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Full text: Gefährden Volksentscheide Minderheiten? / Tiefenbach, Paul

Positionspapier Nr. 2
Gefährden Volksentscheide Minderheiten?
25.06.14
Dr. Paul Tiefenbach
paul.tiefenbach@mehr-demokratie.de

Mehr Demokratie e. V.
Greifswalder Str. 4
10405 Berlin
Tel 030 420 823 70
Fax 030 420 823 80
info@mehr-demokratie.de

Inhaltsverzeichnis

1. Die Erfahrungen in den USA..................................................................................... 3
2. Die Erfahrungen in der Schweiz.............................................................................. 4
3. Die Erfahrungen in Deutschland.............................................................................. 6
4. Schlussfolgerungen..................................................................................................
4.1 Die frühzeitige Einbeziehung des Parlaments
in die Debatte um ein Volksbegehren...........................................................................
4.2 Eine tolerante Gesellschaft............................................................................................
4.3 Rechtsstaat und Verfassungsgerichtsbarkeit............................................................

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Literatur........................................................................................................................ 10

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Das Spannungsfeld zwischen Demokratie und Rechtsstaat ist eine häufig diskutierte Frage in
den Wissenschaften, aber auch in der politischen Praxis spielt es eine große Rolle, wenn man an
die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes zu den fundamentalen Bürger- und
Menschenrechten denkt. Diese Beziehung spiegelt sich auch in direktdemokratischen
Entscheidungen wider. Als Beispiel sei die Abstimmung über das Verbot von Minarettbauten in
der Schweiz genannt. Führen direktdemokratische Verfahren zur Benachteiligung ethnischer,
kultureller, religiöser oder sexueller Minderheiten? Dieses Papier stellt dazu einige empirische
Studien vor.

1.

Die Erfahrungen in den USA

Die Zahl der Abstimmungen, die sich ausdrücklich mit Minderheitenrechten befassen, ist
insgesamt gering. In den USA sind es circa fünf Prozent aller Volksentscheide.
Barbara Gamble hat 1997 in einem Artikel für das American Journal of Political Science die
Ergebnisse von Volks- und Bürgerentscheiden zwischen 1959 und 1993 in verschiedenen
Bundesstaaten der USA ausgewertet. Sie fand insgesamt 74 Entscheide, bei denen
Minderheitenrechte tangiert wurden. Gambles Ergebnisse klingen in der Tat beunruhigend. Von
den 74 Initiativen hatten alle bis auf sechs (somit 92 Prozent) das Ziel, Minderheitenrechte
einzuschränken. Von diesen sechs war nur eine einzige erfolgreich. Die meisten Entscheide,
nämlich 78 Prozent, hatten einen für Minderheiten nachteiligen Ausgang. Inhaltlich ging es
meistens um die Rechte von Homosexuellen. Zum Beispiel wurde in San Francisco per
Volksentscheid die Absicht vereitelt, unverheiratet zusammenlebenden städtischen Angestellten
ehetypische Vergünstigungen zukommen zu lassen. Lediglich sehr weitgehende Vorschläge (wie
ein Berufsverbot für homosexuelle Lehrer) fielen durch. Beschlossen wurden auch Zwangstests
auf eine HIV-Infektion für Sexualstraftäter. Abgelehnt wurden Initiativen, Aidskranke in
Quarantäne zu stecken. Ein anderer Schwerpunkt war die ethnische Integration. Zahlreiche
lokale Volksentscheidsinitiativen wendeten sich gegen staatliche Maßnahmen zur Integration
schwarzer und weißer Kinder in den Schulen oder gegen die sich abzeichnende Einführung von
Spanisch als zweiter Amtssprache. Zusammenfassend stellt die Autorin fest, dass „AntiBürgerrechts-Initiativen eine besondere Erfolgswahrscheinlichkeit haben.“
Hermann K. Heußner kommt in einer 2012 erschienenen Auswertung aller Volksinitiativen in
den USA zu ähnlichen Zahlen. Er zählt im Zeitraum 1950 bis 2009 insgesamt 53
Volksinitiativen in den USA, die Rechte von Ausländer/innen, Homosexuellen oder AIDSKranken einschränken wollten. Von diesen wurden fast drei Viertel gewonnen. Zum Vergleich:
die durchschnittliche Erfolgsrate für Volksinitiativen in den USA beträgt 41 Prozent. Die
Wahrscheinlichkeit, dass eine Initiative Erfolg hat, ist also fast doppelt so hoch, wenn sie sich
gegen Minderheiten wendet. Zum Beispiel gab es in Arkansas, Kalifornien, Colorado und
Washington Volksinitiativen gegen Schulintegration. Sie wandten sich gegen Pläne der
jeweiligen Landesregierung, durch den Einsatz von Schulbussen Kindern aus verschiedenen
Stadtteilen und unterschiedlichen sozialen und ethnischen Schichten den Besuch der gleichen

