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Periodical volume

Full text: Volksbegehrens-Bericht Issue 2002

Mehr Demokratie e.V.

Februar 2003

Volksbegehrens-Bericht 2002
Themen, Trends und Erfolge von Bürger- und Volksbegehren in Deutschland

I. Landesebene

Das dritte Jahr in Folge legt der Fachverband
Mehr Demokratie e.V. den Volksbegehrens-Bericht vor. Wir tragen damit einer Entwicklung
Rechnung, die seit Anfang der 90er Jahre zur
flächendeckenden Einführung der direkten Demokratie in den Bundesländern geführt hat.

Alle 16 Landesverfassungen sehen die Volksgesetzgebung vor. Das Verfahren ist dreistufig:
(1) Zunächst muss ein Zulassungsantrag für ein
Volksbegehren gestellt werden. In einigen Ländern wird auf dieser Stufe bereits der Landtag
mit dem Antrag befasst, man spricht dann von
einer Volksinitiative. (2) Auf der zweiten Stufe
erfolgt das Volksbegehren. Ist es erfolgreich,
kommt es (3) zum Volksentscheid. Der Volksentscheid entfällt, wenn der Landtag das Anliegen
der Volksinitiative bzw. des Volksbegehrens
übernimmt.
Sieben Länder sehen zudem noch unverbindliche
Volkspetitionen vor, die lediglich zu einer Behandlung des Themas im Parlament führen.1

Der Bericht zieht eine Bilanz des vergangenen
Jahres und zeigt aktuelle Trends auf. Wie häufig
wird die direkte Demokratie genutzt? Welche
Themen beschäftigen die Bürgerinnen und Bürger? Wer wendet die Beteiligungsinstrumente an?
Haben die Bürger Erfolg? Wie geht die Politik mit
Bürger- und Volksbegehren um? Welche Reformen für mehr direkte Demokratie sind zu verzeichnen? Im Anhang führen wir alle LänderInitiativen mit detaillierten Informationen auf.
Zudem bewerten wir die Debatte über bundesweite Volksentscheide. Am 7. Juni 2002 stimmte
erstmals seit 1949 eine Mehrheit der Abgeordneten für die Einführung der direkten Demokratie.
Die erforderliche Zweidrittel-Mehrheit für eine
Grundgesetzänderung wurde aufgrund der Ablehnung durch die CDU/CSU jedoch verfehlt.

1. Mehr Initiativen eingeleitet
Die Bürger haben im Jahr 2002 wieder mehr
Initiativen eingeleitet. In den Bundesländern
wurden 14 direktdemokratische Verfahren gestartet. 2001 waren es acht, 2000 waren es zehn.
Hinzu kommen Initiativen, die schon in den Vorjahren begonnen hatten. Insgesamt zählten wir
18 laufende Verfahren im Jahr 2002 (2001: 18 /
2000: 27).

1

1

Leider verfolgen die Landesverfassungen keine
einheitliche Linie in der Benennung dieses Instrumentes. Es gibt die Bezeichnungen „Bürgerantrag“ (Bremen, Thüringen), „Volksinitiative“ (Berlin, Niedersachsen, NRW, Sachsen-Anhalt) und
„Volkspetition“ (Hamburg). Da es sich um eine
qualifizierte Massenpetition handelt, halten wir
„Volkspetition“ für den besten Begriff.

Volksbegehrens-Bericht 2002

Damit bewegt sich die direkte Demokratie noch
immer auf einem mäßigen Niveau. Im bislang
initiativstärksten Jahr 1997 zählten wir doppelt
soviele Volkspetitionen und Volksbegehren (36).
Doch auf den Boom in den 90er Jahren folgte
ein „Ernüchterungseffekt“. Da viele Initiativen an
hohen Quoren und vor Gericht scheiterten, verloren die Bürger das Vertrauen in die direkte Demokratie. Dieser Trend scheint sich nun wieder
umzukehren. Die Bürger nutzen ihre Rechte vor
allem in Ländern, in denen in jüngster Zeit die
Hürden für Volksinitiativen und Volksbegehren
gesenkt wurden.

Weitere vier Anträge fallen in den Bereich Soziales. Dazu zählt die Volksinitiative gegen die Privatisierung städtischer Krankenhäuser in Hamburg. In Nordrhein-Westfalen scheiterte eine
Bürgerinitiative mit dem Versuch, die von der
Landesregierung geplanten Standorte für Forensik-Kliniken in Frage zu stellen. Bessere Lebensbedingungen für Asylbewerber will eine Volksinitiative in Brandenburg erreichen.
Ein wichtiges Thema für die Bürger waren wie
auch in den Vorjahren Fragen der Demokratie
und der Innenpolitik. In Hamburg hat eine Bürgerinitiative mit 14.000 Unterschriften ein Volksbegehren für die Reform des Wahlrechts eingeleitet. Für viel Wirbel sorgt auch das
Volksbegehren “Wer bestellt, muss auch zahlen”
der Freien Wähler in Bayern, das sich für die
Aufnahme des Konnexitätsprinzips in die Landesverfassung einsetzt.

