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Periodical volume

Full text: Volksbegehrens-Bericht Issue 2012

ANHANG 2

volksbegehrensbericht 2012

1

VolksbegehrensBericht 2012
von Mehr Demokratie e.V.

Autor:	
Frank Rehmet
Redaktion:	Regine Laroche, Tim Weber
Beiträge:	Sarah Händel, Daniel Lentfer, Claudine Nierth,
	Tim Weber, Oliver Wiedmann
Gestaltung:	 agapihamburg.de, Liane Haug, Neelke Wagner
Aktualisiert bis: 31. Dezember 2012

Mehr Demokratie e.V.
Greifswalder Str. 4
10405 Berlin, Deutschland
info@mehr-demokratie.de
www.mehr-demokratie.de
2

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3

INHALT

Inhalt
I.	 Zusammenfassung der Ergebnisse..............................6
II.	 Einleitung, Begrifflichkeiten und Regelungen von
direktdemokratischen Verfahren im Detail................. 7
III.	Volksbegehren und Volksentscheide im Jahr 2012
auf Landesebene: Daten und Analysen...................... 11
a)	 Anzahl, regionale Verteilung und Häufigkeit
nach Bundesländern.......................................................... 11
b)	Themen................................................................................ 17
c)	Akteure................................................................................18
d)	Ergebnisse und Erfolge....................................................18
	Spezial 1: Hamburgs Transparenzgesetz..................20
e)	 Volksbegehren 2012........................................................ 22
f)	Reformen der gesetzlichen Grundlagen
auf Landesebene.............................................................. 23
	Spezial 2: Reformen in Bremen.................................25
	Spezial 3: Reformen in Schleswig-Holstein .............29
IV. Die Situation auf Bundesebene................................. 32
V.	Schlussfolgerungen/Ausblick.................................... 34
Anhang 1:  Die 26 laufenden direktdemokratischen
Verfahren des Jahres 2012.................................................. 35
Anhang 2: Glossar..................................................................42

4

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5

Einleitung

ZUSAMMENFASSUNG

I.	 Zusammenfassung der Ergebnisse

II.	Einleitung, Begrifflichkeiten und Regelungen von
	

n	

Von 1946 bis Ende 2012 wurden in den deutschen Bundesländern insgesamt 278
direktdemokratische Verfahren (Anträge auf Volksbegehren/ Volksinitiativen) eingeleitet. Von diesen gelangten 78 zum Volksbegehren und hiervon wiederum 19 zum
Volksentscheid. Hinzu kamen 49 unverbindliche Volkspetitionen, bei denen das
Landesparlament letztlich entscheidet.

n	
2012

wurden insgesamt zehn Verfahren (neun Volksbegehren und eine Volkspetition) neu gestartet – weniger als 2011 (18 Verfahren). Insgesamt zählten wir 26 laufende Verfahren im Jahr 2012 und damit etwas weniger als im Vorjahr (33 Verfahren).

n	

Drei Volksbegehren (zweite Verfahrensstufe) wurden 2012 durchgeführt und abgeschlossen: Zwei Begehren (Berlin: Nachtflugverbot Flughafen, Niedersachsen:
Schulreform) scheiterten an der Zahl der Unterschriften, während das dritte Volksbegehren (Brandenburg: Nachtflugverbot Flughafen) die erforderliche Anzahl an
Unterschriften erreichte. Hier ist der Ausgang noch offen, eventuell kommt es zu
einer Einigung, ohne dass ein Volksentscheid stattfindet.

n	

Die Erfolgsquote der 2012 abgeschlossenen zehn Verfahren (ohne Volkspetitionen) lag bei 35 Prozent und damit etwas höher als der langjährige Durchschnitt
von 29 Prozent.

n	

2012 fand kein Volksentscheid statt. Dies wird sich 2013 ändern, denn in Brandenburg (Nachtflugverbot beim neuen Flughafen), Hamburg und Berlin (jeweils Kommunalisierung der Stromnetze) könnte es einen Volksentscheid geben.

6

Stufe 2: Volksbegehren

Stufe 3: Volksentscheid

n	

2012 konnten keine regionalen Schwerpunkte bei den neu eingeleiteten Initiativen
ausgemacht werden. Die zehn neu gestarteten Verfahren fanden in sieben Bundesländern statt.

n	

Der thematische Schwerpunktbereich der neu eingeleiteten Verfahren des Jahres
2012 war „Soziales“ mit 30 Prozent aller Verfahren.

n	

Regelmäßig veröffentlicht Mehr Demokratie e. V. einen Volksbegehrensbericht. Jährlich wird so ein Überblick über Themen, Erfolge und Trends der direkten Demokratie
in den deutschen Bundesländern gegeben. Dabei werden stets auch verschiedene Aspekte der direktdemokratischen Verfahren genauer betrachtet. In diesem Bericht gehen drei Spezialberichte ausführlicher auf folgende Themen ein: Zum einen beschäftigen wir uns mit den Reformen von direktdemokratischen Regelungen. Hier wurden
2012 in Schleswig-Holstein und in Bremen/ Bremerhaven Fortschritte erzielt. Ausführlicher wird auch das neue Transparenzgesetz in Hamburg vorgestellt, das mit
einem Volksbegehren angestoßen und vom Parlament übernommen wurde.
Zum Abschluss wird ein Blick auf die Bundesebene und die europäische Ebene geworfen. Bei der Darstellung der Verfahren wurde der jeweilige Stand bis zum 31. Dezember 2012 berücksichtigt.
Begrifflichkeiten

Volksbegehren und Volksentscheide sind in unterschiedlicher Ausgestaltung in den
Verfassungen aller deutschen Bundesländer verankert1. Mit Ausnahme von Hessen
und dem Saarland sind in allen Ländern auch Verfassungsfragen als Thema eines
Volksbegehrens zulässig. Sonst gilt ein eingeschränkter Themenkatalog: Volksbegehren, die den Haushalt in Gänze oder in größerem Umfang sowie Steuern, Abgaben und Besoldung betreffen, sind oft unzulässig (sogenanntes Finanztabu), wobei
die Regelungen unterschiedlich restriktiv sind.
Direktdemokratische Verfahren „von unten“ (Volksbegehren/Volksgesetzgebung)
Ein direktdemokratisches Verfahren, das „von unten“, also von den Bürgerinnen und
Bürgern selbst initiiert wird, hat mehrere Stufen und wird oft in seiner Gesamtheit als
„Volksgesetzgebung“ oder auch als „Volksbegehren“ bezeichnet:

Ablauf eines Volksbegehrens

Stufe 1: Volksinitiative/Antrag
auf Volksbegehren

direktdemokratischen Verfahren im Detail

Bundesweit hat sich im Zuge der Klage von Mehr Demokratie hinsichtlich der
demokratischen Mitsprache in der EU/ beim Euro-Rettungsschirm eine neue Aufmerksamkeit für die direkte Demokratie auf Bundesebene sowie auf europäischer
Ebene entwickelt.
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1. Stufe: Volksinitiative bzw. Antrag auf Volksbegehren
Für die erste Stufe gibt es zwei Varianten: Die Volksinitiative führt im Gegensatz zu einem
Antrag auf Volksbegehren dazu, dass sich der Landtag inhaltlich mit dem Anliegen
befassen muss – und damit zu einer früheren Einbindung des Parlaments sowie zu größerer
öffentlicher Aufmerksamkeit. Der Antrag auf Volksbegehren wird hingegen nur auf
Zulässigkeit geprüft. In einigen Bundesländern ist auch bei dieser Variante eine Befassung
im Landtag üblich, so zum Beispiel in Berlin. Für beide Varianten muss eine bestimmte
Anzahl von Unterschriften gesammelt werden.
2. Stufe: Volksbegehren
In dieser Stufe werden ebenfalls Unterschriften gesammelt, die ein bestimmtes Quorum
(„Unterschriftenquorum“ oder „Einleitungsquorum“) erreichen müssen. Unterstützt
werden muss das Volksbegehren von einem relevanten Teil der wahlberechtigten Bevölkerung. Das Quorum variiert in den deutschen Bundesländern von vier bis hin zu prohibitiven
20 Prozent. Ist diese Hürde überwunden und lehnt das Landesparlament das Volksbegehren inhaltlich ab, gelangt das Verfahren in die nächste Stufe.
3. Stufe: Volksentscheid
Beim Volksentscheid wird über das Volksbegehren durch das Volk abgestimmt. Das
Landesparlament kann in allen Bundesländern einen Gegenentwurf mit zur Abstimmung
stellen.

1 	Eine umfassende Darstellung und Bewertung der Regelungen ist zuletzt
im dritten Volksentscheid-Ranking
2010 vorgenommen worden (vgl. Mehr
Demokratie e. V. 2010: VolksentscheidRanking 2010: www.mehr-demokratie.
de/rankings-berichte.html) Eine Neuauflage ist für 2013 geplant.

7

Einleitung

EINLEITUNG

In Deutschland sehen alle 16 Bundesländer Volksbegehren und Volksentscheide vor. Die
Unterschiede bei der Ausgestaltung sind jedoch zum Teil sehr groß (siehe Tabelle 1).
Sondervariante in Hamburg

In Hamburg gilt eine Besonderheit: Ändert das Landesparlament ein per Volksentscheid beschlossenes Gesetz, so wird, wenn innerhalb von drei Monaten 30.000 Unterschriften gesammelt werden, über diese Änderung per Volksentscheid abgestimmt
(in der Verfassung „Referendumsbegehren“ genannt). Für dieses Referendumsbegehren gelten erleichterte Bedingungen im Vergleich zur Volksgesetzgebung: Nur
2,5 Prozent (statt fünf Prozent) der Wahlberechtigten müssen unterschreiben und die
Frist beträgt drei Monate (statt 21 Tage)2.
Obligatorische Verfassungsreferenden
Ein weiterer Typus eines direktdemokratischen Verfahrens sind obligatorische Verfassungsreferenden. Diese werden nicht „von unten“ initiiert. Vielmehr ist nach einem verfassungsändernden Landtagsbeschluss die Zustimmung der Bevölkerung in einem Volksentscheid
verpflichtend (= obligatorisch).

In Deutschland sehen drei Bundesländer obligatorische Verfassungsreferenden vor:
In Bayern und Hessen (bislang je neun Referenden) sind Volksentscheide für alle
Verfassungsänderungen Pflicht. In Berlin (bislang ein Referendum) kommt es zwingend zum Volksentscheid, wenn der entsprechende Verfassungsartikel zur direkten
Demokratie geändert wird. In Bremen galt bis 1994 eine Sonderregelung, die zu einem obligatorischen Referendum führte3.
Sonderfall Baden-Württemberg: Fakultativ-minoritäres Referendum
(Volksentscheid bei abgelehntem Gesetz auf Antrag von einem Drittel des Landtags)
Artikel 60, 3 der baden-württembergischen Verfassung besagt:
(3) Wenn ein Drittel der Mitglieder des Landtags es beantragt, kann die Regierung eine von
ihr eingebrachte, aber vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage zur Volksabstimmung
bringen.

2	In der Schweiz entspräche dieses
Verfahren dem „fakultativen Referendum“, das in der Schweiz vom
Verfahrenstyp „Volksinitiative“ unterschieden wird. In den deutschen
Bundesländern macht diese Unterscheidung jedoch keinen Sinn, da
ein Volksbegehren in den deutschen
Bundesländern sowohl initiativ als
auch korrigierend sein kann.
3	Ein Volksentscheid war dann obligatorisch, wenn das Landesparlament,
die Bremische Bürgerschaft, der Verfassungsänderung nicht einstimmig
zugestimmt hatte. Da der Volksentscheid nur unter speziellen Bedingungen stattfand, wurde das Verfahren
„bedingt obligatorisches Referendum“
genannt.

Die unverbindliche Volkspetition führt zwingend zu einer Behandlung im Parlament, ist
allerdings unverbindlich. Die Volkspetition ist daher nicht mit der Volksinitiative/ dem
Antrag auf ein Volksbegehren als erste Verfahrensstufe der Volksgesetzgebung zu
verwechseln und endet nach der Entscheidung im Landesparlament, das das letzte Wort
hat. Somit hat dieses Verfahren den Charakter einer Massenpetition.
Je nach Bundesland existieren unterschiedliche Bezeichnungen, die aber alle das gleiche
Verfahren meinen:
n	„Volkspetition“:	Hamburg
n	 „Volksinitiative“:	Berlin, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz,
	Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt
n	 „Bürgerantrag“:	Bremen und Thüringen

Neun Bundesländer (Berlin, Bremen, Hamburg5, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern6, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Thüringen)
sehen zusätzlich zu den direktdemokratischen Verfahren diese unverbindlichen
Volkspetitionen vor.
Der Volksbegehrensbericht konzentriert sich stets auf Verfahren, die aus der Mitte
der Bevölkerung heraus zu Sachthemen initiiert wurden (Volksbegehren und unverbindliche Volkspetitionen). Daher spielen obligatorische Verfassungsreferenden bei
den nachfolgenden Betrachtungen nur eine geringe Rolle. Territoriale Volksbegehren
und Volksentscheide zur Neugliederung des Bundesgebiets nach Art. 29, 118 und
118a des Grundgesetzes stellen ein spezielles Verfahren dar und haben ihre rechtliche
Grundlage nicht in den Landesverfassungen. Diese Verfahren wurden im Volksbegehrensbericht 2009 ausführlich dargestellt7 und werden ansonsten – etwa bei Auswertungen – nicht berücksichtigt.
Regelungen im Detail

Die folgende Tabelle listet die Quoren und Fristen bei direktdemokratischen Verfahren auf und zeigt deutlich, wie groß die Unterschiede innerhalb der deutschen Bundesländer sind.

Diese Sondervariante des Volksentscheids kam bislang nur ein Mal – beim Volksentscheid
zu Stuttgart 21 im Jahr 2011 – zum Einsatz. Normalerweise verabschiedet der Landtag ein
von der Regierung eingebrachtes Gesetz stets. Im Falle Baden-Württembergs zog die
baden-württembergische grün-rote Landesregierung diesen Passus in der Landesverfassung heran, um auch ohne ein Volksbegehren einen Volksentscheid abzuhalten.

Neben diesen drei Verfahrenstypen, die alle durch eine Verbindlichkeit des Ergebnisses gekennzeichnet sind (der Volksentscheid ersetzt einen Parlamentsbeschluss), gibt
es noch eine weitere Verfahrensvariante in den Bundesländern, die unverbindlich für
das Landesparlament ist4.

4	Eine Übersicht über die unterschiedlichen Verfahrenstypen befindet sich im
Glossar im Anhang.

8

Variante unverbindliche Volkspetition

5 	 Diese Volkspetition nach Art. 29 der
Verfassung steht neben dem dreistufigen Volksgesetzgebungsverfahren
nach Art. 50 der Verfassung.
6	In Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt sind
auch Volksinitiativen zu „sonstigen
Gegenständen der politischen Willensbildung“ möglich, denen die weitere
Verfahrensstufe des Volksbegehrens
verschlossen ist; insoweit handelt
es sich ebenfalls um unverbindliche
Volkspetitionen.
7	 siehe unter: www.mehr-demokratie.
de/rankings-berichte.html .

