Path:
Periodical volume

Full text: Volksbegehrens-Bericht Issue 2013

volksbegehrensbericht 2013

1

2

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHRENSBERICHT 2013
von Mehr Demokratie e.V.

Autor:	
Frank Rehmet
Redaktion:	 Regine Laroche, Neelke Wagner, Tim Willy Weber
Gestaltung:	 Liane Haug, Neelke Wagner
Auflage:	200

Aktualisiert bis 31. Dezember 2013.

Mehr Demokratie e.V.
Greifswalder Str. 4
10405 Berlin, Deutschland
info@mehr-demokratie.de
www.mehr-demokratie.de

3

INHALT

Inhalt
I.	 Zusammenfassung der Ergebnisse 

5

II.	 Einleitung, Begrifflichkeiten und Regelungen von
direktdemokratischen Verfahren im Detail 

6

	 a)	Einleitung

6

	 b)	Begrifflichkeiten

6

	

9

c)	 Die Regelungen im Detail

III.	 Volksbegehren und Volksentscheide im Jahr 2013 auf Landesebene:
Daten und Analysen 
	

11

a)	 Anzahl, regionale Verteilung und Häufigkeit nach Bundesländern

11

	 b)	Themen

18

	 c)	Akteure

19

	

d)	 Ergebnisse und Erfolge

19

	

e)	 Volksbegehren 2013

21

	

f)	 Volksentscheide 2013

22

		SPEZIAL 1: Warum 51 mehr als 83 ist – Abstimmungsquoren
	

behindern den demokratischen Prozess beim Volksentscheid

23

	

g)	 Reformen der gesetzlichen Grundlagen auf Landesebene

28

	

h)	 Reformen der gesetzlichen Grundlagen auf kommunaler Ebene

29

		SPEZIAL 2: Langjährige Trends der direkten Demokratie
	

4

auf Landesebene

31

IV.	 Die Situation auf Bundesebene

33

V.	 Schlussfolgerungen/Ausblick 

34

	

Anhang 1: 2013 im Überblick 

35

	

Anhang 2: Glossar  

42

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

ZUSAMMENFASSUNG

I.	 Zusammenfassung der Ergebnisse
n	

n	

n	

n	

n	

n	

n	

n	

n	

n	

n	

n	

Von 1946 bis Ende 2013 wurden in den deutschen Bundesländern insgesamt 312
direktdemokratische Verfahren gezählt. Hinzu kamen 54 unverbindliche Volkspetitionen, bei denen das Landesparlament letztlich entscheidet.
Diese 312 Verfahren verteilten sich wie folgt: Es gab 286 Anträge auf Volksbegehren/Volksinitiativen, ein von Bürger/innen initiiertes fakultatives Referendum und
25 obligatorische Referenden.
Von den direktdemokratischen Verfahren, die „von unten“, also durch Unterschriftensammlung eingeleitet wurden, gelangten 82 zum Volksbegehren und hiervon
wiederum 21 zum Volksentscheid.
2013 wurden insgesamt neun direktdemokratische Verfahren (acht Volksbegehren
und ein fakultatives Referendum) per Unterschriftensammlung neu gestartet –
ebenso viele wie 2012.
Insgesamt zählten wir 21 laufende direktdemokratische Verfahren im Jahr 2013
und damit etwas weniger als im Vorjahr (25 Verfahren).
Drei Volksbegehren (zweite Verfahrensstufe) wurden 2013 durchgeführt und abgeschlossen: Eines scheiterte an der Zahl der Unterschriften (Brandenburg, gegen
Universitätsfusion in der Lausitz), ein zweites war erfolgreich ohne Volksentscheid
(Bayern, gegen Studienbeiträge) und das dritte Volksbegehren (Berlin, Neue Energie für Berlin) scheiterte im Volksentscheid am Zustimmungsquorum.
Zwei Volksentscheide aufgrund eines Volksbegehrens: Neben Berlin wurde auch in
Hamburg über die Rekommunalisierung der Energienetze abgestimmt. Der Volksentscheid in Hamburg war erfolgreich im Sinne des Begehrens, die Abstimmung in
Berlin scheiterte sehr knapp am 25-Prozent-Zustimmungsquorum.
Weitere fünf Volksabstimmungen fanden in Bayern im Wege eines obligatorischen
Verfassungsreferendums statt: Alle fünf Vorlagen des Landtags zu Änderungen der
bayerischen Landesverfassung wurden von den Bürger/innen bestätigt.
Die Erfolgsquote der 2013 abgeschlossenen elf Verfahren (ohne Volkspetitionen
und obligatorischen Referenden) lag bei 41 Prozent und damit höher als der langjährige Durchschnitt von 30 Prozent.
2013 konnten keine regionalen Schwerpunkte bei den neu eingeleiteten Initiativen
ausgemacht werden. Die neun neu gestarteten Verfahren fanden in sechs Bundesländern statt. Interessant hierbei ist, dass in den beiden Bundesländern Hessen und
Nordrhein-Westfalen, in denen jahrelang keine Praxis zu beobachten war, neue
Verfahren eingeleitet wurden.
Der thematische Schwerpunktbereich der neu eingeleiteten Verfahren des Jahres
2013 war „Bildung“ mit 44 Prozent. Dabei ging es in allen Fällen um die Frage der
acht- oder neunjährigen Gymnasialzeit (G8/G9).
Bundesweit hat sich 2013 die Diskussion über die Einführung von direktdemokratischen Verfahren ins Grundgesetz erneut weiterentwickelt: Dazu beigetragen haben
die Kampagne von Mehr Demokratie „Volksentscheid-bundesweit!“, die Debatten
im Verlauf der Koalitionsverhandlungen nach der Bundestagswahl sowie der Gesetzentwurf von Mehr Demokratie zur direkten Demokratie auf Bundesebene.1

1	 Der Gesetzentwurf ist online abrufbar
unter www.mehr-demokratie.de/mdgesetzentwurf.html.

5

EINLEITUNG

II.	 Einleitung, Begrifflichkeiten und Regelungen von
direktdemokratischen Verfahren im Detail
a)	Einleitung

Der jährliche Volksbegehrensbericht von Mehr Demokratie gibt einen Überblick über
Themen, Erfolge und Trends der direkten Demokratie in den deutschen Bundesländern. Gefragt wird unter anderem danach, wie viele Verfahren zu welchen Themen
stattfanden und welches Ergebnis sie hatten. In jedem Volksbegehrensbericht werden
verschiedene Aspekte der direkten Demokratie genauer betrachtet. In diesem Bericht
werden zum einen die beiden Volksentscheide 2013 in Hamburg und Berlin etwas
genauer unter die Lupe genommen. Zum anderen werden langjährige Trends der Regelungen in den deutschen Bundesländern etwas umfassender betrachtet. Abschließend soll ein Blick auf die Bundesebene geworfen werden. Bei der Darstellung der
Verfahren wurde der jeweilige Stand bis zum 31. Dezember 2013 berücksichtigt.
b)	Begrifflichkeiten

Zu Beginn ist festzuhalten, dass es in der Wissenschaft keinen Konsens gibt, was
unter „direktdemokratischen Verfahren“ verstanden wird. Zählen nur Sachabstimmungen als direktdemokratisch? Oder auch Direktwahlen und „von oben“ angeordnete, unverbindliche Volksbefragungen? Deshalb ist an dieser Stelle eine kurze Begriffsklärung vorzunehmen. Mehr Demokratie versteht unter direktdemokratischen
Verfahren Sachabstimmungen, die verbindlich von den Bürger/innen entschieden
werden. Die Verfahren können dabei „von unten“ per Unterschriftensammlung oder
automatisch/obligatorisch ausgelöst werden.2 Aus dieser Definition ergeben sich
drei direktdemokratischen Verfahrenstypen: Die initiierende dreistufige Volksgesetzgebung, das fakultative Referendum und das obligatorische Referendum.
Initiierende (dreistufige) Volksgesetzgebung
Dieses direktdemokratische Verfahren, das „von unten“, also von den Bürger/innen selbst
initiiert wird, hat mehrere Stufen:
1. Stufe: Volksinitiative/Antrag auf Volksbegehren
Für die erste Stufe gibt es je nach Bundesland die eine oder andere Variante: Die
Volksinitiative genannte Variante führt im Gegensatz zu einem Antrag auf Volksbegehren
dazu, dass sich der Landtag inhaltlich mit dem Anliegen befassen muss – und damit zu
einer früheren Einbindung des Parlaments sowie zu größerer öffentlicher Aufmerksamkeit.
Der Antrag auf Volksbegehren wird hingegen nur auf Zulässigkeit geprüft. In einigen
Bundesländern ist auch bei dieser Variante eine Befassung in den Landesparlamenten
üblich, so zum Beispiel in Berlin. Für beide Varianten muss eine bestimmte Anzahl von
Unterschriften gesammelt werden.

2	 Eine etwas ausführlichere Übersicht
befindet sich im Glossar im Anhang 2.
Direktwahlen von Amtsträger/innen
und deren Abberufung sowie Verfahren zur Auflösung von Parlamenten
und Herbeiführung von vorzeitigen
Neuwahlen zählen wir nicht zu direktdemokratischen Verfahren, da es sich
nicht um Sachfragen handelt.

6

2. Stufe: Volksbegehren
In dieser Stufe werden ebenfalls Unterschriften gesammelt, die ein bestimmtes Quorum
(„Unterschriftenquorum“ oder „Einleitungsquorum“ genannt) erreichen müssen. Das
Unterschriftenquorum variiert in den deutschen Bundesländern von 3,9 bis hin zu
prohibitiven 20 Prozent der wahlberechtigten Bevölkerung. Ist diese Hürde überwunden
und lehnt das Landesparlament das Volksbegehren inhaltlich ab, gelangt das Verfahren in
die nächste Stufe.
3. Stufe: Volksentscheid
Beim Volksentscheid stimmen die Wahlberechtigten über das Volksbegehren ab. Das
Landesparlament kann in allen Bundesländern einen Gegenentwurf mit zur Abstimmung
stellen.

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

EINLEITUNG

Ablauf eines Volksbegehrens

Stufe 1: Volksinitiative/Antrag
auf Volksbegehren

Stufe 2: Volksbegehren

Stufe 3: Volksentscheid

Die initiierende Volksgesetzgebung sehen in Deutschland alle 16 Bundesländer vor.
Die Unterschiede bei der Ausgestaltung sind jedoch zum Teil sehr groß.
Fakultatives Referendum
Bei diesem Verfahrenstypus der direkten Demokratie handelt es sich um ein zweistufiges
Verfahren (Volksbegehren plus Volksentscheid). Das fakultative Referendum richtet sich
gegen ein vom Parlament beschlossenes Gesetz. Dieses tritt zunächst nicht in Kraft, denn
es steht unter Vorbehalt (dem so genannten „Referendumsvorbehalt“). Innerhalb einer
bestimmten Frist – oft drei Monate oder 100 Tage – kann auf Verlangen einer bestimmten
Anzahl von Stimmbürger/innen ein Volksentscheid durchgeführt werden.

Fakultative Referenden kennen Hamburg und Bremen, allerdings nur in Ausnahmefällen. In Hamburg gilt: Ändert das Landesparlament ein per Volksentscheid beschlossenes Gesetz oder das Wahlrecht, so gibt es einen Volksentscheid über diese Änderung,
wenn innerhalb von drei Monaten 2,5 Prozent der Wahlberechtigten dafür unterschreiben. Für dieses „Referendumsbegehren“, wie es in der Verfassung genannt wird, gelten
in Hamburg erleichterte Bedingungen im Vergleich zur zweiten Stufe der initiierenden
Volksgesetzgebung: Nur 2,5 Prozent (statt 5 Prozent) der Wahlberechtigten müssen unterschreiben und die Sammelfrist beträgt drei Monate (statt 21 Tage). Bremen kennt seit
2013 ebenfalls ein fakultatives Referendum in manchen Fällen – bei Privatisierungen in
bestimmten Bereichen wie der Daseinsvorsorge oder dem Wohnungsbau. Wird eine
Privatisierung im Parlament mit Zweidrittelmehrheit verabschiedet, kann das fakultative Referendum ergriffen werden. 25 Prozent der Abgeordneten oder fünf Prozent der
Bürger/innen können innerhalb von drei Monaten einen Volksentscheid verlangen.
Obligatorisches Referendum
Der dritte direktdemokratische Verfahrenstypus ist das obligatorische Referendum. Dieses
wird nicht „von unten“ initiiert. Vielmehr ist nach einem entsprechenden Parlamentsbeschluss die Zustimmung der Bevölkerung in einem Volksentscheid automatisch/verpflichtend (= obligatorisch). Meist ist das Verfahren bei Verfassungsänderungen vorgesehen.

Obligatorische Referenden sehen in Deutschland vier Bundesländer vor. In Bayern
(bislang 14 Referenden) und Hessen (bislang neun) sind Volksentscheide für alle Verfassungsänderungen Pflicht. Man spricht von „obligatorischen Verfassungsreferenden“. In Berlin (bislang ein Referendum) kommt es automatisch zum Volksentscheid,
wenn die entsprechenden Verfassungsartikel zur direkten Demokratie geändert werden. Seit 2013 gibt es in Bremen ein bedingt-obligatorisches Referendum: Wird eine
Privatisierung im Parlament mit einfacher Mehrheit (und nicht mit Zweidrittelmehrheit) verabschiedet, kommt es obligatorisch/automatisch zum Volksentscheid.3

3	 In Bremen galt bis 1994 eine Sonderregelung, die zu einem obligatorischen
Referendum führte. Ein Volksentscheid
war dann obligatorisch, wenn das
Landesparlament, die Bremische Bürgerschaft, der Verfassungsänderung
nicht einstimmig zugestimmt hatte. Da
der Volksentscheid nur unter speziellen Bedingungen stattfand, wurde das
Verfahren „bedingt obligatorisches
Referendum“ genannt.

7

EINLEITUNG

Weitere verbindliche Verfahren der Bürgerbeteiligung

Neben diesen drei direktdemokratischen Verfahren gibt es in den Landesverfassungen der Bundesländer noch weitere Verfahren, die zu einer verbindlichen Volksabstimmung führen können. Nur in einem einzelnen prominenten Sonderfall sind diese
bislang zur Anwendung gelangt.
Sonderfall Baden-Württemberg: Fakultativ-minoritäres Referendum
(Volksentscheid bei abgelehntem Gesetz auf Antrag von einem Drittel des Landtags)
Artikel 60, 3 der baden-württembergischen Verfassung besagt:
(3) Wenn ein Drittel der Mitglieder des Landtags es beantragt, kann die Regierung
eine von ihr eingebrachte, aber vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage zur
Volksabstimmung bringen.
Praxis: Bislang ein Volksentscheid zu Stuttgart 21
Diese Sondervariante des Volksentscheids kam bislang nur ein Mal – beim Volksentscheid zu
Stuttgart 21 im Jahr 2011 – zum Einsatz. Normalerweise verabschiedet der Landtag ein von
der Regierung eingebrachtes Gesetz stets. Im Falle Baden-Württembergs zog die badenwürttembergische grün-rote Landesregierung diesen Passus in der Landesverfassung
heran, um auch ohne ein Volksbegehren einen Volksentscheid herbeizuführen.

Neben Baden-Württemberg kennt ein ähnliches Verfahren noch Rheinland-Pfalz. Hier
kann nach den Artikeln 114 und 115 der Landesverfassung ein Drittel des Landtags
beantragen, dass die Verkündung eines Gesetzes ausgesetzt wird. Wenn dann in einem
so genannten „Referendumsbegehren“ 150.000 Bürger/innen (etwa fünf Prozent der
Wahlberechtigten) einen Volksentscheid über dieses Gesetz beantragen, gelangt das
Gesetz zum Volksentscheid, sofern die Landtagsmehrheit das Gesetz nicht für dringlich erklärt. Die Sammelfrist beträgt einen Monat. Dieses Verfahren ist ein Machtmittel der parlamentarischen Opposition, da sie das Verfahren auslösen kann. Jedoch kam
es bislang noch nie zu einem Praxisfall. Ein anderer Verfahrenstyp ist das Plebiszit, bei
dem die Mehrheit des Parlaments oder die Exekutive „von oben“ einen Volksentscheid
anberaumt. In den jeweiligen Bundesländern ist dieses Verfahren für den Fall gedacht,
dass eine benötigte Zweidrittelmehrheit für die geplante Verfassungsänderung nicht
zustande kommt, die Landtagsmehrheit jedoch die Änderung mit Hilfe der Stimmen
der Bürger/innen gegen die parlamentarische Opposition „durchsetzen“ möchte.4
n	

4	 Dahinter steckt die Idee, das Volk
als Schiedsrichter im „Streit“ zwischen dem Parlament und der vom
Parlament getragenen Regierung zu
befragen. Diese Idee geht bis ins 19.
Jahrhundert zurück.
5	 Eine gute Übersicht findet sich bei
Rux: Johannes Rux, Direkte Demokratie in Deutschland, Baden-Baden
2008, hier insbesondere auf S. 333 ff.
und 848 ff. (Rheinland-Pfalz).

