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Full text: Bürgerbegehrensbericht ... Issue 2012

Vorwort

bürgerbegehrensbericht 2012

1

Bürgerbegehrensbericht 2012
von Mehr Demokratie e. V.
in Kooperation mit der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung der
Bergischen Universität Wuppertal und der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung
und direkte Demokratie an der Philipps-Universität Marburg

Mehr Demokratie e. V.
Greifswalder Straße 4
10405 Berlin
info@mehr-demokratie.de
www.mehr-demokratie.de
Philipps-Universität Marburg
Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie
Wilhelm-Röpke-Straße 6
35037 Marburg
www.forschungsstelle-direkte-demokratie.de

Redaktion Forschungsstelle Bürgerbeteiligung der Universität Wuppertal (Sebastian Juchheim), Mehr Demokratie e. V. (Anne Dänner, Roman Huber)
Autoren Prof. (em.) Dr. Roland Geitmann, Dr. Volker Mittendorf, Frank Rehmet, Prof. Dr. (em.) Theo Schiller, Thorsten Sterk
Lektorat und Layout Neelke Wagner
Konzeption & Gestaltung www.agapihamburg.de

Bergische Universität Wuppertal
Forschungsstelle Bürgerbeteiligung
Gaußstraße 20
42119 Wuppertal
planungszelle@uni-wuppertal.de
www.planungszelle.uni-wuppertal.de

INHALT

Vorwort

Inhalt

Vorwort

	

Mehr Demokratie e. V., die Forschungsstelle Bürgerbeteiligung an der Bergischen
Universität Wuppertal und die Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie an der Philipps-Universität Marburg legen hiermit einen zweiten bundesweiten Bürgerbegehrensbericht für Deutschland in den Jahren 1956 bis 2011 vor. Der
erste Bericht über Bürgerbegehren und Bürgerentscheide vom Frühjahr 2008 (mit
Datengrundlage bis Ende 2007) hatte reges öffentliches Interesse gefunden. Seitdem
haben vielfältige Entwicklungen stattgefunden, die unser neuer Bericht näher beleuchtet.
Die öffentliche Diskussion über Bürgerbeteiligung im umfassenden Sinne nahm in
den letzten Jahren einen bemerkenswerten Aufschwung. Vor allem der Konflikt um
„Stuttgart 21“ hat weit über das Land Baden-Württemberg hinaus die Notwendigkeit
und auch die Bereitschaft aufgezeigt, den Wunsch der Bürgerinnen und Bürgern nach
mehr direkter Beteiligung an politischen Entscheidungen auf allen politischen Ebenen viel ernster zu nehmen als zuvor. Partizipation als ein Grundprinzip unserer Demokratie umfasst ein breites Spektrum von Formen und Verfahren, die die repräsentative Demokratie ergänzen, von Protest, Bürgerinitiativen, Bürgerforen, Mediation,
Gerichtsverfahren usw. bis hin zu förmlichen Entscheidungsprozessen direkter Demokratie in Volksentscheiden oder Bürgerentscheiden auf kommunaler Ebene. Dieses Gesamtklima einer „Demokratisierung der Demokratie“ hat auch die Entwicklungen der kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, die im Mittelpunkt
dieses Berichtes stehen, positiv beeinflusst.
Jahrzehntelang war Baden-Württemberg das einzige Bundesland, das Bürgerbegehren und Bürgerentscheide kannte. Ab 1990 führten fast alle deutschen Bundesländer
Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in ihren Gemeinden, Städten und mit wenigen
Ausnahmen in den Landkreisen ein. An diesen demokratischen Fortschritten hat der
1988 gegründete Verein Mehr Demokratie seinen Anteil. Er initiierte und organisierte den im Jahr 1995 erfolgreichen Volksentscheid zur Einführung des kommunalen
Bürgerbegehrens und -entscheids in Bayern und schuf damit eine Regelung, die auch
nach einzelnen vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof verlangten Korrekturen die
bis dahin anwendungsfreundlichste war. Einen zweiten großen Erfolg errang eine
von Mehr Demokratie ausgegangene Volksentscheids-Initiative zur Einführung des
Bürgerentscheids für die Stadtbezirksebene in Hamburg im Jahr 1998. Verbesserungen der gesetzlichen Regeln erreichte Mehr Demokratie in mehreren Bundesländern.
Eines der spektakulärsten Beispiele für einen Bürgerentscheid ist die Abstimmung
über die dritte Start- und Landebahn des Flughafens in München. Im Bürgerentscheid
entschieden fast 54 Prozent der Münchnerinnen und Münchner, dass die Stadt als
Miteigentümerin des Flughafens auf die Verhinderung des Baus hinwirken soll. Mindestens so spektakulär war der Tunnelentscheid 1995/ 1996. Es ging um 1,5 Milliarden Euro und an der Umsetzung wird heute noch gebaut.
Die Dynamik in der lokalen Direktdemokratie zeigt sich darin, dass im Berichtszeitraum von Anfang 2008 bis Ende 2011 die Zahl der Bürgerbegehren von 3.721 auf
5.027 (plus 35 Prozent) angestiegen ist, die Zahl der daraus hervorgegangenen Bürgerentscheide von 1.360 auf 1.868. Die Zahl der Ratsreferenden, der zweiten Art von
Bürgerentscheiden, nahm von 711 auf 810 zu. Die Gesamtzahl der Bürgerentscheide
beträgt somit 2.806. Den größten Anteil an allen Verfahren trug wiederum Bayern
mit knapp 40 Prozent bei.