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Schule zur ermöglichen. Alle diese Initiativen wurden mit deutlichen Mehrheiten angenommen,
teilweise aber hinterher von den Gerichten als diskriminierend wieder aufgehoben. Zwölfmal
wurde in den USA darüber abgestimmt, ob neben dem Englischen noch eine andere Sprache
zugelassen werden solle, zum Beispiel für muttersprachlichen Schulunterricht
lateinamerikanischer Einwandererkinder. Zehnmal waren die Bürger/innen dagegen. In
Kalifornien wurde 1984 sogar die Ausgabe von Wahlinformationen und Stimmzetteln auf
Spanisch abgelehnt.
Ähnlich negativ sind die Erfahrungen mit Volksentscheiden über die Zulassung der
gleichgeschlechtlichen Ehe. Wenn diese in verschiedenen Bundesstaaten der USA erlaubt wurde,
geschah das auf Grund von Parlaments- oder Gerichtsbeschlüssen. Die Wähler/innen lehnten sie
in 30 von 31 Volksentscheiden ab. Im November 2012 gab es allerdings eine Veränderung: In
drei Bundesstaaten (Maine, Maryland und Washington) ließen die Wähler/innen
Parlamentsbeschlüsse passieren, die die gleichgeschlechtlich Ehe legalisierten und stimmten
ihnen in Referenden zu.

2.

Die Erfahrungen in der Schweiz

Auch die Ergebnisse von Volksentscheiden in der Schweiz sind für Minderheiten meist
nachteilig. Die Verfasser einer Studie, die alle minderheitenrelevanten Volksentscheide in Bund
und Kantonen seit den 60er Jahren auswertet, kommen zu dem Schluss, dass „die direkten
Effekte der direkten Demokratie tendenziell minderheitenfeindlich sind.“ 1 Im Zentrum dieser
Studie standen 193 parlamentarische Entscheidungen zu Minderheitenrechten, die nachträglich
im Referendum bestätigt werden mussten. In drei Vierteln aller Fälle stimmten die Bürger/innen
mit dem Votum der Abgeordneten überein. Dort jedoch, wo sie einen Parlamentsbeschluss im
Referendum ablehnten, geschah das fast immer zum Nachteil einer Minderheit. Homosexuelle
waren davon nicht betroffen: Alle Parlamentsbeschlüsse zum Ausbau von
Homosexuellenrechten wurden vom Volk gutgeheißen. Anders war die Lage dagegen bei
Ausländer/innen. Hier wurden 42 Prozent aller Beschlüsse des Parlaments, die ihnen mehr
Rechte zubilligen sollten, im Volksentscheid zurückgewiesen. Parlamentsbeschlüsse zur
Einschränkung von Ausländerrechten fanden die Stimmbürger/innen dagegen in 95 Prozent aller
Fälle richtig.
Die Erfahrungen mit Einbürgerungsverfahren zeigen, dass die Schweizer Bürger/innen weniger
zur Einbürgerung von Ausländer/innen bereit sind als gewählte Repräsentant/innen. Gut belegen
lässt sich dies durch die unterschiedlich gehandhabte Einbürgerungspraxis bis ins Jahr 2003. Bis
dahin konnten in vielen Gemeinden die Einwohner/innen über jedes einzelne Einbürgerungsgesuch abstimmen. In anderen Gemeinden wurde über Einbürgerungsgesuche direkt vom
Gemeinderat beziehungsweise von der Verwaltung entschieden. Man hat hier also einen direkten
Vergleich: Wie handhaben Politiker/innen und Verwaltung die Einbürgerungen, wie die
Bevölkerung selbst? Das Ergebnis einer Untersuchung von 207 Schweizer Gemeinden ist
1

Vatter 2011, S. 227.

