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Periodical volume

Full text: Volksbegehrens-Bericht Issue 2009

Volksbegehrensbericht 2009
von Mehr Demokratie e. V.

Autor:
Frank Rehmet
Redaktion:
Lynn Gogolin, Anne Dänner
Mitarbeit/Beiträge: Ralf-Uwe Beck, Sagi Gal, Angelika Gardiner, Tim Weber
Erstellungsdatum:
Aktualisiert bis:

20.02.2010
31.12.2009

Mehr Demokratie e. V.
Greifswalder Str. 4
10405 Berlin, Deutschland
info@mehr-demokratie.de
www.mehr-demokratie.de

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

1

Inhaltsverzeichnis
1.

Zusammenfassung der Ergebnisse

3

2.

Einleitung

4

3.

Volksbegehren und Volksentscheide im Jahr 2009
auf Landesebene

5

a)

Anzahl, regionale Verteilung und
Häufigkeit nach Bundesländern

8

b)

Themen

13

c)

Akteure

14

d)

Ergebnisse und Erfolge

14

e)

Volksbegehren 2009

16

Special 1: Hamburg: Der lange Weg zum besseren Wahlrecht

18

Special 2: Volksbegehren – ein Ausnahmezustand

21

f)

Volksentscheid 2009: „Pro Reli“, Berlin

24

g)

Reformen der gesetzlichen Grundlagen

24

Special 3: Bremen stößt in die Spitzengruppe vor

26

4.

Exkurs: Territoriale Volksbegehren und Volksentscheide

30

5.

Die Situation auf Bundesebene

36

6.

Schlussfolgerungen/Ausblick

37

Anhang 1: Die 35 laufenden Verfahren des Jahres 2009

38

Anhang 2: Glossar

52

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

2

1.

Zusammenfassung der Ergebnisse

•

Von 1946 bis Ende 2009 wurden in den deutschen Bundesländern insgesamt 238 direktdemokratische Verfahren (mit Anträgen auf Volksbegehren beziehungsweise Volksinitiativen)
eingeleitet. Von diesen gelangten 69 zum Volksbegehren und hiervon wiederum 16 zum
Volksentscheid. Hinzu kamen 42 unverbindliche Volkspetitionen, die nur anregenden Charakter
haben und bei denen das Landesparlament letztlich entscheidet.

•

Im Jahr 2009 wurden elf direktdemokratische Verfahren (davon keine Volkspetition) neu gestartet
und damit weniger als 2008 (16 Verfahren). Insgesamt zählten wir 35 laufende Verfahren im Jahr
2009 und damit neun weniger als im Vorjahr (44 Verfahren).

•

Acht Volksbegehren (zweite Verfahrensstufe) wurden 2009 durchgeführt, sieben davon im Jahr
2009 auch abgeschlossen: Ein Begehren (Berlin: Pro Reli) kam im April 2009 zum Volksentscheid,
zwei (Berlin: Rauchverbot, Brandenburg: Braunkohletagebaue) scheiterten an der Zahl der
Unterschriften, eines (Hamburg: Wahlrecht) erreichte die geforderte Unterschriftenanzahl und führte
zu einem Erfolg, ohne dass es zu einem Volksentscheid kam. Für ein Volksbegehren war das
Ergebnis bei Redaktionsschluss noch nicht bekannt (Schleswig-Holstein: Realschule). Zwei weitere
(Bayern: Rauchverbot, Hamburg: Schulreform) erreichten ebenfalls genügend Unterschriften, so dass
es voraussichtlich 2010 zum Volksentscheid kommt. Ein Volksbegehren (Sachsen-Anhalt:
Gemeindegebietsreform) wird erst Mitte 2010 enden.

•

2009 fand ein Volksentscheid statt: In Berlin scheiterte die Initiative „Pro Reli“, die sich für die
Wiedereinführung des Wahlpflichtfachs Religion an den Schulen einsetzte, in der Abstimmung. Die
Mehrheit (51,5 Prozent) der Abstimmenden sprach sich gegen das Volksbegehren aus. Die
Beteiligung lag bei 29,2 Prozent der Stimmberechtigten.

•

Im Jahr 2009 konnte kein regionaler Schwerpunkt bei den Initiativen ausgemacht werden. Die elf
Initiativen verteilten sich auf acht Bundesländer. Auch die acht Volksbegehren als zweite
Verfahrensstufe fanden in sechs Bundesländern statt.

•

Die beiden thematischen Schwerpunktbereiche des Jahres 2009 waren „Bildung und Kultur“ sowie
„Demokratie und Innenpolitik“ mit jeweils 27 Prozent der neu eingeleiteten Initiativen. Auch der
einzige Volksentscheid 2009 in Berlin fand zu einem Bildungsthema statt.

•

Die direkte Erfolgsquote der 2009 abgeschlossenen Verfahren (ohne Volkspetitionen) lag bei 20
Prozent und damit niedriger als der langjährige Durchschnitt von 29 Prozent.

•

Auf Bundesebene gab es im Wahljahr 2009 leider keine ernsthaften Debatten um die Einführung von
Volksbegehren und Volksentscheid.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

3

2.

Einleitung

Mehr Demokratie e. V. veröffentlicht seit 2000 jährlich einen Volksbegehrensbericht, der einen
Überblick über Themen, Erfolge und Trends der Direkten Demokratie in den deutschen Bundesländern
gibt. Auch für 2009 werfen wir einen Blick auf die Geschehnisse rund um Volksinitiativen,
Volksbegehren und Volksentscheide in Deutschland.
Im Volksbegehrensbericht 2009 werden wie bereits in den Vorjahren alle direktdemokratischen
Verfahren vorgestellt. Genauer betrachten wir die Anzahl sowie die regionale Verteilung der Initiativen:
In welchen Bundesländern fanden viele direktdemokratische Verfahren, in welchen Ländern gar keine
statt? Ferner werden die Themenstruktur sowie die Erfolgsaussichten von Volksbegehren analysiert.
Etwas mehr Raum im diesjährigen Volksbegehrensbericht beanspruchen die Bundesländer Thüringen,
Hamburg – in diesen Ländern endeten 2009 direktdemokratische Verfahren jeweils mit einem Erfolg –
sowie Bremen, wo die Bedingungen der landesweiten Volksgesetzgebung neu geregelt wurden. In allen
drei Fällen spielte Mehr Demokratie e. V. eine zentrale Rolle im Reformprozess. Ein weiterer
Schwerpunkt im Bericht ist die Darstellung von so genannten „territorialen Volksbegehren und
Volksentscheiden“, also Volksabstimmungen über Landesgrenzen und den Zuschnitt von Bundesländern
nach Artikel 29, 118 und 118a Grundgesetz.
Abschließend soll ein kurzer Blick auf die Bundesebene geworfen werden. Bei der Darstellung der
Verfahren wurde der jeweilige Stand bis zum 31. Dezember 2009 berücksichtigt.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

4

3.

Volksbegehren und Volksentscheide im Jahr 2009 auf Landesebene

Überblick und Begrifflichkeiten
Volksbegehren und Volksentscheide sind in unterschiedlicher Ausgestaltung in allen Verfassungen der
deutschen Bundesländer verankert. 1 Mit Ausnahme von Hessen und dem Saarland sind in allen Ländern
auch Verfassungsfragen als Thema eines Volksbegehrens zulässig. Sonst gilt ein eingeschränkter
Themenkatalog: Volksbegehren, die in größerem Umfang den Haushalt sowie Steuern, Abgaben und
Besoldung betreffen, sind oft unzulässig (so genanntes „Finanztabu“), wobei die Regelungen
unterschiedlich restriktiv sind.
Direktdemokratische Verfahren „von unten“ / Volksbegehren (siehe auch Abbildung auf Seite 3)
Ein direktdemokratisches Verfahren, das „von unten“, also von den Bürgern selbst initiiert wird, hat
mehrere Stufen und wird oft auch in seiner Gesamtheit als „Volksgesetzgebung“ oder auch als
„Volksbegehren“ bezeichnet:
•

1. Stufe: Volksinitiative bzw. Antrag auf Volksbegehren
Bei der ersten Verfahrensstufe muss eine bestimmte Anzahl von Unterschriften gesammelt werden. Es
gibt zwei Varianten: Die Volksinitiative führt im Gegensatz zu einem Antrag auf Volksbegehren dazu,
dass sich der Landtag inhaltlich mit dem Anliegen befassen muss - und damit zu einer früheren
Einbindung des Parlaments sowie zu größerer öffentlicher Aufmerksamkeit. Der Antrag auf
Volksbegehren wird hingegen nur formal auf Zulässigkeit geprüft. In einigen Bundesländern ist auch
bei dieser Variante eine Befassung im Landtag üblich, so zum Beispiel in Berlin.

•

2. Stufe: Volksbegehren
In dieser Stufe werden ebenfalls Unterschriften gesammelt. Unterstützt ein relevanter Teil der
Bevölkerung das Begehren (er variiert in den deutschen Bundesländern von vier bis hin zu
prohibitiven 20 Prozent), gelangt es zur nächsten Stufe.

•

3. Stufe: Volksentscheid
Beim Volksentscheid entscheidet der Souverän über eine Sachfrage. Das Landesparlament kann in
allen Bundesländern einen Gegenentwurf mit zur Abstimmung stellen.

In Deutschland sehen alle 16 Bundesländer Volksbegehren vor. Die Unterschiede bei der Ausgestaltung
sind jedoch zum Teil sehr groß (siehe unten, Tabelle 1).2

1

2

Eine umfassendere Darstellung und Bewertung der Regelungen ist im zweiten Volksentscheid-Ranking zuletzt im
Frühjahr 2007 vorgenommen worden: Eine Aktualisierung ist für 2010 geplant. Vgl. Mehr Demokratie e.V. 2007:
Zweites Volksentscheid-Ranking. Die direktdemokratischen Verfahren der Länder und Gemeinden im Vergleich:
http://www.mehr-demokratie.de/ranking.html
Seit 2009 gibt es in Hamburg zusätzlich den direktdemokratischen Verfahrenstypus „fakultativer
Volksentscheid“. Ändert das Landesparlament ein per Volksentscheid beschlossenes Gesetz, so wird, wenn
innerhalb von drei Monaten 30.000 Unterschriften gesammelt werden, über die Änderung per Volksentscheid
entschieden.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

5

Obligatorische Verfassungsreferenden
Ein weiterer Typus eines direktdemokratischen Verfahrens sind obligatorische Verfassungsreferenden.
Diese werden nicht „von unten“ initiiert:
Vielmehr ist nach einem entsprechenden Landtagsbeschluss die Zustimmung der Bevölkerung zu
Verfassungsänderungen in einem Volksentscheid verpflichtend (= obligatorisch).

In Deutschland sehen drei Bundesländer obligatorische Verfassungsreferenden vor:
In Bayern (bislang neun Referenden) und Hessen (bislang acht Referenden) sind Volksentscheide für alle
Verfassungsänderungen Pflicht. In Berlin (bislang ein Referendum) kommt es zwingend zum
Volksentscheid, wenn der entsprechende Verfassungsartikel zur Direkten Demokratie geändert wird. In
3
Bremen galt bis 1994 eine Sonderregelung, die zu einem Referendum führte.

Variante unverbindliche Volkspetition
Die unverbindliche Volkspetition ist nicht mit dem Antrag auf Volksbegehren zu verwechseln, sondern
endet immer nach der ersten Stufe. Sie führt zu einer Behandlung des Anliegens im Landesparlament.
Je nach Bundesland existieren andere Bezeichnungen, die aber alle das gleiche Verfahren meinen:
•
•

„Volkspetition“:
„Volksinitiative“:

•

„Bürgerantrag“:

Hamburg
Berlin, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz,
Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt
Bremen und Thüringen

Neun Bundesländer (Berlin, Bremen, Hamburg4, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern5,
Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Thüringen) sehen zusätzlich zu den direktdemokratischen Verfahren diese unverbindlichen Volkspetitionen vor, die zwar zu einer Behandlung im
Parlament führen, nicht jedoch zu einem Volksbegehren/Volksentscheid. Bei Volkspetitionen behält also
das Parlament „das letzte Wort“.
Der vorgelegte Volksbegehrensbericht konzentriert sich auf Verfahren, die aus der Mitte der Bevölkerung
heraus zu Sachthemen initiiert wurden (Volksbegehren und unverbindliche Volkspetitionen). Daher
spielen obligatorische Verfassungsreferenden bei den nachfolgenden Betrachtungen nur eine geringe
Rolle. Territoriale Volksbegehren und Volksentscheide zur Neugliederung des Bundesgebiets nach Art.
29, 118 und 118a des Grundgesetzes stellen ein spezielles Verfahren dar und haben ihre rechtliche
Grundlage nicht in den Landesverfassungen. Daher werden diese Verfahren im Kapitel 4 dieses
Volksbegehrensberichts gesondert dargestellt, jedoch ansonsten – etwa bei Auswertungen – nicht
berücksichtigt.

3
4
5

Ein Volksentscheid war dann obligatorisch, wenn das Landesparlament, die Bremische Bürgerschaft, der
Verfassungsänderung nicht einstimmig zugestimmt hatte.
Diese Volkspetition nach Art. 29 der Verfassung steht neben dem dreistufigen Volksgesetzgebungsverfahren nach
Art. 50 der Verfassung.
In Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt sind auch Volksinitiativen zu „sonstigen
Gegenständen der politischen Willensbildung“ möglich, denen die weitere Verfahrensstufe des Volksbegehrens
verschlossen ist; insoweit handelt es sich ebenfalls um unverbindliche Volkspetitionen.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

6

Regelungen
Die nachfolgende Tabelle listet die Quoren und Fristen bei direktdemokratischen Verfahren auf und zeigt
deutlich, wie groß die Unterschiede innerhalb der deutschen Bundesländer sind.
Tabelle 1:

Volksbegehren und Volksentscheid in den deutschen Bundesländern: Regelungen
(Stand: 31.12.2009)

Bundesland

BadenWürttemberg
Bayern
Berlin
Brandenburg
Bremen

Volksbegehren
Eintragungsfrist
UnterschriftenAmt (A) oder freie
quorum
1
Sammlung (F)
16,7 %
10 %
7 % / 20 %

2

zirka 4 %
5 % / 20 %

2

Volksentscheid
ZustimmungsZustimmungsquorum
quorum
Einfaches Gesetz
Verfassungsänderung

14 Tage (A)

33,3 %

50 %

14 Tage (A)

kein Quorum

25 %

4 Monate (F und A)

25 %

50 % + 2/3-Mehrheit

4 Monate (A)

25 %

50 % + 2/3-Mehrheit

3 Monate (F)

20 %

50 %

Hamburg

5%

21 Tage (F und A)

Kein Quorum /
3
20 %

Kein Quorum / 2/33
Mehrheit

Hessen

20 %

14 Tage (A)

kein Quorum

nicht möglich

33,3 %

50 % + 2/3-Mehrheit

25 %

50 %

MecklenburgVorpommern

zirka 8,5 %

Keine Frist (F)

Niedersachsen

10 %

6 - 12 Monate (F)

NordrheinWestfalen

8%

8 Wochen (A)

15 %

50 % Beteiligungsquorum + 2/3Mehrheit

zirka 10 %

2 Monate (A)

25 % Beteiligungsquorum

50 %

Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
SchleswigHolstein
Thüringen

4
5

20 %

14 Tage (A)

50 %

nicht möglich

zirka 12 %
11 %

8 Monate (F)
6 Monate (F)

kein Quorum
6
25 %

50 %
50 % + 2/3-Mehrheit

25 %

50 % + 2/3-Mehrheit

25 %

40 %

5%
10 % (F)
8 % (A)

6 Monate (A)

7

4 Monate (F)
2 Monate (A)

Anmerkungen: Zum Teil gelten Absolutzahlen, die hier in Prozentzahlen umgerechnet wurden.
Zu den Begriffen und Quoren: Vgl. Glossar im Anhang
1)
Die Unterschriften werden frei gesammelt (F) und/oder dürfen nur in Amtsstuben geleistet werden (A).
2)
20 Prozent ist das Unterschriftenquorum bei verfassungsändernden Volksbegehren.
3)
Es gilt kein zusätzliches Zustimmungsquorum. Bei einfachen Gesetzen ist der Volksentscheid erfolgreich, wenn
er zwei Kriterien erfüllt: Die Mehrheit der Abstimmenden muss zustimmen. Außerdem muss der Vorschlag im
Volksentscheid mindestens so viele Ja-Stimmen erhalten, wie der Mehrheit der in dem gleichzeitig gewählten
Parlament repräsentierten Hamburger Stimmen entspricht. Bei verfassungsändernden Gesetzen ist der
Volksentscheid erfolgreich, wenn er eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden und mindestens so viele
Stimmen erhält, wie der Zweidrittelmehrheit der in dem gleichzeitig gewählten Parlament repräsentierten
Hamburger Stimmen entspricht. Bei einfachen Gesetzen kann die Abstimmung auch außerhalb/unabhängig
von der Bundestags- oder Bürgerschaftswahl durchgeführt werden. In diesem Fall gilt ein 20 ProzentZustimmungsquorum.
4)
Neben der freien Sammlung kann eine zweimonatige Amtseintragung beantragt werden.
5)
Sechs Monate zzgl. max. sechs Monate, da die Unterschriften der Antragsammlung angerechnet werden.
6)
Das Zustimmungsquorum entfällt, wenn das Parlament eine Konkurrenzvorlage zur Abstimmung stellt.
7)
Neben Ämtern und Behörden können weitere Eintragungsstellen beantragt werden.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

7

Im Folgenden sollen die Verfahren hinsichtlich ihrer Häufigkeit, regionalen Verteilung, Themenbereiche
und Erfolgsquoten untersucht werden.
a)

Anzahl, regionale Verteilung und Häufigkeit nach Bundesländern

Neu eingeleitete Verfahren
2009 wurden elf direktdemokratische Verfahren (Volksinitiativen/Anträge auf Volksbegehren) in zehn
Bundesländern neu eingeleitet. Somit wurde das Instrument weniger häufig als im Vorjahr genutzt
(2008: 16), jedoch etwa gleich häufig wie im Durchschnitt der letzten 15 Jahre (1995 - 2009:
durchschnittlich zwölf pro Jahr). Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung von 1995 - 2009 ohne
Volkspetitionen.
Abbildung 1:

Neu eingeleitete direktdemokratische Verfahren (ohne Volkspetitionen) von 1995 - 2009

Es gab im Jahr 2009 weder neu eingeleitete Volkspetitionen noch obligatorische Referenden.
Laufende Verfahren
2009 zählten wir insgesamt 35 laufende Verfahren (einschließlich einer Volkspetition) in fast allen
Bundesländern (14 von 16). Dies ist weniger als im Jahr 2008 (44 Verfahren). Seit einigen Jahren etabliert
sich zwar eine sichtbare Praxis in den Bundesländern. Zugleich sind manche Bundesländer aber deutlich
aktiver als andere (vgl. unten, regionale Verteilung).
Gesamtbilanz
Insgesamt stieg die Anzahl der von den Bürgerinnen und Bürgern initiierten Verfahren auf 280:
238 Volksinitiativen/Anträge auf Volksbegehren und 42 Volkspetitionen fanden von 1946 bis Ende 2009
statt.
Daneben gab es seit 1946 weitere 38 direktdemokratische Verfahren in den deutschen Bundesländern:
19 Volksabstimmungen über eine neue Landesverfassung/Sonderabstimmungen sowie 19 obligatorische
Volksabstimmungen bei Verfassungsänderungen – so genannte „obligatorische Verfassungsreferenden“
(Bayern: 9, Hessen: 8, Berlin und Bremen: je 1.
Die folgende Tabelle beinhaltet die Gesamtbilanz und stellt zugleich dar, in welchen Jahrzehnten die
Verfahren stattfanden:

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

8

Tabelle 2:

Gesamtbilanz direktdemokratischer Verfahren sowie Volkspetitionen (Stand: 31.12.2009)

Von Bürgern initiierte Verfahren

Jahr der
Einleitung

Volksbegehren

Unverbindliche
Volkspetitionen

Obligatorische und
Verfassungsreferenden

Gesamt
einschließlich
Volkspetitionen

1946-1949

0

0

10

10

1950-1959
1960-1969
1970-1979

0
6
10

0
0
0

2
1
4

2
7
14

1980-1989

12

0

1

13

1990-1999
2000-2009

94
116

17
25

14
6

125
147

Gesamt

238

42

38

318

11

0

0

11

davon 2009
neu eingeleitet

Abbildung 2 illustriert die zeitliche Entwicklung und verdeutlicht, dass es erst seit den 90er Jahren eine
nennenswerte Praxis der Direkten Demokratie in den deutschen Bundesländern gibt.
Abbildung 2:

Von Bürgern neu eingeleitete Verfahren (einschließlich Volkspetitionen) von 1946 - 2009

Wie Tabelle 2 und Abbildung 2 zeigen, wurden von 1946 - 1989 insgesamt 28 Verfahren (einschließlich
Volkspetitionen) von den Bürgern initiiert. Seitdem ist die Anzahl sehr stark gestiegen: Von 1990 - 2009
wurden mit insgesamt 252 etwa zehn Mal so viele Verfahren neu eingeleitet wie in den
vorangegangenen 43 Jahren und das in einem sehr viel kürzeren Zeitraum.
Mit anderen Worten: Von 1946 - 1989 fanden durchschnittlich 0,5 Verfahren pro Jahr in allen
Bundesländern statt. Von 1990 - 2009 stieg diese Zahl auf durchschnittlich 13 Verfahren pro Jahr. Seit
Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

9

1990 wird die Direkte Demokratie mit steigender Tendenz angewendet. Dies liegt einerseits an
Reformen, andererseits an einer veränderten politischen Kultur. Verbände, Initiativen, Bürgerinnen und
Bürger suchen sich zwischen den Wahlen verbindliche Einflussmöglichkeiten. Diese Beobachtung steht
zumindest teilweise im Widerspruch zu der Behauptung einer wachsenden Politikverdrossenheit.
Regionale Verteilung
Für die von Bürgern initiierten Verfahren zeigt die folgende Tabelle eine Übersicht über die Verteilung
und die statistische Häufigkeit direktdemokratischer Verfahren in den Bundesländern.
Tabelle 3:

Anzahl und Häufigkeit „von unten“ initiierter direktdemokratischer Verfahren: Volksinitiativen (VI),
Volksbegehren (VB), Volksentscheide (VE) sowie Volkspetitionen in den 16 Bundesländern
(Stand: 31.12.2009). Sortiert nach Häufigkeit der Volksinitiativen/Anträge auf Volksbegehren

Bundesland

Einführung

Gesamtzahl
Anträge/VI

davon
VB

zusätzlich
Alle ... Jahre findet Volkspetitionen
davon
(grau =
ein Antrag auf VB
VE
bzw. eine VI statt gesetzlich nicht
möglich)
0,6 Jahre
5
4
0,6 Jahre

Hamburg
Brandenburg

1996
1992

25
33

12
8

Mecklenburg-Vorp.