Vorwort............................................................................5

I.	 Wichtige Zahlen und Fakten......................................... 7
II.	 Fragestellung und Datengrundlage..............................9
a)	 Verfahrenstypen und Verfahrensablauf......................10
b)	 Verwendete Begrifflichkeiten........................................... 11
III.	 Die Regelungen in der Übersicht................................ 14
a)	Neuere Rechtsentwicklungen
in den Bundesländern......................................................14
IV.	 Praxis: Daten und Analysen 1956 – 2011.................. 18
a)	Ergebnisse und Erfolgsquote.........................................18
b)	 Überblick.............................................................................19
c)	 Bürgerbegehren ohne Entscheid................................... 27
d)	 Bürgerentscheide.............................................................36
V.	 Bürgerbegehren zu Energiethemen.......................... 42
a)	 Stadtwerke.........................................................................43
b)	 Einzelne Energiearten......................................................44
c)	 Erneuerbare Energien.....................................................45
d)	 Zusammenfassung und Ausblick...................................46
VI.	Schlussfolgerungen und Ausblick............................. 49
a)	 Fazit: Uneinheitliche Tendenzen
in den Bundesländern......................................................49
b)	 Ausblick: Reformen bleiben notwendig!.....................50
	

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen............... 51

	

Weiterführende Literatur............................................ 51

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Vorwort

Zahlen und fakten in kürze

Ebenso wichtig wie die praktische Nutzung war die Entwicklung der Gesetzgebung,
die seit 2008 zu zahlreichen bürgerfreundlichen Reformen in den Gemeinde- und
Kreisordnungen der Bundesländer führte. Hier seien besonders die Neuerungen in
Rheinland-Pfalz und Thüringen hervorgehoben, die zuvor stark restriktive Regelungen für Bürgerbegehren und -entscheide aufwiesen. Weitere Reformschritte zeichnen
sich in Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein ab. Dennoch können die Bürgerinnen und Bürger in einer Reihe von Bundesländern noch nicht mit angemessenen
Verfahrensregeln arbeiten.
Der Bericht informiert über Regelungen, Häufigkeit, Gegenstände und Ergebnisse
von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in allen Bundesländern. Aus diesen
praktischen Erfahrungen beleuchten wir auch eine Reihe von Problemen und Faktoren, die den Gebrauch dieser Beteiligungsverfahren negativ beeinflussen. Einen besonderen Schwerpunkt bilden diesmal die Regelungen und die Handhabung der Unzulässigkeit von Bürgerbegehren.
Die Praxis der Bürgerbegehren spiegelt auch den politischen Problemhaushalt der
Bundesrepublik wider, der in den letzten vier Jahren teils dramatische Veränderungen erfahren hat. Mit dem Atomausstieg gewann die Energiewende auch für die kommunale Ebene erhebliche Brisanz. Als zweites Schwerpunktthema beleuchten wir
daher die spezifischen Aktivitäten, die in Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden im
energiepolitischen Konfliktfeld zum Ausdruck kommen.
Unser Dank gilt den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung der Bergischen Universität Wuppertal und den Mitarbeiterinnen und
Mitarbeitern von Mehr Demokratie, die sich um die Pflege und Weiterentwicklung
der Datenbank sowie die Auswertungen und graphischen Darstellungen verdient gemacht haben.
Wir hoffen, dass der Bürgerbegehrensbericht 2012 wieder einen lebendigen Eindruck der
Praxis politischer Partizipation vermittelt und der Diskussion über die Weiterentwicklung
der lokalen Direktdemokratie eine hilfreiche Erfahrungsgrundlage bieten wird.

I. Wichtige Zahlen und Fakten in Kürze
	 Von

1956 bis 2011 gab es insgesamt 5.929 direktdemokratische Verfahren auf kommunaler Ebene, von denen 2.806 in einen Bürgerentscheid mündeten. Mehr als die
Hälfte dieser Verfahren fand im Zeitraum zwischen 2002 und 2011 statt. Im Jahr
2011 wurden 300 Verfahren eingeleitet. Unter der Gesamtzahl der Fälle befinden
sich in den Flächenländern auch 104 Fälle in Landkreisen und 55 Fälle auf Stadtbezirks- bzw. Ortsteilebene.

	 Diese

5.929 Verfahren unterteilten sich in zwei Verfahrenstypen: 5.027 Bürgerbegehren wurden per Unterschriftensammlung durch die Bürgerinnen und Bürger eingeleitet, 810 Ratsreferenden durch den Gemeinderat. Die Einleitungsart der restlichen 92 Verfahren war auch nach Recherchen bislang nicht ermittelbar.