Die meisten Verfahren registrierten wir in Hamburg (5), es folgt Brandenburg (3) vor Bayern,
Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein (je 2) sowie Sachsen und Bremen
(je 1). In acht Ländern gab es keine direktdemokratischen Initiativen auf Landesebene.
Die intensive Praxis in Hamburg ist auf die Reform der Volksgesetzgebung im Jahr 2001 zurückzuführen. Hamburg halbierte damals die
Quoren für Volksinitiativen auf ca. ein Prozent
und für Volksbegehren auf fünf Prozent. Auch die
beiden Verfahren in NRW gehen auf die im März
2002 neu eingeführte Volkspetition zurück.

Eine Initiative, mit der die Republikaner in Niedersachsen eine Volksbefragung zum rot-grünen
Zuwanderungsgesetz forderten, scheiterte mit
4.095 statt der nötigen 25.000 Unterschriften
bereits in der Zulassungsphase.

3. Akteure: Bürgerinitiativen und Oppositionsparteien lancieren die meisten Volksbegehren

Neben den 18 Verfahren „von unten“ kam es im
letzten Jahr in Hessen zu drei obligatorischen
Verfassungsreferenden2 . In den Volksentscheiden
stimmten die Wähler am 22. September den
Vorschlägen des Landtages zu, die Legislaturperiode auf fünf Jahre zu verlängern sowie das
Staatsziel Sport und das Konnexitätsprinzip in
der Verfassung zu verankern.

Die direkte Demokratie wurde im letzen Jahr
gleichermaßen von Bürgerinitiativen und von
Oppositionsparteien genutzt. Beide Gruppen
waren Träger von je sieben der 18 Verfahren.
Weitere vier Anträge wurden von Verbänden eingeleitet.
Häufig kommt es auch zu Aktionsbündnissen, in
denen Bürgerinitiativen von Verbänden und kleineren Parteien unterstützt werden.

2. Themen: Was die Bürger bewegt
Sechs Initiativen beschäftigen sich mit dem klassischen Länderthema Bildung/Erziehung. So
kämpft in Sachsen das Volksbegehren “Zukunft
braucht Schule” gegen geplante Schulschließungen. Und die Elterninitiative “Bildungswüste
Grundschule” in Schleswig-Holstein wehrt sich
gegen Unterrichtsausfälle. In Nordrhein-Westfalen
starteten Studenten eine Volkspetition gegen
Studiengebühren. Die SPD hat in Hamburg per
Volksinitiative einen Gesetzentwurf für eine garantierte Kinderbetreuung eingebracht.

4. Erfolge: Wie Initiativen aus dem Volk den
Politikern Beine machen
Volksentscheide sind in den Bundesländern noch
immer eine Ausnahme. 2002 erreichten die Bürger keine Abstimmung. Bisher gab es in den
Bundesländern zehn durch Volksbegehren ausgelöste Volksentscheide.
Im Jahr 2003 könnte es jedoch gleich zu mehreren Abstimmungen kommen. Gute Chancen bestehen für die Hamburger Kita-, Krankenhausund Wahlrechts-Initiativen. In Sachsen könnte
das Bildungs-Volksbegehren an die Urnen kom-

2 Jede vom Landtag beschlossene Verfassungsänderung muss dem Volk vorgelegt werden. Diese Regelung sieht neben Hessen auch Bayern vor.

2

Volksbegehrens-Bericht 2002

men. Und in Bayern wird wohl im Herbst ein
Volksentscheid über die Verankerung des Konnexitätsprinzips in der Verfassung stattfinden.

Leider werden Bürgerbegehren nur in wenigen
Ländern hinreichend erfasst. Gerade in den auch
bisher schon initiativstarken Ländern ist ein
Trend zu mehr Bürgerbegehren zu beobachten:
• In Bayern verdoppelte sich die Zahl der Bürgerbegehren 2001 im Vergleich zum Vorjahr
auf 102. Auch die Zahl der lokalen Abstimmungen nahm um die Hälfte auf 70 zu. (Für
das Jahr 2002 liegen noch keine Zahlen vor).
• In NRW stieg die Zahl der neu eingeleiteten
Initiativen 2002 gegenüber dem Vorjahr um
ca. ein Fünftel auf 43.
• In Hamburgs Bezirken wurden neun neue
Bürgerbegehren gestartet (2001: zwei).
• In Sachsen blieb die Zahl der Initiativen mit
12 nahezu konstant (2001: 13).

Der Erfolg einer Initiative hängt nicht nur vom
Erreichen eines Volksentscheids ab. Häufig reagieren Parlamente und Regierungen schon im
Vorfeld. Das zeigte sich auch im letzten Jahr.
Den schnellsten Erfolg verzeichneten die Freien
Wähler in Bayern. Schon bevor sie überhaupt
die Unterschriften für die Beantragung des
Volksbegehrens “Wer bestellt, muss auch zahlen” sammelten, gab die CSU ihren Widerstand
gegen die Reform der Gemeindefinanzen auf. Die
Landesregierung will jetzt dem Volk einen eigenen Vorschlag vorlegen. Die Freien Wähler setzen ihre Initiative allerdings fort, weil sie eine
Verwässerung ihrer Ziele befürchten.

In den meisten Bundesländern finden bisher
jedoch nur selten Bürgerbegehren und -entscheide statt. In einigen dieser Länder – uns liegen
Daten für Baden-Württemberg und Niedersachsen vor – ist die Zahl der Bürgerbegehren seit
Jahren rückläufig.

