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Impulse für eine integrative Umweltpolitik

Full text: Umweltgutachten Issue 2016 Impulse für eine integrative Umweltpolitik

UMWELTGUTACHTEN 2016
Impulse für eine integrative Umweltpolitik
Kurzfassung
Mai 2016

Umweltgutachten 2016

Inhaltsverzeichnis

Einleitung __________________________________________________________________________________________ 3

1. Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation________________________________________________ 3

2. Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit ________________________________ 5

3. Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende ___________________________________________ 8

4. Flächenverbrauch und demografischer Wandel ___________________________________________________ 10

5. Mehr Raum für Wildnis in Deutschland ___________________________________________________________ 12

6. Besserer Schutz der Biodiversität vor Pestiziden __________________________________________________ 14

Ausblick __________________________________________________________________________________________ 16

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Sachverständigenrat für Umweltfragen | Umweltgutachten 2016 – Impulse für eine integrative Umweltpolitik

Umweltgutachten 2016

EINLEITUNG
Die ökologischen Handlungsnotwendigkeiten in
der EU und in Deutschland sind so groß, dass sie
mit den bisherigen Ansätzen eines nachsorgenden
oder selbst eines technisch-vorsorgenden Umweltschutzes alleine nicht mehr bewältigt werden
können. Beim Klimaschutz und in vielen anderen
Handlungsfeldern müssen Eingriffe in den Naturhaushalt substanziell vermindert werden, um
wichtige Ökosystemleistungen aufrecht zu erhalten. Allerdings ist die Umweltpolitik mit starken
Widerständen konfrontiert. Diese beziehen sich auf
vermeintlich unnötige regulatorische Belastungen
und Einschränkungen. So wird die Gefährdung
der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie
oder der Landwirtschaft durch zu hohe Kosten
befürchtet. Oder es werden soziale Fragen wie
die aktuelle Wohnungsnot oder die Energiearmut
gegen eine effektive Umweltpolitik angeführt.

Solche Einwände bedürfen einer differenzierten
Bewertung und gelegentlich auch einer deutlichen
Zurückweisung.
Dabei sind vermittelnde und gesellschaftlich
attraktive Gestaltungsangebote gefragt, um Zielkonflikte zu entschärfen. Dieser Herausforderung
stellt sich der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) im Umweltgutachten 2016. Er konzentriert sich auf sechs ausgewählte Schwerpunktthemen. Diesen ist gemeinsam, dass sie sich
im Spannungsfeld zwischen umweltpolitischen
und wirtschafts- oder sozialpolitischen Zielsetzungen verorten lassen. Ziel des Gutachtens ist es,
Impulse für umweltorientierte Reform- und Gestaltungsansätze in diesen politikfeldübergreifenden
Schwerpunktthemen zu setzen. In diesem Sinne
muss Umweltpolitik integrativ werden.

1. Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation
Es gibt eine breite wissenschaftliche Diskussion um
die Erfolgsbedingungen tief greifender, ökologisch
motivierter Transformationen der Industriegesellschaft. Transformationen werden als notwendig
erachtet, um die Ressourcennutzung, Emissionen
und Abfälle auf ein deutlich niedrigeres Niveau zu
senken. Sie umfassen technischen, gesellschaftlichen und institutionellen Wandel und zielen
auf grundlegende, systemische Innovationen über
längere Zeiträume. Sie stellen daher besondere
Ansprüche an staatliche Akteure. Einerseits ist
dieser Wandel auf so vielen Feldern nicht zentral
steuerbar, andererseits besteht aber ein besonders
hoher Koordinationsbedarf. Die Energiewende
mit dem Ziel einer weitgehenden Dekarbonisierung
in allen energieverbrauchenden Sektoren bis zur
Mitte des Jahrhunderts ist das prominenteste

Beispiel hierfür. Ähnlich grundlegende systemische
Änderungen sind aber auch hinsichtlich der Kreislaufführung wichtiger Ressourcen, der Flächenschonung oder einer naturverträglichen Landwirtschaft und Ernährungsweise erforderlich.
Der SRU ist der Auffassung, dass Deutschland aus
den folgenden Gründen bei einem solchen nachhaltigen Umbau der Industriegesellschaft eine Vorreiterrolle einnehmen sollte:
– Deutschland steht aufgrund seiner internationalen Verflechtung in der Verantwortung. Neue
Indikatoren zeigen, dass Deutschland unter
Berücksichtigung des internationalen Handels
erheblich auf die natürlichen Ressourcen anderer Länder zurückgreift.

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Umweltgutachten 2016

– Eine erfolgreiche Vorreiterpolitik schafft internationale Zukunftsmärkte. Sie ist zudem Treiber
der wirtschaftlichen Modernisierung durch die
Verbreitung energie- und ressourceneffizienter
Technologien oder neuer Systemlösungen.
– Deutschland hat exzellente Voraussetzungen
dafür, ein globaler „Vorreiter der Transformation“ zu werden. Dazu zählen ein starkes Innovationssystem, eine große Wirtschaftskraft und
eine – im Grundsatz – breite gesellschaftliche
Unterstützung für aktive Umweltpolitik.
– Globale Umweltpolitik benötigt nationale Vorreiter. In der Vergangenheit waren es häufig
einzelne Länder, deren Vorreiterrolle eine internationale Einigung auf einem relativ hohen
Schutzniveau ausgelöst hat. Eine glaubwürdige
internationale Verhandlungsposition zum Erhalt
der natürlichen Lebensgrundlagen setzt zudem
eine national ambitionierte Politik voraus.

In einigen Handlungsfeldern nimmt Deutschland
bereits eine Vorreiterrolle ein, insbesondere bei der
Umstellung der Stromversorgung auf erneuerbare
Energien. In anderen Bereichen gilt dies nicht
oder nur bedingt. Ein Negativbeispiel ist die Agrarpolitik, wo Deutschland eher auf eine Abschwächung der ökologischen Reformbemühungen der
Europäischen Kommission hingewirkt hat und
auch national die Spielräume für eine ambitionierte
Umsetzung ungenutzt ließ. Hier fehlt bereits ein
breiter Konsens für eine umweltgerechte und zukunftsfähige Landwirtschaft.
Staatliches Handeln ist für das Gelingen von Transformationen unverzichtbar, denn kein anderer
Akteur hat vergleichbare Ressourcen, um strukturelle Reformen voranzubringen. Die Anforderungen
an staatliches Handeln unterscheiden sich in den
wesentlichen Phasen eines idealtypischen Transformationsprozesses (s. Abb. 1).