Mehr Demokratie – Positionspapier Nr. 2 – Minderheiten - Seite 4 von 10

eindeutig: Die Ablehnungsquote liegt bei drei Prozent, wenn der Gemeinderat oder die
Gemeindeverwaltung entschieden haben. 97 Prozent der Antragsteller/innen wurden demnach
eingebürgert, wenn sie die rechtlichen Voraussetzungen erfüllten. In Fällen, in denen eine
Bürgerversammlung entschied, wurden acht Prozent abgelehnt. Bei einer Urnenabstimmung
hatten die Einbürgerungswilligen noch geringere Chancen. In der Anonymität der Wahlkabine
stimmten die Schweizer/innen in mehr als 30 Prozent der Fälle gegen die Einbürgerung.
Inzwischen wurde vom Schweizer Bundesgericht die Einbürgerung per Bürgerentscheid oder
Bürgerversammlung verboten.
Ein anderes Thema ist die Anerkennung von Religionsgemeinschaften. In Österreich sind zwölf
Religionsgemeinschaften gesetzlich anerkannt, unter diesen die buddhistische, die israelitische
und die islamische Glaubensgemeinschaft sowie drei orientalisch-orthodoxe Kirchen. In der
Schweiz dauerte es bis zum Jahr 2002, bis zumindest die beiden großen christlichen Kirchen in
allen Kantonen gesetzlich als Religionsgemeinschaften anerkannt waren. Inzwischen sind auch
die jüdischen Gemeinden als Religionsgemeinschaften anerkannt, aber nur in sechs der 26
Kantone. In keinem Kanton ist eine weitere, nicht-christliche Religionsgemeinschaft staatlich
anerkannt. Auch diese im europäischen Vergleich sehr restriktive Anerkennungspraxis hat mit
der direkten Demokratie zu tun. Denn über die Anerkennungsregeln für
Religionsgemeinschaften entscheidet das Kantonsparlament. Die Bevölkerung hat das Recht,
dagegen ein Referendum anzurufen. Zwar wurde nur drei Mal an der Urne eine vom Parlament
beschlossene Liberalisierung der Anerkennungsregeln aufgehoben, eine Analyse der
einschlägigen Debatten in dreizehn Kantonsparlamenten zeigt aber deutlich, dass das
„Damoklesschwert Referendum“ von vornherein verhinderte, dass die Abgeordneten liberale
Anerkennungsregeln beschlossen: „Die Gefahr der Ablehnung durch das Volk schien zu groß“ 2
Allerdings ist auch in der Schweiz die Zahl Minderheiten diskriminierender Volksentscheide
nicht sehr groß. Es gab beginnend mit dem Jahr 1866 bis Ende 2013 insgesamt 577
Abstimmungen auf Bundesebene. Nur sieben davon befassten sich mit den Rechten religiöser
Minderheiten, weitere 37 mit Ausländer/innen und Flüchtlingen. Ferner gab es eine
Volksabstimmung, bei der er um die Anerkennung homosexueller Lebensgemeinschaften ging.
Insgesamt gab es also 45 bundesweite Abstimmungen zu Minderheiten in der Schweiz, was
einem Anteil von knapp acht Prozent entspricht. Von diesen gingen jedoch keineswegs alle zum
Nachteil der Minderheiten aus. Das Bundesgesetz, das eingetragene Partnerschaften
homosexueller Paare ermöglichte, wurde zum Beispiel vom Volk gebilligt. Oben ist eine
Untersuchung erwähnt, nach der 42 Prozent aller von Kantonsparlamenten und
Bundesversammlung beschlossenen Verbesserungen für Ausländer/innen im Referendum
zurückgewiesen wurden. Immerhin bedeutet das im Umkehrschluss, dass die Bevölkerung in der
Mehrheit der Fälle ausländerfreundlichen Reformen aktiv zugestimmt hat.
Die meisten der oben erwähnten 45 Abstimmungen zu Minderheitenrechten waren Referenden.
Die Bevölkerung stimmte also über einen Beschluss des Parlaments ab. Dass die Bevölkerung
von sich aus aber die Initiative ergreift, um den Status Quo für Minderheiten zu verschlechtern,
2

Christmann, Anna: Direkte Demokratie als Damoklesschwert? Die indirekte Wirkung der Volksrechte auf
die Anerkennung für Religionsgemeinschaften. In: Vatter 2011, a.a.O.