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9

EINLEITUNG

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

III.	Volksbegehren und Volksentscheide im Jahr 2012 auf

Tabelle 1:	Volksbegehren und Volksentscheid in den deutschen Bundesländern:
Regelungen (Stand: 31.Dezember 2012)

50 %

a) Anzahl, regionale Verteilung und Häufigkeit nach Bundesländern
Neu eingeleitete Verfahren

21 Tage (F und A)

kein Quorum /
20 %c

kein Quorum /
2/3-Mehrheitc

20 %

2 Monate (A)

kein Quorum

nicht möglich

ca. 8,5 %

keine Frist (F)d

33,3 %

50 % +
2/3-Mehrheit

Niedersachsen

10 %

mindestens
6 Monate (F)e

25 %

50 %

NordrheinWestfalen

8 %

1 Jahr (F) u.
innerhalb d. ersten
18 Wochen (A)

RheinlandPfalz

ca. 10 %

MecklenburgVorpommern

2 Monate (A)

22

15 % 50 % Beteiligungsquorum +
2/3-Mehrheit
25 % Beteiligungsquorum

50 %

18

17

16

12

11

10

Saarland

20 %

14 Tage (A)

50 %

nicht möglich

Sachsen

ca. 12 %

8 Monate (F)

kein Quorum

50 %

SachsenAnhalt

11 %

6 Monate (F)

25 %f

50 % +
2/3-Mehrheit

SchleswigHolstein

5 %

6 Monate (A)g

25 %

50 % +
2/3-Mehrheit

Thüringen

10 % (F)
8 % (A)

4 Monate (F)
2 Monate (A)

25 %

40 %

Anmerkungen:
Zum Teil gelten Absolutzahlen, die hier in Prozentzahlen umgerechnet wurden.
Zu den Begriffen und Quoren: vgl. Glossar im Anhang.
a) Die Unterschriften werden frei gesammelt (F) und/oder dürfen nur in Amtsstuben geleistet
werden (A).
b) 20 Prozent ist das Unterschriftenquorum bei verfassungsändernden Volksbegehren.
c) Es gilt kein zusätzliches Zustimmungsquorum. Bei einfachen Gesetzen ist der Volksentscheid
erfolgreich, wenn er zwei Kriterien erfüllt: Es muss einmal die Mehrheit der Abstimmenden
zustimmen. Zweitens muss der Vorschlag im Volksentscheid mindestens so viele Ja-Stimmen
erhalten, wie es der Mehrheit der in dem gleichzeitig gewählten Parlament repräsentierten
Hamburger Stimmen entspricht. Bei verfassungsändernden Gesetzen ist der Volksentscheid
erfolgreich, wenn er eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden und mindestens so viele
Stimmen erhält, wie der Zweidrittelmehrheit der in dem gleichzeitig gewählten Parlament
repräsentierten Hamburger Stimmen entspricht. Bei einfachen Gesetzen kann die Abstimmung
auch unabhängig von bzw. außerhalb der Bundestags- oder Bürgerschaftswahl durchgeführt werden. In diesem Fall gilt ein Zustimmungsquorum von 20 Prozent.
d) Neben der freien Sammlung kann eine zweimonatige Amtseintragung beantragt werden.
e) Mindestens sechs Monate. Hinzu kommen gegebenenfalls weitere Monate, je nachdem, wie
lange die Landesregierung die Zulässigkeit prüft.
f) Das Zustimmungsquorum entfällt, wenn das Parlament eine Konkurrenzvorlage zur Abstimmung stellt.
g) Neben Ämtern und Behörden können weitere Eintragungsstellen beantragt werden.
10

Abbildung 1: Neu eingeleitete direktdemokratische Verfahren (ohne Volkspetitionen)
1998 – 2012

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13

12

12

13
9

7

99

Hessen

6

7

2

5 %

Hamburg

1

50 %

20
1

20 %

0

3 Monate (F)

20
1

5 % / 20 %b

Bremen

20
09

50 % +
2/3-Mehrheit

20
08

25 %

6

6 Monate (A)

20
07

ca. 3,8 %

Brandenburg

Im Jahre 2012 wurden neun direktdemokratische Verfahren (Volksinitiativen bzw.
Anträge auf Volksbegehren) in sieben Bundesländern neu eingeleitet. Somit wurde
das Instrument weniger häufig als in den Vorjahren (2011: 18, 2010: 13) und etwas
weniger häufig als im Durchschnitt der letzten 15 Jahre (zwölf pro Jahr) genutzt. Die
folgende Abbildung zeigt die Entwicklung von 1998 bis 2012.

20
0

50 % +
2/3-Mehrheit

20
05

25 %

25 %

20
04

kein Quorum

4 Monate
(F und A)

20
03

14 Tage (A)

20
02

10 %
7 % / 20 %b

0

33,3 %

20
01

14 Tage (A)

20
0

16,7 %

19

Bayern
Berlin

Im Folgenden werden die direktdemokratischen Verfahren in den Bundesländern
hinsichtlich ihrer Häufigkeit, regionalen Verteilung, Themenbereiche und Erfolgsquoten untersucht.

Zustimmungsquorum
Verfassungs­
änderung

98

BadenWürttemberg

Volksentscheid
Zustimmungsquorum
einfaches
Gesetz

20
1

Volksbegehren
Unterschriften- Eintragungsfrist
quorum Amt (A) oder freie
Sammlung (F)a

19

Bundesland

	Landesebene: Daten und Analysen

Zusätzlich wurde 2012 eine unverbindliche Volkspetition neu eingeleitet (Vorjahr:
keine Volkspetition).
Laufende Verfahren

2012 zählten wir insgesamt 26 laufende Verfahren (einschließlich einer Volkspetition)
in mehr als der Hälfte aller Bundesländer (neun von 16). Dies ist weniger als im Jahr
2011 (33 Verfahren). Eine Auflistung der 26 laufenden Verfahren des Jahres 2012 befindet sich im Anhang.
Gesamtbilanz

Zum 31. Dezember 2012 betrug die Anzahl der seit 1946 von Bürger/innen initiierten
Verfahren 327, davon 278 Volksinitiativen/Anträge auf Volksbegehren sowie
49 Volkspetitionen. Daneben gab es 40 weitere direktdemokratische Verfahren in den
deutschen Bundesländern: 20 Volksabstimmungen über eine neue Landesverfassung/
Sonderabstimmung sowie 20 obligatorische Volksentscheide bei Verfassungsänderungen – sogenannte obligatorische Verfassungsreferenden (Bayern: neun, Hessen:
neun, Berlin und Bremen: je eines). Tabelle 2 zeigt, in welchen Jahrzehnten die insgesamt 367 Verfahren stattfanden:
11

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Tabelle 2: Gesamtbilanz direktdemokratischer Verfahren sowie Volkspetitionen
(Stand: 31. Dezember 2012)

Jahr der
Einleitung

Von Bürgern initiierte Verfahren

Obligatorische und
Verfassungsreferenden

Gesamt

Volksbegehren

Unverbindliche
Volkspetitionen

1946–1949

0

0

10

10

1950–1959

0

0

2

2

1960–1969

6

0

1

7

1970–1979

10

0

4

14

1980–1989

12

0

1

13

1990–1999

94

17

14

125

2000–2009

116

28

6

150

2010–2012

40

4

2

46

278

49

40

367

9

1

0

10

Gesamt
davon 2012
neu eingeleitet

Abbildung 2 illustriert die zeitliche Entwicklung und verdeutlicht, dass es erst seit
den 90er Jahren eine nennenswerte Praxis der direkten Demokratie in den deutschen
Bundesländern gibt.
Abbildung 2: Von Bürger/innen neu eingeleitete Verfahren (einschließlich Volkspetitionen)
von 1946 – 2012 nach Jahrzehnten

140
120
100

Erstens stieg seit 1989 die Anzahl der Bundesländer mit Volksbegehren und Volksentscheide in der Landesverfassung von sieben Ländern (1989) auf 16 (1996) an,
inzwischen kennen alle Bundesländer diese Instrumente. Dies erhöhte natürlich
auch die Anzahl der Verfahren, zumal dort meist anwendungsfreundlichere Verfahren gewählt wurden. Die prohibitiven Regelungen beispielsweise aus BadenWürttemberg oder aus dem Saarland galten erfreulicher Weise nicht als Maßstab
für die neuen oder reformierten Landesverfassungen nach 1989.
Zweitens wurden in den vergangenen Jahren – auf parlamentarischem wie auch
auf direktdemokratischen Weg – zahlreiche Reformen durchgeführt: Quoren wurden gesenkt, insgesamt mehr Bürger- und Anwendungsfreundlichkeit erzielt.
Schließlich gründet sich der Anstieg drittens auch auf eine veränderte politische
Kultur. Bürger/innen, Verbände, Initiativen und Oppositionsparteien suchen (und
finden) zwischen den Wahlen verbindliche Einflussmöglichkeiten auf die Politik
und mischen sich immer häufiger direkt und projektorientiert in die (Landes-)
Politik ein, statt sich in einer politischen Partei zu engagieren. Zahlreiche Akteure
haben die Vorteile der direkten Demokratie – unter anderem Gehör zu finden, die
politische Tagesordnung zu beeinflussen und vor allem von den Parteien und Regierungen ernst genommen und in politische Entscheidungsprozesse einbezogen
zu werden – entdeckt und können so auch Erfahrungen sammeln und weitergeben.
Regionale Verteilung

Die von Bürger/innen initiierten Verfahren verteilen sich so wie in der Tabelle auf der
folgenden Seite angegeben.

Volkspetition
Volksbegehren

80
60
40
20
0
1945-1949

1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2012

Wie Tabelle 2 und Abbildung 2 zeigen, wurden zwischen 1946 und 1989 insgesamt
28 Verfahren (einschließlich Volkspetitionen) von den Bürger/innen initiiert. Seitdem
ist die Anzahl stark gestiegen: Von 1990 bis 2012 wurden mit insgesamt 299 mehr als
zehnmal so viele Verfahren neu eingeleitet wie in den vorangegangenen 45 Jahren und
das in einem sehr viel kürzeren Zeitraum von 23 Jahren. Mit anderen Worten: Von
1946 bis 1989 fanden durchschnittlich 0,5 Verfahren pro Jahr in allen Bundesländern
statt. Von 1990 bis 2012 stieg diese Zahl auf durchschnittlich 13 Verfahren pro Jahr.
Dies bedeutet, dass seit 1990 die direkte Demokratie vermehrt angewandt wurde.
Diese Entwicklung hat vor allem drei Ursachen:
12

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13

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Tabelle 3:	 „Von unten“ initiierte direktdemokratische Verfahren sowie Volkspetitionen
in den 16 Bundesländern (Stand: 31. Dezember 2012), sortiert nach Häufigkeit

Bundesland

Hamburg

Einführung Gesamtzahl
Anträge/VI

davon davon
Alle ... Jahre zusätzlich
Volks­
VB
VE findet ein Antrag
auf VB/ eine VI petitionen
statt

1996

36

14

6

0,47

5

Brandenburg

1992

38

9

0

0,55

–

MecklenburgVorpommern

1994

25

1

0

0,76

0

Schleswig-Holstein

1990

27

5

2

0,85

–

Bayern

1946

46

19

6

1,5

–

Berlina

1949–1975,
seit 1995

25

7

3

1,8

4

Tabelle 4: Von der Bevölkerung beantragte Volksbegehren und Volksentscheide in den
einzelnen Bundesländern (Stand: 31. Dezember 2012), sortiert nach Häufigkeit VB

Bundesland

Sachsen

1992

11

4

1

1,9

–

Niedersachsen

1993

10

3

0

2,0

14

Thüringen

1994

9

5

0

2,1

0

Baden-Württemberg

1974

9

0

0

4,3

–

NRW

1950

12

2

0

5,3

11

Saarland

1979

6

0

0

5,7

–

Bremen

1947

10

4

0

6,6

7

Sachsen-Anhalt

1992

3

3

1

7,0

8

Hessen

1946

6

1

0

11,2

–

Rheinland-Pfalz

1947

5

1

0

13,2

0

278

78

19

4,1

49

Gesamt

Die Anzahl der eingeleiteten Verfahren in der ersten Verfahrensstufe stellt jedoch nur
einen Aspekt der direktdemokratischen Praxis dar. Ebenso wichtig ist, ob es auch zu
den angestrebten Volksbegehren (zweite Verfahrensstufe) und Volksentscheiden
(dritte Verfahrensstufe) kommt. Die nächste Auswertung betrachtet daher die Häufigkeit dieser beiden Verfahrensstufen.

 

Anmerkungen:
Abkürzungen: VI = Volksinitiativen, VB = Volksbegehren, VE = Volksentscheide
a) Auch die erste Berliner Verfassung von 1949 sah Volksbegehren und Volksentscheide vor.
Allerdings wurde niemals ein Ausführungsgesetz erlassen. Stattdessen wurden 1974 die entsprechenden Verfassungsartikel geändert und die Volksgesetzgebung auch formal abgeschafft. Erst
mit der neuen Landesverfassung von 1995 hielt die direkte Demokratie in Berlin wieder Einzug.
Quelle: Mehr Demokratie e. V., eigene Erhebungen.

Einführung Anzahl Anzahl Anzahl
Jahre
VB
VE

Alle ... Jahre
findet ein VB
statt

Alle ... Jahre
findet ein VE
statt

Hamburg

1996

17

14

6

1,2

2,8

Brandenburg

1992

21

9

0

2,3

unendlich

Bayern

1946

66

19

6

3,5

11,2

Thüringen

1994

19

5

0

3,8

unendlich

Schleswig-Holstein

1990

23

5

2

4,6

11,5

Sachsen

1992

21

4

1

5,3

21,0

1949-1975,
seit 1995

44

7

3

6,3

14,7

Niedersachsen

1993

20

3

0

6,7

unendlich

Sachsen-Anhalt

1992

21

3

1

7,0

21,0

Bremen

1947

66

4

0

16,5

unendlich

MecklenburgVorpommern

1994

19

1

0

19,0

unendlich

Berlin

NRW

1950

63

2

0

31,5

unendlich

Rheinland-Pfalz

1947

66

1

0

66,0

unendlich

Hessen

1946

67

1

0

67,0

unendlich

Saarland

1979

34

0

0

unendlich

unendlich

Baden-Württemberg

1974

38

0

0

unendlich

unendlich

78

19

7,8

31,9

Gesamt

 

Abkürzungen: VB = Volksbegehren, VE = Volksentscheide

Aus der Tabelle ist zu erkennen, dass die Bundesländer Hamburg, Brandenburg und
Mecklenburg-Vorpommern direktdemokratische Verfahren am intensivsten nutzten.
Einschränkend muss jedoch erwähnt werden, dass in Brandenburg erst ein Volksbegehren (von neun) genügend Unterschriften erreichen konnte und in MecklenburgVorpommern erst ein einziges Volksbegehren stattfand.
Wie Tabelle 3 ebenfalls zeigt, ist Bayern – noch – das Bundesland mit den meisten
Anträgen auf Volksbegehren (46) sowie Volksbegehren (19). Was die Häufigkeit von
Volksinitiativen/Anträgen auf Volksbegehren im Jahresdurchschnitt betrifft, befindet sich Bayern jedoch nur im vorderen Mittelfeld (Platz 5).
Auf den hinteren Plätzen der Volksbegehrens-Häufigkeit finden sich Bundesländer
mit jahrelang gültigen restriktiven Regelungen: Saarland, Bremen (erst kürzlich fanden dort Reformen statt, so dass hier in den nächsten Jahren mehr Verfahren zu erwarten sind), Sachsen-Anhalt, Hessen und Rheinland-Pfalz.