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von der Nische zum neuen sozio-technischen System
Neues
System

– Eine Vorreiterpolitik wirkt nicht nur global,
sondern schafft auch vielfältigen Nutzen auf
der nationalen und lokalen Ebene. Beispiels-

weise können Klimaschutzmaßnahmen auch
die lokale Luftqualität verbessern, die städtische
Lebensqualität steigern oder Brennstoffkosten
einsparen.

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Abbildung 1: Staatliche Einflussmöglichkeiten im Innovationsprozess (SRU/UG 2016/Abb. 1)

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Umweltgutachten 2016

Während in der Frühphase vielfältigen technologischen und sozialen Innovationen Raum gegeben
werden sollte, stehen später Richtungssicherheit
und stabile Rahmenbedingungen für Investitionen
im Vordergrund. Dies kann technologiepolitische
Weichenstellungen erfordern, die nicht mit Verweis
auf „Technologieneutralität“ vermieden werden
sollten. Zwei wichtige politische Aufgaben sind in
der Vergangenheit vernachlässigt worden:
– Um Innovationen zum Durchbruch zu verhelfen,
müssen in vielen Bereichen inkrementelle,
technologisch „ausgereizte“ Entwicklungspfade
verlassen werden. Dieser Strukturwandel sollte
aktiv gestaltet werden. Dabei sollten aus Umweltsicht nicht mehr zukunftsfähige Technologien und Produktionssysteme – beispielsweise
die Verstromung von Braunkohle oder eine
hochintensive Landwirtschaft, die zulasten der
Biodiversität geht – schrittweise zurückgedrängt
werden, auch mithilfe des Ordnungsrechts.
– Es sollte stärker mitgedacht werden, wie ein
beschleunigter ökologischer Umbau der Industriegesellschaft mehr gesellschaftliche Akzeptanz finden kann. Umweltpolitik sollte aktiv
Allianzen für ökologische Transformationsprozesse schmieden. Vertreter innovativer Branchen
sollten gleichberechtigt mit Vertretern des
Status quo beteiligt werden. Ein gesellschaftlich getragenes Leitbild und sichtbare positive

Nebeneffekte können die Bildung von Koalitionen unterstützen. Negativ betroffene Branchen
und Regionen sollten bei der Bewältigung des
Umbaus unterstützt werden.
Transformationsprozesse spielen sich auf verschiedenen politischen Ebenen ab, von lokal über
national bis global. Häufig ist dabei eine positive
Wechselwirkung zu beobachten, bei der nationale
Vorreiter beispielsweise die europäische Politik
antreiben, was wiederum Gestaltungsspielräume
für ambitionierte Politiken in anderen Mitgliedstaaten schafft. Wichtig ist daher, die Mechanismen für eine positive Verstärkung zwischen den
Ebenen zu nutzen und diese nicht zu blockieren.
Der SRU sieht daher beispielsweise kritisch, dass
die Regierungskoalition sich für EU-Vorgaben
nur eine sogenannte „1:1-Umsetzung“ vorgenommen hat.
Transformationen sind wissensintensiv. Die Forschungspolitik ist ein zentraler Hebel zur Unterstützung des ökologischen Wandels. Die Agenda einer
missionsorientierten und transformativen Forschungspolitik sollte weiter ambitioniert umgesetzt
werden. Dabei sollte die Forschungspolitik noch
transparenter und beteiligungsoffener gestaltet,
Technikentwicklung stärker sozialwissenschaftlich
begleitet, die Ressortzusammenarbeit verbessert
und die Förderung nicht zukunftsfähiger Forschungsbereiche beendet werden.

2. Anspruchsvoller Klimaschutz und
industrielle Wettbewerbsfähigkeit
In der Diskussion um eine ambitionierte nationale
Klimapolitik wird oftmals das Argument vorgebracht, diese gefährde die Wettbewerbsfähigkeit
der deutschen Industrie oder führe sogar zu einer
Deindustrialisierung. Diese Befürchtungen erweisen sich bei genauer Analyse jedoch als weithin
unbegründet. Im Lichte des Klimaabkommens von
Paris kann ferner nicht mehr von einem Alleingang
Deutschlands im Hinblick auf eine anspruchsvolle
nationale Klimaschutzpolitik gesprochen werden.
Für einzelne Branchen müssen Sorgen hinsichtlich
ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit den-

noch ernst genommen werden. Andererseits bietet
eine klimapolitische Vorreiterrolle vielfältige Chancen
für die Modernisierung der Volkswirtschaft und
für die deutsche Exportwirtschaft. Es bedarf daher
einer sachlichen und differenzierten Betrachtung
(s. Abb. 2).
Durchschnittlich machen in der deutschen Industrie
die Energiekosten nur etwa 2 % der Gesamtkosten
aus. Für die Mehrzahl der Industriebetriebe wären
mithin selbst substanzielle Energiekostensteigerungen verkraftbar. Auch sind die Energiestückkosten

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Umweltgutachten 2016

Abbildung 2: Klimapolitik und Erhalt industrieller Wettbewerbsfähigkeit (SRU/UG 2016/Abb. 2)

(der Anteil der Energiekosten an der Bruttowertschöpfung) der deutschen Industrie als Ganzes im
internationalen Vergleich durchaus konkurrenzfähig, sie sind beispielsweise geringer als in den
meisten europäischen Staaten oder in China.
Zudem wird die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie
von vielen weiteren Faktoren bestimmt. So sind
ein stabiler Ordnungsrahmen, eine leistungsfähige
Infrastruktur, Innovationspotenzial, ein gutes
Ausbildungssystem und förderndes Arbeitsumfeld
sowie die Versorgungssicherheit mit Energie und
Rohstoffen als sehr bedeutsam einzustufen.

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Energiekosten spielen nur für wenige energieintensive Branchen eine zentrale Rolle. Als energieintensiv gelten beispielsweise die Sektoren Metallerzeugung, Nichteisenmetalle, Papier, Grundstoffchemie
und Steine-Erden. Für besonders energieintensive
Produkte, die einem starken internationalen Preiswettbewerb ausgesetzt sind, sind flankierende
Maßnahmen nötig, die eine Verlagerung der Produktion ins Ausland verhindern.
Die Chancen einer anspruchsvollen Energieeffizienzpolitik sollten systematischer genutzt werden.