	 Es

gab zahlreiche unzulässige Bürgerbegehren. Immerhin 1.340 der 5.027 Bürgerbegehren wurden für unzulässig erklärt (27 Prozent). Schlusslicht der Bundesländer
war diesbezüglich das Saarland mit 53,3 Prozent, Bayern verzeichnet hingegen den
niedrigsten Wert mit 15,5 Prozent. Es ist plausibel, dass das institutionelle Design
der direktdemokratischen Verfahren (vor allem Themenausschluss, Frist, Kostendeckungsvorschlag, Quoren und Rechtshilfen) hierauf Einfluss hat, weshalb diese
Fragestellung in diesem Bericht als besonderer Schwerpunkt diskutiert wird.

	 Etwa 39,8 Prozent aller Verfahren waren erfolgreich im Sinne der Vorlage. Dabei
muss für einen Erfolg nicht zwingend ein Bürgerentscheid stattfinden: 613 der
5.027 Bürgerbegehren (= 12 Prozent) gelang es, den Gemeinderat zu einem Beschluss im Sinne der Initiatorinnen und Initiatoren zu bewegen, so dass ein Erfolg
ohne einen Bürgerentscheid zu verzeichnen war. Betrachtet man hingegen nur die
Bürgerentscheide, so waren ca. 52,1 Prozent aller Bürgerentscheide erfolgreich im
Sinne der Abstimmungsvorlage. Ratsreferenden hatten mit 60,4 Prozent eine höhere
Erfolgsquote als bürgerinitiierte Bürgerentscheide mit 49,7 Prozent.
	 Auswirkungen des Abstimmungsquorums: Bislang erreichten 13,3 Prozent aller
Bürgerentscheide, welche die Mehrheit der Stimmen erhielten, das in den meisten
Bundesländern geforderte Abstimmungsquorum nicht (so genanntes „unechtes
Scheitern“). Betrachtet man alle Bundesländer ohne Bayern, so scheiterte im Durchschnitt mehr als jeder fünfte Bürgerentscheid „unecht“, in manchen Bundesländern
sogar jeder zweite oder dritte.
	 Nahezu 40 Prozent (2.260) aller Verfahren der gesamten Bundesrepublik von 1956
bis 2011 fanden allein in Bayern (seit 1995) statt. Dies zeigt die herausgehobene
Stellung dieses Bundeslandes. Berücksichtigt man zusätzlich die Anzahl der Gemeinden pro Bundesland und die Jahre der Praxis, dann fanden in den Stadtstaaten
Hamburg, Berlin und Bremen relativ gesehen am häufigsten direktdemokratische
Verfahren statt. Die Bundesländer Nordrhein-Westfalen, Bayern und Hessen sind
diejenigen Flächenländer, in denen es insgesamt am relativ häufigsten zu einem
Bürgerbegehren oder Ratsreferendum kam.

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Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012									

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Zahlen und fakten in kürze

Fragestellung und Datengrundlage

	Die thematischen Schwerpunkte bildeten die Bereiche Wirtschaftsprojekte (18,1 Prozent), Öffentliche Sozial- und Bildungseinrichtungen (17 Prozent) und Verkehrsprojekte (16,2 Prozent). Sie variierten zum Teil stark von Bundesland zu Bundesland,
unter anderem da in einigen Ländern die kommunale Bauleitplanung als Thema für
Bürgerbegehren nicht zulässig ist.
	 Die Energiewende bildet nicht erst seit der Reaktorkatastrophe von Fukushima ein
wichtiges kommunalpolitisches Thema. Sowohl über die Frage der kommunalen
Steuerung der Energiepolitik (also Privatisierung und Rekommunalisierung von
Stadtwerken) als auch die Errichtung dezentraler Anlagen (z.B. Heizkraftwerke,
Windkraftanlagen) spiegeln sich Fragen der ökologischen Energieversorgung auf
kommunaler Ebene wider. Das Thema „Bürgerbegehren zu Energiethemen“ wird in
diesem Bericht eingehender untersucht.
	 Die Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden betrug durchschnittlich 49,7 Prozent. Die Beteiligung variierte, wie auch bei Kommunalwahlen, nach Gemeindegröße: In kleinen Gemeinden war die Abstimmungsbeteiligung höher als in großen
Städten oder Landkreisen.

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Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

II. Fragestellung und Datengrundlage
Der vorliegende Bericht erläutert die Verfahren und Regelungen in den einzelnen Bundesländern, um dann die bisherige Praxis für alle Länder darzustellen und zu analysieren:
n	
	
n	
n	
n	
	
n	
n	
	

Wie häufig und zu welchen Themen kam es in den einzelnen Bundesländern
zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden?
Zu welchen Ergebnissen kam es?
Wie wirkten sich die Details der rechtlichen Ausgestaltung auf die Praxis aus?
Ein besonderer Schwerpunkt liegt dabei auf den in den Bundesländern deutlich
variierenden Quoten unzulässiger Bürgerbegehren.
Welche Themen waren von besonderer übergeordneter Bedeutung?
Wie wirken Bürgerbegehren insbesondere bei den derzeit besonders
wichtigen Fragen der Energiewende?

