 8 Abs. 2 und §
15b des Mineralölsteuergesetzes durch Artikel 1 Nr. 2, 8 und 19 des Verbrauchsteueränderungsgesetzes 1988
vom 20. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2270) und der Änderung von §§ 2, 8 Abs. 2 und § 15b des Mineralölsteuergesetzes durch Artikel 3 Nr. 1, 2 und 5 des Gesetzes vom 24. Juni 1991 (BGBl. I S. 1318) ergibt“.
119
Richtlinie 2003/96/EG des Rates v. 27.10.2010 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom, ABl. EU Nr. L 283 v. 31.10.2003,
51.
120
Vgl. Art. 1 (Energiesteuergesetz) des Gesetzes v. 15.7.2006 (BGBl. I, 1534).
121
Haushaltsgesetz 2011 v. 22.12.2010 (BGBl. I S. 2228); s. BT-Drs. 17/2500 v. 13.8.2010. Ebenso Haushaltsgesetz 2010 v. 6.4.2010 (BGBl. I S. 346); dazu Kugele, N&R 2010, 91 (94).
118

43

kommen) als auch Verteilung und primärer Verwendungszweck (§§ 5, 6 Abs. 1
RegG122).

b) Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen für das Recht der Straßen
und anderer Verkehrswege
Die Gesetzgebung in Bezug auf Straßen ist in Deutschland nicht nur zwischen Bund
und Ländern aufgeteilt, sondern unterscheidet auch zwischen Straßen- und Wegerecht einer-, Straßenverkehrsrecht andererseits123. Diese doppelte (systematische)
Aufteilung gilt dabei nicht nur für (Land-)Straßen, sondern auch für andere Verkehrswege (auf der Schiene, zu Wasser und in der Luft). Während bei den Vorgaben für
Sicherheit und Leichtigkeit des jeweiligen Verkehrs der ordnungs-/polizeirechtliche
Aspekt von Gefahrenvermeidung und -abwehr im Vordergrund steht, geht es beim
Straßen- und Wegerecht und den ähnlichen Regeln z.B. für den Schienenverkehr um
die Schaffung und Erhaltung einer funktionsfähigen, je bestimmte (verkehrliche) Nutzungen ermöglichenden und lenkenden Infrastruktur einschließlich der Planung und
der Finanzierung.
Dabei enthält das GG zum einen in Art. 73 Abs. 1 mehrere (i.S.v. Art. 71) ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes, die sich beziehen auf „Luftverkehr“
(Nr. 6) und den „Verkehr“ mit, aber auch „den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes“ (Nr. 6a). Einbezogen wird
dabei (Nr. 6a) auch die Kompetenz zur „Erhebung von Entgelten für die Benutzung
dieser Schienenwege“. Die konkurrierende Zuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 GG,
von der der Bund nach Maßgabe von Art. 72 Gebrauch machen darf, erstreckt sich
auf das „Bodenrecht“ (Nr. 18) – allerdings „ohne das Recht der Erschließungsbeiträge“, ohne dass jedoch die zuvor kompetenzgemäß erlassenen Vorschriften der §§
123 ff. BauGB damit ohne weiteres ihre Geltung einbüßen (Art. 125a GG) –, die
„See“- sowie die „dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen“ (Nr.
21), ferner auf den „Straßenverkehr“ (und darüber hinaus und nur hier auch auf das
„Kraftfahrwesen“) wie „Bau“ und „Unterhaltung“ von „Landstraßen für den Fernverkehr“; wie bei der Benutzung der Schienenwege von Bundeseisenbahnen schließt
auch Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG eine Gesetzgebungszuständigkeit für die „Erhebung“
122

Regionalisierungsgesetz v. 27.12.1993 (BGBl. I, 2378, 2395), i.d.F. v. Art. 13 des Haushaltsbegleitgesetzes
2006 v. 29.6.2006 (BGBl. I, 1402); dazu BR-Drs. 142/06 v. 24.2.2006; zur zweiten Änderung des RegG s. Art. 1
des Gesetzes v. 12.12.2007 (BGBl. I, 2871), und dazu BT-Drs. 16/6310 v. 7.9.2007; 16/6975 v. 7.11.2007.
123
Vgl. Schnapauff, in: Hömig (Fn. 72), Art. 74 Rdnr. 22.

44

(und auch die „Verteilung“) von „Gebühren oder Entgelten“ für die Benutzung „öffentlicher Straßen“ mit Kraft- und anderen „Fahrzeugen“ ein. Soweit „Schienenbahnen“
nicht (als „Eisenbahnen des Bundes“) ganz oder teilweise in dessen Eigentum stehen, normiert Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 auch hierfür – mit Ausnahme von Bergbahnen –
eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz. Speziell und nur in Bezug auf Art.
74 Abs. 1 Nr. 22 GG steht dem Bund dieses „Gesetzgebungsrecht“ nach Art. 72 Abs.
2 nur zu, wenn und soweit eine bundesgesetzliche Regelung im „gesamtstaatlichen
Interesse“ entweder zur „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ oder zur
„Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit“ erforderlich ist; nach Art. 72 Abs. 4
GG kann ein Bundesgesetz auch vorsehen, dass bei Wegfall der Erforderlichkeit
Landesrecht an die Stelle einer bis dato bundesgesetzlichen Regelung treten kann.
Im Übrigen bleibt die Rechtsetzung in den von diesem „Flickenteppich“ verschiedener Ermächtigungen nicht erfassten Bereich öffentlicher Aufgaben Sache der Bundesländer (Art. 70 Abs. 1 GG), auch soweit es um hiermit zusammenhängende Abgaben geht124.
Im Abschnitt über die Ausführung der Bundesgesetze und die „Bundesverwaltung“
werden weitere Regelungen zu verschiedenen Verkehrssektoren getroffen. Dabei
geht es zwar in erster Linie um – vom auch hier geltenden Grundsatz der Länderzuständigkeit (Art. 83 GG) abweichende – Bestimmungen der Zuständigkeit der Bundesverwaltung (Art. 87 Abs. 1) in Bezug auf den Luftverkehr (Art. 87d Abs. 1), Eisenbahnen (nicht notwendig nur solche des Bundes, Art. 87e Abs. 1 Satz 1, Abs. 2),
Bundeswasserstraßen (Art. 89 Abs. 1, 134) und (in Bundesautobahnen und -straßen
gestufte) Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 1, 134). Die Regelung der Verwaltungskompetenz wird dabei je sektorspezifisch modifiziert, indem Ermächtigungen an den
Bundesgesetzgeber – meist mit Zustimmungsvorbehalt des Bundesrates – erteilt
werden, einzelne/bestimmte Aufgaben den Ländern als „Auftragsverwaltung“ (Art. 85
GG) zu übertragen: für den Luftverkehr in Art. 87d Abs. 2, für Bundeswasserstraßen
in Art. 89 Abs. 2 Sätze 3, 4; für Eisenbahnen hingegen sieht Art. 87e Abs. 1 Satz 2
GG eine Übertragung auf Länder als deren eigene Angelegenheit (Art. 84) vor. Für
Bundesfernstraßen ordnet bereits das GG selbst in Art. 90 Abs. 2 eine Auftragsverwaltung an und beschränkt diese nicht auf die jeweiligen Länder als solche, sondern
gestattet auch explizit eine Wahrnehmung der Fernstraßenverwaltung durch „nach
Landesrecht zuständige Selbstverwaltungskörperschaften“. Auch hier kann diese
124

Vgl. Schnapauff, in: Hömig (Fn. 72), Art. 70 Rdnr. 1.

45

Konstellation aber dadurch verändert werden, dass ein Land beim Bund beantragt,
dieser möge die im betr. Landesgebiet liegenden Bundesstraßen des Fernverkehrs in
„bundeseigene Verwaltung“ übernehmen (Art. 90 Abs. 3) und der Zentralstaat diesem Ansinnen nachkommt.
Art. 89 Abs. 1, 90 Abs. 1 i. V. m. Art. 134, 135, aber auch Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a und
87e Abs. 3 Satz 2 GG stellen dabei speziell auf das „Eigentum“ (des Bundes) an bestimmten (Wasser- bzw. Land-)Straßen oder Schienenwegen ab. Der Verfassung
liegt also explizit die Trennung zwischen der (umfassenden) rechtlichen Verfügungsmacht in Bezug auf unbewegliche Sachen und den jeweils auf, über oder unter
diesen geführten Verkehrsanlagen zugrunde. Lediglich für zwei Sektoren werden
dann noch weitere verfassungsrechtliche Vorgaben getroffen, wenn insoweit von der
hier generell geltenden, aber wenig konkreten Staatszielbestimmung Umweltschutz
in Art. 20a GG abgesehen wird: Für (Bundes-)Wasserstraßen schreibt Art. 89 Abs. 3
GG vor, bei deren Verwaltung, aber auch dem Neu- oder Ausbau seien (seitens des
Bundes) im „Einvernehmen“ mit den (betroffenen) Ländern die „Bedürfnisse der Landeskultur und der Wasserwirtschaft“ zu wahren. Für Eisenbahnen des Bundes normiert (insoweit ähnlich der Vorschrift zu Postwesen und Telekommunikation in Art.
87f Abs. 1 GG) Art. 87e Abs. 4 einen „Gewährleistungs“-Auftrag des Bundes sowohl
im Hinblick auf den „Ausbau“ und „Erhalt“ des „Schienennetzes“ der Eisenbahnen
des Bundes als auch für deren Verkehrsangebot auf diesem Netz (nach Maßgabe
eines Bundesgesetzes)125; nicht ausgeschlossen ist dadurch jedoch, wie Art. 87e
Abs. 5 Satz 2 GG zeigt, eine „Übertragung von Schienenwegen der Eisenbahnen
des Bundes an Dritte“, zumal diese ohnehin „als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Form“ zu führen sind und Art. 87e Abs. 3 Satz 3 GG eine Veräußerung
von (Minderheits-)Anteilen auch im Hinblick auf Schienenwegs-Aktivitäten durchaus
erlaubt. Soweit (Land-)Straßen der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des
Bundes unterliegen, sind derzeit keine entsprechenden Bindungen für (bundes)gesetzliche Regelungen vorhanden. Weil und solange allerdings von den Ländern im
Wege der Auftragsverwaltung gehandelt wird, statuiert Art. 104a Abs. 2 GG, dass der
Bund sich „daraus ergebenden Ausgaben“ trägt; diese Ausnahme vom Grundsatz,
dass Zentral- wie Gliedstaaten gesondert die Ausgaben tragen, die aus der Wahrnehmung ihrer jeweiligen Aufgaben herrühren (Art. 104a Abs. 1), wird allerdings wieder dadurch begrenzt, dass nach Art. 104a Abs. 5 (nach Maßgabe eines Bundesge125

Vgl. Hömig, in: ders. (Fn. 72), Art. 87e Rdnr. 9 f.; Lepsius, in: Fehling/Ruffert (Fn. 12), § 4 Rdnr. 90 ff.

46

setzes) Bund und Länder die „bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsaufgaben“ tragen. Soweit es sich nicht um Eigentum an oder Verwaltung von Bundesfernstraßen geht, fällt – vorbehaltlich des Art. 28 Abs. 2 GG – die nähere Ausgestaltung
von Planung, Bau, Unterhaltung, Verwaltung und Finanzierung von (öffentlichen)
Straßen in die Verbandskompetenz des Bundeslandes, auf dessen Territorium derartige Maßnahmen erfolgen (sollen); Vorgaben können damit allein aus dem jeweiligen
Landesverfassungsrecht resultieren.
Außer den Bestimmungen zur kommunalen Selbstverwaltung können hier allenfalls
Staatsziele wie „Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen“ und/oder der „Landschaft“ wirksam werden, die sich teils auch ausdrücklich an Gemeinden wenden126.
Hieraus ergeben sich allerdings in jedem Fall nur Bindungen der jeweiligen Landesstaatsgewalt und auch dies nur, soweit kompetenzgemäß erlassene und auch inhaltlich rechtmäßige bundesrechtliche Vorschriften der Legislative oder Exekutive auf
Landesebene eigene Bewertungs- und Entscheidungsspielräume eröffnet oder belässt.

c) Ausgestaltungen der Straßenbaulasten im Bundes- und Landesrecht
Für (Land-)Straßen auf gemeindlichem Territorium ergibt sich aus der verfassungsrechtlichen Ausgangslage eine differenzierte Gestaltung der Straßenbaulast, die, da
sie unterschiedliche (Klassen von) Straßen umfasst und im Hinblick auf die bundesstaatliche Kompetenzverteilung daher teils bundes-, teils landesrechtlich normiert
und verschiedenen Trägern zugewiesen wird, auch in Inhalt und Reichweite nicht
notwendig einheitlich ausgeformt ist. Für die lokale Ebene sind dabei zwar Landes(straßen)gesetze von primärer Bedeutung, jedoch spielt daneben das Bundesrecht
sowohl im Hinblick auf Bundesfernstraßen auf kommunalem, insbesondere innerörtlichem Gebiet (BFStrG) als auch im Hinblick auf Verkehrsanlagen zur Erschließung
von Baugebieten (BauGB) eine maßgebliche Rolle.
Ortsdurchfahrten – in § 5 Abs. 4 BFStrG näher legal definiert127 – von „Bundesstraßen“ (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. Abs. 1, 3) sind explizit in die Bundesgesetzgebung zu
„Bundesstraßen des Fernverkehrs“ (i.S.v. Art. 90 GG) einbezogen; § 1 Abs. 1 Satz 2
BFStrG stellt dabei klar, dass zum „zusammenhängenden Verkehrsnetz“ (Satz 1) in
„geschlossenen Ortslagen“ (§ 5 Abs. 4 Sätze 2 – 4) alle „zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendigen Straßen“ gehören. Ortsdurchfahrten von Bundesauto126
127

Vgl. Art. 10 i.V.m. Art. 13 SächsVerf.
Vgl. bereits oben, I.5.c); komplementär dazu § 128 Abs. 3 Ziff. 2 BauGB; hierzu Buhl, VBlBW 1985, 46 (57).

47

bahnen (§ 1 Abs. 3 BFStrG) kennt das geltende BFStrG hingegen nicht. Bundes(fern)straßen werden (wie andere Straßen) räumlich ein- und abgegrenzt (§ 1 Abs. 4
BStrG) und in einem Straßenverzeichnis erfasst (§ 1 Abs. 5). Speziell für den innerörtlichen Bereich sind dabei nicht nur die (durch Regelbeispiele konkretisierte) Bestimmung von „Straßenkörper“ (§ 1 Abs. 4 Nr. 1) und hierüber befindlichem „Luftraum“ (Nr. 2), sondern auch „Zubehör“ (einschließlich dem Schutz der Anlieger dienender Verkehrseinrichtungen und -anlagen aller Art) – Nr. 3 – und u.U. auch „Einrichtungen zur Erhebung von Maut und zur Kontrolle der Einhaltung der Mautpflicht“
(Nr. 3a)128. § 3 Abs. 1 Satz 1 BFStrG kennzeichnet sodann die „Straßenbaulast“ – im
Hinblick auf alle in § 5 aufgelisteten Träger – als die Kompetenz zur Wahrnehmung
„aller“ Aufgaben, „die mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen“ (§ 1
Abs. 1 BFStrG) „zusammenhängen“. Im folgenden Satz (2) werden als hiervon ebenfalls erfasste (obligatorische) Tätigkeiten „erweitern“ (Ausbau) und „sonst … verbessern“ explizit genannt. Der zu wahrende Sollzustand wird auf das „regelmäßige Verkehrsbedürfnis“, d.h. auf eine normale (mittlere) Auslastung bezogen, und dieser
qualitativen Forderung, die überdies „alle Anforderungen der Sicherheit und Ordnung“ in sich schließt (§ 4 Satz 1 BFStrG), muss der jeweilige Träger „genügen“, sie
also (nur, aber doch durchweg) ordnungsgemäß erfüllen – was sich dann auch auf
die Höhe des dafür erforderlichen finanziellen Aufwands auswirkt und diesen „deckelt“. § 3 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 BFStrG knüpft die „Last“ (bzw. gesetzliche Verpflichtung) jedoch noch zusätzlich an die „Leistungsfähigkeit“ des jeweiligen Baulastträgers. Diese betrifft alle tatsächlich aufgrund der Straßenbaulast zu erledigenden
Maßnahmen (von Vorbereitung über Bau bis zu Überwachung), mündet aber letztlich
in der Frage der (Re-)Finanzierung aus eigenen Einnahmen und/oder von dritter Seite zufließenden Geldmitteln129. Die Mobilisierung solcher Ressourcen wiederum setzt
entsprechende rechtliche Befugnisse auf Seiten der unterschiedlichen Baulastträger
(bzw. der jeweiligen Gebietskörperschaften) voraus, die bereits aufgewendeten oder
noch zu verauslagenden Mittel entweder von Privaten (über Abgaben) oder von anderen staatlichen Stellen (im Hinblick auf für diese wahrgenommene Aufgaben oder
aufgrund des föderalen und/oder kommunalen Finanzausgleichs) zu vereinnahmen
(und notfalls auch beizutreiben). Zumindest temporär ist das dafür erforderliche Maß
an (finanzieller) Leistungsfähigkeit nicht immer bzw. nicht auf jeder staatlichen Ebene
128

Dazu das Autobahnmautgesetz für schwere Nutzfahrzeuge (AMBG) i.d.F. v. 2.12.2004 (BGBl. I, 3122), zuletzt
geändert durch Art. 6 des Gesetzes v. 29.5.2009 (BGBl. I, 1170).
129
Dazu schon oben, I.5.b), c).

48

gegeben, so dass § 3 Abs. 2 Satz 1 BFStrG für diesen Fall – aber darüber hinaus
generell für die Situation der (rechtlichen bzw. wirtschaftlichen) Unmöglichkeit der
Erfüllung der primären „Bau“-Pflicht – als sekundäre Verpflichtung nur eine (weniger
kostenträchtige) Warn- und Hinweispflicht aufrecht erhält, die sich auf jeden „nicht
verkehrssicheren“ – d.h. polizeiwidrigen – Zustand einer Bundesfernstraße bezieht
und klar und allgemeinverständlich durch Aufstellen entsprechender Verkehrszeichen
zu erfüllen ist. Zum Inhalt der Straßenbaulast nach BFStrG gehört allerdings nicht
nur, wenn auch vorrangig die Aufgabe der Herstellung eines zusammenhängenden,
einem weiträumigen, Bundesländergrenzen überschreitenden Verkehr dienenden
(Straßenverkehrs-)Netzes, vielmehr sind bei der Durchführung dieser öffentlichen
Aufgabe auch „sonstige öffentliche Belange“ angemessen zu berücksichtigen, von
denen § 3 Abs. 1 Satz 2 Hs. 2 zwei eigens nennt, nämlich den (nicht zuletzt den Interessen der Nutzer, Anwohner und -lieger von Straßen wie weiteren Menschen dienenden) „Umweltschutz“ sowie, damit nicht immer konvergierend, aber ebenso wenig
grundsätzlich gegensätzlich dazu die spezifischen, durch Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG
hervorgehobenen berechtigten Kompensations-Belange besonderer Personengruppen wie „behinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung“. Das
dabei verfolgte Ziel möglichst weitreichender Barrierefreiheit130 verlangt spezielle
Planungen und Maßnahmen, deren (Mehr-)Kosten als solche legitim sind, aber gerade nicht als besondere „Vorteile“ gewertet (und damit auch nicht allein den Angehörigen dieser Gruppen auferlegt) werden dürfen, da sie allein unter dem Aspekt gleicher
menschlicher Würde einen tatsächlich vorhandenen Nachteil ausgleichen. Das hier
zugrunde liegende grundrechtliche Gleichbehandlungsgebot (in Gestalt des Verbots
einer Diskriminierung aus bestimmten Gründen) enthält vielmehr zugleich eine allgemeine objektive Wertentscheidung dahin gehend, dass die Finanzierung der Kompensation nicht auf einzelne Personengruppen beschränkt werden darf, sondern als
allgemeine gesellschaftliche Last ausgestaltet werden muss, an der anteilig und nach
Kräften jeder mitträgt.
Das Räumen und Streuen von Bundesfernstraßen bei Schnee- und Eisglätte wird in
§ 3 Abs. 3 Satz 1 BFStrG nicht als Teil der Straßenbaulast verstanden, obwohl dies
ebenfalls zur Unterhaltung gehört und sich zudem auch auf den Bau-Zustand auswirken kann. Hier kommt wiederum die Grenzziehung zum (polizeilichen) Straßenverkehrsrecht zum Ausdruck, aber auch der besondere Status von Straßenanliegern,
130

Vgl. § 4 des Behindertengleichstellungsgesetzes v. 27.4.2002 (BGBl. I, 1467, 1468).