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Umweltgutachten 2016

Viele Industrieunternehmen können Energiepreissteigerungen weitgehend kompensieren,
indem sie ihre Energieeffizienz verbessern. Zahlreiche Studien belegen große noch vorhandene
wirtschaftliche Energieeffizienzpotenziale in vielen
Branchen. Diese werden jedoch aufgrund verschiedener Hemmnisse nicht erschlossen. Insbesondere
wird den Energiekosten in strategischen Unternehmensentscheidungen nicht-energieintensiver
Branchen keine ausreichende Priorität beigemessen. Dass die bisherigen Aktivitäten der Industrie
noch nicht ausreichen, liegt auch an einem zum
Teil inadäquaten Design der Instrumente zur Förderung der industriellen Energieeffizienz. Diese
sollten daher angepasst, ergänzt und ambitionierter ausgestaltet werden.
Der SRU empfiehlt eine langfristig angelegte, integrierte Energieeffizienzpolitik, die von verbindlichen
Zielen gestützt wird. Es bedarf eines kohärent ausgestalteten Instrumentenmixes aus ordnungsrechtlichen Standards, finanziellen Anreizen, förderpolitischen Elementen sowie Beratungs- und
Informationsprogrammen. Hierdurch sollte ein
verstärkter Einsatz von Energie- und Umweltmanagementsystemen initiiert werden. Energieeffizienz-Netzwerke, in denen Unternehmen sich
über die beste Praxis austauschen, sollten flächendeckend aufgebaut werden.
Energie- und klimapolitische Sonderregelungen
zur Vermeidung einer Verlagerung von Produktion
und Treibhausgasemissionen (Carbon Leakage)
sollten nur für gefährdete Branchen gelten. Tatsächlich ist der Kreis der entlasteten Branchen jedoch
wesentlich umfangreicher. Der SRU empfiehlt eine
kritische Überprüfung der zahlreichen energiepolitischen Begünstigungen der Industrie – sowohl
auf europäischer als auch auf nationaler Ebene.
Entlastungen, die nicht stichhaltig im Hinblick auf

Carbon Leakage oder gravierende Wettbewerbsnachteile begründet werden können, sollten
zurückgenommen werden. Wo sie berechtigt sind,
sollten sie auf das notwendige Maß begrenzt
werden. Durch eine mehrstufige Klassifikation der
Leakage-Gefährdung könnten betroffene Branchen
gezielter entlastet werden.
Im Rahmen des europäischen Emissionshandels
wird auch in Zukunft eine kostenlose Zuteilung von
Emissionsberechtigungen an Leakage-gefährdete
Unternehmen erfolgen. Die Menge kostenlos
zugeteilter Emissionsberechtigungen sollte dabei
an ambitionierte Benchmarks und stärker an aktuelle Produktionsvolumina der Unternehmen gekoppelt werden. Eine europaweite Verbrauchsabgabe
auf besonders emissionsintensive Materialien kann
verhindern, dass die kostenlose Vergabe Anreize
für einen klimaschonenden Materialverbrauch
unterläuft. Diese Abgabe würde auf heimisch produzierte sowie importierte Materialien erhoben und
sich in ihrer Höhe am Zertifikatspreis orientieren.
Sie würde fällig, sobald die Materialien an europäische Endverbraucher verkauft werden. Die Einführung einer solchen Abgabe sollte nach Ansicht
des SRU geprüft werden.
Auf nationaler Ebene empfiehlt der SRU, die bisher
sehr heterogenen Berechtigungsvoraussetzungen
für die Vielzahl energiepolitischer Entlastungen –
soweit sachlich angemessen – zu vereinheitlichen
und stringent am Ziel der Vermeidung von industriellen Verlagerungen auszurichten. Der begünstigte
Energieverbrauch sollte – wo handhabbar – durch
anspruchsvolle Benchmarks begrenzt werden, um
Anreize für weitere Energieeffizienzverbesserungen
zu stärken. Darüber hinaus sollten Unternehmen
nur dann entlastet werden, wenn sie im Gegenzug
ambitionierte Energieeffizienzmaßnahmen nachweisen können.

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3. Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende
Steigende Preise für umweltschädliche Güter sind
ein wichtiges Element einer effektiven Umweltpolitik. Sie haben aber oftmals unerwünschte soziale Nebenwirkungen. Dies kann die Akzeptanz
von Umweltpolitik beeinträchtigen.
Exemplarisch wird dieses Spannungsfeld zwischen
Umwelt- und Sozialpolitik am Beispiel der Energiewende deutlich: Zwar sind steigende Preise als
Steuerungsinstrument für einen insgesamt sinkenden Energieverbrauch wichtig, jedoch treffen sie
einkommensschwache Haushalte überproportional
stark. Deren anteilige Ausgaben für Strom und
Wärme sind höher, obgleich ihre absoluten Energieausgaben unterdurchschnittlich sind (s. Abb. 3).
Die Wirkungen steigender Energiepreise auf einkommensschwache Haushalte stellen daher ein
ernst zu nehmendes Problem dar.
Dennoch sollten die unmittelbaren Verteilungswirkungen nicht zur Argumentation gegen Maßnahmen zur Fortsetzung der Energiewende genutzt
werden. Vielmehr ist die Politik aus Gründen der
Sozialstaatlichkeit, der Daseinsvorsorge, aber auch
der gesellschaftlichen Akzeptanz angehalten, sich
der Zielkonflikte von Umwelt- und Sozialpolitik
anzunehmen. Lösungen zur Kompensation oder
Abmilderung steigender Energiepreise sollten
vorrangig, aber nicht ausschließlich im Politikfeld
Sozialpolitik gesucht werden. Dabei sollte Sozialpolitik weiter gefasst werden und über die sozialen
Transfersysteme hinausgehen, sodass sie auch
Haushalte mit niedrigem Einkommen außerhalb
der Transfersysteme erreicht. Sozialpolitische Maßnahmen müssen einkommensschwachen Haushalten Anpassungen an steigende Preise ermöglichen
und sie darin unterstützen, Energie effizienter zu
nutzen und ihren Energieverbrauch zu senken. Im
günstigsten Fall ergeben sich Synergien zwischen
umwelt- und sozialpolitischen Zielsetzungen.
Informatorische und verhaltensorientierte Maßnahmen können – oftmals zu geringen Kosten –
die Reaktionsfähigkeit einkommensschwacher
Haushalte auf Energiepreissteigerungen erhöhen.
Hierdurch steigt die Effektivität von Preissteuerungs-