1994

21

1

1990
1946
1992
1994
1993
1949-1975,
seit 1995

21
43
11
8
8

5
18
4
4
2

2
5
1

18

4

2

1974

8

1992
1950
1979
1947
1946
1947

4
12
6
9
6
5
238

S.-Holstein
Bayern
Sachsen
Thüringen
Niedersachsen
Berlin
BadenWürttemberg
Sachsen-Anhalt
NRW
Saarland
Bremen
Hessen
Rheinland-Pfalz
Gesamt

0,8 Jahre

0

0,95 Jahre
1,5 Jahre
1,6 Jahre
2,0 Jahre
2,1 Jahre

0
13

2,3 Jahre

2

4,5 Jahre
3
2
4
1
1
69

1

16

4,5 Jahre
5,0 Jahre
5,2 Jahre
7,0 Jahre
10,7 Jahre
12,6 Jahre
3,9 Jahre

6
11
6
0
42

Anmerkungen:
•
Abkürzungen: VI = Volksinitiativen, VB = Volksbegehren, VE = Volksentscheide
•
Auch die erste Berliner Verfassung von 1949 sah Volksbegehren und Volksentscheide vor. Allerdings wurde
niemals ein Ausführungsgesetz erlassen. Stattdessen wurden 1974 die entsprechenden Verfassungsartikel
geändert und die Volksgesetzgebung auch formal abgeschafft. Erst mit der neuen Landesverfassung von 1995
hielt die Direkte Demokratie in Berlin wieder Einzug.
•
Quelle: Mehr Demokratie e. V., eigene Erhebungen

Betrachtet man die Häufigkeit von Volksinitiativen/Anträgen auf Volksbegehren, so nutzten die norddeutschen Bundesländer Hamburg, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein
die direktdemokratischen Verfahren am intensivsten. Einschränkend muss hier jedoch erwähnt werden,
dass in Mecklenburg-Vorpommern erst ein Volksbegehren und in Brandenburg noch nie ein erfolgreiches
Volksbegehren stattfand.
Bayern ist das Bundesland mit den meisten Anträgen auf Volksbegehren (43) sowie Volksbegehren (18)
und das einzige Bundesland mit nennenswerter Praxis vor 1989. Was die Häufigkeit von
Volksinitiativen/Anträgen auf Volksbegehren betrifft, befindet sich Bayern jedoch nur im vorderen
Mittelfeld und nicht an der Spitze.
Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

10

Auf den Abstiegsplätzen der Volksbegehrens-Häufigkeit finden sich Bundesländer mit restriktiven
Regelungen: Saarland, Bremen (von 1947 - 1994 sehr restriktive Regelungen, 1994 und vor allem 2009
fanden Reformen statt), Hessen und Rheinland-Pfalz (das ebenfalls jahrelang sehr restriktive Regelungen
hatte und diese im Jahr 2000 reformierte).
Die Anzahl von eingeleiteten Verfahren stellt jedoch nur einen Aspekt der Praxis dar. Ebenso wichtig ist,
ob es tatsächlich zu den angestrebten Volksbegehren (zweite Verfahrensstufe) und Volksentscheiden
(dritte Verfahrensstufe) kommt.
Die nächste Auswertung betrachtet daher die Häufigkeit von Volksbegehren und Volksentscheiden.
Tabelle 4:

Volksbegehren (VB) und Volksentscheide (VE): Anzahl und Häufigkeit in den einzelnen
Bundesländern (nur Volksentscheide, die von der Bevölkerung beantragt wurden, (Stand:
31.12.2009). Sortiert nach Häufigkeit der Volksbegehren

Bundesland

Einführung

Hamburg
Brandenburg
Bayern
S.-Holstein
Thüringen
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Niedersachsen
Berlin*
Bremen
Mecklenburg-Vorp.
NRW
Rheinland-Pfalz
Hessen
Saarland
Baden-Württemberg
Gesamt

1996
1992
1946
1990
1994
1992
1992
1993
1995
1947
1994
1950
1947
1946
1979
1974

Anzahl
Jahre
14
18
64
20
16
18
18
17
41
63
16
60
63
64
31
36

Anzahl
VB
12
8
18
5
4
4
3
2
4
4
1
2
1
1
0
0
69

Alle ... Jahre findet Alle ... Jahre findet
Anzahl
ein Volksbegehren ein Volksentscheid
VE
statt
statt
5
1,2
2,8
0
2,3
unendlich
5
3,6
12,8
2
4,0
10,0
0
4,0
unendlich
1
4,5
18,0
1
6,0
18,0
0
8,5
unendlich
2
10,3
20,5
0
15,8
unendlich
0
16,0
unendlich
0
30,0
unendlich
0
63,0
unendlich
0
64,0
unendlich
0
unendlich
unendlich
0
unendlich
unendlich
16
8,1
34,9

Anmerkungen:
Abkürzungen: VB = Volksbegehren, VE = Volksentscheide
* Berlin: zusätzlich 1949 - 1974

Aus der Tabelle geht Folgendes hervor:
• Hamburg hat die intensivste Praxis bezüglich durchgeführter Volksbegehren und Volksentscheide:
Durchschnittlich fand alle 1,2 Jahre ein Volksbegehren und alle 2,8 Jahre ein Volksentscheid statt.
Auf Platz 2 folgt Brandenburg (jedoch bislang ohne einen Volksentscheid), auf Platz 3 Bayern.
• Bayern verfügt mit 18 Volksbegehren und fünf Volksentscheiden über die umfangreichste Praxis
insgesamt – jedoch muss man den deutlich längeren Zeitraum berücksichtigen.
• Ferner fällt auf, dass in nur sechs der 16 Bundesländer ein von der Bevölkerung beantragter Volksentscheid stattfand: Hamburg, Bayern, Schleswig-Holstein, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Berlin.
• Die Daten zu Berlin sind etwas verzerrt durch den mitberücksichtigten Zeitraum von 1949-1974, in
dem die Direkte Demokratie wirkungslos blieb und kein einziges Verfahren stattfand. Würde man
den Zeitraum ab 1995 betrachten (Reformjahr und neue Verfassung), dann würden die Zahlen
anders lauten: Alle 3,8 Jahre fand ein Volksbegehren und alle 7,5 Jahre ein Volksentscheid statt.
Berlin wäre dann in der obigen Tabelle auf dem vierten Platz.
• In einigen Bundesländern ist die Direkte Demokratie quasi nur auf dem Papier vorhanden und in der
Praxis weitgehend bedeutungslos. Die Betrachtung der Anzahl der Volksbegehren sowie der

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

11

•

Volksentscheide belegt dies: In Baden-Württemberg und im Saarland fand noch kein einziges
Volksbegehren statt, in drei weiteren Bundesländern (Hessen, Rheinland-Pfalz und MecklenburgVorpommern) gab es – trotz des langjährigen Vorhandenseins der Instrumente – jeweils nur ein
einziges Volksbegehren.
In diesen genannten Bundesländern zeigt sich, dass für die mangelnde Praxis in erster Linie die
prohibitiven Hürden (zum Beispiel sehr hohe Quoren und kurze Fristen, vgl. oben, Tabelle 1)
verantwortlich sind. Sie halten die Bürgerinnen und Bürger vom Gebrauch der Beteiligungsrechte ab,
statt sie zur Mitbestimmung einzuladen.

Manche Bundesländer mit kaum vorhandener Praxis und restriktiven Regelungen haben in den
vergangenen Jahren reagiert und erfreulicherweise die Hürden gesenkt oder die landesweiten Verfahren
anderweitig bürgerfreundlicher gestaltet: Berlin (zuletzt 2006), Bremen (zuletzt 2009), Hamburg (zuletzt
2008), Nordrhein-Westfalen (vorsichtig, 2002), Rheinland-Pfalz (2000), Sachsen-Anhalt (geringfügig,
2002 und 2005), Schleswig-Holstein (2004) sowie Thüringen (2003). In manchen Ländern (zum Beispiel
im Saarland und in Brandenburg) sind Reformen geplant.
Betrachtet man die regionale Verteilung der 16 durch Volksbegehren ausgelösten Volksentscheide in den
besagten sechs Bundesländern, so ergibt sich folgendes Bild:
Abbildung 3:

Geographische Verteilung der 16 Volksentscheide aufgrund von Volksbegehren
(Stand: 31.12.2009)

Bayern und Hamburg mit jeweils fünf Volksentscheiden sind die Spitzenreiter, Berlin hat in den letzten
Jahren aufgeholt und erlebte 2008 (Tempelhof) und 2009 (Pro Reli) die ersten beiden Volksentscheide
aufgrund von Volksbegehren. Vorangegangen waren entsprechende Reformen der Regelungen, die diese
Praxis erst ermöglicht haben.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

12

b)

Themen

Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Themenverteilung im Jahr 2009 sowie von 1946 2009.
Tabelle 5:

Themen von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volkspetitionen im Jahr 2009 und gesamt von
1946 - 2009

Themenbereich
Bildung und Kultur
Demokratie, Staatsorganisation
und Innenpolitik
Soziales
Wirtschaft
Umwelt
Verkehr
Sonstiges
Gesamt

Anzahl
2009
3

2009 in %
27 %

Anzahl gesamt
(1946-2009)
74

Gesamt in %
26,4 %

3

27 %

64

22,9 %

2
1
1
0
1
11

18 %
9%
9%
0%
9%
100 %

35
40
23
17
27
280

12,5 %
14,3 %
8,2 %
6,1 %
9,6 %
100 %

Aus Tabelle 5 ist zunächst ersichtlich, dass die Schwerpunkte der 2009 neu eingeleiteten elf Verfahren
mit jeweils 27 Prozent die Bereiche „Bildung und Kultur“ sowie „Demokratie, Staatsorganisation und
Innenpolitik“ waren.
Dies entspricht dem langjährigen Durchschnitt: Betrachtet man alle 279 Verfahren seit 1946, so zeigt
sich, dass diese beiden Bereiche Platz 1 und 2 belegen: Wie aus Tabelle 5 hervorgeht, sind die Themen
rund um „Bildung und Kultur“ mit 74 Verfahren (entspricht 26,4 Prozent) bundesweit Spitzenreiter,
gefolgt von „Demokratie, Staatsorganisation und Innenpolitik“ mit 64 Verfahren (entspricht
22,9 Prozent). Die Auswertung belegt eine wichtige Funktion Direkter Demokratie, die in der
Thematisierung des demokratischen Prozesses besteht. Ohne direktdemokratische Verfahren wären
zahlreiche Reformen in den Bundesländern zum Thema Demokratie nicht zustande gekommen.
Die folgende Abbildung illustriert die Gesamtverteilung der Themen für alle Verfahren von 1946 - 2009.
Abbildung 4:

Themenbereiche der 280 Volksbegehren und Volkspetitionen seit 1946 (Stand: 31.12.2009)

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

13

Bei dieser Betrachtung ist stets zu beachten, dass die möglichen Themen der Volksbegehren in den
deutschen Bundesländern durch die Gesetzgebungskompetenzen der Bundesländer vorgegeben sind. Im
Rahmen des bundesdeutschen Föderalismus und der derzeit begrenzten Kompetenzen der Bundesländer
(verglichen etwa mit den Kompetenzen der Schweizer Kantone oder der US-Bundesstaaten) ist auch nur
eine begrenzte Anzahl von Themen für Volksbegehren möglich.
c)

Akteure

Bislang waren hauptsächlich Aktionsbündnisse die Initiatoren von Volksbegehren. Nur selten traten
einzelne Parteien oder Verbände als Initiatoren auf. Die Analyse für 2009 bestätigt dies: Sechs der elf neu
eingeleiteten Verfahren wurden durch Aktionsbündnisse initiiert.
Aktionsbündnis:
Einzelne Partei:
Einzelner Verband/Verein:
Einzelpersonen:

•
•
•
•

6
3
2
-

Ein Grund dafür, dass meist Aktionsbündnisse Volksbegehren initiieren, sind die deutlich besseren
Chancen bei der Unterschriftensammlung, die sehr zeit- und ressourcenaufwändig ist.
2009 spielten, wie auch in den Vorjahren, Gewerkschaften als Bündnispartner in Aktionsbündnissen
sowie als Initiatoren und Unterstützer in zahlreichen Fällen eine wichtige Rolle (zu Details vgl.
Anhang 1).
d)

Ergebnisse und Erfolge

Die folgende Tabelle zeigt die Ergebnisse der im Jahre 2009 abgeschlossenen Verfahren und vergleicht
sie mit der Gesamtzahl aller abgeschlossenen Verfahren. Dabei wurde „Erfolg“ als Ergebnis „im Sinne
des Volksbegehrens / der Initiatoren“ definiert.
Tabelle 6:

Ergebnisse der abgeschlossenen Verfahren 2009 und insgesamt (ohne Volkspetitionen)
(Stand: 31.12.2009)

Ergebnis

Erfolg ohne Volksentscheid
Teilerfolg ohne Volksentscheid
Gescheitert ohne Volksentscheid
Erfolg im Volksentscheid
Teilerfolg im Volksentscheid
(Gegenentwurf)
Gescheitert im Volksentscheid
Unecht gescheitert im Volksentscheid *
Gesamt
Direkte Erfolgsquote
(Teilerfolg = halber Erfolg)

Abgeschlossene
Verfahren im Jahr 2009
Fallzahl
in %
3
20 %
11
73 %
-

Abgeschlossene Verfahren
insgesamt
Fallzahl
in %
48
22 %
14
6%
141
64 %
7
3%

-

-

3

1%

1
15

7%
100 %

1
5
219

0,5 %
2%
100 %

3

20 %

63,5

29 %

* Unecht gescheitert = Trotz Mehrheit beim Volksentscheid am Abstimmungsquorum gescheitert

Wie die Tabelle zeigt, waren drei von 15 abgeschlossenen Verfahren des Jahres 2009 direkt erfolgreich.
Dies bedeutet eine Erfolgsquote von 20 Prozent. Somit stieg die Anzahl der Verfahren, die im Zeitraum
von 1946 - 2009 erfolgreich waren oder einen Teilerfolg erzielten, auf 63,5 (Teilerfolge wurden als
Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

14

halber Erfolg gewertet) an, was einer Erfolgsquote von 29 Prozent entspricht. Dies zeigt erstens, dass
zahlreiche Verfahren erfolgreich waren und zweitens, dass Verfahren oft auch bereits in einer frühen
Phase Wirkungen entfalteten.
Hinzuweisen ist darauf, dass es sich bei der in der letzten Zeile ausgewiesenen Erfolgsquote um eine
formale Erfolgsquote handelt. Dies bedeutet, dass eine im Volksentscheid erfolgreiche Vorlage durchaus
faktisch erfolglos sein kann. Das zeigen die Erfahrungen aus der Vergangenheit, als Ergebnisse von
Volksentscheiden im Nachhinein nicht beachtet wurden (zum Beispiel Rechtschreibreform in SchleswigHolstein oder Krankenhausprivatisierung in Hamburg).
Umgekehrt kann ein Verfahren aber auch trotz Unzulässigkeit faktisch erfolgreich sein, wie jüngst das
Beispiel Transrapid in Bayern zeigte.
Tabelle 6 zeigt jedoch auch, dass in der Gesamtbetrachtung bislang sehr viele Initiativen und
Volksbegehren ohne einen Volksentscheid scheiterten: Zwei Drittel aller gestarteten Verfahren (141 von
219 abgeschlossenen Fällen) scheitern in einem frühen Verfahrensstadium („ohne Volksentscheid“). Die
meisten hiervon erreichten zu wenig Unterschriften oder wurden für unzulässig erklärt.
Einer der Gründe für diese sehr hohe Zahl sind die restriktiven Regelungen (etwa der Ausschluss von
finanzrelevanten Themen), die zu Unzulässigkeitserklärungen führten. Daneben erwies sich die
Kombination aus hohem Unterschriftenquorum und zu kurzer Frist beim Volksbegehren (mitunter
zusätzlich erschwert durch das Verbot der freien Unterschriftensammlung) als weiterer Grund für das
Scheitern.
Ergebnisse der Volksentscheide
Wie oben bereits dargestellt, fanden in den Bundesländern bislang 16 Volksentscheide aufgrund von
Volksbegehren statt. Von diesen waren sieben erfolgreich, drei teilweise erfolgreich, einer scheiterte und
fünf scheiterten unecht am Zustimmungsquorum (vgl. oben, Tabelle 6). Die Erfolgsquote bei
Volksentscheiden lag mit 53 Prozent also deutlich höher als die Erfolgsquote aller bislang
abgeschlossenen 219 direktdemokratischer Verfahren, die 29 Prozent betrug.
Zu beachten ist hierbei, dass in Bayern alle Volksentscheide gültig waren, das heißt, nicht am Quorum
scheiterten. In Hamburg sind hingegen zwei Volksentscheide, in Berlin, Schleswig-Holstein und
6
Sachsen-Anhalt je einer am Zustimmungsquorum gescheitert. Bayern hält also den Spitzenplatz gültiger
Volksentscheide.

6

In Berlin erreichte ein weiterer Volksentscheid („Pro Reli“) nicht das Zustimmungsquorum. Da bei diesem
Volksentscheid jedoch die Mehrheit gegen das Volksbegehren votierte, kam das zweite Erfolgskriterium
„Erreichen des Zustimmungsquorums“ nicht zum Tragen.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

15

e)

Volksbegehren 2009

Im Jahr 2009 wurden acht Volksbegehren (= zweite Verfahrensstufe) durchgeführt und sieben davon
auch im selben Jahr abgeschlossen. Damit waren 2009 so viele Verfahren in der zweiten Verfahrensstufe
wie nie zuvor. Ein weiteres (Sachsen-Anhalt: Einheitsgemeinde) endet erst im Jahre 2010.
Die sieben abgeschlossenen Volksbegehren
1.
Brandenburg: Volksbegehren „Keine neuen Tagebaue – für eine zukunftsfähige Energiepolitik“,
10. Oktober 2008 - 9. Februar 2009: Das Volksbegehren scheiterte, da zu wenig Unterschriften
gesammelt wurden: Insgesamt unterstützten das Volksbegehren 24.500 Bürgerinnen und Bürger,
benötigt wurden aber 80.000 Unterschriften (entspricht etwa vier Prozent). In Brandenburg ist die
freie Unterschriftensammlung verboten, was Volksbegehren in diesem Bundesland sehr erschwert.
2.
Berlin: Volksbegehren „Pro Reli“, 22. September 2008 - 21. Januar 2009: Das Volksbegehren zur
Wiedereinführung des Wahlpflichtfachs Ethik/Religion an Berliner Schulen erreichte die nötige
Unterstützung, so dass es im April 2009 zum Volksentscheid kam (zu Details vgl. unten).
3.
Hamburg: Volksbegehren „Mehr Demokratie – ein faires Wahlrecht für Hamburg“, 23. Januar
2009 - 12. Februar 2009: Für das Volksbegehren, das eine Reform des Wahlrechts zum Inhalt
hatte, konnten trotz erschwerter winterlicher Bedingungen mit 76.000 Unterschriften mehr als die
benötigten 62.000 Unterschriften gesammelt werden. Daraufhin einigten sich die Vertreter der
Initiative und die Parlamentsfraktionen im Juni 2009 auf ein neues Wahlrecht, so dass das
Volksbegehren erfolgreich war.
4.
Berlin: Volksbegehren „Wahlfreiheit für Gäste und Wirte – kein Rauchverbot in Berliner
Gaststätten“, 26. Januar 2009 - 25. Mai 2009: Das Volksbegehren scheiterte, da zu wenig
Unterschriften gesammelt wurden. Insgesamt unterstützten das Volksbegehren 61.644 Bürgerinnen
und Bürger, benötigt wurden aber 171.000 Unterschriften (entspricht sieben Prozent).
5.
Hamburg: Volksbegehren „Wir wollen lernen“, 28. Oktober 2009 - 17. November 2009: Für das
Volksbegehren, das sich gegen die geplante Schulreform in Hamburg richtete, wurden im Herbst
2009 mit 184.500 Unterschriften deutlich mehr als die benötigten 62.000 Unterschriften
gesammelt. Derzeit (Stand: Ende 2009) kommt es zu Gesprächen zwischen Initiative und
Regierung.
6.
Bayern: Volksbegehren „Für echten Nichtraucherschutz“, 19. November 2009 - 2. Dezember
2009: Für das Volksbegehren, das ein schärferes Rauchverbot in Bayern fordert, wurden trotz des
Verbots der freien Unterschriftensammlung mit zirka 1,3 Millionen Unterschriften deutlich mehr
als die benötigten 940.000 Unterschriften gesammelt. Im Sommer 2010 wird es voraussichtlich
zum Volksentscheid kommen.
7.
Schleswig-Holstein: Volksbegehren „Für Erhalt der Realschulen in Schleswig-Holstein“, 1. Juli
2009 - 31. Dezember 2009: Für dieses Volksbegehren wird das endgültige Ergebnis erst im
Frühjahr 2010 erwartet.
Ein Volksbegehren, das Ende 2009 noch nicht abgeschlossen war:
- Sachsen-Anhalt: Volksbegehren „Gegen zwangsweise Bildung von Einheitsgemeinden“ (2. Anlauf),
16. Dezember 2009 - 15. Juni 2010: Für das Volksbegehren zur Gemeindegebietsreform in SachsenAnhalt müssen insgesamt 230.000 Unterschriften (entspricht zirka elf Prozent) gesammelt werden.
Mit den acht Volksbegehren stieg die Zahl der insgesamt in den deutschen Bundesländern
durchgeführten Volksbegehren (zweite Verfahrensstufe) auf 69 (Stand: Ende 2009).