14

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2012

Aus Tabelle 4 ergeben sich folgende Erkenntnisse:
n	 Hamburg hat die intensivste Praxis sowohl bei durchgeführten Volksbegehren als
auch bei Volksentscheiden: Durchschnittlich findet fast jedes Jahr ein Volksbegehren und etwa alle drei Jahre ein Volksentscheid statt.
n	 Bezüglich der Häufigkeit von Volksbegehren folgen auf Platz 2 Brandenburg und
auf Platz 3 Bayern.
n	 Bezüglich der Häufigkeit von Volksentscheiden folgen auf Platz 2 und 3 Bayern und
Schleswig-Holstein.
n	 Bayern verfügt mit 19 Volksbegehren und sechs Volksentscheiden über die umfangreichste Praxis der Verfahrensstufen 2 und 3 insgesamt – jedoch muss der deutlich
längere Zeitraum, in denen diese stattfanden, berücksichtigt werden.
n	 Zudem fällt auf, dass in nur sechs der 16 Bundesländer ein von der Bevölkerung
beantragter Volksentscheid stattfand: In Hamburg, Bayern, Schleswig-Holstein,
Berlin, Sachsen und Sachsen-Anhalt.
n	 Die Daten zu Berlin sind durch die Mitberücksichtigung des Zeitraums von 1949
bis 1974, in dem die direkte Demokratie wirkungslos blieb und kein einziges Ver15

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

fahren stattfand, etwas verzerrt. Würde man den Zeitraum ab 1995 betrachten (Reformjahr und neue Verfassung), dann würden die Zahlen anders lauten: Alle 2,6 Jahre fand ein Volksbegehren und alle sechs Jahre ein Volksentscheid statt. Berlin wäre
dann in der Tabelle auf dem dritten Platz. Wenn man den Zeitraum ab 2006 (Reform
der Volksgesetzgebung) betrachtet, wird es noch interessanter. Es bestätigt sich die
These, dass der entscheidende Einflussfaktor für die Häufigkeit der Verfahren der
Themenkatalog und die Bedingungen beim Volksbegehren ist.
n	

Die Tabelle belegt, dass in einigen Bundesländern die direkte Demokratie bislang
nur auf dem Papier vorhanden ist und in der Praxis weitgehend bedeutungslos bleibt.
In Baden-Württemberg und im Saarland fand noch kein einziges Volksbegehren zu
Sachfragen statt, in drei weiteren Bundesländern (Hessen, Rheinland-Pfalz und
Mecklenburg-Vorpommern) gab es jeweils nur ein einziges Volksbegehren. In diesen
Bundesländern zeigt sich, dass für die mangelnde Praxis die prohibitiven Hürden
(sehr hohe Quoren und kurze Fristen, vgl. Tabelle 1) verantwortlich sind, welche die
Bürger/innen vom Gebrauch der Beteiligungsrechte abhalten.

Einige Bundesländer mit wenig Praxis und restriktiven Regelungen haben in den
vergangenen Jahren reagiert und erfreulicherweise die Hürden gesenkt oder die Verfahren anderweitig bürgerfreundlicher gestaltet, so etwa Berlin, Hamburg, Bremen,
Nordrhein-Westfalen oder Thüringen. In manchen Ländern, zum Beispiel in BadenWürttemberg, sind weit gehende Reformen geplant, in anderen wurden nur kosmetische Korrekturen durchgeführt (zum Beispiel Hessen, Brandenburg 2011).
Betrachtet man die regionale Verteilung der 19 durch Volksbegehren ausgelösten
Volksentscheide in den besagten sechs Bundesländern8, so ergibt sich folgendes Bild:
Abbildung 3: Geographische Verteilung der 19 Volksentscheide aufgrund von
Volks­begehren (Stand: 31. Dezember 2012)

b) Themen

Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Themenverteilung im Jahr 2012
sowie von 1946 bis 2012.
Tabelle 5:	Themen von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volkspetitionen im Jahr 2012
und gesamt von 1946 bis 2012

Themenbereich

Anzahl 2012
(neu eingeleitet)

2012 in % Anzahl gesamt Gesamt in %
(1946 - 2012)

Bildung und Kultur

2

20 %

89

27,2 %

Demokratie, Staatsorganisation
und Innenpolitik

2

20 %

73

22,3 %

Wirtschaft

1

10 %

44

13,5 %

Soziales

3

30 %

41

12,5 %

Umwelt

2

20 %

27

8,3 %

Verkehr

0

0%

22

6,7 %

Sonstiges
Gesamt

0

0%

31

9,5 %

10

100 %

327

100 %

Aus Tabelle 5 ist ersichtlich, dass der Schwerpunkt der 2012 neu eingeleiteten zehn
Verfahren mit 30 Prozent der Bereich „Soziales“ war.
Betrachtet man den langjährigen Durchschnitt aller 327 Verfahren seit 1946, so zeigt
sich, dass der Bereich „ Bildung und Kultur“ mit 89 Verfahren auf Platz 1 liegt, gefolgt von „Demokratie, Staatsorganisation und Innenpolitik“ mit 73 Verfahren.
Die folgende Abbildung illustriert noch einmal die Gesamtverteilung der Themen für
alle Verfahren von 1946 bis 2012.
Abbildung 4: Themenbereiche der 327 Volksbegehren und Volkspetitionen seit 1946
(Stand: 31. Dezember 2012)

Sachsen-Anhalt 5,3 %
Bayern 31,6 %
Sachsen 5,3 %

Verkehr 7 %
Sonstiges 9 %

Berlin 15,8 %

Wirtschaft 13 %
Umwelt- u. Verbraucherschutz, Gesundheit 8 %

Schleswig-Holstein 10,5%

Soziales 13 %
Hamburg 31,6 %

Demokratie, Staatsorganisation
u. Innenpolitik 22%

Hier ist zu beachten, dass die möglichen Themen der Volksbegehren in den deutschen
Bundesländern durch die Gesetzgebungskompetenzen vorgegeben sind. Im Rahmen
des bundesdeutschen Föderalismus und der begrenzten Kompetenzen der Bundesländer – verglichen mit denjenigen der Schweizer Kantone oder der US-Bundesstaaten
sind diese gering – ist auch nur eine eingeschränkte Anzahl von Themen für Volksbegehren möglich. Hinzu kommen noch die thematischen Beschränkungen in den jeweiligen Landesverfassungen selbst (zum Beispiel Haushaltsangelegenheiten).

8	Eine Übersicht über diese Volksentscheide findet sich unter: www.mehrdemokratie.de/volksentscheid.html.

16

Bildung und Kultur 27 %

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2012

17

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

c) Akteure

Die bisherigen Volksbegehrensberichte haben gezeigt, dass hauptsächlich Aktionsbündnisse bestehend aus verschiedenen Gruppierungen als Initiatoren von Volksbegehren in Erscheinung traten und nur selten einzelne Parteien oder Verbände. Die
Analyse für 2012 bestätigt dies erneut:
n	
Aktionsbündnis:	7
n	
Einzelne

Partei:	

2

Verband/Verein:	
–
n	
Einzelpersonen:	1

n	
Einzelner

In einem Aktionsbündnis bündelt sich das Interesse verschiedener Akteure wie etwa
von Bürgerinitiativen, Vereinen, Gewerkschaften oder Parteien, um ein gemeinsames Politikprojekt voranzubringen. Ein wichtiger Grund für die Bildung eines
Bündnisses ist, dass unter anderem die Chancen bei der Unterschriftensammlung,
die sehr zeit- und ressourcenaufwändig ist, deutlich besser sind als wenn dies ohne
ein Bündnis geschähe. So scheiterte 2012 auch die einzige Initiative, die durch Einzelpersonen durchgeführt wurde, bereits an der ersten Verfahrenshürde, der Sammlung von Unterschriften für den Antrag auf ein Volksbegehren (Hamburg: Initiative
Feiertag plus 1).
d) Ergebnisse und Erfolge

Die folgende Tabelle zeigt die Ergebnisse der im Jahre 2012 abgeschlossenen Verfahren und vergleicht sie mit der Gesamtzahl aller abgeschlossenen Verfahren. Dabei wurde „Erfolg“ als Ergebnis „im Sinne des Volksbegehrens/der Initiatoren“ definiert.

(ohne Volkspetitionen) (Stand: 31. Dezember 2012)

Abgeschlossene Verfahren im Jahr 2012

Abgeschlossene
Verfahren insgesamt

Fallzahl

in %

Fallzahl

in %

Erfolg ohne Volksentscheid

3

30 %

57

22 %

Teilerfolg ohne Volksentscheid

1

10 %

17

6%

Gescheitert ohne Volksentscheid

6

60 %

171

65 %

Erfolg im Volksentscheid

–

–

10

4%

Teilerfolg im Volksentscheid (Gegenentwurf)

-

-

3

1%

Gescheitert im Volksentscheid

-

-

1

0,4 %

Unecht gescheitert im Volksentscheid *

-

-

5

2%

10

100 %

264

100 %

3,5

35 %

77

29 %

Gesamt
Direkte Erfolgsquote
(Teilerfolg = halber Erfolg)

Tabelle 6 zeigt ferner, dass in der Gesamtbetrachtung bislang sehr viele Initiativen
und Anträge auf Volksbegehren ohne einen Volksentscheid scheiterten: Zwei Drittel
aller gestarteten und abgeschlossenen Verfahren (171 von 264) scheitern in einem
frühen Verfahrensstadium („ohne Volksentscheid“). Die meisten hiervon erreichten
nicht genügend Unterschriften in der ersten oder zweiten Verfahrensstufe, wurden
zurückgezogen oder für unzulässig erklärt.
Einer der Gründe für diese sehr hohe Zahl sind die restriktiven Regelungen. So ist der
Ausschluss von finanzrelevanten Themen ebenso zu nennen wie die Kombination aus
hohem Unterschriftenquorum und zu kurzer Frist beim Volksbegehren, mitunter zusätzlich erschwert durch das Verbot der freien Unterschriftensammlung. Dies wird besonders deutlich in Brandenburg, wo die freie Unterschriftensammlung verboten ist und es
nur in einem von bislang neun Volksbegehren gelang, die geforderte Unterschriftenzahl
von vier Prozent zu erreichen. Letzteres hängt vermutlich eng mit der 2012 erfolgten
Reform zusammen, welche die Möglichkeit der Briefeintragung ermöglicht hat.
Ergebnisse der von unten initiierten Volksentscheide

Betrachtet man die Erfolgsquote der bislang 19 Volksentscheide aufgrund von Volksbegehren, so betrug diese 60,5 Prozent (statistisch gesehen entspricht dies 11,5 erfolgreichen Volksentscheiden) und somit deutlich höher als die Erfolgsquote aller bislang
abgeschlossenen 264 direktdemokratischen Verfahren (29 Prozent).

Tabelle 6: Ergebnisse der abgeschlossenen Verfahren 2012 und ins­gesamt seit 1946

Ergebnis

male Erfolgsquote. Dies bedeutet, dass eine im Volksentscheid erfolgreiche Vorlage
durchaus faktisch erfolglos sein kann. Das zeigen die Erfahrungen aus der Vergangenheit, als Ergebnisse von Volksentscheiden im Nachhinein nicht beachtet wurden (zum
Beispiel Rechtschreibreform in Schleswig-Holstein oder Krankenhausprivatisierung in
Hamburg). Umgekehrt kann ein Verfahren aber auch trotz Unzulässigkeit faktisch erfolgreich sein, wie 2007 das Beispiel Transrapid in Bayern zeigte.

Zu beachten ist hierbei, dass in Bayern alle Volksentscheide gültig waren, das heißt,
nicht am Abstimmungsquorum scheiterten. In Hamburg sind hingegen zwei Volksentscheide, in Berlin, Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt je einer am Zustimmungsquorum gescheitert9. Bayern hält also den Spitzenplatz in Bezug auf gültige
Volksentscheide, was damit zusammen hängt, dass es in Bayern bei einfachen Gesetzen kein Abstimmungsquorum und bei Verfassungsänderungen erst seit 1999 ein
25-Prozent-Zustimmungsquorum gibt.
Eines der Verfahren, das im Jahre 2012 ohne Volksentscheid erfolgreich war, indem
das Landesparlament das Anliegen übernahm, wird im ersten Spezial ausführlicher
vorgestellt.

* Unecht gescheitert = Trotz Mehrheit beim Volksentscheid am Abstimmungsquorum gescheitert

18

Wie aus Tabelle 6 zu ersehen ist, waren drei von zehn abgeschlossenen Verfahren des
Jahres 2012 direkt erfolgreich, ein weiteres erzielte einen Teilerfolg. Da Teilerfolge
als halber Erfolg gewertet werden, bedeutet dies insgesamt eine Erfolgsquote von
35 Prozent, was etwas höher liegt als der langjährige Durchschnitt (29 Prozent). Bei
dieser – in der letzten Zeile ausgewiesenen – Erfolgsquote handelt es sich um eine for-

9	In Berlin erreichte ein weiterer Volksentscheid („Pro Reli“) nicht das Zustimmungsquorum. Da bei diesem
Volksentscheid jedoch die Mehrheit
sowieso gegen das Volksbegehren
votierte, kam das zweite Erfolgskriterium „Erreichen des Zustimmungsquorums“ gar nicht erst zum Tragen.

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19

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Spezial 1: Hamburgs Transparenzgesetz
von Daniel Lentfer

Demokratie braucht Transparenz

Schluss mit dem Amtsgeheimnis, das war von Anfang an das Ziel einer Volksinitiative, die Hamburgs Politik und Verwaltung transparenter machen wollte. Das Bündnis aus Mehr Demokratie, Chaos Computer Club, Transparency International und
anderen hat ein Transparenzgesetz geschrieben, das noch vor dem Volksbegehren
einstimmig vom Landesparlament übernommen wurde. Doch die Umsetzung ist gar
nicht so einfach.
“Das Wort Gesetz klingt immer so nach Verwaltung”, sagt eine in der Runde. „Dann
nennen wir es doch einfach Transparenz schafft Vertrauen”, schlägt ein anderer Diskussionsteilnehmer vor. So kam die Initiative zu ihrem Namen, als sie im Oktober
2011 gegründet wurde. Auch andere Organisationen wie die Piratenpartei, Bündnis
90/Die Grünen, DIE LINKE und ÖDP waren von Anfang an von der Idee begeistert
und machten mit.
Transparenz per Gesetz?

Kernpunkt des Transparenzgesetzes ist ein Informationsregister, das die Stadt bis Oktober 2014 einrichten muss. In diesem Register müssen dann von Aktenplänen über
Regierungsbeschlüsse, Gutachten und Baugenehmigungen bis hin zu Zuwendungsbescheiden alle Informationen von öffentlichem Interesse ins Internet gestellt werden.
„Die Bürger sind in Zukunft keine Bittsteller mehr, sondern die Verwaltung muss von
sich aus alle wichtigen Informationen bereit stellen”, sagt dazu Gregor Hackmack, der
für Mehr Demokratie Vertrauensperson war. “Noch müssen aufwändig einzelne Anfragen gestellt werden, für die Gebühren erhoben werden können, aber mit dem Informationsregister machen wir einen Quantensprung zu einer offenen Gesellschaft.”
Am Anfang war ein Wiki

Schon beim ersten Treffen wurde beschlossen, ein Wiki einzurichten. Für alle, die
nicht regelmäßig im Internet unterwegs sind: Ein Wiki ist eine Website, die nicht nur
gelesen, sondern auch bearbeitet werden kann. In diesem Wiki wurde das Transparenzgesetz öffentlich geschrieben, und seine Entstehung kann dort bis heute nachvollzogen werden. Die Änderungen wurden auf regelmäßigen Treffen besprochen
und beschlossen. Dabei gab es über die Grundsätze große Einigkeit. “Der Chaos
Computer Club setzt sich für offene und maschinenlesbare Formate ein, damit wir die
Informationen leichter auswerten und weiterverarbeiten können”, sagt Michael Hirdes, der für den CCC Vertrauensperson war. Als ein erster Entwurf stand, konnte mit
dem ehemaligen Bundesverfassungsrichter Jürgen Kühling ein Experte gefunden
werden, der half, das Gesetz zu überarbeiten.