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instrumenten, während finanzielle Belastungen
abgemildert werden. Insbesondere Ansätze einer
niederschwelligen kostenlosen Energieberatung
sollten daher weiter gestärkt werden. Sie sind mit
Programmen zum geförderten Austausch ineffizienter durch energieeffiziente Haushaltsgeräte zu
verknüpfen. Solche (kombinierten) Programme
sollten verstärkt und dauerhaft durch öffentliche
Mittel finanziert werden und auch den Bereich
Wärme zunehmend einbeziehen, da hier erhebliche
Energieeinsparpotenziale bestehen. Bei Transferempfängern reduzieren Einsparungen im Bereich
Wärme auch die Ausgaben von Bund und Kommunen.
Die Energieeffizienz von Gebäuden und der Wärmeversorgung ist von hoher Bedeutung für den Klimaschutz. Steigende Preise für Wärmeenergie sind
aus Umweltsicht zu begrüßen, da sie eine Reihe
volkswirtschaftlich sinnvoller Maßnahmen auch
privatwirtschaftlich rentabel machen. Die im Mietrecht verankerten Möglichkeiten zur Umlage der
Kosten energetischer Sanierung, aber auch weiterer Modernisierungsinvestitionen, machen die Sanierung für Vermieter attraktiver. Sie können aber
gerade für einkommensschwache Haushalte zu
einer untragbaren Erhöhung der Kaltmiete führen,
da diese oftmals nicht durch geringere Wärmekosten ausgeglichen werden kann.
Die Umlagefinanzierung sollte daher zielgenauer
ausgerichtet werden. Das Mietrecht sollte deutlicher als bislang zwischen energetischer und
wohnwertsteigernder Sanierung unterscheiden.
Die Umlagemöglichkeiten für allgemeine Modernisierungsinvestitionen sollten verringert werden.
Zukünftig sollten Überlegungen angestellt werden,
wie die durch Sanierung erzielten Energieeinsparungen im Rahmen der Sanierungsumlage berücksichtigt werden können. Darüber hinaus sollte
geprüft werden, inwieweit die staatlichen Förderprogramme für energetische Sanierungen an
die Effektivität der Sanierungsmaßnahme (d. h.
der erzielten Energieeinsparung) gekoppelt werden können. Dies kann geschehen, indem die
bisherige Ausrichtung am Zielwert für den Energie-

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450 €

9,1%

350 €

8,1 %
7,6 %

7,3 %

300 €

7,1%

Anteilige Ausgaben für Strom und Wärme
in % an den Konsumausgaben

Monatliche Haushaltsausgaben für Energie

400 €

6,6 %
6,1 %
5,1%

250 €
200 €
150 €
100 €
50 €
0€

Haushaltseinkommen
in Euro

Abbildung 3: Absolute Energieausgaben und relative Energiekostenbelastung nach Haushaltseinkommen (SRU/UG 2016/Abb. 3)

verbrauch nach Sanierung durch den Einbezug des
Ausgangszustandes ergänzt wird. Da staatliche
Fördermittel nicht in die umlegbaren Sanierungskosten einbezogen werden dürfen, sinkt gerade bei
hoher Einsparung die Belastung der Mieter. Indem
Förderprogramme auf Effektivität ausgerichtet
werden, könnten klimapolitische Wirksamkeit und
Sozialverträglichkeit gleichermaßen verbessert
werden.
Die Politik hat nur begrenzte Möglichkeiten Einfluss
auf die Gestaltung der Stromtarife zu nehmen.
Der SRU hält es aber für möglich, die Zahlung des
Grundpreises unmittelbar mit der Bereitstellung
einer gering bemessenen Strommenge, einem
„Inklusivkontingent“, zu verbinden. Dieser Tarifbestandteil sollte für alle Kunden eines Stromversorgers zu identischen Konditionen und damit
diskriminierungsfrei gelten. Hierdurch kann die
Situation einkommensschwacher Haushalte verbessert werden, ohne die Lenkungswirkung des Strom-

preises zu vermindern. Wird dieses „Inklusivkontingent“ mit einem Prepaid-System verbunden,
kann es einen wichtigen Beitrag zur Sicherung des
menschenwürdigen Existenzminimums leisten.
Ergänzend sind Veränderungen in der Berechnungssystematik der Sozialtransfers notwendig.
Um soziale Härten zu vermeiden, müssen Grundsicherung und Wohngeld auf realistischen Energiekosten basieren. Darüber hinaus sollten Obergrenzen für die Kosten der Unterkunft und das
Wohngeld neben der Kaltmiete den energetischen
Zustand des Gebäudes berücksichtigen. Hierdurch
würden auch in sozial benachteiligten Gebieten
Anreize zur energetischen Sanierung gestärkt.
Einkommensschwache Haushalte könnten energetisch sanierten Wohnraum nutzen, ohne dass die
Ausgaben der öffentlichen Hand deutlich steigen.
Wenngleich die Kosten der Unterkunft auf kommunaler Ebene festgelegt werden, sollte der Bund hier
einen bundesweit gültigen Rahmen setzen.

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Umweltgutachten 2016

4. Flächenverbrauch und demografischer Wandel
Der zu hohe Flächenverbrauch ist nach wie vor
eines der schwerwiegenden ungelösten Umweltprobleme in Deutschland. Die Schäden an Natur
und Umwelt durch Versiegelung und Zerschneidung sind erheblich und zumeist unumkehrbar.
Siedlungsflächen und Straßen kosten nicht nur
Lebensraum, sondern behindern auch Wanderungsbewegungen von Tieren und Pflanzensamen,
verändern Boden- und Wasserhaushalt und beeinträchtigen in vielerlei Hinsicht die biologische
Vielfalt. In der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie
wurde daher bereits 2002 das Ziel verankert, die
Flächenneuinanspruchnahme bis zum Jahr 2020
auf 30 ha pro Tag zu reduzieren. Trotz einer Vielzahl von Maßnahmen in den Bundesländern und
Kommunen wird dieses Ziel nicht erreicht werden. Derzeit werden immer noch durchschnittlich
69 ha Fläche pro Tag neu in Anspruch genommen, obwohl sowohl die EU (bis 2050) als auch der
Bundesrat (bis 2030) ein Netto-Null-Ziel anstreben
(vgl. Abb. 4).