8

In Baden-Württemberg gibt Artikel 64, Absatz 3 der Landtagsmehrheit das Recht,
eine Volksabstimmung über eine Änderung der Landesverfassung herbei zu führen.
n	 Auch Bremen kennt in Artikel 70a und 70b eine solche Regelung. Die Mehrheit im
Landtag kann sowohl zu einer Verfassungsänderung als auch zu einem einfachen
Gesetz einen Volksentscheid anberaumen.
n	 In Nordrhein-Westfalen hat nach Artikel 69, Absatz 3 die Landtagsmehrheit oder
die Landesregierung das Recht, eine Volksabstimmung über eine Änderung der
Landesverfassung herbei zu führen.
n	 In Sachsen können 50 Prozent der Landtagsmitglieder nach Artikel 74, 3 der Verfassung einen Volksentscheid beantragen.5
In allen Fällen gelten sehr hohe Abstimmungsquoren bei Volksentscheiden, so wie auch
bei der Volksgesetzgebung: 50-Prozent-Zustimmungsquorum beziehungsweise in
Nordrhein-Westfalen ein 50-Prozent-Beteiligungsquorum plus eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden (siehe unten, Tabelle 1). Auch hier gibt es bisher keinen Praxisfall in diesen Ländern, was vor allem drei Ursachen hat: Erstens wurde bei allen Verfaswww.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

EINLEITUNG

sungsänderungen eine parlamentarische Zweidrittelmehrheit gesucht und gefunden, die
parlamentarische Opposition also einbezogen. Zweitens wurde die Möglichkeit, dass
die Bürger/innen über die Verfassungsänderung abstimmen sollten, von den Parlamentarier/innen nie ernsthaft erwogen. Und schließlich sorgen die prohibitiv hohen Abstimmungsquoren dafür, dass die Erfolgsaussichten eines solchen Vorgehens von vornherein
als sehr niedrig eingestuft werden müssen, das Risiko einer Abstimmungsniederlage der
Landesregierung/Landtagsmehrheit bei einer Volksabstimmung also erheblich ist.
Das unverbindliche Verfahren der Bürgerbeteiligung: Volkspetition/-anregung

Zusätzlich zu den direktdemokratischen Verfahren gibt es in den meisten Ländern
noch ein Bürgerbeteiligungsverfahren, das dazu dienen soll, Anregungen von Bürger/
innen in das Parlament zu bringen. Neun Bundesländer (Berlin, Bremen, Hamburg6,
Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern7, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz,
Sachsen-Anhalt und Thüringen) sehen diese unverbindlichen Volkspetitionen vor.
Variante unverbindliche Volkspetition/Volksanregung
Die unverbindliche Volkspetition führt zwingend zu einer Behandlung im Parlament, mehr
aber nicht. Deshalb ist sie nicht mit der Volksinitiative/dem Antrag auf ein Volksbegehren
als erste Verfahrensstufe der Volksgesetzgebung zu verwechseln. Sie endet nach der
Entscheidung im Landesparlament, das das letzte Wort hat. Somit hat dieses Verfahren den
Charakter einer Massenpetition beziehungsweise einer Anregung. Je nach Bundesland
existieren andere Bezeichnungen für diese Verfahrensvariante, die aber alle das gleiche
Verfahren meinen:
„Volkspetition“:	Hamburg
„Volksinitiative“:	
Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen,
		
Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt
„Bürgerantrag“:	
Bremen und Thüringen

Der Volksbegehrensbericht konzentriert sich auf Verfahren, die aus der Mitte der
Bevölkerung heraus zu Sachthemen initiiert wurden. Daher spielen obligatorische
Referenden bei den nachfolgenden Betrachtungen nur eine vergleichsweise geringe
Rolle. Territoriale Volksbegehren und Volksentscheide zur Neugliederung des Bundesgebiets nach den Artikeln 29, 118 und 118a des Grundgesetzes stellen ein spezielles Verfahren dar und haben ihre rechtliche Grundlage nicht in den Landesverfassungen. Diese Verfahren wurden im Volksbegehrensbericht 2009 ausführlich
dargestellt8 und werden in den Volksbegehrensberichten nicht weiter berücksichtigt.
Verfahren zur Auflösung von Parlamenten/Herbeiführung von Neuwahlen werden
aus definitorischen Gründen nicht unter direktdemokratische Verfahren gezählt (da
Wahlen keine Sachfragen sind) und finden daher in den Volksbegehrensberichten
und Auswertungen von Mehr Demokratie ebenfalls keine Berücksichtigung.
c)	Die Regelungen im Detail

Die Verfassungen aller deutschen Bundesländer sehen – in unterschiedlicher Ausgestaltung – Volksbegehren und Volksentscheide vor. Mit Ausnahme von Hessen sind
in allen Ländern auch Volksbegehren zu Verfassungsfragen zulässig. Sonst gilt ein
eingeschränkter Themenkatalog. Volksbegehren, die den Haushalt in Gänze oder in
größerem Umfang sowie Steuern, Abgaben und Besoldung betreffen, sind oft unzulässig (sogenanntes Finanztabu), wobei die Regelungen unterschiedlich restriktiv
sind.9 Die folgende Tabelle listet die Quoren und Fristen der dreistufigen Volksgesetzgebung auf.

6	 Diese Volkspetition nach Artikel 29 der
Verfassung steht neben dem dreistufigen Volksgesetzgebungsverfahren
nach Artikel 50 der Verfassung.
7	 In Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt sind
auch Volksinitiativen zu „sonstigen
Gegenständen der politischen Willensbildung“ möglich, denen die weitere
Verfahrensstufe des Volksbegehrens
verschlossen ist; insoweit handelt
es sich ebenfalls um unverbindliche
Volkspetitionen.
8	 Siehe unter www.mehr-demokratie.de/
rankings-berichte.html.
9	 Eine umfassende Darstellung und
Bewertung der Regelungen ist zuletzt
im 4. Volksentscheid-Ranking 2013
vorgenommen worden: Vgl. Mehr
Demokratie e. V. 2013: VolksentscheidRanking 2013, S. 32 ff., abrufbar unter
www.mehr-demokratie.de/rankingsberichte.html.

9

EINLEITUNG

Tabelle 1:	Volksbegehren und Volksentscheid in den deutschen Bundesländern:
Regelungen (Stand: 31.12.2013)
Bundesland

BadenWürttemberg
Bayern
Berlin
Brandenburg
Bremen
Hamburg
Hessen
MecklenburgVorpommern
Niedersachsen

Volksbegehren

Volksentscheid

Unterschriftenquorum

Eintragungsfrist
Amt (A) o. freie
Sammlung (F)a

Zustimmungsquorum
einf. Gesetz

Zustimmungsquorum
Verf.­änderung

16,6 %

14 Tage (A)

33 %

50 %

10 %

14 Tage (A)

kein Quorum

25 %

b

4 Monate
(F und A)

25 %

50 % +
2/3-Mehrheit

ca. 3,9 %

6 Monate (A,
Briefeintragung)

25 %

50 % +
2/3-Mehrheit

5 % / 10 %b

3 Monate (F)

20 %

40 %

5 %

21 Tage (F und A,
Briefeintragung)

kein Quorum /
20 %c

kein Quorum /
2/3-Mehrheitc

20 %

2 Monate (A)

7 % / 20 %

kein Quorum

nicht möglich

d

33 %

50 % +
2/3-Mehrheit

10 % min. 6 Monate (F)e

ca. 8,9 %

keine Frist (F)

25 %

50 %

8 %

1 Jahr (F) u.
innerhalb d. ersten
18 Wochen (A)

15 %

50 % Beteiligungsquorum +
2/3-Mehrheit

ca. 9,7 %

2 Monate (A)

25 % Beteiligungsquorum

50 %

Saarland

7 %

3 Monate (A)

25 %

50 % Beteiligungsquorum +
2/3-Mehrheit

Sachsen

ca. 13,2 %

8 Monate (F)

kein Quorum

50 %

Sachsen-Anhalt

11 %

6 Monate (F)

f

25 %

50 % +
2/3-Mehrheit

SchleswigHolstein

5 %

6 Monate (A)g

25 %

50 % +
2/3-Mehrheit

Thüringen

10 % (F)
8 % (A)

4 Monate (F)
2 Monate (A)

25 %

40 %

NordrheinWestfalen
Rheinland-Pfalz

Anmerkungen:
Zum Teil gelten Absolutzahlen, die hier in Prozentzahlen umgerechnet sind (gerundete Angaben).
Zu den Begriffen und Quoren: Vgl. Glossar im Anhang.
a)	Die Unterschriften dürfen frei gesammelt (F) und/oder nur in Amtsstuben geleistet werden (A).
b)	20 Prozent ist das Unterschriftenquorum bei verfassungsändernden Volksbegehren.
c)	Es gilt kein zusätzliches Zustimmungsquorum. Bei einfachen Gesetzen ist der Volksentscheid
erfolgreich, wenn er zwei Kriterien erfüllt: Die Mehrheit der Abstimmenden muss zustimmen.
Außerdem muss der Vorschlag im Volksentscheid mindestens so viele Ja-Stimmen erhalten,
wie der Mehrheit der in dem gleichzeitig gewählten Parlament repräsentierten Hamburger
Stimmen entspricht. Bei verfassungsändernden Gesetzen ist der Volksentscheid erfolgreich,
wenn er eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden und mindestens so viele Stimmen erhält,
wie der Zweidrittelmehrheit der in dem gleichzeitig gewählten Parlament repräsentierten
Hamburger Stimmen entspricht. Bei einfachen Gesetzen kann die Abstimmung auch außerhalb/unabhängig von der Bundestags- oder Bürgerschaftswahl durchgeführt werden. In
diesem Fall gilt ein 20-Prozent-Zustimmungsquorum.
d)	Neben der freien Sammlung kann eine zweimonatige Amtseintragung beantragt werden.
e)	Mindestens sechs Monate. Hinzu kommen ggf. weitere Monate, je nachdem, wie lange die
Landesregierung die Zulässigkeit prüft.
f)	 Das Zustimmungsquorum entfällt, wenn das Parlament eine Konkurrenzvorlage zur Abstimmung stellt.
g)	Neben Ämtern und Behörden können weitere Eintragungsstellen beantragt werden.

10

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

III.	Volksbegehren und Volksentscheide im Jahr 2013 auf
Landesebene: Daten und Analysen
Im Folgenden werden die direktdemokratischen Verfahren in den Bundesländern
hinsichtlich ihrer Häufigkeit, regionalen Verteilung, Themenbereiche und Erfolgsquoten untersucht.
a)	Anzahl, regionale Verteilung und Häufigkeit nach Bundesländern
Neu eingeleitete Verfahren

Im Jahre 2013 wurden neun direktdemokratische Verfahren (acht Volksinitiativen
beziehungsweise Anträge auf Volksbegehren, ein fakultatives Referendum) in sechs
Bundesländern neu eingeleitet. Somit wurde das Instrument ebenso häufig wie im
Vorjahr und etwas weniger häufiger als im Durchschnitt der letzten 15 Jahre (zwölf
pro Jahr) genutzt. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung von 1999 bis 2013.
Abbildung 1: Neu eingeleitete direktdemokratische Verfahren von 1999 – 2013

22
18
16
13
9

9

2

12

20
1

3

1

0

20
1

20
1

20
09

20
08

6
20
0

20
07

7

20
05

6

20
03

20
01
20
02

0
20
0

19

99

7

20
04

10

13

12

11

20
1

16

Zusätzlich wurden 2013 fünf unverbindliche Volkspetitionen neu eingeleitet. (Vorjahr: eine Volkspetition).
Laufende Verfahren

2013 zählten wir insgesamt 21 laufende Verfahren in mehr als der Hälfte aller Bundesländer (zehn von 16). Dies ist etwas weniger als im Jahr 2012 (25 Verfahren). Eine
Auflistung dieser Verfahren befindet sich im Anhang. Hinzu kamen fünf unverbindliche Volkspetitionen (Vorjahr: eine) sowie die Durchführung von fünf obligatorischen Verfassungsreferenden in Bayern (Vorjahr: keine).
Gesamtzahl Verfahren

Zum 31. Dezember 2013 betrug die Anzahl der seit 1946 von den Bürger/innen initiierten direktdemokratischen Verfahren 287 (286 Volksgesetzgebungsverfahren und ein
fakultatives Referendum). Hinzu kamen 54 unverbindliche Volkspetitionen. Ferner gab
es 45 weitere direktdemokratische Verfahren: 20 Volksabstimmungen über eine neue
Landesverfassung/Sonderabstimmungen sowie 25 obligatorische Referenden. Tabelle 2
zeigt, in welchen Jahrzehnten diese Verfahren stattfanden:

11

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

Tabelle 2:	Gesamtbilanz direktdemokratischer Verfahren sowie Volkspetitionen
Jahr der
Einleitung

Von Bürgern initiierte Verfahren
Volksbegehren
und fakultative
Referenden

Unverbindliche
Volkspetitionen

Obligatorische und
Verfassungsreferenden,
Sonderabstimmungen

Gesamt

1946–1949

0

0

10

10

1950–1959

0

0

2

2

1960–1969

6

0

1

7

1970–1979

10

0

4

14

1980–1989

12

0

1

13

1990–1999

94

17

14

125

2000–2009

116

28

6

150

2010-2013

49

9

7

65

287

54

45

386

9

5

5

19

Gesamt
davon 2013 neu
eingeleitet

Abbildung 2 illustriert diese zeitliche Entwicklung. Dabei wird deutlich, dass es erst
seit den 1990er Jahren eine nennenswerte Praxis der direkten Demokratie in den
deutschen Bundesländern gibt.
Abbildung 2: Von Bürger/innen neu eingeleitete Verfahren (einschließlich Volkspetitionen
von 1946–2013 nach Jahrzehnten

140
120
100

Volkspetition
Volksbegehren

80
60
40
20
0
1945-1949

1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2013

Tabelle 2 und Abbildung 2 zeigen, wie stark die Anzahl der Verfahren seit 1990 gestiegen ist. Zwischen 1946 und 1989 wurden insgesamt 28 Verfahren von den Bürger/innen
initiiert, von 1990 bis 2013 in einem deutlich kürzeren Zeitraum betrug die Anzahl 313.
Mathematisch ausgedrückt: Von 1946 bis 1989 fanden durchschnittlich 0,5 Verfahren
pro Jahr in allen Bundesländern (28 Verfahren in 44 Jahren) statt. Von 1990 bis 2013
stieg diese Zahl auf durchschnittlich 13 Verfahren pro Jahr (313 Verfahren in 24 Jahren). Diese Entwicklung hat vor allem drei Ursachen. Erstens stieg seit 1989 die Anzahl
der Bundesländer mit Volksbegehren und Volksentscheide in der Landesverfassung von
sieben Ländern (1989) auf 16 (1996) an – inzwischen kennen alle Bundesländer diese
Instrumente. Dies erhöhte natürlich auch die Anzahl der Verfahren, zumal in den Ländern, in denen Volksbegehren und Volksentscheide neu aufgenommen wurden, meist

12

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

anwendungsfreundlichere Verfahren gewählt wurden. Zweitens wurden in den vergangenen Jahren – auf parlamentarischem wie auch auf direktdemokratischen Weg – zahlreiche Reformen durchgeführt: Quoren für Volksbegehren und Volksentscheide wurden
gesenkt, insgesamt mehr Bürger- und Anwendungsfreundlichkeit erzielt. Dies erhöhte
selbstverständlich auch die Zahl der Initiativen, die nun eine höhere Erfolgswahrscheinlichkeit haben. Schließlich gründet sich der Anstieg drittens auch auf eine veränderte
politische Kultur. Bürger/innen, Verbände, Initiativen und Oppositionsparteien suchen
zwischen den Wahlen verbindliche Einflussmöglichkeiten auf die Politik und mischen
sich immer häufiger direkt und projektorientiert in die (Landes-)Politik ein, statt sich in
einer Partei zu engagieren. Zahlreiche Akteure haben die Vorteile der direkten Demokratie – zum Beispiel Gehör zu finden, die politische Tagesordnung zu beeinflussen,
von den Parteien und Regierungen ernst(er) genommen und in politische Entscheidungsprozesse einbezogen zu werden – entdeckt und konnten Erfahrungen sammeln
und weitergeben. Das Wissen um die Verfahren selbst wuchs somit auch, was wiederum
zu mehr Praxis führte.
Regionale Verteilung und Häufigkeit

Die von Bürger/innen initiierten Verfahren verteilen sich wie folgt:
Tabelle 3a: Anzahl und Häufigkeit „von unten“ initiierter direktdemokratischer Verfahren
sowie Volkspetitionen (Zeitraum 1946–2013)
Bundesland

Einfüh- Jahre
rung Praxis

Anträge
/VI
gesamt

davon
VB

davon
Alle ... Jahre
zusätzl.
VE findet ein Antrag
Volks­
auf VB/eine VI petitionen
statt

Hamburg

1996

18

38

15

7

0,5

Brandenburg

1992

22

38

10

0

0,6

Mecklenburg-Vorp.

1994

20

25

1

0

0,8

Schleswig-Holstein

1990

24

29

5

2

0,8

Bayern

1946

68

48

19

6

1,4

1949–1975,
seit 1995

45

26

9

4

1,7

Sachsen

1992

22

11

4

1

2,0

Niedersachsen

1993

21

10

3

0

2,1

Thüringen

1994

20

9

5

0

2,2

Baden-Württemberg

1974

40

9

0

0

4,4

Nordrhein-Westfalen

1950

64

13

2

0

4,9

Saarland

1979

35

6

0

0

5,8

Bremen

1947

67

10

4

0

6,7

7
9

Berlin

Sachsen-Anhalt

1992

22

3

3

1

7,3

Hessen

1946

68

7

1

0

9,7

Rheinland-Pfalz

1947

67

Gesamt

5

1

0

13,4

287

82

21

4,03

5

6

14

13

54

Anmerkungen:
Abkürzungen: VI = Volksinitiativen, VB = Volksbegehren, VE = Volksentscheide
Auch die erste Berliner Verfassung von 1949 sah Volksbegehren und Volksentscheide vor.
Allerdings wurde niemals ein Ausführungsgesetz erlassen. Stattdessen wurden 1974 die
entsprechenden Verfassungsartikel geändert und die Volksgesetzgebung auch formal abgeschafft. Erst mit der neuen Landesverfassung von 1995 hielt die direkte Demokratie in Berlin
wieder Einzug.
Quelle: Mehr Demokratie, eigene Erhebungen.

13

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

Tabelle 3a gibt eine Gesamtübersicht seit 1946. Wie am Beispiel Berlins gut zu sehen
ist, fallen in diese Zeit auch Jahrzehnte mit sehr hohen, unpraktikablen Hürden. Aus
diesem Grund bietet eine weitere Auswertung einen Überblick über die letzten zehn
Jahre (2004–2013). Alle Verfahren, die seit dem 1. Januar 2004 eingeleitet wurden,
sind in diese Tabelle aufgenommen, so dass sich ein aktuelles Bild der direktdemokratischen Praxis ergibt.
Tabelle 3b: Anzahl und Häufigkeit „von unten“ initiierter direktdemokratischer Verfahren
(Zeitraum 2004–2013)

Bundesland

Jahre
Praxis

Anzahl VI/
Antrag auf VB

davon
VB

davon
Alle ... Jahre findet
VE durchschn. ein Antrag auf
VB/VI statt

Berlin

10

20

8

4

0,50

Hamburg

10

20

7

3

0,50

Schleswig-Holstein

10

19

2

0

0,53

Bayern

10

13

5

1

0,8

Brandenburg

10

13

5

0

0,8

Mecklenburg-Vorpommern

10

10

1

0

1,0

Baden-Württemberg

10

5

0

0

2,0

Thüringen

10

5

2

0

2,0

Niedersachsen

10

4

1

0

2,5

Hessen

10

3

0

0

3,3

Nordrhein-Westfalen

10

3

0

0

3,3

Saarland

10

3

0

0

3,3

Bremen

10

2

1

0

5,0

Sachsen

10

2

0

0

5,0

Rheinland-Pfalz

10

1

0

0

10,0

Sachsen-Anhalt
Gesamt

10

1

1

0

10,0

160

124

33

8

1,3

Anmerkung: Maßgeblich ist das Jahr der Einleitung des Verfahrens.