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passiert nur sehr selten. In fast 150 Jahren, nämlich von 1866 bis Frühjahr 2014, gab es nicht
mehr als 20 bundesweite Volksinitiativen in der Schweiz, die sich gegen Minderheiten richteten.
Von diesen wurden gerade mal vier angenommen:
 1893 eine Initiative, die das im Judentum und im Islam geforderte „Schächten“ verbot
 2009 die Volksinitiative gegen den Bau von Minaretten
 2010 die „Volksinitiative zur Ausschaffung krimineller Ausländer“
 2014 die Initiative gegen "Masseneinwanderung"
Die anderen Initiativen wurden abgelehnt. Abgelehnt wurde zum Beispiel im Jahr 2002 eine
Initiative der größten Schweizer Partei, der SVP, die verlangte, aus „sicheren Drittstaaten“
eingereiste Asylsuchende nicht mehr anzuerkennen sowie die Sozialleistungen für Asylsuchende
einzuschränken. Die Schweizer Bevölkerung fand das zu hart und stimmte dagegen. Ebenfalls
erfolglos blieb die SVP-Initiative „Für eine Regelung der Zuwanderung“ im Jahr 2000. Sie
verlangte eine Begrenzung des Ausländeranteils auf maximal 18 Prozent der Bevölkerung. Zum
Vergleich: In Deutschland ist er knapp halb so hoch. Es stimmten jedoch nur 36 Prozent für die
Initiative. 2005 stimmten die Bürger/innen in einem fakultativen Referendum der Assoziierung
an das Schengen-Abkommen zu und öffneten damit die Türen für Menschen aus den Staaten der
Europäischen Union. Inzwischen (2014) sind 24 Prozent aller Einwohner/innen der Schweiz
Ausländer/innen. Das sind vier Mal so viele wie im Durchschnitt der EU-Mitgliedstaaten, der
6,4 Prozent beträgt.

3.

Die Erfahrungen in Deutschland

Im Grundgesetz heißt es in Artikel 3: „Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner
Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner
religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf
wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.“ Volksbegehren, die sich gegen Artikel 3 GG
richten, wären unzulässig. Bisher hat sich dieses Problem aber gar nicht gestellt. Bis zum März
2014 gab es in den deutschen Bundesländern kein einziges Volksbegehren, das sich mit den
durch das Grundgesetz geschützten Minderheiten befasste.
Weitaus höher ist die Zahl der kommunalen Begehren und Entscheide. Die von den
Universitäten Wuppertal und Marburg betriebene Datenbank der Bürgerbegehren und
Bürgerentscheide listet 7.200 Bürgerbegehren in Deutschland auf. Melisa Berktas hat die
Datenbank auf minderheitenfeindliche Begehren ausgewertet. Natürlich haben Bürgerbegehren
nur einen sehr begrenzten Themenumfang. Zum Beispiel können Homosexuellenrechte kaum
Thema eines Bürgerentscheids werden. Dafür kann der Bau einer Einrichtung für
Drogenabhängige oder eines Gefängnisses Gegenstand von Bürgerentscheiden sein. Der
Minderheitenbegriff muss daher weiter gefasst werden als im Grundgesetz. Minderheiten
können sich durch objektive Kriterien wie Staatsangehörigkeit oder Religion unterscheiden, aber
auch durch ein zeitweiliges oder erworbenes besonderes Merkmal, das von der Mehrheit als