49

der zugleich (Handlungs-)Pflichten begründen kann (Satz 2). Da insoweit hier ein
ausdrücklicher Verweis auf Landesrecht erfolgt, ermöglicht dies sowohl eine Bestimmung anderer („dritter“) Personen – insbesondere der Gemeinden ganz allgemein –
als auch die durch Landesgesetz begründete Regelung, im Wege einer kommunalen
Satzung Reinigungs- einschl. Räum- und Streupflichten auf Eigentümer je anliegender Grundstücke zu übertragen und damit auch die hierfür entstehenden Kosten auf
diese zu überwälzen (z.B. § 51 SächsStrG). Dabei handelt es sich zwar nicht um eine Dienstleistungspflicht i.S.v. Art. 12 Abs. 2 GG, da eine Erfüllung durch andere
Personen als den Winterdienstpflichtigen nicht ausgeschlossen wird, aber um eine
(gegenüber Straßenanliegern freilich) zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung
des Grundeigentums gem. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG131.
Auch das BFStrG trennt klar zwischen dem Träger der Straßenbaulast (§ 5) und dem
Eigentum an der Straßen und an den zu ihr gehörenden Anlagen (§ 6 i.V.m. § 1 Abs.
4); bei Bundesfernstraßen sollen Baulast und (privates) Eigentum jedoch in einer
Hand liegen132. (Reguläre) Baulastträger für Bundesstraßen ist in Bezug auf die jeweiligen Ortsdurchfahrten die betreffende Gemeinde, entweder insgesamt (bei einer
Einwohnerzahl von über 80 000, § 5 Abs. 2 BFStrG, oder bei deren Zustimmung,
Abs. 2a) oder nur (und generell) für bestimmte Bereiche, nämlich Gehwege und
Parkplätze (Abs. 3). Schließlich ist nicht immer die gesamte Breite der Ortsdurchfahrt
einer Bundesstraße von der Zuordnung der Baulast nach Abs. 2 oder 2a betroffen,
wenn nämlich innerörtliche Straßen oder Plätze „erheblich breiter angelegt sind als
die Bundesstraße“ (Abs. 3a Satz 1). Der örtlich veranlasste Straßenteil bleibt so auf
jeden Fall außerhalb der durch § 5 BFStrG getroffenen Baulastzuordnung133.
„Straßenanlieger“ erlangen durch die räumliche Nähe zum Straßenkörper auch rechtlich eine Besserstellung gegenüber anderen Personen, die Straßen über den Gemeingebrauch hinaus nutzen. So gelten „Zugänge“ und „Zufahrten“ (sowie Anschlüsse nicht öffentlicher Wege, § 8a Abs. 1 Satz 3 BFStrG), auch wenn sie außerhalb zur
Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten
von Bundesstraßen liegen, nur dann als (regelmäßig erlaubnis- und oft gebührenpflichtige) „Sondernutzung“ i.S.v. § 8 BFStrG, wenn sie neu angelegt oder geändert
werden oder (ohne tatsächliche Änderung) einem gegenüber dem bisherigen Zustand erheblich größeren oder andersartigen Verkehr dienen sollen (§ 8a Abs. 1 Sät131

Vgl. Antoni, in: Hömig (Fn. 72), Art. 14 Rdnr. 7.
Dazu bereits oben, I.4.a).
133
Und damit regelmäßig der gemeindlichen Straßenbaulast zugeordnet.
132

50

ze 1, 2). Auch wenn keine Sondernutzungserlaubnis erforderlich ist, müssen jedoch
Zugänge oder Zufahrten im Einklang mit den Anforderungen der Sicherheit und Ordnung sowie den allgemein anerkannten Regeln der Technik (errichtet und) unterhalten werden (§ 8a Abs. 3 i. V. m. 8 Abs. 2a Satz 1 BFStrG). Eine „ausreichende Verbindung“ eines Grundstücks „zu einem öffentlichen Wegenetz“ wird in § 8a BFStrG
als wesentliches Kriterium für den Wert eines solchen Grundstücks angesehen; nur
wenn und soweit diese fortbesteht, muss der Anlieger auch erhebliche, längere Beeinträchtigungen (aus unterschiedlichem Anlass) von (anderen) Zugängen oder Zufahrten entschädigungslos dulden (Abs. 4 Satz 3, Abs. 5 Satz 3, Abs. 6 Satz 2). § 8a
Abs. 7 BFStrG sieht umgekehrt für „Nachteile“ in Gestalt dauerhafter erheblicher Beeinträchtigungen oder gar des Entzugs des Zutritts von Licht oder Luft durch Bau
oder Änderung einer Bundesfernstraße (also auch bei Autobahnen) einen Anspruch
des Eigentümers auf angemessene Entschädigung für dadurch entstehende Vermögensnachteile in Geld gegen den Träger der Straßenbaulast vor. Diese Regelung
dürfte verfassungsrechtlich geboten sein, wenn und soweit hier die Schwelle zur enteignenden Wirkung oder zur Aufopferung erreicht wird134. Jedoch erlaubt die Vorschrift nicht den Umkehrschluss, dass Immissionen von anderer Art und/oder anderem (geringerem) Ausmaß nicht ebenfalls als „Nachteil“ für das Anliegergrundstück
zu werten (und daher seitens staatlicher oder kommunaler Stellen ebenfalls, wenn
auch in anderer Weise, zu berücksichtigen) sind.
Für die Zulässigkeit von (baulichen) Anlagen (s. § 9 Abs. 5a BFStrG) an Bundesfernstraßen ist ebenfalls maßgeblich, ob diese inner- oder außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen errichtet, geändert oder anders genutzt werden sollen. Vorrang hat insoweit ein (rechtswirksam zustande gekommener) Bebauungsplan nach §§ 8 ff.
BauGB, wenn dieser mindestens die Begrenzung der Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr.
11) sowie an diesen gelegene überbaubare Grundstücksflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 2
BauGB, § 23 BauNVO135) enthält und im Aufstellungsverfahren (§§ 2 ff. BauGB) der
Träger der Straßenbaulast mitgewirkt hat, so dass die von diesem vertretenen „öffentlichen Belange“ (insbes. § 1 Abs. 6 Nr. 9) angemessen einbezogen worden sind
(§ 9 Abs. 7 BFStrG). In diesem Fall muss ein Bauvorhaben lediglich diesen (und anderen) Festsetzungen des (als Satzung, § 10 Abs. 1 BauGB) rechtsverbindlichen
134

Vgl. Maurer (Fn. 3), § 28 Rdnr. 2, 13.
Baunutzungsverordnung i.d.F. der Bek. v. 23.1.1990 (BGBl. I, 132), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes
v. 22.4.1993 (BGBl. I, 466).

135

51

Bauleitplans entsprechen. Enthalten Bebauungspläne nicht (alle) in § 9 Abs. 7
BFStrG genannten Festsetzungen oder existiert im „unbeplanten Innenbereich“ gem.
§ 34 BauGB überhaupt kein solcher Plan, müssen (auch) bei der Erteilung von Baugenehmigungen Belange der „Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs“, „Ausbauabsichten“ und „Straßenbaugestaltung“ berücksichtigt werden (§ 9 Abs. 3a i.V.m.
Abs. 3 BFStrG). Außerorts gelten entweder nur ausnahmsweise einschränkbare
Bauverbote (§ 9 Abs. 1, 8 BFStrG) oder Zustimmungserfordernisse der obersten
(Landes-)Straßenbaubehörde (§ 9 Abs. 2); beides betrifft insbesondere auch durch
Zugänge oder Zufahrten (direkte wie mittelbar) angeschlossene bauliche Anlagen, in
jenem Fall deren Errichtung, in diesem erhebliche Änderungen oder Nutzungsänderungen. Die Zustimmung ist allerdings als bloße Kontrollerlaubnis136 ausgestaltet und
darf nur dann versagt oder mit Nebenbestimmungen versehen werden, „soweit dies
wegen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausbauabsichten oder der
Straßenbaugestaltung nötig ist“ (§ 9 Abs. 3 BFStrG).
Dem Landesrecht unterliegende „öffentliche Straßen“ können auch ergänzende Regeln für Bundesfernstraßen enthalten (s. § 1 Satz 2 SächsStrG/StrG BW/HStrG). Nur
hier wird dann regelmäßig auch die rechtlich „öffentliche“ Straße definiert, nämlich als
alle „Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind“ (§ 2
Abs. 1 SächsStrG/StrG BW). Als Bestandteile solcher Straßen werden (ähnlich wie
im BFStrG) der Straßenkörper, der Luftraum darüber, das Zubehör und die Nebenanlagen aufgeführt (§ 2 Abs. 2 SächsStrG/StrG BW/HStrG). Die Einteilung der öffentlichen Straßen des Landesrechts richtet sich nach ihrer „Verkehrsbedeutung“ aus:
Nach Staats-/Landes- und Kreisstraßen gibt es die Klasse der „Gemeindestraßen“,
die teils auch weitere/„sonstige“ Straßen einbezieht (so § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2
StrG BW), teils hierfür eine vierte Klasse ausweist (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 SächsStrG/§ 3
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 HStrG). Die Zuordnung zu einer bestimmten Klasse erfolgt durch
Ein- oder Umstufung (z.B. § 3 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 5 bzw. § 5 HStrG); wie im
BFStrG werden auch hier (teils unterschiedliche) Straßenverzeichnisse geführt (§ 4
SächsStrG/§ 4 Abs. 2 – 4 StrG BW).
Landesstraßenrecht kennt ebenfalls Besonderheiten im Hinblick auf die Straßenbaulast bei Ortsdurchfahrten von höherklassigen Verkehrswegen: Die Definition stellt
dabei regelmäßig auf einen „innerhalb der geschlossenen Ortslage“ liegenden Straßen-Teil ab und verlangt als weiteres Merkmal entweder, dass dieser Teil „auch zur
136

Vgl. Maurer (Fn. 3), § 9 Rdnr. 51 ff.

52

Erschließung der anliegenden Grundstücke“ oder aber dass er „der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes“ dient (§ 5 Abs. 1 SächsStrG/§ 8 Abs. 1 StrG BW/§
7 Abs. 1 HStrG). Zuweilen wird auch noch das Verhältnis zu bzw. die Abgrenzung
gegenüber „Orts“- als Teil der „Gemeindestraßen“ besonders hervorgehoben (so § 3
Abs. 2 Nr. 2 StrG BW). Näher geregelt sind dabei Beginn und Ende der Ortsdurchfahrt, aber auch mögliche Modifikationen (sowie Klarstellungen zur „geschlossenen
Ortslage“), ferner die etwaige „seitliche Begrenzung“ (ggf. mit Folgeregeln wie in § 41
Abs. 4 Sätze 1, 2 HStrG). Nur im Landesstraßenrecht findet sich auch eine Regelung
über eine Um-/Aufstufung (und damit eine Änderung des Straßenbaulastträgers),
wenn angesichts der „Durchgangsverkehrs“ Bedarf für eine „zusätzliche Ortsdurchfahrt“ besteht (§ 5 Abs. 6 SächsStrG/§ 8 Abs. 4 StrG BW/§ 7 Abs. 5 HStrG).
Der (für alle Träger gleiche) Inhalt der Straßenbaulast wird in den Landesstraßengesetzen nahezu identisch wie im BFStrG formuliert; nur manchmal explizit normiert ist
der Bezug zur bautechnischen Sicherheit (z.B. in § 10 Abs. 2 SächsStrG) oder auch
die Möglichkeit, von den „allgemein anerkannten Regeln des Straßenbaus“ abzuweichen, „wenn den Anforderungen auf andere Weise ebenso wirksam entsprochen wird
(§ 9 Abs. 1 Satz 3 StrG BW).
Wer (im Normalfall, d.h. vorbehaltlich einer Übertragung auf Dritte durch öffentlichrechtliche Vorschriften und außerhalb von „Ortsdurchfahrten“) Träger der Straßenbaulast ist, bestimmt sich im Landesrecht durchweg nach der jeweiligen Straßenklasse. Gemeinde (kreisangehörige wie kreisfreie) sind Träger der Baulast für Gemeindestraßen, unabhängig davon, ob diese noch weiter in Gemeindeverbindungsund Ortsstraßen unterschieden werden oder ob hierzu auch (bestimmte) sonstige öffentliche Straßen gehören (§ 44 StrG BW/§ 43 HStrG/§ 44 Abs. 1 Satz 3 SächsStrG).
Im Hinblick auf Ortsdurchfahrten (von Staats-/Landes- und Kreisstraßen) sind die jeweiligen Gemeinden stets Baulastträger für Gehwege und Parkplätze (§ 43 Abs. 4
StrG BW/§ 41 Abs. 4 Satz 3 HStrG/§ 44 Abs. 5 SächsStrG). In Baden-Württemberg
enthält § 47 StrG BW eine Ermächtigung an die Gemeinden, per Satzung die „Unterhaltung“ (nur) von (bestimmten) „Gehwegen“ – nicht, wenn und soweit diese auch
zum Parken benutzt werden dürfen – den Eigentümern oder Erbbauberechtigten der
durch die betr. Straße (Ortsstraße oder Ortsdurchfahrt, auch von Bundesstraßen) „erschlossenen bebauten, bebaubaren oder gewerblich genutzten Grundstücke“ aufzuerlegen oder „von diesen zur Deckung des Aufwands für die Unterhaltung der Gehwege Beiträge (zu) erheben“ (ähnlich in Hessen für „beschränkt öffentliche Gemein53

dewege“, § 39 HStrG). Größere Gemeinden (in der Regel ab 30 000 Einwohner) sind
kraft Gesetzes auch Straßenbaulastträger für Ortsdurchfahrten im Zuge von Staats/Landes- oder Kreisstraßen (§ 43 Abs. 3 StrG BW/§ 41 Abs. 3 HStrG/§ 44 Abs. 2
SächsStrG). Auch kleineren Gemeinden (ab 10 000 Einwohner) kann es z.B. in
Sachsen nicht versagt werden, diese Straßenbaulast zu übernehmen, wenn sie entsprechend leistungsfähig sind (§ 44 Abs. 4 SächsStrG)137.
Eigentum und Straßenbaulast sind auch im Landesstraßenrecht systematisch klar
getrennt. Hier wird allerdings davon ausgegangen, dass das jeweilige Recht durchaus unterschiedlichen Personen zustehen kann, jedoch werden zur Vermeidung von
Interessenkonflikten Vorkehrungen dafür getroffen, dass der Träger der Straßenbaulast ggf. auch über ein Enteignungsverfahren Eigentum an bisher fremden (Straßen)Grundstücken erwerben kann (§ 13 Abs. 2 SächsStrG/§ 12 Abs. 2, 3 StrG BW/§ 13
Abs. 2, 3 HStrG)138. Ferner findet sich allgemein eine Klarstellung zur Ausübung der
Eigentumsrechte dahin gehend, dass dann, wenn (und solange) der Träger der Straßenbaulast nicht Eigentümer der Grundstücke ist, die für eine Straße in Anspruch genommen sind, ihm „die Rechte und Pflichten des Eigentümers der Ausübung nach in
dem Umfang“ zustehen, in dem dies „die Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs
erfordert“ (§ 12 Abs. 1 StrG BW/§ 13 Abs. 1 HStrG/§ 13 Abs. 4 SächsStrG).
In der Regel wird des Weiteren die Rechtsstellung der „Straßenanlieger“ – d.h. Eigentümern oder Besitzern von Grundstücken, die an einer Straße liegen (so § 15
Abs. 1 StrG BW/§ 22 Abs. 6 HStrG/§ 22 Abs. 9 SächsStrG) – in einer oder mehreren
besonderen Vorschrift(en) behandelt: Ausdrücklich ausgeschlossen wird dabei ein
(strikter) „Anspruch“ solcher Personen darauf, dass die betr. (der Regelung des Landesrechts unterliegende) Straße nicht geändert (um-, d.h. auf- oder abgestuft) oder
„eingezogen“ (z.B. § 8 SächsStrG) wird; dies bedeutet umgekehrt freilich noch nicht,
dass derartige „dingliche“ Verwaltungsakte allein im öffentlichen Interesse und ohne
jede Berücksichtigung von Anlieger-/Nachbarbelangen ergehen139. Denn ähnlich wie
nach BFStrG lösen längere, erhebliche Beeinträchtigungen des Zugangs bzw. der
Zufahrt, aber auch der Nutzung eines Grundstücks durch Straßenbaunahmen Ansprüche der betroffenen Anlieger auf Entschädigung hierdurch – genauer: durch
Minderung/Wegfall einer „ausreichenden Verbindung zum öffentlichen Wegenetz“ –
verursachter Vermögensnachteile aus, auch hier als Aspekt der eigentumsrechtli137

Letztlich liegt dem das „Rastede“-Konzept zugrunde; vgl. BVerfGE 79, 127 ff.
Dazu auch BayVGH, BayVBl. 2010, 509 (510).
139
Vgl. Maurer (Fn. 3), § 8 Rdnr. 9 ff., 15.
138

54

chen Wertgarantie (§ 22 Abs. 4 – 8 SächsStrG; § 15 Abs. 2 – 4 StrG BW; § 22 Abs.
1, 2, 4, 5 HStrG). (Zugänge und) Zufahrten (legal definiert etwa in § 19 Abs. 1 Satz 1
HStrG, zudem Anschlüsse nicht-öffentlicher Wege einbeziehend § 18 Abs. 1 Satz 3
StrG BW) werden auch im Landesstraßenrecht nicht als erlaubnispflichtige „Sondernutzungen“ behandelt, wenn sie entweder „in Bebauungsplänen festgelegt sind“ (§
19 Abs. 2 Ziff. 4 HStrG) oder sich innerhalb der zur Erschließung der anliegenden
Grundstücke bestimmten Teile einer Ortsdurchfahrt (der „geschlossenen Ortslage“)
befinden; nur außerorts werden auch Änderungen der Zufahrt oder ihrer verkehrlichen Nutzung einer Genehmigungspflicht (in Form einer Sondernutzungs- oder einer
anderen behördlichen Erlaubnis unterworfen (§ 18 Abs. 1 i.V.m. § 16 StrG BW/§ 22
Abs. 1 i.V.m. § 18 SächsStrG; abweichend §§ 17, 19 HStrG).
Während das BFStrG in § 8 Abs. 10 lediglich allgemein darauf hinweist, dass sich die
Einräumung von Rechten zur „Benutzung des Eigentums der Bundesfernstraßen“
nach bürgerlichem Recht richte, „wenn sie den Gemeingebrauch“ nicht nur für kurze
Dauer „beeinträchtigt“, wird diese „sonstige Benutzung“ im Landesstraßenrecht eingehender geregelt, da sie (in Gestalt der unterirdischen Nutzung vor allem des Straßenkörpers) gerade für örtliche Klassen von Straßen des Landesrechts von erheblicher Bedeutung ist. Regelmäßig ausdrücklich angesprochen werden dabei Leitungen
der „öffentlichen Versorgung“ (einschließlich Telekommunikationslinien, für die – wie
auch für Strom- und Gasversorgungen – ergänzende spezielle Regelungen gelten,
§§ 68 ff. TKG, §§ 46, 48 EnWG140) sowie zur „Abwasserbeseitigung“ (§§ 54 ff. WHG
2010). Im Hinblick auf die Straßenbaulast (und die damit verbundenen Kosten) wird
insoweit zum einen durchweg festgelegt, dass, soweit Ortsdurchfahrten nicht in der
Baulast der Gemeinde stehen, auf deren Antrag der Träger der Straßenbaulast unentgeltlich die Verlegung der genannten Leitungen zu gestatten hat, wenn diese „in
die in seiner Baulast befindlichen Straßenteile notwendig ist“ (§ 20 Abs. 2 HStrG/§ 23
Abs. 2 SächsStrG/§ 21 Abs. 2 StrG BW). Wenn zum andern eine Straßenentwässerung über eine nicht (nach §§ 90, 93, 94 BGB) straßeneigene, sondern von einem
(anderen) Träger der Abwasserbeseitigung eingerichtete Anlage erfolgt, so muss
sich der Straßenbaulastträger an den Kosten der Herstellung oder Erneuerung dieser
Anlage in dem Umfang beteiligen, wie es der Bau einer eigenen Straßenentwässerungsanlage erfordern würde; für die Inanspruchnahme der (fremden) Entwässe140

Telekommunikationsgesetz v. 22.6.2004 (BGBl. I, 1190), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes v.
17.2.2010 (BGBl. I, 78); Energiewirtschaftsgesetz v. 7.7.2005 (BGBl. I, 1970), zuletzt geändert durch Art. 2 des
Gesetzes v. 4.11.2010 (BGBl. I, 1483).

55

rungsanlage darf jedoch darüber hinaus kein Entgelt erhoben werden (§ 20 Abs. 5
Sätze 1, 3 HStrG/§ 23 Abs. 5 Sätze 1, 3 SächsStrG).
Nur „Straßenanliegern“ – mit Einschränkungen – können durch gemeindliche Satzung ganz oder teilweise Reinigungs-, Räum- und Streupflichten (bzw. die Belastung
mit entsprechenden Kosten) auferlegt werden, die nicht nur Gehwege, sondern auch
Fußgängerzonen und Fußgänger- oder verkehrsberuhigte Bereiche erfassen können
(z.B. § 41 StrG BW, § 51 Abs. 5 SächsStrG). In Baden-Württemberg wird dabei nicht
nur der Kreis der „Straßenanlieger“ über unmittelbar angrenzende Grundstücke hinaus erweitert (§ 41 Abs. 6), sondern auch die Art der Kostenüberwälzung präzisiert,
indem dort (nur) (Benutzungs-)Gebühren vorgesehen werden (§ 41 Abs. 5 StrG
BW)141.
Für Anbaubeschränkungen an Staats-/Landes- und Kreisstraßen gilt ein dem des
BFStrG entsprechendes Regelungskonzept: Durch Satzung können die Gemeinden
diesbezügliche Vorschriften auch für bestimmte – nicht alle – Gemeinde(verbindungs)straßen außerhalb der geschlossenen Ortslage treffen und dabei die für Verbote oder Genehmigungspflichten maßgeblichen Abstände geringer festsetzen als
dies für höherklassige Straßen gilt (§ 22 Abs. 7 StrG BW/§ 23 Abs. 11 HStrG/§ 24
Abs. 12 SächsStrG). Bestand jedoch bisher – d.h. vor Anwendung der Beschränkungen – auf Zulassung einer bestimmten baulichen Nutzung ein Anspruch und wird
diese durch entsprechende Verbote etc. ganz oder teilweise aufgehoben, erwächst
dem Grundstückseigentümer ein Entschädigungsanspruch gegenüber dem Träger
der Straßenbaulast sowohl im Bereich des BFStrG (§ 9 Abs. 9) als auch im Landesstraßenrecht (§ 24 Abs. 1 StrG BW/§ 23 Abs. 10 HStrG/§ 24 Abs. 10 SächsStrG).

d) Kommunales Wirtschafts- und Abgabenrecht
Sowohl Kommunalverfassungs- als auch Kommunalwirtschafts- und -abgabenrecht
sind Teile des gliedstaatlichen (kommunalen) Organisationsrechts und, soweit sie
den allgemeinen bundesverfassungsrechtlichen Rahmen einhalten, in ihrer näheren
Ausgestaltung Sache des jeweiligen Landesgesetzgebers. Während dabei auch in
den Flächenstaaten in Deutschland mehrere unterschiedliche Formen von Kommunal-„Verfassungen“ existieren, die vor allem die einzelnen Organe, deren Zusammensetzung, Kompetenzen und Zusammenwirken betreffen142, ist in den Bereichen
141

Nicht für landwirtschaftliche genutzte Grundstücke (Dehoust, SächsVBl. 2009, 73 [80]).
Zu den verschiedenen Gemeindeverfassungssystemen s. Gern, Sächsisches Kommunalrecht, 2. A. 2000, Rn.
25 ff.
142

56

der als wesentlicher Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung erachteten wirtschaftlichen Betätigung, aber auch von Haushalten und Finanzen ein recht einheitliches Erscheinungsbild anzutreffen, das zu einem nicht unerheblichen Teil noch auf
die Regelungen der Deutschen Gemeindeordnung 1935143 zurückzuführen ist. Eine
gewisse Relevanz speziell für kommunale (Abgaben und) Finanzen hat schließlich
das wiederum von Land zu Land unterschiedlich geregelte Verhältnis zwischen unmittelbarer Landesverwaltung und kommunaler Selbst- als (formal) mittelbarer Landesverwaltung, vor allem auf der untersten (lokalen) Verwaltungsebene. Jedoch
reicht die „landeseigene“ Verwaltung nicht bis zu den kreisangehörigen Gemeinden,
sondern endet durchweg bei den Landkreisen und hat insofern unmittelbare Bedeutung nur für die diesen gleichgestellten kreisfreien Städte („Stadtkreise“). Im Hinblick
auf Mittelzuweisungen aus Bundes- und vor allem Landeshaushalten führt allerdings
die Gliederung der kommunalen Ebene in mindestens zwei Schichten (örtlich und
überörtlich) auch zu einer an den jeweils dort wahrgenommenen Aufgaben ausgerichteten Auf- und Verteilung und reduziert damit im Ergebnis die für gemeindliche
Straßenbau- und -unterhaltungsmaßnahmen verfügbaren finanziellen Ressourcen.
Jeder Kommune wird durch (Landes-)Gesetz „Satzungsautonomie“ gewährleistet:
Sowohl bei freiwilligen oder pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben als auch bei
Pflichtaufgaben nach Weisung („Weisungsaufgaben“, materiell staatlich, nur zur Erledigung auf die kommunale Ebene übertragene öffentliche Aufgaben) ergibt sich
allerdings aus der jeweiligen gemeinderechtlichen Vorschrift (z.B. § 4 Abs. 1 GemO
BW/SächsGemO) nur, dass überhaupt eine Befugnis zu einem verbindlichen Handeln in Form des Erlasses untergesetzlicher Rechtsvorschriften besteht144; lediglich
bei Pflichtaufgaben ist die entsprechende Aufgabenübertragung auch schon die
Grundlage einer (derartigen) Rechtsetzungskompetenz. Immer aber besteht freilich
Satzungs„hoheit“ nur im Rahmen der (formellen und/oder materiellen) Gesetze; wenn
und soweit hierbei Maßnahmen getroffen werden, die direkt in (Grund-)Rechte von
(privaten) Personen eingreifen oder zumindest hierzu ermächtigen, ist außer der allgemeinen eine weitere, sowohl dem allgemeinen (rechtsstaatlichen und demokratischen) als auch dem besonderen, grundrechtsspezifischen Gesetzesvorbehalt hinreichend Rechnung tragende höherrangige – d.h. formell-gesetzliche – Befugnisnorm

143
144

V. 30.1.1935 (RGBl. I, 49), §§ 60 ff.; hierzu auch Stein, DVBl 2010, 563 (569 f.).
Vgl. Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 23 GO Rdnr. 8, Steger, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 4 Rdnr. 4.