Langfristige gesellschaftliche Veränderungen wie
der demografische Wandel eröffnen Möglichkeiten,
den Flächenverbrauch zu verringern: Trotz aktuell
starker Zuwanderung wird die Bevölkerungszahl
mittel- und langfristig deutlich sinken. Allerdings
verläuft die Entwicklung regional sehr unterschiedlich. In einigen Ballungsräumen und Wachstumsregionen überwiegt der Zuzug. In anderen Regionen
wandert die Bevölkerung stetig ab.
Einer der Haupttreiber des Flächenverbrauchs
ist die weiter hohe Nachfrage nach Wohnraum.
Gründe dafür sind unter anderem der Wunsch
nach großen Wohnungen und die wachsende Zahl
von Ein- oder Zweipersonenhaushalten. Paradoxerweise ist der Flächenverbrauch in Regionen mit
Bevölkerungswachstum wegen hoher Mieten
und Bodenpreise eher gering. Dagegen wird in
Regionen mit abnehmender Bevölkerung – auch
aufgrund der niedrigeren Bodenpreise – weiterhin relativ viel Fläche in Anspruch genommen.

Abbildung 4: Flächenverbrauch senken: Das Netto-Null-Ziel (SRU/UG 2016/Abb. 4)

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Zudem weisen Kommunen teilweise in der Hoffnung auf Bevölkerungszunahme weiterhin Wohnbauflächen aus, obwohl keine konkrete Nachfrage besteht.
In den Ballungsgebieten wird Wohnraum in großem Umfang nachgefragt. Benötigt werden kurzfristig vor allem günstige Mietwohnungen, die sich
nur im Geschosswohnungsbau realisieren lassen.
Hier sollte Wohnraum vor allem innerstädtisch geschaffen werden, beispielsweise auf nicht bebauten sowie ineffizient genutzten Flächen, sanierten
Altlasten- oder Gewerbeflächen. Die Herausforderung besteht darin, eine solche Verdichtung mit
dem Ziel einer gesteigerten Lebensqualität in Einklang zu bringen. Damit kann verhindert werden,
dass auf die „grüne Wiese“ ausgewichen wird.
Um den Flächenverbrauch deutlich zu reduzieren,
müssen auf Bundesebene zentrale Weichen für
eine wirksame Flächenpolitik gestellt werden:
– Das Ziel sollte sein, den Flächenverbrauch bis
2030 auf netto null zu senken. Das bestehende
Flächenziel der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie sollte in diesem Sinne fortgeschrieben werden.
– Die Bundesregierung sollte bindende maximale
Flächenverbrauchsziele für den Bundesverkehrswegeplan aufstellen.
Planungs- und baurechtliche Instrumente müssen
fortentwickelt werden:
– In der Raumplanung sollten Obergrenzen für
die Flächenausweisung eingeführt werden, weil
nur so die Neuausweisung von Bau- und Gewerbegebieten wirkungsvoll begrenzt werden
kann.
– Innenentwicklungspotenziale sollten obligatorisch erfasst werden. Die Kommunen sollen
Baugebiete nur dann ausweisen dürfen, wenn
sie mangelnde Innenentwicklungspotenziale
belegen.
– Bei jeder Versiegelung sollte die Möglichkeit
einer Entsiegelung an anderer Stelle geprüft
werden.

Der SRU empfiehlt außerdem folgende ökonomische
Maßnahmen:
– Die Bundesregierung sollte bestehende Förderinstrumente überprüfen, um die Subventionierung des Flächenverbrauchs zu beenden. So
wird beispielsweise der Flächenverbrauch durch
die Pendlerpauschale indirekt gefördert.
– Mit der Grundsteuer sind gegenwärtig Fehlanreize verbunden. Durch die höhere Besteuerung von bebauten gegenüber unbebauten
Grundstücken wird der Spekulation Vorschub
geleistet und es bestehen zu wenige Anreize,
innerstädtisches Bauland zu nutzen. Es sollte
geprüft werden, inwieweit bebaute und unbebaute Grundstücke zukünftig gleichmäßig
mit Grundsteuer belastet werden können und
daneben die Größe der Fläche einbezogen
werden kann.
– Kommunen können bereits jetzt die Infrastrukturkosten von geplanten Neubaugebieten
mithilfe von Folgekostenrechnern abschätzen.
Diese Rechner sollten so weiterentwickelt
werden, dass auch die zukünftige Kostenentwicklung für vorhandene Siedlungen bei sinkender Bevölkerungszahl deutlich wird.
– Alleinstehende Senioren haben oft viel Wohnraum zur Verfügung, während manche Familien keine größeren Wohnungen finden. Es
sollten deshalb Anreize für einen Generationenwechsel im Bestand und Angebote für generationenübergreifendes Wohnen geschaffen
werden.
– Der Flächenhandel sollte als chancenreiches
Instrument auf seine Praxistauglichkeit und
seine Wirkungen weiterhin geprüft und vorangetrieben werden.
Der Flächenverbrauch sollte dringend reduziert
werden. Dabei bieten regional angepasste Lösungen die Chance, verschiedene gesellschaftliche
Ziele zu fördern: weniger Flächen verbrauchen,
die infrastrukturellen Folgekosten des demografischen Wandels senken und preiswerten sowie
altersgerechten Wohnraum zur Verfügung stellen.