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

“Unterschriften im Winter sammeln ist nicht schön, aber bis auf einen Schnupfen
sind wir dabei alle gesund geblieben”, sagt Burkhard Masseida von der Piratenpartei,
der wohl fleißigste Sammler der Initiative. Für die in Hamburg allein regierende SPD
schien es offensichtlich, dass das Thema zog und auch bei Volksbegehren und Volksentscheid die Hürden überspringen würde. Es kam zu einem Gesprächsangebot, an
dessen Ende ein Kompromiss stand. Die Bürgerschaft beschloss das Gesetz nach
Verhandlungen, in die am Ende alle Fraktionen einbezogen wurden.
Veränderungen im Detail

Das Gesetz veränderte sich, doch der Kern blieb unangetastet. So wurden im Rahmen
einer Anhörung und bei vielen nächtlichen Verhandlungsrunden mit Verfassungsrechtler/innen und Datenschützer/innen einzelne Passagen überarbeitet. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse genauso wie personenbezogene Daten und der Kernbereich des
Regierungshandelns bleiben geschützt. Die Veröffentlichung von Verträgen wurde auf
die Daseinsvorsorge – dazu gehören auch Kultur und Bildung – begrenzt. Im Gegenzug
müssen Vorstandsgehälter städtischer Unternehmen in Zukunft offen gelegt werden.
Verträge im Internet veröffentlichen

Einer der wichtigsten Punkte des Gesetzes ist, dass Verträge über 100.000 Euro einen
Monat lang im Internet einsehbar sein müssen, bevor sie wirksam werden. “Das trägt
dazu bei, dass Korruption und Manipulation deutlich erschwert werden”, sagt Gerd
Leilich, der Transparency International im Bündnis vertrat. Die Initiative hofft, dass
damit Kostenexplosionen wie bei der Elbphilharmonie zukünftig vermieden werden
können.
Wer zu spät kommt...

Wie bei jedem größeren Vorhaben gibt es Akteure, die das Transparenzgesetz kritisieren. Dies war vor allem die in Hamburg traditionell sehr einflussreiche Handelskammer. Auf ein frühzeitiges Gesprächsangebot der Initiative gab es lange keine
Reaktion, so dass kein Termin vor dem Beschluss des Gesetzes zu Stande kam. Für
die Handelskammer ist es das “intransparenteste Gesetz, das jemals in Hamburg zustande gekommen ist.” Die Handelskammer reagierte beleidigt, ist sie es doch von
jeher gewohnt, frühzeitig gefragt zu werden. Noch dazu ist sie von dem Transparenzgesetz selbst betroffen. Die Parlamentspräsidentin Carola Veit (SPD) bescheinigte der
Handelskammer bereits “Heldentum nach Ladenschluss”.
Ein Vorbild für viele ...

Das Transparenzgesetz hat Maßstäbe in der Informationspolitik gesetzt. Inzwischen
gibt es von Österreich über Nordrhein-Westfalen bis nach Schleswig-Holstein viele
Initiativen, die ähnliche Ziele verfolgen. Das Transparenzgesetz wurde in Vorträgen
vom OpenGovernmentData Day in Linz bis zum Open-Knowledge Festival in Helsinki vorgestellt, Nachfragen kamen aus Katalonien und Washington, D. C. Als Reaktion darauf hat die Initiative das Gesetz übersetzen lassen.

Erstens kommt es anders und zweitens als man denkt

Die erste Hürde, die Volksinitiative, wurde in nur sechs Wochen geschafft, obwohl
laut Gesetz ein halbes Jahr vorgesehen ist. Häufig genügte das Reizthema Elbphilharmonie, um die Notwendigkeit von mehr Transparenz zu begründen. Die gesammelten 15.000 Unterschriften wurden am weltweiten Anti-Korruptions-Tag, dem 9. Dezember 2011, im Rathaus übergeben.
20

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... aber Probleme vor der eigenen Haustür

Während Hamburg sich nach wie vor als Transparenzhauptstadt rühmt, versuchen
Gegner die ersten Schlupflöcher zu finden. Denn eine große Frage ist, wer unter die
Veröffentlichungspflicht fällt. Mit einer fragwürdigen Interpretation des Gesetzes
will die Justizbehörde städtische Unternehmen vom Gesetz ausnehmen. Dies betrifft
21

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

vor allem Anstalten und Körperschaften öffentlichen Rechts, wie die Hafenbehörde,
die Handelskammer, aber auch die Hamburger Stadtentwässerung. Hier wird es wohl
zu einer Klärung vor Gericht kommen müssen. Bemerkenswert: Der bei den Verhandlungen beteiligte Staatsrat der Justizbehörde wird jetzt nicht müde, das Gesetz
zu kritisieren. Er nennt es “handwerklich schlecht macht” und poltert grundsätzlich
gegen die Volksgesetzgebung.
Ein Gesetz ändert keine Kultur

Hamburg ist damit per Gesetz im Bereich Transparenz in Deutschland und auch darüber hinaus führend, aber ein Gesetz ändert keine Kultur. So wird es noch einiges an
Zeit und Kraft brauchen, bis das Amtsgeheimnis als historisch betrachtet werden
kann. Doch es ist klar, dass es hinter das beschlossene Gesetz kein Zurück gibt.
Daniel Lentfer arbeitet als Landesgeschäftsführer für den Landesverband Hamburg von Mehr
Demokratie. Details unter: hh.mehr-demokratie.de/hh_transparenzgesetz.html

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Wie die nachfolgende Abbildung zeigt, erreichte die Hälfte (52 Prozent) dieser Volksbegehren nicht genügend Unterschriften. Die Gründe hierfür waren oft die hohen
Quoren, die kurzen Fristen (so zum Beispiel in Bayern) und/oder das Verbot der freien Unterschriftensammlung (so zum Beispiel in Brandenburg). Vereinzelt war der
Grund auch die geringe Resonanz des Themas in der Bevölkerung. Insgesamt gelangte jedes vierte Volksbegehren zum Volksentscheid (25 Prozent). Hingegen wurde
fast jedes siebte Volksbegehren vom Parlament übernommen, so dass ein Volksentscheid entfiel (elf von 77 Volksbegehren).
Abbildung 5: Ergebnisse der 77 Volksbegehren (VB) bis Ende 2012

VB kommt zustande u. wird nicht weiter verfolgt
1,3 %
VB vor Fristende abgebrochen 5,2 %

Verfahren noch nicht abgeschlossen
2,6 %

VB kommt zustande u. wird v.
Parlament übernommen 14,3 %

Volksentscheid 24,7 %

e) Volksbegehren 2012

VB erreicht zu wenig Unterschriften 51,9 %

Im Jahr 2012 wurden drei Volksbegehren (= zweite Verfahrensstufe) durchgeführt
und auch im selben Jahr abgeschlossen.
Abgeschlossene Volksbegehren
n	
	

n	
	

n	
	

Niedersachsen: Volksbegehren „Für gute Schulen“
Das Volksbegehren fand vom 3. November 2010 bis zum 14. Januar 2012 statt. Mit
knapp 250.000 Unterschriften (4,2 Prozent) wurden weniger als die benötigten 608.731
Unterschriften (zehn Prozent) gesammelt, so dass das Volksbegehren scheiterte.
Berlin: Volksbegehren „Nachtflugverbot Flughafen BBI“
Das Volksbegehren fand vom 29. Mai bis zum 28. September 2012 (vier Monate)
statt. Parallel dazu lief auch in Brandenburg ein Volksbegehren mit demselben Ziel.
Es wurden etwa 160.000 (davon 139.129 gültige) Unterschriften gesammelt und
somit die benötigten sieben Prozent (ca. 173.000 Unterschriften) nicht erreicht. Damit scheiterte das Volksbegehren mit 5,7 Prozent.
Brandenburg: Volksbegehren „Nachtflugverbot Flughafen BBI“
Das Volksbegehren fand vom 4. Juni bis zum 3. Dezember 2012 (sechs Monate)
statt und wurde von ca. 106.000 Bürger/innen unterstützt (80.000 benötigt). Nun
kommt es im Jahr 2013 voraussichtlich zum Volksentscheid, falls es zu keiner Einigung zwischen Initiator/innen und der Regierung kommt.

Mit den drei Volksbegehren stieg die Zahl der insgesamt in den deutschen Bundesländern durchgeführten Volksbegehren (zweite Verfahrensstufe) auf 77 (Stand: Ende
2012). Im Januar 2013 wird das 78. Volksbegehren (in Bayern zum Thema Studiengebühren) durchgeführt.
22

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Abkürzung: VB = Volksbegehren
Hinweis: Im Januar 2013 wird das 78. Volksbegehren (in Bayern zum Thema Studiengebühren
durchgeführt.

f) Reformen der gesetzlichen Grundlagen auf Landesebene

Auch im Jahr 2012 wurden direktdemokratische Regelungen reformiert und geplant.
Baden-Württemberg: Reformen geplant10

Die grün-rote Landesregierung hat in ihrem Koalitionsvertrag festgehalten, dass sie
das Zustimmungsquorum bei einfachen Gesetzen vollständig abschaffen und bei
Verfassungsänderungen absenken wird. Der bisherige Zulassungsantrag für ein
Volksbegehren soll zur Volksinitiative aufgewertet werden, was bedeutet, dass sich
der Landtag mit der Initiative auseinandersetzen muss und dadurch eine erste Diskussions- und Positionierungsphase im Parlament angestoßen wird. Übernimmt der
Landtag den Antrag oder einen für die Initiative akzeptablen Kompromiss, kann der
Prozess schon hier ein Ende finden. Außerdem soll die Unterschriftenhürde beim
Begehren gesenkt, freie Sammlung zulässig und der Sammelzeitraum verlängert
werden.
„Die Stärkung der Mitwirkung und Teilhabe der Menschen soll ein Wesensmerkmal der neuen politischen Kultur in Baden-Württemberg werden.“
(Koalitionsvertrag zwischen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der SPD
Baden-Württemberg 2011).

10	Die diesbezüglichen Ausführungen
stammen von Sarah Händel, Mitarbeiterin von Mehr Demokratie e.V. in
Baden-Württemberg, der ich herzlich
danke. Mehr Informationen unter:
www.mitentscheiden.de.

23

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Die Ambitionen sind groß, doch die Situation ist vertrackt: Für die Reform der direkten Demokratie braucht es die Zustimmung der CDU-Fraktion, denn diese ist immer
noch die größte Fraktion im Landtag und für eine Verfassungsänderung ist eine Zweidrittel-Mehrheit notwendig. Gleichzeitig stehen auch Reformen für die kommunale
direkte Demokratie an, die zwar mit der einfachen Regierungsmehrheit beschlossen
werden könnten, bei der die CDU jedoch ebenfalls gerne mitsprechen möchte. Nach
einem Sondierungsgespräch im Januar 2012 gab es daher keine Fortschritte auf dem
Weg zu einer Reform. Im Bewusstsein, dass zum aktuellen Zeitpunkt die Landtagsmehrheit für eine vollständige Abschaffung des Quorums nicht gegeben ist, hat das
Bündnis für Mehr Demokratie in Baden-Württemberg im Sommer 2012 einen eigenen Vorschlag zur Diskussion gestellt, um zu verdeutlichen, wie ein akzeptabler
Kompromiss aussehen könnte. Mit einer Absenkung der Unterschriftenhürde für das
Begehren auf 5 Prozent der Wahlberechtigten, einer Absenkung des Zustimmungsquorums auf 15 Prozent, respektive 25 Prozent für Verfassungsänderungen, würde
ein respektabler Fortschritt erreicht.
Damit steht eine Formel („5-15-25“) im Raum, die als mögliche Diskussionsgrundlage für interfraktionelle Gespräche dienen kann. Wird keine Einigung erreicht, wäre
eine Volksabstimmung über die Volksabstimmung ein nahe liegender Ausweg aus
dem Patt: Sowohl CDU als auch die Regierungskoalition könnten dann einen eigenen
Reformvorschlag zur Abstimmung stellen und die Bürgerschaft könnte selbst entscheiden, wie einladend die direkte Demokratie in Baden-Württemberg zukünftig
gestaltet werden soll. Natürlich sollten sich vorher alle Parteien darauf einigen, das
Ergebnis anzuerkennen, und dessen Gültigkeit nicht von dem unrealistisch hohen
Zustimmungsquorum von 50 Prozent, das für eine Verfassungsänderung benötigt
wird, abhängig machen.
Ein weiterer Vorteil dieses Verfahrens, das den Weg zum Ziel werden lässt, ist die breite
öffentliche Diskussion, die eine solche Volksabstimmung zum Thema „Wert der direkten Demokratie“ auslösen und die Unterschiede der Parteipositionen in Sachen „Willen
zur verbindlichen Bürgerbeteiligung“ deutlich zutage treten lassen würde.
Bayern: Gesetzesinitiative von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN verworfen

Ein Antrag der Grünen im bayerischen Landtag für mehr Anwendungsfreundlichkeit, etwa durch Quorensenkung und Zulassung finanzwirksamer Volksentscheide,
wurde 2012 von der Mehrheit aus CSU, FDP und FWG abgelehnt. Die SPD enthielt
sich hierbei.
Brandenburg: Briefeintragung bei Volksbegehren eingeführt

Der Landtag in Brandenburg hat im Januar 2012 die Durchführung von Volksbegehren
als zweiter Verfahrensstufe erleichtert: Zwar kann er sich (noch) nicht zur Einführung
der freien Unterschriftensammlung durchringen, aber es gibt zukünftig die Variante der
Briefeintragung. Zudem können zusätzliche Eintragungsstellen beantragt werden.
Bremen: Schritt für Schritt

Bremen hat erneut bewiesen, dass direkte Demokratie ernst genommen wird: Im Verlauf des Jahres 2012 wurden kleine, aber innovative Reformen auf den Weg gebracht
bzw. für die Kommunalebene (Bremerhaven) verabschiedet (s. ausführlich den nachfolgenden Spezialbericht).
24

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Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Spezial 2: Reformen in Bremen

Bremen und Bremerhaven gehen Schritt für Schritt
in Richtung mehr direkte Demokratie
von Tim Weber

2009 Bremen, 2012 Bremerhaven und 2013 wieder Bremen. Im Zweistädtestaat Bremen folgt eine Reform der direkten Demokratie der anderen. Es sind keine großen
Reformen, man erkennt immer noch die Ängstlichkeit des Vertreters vor seinem
Volk. Aber die Öffnung gegenüber den Menschen ist unverkennbar.
Bremen vervollständigt die Reformen von 2009 und sucht nach neuen Wegen

In Bremen sollen Anfang des Jahres 2013 auf Antrag der CDU-Fraktion die Hürden
für verfassungsändernde Volksentscheide gesenkt werden. Das Zustimmungsquorum für Volksentscheide soll von 50 auf 40 Prozent der Stimmberechtigten, das Unterschriftenquorum für Volksbegehren von 20 auf zehn Prozent der Stimmberechtigten gesenkt werden. Die Koalition, vor allem die SPD, hat sich dieser Forderung
angeschlossen. Damit würde die Reform von 2009, mit der die Quoren für die einfachgesetzliche Volksgesetzgebung gesenkt wurden, abgerundet. Allerdings dürfen
wir uns da nichts vormachen. Selbstverständlich wird es auch mit den neuen Quoren
kaum zu erfolgreichen Volksentscheiden über die Verfassung kommen. Aber nach
Hamburg (2/3-Mehrheit), Bayern (25 Prozent-Quorum) und Thüringen (40 ProzentQuorum) wäre Bremen das vierte Bundesland, das die prohibitive Hürde von 50 Prozent Zustimmung aller Stimmberechtigten hinter sich lässt.
Zudem sollen die Unterschriften für einen Bürgerantrag von ca. 12.000 Unterschriften auf ca. 5.000 gesenkt werden. Mit einem Bürgerantrag kann in Bremen eine politische Frage auf die Tagesordnung der Bürgerschaft (Landtag) gesetzt werden. Bei
der Unterschriftensammlung werden Möglichkeiten elektronischer Unterschriften
geprüft. Bürger/innen könnten dann die Unterstützung eines Volksbegehrens im Internet bekunden. Es ist klar, dass hier die Anforderungen an die Identifizierung höher
sein müssen als bei einer Onlinepetition. Je anspruchsvoller das Verfahren wird, desto weniger wird jedoch die Möglichkeit der Onlineunterschrift genutzt werden. Die
Europäische Bürgerinitiative, was etwa dem Bürgerantrag in Bremen entspricht, ermöglicht Onlineunterschriften. Die Abgeordneten der Bremischen Bürgerschaft bestreiten hier als erstes Bundesland einen innovativen Weg, der die Beteiligung an
direktdemokratischen Verfahren erleichtern wird.
Die SPD-Fraktion hat einen gänzlich neuen Vorschlag ins Spiel gebracht. Bei Veräußerungen öffentlicher Unternehmen, die dem Gemeinwohl in verschiedenen Bereichen dienen und auch bei der Veräußerung von Anteilen von Unternehmen soll
zwingend ein Volksentscheid (obligatorisches Verfassungsreferendum) stattfinden.
Diese sogenannte „Privatisierungsbremse“ ist neu in der rechtspolitischen Diskussion und wurde in Berlin von SPD und DIE LINKE aufgegriffen. Diese Forderung
wirft freilich Fragen auf. Wird ein Referendum notwendig, wenn auch kleine Unternehmen der Daseinsfürsorge, die eine Fährverbindung über die Weser leisten, verkauft werden soll? Wie verhält es sich, wenn Anteile eines Unternehmens veräußert
werden sollen, mit denen durch das Gesellschaftsrecht begründet Rechte für Bremen
verbunden sind?
25