57

notwendige Voraussetzung der (Verfassungs-)Rechtmäßigkeit145. Zumindest partiell
wird der aus dem Demokratieprinzip resultierenden Vorgabe dadurch Rechnung getragen, dass Satzungsgebung der (nach allgemeinen Grundsätzen vom Gemeinde„Volk“ gewählten) kommunalen „Vertretungskörperschaft“ (Gemeinderat o.ä.) zugewiesen wird (§ 51 Nr. 6 HGO) und von diesem Gremium auch weder auf einen (beschließenden) Ausschuss noch auf ein anderes Organ (wie etwa den Bürgermeister)
übertragen werden darf (z.B. §§ 39 Abs. 2 Nr. 3, 44 Abs. 2 Satz 3 GemO BW/§§ 4
Abs. 2, 41 Abs. 2 Nr. 3, 52 Abs. 2 Satz 3 SächsGemO)146.
Auch und gerade beim Erlass von (Kommunal-)Abgabensatzungen wird der Rahmen
der gemeindlichen Ausgestaltungsmöglichkeiten außer durch spezielle Abgabenrechtsvorschriften auch durch die generellen Bestimmungen zur „Gemeindewirtschaft“ abgesteckt. Hierzu gehört zunächst und in erster Linie eine kommunale Planung und Durchführung, die – auch mit Blick auf gesamtstaatliche/gesamtwirtschaftliche Belange („gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht“ i.S.v. Art. 109, 109a GG, § 1
StWG) – dazu bestimmt ist (und auch dient), eine „stetige Erfüllung ihrer Aufgaben“
zu sichern (§ 77 Abs. 1 GemO BW/§ 92 Abs. 1 HGO/§ 72 Abs. 1 SächsGemO)147.
Ebenso generell vorgegeben wird die Verpflichtung, die Haushaltswirtschaft – in
Ausgaben und Einnahmen – „sparsam und wirtschaftlich“ zu führen (§ 77 Abs. 2
GemO BW/§ 92 Abs. 2 HGO/§ 72 Abs. 2 Satz 1 SächsGemO). Zumeist wird schließlich als primäres Ziel der Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr festgeschrieben; wird
dies nicht erreicht, muss ein Sicherungs- oder Strukturkonzept aufgestellt werden,
das rechtsaufsichtlicher Kontrolle unterliegt (s. § 92 Abs. 4 HGO, § 72 Abs. 4 – 6
SächsGemO). Daraus ergeben sich auch Konsequenzen für Art und Ausmaß der –
sodann durch besondere „Grundsätze“ konturierten Beschaffung der – Einnahmen
seitens einer Gemeinde: Diese müssen möglichst (auf Basis des Haushaltsjahrs)
insgesamt die (obligatorischen und fakultativen) Ausgaben decken können, und sowohl Kommunalverwaltung als auch Kommunal„parlament“ müssen sich bei ihren
Maßnahmen, Handlungen und Entscheidungen daran ausrichten. Andererseits stellen die „Grundsätze“ auch explizit auf die zur Aufgabenerfüllung „erforderlichen“
(kommunalen) Aufgaben ab und bekräftigt diese Begrenzung teils durch ausdrückli145

Steger, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 4 Rdnr. 5; speziell für Abgaben Waldhoff, VVdStRL 66 (2007), 216
(237, 257 f.), m.w.N.
146
Vgl. Bock, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 39 Rdnr. 10; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 32 GO Rdnr. 13;
BayVGH, BayBl. 2010, 536 (538).
147
Vgl. Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 77 Rdnr. 13 ff.; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 61 GO Rdnr. 8
ff.

58

che Verpflichtungen, dass bei der Einnahmenbeschaffung „auf die wirtschaftlichen
Kräfte ihrer Abgabepflichtigen Rücksicht zu nehmen“ sei (so § 78 Abs. 2 Satz 2 GemO BW/§ 73 Abs. 3 SächsGemO)148. Im Hinblick auf die Art der zulässigen Einnahmen (einschl. „Erträgen“, so § 78 Abs. 2 Satz 1 GemO BW149) bekräftigt das Kommunalwirtschaftsrecht stets den Vorbehalt des Gesetzes für Abgaben(erhebung) und
verweist damit (etwa in § 93 Abs. 1 HGO) implizit zugleich und ausschließlich auf
spezielle Rechtsgrundlagen des (Kommunal-)Abgabenrechts. Jedoch werden in der
jeweiligen „Grundsatz“-Vorschrift nicht allein (eigens erwähnte) „Steuern“ und weitere
Abgaben einbezogen, sondern, wie die Nennung auch von (in der Regel freiwillig auf
vertraglicher Grundlage aufgenommenen) „Krediten“ und (nicht auf die Zuordnung
zum öffentlichen oder privaten Recht gemünzten, generell als Gegenleistungen gekennzeichneten) „Entgelten“ zeigt, auch Einnahmen, die nicht aus einer dem Zahlenden einseitig auferlegten (öffentlich-rechtlichen) Pflicht stammen; wenn der Kreditjede „andere Finanzierung“ vorhergehen muss (§ 78 Abs. 3 GemO BW/§ 92 Abs. 3
HGO/§ 73 Abs. 4 SächsGemO), belegt auch dieser Sprachgebrauch den weiten,
wenn auch nicht stets abschließenden Anwendungsbereich der Regelung(en)150. So
ist etwa nach der GemO BW weder Entgelt noch Steuer eine unter § 78 Abs. 4 fallende Spende, Schenkung oder ähnliche Zuwendung, bei der es typischerweise an
einer darauf bezogenen Gegenleistung der Beschenkten (Kommune) fehlt. Auch sind
Finanzzuweisungen anderer staatlicher Stellen schwerlich „ähnliche“ Zuweisungen
im Sinne dieser Vorschrift, auch wenn und soweit eine Gemeinde hierauf keinen Anspruch hat, sondern die finanzielle Leistung entweder lediglich objektiv-rechtlich geschuldet wird oder sogar allein auf einer begünstigenden Ermessensentscheidung
des Mittelgebers beruht. Vielmehr stammen derartige Einnahmen (bei) einer Gemeinde entweder (mittelbar) aus (Bundes- oder Landes-)Steuern oder sie sind jedenfalls als (in den Beschaffungsgrundsätzen unbenannte) „andere Finanzierung“ zu
qualifizieren151.
Wenn und soweit Kreditaufnahmen überhaupt zulässig sind, gelten hierfür weitere
restriktive materielle und prozedurale Voraussetzungen; selbst wenn sie der Finanzierung von Investitionen oder Investitionsförderungsmaßnahmen dienen, so darf
jedoch die (notwendige) aufsichtliche Genehmigung in der Regel dann nicht erteilt
148

Vgl. Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 78 Rdnr. 33.
Vgl. Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 78 Rdnr. 25.
150
Dazu bereits oben, I.5.; ferner Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 78 Rdnr. 43 f.
151
So Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 62 GO Rdnr. 5.
149

59

werden, wenn die Kreditverpflichtungen die „dauernde Leistungsfähigkeit“ des kommunalen Kreditnehmers „gefährden“ (§ 82 Abs. 2 Satz 3 SächsGemO) bzw. mit dieser „nicht im Einklang stehen“ (§ 87 Abs. 2 Satz 3 GemO BW/§ 103 Abs. 2 Satz 3
HGO).
Aus „Entgelten“ für (von einer Gemeinde erbrachte) Leistungen muss diese in erster
Linie bzw. vorrangig (vor Steuern, anderen gegenleistungsunabhängigen Finanzierungsmitteln und endlich Krediten) ihre Einnahmen beschaffen. Da für Daseinsvorsorgeleistungen der Kommunen in der Regel nicht durch Gesetz eine bestimmte,
speziell öffentlich-rechtliche Handlungsform vorschrieben ist (sondern allenfalls dann,
wenn und soweit auch ein Anschluss- und Benutzungszwang normiert wird152), haben die zuständigen gemeindlichen Organe die Wahl, sowohl die in Erfüllung ihrer
Aufgaben angebotenen/erbrachten Leistungen als auch die dafür geforderten Gegenleistungen öffentlich-rechtlich (über Satzungen) oder privatrechtlich (über Geschäftsbedingungen und Preisverzeichnisse) auszugestalten. Ob sich eine Gemeinde für die eine oder die andere Alternative entscheidet, ist zuvörderst eine (kommunal)politische Entscheidung, für die die Gebote von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zwar bedeutsam sind/bleiben, aber keinen wirklichen justitiablen Maßstab abgeben. Für eine Erhebung von öffentlich-rechtlichen Entgelten (im Wesentlichen Gebühren und Beiträge) spricht jedenfalls immer, dass diesbezügliche Bescheide regelmäßig ohne weiteres sofort vollziehbar sind (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) und
Geldforderungen dann im Wege der Verwaltungsvollstreckung – d.h. normalerweise
rascher als bei Zivilrechtssachen – durchgesetzt werden können. Ebenso weniger
eine rechtliche als eine kommunalpolitische Frage ist die Frage, ob und in welchem
Umfang sich Gebühren und/oder Beiträge als eher geeignete Entgelte darstellen:
Auch hier gilt aber der Vorrang des (förmlichen) Gesetzes, und insoweit sind die speziellen Regelungen des (Kommunal-)Abgabenrechts jeweils wegweisend dafür, ob
und ggf. wie weit überhaupt eine Wahl zwischen diesen beiden Abgabenarten eröffnet ist. Aber auch wenn insoweit (mehrere) Optionen bestehen – z.B. auch eine
Kombination von Beitrag und Gebühr oder von unterschiedlich ansetzenden, aufeinander bezogenen Gebühren153 –, ergibt sich kein allgemeiner Vorrang von konkret
vor nur abstrakt gegenleistungsbezogenen Abgaben, nicht zuletzt auch deshalb, weil
152

Dieser kommt insoweit nur bei Straßenreinigung in Betracht; vgl. Art. 24 Abs. 1 Ziff. 2 BayGO; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 24 GO Rdnr. 36 ff., aber auch – zu § 11 Abs. 1 GemO BW – Steger, in: Kunze/Bronner/Katz
(Fn. 17), § 11 Rdnr. 4.
153
Dazu etwa BayVerfGH, BayVBl. 2007, 593 (594).

60

mangels allgemeiner Legaldefinitionen eine trennscharfe Unterscheidung zwischen
beiden kaum möglich ist. Allerdings ist das Vorliegen eines (mehr oder weniger deutlichen und direkten) Bezugs zu einer bestimmten Leistung der öffentlichen Hand das
theoretisch eindeutige Trennungsmerkmal zwischen Gebühren und Beiträgen einerund Steuern (sowie „Sonderabgaben“) andererseits, auch wenn die Grenzziehung
bei „Zwecksteuern“ schwierig sein mag; gerade diese macht allerdings bereits die
Kategorie von „Zwecksteuern“ selbst verfassungsrechtlich fragwürdig, weil eine
Zweckbindung des Aufkommens mit dem Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung
(Art. 110 Abs. 1 GG) kollidiert154.
Kommunalabgabenrecht – als Gegenstand der Landesgesetzgebung i.S.v. Art. 70
GG – folgt, ähnlich wie Kommunalrecht allgemein, einigen in allen Bundesländern,
insbesondere den Flächenstaaten, in weithin gleicher Form und mit ähnlichem Aufbau normierten Strukturelementen, an denen auch die (bislang erst selten erfolgte)
spätere Einbeziehung von „Erschließungsbeiträgen“155 nichts Wesentliches ändert:
Das jeweilige KAG richtet sich an Gemeinden und Landkreise und ermächtigt diese
kommunalen Gebietskörperschaften generell zur Erhebung kommunaler – nicht immer explizit auf Steuern, Beiträge und Gebühren begrenzter (weiter etwa § 1 Abs. 1
SächsKAG, mit einer Auflistung aller erfassten Kommunalabgaben in Abs. 2) – Abgaben „nach diesem Gesetz“ und vorbehaltlich abweichender (besonderer) Vorschriften des Bundes- oder Landesrechts (§ 1). Die eingangs niedergelegten „allgemeinen
Vorschriften“ enthalten sodann (im Kern wieder weithin identische) Bestimmungen zu
„Abgabensatzungen“; sie normieren dabei nicht nur diese (abstrakt-generell, im Rang
unter dem Gesetz stehende) Handlungsform, sondern stecken auch die notwendigen
(Mindest-)Inhalte einer Satzung ab: den Kreis der Abgabenschuldner (der Abgabengläubiger ergibt sich bereits aus § 1), den Gegenstand der Abgabe bzw. den sie begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe, ferner die Entstehung und die Fälligkeit der Abgabeschuld. Außer straf- und bußgeldrechtlichen Sanktionen für schuldhafte Verstöße gegen KAG-Vorschriften enthält der Allgemeinen Teil
der Gesetze auch eine differenzierte („sinngemäße“, d.h. analoge) Inbezugnahme
von zahlreichen Vorschriften der AO (§ 3 KAG BW/§ 4 HessKAG) und teilweise auch
Modifizierungen (z.B. § 3 Abs. 3 SächsKAG). Eine nicht sofort einsichtige Divergenz
weisen schließlich die Bestimmungen zum Zitiergebot (nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2
GG bzw. entsprechenden Vorschriften der Landesverfassungen) auf: § 38
154
155

Vgl. nur BVerfGE 7, 244 (254), 31, 314 (331); s. aber auch oben, a).
S. bereits oben, bei Fn. 9; ferner unten, III.2.

61

SächsKAG führt zwar Eigentum, aber nicht körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG) an, nur jenes Grundrecht fehlt sowohl in § 17a HessKAG als auch in § 6
KAG BW; in allen genannten Bestimmungen werden hingegen auch Unverletzlichkeit
der Wohnung (Art. 13 GG) und Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) nach
Bezeichnung und konkretem Artikel zitiert.
Besondere „Vorschriften“ trennen in der Folge zwischen Gemeinde- und Kreis„Steuern“ (§§ 9 f. KAG BW/§§ 7 f. HessKAG/§§ 7 f. SächsKAG), „Gebühren“ – meist,
aber nicht ausschließlich (so aber §§ 9 ff. SächsKAG) in Gestalt von „Benutzungs“Gebühren (§§ 11/13 ff. KAG BW, §§ 9/10 HessKAG) –, „Beiträgen“ (unterschiedlich
differenzierend) und „sonstigen Abgaben“, selbst wenn diese beim Geltungsbereich
gar nicht explizit erwähnt sind (so betr. Kostenersatz etc. gem. §§ 42 ff. KAG BW, §
12 HessKAG; konsistent hingegen § 1 Abs. 1 und §§ 33 ff. SächsKAG). Dabei werden Benutzungsgebühren durchweg auf die konkrete Inanspruchnahme einer jeweils
eigenen „öffentlichen Einrichtung“ erhoben (und diese Art der Einnahmenbeschaffung im jeweiligen KAG als Befugnis – „kann“ –, nicht als Verpflichtung gekennzeichnet). Für die Gebührenbemessung bilden die Gesamtkosten einer Einrichtung
eine teils strikt, teils weicher (etwa bei § 10 Abs. 2 Satz 1 HessKAG) formulierte
Obergrenze der (insgesamt zu erhebenden) Gebühren (§ 10 Abs. 1 Satz 1
SächsKAG; § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG BW). Maßgeblich für die Gebührenbemessung
können entweder das Ausmaß/die Art und der Umfang der Benutzung (als „Leistung“) sein oder aber die hierdurch durchschnittlich verursachten Kosten (auch als
Mindestsätze). Beide Kriterien können auch miteinander verbunden werden. Außerfiskalische Aspekte (ökologische oder soziale Lenkungsziele)156 sind nicht völlig ausgeschlossen, soweit sie sachlich auch anderen Benutzern gegenüber gerechtfertigt
sind (vgl. § 10 Abs. 3 HessKAG, § 14 Abs. 2 SächsKAG). Zunehmend (so § 10 Abs.
2 SächsKAG, § 14 Abs. 2 KAG BW) wird auch ausdrücklich ermöglicht, bei der Gebührenbemessung die Kosten in einem mehrjährigen, bislang fünf Jahre nicht überschreitenden Zeitraum zu berücksichtigen (und Überdeckungen innerhalb des folgenden Zeitraums wieder auszugleichen). Insoweit liegt hier eine Verknüpfung mit
der hierfür maßgeblichen Einnahmenbeschaffungsregel vor, Entgelte nur zu erheben, „soweit“ sie „vertretbar (und geboten)“ sind (§ 73 Abs. 2 Satz 1 SächsGemO)157.

156

Ähnlich Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 22 GO Rdnr. 115; ferner (Sächs) LT-Drs. 4/7479 v. 30.1.2007, 2; generell etwa BVerfG (Fn. 102), Rdnr. 66 f.
157
Vgl. Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 78 Rdnr. 28 ff.

62

Bei kommunalen „Beiträgen“, aber auch bei anderen, strukturell ähnlichen Kommunalabgaben schält sich als zentrale Kategorie hingegen der „Vorteil“ heraus, für dessen Bemessung nicht (erst) die individuelle oder standardisierte Benutzung, sondern
schon die bloße „Möglichkeit“ der „Inanspruchnahme“ die Grundlage und zugleich die
Grenze für die Erhebung einer derartigen Abgabe darstellt158. Das notwendig differenzierte Verständnis des „Vorteils“-Begriffs zeigt sich gerade darin, dass – und wie –
er bei anderen (Kommunal-)Abgaben verwendet wird: Der Ersatz des Aufwands für
Herstellung, Erneuerung, Veränderung und Beseitigung sowie Unterhaltung von
Haus- oder Grundstücksanschlüssen an Versorgungsleitungen oder Abwasserbeseitigungsanlagen kann sowohl über Gebühren oder normale Beiträge als auch gesondert im Wege einer Abgabe verlangt werden, soweit die Maßnahmen vom Anschlussnehmer zu vertreten sind (verursacher-/verhaltensbezogen) oder „ihm dadurch Vorteile erwachsen“ (so § 33 Abs. 1 Satz 1 SächsKAG). Letzteres deckt sich weder persönlich noch sachlich (zur Gänze) mit Beiträgen für öffentliche Einrichtungen, auch
und gerade wenn auf eine Überwälzung „tatsächlich entstandener“ Kosten abgestellt
wird (so § 12 Satz 1 HessKAG; § 42 Abs. 1 Satz 4 KAG BW). Bei „Kurtaxen“ oder „beiträgen“ wird den Pflichtigen – Ortsfremden – eine (zweckgebunden für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung und Unterhaltung der zu Heil-, Kur- und ähnlichen
Fremdenverkehrszwecken bereit gestellten – eigenen – Einrichtungen und Anlagen
sowie für die zu diesem Zweck durchgeführten Veranstaltungen einzusetzende)
Geldleistungen abgefordert (und können die „dritten“ Personen, welche Abgabepflichtige beherbergen oder betreuen, zur Einziehung und Abführung der anfallenden
Beträge verpflichtet werden). Auch hier wird bereits an die „Möglichkeit“ der Inanspruch- oder Teilnahme angeknüpft (s. § 43 KAG BW; § 13 HessKAG; § 34
SächsKAG). Kur- oder Erholungsorte sowie sonstige Fremdenverkehrsgemeinden
werden aber auch (etwa in § 44 KAG BW oder § 35 SächsKAG) ermächtigt, von Personen, die im Gemeindegebiet entweder ansässig sind oder eine Betriebsstätte nach
§ 12 AO betreiben (so § 35 Abs. 1 Sätze 1, 2 SächsKAG), eine – ebenfalls (aber allgemein für die Förderung des Fremdenverkehrs, in Baden-Württemberg auch des
Kur- und Erholungsbetriebs) zweckgebundene – Abgabe erheben; diese rechtfertigt
sich auch in ihrer Höhe „nach den besonderen wirtschaftlichen Vorteilen, die dem
158

Zu Art. 11 Abs. 1 HessKAG VGH Kassel, NVwZ-RR 2002, 872 (f.); anders zu Art. 10 Abs. 6 KAG RhPf (1995)
OVG Koblenz, NVwZ-RR 2002, 873 (874); ferner zu § 26 Abs. 1 Satz 1 SächsKAG SächsOVG, SächsVBl. 2005, 112
(118); SächsVBl. 2008, 295 (296 f.); Dehoust, SächsVBl. 2009, 73 (75); zu Art. 5 Abs. 1 BayKAG BayVGH, BayVBl.
2007, 597 (598); zu § 20 Abs. 1 KAG BW VGH Baden-Württemberg, DöV 2010, 236.