Aus den Tabellen 3a und 3b ist zu erkennen, dass die Bundesländer Hamburg,
Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern die direktdemokratischen Verfahren am
intensivsten nutzten. Einschränkend muss jedoch erwähnt werden, dass in Brandenburg erst ein Volksbegehren (von neun) genügend Unterschriften erreichen konnte
und in Mecklenburg-Vorpommern erst ein einziges Volksbegehren stattfand. Tabelle
3b weist die Spitzenreiter der letzten zehn Jahre aus: Berlin, Hamburg und Schleswig-Holstein. Wie Tabelle 3a ebenfalls zeigt, ist Bayern das Bundesland mit den
meisten Anträgen auf Volksbegehren (48) sowie Volksbegehren (19). Was die
Häufigkeit von Volksinitiativen/Anträgen auf Volksbegehren im Jahresdurchschnitt
betrifft, befindet sich Bayern jedoch nur im vorderen Mittelfeld (Platz 5). Auf den
hinteren Plätzen der Volksbegehrens-Häufigkeit finden sich sowohl bei Betrachtung
des Gesamtzeitraums als auch bei Betrachtung der letzten zehn Jahre Bundesländer
mit jahrelang gültigen restriktiven Regelungen: Das Saarland, Bremen, Sachsen-Anhalt, Hessen und Rheinland-Pfalz.
Die Anzahl der eingeleiteten Verfahren in der ersten Verfahrensstufe stellt jedoch nur
einen Aspekt der direktdemokratischen Praxis dar. Ebenso wichtig ist, ob es auch zu

14

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

den angestrebten Volksbegehren (zweite Verfahrensstufe) und Volksentscheiden (dritte
Verfahrensstufe) kommt. Auch hier soll zunächst der Gesamtzeitraum (Tabelle 4a) und
anschließend der Zeitraum der letzten zehn Jahre (Tabelle 4b) betrachtet werden.
Tabelle 4a: Anzahl und Häufigkeit von Volksbegehren (VB) und Volksentscheiden (VE)
(Zeitraum: 1946–2013)
Bundesland

Hamburg

DD seit

Jahre
Praxis

Anzahl Anzahl
VB
VE

1996

18

15

7

Alle ...
Jahre findet
ein VB statt

Alle ...
Jahre findet
ein VE statt

1,2

2,6

Brandenburg

1992

22

10

0

2,2

–

Bayern

1946

68

19

6

3,6

11,3

Thüringen

1994

20

5

0

4,0

–

Schleswig-Holstein

1990

24

5

2

4,8

12,0

1949–1975,
seit 1995

45

9

4

5,0

11,3

Sachsen

1992

22

4

1

5,5

22,0

Niedersachsen

1993

21

3

0

7,0

–

Sachsen-Anhalt

1992

22

3

1

7,3

22,0

Bremen

1947

67

4

0

16,8

–

Berlin

Mecklenburg-Vorp.

1994

20

1

0

20,0

–

Nordrhein-Westfalen

1950

64

2

0

32,0

–

Rheinland-Pfalz

1947

67

1

0

67,0

–

Hessen

1946

68

1

0

68,0

–

Saarland

1979

35

0

0

–

–

Baden-Württemberg

1974

40

0

0

–

–

623

82

21

7,6

29,7

Gesamt

Anmerkung: Abkürzungen: VB = Volksbegehren, VE = Volksentscheid(e)

15

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

Tabelle 4b: Anzahl und Häufigkeit von Volksbegehren (VB) und Volksentscheiden (VE)
(Zeitraum: 2004–2013)
Bundesland

Anzahl Anzahl Anzahl Alle ... Jahre findet Alle ... Jahre findet ein
Jahre
VB
VE
ein VB statt
VE statt

Berlin

10

8

4

1,3

2,5

Hamburg

10

7

3

1,4

3,3

Bayern

10

5

1

2,0

10,0

Brandenburg

10

5

0

2,0

–

Schleswig-Holstein

10

2

0

5,0

–

Thüringen

10

2

0

5,0

–

Bremen

10

1

0

10,0

–

Mecklenburg-Vorpommern

10

1

0

10,0

–

Niedersachsen

10

1

0

10,0

–

Sachsen-Anhalt

10

1

0

10,0

–

Baden-Württemberg

10

0

0

–

–

Hessen

10

0

0

–

–

Nordrhein-Westfalen

10

0

0

–

–

Rheinland-Pfalz

10

0

0

–

–

Saarland

10

0

0

–

–

Sachsen

10

0

0

–

–

Gesamt

160

33

8

4,8

20,0

Anmerkung: Maßgeblich ist das Jahr der Einleitung des Verfahrens

Aus den Tabellen 4a und 4b ergeben sich folgende Erkenntnisse:
n	 Betrachtet man den Zeitraum von 1946–2013 (Tabelle 4a), so hat Hamburg die
intensivste Praxis sowohl bei durchgeführten Volksbegehren als auch bei Volksentscheiden. Durchschnittlich findet fast jedes Jahr ein Volksbegehren und etwa alle
drei Jahre ein Volksentscheid statt. Bezüglich der Häufigkeit von Volksbegehren
folgen auf Platz 2 Brandenburg, auf Platz 3 Bayern und bei Volksentscheiden folgen auf Platz 2 und 3 Bayern und Berlin.
n	 Werden hingegen nur die letzten zehn Jahre (Tabelle 4b) betrachtet, dann ist Berlin
Spitzenreiter. Von 2004–2013 fanden acht Volksbegehren und vier Volksentscheide
statt. Bei der Häufigkeit von Volksbegehren folgen Hamburg, Bayern, Brandenburg
und Schleswig-Holstein, bei den Volksentscheiden folgen Hamburg und Bayern.
n	 Über den gesamten Zeitraum seit 1946 verfügt Bayern mit 19 Volksbegehren und
sechs Volksentscheiden über die umfangreichste Praxis der Verfahrensstufen Zwei
und Drei insgesamt – jedoch muss der deutlich längere Zeitraum, in denen die
Verfahren stattfanden, berücksichtigt werden.
n	 Zudem fällt auf, dass in nur sechs der 16 Bundesländer von der Bevölkerung beantragte Volksentscheide stattfanden: In Hamburg, Bayern, Schleswig-Holstein, Berlin, Sachsen und Sachsen-Anhalt.
n	 Berlin lohnt eine nähere Betrachtung: Wenn man den Zeitraum von 1949 bis 1974
mit prohibitiven Verfahrensregelungen, in dem die direkte Demokratie nur auf dem
Papier vorhanden war und kein einziges Verfahren stattfand, mitberücksichtigt,
dann landet Berlin nur auf Platz 6 (Tabelle 4a). Betrachtet man hingegen die letzten
zehn Jahre mit einigermaßen funktionierenden direktdemokratischen Verfahren

16

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

(Tabelle 4b), dann ist Berlin auf Platz 1. Dies bestätigt die These, dass der entscheidende Einflussfaktor für die Häufigkeit von Verfahren die Verfahrenshürden – insbesondere der Themenkatalog und die Quoren bei Volksbegehren und Volksentscheid – sind.
Beide Tabellen belegen, dass in einigen Bundesländern die direkte Demokratie bislang nur auf dem Papier vorhanden ist und in der Praxis bedeutungslos bleibt. In Baden-Württemberg und im Saarland fand noch kein einziges Volksbegehren zu Sachfragen statt, in drei weiteren Bundesländern (Hessen, Rheinland-Pfalz und
Mecklenburg-Vorpommern) gab es jeweils nur ein einziges Volksbegehren in Jahrzehnten. In diesen Bundesländern zeigt sich, dass für die mangelnde Praxis die prohibitiven Hürden (sehr hohe Quoren und kurze Fristen, vergleiche Tabelle 1) verantwortlich sind, die Bürger/innen vom Gebrauch der Beteiligungsrechte abhalten.
Gerade diese Länder zu beobachten, wird in den kommenden Jahren besonders spannend sein: In Nordrhein-Westfalen zeigt sich nun nach Reformen eine erste Praxis, im
Saarland ist nach den Reformen 2013 ein Volksbegehren zumindest theoretisch nicht
von vornherein zum Scheitern verurteilt. Baden-Württemberg und Hessen werden
ihre veralteten Regelungen reformieren und es wird spannend sein, ob eine ähnliche
Entwicklung wie in Berlin zu beobachten sein wird.
Folgendes Bild ergibt sich aus der Betrachtung der regionalen Verteilung der 21 durch
Volksbegehren ausgelösten Volksentscheide in den besagten sechs Bundesländern:10
Abbildung 3: Geographische Verteilung der 21 Volksentscheide aufgrund von
Volksbegehren (Stand: 31.12.2013)

Sachsen-Anhalt 5%
Hamburg 33% 
Sachsen 5%
Schleswig-Holstein 10%

Berlin 19%

Bayern 29%

10	 Eine aktuelle Auflistung findet sich im
Internet unter www.mehr-demokratie.
de/volksentscheid.html.

17

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

b)	Themen

Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Themenverteilung im Jahr 2013
sowie im Zeitraum von 1946 bis 2013. Dabei wird zwischen Volksbegehren/fakultativen Referenden auf der einen Seite und obligatorischen Referenden auf der anderen
Seite unterschieden.
Tabelle 5:	Themenbereiche
Themenbereich

Volksbegehren Volksbegehren und Obligatorische Obligatorische
und fakultative
fakultative
Referenden
Referenden
Referenden Referenden gesamt
2013
(gesamt
2013
(1946 – 2013)
1946 – 2013)

Bildung und Kultur

4 (44 %)

80 (28 %)

0 (0 %)

2 (8 %)

1 (11 %)

68 (24 %)

5 (100 %)

19 (76 %)

2 (22 %)

40 (14 %)

0 (0 %)

0 (0 %)

0 (0 %)

33 (12 %)

0 (0 %)

1 (4 %)

Gesundheit, Umweltund Verbraucherschutz

1 (11 %)

25 (9 %)

0 (0 %)

2 (8 %)

Verkehr

1 (11 %)

20 (7 %)

0 (0 %)

1 (4 %)

Demokratie, Staatsorganisation und Innenpolitik
Wirtschaft
Soziales

Sonstiges
Gesamt

0 (0 %)

21 (7 %)

0 (0 %)

0 (0 %)

9 (100 %)

287 (100 %)

5 (100 %)

25 (100 %)

Aus Tabelle 5 ist ersichtlich, dass der Schwerpunkt der 2013 „von unten“ eingeleiteten
Verfahren mit 44 Prozent der Bereich „Bildung und Kultur“ war (Spalte 1). Alle vier
Initiativen – in Bayern, Hamburg, Hessen und Schleswig-Holstein – hatten die Frage
der Schuldauer (G8/G9) zum Thema. Betrachtet man den langjährigen Durchschnitt
aller 287 Volksbegehren/fakultativer Referenden seit 1946 (Spalte 2), so zeigt sich,
dass der Bereich „Bildung und Kultur“ mit 28 Prozent der Verfahren auf Platz Eins
liegt, gefolgt von „Demokratie, Staatsorganisation und Innenpolitik“ mit 24 Prozent.
Ein anderes Bild zeigt sich bei den obligatorischen Referenden: Hier liegt der Themenbereich „Demokratie, Staatsorganisation und Innenpolitik“ mit 76 Prozent (19
von 25 Verfahren) vorne. Dies überrascht nicht, denn bei Verfassungsänderungen
handelt es sich oft um Fragen der Staatsorganisation und Innenpolitik.
Die folgende Abbildung illustriert noch einmal die Gesamtverteilung der Themen für
die von unten eingeleiteten direktdemokratischen Verfahren von 1946 bis 2013:
Abbildung 4: Themenbereiche der 287 Volksbegehren seit 1946 (Stand: 31.12.2013)
Sonstiges 7 %

Bildung und Kultur 28 %

Verkehr 7 %
Umwelt- und Verbraucherschutz, Gesundheit 9 %
Soziales 11 %

Wirtschaft 14 %

18

Demokratie, Staatsorganisation
und Innenpolitik 24 %

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

Wenn die unverbindlichen Volkspetitionen mitberücksichtigt würden, dann änderte
sich übrigens nichts am Gesamtbild der Themenverteilung. Generell ist hierbei zu
beachten, dass die möglichen Themen der Volksbegehren in den deutschen Bundesländern durch die Gesetzgebungskompetenzen vorgegeben sind. Im Rahmen des
bundesdeutschen Föderalismus und der begrenzten Kompetenzen der Bundesländer
– verglichen mit denjenigen der Schweizer Kantone oder der US-Bundesstaaten sind
diese gering – ist auch nur eine eingeschränkte Anzahl von Themen für Volksbegehren möglich. Hinzu kommen noch die thematischen Beschränkungen in den jeweiligen Landesverfassungen selbst, zum Beispiel Haushaltsangelegenheiten.
c)	Akteure

Die bisherigen Volksbegehrensberichte haben gezeigt, dass hauptsächlich Aktionsbündnisse bestehend aus verschiedenen Gruppierungen als Initiatoren von Volksbegehren in
Erscheinung traten und nur selten einzelne Parteien oder Verbände. Die Analyse für die
14 neu eingeleiteten Verfahren 2013 (inklusive Volkspetitionen) bestätigt dies:
Aktionsbündnis

11

Einzelne Partei

2

Einzelner Verband/Verein

1

Einzelpersonen

–

In einem Aktionsbündnis bündeln sich die Interessen verschiedener Akteure wie etwa
von Bürgerinitiativen, Vereinen, Gewerkschaften oder Parteien, um ein gemeinsames
Politikprojekt voranzubringen. Ein wichtiger Grund für die Bildung eines Bündnisses
ist, dass unter anderem die Chancen bei der Unterschriftensammlung, die sehr zeit- und
ressourcenaufwändig ist, deutlich besser sind als wenn dies ohne ein Bündnis geschähe.
d)	Ergebnisse und Erfolge

Die folgende Tabelle zeigt die Ergebnisse der im Jahre 2013 abgeschlossenen Verfahren und vergleicht sie mit der Gesamtzahl aller abgeschlossenen Verfahren. Dabei
wurde „Erfolg“ als Ergebnis „im Sinne des Volksbegehrens/der Initiatoren“ definiert.
Tabelle 6:	Ergebnisse der abgeschlossenen direktdemokratischen Verfahren
Ergebnis

Abgeschlossene Verfahren im Jahr 2013

Abgeschlossene
Verfahren insgesamt

Fallzahl

in %

Fallzahl

in %

Erfolg ohne Volksentscheid

3

27

60

22

Teilerfolg ohne Volksentscheid

1

9

19

7

Gescheitert ohne Volksentscheid

5

45

176

64

Erfolg im Volksentscheid

1

9

11

4

Teilerfolg im Volksentscheid (Gegenentwurf)

0

0

3

1

Gescheitert im Volksentscheid

0

0

1

0,4

Unecht gescheitert im Volksentscheid*
Gesamt
Direkte Erfolgsquote
(Teilerfolg = halber Erfolg)

1

9

6

2

11

100

276

100

4,5

41

82

30

*Unecht gescheitert = Trotz Mehrheit beim Volksentscheid am Abstimmungsquorum gescheitert.

19

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

Wie in Tabelle 6 zu sehen ist, waren vier von elf abgeschlossenen Verfahren des Jahres
2013 direkt erfolgreich (drei ohne und ein Verfahren mit Volksentscheid), ein weiteres
erzielte einen Teilerfolg ohne Volksentscheid. Da Teilerfolge als halber Erfolg gewertet werden, bedeutet dies insgesamt eine Erfolgsquote von 41 Prozent, was deutlich
höher als der langjährige Durchschnitt (30 Prozent) ist. Bei dieser – in der letzten
Zeile ausgewiesenen – Erfolgsquote handelt es sich um eine formale Erfolgsquote.
Dies bedeutet, dass eine im Volksentscheid erfolgreiche Vorlage faktisch durchaus
erfolglos sein kann. Das zeigen die Erfahrungen aus der Vergangenheit, als Ergebnisse
von Volksentscheiden im Nachhinein nicht beachtet wurden. Umgekehrt kann ein
Verfahren aber auch trotz eines formalen Scheiterns faktisch erfolgreich sein – wenn
ein Parlament den Inhalt einer Volksinitiative übernimmt, obwohl dieses für unzulässig erklärt wurde oder nicht genügend Unterschriften sammeln konnte.
Tabelle 6 zeigt ferner, dass bislang sehr viele Initiativen und Anträge auf Volksbegehren
bereits vor einem Volksentscheid scheiterten: Mehr als 60 Prozent aller gestarteten und
abgeschlossenen Verfahren (176 von 276) scheitern in einem frühen Verfahrensstadium
(„ohne Volksentscheid“). Die meisten hiervon erreichten nicht genügend Unterschriften
in der ersten oder zweiten Verfahrensstufe, wurden zurückgezogen oder für unzulässig
erklärt. Einer der Gründe für diese sehr hohe Zahl sind die restriktiven Regelungen. So
ist der Ausschluss von finanzrelevanten Themen ebenso zu nennen wie die Kombination aus hohem Unterschriftenquorum und zu kurzer Sammelfrist beim Volksbegehren,
mitunter zusätzlich erschwert durch das Verbot der freien Unterschriftensammlung.
Dies kann deutlich in Brandenburg beobachtet werden, wo die freie Unterschriftensammlung verboten ist und es nur einem von bislang zehn Volksbegehren gelang, die
geforderte Unterschriftenzahl von vier Prozent zu erreichen. Dieser Erfolg war der neu
eingeführten Möglichkeit der Briefeintragung geschuldet.
Ergebnisse der „von unten“ initiierten Volksentscheide

Von den bislang 21 Volksentscheiden aufgrund von Volksbegehren waren statistisch
gesehen 12,5 erfolgreich (berechnet aus den elf Erfolgen und den drei Teilerfolgen, die
als halber Erfolg gewertet wurden). Dies entspricht einer Erfolgsquote von 60 Prozent.
Sie liegt damit zweimal höher als die aller bislang abgeschlossenen 276 direktdemokratischen Verfahren (30 Prozent). Mit anderen Worten: Die Erfolgschancen eines direktdemokratischen Anliegens steigen an, je weiter das Verfahren fortgeschritten ist.

11	 In Berlin erreichte ein weiterer
Volksentscheid („Pro Reli“) nicht das
Zustimmungsquorum. Da bei diesem
Volksentscheid jedoch die Mehrheit
sowieso gegen das Volksbegehren votierte, kam das zweite Erfolgskriterium
„Erreichen des Zustimmungsquorums“
gar nicht erst zum Tragen.
12	 Der bayerische Verfassungsgerichtshof verlangte 1999 ohne Not ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent für
verfassungsändernde Volksentscheide,
die der parlamentarische Gesetzgeber
dann im Jahr 2000 einfachgesetzlich
einführte und das Landeswahlgesetz
ändert. Das ist einzigartig in der
Volksgesetzgebung und verfassungsrechtlich problematisch.