Der Untersuchungszeitraum umfasst die Bürgerbegehren und Ratsreferenden, die
von 1956 (als die Regelung in Baden-Württemberg eingeführt wurde) bis einschließlich 2011 eingeleitet wurden. Da es von Beginn der Unterschriftensammlung bis zu
einem Ergebnis in der Regel ein halbes Jahr und länger dauert, sind für das Jahr 2011
noch einige Fälle ohne Ergebnis vorhanden. Den Berechnungen liegt die an der Philipps-Universität Marburg entstandene und zusammen mit der Bergischen Universität Wuppertal weiterentwickelte „Datenbank Bürgerbegehren“ zugrunde, die zur
Vereinheitlichung von Datenbeständen und zur Erleichterung der Recherche und
Auswertung von Daten geschaffen wurde (erreichbar unter http://www.datenbankbuergerbegehren.de und http://www.mehr-demokratie.de/bb-datenbank.html). Die
Datenbank ist öffentlich zugänglich und für Recherchen geeignet.
Die Daten werden durch kontinuierliche Zeitungsrecherche ermittelt sowie durch Befragungen bei öffentlichen Stellen erhoben. Darüber hinaus besteht für interessierte
die Möglichkeit, fehlende Fälle zu ergänzen bzw. bei ungenauen Daten Änderungen
vorzuschlagen. Die Daten wurden in mehreren Wellen durch Befragungen der Gemeinden validiert und ergänzt. In der letzten Erhebungswelle wurden im Dezember
2011 alle Gemeinden mit einem Fragebogen angeschrieben, deren Fälle durch die
Medien- und Dokumentenanalyse erfasst werden konnten. Ein Anspruch auf Vollständigkeit der Daten kann trotz intensiver Recherche nicht garantiert werden, da es
keine einheitliche Berichtspflicht der Gemeinden und Städte in Deutschland gibt. Die
Einteilung der Verfahren nach Jahren orientiert sich in der Regel an der Einreichung
des Verfahrens. Dies bedeutet, dass ein Bürgerbegehren, das 2009 angekündigt und
2010 eingereicht wurde, aber erst 2011 zum Bürgerentscheid gelangte, dem Jahr 2010
zugeordnet wird. Bürgerbegehren, bei denen die gesammelten Unterschriften nicht
eingereicht wurden, werden nach dem Jahr des Beginns der Sammlung geordnet,
Ratsreferenden (siehe unten) nach dem Datum der Ratsentscheidung. In einigen Fällen werden mögliche Bürgerbegehren lediglich öffentlich diskutiert, ohne dass eine
Unterschriftensammlung erfolgt. Diese Fälle sind in der Datenbank erfasst, doch da
die Dunkelziffer hier nicht genau bestimmt werden kann, bleiben diese Fälle in dieser
Auswertung unberücksichtigt.

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

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Fragestellung und Datengrundlage

Fragestellung und Datengrundlage

a)	 Verfahrenstypen und Verfahrensablauf

b)	 Verwendete Begrifflichkeiten

In Deutschland trifft man zwei Verfahrenstypen an:
1.	 Ein Bürgerentscheid (kommunale Abstimmung über eine Sachfrage) wird durch Unterschriftensammlung aus der Bevölkerung heraus beantragt (= Bürgerbegehren).
2.	 Der Gemeinderat selbst führt einen Bürgerentscheid herbei (= Ratsreferendum).

Direktdemokratische Verfahren

Rechtlich wird in den Gemeindeordnungen nicht zwischen einer Abstimmung aufgrund eines Bürgerbegehrens oder eines Ratsbegehrens differenziert. Nahezu alle Gemeindeordnungen sprechen in beiden Fällen von „Bürgerentscheiden“. Nur NordrheinWestfalen differenziert hier und nennt Ratsreferenden „Ratsbürgerentscheid“ oder
„Kreistagsbürgerentscheid“. Unter analytischen Gesichtspunkten erscheint es sinnvoll,
die beiden Verfahren zu differenzieren. Im Folgenden sollen daher die Verfahrenstypen
„Bürgerbegehren“ und „Ratsreferendum“ auseinander gehalten werden. Für eine kommunale Volksabstimmung soll der Oberbegriff „Bürgerentscheid“ beibehalten werden.