63

Beitragspflichtigen aus dem Fremdenverkehr (oder dem Kurbetrieb) erwachsen“.
Sowohl bei Kurtaxen als auch bei Fremdenverkehrsabgaben ist der relevante Vorteil,
der durch eine Abgabe abgegolten wird, nicht auf (Eigentums- oder Erbbau-)Rechte
an Grundstücken bezogen und damit auch nicht von einem Wertzuwachs derselben
abhängig. Vielmehr geht es um Aufwendungen für Tätigkeiten, die nur bestimmte
Gemeinden kennzeichnen, dort aber je abgrenzbaren Gruppen (Anbieter und Nutzern) zu Gute kommen und so letztlich jeweils für alle Gruppenmitglieder den spezifischen Lebensstandard verbessern159.
Beiträge im engeren und eigentlichen Sinne werden hingegen erhoben in Bezug auf
Verkehrsanlagen und (andere) „öffentliche Einrichtungen“; unterschieden wird dabei
häufig – so bei den Kategorien der Erschließungs- und Ausbaubeiträge – zwischen
erstmaliger Herstellung und späteren Erweiterungs-/Verbesserungsmaßnahmen, zudem auch zwischen leitungsgebundenen und anderen Anlagen oder Einrichtungen.
Gemeinde(verbindungs- oder Orts)straßen kann dabei nicht schon deshalb, weil sie
Sachen im Gemeingebrauch sind, die Einordnung als „öffentliche Einrichtung“ im
Sinne des allgemeinen Kommunal- wie des Kommunalabgabenrechts verwehrt
sein160. Aus ihrer (notwendigen) Nutzbarkeit – zu je durch die Widmung näher konkretisiertem Verkehr – folgt insoweit lediglich, dass Einwohner und gleichgestellte
(fremde) Personen (s. § 10 GemO BW/SächsGemO) nicht nur nach (Landes-)Straßenrecht (§ 13 Abs. 1 Satz 2 StrG BW/§ 14 Abs. 1 Satz 2 SächsStrG), sondern auch
nach Kommunalrecht keiner besonderen Zulassung hierfür bedürfen161, und ferner,
dass die korrespondierend dazu statuierte Pflicht zur Tragung der Gemeindelasten
insofern nicht ohne weiteres – d.h. nicht ohne sondergesetzliche Regelung oder Ermächtigung – mittels (Benutzungs-)Gebühren durchgesetzt werden kann162. Auch
dies entspricht den Vorschriften des Straßenrechts (z.B. § 14 Abs. 2 SächsStrG). Die
allgemeinen für das Vorliegen einer (kommunalen) „öffentlichen Einrichtung“ vorliegenden Kriterien, dass ein Verwaltungsträger – Gemeinde oder Kreis – (persönliche
und/oder sachliche) Mittel im öffentlichen Interesse für eine unmittelbare und gleiche
Nutzung bereitstellt, erfüllen auch die zum Verkehr (straßenrechtlich) gewidmeten

159

Zu Art. 6, 7 BayKAG vgl. Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 17), Art. 22 GO Rdnr. 107 f.; ferner BayVGH, BayVBl. 1986,
175 f.; Mögele, BayVBl. 1986, 488 ff.; BayVerfGH, BayVBl. 1986, 175 f.; BVerwG, NVwZ 2008, 910 f.
160
So aber für Baden-Württemberg Bock, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 10 Rn. 15; Katz, ebd., § 78 Rn. 18.
161
In Bayern gilt ohnehin insoweit eine „Jedermann“-Regelung, Art. 21 Abs. 5 BayGO; dazu Bauer/Böhle/Ecker
(Fn. 16), Art. 21 Rdnr. 38 f.
162
Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 21 GO Rdnr. 2, Art. 22 GO Rdnr. 6.

64

öffentlichen Straßen, Wege und Plätze163. Für die bloße Einwohner-„Öffentlichkeit“
besteht der Zulassungs- und Nutzungsanspruch nur „im Rahmen der Gesetze“, also
auch im Zusammenhang des Gemeingebrauchs, und darüber hinaus nach allgemeinen (Verkehrs-)Regeln wie Kapazitätserschöpfung und Priorität164. Auch wenn die
(nicht formgebundene) Widmung zur Einrichtung daher rechtsdogmatisch von der
straßenrechtlichen zu unterscheiden ist, selbst wenn beide von Behörden desselben
Verwaltungsträgers ausgehen, können sich beide überschneiden, ohne dass darin
ein Widerspruch liegen würde165. Vielfach werden im Kontext der allgemeinen Regelung zu Beiträgen in Bezug auf öffentliche Einrichtungen daher ohne weiteres Beiträge im Hinblick auf (bestimmte) Straßen/Verkehrsanlagen mit einbezogen (etwa § 11
Abs. 1, 3, 4 HessKAG, Art. 5 Abs. 1 Sätze 1, 3 BayKAG) oder jedenfalls systematisch mit erfasst (so §§ 20, 29, 33 KAG BW). Und auch wenn formell Beiträge für
„Verkehrsanlagen“ von solchen für „öffentliche Einrichtungen“ geschieden werden
(wie in §§ 26 ff. bzw. §§ 17 ff. SächsKAG), zeigt die enge Verzahnung beider Bereiche (bei Beitragsbemessung, Beitragsschuldner, Entstehung und Erfüllung der Beitragsschuld), dass hier keine generelle Trennung erfolgt, sondern lediglich je spezifischen Besonderheiten – nicht zuletzt im Hinblick auf den abschöpfbaren „besonderen Vorteil“ – angemessen und im Einklang mit Art. 3 Abs. 1 GG Rechnung getragen
werden soll166.

3. Zwischenergebnis
Auch wenn Straßengesetze explizit sowohl Ansprüche (der Nutzer) auf Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs als auch Abwehrrechte der Straßenanlieger gegenüber Änderungen oder Einziehungen von Straßen ausschließen (etwa §§ 13 Abs. 2,
15 Abs. 1 StrG BW), ist doch andererseits jede Gemeinde kommunalrechtlich objektiv verpflichtet, „die“ (also alle) für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen – und damit auch Gemeindestraßen – nicht nur zu schaffen, sondern auch auf Dauer in einem den Anforderungen des je spezifischen Zwecks zumindest genügenden Zustand zu unterhalten und
damit ggf. auch zu erweitern, instandzusetzen und zu erneuern. Wie speziell in Bezug auf die (kommunale) Straßenbaulast gilt auch diese (kommunalaufsichtlich
163

S. bereits oben, I.4.c).
Bock, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 10 Rn. 19; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 21 GO Rn. 27.
165
Insofern klarstellend Art. 21 Abs. 5 BayGO; s. bereits oben, Fn. 161.
166
Vgl. etwa SächsOVG, SächsVBl. 2007, 285 ff., und 2008, 17 (20).
164

65

durchsetzbare167) Rechtspflicht jedoch nur in den „Grenzen der Leistungsfähigkeit“ (§
10 Abs. 2 Satz 1 GemO BW). Dadurch wird sie aber weder dem Grunde noch dem
Umfang nach zu einer freiwilligen Aufgabe, sondern behält ihren pflichtigen Charakter, so dass – auch im Hinblick auf die sozialstaatliche und grundrechtliche Prägung168 – ein finanzieller Ausgleich seitens anderer (leistungsfähiger) öffentlicher
Stellen geboten ist, wenn und soweit die einer Gemeinde rechtlich möglichen Arten
der Einnahmenbeschaffung zur Erfüllung dieser Pflichtaufgaben ihrerseits an Grenzen stoßen und daher, ohne dass die Kommune dies zu vertreten hat, ihre Leistungsfähigkeit nicht (mehr) ausreicht.
Die gesetzlich näher ausgestalteten Regeln über die Erhebung kommunaler Abgaben – als eines wesentlichen Teils der verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltung auch in finanzieller Hinsicht – stellen zwar einerseits zu Recht darauf ab,
ob und wer durch die Erfüllung öffentlicher Aufgaben mehr als andere Personen (in
gleicher Lage) begünstigt wird und damit auch in legitimer Weise vorrangig zu deren
(Re-)Finanzierung herangezogen werden darf, und zwar auch und gerade im Wege
einseitig-hoheitlich auferlegter Zahlungspflichten. Andererseits nötigen der im räumlichen Geltungsbereich des GG als Strukturprinzip in Art. 20 GG verankerte bundesstaatliche Aufbau und überdies die sowohl individualrechtlich als auch institutionell
gewährleistete kommunale Selbstverwaltung zu einer rechtlichen Abschichtung nicht
nur zwischen zentral- und gliedstaatlichen Kompetenzen, sondern auch zur hinreichenden Rücksichtnahme auf die Existenzfähigkeit kommunaler Gebietskörperschaften, primär der Gemeinden. Demgegenüber steht der Umstand, dass nicht allein,
aber vor allem wirtschaftliche Beziehungen häufig, wenn nicht regelmäßig nicht auf
ein lokal abgegrenztes Gebiet beschränkt sind, sondern darüber hinaus reichen und
daher insoweit nicht ein Neben-, sondern ein Miteinander der hiervon betroffenen
Territorien (und der je maßgeblichen rechtlichen Regelungen) den Ausgangspunkt
der zu lösenden Probleme darstellt. Nicht allein, aber auch bei Verkehrswegen und
speziell bei (Land-)Straßen kommt zu dieser allgemeinen Problematik noch die besondere der „Vernetzung“ hinzu: Das Straßenrecht nimmt davon durchaus Kenntnis,
indem es, wie gezeigt, spezifische Regelungen für Ortsdurchfahrten überörtlicher
Straßen trifft169, aber auch auf der gemeindlichen Ebene die Unterklasse der Ge167

Vgl. Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 57 GO Rdnr. 12, 21; BayVGH, BayVBl. 2007, 374 (375); ferner ThürOVG,
Urt. v. 31.5.2005, 4 KO 1499/04.
168
Dazu bereits oben, I.1.
169
Oben, 2.b).

66

meindeverbindungsstraße kennt. Diese Sachverhalte verdeutlichen, dass sowohl
innerhalb als auch an der Grenze eines (Gemeinde-)Gebiets trotz oder gerade wegen verkehrlicher Verknüpfung Trennungen aufgrund verfassungsrechtlich-staatsorganisatorischer Vorgaben notwendig sind, es dabei aber nicht von vornherein (rechtlich) feststeht, wo und wie genau die (rechtliche) Grenzziehung erfolgen muss. Vielmehr ist zum einen Gemeingebrauch „jedermann“ eröffnet, zwar auf Verkehrsart und
-mittel bezogen, aber unabhängig davon, ob rechtmäßige Nutzer auch Eigentümer
eines – speziell an einer bestimmten Straße anliegenden und Zufahrt zu dieser gewährenden – Grundstücks (in welcher Gemeinde auch immer) sind. Der Raum Straße, dessen Nutzung im Gemeingebrauch steht/stehen soll, schafft daher für jeden
(tauglichen) Nutzer Vorteile, deren Umfang, aber auch Art bei Straßenanliegern anders sind als bei Durchreisenden, aber daher letztlich nur, wenn ihr Geldwert abgeschöpft werden soll, unterschiedlich hoch ausfallen. Die (unmittelbare) räumliche Nähe ist so hinsichtlich der positiven wie der negativen Wirkungen der verkehrlichen
Nutzung von Straßen (selbst oder durch andere als den Anlieger) ein wesentliches
Bemessungskriterium, jedoch muss dabei auch zwischen der rechtlichen und der
tatsächlichen Bedeutung unterschieden werden: Jene hat notwendig einen anderen
territorialen Bezug als diese, wobei dies, wenn auch graduell verschieden, auch im
Hinblick auf innerörtliche Begünstigungen wie Beeinträchtigungen gilt. Die „Möglichkeit“ der Inanspruchnahme einer Straße setzt zwar den je eröffneten Gemeingebrauch voraus, bezieht sich aber maßgeblich auf tatsächliche (und rechtlich nicht
verbotene) Umstände beim Begünstigten. Ein zentraler Aspekt des bei diesem auftretenden Vorteils ist der Zugang zum Straßennetz, nicht nur zu der sein Grundstück
erschließenden Straße, vielmehr lediglich über/durch diese; nur wenn und soweit
aber ihm ein weiterer, „besonderer“ Vorteil zuwachsen kann, darf dieser wieder mittels einer Abgabe entzogen werden, damit Ungleiches nicht ohne sachlich angemessenen Grund gleich behandelt wird. Die „Möglichkeit“ der Inanspruchnahme einer
Straße setzt zwar den je eröffneten Gemeingebrauch voraus, bezieht sich aber maßgeblich auf tatsächliche (und rechtlich nicht verbotene) Umstände beim Begünstigten.
Ein zentraler Aspekt des bei diesem auftretenden Vorteils ist der Zugang zum Straßennetz, nicht nur zu der sein Grundstück erschließenden Straße, vielmehr lediglich
über/durch diese; nur wenn und soweit aber ihm ein weiterer, „besonderer“ Vorteil
zuwachsen kann, darf dieser wieder mittels einer Abgabe entzogen werden, damit
Ungleiches nicht ohne sachlich angemessenen Grund gleich behandelt wird. Aus
67

einer solchen Perspektive wäre eine Netzzugangs- und -nutzungsgebühr vorzugswürdig, weil damit konkrete (Vorhalte-)Kosten (der Baulastträger) entgolten würden;
andererseits müsste diese Abgabe bundes-, wenn nicht gar EU-weit ansetzen, soweit und solange sie nicht an (territorial begrenzte) Zulassungen anknüpft (wodurch
jedoch offensichtlich das Institut des Gemeingebrauchs beseitigt werden würde), und
ist also mit aktuell geltendem Verfassungsprinzipien, insbesondere der Bundesstaatlichkeit, schwerlich in Einklang zu bringen.

III. Stand und Perspektiven kommunaler Abgaben für Straßen/Verkehrsanlagen – Einzelfragen insbesondere im Hinblick auf „Beiträge“
1. Kommunalwirtschafts- und Kommunalabgabenrecht
Kommunale Selbstverwaltung „im Rahmen“ – und nach Maßgabe“ – der Gesetze
begrenzt die gemeindliche Finanz-, insbesondere Abgaben-„Hoheit“ auf die normativ
abgesteckten und vorgeprägten Arten und Formen von Abgaben (und daraus resultierenden Einnahmen). Dadurch wird einerseits ein Steuer-, Beitrags- oder Gebührenerfindungsrecht ausgeschlossen170 – wenn und soweit diesbezüglich keine (ihrerseits verfassungsrechtlich unbedenklich ausgestalteten) Erprobungsklauseln gesetzlich vorgesehen sind – und andererseits auch lediglich dasjenige Maß an Ausgestaltung durch kommunale Rechtsetzung (Satzung) zugelassen, welches in den gesetzlichen Ermächtigungsvorschriften seine Grundlage finden kann, sowohl im Hinblick
auf Entschließungs- als auch auf Auswahl-„Ermessen“. Diesbezüglich ist allerdings
das Verhältnis zwischen den (in den Gemeindeordnungen niedergelegten) Einnahmenbeschaffungsgrundsätzen und den recht unterschiedlich als „Muss“-, „Soll“- oder
„Kann“-Bestimmungen formulierten Regelungen der Kommunalabgabengesetze nicht
eindeutig; ein und dasselbe Gericht hat insoweit seine ursprüngliche Auffassung, ob
im Hinblick auf die in der GemO enthaltene Rechtspflicht und Rangfolge von Einnahmequellen das KAG nicht als bloße Ermächtigung, sondern ebenfalls auch bei
„Kann“-Vorschriften als Verpflichtung zu erachten sei, weil dadurch ein ausgewoge-

170

Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), § 78 Rdnr. 20; Bauer/Böhle/Ecker (Fn. 16), Art. 22 GO Rdnr. 32.

68

nes Verhältnis unter den einzelnen Einnahmearten geschaffen und eine gerechte
Lastenverteilung erreicht werde, später revidiert171.
Eine bisher auftretende zusätzliche Komplexität, die daraus herrührte, dass ein Teilbereich der Beitragsproblematik bundesrechtlich und damit länderübergreifend einheitlich durch das BauGB erfasst wurde, hingegen andere als erstmalige Herstellungsmaßnahmen in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers fielen und daher von
Land zu Land durchaus nicht völlig gleichartig geregelt wurden, nimmt im Hinblick auf
die 2006 auch für jenen Bereich erfolgte Kompetenzzuweisung an die Bundesländer
in seiner Bedeutung freilich ab. Auch im Hinblick auf das Heranziehen von Grundsätzen und Einzelregeln des alten, oft noch fortgeltenden Rechts der „Erschließungsbeiträge“ ist aber nicht nur bedeutsam, dass schon dort bezüglich der „Unterhaltung“
von Erschließungsanlagen auf das jeweilige Landesrecht verwiesen wurde (§ 123
Abs. 4 BauGB), sondern auch und vor allem, dass davon beitragsrechtlich lediglich
die in § 127 Abs. 2 BauGB abschließend aufgezählten „Erschließungsanlagen“ erfasst sind, für die jeweils eine Bestimmung zum „Anbau“ oder doch entweder eine
Lage innerhalb eines „Baugebiets“ (i.S.v. § 1 BauNVO) oder eine insoweit gegebene
Erschließungsfunktion wesentlich sind. Die hierunter fallenden „öffentlichen Straßen,
Wege und Plätze“ beziehen sich daher regelmäßig weder auf das gesamte Gemeindegebiet noch auf alle in der Baulast der Gemeinden befindliche Straßen noch ist
dafür zwingend die landesrechtliche Abgrenzung von „Straßen“ maßgeblich. Mit dem
Erlass das bisherige Recht ersetzender landesrechtlicher Erschließungsbeitragsbestimmungen dürften (und sollten) solche Inkonsistenzen aber wegfallen.

2. Neu- und Ausbau-Beiträge: Voraussetzungen und Kriterien
a) Schuldner und Umfang der Abgabenpflicht
Erschließungs-, aber auch Straßenausbaubeiträge knüpfen in persönlicher Hinsicht
insoweit an abgrenzbare Personengruppen an, als sie sich nur auf „Grundstücke“
(bzw. hieran als Eigentümer oder sonst dingliche Berechtigte172) beziehen, die durch
Verkehrs(- und andere Erschließungs)anlagen i.S.v. § 127 Abs. 2 BauGB erschlossen, also zum Anbau bestimmt sind bzw. durch Erschließung baulich nutzbar gemacht werden (§ 129 Abs. 1 S. 1 BauGB) oder „denen durch die Verkehrsanlage
171

SächsOVG, SächsVBl. 2007, 112 (115 ff.); letztlich offen lassend vorher SächsOVG, SächsVBl. 2005, 112 (116

f.).
172

Im Wesentlichen geht es um Erbbauberechtigte (z.B. Art. 5 Abs. 6 S. 1 BayKAG). Vgl. auch zu grundstücksbezogenen Gebühren HessVGH, NVwZ-RR 2010, 655 f.

69

Vorteile zuwachsen“ (§ 26 Abs. 1 SächsKAG); diese werden oft noch dahin gehend
präzisiert, dass sie „nicht nur vorübergehend“ sein dürfen (§ 20 Abs. 1 Satz 1 KAG
BW/§ 11 Abs. 1 SächsKAG). Da es sich jedoch um „öffentliche“ Straßen etc. handeln
muss, kommen diese Vorteile neben dem Kreis der explizit Beitragspflichtigen auch
der Allgemeinheit der (tauglichen bzw. tatsächlichen) Nutzer (zu je spezifischen, divergierenden Verkehrszwecken173) zugute. Damit verbindet sich dann die generell,
allerdings in unterschiedlichem Umfang bestehende Pflicht des (kommunalen) Abgabengläubigers, einen gesetzlich vorgeprägten, aber noch nicht exakt festgelegten
Anteil des beitragsfähigen Aufwandes selbst zu tragen, entsprechend dem jeweiligen
„öffentlichen Interesse“ (§ 28 Abs. 1 Satz 2 SächsKAG/§ 23 Abs. 1, 2 KAG BW/Art. 5
Abs. 3 BayKAG/§ 11 Abs. 3 HessKAG; § 129 Abs. 1 Satz 3 BauGB).

b) Art und Maß eines „öffentlichen Interesses“
Die scheinbar klare Zweiteilung von Privilegierten und Normalpersonen relativiert
sich jedoch gleich in mehrfacher Weise: zunächst bei der Festlegung der Personen
der konkret Beitragspflichtigen, die dann wiederum mit der räumlichen Abgrenzung
der je aufwandsverursachenden (Neu-/Aus-)Baumaßnahme gegenüber dem weiteren (kommunalen) Straßennetz zusammenhängt174, und des Weiteren bei den vorteilsrelevanten Faktoren und deren Bemessung. Insbesondere beim Erschließungsbeitrag „zur Deckung des anderweit nicht gedeckten Erschließungsaufwands“ werden zwar auch Verkehrsanlagen regelmäßig nach Maßgabe der Festsetzungen eines
Bebauungsplans (§ 125 Abs. 1 i. V. m. § 9 BauGB) erstmalig hergestellt, so dass der
beitragsfähige Aufwand normativ durch Abstellen auf die im überplanten Gebiet belegenen Flächen (und nur durch diese) auf individualisierbare Beitragspflichtige (§
134 BauGB) bezogen werden kann und darf. Das Plangebiet selbst wiederum ist allerdings notwendig mit dem sonstigen örtlichen (und darüber auch mit dem überörtlichen) Straßennetz verbunden. Die rechtmäßige Nutzung der Straßen etc. im Gebiet
ist also weder rechtlich noch tatsächlich den dort ansässigen Grundeigentümern oder
Erbbauberechtigten vorbehalten, auch wenn dieser weitere (Gemein-)Gebrauchsvorteil nach der gesetzlichen Maßgabe allein von der betreffenden Gemeinde finanziell getragen wird. Werden (kommunale) Straßen hingegen „nur“ erweitert, verbes-

173

Zur Abgrenzung gegenüber einer Sondernutzung Detterbeck (Fn. 56), Rn. 976 ff.; Sodan/Ziekow (Fn. 56), §
84 Rn. 16 ff.
174
Dazu näher unten, 3.a), b).