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Diese bisher nicht beantworteten Fragen könnten einen Lösungsvorschlag der Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN wahrscheinlicher werden lassen. Sie schlagen
ein fakultatives Referendum beim Verkauf öffentlicher Unternehmen oder von Anteilen an öffentlichen Unternehmen vor. Zudem möchten die Grünen das fakultative
Referendum bei Verfassungsänderungen und bei Änderungen von durch Volksentscheide beschlossenen oder auf ein Volksbegehren zurückgehenden Gesetzen einführen. Das Unterschriftenquorum ist mit fünf Prozent der Stimmberechtigten hoch
gewählt und würde gegenüber der Volksgesetzgebung nur bei Verfassungsänderungen
eine Erleichterung bedeuten. Dies ist insofern verwunderlich, da sich dieser Vorschlag
unzweifelhaft an der Hamburger Regelung nach Artikel 50 Absatz 4 Verfassung orientiert. Dort wird geregelt, dass ein fakultatives Referendum binnen drei Monaten von
2,5 Prozent der Stimmberechtigten unterstützt werden muss. Dies ist eine erhebliche
Erleichterung gegenüber der Volksgesetzgebung, bei der fünf Prozent in drei Wochen
ein Volksbegehren unterschreiben müssen. In Hamburg wird damit der Spezialfall
geregelt, dass Beschlüsse der Bürgerschaft über vom Volk beschlossene Gesetze noch
einmal den Bürger/innen zur Entscheidung vorgelegt werden. Dadurch wird ein erhöhter Bestandschutz durch Volksentscheid beschlossene Gesetze gewährleistet, ohne
jegliche Änderung solcher Gesetze durch obligatorische Referenden zu erschweren.
Das fakultative Referendum ist also durchaus eine flexible Regelung, wenn die Unterschriftenquoren niedrig genug sind. Das Parlament hat dann größere Sicherheit, dass
eine Entscheidung wie beispielweise eine Verfassungsänderung mitgetragen wird,
falls kein Referendum gestartet wird. Bei diesen Fragen hat die rot-grüne Regierung
trotz Vereinbarung im Koalitionsvertrag noch keine Einigung gefunden. Daher ist es
kaum absehbar, ob eine Regelung verabschiedet wird – und wenn ja, welche.
Bremerhaven beschließt endlich die Reform

Bereits im Koalitionsvertrag zwischen SPD und CDU von 2007 war vereinbart, dass
eine Reform von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid angestrebt werden sollte. Es
tagte dann auch eine nicht öffentliche Arbeitsgruppe, die Vorschläge unterbreitete.
Diese wurden aber kurz vor der Abstimmung von der CDU nicht mehr mitgetragen,
wodurch die Reform scheiterte. Denn für eine Senkung der Quoren musste die Magistratsverfassung geändert werden, was eine Zweidrittel-Mehrheit der Mitglieder
der Stadtverordnetenversammlung voraussetzt.
Nach der Wahl im Mai 2011 kam es zu einer rot-grünen Regierungskoalition. Diese
kramte die Vorschläge der Arbeitsgruppe hervor und im Juli 2012 wurden die Reformen, witzigerweise mit den Stimmen der CDU, verabschiedet.
Auffälligste Veränderungen sind die Senkung des Unterschriftenquorums von 10 auf
7,5 Prozent beim Bürgerbegehren und des Zustimmungsquorums von 30 auf 20 Prozent beim Bürgerentscheid. Das Spektrum zulässiger Themen wurde zum Beispiel
durch die Bauleitplanung erweitert. Allerdings werden wichtige Fragen wie die
Stadtverfassung oder der Kauf sowie die Veräußerung von Wirtschaftsunternehmen
ausgeschlossen.
Es wurde eine aufschiebende Wirkung geregelt, wenn das Bürgerbegehren für zulässig erklärt wurde. Jedoch hat die Stadtverordnetenversammlung nach Einreichung
des Bürgerbegehrens drei Monate Zeit, die Zulässigkeit festzustellen. In diesen drei
Monaten könnten auch Entscheidungen getroffen werden, die das Bürgerbegehren
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Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

ins Leere laufen und einen Bürgerentscheid hinfällig werden lassen. An der Anforderung des Kostendeckungsvorschlags wurde festgehalten. Neuere Entwicklungen wie
in Berlin und NRW, die stattdessen eine Kostenschätzung der Verwaltung auf der
Unterschriftenliste verlangen, wurden nicht berücksichtigt.
Bremen und Bremerhaven sind weitere Reformschritte gegangen bzw. werden sie
gehen, wodurch die Regelungen anwendungsfreundlicher werden. Zu einer deutlichen Verbesserung hingegen wird es nicht kommen. Dafür sind die Reformschritte
zu zaghaft. Auf Kommunalebene sind Bundesländer wie NRW und Schleswig-Holstein reformfreudiger gewesen, dort ging der Reform allerdings eine Volksinitiative
voraus.
Tim Weber ist langjähriger Mitarbeiter von Mehr Demokratie e. V. und Geschäftsführer des
Landesverbands Bremen/Niedersachsen.
Weitere Informationen: http://bremen.mehr-demokratie.de

Hamburg: Volksabstimmungsgesetz reformiert

Die Hamburgische Bürgerschaft hat im Herbst 2012 mit den Stimmen aller Fraktionen das Durchführungsgesetz bei Volksabstimmungen geändert. 2009 war die Hamburger Verfassung geändert, das dazu gehörende Durchführungsgesetz jedoch noch
nicht angepasst worden. Die Novellierung sorgt für mehr Verbindlichkeit, Klarheit,
Rechtssicherheit und Transparenz für Politik, Verwaltung und die Initiativen.
Die Bürgerschaft muss darüber hinaus den Initiator/innen einer Volksabstimmung
rechtzeitig die Möglichkeit geben, ihr Anliegen in einem Ausschuss der Hamburgischen Bürgerschaft zu präsentieren. Sollte es Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer
Volksinitiative geben, muss vor dem Start der Unterschriftensammlung das Hamburgische Verfassungsgericht eingeschaltet werden. Damit soll verhindert werden, dass
Bürgerschaft und Senat nach einer Abstimmung einen Volksentscheid kippen können.
Mecklenburg-Vorpommern: Anhörung zu Reformvorschlägen, aber keine
Verbesserung verabschiedet

Die oppositionellen Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE haben
im Landtag einen Antrag zur Senkung der Hürden für Volksbegehren und Volksentscheide eingebracht. Im Zuge der parlamentarischen Beratungen kam es auch zu einer Expertenanhörung im Rechtsausschuss, bei der sich zahlreiche Experten für eine
Senkung der Quoren aussprachen. Die regierende Große Koalition hat die Reformvorschläge bis jetzt nicht umgesetzt, eine kleinere Reform der Volksgesetzgebung
scheint jedoch noch möglich.
NRW: Reformen geplant

Die neue rot-grüne Landesregierung will die direkte Demokratie reformieren, so verkündeten es die Wahlsieger nach der Landtagswahl am 13. Mai 2012. Eine Verfassungskommission zur Überarbeitung der Landesverfassung soll eingesetzt werden.
27

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Rheinland-Pfalz: Reformen möglich

Spezial 3: Reformen in Schleswig-Holstein

2012 wurde eine Enquêtekommission des Landtags zum Thema „Aktive Bürgerbeteiligung für eine starke Demokratie“ gegründet. Im Jahr 2013 sollen in diesem Rahmen auch die direktdemokratischen Regelungen überprüft werden.

Zwei Volksinitiativen zur direkten Demokratie in Schleswig-Holstein
- Eine Erfolgsgeschichte
von Claudine Nierth

Saarland: Reförmchen anvisiert

Laut dem Koalitionsvertrag von CDU und SPD plant das Saarland, die Bedingungen
für die direkte Demokratie auf Landesebene zu verbessern. Anfang 2013 soll eine
Reform erfolgen, die nach derzeitigem Stand allerdings wenig Erfolg versprechend ist.
EXKURS: Reform der gesetzlichen Grundlagen auf kommunaler Ebene

Zusätzlich soll hier ein kurzer Überblick über die Reformen der direkten Demokratie
auf kommunaler Ebene des Jahres 2012 gegeben werden:
n	

In Bremerhaven wurden Anfang Juli 2012 die Regelungen für Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid reformiert (siehe Spezial 2). Der Themenkatalog ist nunmehr deutlich erweitert, indem der Positivkatalog gestrichen und die Bauleitplanung als Themenbereich zugelassen wurde. Das Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren
wurde von 10 auf 7,5 Prozent gesenkt und das Zustimmungsquorum beim Bürgerentscheid von 30 auf 20 Prozent gesenkt.

n	

In Hamburg wurde Anfang 2012 das Bezirks-Bürgerbegehren leicht verbessert. So
wurden zahlreiche kleine Präzisierungen sowie eine frühere Zulässigkeitsprüfung
für mehr Rechtssicherheit beschlossen. Zudem sind zukünftig mehr Moderationsmöglichkeiten im Vorfeld eines Bürgerentscheids möglich. Ebenso können zukünftig Bürgerentscheide zum selben Thema zusammengefasst werden11. Die Fraktionen im Landtag und Mehr Demokratie hatten gemeinsam in einer interfraktionellen
Arbeitsgruppe über die Reform beraten. Mehr Demokratie konnte dafür sorgen,
dass keine Abstimmungsquoren eingeführt wurden.

Die Reformen auf kommunaler Ebene in Schleswig-Holstein werden im folgenden
Spezialbericht ausführlich vorgestellt.

1. Die Idee

Mehr Demokratie verdankt seine Stärke erfolgreichen Volksbegehren in den Bundesländern. Ein entsprechend geeignetes Mittel auf Bundesebene fehlt. Aber wie bringt
man beides zusammen, die Möglichkeit des Begehrens auf Landesebene und die Forderung nach bundesweiten Volksabstimmungen?
Es gibt in vier Bundesländern – in Berlin, Brandenburg, Hamburg und Schleswig-Holstein – die rechtliche Möglichkeit, nicht nur einen Gesetzentwurf per Volksinitiative auf
den Weg zu bringen, sondern auch einen Appell an die Landesregierung zu entsenden,
auf der Bundesebene aktiv zu werden. Ein Appell ist erst mal ein stumpferes Schwert,
aber richtig angewendet nicht weniger wirkungsvoll. So kam uns die Idee, per Volksinitiative die Schleswig-Holsteinische Landesregierung aufzufordern, sich im Bundesrat
für die Einbringung eines Gesetzes für Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid einzusetzen. Und da wir schon dabei waren, starteten wir parallel gleich noch
eine zweite Volksinitiative mit einem ausgearbeiteten Gesetzentwurf für die Erleichterung von Bürgerentscheiden in Schleswig-Holsteins Gemeinden und Kreisen.
2. Der Start

Wir hatten weder Geld noch einen starken Landesverband, aber ein Bündnis mit 16
Organisationen und den Bundesverband von Mehr Demokratie im Rücken. Unsere
Verbündeten waren unter anderem BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, DIE LINKE, die
jungen Liberalen, Piraten, die Initiative für Grundeinkommen, Aktion mündige
Schule, Gegenwind e. V., die Sozialdemokratischen Gesellschaft der Kommunalpolitik und die Violetten (Details siehe Infokasten).
Bündnispartner der ersten Volksinitiative (bundesweite Volksentscheide)
attac Flensburg – Aktion mündige Schule – Bürgerinitiative gegen das CO2-Endlager e.V. –
Bürgerinitiative Bedingungsloses Grundeinkommen SH – Bündnis 90/Die Grünen SH – DIE
LINKE SH – Die Violetten - Für spirituelle Politik SH – Freie Wähler SH – Grüne Jugend SH
– Gegenwind SH – Junge Liberale SH – Junge Piraten SH – Mehr Demokratie – Omnibus für
direkte Demokratie – Piratenpartei SH – Sozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik in SH (SGK)

Bündnispartner der zweiten Volksinitiative (Bürgerbegehren)
Aktion mündige Schule – Bürgerinitiative Bedingungsloses Grundeinkommen SH – Bündnis
90/Die Grünen SH – DIE LINKE SH – Die Violetten - Für spirituelle Politik SH – Freie Wähler
SH – Grüne Jugend SH – Gegenwind SH – Junge Piraten SH – Mehr Demokratie – Omnibus
für direkte Demokratie – Piratenpartei SH
11	Eine detaillierte Übersicht findet sich
unter: www.gruene-fraktion-hamburg.
de/datenschutz/24-01-2012/reformder-buergerbegehren-gemeinsamauf-den-weg-gebracht
sowie
auf
http://hh.mehr-demokratie.de.

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So standen wir mit zwei Volksinitiativen im Mai 2011 Unterschriften sammelnd auf
der Straße und reichten im Oktober 2011 zweimal 25 000 Unterschriften für unsere
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Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Forderungen ein. Unser Ziel waren zwei Volksabstimmungen, die mit der Bundestagswahl im September 2013 zusammen abgehalten werden sollten.
3. Neuwahlen und Regierungswechsel

Über die Zulässigkeitsprüfung hinweg gab es Neuwahlen in Schleswig-Holstein und
damit einen Regierungswechsel. Die schwarz-gelbe Regierung machte Platz für die
Küstenkoalition aus SSW, SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, die Piraten zogen
erstmals in den Landtag ein. Somit waren unsere Bündnisfreunde ausreichend im
Parlament vertreten.
4. Erster Erfolg

Unsere erste Volksinitiative, die Bundesratsinitiative, wurde von der Koalition als
erste Amtshandlung übernommen! Mit unserem Gesetzentwurf zur Erleichterung
des kommunalen Bürgerentscheids tat sie sich jedoch schwer. Unüberwindbar die
Hürden für SPD und SSW. Die Sorge, Bürger/innen könnten den Gemeindevertretungen das Leben schwer machen und das Recht der kommunalen Selbstverwaltung gefährden, saß tief und war weit verbreitet. Ein Mehr an direkter Beteiligung der Bürger/innen eher unerwünscht.
5. Verhandlungen und Gespräche für die Bürgerentscheids-Reform

Rechtlich gab es die Möglichkeit mit uns, dem Bündnis, einen Kompromiss auszuhandeln und so Volksbegehren und -entscheid zu vermeiden. Eine Chance für uns –
und für die Koalition die Chance, das „Schlimmste“ mit einem Kompromiss zu verhindern und trotzdem in der Öffentlichkeit mit einem Einsatz für mehr Bürgerbeteiligung zu glänzen.
Einen Versuch für beide Seiten war es wert. Nun galt es in der Sache zu überzeugen.
Wir hatten immerhin die Erfahrungswerte von mittlerweile über 5.000 Bürgerbegehren aus ganz Deutschland im Rücken, hatten Fallstudien, Auswertungen und Beispiele parat. Schleswig-Holstein mit seinen bis dahin knapp 300 Begehren und 170 Bürgerentscheiden in 1.116 Gemeinden lieferte nur begrenzte Erfahrungswerte.
Statistisch hatte eine Gemeinde nur alle 64 Jahre mit einem Bürgerentscheid zu rechnen. Zu wenig angesichts der aktuellen Themen wie Energiewende, Windparks, Tourismusausbau oder Fehmarnbeltquerung.
In stundenlangen Gesprächen sind wir unsere 15 Änderungspunkte Stück für Stück
durchgegangen. Unser Entwurf lieferte keine Neuheiten mit einer Ausnahme, wir
wollten, dass die Bürger/innen auch über Grund- und Gewerbesteuern, Abgaben und
Entgelte abstimmen dürfen. Es war aber vor allem die Gesamtheit unserer Forderungen – von der Abschaffung der Zustimmungsquoren, Senkung der Eingangshürden,
der fast vollständigen Auflösung des Themenausschlusskatalogs, der Streichung des
Kostendeckungsvorschlags, des Wegfalls der Frist für Korrekturbegehren, die Senkung und Staffelung der Eingangshürden, sowie die Möglichkeit, mit einfacher
Mehrheit ein Ratsbegehren herbeizuführen – welche die Widerstände bis ins Innenministerium hinein hervorriefen.