20

Zu beachten ist hierbei, dass in Bayern alle Volksentscheide gültig waren, sie also nicht
am Abstimmungsquorum scheiterten. In Hamburg und Berlin sind hingegen je zwei
Volksentscheide, in Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt je einer am Zustimmungsquorum gescheitert.11 Bayern hält also den Spitzenplatz in Bezug auf gültige
Volksentscheide, was damit zusammen hängt, dass es in Bayern bei einfachen Gesetzen kein Abstimmungsquorum und bei Verfassungsänderungen erst seit 2000 ein
25-Prozent-Zustimmungsquorum gibt.12

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

e)	Volksbegehren 2013

Im Jahr 2013 wurden drei Volksbegehren (= zweite Verfahrensstufe) durchgeführt
und auch im selben Jahr abgeschlossen, zwei weitere begannen 2013, enden jedoch
erst im Jahr 2014.
Im Jahr 2013 abgeschlossene Volksbegehren

1. Bayern: „Nein zu Studienbeiträgen in Bayern“
Das von einem Aktionsbündnis aus Freien Wählern, SPD und Bündnis 90/Die Grünen
initiierte Volksbegehren fand vom 17.–30. Januar 2013 statt und erreichte mit 14,4 Prozent mehr als die benötigten 10 Prozent Unterstützungs­unterschriften. Es kam jedoch
nicht zum Volksentscheid, da die Regierung am 24. April 2013 beschloss, die Studiengebühren abzuschaffen. Damit war das Begehren erfolgreich ohne Volksentscheid.
2. Berlin: Volksbegehren „Neue Energie für Berlin“
Während der Sammelfrist vom 11. Februar bis zum 10. Juni 2013 unterschrieben
9,2 Prozent (benötigt wurden 7 Prozent) der Wahlberechtigten für das Volksbegehren. Der Volksentscheid fand dann am 3. November 2013 statt und erreichte eine
Abstimmungsmehrheit von 83 Prozent Ja-Stimmen. Jedoch scheiterte er „unecht“ am
25-Prozent-Zustimmungsquorum (Details siehe unten).
3. Brandenburg: Volksbegehren „Hochschulen erhalten“ – gegen Universitätsfusion
in der Lausitz
Das Volksbegehren fand vom 10. April bis zum 9. Oktober 2013 statt. Es wurden
circa 18.000 Unterschriften (0,9 Prozent der Wahlberechtigten) und damit weniger als
die erforderlichen 80.000 (3,9 Prozent) gesammelt. Somit scheiterte das Anliegen.
Im Jahr 2013 noch nicht abgeschlossene Volksbegehren

4. Berlin: Volksbegehren „100 % Tempelhofer Feld“ zum vollständigen Erhalt des
Tempelhofer Flughafenfeldes. Das Volksbegehren begann am 14. September 2013
und endet am 13. Januar 2014.
5. Hamburg: Fakultatives Referendum „Faires Wahlrecht – jede Stimme zählt“. Dieses Verfahren startete sofort in der zweiten Verfahrensstufe, da es ein fakultatives
Referendum ist und sich gegen einen Parlamentsbeschluss richtet. Das Volksbegehren heißt hier „Referendumsbegehren“ und die Sammelfrist läuft vom 18. Dezember
2013 bis zum 17. März 2014.
Somit betrug die Zahl der durchgeführten und abgeschlossenen Volksbegehren (zweite Verfahrensstufe) insgesamt 80 (Stand: Ende 2013). Im Januar 2014 wird das 81.
Volksbegehren (in Berlin) abgeschlossen werden, im März 2014 das 82. (Hamburg).
Wie die nachfolgende Abbildung zeigt, erreichte die Hälfte (50 Prozent) dieser Volksbegehren nicht genügend Unterschriften. Die Gründe hierfür waren oft die hohen
Quoren, die kurzen Fristen (so zum Beispiel in Bayern) und/oder das Verbot der freien Unterschriftensammlung (so zum Beispiel in Brandenburg). Vereinzelt war der
Grund auch die geringe Resonanz des Themas in der Bevölkerung. Insgesamt gelangte jedes vierte Volksbegehren zum Volksentscheid (26 Prozent). Hingegen wurde
fast jedes siebte Volksbegehren vom Parlament übernommen, so dass ein Volksentscheid entfiel (13 von 82 Volksbegehren).

21

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

Abbildung 5: Ergebnisse der 82 Volksbegehren bis Ende 2013

Verfahren noch nicht abgeschlossen 2 %
VB vor Fristende abgebrochen 5 %

VB kommt zustande und wird nicht
weiter verfolgt 1 %

VB kommt zustande und wird vom
Parlament übernommen 16 %

Volksentscheid 26 %
VB erreicht zu wenig Unterschriften 50 %

f)	 Volksentscheide 2013

Die Zahl der landesweiten Volksabstimmungen zu Sachthemen stieg im Jahr 2013
sehr stark an: Zwei Volksentscheide – in Hamburg und in Berlin – kamen durch ein
erfolgreiches Volksbegehren zustande, beide zur Frage der Rekommunalisierung der
Energieversorgung beziehungsweise Stromnetze. Fünf Vorlagen wurden im Bayern
im Wege des obligatorischen Referendums entschieden.
Zwei Volksentscheide aufgrund von Volksbegehren

Der Hamburger Volksentscheid fand am Tag der Bundestagswahl statt. Daher galt
kein Zustimmungsquorum, sondern ein spezielles Quorum (mandatstragende Zweitstimmen, siehe Anmerkung zu Tabelle 7), das deutlich leichter als ein Zustimmungsquorum zu erreichen ist – und auch erreicht wurde.
Tabelle 7:	Daten zum Volksentscheid „Unser Hamburg – Unser Netz“ – Für die Rekommunalisierung der Hamburger Energienetze vom 22.09.2013
Anzahl
Stimmberechtigte

1.293.102

Abstimmende/Beteiligung

888.300

Ungültige Stimmen

in %

68,7

14.968

Gültige Stimmen

873.332

PRO Volksbegehren

444.352

50,9
49,1

CONTRA Volksbegehren

428.980

Nötige Anzahl an PRO-Stimmen*

382.976

Anzahl an PRO-Stimmen sowie PRO-Stimmen in
Prozent der Stimmberechtigten

444.352

33,1

Anmerkungen:
*Da der Volksentscheid zugleich mit der Bundestagswahl stattfand, galt ein spezielles Quorum in
Hamburg: Die Anzahl der Ja-Stimmen für das Volksbegehren musste mindestens die Hälfte der
mandatstragenden Zweitstimmen (= im Bundestag vertretenen Parteien) bei der gleichzeitig
stattfindenden Bundestagswahl ausmachen.
Details: www.statistik-nord.de/wahlen/wahlen-in-hamburg/volksentscheide.

Im Gegensatz zu Hamburg wurde in Berlin der Volksentscheid vom Senat auf einen
Termin außerhalb der Bundestagswahl – auf den 3. November 2013 – gelegt. Wegen
der dadurch bedingten geringeren Stimmbeteiligung – die in Berlin 29,1 Prozent be-

22

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

trug – scheiterte der Volksentscheid. Zwar votierten 83,2 Prozent der Abstimmenden
für das Volksbegehren. Jedoch reichten diese Ja-Stimmen nicht für das Erreichen des
25-Prozent-Zustimmungsquorums aus. Erreicht wurden 24,1 Prozent – es fehlten lediglich 21.374 Ja-Stimmen.
Tabelle 8: Daten zum Volksentscheid „Neue Energie für Berlin“ für den Rückkauf der
Energienetze vom 3.11.2013
Anzahl
Stimmberechtigte
Abstimmende/Beteiligung
Ungültige Stimmen
Gültige Stimmen
PRO Volksbegehren
CONTRA Volksbegehren

in %

2.483.756
722.109

29,1

1.408
720.701
599.588

83,2

121.113

16,8

Nötige Anzahl an PRO-Stimmen

620.939

25

Anzahl an PRO-Stimmen sowie PRO-Stimmen in
Prozent der Stimmberechtigten

599.588

24,1

Details zur Abstimmung: www.wahlen.berlin.de

Die folgende Analyse beschäftigt sich mit diesen beiden Volksentscheiden etwas
genauer.

SPEZIAL 1
Warum 51 mehr als 83 ist – Abstimmungsquoren behindern den
demokratischen Prozess beim Volksentscheid
von Tim Willy Weber

2013 fanden in Hamburg (22. September 2013) und in Berlin (3. November 2013)
Volksentscheide mit ähnlichen Inhalten statt. In Hamburg ging es um die Rekommunalisierung der Versorgungsnetze, in Berlin war die Rekommunalisierung der Stromversorgung, was den Rückkauf des Netzes sowie die Gründung eines Stadtwerkes
beinhaltete, Thema der Abstimmung. Die Ergebnisse waren sehr unterschiedlich,
was an den jeweiligen Verfahrensbedingungen lag. Während sich in Hamburg die
Initiatoren des Volksentscheids über eine Mehrheit von 51 Prozent freuten, reichte in
Berlin eine Mehrheit von 83 Prozent der Abstimmenden nicht für einen Erfolg aus. In
Hamburg lag die Beteiligung bei 68,7 Prozent, in Berlin bei 29,1 Prozent. Ist Hamburg so viel politischer als Berlin?
Wohl kaum. Während in Hamburg der Volksentscheid gemeinsam mit der Bundestagswahl stattfand und der Entscheidung eine lebhafte Kampagne von Befürwortern
und Gegnern voraus ging, mussten die Berliner/innen sechs Wochen nach der Bundestagswahl ein zweites Mal an die Urne gehen. Die Initiatoren des Volksentscheids
trugen dabei die alleinige Last der Mobilisierung. Diese Unterschiede lassen sich
leicht durch die unterschiedlichen Verfahrensregeln erklären. In Hamburg ist vorgesehen, dass Volksentscheide mit Wahlen zusammengelegt werden. Die Initiatoren
eines Volksentscheids können aber auch einen Termin außerhalb von Wahlen beantragen (§ 18 des Hamburger Volksabstimmungsgesetzes). Für den Fall der Zusam-

23

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

menlegung gilt kein starres Zustimmungsquorum, sondern ein dynamisches, auf der
parlamentsrelevanten Wahlbeteiligung basierendes Quorum (siehe auch oben, Anmerkungen zu Tabelle 1 sowie Abschnitt „Volksentscheide des Jahres 2013“).
Anders in Berlin, dort heißt es: „Ist ein Volksbegehren zustande gekommen, so muss
innerhalb von vier Monaten ein Volksentscheid herbeigeführt werden. Die Frist kann
auf bis zu acht Monate verlängert werden, wenn dadurch der Volksentscheid gemeinsam mit Wahlen oder mit anderen Volksentscheiden durchgeführt werden kann.“ (Artikel 62 Absatz 4 Berliner Verfassung). Am 4. Juli 2013 lag das amtliche Endergebnis
für das Volksbegehren vor. Mehr als die nötigen sieben Prozent der Stimmberechtigten hatten das Volksbegehren unterstützt. Ein Volksentscheid hätte also mit der Bundestagswahl stattfinden können. Hätte.
Der Berliner Senat entschied am 16. Juli 2013, dass der Volksentscheid sechs Wochen
nach der Bundestagswahl, am 3. November, stattfinden sollte. Dadurch sank die Wahrscheinlichkeit einer ausreichenden Zustimmung. Denn in Berlin ist ein Volksentscheid
nur dann erfolgreich, wenn mehr Ja- als Nein-Stimmen auf die Vorlage entfallen und
wenn die Ja-Stimmen mindestens 25 Prozent aller Stimmberechtigten in Berlin ausmachen. Noch 2009 hatte sich Innensenator Frank Henkel, damals Oppositionsführer, über
den rot-roten Senat aufgeregt, der eine Zusammenlegung des damaligen Volksentscheids (Pro Reli) mit den EU-Wahlen 2009 nicht zuließ. Damals.
Die Rechnung des Senats ging auf. Zwar stimmten 83,2 Prozent der Abstimmenden,
aber „nur“ 24,1 Prozent der Stimmberechtigten für den Gesetzentwurf zur Rekommunalisierung der Stromversorgung. Die ständig wiederholte Behauptung des Regierenden Bürgermeisters Klaus Wowereit, die Nichtteilnehmenden wären gegen die Rekommunalisierung gewesen, ist angesichts der hohen Zustimmung gewagt. Die
Ergebnisse einer von Mehr Demokratie e.V. bei Forsa13 in Auftrag gegebenen Umfrage
widerlegen Wowereits Annahme. Lediglich 11 Prozent der Befragten begründeten ihre
Nichtteilnahme damit, dass sie gegen den Gesetzentwurf waren. 36 Prozent gaben an,
dass sie nichts vom Volksentscheid wussten oder nicht dazu gekommen seien. 21 Prozent fühlten sich nicht ausreichend informiert und 17 Prozent verwiesen auf den kurz
vor dem Volksentscheid vom Parlament verabschiedeten Gesetzentwurf. Dass fast alle
nichtteilnehmenden Menschen gegen den Gesetzwurfs des Volksbegehrens gestimmt
hätten, muss als unwahrscheinlich gelten und ist Bestandteil politischer Rhetorik.

13	 Die Forsa-Umfrage im Auftrag von
Mehr Demokratie ist online unter
http://bit.ly/1q1raDI abrufbar. Erhebungszeitraum: 9. bis 19. Dezember
2013, Datenbasis: 1.003 Berliner/innen.

24

Der Vergleich zwischen Hamburg und Berlin legt ein grundsätzliches Problem von
Zustimmungsquoren offen. In Hamburg haben beide Seiten für ihre Position mobilisiert. Das Ergebnis war mit 50,9 Prozent für das Volksbegehren knapp, aber wird
akzeptiert. In Berlin hatte der Senat zwei Optionen: Er konnte versuchen, eine Mehrheit der Abstimmenden für seine Position zu überzeugen oder die Zustimmungsrate
unter 25 Prozent der Stimmberechtigten zu drücken. Es ist zwar nicht populär, aber
kostengünstig und weniger arbeitsaufwändig, die zweite Option zu wählen. Und die
Rechnung ging auf. Trotz großer Mehrheit scheiterte der Volksentscheid am Zustimmungsquorum. Fairerweise muss man einräumen, dass sich bei einer Mobilisierung
durch die Koalition (SPD/CDU) die Mehrheitsverhältnisse zugunsten der Gegner der
Rekommunalisierung vermutlich verschoben hätte. Aber diese Verzerrung nahm die
Koalition billigend in Kauf, da sie den Wettbewerb und die Auseinandersetzung in
der Abstimmung scheute.

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

Das, was Volksentscheide auch bewirken sollen, eine aufklärende öffentliche Diskussion, wird durch Zustimmungsquoren häufig erschwert. Zusätzlich stellen Zustimmungsquoren auch das Stimmengleichheitsprinzip in Frage. Denn in Berlin haben
sich letztlich 121.113 Nein-Stimmen gegen 599.588 Ja-Stimmen durchgesetzt. Darum
griff auch Klaus Wowereit zur Hilfskonstruktion, dass alle Nichtteilnehmenden gegen das Anliegen des Volksbegehrens waren. Erstens kann er das nicht wissen und
zweitens stimmt es nicht (siehe Forsa-Umfrage).
Im Grunde hat sich ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent überholt, was die meisten Parlamente erkannt haben. Auf Kommunalebene haben 8 von 16 Bundesländern
ein Zustimmungsquorum von 20 Prozent oder niedriger. Auch die Berliner Bezirke
kennen ein Zustimmungsquorum von 10 Prozent. In weiteren Ländern werden Reformen, die niedrigere Quoren beinhalten, diskutiert, unter anderem in Baden-Württemberg und Niedersachsen und mit Abstrichen in Hessen und Saarland.
Auch auf Landesebene ist bei einfachen Gesetzen ein Zustimmungsquorum von
25 Prozent keine Selbstverständlichkeit. In Bayern, Hessen14 und Sachsen gilt das
Mehrheitsprinzip. In Nordrhein-Westfalen beträgt das Zustimmungsquorum 15 und
in Bremen 20 Prozent. In Hamburg gilt ein dynamisches Zustimmungsquorum15, das
sich an der Wahlbeteiligung orientiert, bei der Zusammenlegung mit Wahlen, im andern Fall ein Zustimmungsquorum von 20 Prozent. Rheinland-Pfalz wiederum hat
ein Beteiligungsquorum in Höhe von 25 Prozent. Mit anderen Worten: Der Berliner
Energie-Volksentscheid wäre in sieben Bundesländern gültig und erfolgreich gewesen! Und diese Zahl könnte schon bald ansteigen: In Baden-Württemberg, SchleswigHolstein, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz wird eine Reform der Volksgesetzgebung beraten und wahrscheinlich umgesetzt werden.
Verfassungsrechtlich und in demokratischer Hinsicht ist ein Zustimmungsquorum
beim Volksentscheid problematisch, da das Prinzip der Stimmengleichheit immer
dann verletzt wird, wenn das Zustimmungsquorum nicht erreicht wird. Empirisch
gesehen ist ein Zustimmungsquorum von 10 bis 15 Prozent wahrscheinlich unproblematisch, da es in der Regel erreicht wird16 und nicht zu Boykott- oder Terminverschiebungsstrategien der Regierung führt.
Während Hamburg und andere Bundesländer dies erkannt haben und Reformen beschlossen haben, hält Berlin noch an den hohen Zusatzhürden fest.

14	 In Hessen gilt beim Volksbegehren ein
Unterschriftenquorum von 20 Prozent,
dass laut Koalitionsvertrag gesenkt
werden soll, beim Volksentscheid
hingegen kein Zustimmungsquorum
(vgl. oben, Tabelle 1).
15	 Zum speziellen Erfordernis in Hamburg
(mandatstragende Zweitstimmen bei
der gleichzeitig stattfindenden Wahl)
siehe oben. Beim bislang einzigen
Volksentscheid 2013 wurde dieses
Erfordernis bei weitem übertroffen.
16	 Von den 21 Volksentscheiden aufgrund eines Volksbegehrens in den
Bundesländern scheiterten bislang
sechs am Zustimmungsquorum. Alle
erreichten jedoch mehr als 15 Prozent
der Stimmberechtigten (vgl. www.
mehr-demokratie.de/volksentscheid.
html). Die – zugegebenermaßen dünne
– empirische Datengrundlage in den
Bundesländern bestätigt also diese
These.