Wenn von „direktdemokratischen Verfahren“ gesprochen wird, dann sind Sachabstimmungen gemeint, die aus der Bevölkerung heraus oder per Ratsbeschluss initiiert
werden und rechtlich verbindlich und von allen wahlberechtigten Bürgerinnen und
Bürgern nach den Grundsätzen des gleichen Stimmrechts entschieden werden können. Direktwahlen oder Abwahlen von Bürgermeistern und Landräten werden daher
nicht als direktdemokratisches Verfahren gewertet.
Gemeinderat/Rat

Im Folgenden wird vom „Gemeinderat“ oder vom „Rat“ als Bezeichnung für die direkt gewählten kommunalen Entscheidungsgremien („Kommunalparlamente“) in
Gemeinden, Städten und Landkreisen gesprochen, die in den Bundesländern zum
Teil verschieden benannt werden (zum Beispiel „Kreistag“ in den Landkreisen oder
„Gemeindevertretung“ oder „Stadtverordnetenversammlung“ in Hessen).

Abbildung 1: Ablauf eines erfolgreichen Bürgerbegehrens

Ratsreferendum

Entscheidungen, die mit einer einfachen oder qualifizierten Mehrheit durch den Rat
herbeigeführt werden können, werden im Folgenden „Ratsreferendum“ genannt. In
Bayern werden Ratsreferenden oftmals als Gegenvorschlag zu bürgerinitiierten Bürgerentscheiden angesetzt, in Baden-Württemberg oftmals, um unzulässige Bürgerbegehren dennoch zum Bürgerentscheid zu bringen.

1.		 Vorbereitung
2.	 Öffentliche Anzeige des Bürgerbegehrens
3.	 Unterschriftensammlung
4.	 Prüfung durch die Verwaltung
5.	 Zulassung

Bürgerbegehren

Ratsreferendum

Bürgerbegehren

Anträge auf Bürgerentscheid, die aus den Reihen der Bürgerschaft durch Sammlung
von Unterschriften gestellt werden, werden Bürgerbegehren genannt.
Information der Bevölkerung

Korrekturbegehren

Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderats, so gilt
meist eine bestimmte Frist, innerhalb derer die Unterschriften gesammelt werden
müssen. Dieser Typus eines Bürgerbegehrens wird „Korrekturbegehren“ genannt.
Bürgerentscheid

Initiativbegehren

Richtet sich das Bürgerbegehren nicht gegen einen Beschluss des Gemeinderats, so
gilt meistens keine Frist zur Unterschriftensammlung. Diese Begehren setzen sehr
oft ein Thema neu auf die politische Agenda oder werden vorbeugend initiiert. Dieser
Typus eines Bürgerbegehrens wird „Initiativbegehren“ genannt.
Themenausschluss

In allen Gemeindeordnungen sind die Gegenstände, über die ein Bürgerentscheid
stattfinden kann, eingeschränkt. Diese Themenausschlüsse können als Negativ- oder
Positivkatalog definiert sein.
Negativkatalog

In allen Bundesländern sind bestimmte Themen von Bürgerbegehren ausgeschlossen. Die Materien, über die nicht abgestimmt werden darf, sind in allen Gemeindeordnungen in Form eines Ausschlusskatalogs definiert, dem Negativkatalog.

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Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

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Fragestellung und Datengrundlage

Fragestellung und Datengrundlage

Positivkatalog

Tabelle 1: Veränderungen in den Regelungen für Bürgerbegehren seit 2007

Über die ausgeschlossenen Materien hinaus kann – entweder beispielhaft oder abschließend – definiert werden, über welche Themen ein Bürgerbegehren zulässig ist.
Im ersteren Fall ist eine Ausdehnung durch Hauptsatzung möglich, im letzteren Fall
können die zulässigen Materien durch Hauptsatzung nicht ausgedehnt werden.

Bundesland

Kostendeckungsvorschlag

BadenWürttemberg

Damit ein Antrag auf Bürgerentscheid zulässig ist, verlangen viele Gemeindeordnungen einen umsetzbaren Kostendeckungsvorschlag. Dieser muss dem Antrag auf Bürgerentscheid auf jeder Unterschriftenliste beigefügt sein.
Quorum

Die Gültigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden ist an sogenannte Quoren
geknüpft. Mit Quorum ist gemeint, dass die gemessene Zahl von Unterschriften beziehungsweise Stimmen einen bestimmten Anteil an der Gesamtheit der Stimmberechtigten überschreitet.
Einleitungsquorum

Damit ein Bürgerbegehren gültig zu Stande kommt, müssen die Initiatoren einen
Antrag auf Bürgerentscheid bei der Stadt stellen. Dieser Antrag muss von stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürgern der Stadt unterzeichnet werden. Die Zahl der
Stimmberechtigten muss mindestens einem bestimmten Anteil der Stimmberechtigten entsprechen. Dieser Anteil von Stimmen an den Stimmberechtigten wird mit Einleitungsquorum bezeichnet.
Abstimmungsquorum

Damit ein Bürgerentscheid gültig ist, reicht in fast allen Bundesländern die einfache
Mehrheit nicht aus. Um gültig zu sein, muss entweder die Anzahl der Zustimmenden
(Zustimmungsquorum) oder die Anzahl der Abstimmenden (Beteiligungsquorum)
im Bürgerentscheid einen in den Gemeindeordnungen festgesetzten Anteil der
Stimmberechtigten überschreiten. Ist dieser Anteil nicht erreicht, so entscheidet der
Rat abschließend über das Anliegen. Dieser Fall wird im Bürgerbegehrensbericht als
unechtes Scheitern bezeichnet. Bislang entschied der jeweilige Rat in den allermeisten Fällen unechten Scheiterns gegen das Anliegen.