Noch bis Mai 2003 läuft die Sammlung für das
sächsische Volksbegehren “Zukunft braucht
Schule”, für dessen Erfolg 450.000 Unterschriften erforderlich sind. Die unter Druck geratene
CDU-Regierung hat bereits einen Gesetzentwurf
in den Landtag eingebracht, der der Forderung
nach kleineren Schulklassen entgegenkommt.
In Hamburg führte die von 18.400 Bürgern unterstützte Volksinitiative “Sonntag ist nicht alle
Tage” dazu, dass der Senat seine Pläne für verkaufsoffene Sonntage massiv zusammenstrich. In
Schleswig-Holstein lehnte der Landtag zwar die
Verankerung einer menschenwürdigen Pflege in
der Landesverfassung knapp ab, übernahm aber
einige weitere Vorschläge der von 38.000 Menschen unterzeichneten Volksinitiative. Und der
Brandenburger Landtag ist der Asyl-Volksinitiative bereits während der Unterschriftensammlung
entgegengekommen.

Nach unserer Schätzung werden derzeit in den
ca. 14.000 deutschen Kommunen pro Jahr 250
Bürgerbegehren eingeleitet und es finden rund
120 Bürgerentscheide statt.
Insgesamt zählten wir in Deutschland bisher ca.
2.800 Bürgerbegehren und 1.300 Bürgerentscheide. Fast die Hälfte aller Initiativen (1.260) und
Abstimmungen (570) wurden in Bayern eingeleitet. Die intensivste Praxis ist in Hamburgs sieben Stadtbezirken zu beobachten, wo es in den
vier Jahren seit Einführung des Instruments bereits zu 35 Bürgerbegehren kam.
Auch auf lokaler Ebene hängt die Intensität der
direkten Demokratie in erster Linie vom Verfahren ab. Bayern und Hamburg – wo die Bürger
jeweils selbst per Volksabstimmung den Bürgerentscheid einführten – haben die niedrigsten
Hürden und verzichten weitgehend auf einen
Themenausschluss. In diesen beiden Ländern –
und mit Abstrichen auch in NRW und Hessen –
hat sich der Bürgerentscheid zu einem lebendigen Element der lokalen Demokratie entwickeln
können. Die Bürger nutzen ihre Rechte vernünftig. Es werden nicht nur Projekte gestoppt, sondern auch neue Vorschläge vorgelegt.

II. Kommunalebene
1. Mehr Bürgerbegehren eingeleitet
Auf kommunaler Ebene ist die direkte Demokratie zweistufig geregelt: Auf das einleitende Bürgerbegehren folgt im Erfolgsfall der Bürgerentscheid. In acht Ländern kann zudem auch der
Gemeinderat einen Bürgerentscheid einleiten
(Ratsbegehren). 15 der 16 Bundesländer sehen
heute Bürgerbegehren und -entscheide auf kommunaler Ebene vor. Berlin will 2003 nachziehen.

Hingegen führen Bürgerbegehren in den meisten
Ländern noch immer ein Schattendasein; restriktive Quoren und ein weiter Themenausschluss lassen Bürgerentscheide nur in Ausnahmefällen zu.

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Volksbegehrens-Bericht 2002

2. Globalisierung, Privatisierung
und Bürgerbegehren

Dass lokale Bürgerbegehren mitunter auch einen
„Global Player“ in die Knie zwingen können,
hatte die bayerische ÖDP schon 2001 gezeigt. In
11 Kommunen forderte sie den Verzicht auf
Strom aus dem umstrittenen tschechischen
Reaktor Temelin. Der betroffene E.ON-Konzern
vollzog darauf eine Kehrtwende und kündigte
angesichts der massiven Proteste den Stromliefervertrag mit dem tschechischen Staatskonzern
CEZ.

Die Konjunktur der Globalisierungsdebatte spiegelt sich auch in der direkten Demokratie wider.
Ein Kernpunkt der Kritik richtet sich gegen die
Privatisierung öffentlicher Einrichtungen. Offensichtlich teilt eine Mehrheit der Bürger die Bedenken. Viele Initiativen wenden sich erfolgreich
gegen die Privatisierungs-Vorhaben der gewählten Politiker.

Ganz offensichtlich erfüllt die direkte Demokratie
hier eine ihrer wichtigsten Aufgaben – sie deckt
Interessenkonflikte zwischen den gewählten Politikern und den Bürgern auf. Die überaus klaren
Ergebnisse der bisherigen Bürgerentscheide weisen darauf hin, dass eine Mehrheit der Bevölkerung Privatisierungen als Lösung der kommunalen Finanzprobleme ablehnt.

Mit gleich zwei Volksinitiativen wehrt sich Attac
in Hamburg gegen den Verkauf öffentlicher Krankenhäuser und die Privatisierung der Wasserwerke. Die von der Gewerkschaft Verdi unterstützte
Krankenhaus-Initiative war auf der ersten Stufe
erfolgreich, voraussichtlich im Mai 2003 kommt
es zum Volksbegehren.
Im ersten landkreisweiten Bürgerentscheid in
Nordfriesland votierten 75 Prozent für den Weiterbetrieb der vier kreiseigenen Kliniken in öffentlicher Hand. In Zwickau stoppten 81 Prozent
die Krankenhaus-Verkaufspläne des Stadtrates.
Beim Bürgerentscheid in Plauen stimmte zwar
eine Mehrheit gegen die Privatisierung der Vogtland-Klinik, die erforderliche Mindestzustimmung
von einem Viertel der Wahlberechtigten wurde
jedoch verfehlt. Auch im rheinland-pfälzischen
Kreis Altenkirchen wendet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Klinik-Verkauf.