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

16

Wie die nachfolgende Abbildung zeigt, erreichte die Hälfte (49,3 Prozent) dieser Volksbegehren nicht
genügend Unterschriften. Die Gründe hierfür waren oft die hohen Quoren, die kurzen Fristen (so etwa in
Bayern) und das Verbot der freien Unterschriftensammlung (so etwa in Brandenburg, wo noch keines der
acht Volksbegehren die geforderte Unterschriftenzahl erreichen konnte). Vereinzelt war der Grund auch
die geringe Resonanz des Themas in der Bevölkerung. Insgesamt gelangte etwa jedes vierte
Volksbegehren zum Volksentscheid (23,2 Prozent). Hingegen wurde fast jedes sechste Volksbegehren
vom Parlament übernommen, so dass ein Volksentscheid entfiel (elf von 69 Volksbegehren).
Abbildung 5:

Ergebnisse der 69 Volksbegehren bis Ende 2009

Abkürzung: VB = Volksbegehren

Im Folgenden sollen zwei Volksbegehren, die 2009 zum Abschluss gelangten und die beide nach
jahrelangen Auseinandersetzungen mit einem Erfolg der Initiatoren endeten, ausführlicher dargestellt
werden: Es handelt sich zum einen um das Hamburger Volksbegehren zur Wahlrechtsreform (Special 1)
und zum anderen um das Thüringer Volksbegehren zur Reform kommunaler Bürgerentscheide
(Special 2).

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

17

++++++++ Special 1: Hamburg – Der lange Weg zum besseren Wahlrecht ++++++++
von Manfred Brandt
Es gibt gute und es gibt schlechte Kompromisse. Der Hamburger Wahlrechtskompromiss von 2009
gehört nicht nur in die Kategorie „gut“, sondern stellt auch ein gutes Stück Demokratiegeschichte dar.
Das Wahlgesetz hat jetzt erstmalig in Deutschland Verfassungsrang und wurde gegen einseitige
parlamentarische Veränderungen durch das Instrument „fakultativer Volksentscheid“ gesichert. Das neue
Wahlrecht ist zwar etwas komplizierter als im Gesetzentwurf von Mehr Demokratie e. V. vorgesehen, die
Erweiterung des Einflusses der Wählenden auf die personelle Zusammensetzung des Landesparlaments
und der Bezirksparlamente blieb jedoch weitgehend erhalten.
Erfolg braucht besonders in der Demokratie Ausdauer. Die Geschichte ist eng verbunden mit der
Entwicklung der Direkten Demokratie in Hamburg – ein Grund, weshalb sie hier erzählt wird.
Der Beschluss, das antiquierte Hamburger Wahlrecht zu reformieren, geht auf das Jahr 1998 zurück. Wir
hatten in Hamburg gerade Bürgerbegehren und Bürgerentscheide per Volksentscheid durchgesetzt und
waren bei der Verfassungsänderung für bürgerfreundliche Volksabstimmungen nur knapp an dem
Zustimmungsquorum von 50 Prozent der Wahlberechtigten gescheitert. Der Auftrag des Trägerkreises
dieser beiden Volksentscheide hieß: Das Hamburger Wahlrecht reformieren und erneut die
Verfassungsänderung über Volksabstimmungen anpacken, wenn es parlamentarisch zu keiner
befriedigenden Lösung kommt. Keiner hat den ebenso spannenden wie Kräfte zehrenden, aber letztlich
erfolgreichen Kampf der folgenden zehn Jahre erwartet. Allerdings war von Anfang an klar:
Wahlrechtsänderungen greifen ein in parteiinterne Machtstrukturen – ein hoch sensibler Bereich. Da war
der vehemente Widerstand der Machtstrategen in den Parteien gewiss. Sie hatten in Hamburg Jahrzehnte
lang überfällige Wahlrechtsänderungen verhindert und verkrustete Hierarchien gepflegt. Diese Muster
aufzubrechen, um Parteien zu öffnen und attraktiver für Mitarbeit zu machen, war neben der Stärkung
des Wählereinflusses ein zentrales Ziel der Reform.
Am Entwurf für ein neues Wahlrecht wurde drei Jahre gearbeitet, zuerst zum Teil auch heftig gestritten:
Sollte es ein System auf der Grundlage des Bundestagswahlrechts mit Kumulieren und Panaschieren
werden oder das Präferenzwahlsystem nach irischem Vorbild, wo die Kandierenden in kleinen
Mehrmandatswahlkreisen mit Nummern in die gewünschte Reihenfolge gesetzt werden? Das
Kreuzemachen setzte sich gegen die Nummern-Variante durch, und 2001 hatten wir dank der
kompetenten Hilfe von www.wahlrecht.de einen respektablen Gesetzentwurf.
Damit starteten wir die Volksinitiative im Sommer 2001. Nach dem 11. September, dem Anschlag auf
das World Trade Center in New York, brachen wir die Kampagne ab. Angesichts dieses Terrorakts
interessierten sich die Leute nicht mehr für das viel kleinere Thema „Hamburger Wahlrecht“. Wir waren
damals aber auch organisatorisch zu schwach, und mit unserer vorgesehenen Absenkung der FünfProzent-Sperrklausel auf drei Prozent waren viele Menschen nicht einverstanden. Dadurch wurde das
Sammeln der Unterschriften schwieriger. Das Volksabstimmungsverfahren war inzwischen auf
parlamentarischem Wege erleichtert worden (10.000 statt 20.000 Unterschriften beim Volksbegehren –
ein Erfolg der 98er Kampagne), und so starteten wir 2002 erneut durch. Auf Landesebene hatten wir die
Absenkung der Fünf-Prozent-Sperrklausel aus dem Gesetzentwurf gestrichen.
Der Erfolg blieb nicht aus. Das Volksbegehren brachte alle Mehr-Demokraten im September 2003 im
immer noch denkwürdigen „Moorburger Camp“ zusammen. Die Hürde (mindestens fünf Prozent der
Wahlberechtigten müssen in Hamburg ein Volksbegehren unterstützen) wurde gemeinsam mit Bravour
genommen.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

18

Beim Volksentscheid am Tag der Europawahl 2004 sprachen sich zwei Drittel der Abstimmenden für den
Gesetzentwurf der Volksinitiative aus – und das, obwohl CDU und SPD einen gemeinsamen
Gegenvorschlag zur Abstimmung gestellt hatten. Das Zustimmungsquorum von 20 Prozent wurde knapp
übersprungen. Wir jubelten. Zum ersten Mal hatte sich in Deutschland das Volk selbst ein neues
Wahlrecht gegeben! CDU und SPD waren erschüttert. Sie hatten nicht damit gerechnet, dass das leicht
modifizierte Bundestagswahlrecht, das sie favorisierten, beim Volksentscheid durchfallen würde. Der
Vorsitzende der SPD-Bürgerschaftsfraktion wollte mit der Axt in den Wald ziehen, um seinen Frust
abzubauen, während der Fraktionsvorsitzende der CDU in einer Pressemitteilung verkündete: „Das Volk
hat entschieden, wir werden das Ergebnis respektieren.“ Ein demokratisch gesehen überflüssiger Satz, der
keinen Bestand hatte. Die CDU, die damals die absolute Mehrheit im Parlament hatte, arbeitete schon
wenige Monate später – streng geheim – an einer Änderung, um die vom Volk beschlossene Reform
weitgehend aufzuheben.
Das per Volksentscheid beschlossene Wahlrecht wurde gekippt, bevor es auch nur ein einziges Mal zur
Anwendung kam. Auch das hatte es in Deutschland noch nicht gegeben: Eine Partei ändert im
Alleingang das Wahlrecht – und das für die anstehende Wahl! Die Abgeordneten dieser Partei legten
also selbst die Regeln fest, nach denen sie wieder gewählt werden wollten. Dies verbunden mit dem
Wahlrechtsraub am Volk war in dieser Republik bisher ohne Beispiel.
Auch das Hamburgische Verfassungsgericht spielte den Regierenden in die Hände. In einem Verfahren,
das gar nicht dem vom Volk beschlossenen Wahlrecht von 2004 galt, stellte das Gericht ganz nebenbei
eine Regelung in Frage, die in unserem Gesetz stand: Wer nur Parteien angekreuzt und keine Personen
gewählt hat, sollte nach unseren Vorstellungen auch keinen Einfluss darauf haben, welche Kandidaten
ein Mandat erhalten. Nach Auffassung des Hamburgischen Verfassungsgerichtes war das nicht zulässig:
Auch wer nur eine Partei wählt, müsse Einfluss darauf haben, wer Abgeordneter wird. Denn mit den
Parteienkreuzen werde auch die Reihenfolge auf der Kandidatenliste bestätigt. Diese Interpretation hat
uns erstaunt, und wir stufen sie nach wie vor als sehr politisch ein. Der Weg zurück zum Wahlrecht von
2004 war damit verbaut.
Die Provokation schrie nach Reaktion, zumal die CDU-Mehrheit auch wieder strengere Regeln für
Volksabstimmungen beschloss. So wurde unter anderem die freie Unterschriftensammlung beim
Volksbegehren abgeschafft. Die Missachtung eines weiteren Volksentscheids, nämlich gegen den
Verkauf der städtischen Krankenhäuser, empörte die Menschen vollends. Obwohl am Tag der
Bundestagswahl 2005 bei hoher Beteiligung 80 Prozent der Abstimmenden gegen die Privatisierung
waren, wurde der Landesbetrieb Krankenhäuser kurz nach dem Volksentscheid an private Investoren
verkauft.
Dieser rabiate Umgang mit Volkes Wille ließ ein breites Bündnis entstehen. Gewerkschaften, Initiativen,
Oppositionsparteien, gemeinnützige Organisationen und Vereine schlossen sich zusammen, um per
Volksentscheid Volksentscheide verbindlich zu machen und anwenderfreundlicher zu gestalten. Dazu
wurden eine Verfassungsänderung und das dazugehörige Durchführungsgesetz auf den dreistufigen Weg
der Volksgesetzgebung gebracht, mit folgendem verfassungsänderndem Kern:
•

•

Volksentscheide sind für Senat (Hamburgs Exekutive) und Bürgerschaft (Legislative) verbindlich,
auch wenn sie nicht als Gesetz beschlossen wurden. Wird ein Volksentscheid von der Bürgerschaft
geändert, so muss (nach dem Vorbild des Schweizer fakultativen Referendums) dieser
Änderungsbeschluss dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden, wenn innerhalb von drei
Monaten nach dem Beschluss 30.000 Wahlberechtigte das verlangen (fakultativer Volksentscheid).
Volksentscheide finden am Tag der Wahl des Bundestags oder der Bürgerschaft statt. Bei
Verfassungsänderungen gilt das ausnahmslos, bei anderen Volksentscheiden kann die Abstimmung
auf Antrag der Initiatoren an einem gesonderten Termin erfolgen. In diesem Fall gilt ein
Zustimmungsquorum von 20 Prozent der Wahlberechtigten, das bei Volksentscheiden an
Wahltagen entfällt.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

19

Das Bündnis schaffte beide Volksbegehren. Das Begehren zum Durchführungsgesetz wurde von der
Bürgerschaft übernommen. Die Verfassungsänderung hingegen, die bei Zweidrittelmehrheit der
Abstimmenden die Zustimmung von 50 Prozent der Wahlberechtigten erforderte, scheiterte im Herbst
2007. Die 50 Prozent konnten nicht erreicht werden, da es nicht gelang, den Volksentscheid auf den Tag
der Bürgerschaftswahl im Februar 2008 zu legen. Für diesen Fall des Scheiterns war im Trägerkreis
vereinbart worden, sofort mit einer neuen Initiative zu starten, um einen Volksentscheid am Tag der
Bundestagswahl im September 2009 herbeizuführen. Diese Volksinitiative und eine fast zeitgleich mit
einem anderen wesentlich kleineren Trägerkreis durchgeführte erneuten Volksinitiative zum Wahlrecht
waren Anfang 2008 erfolgreich.
Kurz danach verlor die CDU bei der Bürgerschaftswahl 2008 ihre absolute Mehrheit und ging die erste
schwarz-grüne Koalition in Deutschland ein. Die grünen Regierungspartner sorgten dafür, dass im
Koalitionsvertrag Gespräche über die Verfassungsänderung zur Volksgesetzgebung zugesagt wurden. Bei
diesen Verhandlungen siegte dann im Kern der Vorschlag unserer Initiative. Für Volksentscheide an
Wahltagen wurden zwar nicht leicht nachvollziehbare Zustimmungsquoren eingeführt, sie dürften aber
kaum praktische Bedeutung haben.
Beim Wahlrecht blieb die CDU hart. Sie stellte es aber ihren grünen Koalitionspartnern frei, ob und wie
sie ein entsprechendes Volksbegehren unterstützen wollten. Es fand im Januar/Februar 2009 statt – und
wurde dank beeindruckender bundesweiter Unterstützung von Mehr Demokratie e. V. und vom
OMNIBUS für Direkte Demokratie trotz widriger Witterungsbedingungen gewonnen. Die Führungskräfte
der Hamburger CDU und SPD waren irritiert bis geschockt. Im Lichte einer (wie 2004) drohenden
Niederlage beim anstehenden Volksentscheid kam es zu Einigungsgesprächen. Sie waren erfolgreich:
•

•

Das Hamburger Wahlrecht hat nun Verfassungsrang, Änderungen bedürfen der Zweidrittelmehrheit.
Parlamentarische Änderungen des Wahlgesetzes müssen dem Volk zur Abstimmung vorgelegt
werden, wenn 30.000 Wahlberechtigte das verlangen.
Im Gegenzug akzeptierte die Initiative das Bremer Modell bei der Landesliste und die damit
verbundene Schwächung der Personenwahl. In den Wahlkreisen wird wie beim Entwurf der
Initiative nur nach Personenlisten ohne Listenkreuz gewählt. Der Grundsatz – die Person, die für
ihre Partei die meisten Stimmen erhält, zieht als erste für diese Liste ins Parlament ein – bleibt also
erhalten.

Der Kompromiss bei den Landeslisten ist zwar ein Wermutstropfen, wird aber deutlich durch die
Verfassungsänderungen zum Wahlrecht versüßt. Diese vorbildlichen Verfassungsregelungen hätte es
bei einem Volksentscheid, mit dem „nur“ das einfachgesetzliche Wahlrecht (aber nicht die Verfassung)
geändert worden wäre, nicht gegeben.
Diese Geschichte des Hamburger Wahlrechts hat das Zeug zu einem guten Stück bundesdeutscher
Wahlrechtsgeschichte. Möge sie auch die Diskussion über die Änderungen des Bundestagswahlrechts
beflügeln. Das hoffen und wünschen die Hamburger Wahlrechtler!
Manfred Brandt ist Mitglied im Hamburger Landesvorstand von Mehr Demokratie e. V. Er war
Vertrauensperson der Initiative für eine Wahlrechtsreform in Hamburg.
Mehr Informationen: http://www.faires-wahlrecht.de/

++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

20

++++++++++++ Special 2: Volksbegehren – ein Ausnahmezustand +++++++++++++
von Ralf-Uwe Beck
Der Weg zum Volksentscheid ist in den Länderverfassungen festgeschrieben. Aber es gibt Umwege und
Holzwege – mitunter auch eine Abkürzung. Immer aber einen langen Anlauf. In Thüringen hat Mehr
Demokratie e. V. in den vergangenen fünf Jahren bei einem Volksbegehren einiges davon erlebt und
durchlitten.
Der Start ist ganz klassisch. Das Thüringer Mehr Demokratie-Bündnis schiebt 2004 den Reformbedarf bei
der kommunalen Direkten Demokratie auf die politische Tagesordnung. Schwer ist das nicht. Hilfreich
ist ein Vergleich der thüringischen Praxis mit dem bayerischen Nachbarland: Während es in den
vergangenen 15 Jahren in Bayern 1.750 Bürgerbegehren gab, waren es in Thüringen nur 69. Im
Ländervergleich, den Mehr Demokratie e. V. nach wissenschaftlichen Kriterien anstellt, ist Thüringen das
Schlusslicht. Die Unterschriften-Hürden sind die höchsten, die meisten Themen sind für Bürgerbegehren
tabu. Viele Initiativen scheitern bereits bei der Antragstellung.
Ein Jahr lang diskutieren die 20 Organisationen des Bündnisses ein Komplettpaket für eine Reform.
Eckpunkte werden einem Symposium mit 100 Bürgerinnen und Bürgern vorgestellt, verworfen,
zugespitzt und neu gefasst. Das Ergebnis ist das „Gesetz zur Entwicklung der Direkten Demokratie in
Thüringer Kommunen“, 25 Seiten stark. Zu dem Bündnis gehören neben Gewerkschaften und Vereinen
auch fünf Parteien, darunter SPD und DIE LINKE. Das macht es leicht, das Gesetz im November 2005
auf den parlamentarischen Weg zu bringen. Ein Jahr lässt sich die regierende CDU Zeit, um es in die
Tonne zu treten. Es solle ausgiebig diskutiert werden. Wird es aber nicht. Eine mündliche Anhörung wird
von ihr verweigert und von Bündnis und Opposition allein organisiert. Die CDU unterstellt, die Bürger
seien 15 Jahre nach dem Herbst 1989 noch nicht so weit, selbst zu entscheiden, jedenfalls noch nicht so
reif wie etwa die Bayern. Sie lehnt den Gesetzentwurf in Bausch und Bogen ab.
Jetzt bleibt nur noch der Weg, eine Reform über einen Volksentscheid durchzusetzen. Der ursprüngliche
Gesetzentwurf taugt nicht für die Direkte Demokratie. Er ist zu umfangreich. Das hat Mehr Demokratie e.
V. schmerzlich lernen müssen: Ein Volksbegehren sollte sich auf Eckpunkte einer Reform beschränken.
Nur dann sind die Ziele kommunizierbar. Schließlich sollen mehrere hunderttausend Menschen
angesprochen und um eine Unterschrift gebeten werden. In Thüringen wird zudem der gesamte
Gesetzentwurf auf dem Unterschriftsbogen abgedruckt. So lautet der erste Bündnis-Beschluss auf dem
Weg zum Volksentscheid: Das Gesetz muss auf eine Seite passen. Dann beginnt der Volksgesetzgeber
seine Arbeit. Die Ziele werden in das Volksbegehrens-Gesetz verdichtet. Gleichzeitig wird die
Sammlerstruktur gebaut, werden Regionalbeauftragte für jeden Landkreis eingesetzt und überall im Land
bei Veranstaltungen, übers Internet und per Telefon Menschen gesucht, die sich verbindlich bereit
erklären, mit den leeren Unterschriftsbögen auf die Straßen und Plätze und von Haus zu Haus zu ziehen,
um sie möglichst unterschrieben zurückzubringen. Auch Geld wird gebraucht. 50.000 Euro. Zeitpläne
werden geschrieben und Spendenbriefe, Pressemitteilungen und Artikel für Vereinszeitschriften. Das
Bündnis weiß, welcher Weg vor ihm liegt. Ein Spaziergang wird das nicht. Zehn Prozent der
Stimmberechtigten in Thüringen müssen für ein erfolgreiches Volksbegehren unterschreiben. Das sind
195.000. Zu rechnen ist bei jedem Volksbegehren mit rund zehn Prozent ungültigen Unterschriften.
220.000 also! Jeden Tag müssen während der viermonatigen Sammlungsfrist täglich 1.640 Menschen für
faire Bürgerbegehren unterschreiben. Es wird auf jede Unterschrift ankommen. Das unterscheidet die
Direkte Demokratie von allen herkömmlichen Unterschriftensammlungen. Es gibt verbindliche Regeln
und Hürden. Wer die einhält, erkämpft sich das Recht, den Gesetzentwurf dem ganzen Volk zur
Entscheidung vorzulegen. Wenn aber nur eine einzige Unterschrift fehlt, wird der Weg zur Sackgasse.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