Themen

Bürgerbegehren
Bürgerentscheid 	
(Unterschriftenhürde) (Zust.quorum)

heute*   Regelung 2007

heute

Regelung
2007

heute

Regelung
2007

oo

gleich

5 - 10 %

gleich

25 %

gleich

Bayern

ooo

gleich

3 - 10 %

gleich

10 - 20 %

gleich

Berlin
(Bezirke)

ooo

gleich

3%

gleich

10 %

15 % Bet.
quorum

oo

gleich

10 %

gleich

25 %

gleich

ooo

Themenausschluss
verringert

5%

10 %

20 %

25 %

o

gleich

7,5 %

10 %

20 %

30 %

ooo

Einleitungsbedingungen erleichtert

2 - 3 %

gleich

kein Quorum

gleich

Hessen

oo

mehr Themen
ausgeschlossen

3 - 10 %

10 %

25 %

gleich

MecklenburgVorpommern

oo

gleich

2,5 - 10 %

gleich

25 %

gleich

Niedersachsen

oo Zulässsigkeitsprüfung
verbessert

10 %

gleich

25 %

gleich

NordrheinWestfalen

oo

Themenausschluss
verringert, Ratsreferendum eingeführt,
Einleitungsbedingungen erleichtert

3 - 10 %

gleich

10 - 20 %

20 %

RheinlandPfalz

o

Positivkatalog
gestrichen

10 %

6 - 15 %

20 %

30 %

Saarland

oo

gleich

5 - 15 %

gleich

30 %

50 %

Sachsen

ooo

gleich

(5 -) 15 %

gleich

25 %

gleich

SachsenAnhalt

oo

gleich

6 - 15 %

gleich

25 %

gleich

SchleswigHolstein

oo

gleich

10 %

gleich

20 %

gleich

Thüringen

ooo

Themenausschluss
verringert,
Bürgerbegehren auf
Kreisebene möglich

7 % (bei
Amtseintragung
6 %)

13 - 17 %

Brandenburg
Bremen
(Stadt)
Stadt
Bremerhaven
Hamburg
(Bezirke)

10 - 20 % 20 - 25 %

*Anwendungsbereich der Themen: ooo weit gefasst oo eng gefasst o punktuell
Abkürzungen: Bet.quorum= Beteiligungsquorum, Zust.quorum = Zustimmungsquorum

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Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012									

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Die Regelungen in der Übersicht

Die Regelungen in der Übersicht

III. Die Regelungen in der Übersicht
Die Verfahrensregelungen auf Kommunalebene sind von Bundesland zu Bundesland
sehr unterschiedlich.
a)	 Neuere Rechtsentwicklungen in den Bundesländern

Insgesamt zeigte sich seit Einführung des Verfahrens eine Tendenz zu mehr bürgerfreundlichen Regelungen: Zu beobachten war ein Trend zur Senkung von Unterschriftenquoren beim Bürgerbegehren sowie zur Senkung der Zustimmungsquoren.
Uneinheitlich, jedoch in der Tendenz eher positiv ist dieser Trend bei den inhaltlichen
Beschränkungen, welche eine Initiative berücksichtigen muss. Eine besonders bürgerfreundliche Entwicklung zeigt sich dabei in Thüringen.
Warten auf einen Gesetzentwurf in Baden-Württemberg

Der Koalitionsvertrag der grün-roten Landesregierung in Baden-Württemberg sieht vor,
im Laufe der Legislaturperiode die Einleitungsbedingungen für Bürgerbegehren zu verbessern. Ein Gesetzentwurf wurde bislang jedoch noch nicht in den Landtag eingebracht.
Abstimmungshürde in Berlin geändert

2011: Das Berliner Abgeordnetenhaus ändert die Abstimmungshürde für Bürgerentscheide in Bezirken. Nun müssen für einen gültigen Bürgerentscheid nicht mehr mindestens 15
Prozent der Stimmberechtigten an der Abstimmung teilnehmen, sondern mindestens
zehn Prozent aller Stimmberechtigten für das zur Abstimmung stehende Bürgerbegehren
stimmen, damit dieses als erfolgreich gilt. Die Bezirke müssen Bürgerbegehren nun beraten, diese wiederum müssen Spenden ab 5.000 Euro offen legen. Gleichzeitig wurde die
Stichfrage für den Fall mehrerer Abstimmungsvorlagen zu einem Thema abgeschafft.
Mehr Demokratie hatte das Abgeordnetenhaus bei der Reform beraten.
Bessere Bürgerentscheide in Bremen