III. Wie Politiker
Initiativen behindern
Leider kommt es immer wieder zu Fällen, wo
Politik und Verwaltung mangelnden Respekt gegenüber den Beteiligungsrechten der Bürger zeigen. Auch im letzten Jahr gab es dafür wieder
zahlreiche Beispiele.
Bei den drei hessischen Verfassungsreferenden
versäumten es Parteien und Regierung, die Bürger frühzeitig zu informieren. Erst drei Wochen
vor dem Volksentscheid ging den Wählern eine
schwer verständliche Information zu. Offenbar
sollte eine Diskussion der Themen – die möglicherweise unangenehmen Widerstand provoziert
hätte – verhindert werden.

Die Wähler in Münster sagten im Juni 2002 mit
65,4 Prozent Nein zum Verkauf der Stadtwerke –
in Düsseldorf waren es ein Jahr zuvor sogar 90
Prozent. Bürgerbegehren mit gleichem Ziel waren
in den letzten Jahren in Köln und Solingen trotz
großer Unterstützung für unzulässig erklärt worden. Zuletzt scheiterte ein Bürgerentscheid gegen den Verkauf städtischer Wohnungen in
Aachen nur aufgrund massiver Behinderungen
durch die Verwaltung.

Dass gerade die Verlängerung der Wahlperiode
umstritten war, zeigte das Ergebnis des Referendums. Immerhin 44 Prozent stimmten dagegen –
bei den anderen beiden Themen waren es nur
ca. 25 Prozent Nein-Stimmen. Prof. Theo Schiller,
Leiter der Forschungsstelle für direkte Demokratie an der Universität Marburg, kritisierte: „Die
Handhabung des ganzen Verfahrens durch die
Landtagsparteien lässt den gebotenen Respekt
vor den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern
als hessischem Volkssouverän vermissen“.

In Landau (Rheinland-Pfalz) erreichte Attac per
Bürgerbegehren, dass der Gemeinderat seinen
Beschluss zum Verkauf der Müllabfuhr revidierte.
Ein Bürgerentscheid im bayerischen Kulmbach
verhinderte die geplante Vermietung von Kanalisation und Kläranlage an einen amerikanischen
Investor. Ein von Attac unterstütztes Bündnis hat
in Lübeck eine Unterschriftensammlung gegen
die Teilprivatisierung der Stadtwerke eingeleitet.
Und in Osnabrück will eine Mieter- und Bürgerinitiative den Verkauf der Wohnungsbaugesellschaft verhindern.

Einen zweifelhaften Umgang mit dem Bürgerwillen zeigt auch die sächsische Landesregierung.
Im Oktober 2001 hatten 85 Prozent der Wähler
die Abschaffung der sogenannten Sachsenbank –

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Volksbegehrens-Bericht 2002

Volksbegehren weitgehend untersagten. Dieses
Finanztabu entkernt die direkte Demokratie, weil
sich viele politische Forderungen auf die öffentlichen Haushalte auswirken.

einem Zusammenschluss der regionalen Sparkassen – gefordert. Der Landtag löste zwar den alten Verbund auf, hebelte aber den Volksentscheid aus, indem er nur ein Jahr später einen
neuen Finanzverbund auf den Weg brachte. Die
Initiatoren des Volksentscheids strengen jetzt
eine Verfassungsklage an.

Das Sächsische Verfassungsgericht ist dieser
Linie nicht gefolgt. Es betont in seinem Urteil
vom 11. Juli 2002 die Gleichrangigkeit von Parlaments- und Volksgesetzgeber und stellt fest,
dass Volksbegehren auch dann zulässig sind,
wenn sie finanzielle Folgen haben. Damit vollziehen die Richter eine Trendwende, die schon zuvor in der juristischen Debatte erkennbar war.
Das Urteil gilt zunächst nur für Sachsen, wird
aber auf die anderen Bundesländer ausstrahlen.

Gleich mehrfach behindert wurde ein Bürgerbegehren gegen den Verkauf der gemeinnützigen
Wohnungsbaugesellschaft in Aachen. Anders als
bei Wahlen erhielten die Bürger keine Benachrichtigung, es wurde keine Briefabstimmung zugelassen und die Zahl der Abstimmungslokale
auf ein Drittel der bei Wahlen üblichen Zahl reduziert. Zudem wurde der Bürgerentscheid eine
Woche vor der Bundestagswahl durchgeführt
statt ihn damit zu koppeln, was der Kommune
viel Geld gespart und die Beteiligung erhöht
hätte. Die Strategie des Stadtrats hatte Erfolg.
Zwar stimmten 84 Prozent der Wähler für das
Bürgerbegehren – aber die Beteiligung war so
niedrig, dass das Zustimmungsquorum von 20
Prozent der Stimmberechtigten verfehlt wurde.