21

Kein erfolgreiches Volksbegehren, kein Volksentscheid, keine Reform. Es ist wie eine Wette. Die
Initiative wettet gegen die Hürden, die aufgerichtet sind. Sie muss nachweisen, dass ein Thema vor das
Volk gehört.
Ende August 2007 geht es in die erste Runde: Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens. Notwendig sind
5.000 Unterschriften, zu sammeln in sechs Wochen. Für die Initiative ist es die Testphase. Die
Sammlerstruktur wird sachte zum Vibrieren gebracht. Kommen die Unterschriften nicht „wie von selbst“
zusammen und holpert hier schon die Sammlung, hat die Initiative vermutlich bei der „großen“,
eigentlichen Sammlung keine Chance. Eingereicht werden mehr als 12.000 Unterschriften. Das stimmt
nicht euphorisch, signalisiert aber auch kein ernsthaftes Organisationsproblem. Es wird weiter an der
Sammlerstruktur gebaut. Währenddessen prüft die Landtagspräsidentin die Unterschriften. Für Landtag
und Regierung beginnt die Frist, innerhalb derer sie gegen das Volksbegehren klagen können. Gemeint
ist der Antrag beim Landesverfassungsgericht, den Gesetzentwurf auf Verfassungsgemäßheit überprüfen
zu lassen. Die Frist verstreicht, geklagt wird nicht. Das Volksbegehren ist auf der sicheren Seite. Jetzt liegt
es nur noch an der Initiative selbst, ob sie sich durchsetzen kann.
Am 22. März 2008 startet eine Minute nach Mitternacht das Volksbegehren. Das ist keine Floskel. Einige
Aktionsgruppen veranstalten tatsächlich vor den Rathäusern im Schneetreiben einen Sammlungsstart und
demonstrieren ihre Entschlossenheit. 2.000 ehrenamtliche Helferinnen und Helfer hat das
Volksbegehren. In der Zentrale gibt es für jede Stadt über 5.000 Einwohner eine eigene Kiste. Dort hinein
werden täglich die eingehenden Unterschriftsbögen sortiert und gezählt. Nach drei Wochen sind 20.000
Unterschriften zusammen, nach sieben Wochen 50.000.
Zu dieser Zeit präsentiert die CDU im Landtag einen eigenen Gesetzentwurf. Sie will nach eigenem
Bekunden das Volksbegehren von der Straße holen. Die Vorstellungen der Regierung sind denen des
Volksbegehrens sehr ähnlich, haben aber einen entscheidenden
Makel. Die
freie
Unterschriftensammlung soll abgeschafft werden. Die Bürger sollen zukünftig ein Bürgerbegehren nur
noch im Rathaus unterschreiben dürfen. Diese so genannte Amtseintragung gibt es für Volksbegehren in
einigen Bundesländern, nirgendwo aber für die kommunale Direkte Demokratie. Nirgendwo meint:
Weltweit. Also weitersammeln. Zum Bergfest, als die 100.000er-Marke geschafft ist, sind es nur noch
sechs Wochen bis zum Ablauf der Frist.
Am 4. August 2008 präsentiert Mehr Demokratie e. V. auf dem Parkett des Erfurter Kaisersaals eine
begehbare Spirale, aufgeschichtet aus 250.982 Unterschriftsbögen. Jedes Blatt hat ein eigenes Gewicht,
unverwechselbar durch die Unterschrift. Es besteht kein Zweifel, dass die Hürde übersprungen ist. Noch
am selben Tag werden die Bögen an das Innenministerium übergeben, sortiert nach den etwas mehr als
1.000 Thüringer Kommunen, zusammengefasst für die 250 Meldebehörden. Die prüfen nun die
Gültigkeit jeder einzelnen Unterschrift und überstellen die Bögen an den Landtag. Hier prüft noch
einmal die Landtagspräsidentin. Soweit so gut. Wie es normalerweise weitergeht, steht in der Verfassung:
Ist das Volksbegehren offiziell für zustande gekommen erklärt, steht es auf der Tagesordnung des
Landtages. Der kann es binnen sechs Monaten annehmen oder ablehnen. Lehnt er ab, kommt es zum
Volksentscheid. Hat er eine eigene Idee für die angestrebte Reform, beschließt er ein eigenes Gesetz und
stellt es bei dem Volksentscheid mit zur Abstimmung. Dann wird sich Volkes Wille zeigen.
Aber es kommt anders. Die CDU beschließt mit ihrer Mehrheit am 8. Oktober 2008 ihr Gesetz. Damit ist
die freie Unterschriftensammlung abgeschafft und die Amtseintragung festgeschrieben. Anstatt sich dem
Volksentscheid zu stellen. Am 23. Oktober erklärt die Landtagspräsidentin das Volksbegehren für
erfolgreich. Nur ist da die Verfassung bereits hintergangen. Wie will der Landtag ernsthaft das
Volksbegehren beraten, wenn er zuvor – genauer: die regierungstragende CDU-Fraktion – seine eigenen
Ziele bereits beschlossen hat? Mehr noch: Das Volksbegehrens-Gesetz ist ein Änderungsgesetz zur
Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

22

Kommunalordnung. Die Art der Unterschriftensammlung hat die CDU in einem Paragrafen
untergebracht, der vom Volksbegehren nicht berührt wird. Kommt es also zum Volksentscheid, kann das
Volk den entscheidenden Punkt gar nicht korrigieren. Ein Volksbegehren ist auf diese respektlose Weise
in Deutschland noch nie unterhöhlt worden. – In diesen Wochen ruft die Regierung ein Jahr der
Demokratie aus. Zu feiern sind 20 Jahre friedliche Revolution. Die Opposition und die Vertrauensperson
reichen Klage gegen das Vorgehen der CDU beim Thüringer Verfassungsgerichtshof ein.
Im Landtag wird das Volksbegehren formal beraten. Erste Lesung, Ausschusssitzungen, Anhörung,
Ausschusssitzungen. Mittlerweile ist es Frühjahr im Jahr 2009. Das Superwahljahr. Viermal wird in
Thüringen gewählt, unter anderem auch der Landtag. Ein Volksentscheid würde an einen der
Wahltermine gekoppelt werden. Gefährlich für die CDU. Die öffentliche Meinung ist deutlich auf Seiten
der Bürger. Deshalb strebt sie Verhandlungen an. Bricht das Bündnis einige Forderungen aus dem
Volksbegehrens-Gesetz heraus, was die Verfassung gar nicht zulässt, würde sie das Gesetz im Landtag
beschließen. Aber das Bündnis bleibt hart. Was 250.982 Menschen unterschrieben haben, ist nicht
verhandelbar. Dafür unterbreiten das Bündnis und die Oppositionsfraktionen der CDU ein Angebot: Sie
ziehen die Klagen vor dem Verfassungsgericht zurück, wenn der Landtag das Volksbegehren vollständig
beschließt und die freie Sammlung wieder einführt. Zwei Tage vor der Landtagssitzung, unmittelbar vor
Ablauf der Sechs-Monats-Frist, schwenkt die CDU ein. Anfang April wird das Volksbegehren beschlossen
und mit einem Begleitgesetz das Desaster, das die CDU im Oktober zuvor angerichtet hatte, wieder
wettgemacht. Fünf Jahre Arbeit. Das Mehr Demokratie-Bündnis ist am Ziel. Thüringen rückt im
Ländervergleich bei der kommunalen Direkten Demokratie vom Schlusslicht auf einen vorderen Platz
vor.
Ende August 2009 sind Landtagswahlen. Die CDU erlebt einen Einbruch wie noch nie in Thüringen. Die
SPD, Mitglied im Mehr Demokratie-Bündnis, sorgt dafür, dass im Koalitionsvertrag als Vorhaben der
schwarz-roten Regierung festgeschrieben ist: „Die Landesregierung hilft, Klarheit über die bestehenden
rechtlichen Mitwirkungsmöglichkeiten bei der direktdemokratischen Beteiligung der Bürgerinnen und
Bürger in den Kommunen zu schaffen.“ Damit schließt sich der Kreis. Die Direkte Demokratie hat die
Reform angeschoben. Die repräsentative Demokratie arbeitet weiter an dem Regelwerk. Die Menschen
selbst haben den Weg frei gemacht für fair geregelte Bürgerbegehren und Bürgerentscheide.
Ralf-Uwe Beck ist Sprecher von Mehr Demokratie e. V. in Thüringen und war Vertrauensperson des
Volksbegehrens „Mehr Demokratie in Thüringer Kommunen“.
Mehr Informationen: http://thueringen.mehr-demokratie.de/

++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

23

f)

Volksentscheid 2009: „Pro Reli“, Berlin

Der einzige Volksentscheid des Jahres 2009 fand am 26. April in Berlin statt. Ein Aktionsbündnis.
bestehend aus dem Verein „Pro Reli“, den beiden großen Kirchen, weiteren Religionsgemeinschaften,
der CDU, FDP und anderen, forderte die Einführung eines Wahlpflichtfaches Ethik/Religion an Berliner
Schulen durch eine Änderung des Schulgesetzes. Das Fach Religion sollte so eine gleichberechtigte
Wahlalternative zum seit 2006 für alle Schüler verbindlichen Ethikunterricht werden.
Die Abstimmungsbeteiligung am 26. April 2009 betrug 29,2 Prozent. Der Volksentscheid fand nicht
zugleich mit einer Wahl statt, was die Abstimmungsbeteiligung vermutlich erhöht hätte. Eine knappe
Mehrheit der Abstimmenden (51,5 Prozent) stimmte gegen den Reformvorschlag der Initiative. Damit
war der Volksentscheid „Pro Reli“ der erste von den Bürgern initiierte Volksentscheid in der Geschichte
der Bundesrepublik, der tatsächlich am „Nein“ der Bürger scheiterte. Alle anderen gescheiterten
Volksentscheide zuvor waren „unecht“ gescheitert, nämlich an den hohen Zustimmungsquoren. Auch
„Pro Reli“ konnte die entsprechende Hürde nicht überspringen, wonach 25 Prozent aller
Stimmberechtigten zustimmen müssen Die Ja-Stimmen betrugen insgesamt nur 14,2 Prozent. Wäre der
Volksentscheid „Pro Reli“ also nicht durch die Nein-Stimmen gescheitert, so wäre er an der
Zustimmungshürde gescheitert.
Tabelle 7:

Daten zum Volksentscheid „Pro Reli“ in Berlin vom 26.04.2009

Stimmberechtigte
Abstimmende / Beteiligung
Ungültige Stimmen
Gültige Stimmen
PRO Volksbegehren
CONTRA Volksbegehren
Nötige Anzahl an PRO-Stimmen, da
25 Prozent-Zustimmungsquorum galt
Tatsächliche Anzahl an PRO-Stimmen
sowie PRO-Stimmen in Prozent der
Stimmberechtigten

Anzahl
2.445.699
713.095
1.370
711.725
345.004
366.721
611.425

in %

345.004

14,2

29,2

48,5
51,5
25,0

Mehr Informationen sind erhältlich unter:
www.bb.mehr-demokratie.de
http://www.wahlen-berlin.de/wahlen/framesets/ve-2009.htm (Landeswahlleiter von Berlin)
g)

Reformen der gesetzlichen Grundlagen

Wie in den vergangenen Jahren wurden auch im Jahre 2009 in verschiedenen Bundesländern die
gesetzlichen Grundlagen für Volksbegehren in Richtung mehr Bürgerfreundlichkeit reformiert. Zunächst
soll die Landesebene betrachtet werden, anschließend die kommunale Ebene, wo es in mehreren
Bundesländern Reformen gab.
Reformen auf Landesebene
• Im Zweistädtestaat Bremen wurde 2008 und 2009 die Reform der Volksgesetzgebung beraten und
am 27. August 2009 die Landesverfassung mit den Stimmen von SPD, Bündnis 90/Die Grünen, FDP
und DIE LINKE geändert. Damit hat Bremen deutlich bürgerfreundliche Verfahrensregeln geschaffen.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

24

Die wichtigsten Änderungen:
− Senkung des Unterschriftenquorums beim Volksbegehren von 10 auf 5 Prozent bei einfachen
Gesetzen
− Senkung des Zustimmungsquorums beim Volksentscheid bei einfachen Gesetzen
von 25 auf 20 Prozent
− Mehr Themen sind zukünftig zulässig: Finanzwirksame Volksbegehren werden erleichtert.
− Auch die Ausführungsbestimmungen werden bürgerfreundlicher gestaltet. Vor dem
Volksentscheid wird es ein Abstimmungsheft geben, Volksentscheide dürfen mit Wahlen
zusammengelegt werden und es besteht ein erhöhter Bestandsschutz von Volksentscheiden.
− Die Reform wird von Mehr Demokratie e. V. positiv eingeschätzt. Negativ wird die
Beibehaltung der Regelungen zu Verfassungsänderungen (hier wird ein Unterschriftenquorum
von 20 Prozent beim Volksbegehren sowie ein Zustimmungsquorum von 50 Prozent beim
Volksentscheid benötigt) gesehen.
− Ausführlicher zu dieser Reform siehe Special 3 sowie
http://bremen-nds.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdfarchiv/LV_BremenNds/synopse_reform.pdf
•

Im Saarland fand zu Beginn des Jahres 2009 erneut eine kurze Reformdebatte statt. SPD, Bündnis
90/Die Grünen, DIE LINKE und FDP forderten im Landtag zum wiederholten Male die Senkung der
Hürden (Senkung der Quoren, Änderung Themenausschlusskatalog), doch lehnte die CDU die
Vorschläge ab. Bereits 2008 waren Reformbemühungen gescheitert. Die neue Regierung will die
Hürden für Volksbegehren und Volksentscheide sowohl auf Landes- wie auch auf kommunaler
Ebene reformieren. So sollen die Hürden für Volksbegehren und Volksentscheide – die im Saarland
so hoch sind wie sonst nirgends in der Bundesrepublik – gesenkt sowie eine Volksinitiative
eingeführt werden. Ebenso sollen finanzwirksame Volksbegehren zukünftig zulässig sein. Dies sieht
der Koalitionsvertrag von CDU, FDP und Bündnis 90/Die Grünen vor, worin es heißt:
„Wir wollen die Bürgerinnen und Bürger stärker an politischen Entscheidungsprozessen
beteiligen und damit auch das Interesse an Politik stärken. Daher werden wir die gesetzlichen
Regelungen zu Volksbegehren und Volksentscheiden so verändern, dass diese Elemente
direkter Demokratie zu einem stärker praktikablen Mitwirkungsrecht für Bürgerinnen und
Bürger werden. Hierzu werden wir den absoluten Finanzvorbehalt abschaffen, die Quoren
absenken und das Verfahren insgesamt erleichtern sowie das Instrument der Volksinitiative
einführen.“

Details: http://www.mehr-demokratie.de/jamaika-schlaegt-brandenburg.html
•

In Baden-Württemberg soll im Jahre 2010 das Zustimmungsquorum bei Volksentscheiden zu
einfachen Gesetzen von 33,3 auf 25 Prozent gesenkt werden. Die eigentliche Hürde für mehr
Mitbestimmung, das Volksbegehren, bleibt jedoch leider unangetastet, weshalb Mehr Demokratie
e. V. hier von einer „Scheinreform“ spricht. Für ein erfolgreiches Volksbegehren müssen sich
innerhalb von zwei Wochen nach wie vor 16,6 Prozent (1,25 Millionen) in Amtsräumen der
Rathäuser eintragen, eine unüberwindlich hohe Hürde (vgl. http://www.mitentscheiden.de/).

•

In Brandenburg sind Chancen zur Reform durch die im September 2009 neu gewählte rot-rote
Landesregierung vorhanden. Insbesondere das Verbot der freien Unterschriftensammlung hat in der
Vergangenheit zu Bürgerfrust und zahlreichen unzulässigen Volksbegehren geführt. Der
Koalitionsvertrag ist jedoch weniger aussagekräftig als jener im Saarland (vgl. http://www.mehrdemokratie.de/jamaika-schlaegt-brandenburg.html).

Die Reformen der gesetzlichen Regelungen in Bremen (siehe oben) werden im folgenden Special
ausgeführt.
Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

25

++++++++++ Special 3: Bremen stößt in die Spitzengruppe vor ++++++++++
von Tim Weber
Obwohl Bremen eines der ersten Bundesländer war, das die Volksgesetzgebung einführte (1947), verfügt
das Land über wenig direktdemokratische Erfahrungen. Grund dafür sind die lange Zeit geltenden hohen
Quoren – zum Beispiel müssen beim Volksbegehren 20 Prozent der Stimmberechtigten in zwei Wochen
unterschreiben. Erst die Reform 1994, die bei einfachen Gesetzen das Unterschriftenquorum auf zehn
Prozent halbierte, die Eintragungsfrist auf drei Monate verlängerte, die freie Unterschriftensammlung
erlaubte sowie das Zustimmungsquorum bei einfachen Gesetzen auf 25 Prozent festsetze, ermöglichte
Initiativen und Verbänden überhaupt erst die Anwendung dieses demokratischen Rechtes. Für die
Reform förderlich war auch, dass durch das erfolgreiche Volksbegehren „Das bessere Müllkonzept“
1990/1991 in Bayern sowie durch zahlreiche Verfassungsreformen in den alten beziehungsweise
Verfassungsgebungen in den neuen Bundesländern Direkte Demokratie als politisch wirkungsvolles
Instrument überhaupt erst in den Blick geriet. Nach der Reform 1994 gab es in Bremen zwar mehrere
Anträge auf Volksbegehren (Land Bremen) bzw. Bürgerbegehren (Stadt Bremen), zum Beispiel zu den
Themen Lernmittelfreiheit, Rechtschreibreform und Volksgesetzgebung. Aber bis auf einen scheiterten
alle Anträge an der Zulassungspraxis des Bremer Senats und der restriktiven Rechtsprechung des
Staatsgerichtshofs. Das einzige zugelassene Volksbegehren zur Lernmittelfreiheit musste aufgrund zu
weniger Unterschriften die Segel streichen.
Erst 2006, gut 60 Jahre nach Einführung der Volksgesetzgebung, gab es in Bremen das erste erfolgreiche
Volksbegehren – zur Reform des Wahlrechts. Noch im gleichen Jahr verabschiedete die Bürgerschaft (das
Landesparlament) das im Volksbegehren vorgeschlagene Gesetz, so dass kein Volksentscheid stattfand.
In Folge dieses direktdemokratischen Ereignisses reifte auch innerhalb der Fraktionen der großen Parteien
die Erkenntnis, die Beteiligungsrechte zwischen den Wahlen erleichtern zu müssen. Durch den
Regierungswechsel 2007 zu Rot-Grün waren nun auch Befürworter Direkter Demokratie in der
Regierungsverantwortung. Am 18. Oktober 2007 wurde ein Ausschuss zur Reform der
Volksgesetzgebung eingesetzt. Mit allen Fraktionen führte Mehr Demokratie e. V. konstruktive
Gespräche. Reformvorschläge zum Ausführungsgesetz wurden wohlwollend geprüft und größtenteils
übernommen. Es erwies sich als hilfreich, dass der Koalitionsvertrag hierzu nichts festgeschrieben hatte.
Während der Beratungen stellten sich führende Mitarbeiter in der Verwaltung als teilweise schwieriges
Hindernis heraus, indem sie fragwürdige Behauptungen aufstellten, etwa dass Bremen die „liberalste
Regelung“ der Volksgesetzgebung habe. Auch wurde der Gesetzestext teilweise verändert, obwohl
andere Beschlüsse der Abgeordneten vorlagen. Insgesamt nahmen die Ausschussmitglieder
entsprechende Hinweise von Mehr Demokratie e. V. dankbar auf. Der Ausschussvorsitzende übergab
den Bericht des Ausschusses im Oktober 2008 an die Bürgerschaft. Nach einigen weiteren Monaten
wurde dann im August 2009 die Reform mit Stimmen von SPD, Bündnis 90/Die Grünen, DIE LINKE und
FDP verabschiedet. Die CDU lehnte die Reform ab, allerdings weil sie ihr nicht weit genug ging.
Inhalte der Reform
Die Reform ist umfangreich. Bei einfachen Gesetzen wurde das Unterschriftenquorum auf fünf Prozent
halbiert, das Zustimmungsquorum beim Volksentscheid wurde von 25 auf 20 Prozent gesenkt. Die
Abänderung vom Volk beschlossener Gesetze durch die Bürgerschaft wurde erschwert. Die Zulassung
finanzwirksamer Volksbegehren wurde erleichtert. Zusätzlich ermöglichte die Reform die Sammlung von
Unterschriften in öffentlichen Räumen, die Beratung der Initiative durch Senat und Bürgerschaft, die
Zusammenlegung von Wahlen und Volksentscheiden, das Recht auf eine Konkurrenzvorlage durch die
Bürgerschaft, ein Abstimmungsheft sowie Kompromisse zwischen Initiatoren und Bürgerschaft. Allein die
Verfahrensanforderungen für Verfassungsänderungen blieben unverändert und verweilen mit 20 Prozent