25

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

Fünf obligatorische Referenden in Bayern

Neben den beiden Volksentscheiden in Hamburg und Berlin hatten die bayerischen
Wähler/innen am 15. September 2013, dem Tag der Landtagswahl, über fünf Vorlagen
zu kleineren Verfassungsänderungen zu entscheiden. Alle Vorlagen des Landtags17 – die
nicht sonderlich umstritten waren und auch im Parlament eine breite Zustimmung erhielten – wurden von den Bürger/innen mit deutlichen Mehrheit bestätigt, wie die folgende Tabelle illustriert. Im Unterschied zu Berlin gilt übrigens bei den obligatorischen
Referenden in Bayern kein Zustimmungsquorum und eine Zusammenlegung der Volksentscheide mit den Landtagswahlen ist in Bayern in jüngerer Zeit selbstverständlich.
Tabelle 9:	Daten zu den obligatorischen Verfassungsreferenden in Bayern vom 15.09.2013
Abstimmungsbeteiligung in %

Ja-Stimmen (% der
Abstimmenden)

Vorlage 1: Förderung gleichwertiger Lebensverhältnisse und Arbeitsbedingungen

63,1

89,6

Vorlage 2: Förderung des ehrenamtlichen
Einsatzes für das Gemeinwohl

63,1

90,7

Vorlage 3: Angelegenheiten der Europäischen
Union

63,1

84,1

Vorlage 4: Schuldenbremse

63,1

88,6

Vorlage 5: Angemessene Finanzausstattung der
Gemeinden

63,1

91,6

Anmerkungen:
Zum Vergleich: Die Wahlbeteiligung bei den parallel stattfindenden Landtagswahlen betrug
63,6 Prozent. Details zu den Abstimmungen: www.volksentscheide2013.bayern.de

Somit wuchs die Zahl der obligatorischen Referenden in Deutschland auf 25 an. Bis
auf eine Vorlage (Hessen, Senkung passives Wahlalter, 1995) wurden alle Vorlagen
im Volksentscheid bestätigt.18
Abstimmungsbeteiligung bei Volksentscheiden

Abschließend wird der Blick auf die Abstimmungsbeteiligung geworfen. Die durchschnittliche Abstimmungsbeteiligung bei den 21 Volksentscheiden, die “von unten”
initiiert wurden, betrug 42,8 Prozent. Von diesen 21 fanden 16 ohne Kopplung an
eine Wahl statt, bei diesen betrug die Beteiligung im Durchschnitt 34,7 Prozent. Bei
den fünf restlichen, die zugleich mit einer Wahl statt fanden, nahmen durchschnittlich deutlich mehr – 68,7 Prozent der Bürger/innen – teil. Bei den 25 obligatorischen
Referenden betrug die durchschnittliche Abstimmungsbeteiligung 57,8 Prozent.
Auch hier steigert eine Kopplung an eine Wahl die Beteiligung: Acht der 25 Vorlagen
wurden abgestimmt, ohne an eine Wahl gekoppelt zu sein. Dabei stimmten durchschnittlich 34,9 Prozent ab. 17 der 25 obligatorischen Referenden fanden hingegen
zugleich mit einer Wahl statt. Hier betrug die durchschnittliche Beteiligung 65,1 Prozent. Die jeweiligen Werte sind also unabhängig vom Verfahrenstypus.

17	 Zu den Inhalten ein guter Überblick
in der Süddeutschen Zeitung vom
9. September 2013: http://bit.ly/1f2krjK.
18	 Details unter: www.mehr-demokratie.
de/volksentscheide_in_deutschland.
html, dort Übersicht 2.

26

Ab und zu wird die Abstimmungsbeteiligung mit der Wahlbeteiligung verglichen.
Zunächst ist festzuhalten, dass die Beteiligung bei Volksentscheiden ohne gleichzeitige Wahlen mit etwa 35 Prozent geringer als die durchschnittliche Wahlbeteiligung
ist. Daraus eine geringere Legitimation von Volksabstimmungen abzuleiten, ist jedoch aus mehreren Gründen nicht schlüssig.

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

n	

Erstens beteiligen sich bei Volksentscheiden meist weniger Bürger/innen an der
Entscheidung als bei Wahlen. Bei Volksentscheiden geht es um ein einzelnes Thema, das nicht alle Bürger/innen interessiert. Bei Wahlen geht es jedoch um grundlegende Politik-, Richtungs- sowie Personalentscheidungen.
n	 Zweitens sind diese Werte auch im internationalen Vergleich nicht niedrig. Der errechnete Wert von 35 Prozent für die deutschen Bundesländer entspricht fast genau
der durchschnittlichen Abstimmungsbeteiligung im Schweizer Kanton St. Gallen zu
kantonalen Themen in den Jahren 2000–2012.19 Dort stellt niemand die Legitimität
der Ergebnisse in Frage.
n	 Drittens bestätigen Forschungen, dass eine vergleichsweise niedrige Abstimmungsbeteiligung keine „falschen Mehrheiten“ zeigt. Kris Kobach wies nach,
dass das Ergebnis einer Volksabstimmung den Willen des ganzen Volkes repräsentieren würde und sich gewisse Gruppen bei Volksentscheiden nicht öfter
durchsetzen. Kobach hat in der Schweiz repräsentative Meinungsumfragen kurz
vor der Abstimmung mit den tatsächlichen Ergebnissen von Abstimmungen verglichen. Nur in einem Fall wich das Abstimmungsergebnis von der Mehrheitsmeinung, die sich in der Umfrage zeigte, ab. Das heißt, auch bei Beteiligungen unter
50 Prozent kann man davon ausgehen, dass die Mehrheit der Abstimmenden auch
die Mehrheit aller Bürger/innen repräsentiert.20
Schließlich ist noch die etwas verengte Sichtweise auf die durchschnittliche Beteiligung je Abstimmung zu erweitern. Der Schweizer Forscher Uwe Serdült hat vor kurzem für eine Schweizer Stadt nachgewiesen, dass sich nicht immer dieselben Menschen an den unterschiedlichen Volksabstimmungen beteiligen. Er hat untersucht,
wie viele Bürger/innen an mindestens einer von sieben Abstimmungen innerhalb von
zwei Jahren teilnahmen. Das Ergebnis: Während die durchschnittliche Beteiligung
an einer einzelnen Abstimmung in dieser Stadt bei etwa 45 bis 50 Prozent („durchschnittliche Beteiligung“) lag, hatten sich an mindestens einer von zwei Abstimmungen 66 Prozent beteiligt („kumulierte Beteiligungsquote“) und an mindestens einer
von sieben Abstimmungen sogar rund 75 Prozent.21
Konsequenz aus den Werten für Reformen

Wenn man die Werte in den Bundesländern betrachtet, dann sprechen diese für eine
deutliche Senkung oder Abschaffung der Abstimmungsquoren in den Bundesländern.
Denn wenn sich nur etwa 35 Prozent beteiligen, reicht eine 70-prozentige Abstimmungsmehrheit nicht für einen Erfolg aus, wenn gleichzeitig ein 25-Prozent-Zustimmungsquorum gilt. Als prohibitiv muss man dann fast alle Abstimmungsquoren der
Bundesländer für Verfassungsänderungen bezeichnen (siehe oben, Tabelle 1): Sie liegen häufig bei 50 Prozent. So lange die Abstimmungsquoren nicht deutlich gesenkt
oder abgeschafft werden, spricht hingegen alles dafür, nach dem Vorbild Hamburgs
und Bremens Volksentscheide mit Wahlen zusammen zu legen. Dies ist bislang nur in
diesen beiden Ländern gut geregelt. In Berlin muss hier noch nachgebessert, in den
anderen Bundesländern sollte eine solche Regelung noch aufgenommen werden.

19	 Vgl. Rehmet, Frank/Schilin, Alexander:
Direkte Demokratie in St. Gallen:
www.mehr-demokratie.de/direkte_
demokratie_in_st_gallen.html. Bei
eidgenössischen Abstimmungen liegt
die durchschnittliche Beteiligung etwas
höher, 40 bis 45 Prozent.
20	Vgl. Kobach, Kris: Wie tief ist zu tief?,
in: Zeitschrift für direkte Demokratie,
Heft 4/2001, S. 8 ff.
21	 Serdült, Uwe, 2013: Partizipation als
Norm und Artefakt in der schweizerischen Abstimmungsdemokratie
– Entmystifizierung der durchschnittlichen Stimmbeteiligung anhand von
Stimmregisterdaten aus der Stadt St.
Gallen, in: Andrea Good und Bettina
Platipodis (Hrsg.) Direkte Demokratie:
Herausforderungen zwischen Politik
und Recht. Festschrift für Andreas
Auer zum 65. Geburtstag. Bern, 2013,
S. 41-50.
Zusammenfassung bei: Aschwanden,
Erich 2013: Politische Beteiligung
in der Schweiz wird unterschätzt;
in: Neue Zürcher Zeitung vom
23. Juli 2013: http://bit.ly/1kv5yPd.

27

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

g)	Reformen der gesetzlichen Grundlagen auf Landesebene

Erfreulicherweise wurden 2013 – wie in den zurück liegenden Jahren auch – in vielen
Bundesländern die direktdemokratische Regelungen selbst diskutiert und reformiert.
Zunächst soll die Entwicklung auf Landesebene, anschließend auf kommunaler Ebene betrachtet werden.
Bremen schreibt Verfassungsgeschichte

Bremen schrieb 2013 ein Stück Verfassungsgeschichte: Bei Privatisierungen in bestimmten Bereichen – zum Beispiel Daseinsvorsorge oder Wohnungsbau – wurden
zwei neue direktdemokratische Instrumente eingeführt, die bislang kein Bundesland in
dieser Form kennt. Die Regelungen gelten sowohl für die Stadtstaatenebene (Bremen
und Bremerhaven) als auch für die kommunale Ebene der Stadt Bremen. Zu einem
obligatorischen Referendum kommt es, wenn das Landesparlament einen Privatisierungsbeschluss mit einfacher Mehrheit trifft. Ein fakultatives Referendum kann dann
gestartet werden, wenn das Parlament den Beschluss zur Privatisierung mit Zweidrittelmehrheit verabschiedet. In diesem Fall tritt der Beschluss zunächst nicht in Kraft. Sofern sich 25 Prozent der Abgeordneten und innerhalb von drei Monaten fünf Prozent der
Bürger/innen für einen Volksentscheid über diesen Beschluss aussprechen, kommt es
zur Abstimmung. Man darf auf den ersten Praxisfall gespannt sein. Eventuell entfaltet
diese Regelung jedoch auch schon Wirkung durch ihr bloßes Vorhandensein. Denn jedes Parlament wird sich gut überlegen, ob es zukünftig Privatisierungsbeschlüsse trifft.
Zudem wurde in Bremen 2013 das Unterschriftenquorum für verfassungsändernde
Volksbegehren von 20 auf 10 Prozent gesenkt. Beim Volksentscheid war man leider
zögerlicher: Hier wurde das Zustimmungsquorum für Verfassungsänderungen von
50 auf immer noch viel zu hohe 40 Prozent gesenkt.
Saarland: Reform verabschiedet

Nach mehreren vergeblichen Anläufen in den letzten Jahren hat das Saarland 2013
seine direktdemokratischen Regelungen reformiert. Positiv ist hervorzuheben, dass
das Unterschriftenquorum beim Volksbegehren von 20 auf 7 Prozent gesenkt und die
Sammelfrist von zwei Wochen auf drei Monate verlängert. Das Finanztabu beim Themenausschluss wurde geringfügig gelockert und verfassungsändernde Volksbegehren
sind nunmehr (mit Ausnahmen) zulässig. Ferner wurde das Abstimmungsquorum für
Volksentscheide gesenkt. Nunmehr gilt ein 25-Prozent-Zustimmungsquorum für einfache Gesetze (bislang: 50 Prozent) und ein 50-Prozent-Beteiligungsquorum zuzüglich einer Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden für Verfassungsänderungen (bislang war dies gar nicht möglich).
An der Reform ist jedoch negativ zu bewerten, dass nach wie vor die freie Unterschriftensammlung verboten ist. Zudem wurde die Amtseintragung ebenso wie die
Sammelfrist von drei Monaten in der Landesverfassung statt im Ausführungsgesetz
geregelt, ist also schwieriger zu ändern. Besonders negativ schlägt zu Buche, dass
zukünftig alle Verfassungsartikel zur Volksgesetzgebung nicht durch ein Volksbegehren, sondern nur auf parlamentarischem Weg geändert werden dürfen („Demokratie-Abwehr-Klausel“). Dies gilt in keinem anderen Bundesland. Insgesamt war die
Reform im Saarland ein wichtiger Schritt weg von den jahrzehntelang gültigen prohibitiven Regelungen. Denn nunmehr ist eine gewisse Anwendbarkeit möglich. Jedoch war der Reformschritt sehr zögerlich und enthält sogar Verschlechterungen. Im
bundesweiten Volksentscheids-Ranking 2013 verbesserte sich das Saarland daher

28

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

geringfügig von Platz 16 auf Platz 15 und gab vorübergehend die rote Laterne an
Baden-Württemberg ab.22
Baden-Württemberg: Reform vorbereitet

Unter Umständen kehrt die rote Laterne 2014 wieder an das Saarland zurück. Denn im
Jahr 2013 kam mehr Bewegung in die baden-württembergische Reform-Debatte und
grün-rot betrieb die Kompromissfindung mit der oppositionellen CDU offenbar ernsthafter als bislang. Im Ergebnis wurden Empfehlungen einer interfraktionellen Arbeitsgruppe erarbeitet, so dass für das Jahr 2014 die Umsetzung der Reform der Volksgesetzgebung immer wahrscheinlicher wird. Positiv zu bewerten wäre die angedachte
Einführung der Volksinitiative, die Senkung des Unterschriftenquorums für das
Volksbegehren von 16,7 auf 10 Prozent, die Ermöglichung der freien Unterschriftensammlung sowie die beabsichtigte Absenkung des Zustimmungsquorums für einfache Gesetze von 33,3 auf 20 Prozent.23
Hessen: Weichen für Reformen gestellt

Die neue schwarz-grüne Koalition im Land hat in der Koalitionsvereinbarung eine
Verfassungsrevision verankert, die unter anderem auch Verbesserungen der direkten
Demokratie umfassen wird. Der Clou: Da alle Verfassungsänderungen in Hessen automatisch per Volksentscheid – dem obligatorischen Referendum – bestätigt werden
müssen, entscheiden die Bürger/innen selbst über die Verfassungsartikel. Auf die Debatten und Reformvorschläge kann man schon sehr gespannt sein.
Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen:
Reformen geplant

In mehreren Bundesländern wurden im Jahr 2013 mögliche Reformen vorbereitet: In
Nordrhein-Westfalen wurde eine Verfassungs-Kommission einberufen. In Rheinland-Pfalz tagte eine Enquete-Kommission zum Thema „Aktive Bürgerbeteiligung
für eine starke Demokratie“. Im August befasste sie sich mit dem Thema Bürgerbegehren und Bürgerentscheide und im Dezember 2013 mit den direktdemokratischen
Verfahren auf Landesebene. Zahlreiche Expert/innen sprachen sich dabei für eine
Senkung der Hürden in Rheinland-Pfalz aus.24 In Schleswig-Holstein fanden ebenfalls Reformdebatten statt. Auch die neue rot-grüne Landesregierung in Niedersachsen, die seit Februar 2013 im Amt ist, plant Reformen, ist aber wegen der Verfassungsänderung auf eine Zweidrittelmehrheit und damit auf die Zusammenarbeit mit
der Opposition angewiesen.
h)	Reformen der gesetzlichen Grundlagen auf kommunaler Ebene

Zusätzlich soll hier ein kurzer Überblick über die Reformen der direkten Demokratie
auf kommunaler Ebene des Jahres 2013 gegeben werden:
Stadt Bremen: Innovative Reform

Aufgrund der Besonderheiten der Landesverfassung galt die Reform des Jahres 2013
für die Stadtstaatenebene auch in der Stadt Bremen. Die oben beschriebenen Reformen sind daher auch in der Stadt Bremen gültig und stellen eine deutliche Verbesserung dar. Bremen ist somit die erste Stadt in Deutschland mit einem bedingt-obligatorischem Referendum.

22	Download unter:
www.mehr-demokratie.de/fileadmin/
pdf/volksentscheids-ranking_2013.pdf.
23	So lauten die Empfehlungen einer
interfraktionellen Arbeitsgruppe vom
November 2013: http://bit.ly/1f9OrON.
24	Zu Nordrhein-Westfalen:
	 http://bit.ly/1gMbvTF und
	http://bit.ly/1kNCulN.
	 Zu Rheinland-Pfalz:
Enquete-Kommission „Aktive Bürgerbeteiligung für eine starke Demokratie“:
http://enquete-rlp.de.

29

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

Schleswig-Holstein: Umfassende Reform

Nach einer erfolgreichen Volksinitiative von Mehr Demokratie griff der SchleswigHolsteinische Landtag den Reformimpuls auf und verabschiedete 2013 eine umfassende Reform der Regelungen auf Kommunalebene:
n	 Die Achtwochenfrist für Korrekturbegehren nach einem Ratsbeschluss wurde gestrichen, die Sechsmonatsfrist ist nun eine reine Sammelfrist, die mit der Anmeldung eines Bürgerbegehrens beginnt und nicht durch einen Ratsbeschluss ausgelöst
wird.
n	 Es sind nun mehr Themen zulässig: Die Bauleitplanung wurde geöffnet, ist jedoch
nicht so weitgehend wie in Bayern geregelt und lässt nur Teile der Bauleitplanung
zu. Die nächsten Jahre werden zeigen, wie die Rechtsprechung mit dieser neuen
Regelung umgehen wird.
n	 Das Unterschriftenquorum für Bürgerbegehren wurde von bislang 10 Prozent auf
4 bis 10 Prozent, gestaffelt nach Gemeindegröße, gesenkt.
n	 Für Bürgerentscheide wurde das Zustimmungsquorum von bislang 20 Prozent auf
8 bis 20 Prozent, gestaffelt nach Gemeindegröße, gesenkt.
n	 Der bislang erforderliche Kostendeckungsvorschlag, den Initiatoren erarbeiten
mussten und der eine Stolperfalle für Bürgerbegehren darstellte, wurde durch eine
Kostenschätzung der Verwaltung ersetzt. Damit werden zukünftig weniger Bürgerbegehren an Formfehlern scheitern und auch die Zahl der gerichtlichen Auseinandersetzungen könnte eventuell zurückgehen.
Insgesamt kann man von deutlichen Verbesserungen in Schleswig-Holstein sprechen.
Das Land konnte durch die Reformen seine Note für die Kommunalebene im Volksentscheid-Ranking von 3,1 auf 1,9 deutlich verbessern.
Sachsen: Kleine Reform

Etwas später im Jahr, nach der Veröffentlichung des Volksentscheids-Rankings, wurden folgende Reformen in Sachsen verabschiedet:
n	 Verlängerung der Sammelfrist für Korrektur-Bürgerbegehren, die sich gegen einen
Beschluss des Gemeinderats richten, von zwei auf drei Monate.
n	 Senkung des Unterschriftenquorums für Bürgerbegehren auf maximal 10 Prozent
(bislang 15 Prozent). Wie bislang kann jede Gemeinde noch weitergehen und in
ihrer Hauptsatzung dieses Quorum noch weiter – bis 5 Prozent – absenken.
n	 Einführung der „Anzeige“ eines Begehrens. Ein Bürgerbegehren muss zukünftig
angemeldet werden, bevor die Unterschriftensammlung beginnen kann.
Niedersachsen, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz: Geplante Reform

In Niedersachsen wurde 2013 von der neuen rot-grünen Landesregierung Reformen
angekündigt. Hier sind Verbesserungen wahrscheinlich. Ebenso wurden Reformen in
Rheinland-Pfalz (siehe oben, Landesebene, Enquete-Kommission Bürgerbeteiligung)
und in Baden-Württemberg auch für die kommunale Ebene ernsthaft diskutiert.