Der seit Jahren anhaltende Trend zum Ausbau
der direkten Demokratie hat sich auch 2002 fortgesetzt. Allerdings gehen die Veränderungen nur
in kleinen Schritten voran – Landtage, Regierungen und Parteien tun sich schwer mit beherzten
Reformen der direkten Demokratie.
Der Landtag von Nordrhein-Westfalen senkte am
1. März 2002 die Hürde für Volksbegehren von
zwanzig auf acht Prozent und stellte klar, dass
auch Verfassungsänderungen Gegenstand der
Volksgesetzgebung sein können. Leider wurden
aber auch neue Hürden aufgerichtet. So gilt
künftig für einen Volksentscheid ein Zustimmungsquorum von 15 Prozent. Bei einer Verfassungsänderung müssen sich mindestens die
Hälfte der Wahlberechtigten am Volksentscheid
beteiligen und mindestens Zweidrittel der Abstimmenden zustimmen. Trotz dieser neuen Hürden hat die Reform insgesamt die Situation der
Volksgesetzgebung in NRW verbessert.

In einem bisher wohl einmaligen Fall nahmen
CDU, Schill-Partei und FDP in der Bezirksversammlung Hamburg-Altona ein erfolgreiches Bürgerbegehren für Tempo 30 an, obwohl sie gegen
die Verkehrsberuhigung sind und die Forderung
gar nicht umsetzen wollen. Mit dem PseudoBeschluss sollte lediglich ein Bürgerentscheid
verhindert werden.

IV. Reformen & Recht:
Trendwende beim Finanztabu

Wenn es um die dringend angezeigte Verbesserung direktdemokratischer Verfahren geht, dann
sticht im Jahr 2002 vor allem das Grundsatzurteil
des Sächsischen Verfassungsgerichts heraus, in
dem die Klage der Landesregierung gegen das
Volksbegehren „Zukunft braucht Schule“ zurückgewiesen wurde.

Als Fehlkonstruktion erwies sich gleich im ersten
Anlauf die in NRW neu eingeführte Volkspetition
(„Volksinitiative“). Die erforderlichen 65.000 Unterschriften müssen – das ist für eine Volkspetition einmalig – in Ämtern gesammelt werden. Diese Regelung beschert den Kommunen unnötige
Kosten und einen enormen Verwaltungsaufwand.
Ganze 18.499 Bürger unterstützten die erste
Volkspetition gegen den Bau von Forensik-Kliniken. Der Landtag sollte – wie in anderen Ländern üblich – das aufwändige Amtsverfahren
durch die freie Unterschriftensammlung ersetzen.

In den letzten Jahren hatten Verfassungsgerichte
immer wieder den Spielraum für die Bürgerbeteiligung eingeschränkt. In Bayern, Bremen, Brandenburg, Schleswig-Holstein und Thüringen ergingen Urteile, die u.a. finanzwirksame

In folgenden Ländern kam es zu kleineren Reformen:
• Schleswig-Holstein senkte das Zustimmungsquorum für Bürgerentscheide von 25 auf 20
Prozent.

Der Trend zur Reform der direkten Demokratie
im Sinne von niedrigeren Hürden und mehr Bürgernähe hat sich auch 2002 fortgesetzt.

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Volksbegehrens-Bericht 2002

• Thüringen verringerte das Quorum für Bürgerbegehren von 20 auf – je nach Gemeindegröße – 13 bis 17 Prozent. Trotzdem behält das
Land im Vergleich die höchsten Hürden für
Bürgerbegehren. Auch das Zustimmungsquorum für Bürgerentscheide wurde geringfügig
auf 20-25 Prozent vermindert.
• Ebenfalls in Thüringen steht nach jahrelangen
Debatten eine Reform der Volksgesetzgebung
unmittelbar vor dem Durchbruch. Dabei soll
vor allem das 14-Prozent-Quorum beim Volksbegehren gesenkt werden.
• Die Fraktionen von SPD und PDS in Berlin
haben einen Gesetzentwurf für die Einführung
des Bezirks-Bürgerentscheids vorgelegt. Da
auch CDU und Grüne für Bürgerentscheide
sind, wird die Reform voraussichtlich noch
2003 umgesetzt.

dem Schweizer Vorbild sichergestellt.
Das Gesetz sieht vor, Steuern auszuschließen –
regelt aber andererseits ausdrücklich die Zulässigkeit „finanzwirksamer Volksinitiativen“. Dies
ist ein wichtiges Signal für die Bundesländer, wo
das Finanztabu eine der größten Hürden für direkte Demokratie darstellt (vgl. III).
Am 7. Juni 2002 stimmten 348 Abgeordnete für
den Entwurf, 199 dagegen. SPD, Grüne und PDS
sagten geschlossen Ja, hinzu kamen 14 FDPAbgeordnete. CDU/CSU lehnten den Vorschlag –
bis auf den früheren Postminister Christian
Schwarz-Schilling – ab. Damit stimmte erstmals
seit 1949 eine deutliche Mehrheit des Bundestages für die Aufnahme der direkten Demokratie
ins Grundgesetz. Allerdings wurde die erforderliche Zweidrittel-Mehrheit verfehlt.

Die Landtage von Bremen, Baden-Württemberg
und Hessen lehnten im Jahr 2002 Vorstöße für
mehr direkte Demokratie ab.

Die CDU machte aus ihrer Ablehnung von Volksentscheiden keinen Hehl, warf der Regierung
aber auch vor, den Gesetzentwurf zu spät eingebracht zu haben. Zudem machte sie verfassungsrechtliche Bedenken geltend, weil die Mitwirkung der Länder – trotz des von Rot-Grün
vorgesehenen „Ländermehrs“ – nicht ausreichend gewährleistet sei.