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

26

für das Unterschriftenquorum und 50 Prozent Zustimmung für den Volksentscheid auch im
Ländervergleich auf hohem Niveau. Das war übrigens der Grund, warum die CDU der Reform nicht
zustimmte.
Bewertung der Reform
Im Hinblick auf Verfassungsänderungen blieb die Reform auf dem Stand von 1947 stehen. Die SPDFraktion zeigte an diesem Punkt ein Beharrungsvermögen, das sich eher mit Eigeninteresse denn mit
politischen Überzeugungen erklären lässt. Eine derart erschwerte Abänderbarkeit der Verfassung auf
beiden Stufen der Volksgesetzgebung gibt es sonst nur noch in Berlin. Zwei Bundesländer (Hessen und
Saarland) verbieten Verfassungsänderungen durch Volksgesetzgebung völlig, in anderen Bundesländern
gelten höhere Hürden für Verfassungsänderungen nicht beim Volksbegehren, wohl aber beim darauf
folgenden Volksentscheid. Während die SPD diesbezüglich keine Reformen wollte, waren die anderen
Fraktionen bereit, auch die Bedingungen für Verfassungsänderungen zu erleichtern.
Die Senkung des Unterschriftenquorums auf fünf Prozent bei einfachen Gesetzen sichert Bremen im
Ländervergleich einen Spitzenplatz. Drei weitere Länder verfügen über ein Quorum von fünf Prozent
oder weniger, haben aber andere Hindernisse: Hamburg hat beim gleichen Quorum nur eine
dreiwöchige Eintragungsfrist, Brandenburg erlaubt lediglich die Eintragung in Amtsstuben und SchleswigHolstein sieht beim Volksentscheid nach wie vor ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent vor.
Was die Senkung des Zustimmungsquorums bei einfachgesetzlichen Volksentscheiden von 25 auf 20
Prozent betrifft, wagte die Bremer Bürgerschaft eine vorsichtige Reform. Wie die Erfahrungen nordrheinwestfälischer Städte zeigen, laden auch Zustimmungsquoren von 20 Prozent zu Boykottstrategien der
Verwaltung ein. Eine stärkere Absenkung wäre deshalb wünschenswert gewesen. Im Ländervergleich
nimmt Bremen diesbezüglich einen vorderen Mittelfeldplatz ein. Weiter vorne sind Bayern, Hessen und
Sachsen die jeweils auf das Mehrheitsprinzip ohne zusätzliches Quorum vertrauen, Nordrhein-Westfalen
mit einem Zustimmungsquorum von 15 Prozent, Rheinland-Pfalz mit einem Beteiligungsquorum von 25
Prozent sowie Hamburg (hier gilt bei gleichzeitig stattfindenden Wahlen kein Quorum, wenn die
Abstimmung jedoch außerhalb der Wahlen stattfindet, gibt es ein Zustimmungsquorum von 20 Prozent).
Alle anderen Länder haben ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent oder mehr. Da Bremen ein
Zweistädtestaat ist und die Koppelung mit Wahlen erleichtert wurde, ist das Zustimmungsquorum
sicherlich günstiger zu bewerten als in anderen Bundesländern.
Mit der Regelung zum erhöhten Bestandsschutz von Volksentscheiden hat Bremen Neuland betreten. Ein
vom Volk beschlossenes Gesetz darf innerhalb von zwei Jahren nur mit Zweidrittelmehrheit des
Parlaments oder in der darauffolgenden Legislaturperiode geändert werden.
Die Entstehung dieser Regelung ist kurios. Die Bremer Bürgerschaft selbst hatte die Reform des
Wahlrechts aufgrund eines Volksbegehrens beschlossen und später wieder geändert, ohne dass sachliche
Gründe erkennbar waren. Dies war der Auslöser für die Einführung der erschwerten Abänderbarkeit von
Volksentscheiden. Die nun aufgestellten Regeln für die erschwerte Abänderbarkeit hätten diesen Fall
aber nicht berührt, da damals das Gesetz eines Volksbegehrens und nicht das Gesetz eines
Volksentscheids Gegenstand der erneuten Änderung war. Außerdem waren bereits zwei Jahre vergangen,
und im Parlament stimmte eine Zweidrittelmehrheit für die Änderung der Verfassung. Die Abgeordneten
der Bremischen Bürgerschaft erkannten also aufgrund ihres eigenen Verhaltens ein Problem,
verabschiedeten jedoch eine Lösung, die ihr Verhalten gar nicht verhindert hätte. Die Hamburger
Regelung, die für diesen Fall ein fakultatives Referendum vorsieht, ist sicherlich flexibler und auch
wirkungsvoller. Immerhin wurde ein verfassungsrechtliches und politisches Problem akzeptiert und
geregelt.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

27

Auch die Artikel über die Zulässigkeit finanzwirksamer Volksbegehren zeigen das Bemühen, ein ernstes
Problem in den Griff zu bekommen. In der Vergangenheit hatten Senat und Staatsgerichtshof einigen
Zulassungsanträgen nicht stattgegeben, weil sie nach ihrer Lesart in zu hohem Maße in den Haushalt
eingriffen. Nun wurden finanzwirksame Volksbegehren für zukünftige Haushalte generell zugelassen,
sofern bestimmte rechtliche Verpflichtungen berücksichtigt werden und die Struktur des Haushaltes nicht
wesentlich verletzt wird. Außerdem müssen die Initiatoren einen Kostendeckungsvorschlag ausarbeiten.
Diese Regelung ist sicherlich der vorherigen vorzuziehen, wurde aber bereits durch die Rechtssprechung
in Sachsen und Berlin überholt. Eine einfache Formulierung, die finanzwirksame Volksbegehren und
Volksentscheide zugelassen und nur das Haushaltsgesetz selbst von Änderungen durch Volksentscheide
ausgenommen hätte, wäre vorzuziehen gewesen.
Während man die Verfassungsänderungen als Hardware bezeichnen könnte, die darüber entscheidet, ob
Volksgesetzgebung überhaupt stattfindet, stellen sich die Regelungen im Ausführungsgesetz als Software
dar, die über die Qualität des Verfahrens entscheidet. Hier ist Bremen mit Hamburg und Thüringen in die
Spitzengruppe aufgerückt. Allein auf eine Kostenerstattung für Initiatoren verzichtete das von Schulden
geplagte Bremen. Aber wichtige Verbesserungen wie das Abstimmungsheft wurden eingeführt. Auch die
Regelungen zur Unterschriftensammlung in öffentlichen Räumen – zusätzlich zur freien
Unterschriftensammlung – und die Zusammenlegung von Wahlen und Volksentscheiden zeigen den
Willen, direktdemokratische Verfahren zu erleichtern.
Zusammenfassend ist bei den beschlossenen Verfassungsänderungen eine gewisse Angst vor dem
abstimmenden Volk zu erkennen, insgesamt bedeuten sie jedoch eine Öffnung gegenüber dem
Souverän. Diese Reform wird zu mehr Volksbegehren und Volksentscheiden führen und dies ist im
bundesweiten Vergleich direktdemokratischer Reformgeschichte eine Auszeichnung.
Tim Weber ist Geschäftsführer des Landesverbandes Bremen von Mehr Demokratie e. V.
Mehr Informationen: http://bremen-nds.mehr-demokratie.de/land_bremen.html

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Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

28

EXKURS: Rechtsprechung – Das Urteil des Berliner Verfassungsgerichts vom 6. Oktober 2009
Am 6. Oktober 2009 hat das Berliner Landesverfassungsgericht die Unzulässigkeitsentscheidung des
Senats zu zwei Volksbegehren aufgehoben. Das Volksbegehren zur Offenlegung der
Privatisierungsverträge bei den Berliner Wasserbetrieben wurde mit der Begründung zugelassen, dass der
Senat nach der Änderung des Volksabstimmungsgesetzes von 2008 nicht mehr im Vorfeld eines
Volksbegehrens auf höherrangiges Recht prüfen darf, es sei denn, es ist offensichtlich verfassungswidrig
oder verstößt gegen die Gesetzgebungskompetenz des Landes.
Das Volksbegehren für bessere Betreuungsbedingungen in den Berliner Kindertagesstätten wurde mit der
Begründung zugelassen, dass ausgabenwirksame Volksbegehren nur dann unzulässig sind, wenn sie
Ausgaben des laufenden Haushaltsjahres betreffen. Entgegen der Auffassung von Senat und
Abgeordnetenhaus besteht laut Gericht keine „Erheblichkeitsschwelle“, die darüber eine Aussage trifft, in
welcher Höhe ein Volksbegehren in den Haushalt eingreifen darf. Damit sind haushaltswirksame
Volksbegehren generell zulässig in Berlin. Das Volksbegehren wurde daraufhin vom Abgeordnetenhaus
übernommen.
EXKURS: Reform der gesetzlichen Grundlagen auf kommunaler Ebene
Als Exkurs und zur Veranschaulichung der Reformstimmung in Deutschland sollen hier zusätzlich die
Reformen der Direkten Demokratie auf kommunaler Ebene des Jahres 2009 dargestellt werden:
•

In Thüringen fand 2009 nach vorausgegangenem Volksbegehren und parlamentarischen Reformen
eine Einigung statt, die den von Mehr Demokratie e. V. vorgeschlagenen Regelungen weitestgehend
entspricht. Damit hat Thüringen eine relativ bürgerfreundliche Regelung geschaffen (vgl. oben,
Special 1). Die wichtigsten Änderungen:
− mehr Themen zulässig, insbesondere Bauleitplanung
− Senkung des Unterschriftenquorums beim Bürgerbegehren auf sieben Prozent (maximal 7.000
Stimmen)
− Verlängerung der Frist bei Bürgerbegehren von acht Wochen auf vier Monate
− freie Unterschriftensammlung
− Senkung des Zustimmungsquorums beim Bürgerentscheid auf zehn bis 20 Prozent
− Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind zukünftig auch auf Landkreisebene möglich.
Alle Details unter: http://thueringen.mehr-demokratie.de/2008.html

•

In Rheinland-Pfalz gab es im Laufe des Jahres 2009 Reformbemühungen von Seiten der
Landesregierung: So soll das Unterschriftenquorum bei Bürgerbegehren von 15 auf 10 Prozent
gesenkt werden. Das Zustimmungsquorum bei Bürgerentscheiden soll statt 30 nur noch 20 Prozent
betragen. Im Laufe des Jahres 2010 soll die Reform verabschiedet werden.

•

In der Stadt Bremen gelten dieselben Regelungen wie im Bundesland Bremen – daher sind alle oben
(Landesebene) geschilderten Reformen auch für die Stadt Bremen gültig. In Bremerhaven hingegen
gab es kaum Reformbemühungen.

•

Im Saarland sollen nach den Landtagswahlen 2009 die Hürden für Bürgerbegehren und
Bürgerentscheide gesenkt werden. Dies sieht der Koalitionsvertrag vor. Hier sind also – wie auch auf
Landesebene – in naher Zukunft Reformen zu erwarten.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

29

4.

Exkurs: Territoriale Volksbegehren und Volksentscheide
auf der Grundlage von Art. 29, 118 und 118a GG
von Sagi Gal und Tim Weber, Mehr Demokratie e. V. in Bremen

a)

Einleitung und Regelungen

Das Grundgesetz kennt Volksbegehren und Volksentscheide nur zur Neugliederung des Bundesgebiets
(Art. 29, 118 und 118a Grundgesetz). Dieser Exkurs gibt einen Überblick über die Anwendungsfälle in
der Geschichte der Bundesrepublik.
Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderaler Bundesstaat, das heißt der Bund ist in Länder
gegliedert, die bei der Gesetzgebung mitwirken. Während das Grundgesetz eine Aufhebung dieses
Prinzips der Staatsorganisation ausschließt (Art. 79, Abs. 3 GG), bleibt die Frage, wie die Länder
gegliedert werden, offen. Das territoriale Gebiet der einzelnen Bundesländer, ihre Größe und ihre
Grenzen, können laut Grundgesetz geändert werden, „um zu gewährleisten, dass die Länder nach Größe
und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können“ (Art. 29, Abs. 1 GG).
Und tatsächlich ist die Neugliederung des Bundesgebiets Gegenstand von Föderalismusdebatten, bei
denen es vor allem um die Erhöhung der Effizienz des politischen Systems durch Fusionen einiger
Bundesländer geht (zum Beispiel Hamburg, Schleswig-Holstein und Niedersachen zu einem so
genannten „Nordstaat“).
Die obige „Kann-Bestimmung“ wurde erst mit der Änderung des Art. 29 im Jahre 1969 ins Grundgesetz
eingeführt. In der ursprünglichen Fassung von 1949 hieß es noch, dass das Bundesgebiet „unter
Berücksichtigung der landsmannschaftlichen Verbundenheit, der geschichtlichen und kulturellen
Zusammenhänge, der wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit und des sozialen Gefüges [...] neu zu gliedern“
sei. Im Gegensatz zu der Fassung von 1969 beinhaltet der Art. 29 von 1949 also klar den Auftrag, das
Bundesgebiet neu zu gliedern. Denn zu diesem Zeitpunkt wurde die von den Alliierten durchgeführte
Gliederung der westlichen Bundesländer als künstliches Zufallsgebilde kritisiert, das historisch nicht
zusammengewachsen sei. Der Art. 29 sollte nun die eher willkürlich festgelegten Grenzen korrigieren.
Dazu gewährte der zweite Absatz dieses Artikels die Möglichkeit, ein Volksbegehren zur
Gebietsänderung in den Gebietsteilen durchzuführen, bei denen die Landeszugehörigkeit im Zuge der
Neubildung der Länder nach dem Ende des NS-Regimes ohne Volksabstimmung geändert wurde. Da die
Alliierten Vorbehalte gegen den Art. 29 hatten, konnte erst nach dem Ende des Besatzungsstatus im Mai
1955 der Weg für die Neugliederung des Bundesgebiets geebnet werden. Mit dem Ende des
Besatzungsstatus wurde auch eine einjährige Frist eingeleitet, innerhalb derer die Volksbegehren zur
Neugliederung durchgeführt werden mussten.
Hervorzuheben ist, dass Volksentscheide über die Neugliederung des Bundesgebiets in der Fassung von
1969 des Art. 29 GG nicht bindend waren und zusätzlich einer Zustimmung durch die Mehrheit des
Bundestages bedurften. Deswegen gilt die Regelung in Art. 29 GG nicht als verbindlicher
Volksentscheid, sondern es handelt sich um eine „von unten“ eingeleitete Volksbefragung.
b)

Die territorialen Volksbegehren und Volksbefragungen nach Art. 29 GG

Volksbegehren
Insgesamt fanden sieben vom Bundesinnenminister zugelassene Volksbegehren im Jahre 1956 statt, ein
weiteres wurde vom Bundesverfassungsgericht zugelassen. Von diesen acht Volksbegehren fanden fünf
in Rheinland-Pfalz, zwei in Niedersachsen und eines in Baden statt. Um einen Volksentscheid über die
Gebietsänderung zu erreichen, mussten zehn Prozent der Wahlberechtigen das Volksbegehren
unterschreiben.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

30

Rheinland-Pfalz: In Rheinhessen und Montabaur wurde eine Angliederung an Hessen, in Koblenz/Trier
eine an Nordrhein-Westfalen und im Regierungsbezirk Pfalz eine an Bayern und eine (andere) an BadenWürttemberg angestrebt. Beide Volksbegehren im Regierungsbezirk Pfalz scheiterten, da die nötige
Unterstützung nicht erreicht wurde, wogegen die drei erstgenannten die benötigten Unterschriften
sammeln konnten.
Niedersachsen: Zwei weitere Volksbegehren fanden in Niedersachsen statt und konnten ebenfalls
7
ausreichend viele Unterschriften sammeln. Sowohl in Oldenburg als auch in Schaumburg-Lippe
erhielten die Volksbegehren, die eine Wiederherstellung der Selbständigkeit anstrebten, die nötige
Zustimmung. Damit wurde in den drei Regionen in Rheinland-Pfalz und den beiden in Niedersachsen
der Weg für einen Volksentscheid über die zukünftige Gliederung dieser Länder frei gemacht.
Baden: Dieses Volksbegehren wurde zunächst vom Innenministerium nicht zugelassen, da bereits 1951
ein Volksentscheid nach Art. 118a GG stattgefunden hatte. Das Bundesverfassungsgericht ließ dieses
Volksbegehren aber zu.
Tabelle 8:

Territoriale Volksbegehren nach Art. 29 GG

Rechtsgrundlage
Art. 29 GG
Art. 29 GG
Art. 29 GG
Art. 29 GG

Art. 29 GG
Art. 29 GG
Art. 29 GG
Art. 29 GG

Ort/Region
Koblenz und Trier /
Rheinland-Pfalz
Rheinhessen /
Rheinland-Pfalz
Montabaur /
Rheinland-Pfalz
Regierungsbezirk
Pfalz / RheinlandPfalz
Regierungsbezirk
Pfalz / RheinlandPfalz
Schaumburg-Lippe /
Niedersachsen
Oldenburg /
Niedersachsen
Baden / BadenWürttemberg

Unterschriften
in %

Gegenstand des
Volksbegehrens

Datum

Angliederung an NRW

April 1956

14,2 %

Volksentscheid

April 1956

20,2 %

Volksentscheid

April 1956

25,3 %

Volksentscheid

Angliederung an
Bayern

April 1956

7,6 %

Gescheitert

Angliederung an
Baden-Württemberg

April 1956

9,3 %

Gescheitert

April 1956

15,3 %

Volksentscheid

April 1956

12,9 %

Volksentscheid

September
1956

15,1 %

Volksentscheid

Angliederung an
Hessen
Angliederung an
Hessen

Wiederherstellung der
Selbständigkeit
Wiederherstellung der
Selbständigkeit
Wiederherstellung des
Landes Baden

Ergebnis

Volksbefragungen
Allerdings dauerte es in fast allen Fällen knapp 20 Jahre (!), bis die Volksbefragungen auch tatsächlich
durchgeführt wurden. Erst am 19. Januar 1975 kam es zur Abstimmung. Lediglich in Baden-Württemberg
fand bereits 1970 eine Volksbefragung statt.

7

Die britische Militärregierung beendete im November 1946 mit der Neubildung Niedersachsens die
Selbständigkeit von Oldenburg und Schaumburg-Lippe, die eine lange Geschichte hatte. Schaumburg-Lippe war
seit 1647 ein selbständiger Staat (Grafschaft, Freistaat), Oldenburg (Großherzogtum, Freistaat) sogar seit dem
12. Jahrhundert (vgl. Hoffmann 2008: 248-253).

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

31

Tabelle 9:

Territoriale Volksbefragungen nach Art. 29 GG
Abstimmungsbeteiligung

PRO in %
der Abstimmenden

PRO in %
der Stimmberechtigten

Ergebnis

Ort/Region

Gegenstand des
Volksbegehrens

Baden-Württemberg

Beibehaltung des
Landes BadenWürttemberg

Koblenz und Trier /
Rheinland-Pfalz
Rheinhessen /
Rheinland-Pfalz
Montabaur /
Rheinland-Pfalz

Angliederung an
NRW
Angliederung an
Hessen
Angliederung an
Hessen

Schaumburg-Lippe /
Niedersachsen

Wiederherstellung
der Selbständigkeit

19.1.75

50,4 %

78,3 %

39,5 %

Oldenburg /
Niedersachsen

Wiederherstellung
der Selbständigkeit

19.1.75

38,3 %

80 %

31,0 %

Datum

7.6.70

62,5 %

81,9 %

51,0 %

VE
erfolgreich,
Beibehaltung
des Landes

19.1.75

39,8 %

32,7 %

13,0 %

VE gescheitert

19.1.75

28,9 %

24,6 %

7,1 %

VE gescheitert

19.1.75

46,5 %

30,8 %

14,3 %

VE gescheitert
VE zwar
erfolgreich,
jedoch nicht
umgesetzt
VE zwar
erfolgreich,
jedoch nicht
umgesetzt

Abkürzungen: VE = Volksentscheid, PRO = im Sinne des Volksbegehrens

Während alle drei Volksbegehren in Rheinland-Pfalz im Volksentscheid abgelehnt wurden und auch das
erforderliche Zustimmungsquorum von 25 Prozent verfehlten, sorgten Oldenburg und Schaumburg-Lippe
für eine Überraschung: In beiden Teilen Niedersachsens wurde eine deutliche Abstimmungsmehrheit
von mehr als 78 Prozent für die Wiederherstellung der Selbständigkeit erreicht und auch das
Zustimmungsquorum deutlich überschritten. Trotz der hohen Zustimmung wurden diese
Volksbefragungen nie von der Bundesregierung umgesetzt.
Im Juni 1970 wurde das Land Baden-Württemberg in einem weiteren Volksentscheid bestätigt.
81,9 Prozent der Wahlberechtigten sprachen sich für die Beibehaltung des Landes aus. Dieser
Volksentscheid war Folge eines Mitte der 1950er Jahre erfolgreich durchgeführten Volksbegehrens (siehe
oben), welches die Wiederherstellung des alten Landes Baden anstrebte. Während dieses Volksbegehren
1956 mit knapp 15 Prozent noch eine relativ große Zustimmung erhielt, zeigte der Entscheid 1970, dass
der neue Staat Baden-Württemberg mittlerweile eine sehr hohe Anerkennung genoss.
c)

Art. 118 und 118 a GG: Die Volksabstimmungen in Baden-Württemberg und
Berlin/Brandenburg

Baden-Württemberg
Baden-Württemberg blieb in der Geschichte der Bundesrepublik das einzige Bundesland, das im Zuge
einer Neugliederung aus anderen, kleineren Ländern hervorgegangen ist. 1952 fusionierten
Württemberg-Baden, Württemberg-Hohenzollern und Baden zu dem neuen Südweststaat. Allerdings
erfolgte die Länderfusion nicht auf Grundlage des Art. 29 des Grundgesetzes. Da die Alliierten
Vorbehalte gegen diesen Artikel hatten, aber dennoch ein großes Bestreben zur Schaffung eines neuen
Bundeslandes im Südwesten vorherrschte, wurde zusätzlich der Art. 118 GG ins Leben gerufen, der
ausschließlich die Fusion der drei von den Alliierten aus logistischen Gründen geschaffenen
südwestlichen Ländern ins Auge fasste. Das einzige Ziel des Art. 118 bestand also darin, eine schnelle
Fusion zu ermöglichen, die unberührt vom Vorbehalt der Alliierten blieb (vgl. Hoff 2002: 72). Laut Art.
118 GG kann „die Neugliederung in dem die Länder Baden, Wüttemberg-Baden und WürttembergHohenzollern umfassenden Gebiete [...] abweichend von den Vorschriften des Art. 29 durch
Vereinbarung der beteiligten Länder erfolgen”. Jedoch scheiterte eine Vereinbarung zur Fusion vor allem
Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