30

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

SPEZIAL 2
Langjährige Trends der direkten Demokratie auf Landesebene
von Frank Rehmet

In den Volksbegehrensberichten werden jeweils die Reformentwicklungen innerhalb
eines Jahres aufgelistet. Ebenso interessant sind die Entwicklungen über mehrere
Jahre hinweg, also die länderübergreifenden Trends. Folgende Entwicklungen lassen
sich beobachten:
Ausbau der direktdemokratischen Verfahren

Alle Bundesländer kennen seit 1996 die initiierende Volksgesetzgebung, das obligatorische Referendum hingegen kannten lange Zeit nur Bayern und Hessen.
In den letzten Jahren hat ein – vorsichtiger – Ausbau stattgefunden, der zu einer gewissen Ausdifferenzierung der direktdemokratischen Verfahren geführt hat. Beim
obligatorischen Referendum kamen zwei Bundesländer hinzu: Berlin 1995 für Verfassungsartikel zur direkten Demokratie selbst, Bremen 2013 für Privatisierungen
unter bestimmten Bedingungen (einfache Parlamentsmehrheit). Hamburg und Bremen kennen – freilich nur in wenigen Sonderfällen – inzwischen das fakultative Referendum, das Parlamentsbeschlüsse korrigieren kann. Einige Länder haben die erste
Verfahrensstufe der dreistufigen Volksgesetzgebung zu einer vollen Stufe mit inhaltlicher Behandlung des Themas im Parlament ausgebaut: In den vergangenen Jahren
haben Rheinland-Pfalz und Hessen ihre Verfahren diesbezüglich modernisiert. Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen könnten folgen.
Hürden gesenkt

Themenkatalog
Beim Themenkatalog hat sich die Situation insgesamt verbessert. Noch vor einigen
Jahren waren nahezu alle finanzwirksamen Volksbegehren unzulässig, es gab einige
Gerichtsurteile. Die entsprechenden Verfassungsartikel geändert und somit mehr Themen zugelassen haben inzwischen Berlin, Bremen, Hamburg, Sachsen (unterstützt
durch ein Urteil 2002) und Sachsen-Anhalt, in sehr geringem Umfang auch das Saarland. Großer Reformbedarf herrscht demgegenüber noch in Bayern, Brandenburg,
Hessen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, im Saarland und in Thüringen.
Unterschriftenquorum beim Volksbegehren und freie Unterschriftensammlung
Die meisten Reformen konnten wir in den letzten Jahren in der zweiten Verfahrensstufe, dem Volksbegehren beobachten. Folgende Länder der „alten“ Bundesrepublik
kannten direktdemokratische Verfahren: Rheinland-Pfalz, Hessen, Saarland, Nordrhein-Westfalen, West-Berlin, Bremen und Baden-Württemberg. Alle sahen prohibitiven Hürden vor: Das Unterschriftenquorum betrug 20 Prozent (Ausnahmen: Bayern
mit 10 Prozent, Baden-Württemberg 16,7 Prozent). Das Volksbegehren musste innerhalb von zwei Wochen per Amtseintragung unterstützt werden, die freie Unterschriftensammlung war verboten. Dies hat sich inzwischen geändert. Die Landesverfassungen in den neuen Ländern und die reformierten Verfassungen der alten Länder
kannten in den 1990er Jahren schon niedrigere Hürden.
In neun von 16 Ländern liegt heute das Unterschriftenquorum im einstelligen Bereich
und in weiteren drei Ländern bei zehn Prozent – den zahlreichen Reformen der letzten
Jahre sei Dank (Siehe oben, Kapitel 2, Tabelle 1). Insofern war die Reform im Saarland

31

VOLKSBEGEHREN UND VOLKSENTSCHEIDE IM JAHR 2013 AUF LANDESEBENE

im Jahr 2013 sehr typisch (und erfreulich), als diese Hürde von 20 auf 7 Prozent gesenkt wurde. Die freie Sammlung ist inzwischen in neun der 16 Bundesländer zulässig
und die Sammelfrist beträgt meist mehrere Monate, um ausreichend Zeit für Diskussionen und Gespräche zu ermöglichen. Nur noch in den Ländern Bayern und BadenWürttemberg ist die antiquierte Variante mit ausschließlicher Amtseintragung und kurzer Sammelfrist vorhanden. Baden-Württemberg wird voraussichtlich reformieren. Es
wird also interessant sein, ob der bayerische Landtag diese Modernisierung nicht auch
den Bürger/innen zur Änderung per obligatorischem Referendum vorschlagen wird.
In folgenden Ländern gilt noch ein Unterschriftenquorum höher als 10 Prozent:
Sachsen-Anhalt:

11 Prozent

Sachsen:

13,2 Prozent

Baden-Württemberg:

16,7 Prozent (Reform angekündigt)

Berlin:

20 Prozent für Verfassungsänderungen

Hessen:

20 Prozent (Reform angekündigt)

Abstimmungsquoren25
Bei den Abstimmungsquoren beim Volksentscheid zeigen sich nicht ganz so deutliche
Entwicklungen wie beim Volksbegehren. Die Senkung dieser Hürde geschah in den
letzten Jahren eher vereinzelt und wenn, dann eher zögerlich. Hamburg verzichtet seit
2008 neben Bayern und Sachsen auf ein Zustimmungsquorum für einfache Gesetze ,
verfügt jedoch über ein spezielles Quorum, das sich auf die Wahlbeteiligung bezieht.
Bei einfachen Gesetzen haben sich ferner Nordrhein-Westfalen (15-Prozent-Zustimmungsquorum), Rheinland-Pfalz (25-Prozent-Beteiligungsquorum) und Bremen
(20-Prozent-Zustimmungsquorum) anwendungsfreundlichere Regelungen gegeben.
Das Saarland hat 2013 immerhin das Zustimmungsquorum von bislang 50 auf 25 Prozent gesenkt, was zwar noch recht hoch ist, aber ein Schritt in die richtige Richtung
war. Bei Verfassungsänderungen haben sich in den letzten 15 Jahren nur wenige Länder überhaupt bewegt: Hamburg kennt seit 2008 eine Zweidrittel-Abstimmungsmehrheit bei zwingend erforderlicher gleichzeitiger Wahl. Bremen und Thüringen haben
inzwischen ein immer noch deutlich zu hohes Zustimmungsquorum von 40 Prozent,
während Nordrhein-Westfalen und das Saarland jeweils eine Abstimmungsbeteiligung von 50 Prozent (Beteiligungsquorum) zuzüglich einer Zweidrittelmehrheit der
Abstimmenden verlangen, was ebenfalls deutlich zu hoch ist.
Sonstige „weiche“ Verfahrenselemente
Hier gab es deutlich mehr Reformen: Beratung von Initiatoren, Informationsbroschüren vor Abstimmungen, Spendentransparenz (Berlin) – solche „weichen“ Verfahrenselemente, die die Information der Stimmberechtigten und die Transparenz verbessern, kennen immer mehr Bundesländer. Vorbildlich sind diesbezüglich
Schleswig-Holstein, Thüringen und Hamburg.
Einzelheiten enthält das 4. Volksentscheids-Ranking, das im September 2013 veröffentlicht wurde: www.mehr-demokratie.de/rankings-berichte.html.

25	Zur Definition von Abstimmungsquoren: Siehe Glossar im Anhang 2.

32

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

BUNDESEBENE

IV.	Die Situation auf Bundesebene26
Auch wenn die Koalitionsverhandlungen im Herbst 2013 kurzzeitig Anderes vermuten ließen, so wird die Bundesrepublik Deutschland voraussichtlich auch in dieser
Wahlperiode zu den wenigen europäischen Ländern gehören, in denen es keine verfassungsrechtlichen Grundlagen für Volksabstimmungen auf nationaler Ebene gibt
(mit Ausnahme der Neuordnung von Bundesländern). Daher liegen bislang auch keine praktischen Erfahrungen mit Volksabstimmungen auf Bundesebene vor, während
in den letzten Jahren auf Landes- und Kommunalebene einige Erfahrungen mit direktdemokratischen Verfahren gesammelt werden konnten.
Koalitionsverhandlungen 2013

Nicht zuletzt aufgrund der von Mehr Demokratie durchgeführten BundestagswahlKampagne zur Einführung bundesweiter Volksentscheide wurde das Thema für wenige Tage ernsthaft in den Koalitionsverhandlungen diskutiert. Erstaunlich dabei
war, dass sich SPD und CSU auf einem Kompromiss einigten. Thomas Oppermann
von der SPD und der damalige Innenminister Hans-Peter Friedrich schlugen den verhandelnden Parteien die Einführung von fakultativen Referenden sowie obligatorischen Referenden bei europapolitischen Fragen besonderer Tragweite vor. In ihrem
gemeinsamen Papier hieß es:
„Ein behutsamer Einstieg in direktdemokratische Teilhabe soll ein Referendum
über beschlossene Gesetze sein. Wenn eine Zweidrittelmehrheit des Bundestages dies beschließt, wird ein von ihm verabschiedetes Gesetz dem Volk zur
Abstimmung vorgelegt. Aber auch die Bürger können dies verlangen, wenn
sie innerhalb von sechs Monaten nach dem Gesetzesbeschluss eine Million
Unterschriften sammeln. Ein Referendum hat Erfolg, wenn die Mehrheit der
Abstimmenden zustimmt (ggf. Zustimmungsquorum). Bei Gesetzen, die der
Bundesratszustimmung bedürfen, muss zudem das Referendum in so vielen
Ländern Erfolg haben, wie es einer Bundesratsmehrheit entspricht.
Außerdem soll das Volk bei europapolitischen Entscheidungen von besonderer
Tragweite direkt befragt werden. Das gilt insbesondere für die Aufnahme neuer
Mitgliedstaaten, wenn wichtige Kompetenzen nach Brüssel abwandern sollen
oder wenn es um finanzielle Leistungen Deutschlands auf EU-Ebene geht. Dafür wollen wir bundesweite Volksabstimmungen ermöglichen.“
Diese Rechnung war jedoch ohne die CDU gemacht, die kurz nach der Veröffentlichung des Papiers ihre Ablehnung erklärte. Während der SPD-Vorsitzende Sigmar Gabriel den Vorschlag noch bekräftigte, erteilte CDU-Chefin Angela Merkel der Einführung direkter Demokratie auf Bundesebene eine klare Absage. Damit war das Thema
vom Tisch. Der Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode enthält dementsprechend keinerlei Aussagen zur direkten Demokratie, sondern lediglich vage Absichtserklärungen zum Ausbau konsultativer Bürgerbeteiligung bei Infrastrukturprojekten.
Der Gesetzentwurf von Mehr Demokratie

Mehr Demokratie kann als Fachverband auf jahrzehntelange Erfahrung mit direkter
Demokratie im In- und Ausland zurückblicken. 2011 begann der Verein damit, seinen
eigenen Gesetzentwurf zur Ausgestaltung bundesweiter Volksentscheide zu überarbeiten. In einem länger als zwei Jahre währenden vereinsinternen Prozess wurde im

26	Dieser Abschnitt wurde von Oliver
Wiedmann, Mehr Demokratie, Landesverband Brandenburg/Berlin, verfasst,
dem wir herzlich danken.

33

SCHLUSSFOLGERUNGEN/AUSBLICK

April 2013 ein aktualisierter Mehr Demokratie-Gesetzesvorschlag in einer Mitgliederurabstimmung beschlossen. Dieser macht einen konkreten Vorschlag für die
Volksgesetzgebung, für das fakultative Referendum sowie für das obligatorische Referendum bei Grundgesetzänderungen und bei Übertragung nationaler Kompetenzen
auf zwischenstaatliche Einrichtungen wie der EU.27
Fazit

Noch nie wurden Volksentscheide bei Koalitionsverhandlungen auf Bundesebene so
ernsthaft diskutiert wie in 2013. Der Kompromissvorschlag der SPD und CSU ist ein
Beleg dafür. Beide Seiten zeigten ihre Beweglichkeit, indem die SPD notfalls auch
Referenden über EU-Themen und die CSU fakultative Referenden mitgetragen hätte.
Jedoch wurde erneut deutlich, dass die CDU die Entwicklungen auf Landesebene in
ihrer Bedeutung für die Bundesebene nur teilweise nachvollzogen hat.

V.	 Schlussfolgerungen/Ausblick
n	

Der Volksbegehrensbericht 2013 zeigt erneut, dass es auf Seiten der Bürger/innen
einen Bedarf an direkter Mitbestimmung zu Sachthemen zusätzlich zu Wahlen
gibt.
n	 Der Bericht zeigt wie schon seine Vorgänger, dass die Praxis und die Erfahrungen
mit Volksbegehren und Volksentscheiden insgesamt langsam, aber kontinuierlich
anwachsen: Es kam 2013 zu zwei Volksentscheiden in Berlin und Hamburg zum
Thema „Energienetze“, die sehr intensive Diskussionen auslösten. In Berlin konnte der Entscheid hoffentlich hinsichtlich Zustimmungsquoren und Zusammenlegung mit Wahlen Lerneffekte für Reformen der Regelungen bewirken.
n	 Der Bericht legt aber auch dar, dass in vielen Bundesländern Volksbegehren nicht
mehr als nur Einzelfall-Charakter haben, was auf antiquierte und untaugliche Verfahren zurückzuführen ist. Dass und wie einzelne Bundesländer im Jahr 2013 Reformen durchführten beziehungsweise beabsichtigen, wurde ebenso dargestellt wie
langjährige Entwicklung hin zu mehr Anwendbarkeit der Verfahren. Für das Jahr
2014 erwarten wir – als Fortsetzung dieser Entwicklung – einen Reformschritt in
Baden-Württemberg sowie intensive Diskussionen und Reform-Vorbereitungen in
Hessen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz und Sachsen.
n	 Die laufenden Verfahren des Jahres 2013 zeigen erneut deutlich die „SpiegelFunktion“ von Volksbegehren und Volksentscheiden, auf die der Schweizer Nationalrat Andreas Gross oft hinweist: Direkte Demokratie hält der Gesellschaft (und
der etablierten Politik) einen Spiegel vor und zeigt, bei welchen Themen Bürger/
innen unzufrieden sind und Alternativen diskutieren wollen. Dies betrifft sehr unterschiedliche Themen wie etwa die Frage, wem die Energie-Netze gehören sollen
oder wie lange die Schulzeit dauern soll (Stichwort G8/G9).

27	Der Gesetzentwurf ist online verfügbar
unter www.mehr-demokratie.de/mdgesetzentwurf.html.

34

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

ANHANG 1

Anhang 1: 2013 im Überblick
Die 21 laufenden direktdemokratischen Verfahren, die „von unten“ initiiert wurden,
zuzüglich der sechs Volkspetitionen

Bundesland

Baden-Württemberg
Bayern
Berlin

Im Jahr 2013 neu
eingeleitete Verfahren

Im Jahr 2013 laufende
Verfahren

0

0

2

5

1 (plus 2 Volkspetitionen)

4 (plus 2 Volkspetitionen)

Brandenburg

0

2

Bremen

0

0

Hamburg

2

3

Hessen

1

1

Mecklenburg-Vorpommern

0

1

Niedersachsen

0

1 (plus 1 Volkspetition)

Nordrhein-Westfalen

1 (plus 2 Volkspetitionen)

1 (plus 2 Volkspetitionen)

Rheinland-Pfalz

0

0

Saarland

0

0

Sachsen

0

0

0 (plus 1 Volkspetition)

0 (plus 1 Volkspetition)

Schleswig-Holstein

2

2

Thüringen

0

1

9 Verfahren
plus 5 Volkspetitionen

21 Verfahren
plus 6 Volkspetitionen

(2012: 9 Verfahren plus
1 Volkspetition)

(2012: 25 Verfahren plus
1 Volkspetition)

Sachsen-Anhalt

Gesamt

Anmerkung: Aktualisiert bis 31. Dezember 2013. Die Auflistung enthält alle laufenden Verfahren,
die von unten (per Unterschriftensammlung) initiiert wurden.