Mehr Demokratie – Positionspapier Nr. 2 – Minderheiten - Seite 6 von 10

störend oder bedrohlich empfunden wird. Beispiele sind Alte, Obdachlose oder
Drogenabhängige. Eine solche soziale Minderheit ist „.eine Minderheit, die sich durch kulturelle
und/oder psychische Merkmale vom Rest der Gesellschaft unterscheidet und so von der sozial
dominierenden Gruppe als minderwertig angesehen und auch so behandelt wird. […] Der
Begriff wird praktisch auf alle Gruppen angewandt, die zahlenmäßig weniger als die Hälfte
einer gegebenen Bevölkerung ausmachen, deren Erscheinen und Auftreten von den
vorherrschenden Sitten und Verhaltensweisen abweicht und die weniger Einfluss haben als die
restliche Bevölkerung.“3
Für die Auswertung der Bürgerbegehrensdatenbank hieß das, auch Intoleranz gegenüber Alter,
sozialem Status, psychischen Erkrankungen, Suchterkrankungen und wegen begangener
Straftaten einzubeziehen. Selbst bei diesem weiten Begriff von Minderheit fanden sich nur 34
Fälle von Bürgerbegehren, die auf Ausgrenzung abzielten. Von diesen 34 Bürgerbegehren
richten sich 17 gegen Muslime. Beispiele sind Bürgerbegehren gegen den Bau einer Moschee
oder für ein Burkaverbot in städtischen Gebäuden. Weitere Themen sind der Bau von
Unterkünften für Asylsuchende, von Drogenhilfeeinrichtungen oder forensischen Kliniken. 34
Begehren von 7200 entspricht einem Anteil von knapp 0,5 Prozent. Das ist sehr wenig. Etliche
Begehren waren auch von vornherein unzulässig. Letztlich führten nur drei zu einem im Sinne
der Initiator/innen erfolgreichen Beschluss, also gemessen an der Gesamtzahl der
Bürgerbegehren in Deutschland eine verschwindend geringe Zahl. Die drei angenommen
Begehren richteten sich in zwei Fällen gegen den Bau von Einrichtungen für Strafgefangene, im
anderen Fall gegen den Bau einer Drogenhilfeeinrichtung. Vier weitere Begehren waren in ihrer
Intention nicht diskriminierend, sondern positiv für Minderheiten. Von diesen waren zwei
erfolgreich.

4.

Schlussfolgerungen

Die direkte Demokratie erweist sich in den USA und in der Schweiz häufig als Problem, wenn
die Parlamente Verbesserungen für Minderheiten schaffen wollen, zum Beispiel eine
Religionsgemeinschaft anerkennen. Sie verhindert oder verlangsamt den Ausbau von
Minderheitenrechten und bremst Verbesserungen. Volks- oder Bürgerbegehren „von unten“, die
Minderheitenrechte einschränken wollen, sind sehr selten. Meist richten sie sich gegen
Verbesserungen und fordern nur selten, dass sich die Situation einer Minderheit verschlechtere.
Dennoch ist es natürlich wichtig, mögliche negative Effekte der direkten Demokratie auf
Minderheitenrechte zu minimieren. Das kann auf drei Ebenen geschehen: durch Einbeziehung
des Parlaments, durch eine tolerante Gesellschaft und durch die Justiz.
4.1

Die frühzeitige Einbeziehung des Parlaments in die Debatte um ein Volksbegehren

Wir haben gesehen, dass die Parlamente in der Schweiz und in den USA häufig
minderheitenfreundlicher abstimmen als die Bürger/innen. Barbara Gamble führt dies auf die
Debatten im Parlament zurück: „Anhörungen, Koalitionen, öffentlich wahrgenommene
3

http://de.wikipedia.org/wiki/Minderheit, Zugriff am 19.3.14

Mehr Demokratie – Positionspapier Nr. 2 – Minderheiten - Seite 7 von 10

Abstimmungen und die Notwendigkeit, das Abstimmungsverhalten zu erklären, tragen dazu bei,
das Verhalten der Repräsentanten zu lenken. Keines dieser Filtersysteme existiert, wenn die
Öffentlichkeit direkt wählt…“ Für eine Gesetzgebung zum Volksentscheid in Deutschland lässt
sich daraus folgendes ableiten: Die in Deutschland dreistufig gestaltete Volksgesetzgebung sollte
bereits nach der ersten Stufe eine Debatte im Parlament oder in einem Parlamentsausschuss
vorsehen und eine weitere Debatte nach erfolgreichem Volksbegehren. Die Initiator/innen des
Volksentscheids sollten in die Debatte einbezogen werden. Ihnen sollte sowohl nach der ersten
als auch nach der zweiten Stufe des Verfahrens die Möglichkeit eingeräumt werden, ihren
Gesetzentwurf zu verändern, damit sie auf die in der Debatte vorgetragenen Argumente
reagieren können. Das Parlament sollte die Möglichkeit haben, beim Volksentscheid einen
Gegenentwurf alternativ zur Abstimmung zu stellen. Der Gesetzentwurf von Mehr Demokratie
für die Einführung des bundesweiten Volksentscheids sieht dies so vor.
4.2