V. Bund: Erstmals Mehrheit für direkte Demokratie

Die wiedergewählte rot-grüne Koalition hat im
Oktober 2002 einen neuen Anlauf angekündigt.
Wir halten die Chancen für die Einführung bundesweiter Volksentscheide in den kommenden
Jahren für gut, weil die CDU Probleme haben
wird, ihren Widerstand aufrechtzuerhalten. Erstens nimmt die Zahl der Befürworter in der Union zu. Zu ihnen zählen Edmund Stoiber, Peter
Müller, Günter Beckstein und Jürgen Rüttgers.
Zweitens will die CDU nach Worten von Angela
Merkel ein Referendum über die EU-Verfassung.
Dies ist ohne eine Grundgesetzänderung aber
nicht möglich. Drittens wird es für die Union
sicher nicht leichter, die anhaltend hohe Zustimmung von 70-85 Prozent der Bevölkerung und
70 Prozent der eigenen Anhänger zu Volksentscheiden zu ignorieren. Es ist nicht auszuschließen, dass die knappe Niederlage bei der Bundestagswahl auch auf das strikte Nein zu mehr
direkter Demokratie zurückzuführen ist. Viertens
nimmt auch der gesellschaftliche Druck zu – dies
illustriert das von Mehr Demokratie ins Leben
gerufene Bündnis für Volksabstimmungen, dem
80 Verbände angehören.

Das vergangene Jahr stand im Zeichen der Debatte über die Einführung bundesweiter Volksentscheide. Nachdem SPD und Grüne eine entsprechende Initiative 1998 im Koalitionsvertrag
versprochen hatten, dauerte es allerdings bis
März 2002, bis ein entsprechender Gesetzentwurf in den Bundestag eingebracht wurde.
Das Gesetz berücksichtigt zumindest teilweise
die negativen Erfahrungen mit hohen Hürden in
den Bundesländern. Der Entwurf fiel bürgerfreundlicher aus als frühere Vorschläge und als
die meisten Regelungen in den Ländern, auch
wenn er aus Sicht von Mehr Demokratie die
Quoren insgesamt noch immer zu hoch ansetzt.
Rot-Grün schlägt ein dreistufiges Verfahren vor:
Für eine Volksinitiative sollen 400.000 Unterschriften erforderlich sein. Die Hürde für ein
Volksbegehren beträgt fünf Prozent (ca. 3 Millionen Unterschriften). Ein Volksentscheid ist gültig,
wenn sich mindestens 20 Prozent der Stimmberechtigten beteiligen. Bei verfassungsändernden
Volksentscheiden liegt das Quorum bei 40 Prozent, es ist eine Zweidrittel-Mehrheit erforderlich.
Zudem wurde die Beteiligung der Bundesländer
durch ein sogenanntes „Ländermehr“ ähnlich

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Volksbegehrens-Bericht 2002

Anhang:

Die 18 direktdemokratischen Initiativen
auf Landesebene im Jahr 2002
❿ Bayern [2]

❿ Baden-Württemberg [0]

Antrag auf Volksbegehren „Menschenwürde ja –
Menschenklonen niemals!“
Ziel:
Aufnahme des Embryonenschutzes in
die Landesverfassung
Träger: ÖDP Bayern
Aktuell: Unterschriftensammlung für den Zulassungsantrag startete am 8. Dezember
2001. Deutlich mehr als die erforderlichen 25.000 Unterschriften wurden bis
Mitte 2002 gesammelt. Nachdem die
Partei zunächst die Reaktionen des
Landtages abwartete – der eine entsprechende Petition Ende November ablehnte –, will sie nun Anfang 2003 das
Volksbegehren beantragen. Ziel ist ein
Volksentscheid mit der Landtagswahl
2003.
Info:
www.oedp-bayern.de/aktuelles/
menschenklonen-niemals.html

❿ Berlin [0]
❿ Brandenburg [3]
Volksinitiative zur Stärkung der Grundund Bürgerrechte gegenüber der Polizei
Ziel:
Reform des Landes-Polizeigesetzes, Einschränkung der Polizeibefugnisse
Träger: Bürgerinitiative
Ergebnis: Die erforderlichen 20.000 Unterschriften für die Volksinitiative wurden in der
Frist bis Mai 2002 nicht erreicht.
Info:
www.pigforce.com/polizeibrandenburg/
Volksinitiative gegen die Fusion
von ORB und SFB
Ziel:
Verhinderung des neuen Rundfunkstaatsvertrages von Berlin und Brandenburg
Träger: Kommunalpolitiker, Vertreter von Kultur
und Medien, PDS
Aktuell: Start der Unterschriftensammlung im
September 2002. Innerhalb eines Jahres
müssen 20.000 Unterschriften gesammelt werden. Nach Angaben der
Initatoren wurde die Volksinitiative Ende
2002 zunächst ausgesetzt.