35

ANHANG 1

Baden-Württemberg: Kein Verfahren (2012: kein Verfahren)
Bayern:	 5 Verfahren (5 Volksbegehren), davon 2 in 2013
eingeleitet (2012: 3 Verfahren)
Volksbegehren „Mehr Zeit zum Lernen – Mehr Zeit zum
Leben! Neunjähriges Gymnasium (G9) als Alternative
anbieten“
Ziel:		
Für die Wahlfreiheit zwischen achtstufigem (G8)

und neunstufigem (G9) Gymnasium.
Träger:		Freie Wähler Bayern
Verlauf:		 Der Beginn der Unterschriftensammlung war am

17. Mai 2013. Insgesamt werden innerhalb von zwei
Jahren 25.000 Unterschriften für die erste Verfahrensstufe, den Antrag auf Volksbegehren, benötigt.
Bis Ende 2013 wurden circa 20.000 Unterschriften
gesammelt.
Ergebnis:	 Offen
Info: 		 www.volksbegehren-g9.de
	
:	 www.fw-bayern.de/volksbegehren-wahlfreiheitzwischen-g9g8
Volksbegehren „Ja zu Wahlfreiheit für Wirte und Gäste“
– gegen strikten Nichtraucherschutz
Ziel:		
Für Lockerungen/Ausnahmeregelungen des strikten

Nichtraucherschutzgesetzes, unter anderem durch
die Wiedereinführung von Raucherclubs.
Träger:		Aktionsbündnis aus einzelnen Personen, Bayernpartei
Verlauf:		 Der Beginn der Unterschriftensammlung war am
3. Januar 2013. Insgesamt werden 25.000 Unterschriften für die erste Verfahrensstufe, den Antrag
auf Volksbegehren benötigt.
Ergebnis:	 Offen
Info: 		 www.volksbegehren-raucherclubs.de
Volksbegehren „Direktwahl des Ministerpräsidenten!“
Ziel:		
Für die Direktwahl der/des bayerischen Ministerprä-

sidentin/ Ministerpräsidenten
Träger:		ÖDP Bayern, einzelne Professor/innen
Verlauf:		 Der Beginn der Unterschriftensammlung war am
2.  November 2012. Innerhalb von zwei Jahren werden insgesamt 25.000 Unterschriften für die erste Verfahrensstufe, den Antrag auf Volksbegehren, benötigt.
Ergebnis:	 Offen
Info: 		 www.direktwahl-ministerpraesident.de
Volksbegehren „Nein zu Studienbeiträgen in Bayern!“
Ziel:		
Für die Abschaffung von Studiengebühren in Bay-

ern. Dazu soll das Bayerische Hochschulgesetz geändert werden. Jedoch wird kein Ausschluss von
36

Verwaltungsgebühren und Gebühren für ein Zweitstudium und berufsbegleitende oder weiterbildende
Studien gefordert.
Träger:		Aktionsbündnis aus Freie Wähler Bayern, SPD,
Bündnis 90/Die Grünen
Verlauf:		 Start der Unterschriftensammlung war am 28. September 2011. Die Initiatoren überreichten am
12. Juni 2012 insgesamt 30.000 Unterschriften
(25.000 benötigt) für die erste Verfahrensstufe, den
Antrag auf Volksbegehren. Das bayerische Innenministerium erachtete den Antrag für unzulässig wegen
der Haushaltsauswirkungen, so dass der Bayerische
Verfassungsgerichtshof eingeschaltet wurde. Dieser
befand jedoch am 22. Oktober 2012 das Anliegen
für zulässig. Das Volksbegehren als zweite Verfahrensstufe fand vom 17. bis 30. Januar 2013 statt und
erreichte mit 14,4 Prozent mehr als die benötigten
10 Prozent Unterstützungsunterschriften. Es kam
jedoch nicht zum Volksentscheid, da die Regierung
am 24. April 2013 beschloss, die Studiengebühren
abzuschaffen.
Ergebnis:	 Erfolgreich ohne Volksentscheid (durch neuen Parlamentsbeschluss)
Info: 		 www.volksbegehren-studiengebuehren.de
Volksbegehren „Gegen Studiengebühren in Bayern“
Ziel:		
Für die Abschaffung von Studiengebühren in Bay-

ern. Dazu soll das Bayerische Hochschulgesetz
geändert werden. Auch wird ein Ausschluss von
Verwaltungsgebühren und Gebühren für ein Zweitstudium und berufsbegleitende oder weiterbildende
Studien gefordert.
Träger:		Piratenpartei Bayern
Verlauf:		 Start der Unterschriftensammlung war am 10. August 2011. Benötigt wurden 25.000 Unterschriften
für die erste Verfahrensstufe, den Antrag auf Volksbegehren. Die erforderlichen Unterschriften wurden gesammelt. Allerdings wurde das Ergebnis des
(zweiten) Volksbegehrens gegen Studiengebühren,
dass von den Freien Wählern Bayern initiiert wurde, abgewartet. Nachdem die Landesregierung am
24. April 2013 beschloss, die Studiengebühren abzuschaffen, wurde das Verfahren nicht weiter verfolgt,
da in der Sache selbst ein Erfolg erzielt wurde.
Ergebnis:	 Erfolgreich ohne Volksentscheid (durch neuen Parlamentsbeschluss)
Info: 		 www.wiki.piratenpartei.de/BY:Volksbegehren_Studiengebühren

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

ANHANG 1

Berlin: 6 Verfahren (4 Volksbegehren), davon 1 Volksbegehren und 2 Volkspetitionen in 2013 eingeleitet (2012:
5 Verfahren)
Volksbegehren „Berlin häufchenfrei“: Für Minimierung
der Hundekotbelastung

29.000 Unterschriften (20.000 benötigt) ein. Nun
entscheidet das Abgeordnetenhaus innerhalb von
vier Monaten über das Anliegen.
Ergebnis:	 Offen
Info		
www.schule-in-freiheit.de

Ziel:		
Minimierung der Hundekotbelastung in Berlin durch

kostenlose Verteilung von Hundekot-Beuteln und
verstärkter Überwachung
Träger:		Aktionsbündnis „Berlin-häufchenfrei“
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung begann am 26. November 2013. Insgesamt werden für die erste Verfahrensstufe (Antrag auf Volksbegehren) 20.000 Unterschriften benötigt.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.berlin-haeufchenfrei.de
Volkspetition (in Berlin „Volksinitiative” genannt) für
Nachtflugverbot von 22 bis 6 Uhr an allen Berliner
Flughäfen
Ziel:		
Ziel der Initiative ist die unverzügliche Aufnahme

von Verhandlungen durch das Land Berlin mit den
Mitgesellschaftern der Flughafengesellschaft Berlin-Brandenburg (FBB) zur Einführung eines Nachtflugverbotes von 22 bis 6 Uhr in Tegel, Schönefeld
und am künftigen BER.
Träger:		Friedrichshagener Bürgerinitiative (FBI)
Verlauf:		 Vorgeschichte: Der erste Anlauf scheiterte im
Volksbegehren 2012. Nachdem der Landtag in
Brandenburg 2013 eine Volksinitiative mit gleicher
Forderung übernommen hat, starteten die Berliner
Initiatoren einen zweiten Anlauf. Die Unterschriftensammlung begann am 27. Mai 2013. Die Initiative reichte im Dezember 2013 insgesamt 23.666
gültige Unterschriften ein. Nun muss sich das Landesparlament mit dem Anliegen beschäftigen.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.fbi-berlin.org
Volkspetition (in Berlin „Volksinitiative” genannt)
„Schule in Freiheit“ (Zweiter Anlauf)
Ziel:		
Für eine Reform des Schulwesens: Schulen in freier

Trägerschaft sollen Inhalte und Qualitätsmaßstäbe
selbständig gestalten können, Schulen in staatlicher
und freier Trägerschaft sollen gleichberechtigt finanziert werden.
Träger:		Aktionsbündnis mit dem OMNIBUS für Direkte Demokratie Deutschland
Verlauf:		 Start der Unterschriftensammlung war der 29. April
2013. Am 5. November 2011 reichten die Initiatoren

Volksbegehren „100 % Tempelhofer Feld“ zum vollständigen Erhalt des Tempelhofer Flughafenfeldes
Ziel:		
Das Tempelhofer Flughafenfeld soll unverändert

erhalten bleiben. Jegliche „Gebäude, Abgrabungen
oder Aufschüttungen“ sind untersagt. Nur am Rand
des Feldes sollen Sportplätze, Bänke, Sanitäranlagen
und Gemeinschaftsprojekte erlaubt sein.
Träger:		Aktionsbündnis aus Bürgerinitiativen, BUND,
Bündnis ‘90/Die Grünen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für den Antrag auf
Volksbegehren startete am 19. Dezember 2012. Am
1. Februar reichten die Initiatoren 28.147 gültige
Unterschriften ein (20.000 erforderlich). Das Abgeordnetenhaus lehnte den Antrag inhaltlich ab und so
kommt es vom 14. September 2013 bis zum 13. Januar 2014 zur zweiten Verfahrensstufe, dem Volksbegehren. Benötigt werden rund 173.000 Unterschriften, das entspricht 7 Prozent der Wahlberechtigten.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.thf100.de
Volksbegehren „Neue Energie für Berlin“ – Für die
Rekommunalisierung der Berliner Energieversorgung
Ziel:		
Für die Rekommunalisierung der 2014 auslaufenden

Stromkonzessionsverträge und für die Gründung
eines modernen, ökologischen und sozialen Stadtwerks/Energieversorgers.
Träger:		Aktionsbündnis „Berliner Energietisch“ aus Naturschutzverbänden, attac, Jusos, DIE LINKE, Grüne
Jugend
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die erste Verfahrensstufe, den Antrag auf Volksbegehren, begann
am 6. März 2012. Am 3. Juli 2012 wurden 36.000
Unterschriften eingereicht (20.000 benötigt). Der
Landtag lehnte den Antrag inhaltlich ab und so kam
es vom 11. Februar bis zum 10. Juni 2013 zur zweiten Verfahrensstufe, dem Volksbegehren. Es konnten
227.748 gültige Unterschriften (benötigt wurden
circa 173.000) gesammelt werden. Beim Volksentscheid am 3. November 2013 – bewusst vom Senat
außerhalb der Bundestagswahl terminiert – beteiligten sich 29,1 Prozent. Für das Volksbegehren stimmten 83,2 Prozent der Abstimmenden, jedoch betrug
37

ANHANG 1

dieses Mehrheit etwas weniger als die geforderten
25 Prozent der Stimmberechtigten (24,1 Prozent).
Somit ist der Volksentscheid denkbar knapp am Zustimmungsquorum („unecht“) gescheitert.
Ergebnis:	 Unecht gescheitert im Volksentscheid (trotz Abstimmungsmehrheit Zustimmungsquorum nicht erreicht)
Info:		
www.berliner-energietisch.net

Senftenberg, die bis Mitte 2013 geschehen soll. In
der zweiten Verfahrensstufe, dem Volksbegehren
– welches vom 10. April bis zum 9. Oktober 2013
stattfand – konnten nur circa 18.000 Unterschriften
(erforderlich: 80.000) gesammelt werden.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften im Volksbegehren)
Info:		
www.hochschulen-erhalten.de

Volksbegehren „Rettet die S-Bahn Berlin“
Ziel:		
Veröffentlichung aller Verträge / Ausweitung gesetz-

Volksbegehren Nachtflugverbot am Flughafen Berlin

licher Standards für den S-Bahn-Betrieb. So sollen
unter anderem der Bestand der Züge auf das Niveau
von 2005 aufgestockt und die Mitarbeiter zukünftig
nach Tarif bezahlt werden.
Träger:		Aktionsbündnis „Berliner S-Bahn-Tisch“ aus Gewerkschaften, attac, Pro Bahn, DIE LINKE, Piratenpartei, Bürgerinitiativen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung begann am 24. Juni
2011. Am 23. Dezember 2011 reichte die Initiative
den Antrag auf Volksbegehren mit 31.870 Unterschriften ein (20.000 benötigt). Der Senat hat am
7. Februar 2012 den Antrag als unzulässig abgelehnt
und dem Berliner Verfassungsgericht vorgelegt. Am
12. Mai 2013 entschied das Verfassungsgericht, dass
das Volksbegehren nicht zulässig sei. So seien das
Land Berlin und das Land Brandenburg gemeinsam
zuständig, so dass Berlin keine einseitigen Entscheidungen treffen könne.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (für unzulässig erklärt)
Info:		
www.s-bahn-tisch.de

Brandenburg International
Ziel:		
Für eine Änderung des § 19 Absatz 11 des Landes-

entwicklungsprogramms zur Durchsetzung eines
landesplanerischen Nachtflugverbots am Flughafen
Berlin Brandenburg International (BER). Flüge zwischen 22 Uhr und 6 Uhr sollen so verhindert werden.
Träger:		Aktionsbündnis aus Bürgerinitiativen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung begann am 25. Juni
2011. Am 19. September 2011 wurden mit 38.100
mehr als die benötigten 20.000 Unterschriften eingereicht. Der Landtag lehnte die Initiative am 16. Dezember 2011 inhaltlich ab. Das Volksbegehren als
zweite Verfahrensstufe fand vom 4. Juni bis zum
3. Dezember 2012 (6 Monate) statt und wurde von
circa 106.000 Bürger/innen unterstützt (80.000 benötigt). Der Landtag übernahm am 27. Februar 2013
die Forderungen des Volksbegehrens und will mit
der Berliner Regierung verhandeln. Damit entfiel
der Volksentscheid.
Ergebnis:	 Erfolgreich ohne Volksentscheid (durch neuen Parlamentsbeschluss)
Info		
www.nachtflugverbot-ber.de

Brandenburg: 2 Verfahren (2 Volksbegehren), davon
keines in 2013 eingeleitet (2012: 3 Verfahren)

Bremen:	 Keine Verfahren (2012: 1 Verfahren)

Volksbegehren „Hochschulen erhalten“ – gegen Universitätsfusion in der Lausitz

Hamburg: 3 Verfahren (2 Volksbegehren, ein fakultatives

Ziel:		
Gegen Pläne, die Brandenburgische Technische Uni-

Referendum), davon 2 in 2013 eingeleitet (2012: 4

versität Cottbus (BTU) und die Hochschule Lausitz
(HL) in Cottbus und Senftenberg aufzulösen und
eine Lausitzer „Energie-Universität“ zu gründen.
Träger:		Aktionsbündnis aus Studierenden und Mitarbeitenden der Universität Cottbus
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative
als erste Verfahrensstufe begann am 2. Mai 2012.
Am 6. August 2012 wurden rund 33.000 gültige
Unterschriften eingereicht (20.000 benötigt). Der
Landtag lehnte die Volksinitiative ab. Kurz vorher,
im Oktober 2012, beschloss er die Fusion zwischen
der BTU Cottbus und der Hochschule Lausitz in

Verfahren)

38

Fakultatives Referendum gegen die Verfassungsänderung
zum Wahlrecht (Wiedereinführung Drei-Prozent-Hürde
bei Wahlen zu Bezirksversammlungen)
Ziel:		
Gegen die Verfassungsänderung zur Wiedereinfüh-

rung der Drei-Prozent-Hürde bei Wahlen zu Bezirksversammlungen. Das Parlament hatte die Verfassung
am 15. Dezember 2013 geändert.
Träger:		Aktionsbündnis „Faires Wahlrecht – Jede Stimme
zählt“ aus Mehr Demokratie, Piraten, Freie Wähler,
DIE LINKE, ödp.
Verlauf:		 Die Anmeldung des fakultativen Referendums erwww.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

ANHANG 1

folgte am 18. Dezember 2013 nach der Verkündung
des verfassungsändernden Gesetzes im Parlament.
Innerhalb von drei Monaten müssen 2,5 Prozent
(circa 32.000 Unterschriften) gesammelt werden. Da
SPD, CDU und GAL das fakultative Referendum für
unzulässig halten, hat der Senat der Stadt Hamburg
das Hamburger Verfassungsgericht eingeschaltet.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.faires-wahlrecht.de

zugleich mit der Bundestagswahl am 22. September
2013 zum Volksentscheid. Bei einer Abstimmungsbeteiligung von 68,7 Prozent stimmten 50,9 Prozent
für das Volksbegehren.
Ergebnis:	 Erfolgreich im Volksentscheid
Info:		
www.unser-netz-hamburg.de

Hessen:	1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon 1 in 2013
eingeleitet (2012: Keine Verfahren)

Volksinitiative für die Wiedereinführung des G9 an den

Volksinitiative „Pro G9: Mehr Zeit für gute Bildung!“

Gymnasien – mit Wahlfreiheit zwischen G8 und G9

Ziel:		
Für Änderung des hessischen Schulgesetzes: Für

(„G9-Jetzt-HH“)

Rückkehr zur längeren Schulzeit (G 9), da das neue
System (G 8) sich nicht bewährt habe.
Träger:		Aktionsbündnis aus SPD-Fraktion im Landtag, DIE
LINKE, Gewerkschaften, Elterninitiativen
Verlauf:		 Der Beginn der Unterschriftensammlung für die
erste Verfahrensstufe, die Volksinitiative, war am
24. Juni 2013. Insgesamt werden innerhalb eines
Jahres die Unterschriften von 2 Prozent der Wahlberechtigten (circa 90.000) benötigt.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.proG9.de

Ziel:		
Für eine neunjährige (G9) statt achtjährige (G8)

Gymnasialzeit. Die Schulen sollen eine Wahlfreiheit
zwischen G8 und G9 haben. Die achtjährige Dauer
wurde in Hamburg 2002 eingeführt.
Träger:		Aktionsbündnis aus Eltern, Pädagog/innen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die erste Verfahrensstufe, die Volksinitiative, begann am 15. Mai
2013. Die Initiatoren reichten am 11. November
2013 insgesamt 16.730 Unterschriften ein (10.000
Unterschriften benötigt). Nun muss sich das Landesparlament mit dem Anliegen befassen. Lehnt es ab,
können die Initiatoren die zweite Verfahrensstufe,
ein Volksbegehren, initiieren.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.g9-jetzt-hh.de

Mecklenburg-Vorpommern: 1 Verfahren (1 Volksbegehren),
davon keines in 2013 eingeleitet (2012: 3 Verfahren)
Volksinitiative „Für einen Mindestlohn von 10 Euro pro
Stunde“

Volksbegehren „Unser Hamburg – Unser Netz“: Für die

Ziel:		
Für die Einführung eines Mindestlohns von zehn

Rekommunalisierung der Hamburger Energie-Netze

Euro/Stunde. Der Landtag soll sich gegenüber der
Landesregierung dafür einzusetzen, dass Mecklenburg-Vorpommern im Bundesrat unverzüglich eine
entsprechende Initiative einleitet.
Träger:		Aktionsbündnis aus DIE LINKE, Vereine, Einzelpersonen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative begann am 5. Januar 2012. Am 5. Juni 2012 wurden etwas mehr als 16.000 gültige Unterschriften
eingereicht (15.000 benötigt). Der Landtag lehnte
die Initiative Ende Oktober 2012 ab, nun hätten die
Initiatoren die zweite Verfahrensstufe, das Volksbegehren, einleiten können. Dies erfolgte jedoch
nicht.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (Rückzug)
Info		
www.volksinitiative-mv.de

Ziel:		
Ziel ist es, dass die Stadt Hamburg ab 2015 die Ver-

sorgungsnetze für Strom, Gas und Fernwärme von
den privaten Betreibern übernimmt. Die Konzessionsverträge mit Vattenfall und e.on laufen 2014 aus.
Träger:		Aktionsbündnis aus Umweltorganisationen, Verbraucherschützer/innen und Teilen der evangelischen Kirche, GAL, DIE LINKE
Verlauf:		 Der Start der Unterschriftensammlung für die erste
Stufe, der Volksinitiative, erfolgte am 5. Juli 2010.
Am 20. August 2010 wurden mit 17.726 Unterschriften mehr als die benötigten 10.000 Unterschriften
überreicht. Nachdem die Bürgerschaft (= das Landesparlament) das Anliegen abgelehnt hatte, beantragten die Initiatoren die zweite Verfahrensstufe,
das Volksbegehren. Dieses fand vom 4. bis 25. Juni
2011 statt und war mit 116.000 Unterschriften erfolgreich (62.732 Unterschriften benötigt). Da das
Parlament die Forderungen nicht übernahm, kam es