32

am Widerstand Badens, das eine Wiederherstellung seines alten Status als unabhängiges Land anstrebte.
Bei einem Scheitern der Vereinbarung schreibt Art. 118 vor, dass „die Neugliederung durch
Bundesgesetz geregelt [wird], das eine Volksbefragung vorsehen muss”. Am 25. April 1951 wurde dann
ein Neugliederungsgesetz verabschiedet, das eine Volksabstimmung über die Fusion regelte. Dazu
wurden die drei Länder in vier Abstimmungsbezirke aufgeteilt: Nordbaden, Südbaden, Nordwürttemberg
und Südwürttemberg-Hohenzollern. Der Abstimmungsmodus sah vor, dass eine Fusion der Länder dann
eingeleitet wird, wenn in drei der vier Abstimmungsbezirke eine Mehrheit der Fusion zustimmt. Am 9.
Dezember 1951 stimmten tatsächlich drei der vier Bezirke für den neuen Südweststaat – nur die
Südbadener votierten dagegen.
Berlin
Mit der Verfassungsreform 1994 wurde der Art. 118a ins Grundgesetz eingefügt, der ein beschleunigtes
Neugliederungsverfahren für die Länder Berlin und Brandenburg vorsah. Ähnlich wie im Falle BadenWürttemberg sollte Art. 118a das anspruchsvolle Verfahren nach Art. 29 umgehen und eine schnelle
Fusion ermöglichen, die der historischen Vergangenheit beider Länder Rechnung tragen sollte (vgl.
Hesselberger 1996: 360). Am 5. Mai 1996 fand zeitgleich in beiden Ländern ein Volksentscheid über die
Fusion statt. Die Entscheidung fiel zuungunsten einer Länderfusion aus: Zwar stimmten knapp mehr als
die Hälfte der Berliner für ein neues Bundesland. Dies reichte jedoch nicht, da fast zwei Drittel der
Brandenburger gegen die Zusammenlegung beider Länder votierten. Für eine Fusion wäre die
Zustimmung in beiden Bundesländern nötig gewesen.
Tabelle 10:

Territoriale Volksentscheide nach Art. 118 und 118a GG

Ort/Region/
Rechtsgrundlage

Gegenstand des
Volksbegehrens

Württemberg-Baden,
WürttembergHohenzollern,
Baden *
Art. 118 GG

Neugliederung zu
BadenWürttemberg

PRO in %
der Abstimmenden

Datum

Abstimmungsbeteiligung

9.12.51

69,7 %
58,8 %
(in allen vier
(in allen vier
Abstimmungs- Abstimmungsbezirken)
bezirken)

PRO in %
der Stimmberechtigten

41 %

Berlin
Art. 118a GG

Länderfusion
Berlin-Brandenburg

5.5.96

57,7 %

53,9

30,9 %

Brandenburg
Art. 118a GG

Länderfusion
Berlin-Brandenburg

5.5.96

66,4 %

36,8

24,3 %

Ergebnis

VE erfolgreich

VE
erfolgreich,
jedoch
insgesamt
Fusion
gescheitert
VE gescheitert
und insgesamt
Fusion
gescheitert

Anmerkungen:
Abkürzungen: VE = Volksentscheid, PRO = im Sinne des Volksbegehrens
* Das Land wurde hierfür in vier Abstimmungsbezirke unterteilt: Südbaden, Nordbaden, Württemberg-Hohenzollern, Nord-Württemberg.

d)

Zusammenfassung

Insgesamt wurden seit 1956 acht Volksbegehren und neun Volksabstimmungen, die die Neugliederung
des Bundesgebietes zum Gegenstand hatten, durchgeführt. Sechs der neun Abstimmungen gingen auf
erfolgreiche Volksbegehren („von unten“) zurück und waren nicht verbindliche Volksbefragungen,
welche eine Zustimmung des Deutschen Bundestags erforderten. Die übrigen drei wurden auf Grundlage
des Art. 118 (Baden-Württemberg) beziehungsweise Art. 118a (Berlin und Brandenburg) durchgeführt;
das heißt, es handelt sich um Referenden, eine Abstimmung über einen von einer Landes- oder der
Bundesregierung vereinbarten Beschluss „von oben“ zur Neugliederung.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

33

Keine der sechs aus den Volksbegehren hervorgegangene Volksbefragung bewirkte eine Neugliederung
des Bundesgebietes. In vier Fällen (Rheinhessen, Montabaur, Koblenz/Trier und Baden-Württemberg
1970) entschied sich die Mehrheit gegen eine Neugliederung und somit für den Erhalt ihres
Bundeslandes. In Schaumburg-Lippe und Oldenburg erhielten die Neugliederungsbestrebungen zwar die
nötige Zustimmung – in beiden Fällen stimmten weit mehr als 75 Prozent für die Wiederherstellung der
Selbständigkeit – doch wurde die Entscheidung der Bevölkerung nicht umgesetzt. Der Grund: Wie oben
bereits erwähnt, waren Volksentscheide über die Neugliederung des Bundesgebiets in der Fassung von
1969 des Art. 29 GG nicht bindend und bedurften zusätzlich einer Zustimmung der Mehrheit des
Bundestages. In den oben genannten Fällen war das Ergebnis der Volksbefragung nicht ausreichend, um
auch die Mehrheit im Bundestag zu einem Entschluss zu bewegen (vgl. Hoffmann 2008: 255). Deswegen
kann die Regelung in Art. 29 GG nicht als Volksentscheid gelten. Es handelt sich stattdessen um eine
„von unten“ eingeleitete Volksbefragung.
Damit ist Baden-Württemberg das einzige Land, das nach einem Volksentscheid (genauer: einem
Referendum) erfolgreich ins Leben gerufen wurde.
Die Frage, ob Volksbegehren und -entscheide ein erfolgreiches Mittel zur Neugestaltung der
Landesgrenzen sind, lässt sich angesichts der insgesamt zu kleinen Fallzahl nur schwer beantworten.
Zwar sind acht durchgeführte Begehren im Jahr 1956 eine recht hohe Zahl. Doch hat es seitdem kein
einziges Volksbegehren mit dem Ziel der Neugliederung mehr gegeben. Außerdem sollte man diese in
den richtigen historischen Kontext einordnen: Die Bundesländer wirkten für die Menschen nach dem
Zweiten Weltkrieg wie künstliche Gebilde, nicht wie Bundesländer mit langer Tradition. Es ist also
anzunehmen, dass diese Begehren ein historisch einzigartiges Phänomen darstellen. Hingegen zeigt die
Tatsache, dass 20 Jahre nach den Volksbegehren vier von sechs Volksbefragungen zuungunsten einer
Neugliederung ausfielen, dass die Bevölkerung die einstmals „künstlichen Gebilde“ nun akzeptierte. Es
ist daher eher unwahrscheinlich, dass in absehbarer Zeit weitere Volksbegehren zur Neugliederung
durchgeführt werden. Wahrscheinlicher wäre es hingegen, dass im Zuge einer Föderalismusreform
Länderfusionen „von oben“ beschlossen werden, über die dann abzustimmen wäre.

Quellen und Literatur zu territorialen Volksbegehren und Volksentscheiden
Groschupf, Otto (1979): Die Entwicklung der Verfassung und Verwaltung in Niedersachsen von 19561979, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Bd. 28. Tübingen, S. 381 - 448
Haungs, Peter (1986): 40 Jahre Rheinland-Pfalz: Eine politische Landeskunde. Mainz
Hanschmidt, Alwin: 600 Jahre Niederschrift Münster. 1400 - 2000.
http://www.om23.de/pdf/hanschmidt_2001.pdf, letzter Zugriff: 13. November 2009
Hesselberger, Dieter (1996): Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung. Neuwied, 10.
Auflage
Hoff, Benjamin (2002): Länderneugliederung. Ein Modell für Ostdeutschland. Opladen
Hoffmann, Peter (2008): Niedersächsische Geschichte, in: Künzel, Werner/Rellecke, Werner (Hrsg.):
Geschichte der deutschen Länder. Entwicklungen und Traditionen vom Mittelalter bis zur Gegenwart.
Bonn, S. 229 - 256
Schiffers, Reinhard (1996): Weniger Länder – mehr Föderalismus? Die Neugliederung
Bundesgebietes im Widerstreit der Meinungen. 1948/49 - 1990. Eine Dokumentation. Düsseldorf
Schmidt, Heinrich: Die historische Entwicklung des Landes Oldenburg.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

34

des

http://www.nibis.de/nli1/rechtsx/nlpb/pdf/Regionen/OldenburgKap2.pdf,
letzter Zugriff: 13.November 2009
Wehling, Hans-Georg (2008): Baden-Württemberg in der Geschichte, in: Künzel, Werner/Rellecke,
Werner (Hrsg.): Geschichte der deutschen Länder. Entwicklungen und Traditionen vom Mittelalter bis
zur Gegenwart. Bonn, S. 35 - 58
Links
http://cgi-host.unimarburg.de/~mittendv/fsportal/modules.php?op=modload&name=volks
begehren&file=index&func=art29, letzter Zugriff: 13.November 2009
http://www.s-line.de/homepages/ebener/Baden-Wuerttemberg.html#BW1945-52,
letzter Zugriff: 13.November 2009
http://www.wahlen.brandenburg.de/sixcms/detail.php/lbm1.c.312938.de,
letzter Zugriff: 13.November 2009
http://www.wahlen-berlin.de/wahlen/framesets/va-1996.htm, letzter Zugriff: 13.November 2009
http://www.zeit.de/1956/08/Sieben-Volksbegehren, letzter Zugriff: 13.November 2009
http://www.zeit.de/1956/23/BMenser-Triumph, letzter Zugriff: 13.November 2009
http://www.zeit.de/1975/04/Schere-in-der-Wunde, letzter Zugriff: 13.November 2009

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

35

5.

Die Situation auf Bundesebene

Auch im Jahre 2009 gehörte die Bundesrepublik Deutschland noch zu den wenigen europäischen
Ländern, in denen es keine verfassungsrechtlichen Grundlagen für Volksabstimmungen auf nationaler
Ebene gibt (mit Ausnahme der Neuordnung von Bundesländern, siehe oben). Auch liegen bislang keine
praktischen Erfahrungen mit Volksabstimmungen auf nationaler Ebene vor, während in den letzten
Jahren auf Landes- und Kommunalebene sehr viel Erfahrung mit direktdemokratischen Verfahren
gesammelt werden konnte.
Diskussionen, jedoch keine Reformen
Im Laufe des Wahljahres 2009 hat sich diesbezüglich nicht viel geändert. Es gab jedoch einige
Diskussionen über das Pro und Contra bundesweiter Volksabstimmungen. Zunächst beriet der
Innenausschuss des Bundestags im Februar 2009 über entsprechende Gesetzentwürfe der Opposition
Bündnis 90/Die Grünen, FDP, DIE LINKE, vgl.:
http://www.bundestag.de/dasparlament/2009/08/Innenpolitik/23607717.html.
Ferner gab es Debatten, als der neue CSU-Chef Horst Seehofer sich zugunsten direktdemokratischer
Elemente äußerte und wörtlich in einem Interview sagte, dass die Verankerung von Volksentscheiden im
Grundgesetz sein politisches Ziel sei. Auch Bundespräsident Horst Köhler forderte mehr direkte
Bürgerbeteiligung.
Nach der verlorenen Bundestagswahl sprach sich der neue SPD-Parteivorsitzende Sigmar Gabriel für
Volksabstimmungen auf Bundesebene aus. „Ich plädiere für mehr Leistung, Mut und Risikobereitschaft
der Politik, etwa für Volksabstimmungen“, sagte Gabriel der Zeitung „Die Welt“, im November 2009.
Solche Abstimmungen seien gut für die moderne Demokratie, er habe keine Angst vor dem Volk. Wer
dem Volk misstraue, zweifle in Wahrheit an den eigenen Argumenten.
Koalitionsvertrag
In den Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung aus CDU und FDP hat – nicht zuletzt aufgrund der
von Mehr Demokratie e. V. gestarteten Kampagne „Volksentscheide ins Grundgesetz“ – folgende
Formulierung Eingang gefunden:
„Wir wollen die Mitwirkungsmöglichkeiten der Bevölkerung an der demokratischen Willensbildung
stärken. Dazu werden wir das Petitionswesen weiterentwickeln und verbessern. Bei Massenpetitionen
werden wir über das im Petitionsausschuss bestehende Anhörungsrecht hinaus eine Behandlung des
Anliegens im Plenum des Deutschen Bundestages unter Beteiligung der zuständigen Ausschüsse
vorsehen.“

Mehr Demokratie e. V. setzt sich dafür ein, dass dieses Recht anwendungsfreundlich ausgestaltet wird
und möglichst schnell für die Bürgerinnen und Bürger zur Verfügung steht.
Fazit
Insgesamt ist ein mangelnder Reformwille auf Bundesebene festzustellen, was die Einführung der
bundesweiten Volksabstimmung betrifft. Dies steht im Gegensatz zu den Wünschen der Bevölkerung:
Seit einigen Jahren kann man eine konstant hohe Zustimmung zur bundesweiten Volksabstimmung
beobachten. Regelmäßig wünschen sich mehr als zwei Drittel der Bürgerinnen und Bürger bei
Meinungsumfragen, auch auf Bundesebene über wichtige Sachfragen direkt abstimmen zu können.
Zuletzt sprachen sich in einer repräsentativen Umfrage des Forsa-Instituts Anfang Juni 2009 68 Prozent
8
der Befragten für bundesweite Volksentscheide aus.

8

Vgl. http://www.mehr-demokratie.de/752.html?&tx_ttnews%5Btt_news%5D=5346&cHash=ab5866faa4

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

36

6.

Schlussfolgerungen/Ausblick

1. Es gibt auf Seiten der Bürgerinnen und Bürger einen sehr großen Bedarf an direkter Mitbestimmung
auch zwischen den Wahlen. Die wachsende Zahl der Volksbegehren und Volksentscheide seit
Anfang der 90er Jahre sowie die zahlreichen Verfahren in den letzten Jahren (Rekordzahl an
durchgeführten Volksbegehren/zweite Verfahrensstufe) belegen dies eindeutig.
2. Einige Bundesländer haben auf diesen Trend reagiert und reformierten in den letzten Jahren – zum
Teil sehr vorsichtig, zum Teil weiter gehend (zum Beispiel Berlin 2005 und 2006) – ihre direktdemokratischen Regelungen. Es bleibt zu hoffen, dass dieser Trend anhält und auch andere Bundesländer diesem Beispiel folgen. Die Tendenz der letzten Jahre ist, dass in Deutschland Land für Land
Verbesserungen durchgeführt werden. 2009 verabschiedeten Bremen und Thüringen (kommunale
Ebene) fortschrittliche Reformen, 2010 wird wahrscheinlich Saarland nachfolgen, auch Brandenburg
könnte nachbessern. Damit wächst die Zahl der Bundesländer mit bürgerfreundlicheren
Ausgestaltungen, während gleichzeitig diejenigen Bundesländer mit restriktiven Regelungen (Hessen,
Baden-Württemberg) zunehmend isoliert sind.
3. In Berlin zeigte sich während der letzten Jahre deutlich, dass eine bürgerfreundliche Ausgestaltung
der Regelungen (Reform 2005 und 2006) Auswirkungen auf die Praxis hat und die Bürger zur
sachpolitischen Diskussion, Mitsprache und Mitentscheidung einlädt: Seit der Reform 2005 wurden
zwölf Initiativen gestartet, von denen vier zum Volksbegehren und zwei zum Volksentscheid
gelangten. Jedoch sind in Berlin die Quoren für Volksentscheide immer noch reformbedürftig.
4. Die Entwicklung in Thüringen, wo ein erfolgreiches Volksbegehren 2008 missachtet wurde, blieb
auch 2009 spannend. Letztlich kam es – nach massiven Protesten gegen das Vorgehen der
Landesregierung – zu einer Einigung zwischen den Initiatoren und den Parteien und damit auch zu
einer Reform.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

37

Anhang 1:

Die 35 laufenden direktdemokratischen Verfahren des Jahres 2009
einschließlich Volkspetitionen im Überblick (Vorjahr: 44 laufende
Verfahren)

Bundesland
Baden-Württemberg
Bayern
Berlin
Brandenburg
Bremen
Hamburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen

Gesamt

Im Jahr 2009
neu eingeleitete Verfahren
3
1
1
2
0
0
0
0
1
0
0
0
0
1
1
1

Im Jahr 2009
laufende Verfahren
3
3
8 (davon 1 Volkspetition)
4
0
3
1
1
1
1
1
1
0
2
3
3

11 Verfahren (davon keine
Volkspetition)

35 Verfahren (davon 1
Volkspetition)

(2008: 17 Verfahren, davon 1
Volkspetition)
Anmerkung: aktualisiert bis 31. Dezember 2009

Baden-Württemberg:

(2008: 44 Verfahren, davon 6
Volkspetitionen)

3 Verfahren (3 Volksbegehren), davon 3 in 2009 eingeleitet
(2008: kein Verfahren)

Volksbegehren „Für die Wahl der Landräte durch das Volk“
Ziel:
Für Direktwahl der Landräte
Träger: DIE LINKE, Landesarbeitsgemeinschaft Bürgerrechte und Demokratie
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung für den Antrag auf das Volksbegehren war am 1. Januar
2009. Für den Antrag müssen 10.000 Unterschriften gesammelt werden, bis Ende 2009 lagen
2.000 Unterschriften vor.
Ergebnis: Offen
Info:
www.volksbegehren-bw.de/
Volksbegehren „Für die Einführung von Bürgerentscheiden in Landkreisen“
Ziel:
Für die Einführung von Bürgerentscheiden in Landkreisen
Träger: DIE LINKE, Landesarbeitsgemeinschaft Bürgerrechte und Demokratie

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

38

Verlauf: Start der Unterschriftensammlung für den Antrag auf das Volksbegehren war am 1. Januar
2009. Für den Antrag müssen 10.000 Unterschriften gesammelt werden, bis Ende 2009 lagen
2.000 Unterschriften vor.
Ergebnis: Offen
Info:
www.volksbegehren-bw.de/
Volksbegehren „Für mehr Bürgernähe von Landräten und Bürgermeistern durch
angemessene Amtszeiten“
Ziel:
Für eine Amtszeitbegrenzung von Landräten und Bürgermeistern auf sechs statt wie bislang
acht Jahre sowie der Gesamt-Amtszeit auf zwölf Jahre
Träger: DIE LINKE, Landesarbeitsgemeinschaft Bürgerrechte und Demokratie
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung für den Antrag auf das Volksbegehren war am 1. Januar
2009. Für den Antrag müssen 10.000 Unterschriften gesammelt werden, bis Ende 2009 lagen
2.000 Unterschriften vor.
Ergebnis: Offen
Info:
www.volksbegehren-bw.de/

Bayern:

3 Verfahren (3 Volksbegehren), davon 1 in 2009 eingeleitet
(2008: 3 Verfahren)

Volksbegehren „Für echten Nichtraucherschutz“
Ziel:
Für ein strenges Rauchverbot. Das Volksbegehren nimmt den Text des bayerischen
Gesundheitsschutzgesetzes auf, so wie es der Landtag am 12. Dezember 2007 beschlossen hat.
Es verbietet das Rauchen in praktisch allen öffentlichen Räumen. Im Sommer 2009 wurde der
Nichtraucherschutz vom Landtag gelockert und seit dem 1. August 2009 darf in abgetrennten
Nebenräumen, Kneipen unter 75 Quadratmetern sowie in Festzelten wieder geraucht werden.
Träger: Aktionsbündnis: ödp, Nichtraucherverein Pro Rauchfrei e. V., Ärzte, SPD, Bündnis 90/Die
Grünen und andere
Verlauf: Am 1. Mai 2009 startete die Unterschriftensammlung für die erste Stufe des Verfahrens, den
Antrag auf Volksbegehren. Am 17. Juli 2009 reichten die Initiatoren 40.300 Unterschriften ein
und beantragten ein Volksbegehren (25.000 benötigt). Dieses fand vom 19. November bis zum
2. Dezember 2009 statt. Mit zirka 1,3 Mio. wurden deutlich mehr Unterschriften als die
benötigten 940.000 (entspricht zehn Prozent der Wahlberechtigten) gesammelt. Damit wird es
voraussichtlich am 4. Juli 2010 zum Volksentscheid kommen.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.oedp.de/themen/ernaehrung-gesundheit/oedp-volksbegehren-nichtraucherschutz
Volksbegehren „Mindestlohn jetzt“
Ziel:
Für Einführung eines Mindestlohngesetzes. Ziel des Gewerkschaftsbundes ist eine gesetzliche
Regelung, wonach für eine Vollerwerbstätigkeit im Freistaat mindestens existenzsichernde
Löhne gezahlt werden müssen.
Träger: Aktionsbündnis: Deutscher Gewerkschaftsbund Bayern, Gewerkschaften, SPD und andere
Verlauf: Die Initiative wurde im Frühjahr 2008 angekündigt. Start der Unterschriftensammlung war am
1. Mai 2008. Am 23. September 2008 beantragten die Initiatoren ein Volksbegehren mit der
Einreichung von 33.000 Unterschriften, die sie aus den insgesamt gesammelten 219.000
ausgewählt hatten (benötigt: 25.000). Das bayerische Innenministerium hat den Antrag auf
Volksbegehren jedoch Anfang November 2008 für unzulässig erklärt, da es nicht mit dem
Grundgesetz vereinbar sei. Arbeitslöhne, so argumentierte das Ministerium, gehörten zum