Antrag auf Volksbegehren
„Wer bestellt, muß auch zahlen“
Ziel:
Aufnahme des Konnexitätsprinzips in
die Landesverfassung; d.h. es soll einen
Finanzausgleich für die Kommunen geben, wenn sie von Bund oder Land
neue Aufgaben übertragen bekommen.
Träger: Freie Wähler
Aktuell: Die Initiative startete im Oktober 2002.
Am 19. Februar wurde das Volksbegehren mit 50.000 Unterschriften beantragt
(25.000 erforderlich). Die CSU hat bereits ein entgegenkommen signalisiert
und will nun ihrerseits per Volksentscheid das Konnexitätsprinzip in der
Verfassung verankern. Die Vorschläge
der CSU gehen den Freien Wählern aber
nicht weit genug, deshalb setzen sie ihr
Volksbegehren fort.
Info:
www.freie-waehler.de/volksbegehren

Volksinitiative zur Überwindung des
Sachleistungsprinzips
Ziel:
Asylbewerber sollen statt Sachleistungen Bargeld erhalten.
Träger: Flüchtlingsrat Brandenburg
Aktuell: Start der Sammlung am 5. Oktober
2002. Innerhalb eines Jahres müssen
20.000 Unterschriften gesammelt werden. Anfang Januar hat die Landesregierung bereits die Bestimmungen gelokkert und es den Kommunen freigestellt,
ob sie an die Asylbewerber Geld oder
Sachleistungen ausgeben.
Info:
www.jpberlin.de/fluechtlingsratbrb

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Volksbegehrens-Bericht 2002

❿ Bremen [1]

Volksinitiative zur Reform des Wahlrechts
Ziel:
Umfassende Reform des Wahlrechts;
u.a. Einführung von Wahlkreisen, Kumulieren und Panaschieren, Senkung der
5%-Hürde auf drei Prozent.
Träger: Bürgerinitiative „Mehr Bürgerrechte“,
wird unterstützt von Prominenten, Grünen, FDP, DGB, Mehr Demokratie.
Aktuell: Am 20. Dezember 2002 reichte die Initiative 14.000 Unterschriften ein (10.000
erforderlich). Damit wird es voraussichtlich im Spätsommer 2003 zum Volksbegehren kommen. Dann müssen fünf Prozent der Wahlberechtigten (60.000) unterschreiben, damit ein Volksentscheid
möglich wird. CDU und Schill-Partei lehnen die Reform ab, die SPD hat einen
eigenen Vorschlag präsentiert.
Info:
www.mehr-buergerrechte.de

Volkspetition („Bürgerantrag“)
gegen Tierversuche
Ziel:
Verbot von Affenversuchen an der Universität Bremen
Träger: Tierschutzbund
Aktuell: Von Mai bis November 2001 wurden
12.789 Unterschriften (11.200 sind erforderlich) für den Bürgerantrag gesammelt. Der Bürgerantrag wurde am
19. Februar 2003 von der Bremischen
Bürgerschaft abgelehnt.

❿ Hamburg [5]
Volksinitiative „Sonntag ist nicht alle Tage“
Ziel:
Verhinderung der Pläne von CDU, FDP
und Schill-Partei, die Öffnung von Geschäften in Hamburg an bis zu 28 Sonntagen im Jahr zu ermöglichen
Träger: Verdi, DGB, evangelische und katholische Kirche
Ergebnis: Von Ende April bis Ende Mai 2002 wurden 18.348 gültige Unterschriften gesammelt (10.000 erforderlich). Der Senat
ist den Initiatoren entgegengekommen
und hat eine Verordnung erlassen, die
nur noch vier verkaufsoffene Sonntage
vorsieht. Darauf wurde die Volksinitiative zurückgezogen.
Info:
www.verdi-hamburg.de

Volksinitiative „Für eine kinder- und
familiengerechte Kita-Reform“
Ziel:
Berufstätige Eltern sollen ein Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für
ihre Kinder bekommen.
Träger: SPD
Aktuell: Start der Unterschriftensammlung am
19. Dezember 2002. Innerhalb von nur
sechs Wochen sammelte die SPD bis
zum 11. Februar mehr als 20.000 Unterschriften für ihren Vorschlag, der nun in
der Bürgerschaft behandelt wird. Lehnen
CDU, FPD und Schill-Partei ab, will die
SPD ein Volksbegehren einleiten.
Info:
www.kita-reform.de

Volksinitiative “Gesundheit ist keine Ware”
Ziel:
Verhinderung der Pläne von CDU, FDP
und Schill-Partei, die städtischen Krankenhäuser zu privatisieren
Träger: Verdi, DGB, attac
Aktuell: Von Ende April bis Ende Mai 2002 wurden über 11.178 gültige Unterschriften
gesammelt (10.000 erforderlich). Nachdem die Bürgerschaft den Antrag abgelehnt hatte, beantragte das Aktionsbündnis am 23. Dezember ein
Volksbegehren. Das Begehren findet
voraussichtlich vom 5. bis 19. Mai 2003
statt. Unterstützen fünf Prozent der
Wahlberechtigten (ca. 60.000) die Initiative, kommt es zum Volksentscheid.
Info:
www.verdi-hamburg.de

Volkspetition „Bildung ist Menschenrecht“
Ziel:
Verhinderung der von der Landesregierung geplanten Kürzungen in der Bildungspolitik
Träger: Hamburger Elterninitiativen, GEW, DGBJugend
Aktuell: Die Initiative startete im September
2002. Am 18. November wurden der
Bürgerschaftspräsidentin 43.000 Unterschriften überreicht (10.000 erforderlich). Jetzt muss sich die Bürgerschaft
mit der Petition befassen.
Info:
www.arge.schule-hamburg.de