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5. Mehr Raum für Wildnis in Deutschland
Wildnisgebiete, in denen sich die Natur vom Menschen völlig unbeeinflusst entwickelt hat, existieren im dicht besiedelten Deutschland kaum noch.
Zunehmend gibt es jedoch Bestrebungen, die
Natur auf bestimmten Flächen sich selbst zu überlassen. Dieser sogenannte Prozessschutz begreift
die Natur als dynamisches Geschehen und gibt
ergebnisoffenen natürlichen Prozessen einen
Raum. Die nationale Biodiversitätsstrategie setzt
das Ziel, dass sich bis 2020 auf mindestens 2 %
der deutschen Landesfläche Wildnis entwickeln
können soll (heute: ca. 0,6 %).
Für Deutschland ist der Prozessschutz eine relativ
neue Entwicklung. Lange Zeit prägten Konzepte
den Naturschutz, die einen bestimmten Zustand
aktiv bewahren wollen. Durch Prozessschutz können bestimmte Arten und Lebensräume durchaus
verloren gehen, es entstehen jedoch besondere
Strukturen, die vielen bedrohten Arten als Lebensraum dienen (Abb. 5).
Im Unterschied zu anderen Naturschutzstrategien
bietet der Wildnisschutz die Möglichkeit, zu lernen,
wie sich die Natur ohne menschliche Eingriffe in
ihrer eigenen Dynamik entwickelt. Darüber hinaus
ist unberührte Natur ein besonderer Erfahrungsraum, der einen Gegensatz zu der technisierten
Zivilisation bildet und gerade aus diesem Grund von
vielen Menschen geschätzt wird. Zudem gibt es
vielfältige Synergien: Wildnisgebiete sind ein wichtiger Bestandteil des nationalen Biotopverbundes,
von großer Bedeutung für den Klima- und Hochwasserschutz und können Tourismus und Regionalentwicklung fördern. Auf welchen Flächen Prozessschutz sinnvoll ist, muss jeweils im konkreten
Einzelfall abgewogen werden.
Nach Auffassung des SRU ist der Prozessschutz
ein wichtiges, gleichberechtigtes Naturschutzinstrument unter anderen. Er begrüßt ausdrücklich
das 2 %-Wildnisziel. Es kann aber nur erreicht werden, wenn insbesondere die Bundesländer enga-

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giert und zügig die notwendigen Flächen bereitstellen und sichern. Der SRU empfiehlt folgende
Maßnahmen:
– Es muss klar definiert werden, unter welchen
Bedingungen Gebiete einen Beitrag zum
2 %-Wildnisziel der nationalen Biodiversitätsstrategie leisten. Diese Anforderungen müssen
verbindliche Kriterien zur Mindestgröße und
Unzerschnittenheit enthalten sowie einen
ergebnisoffenen Prozessschutz festschreiben.
– Die bereits vorhandenen und langfristig gesicherten Wildnisgebiete in Deutschland müssen
bilanziert werden.
– Im Rahmen eines Forschungsvorhabens des
Bundesamtes für Naturschutz wurden bereits
potenziell geeignete Wildnisflächen identifiziert.
Im nächsten Schritt müssen nun diejenigen
Flächen ausgewählt werden, die sowohl naturschutzfachlich als auch unter praktischen Gesichtspunkten (z. B. Eigentumsverhältnisse,
umgebende Landschaft, Ausgangszustand) für
Prozessschutz infrage kommen.
– Menschliche Eingriffe in natürliche Dynamiken
sollten soweit wie möglich unterbleiben. Dazu
zählen nach Auffassung des SRU auch das
Wildtiermanagement und die gezielte Bekämpfung von gebietsfremden Arten. Lediglich in
einer Übergangsphase nach der Einrichtung
eines Wildnisgebiets können bestimmte Eingriffe sinnvoll sein.
– Der Staat hat als Eigentümer großer Flächen
eine besondere Verantwortung. Das 2 %-Wildnisziel kann nur erreicht werden, wenn Bund
und Länder ausreichende Flächen bereitstellen.
Darüber hinaus sollten Naturschutzorganisationen und -stiftungen beim Erwerb von Flächen
und der Finanzierung der Folgekosten durch
öffentliche Gelder unterstützt werden.

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Umweltbildung

Biodiversitätsschutz

ZĞĨĞƌĞŶnjŇćĐŚĞŶ
Gegenpol zur
ŝǀŝůŝƐĂƟŽŶ

'ĞŶĞƌĂƟŽŶĞŶͲ
ŐĞƌĞĐŚƟŐŬĞŝƚ
Eigenwert

Erholung und
Gesundheit

Erfahrung des
Naturschönen

/ŶƚĞƌŶĂƟŽŶĂůĞ
'ĞƌĞĐŚƟŐŬĞŝƚ

Hochwasserschutz
Klimaschutz

Tourismus und
Regionalentwicklung
Biotopverbund
Bild: © fotolia (wizdata)

Abbildung 5: Wildnisschutz – Begründungen und Synergien (SRU/UG 2016/Abb. 5)

– Wildnisflächen sollten möglichst als geschützter
Teil von Natur und Landschaft nach dem Bundesnaturschutzgesetz ausgewiesen und damit dauerhaft gesichert werden.
– Die Verwaltungen von Wildnisgebieten sollten
finanziell und personell besser ausgestattet werden. Dies gilt insbesondere in den Bereichen
Öffentlichkeitsarbeit, Umweltbildung, Forschung
und Monitoring.
– Bei der Suche nach Flächen zur Einrichtung
neuer Wildnisgebiete ist von Anfang an ein
ergebnisoffenes und von Mitbestimmung geprägtes Beteiligungsverfahren zu wählen, in
das alle wichtigen Akteure eingebunden sein
sollten.

– Eine intensive Öffentlichkeitsarbeit soll das
Thema Wildnis stärker in das Bewusstsein der
breiten Öffentlichkeit rücken und Akzeptanz
fördern. Eine solche Wildniskampagne muss
sowohl auf Fakten basieren als auch positive
Emotionen der Menschen ansprechen.
– Bund und Länder sollten eine gemeinsame, durch
Naturschutzverbände und Stiftungen unterstützte nationale Wildnisinitiative auf den Weg
bringen, in der sie ihr Vorgehen koordinieren.
Auch wenn sich in den letzten 15 bis 20 Jahren
der Gedanke des Prozessschutzes politisch zunehmend etabliert hat, steht die Entwicklung von
Wildnis in Deutschland erst am Anfang, denn
die Natur entwickelt sich über lange Zeiträume.