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

39

Arbeitsrecht, welches Bundesrecht sei. Der DGB hat dagegen vor dem bayerischen
Verfassungsgerichtshof Klage eingereicht, da er der Meinung ist, dass das Land Bayern hier
Spielraum habe. Der Verfassungsgerichtshof erklärte das Volksbegehren am 3. Februar 2009
für unzulässig, da es nicht vereinbar mit dem Bundesrecht sei.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (für unzulässig erklärt)
Info:
http://www.bayern.dgb.de/Volksbegehren/Volksbegehren
Volksbegehren „Nichtraucherschutzgesetz“
Ziel:
Gegen das Nichtraucherschutzgesetz. Im Sommer 2009 wurde der Nichtraucherschutz vom
Landtag gelockert und seit dem 1. August 2009 darf in abgetrennten Nebenräumen, Kneipen
unter 75 Quadratmetern sowie in Festzelten wieder geraucht werden.
Träger: Die Macher e. V.
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung war am 26. Januar 2008. Für die erste Stufe des Verfahrens,
den Antrag auf Volksbegehren, sind 25.000 Unterschriften notwendig. Bis zum 31. Dezember
2009 wurden 7.450 Unterschriften gesammelt.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.freieraucher.de/

Berlin:

8 Verfahren (7 Volksbegehren und 1 Volkspetition), davon 1 in 2009
eingeleitet (2008: 9 Verfahren)

Volksbegehren „Anspruch auf freien Zugang zu Bildungseinrichtungen“
Ziel:
Für freien Zugang zu Bildungseinrichtungen. Die Initiative setzt sich für den freien Zugang zu
Bildungseinrichtungen ohne Numerus Clausus ein. Voraussetzung soll sein, dass die Bewerber
ihren Erstwohnsitz mindestens seit drei Jahren in Berlin haben. Darüber hinaus soll ein Bußgeld
für Amtsträger verhängt werden, wenn diese vorsätzlich oder fahrlässig einen anderen in
seinen Bemühungen um Fort- und Weiterbildung behindern. Außerdem sollen diese
Regelungen nur durch einen Volksentscheid oder durch eine Zweidrittelmehrheit im
Abgeordnetenhaus geändert werden können.
Träger: Volksgesetzgebung e. V. = Dachverband von zwei Bürgerinitiativen (Aktionsbündnis be-4tempelhof.de und Bürgerinitiative gegen Korruption in Politik, Justiz und Verwaltung)
Verlauf: Die Unterschriftensammlung begann am 24. Juli 2009. 20.000 Unterschriften werden für die
erste Verfahrensstufe benötigt. Bis Ende Dezember wurden 18.500 Unterschriften gesammelt.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.volksgesetzgebung.eu/
Volksbegehren „Für das Weltkulturerbe Tempelhof und mehr Transparenz in der Politik“
Ziel:
Für Erhalt des Flughafens Tempelhof. Mit diesem Antrag auf Volksbegehren wird ein zweiter
Versuch unternommen, die Schließung des Flughafens Berlin-Tempelhof zu verhindern. Das
Volksbegehren umfasst verschiedenste Forderungen. Das Gebäude und das gesamte Gelände
sollen als Denkmal erhalten bleiben. Das Land Berlin soll sich bei der UNESCO für eine
Ernennung des Flughafens Tempelhof zum Weltkulturerbe einsetzen. Der Flughafen soll
weiterhin als Regierungs-, Rettungs- und Ausweichflughafen genutzt werden. Darüber hinaus
wird gefordert, kostenfreien Einblick in die Akten von Behörden und Unternehmen mit
öffentlicher Beteiligung nehmen zu können, Nebentätigkeiten von Senatsmitgliedern zu
untersagen
und
die
Nebeneinkünfte
von
Senatsmitgliedern
und
des
Abgeordnetenhauspräsidenten offen zu legen.
Träger: Aktionsbündnis be-4-tempelhof.de

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

40

Verlauf: Am 30. Oktober 2008 begann das Bündnis mit der Unterschriftensammlung. Am 29. April
2009 reichte es 24.946 Unterschriften ein, von denen 21.414 für gültig erklärt wurden (20.000
benötigt). Teile des Volksbegehrens wurden vom Senat für unzulässig erklärt. Für zulässig
befunden wurden die Regelungen zum Denkmalschutz und zur Anmeldung des Flughafens als
Weltkulturerbe. Für unzulässig wurde die Forderung befunden, den Flugbetrieb für besondere
Fälle wieder herzustellen, da laut dem Senat Volksbegehren gemäß Berliner Verfassung
innerhalb einer Wahlperiode nur einmal zu einem Thema erlaubt sind. Die Forderung würde
sich in den Forderungen des ersten Tempelhof-Volksbegehrens wiederfinden. Teilweise für
unzulässig erklärt wurden auch die Regelungen zur Erhöhung der Transparenz, weil das Land
Berlin nicht für alle angestrebten Regelungen die Gesetzgebungskompetenz habe und sie zum
Teil rechtsstaatswidrig seien. Die Initiative reichte beim Landesverfassungsgericht Beschwerde
gegen die Unzulässigkeitserklärung ein.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.be-4-tempelhof.de
Volksbegehren „Mehr Demokratie beim Wählen“
Ziel:
Änderung des Berliner Landeswahlgesetzes. Das Bündnis fordert die Einführung von fünf
Parteistimmen, veränderbaren Parteilisten, Mehrmandatswahlkreisen, obligatorischen
Landeslisten und einer Ersatzstimme, für den Fall, dass Parteien die Fünf-Prozent-Hürde
verfehlen.
Träger: „Bündnis Mehr Demokratie beim Wählen“ mit über 40 Organisationen und Initiativen.
Darunter sind Mehr Demokratie e. V., attac, der Berliner Mieterverein, der Türkische Bund und
die Humanistische Union.
Verlauf: Am 3. April 2008 hat das Bündnis mit der Unterschriftensammlung begonnen. Am 14. August
2008 reichten die Initiatoren 24.021 Unterschriften ein, wovon 21.040 gültig waren (20.000
benötigt). Der Senat hat das Volksbegehren jedoch nur eingeschränkt zugelassen und die
geplante Einführung von Mehrmandatswahlkreisen sowie das Wählen mit einer Ersatzstimme
(die gilt, falls die bevorzugte Partei an der Fünf-Prozent-Hürde scheitert) für unzulässig erklärt.
Dagegen reichte die Initiative am 21. November 2008 Klage vor dem Berliner
Verfassungsgericht ein. Nach einem Urteil im Oktober 2009 zu einem anderen Volksbegehren
(Wasserversorgung) und der dabei festgestellten Unzulässigkeit der Vorprüfung durch den
Senat hob dieser am 15. Dezember 2009 seine Unzulässigkeitsentscheidung auf und ließ das
Volksbegehren formal zu.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.besseres-wahlrecht.de
Volksbegehren „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“
Ziel:
Änderung des Berliner Kita-Gesetzes, insbesondere Verbesserung des Betreuungsschlüssels und
intensivere Betreuung in den Kitas. Vor diesem Hintergrund fordert das Volksbegehren unter
anderem die Einstellung zusätzlicher pädagogischer Fachkräfte.
Träger: Aktionsbündnis: Berliner Landeselternausschuss Kindertagesstätten und andere
Verlauf: Am 15. März 2008 hat das Bündnis mit der Unterschriftensammlung begonnen. Am 28. Juli
2008 reichten die Initiatoren 66.000 Unterschriften (davon 58.200 gültige) ein (20.000
benötigt). Das Volksbegehren wurde am 26. August 2008 wegen juristischer Bedenken des
Senats für unzulässig erklärt. Wegen der hohen Folgekosten sei das Budgetrecht des Parlaments
verletzt. Die vom Senat ermittelten Kosten der Umsetzung des Volksbegehrens würde die
„Erheblichkeitsschwelle“ überschreiten. Während die Initiative von 95,9 Mio. Euro ausging,
was ungefähr 0,5 Prozent des Berliner Haushalts ausmachen würde, rechnet der Senat mit 212
Mio. Euro.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

41

Die Initiatoren klagten dagegen am 25. September 2008 vor dem Landesverfassungsgericht.
Das Verfassungsgericht erklärte haushaltswirksame Volksbegehren am 6. Oktober 2008 für
zulässig. Daraufhin übernahm der Senat die Forderungen weitgehend, so dass die zweite Stufe
des Verfahrens, das Volksbegehren, entfiel.
Ergebnis: Erfolgreich ohne Volksentscheid (durch neuen Parlamentsbeschluss)
Info:
http://volksbegehren-kita.de
Volksbegehren „Wahlfreiheit für Gäste und Wirte – kein Rauchverbot in Berliner Gaststätten“
Ziel:
Gegen das am 8. November 2007 beschlossene Nichtraucherschutzgesetz. Die Initiative
fordert Wahlfreiheit für Wirte und Gäste sowie die Kennzeichnungspflicht als Raucher- oder
Nichtraucherlokal.
Träger: Aktionsbündnis „Initiative für Genuss“ (Kneipen und Gastwirte)
Verlauf: Die Initiative hat am 11. November 2007 begonnen, Unterschriften zu sammeln. Am 30. April
2008 reichten die Initiatoren 23.252 gültige Unterschriften ein (20.000 benötigt). Der Senat
erklärte das Begehren am 27. Mai 2008 für zulässig. Nachdem die Initiative ein wenig
abgewartet hatte, wurde im Januar 2009 das Volksbegehren als nächste Verfahrensstufe
beantragt. Dieses fand vom 26. Januar bis 25. Mai 2009 statt. Das Volksbegehren unterstützten
61.644 Berlinerinnen und Berliner (entspricht 2,5 Prozent der Wahlberechtigten). Da 171.223
Unterschriften (entspricht sieben Prozent der Wahlberechtigten) benötigt wurden, scheiterte
das Volksbegehren.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften im Volksbegehren)
Info:
http://genussinitiative-berlin.de/
Volksbegehren „Pro Reli“
Ziel:
Für Einführung eines Wahlpflichtfaches Ethik/Religion an Berliner Schulen durch eine
Änderung des Schulgesetzes. Das Fach Religion soll so eine gleichberechtigte Wahlalternative
zum seit 2006 geltenden Ethikunterricht werden.
Träger: Aktionsbündnis: Verein Pro Reli e. V., beide großen Kirchen, CDU, FDP, Initiative für religiöse
und ethische Bildung, Berliner Jüdische Gemeinde und andere
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung für den Antrag auf Volksbegehren war am 1. Juni 2007.
Insgesamt 37.389 Unterschriften wurden am 29. November 2007 eingereicht (34.472 davon
waren gültig). 20.000 Unterschriften waren notwendig. Das Parlament hat die Initiative im
Januar 2008 abgelehnt. Die nächste Verfahrensstufe, das Volksbegehren, fand vom 22.
September 2008 bis 21. Januar 2009 statt. Mit 265.823 gültigen Unterschriften (entspricht etwa
elf Prozent) kamen mehr als die erforderlichen 170.905 (entspricht sieben Prozent) zustande.
Der Volksentscheid fand am 26. April 2009 statt. Die Wahl dieses Termins und die NichtZusammenlegung mit der Europawahl am 7. Juni 2009 sorgten im Vorfeld für Kritik. Der
Regierung wurden wahltaktische Manöver sowie die Verursachung von Mehrkosten
vorgeworfen. Im Volksentscheid vom 26. April 2009 stimmte eine knappe Mehrheit von 51,5
Prozent gegen den Vorschlag der Initiative. Die Abstimmungsbeteiligung betrug 29,2 Prozent.
Ergebnis: Gescheitert im Volksentscheid
Info:
http://www.pro-reli.de
Volksbegehren „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“
Ziel:
Für eine allgemeine Veröffentlichungspflicht aller Verträge im Bereich der Berliner Wasserwirtschaft. Hiermit sollen die rechtlichen Voraussetzungen für eine Aufhebung der
Teilprivatisierung der Wasserbetriebe geschaffen werden.
Träger: Aktionsbündnis: attac, Berliner Wassertisch, Bündnis gegen Privatisierung und andere
Verlauf: Start des Verfahrens war am 18. Juni 2007. Die Initiative übergab am 1. Februar 2008 38.600
Unterschriften (20.000 benötigt). Der Senat erklärte die Initiative am 4. März 2008 für
Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

42

unzulässig, da diese mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sei: Höherrangig als das
Interesse der Öffentlichkeit an der Offenlegung bewertete der Senat im Fall des WasserVolksbegehrens private Geheimhaltungsinteressen wie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
sowie Vertrauensschutz und Eigentumsgarantie. Die Initiatoren reichten am 18. April 2008
Einspruch beim Berliner Verfassungsgericht ein. Das Landesverfassungsgericht erklärte das
Volksbegehren am 6. Oktober 2009 für zulässig mit der Begründung, dass der Senat nach der
Verfassungsänderung zu direktdemokratischen Regelungen von 2006 nicht mehr im Vorfeld
eines Volksbegehrens zu prüfen habe, ob ein Volksbegehren gegen höherrangiges Recht – also
gegen die Landesverfassung, das Grundgesetz und sonstiges Bundesrecht – verstoße. Zu dieser
Klärung diene die verfassungsrechtliche Kontrolle nach einem erfolgreichen Volksentscheid.
Damit steht einem Volksbegehren als zweiter Verfahrensstufe nichts entgegen.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.berliner-wassertisch.net
http://www.unverkaeuflich.org/
Volkspetition (in Berlin „Volksinitiative“ genannt) „Mehr Demokratie beim Wählen “
Ziel:
Für Reformen des Wahlrechts. Die Initiative fordert eine Bundesratsinitiative für ein
kommunales und landesweites Ausländerwahlrecht, eine Absenkung der Fünf-Prozent-Hürde
auf drei Prozent auf Landesebene sowie die Abschaffung der Drei-Prozent-Sperrklausel auf
Bezirksebene. Zudem wird die Senkung des Mindestwahlalters zur Abgeordnetenhauswahl auf
16 Jahre gefordert.
Träger: Aktionsbündnis „Bündnis Mehr Demokratie beim Wählen“ mit über 40 Organisationen und
Initiativen. Darunter sind Mehr Demokratie e. V., attac, Bündnis 90/Die Grünen, DIE LINKE,
der Berliner Mieterverein, der Türkische Bund und die Humanistische Union.
Verlauf: Die Volkspetition startete am 3. April 2008. Am 27. November 2008 wurden 10.154
Unterschriften eingereicht (10.000 benötigt). Am 6. Mai 2009 wurde die Volkspetition im
Rechtsausschuss diskutiert und mehrheitlich abgelehnt.
Ergebnis: Gescheitert (Landesparlament lehnt Anliegen ab)
Info:
http://www.besseres-wahlrecht.de/
http://www.besseres-wahlrecht.de/2703.html

Brandenburg:

4 Verfahren (4 Volksbegehren), davon 2 in 2009 eingeleitet
(2008: 5 Verfahren)

Volksbegehren „Rettet Brandenburgs Alleen“
Ziel:
Ziel ist, das Konzept der Landesregierung zu kippen und einen wirksamen Schutz der Alleen
durchzusetzen. So gehen laut Initiatoren bis 2025 mindestens ein Drittel der gut 300.000
märkischen Alleebäume an Bundes- und Landesstraßen verloren. Dies wollen die Initiatoren
durch Nachpflanzungen verhindern.
Träger: Aktionsbündnis: Umweltverbände, darunter NABU, BUND
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung für die Volksinitiative war der 17. August 2009. 20.000
Unterschriften werden benötigt.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.rettet-brandenburgs-alleen.de/
Volksbegehren „Musische Bildung für alle“
Ziel:
Ziele sind eine Erhöhung der Landesförderung, angemessene Arbeitsverhältnisse für
Musikschullehrer sowie der Erhalt der Musikschulen als öffentliche Bildungseinrichtungen. Das

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

43

Musikschulgesetz soll novelliert werden und die Förderung von 2,6 Mio. Euro auf 5,2 Mio.
Euro verdoppelt werden.
Träger: Landesverband der Musikschulen Brandenburg
Verlauf: Die Unterschriftensammlung startete am 11. Juni 2009, die Initiative reichte am 12. November
2009 insgesamt 32.000 Unterschriften und damit mehr als die benötigten 20.000 ein. Nun
muss der Landtag entscheiden. Lehnt er die Initiative ab, kommt es zum zweiten
Verfahrensschritt, dem Volksbegehren.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.musik-bildet.de/pages/home/
Volksbegehren „Gegen die Massenbebauung Brandenburgs mit Windrädern“
Ziel:
Für mehr Beschränkungen beim Ausbau der Windkraft. Gefordert werden unter anderem ein
Abstand von 1.500 Metern zwischen Windrädern und Wohnhäusern sowie ein Verbot von
Windrädern an und in Naturparks.
Träger: Aktionsbündnis: Zusammenschluss von 11 Bürgerinitiativen
Verlauf: Die Initiative hat am 26. April 2008 mit der Sammlung der Unterschriften begonnen (20.000
benötigt, innerhalb eines Jahres). Am 27. April 2009 reichten die Initiatoren 26.800
Unterschriften ein, von denen 22.035 gültig waren. Der Landtag lehnte das Anliegen am 1. Juli
2009 inhaltlich ab. Aufgrund der hohen Verfahrenshürden beantragte die Initiative kein
Volksbegehren als zweite Verfahrensstufe.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (Rückzug)
Info:
http://www.volksinitiativewindrad.de/
Volksbegehren „Keine neuen Tagebaue – für eine zukunftsfähige Energiepolitik“
Ziel:
Gegen einen weiteren Ausbau der Braunkohle-Tagebaue in der Lausitz. Die Initiative fordert,
dass die vom Energieversorger Vattenfall neu beantragten Tagebaue nicht genehmigt werden.
Sie will, dass Brandenburg eine Wende hin zur regenerativen Energiegewinnung einleitet.
Träger: Aktionsbündnis: Bündnis 90/Die Grünen, DIE LINKE, Umweltverbände und andere
Verlauf: Das Aktionsbündnis hat am 8. Oktober 2007 mit der Sammlung der Unterschriften begonnen.
Am 15. Mai 2008 wurden 26.574 Unterschriften eingereicht (20.000 benötigt). Nachdem der
Landtag am 10. Juli 2008 die Volksinitiative inhaltlich abgelehnt hatte, begann am 10. Oktober
2008 die viermonatige Eintragungsfrist für die zweite Stufe, das Volksbegehren. Bis zum 9.
Februar 2009 unterschrieben 25.633 Bürgerinnen und Bürger, davon waren 24.501
Unterschriften gültig. Da aber 80.000 Unterschriften benötigt wurden, scheiterte das
Volksbegehren. In Brandenburg ist keine freie Unterschriftensammlung möglich, was das
Volksbegehren deutlich erschwert hat.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften im Volksbegehren)
Info:
http://www.keine-neuen-tagebaue.de/

Bremen:

Keine Verfahren (2008: Keine Verfahren)

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

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Hamburg:

3 Verfahren (3 Volksbegehren), davon keines in 2009 eingeleitet
(2008: 7 Verfahren)

Volksbegehren „Wir wollen lernen“
Ziel:
Für die Beibehaltung der Gymnasien in ihrer bisherigen Form und gegen die geplante
Einführung der sechsjährigen Grundschule (Primarschule) mit dem Schuljahr 2010/2011. Die
Initiative wendet sich gegen die von CDU und Bündnis 90/Die Grünen beabsichtigte
Bildungsreform.
Träger: Aktionsbündnis: Deutscher Lehrerverband, Verband Deutscher Realschullehrer, Eltern,
Lehrkräfte, Schulleitungen
Verlauf: Die Volksinitiative startete am 21. Mai 2008. Am 19. November 2008 wurden 21.000
Unterschriften eingereicht (10.000 Unterschriften benötigt). Die Bürgerschaft lehnte das
Anliegen ab und so kam es vom 28. Oktober bis zum 17. November 2009 zum Volksbegehren
als zweiter Stufe des Verfahrens. Mit 181.000 Unterschriften wurden deutlich mehr als die
benötigten 61.800 eingereicht.
Stimmt die Hamburgische Bürgerschaft dem Volksbegehren bis zum 17. März 2010 nicht zu
oder kommt es zu keiner Einigung, gibt es im Sommer 2010 einen Volksentscheid.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.wir-wollen-lernen.de/
Volksbegehren „Mehr Demokratie – ein faires Wahlrecht für Hamburg“
Ziel:
Für Reformen des Wahlrechts (2. Anlauf). Mit dem Volksbegehren sollen hauptsächlich die
Änderungen rückgängig gemacht werden, mit denen die CDU den Volksentscheid von 2004
abgeändert hatte. Die Initiatoren fordern eine Reform des Wahlrechts zugunsten eines
stärkeren Wählereinflusses und zuungunsten starrer Parteilisten. Bei der Bürgerschaftswahl am
24. Februar 2008 sorgte das bestehende Wahlrecht für Verärgerung und unnötige
Komplikationen.
Träger: Mehr Demokratie e. V.
Verlauf: Die Volksinitiative startete am 17. Januar 2008. Am 11. März 2008 wurden 15.327
Unterschriften eingereicht (10.000 benötigt). Die zweite Stufe, das Volksbegehren, wurde am
12. September 2008 beantragt und fand vom 23. Januar bis 13. Februar 2009 statt. Mit 76.000
gültigen Unterschriften konnten mehr als die zirka 62.000 benötigten Unterschriften gesammelt
werden.
Nach einigen Diskussionen einigten sich die Vertreter der Initiative und der Fraktionen, die
Hamburger Verfassung wurde am 10. Juni 2009 entsprechend geändert: Das Hamburger
Wahlrecht hat nun Verfassungsrang, Änderungen bedürfen einer Zweidrittelmehrheit.
Parlamentarische Änderungen des Wahlgesetzes müssen dem Volk zur Abstimmung vorgelegt
werden, wenn 30.000 Wahlberechtigte das verlangen.
Im Gegenzug akzeptierte die Initiative das Bremer Modell bei der Landesliste und die damit
verbundene Schwächung der Personenwahl. In den Wahlkreisen wird wie beim Entwurf des
Volksbegehrens nur nach Personenlisten ohne Listenkreuz gewählt. Damit war das
Volksbegehren erfolgreich, ohne dass es zu einem Volksentscheid kam.
Ergebnis: Erfolgreich ohne Volksentscheid
Info:
http://www.faires-wahlrecht.de/
Volksbegehren „Gegen Nichtraucherschutzgesetz“
Ziel:
Gegen das Hamburger Nichtraucherschutzgesetz, das ab 1. Januar 2008 in Kraft trat
Träger: Initiative „Hamburger Rauchrebellen“ (Gastwirte)