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

miss näherten. Das Herzstück, der Knack- und Angelpunkt beider Seiten war die Bauleitplanung. Wir wollten sie wie in Bayern, Hamburg oder Thüringen für Bürgerbegehren vollständig zugänglich machen, während SPD und SSW sie vollständig
ausnehmen wollten. Schließlich einigten wir uns auf die Lösung, die erste, aber wesentliche Stufe der Bauleitplanung für Bürgerbegehren zuzulassen: Den Aufstellungsbeschluss, sowie dessen Änderung, Ergänzung oder Aufhebung. Entscheidend für uns
war die Erfahrung, dass sich von 40 Bürgerbegehren 36 auf den Aufstellungsbeschluss, also auf das „Ob“ eines Bauvorhabens bezogen und nur vier auf das „Wie“.
Bürgerbegehren, die sich auf das „Wie“ und damit auf die Ausgestaltung eines Vorhabens beziehen, sind sowieso durch das Bundesbaugesetzbuch sehr eingeschränkt, da
sie rechtlich nur als Empfehlung in den Abwägungsprozess einfließen können.
Neben diesem Kompromiss einigte sich unser Bündnis mit der Koalition auf die Senkung und Staffelung der Eingangshürden von 4 bis 10 Prozent sowie auf die starke
Herabsetzung und Staffelung der Zustimmungsquoren von 8 bis 20 Prozent. Die
Grund- und Gewerbesteuer bleibt von Bürgerbegehren künftig genauso ausgeschlossen wie die Hauptsatzung, dafür gibt es aber keine zeitliche Frist mehr für Korrekturbegehren. Das heißt, zukünftig sind Bürgerbegehren auch zu Beschlüssen möglich,
die ohne zeitliche Frist in der Vergangenheit liegen. Die Voraussetzungen, an denen
sich der Konflikt um Stuttgart 21 entzündete, sind in Schleswig-Holstein damit ausgeräumt. Außerdem einigten wir uns auf die Streichung des Kostendeckungsvorschlages, stattdessen aber auf eine Kostenschätzung durch die Verwaltung.
Kaum lag der gemeinsame Kompromiss vor, wurde er auch schon von der Küstenkoalition als Erfolg verkündet und die Presse informiert, obwohl das klassische parlamentarische Gesetzgebungsverfahren einschließlich Ausschussanhörungen noch anstand. So agiert man eben, wenn man regiert und die Mehrheit hinter sich weiß... Die
abschließende Abstimmung über das Gesetz soll am 22. Februar 2013 stattfinden.
Die Bundesratsinitiative liegt nun per Entschließungsantrag dem Bundesrat vor – mit
dem in der Geschichte einmaligen Ziel, mit allen Bundesländern einen gemeinsamen
Gesetzentwurf in den Bundestag zu entsenden.
Das ist Erfolg!
Claudine Nierth ist Vorstandssprecherin von Mehr Demokratie und koordinierte die Volksbegehren in Schleswig-Holstein.
Weitere Informationen: http://sh.mehr-demokratie.de.

Doch die Gespräche verliefen in erstaunlich offener und sachlicher Atmosphäre. Man
hörte einander wirklich zu und versuchte die Position des anderen zu verstehen und
darauf einzugehen und tauschte Argumente aus, bis wir uns wirklich einem Kompro30

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Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

Volksbegehren und Volksentscheide im jahr 2012 auf Landesebene

IV. Die Situation auf Bundesebene12
Auch im Jahre 2012 gehörte die Bundesrepublik Deutschland zu den wenigen europäischen Ländern, in denen es keine verfassungsrechtlichen Grundlagen für Volksabstimmungen auf nationaler Ebene gibt (mit Ausnahme der Neuordnung von Bundesländern). Daher liegen bislang auch keine praktischen Erfahrungen mit
Volksabstimmungen auf Bundesebene vor, während in den letzten Jahren auf Landes- und Kommunalebene mehr Erfahrungen mit direktdemokratischen Verfahren
gesammelt werden konnten.

– allerdings nicht zwingend, sondern lediglich auf Vorlage des Bundestages – die
Bürger/innen das letzte Wort bekommen. Außerdem liegt dem Innenausschuss des
Bundesrats ein Entschließungsantrag der Landesregierung Schleswig-Holstein zur
Einführung von Volksbegehren und Volksentscheiden vor. Mehr Demokratie hatte
2011 in Schleswig-Holstein eine Volksinitiative zur Einführung bundesweiter Volksentscheide durchgeführt, die von der Landesregierung übernommen wurde.
Gesetzentwurf-Debatte bei Mehr Demokratie

Koalitionsvertrag

In den Koalitionsvertrag der derzeitigen Bundesregierung hat – nicht zuletzt aufgrund der von Mehr Demokratie gestarteten Kampagne „Volksentscheid ins Grundgesetz“ – folgende Formulierung Eingang gefunden:
„Wir wollen die Mitwirkungsmöglichkeiten der Bevölkerung an der demokratischen Willensbildung stärken. Dazu werden wir das Petitionswesen weiter
entwickeln und verbessern. Bei Massenpetitionen werden wir über das im Petitionsausschuss bestehende Anhörungsrecht hinaus eine Behandlung des Anliegens im Plenum des Deutschen Bundestages unter Beteiligung der zuständigen
Ausschüsse vorsehen.“
Jedoch ist bis zum Ende der Wahlperiode nicht mehr mit einem wirklichen Fortschritt
bei der Umsetzung dieser Passage zu rechnen.
Diskussionen, jedoch keine Reformen

Vor allem die Auseinandersetzungen um das Bahnhofsprojekt Stuttgart 21, die im
November 2011 in einen Volksentscheid mündeten, haben die Debatte um Fragen der
Bürgerbeteiligung und der direkten Demokratie auch auf Bundesebene weiter angeheizt. Fast alle Parteien denken über dieses Thema (neu) nach. Die SPD hat dazu auf
ihrem Parteitag im Dezember 2011 ein umfassendes Positionspapier mit dem Titel
„Mehr Demokratie leben“ beschlossen und will noch 2013 einen Gesetzentwurf zur
Einführung der Volksgesetzgebung einbringen. Bei der CDU/CSU ist allerdings bisher kaum ein Umdenken erkennbar.

Da Mehr Demokratie in den letzten Jahren viel Erfahrung mit direkter Demokratie
vor allem in den Bundesländern aber auch im Ausland sammeln konnte, hat der
Verein 2011 damit begonnen, seinen eigenen Gesetzentwurf zur Ausgestaltung bundesweiter Volksbegehren und Volksentscheide zu überarbeiten (derzeitiger Stand:
www.mehr-demokratie.de/gesetzentwurf.html). Am Ende soll ein Vorschlag stehen,
der den ernst zu nehmenden Vorbehalten und Schwierigkeiten, die mit direkter Demokratie verbunden sind, gerecht werden soll.
Fazit

Insgesamt ist nach wie vor ein mangelnder Reformwille auf Bundesebene festzustellen, was die Einführung der bundesweiten Volksabstimmung betrifft. Dies steht im
Gegensatz zu den Wünschen der Bevölkerung und zur Entwicklung auf Landesebene. In allen 16 Bundesländern sind Volksbegehren und Volksentscheide möglich, die
Regelungen werden immer weiter verbessert und es etabliert sich langsam aber sicher
eine direktdemokratische Praxis. Weitere Reformen in den Bundesländern, Volksabstimmungen bzw. -befragungen in anderen europäischen Staaten (beispielsweise eine
Volksbefragung zur Heeresreform in Österreich im Januar 2013) und nicht zuletzt die
Debatte über die europäische Integration werden den Druck erhöhen, auch auf Bundesebene Volksentscheide zu ermöglichen.

Volksentscheid bei Kompetenzübertragungen auf die EU-Ebene

12	 Dieser Abschnitt wurde von Oliver
Wiedmann, Mehr Demokratie, Landesverband Brandenburg/Berlin, verfasst, dem ich herzlich danke.
13	 Ausführlich hierzu:
http://verfassungsbeschwerde.eu.

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Die Diskussionen über die europäische Finanz- und Eurokrise sowie die von Mehr
Demokratie durchgeführte Verfassungsbeschwerde 2012 „Europa braucht mehr Demokratie“13 – mit mehr als 37.000 Unterstützern die größte in der Geschichte der
Bundesrepublik Deutschland – haben eine öffentliche Debatte angestoßen, inwiefern
die fortschreitende europäische Integration und die mit ihr verbundene Abtretung
weiterer nationaler Hoheitsrechte noch mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Mehr
Demokratie spricht sich für obligatorische Referenden bei der Übertragung von nationalen Souveränitätsrechten an zwischenstaatliche Organisationen aus. Der Frage
steht die CSU etwas aufgeschlossener gegenüber als ihre Schwesterpartei. Die bayrische Landesregierung hat Anfang 2013 eine Bundesratsinitiative zur Einführung von
Referenden in EU-Fragen gestartet. Bei der Übertragung von Hoheitsrechten sollen
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SCHLUSSFOLGERUNGEN/AUSBLICK

ANHANG 1

V.	Schlussfolgerungen/Ausblick

Anhang 1: Die 26 laufenden direktdemokratischen Verfahren
	

n	

Der Volksbegehrensbericht 2012 belegt erneut eindeutig, dass es auf Seiten der Bürger/innen einen großen Bedarf an direkter Mitbestimmung zu Sachthemen auch
zwischen den Wahlen gibt.

des Jahres 2012 im Überblick

Die 26 laufenden direktdemokratischen Verfahren, die „von unten“ initiiert wurden,
einschließlich Volkspetitionen, des Jahres 2012

Bundesland
n	

n	

n	

34

Der Bericht hat gezeigt, dass die Zahl der Volksbegehren und Volksentscheide seit
Anfang der 90er Jahre kontinuierlich steigt. Mittlerweile können wir – werden unverbindliche Volkspetitionen berücksichtigt – auf insgesamt 327 eingeleitete Verfahren zurückblicken. Das ist einerseits positiv zu bewerten, denn in einigen Bundesländern etablierte sich eine intensivere Praxis und Volksbegehren haben nicht
mehr nur Einzelfall-Charakter. Andere Bundesländer haben dagegen kaum Praxis,
was auf antiquierte und untaugliche Verfahren zurückzuführen ist.
Die 26 laufenden Verfahren des Jahres 2012 sowie die Verfahren in den letzten
Jahren zeigen deutlich die „Spiegel-Funktion“ von Volksbegehren und Volksentscheiden, auf die der Schweizer Nationalrat Andreas Gross oft hinweist: Direkte
Demokratie hält der Gesellschaft (und der etablierten Politik) einen Spiegel vor und
zeigt, bei welchen Themen Bürger/innen unzufrieden sind oder Alternativen diskutieren wollen. Dies betrifft ganz unterschiedliche Themen wie die Energiewende,
Bereiche der Sozial- und Bildungspolitik, aber auch Reformen des politischen Systems (Transparenzgesetz, Regelungen der direkten Demokratie etc.). Von Kritikern
der direkten Demokratie wird oft Folgendes vergessen: Der Spiegel (die direkte
Demokratie) kann nichts dafür, wie das Gesicht, das in ihn blickt, aussieht.
Das Bundestagswahljahr 2013 wird neben Volksentscheiden und noch mehr direktdemokratischer Praxis auch weitere Reformen der direkten Demokratie sehen: Besonders spannend wird sein, wie sich die beiden direktdemokratischen „Dinosaurier“
Baden-Württemberg und das Saarland, wo die Regelungen bislang sehr anwendungsfeindlich sind und kaum Praxis gestatten, verjüngen und modernisieren
werden.

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Baden-Württemberg

Im Jahr 2012 neu
eingeleitete Verfahren

Im Jahr 2012
laufende Verfahren

0

0

Bayern

1

3

Berlin

2

5

Brandenburg

1

3

Bremen

1

1

Hamburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen

1

4

0

0

2

3

2 (davon 1 Volkspetition)

3 (davon 1 Volkspetition)

Nordrhein-Westfalen

0

0

Rheinland-Pfalz

0

0

Saarland

0

0

Sachsen

0

0

Sachsen-Anhalt

0

0

Schleswig-Holstein

0

3

Thüringen

0

1

10 Verfahren
(davon 1 Volkspetition)
(2011: 18 Verfahren,
davon keine Volkspetition)

26 Verfahren
(davon 1 Volkspetition)
(2011: 33 Verfahren,
davon 2 Volkspetitionen)

Gesamt

Anmerkung: Aktualisiert bis 31. Dezember 2012. Die Auflistung enthält alle laufenden Verfahren,
die von unten (per Unterschriftensammlung) initiiert wurden.

Die detaillierte Auflistung folgt auf den kommenden Seiten.