2009: In der Stadt Bremen werden Bürgerentscheide erleichtert: Das Unterschriftenquorum für Bürgerbegehren wird auf fünf Prozent gesenkt, ebenso das Zustimmungsquorum bei Bürgerentscheiden auf 20 Prozent. Mehr Themen sind zulässig,
indem finanzwirksame Bürgerbegehren erleichtert werden. Auch die Ausführungsbestimmungen werden bürgerfreundlicher gestaltet (Abstimmungsbroschüre). Mehr
Demokratie war aktiv an der Reform beteiligt.
2012: Nach fünfjähriger Debatte und einer gescheiterten Abstimmung in der Stadtverordnetenversammlung wurden Anfang Juli 2012 Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in der Stadt Bremerhaven reformiert. Der einschränkende Positivkatalog ist
nun abgeschafft, der Negativkatalog wurde reduziert. Bürgerbegehren über Bebauungspläne sind zukünftig möglich, jedoch sind Bürgerbegehren über Privatisierungen und die Stadtverfassung weiter unzulässig. Das Unterschriftenquorum wurde
von 10 auf 7,5 Prozent, das Zustimmungsquorum von 30 auf 20 Prozent gesenkt.
Auch eine aufschiebende Wirkung wurde eingeführt.
Bessere Bedingungen für Bürgerbegehren in Brandenburg

ausgedehnt. Auch werden Bürgerbegehren ab Feststellung ihrer Zulässigkeit davor geschützt, vor einem Bürgerentscheid durch Entscheidung von Rat oder Bürgermeister unterlaufen zu werden. Zudem wird die Briefwahl bei Bürgerentscheiden vorgeschrieben.
Bessere Regeln für Bürgerbegehren in Hamburg

2012: Nach zweijährigen Verhandlungen mit Mehr Demokratie beschließt die Hamburger Bürgerschaft eine Verbesserung der Spielregeln für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in den Stadtbezirken. Beschlossen wurde u.a., die Zulässigkeit von Bürgerbegehren bereits zu Beginn der Unterschriftensammlung zu prüfen. Zu den weiteren
Änderungen gehören schärfere Transparenzvorgaben für Bürgerbegehren, die Möglichkeit eines bezirklichen Schlichtungsverfahrens sowie ein leichter zu handhabendes
Regelwerk für die Durchführung von Bürgerbegehren und -entscheiden.
Bürgerbegehren in Hessen reformiert

2011: Der hessische Landtag verbessert die Spielregeln für kommunale Bürgerbegehren. Die hohe Unterschriftenhürde von zehn Prozent aller Stimmberechtigten wird
durch ein je nach Gemeindegröße auf eine Höhe zwischen drei und zehn Prozent gestaffeltes Quorum ersetzt. Dies hat jedoch nur Auswirkungen auf zwölf von 426 Kommunen. Die Sammelfrist wird von sechs auf acht Wochen verlängert. Bei Bebauungsund Flächennutzungsplänen wurde der Zugriff für Bürgerbegehren hingegen entgegen
der vorherigen Regelung auf Aufstellungsbeschlüsse beschränkt. Mehr Demokratie
hatte das Parlament als Fachverband in einer Anhörung zu Reformschritten ermutigt.
Trotz großer Kommunalverfassungsreform in Mecklenburg-Vorpommern
keine Reform des Bürgerbegehrens

2011: Das Land Mecklenburg-Vorpommern hat eine umfassende Reform der
Kommunalverfassung vorgenommen. Die seit 1994 geltende Kommunalverfassung
wurde durch ein Ablösegesetz neugefasst. Ausweislich der amtlichen Gesetzesbegründung war Ziel der Novelle unter anderem der Ausbau der Einbeziehung und
Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger am kommunalen Geschehen. Eine Reform
der zum Teil schwer anwendbaren Regelungen zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid wurde dabei jedoch nicht in Angriff genommen, die Regelungen blieben –
anders als in den meisten Bundesländern – weitgehend unverändert.
Faire Bedingungen bei Bürgerentscheiden in Niedersachsen

2009: Der niedersächsische Landtag ermöglicht es, Bürgerbegehren auch vor Beginn
der Unterschriftensammlung auf die formelle Zulässigkeit prüfen zu lassen. Seitdem
können Bürgerinitiativen entscheiden, ob die Zulässigkeit ihres Bürgerbegehrens vor
oder nach der Unterschriftensammlung geprüft werden soll.
2010: Der niedersächsische Landtag nimmt einige kleine Veränderung bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid vor. Das folgenlose so genannte „missbilligende Bürgerbegehren“ wird abgeschafft. Es wurde nie genutzt. Die Bedingungen für Bürgerentscheide werden direkt in das Kommunalverfassungsgesetz aufgenommen und den
Standards bei Wahlen angepasst. Beim Bürgerentscheid wird das Zustimmungsquorum nicht mehr an Hand der beim Bürgerentscheid Stimmberechtigten berechnet,
sondern mit Hilfe der bei der letzten Kommunalwahl Wahlberechtigten. Die Neuregelung tritt am 1. November 2011 in Kraft.