70

sert – nicht lediglich laufend unterhalten oder instand gesetzt175 – oder erneuert (zu
einer Legaldefinition des Ausbaus s. § 26 Abs. 2 SächsKAG), so beruht das (ausschließlich) auf einer Entscheidung des zuständigen gemeindlichen Organs, in der
Regel also des Gemeinde-/Stadtrates oder eines beschließenden Ausschusses (s.
§§ 27, 41 SächsGemO)176; die auch hierzu aus der Straßenbaulast herrührende Verpflichtung wird begrenzt durch die jeweilige (finanzielle) Leistungsfähigkeit und muss
überdies auf andere öffentliche Belange einschließlich des Umweltschutzes ausreichend Bedacht nehmen (so etwa § 9 Abs. 1 S. 2 SächsStrG). Erst für die Erhebung
des Abgabe selbst bedarf es dann einer materiell-gesetzlichen Grundlage in Gestalt
einer kommunalen Satzung; diese Regelung im Rahmen verfassungsrechtlich gewährleisteter, aber gesetzlich begrenzter kommunaler Selbstverwaltung ist explizit allein dem Hauptorgan (als Plenum, s. § 41 Abs. 2 Nr. 3 SächsGemO) zugewiesen177.
In beiden Situationen bleibt allerdings die Diskrepanz, dass der Personenkreis, der
die finanzielle Belastung festlegt, sich nicht notwendig mit dem der Abgabepflichtigen
deckt, weil jener nur „Bürger“ und ihnen gleichgestellte EU-Inländer repräsentiert und
seine Einsetzung auf deren Legitimationsakt beruht, aber dabei nicht alle „Einwohner“ – und schon gar nicht ortsfremde Nutzer – einbezogen werden (vgl. §§ 10 Abs.
1, 15, 16 Abs. 1 S. 2 SächsGemO).

c) Beitragsbemessung: Grundsätze und Verfahren
Der sachlich-räumliche Bezug einer beitragsfähigen kommunalen „Leistung“ wird,
obwohl davon der Kreis der Abgabepflichtigen maßgeblich bestimmt wird, eher selten
genauer fixiert. Nur für den beitragsfähigen „Erschließungsaufwand“ (i.S.v. § 129
Abs. 1 Satz 1 BauGB) wird (scheinbar präzise) in § 130 Abs. 2 vorgesehen, diese
könne für die „einzelne Erschließungsanlage“ (i.S.v. § 127 Abs. 2), aber auch für „bestimmte Abschnitte“ einer solchen ermittelt werden (Satz 1), und Satz 2 ermöglicht
dann eine Abschnittsbildung nach (tatsächlichen) „örtlich erkennbaren Merkmalen“
oder auch nach (beispielhaft erläuterten) „rechtlichen Gesichtspunkten“. Fast wörtlich
findet sich diese Vorgabe auch in § 37 Abs. 2 KAG BW. Eingehender als im BauGB
(§ 130 Abs. 2 Satz 3)178 wird dort auch (in § 37 Abs. 3 und 4) die Möglichkeit einer
„Abrechnungseinheit“ aus mehreren Straßen oder Wegen normiert (ähnlich § 27 Abs.
175

Zur Grenzziehung etwa OVG Münster, NVwZ-RR 2002, 871; BayVerfGH, BayVBl. 2007, 593 (594).
Insoweit ist keine Vorbehaltsangelegenheit im Sinne des Kommunalrechts gegeben.
177
Vgl. bereits oben, II.1.a).
178
Vgl. bereits David, NVwZ 1983, 414 (416); zu § 10 Abs. 3 KAG RhPf OVG Koblenz, NVwZ-RR 2003, 591 (592
ff.).
176

71

3 SächsKAG). Die Regeln in Bezug auf verkehrliche Erschließung von (in der Regel
neuen und durch verbindliche Planung ausgewiesenen) Baugebieten können allerdings auf das überplante Gebiet und dessen Grenzen (§ 9 Abs. 7 BauGB) Bezug
nehmen; eine derart klare (rechtliche) Abgrenzung verschiedener innerörtlicher Bereiche kommt dagegen bei nicht oder nicht qualifiziert überplanten innerörtlichen Gebieten nicht in Betracht, und bei (Gemeinde-)Straßen im „Außenbereich“ (s. § 35
BauGB) schlägt sie ebenfalls fehl. Da sie zudem den Umstand der Vernetzung mit
dem übrigen Gemeindegebiet und über dieses hinaus nicht berücksichtigt, sondern
nur ganz pauschal eine gewisse Nutzung der beitragspflichtigen Anlage durch Gebietsfremde (und nicht Beitragspflichtige) ansetzt, ist auch diese spezifische Festlegung eines „Ermittlungsraums“ (so § 37 KAG BW) nicht etwa als Ausfluss von
Gleichbehandlung verfassungsrechtlich geboten, könnte der (Landes-)Gesetzgeber
hier vielmehr den Gemeinden einen weiter ausgreifenden Ansatz durchaus gestatten.
Von dieser Festlegung hängt jedoch entscheidend ab, wie hoch der beitragsfähige
Aufwand ist; die hierbei einzubeziehenden einzelnen (Bau-, Erwerbs- etc.) Kosten
hingegen sind bereits heute detailliert, wenn auch nicht immer abschließend aufgelistet (§ 27 Abs. 1 SächsKAG/§§ 30, 35 KAG BW/§ 11 Abs. 2 Satz 1 HessKAG/Art. 5
Abs. 1 Satz 2 BayKAG). Durchweg zulässig ist auch – statt der Ermittlung der tatsächlich entstandenen Kosten – die Verwendung von „Einheitssätzen“, bezogen auf
den durchschnittlichen Investitionsaufwand, die „üblicherweise durchschnittlich aufzuwendenden Kosten“ von „gleichartigen“ oder „vergleichbaren“ Anlagen (z.B. § 36
KAG BW). Diese Alternative nimmt einerseits das gesamte Gemeindegebiet in den
Blick, muss aber andererseits den zeitlichen Aspekt (Kostensteigerungen, Inflation,
aber auch verbesserte Produktivität etc.) berücksichtigen und ist daher nicht notwendig einfacher oder besser.
Das in die Sphäre des (kommunalen) Beitragsgläubigers fallende „öffentliche Interesse“ – weil Verkehrsanlagen nicht nur einzelnen Begünstigten, sondern „auch der
Allgemeinheit zu Gute kommen“ – reduziert den Teil des auf Beitragspflichtige überwälzbaren beitragsfähigen Aufwands; allerdings erfolgt dabei nicht wirklich eine „vorteilsgerechte Abstufung“ (so Art. 5 Abs. 3 BayKAG) bezüglich der Nutzungsmöglichkeit, sondern – teils bereits im Gesetz selbst vorgegeben – auf die bestimmungsgemäße (und damit auch übliche) „überwiegende“ Nutzung selbst. So kennen etwa
Hessen und Sachsen eine kommunale Eigenbeteiligung von (je mindestens) 25 %
72

bei Anliegerstraßen, von 50 % bei dem innerörtlichen und von 75 % bei dem überörtlichen Durchgangsverkehr dienenden Straßen (§ 11 Abs. 3 HessKAG, § 28 Abs. 2
Satz 1 SächsKAG), als typischerweise dem „Vorteil der Allgemeinheit entsprechende
Anteile“ (§ 28 Abs. 1 Satz 2 SächsKAG). „Vorteil“ des Beitragspflichtigen und „Vorteil“
der „Allgemeinheit“ (nur oder primär der kommunalen?) beziehen sich damit auf unterschiedliche Gegebenheiten. Generell erscheint allerdings die Berücksichtigung
des „öffentlichen Interesses“ dann sachgerecht, wenn und soweit bei der Pauschalierung sämtliche individuelle Vorteile mindernden Wirkungen der Straßennutzung einbezogen werden. Da diese für eine Nachjustierung auf kommunaler Ebene offen
bleibt, ist auch die konkrete Ausgestaltung nach den Umständen des Einzelfalls noch
möglich.
Denn bereits die bloße Ermöglichung von (Straßen-)Verkehr – sowohl bei verkehrsgemäßem als auch bei verkehrs-/rechtswidrigem Verhalten der Nutzer – bezogen auf
anliegende Grundstücke ist zugleich mit absehbaren (persönlichen und finanziellen)
Nachteilen verbunden, die als negative externe Effekte vor allem des Kfz-Verkehrs
eintreten (insbesondere Lärmbelästigung, Luftverunreinigung)179. Deren Aus- bzw.
Einwirkungen sind nicht ebenso trennscharf ab- und eingrenzbar wie das Nebeneinander- und damit „An“liegen von zwei Grundstücken mit gemeinsamer Grenze, sondern zeigen sich auch (ggf. abgeschwächt) in der weiteren Nachbarschaft (über bloße, indirekt erschlossene „Hinterlieger“180 hinaus). Sie treffen zumindest teilweise
dinglich und schuldrechtlich (Bau-)Nutzungsberechtigte, Eigentümer wie Mieter gleichermaßen. Allerdings könnte eine Berücksichtigung (in Form einer Saldierung mit
möglichen Gebrauchsvorteilen) über die Kategorie des „öffentlichen Interesses“ ausscheiden, weil dieses auf einer anderen Ebene ansetzt, nämlich wenn es um die Lösung der Frage geht, welche Anteile des Aufwands auf die (kommunale) Allgemeinheit und welche auf die Gesamtheit der (örtlichen) Beitragsschuldner entfallen181.
Zudem lässt sich auch eine verkehrsbedingte Wertminderung kaum generell messen.
Auch diesen Einwänden könnte jedoch durch Eröffnung von größeren Gestaltungsund Beurteilungsspielräumen für kommunale Rechtsetzung begegnet werden, soweit

179

Dazu insbes. Mitteilung der Kommission v. 8.7.2008, Strategie zur Internalisierung externer Kosten,
KOM(2008) 435 endg. Generell zum Lärmschutz Paetow, NVwZ 2010, 1184 ff.; Engel, NVwZ 2010, 1191 ff.;
Scherer/Heselhaus, in: Dauses (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts (Stand 6/2010), Rdnr. 439 ff.; ferner
BT-Drs. 17/4409 v. 12.1.2011.
180
Vgl. nur BVerwG, BayVBl. 1981, 471 f.; David, NVwZ 1982, 170 (172); NVwZ 1988, 595 (598); Dehoust, SächsVBl. 2009, 73 (75 f.).
181
Insoweit zwischen Straßen und „anderen Einrichtungen“ unterscheidend § 11 Abs. 3, 4 HessKAG.

73

gleichwohl noch für Abgabepflichtige hinreichend vorhersehbare und justitiable Maßstäbe beibehalten werden (können).
Hierfür können die gebräuchlichen Maßstäbe für eine Beitragsbemessung, die bei
unterschiedlichen Vorteilen für Beitragspflichtige entsprechende Abstufungen erfordert (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 BayKAG, § 29 Abs. 2 SächsKAG), ein gutes Vorbild abgeben. Bei Beachtung des Differenzierungsgebots können (einzeln oder miteinander
verbunden Anknüpfungs- und „Verteilungsmaßstäbe“ sein: Art und Maß der baulichen oder sonstigen Nutzung (zu jener § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, §§ 1 ff., 16 ff. BauNVO), Grundstücksfläche (mit oder ohne Tiefenbegrenzung), Grundstücksbreite an
oder Entfernung zur Verkehrsanlage, nicht nur unerhebliche Schallpegelminderung
(so § 38 Abs. 2 Nr. 5 KAG BW, § 26 Abs. 1 Satz 3 SächsKAG), Vorhandensein weiterer (Straßen-)Erschließung. Die Vielzahl der Möglichkeiten, grundstücks(nutzungs)bezogene „Vorteile“ angemessen zu erfassen, ist nicht nur dem Umstand geschuldet,
dass eine exakte Maßgröße für die Wertsteigerung faktisch nicht zur Verfügung
steht, also stets nur Annäherungen möglich sind, sondern rechtfertigt sich auch durch
die damit jeder Gemeinde – und dort dem demokratisch legitimierten Satzungsgeber
– eingeräumte Kompetenz, eine den lokalen Besonderheiten am besten Rechnung
tragende Wahl zu treffen. Diese flexible Konzeption lässt zudem eine nachträgliche
Korrektur eines Beitrags zu, wenn sich die für die Bemessung maßgeblichen Faktoren nach Erlass oder Bestandskraft eines Bescheids ändern; freilich muss dies dann
sowohl bei einer Erhöhung als auch bei einer Verminderung des Vorteils gelten (anders aber Art. 5 Abs. 2a BayKAG).
Von Vorauszahlungen182 und dem Fall einer Abschnittsbildung und -abrechnung abgesehen, setzt das Entstehen einer Beitragspflicht das – u.U. allerdings auch rückwirkend zulässige – Inkrafttreten einer Satzung (durch ordnungsgemäße Bekanntmachung) voraus. Jedenfalls wenn der beitragsfähige Aufwand nach tatsächlichen
Kosten bestimmt wird, kann die (Höhe der) Beitragsschuld erst mit/nach der Fertigstellung der Verkehrsanlage exakt ermittelt werden, und dieser Zeitpunkt ist daher
der für die Entstehung (regelmäßig) maßgebende (§ 11 Abs. 9 HessKAG/§ 41 Abs. 1
KAG BW/§ 30 Abs. 1 SächsKAG). Eine vorherige Ablösung (durch verwaltungsrechtlichen Vertrag) kann sich dessen ungeachtet nur auf die „voraussichtlich entstehende
Beitragsschuld“ beziehen (so § 26 Abs. 1 Satz KAG BW). Beiträge werden durchweg
als „öffentliche Lasten“ eingeordnet (§ 134 Abs. 2 BauGB, § 31 i.V.m. § 24
182

Etwa nach § 23 Abs. 1, 2 und § 31 SächsKAG.

74

SächsKAG). Einheitlich normiert ist auch die Person des Beitragsschuldners, wobei
der für das maßgebliche Merkmal wesentliche Zeitpunkt durch Satzung vom Datum
der Bekanntgabe des Bescheids auf denjenigen der Entstehung der Beitragsschuld
vorverlegt werden kann; neben dem Eigentümer des Grundstücks werden auch andere, insbesondere Erbbauberechtigte sowie Wohnungs- und Teileigentümer der
Beitragspflicht unterworfen (§ 134 Abs. 1 BauGB; § 21 KAG BW; § 11 Abs. 7
HessKAG). § 135 Abs. 1 BauGB normiert überdies ausdrücklich als Zeitpunkt der
„Fälligkeit“ (§ 271 BGB) nicht die Bekanntgabe (Zugang/Wirksamwerden) des Bescheids, sondern lässt diese erst einen Monat nach diesem Datum eintreten.
Wenn und soweit keine abweichenden Regelungen bestehen, sind fällige Beiträge in
voller Höhe/in einem einzigen Betrag zu bezahlen. Jedoch finden sich diesbezüglich
sowohl unterschiedliche Zahlungsmodalitäten als auch ein teilweiser oder sogar
gänzlicher Verzicht auf die (bzw. Freistellung von der) Beitragserhebung. Letzteres
kommt lediglich in Betracht, wenn dies entweder im öffentlichen Interesse oder zur
Vermeidung unbilliger Härten geboten ist (z.B. § 135 Abs. 5 BauGB183, § 28 Abs. 2
Satz 3 SächsKAG; § 41 Abs. 2 KAG BW); durchweg wird auch auf die (sinngemäß
anwendbare) Erlassregelung in § 227 AO verwiesen. Nur die Modalitäten der Zahlung betrifft zum einen die unter bestimmten Voraussetzungen für land- oder forstwirtschaftlich oder kleingärtnerisch genutzte Grundstücke (auf Antrag) vorgesehene
zinslose Stundung eines diesbezüglichen (Anschluss-)Beitrags (§ 135 Abs. 4 BauGB,
§ 28 KAG BW)184. Zum anderen kennt bereits § 135 BauGB Ratenzahlung oder Verrentung (mit höchstens 10 Jahresleistungen und Verzinsung des noch ausstehenden
Restbetrags), allerdings nur „zur Vermeidung unbilliger Härten im Einzelfall, insbesondere soweit dies zur Durchführung eines genehmigten Bauvorhabens erforderlich
ist“ (Abs. 2, 3). Das SächsKAG lässt hingegen die Festlegung (qua Satzung) schon
des Entstehens einer Beitragsschuld in mehreren Raten ohne weitere Voraussetzungen zu (§§ 22 Abs. 3 und 30 Abs. 3)185. Zudem kann der (kommunale) Beitragsberechtigte durch entsprechenden weiteren (Umwandlungs-)Bescheid ermöglichen,
dass Beiträge in Form einer (ebenfalls in höchstens 10 Jahresleistungen zu entrichtenden) Rente zu zahlen sind; der Restbetrag „soll“ dann jährlich mindestens mit dem
jeweiligen Basiszinssatz (§ 247 BGB) verzinst werden (§ 22 Abs. 4 und § 30 Abs. 3
SächsKAG).
183

S. bereits Hüftle, BayVBl. 1984, 389 (393 f.).
Vgl. etwa David, NVwZ 1982, 170 (176).
185
Ohne dass damit bereits „wiederkehrende“ Beiträge (unten, c]) normiert würden.
184

75

3. Beiträge für Straßenbau und -ausbau – Neue Ansätze
a) Abgrenzungen
Ungeachtet derzeit vorhandener, diverser Unterschiede zwischen (kommunalen) Erschließungs- und Ausbaubeiträgen im Hinblick auf Gegenstand, persönliche und
sachliche Abgabepflicht, Bemessungsgrundlage und Höhe ist für beide kennzeichnend, dass sich die (höchstens als Aufwand auf Beitragsschuldner umzulegenden)
Kosten für Neu- oder Ausbau primär an der räumlich-funktionalen Abgrenzung der
(Verkehrs-)Anlage ausrichten. Diese wird aber durch eine je konkrete, zeitlichräumlich begrenzte (Aus-)Baumaßnahme nicht wirklich endgültig-eindeutig bestimmt,
sondern letztlich bleibt – angesichts des Netzcharakters von Straßen wie anderen
Verkehrswegen – jede andere Grenzziehung als die auf das gesamte Territorium des
Baulastträgers abzielende problematisch, wenn nicht zufällig. Zudem entspricht eine
derartige, an rechtlich eindeutigen Grenzen ausgerichtete Anknüpfung auch der bei
(anderen) „öffentlichen Einrichtungen“186 regelmäßig unternommenen Vorgehensweise. Über diese Zweiteilung (Straßen im und außerhalb des Gemeindegebiets) hinaus
kommt nur noch – innerhalb eines solchen Gebiets – eine weitere Unterscheidung
von Innen- und Außenbereich in Betracht, wie es häufig, aber nicht nur dann aus tatsächlichen Gründen nahe liegend ist, wenn Gemeinden aus mehreren räumlich getrennten Ortsteilen bestehen. Aus einer Nutzungsmöglichkeit (zu Verkehrszwecken)
herrührende Vorteile (wie Nachteile) von (Straßen-)Anliegern sind jedoch nicht auf
den Innenbereich (im Sinne des § 34 BauGB einschließlich eines planmäßigen Bebauungszusammenhangs) beschränkt, sondern sie sind dort lediglich – typischerweise – (anders bzw.) größer. Kommen aber danach alle Einwohner bzw. zumindest alle
Grundstückseigentümer (und ihnen Gleichgestellte) im Gemeindegebiet in den Genuss spezifischer Vorteile durch örtliche Straßen, weil und soweit erst durch deren
Gesamtheit für das eigene Grundstück ein Verkehrszusammenhang mit der „Außenwelt“ hergestellt wird, so sind auch alle Mitglieder dieser Personengruppe „geborene“
Beitragsschuldner und darf die sachliche Beitragspflicht dann dem Grunde nach (gebietsbezogen) an Eigentum oder Erbbaurecht anknüpfen187. Bei der Bemessung der
Abgabenhöhe muss in der Folge allerdings berücksichtigt werden, ob und wie weit
186

Die herkömmliche Unterscheidung von „leitungs“- und „nicht-leitungsgebundenen“ Einrichtungen (z.B. in §§
6, 6a NdsKAG oder Art. 5 Abs. 1 BayKAG) trägt dem gemeinsamen „Netz“-Charakter kaum hinreichend Rechnung; s. bereits Gramlich, LKV 2008, 254 (259).
187
S. bereits oben, I.4.c); ferner § 134 Abs. 1 BauGB.

76

die Belastung auf andere (rechtmäßige) Nutzer von Grundstücken (also vor allem
Pächter, Mieter) abgewälzt werden kann und darf und zudem, dass das Maß der Begünstigung nach rechtlicher Nutzbarkeit und/oder tatsächlicher Nutzung überaus divergieren kann. Zu einer solchen Differenzierung (unter gebührender Beachtung von
Praktikabilität und Verwendung von typisierenden oder auch pauschalisierenden Kriterien188) ist am besten die Kommune selbst im Rahmen der Ausgestaltung der Beitragssatzung in der Lage, nicht zuletzt im Hinblick auf Art und Umfang der Einbeziehung von land- oder forstwirtschaftlich genutzten (Außenbereichs-)Grundstücken und
der nur deren Erschließung dienender „sonstiger öffentlicher Straßen“189. Letztlich
geht es bei dieser Ausgestaltung hier – was einschlägiges Landeskommunalabgabenrecht durchaus zulässt, wenn nicht gar fordert190 – um die Konkretisierung eines
– unterschiedlich wertvollen/geldwerten – „Netzzugangs“, so dass hierfür auch nur
eine entsprechend unterschiedlich hohe Gegenleistung je nach Begünstigung und
Begünstigten dem Gebot der Ungleichbehandlung von wesentlich Ungleichem angemessen genügt.
Damit erübrigen sich Differenzierungen ohne wirklich plausiblen Grund:
§§ 26 – 31 SächsKAG etwa gelten (nur) für Verkehrsanlagen in der Baulast (§ 44
Abs. 1 SächsStrG) von Gemeinden (§ 3 SächsGemO), in ihrer gesamten Ausdehnung. Soweit und solange das BauGB eingreift, sind §§ 26 ff. nicht anwendbar; dies
betrifft zum einen Erschließungsbeiträge für die erstmalige Herstellung bestimmter
Erschließungsanlagen (§§ 127 ff.), zum andern – und insoweit vorrangig – Ausgleichsbeträge auch für den durch Erschließung bewirkten Wertzuwachs in förmlich
festgelegten Sanierungsgebieten (§ 154 BauGB)191. Öffentliche Feld- und Waldwege
(Wirtschaftswege) sind „öffentliche Straßen“ i. S. v. § 3 Abs. 1 Ziff. 4 a) SächsStrG,
jedoch keine „Erschließungsanlagen“ gem. § 127 Abs. 2 BauGB192; hier können daher Beiträge nicht nur für den „Ausbau“ (§ 26 Abs. 2 SächsKAG)193, sondern auch für
188

Zu Grenzen s. unlängst LVerfG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 16.2.2010, LVG 10/09.
Zu dieser Kategorie schon oben, I.4.a).
190
Etwa explizite Einbeziehung von „Wirtschaftswegen“ (§ 26 Abs. 1 Satz 2 SächsKAG) bzw. aller (örtlichen)
„Verkehrsanlagen“ (§ 6 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA); differenzierte Erfassung von Außenbereichsgrundstücken (etwa
§ 31 Abs. 1 Satz 2 KAG BW), von „Feld-, Weinbergs- und Waldwegen“ nach § 11 des Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz v. 20.6.1995 (GVBl. 175), zuletzt geändert am 15.9.2009 (GVBl. 338); zinslose Stundungen
bei land- und forstwirtschaftlicher Nutzung (§ 28 KAG BW). Aus der Rspr. etwa SächsOVG, SächsVBl. 2008, 295
(297).
191
Vgl. Dietzel, in: Hoppenberg/de Witt (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts (Stand 7/2007), G Rdnr.
8; ferner Haentjens, Die Rechtsstellung des Sanierungsträgers im Städtebauwesen, 2005, S. 154 f.
192
Vgl. Fischer, in: Hoppenberg/de Witt (Fn. 190), F Rdnr. 85 ff.
193
Vgl. bereits oben, 2.b); ferner BayVGH, BayVBl. 2010, 470 (f.) und BayVBl. 2011, 176 (176); zur Abgrenzung
gegenüber einer Erneuerung auch VG Potsdam, LKV 2011, 45 (46)
189

77

den „Neubau“ erhoben werden (§ 26 Abs. 1 Satz 2). Für Grundstücke an „Gemeindeverbindungsstraßen“ (§ 3 Abs. 1 Ziff. 3 a] SächsStrG) wird hingegen ausdrücklich
die Möglichkeit einer Herausnahme aus der Beitragspflicht vorgesehen (§ 26 Abs. 1
Satz 4 SächsKAG). Selbstständige Parkplätze oder Grünanlagen fallen (im Umkehrschluss zu § 27 Abs. 1 SächsKAG) regelmäßig nicht unter die Beitragspflicht, Immissions-, insbesondere Lärmschutzanlagen nur bedingt (§ 26 Abs. 1 Sätze 2, 3).

b) Folgen für den Kreis der Abgabepflichtigen und die Modalitäten der Abgabe
Auch bei einer derartigen (modifizierten) Festlegung von persönlicher und sachlicher
Beitragspflicht ist die (finanzielle) Belastung (nur) der Abgabeschuldner (und damit
zugleich die Nichtheranziehung anderer leistungsfähiger Personen) insgesamt begrenzt durch den für Ortsstraßenneu- bzw. -ausbau verursachten – beim Abgabengläubiger Kommune entstehenden – Aufwand. Je enger und präziser dabei auf einzelne Baumaßnahmen abgestellt werden kann (und darf), desto eher ist es möglich,
die Summe der tatsächlich angefallenen Anschaffungs- und Herstellungskosten zeitnah zu ermitteln und in Rechnung zu stellen. Freilich stellt sich auch hier die Frage,
ob – wenn Bauleistungen durch Dritte aufgrund einer Vergabe erbracht werden – nur
die insoweit (rechtmäßig) verauslagten Kosten angesetzt werden oder ob auch die
der Kommune im Rahmen des öffentlichen Auftrags für Ausschreibung, Zuschlag
und Überwachung bzw. allgemein für das Management des Projekts entstandenen
Kosten ebenfalls Bestandteil der Beitragsbemessung sein dürfen oder gar müssen194. Werden andererseits alle öffentlichen Straßen eines Ortsteils oder gar eines
gesamten Gemeindegebiets als einheitliches Ortsstraßennetz zusammengefasst,
steht eine solche Verfahrensweise zwar einer exakten Kostenermittlung nicht im Wege (und dürfte die Ermittlung von durchschnittlichem Aufwand kaum erschweren,
sondern eher erleichtern). Jedoch kommt es hier gerade nicht mehr zu einer endgültigen, abschließenden Abrechnung einzelner zeitlich-räumlich abgegrenzter Baumaßnahmen, sondern es werden quasi permanent Ausgaben für Straßenneu- und ausbau getätigt und über Beiträge refinanziert. Damit wird dann nicht mehr ein einzelner (ggf. in Raten zahlbarer) Beitrag fällig, vielmehr muss die Abgabenbelastung

194

Jedenfalls, wenn und soweit nur Regel-Beispiele des Aufwands gesetzlich aufgeführt werden, wie in § 27
Abs. 1 SächsKAG („insbesondere“).