35

ANHANG 1

ANHANG 1

Baden-Württemberg:  kein Verfahren (2011: 1 Verfahren)

Träger:		Aktionsbündnis, u.a. Piratenpartei Bayern
Verlauf:		 Start der Unterschriftensammlung war am 10. Au-

Bayern:  3 Verfahren (3 Volksbegehren), davon eines in
2012 eingeleitet (2011: 2 Verfahren)
Volksbegehren „Direktwahl des Ministerpräsidenten!“

Für die Direktwahl des bayerischen MinisterpräsiZiel:		
denten
Träger:		ÖDP Bayern, einzelne Professoren
Verlauf:		 Der Beginn der Unterschriftensammlung war am
2. November 2012. Insgesamt werden 25.000 Unterschriften für die erste Verfahrensstufe, den Antrag
auf Volksbegehren benötigt.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.oedp-bayern.de

gust 2011. Benötigt werden 25.000 Unterschriften
für die erste Verfahrensstufe, den Antrag auf Volksbegehren. Die erforderlichen Unterschriften sind
gesammelt, allerdings warten die Initiator/innen
das Ergebnis und die politischen Auswirkungen des
erfolgreichen (zweiten) Volksbegehren gegen Studiengebühren, das von den Freien Wählern Bayern
initiiert wurde, ab.
Ergebnis:	 Offen
Info:	
	 wiki.piratenpartei.de/ BY:	Volksbegehren_Studiengebühren

Berlin: 5 Verfahren (5 Volksbegehren), davon 2 in 2012
eingeleitet (2011: 8 Verfahren)

Volksbegehren „Nein zu Studienbeiträgen in Bayern!“

Für die Abschaffung von Studiengebühren in BayZiel:		

Volksbegehren „100 % Tempelhofer Feld“ zum vollstän-

ern. Dazu soll das Bayerische Hochschulgesetz geändert werden. Jedoch wird kein Ausschluss von
Verwaltungsgebühren und Gebühren für ein Zweitstudium und berufsbegleitende oder weiterbildende
Studien gefordert.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Freie Wähler Bayern, SPD,
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Verlauf:		 Start der Unterschriftensammlung war am 28. September 2011. Die Initiator/innen überreichten am
12. Juni 2012 insgesamt 30.000 Unterschriften
(25.000 benötigt) für die erste Verfahrensstufe, den
Antrag auf Volksbegehren. Das bayerische Innenministerium erachtete den Antrag für unzulässig
wegen der Haushaltsauswirkungen, so dass der
Bayerische Verfassungsgerichtshof eingeschaltet
wurde. Dieser befand jedoch am 22. Oktober 2012
das Anliegen für zulässig, so dass vom 17. – 30. Januar 2013 das Volksbegehren als zweite Verfahrensstufe stattfindet. Dies müssen zehn Prozent der
Wahlberechtigten unterstützen.
Ergebnis:	 Offen
Info:	
	 volksbegehren-studiengebuehren.de

digen Erhalt des Tempelhofer Flughafenfeldes

Volksbegehren „Gegen Studiengebühren in Bayern“

Für die Abschaffung von Studiengebühren in BayZiel:		
ern. Dazu soll das Bayerische Hochschulgesetz
geändert werden. Auch wird ein Ausschluss von
Verwaltungsgebühren und Gebühren für ein Zweitstudium und berufsbegleitende oder weiterbildende
Studien gefordert.
36

Das Tempelhofer Flughafenfeld soll unverändert
Ziel:		
erhalten bleiben. Jegliche „Gebäude, Abgrabungen
oder Aufschüttungen“ sind untersagt. Nur am Rand
des Feldes sollen Sportplätze, Bänke, Sanitäranlagen
und Gemeinschaftsprojekte erlaubt sein.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Bürgerinitiativen, BUND,
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für den Antrag auf
Volksbegehren wurde am 19. Dezember 2012 gestartet. 20.000 Unterschriften sind erforderlich.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
thf100.de
Volksbegehren „Neue Energie für Berlin“ - Für die
Rekommunalisierung der Berliner Energieversorgung

Für die Rekommunalisierung der 2014 auslaufenden
Ziel:		
Stromkonzessionsverträge und für die Gründung
eines modernen, ökologischen und sozialen Stadtwerks/Energieversorgers.
Träger:		Aktionsbündnis, 	 Berliner Energietisch (u. a. Naturschutzverbände, attac), Jusos, DIE LINKE, Grüne
Jugend
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die erste Verfahrensstufe, den Antrag auf Volksbegehren, begann am
6. März 2012. Am 3. Juli 2012 wurden 36.000 Unterschriften eingereicht (20.000 benötigt). Der Landtag lehnte den Antrag inhaltlich ab. Im Januar 2013
beantragten die Initiator/innen ein Volksbegehren als
zweite Verfahrensstufe. Dieses findet ab dem 11. Fewww.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2012

bruar 2013 statt. Innerhalb von vier Monaten müssen
sieben Prozent der Wahlberechtigten (ca. 173.000)
das Volksbegehren unterstützen.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
berliner-energietisch.net
Volksbegehren „ Freie Zulassung zum Masterstudium“ (2)

Für einen gesetzlichen Anspruch auf ein MasterstuZiel:		
dium. Dafür sollen die Kapazitäten für Masterstudienplätze ausgebaut werden, ohne dass dies zu Lasten
anderer Studiengänge geschieht.
Träger:		Gruppe von Studierenden
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für den zweiten Anlauf
der Initiative (die erste Sammlung wurde abgebrochen) begann am 15. November 2011. Es gelang jedoch nicht, die benötigten 20.000 Unterschriften für
die erste Verfahrensstufe innerhalb von sechs Monaten zu sammeln. Die genaue Unterschriftenanzahl ist
nicht bekannt.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften beim Antrag auf Volksbegehren)
Info:		
www.taz.de/Hochschule/!84043

sollen unter anderem der Bestand der Züge auf das
Niveau von 2005 aufgestockt und die Mitarbeiter/
innen zukünftig nach Tarif bezahlt werden.
Träger:		Aktionsbündnis „Berliner S-Bahn-Tisch“, u. a. Gewerkschaften, attac, Pro Bahn, DIE LINKE, Piratenpartei, Bürgerinitiativen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung begann am 24. Juni
2011. Am 23. Dezember 2011 reichte die Initiative
den Antrag auf Volksbegehren mit 31.870 Unterschriften ein (20.000 benötigt). Der Senat hat am 7.
Februar 2012 den Antrag als unzulässig abgelehnt,
nun entscheidet das Berliner Verfassungsgericht
über die Zulässigkeit.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.s-bahn-tisch.de

Brandenburg: 3 Verfahren (3 Volksbegehren), davon 1 in
2012 eingeleitet (2011: 4 Verfahren)
Volksbegehren „Hochschulen erhalten“ - gegen Universitätsfusion in der Lausitz

Gegen Pläne, die Brandenburgische Technische UniZiel:		
Volksbegehren für Nachtflugverbot am Flughafen BBI

Für eine Änderung des § 19 Abs. 11 des LandesZiel:		
entwicklungsprogramms zur Durchsetzung eines
landesplanerischen Nachtflugverbots am Flughafen
Berlin Brandenburg International (BER). Flüge zwischen 22 Uhr und 6 Uhr sollen so verhindert werden.
Träger:		Aktionsbündnis
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung begann am 25. Juni
2011. Am 9. Oktober 2011 wurden mehr als 30.000
Unterschriften für die erste Verfahrensstufe (Antrag
auf Volksbegehren) eingereicht (20.000 benötigt).
Das Volksbegehren als zweite Verfahrensstufe fand
vom 29. Mai bis zum 28. September (vier Monate) statt. Parallel dazu lief auch in Brandenburg ein
Volksbegehren mit demselben Ziel. Es wurden etwa
160.000 (davon 139.129 gültige) Unterschriften gesammelt und somit die benötigten sieben Prozent (ca.
173.000 Unterschriften) nicht erreicht. Damit scheiterte das Volksbegehren.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften im Volksbegehren)
Info:		
www.Nachtflugverbot-Berlin.de
Volksbegehren „ Rettet die S-Bahn Berlin“

Veröffentlichung aller Verträge und Ausweitung
Ziel:		
gesetzlicher Standards für den S-Bahn-Betrieb. So

versität Cottbus (BTU) und die Hochschule Lausitz
(HL) in Cottbus und Senftenberg aufzulösen und
eine Lausitzer „Energie-Universität“ zu gründen.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Studenten, Mitarbeiter der Uni
Cottbus
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative
als erste Verfahrensstufe begann am 2. Mai 2012.
Am 6. August 2012 wurden rund 33.000 gültige
Unterschriften eingereicht (20.000 benötigt). Der
Landtag lehnte die Volksinitiative ab. Kurz vorher,
im Oktober 2012, beschloss er die Fusion zwischen
der BTU Cottbus und der Hochschule Lausitz in
Senftenberg, die bis Mitte 2013 geschehen soll. Die
Initiator/innen planen nun, die zweite Verfahrensstufe, ein Volksbegehren, zu beantragen.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.hochschulen-erhalten.de
Volksbegehren Nachtflugverbot am Flughafen BBI

Für eine Änderung des § 19 Abs. 11 des LandesZiel:		
entwicklungsprogramms zur Durchsetzung eines
landesplanerischen Nachtflugverbots am Flughafen Berlin Brandenburg International (BER). Flüge
zwischen 22 Uhr und 6 Uhr sollen so verhindert
werden.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Bürgerinitiativen
37

ANHANG 1

ANHANG 1

Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung begann am 25. Juni

Ergebnis:	 Offen

Volksbegehren „Gegen Bevormundung im HVV - für das

Mecklenburg-Vorpommern: 3 Verfahren (3 Volksbegeh-

2011. Am 19. September 2011 wurden mit 38.100
mehr als die benötigten 20.000 Unterschriften eingereicht. Der Landtag lehnte die Initiative am 16.
Dezember 2011 inhaltlich ab. Das Volksbegehren als
zweite Verfahrensstufe fand vom 4. Juni bis zum 3.
Dezember 2012 (6 Monate) statt und wurde von ca.
106.000 Bürger/innen unterstützt (80.000 benötigt).
Nun kommt es im Jahr 2013 vermutlich zum Volksentscheid.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.nachtflugverbot-ber.de

Info:		
volksbegehrenatomtransporte.linksfraktion-bremen.

Feierabendbier“ - gegen Alkoholverbot im Hamburger

ren), davon 2 in 2012 eingeleitet (2011: 2 Verfahren)

Volksbegehren „Schule in Freiheit“

Gegen Pläne der Landesregierung, die Zuschüsse
Ziel:		
an Schulen in freier Trägerschaft um zehn Prozent
zu kürzen, sowie für eine organisatorische Selbständigkeit aller staatlichen Schulen und die gleichberechtigte Finanzierung von Schulen in freier Trägerschaft.
Träger:		Aktionsbündnis, u.a. OMNIBUS für Direkte Demokratie, DER PARITÄTISCHE Brandenburg (Dachverband der freien Wohlfahrtspflege), Arbeitsgemeinschaft Freie Schulen Brandenburg
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung begann am 6. Mai
2011. Am 28. September 2011 wurden mit 37.800
mehr als die benötigten 20.000 Unterschriften eingereicht. Der Landtag lehnte die Initiative am 25. Januar 2012 ab. Die Initiator/innen verzichteten auf ein
Volksbegehren, wollen aber die Schulpolitik weiter
kritisch begleiten und behalten sich einen zweiten
Anlauf vor.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (Rückzug)
Info:		
www.schule-in-freiheit.de/brandenburg.html

Bremen:	 1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon 1 in 2012
eingeleitet (2011: Keine Verfahren)
Volksbegehren für weitreichendes Verbot von Atomtransporten durch die bremischen Häfen (Änderung
Hafenbetriebsgesetz)

Für ein weitreichendes Verbot von Atomtransporten
Ziel:		
durch die bremischen Häfen
Träger:		Bremer Initiative gegen Atomtransporte, Die LINKE
Verlauf:		 Am 10. März 2012 startete die Unterschriftensammlung für den Zulassungsantrag zum Volksbegehren.
5.000 Unterschriften werden benötigt.
38

de/

Hamburg: 4 Verfahren (4 Volksbegehren), davon 1 in
2012 eingeleitet (2011: 8 Verfahren)
Volksinitiative „Feiertag + 1“: Für zusätzlichen Feiertag
in Hamburg

Für einen zusätzlichen Feiertag in Hamburg. Der
Ziel:		
„Tag der Freiheit“ solle künftig am letzten Freitag
im August gefeiert werden.
Träger:		Einzelpersonen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative
begann am 4. Juni 2012. Es wurden 10.000 Unterschriften bis zum 3. Dezember 2012 benötigt, damit
sich der Landtag mit der Initiative befasst. Diese Anzahl wurde jedoch nicht erreicht, so dass die Initiative scheiterte.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften beim Antrag auf VB/bei der Volksinitiative)
Info:		
sidengo.com/feiertagplus1
https://www.facebook.com/Feiertagplus1
Volksbegehren „Transparenz schafft Vertrauen“

Für ein Transparenzgesetz, wonach unter anderem
Ziel:		
Verträge, Gutachten und Verwaltungsvorschriften
der öffentlichen Hand aufgelistet und im Internet
verfügbar gemacht werden müssen.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Mehr Demokratie, Transparency International Deutschland und Chaos Computer Club
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative
begann am 28. Oktober 2011. Am 9. Dezember 2011
wurden 15.000 Unterschriften eingereicht (10.000
Unterschriften wurden benötigt). Nachdem die Bürgerschaft (= Landesparlament) das Anliegen abgelehnt hatte, beantragten die Initiator/innen die zweite
Verfahrensstufe, das Volksbegehren. Dieses fand jedoch nicht statt, da das Parlament am 13. Juni 2012
ein Transparenzgesetz beschloss und die Initiative
am 11. Juli 2012 zurückgezogen wurde. Somit war
die Initiative erfolgreich.
Ergebnis:	 Erfolgreich ohne Volksentscheid (durch neuen Parlamentsbeschluss)
Info:		
www.transparenzgesetz.de

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2012

Verkehrsverbund

Gegen ein Alkoholverbot im Hamburger VerkehrsZiel:		

Volksinitiative „Für den Erhalt einer bürgernahen

verbund (HVV). Dieses war am 1. September 2011
in Kraft getreten.
Träger:		Mitglieder der Jungen Union Hamburg, Einzelpersonen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative
als erste Verfahrensstufe begann am 13. September
2011. Erforderlich waren 10.000 Unterschriften,
die die Initiative bis zum 12. März 2012 sammeln
wollte. Dies gelang nicht, denn es wurden nur etwas
mehr als 2.000 Unterschriften gesammelt.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften beim Antrag auf VB/bei der Volksinitiative)
Info:		
bevormundungsfreiezone.wordpress.com

Gerichtsstruktur in Mecklenburg-Vorpommern“

Volksbegehren „Unser Hamburg - Unser Netz“: Für die
Rekommunalisierung der Hamburger Energie-Netze

Ziel ist es, dass die Stadt Hamburg ab 2015 die VerZiel:		
sorgungsnetze für Strom, Gas und Fernwärme von
den privaten Betreibern übernimmt. Die Konzessionsverträge mit Vattenfall und e.on laufen 2014 aus.
Träger:		Aktionsbündnis aus Umweltorganisationen, Verbraucherschützern und Teilen der evangelischen Kirche,
GAL, LINKE
Verlauf:		 Der Start der Unterschriftensammlung für die erste
Stufe, der Volksinitiative, erfolgte am 5. Juli 2010.
Am 20. August 2010 wurden mit 17.726 Unterschriften mehr als die benötigten 10.000 Unterschriften
überreicht. Nachdem die Bürgerschaft (= das Landesparlament) das Anliegen abgelehnt hatte, beantragten die Initiator/innen die zweite Verfahrensstufe,
das Volksbegehren. Dieses fand vom 4. bis 25. Juni
2011 statt und war mit 116.000 Unterschriften erfolgreich (62.732 Unterschriften benötigt). Da das Parlament die Forderungen nicht übernahm, kommt es bei
der Bundestagswahl 2013 zum Volksentscheid. Zwischenzeitlich hat die Stadt Hamburg im Mai 2012
insgesamt 25,1 Prozent des Netzes erworben, um so
mehr Einfluss auf die Energiepolitik zu haben.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.unser-netz-hamburg.de

Hessen: Keine Verfahren (2011: Keine Verfahren)

Gegen eine geplante Reform, welche eine MindestZiel:		
größe von zehn Richterplanstellen pro Amtsgericht
vorsieht. Es wird zudem befürchtet, dass damit die
Zahl der Amtsgerichte von 21 auf acht reduziert werden soll.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Rechtsanwaltskammer, Richterbund und die Notarkammer in Mecklenburg-Vorpommern, Beamtenbund, FDP
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative begann am 5. April 2012. Es wurden ca. 36.000
Unterschriften eingereicht (15.000 benötigt). Der
Landtag stimmte der Volksinitiative am 24. Oktober
2012 zu und konstatierte, dass die Initiative nicht im
Widerspruch zu den Reformplänen (Reduzierung
der Zahl auf 10 plus 5 Außenstellen) stehe. Die Opposition protestierte jedoch gegen diese Auffassung.
Ergebnis:	 Teilerfolg ohne Volksentscheid
Info:		
www.richterbund.info/volksinitiative.htm
Volksinitiative „Für einen Mindestlohn von 10 Euro pro
Stunde“