Sachverständigenrat für Umweltfragen | Umweltgutachten 2016 – Impulse für eine integrative Umweltpolitik

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Umweltgutachten 2016

6. Besserer Schutz der Biodiversität vor Pestiziden
Pestizide (Pflanzenschutzmittel und Biozide) werden eingesetzt, um bestimmte Organismen – wie
zum Beispiel Mikroben, Insekten oder Pflanzen –
zu schädigen, zu töten oder in ihrer Ausbreitung
zurückzudrängen. Der offene Einsatz dieser Stoffe
in der Umwelt ist aufgrund ihrer Wirkeigenschaften mit Risiken für die Biodiversität verbunden.

Pflanzenschutzmittel belasten außerdem Oberflächengewässer und Grundwasserkörper. Gerade
in kleinen Fließgewässern der Agrarlandschaft
können dadurch empfindliche Arten wie Köcherfliegenlarven oder auch Pilze geschädigt werden,
die eine wichtige Nahrungsquelle für andere Arten
darstellen.

In der Landwirtschaft dienen Pflanzenschutzmittel
dem Schutz der Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse
und der Verbesserung der landwirtschaftlichen
Produktion. Die landwirtschaftliche Verwendung
von Pflanzenschutzmitteln wie Insektiziden, Herbiziden und Fungiziden ist eine wichtige Ursache für
den weiterhin anhaltenden Rückgang der Biodiversität in der Agrarlandschaft. Besonders betroffen
sind unter anderem Feldvögel, Wildbienen und
Hummeln, Amphibien und Wildkräuter. Dabei können Pflanzen und Tiere direkt geschädigt werden,
zum Beispiel in Form von Vergiftungen. Es gibt
aber auch indirekte Wirkungen, indem beispielsweise der Lebensraum bestimmter Arten oder
deren Nahrungsgrundlagen beeinträchtigt werden
(s. Abb. 6).

Biozide kommen in privaten Haushalten und in
beruflichen Anwendungen vor allem als Desinfektionsmittel, im Produktschutz und in der Schädlingsbekämpfung zum Einsatz. Aussagen zu den
Umweltauswirkungen von Biozideinträgen sind
aufgrund der schlechten Datenlage bisher kaum
möglich.
Zwar werden sowohl Pflanzenschutzmittel als auch
Biozide bei ihrer Zulassung bereits einer umfangreichen Umweltrisikobewertung unterzogen, diese
weist aber Defizite auf. So sollten in Zukunft zum
Beispiel die Wirkungen auf besonders empfindliche
Arten besser berücksichtigt werden. Bei der Umweltrisikobewertung im Zulassungsverfahren
können aber nicht alle schädlichen Auswirkungen

WĞƐƟnjŝĚĂŶǁĞŶĚƵŶg

Wirkung auf
Nichtzielorganismen (unerwünscht)

Wirkung auf
Zielorganismen (erwünscht)

tŝƌŬƵŶŐĞŶ ĂƵĨ die
Biodiversität
(AƋƵĂƟŬ und Terrestrik)
Direkt:
Organismen, Arten und PopulaƟŽŶĞn

sĞƌŐŝŌƵŶg

ĞĞŝŶƚƌćĐŚƟŐƵŶg
Lebensfähigkeit

Verhindern von Schäden
;<ƵůƚƵƌƉŇĂŶnjĞŶ͕ Material …)

Indirekt:
Ökosysteme und deren &ƵŶŬƟŽŶĞn

Lebensraumveränderung

ĞĞŝŶƚƌćĐŚƟŐƵŶg
Nahrungsgrundlage

(Diversität, Struktur
des Lebensraums)

(PŇĂŶnjĞŶ͕ PŝůnjĞ,
ĞƵƚĞƟĞƌĞ…)

ŬƵƌnjĨƌŝƐƟŐ
messbar
Abbildung 6: Wirkungen von Pestiziden auf die Biodiversität (SRU/UG 2016/Abb. 6)
14

Sachverständigenrat für Umweltfragen | Umweltgutachten 2016 – Impulse für eine integrative Umweltpolitik

ůĂŶŐĨƌŝƐƟŐĞ
Folgen

Umweltgutachten 2016

auf die Biodiversität mit vertretbarem Aufwand
abgebildet werden. Außerdem wird die Berücksichtigung von additiven und kumulativen Wirkungen
verschiedener Pestizidprodukte durch die auf ein
Produkt bezogene Zulassung erschwert. Es sind daher über das Zulassungsverfahren hinaus Maßnahmen notwendig.
Voraussetzung für zielgenaue, risikomindernde
Maßnahmen sind Kenntnisse über Anwendungsdaten und Einträge in die Umwelt, ein adäquates
Monitoring und Indikatoren, die Aussagen zur
Wirkung von Pestiziden in der Umwelt zulassen.
Hier besteht dringender Handlungsbedarf. In Bezug
auf die Pflanzenschutzmittel kommt der SRU zu
folgenden Empfehlungen, die darauf abzielen, die
Informationsbasis zu verbessern:
– Sowohl die Anwendungsdaten, die die beruflichen Anwender laut Pflanzenschutzgesetz vorhalten müssen, als auch Daten, die im Rahmen
von gesetzlich vorgeschriebenen statistischen
Erhebungen gewonnen werden, sollten regelmäßig den zuständigen Behörden zur Verfügung
gestellt werden. Ziel sollte eine systematische
und räumlich differenzierte Erhebung der Anwendungsdaten sein.
– Es sollte ein Programm für die Überwachung
der Pflanzenschutzmittelbelastung von Kleingewässern eingerichtet werden. Ebenso sollte
ein flächendeckendes Biodiversitätsmonitoring
aufgebaut werden, um Veränderungen in der
Umwelt schneller erkennen zu können.
Außerdem können folgende Maßnahmen dazu
beitragen, den dringend erforderlichen Schutz der
Biodiversität und der Gewässer zu verbessern:
– Der SRU empfiehlt die Einführung einer Abgabe
auf Pflanzenschutzmittel. Diese generiert finanzielle Mittel, um Monitoring, Beratung und weiter-