Eine tolerante Gesellschaft

Die Ergebnisse der Schweizer Untersuchung zeigen klar, dass die negativen Effekte bei schlecht
integrierten Gruppen besonders hoch ausfallen. Die Bereitschaft, minderheitenfeindliche
Volksentscheide zu unterstützten, hängt entscheidend davon ab, wieweit die betroffene Gruppe
allgemein akzeptiert und damit toleriert ist. Volksinitiativen gegen Homosexuelle, Juden oder
Behinderte sind in der Schweiz verpönt. Auch nationale Sprachminderheiten (7,6 Prozent
sprechen italienisch, 0,6 Prozent rätoromanisch, beide Sprachen sind dem Deutschen
gleichgestellt) sind gut integriert und werden durch Volksentscheide nicht benachteiligt.
Flüchtlinge und Muslime dagegen genießen nicht die gleiche Akzeptanz. Statt für Akzeptanz
auch dieser Gruppen zu werben, werden Vorurteile innerhalb der Mehrheitsgesellschaft häufig
instrumentalisiert. Kampagnen gegen Ausländer/innen in der Schweiz werden meist von der
rechtspopulistischen Schweizer Volkspartei lanciert. Referenden oder Initiativen gegen die
gleichgeschlechtliche Ehe in den USA gehen in der Regel auf Politiker/innen der
republikanischen Partei zurück. Dies zeigt, wie wichtig ein politischer Konsens wäre, dass
Vorbehalte der Bevölkerungsmehrheit gegen ethnische oder religiöse Minderheiten, gegen
Homosexualität, aber auch gegen „neue Minderheiten“ wie zum Beispiel Hartz-IV-Abhängige,
Raucher/innen oder Burkaträgerinnen nicht zu instrumentalisieren sind. Das würde
Minderheiten diskriminierenden Volksentscheiden den Nährboden entziehen.
Auch sollten die Fristen bis zur Abhaltung des Volksentscheids großzügig bemessen sein, um
Zeit für eine breite politische Debatte zu geben, in der sich auch die toleranten gesellschaftlichen
Kräfte zu Wort melden können. Der Gesetzentwurf von Mehr Demokratie zur Einführung des
bundesweiten Volksentscheids sieht daher vor, dass die Initiatoren nach Durchlaufen der ersten
Phase 18 Monate Zeit haben, in denen sie die Zulassung des Volksbegehrens verlangen können.
Ist das Volksbegehren erfolgreich, berät der Bundestag darüber. Der Volksentscheid findet dann
frühestens sechs Monate nach der Beratung im Bundestag statt. Dies gibt erneut Zeit für eine
gründliche Diskussion der Vor- und Nachteile.