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

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Verlauf: Die Volksinitiative startete am 7. September 2007. Am 8. Dezember 2007 reichten die
Initiatoren 11.000 Unterschriften ein – erforderlich waren 10.000. Für ein Volksbegehren
(zweite Verfahrensstufe) wären dann 62.000 Unterschriften (fünf Prozent der
Stimmberechtigten) notwendig. Dieses wurde jedoch nicht beantragt.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (Rückzug)

Hessen:

1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon keines in 2009 eingeleitet
(2008: 1 Verfahren)

Volksbegehren gegen Rauchverbot „Legalisierung von Rauchen“
Ziel:
Gegen die Neuregelungen zum Rauchverbot / gegen das Nichtraucherschutzgesetz
Träger: Die Macher e. V.
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung war am 10. Dezember 2007. Für den Antrag auf ein
Volksbegehren werden 130.000 Unterschriften (drei Prozent der Stimmberechtigten) benötigt.
Das ist bundesweit die höchste Hürde für einen Antrag auf Volksbegehren. Bis 31. Dezember
2009 wurden 50.000 Unterschriften gesammelt.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.freieraucher.de/

Mecklenburg-Vorpommern:

1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon keines in
2009 eingeleitet (2008: 2 Verfahren)

Volksbegehren „Kein Steinkohlekraftwerk in Lubmin“
Ziel:
Gegen das geplante Steinkohlekraftwerk Lubmin. Der dänische Konzern Dong Energy will bis
2012 am Greifswalder Bodden für rund zwei Milliarden Euro ein 1.600-MegawattSteinkohlekraftwerk errichten.
Träger: Aktionsbündnis: Bündnis 90/Die Grünen, DIE LINKE, Bürgerinitiativen, Hochschullehrer und
andere
Verlauf: Am 14. Januar 2008 begann die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative. Die Initiatoren
haben am 16. April 2008 zirka 32.000 Unterschriften eingereicht (15.000 benötigt). Der
Landtag beschäftigte sich im Sommer/Herbst 2008 mit dem Anliegen. Der Wirtschaftsausschuss
des Landtags hat einen Beschluss gefasst, in dem die Volksinitiative zwar als wichtiger Beitrag
zur öffentlichen Debatte gewertet wurde. Zugleich wurde klargestellt, dass aus Sicht der
regierenden SPD und CDU das laufende Genehmigungsprozedere einem rechtsstaatlichen
Verfahren entspricht und daher ohne politische Einflussnahme fortgesetzt werden soll. Am 22.
Oktober 2008 lehnte der Landtag die Volksinitiative ab – nun könnte die zweite
Verfahrensstufe, das Volksbegehren, beantragt werden. Parallel dazu begann am 28. Oktober
2008 in Greifswald das mehrwöchige Anhörungsverfahren. Dazu lagen der
Genehmigungsbehörde mehr als 9.000 Einwendungen von Kraftwerksgegnern vor.
Das Volksbegehren wurde jedoch im Laufe des Jahres 2009 nicht beantragt.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (Rückzug)
Info:
http://www.volksinitiative-lubmin.de

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

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Niedersachsen:

1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon 1 in 2009 eingeleitet
(2008: 3 Verfahren)

Volksbegehren „Für gute Schulen in Niedersachsen“
Ziel:
Gegen Verkürzung der Schulzeit von 13 auf zwölf Jahre. Für Reform des Schulgesetzes, das
eine zwölfjährige Schulzeit vorsieht. Ziel ist es, dass niedersächsische Gymnasien und
Gesamtschulen selbst darüber entscheiden können, ob sie das Abitur nach acht oder neun
Jahren wollen sowie eine leichtere Einrichtung von Gesamtschulen.
Träger: Aktionsbündnis: Elternvertreter aus Hannover, Göttingen, Oldenburg und Braunschweig,
unterstützt von Gewerkschaften und Oppositionsparteien
Verlauf: Start der Aktivitäten war am 13. November 2009. Die Initiatoren haben sechs Monate Zeit für
die Sammlung von 25.000 Unterschriften (Antrag auf Volksbegehren) sowie weitere sechs
Monate für die Sammlung von insgesamt 608.000 Unterschriften (Volksbegehren). Die
Unterschriften für den Antrag auf Volksbegehren können hierbei angerechnet werden.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.volksbegehren-schulen.de

Nordrhein-Westfalen:

1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon keines in 2009
eingeleitet (2008: 2 Verfahren)

Volksbegehren „Gegen Nichtraucherschutzgesetz“
Ziel:
Gegen die Neuregelungen zum Rauchverbot / gegen das Nichtraucherschutzgesetz
Träger: Die Macher e. V.
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung war am 25. Januar 2008. Für den Antrag auf ein
Volksbegehren werden 3.000 Unterschriften benötigt. Bis 15. Juni 2009 wurden lediglich 50
Unterschriften gesammelt. Danach wurde das Verfahren abgebrochen.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften beim Antrag auf VB/bei der
Volksinitiative)
Info:
http://www.freieraucher.de/
http://nrw.mehr-demokratie.de/vb-raucher.html

Rheinland-Pfalz:

1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon keines in 2009 eingeleitet
(2008: 1 Verfahren)

Volksbegehren gegen Rauchverbot „Legalisierung von Rauchen“
Ziel:
Gegen die Neuregelungen zum Rauchverbot / gegen das Nichtraucherschutzgesetz
Träger: Die Macher e. V.
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung war am 7. Februar 2008. Für den Antrag auf Volksbegehren
werden 20.000 Unterschriften benötigt. Bis zum 31. Dezember 2008 wurden
5.500 Unterschriften gesammelt, im Jahre 2009 keine weiteren mehr. Das Verfahren wurde
abgebrochen.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften beim Antrag auf VB/bei der
Volksinitiative)
Info:
http://www.freieraucher.de/

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

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Saarland:

1 Verfahren (1 Volksbegehren), davon keines in 2009 eingeleitet
(2008: 1 Verfahren)

Volksbegehren gegen Rauchverbot „Legalisierung von Rauchen“
Ziel:
Gegen die Neuregelungen zum Rauchverbot / gegen das Nichtraucherschutzgesetz
Träger: Die Macher e. V.
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung war am 7. Februar 2008. Für die Volksinitiative werden
5.000 Unterschriften benötigt. Bis zum 15. Juni 2009 wurden lediglich 50 Unterschriften
gesammelt. Danach wurde das Verfahren abgebrochen.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften beim Antrag auf VB/bei der
Volksinitiative)
Info:
http://www.freieraucher.de/

Sachsen:

Keine Verfahren (2008: keine Verfahren)

Sachsen-Anhalt:

2 Verfahren (2 Volksbegehren), davon 1 in 2009 eingeleitet
(2008: 1 Verfahren)

Volksbegehren „Gegen zwangsweise Bildung von Einheitsgemeinden“ (2)
Ziel:
Gegen die zwangsweise Bildung von Einheitsgemeinden. Ziel ist es, die Regierung zur
Rücknahme ihrer Pläne zu bewegen. CDU und SPD hatten im Koalitionsvertrag festgelegt, bis
spätestens 2011 flächendeckend Einheitsgemeinden zu bilden. Orte, die sich verweigern,
sollen notfalls gezwungen werden, sich mit Nachbarorten zusammenzuschließen.
Träger: Bürgerinitiative, Kommunalpolitiker
Verlauf: Vorgeschichte: Ein erster Versuch scheiterte 2009. Die Unterschriftensammlung für die
Volksinitiative begann am 26. Oktober 2009. Mehr als die benötigten 30.000 Unterschriften
wurden eingereicht, so dass das Volksbegehren als zweite Verfahrensstufe am 16. Dezember
2009 begann. Innerhalb von sechs Monaten müssen elf Prozent der Wahlberechtigten das
Begehren unterstützen.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.volksinitiative-sachsen-anhalt-2011.de/
Volksbegehren „Gegen zwangsweise Bildung von Einheitsgemeinden“ (1)
Ziel:
Gegen die zwangsweise Bildung von Einheitsgemeinden. Ziel ist es, die Regierung zur
Rücknahme ihrer Pläne zu bewegen. CDU und SPD hatten im Koalitionsvertrag festgelegt, bis
spätestens 2011 flächendeckend Einheitsgemeinden zu bilden. Orte, die sich verweigern,
sollen notfalls gezwungen werden, sich mit Nachbarorten zusammenzuschließen.
Träger: Bürgerinitiative, Kommunalpolitiker
Verlauf: Die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative begann am 8. Dezember 2006. Am 26.
Februar 2007 wurden 40.000 Unterschriften eingereicht (30.000 benötigt) und damit eine
Anhörung im Landtag erreicht. Am 13. Juli 2007 beschäftigte sich der Landtag mit dem
Anliegen und wies dieses zurück.
Jedoch kam es währenddessen innerhalb der regierenden CDU/SPD-Koalition wiederholt zu
Streit um die Reform und zur zeitlichen Verzögerung. So sollen sich kleine Orte in einer
freiwilligen Phase bis zum Jahr 2009 zu Einheitsgemeinden zusammenschließen, etwa ein
Drittel soll alternativ auch Verbandsgemeinden bilden können. Die Orte, die sich bis Mitte
2009 nicht zu größeren Gebilden zusammenschließen, sollen bis 2011 zwangsweise
Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

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Einheitsgemeinden bilden. Wegen der zeitlichen Verzögerung wurde die Beantragung eines
Volksbegehrens bislang nur diskutiert, aber noch nicht umgesetzt. Stattdessen legten die
Initiatoren am 10. Juni 2008 eine Verfassungsbeschwerde gegen das neue Gesetz zur
Gemeindegebietsreform ein – mehr als 100 Gemeinden schlossen sich an.
Im April 2009 bestätigten die Richter des Verfassungsgerichts die Gemeindereform in vollem
Umfang und wiesen die Verfassungsbeschwerden mehrerer Gemeinden ab.
Daraufhin initiierten die Gegner einen zweiten Versuch, der im Oktober 2009 gestartet wurde.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (Rückzug)
Info:
http://www.volksinitiative-sachsen-anhalt-2011.de/

Schleswig-Holstein:

3 Verfahren (3 Volksbegehren), davon 1 in 2009 eingeleitet
(2008: 7 Verfahren)

Volksbegehren „Kinderrechte stärken, Armut bekämpfen“
Ziel:
Für die Bekämpfung von Kinderarmut und für eine Stärkung von Kinderrechten in SchleswigHolsteins Landesverfassung
Träger: Aktionsbündnis: AWO, Kinderschutzbund, Sozialverbände
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung war am 5. Januar 2009. Die Volksinitiative wurde am 19.
November 2009 – vor Ablauf der einjährigen Sammelfrist – mit mehr als 30.000 Unterschriften
eingereicht (20.000 Unterschriften benötigt). Nun muss sich nach Prüfung der
Unterschriftenlisten der Landtag mit der Initiative befassen. Stimmt die Mehrheit des Landtags
der Initiative nicht zu, können die Initiatoren ein Volksbegehren als nächste Verfahrensstufe
starten.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.awo-sh.de, http://www.kinderschutzbund-sh.de/
Volksbegehren gegen Rauchverbot „Legalisierung von Rauchen“
Ziel:
Gegen die Neuregelungen zum Rauchverbot / gegen das Nichtraucherschutzgesetz
Träger: Die Macher e. V.
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung war am 1. Januar 2008. Für die Volksinitiative werden
20.000 Unterschriften benötigt. Bis zum 15. Juni 2009 wurden lediglich 8.150 Unterschriften
gesammelt. Danach wurde das Verfahren abgebrochen.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften bei der Volksinitiative)
Info:
http://www.freieraucher.de/
Volksbegehren „Für die Erhaltung der Realschule“
Ziel:
Für den Erhalt der Realschulen und damit gegen die geplante Schulreform.
Träger: Landesverband der Deutschen Realschullehrer
Verlauf: Start der Volksinitiative war am 3. Dezember 2007. Am 30. April 2008 reichten die Initiatoren
rund 30.000 Unterschriften ein (20.000 benötigt). Nach einigen Diskussionen und Beratungen
erklärte der Landtag den Antrag im Juni 2009 für zulässig. Für das Volksbegehren, das am
1. Juli 2009 startete, mussten die Initiatoren innerhalb von sechs Monaten mindestens 110.000
Unterschriften (entspricht fünf Prozent der Stimmberechtigten) sammeln. Bis Mitte November
2009 lagen zirka 55.000 Unterschriften vor. Das Ergebnis des Volksbegehrens wird – nach
Auszählung der Stimmen – für Februar 2010 erwartet.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.vdr-sh.de/, http://www.pro-realschule.de, http://www.rs-soll-bleiben.de/

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

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Thüringen:

3 Verfahren (3 Volksbegehren), davon 1 in 2009 eingeleitet
(2008: 2 Verfahren)

Volksbegehren „Für eine bessere Familienpolitik“ (2)
Ziel:
Für eine Rücknahme der Mittelkürzungen für Kindertageseinrichtungen. Die Initiative fordert
insgesamt 2.000 zusätzliche Kita-Stellen, um auch in Thüringen bei der Kinderbetreuung
europäische Mindeststandards zu erreichen. Der erste Anlauf der Initiative war im Dezember
2007 vor dem Thüringer Verfassungsgericht gescheitert.
Träger: Aktionsbündnis: DGB, GEW, Verdi, DIE LINKE, Bündnis 90/Die Grünen und andere
Verlauf: Die Unterschriftensammlung für den Antrag auf Volksbegehren startete am 1. Mai 2009. Am
10. Juni 2009 beendete die Initiative die Unterschriftensammlung und reichte 17.000
Unterschriften – davon 16.441 gültige – ein (5.000 benötigt). Der Antrag auf Volksbegehren
wurde am 15. September 2009 für zulässig erklärt. Bevor es zum Volksbegehren als nächster
Stufe kommt, wollen die Initiatoren jedoch die Entscheidung des neu gewählten Thüringer
Landtags abwarten.
Die neue Regierung aus CDU und SPD hat im Koalitionsvertrag vereinbart, das Volksbegehren
umzusetzen. Dies ist bis Ende Dezember 2009 jedoch noch nicht geschehen.
Ergebnis: Offen
Info:
http://www.bessere-familienpolitik.de/
Volksbegehren gegen Rauchverbot „Legalisierung von Rauchen“
Ziel:
Gegen die Neuregelungen zum Rauchverbot / gegen das Nichtraucherschutzgesetz
Träger: Die Macher e. V.
Verlauf: Start der Unterschriftensammlung war am 1. Januar 2008. Für die Volksinitiative werden
5.000 Unterschriften benötigt. Bis zum 15. Juni 2009 wurden lediglich 800 Unterschriften
gesammelt. Danach wurde das Verfahren nicht weiter verfolgt.
Ergebnis: Gescheitert ohne Volksentscheid (zu wenig Unterschriften beim Antrag auf VB/bei der
Volksinitiative)
Info:
http://www.freieraucher.de/
Volksbegehren „Mehr Demokratie in Thüringer Kommunen“
Ziel:
Für eine Reform der Bürgerentscheidsregelung in Thüringen. Unter anderem fordern die
Initiatoren eine Senkung der Quoren und eine Ausweitung des Katalogs zulässiger Themen.
Träger: Bündnis aus 19 Organisationen: Gewerkschaften, DIE LINKE, Bündnis 90/Die Grünen, Mehr
Demokratie e. V., Bund der Steuerzahler und andere
Verlauf: Start der Antragssammlung war am 31. August 2007. Innerhalb von sechs Wochen mussten
5.000 Unterschriften für den Antrag gesammelt werden, was der Initiative mit 12.862
Unterschriften gelang. Die Unterschriften wurden am 6. November 2007 eingereicht. Am 18.
Dezember 2007 wurde das Volksbegehren zugelassen. Am 20. März 2008 begann die
viermonatige Sammlungsfrist (mit freier Unterschriftensammlung) für das Volksbegehren, die
am 19. Juli 2008 endete. Mit 235.530 gültigen Unterschriften wurden mehr als die benötigten
195.000 Unterschriften gesammelt. Offiziell wurde das Volksbegehren am 23. Oktober 2008
für zustande gekommen erklärt. Zwei Wochen zuvor, am 8. Oktober 2008, verabschiedete
jedoch die CDU-Mehrheit im Landtag einen eigenen Gesetzentwurf zur Reform des
Bürgerentscheids. Dies stieß auf große Kritik nicht nur von Seiten der Initiatoren: Die
alleinregierende CDU verändere noch vor einem Volksentscheid die Gesetzeslage, auf die sich
das Volksbegehren bezieht, und begebe sich damit auf verfassungsrechtliches Glatteis. Fairer
wäre es gewesen, diesen Landtags-Gesetzentwurf als Konkurrenzvorlage alternativ zum
Volksbegehrens-Entwurf im Volksentscheid zur Abstimmung zu stellen (wie dies in Bayern

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

50

1995 und Hamburg 1998 geschah). Gegen das verabschiedete Gesetz und das Vorgehen der
CDU reichten die beiden Oppositionsfraktionen von SPD und DIE LINKE sowie die
Vertrauensperson Klagen beim Thüringer Verfassungsgerichtshof ein.
Die Initiatoren und die Regierung einigten sich jedoch im Frühjahr 2009: Die Klagen wurden
zurückgezogen und am 3. April 2009 übernahm der Thüringer Landtag die Forderungen des
Volksbegehrens vollständig. Damit war die Initiative erfolgreich, ohne dass es zu einem
Volksentscheid kam.
Ergebnis: Erfolgreich ohne Volksentscheid (durch neuen Parlamentsbeschluss)
Info:
http://www.thueringen.mehr-demokratie.de

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

51

Anhang 2:

Glossar

Direktdemokratische Verfahren
Sammelbegriff; darunter fallen „von unten“ initiierte Volksbegehren und Volksinitiativen
beziehungsweise -petitionen sowie obligatorische Verfassungsreferenden und Volksabstimmungen über
eine neue Landesverfassung/Sonderabstimmungen.
Volksbegehren
Umgangssprachlich für mehrstufiges direktdemokratisches Verfahren; „von unten“, also von den Bürgern
initiiert. Da der Begriff für das ganze Verfahren mit dem Begriff für die 2. Stufe identisch ist, wird in der
Wissenschaft der Begriff „Volksgesetzgebung“ für das gesamte Verfahren verwendet.
Es gibt drei Verfahrensstufen:
1. Stufe: Volksinitiative (VI) beziehungsweise Antrag auf Volksbegehren (Antrag auf VB)
Sammlung der vorgeschriebenen Unterschriften und Einreichung bei der für das jeweilige Thema
zuständigen Behörde.
Bei einer Volksinitiative muss sich der Landtag inhaltlich mit dem Anliegen befassen.
Beim Antrag auf Volksbegehren wird lediglich formal die Zulässigkeit geprüft, eine Befassung im
Landtag kann stattfinden.
2. Stufe: Volksbegehren (VB) und Unterschriftenquorum
Erneute Sammlung von Unterschriften. Die Hürden liegen hier höher als in der 1. Stufe und
variieren je nach Bundesland zwischen vier und 20 Prozent. Die benötigte Prozentzahl für das
Volksbegehren wird auch als „Unterschriftenquorum“ bezeichnet.
3. Stufe: Volksentscheid (VE)
Abstimmung der Bürger über eine Sachfrage. Das jeweilige Landesparlament kann einen
Gegenentwurf zur Abstimmung stellen. In manchen Bundesländern gilt ein Abstimmungsquorum.
Abstimmungsquorum
Legt fest, dass ein bestimmter Prozentsatz der Wahlberechtigten sich am Volksentscheid beteiligen muss
(Beteiligungsquorum) oder dass ein bestimmter Prozentsatz der Wahlberechtigten einer Vorlage
zustimmen muss (Zustimmungsquorum), damit der Volksentscheid gültig ist. In Bundesländern mit
Abstimmungsquoren genügt es nicht, wenn die einfache Mehrheit der Abstimmenden sich für eine
Vorlage ausspricht.
Obligatorisches Verfassungsreferendum
Verpflichtend vorgeschriebener Volksentscheid bei Verfassungsänderungen, ein entsprechender
Beschluss des Landesparlaments geht dem Volksentscheid voraus.
Volkspetition (in manchen Bundesländern mit „Volksinitiative“ bezeichnet)
Einstufiges und unverbindliches Bürgerbeteiligungsverfahren, das zur Behandlung des Anliegens im
Landtag führt; „von unten“, also von den Bürgern initiiert. Da „Volksinitiative“ auch für die 1. Stufe eines
Volksbegehrens gebräuchlich ist, wird in der Wissenschaft der Begriff „Volkspetition“ verwendet. In den
meisten Bundesländern wird aber von „Volksinitiative“, in einigen Bundesländern auch von
„Bürgerantrag“ gesprochen.

Volksbegehrensbericht 2009 • Mehr Demokratie

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