führende Maßnahmen auszubauen. Darüber
hinaus kann eine Abgabe eine Lenkungswirkung
entfalten und zu einer Gesamtreduktion des
Pflanzenschutzmitteleinsatzes führen. Wenn die
Abgabensätze entsprechend ausdifferenziert
sind, kann sie zudem zu einer Substitution von
Produkten mit hohem Risikopotenzial beitragen.
– Es müssen Refugien und Pufferzonen geschaffen werden, die frei von jeglichem Pflanzenschutzmitteleinsatz sind. Dazu zählen zum
Beispiel Gewässerrandstreifen und Blühstreifen
an den Feldrändern. Dringend geklärt werden
sollte, ob das Anlegen von solchen ökologischen Ausgleichsflächen über Auflagen bei der
Anwendung von Pflanzenschutzmitteln festgelegt werden kann. Zusätzlich können solche
Flächen über Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen und über Umweltauflagen im Rahmen
der europäischen Direktzahlungen für landwirtschaftliche Flächen (sog. Greening) geschaffen werden. Dafür ist es aber erforderlich,
sowohl die Agrarumweltprogramme als auch
das Greening weiterzuentwickeln, damit diese
stärkere Wirkung entfalten. Eine Ausweitung
des ökologischen Landbaus trägt ebenfalls
zu einer Entlastung der Umwelt bei.
Die genannten Maßnahmen sollten auch dazu
genutzt werden, um den bestehenden Nationalen
Aktionsplan zur nachhaltigen Anwendung von
Pflanzenschutzmitteln weiterzuentwickeln.
Für Biozide ist es zunächst erforderlich, eine
bessere Datenlage zur Umweltbelastung zu erarbeiten, um darauf aufbauend Maßnahmen
zu entwickeln. Als ein erster Schritt sollten die
Verkaufsdaten für relevante prioritäre Produkte
erhoben werden, um eine bessere Kenntnis
der Eintragsdaten in die Umwelt zu bekommen.
Außerdem sollte ein systematisches Monitoring
für Biozide aufgebaut und etabliert werden.

Sachverständigenrat für Umweltfragen | Umweltgutachten 2016 – Impulse für eine integrative Umweltpolitik

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Umweltgutachten 2016

AUSBLICK
Mit dem Umweltgutachten 2016 setzt der SRU
Impulse für eine integrative Umweltpolitik. An
ausgewählten Beispielen kann gezeigt werden,
dass es Gestaltungsoptionen gibt, Zielkonflikte
zwischen ökologischen, wirtschaftlichen und
sozialen Zielen zu entschärfen und gleichzeitig
das Gewicht ökologischer Belange zu stärken.
Voraussetzungen sind zumeist eine präzise und
differenzierte Analyse der Problemlage, eine
langfristige Vision und integrierte Ansätze, die
gemeinsam von Umweltpolitik und anderen
Politikfeldern entwickelt werden. Dabei hat der
Gedanke der ökologischen Transformation die
nationale und internationale Agenda erreicht. So
haben die Vereinten Nationen im Herbst 2015 unter
dem Motto „Transformation unserer Welt“ die
„2030 Agenda für eine nachhaltige Entwicklung“
verabschiedet. Die 17 Ziele für eine nachhaltige
Entwicklung folgen einer integrierten Sichtweise.
Sie zeigen, dass soziale und wirtschaftliche Entwicklung sowie Friedenssicherung nur gelingen
können, wenn auch die natürlichen Lebensgrundlagen erhalten und die natürlichen Ressourcen
nachhaltig bewirtschaftet werden. Andernfalls
„ist das Überleben vieler Gesellschaften gefährdet“.

Impressum
Herausgeber:
Sachverständigenrat für Umweltfragen
Luisenstraße 46
10117 Berlin
Telefon: (0 30) 26 36 96 -104
E-Mail: info@umweltrat.de
Internet: www.umweltrat.de

Ein solcher systemischer und transformativer
Ansatz reicht weit über eine umwelttechnische
Innovationsstrategie hinaus und setzt auch auf
einen gesellschaftlichen Wertewandel sowie
nachhaltige Konsumstile.
Solchen Anforderungen stellt sich auch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau
und Reaktorsicherheit mit dem zeitgleich zum
Umweltgutachten 2016 entwickelten „Integrierten
Umweltprogramm“. Mit dem Programm soll ein
„transformativer Ansatz verfolgt werden, der
Umweltpolitik als Treiber hin zu einer nachhaltigen
Gesellschaft sieht“. Inwieweit dieser Anspruch
eingelöst wird, kann in diesem Gutachten noch
nicht bewertet werden.
Es ist aber offensichtlich, dass es sich bei Transformationen weder um unmittelbar planbare noch
um kurzfristig erreichbare Entwicklungen handelt.
Vielmehr ist eine langfristige Orientierung aller
Akteure durch die Formulierung weitreichender
und konkreter umweltpolitischer Ziele erforderlich, die bei allen tagespolitischen Umsetzungsproblemen immer im Auge behalten werden sollten.

Bildrechte:
Seite 1: pixabay.com (1+6), Bernd Müller (2),
K.H. Althaus/Siegen – k.althaus-fotografie.de.vu (3),
privat (4), Cisco Ripac – pixelio.de (5);
Seite 13: wizdata – fotolia.de
Das Umweltgutachten 2016 erscheint im
Erich Schmidt Verlag, Berlin.
ISBN 978-3-503-167708
Eine PDF-Datei des Gutachtens sowie weitere
Informationen zum Thema finden Sie unter
www.umweltrat.de

Der SRU berät die Bundesregierung seit 1972 in Fragen der Umweltpolitik. Die Zusammensetzung des Rates aus sieben Universitätsprofessorinnen und -professoren verschiedener Fachdisziplinen gewährleistet
eine wissenschaftlich unabhängige und umfassende Begutachtung,
sowohl aus naturwissenschaftlich-technischer als auch aus ökonomischer, rechtlicher und politikwissenschaftlicher Perspektive.
Der Rat besteht derzeit aus folgenden Mitgliedern:

Prof. Dr. Martin Faulstich (Vorsitzender), Technische Universität Clausthal
Prof. Dr. Karin Holm-Müller (stellv. Vorsitzende), Rheinische FriedrichWilhelms-Universität Bonn
Prof. Dr. Harald Bradke, Fraunhofer-Institut für System- und
Innovationsforschung ISI Karlsruhe
Prof. Dr. Christian Calliess, Freie Universität Berlin
Prof. Dr. Heidi Foth, Universität Halle-Wittenberg
Prof. Dr. Manfred Niekisch, Goethe-Universität Frankfurt,
Zoologischer Garten Frankfurt
Prof. Dr. Miranda Schreurs, Freie Universität Berlin
        
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