78

jedes Schuldners als periodische Zahlungspflicht ausgestaltet werden195. Zudem ist
noch ein gewisses Maß von der Kommune für Zwischenfinanzierungen entstehende
Kosten einzubeziehen, weil diese letztlich den Abgabepflichtigen „nützen“, indem
deren (wiederkehrender) Beitrag nicht unmittelbar nach dem Abrechnungsende einzelner Baumaßnahmen, sondern erst zu einem bestimmten Stichtag geschuldet wird.
Diese mit der Verbreiterung des Kreises der Beitragspflichtigen notwendig einhergehende Änderung von Zahlungspflicht und -zeitpunkt greift jedoch einerseits bereits
heute vorhandene Gestaltungsmöglichkeiten auf, eine Beitragsschuld (zumindest auf
Antrag oder bei aktuell fehlendem Vorteil) zu stunden196 bzw. sie generell (im Hinblick auf Art oder Zeitraum der Nutzung) zu ratieren oder eine Rentenzahlung vorzusehen. Diese zahlungsbezogenen Modifikationen beziehen sich jedoch bisher allesamt auf Personen, die als An(- oder Hinter)lieger (s. § 39 Abs. 1 KAG BW) eines
konkret (aus)gebauten Straßenabschnitts begünstigt werden, und knüpfen allein an
den durch die genannte punktuelle Maßnahme verursachten Aufwand an. Zudem
wird dabei nicht berücksichtigt, dass der (in beiden Fällen) grundstücksnutzungsbezogene Vorteil aus der Verkehrsanbindung zweischneidig ist, weil hieraus nicht notwendig oder regelmäßig ein Wertzuwachs des Anliegergrundstücks folgt, weder relativ zu anderen noch absolut197. Insoweit wird eine – immer noch hinreichend eng auf
eine staatliche/kommunale Leistung (Neu-/Ausbau von Ortsstraßen) bezogene, dem
Grunde wie der Höhe nach in einem äquivalenten Verhältnis hierzu stehende – monetäre Gegenleistung aller Grundstückseigner im Gemeindegebiet als „Infrastrukturbeitrag“ der wirklichen Nutzen eines Verkehrsnetzes für diese wie auch für alle anderen Verkehrsteilnehmer besser gerecht als eine – wenn auch nicht unerhebliche und
möglichst angemessen nach sichtbaren Unterschieden differenzierende – Lastenverringerung durch Abzug eines „öffentlichen“, d.h. nicht speziell qua Beiträge auf einzelne ortsansässige Personen(gruppen) überwälzten (Kosten-)Anteils. Denn dessen
Bestimmung im Einzelnen ist, wie erhebliche Unterschiede zwischen verschiedenen
Landesgesetzen zeigen198, letztlich dezisionistisch. Wiederkehrende Beiträge für ein
195

Jährlich wiederkehrende Beiträge in Bezug auf das Gemeindegebiet sind als Alternative möglich in SachsenAnhalt (§ 6a KAG), Thüringen (§ 7a KAG), Rheinland-Pfalz (§ 10a i.V.m. § 8) und dem Saarland (§ 8a KAG), jeweils aufgrund entsprechender kommunaler Satzung; dazu Gramlich, LKV 2008, 254 (256 f.).
196
Häufig verweist Kommunalabgabenrecht insoweit auf die AO (§§ 222, 234); s. nur § 3 Abs. 1 Ziff. 5 a), b)
SächsKAG; s. aber auch § 41 KAG BW.
197
S. bereits oben, I.6.b).
198
Mindestens 5 % nach § 23 Abs. 1 KAG BW, mindestens 10 % nach § 8 Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes
Mecklenburg-Vorpommern v. 12.4.2005 (GVOBl. 146), geändert am 14.12.2007 (GOVBl. 427). Demgegenüber
beträgt der Anteil bei Verkehranlagen, die „überwiegend dem überörtlichen Durchgangsverkehr“ dienen, nach
§ 28 Abs. 2 S. 1 SächsKAG mindestens 75 %.

79

Ortsnetz zu erheben ist freilich nur dann eine sinnvolle (und besser austarierte) Alternative, wenn deren Erhebung nicht bloß als „Kann“- oder „Soll“-Regelung normiert,
sondern verpflichtend vorgegeben wird199; die Ausgestaltung der die Beitragspflicht
begründenden Merkmale im Einzelnen kann (und sollte) dann aber den Kommunen
im Rahmen ihrer autonomen Rechtsetzungsmacht überlassen werden, weil wesentliche Eckpunkte hierfür grundrechtlich vorgegeben sind.

c) Speziell: Wiederkehrende Beiträge in einzelnen Bundesländern
Der Vorteilsbegriff des SächsKAG (§ 26 Abs. Satz 1, § 28 Abs. 1 Sätze 1, 2) wird in
den Anwendungshinweisen des Staatsministeriums des Inneren200 in seiner (dreifachen) „Funktion“ erläutert: Ermittlung (1) des umlagefähigen Aufwandes sowie (2) der
beitragspflichtigen Grundstücke, (3) Verteilung des Aufwands auf diese. Dabei sei
der die Beitragserhebung rechtfertigende Vorteil „nicht identisch mit dem, was sich im
Einzelfall konkret als nützlich und messbar erweist“. Maßgeblich sei vielmehr, „dass
die Gemeinde eine Verkehrsanlage ausbaut, die infolge der räumlich engen Beziehung zu bestimmten Grundstücken diesen eine gleichsam qualifizierte Inanspruchnahmemöglichkeit eröffnet und dadurch deren Eigentümer aus dem Kreis der Allgemeinheit heraushebt, ihnen also im Verhältnis zu den anderen einen (Sonder-)Vorteil vermittelt“. Auch die Bemessung der Vorteile müsse anknüpfen „an den Wert,
den die Inanspruchnahmemöglichkeit der ausgebauten Anlage für die einzelnen
Grundstücke hat. Dieser Wert bestimmt sich ausschließlich nach dem Umfang der
wahrscheinlichen (erfahrungsgemäß zu erwartenden) Inanspruchnahme (Nutzung)
der ausgebauten Anlage. Je mehr diese von einem bestimmten Grundstück aus erfahrungsgemäß in Anspruch genommen wird, desto wertvoller ist für dieses Grundstück die von der Gemeinde durch ihre Leistung gebotene Inanspruchnahmemöglichkeit der ausgebauten Anlage und desto größer ist deshalb der diesem Grundstück vermittelte Vorteil“.
§ 128 Abs. 2 (Satz 1) BauGB ließ/lässt die Befugnis der Gemeinden nach Landesrecht unberührt, „Beiträge zu den Kosten für Erweiterungen oder Verbesserungen
von Erschließungsanlagen zu erheben“, also nicht zuletzt für „öffentliche zum Anbau
bestimmte Straßen, Wege und Plätze“ (§ 127 Abs. 2 Ziff. 1 BauGB). Bei einem struk199

Auch die in Fn. 195 genannten vier Bundesländer sehen (gesetzessystematisch v o r und) an Stelle von
wiederkehrenden weiterhin einmalige Beiträge vor: § 6 KAG LSA; § 8 KAG Saarland; § 7 ThürKAG; §§ 7, 9 KAG
RhPf.
200
Bekanntmachung v. 31.8.2004, SächsABl. 973 (Ziff. 26.1.8 – 26.1.10).

80

turellen Vergleich können dabei allerdings lediglich Flächenländer, nicht die drei
Stadtstaaten herangezogen werden201; insoweit besteht bisher allein in Baden-Württemberg eine prinzipiell abweichende Rechtslage202. Ansonsten „müssen“203, „sollen“204 oder „können“205 durchweg Straßen(aus)baubeiträge erhoben werden; im
Saarland besteht eine Rechtspflicht nur in Bezug auf Nebenanlagen von öffentlichen
Straßen206. Eine Zweiteilung lässt sich alsdann bei den Erhebungssystemen feststellen: Teils – auch in Sachsen207 – sind einmalige Beiträge vorgesehen, teils – erstmals in Rheinland-Pfalz seit 1986208 – daneben wiederkehrende Beiträge, so in Thüringen, Sachsen-Anhalt und dem Saarland. Bei den Einnahmegrundsätzen und insbesondere dem Vorrang spezieller Entgelte gibt es zwischen den verschiedenen
Bundesländern kaum Divergenzen209.
Zentral für die Einführung des Systems wiederkehrender Beiträge210 in vier Bundesländern war jeweils das Merkmal eines „räumlichen und funktionalen Zusammenhangs“ von Verkehrsanlagen211. Für das Vorliegen dieser Voraussetzung nannte etwa das KAG RhPf von 1986212 vier alternative Anwendungsfälle: Verkehrsanlagen
müssen entweder innerhalb (1) der im Zusammenhang bebauten Ortsteile einer Gemeinde213 oder (2) selbstständiger städtebaulicher Einheiten oder (3) einzelner Baugebiete (§ 1 Abs. 2 BauNVO) liegen oder (4) „in Teilen einzelner oder mehrerer Baugebiete liegen und für die Nutzung der Grundstücke und Betriebe als Einheit erforderlich“ sein. Mit der Normierung solcher gesetzlicher Anforderungen geht allerdings eine Erweiterung des bisherigen, „klassischen“ Vorteilsbegriffs einher; es wird
nicht mehr an die einzelne Verkehrsanlage angeknüpft, sondern auf ein Teil- oder
Gesamtverkehrsnetz einer Gemeinde abgestellt. Freilich legte das OVG Koblenz das
Merkmal des „funktionalen Zusammenhangs“ eher eng aus: Das Gericht fordert hier201

Vgl. die bauplanungsrechtliche Sonderregelung in § 246 BauGB.
Vgl. §§ 20 ff., 33 ff. KAG BW.
203
§ 7 Abs. 1 Satz 2 KAG MV; § 13 KAG RhPf 1986; § 6 Abs. 1 (und § 6a) KAG SA; § 8 KAG SchlH.
204
Art. 5 Abs. Satz 3 BayKAG; § 8 Abs. 1 Sätze 1, 2 KAG Bbg., § 8 Abs. 1 Satz 2 KAG NRW.
205
§ 11 Abs. 1 HessKAG, § 6 Abs. 1, 2 NdsKAG, § 10 Abs. 1 KAG RhPf 1995, §§ 10 Abs. 1, 10a Abs. 1 KAG RhPf
2007; § 26 Abs. 1 Satz 1 SächsKAG; §§ 8 Abs. 1, 2, 8a Abs. 1 KAG Saarl.; §§ 7 Abs. 1, 7a ThürKAG.
206
Hierzu die 2001 zusammen mit der KAG-Novellierung erfolgte Differenzierung in § 83 Abs. 2, 3 des saarländischen Kommunalselbstverwaltungsgesetzes; dazu (Saarl) LT-Drs 12/254, 6 f.
207
Zu Zahlungsmodalitäten bereits oben, b).
208
Zur Änderung durch das KAG vom 20.6.1995 ([RhPf] GVBl. 175), die jedoch das Prinzip wiederkehrender Beiträge beibehielt, s. Küffmann, Gemeindehaushalt 1995, 243 ff.
209
Vgl. nur § 78 Abs. 2 GemO BW, Art. 62 Abs. 2 BayGO; § 75 Abs. 2 GO Bbg.; § 44 Abs. 2 KV MV, § 91 Abs. 2 GO
LSA; § 54 Abs. 2 ThürGO, sowie oben, II.2.d).
210
Dazu eingehend Halter, Der wiederkehrende Straßenausbaubeitrag, 2006.
211
Ablehnend dazu im Hinblick auf § 130 BBauG/BauGB BVerfG, NJW 1972, 1851 (1854).
212
Kritisch Traub, KStZ 1987, 184 ff.
213
Vgl. zum Bezug auf § 34 BauGB OVG Koblenz, NVwZ 2002, 873 (874); Dohmen, BayVBl. 2006, 749 (750).
202

81

für ein „System“ von Verkehrsanlagen, „die untereinander derart in Beziehung stehen, dass sie in ihrer Gesamtheit für die Nutzung der in dem System liegenden
Grundstücke und Betrieb eine greifbaren Vorteil vermitteln“, also aus Anlagen bestehe, „die durch Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung zu einer Einheit zusammengefasst werden“214. Darüber hinaus müssten alle Grundstücke innerhalb eines
Abrechnungsgebiets auf dieselbe Straße mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen sein („Bündelungsfunktion“)215. Hierbei berücksichtigte das OVG Koblenz zu wenig den (intendierten) Wechsel von der einzelnen Straße zu einer Straßengesamtheit, weil es sich offensichtlich allein vom herrschenden Verständnis der Erschließungseinheit im Rahmen des § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB leiten ließ216. Zudem hielt
das Gericht 2003 fest, der für die Bildung einer Abrechnungseinheit im Sinne von §
10 Abs. 3 KAG RhPf ebenfalls erforderliche „räumliche“ Zusammenhang würde
„grundsätzlich nur in kleineren Gemeinden oder Ortsteilen vergleichbarer Größe“ vorliegen217. Diese Rechtsprechung hatte zur Folge, dass große Unsicherheit entstand,
wie überhaupt noch „gerichtsfeste“ Satzungen zustande kommen könnten, so dass
der Landesgesetzgeber 2006 zu einer gänzlich neuen Ausgestaltung des Kommunalabgabenrechts bewogen wurde218.
In Thüringen wurden 1994 die Gemeinden durch § 7a ThürKAG219 ermächtigt, durch
Satzung „für ihr gesamtes Gebiet“ zu bestimmen, anstelle einmaliger Beiträge (nach
§ 7) die jährlichen Investitionsaufwendungen der zu Abrechnungseinheiten zusammengefassten Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils (von mindestens
20 %, Abs. 4) als wiederkehrende Beiträge auf alle Grundstücke der Abrechnungseinheit zu verteilen, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme des „Verkehrsnetzes“ besondere Vorteile bietet. Unterschiedliche Systeme innerhalb ein und derselben Kommune sind daher nicht zulässig. § 7a Abs. 1 Satz 2 fingierte die „einer Abrechnungseinheit angehörenden Verkehrsanlagen“ als „einheitliche kommunale Einrichtung“. Voraussetzung für die Bildung einer Abrechnungseinheit (durch Satzung)
ist nach § 7a Abs. 3 ein „räumlicher und funktionaler Zusammenhang“ von Straßen;
dafür werden drei mit dem rheinland-pfälzischen identische Anwendungsbeispiele
angeführt, nicht hingegen der dort zusätzlich normierte vierte Fall. Eine im Zeitverlauf
214

Amtliche Sammlung von Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Rheinland-Pfalz und Saarland (AS)
24, 261 (265).
215
NVwZ-RR 2003, 591 (594).
216
Dazu etwa BVerwGE 72, 143 (150 ff.); 95, 176 (179 ff.).
217
NVwZ-RR 2003, 591 (593).
218
Dazu näher unten, ab Fn. 224.
219
Dazu (Thür) LT-Drs. 1/3557, 3.

82

gleichmäßige Beitragsbelastung soll durch die Möglichkeit gewährleistet werden, den
„Durchschnitt der im Zeitraum bis zu fünf Jahren zu erwartenden Investitionsaufwendungen“ zugrunde zu legen, und danach Über- wie Unterdeckungen auszugleichen
(§ 7a Abs. 2)220.
1996 wurde in Sachsen-Anhalt ebenfalls die Alternative wiederkehrender Beiträge in
das KAG eingefügt (§ 6a)221. Anders als in der ansonsten sehr ähnlichen Regelung
Thüringens kann dieses System auch nur für „einzelne Gebietsteile“ einer Gemeinde
(durch Satzung) eingeführt werden (Abs. 1 Satz 1), so dass im Gemeindegebiet zwei
unterschiedliche Erhebungsmodi nebeneinander bestehen können. Dieselbe Zweiteilung ist auch in § 8a Abs. 1 des 2001 neu gefassten KAG des Saarlandes222 vorgesehen, wenn dort zwischen dem „gesamten“ Gemeindegebiet und „einzelnen Abrechnungseinheiten (Gebietsteilen)“ getrennt wird. Eine Mindesthöhe des Gemeindeanteils wird hier nicht festgelegt (§ 8a Abs. 4). Erklärtes Ziel der saarländischen
KAG-Novelle war es, hohe einmalige Beiträge zu Lasten der Abgabepflichtigen zu
vermeiden223.
Das Anfang 2007 in Kraft getretene neue KAG von Rheinland-Pfalz224 behält die Unterscheidung einmaliger und wiederkehrender Beiträge bei. Für jenen Fall ermächtigt
§ 10 Abs. 2 Satz 2 die Gemeinden dazu, durch Satzung zu bestimmen, „dass sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner,
voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde eine einheitliche öffentliche
Einrichtung (Einheit) bilden“; der einmalige Beitrag für Herstellung oder Ausbau wird
dann „als Durchschnittssatz aus den Investitionsaufwendungen der eine Einheit bildenden Verkehrsanlagen erhoben“ (Abs. 2 Satz 3). Für die Ermittlung des Beitragssatzes legt § 10 Abs. 4 Satz 2 fest, dass die Investitionsaufwendungen auf „alle
baulich oder in ähnlicher Weise nutzbaren Grundstücke verteilt werden, die die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer dieser
Verkehrsanlagen haben“. In Bezug auf wiederkehrende Beiträge wird ebenfalls eine
Einheitsbildung bei Verkehrsanlagen zugelassen, für deren „Ausbau“ (§ 9 Abs. 1
Satz 2) vorteilsbezogene Beiträge von Grundstücken erhoben werden können, welche die rechtliche und tatsächliche Zufahrts- oder Zugangsmöglichkeit zu einer der
220

Hierzu auch Driehaus, ThürVBl. 1995, 7 ff. Zur Verfassungsmäßigkeit ThürOVG, Urt. v. 11.6.2007, 4 N
1359/98, S. 22 ff.; krit. Brenner, Rechtsgutachten zur Weiterentwicklung des Straßenausbaubeitragsrechts im
Freistaat Thüringen, Dez. 2009, S. 95 ff.
221
Gesetz vom 13.6.2006, GVBl LSA 200; zur früheren Rechtslage Kirchmer, Finanzwirtschaft 1999, 109 ff.
222
Gesetz vom 24.1.2001, (Saarl) ABl. 530.
223
(Saarl) LT-Drs 12/254, 1.
224
Änderungsgesetz vom 12.12.2006, (RhPf) GVBl. 401.

83

zugehörigen Anlagen haben (§ 10a Abs. 1 Satz 2). Nur in § 10a findet sich aber eine
Ergänzung dahin, dass eine Gemeinde die „Entscheidung über die eine Einheit bildenden Verkehrsanlagen … in Wahrnehmung ihres Selbstverwaltungsrechts unter
Beachtung der örtlichen Gegebenheiten trifft“ und der Satzungsregelung lediglich
dann eine („weitergehende“) Begründung beizufügen ist, wenn „lediglich Verkehrsanlagen einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile als einheitliche öffentliche
Einrichtung bestimmt“ werden (Abs. 1 Sätze 3, 4).
Die Begründung des Gesetzesentwurfs erläuterte hierzu, es liege im „Wesen“ und
der „Eigenart“ einer solchen Einrichtung, dass „der den Beitrag rechtfertigende Sondervorteil damit in der Regel für sämtliche Grundstücke der Gemeinde gegeben
ist“225. Sie bildet „als solches“, „in ihrer Gesamtheit – ähnlich dem Feld- und Waldwegenetz der Gemeinde – das einheitliche Straßensystem, welches den durch die einzelnen Verkehrsanlagen ‚erschlossenen’, qualifiziert nutzbaren Grundstücken die
erforderliche Anbindung an das gesamte übrige innerörtliche und damit zugleich an
das überörtliche Straßennetz ermöglicht. In der Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung dieses Straßensystems seitens der Gemeinde durch entsprechende Ausbaumaßnahmen an den einzelnen Verkehrsanlagen liegt der verfassungsrechtlich erforderliche, durch den wiederkehrenden Beitrag abgegoltene Sondervorteil aller beitragspflichtigen Grundstücke“. Dem Umstand, dass das Straßensystem „auch dem
sog. Durchgangsverkehr dient“, werde durch den Gemeindeanteil Rechnung getragen, „der eben jenen Vorteil widerspiegelt, den die Allgemeinheit im Verhältnis zur
Gesamtheit der anliegenden Grundstücke durch den Ausbau der die öffentliche Einrichtung bildenden Verkehrsanlagen hat“226. Gem. § 10a Abs. 3 (Satz 3) KAG RhPf
muss

dieser

„dem

Verkehrsaufkommen

entsprechen,

das

nicht

den

Bei-

tragsschuldnern zuzurechnen ist“, und beträgt mindestens 20 %.
Bereits in früheren Fassungen des KAG RhPf fand sich eine Regelung, nach welcher
wiederkehrende Beiträge für Einrichtungen im Außenbereich (§ 35 BauGB227), nämlich für die Investitionsaufwendungen und Unterhaltungskosten von Feld-, Weinbergs- und Waldwegen erhoben werden konnten; abgabenpflichtig waren und sind
alle durch solche Wege erschlossenen, im Außenbereich einer Gemeinde gelegenen
Grundstücke (so heute § 11 KAG RhPf 2007). Angeknüpft wurde hier an die historische Entwicklung des Wegebeitragsrechts, insbesondere seinen Ursprung, § 9 des
225

(RhPf) LT-Drs. 15/318, 7.
Ebd.
227
Zur Definition s. Dirnberger, Bayer. Gemeindetag 2007, 326 ff.
226

84

preußischen KAG vom 14.7.1893228. Das PrOVG hatte diese Bestimmung zunächst
so ausgelegt, dass das gesamte Straßen- und Wegenetz einer Gemeinde eine „einheitliche Veranstaltung“ darstelle229; bei den im Außenbereich gelegenen Wirtschaftswegen sei es bei dieser Rechtslage geblieben. Ihr liege als Einheitskonzept zugrunde, „dass das gesamte Wegenetz einer Gemeinde durch Ausbau- und Unterhaltungsmaßnahmen ständig in einem Zustand gehalten wird, der dem jeweiligen Bedürfnis im Hinblick auf die Bewirtschaftung der Feld- und Waldflur entspricht“230.
Auch der Landesgesetzgeber unterstrich, erschlossen seien „alle land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke ohne Rücksicht darauf, ob sie unmittelbar an einen
Wirtschaftsweg angrenzen oder nicht, da der Vorteil des Feld- und Waldeigentümers
sich nicht auf einzelne Baumaßnahmen bezieht“, vielmehr in dem „besonderen Interesse“ liegt, dass sich solche Wege „in ihrer Gesamtheit in einem guten Zustand befinden, damit das Grundstück zu Bewirtschaftungszwecken erreicht werden kann“231.