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Volksbegehrens-Bericht 2002

❿ Hessen [o]

Volkspetition [„Volksinitiative“]
für ein Studiengebührenfreiheitsgesetz
Ziel:
Verhinderung der für 2003 geplanten
Einführung von Studiengebühren für
Langzeitstudenten
Träger: RCDS – Ring Christlich Demokratischer
Studenten
Aktuell: Zunächst muss die Initiative die 3.000
Unterschriften für die Zulassung der
Volksinitiative sammeln.
Infos: www.rcds-nrw.de

❿ Mecklenburg-Vorpommern [o]
❿ Niedersachsen [2]
Antrag auf Volksbegehren für eine
Volksbefragung zum Zuwanderungsgesetz
Ziel:
Schaffung eines Gesetzes, das eine
Volksbefragung zum Zuwanderungsgesetz der Bundesregierung in Niedersachsen ermöglicht.
Träger: Republikaner
Ergebnis: Der Antrag scheiterte. Es wurden in
der Sechs-Monats-Frist von März bis
September nur 4.095 statt der erforderlichen 25.000 Unterschriften gesammelt.

❿ Rheinland-Pfalz [o]
❿ Saarland [o]

❿ Sachsen [1]

Antrag auf Volksbegehren
gegen Unterrichtsausfälle
Ziel:
In den Schulen soll der vorgesehene
Unterricht erteilt werden.
Träger: Republikaner
Aktuell: Der Antrag auf Volksbegehren wurde im
November 2002 gestellt. Zunächst müssen innerhalb von sechs Monaten
25.000 Unterschriften gesammelt werden.
Info:
www.rep-niedersachsen.de/
volksbegehren

Volksbegehren „Zukunft braucht Schule“
Ziel:
Verhinderung der von der Landesregierung geplanten Schulschließungen
Träger: Aktionsbündnis, u.a. Verdi, GEW, PDS,
SPD, Grüne, Lehrerverband
Aktuell: Die Initiative startete im Mai 2001. Zunächst wurden 62.226 Unterschriften
(40.000 sind erforderlich) gesammelt.
Der Landtagspräsident erklärte den Antrag für unzulässig, weil er in den Haushalt eingreife. Der Sächsische
Verfassungsgerichtshof ließ die Initiative
jedoch zu.
Daraufhin wurde ein Volksbegehren eingeleitet. In der achtmonatigen
Sammelfrist bis zum 19. Mai 2003 muss
die Initiative 450.000 Unterschriften
sammeln, damit es zu einem Volksentscheid kommt. Bis Anfang Januar lagen
nach Angaben des Bündnisses etwa ein
Drittel der erforderlichen Stimmen vor.
Info:
www.zukunftbrauchtschule.de

❿ Nordrhein-Westfalen [2]
Volkspetition [„Volksinitiative“]
gegen Forensik-Kliniken
Ziel:
Der Landtag soll sich mit der Entscheidung der Landesregierung über sechs
Standorte für Forensik-Kliniken befassen
Träger: Bürgerinitiative aus Herne
Ergebnis: Die Volkspetition ist gescheitert. In der
achtwöchigen Eintragungsfrist kamen
bis zum 18. Dezember 2002 lediglich
18.499 statt der erforderlichen 65.000
Unterschriften zusammen.
Info:
www.volksinitiative-forensik.de

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Volksbegehrens-Bericht 2002

❿ Sachsen-Anhalt [o]

Volksinitiative „Bildungswüste Grundschule“
Ziel:
Festlegung einer Mindeststundenzahl für
den Unterricht an Grundschulen
(Stundentafel)
Träger: Elterninitiative. Bündnispartner: CDU,
FDP und Grüne
Aktuell: Start der Volksinitiative am 2. November
2002. Zunächst sind 20.000 Unterschriften erforderlich.
Info:
www.bildungswueste-grundschule.de

❿ Schleswig-Holstein [2]
Volksinitiative „Pflege in schlechter Verfassung“
Ziel:
u.a. Staatsziel zum „Schutz pflegebedürftiger Menschen“ in die Landesverfassung und Massnahmen für eine
bessere Pflege, Änderung des Landespflege-Gesetzes.
Träger: Arbeiterwohlfahrt und Sozialverband
Deutschland
Ergebnis: Start der Volksinitiative im Mai 2001 in
Kiel. Nach Angabe der Initiatoren unterschrieben 38.000 Menschen (20.000 erforderlich). Der verfassungsändernde
Teil der Volksinitiative verfehlte im
Landtag am 19. Juni 2002 die erforderliche Zweidrittel-Mehrheit; die Reform
des Landespflegegesetzes wurde einstimmig angenommen. Aufgrund dieses
Teilerfolgs und der hohen Hürden für
einen Volksentscheid (Zustimmungsquorum 50%) verzichten die Initiatoren auf
ein Volksbegehren.
Info:
www.awo-sh.de

❿ Thüringen [o]

Mehr Demokratie e.V.
Pressesprecher
Ralph Kampwirth
Clüverstr. 29
28832 Achim
tel. 04202-888774
fax 04202-888902
presse@mehr-demokratie.de
www.mehr-demokratie.de

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Volksbegehrens-Bericht 2002
        
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