39

ANHANG 1

Niedersachsen:	 2 Verfahren (1 Volksbegehren, 1
Volkspetition), davon keines in 2013 eingeleitet (2012: 3
Verfahren)
Volksbegehren „Schluss mit Schulden“
Ziel:		
Für frühzeitige Einführung einer Schuldenbremse in

die niedersächsische Verfassung ab 2016 – statt ab
2020. Ein entsprechender Änderungsantrag der Verfassung hatte im Landtag im September 2012 nicht
die erforderliche Zweidrittelmehrheit erreicht.
Träger:		FDP Niedersachsen
Verlauf:		 Der Beginn des Verfahrens war am 28. Dezember
2012. Die Unterschriftensammlung für die erste Verfahrensstufe – den Zulassungsantrag auf ein Volksbegehren – ist mit der Bestätigung der Landeswahlleiterin am 9. Januar 2013 offiziell gestartet worden.
Innerhalb von sechs Monaten wurden 25.000 Unterschriften benötigt. Die Initiatoren teilten Mitte Juli
2013 mit, dass Sie diese Zahl nicht erreichen und daher die Aktion vorzeitig abbrechen würden (genaue
Unterschriftenzahl unbekannt).
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften beim Antrag auf Volksbegehren)
Info:		
http://bit.ly/1dkMRch
Volkspetition (in Niedersachsen „Volksinitiative“
genannt) zur Verbesserung der Kita-Betreuung
Ziel:		
Für eine bessere Kita-Betreuung durch einen verbes-

serten Betreuungsschlüssel im Kita-Gesetz.
Träger:		Aktionsbündnis: Bündnis für Kinder und Familien
in Niedersachsen e.V.
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die unverbindliche
Volkspetition (in Niedersachsen „Volksinitiative“
genannt) startete am 8. September 2012. Innerhalb
eines Jahres sammelten die Initiatoren mit circa
100.000 Unterschriften deutlich mehr als erforderlich (70.000). Nun muss sich der Landtag mit der
Volkspetition befassen.
Ergebnis:	 Offen
Info		
www.kita-volksinitiative.de

geltenden strikteren Nichtraucher­schutzgesetzes.
Träger:		Aktionsbündnis „NRW genießt“ aus Raucher-Vereinen
Verlauf:		 Begonnen hat die Unterschriftensammlung am 7. Juni
2013. Insgesamt wurden mehr als die benötigten
3.000 Unterschriften für die erste Verfahrensstufe,
den Antrag auf Volksbegehren, gesammelt. Das Aktionsbündnis steht nun kurz vor der Anmeldung des
Volksbegehrens als zweiter Verfahrensstufe. Hierzu
müssten innerhalb von einem Jahr Unterschriften von
8 Prozent der Wahlberechtigten gesammelt werden.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.nrwgeniesst.de
Volkspetition (in Nordrhein-Westfalen „Volksinitiative“
genannt) „Befürworter für Ausnahmeregelungen zum
Nichtraucherschutzgesetz NRW“ – Gegen Rauchverbot
in Festzelten
Ziel:		
Für Aufhebung des Rauchverbots in Festzelten. Seit

dem 1. Mai 2013 gilt ein strikteres Nichtraucherschutzgesetz in Nordrhein-Westfalen.
Träger:		Vereine: Rheinischer Schützenbund, Westfälischer
Schützenbund
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die unverbindliche
Volkspetition begann am 1. Juni 2013. Insgesamt
werden circa 66.000 Unterschriften benötigt, damit
sich der Landtag mit dem Anliegen beschäftigt.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.rheinischer-schuetzenbund.de
Volkspetition (in Nordrhein-Westfalen „Volksinitiative“
genannt) gegen „Asylmissbrauch“
Ziel:		
Für Eindämmung des „Asylmissbrauchs“ durch ver-

schiedene Maßnahmen.
Träger:		Partei „Pro NRW“
Verlauf:		 Der Beginn der Unterschriftensammlung für die un-

verbindliche Volkspetition, die in Nordrhein-Westfalen „Volksinitiative“ heißt, war am 20. März 2013.
Insgesamt werden 66.000 Unterschriften benötigt,
damit sich der Landtag mit dem Anliegen beschäftigt.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.asylmissbrauch-stoppen.de

Nordrhein-Westfalen: 3 Verfahren (1 Volksbegehren und 2
Volkspetitionen), davon 3 in 2013 eingeleitet (2012:

Rheinland-Pfalz: Keine Verfahren (2012: keine Verfahren)

keine Verfahren)
Volksbegehren „Nichtrauchen – Rauchen – Wahlfreiheit“

Saarland: Keine Verfahren (2012: keine Verfahren)

(gegen strikteres Rauchverbot)
Ziel:		
Für die Wiedereinführung von Ausnahmen des Rauch-

Sachsen: Keine Verfahren (2012: keine Verfahren)

verbots für Gastronomie, Festzelte und Vereinsheime
und somit gegen Bestimmungen des seit 1. Mai 2013
40

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

ANHANG 1

Sachsen-Anhalt: 1 Verfahren (eine Volkspetition), davon 1

Thüringen: 1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon keines in

Volkspetition in 2013 eingeleitet (2012: keine Verfahren)

2013 eingeleitet (2012: 1 Verfahren)

Volkspetition (in Sachsen-Anhalt „Volksinitiative“

Volksbegehren „ Für gerechte und bezahlbare Kommu-

genannt) Kulturland Sachsen-Anhalt

nalabgaben“

Ziel:		
Verhinderung von Kürzungen um insgesamt sieben

Ziel:		
Für die Abschaffung der Abwasser- und Straßen-

Millionen Euro bei verschiedenen Kultureinrichtungen in Dessau, Eisleben und Halle, die bereits zum
1. Januar 2014 umgesetzt werden sollen.
Träger:		Aktionsbündnis aus Künstler/innen und Politiker/
innen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die unverbindliche
Volkspetition begann am 23. Juli 2013. Am 14. November 2013 wurden 30.700 gültige Unterschriften
eingereicht (30.000 benötigt). Damit war eine Anhörung im Landtag erreicht.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.kulturlandsachsenanhalt.de

ausbaubeiträge. Stattdessen sollen Investitionen im
Abwasserbereich über Verbrauchsgebühren und Investitionen im Straßenbau über eine Infrastrukturabgabe finanziert werden.
Träger:		Aktionsbündnis aus Thüringer Bürgerallianz (Dachverband Bürgerinitiativen), Einzelpersonen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für den Antrag auf
Volksbegehren begann am 25. Juni 2011. Am
19. August 2011 wurden 23.794 gültige Unterschriften eingereicht (5.000 Unterschriften benötigt). Die
Landesregierung hat gegen den Antrag geklagt, denn
ihrer Ansicht nach verstößt der Gesetzentwurf gegen
das Finanztabu. Das Verfassungsgericht erklärte das
Volksbegehren am 10. April 2013 für unzulässig.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (für unzulässig erklärt)
Info:		
www.volksbegehren-kommunalabgaben.de

Schleswig-Holstein: 2 Verfahren (2 Volksbegehren),
davon 2 in 2013 eingeleitet (2012: 3 Verfahren)
Volksinitiative „G9 jetzt!“ – G9 an allen Gymnasien in
Schleswig-Holstein
Ziel:		
Für eine Änderung des Schulgesetzes mit dem Ziel,

dass alle Gymnasialschüler/innen das Abitur erst
nach neun Jahren Gymnasialzeit ablegen.
Träger:		Aktionsbündnis aus Elterninitiative „G9-jetzt“, FDP
Verlauf:		 Start der Unterschriftensammlung war am 14. März
2013. Für die erste Verfahrensstufe, die Volksinitiative, werden 20.000 Unterschriften innerhalb eines
Jahres benötigt.
Ergebnis:	 Offen
Info		
www.g9jetzt.de
Volksinitiative „Neue Wege für Schleswig-Holstein –
A 20 endlich fertig stellen“
Ziel:		
Für den beschleunigten und vorrangigen Weiterbau

der Autobahn A 20 in Schleswig-Holstein zwischen
Segeberg und Niedersachsen, mit fester Elbquerung.
Träger:		Aktionsbündnis, unter anderen ADAC, CDU
Verlauf:		 Start der Unterschriftensammlung war am 28. April 2013. Für die erste Verfahrensstufe, die Volksinitiative, werden 20.000 Unterschriften innerhalb
eines Jahres benötigt. Bis Ende 2013 wurden bereits
10.000 Unterschriften gesammelt.
Ergebnis:	 offen
Info:		
www.a20-sofort.de

41

ANHANG 2

Anhang 2: Glossar

Anzahl von Stimmbürger/innen die Durchführung eines
 Volksentscheids verlangen.

Abstimmungsquorum

Legt fest, dass ein bestimmter Prozentsatz der Wahlberechtigten sich am Volksentscheid beteiligen muss (Beteiligungsquorum) oder dass ein bestimmter Prozentsatz der Stimmberechtigten einer Vorlage zustimmen muss (Zustimmungsquorum),
damit der Volksentscheid gültig ist. In Bundesländern mit Abstimmungsquoren genügt es nicht, wenn die einfache Mehrheit
der Abstimmenden sich für eine Vorlage ausspricht.
Antrag auf Volksbegehren

Erste Stufe der  initiierenden dreistufigen Volksgesetzgebung, sofern lediglich formal die Zulässigkeit geprüft wird und
eine inhaltliche Befassung im Landtag nicht stattfinden muss.
Werden genügend Unterschriften gesammelt und das Parlament lehnt das Anliegen ab, kommt es zur zweiten Verfahrensstufe, dem  Volksbegehren. Ansonsten:  Volksinitiative.

Initiierende (dreistufige) Volksgesetzgebung

Einer der drei direktdemokratischen Verfahrenstypen. Wird
(etwa in der Schweiz) auch  Volksinitiative genannt. Es gibt
drei Verfahrensstufen:
1. Stufe: Volksinitiative/Antrag auf Volksbegehren

Sammlung der vorgeschriebenen Unterschriften und Einreichung bei der zuständigen Behörde. Bei einer → Volksinitiative
muss sich der Landtag inhaltlich mit dem Anliegen befassen, in
allen deutschen Bundesländern findet eine Anhörung der Initiator/innen statt. Beim → Antrag auf Volksbegehren wird lediglich formal die Zulässigkeit geprüft, eine Befassung im Landtag
kann stattfinden.
2. Stufe: Volksbegehren

Erste Verfahrensstufe auf kommunaler Ebene, entspricht dem
 Volksbegehren als zweiter Verfahrensstufe auf Landesebene.

Erneute Sammlung von Unterschriften. Die Hürden liegen hier
höher als in der 1. Stufe und variieren je nach Bundesland zwischen 3,9 und 20 Prozent. Die benötigte Prozentzahl für das
Volksbegehren wird als → Unterschriftenquorum bezeichnet.
Werden genügend Unterschriften gesammelt und übernimmt
das Parlament die Forderungen nicht, kommt es zu einem
Volksentscheid.

Bürgerentscheid (kommunale Ebene)

3. Stufe: Volksentscheid

Zweite Verfahrensstufe auf kommunaler Ebene, entspricht
dem Volksentscheid auf Landesebene. Oberbegriff für eine
Abstimmung der Bürger/innen über eine Sachfrage aufgrund
eines   Bürgerbegehrens oder aufgrund eines Beschlusses
des Gemeinderats ( Ratsreferendum).

Abstimmung der Bürger/innen über eine Sachfrage. Das jeweilige Landesparlament kann einen Gegenentwurf zur Abstimmung stellen. In fast allen Bundesländern gilt ein  Abstimmungsquorum.

Beteiligungsquorum

Siehe  Abstimmungsquorum.
Bürgerbegehren (kommunale Ebene)

Obligatorisches Referendum
Direktdemokratische Verfahren

Sammelbegriff. Bürger/innen entscheiden verbindlich über eine
Sachfrage. Die Volksabstimmung wird entweder „von unten“
per Unterschriftensammlung oder automatisch ausgelöst. Es
werden drei verschiedene Verfahrenstypen unterschieden:
1) Initiierende (dreistufige) Volksgesetzgebung
2) Fakultatives Referendum
3) Obligatorische Referenden
Fakultatives Referendum

Bei diesem Verfahrenstypus handelt es sich um ein zweistufiges Verfahren (Volksbegehren plus Volksentscheid). Das fakultative Referendum richtet sich gegen ein vom Parlament beschlossenes Gesetz. Dieses tritt zunächst nicht in Kraft, denn es
steht unter Referendumsvorbehalt. Innerhalb einer bestimmten
Frist – oft drei Monate oder 100 Tage – kann eine bestimmte
42

Verpflichtend vorgeschriebener Volksentscheid, meist bei Verfassungsänderungen. Ein entsprechender Beschluss des Landesparlaments geht dem Volksentscheid voraus.
Ratsreferendum (kommunale Ebene)

Der Gemeinderat kann in manchen Bundesländern von sich
aus beschließen, einen  Bürgerentscheid durchzuführen. Je
nach Bundesland ist hierfür eine einfache Mehrheit oder eine
Zweidrittelmehrheit im Gemeinderat erforderlich. Auch „Ratsbegehren“ oder „Ratsbürgerentscheid“ genannt.
Unterschriftenquorum

Die benötigte Prozentzahl für ein  Volksbegehren als zweiter
Verfahrensstufe wird als „Unterschriftenquorum“ bezeichnet.
Alternativ wird manchmal der Begriff „Einleitungsquorum“
verwendet.
www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2013

ANHANG 2

Volksbegehren

Volkspetition (auch „unverbindliche Anregung“)

Zweite Stufe der  initiierenden dreistufigen Volksgesetzgebung. Werden genügend Unterschriften gesammelt und das Parlament übernimmt die Forderungen nicht, kommt es zu einem
Volksentscheid. Umgangssprachlich manchmal als Überbegriff
für direktdemokratische Verfahren verwendet.

Einstufiges und unverbindliches Bürgerbeteiligungsverfahren,
das zur Behandlung des Anliegens im Landtag führt. Der
Landtag entscheidet abschließend. Das Verfahren wird durch
eine Unterschriftensammlung der Bürger/innen initiiert. Einige deutsche Bundesländer nennen die Volkspetition/unverbindliche Anregung „Volksinitiative“, andere „Bürgerantrag“.

Volksinitiative

Dieser Begriff hat eine doppelte Bedeutung.
1) Erste Stufe der  initiierenden dreistufigen Volksgesetzgebung, sofern das Verfahren mit einem Anhörungsrecht der Initiator/innen im Parlament ausgestattet ist. Werden genügend Unterschriften gesammelt und das Parlament lehnt das Anliegen ab,
kommt es zur zweiten Verfahrensstufe, dem  Volksbegehren.
2) Wird auch synonym für die  dreistufige Volksgesetzgebung
– als einer der drei direktdemokratischen Verfahrenstypen – verwendet. In der Schweiz seit mehr als einem Jahrhundert etablierter Begriff hierfür.

Zustimmungsquorum

Siehe  Abstimmungsquorum.

Tabelle: Typologie direktdemokratischer Verfahren

Verfahrenstyp

Merkmale

Alternativ verwendete Begriffe

Englischer Begriff

Initiierende (dreistufige)
Volksgesetz­gebung

Drei Verfahrensstufen, bestehend aus
Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid.
Initiiert von den Bürger/innen mittels Unterschriftensammlung.
Bezieht sich nicht auf einen getroffenen Parlamentsbeschluss.

Volksinitiative

Citizens Initiative, Popular
Initiative

Fakultatives
Referendum

Ein Parlamentsbeschluss kann innerhalb
einer bestimmten Frist auf Verlangen einer
bestimmten Anzahl von Stimmbürger/innen
zur Abstimmung gelangen.

Veto-Referendum

Popular Referendum,
Citizen-Initiated Referendum

Obligatorisches
Referendum

Ein Parlamentsbeschluss – meist eine
Verfassungsänderung – kommt zwingend /
automatisch zur Abstimmung.

Mandatory Referendum/
Obligatory Referendum

Tabelle: Sonstige Verfahrenstypen der direkten Bürgerbeteiligung
Verfahrenstyp

Merkmale

Alternativ verwendete Begriffe

Englischer Begriff

Fakultativ-minoritäres
Referendum

Wie fakultatives Referendum, jedoch ist eine
Minderheit des Parlaments (z. B. ein Drittel des
Parlaments) antragsberechtigt.

Parlamentarische
Minderheits-Initiative

Authority Minority
Referendum

Plebiszit

„Von oben“ (durch die Exekutive, meist den/die
Präsident/in) initiierte Volksabstimmung.
Meist unverbindliches Verfahren (konsultativ).

Volkspetition

Initiiert von den Bürger/innen mittels
Unterschriftensammlung
Abschließende Behandlung im Parlament.
Unverbindliches Verfahren.

Plebiscite

Unverbindliche Anregung,
Unverbindliche Volksinitiative

Agenda Setting Initiative

43

Ich möchte Volksabstimmungen fördern und werde Mitglied bei Mehr Demokratie.
[ ]	 Einzelmitgliedschaft	

(ab 78 EUR)

	EUR

[ ]	 Partnermitgliedschaft	 (ab 96 EUR)

	EUR

[ ]	 SEPA-Lastschriftmandat
Ich ermächtige Mehr Demokratie e.V. bis auf Widerruf, Zahlungen von meinem
Konto mittels Lastschrift einzuziehen. Zugleich weise ich mein Kreditinstitut an,
die von Mehr Demokratie e.V. auf mein Konto gezogenen Lastschriften einzulösen.
Hinweis: Ich kann innerhalb von acht Wochen, beginnend mit dem Belastungsdatum, die Erstattung des belasteten Betrages verlangen. Es gelten dabei die mit
meinem Kreditinstitut vereinbarten Bedingungen. Das SEPA-Lastschriftmandat
gilt für wiederkehrende und einmalige Zahlungen. Für die Vorabinformation über
den ersten Zahlungseinzug und die Übermittlung der Mandatsreferenznummer
wird eine Frist von mindestens fünf Kalendertagen vor Fälligkeit vereinbart.

Ich werde Förderer und möchte spenden.
[ ]	 Spende

	EUR

Anschrift: Mehr Demokratie e.V., Tempelhof 3, 74594 Kreßberg
Gläubiger-ID: DE26ZZZ00000033645
Mandatsreferenznummer: wird separat mitgeteilt

Die Spende ist steuerlich absetzbar.

Vorname, Nachname

IBAN

Adresse

BIC

Tel.

E-Mail

Geburtsdatum

Bank

Partner

Der Einzug erfolgt:

Bitte senden Sie die Antwortkarte an: Mehr Demokratie e. V., Tempelhof 3, 74594
Kreßberg oder per Fax an 07957-9249 992

[ ]	 1/4jährlich	 [ ]	 1/2jährlich 	 [ ]	 jährlich	
[ ]	 Ich zahle per Rechnung

[ ]	 einmalig
        
Top of page

Note to user

Dear user,

In response to current developments in the web technology used by the Goobi viewer, the software no longer supports your browser.

Please use one of the following browsers to display this page correctly.

Thank you.