d) Bewertung und Übertragbarkeit auf andere Bundesländer
Die singuläre rheinland-pfälzische Regelung zu wiederkehrenden Straßenausbaubeiträgen ist nicht schon deshalb fragwürdig, weil sie bislang in keinem anderen Bundesland ein Gegenstück findet. Soweit sich der Gesetzgeber eines Gliedstaates im
Rahmen seiner (Rechtsetzungs-)Kompetenzen hält, greift im Verhältnis der Bundesländer untereinander Art. 3 Abs. 1 GG nicht ein232. Begrifflich-formal dürfte jedoch
zunächst keine „voraussetzungslos“ erhobene Abgabe233 vorliegen, da hierfür regelmäßig die Steuergesetzgebungskompetenz (des Bundes) nach Art. 105 i. V. m. Art.
106 GG gegeben wäre234. § 10a KAG RhPf hat allerdings zum einen als Anknüpfungspunkt für einen „Beitrag“ konkrete Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen, die bei einer Durchschnittsbildung nach Abs. 2 letztlich auf den tatsächlichen Aufwand bezogen werden. Die Abgabe wird nicht nur eigens als „vorteilsbezogen“ bezeichnet, vielmehr wird zudem der Kreis der Beitragspflichtigen dadurch präzisiert, dass alle, aber auch nur die (Eigentümer von) Grundstücke(n) einbezogen
werden, die mittels einer rechtlichen und tatsächlichen Zufahrts- oder Zugangsmöglichkeit zu einer der zur Einheit gehörenden Verkehrsanlagen einen besonderen Nut228

PreußGS 152; dazu Bayer, KStZ 1998, 43 (49).
PrOVGE 92, 31.
230
Vgl. bereits OVG Koblenz, AS 16, 405 ff.
231
Zur Novellierung 1995 s. (RhPf) LT-Drs. 12/5443, 8 und 11.
232
BVerfGE 10, 354 (371); 93, 319 (351); Hey, VVdStRL 66 (2007), 277 (299).
233
BVerfGE 108, 186 (217); 110, 370 (384); OVG Berlin-Brandenburg, LKV 2007, 374 (375).
234
Dazu bereits oben, II.2.a).
229

85

zen ziehen (können). Die durch den Gesetzgeber hergestellte Verknüpfung wird explizit dabei auch (und als Regel!) auf den Fall erstreckt, dass eine einzige Einheit das
gesamte Gemeindegebiet (unabhängig von Fläche und Einwohnerzahl) umfasst.
Gleichwohl wird die Abgabe dadurch noch nicht zu einer (kommunalen) „Steuer“, sie
unterscheidet sich aber andererseits von einer (Benutzungs-)Gebühr dadurch, dass
nicht an die tatsächliche Inanspruchnahme der Einrichtung235, sondern bereits an die
Möglichkeit hierzu angeknüpft wird236.
Des Weiteren stellt sich die Frage der materiellen Verfassungsmäßigkeit: Der an das
Grundgesetz (und überdies an die jeweilige Landesverfassung) gebundene parlamentarische Gesetzgeber darf die Trennung zwischen verschiedenen Abgabentypen, die dem Finanzverfassungsrecht des Bundes zugrunde liegt (Prinzip des „Steuerstaates“237), nicht dadurch verwischt bzw. unterlaufen werden, dass er den Gegenleistungsbezug bei Beiträgen so weitgehend verwässert, dass dieser letztlich faktisch
nicht mehr feststellbar ist; wesentlich hierfür ist, ob eine Abgabe (noch) einen Ausgleich für einen individuell zurechenbaren Aufwand herbeiführen soll und kann oder
ob sie lediglich (Personen-)Gruppen als Teil der Allgemeinheit trifft, die umgekehrt
aus (Steuer-)Erträgen der öffentlichen Hand auch staatliche Leistungen erhalten
(können)238. Das den Kern des Art. 3 Abs. 1 GG bildende Willkürverbot hindert jedoch den (je zuständigen) Gesetzgeber nicht an einer sachlich begründeten Modifizierung des „Vorteils“-Begriffs239. Erste und wichtigste Frage ist hier allerdings, ob
eine Zusammenfassung aller (zum Anbau und/oder zur Bewirtschaftung bestimmten)
Straßen in einem Gemeindegebiet zu einer Einheit bzw. einzigen Einrichtung von der
Gestaltungsfreiheit des (parlamentarischen) Gesetzgebers gedeckt wird. Soweit es
dabei um öffentliche „Ortsstraßen“ und „Feld- und Waldwege“ in der Straßenbaulast
der jeweiligen Gemeinde geht, erscheint dies weniger problematisch als bei „Ortsdurchfahrten“ von höherklassigen öffentlichen Straßen des Bundes- bzw. Landesrechts, bei denen nicht den betroffenen Gemeinden, sondern anderen Körperschaften – Bund, Land oder Landkreis – die Straßenbaulast obliegt. Hier erstreckt

235

Dazu BayVerfGH, BayVBl. 2007, 593 (594); OVG Koblenz, DöV 2007, 708 (709); BVerfGE 110, 370 (388).
Zu dieser Abgrenzung schon oben, II.2.d); dort auch zur kategorialen Unterscheidung gegenüber „Zwecksteuern“.
237
Dazu etwa BVerfGE 78, 249 (266 f.); 82, 159 (178); 93, 319 (342); Waldhoff, VVdStRL 66 (2007), 216 (241 f.);
eher kritisch BVerwG, DöV 2007, 205 (207).
238
Vgl. Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd.
IV, 1990, § 88 Rdnr. 213, 215; Schoch, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Erhebung „wiederkehrender Beiträge“ für Verkehrsanlagen, Rechtsgutachten, 2005, S. 50; BVerwGE 109, 97 (111 f.).
239
Vgl. HessVGH, NVwZ-RR 2002, 872 (872).
236

86

sich die gemeindliche Bau- und Unterhaltungspflicht lediglich auf Gehwege und
Parkplätze240. Gleichwohl lässt sich im Hinblick auf den Ortsbezug zwischen innerund außergemeindlichen Straßen klar und eindeutig unterscheiden; insoweit liegt ein
untrennbarer Zusammenhang der Anlage immer nur mit je einem bestimmten Gemeindegebiet vor. Dass alle aus diesem bzw. in dieses Gebiet führenden (Straßen-)Verkehrsanlagen ihrerseits mit außer- bzw. überörtlichen verbunden und damit Teil
eines regionalen, nationalen oder gar europäischen Straßennetzes sind, stellt die
Einheitskonzeption nicht in Frage: Netze setzen sich in aller Regel aus miteinander
verknüpften Teilnetzen zusammen, die wiederum sachlich-räumlich begrenzt sind.
Insofern ist es konsequent, wenn (wie in § 10a KAG RhPf) als Alternative auch einzelne Teile des Gemeindegebiets zu (Verkehrs-)Einheiten zusammengefasst werden
können, weil als Voraussetzung dafür gefordert wird, dass diese „voneinander abgrenzbar“ sein müssen. Damit kann die spezifische Situation räumlich getrennter
Ortsteile – häufig früher selbstständige Gemeinden241 – angemessen erfasst werden.
Beide Fälle betreffen eine räumlich begrenzte Gesamtheit von Straßen, beziehen
also alle dort belegenen Grundstücke bzw. deren Eigentümer ein. Trotz der (relativen) Größe dieser Personengruppe ergeben sich für alle Abgabepflichtigen (Sonder)Vorteile aus den einem Netz eigenen Wechselwirkungen, wenn an irgendeinem Teil
des örtlichen Verkehrsnetzes Ergänzungen oder qualitative Verbesserungen erfolgen. Zwar mag auf kurze Sicht kein für Grundstückseigentümer und Nichteigentümer
unterschiedlicher Nutzen erkennbar sein, wenn lediglich auf die bloße Möglichkeit der
Inanspruchnahme (von Teilen) der Einrichtung örtliches Straßennetz abgestellt wird.
Mittel- und langfristig erwachsen aber Grundstückseigentümern im (Gemeinde-)Gebiet und nur ihnen – individualisierbare – spezifische Vorteile aus Umfang und
Qualität des kommunalen Netzes. Diese Vorteile sind dann gesamteinrichtungsbezogen, alle vom Netz erschlossenen Grundstücke bzw. deren Eigentümer bilden eine
Solidargemeinschaft (im Hinblick auf Vor- und Nachteile, Rechte und Pflichten).
e) Wesentliche Unterschiede gegenüber leitungsgebundenen Einrichtungen?
Die Netz-Konzeption gleicht damit dem bei leitungsgebundenen Einrichtungen üblichen (Beitrags-)System: Eine Straße, die eine Grundstücksnutzung ermöglicht oder
verbessert, ist – ähnlich wie etwa eine Wasser(zu)leitung – nur deswegen für ein

240
241

Dazu oben, a). Zur regelungstechnischen Besonderheit im Saarland bei Fn. 206.
Die sich oft noch in Ortschaftsverfassungen o. ä. widerspiegelt (z.B. nach §§ 65 ff. SächsGemO).

87

Grundstück nützlich, weil sie diesem den Zugang zum örtlichen (und indirekt auch
zum überörtlichen) Straßen-Netz vermittelt.
Bedenken gegen eine Gleichsetzung – und eine Übertragung der für leitungsgebundene Einrichtungen anerkannten Einheitsbildung242 – könnten sich allerdings daraus
ergeben, dass etwa Wasserver- oder Abwasserentsorgung „geschlossene“ Systeme
bilden, weil der Kreis der (berechtigten) Nutzer durch den Anschluss an eine Leitung243 eindeutig abgegrenzt ist, während eine derartige Verknüpfung bei (örtlichen)
Verkehrsanlagen nicht in gleicher Weise ersichtlich ist. Im Rahmen der Widmung und
des Straßenverkehrsrechts kann und darf nicht nur jeder Einwohner einer Gemeinde,
sondern letztlich jedermann das insoweit „offene“ (lokale) Verkehrsnetz und dessen
Teile nutzen, überdies noch (weithin) ohne dafür ein spezielles Entgelt entrichten zu
müssen („Gemeingebrauch“)244.
Jedoch führt diese Divergenz nicht dazu, dass das Einheitsmodell auf leitungsgebundene Einrichtungen beschränkt bleiben muss: Der (möglichen) Nutzung durch
andere Personen als (Grundstückseigentümer/)Beitragspflichtige wird nämlich bei
Verkehrsanlagen – wie auch bei dem insoweit strukturell ähnlichen Bereich der Frequenznutzung (§ 143 TKG245) – dadurch Rechnung getragen, dass der auf das öffentliche oder Allgemeininteresse entfallende Kostenanteil die Beitragsbelastung von
vornherein mindert246. Für den verbleibenden mehr oder weniger großen Rest ergibt
sich aus dieser Vorgehensweise dann die Möglichkeit der Zurechnung individualisierbarer Vorteile an einen durch die Merkmale (1) Grundstückseigentum im (2) Gemeindegebiet(steil) klar abgegrenzten Personenkreis. Die eine Sonderlast rechtfertigende Solidargemeinschaft wird zwar auf je unterschiedliche Art konstituiert, aus
ökonomischer Perspektive besteht aber kein relevanter Unterschied zwischen leitungsgebundenen und nicht leitungsgebundenen Netz-Einrichtungen247.

242

Vgl. etwa BayVGH, BayVBl. 1998, 339 (340); HessVGH, NVwZ-RR 2000, 713 (713 f.) und NVwZ-RR 2001, 265
(265 f.).
243
Zu diesem Aspekt näher Halter (Fn. 210), S. 42 ff.
244
Darauf Bezug nehmend auch SächsOVG, SächsVBl. 2007, 112 (116); ferner bereits oben, I.4.b).
245
Dazu näher Gramlich, in: Manssen (Hrsg.), Telekommunikations- und Multimediarecht, 1999 ff., C § 143 TKG
Rdnr. 20 f.
246
Dazu etwa BayVGH, NVwZ-RR 2002, 875 (875); OVG Koblenz, NVwZ-RR 2003, 380 (382); BayVGH, BayVBl.
2007, 597 (598).
247
Ähnlich Dohmen, BayVBl. 2006, 749 (756 f.); kritisch zur „Zersplitterung“ auch Aussprung, DVBl 2005, 740
(741 f.); Beck, NJ 2007, 151 (151 f.). Zur Abgrenzung zwischen Verbesserung und Erneuerung gegenüber bloßer
Unterhaltung s. BayVGH, BayVBl. 2010, 670 f.

88

Primär für die Höhe eines (Straßenbau-)Beitrags maßgeblich ist ferner eine Äquivalenz zwischen (geldwertem) Vorteil und zu zahlendem (Geld-)Ausgleich; beide dürfen
nicht in einem Missverhältnis zueinander stehen248
f) Kommunalpolitischer Gestaltungsspielraum
Ein letztes Problem könnte daher rühren, dass die Entscheidung über Ob und Wie
einer Einheitsbildung den Gemeinden zugewiesen und dabei ausdrücklich auf deren
„Selbstverwaltungsrecht“ abgehoben wird (so § 10a Abs. 1 Satz 3 KAG RhPf). Sachgerechte Kriterien für diese Entscheidung ergeben sich freilich unmittelbar aus dem
Gesetz selbst (§ 10a Abs. 1 Satz 2), als dem bindenden „Rahmen“ jeder kommunalen Selbstverwaltung249. „Beachtlich“ für den kommunalen Satzungsgeber sind zudem die „örtlichen Gegebenheiten“ (was allerdings kaum einer expliziten Erwähnung
bedurft hätte). Damit dürfte sich diese Vorschrift darin erschöpfen, dass sie nur, aber
immerhin deutlich auf (ohnehin mit der Garantie der Selbstverwaltung einher gehende) Gestaltungsspielräume des kommunalen Satzungsgebers250 hinweist und damit
zugleich die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte251 einschränkt.

IV. Fazit
1. Vor- und Nachteile verschiedener Abgabenmodelle
a) Steuern
Eine allein (durch welchen Abgabengläubiger auch immer erhobene, aus) Steuermitteln erfolgende Deckung der Aufwendungen für mit der Straßenbaulast zusammenhängende Aufgaben wirft zahlreiche (verfassungs)rechtliche Fragen auf. Im Hinblick
auf die kommunale Finanzhoheit für (eigene) örtliche Angelegenheiten252 einerseits,
die fast gänzliche fehlende Besteuerungskompetenz der Kommunen andererseits
müsste zum einen das verfassungsrechtliche Institut der kommunalen Selbstverwaltung (über die zunächst nur objektive Konnexitätsregel hinaus253) als Leistungs248

Vgl. nur BVerwGE 80, 36 (39); BVerfGE 83, 363 (392); BVerwG, BayVBl. 2007, 473 (473 f.); Tolkmitt/Dehoust,
SächsVBl. 2006, 219 (221); s. auch schon oben, II.1.b).
249
S. etwa BVerfGE 79, 127 (143 ff.); 83, 37 (54); 91, 228 (236).
250
Vgl. Oebbecke, NVwZ 2003, 1313 (1316); so explizit auch (RhPf) LT-Drs 15/318, 8.
251
Hierzu BVerwG, JZ 2003, 93 ff. mit Anm. Ossenbühl; Tolkmitt, Abgabenrecht in bester Ordnung? Das Sächsische Kommunalabgabenrecht im zweiten Jahrzehnt, 2006, S. 14 ff.; in Bezug auf Gebührensatzungen Wiesemann, DVBl 2007, 873 ff.
252
Dazu explizit Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG; BVerfG (Fn. 93), Rn. 75 ff.; Art. 22 Abs. 2 BayGO; vgl. Bauer/Böhle/Ecker
(Fn. 16), Art. 22 GO Rn. 6 ff.
253
Vgl. Waldhoff, JuS 2010, 660 (661 f.).

89

/Transferanspruch von Gemeinden gegen Land und/oder Bund interpretiert (oder
umgestaltet) werden. Damit würde eine ähnliche Problematik wie bei ebenfalls primär
gerade umgekehrt die Abwehr von Übergriffen anderer Hoheitsträger bezweckenden
(Freiheits-)Grundrechten aufgeworfen, indem nämlich die Selbstverwaltungsgarantie
als Teilhabeanspruch dem Grunde oder gar der Höhe nach aufgefasst würde. Eine
diesbezügliche parlamentsgesetzliche Regelung in Land oder Bund ist zwar möglich,
aber jedenfalls nicht zwingend aus dem GG abzuleiten; wie und wem Aufkommen
aus (Bundes-)Steuern zugewiesen wird, auch wenn die betreffenden Abgabengesetze eine (zulässige) Zweckbindung statuieren254, werden finanzverfassungsrechtlich
dem je zuständigen Gesetzgeber (im Bund) nur punktuell und recht allgemein (in Art.
106 Abs. 3 – 9 GG) Vorgaben zur Verteilung der Einnahmen gemacht255. Zudem
führte, um eine sachlich unangemessene und damit rechtswidrige Differenzierung bei
dem Steuertatbestand (einer „Straßensteuer“) zu vermeiden, die grundsätzlich „jedermann“ eröffnete Möglichkeit der (im Rahmen der Widmung erfolgenden) Nutzung
(Gemeingebrauch) geradewegs zu einer Erstreckung des Kreises der Steuerpflichtigen auf alle zur Nutzung (rechtmäßig) fähigen Inländer. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG
kennt aber zurzeit lediglich Straßengüterverkehr-, Kraftfahrzeug- und „sonstige auf
motorisierte Verkehrsmittel bezogene Verkehrsteuern“256. Da außer den explizit im
GG aufgeführten und dort näher beschriebenen Steuern ohne (vorherige) Verfassungsänderung keine weiteren staatlichen Abgaben dieser speziellen Art normiert
(und erhoben) werden dürfen, gestattet daher das geltende Verfassungsrecht keine
alle, d.h. auch die nicht motorisierten Verkehrsteilnehmer einbeziehende (und damit
auch notwendig höchst komplexe, weil nicht ohne Berücksichtigung von gewichtigen
Unterschieden257 solide ausgestaltbare) neue „Straßennutzer“-Besteuerung. Schließlich ist die Möglichkeit der Nutzung von Straßen im Inland nicht auf Einwohner des
Bundesgebiets bzw. deutsche Staatsangehörige beschränkt (und auch nicht ohne
weiteres beschränkbar). Im Hinblick auf das Territorialitätsprinzip können andere,
gebietsfremde Personen aber nur in der Weise an der Finanzierung des Baus und
der Unterhaltung von Verkehrswegen beteiligt werden, dass sie bei Einreise ins bzw.
im Inland an ihrem gebiets-/straßenbenutzungsbezogenen Verhalten anknüpfende
254

Vgl. schon oben, II.2.d).
Hierzu auch unten, 3.
256
Die Neufassung wurde damit gerechtfertigt, dass „dem Gesetzgeber künftig eine größere Flexibilität bei der
Ausgestaltung einer verkehrsmittelbezogenen Besteuerung ermöglicht“ werden solle (BT-Drs. 16/11741, 4).
257
Eine undifferenzierte Einbeziehung von Radfahrern oder gar Fußgängern etwa wäre sachlich kaum vertretbar.
255

90

(und die hierdurch entstehenden Lasten angemessen abbildende) Zahlungen entrichten müssen; die Einführung einer neuen (direkten) Steuer wäre jedenfalls im Verhältnis zu gebietsfremden Unionsbürgern mit deren Grundfreiheiten kaum vereinbar.

b) Gebühren
Eine konkret auf (Straßen-)Nutzungen bezogene Gebühr wäre zwar prinzipiell mit
EU-Recht kompatibel258. Um jedoch nicht in unzulässiger Weise Angehörige anderer
EU-Mitgliedstaaten gegenüber Deutschen zu diskriminieren259, wäre freilich im Hinblick auf beide Nutzergruppen die gleiche gegenleistungsabhängige Abgabe (eine
Benutzungs-Gebühr) auf gleiche Tatbestände die nahe liegende, wenn nicht sogar
notwendige Lösung260. Im Hinblick auf die Erfahrungen mit der Lkw-Maut261 sollten
auch die Erfassung gebührenpflichtigen Verhaltens und die Durchsetzung des Zahlungsanspruchs keine unüberwindlichen Schwierigkeiten bereiten.
Aus Sicht des aktuellen deutschen Verfassungsrechts verbietet sich eine allgemeine
Gebührenlösung jedoch, weil sie (formal) voraussetzt, dass die einschlägigen Regelungen der verschiedenen Straßenbaulastträger (als Abgabengläubiger) zumindest
aufeinander abgestimmt, wenn nicht (durch eine insoweit jedoch nicht vorhandene
bundesgesetzliche Normierung) vereinheitlicht würden, und selbst in diesem Falle
(inhaltlich) immer noch kein hinreichend konkreter und klarer Bezug zwischen Leistung (Nutzungsgestattung) und Gegenleistung (Zahlung) vorhanden wäre, wenn und
solange die sowohl bundesstaatlich als auch durch kommunale Selbstverwaltung
geprägte föderale Gebiets- und Kompetenzstruktur in Deutschland besteht: Dem jedem Verkehrsteilnehmer (grund)rechtlich gesicherten Gemeingebrauch an allen öffentlichen Straßen steht keine staatliche Struktur gegenüber, die diesen „Netz“Nutzungsvorteil insgesamt oder durch Zusammenwirken der einzelnen Elemente und
Ebenen angemessen abbilden kann. Zudem würden vielfältige datenschutzrechtliche

258

S. insbesondere Erwägungsgründe der (Änderungs-)Richtlinie 2006/38/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates v. 17.5.2006, ABl. EU Nr. L 157 v. 9.6.2006, 8; zum „legal background“ auch van Essen et al. (CE Delft),
Internalisation measures and policy for the external cost of transport, 2008, 171 ff.
259
Explizit angesprochen in Erwägungsgrund des in der vorigen Fn. genannten EG-Rechtsaktes; s. a. BT-Drs.
17/2532 v. 8.7.2010.
260
Zur „City-Maut“ etwa BT-Drs. 16/13129 v. 25.5.2009.
261
§ 1 ABMG erlegt (in § 1) eine Benutzungs-„Gebühr“ nur bestimmten Fahrzeugen für bestimmte Bundesfernstraßen auf und ist insoweit in Umsetzung der EG-Richtlinie 1999/62/EG (v. 17.6.1999, ABl. EG Nr. L 187 v.
20.7.1999, 42) ergangen. Zur laufenden Novellierung s. den Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung mautrechtlicher Vorschriften für Bundesfernstraßen (BR-Drs. 857/10 v. 31.12.2010), sowie zur Auffassung des Bundesrares BR-Drs. 857/10 (B) v. 11.2.2011; zur Entwicklung auch BT-Drs. 17/4790 v. 16.2.2011.