Mehr Demokratie – Positionspapier Nr. 2 – Minderheiten - Seite 8 von 10

4.3

Rechtsstaat und Verfassungsgerichtsbarkeit

Es gibt bei Mehrheitsentscheiden keinen Mechanismus, der für eine angemessene
Berücksichtigung der Minderheit in einem Kompromiss sorgen würde. Auf dieses Problem hatte
bereits im 19. Jahrhundert Alexis de Tocqueville hingewiesen und den Begriff der „Tyrannei der
Mehrheit“ geprägt. Der Schutz der Minderheiten konnte nach seinem Verständnis nur durch eine
Instanz gesichert werden, die der Demokratie übergeordnet ist: durch die Justiz. Dieser
Auffassung entsprechend können alle demokratisch beschlossenen Gesetze durch das
Bundesverfassungsgericht oder die Staatsgerichtshöfe der Bundesländer wieder aufgehoben
werden, wenn sie die Bestimmungen der Verfassung gegen Diskriminierung verletzen. Die
Verfassung selbst kann nur mit besonders hohen Mehrheiten geändert werden, Teile des
Grundgesetzes können gar nicht geändert werden, sondern unterliegen der sogenannten
Ewigkeitsklausel. All dies gilt auch für Volksentscheide. Nach den Vorstellungen von Mehr
Demokratie sollen Verfassungsänderungen per Volksentscheid nur mit einem
„Erschwerniszuschlag“ möglich sein.
Neben den Verfassungen schützen auch europäische und internationale Vereinbarungen die
Rechte von Minderheiten. In der europäischen „Konvention zum Schutze der Menschenrechte
und Grundfreiheiten“ wird zum Beispiel die Diskriminierung „insbesondere wegen des
Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen
Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, der Zugehörigkeit zu einer nationalen
Minderheit, des Vermögens, der Geburt oder eines sonstigen Status“ untersagt.
In den deutschen Bundesländern müssen daher die Staatsgerichtshöfe auf Antrag der
Landesregierung oder des Landtags die Zulässigkeit eines Volksbegehrens überprüfen und seine
Abhaltung gegebenenfalls verhindern. In der Schweiz ist das erheblich schwieriger. Das
Schweizer Bundesparlament kann, abgesehen von formalen Gründen, nur dann eine
Volksinitiative für ungültig erklären, wenn sie zwingendem Völkerrecht widerspricht. Selbst die
europäische Menschenrechtskonvention zählt nach schweizerischem Rechtsverständnis nicht
dazu. In den USA können die Gerichte erst das Ergebnis eines Volksentscheids auf juristische
Zulässigkeit überprüfen. Das führt nicht selten zur nachträglichen Aufhebung eines
Volksentscheides. Die deutsche Regelung, wonach die Fragestellung am Anfang des
Volksentscheidsprozesses geprüft wird (präventive Normenkontrolle), hat den Vorteil, dass so
eine eventuell Minderheiten diskriminierende Kampagne schon im Vorfeld verhindert wird. Es
ist sehr fraglich, ob eine Initiative zum Verbot von Minaretten in Deutschland überhaupt
zugelassen würde.
Der Gesetzentwurf von Mehr Demokratie zur Einführung des bundesweiten Volksentscheids
sieht eine solche präventive Normenkontrolle vor. Sofern die Bundesregierung oder ein Drittel
der Bundestagsabgeordneten Zweifel an der Zulässigkeit des Volksbegehrens haben, können sie
eine Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht verlangen. Wenn das
Bundesverfassungsgericht das Volksbegehren ganz oder teilweise für unzulässig hält, kann es
nicht stattfinden. Es sei denn, die Initiator/innen nehmen entsprechend den Vorgaben des
Verfassungsgerichts Änderungen vor.

Mehr Demokratie – Positionspapier Nr. 2 – Minderheiten - Seite 9 von 10

Literatur
Billerbeck, Rudolf: Plebiszitäre Demokratie in der Praxis. Berlin 1989
Berktas, Melisa: Minderheitendiskriminierung bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden.
Ausarbeitung für den Verein Mehr Demokratie e.V. Bremen 2014
Cronin, Thomas E.: Direct Democracy. Cambridge, London 1989
Datenbank für lokale Direkte Demokratie in Deutschland:
www.datenbank-buergerbegehren.info
Donovan, T./Bowler, S.: Direct Democracy and Minority Rights. An Extension. In: American
Journal of Political science 42/1998, S. 1020-1024
Frey, B.S./Goette, L.: Does the Popular Vote Destroy Civil Rights? In: American Journal of
Political Science 42/1998, S. 1343-1348
Gamble, Barbara S.: Putting Civil Rights to a Popular Vote. In: Journal of Political Science,
41/1997, S. 245-269
Hajnal, Soltan/Louch, Hugh: Are there Winners and Losers? Race, Ethnicity, and California’s
initiative process. www.ppic.org/publications/PPIC152/ppic152.full.pdf
Marxer, Wilfried: Direct Democracy and Minorities. Wiesbaden 2012
Heußner, Hermann K.: Volksgesetzgebung in den USA und in Deutschland. Köln u.a. 1995
Heußner, H/Jung, O. (Hg.): Mehr direkte Demokratie wagen. München 2009
Mehr Demokratie e.V.: Gesetzentwurf zur Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und
Volksentscheid sowie fakultativen und obligatorischen Referenden auf Bundesebene.
www.volksentscheid.de/fileadmin/pdf/MD-Gesetzentwurf_Volksentscheid.pdf
Mehr Demokratie e.V.: Volksbegehren in den deutschen Bundesländern.
www.mehr-demokratie.de/volksbegehren-deutschland00.html
Möckli, Silvano: Direkte Demokratie. Bern, Stuttgart, Wien 1994
Vatter, Adrian/Danaci, Deniz: Mehrheitstyrannei durch Volksentscheide? Zum
Spannungsverhältnis zwischen direkter Demokratie und Minderheitenschutz. In:
Politische Vierteljahresschrift 6/2010, S. 205-222
Vatter, Adrian (Hg.): Vom Schächt- zum Minarettverbot. Religiöse Minderheiten in der direkten
Demokratie. Zürich 2011

Mehr Demokratie – Positionspapier Nr. 2 – Minderheiten - Seite 10 von 10
        
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