Für die Einführung eines Mindestlohns von 10
Ziel:		
Euro/h. Der Landtag soll sich gegenüber der Landesregierung dafür einzusetzen, dass MecklenburgVorpommern im Bundesrat unverzüglich eine entsprechende Initiative einleitet.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. LINKE, Vereine, Einzelpersonen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative
begann am 5. Januar 2012. Anfang Juli 2012 wurden etwas mehr als 16.000 gültige Unterschriften
eingereicht (15.000 benötigt). Der Landtag lehnte
die Initiative Ende Oktober 2012 ab, nun könnten
die Initiator/innen die zweite Verfahrensstufe, das
Volksbegehren, einleiten.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.volksinitiative-mv.de
Volksbegehren „Theater und Orchester sind unverzichtbar“

Für mehr Landesfördermittel für die von Kürzungen
Ziel:		
und Schließung bedrohten sechs Landestheater und
vier Orchester in Mecklenburg-Vorpommern.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. LINKE, ver.di, Künstler, weitere Einzelpersonen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative
39

ANHANG 1

begann am 15. November 2011. Am 17. April 2012
wurden mit 51.000 Unterschriften deutlich mehr als
die benötigten 15.000 eingereicht. Der Landtag hat
am 20. Juni die Forderungen abgelehnt. Nun könnten die Initiator/innen ein Volksbegehren als zweite
Verfahrensstufe einleiten.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.theater-sind-unverzichtbar.de

Niedersachsen: 3 Verfahren (2 Volksbegehren, eine
Volkspetition), davon 2 in 2012 eingeleitet
(2011: 1 Verfahren)
Volksbegehren „Schluss mit Schulden“

Für frühzeitige Einführung einer Schuldenbremse in
Ziel:		
die niedersächsische Verfassung ab 2016 – statt ab
2020. Ein entsprechender Änderungsantrag der Verfassung hatte im Landtag im September 2012 nicht
die erforderliche Zweidrittelmehrheit erreicht.
Träger:		FDP Niedersachsen
Verlauf:		 Der Beginn des Verfahrens war am 28. Dezember
2012. Die Unterschriftensammlung für die erste Verfahrensstufe – den Zulassungsantrag auf ein Volksbegehren – ist mit der Bestätigung der Landeswahlleiterin am 9. Januar 2013 offiziell gestartet worden.
Innerhalb von sechs Monaten werden 25.000 Unterschriften benötigt.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.fdp.de/Referendum-abJanuar/4012c16790i1p452/index.html
Volkspetition (in Niedersachsen „Volksinitiative“
genannt) zur Verbesserung der Kita-Betreuung

Für eine bessere Kita-Betreuung durch einen verbesZiel:		
serten Betreuungsschlüssel im Kita-Gesetz.
Träger:		Aktionsbündnis, u.a. Bündnis für Kinder und Familien in Niedersachsen e.V.
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für die unverbindliche
Volkspetition (in Niedersachsen „Volksinitiative“
genannt) startete am 8. September 2012. Innerhalb
eines Jahres müssen die Initiator/innen 70.000 gültige Unterschriften sammeln.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.elterninitiativen-nds-hb.de

ANHANG 1

Volksbegehren „Für gute Schulen in Niedersachsen“

Gegen Verkürzung der Schulzeit von 13 auf zwölf
Ziel:		
Jahre und für eine Reform des Schulgesetzes, das
derzeit zwingend eine zwölfjährige Schulzeit vorsieht. Ziel ist es, dass niedersächsische Gymnasien
und Gesamtschulen selbst darüber entscheiden können, ob sie das Abitur nach acht oder neun Jahren
anbieten wollen. Außerdem sollen Gesamtschulen
leichter eingerichtet werden können.
Träger:		Aktionsbündnis, Elternvertreter aus Hannover, Göttingen, Oldenburg und Braunschweig, unterstützt
von Gewerkschaften und Oppositionsparteien
Verlauf:		 Start des Verfahrens war am 13. November 2009
(das Volksbegehren ist mit der Bestätigung des Landeswahlleiters am 2. Dezember 2009 offiziell gestartet). Unterschriften, die in der Zeit vom 13. November 2009 – inoffizieller Start – und dem 2. Dezember
2009 gesammelt worden sind, sind jedoch ebenfalls
schon gültig). Für den Antrag auf Volksbegehren
wurden 87.098 Unterschriften gesammelt (25.000
benötigt), die für die zweite Verfahrensstufe, das
Volksbegehren, angerechnet werden konnten. Am
28. Mai 2010 wurde die Zulassung des Volksbegehrens beantragt, am 21. September 2010 wurde
es nur unter Auflagen für zulässig erklärt, was die
Landesregierung später korrigieren musste. Das
Volksbegehren fand aufgrund eines gerichtlichen
Vergleichs vom 3. November 2010 bis zum 14. Januar 2012 statt. Mit knapp 250.000 Unterschriften (4,2
Prozent) wurden weniger als die benötigten 608.731
Unterschriften (10 Prozent) gesammelt, so dass das
Volksbegehren scheiterte.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften im Volksbegehren)
Info:		
www.volksbegehren-schulen.de

Schleswig-Holstein: 3 Verfahren (3 Volksbegehren),
davon keines in 2012 eingeleitet (2011: 6 Verfahren)

2012 und forderte die Landesregierung auf, einen
Antrag im Bundesrat einzubringen, was diese auch
in Angriff nahm.
Ergebnis:	 Erfolgreich ohne Volksentscheid (durch neuen Parlamentsbeschluss)
Info:		
sh.mehr-demokratie.de

Volksbegehren für kostenlose Schulbusse
Ziel:		
Für die Streichung der Elternbeteiligung an den

Kosten der Schülerbeförderung. Diese belaufen sich
auf ca. 25 Mio. EUR pro Jahr.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Landeselternbeiräte
Verlauf:		 Start der Unterschriftensammlung war am 1. Dezember 2011. Für die erste Verfahrensstufe, die Volksinitiative, wurden 20.000 Unterschriften innerhalb
eines Jahres benötigt, was knapp verfehlt wurde.
Ergebnis:	 Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften beim Antrag auf VB/bei der Volksinitiative)
Info:		
www.bus-sh.de
Volksbegehren „Mehr Demokratie in Schleswig-Holsteins
Kommunen“

Für Reformen der Regelungen für Bürgerbegehren
Ziel:		
und Bürgerentscheide, u. a. Senkung von Quoren
und Verkleinerung des Themenausschlusskatalogs.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Mehr Demokratie e.V., Verbände, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, DIE LINKE
Verlauf:		 Start der Volksinitiative war am 16. Juni 2011. Am 4.
Oktober 2011 haben die Initiator/innen 25.000 Unterschriften eingereicht (20.000 benötigt). Der Landtag übernahm im Herbst 2012 wesentliche Forderungen der Initiative, so dass diese nicht weiter verfolgt
wurde.
Ergebnis:	 Erfolgreich ohne Volksentscheid (durch neuen Parlamentsbeschluss)
Info:		
sh.mehr-demokratie.de

Thüringen: 1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon keines in
2012 eingeleitet (2011: 1 Verfahren)
Volksbegehren „ Für gerechte und bezahlbare Kommunalabgaben“

Für die Abschaffung der Abwasser- und StraßenZiel:		
ausbaubeiträge. Stattdessen sollen Investitionen im
Abwasserbereich über Verbrauchsgebühren und Investitionen im Straßenbau über eine Infrastrukturabgabe finanziert werden.
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Thüringer Bürgerallianz
(Dachverband Bürgerinitiativen), Einzelpersonen
Verlauf:		 Die Unterschriftensammlung für den Antrag auf
Volksbegehren begann am 25. Juni 2011. Am 19.
August 2011 wurden 23.794 gültige Unterschriften eingereicht (5.000 Unterschriften benötigt). Die
Landesregierung hat gegen den Antrag geklagt, denn
ihrer Ansicht nach verstößt der Gesetzentwurf gegen
das Finanztabu. Das Urteil hierzu wird für Anfang
Februar 2013 erwartet.
Ergebnis:	 Offen
Info:		
www.volksbegehren-kommunalabgaben.de

Volksbegehren „Für faire Volksentscheide ins
Nordrhein-Westfalen: Keine Verfahren

Grundgesetz“

(2011: keine Verfahren)

Der Landtag wird aufgefordert, sich bei der LandesZiel:		

Rheinland-Pfalz: Keine Verfahren (2011: Keine Verfahren)

Saarland: Keine Verfahren (2011: Keine Verfahren)

Sachsen: Keine Verfahren (2011: keine Verfahren)

40

Sachsen-Anhalt:	Keine Verfahren (2011: Keine Verfahren)

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2012

regierung für die Einbringung eines Gesetzes in den
Bundesrat einzusetzen, mit dem auf Bundesebene
faire direktdemokratische Elemente eingeführt werden (Bundesratsinitiative).
Träger:		Aktionsbündnis, u. a. Mehr Demokratie e.V., Verbände, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, DIE LINKE
Verlauf:		 Start der Volksinitiative war am 16. Juni 2011. Am
4. Oktober 2011 haben die Initiator/innen 25.000
Unterschriften eingereicht (20.000 benötigt). Der
Landtag übernahm das Anliegen Ende November
41

ANHANG 2

ANHANG 2

Anhang 2: Glossar
Abstimmungsquorum

2. Stufe: Volksbegehren

Legt fest, dass ein bestimmter Prozentsatz der Wahlberechtigten sich am Volksentscheid beteiligen muss (Beteiligungsquorum) oder dass ein bestimmter Prozentsatz der Wahlberechtigten einer Vorlage zustimmen muss (Zustimmungsquorum),
damit der Volksentscheid gültig ist. In Bundesländern mit Abstimmungsquoren genügt es nicht, wenn die einfache Mehrheit
der Abstimmenden sich für eine Vorlage ausspricht.

Erneute Sammlung von Unterschriften. Die Hürden liegen hier
höher als in der 1. Stufe und variieren je nach Bundesland zwischen 3,7 und 20 Prozent. Die benötigte Prozentzahl für das
Volksbegehren wird als Unterschriftenquorum bezeichnet.

Antrag auf Volksbegehren

Erste Stufe der  dreistufigen Volksgesetzgebung, sofern lediglich formal die Zulässigkeit geprüft wird und eine inhaltliche
Befassung im Landtag nicht stattfinden muss. Werden genügend Unterschriften gesammelt und das Parlament lehnt das
Anliegen ab, kommt es zur zweiten Verfahrensstufe, dem 
Volksbegehren.
Beteiligungsquorum

Siehe 

Abstimmungsquorum.

Direktdemokratische Verfahren

Sammelbegriff. Bürger/innen entscheiden verbindlich über
eine Sachfrage.

eine Unterschriftensammlung der Bürger/innen initiiert. Einige deutsche Bundesländer nennen die Volkspetition jedoch
„Volksinitiative“, in einigen Bundesländern wird auch von
„Bürgerantrag“ gesprochen.
Zustimmungsquorum

3. Stufe: Volksentscheid

Abstimmung der Bürger/innen über eine Sachfrage. Das jeweilige Landesparlament kann einen Gegenentwurf zur Abstimmung stellen. In fast allen Bundesländern gilt ein  Abstimmungsquorum.

Siehe  Abstimmungsquorum.

Tabelle: Typologie direktdemokratischer Verfahren
Verfahrenstyp

Merkmale

Alternativ verwendete
Begriffe

Englischer Begriff

Volksinitiative

Citizens Initiative, Popular
Initiative

Obligatorisches Verfassungsreferendum

Verpflichtend vorgeschriebener Volksentscheid bei Verfassungsänderungen, ein entsprechender Beschluss des Landesparlaments geht dem Volksentscheid voraus.
Unterschriftenquorum

Die benötigte Prozentzahl für ein  Volksbegehren als
zweiter Verfahrensstufe wird als „Unterschriftenquorum“
bezeichnet. Alternativ wird manchmal der Begriff „Einleitungsquorum“ verwendet.

Dreistufige Volksgesetz­ Drei Verfahrensstufen, bestehend aus Volksinitiative, Volksbegebung
gehren und Volksentscheid.
Initiiert von den Bürger/innen mittels Unterschriftensammlung.
Bezieht sich nicht auf einen getroffenen Parlamentsbeschluss.
Fakultatives
Referendum

Ein Parlamentsbeschluss kann innerhalb einer bestimmten Frist Korrekturbegehren,
auf Verlangen einer bestimmten Anzahl von Stimmbürger/innen Veto-Referendum
zur Abstimmung gelangen.

Popular Referendum,
Citizen-Initiated
Referendum

Obligatorisches
Referendum

Ein Parlamentsbeschluss – meist eine Verfassungsänderung –
kommt zwingend / automatisch zur Abstimmung.

Mandatory Referendum/
Obligatory Referendum

Tabelle: Sonstige Verfahrenstypen der direkten Bürgerbeteiligung

Volksbegehren

Es werden drei verschiedene Verfahrenstypen unterschieden
(vgl. Tabelle auf der Folgeseite):
1)	
Dreistufige Volksgesetzgebung/Volksinitiative
2)	
Fakultatives Referendum
3)	 Obligatorische Referenden und Sonderabstimmung
	
(neue Landesverfassung/Sonderabstimmungen)

Zweite Stufe der  dreistufigen Volksgesetzgebung. Werden genügend Unterschriften gesammelt und das Parlament übernimmt
die Forderungen nicht, kommt es zu einem Volksentscheid.
Umgangssprachlich manchmal als Überbegriff für die Volksgesetzgebung verwendet.
Volksinitiative

Dreistufige Volksgesetzgebung

Ein Verfahrenstypus der direkten Demokratie. Wird auch 
Volksinitiative genannt. Es gibt drei Verfahrensstufen:
1. Stufe: Volksinitiative bzw. Antrag auf Volksbegehren
(VI bzw. Antrag auf VB)

Sammlung der vorgeschriebenen Unterschriften und Einreichung bei der für das jeweilige Thema zuständigen Behörde.
Bei einer Volksinitiative muss sich der Landtag inhaltlich mit
dem Anliegen befassen, in allen deutschen Bundesländern
findet eine Anhörung der Initiator/innen statt. Beim Antrag
auf Volksbegehren wird lediglich formal die Zulässigkeit geprüft, eine Befassung im Landtag kann stattfinden.

Dieser Begriff hat eine doppelte Bedeutung.
1) Erste Stufe der  dreistufigen Volksgesetzgebung, sofern
das Verfahren mit einem Anhörungsrecht der Initiator/innen
im Parlament ausgestattet ist. Werden genügend Unterschriften
gesammelt und das Parlament lehnt das Anliegen ab, kommt es
zur zweiten Verfahrensstufe, dem  Volksbegehren.
2) Wird auch alternativ für die  dreistufige Volksgesetzgebung
– als einer der drei direktdemokratischen Verfahrenstypen – verwendet. In der Schweiz seit mehr als einem Jahrhundert etablierter Begriff hierfür, gemeinsam mit dem fakultativen Referendum
und dem obligatorischen Referendum.

Verfahrenstyp

Merkmale

Alternativ verwendete
Begriffe

Englischer Begriff

Fakultativ-minoritäres
Referendum

Wie fakultatives Referendum, jedoch ist eine Minderheit des
Parlaments (z. B. ein Drittel des Parlaments) antragsberechtigt.

Parlamentarische
Minderheits-Initiative

Authority Minority
Referendum

Plebiszit

„Von oben“ (durch die Exekutive, meist den/die Präsident/in)
initiierte Volksabstimmung.
Meist unverbindliches Verfahren (konsultativ).

Volkspetition

initiiert von den Bürger/innen mittels Unterschriftensammlung
abschließende Behandlung im Parlament.
Unverbindliches Verfahren.

Plebiscite

Unverbindliche Volksiniti- Agenda Setting Initiative
ative, Anregung, in
manchen Bundesländern
„Volksinitiative“

Volkspetition (auch „unverbindliche Anregung“)

Einstufiges und unverbindliches Bürgerbeteiligungsverfahren,
das zur Behandlung des Anliegens im Landtag führt. Der
Landtag entscheidet abschließend. Das Verfahren wird durch
42

www.mehr-demokratie.de | Volksbegehrensbericht 2012

43

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