91

Fragen (des EU- wie des nationalen Rechts) aufgeworfen, bei deren Lösung auch
schwierige technische Aspekte zu klären sind.

c) Beiträge
Eine (zumindest zulässige) Unterscheidung bei (der Art der) Abgaben im Hinblick auf
unterschiedliche Klassen und Lagen von Straßen könnte allerdings damit gerechtfertigt werden, dass nur für bestimmte Nutzungen (verkehrsmäßig) erschlossene Grundstücke (bzw. die diesbezüglichen Eigentümer etc.) überhaupt oder jedenfalls einen größeren Gebrauchsvorteil erlangen als andere und daher (zumindest) ein
Beitrag262 nur insoweit in Betracht komme. Insofern wird die in jeder Gemeinde bestehende (bauplanungsrechtliche) Grenzziehung zwischen Innen- und Außenbereich
wesentlich, gilt doch an Bundesfernstraßen eine zwischen Autobahnen und Bundesstraßen differenzierende, absolute oder relative Bauverbotszone. Mittels einer Kontrollerlaubnis soll der Zweck erfüllt werden, für die „Sicherheit oder Leichtigkeit des
Verkehrs, (die) Ausbauabsichten oder (die) Straßenbaugestaltung“ angemessen Sorge zu tragen (§ 9 BFStrG). Ähnlich verfährt das Landesrecht bei bedeutsameren
Straßenklassen wie Staats- und Kreisstraßen (§ 24 i.V.m. § 3 Abs. 1 Ziff. 1, 2 SächsStrG). Überdies gelten Zufahrten und Zugänge dort als generell erlaubnispflichtige,
befristete oder widerrufliche Sondernutzung des betr. Straßenanliegers. Speziell dafür können auch Gemeinden (Benutzungs-)Gebühren im Wege der Satzung erheben,
und für deren Bemessung gibt Bundes- und Landesstraßenrecht vor, hierbei seien
„Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straßen und den Gemeingebrauch sowie
das wirtschaftliche Interesse des Gebührenschuldners zu berücksichtigen“ (§ 8 Abs.
3 Satz 6 BFStrG, § 21 Abs. 1 Satz 3 SächsStrG). Würden in dieser Weise bereits
abgabepflichtige Personen auch noch zu einem (zusätzlichen) Anliegerbeitrag herangezogen, so wäre zumindest wirtschaftlich eine an den Anforderungen aus Art.
14, 12 und/oder 2 Abs. 1 bzw. Art. 3 Abs. 1 GG zu messende Doppelbelastung eines
einheitlichen Lebenssachverhalts gegeben, selbst wenn die Gebühr einen anderen
Aspekt erfasst als ein solcher Beitrag und der hier abzuschöpfende Gebrauchsvorteil
nicht (stets oder regelmäßig) auf bauliche Nutzbarkeit bezogen ist. Wenn andererseits keine speziellen Baubeschränkungen – außer den generell nach § 35 BauGB
für den Außenbereich geltenden – bestehen, ist die Festlegung von Erschließungs262

Hingegen keine die tatsächliche Benutzung oder Inanspruchnahme voraussetzende Gebühr; zur Abgrenzung
etwa Katz, in: Kunze/Bronner/Katz (Fn. 17), Rn. 17 f.; eingehend Siekmann, in: Sachs (Fn. 10), Vor Art. 104 Rn.
93 ff.

92

und Ausbaubeiträgen allerdings nicht von vornherein durch normative Vorgaben auf
Innenbereichsgrundstücke und deren typische Nutzungsweisen beschränkt. Auch für
Gemeinde(verbindungs)- und sonstige öffentliche Straßen ist dieser Abgabentypus
vielmehr ein generell geeignetes Mittel der (Re-)Finanzierung von Neu- oder Ausbau
und entspricht zudem strukturell dem nicht auf bauliche Nutzung oder Nutzbarkeit beschränkten „Vorteils“-Begriff, so dass damit gemeindeweit wesentlich Gleiches auch
gleichbehandelt würde.
Die auf das kommunale Straßennetz insgesamt263 oder doch auf abgrenzbare Gebietsteile desselben abstellende Konzeption des (wiederkehrenden) Straßen(aus)baubeitrags führt zu keiner Aufgabe des (für den Beitrag formell und materiell wesentlichen) Vorteilsbegriffs. Vielmehr wird weiterhin an eine Steigerung des Gebrauchswerts erschlossener Grundstücke angeknüpft; nur deren Eigentümer haben
eine gegenüber anderen Nutzern dauerhaft gesteigerte Möglichkeit der Inanspruchnahme, deren Ausmaß sich überdies hinreichend genau quantifizieren und individualisieren lässt, indem durch Abzug eines Gemeindeanteils die Nutzung durch das allgemeine Publikum nicht (ebenfalls) den Beitragspflichtigen angelastet wird.
Wiederkehrende Beiträge haben einen „solidarischen Effekt“ bzw. beinhalten einen
„Gerechtigkeitsaspekt“264, da bei ihnen anstelle eines einmaligen – und damit
zwangsläufig hohen – Beitrags die Investitionsaufwendungen jährlich mit niedrige(re)n Beträgen auf eine große Zahl von Grundstückseigentümern in einer großen Abrechnungseinheit umgelegt werden. Eine auch rechtspolitisch abgewogene Lösung
kann also nur darin liegen, Gemeinden durch eine Novellierung des Kommunalabgabenrechts zu gestatten, parallel entweder (1) einmalige, (2) ratierliche oder (3) wiederkehrende Beiträge zu erheben. Diese Wahlmöglichkeit würde die Attraktivität eines Beitragssystems im Interesse solider Kommunalfinanzen mit Gewissheit steigern.

2. Kombination
Straßenneu- und -ausbau erfolgt auch auf kommunaler Ebene in Abhängigkeit von
bzw. in Wechselbeziehung zu sozialem, technischem und gesamtgesellschaftlichem
Wandel. Am wenigsten gilt dies wohl für die hierbei relevanten Zeiträume; (öffentliche) Investitionen in derartige Projekte sind von alters her langfristig angelegt, so
263

Zu „örtlichen“ Gepflogenheiten (§ 242 Abs. 9 Satz 2 BauGB) in den neuen Bundesländern für Erschließungsbeiträge ebenso BVerwG, DVBl 2007, 1366 (1370).
264
So schon Steenbock, KStZ 1986, 101 (102).

93

dass zwar regelmäßig Unterhaltung und Instandsetzung nötig sind, aber eine „grundständige“ Erneuerung erst nach Jahrzehnten ansteht – wenn dann noch ähnliche
Voraussetzungen (insbesondere ein entsprechender Bedarf) wie bei der erstmaligen
Herstellung gegeben sind265. Heute ist absehbar, dass mit der nahenden Verknappung der Erdölvorräte erhebliche Änderungen bei Verkehrsmitteln, Verkehrsarten
und Verkehrsvolumina eintreten werden. Im örtlichen Bereich – nicht nur in Ballungsräumen, sondern überall, wo sich menschliche Siedlungen befinden, auch und gerade auf dem „flachen Lande“ – ist aber ein funktionierendes Zusammenleben davon
abhängig, dass Menschen dort miteinander auch physisch in Verkehr treten und bleiben können, dass ihr jeweiliges Heim über eine öffentliche Straße auch im Not- und
Krisenfall von Dritten (z.B. Arzt, Feuerwehr) so rasch, sicher und bequem wie möglich erreicht werden kann. Demografische Entwicklungen wie Alterung und „Landflucht“ mögen die Refinanzierung einer flächendeckenden Infrastruktur von Gemeinde-, speziell von Ortsstraßen erschweren, wenn und weil die Zahl leistungsfähiger
Beitragspflichtiger abnimmt. Soweit aber (negative) Freizügigkeit (Art. 11 GG) und
Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) auch der Landbevölkerung einer imperativen Siedlungsplanung266 Schranken setzen, kann eine Grundversorgung in Bezug auf ein örtliches Verkehrsnetz – samt Verbindung mit weiträumige(re)n Netzen267 – nur über
einen passenden Abgabenmix refinanziert werden. Außer Erträgen aus (verkehrsrelevanten und allgemeinen) Steuern268 und – soweit praktikabel – Nutzungsgebühren
oder -entgelten269 sollten im kommunalen Bereich auch (Anlieger-)Beiträge weiterhin
ihre Bedeutung behalten, wenn sie sachgerecht konzipiert und nur leistungsfähigen
Personen auferlegt werden, denen der Anschluss an das Verkehrsnetz im Saldo
spezifische finanziell messbare Vorteile bietet270.

3. Finanzhilfen des Bundes
Mit der Erweiterung der Ertragshoheit des Bundes auf „sonstige auf motorisierte Verkehrsmittel bezogene Verkehrsteuern“ – gemeinsam mit der Übertragung der Ertragskompetenz betreffend die Kfz-Steuer auf den Bund – durch Art. 106 Abs. 1 Nr. 3

265

Zu Einziehung/Abstufung bei (weg)fallendem Bedarf Witting, DVBl 2010, 408 ff.
Zu deren Unzulässigkeit Pagenkopf, in: Sachs (Fn. 10), Art. 11 Rn. 20; zur Abgabenrelevanz der Vorschrift
Hey, VVdStRL 66 (2007), 277 (301 f.).
267
Zur „Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur des Bundes“ vgl. BT-Drs. 17/370 v. 28.12.2009.
268
Dazu auch unten, 3.
269
Vgl. bereits oben, b).
270
Eigene Vorüberlegungen zur Thematik bereits in: LKV 2008, 254 ff.; KommJur 2010, 281 ff., 327 ff.

266

94

GG (ab 1.7.2009) sollte dem zentralstaatlichen Gesetzgeber nicht nur eine Modernisierung und nachhaltig aufkommensstabile Gestaltung der Kraftfahrzeugsteuer ermöglicht werden, sondern sollte diese auch besser auf andere „steuerliche Instrumente des Bundes im Verkehrsbereich wie etwa die Energiesteuer auf Kraftstoffe271
und Straßenbenutzungsgebühren“272 abgestimmt werden können. Für die finanzielle
Kompensation der Länder sieht Art. 106b GG einen „jährlichen Festbetrag“ vor, und
im Ausführungsgesetz soll eine „länderscharfe“ Zurechnung der Entschädigungszahlungen aus Bundesmitteln sichergestellt werden273; dies erfolgte dann auch in Art. 1
dieses Gesetzes274 sowie durch eine Änderung des ABMG (§ 11)275. Eine darüber
hinausgehende Zweckbindung dieser Mittel erfolgte jedoch nicht.
Anders verhält es sich mit den Geldern, die (zunächst von 2007 bis 2013) an die
Stelle der Finanzhilfen des Bundes für Investitionen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden getreten sind: Die dafür vorgesehene feste Summe (§ 3
Abs. 1 EntflechtG), die nach § 4 Abs. 3 prozentual auf alle Bundesländer verteilt wird,
ist von diesen (nachweislich, § 5 Abs. 3) weiterhin für diesen Zweck zu verwenden (§
5 Abs. 5 Satz 1)276. Seit dem 1.9.2006 ermächtigt Art. 104b Abs. 1 GG den Bund
(i.d.R. im Rahmen seiner anderweitigen Gesetzgebungskompetenzen), den Ländern
Finanzhilfen

auch

für

besonders

bedeutsame

Investitionen

der

Gemein-

den/Gemeindeverbände zu gewähren, allerdings nur noch „gezielt und flexibel zur
Behebung konkreter Problemlagen“277. Hierauf bezieht sich etwa § 3 des Gesetzes
zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder278, wo in Abs.
1 Satz 1 Nr. 2 c) auch Finanzhilfen nach Maßgabe von Art. 104b GG für „kommunale
Straßen (beschränkt auf Lärmschutzmaßnahmen)“ vorgesehen sind; Satz 2 bestimmt
jedoch, dass Einrichtungen gem. Nr. 2 „außerhalb der sozialen Daseinsvorsorge, die
durch Gebühren und Beiträge vollständig zu finanzieren sind“, nicht gefördert werden279.

271

S. bereits oben, bei Fn. 118.
BT-Drs. 16/11741, 4.
273
Ebd.
274
Dazu BT-Drs. 16/11742 v. 27.1.2009, 10.
275
AaO, 16 f.
276
Vgl. schon oben, II.1.a); ferner BT-Drs. 16/814, 20 f.
277
BT-Drs. 16/813, 19.
278
ZuInvG v. 2.3.2009 (BGBl. I, 416, 428).
279
Vgl. auch § 2 tir. 1, § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens „Investitions- und Tilgungsfonds“ (ITFG) v. 2.3.2009 (BGBl. I, 416, 417), geändert durch Gesetz v. 25.6.2009 (BGBl. I, 1577).
272

95

Ebenso wie bei verbleibenden Mitteln nach dem GVFG280 wird freilich Kommunen
kein Rechtsanspruch (gegen den Bund oder „ihr“ Land) auf diese Gelder eingeräumt,
und eine Zuweisung setzt überdies immer voraus, dass überhaupt (insbesondere
durch Steuern erzieltes) Aufkommen für solche Zwecke verfügbar ist.
Beim aktuellen Stand des Finanzverfassungsrechts schreibt Art. 104b Abs. 2 zwar
eine bundesrechtliche Regelung von Investitionshilfen auch an Kommunen vor; die
dafür in Abs. 1 Satz 1 aufgestellten drei (alternativen) Voraussetzungen sind aber
nicht speziell auf bestimmte Sektoren bzw. Aufgabengebiete, auch wenn diese infrastrukturell bedeutsam sind, bezogen, so dass eine ihrem Vorgänger ähnliche Folgeregelung zum GVFG kaum zulässig wäre.

4. Executive Summary (mit Empfehlungen)
1. Neu- und Ausbau von (öffentlichen) Straßen (einschl. Erneuerung und Verbesserung) sind ebenso wie deren Instandhaltung und -setzung traditionelle Aufgabe des
(im Bundesstaat auf der jeweiligen Ebene zuständigen) Trägers der Straßenbaulast.
Auf örtlicher – gemeindlicher – Ebene wird diese öffentliche Aufgabe einerseits durch
die Garantie kommunaler Selbstverwaltung den kommunalen Gebietskörperschaften
in ihrem Bereich und auf ihrem Gebiet (vorrangig) zur Erledigung zugewiesen. Im
Hinblick auf die Vernetzung örtlicher und überörtlicher (Land-)Straßen und den Zusammenhang zwischen (Pflicht-)Aufgaben und dafür erforderlichen Ausgaben – und
damit auch den Regelungen über die komplementäre Einnahmenbeschaffung – stellt
sich aber andererseits die Frage nach den (verfassungsrechtlichen) Möglichkeiten
und Grenzen der (Re-)Finanzierung der für Straßenbaumaßnahmen eingesetzten
finanziellen Mittel.

2. Zwar wird Gemeinden als Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung speziell
auch eine „Finanzhoheit“ zuerkannt. Der hierfür ebenso wie für die Ausgestaltung der
Selbstverwaltung allgemein maßgebliche verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Rahmen setzt allerdings der kommunalen Haushaltswirtschaft enge Grenzen:
Zum einen dürfen Steuern und andere Abgaben lediglich auf der Grundlage parlamentsgesetzlicher Ermächtigungen (und nicht schon auf Grund der generellen „Satzungshoheit“) erhoben werden; das jeweilige (Landes-)Kommunalabgabenrecht wie280

Vgl. schon oben, bei Fn. 83 ff.

96

derum erlangt Rechtsgeltung nur innerhalb der durch die Finanzverfassung des GG
festgelegten Kompetenzen. Damit kann zwar das Aufkommen auch und gerade von
Bundessteuern durch Regelungen zur Ertragshoheit und über einen vertikalen Finanzausgleich direkt Gemeinden zugewiesen werden; jedoch bestehen insoweit weder gegen den Bund noch gegen das jeweilige Bundesland konkrete, in ihrer Höhe
bezifferte Ansprüche. Einnahmen aus in Landeskompetenzen fallenden Steuern oder
gar über Kreditaufnahme werden durchweg durch Kommunalgesetze nur dann erlaubt, wenn und soweit keine Einnahmen aus Entgelten für kommunale Leistungen
(i.w.S.) erzielt werden; hiervon werden sowohl privatrechtliche Preise als auch öffentlich-rechtliche, gegenleistungsabhängige Abgaben, also (Benutzungs-)Gebühren und
Beiträge erfasst.

3. Nach diesem (verfassungsrechtlich nicht zwingenden, aber allgemein gesetzlich
normierten) Prinzip der speziellen Entgeltlichkeit liegt es, wenn und soweit nicht das
Kommunalabgabenrecht Art und Ausmaß der Entgelterhebung im Einzelnen vorgibt,
im kommunalpolitischen Gestaltungsspielraum der lokalen „Parlamente“ (Gemeinde/Stadtrat etc.), im Wege von spezifischen Gebühren- und/oder Beitragssatzungen
den persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich näher zu bestimmen und damit diese Einnahmequelle angemessen zu konkretisieren. Gebühren und Beiträge
ähneln sich darin, dass sie sich auf einen den jeweiligen Pflichtigen durch den Abgabengläubiger vermittelten Sondervorteil beziehen. Während aber Gebühren an einer
tatsächlichen Inanspruchnahme einer (kommunalen) Leistung anknüpfen, wird bei
Beiträgen bereits die (abstraktere) Möglichkeit der Inanspruchnahme als Maßstab
herangezogen.

4. Für Baumaßnahmen in Bezug auf Gemeindestraßen ergibt sich dabei eine mehrfache Anknüpfung von Neu-/Erschließungs- oder Ausbaubeiträgen – zum einen speziell wegen ihrer Eigenschaft als „Verkehrsanlagen“, zum anderen (allgemeiner) wegen ihrer Qualifizierung auch als kommunale „öffentliche Einrichtungen“. In beiden
Fällen müssen freilich (wegen des Eingriffs in [wirtschaftliche] Freiheitsrechte und im
Hinblick auf die gebotene Gleichbehandlung) zwei Grundsätze eingehalten werden,
nämlich Kostendeckung als regelmäßige Obergrenze des auf die Abgabepflichtigen
umzulegenden Aufwands und Äquivalenz zwischen Begünstigung (Vorteil) und hierfür zu entrichtender Abgabe. Andererseits erstreckt sich die Abgabepflicht bei jenen
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primär auf (anliegende) Grundstückseigentümer, bei diesen auf einen größeren Kreis
von Nutzungsberechtigten. Bei Unterschieden im Detail zwischen den einzelnen
(landes)rechtlichen Regeln für Straßenbaubeiträge ist weithin ein Defizit bei der Bestimmung des (durch Beitrag abschöpfbaren) Vorteils festzustellen, selbst wenn die
(durch die Widmung zum Gemeingebrauch zulassungsfrei gegebene) Nutzbarkeit
durch jeden Verkehrsteilnehmer als beitragsmindernd vorgesehen ist: Die als Anlass
und Gegenstück der (persönlichen wie der sachlichen) Beitragspflicht erforderliche
Eröffnung eines (rechtlich und tatsächlich möglichen) Verkehrs von und zu einem
Grundstück wird allein als (Mobilitäts-)Vorteil angesetzt und dann mittels Wahrscheinlichkeitsmaßstäben einer Gruppe hierdurch begünstigter (ortsansässiger) Personen zugerechnet. Die mit dem gleichen Lebenssachverhalt einhergehenden, ebenfalls für den Grundstückswert finanziell (erheblich) wirksamen Auswirkungen negativer Art (Lärm etc.) bleiben außer Betracht. Daraus ergeben sich aus grundrechtlicher
Sicht auf Dauer sowohl nicht hinnehmbare Ungleichbehandlungen zwischen als auch
übermäßige Belastungen von (ortsansässigen) Abgabepflichtigen, die durch generell
verfügbare Mechanismen wie Abgabenermäßigungen oder gar -verzicht nur unzureichend korrigiert werden können. Die Präzisierung des straßenbaubezogenen Beitragsvorteils durch eine möglichst parallele Neuregelung in allen Bundesländern ist
daher dringend angezeigt.

5. Eine weitere sinnvolle Vorgehensweise im Rahmen des (kommunalen) Beitragsrechts bieten hier die in einigen Bundesländern, insbesondere in Rheinland-Pfalz,
bereits praktizierten „wiederkehrenden“ Beiträge. Indem hier in sachlich angemessener Weise die Vernetzung sowohl des innerörtlichen Straßennetzes als auch dieses
Netzes mit überörtlichen Straßen in die Konzeption der Refinanzierung einbezogen
wird, kann einerseits (mit der örtlichen Eingrenzung der Abgabenpflicht im Hinblick
auf Schuldner und Gegenstand) die Idee einer besonderen Begünstigung beibehalten, sie andererseits aber auf einen größeren, letztlich alle Gemeindeeinwohner umfassenden Personenkreis erweitert und damit für jeden Einzelnen erträglich(er) gestaltet werden. Die gebotene Differenzierung bei der Höhe des „Vorteils“ bleibt nach
wie vor möglich. Die in Form einer für mehrere Jahre hinweg zu entrichtenden „Rente“ als Modalität der Beitragszahlung ist ebenfalls verfassungsrechtlich unbedenklich,
wenn und weil sie den Bezug zu bestimmten Baumaßnahmen (und daraus resultierende Vorteile des „Netzzugangs“) nicht völlig beseitigt.
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6. Kommunale (Benutzungs-)Gebühren als finanzielle Grundlage für örtliche Straßenbau- und -unterhaltungsmaßnahmen können hingegen nicht in gleicher Weise an
den Ortsbezug anknüpfen, müssen vielmehr die sich aus der föderalen Kompetenzordnung ergebenden Schranken beachten, insbesondere im Hinblick auf die differenzierte Regelung der Straßenbaulast in Ortsdurchfahrten überörtlicher Straßen.
Eine auch künftig unverzichtbare Grundversorgung in Bezug auf ein örtliches Verkehrsnetz – samt Verbindung mit weiträumige(re)n Netzen – kann letztlich nur über
einen passenden Abgabenmix refinanziert werden. Außer der Zuweisung von Erträgen aus (verkehrsrelevanten und allgemeinen) Steuern (durch Bund und Land) und –
soweit praktikabel – Nutzungsgebühren oder -entgelten sollten daher im kommunalen Bereich auch (Anlieger-)Beiträge weiterhin ihre Bedeutung behalten, wenn sie
sachgerecht konzipiert und nur leistungsfähigen Personen auferlegt werden, denen
der Anschluss an das Verkehrsnetz im Saldo spezifische finanziell messbare Vorteile
bietet.

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Impressum:
Herausgeber:
Allgemeiner Deutscher Automobil-Club e.V. (ADAC), Ressort Verkehr
Am Westpark 8, 81373 München
www.adac.de/infotestrat/ratgeber-verkehr
Vertrieb:
Die Studie kann mit Angabe der Artikelnummer 2830690 direkt beim ADAC e.V.,
Ressort Verkehr, Am Westpark 8, 81373 München, Fax (089) 7676 4567, E-Mail:
verkehr.team@adac.de, bezogen werden.
Die Schutzgebühr beträgt 8,- Euro zzgl. 1,73 Euro Versandgebühr.
ADAC Mitglieder erhalten diese Broschüre bei Angabe ihrer Mitgliedsnummer
versandkostenfrei.

Nachdruck und fotomechanische Wiedergabe, auch auszugsweise,
nur mit Genehmigung des ADAC e.V.
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