2007: Der brandenburgische Landtag verbessert die Bedingungen für Bürgerbegehren.
Die Eintragungsfrist für Begehren gegen Ratsbeschlüsse wird von sechs auf acht Wochen
14

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012									

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Die Regelungen in der Übersicht

Die Regelungen in der Übersicht

Landtag in Nordrhein-Westfalen vereinfacht Bürgerbegehren

2007: Der nordrhein-westfälische Landtag beschließt die Einführung einer aufschiebenden Wirkung für Bürgerbegehren. Nach der Feststellung der Zulässigkeit eines
eingereichten Bürgerbegehrens durch die Gemeindevertretung kann bis zu einer Entscheidung durch Rat oder Bürgerentscheid keine dem Ziel des Bürgerbegehrens zuwider laufenden Entscheidungen mehr getroffen werden. In der Vergangenheit waren
Bürgerbegehren mehrfach auf diese Weise unterlaufen worden. Mehr Demokratie
hatte die Einführung dieser Schutzwirkung wiederholt eingefordert. Außerdem hat
der Landtag den Ratsbürgerentscheid in die Gemeindeordnung aufgenommen, mit
dem Räte kommunalpolitische Entscheidungen zur Abstimmung an die Bürgerinnen
und Bürger zurückgeben können.
2011: Der nordrhein-westfälische Landtag beschließt eine Vereinfachung der Regeln
für kommunale Bürgerbegehren und Bürgerentscheide. Die Palette zulässiger Themen wird erweitert, die Kostenfrage aus den Zulässigkeitskriterien für Bürgerbegehren heraus genommen, die Abstimmungshürde bei Bürgerentscheiden gesenkt und
eine Stichfrage für den Fall mehrerer Abstimmungsvorlagen zu einem Thema eingeführt. Für die Gesetzesänderung hatte Mehr Demokratie mit verschiedenen Aktionen
und Überzeugungsarbeit im Landtag gekämpft.
Bessere Bedingungen für Bürgerbegehren in Rheinland-Pfalz

Im Jahr 2010 senkt der Landtag von Rheinland-Pfalz die Unterschriftenhürde für Bürgerbegehren und verlängert die Eintragungsfrist. Das Abstimmungsquorum bei Bürgerentscheiden wird ebenfalls gesenkt. Die Initiatoren von Bürgerbegehren können Kompromisse mit den Räten schließen, diese können zudem selbst politische Entscheidungen
an die Bürgerinnen und Bürger zurückgeben. Eine wichtige Verbesserung stellt auch
die Streichung des so genannten Positivkatalogs zulässiger Themen dar, der bislang die
Bürgerbeteiligung sehr stark einschränkte. Nun gilt wie in fast allen anderen Bundesländern nur ein Negativkatalog, der jedoch leider noch wichtige kommunale Politikbereiche enthält. Die Reform erfolgte im Anschluss an einen intensiven Bürgerbeteiligungsprozess des Landes zur Reform der Gemeindeordnungen, bei dem in mehreren
Bürgergutachten eine Reform der Regelungen gefordert wurde. Der Änderung war
auch eine Kampagne von Mehr Demokratie voraus gegangen.

Volksinitiative „Für vereinfachte Bürgerbegehren und Bürgerentscheide 	
in Schleswig-Holsteins Gemeinden und Kreisen“

2011: In Schleswig-Holstein liegt dem Landtag seit Beginn des Jahres 2012 eine
Volksinitiative vor, die im Jahr 2011 eingeleitet wurde. Diese forderte die Senkung
der Hürden für einen Bürgerentscheid und die Einführung von Gegenvorschlägen.
Der Entwurf orientiert sich an den Regelungen in Bayern. Der Landtag lehnte die
Reformforderung jedoch mehrheitlich ab. Eine Volksinitiative stellt die Vorstufe zu
einem Volksbegehren dar und könnte in Schleswig-Holstein in einen Volksentscheid
über anwendungsfreundlichere Bürgerbegehren münden – ob die Initative diesen beantragt, ist noch offen. Laut Koalitionsvertrag sollen einige Forderungen der Initiative im Herbst per Gesetz verabschiedet werden.
Thüringer Landtag für faire Bürgerentscheide

2009: Der Erfurter Landtag übernimmt das Volksbegehren „Mehr Demokratie in
Thüringer Kommunen“. Die Unterschriftenhürde für Bürgerbegehren wurde ebenso
deutlich gesenkt wie die Abstimmungshürde beim Bürgerentscheid. Die für Bürgerbegehren zulässige Themenpalette wurde um Bauleitplanungen, Kreditaufnahmen
und Satzungen erweitert. Die häufig umstrittene Kostenfrage wurde entschärft. Außerdem sind jetzt Bürgerbegehren auf Landkreisebene möglich. Damit gibt es auch
im zweiten deutschen Freistaat neben Bayern relativ gute Spielregeln für kommunale
Bürgerbegehren und Bürgerentscheide.

Keine Änderungen im Saarland

Keine Änderungen an den Regelungen zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden
gab es im Saarland.
Keine Änderungen in Sachsen

Auch in Sachsen blieben die Regelungen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
seit 2007 unangetastet.
Keine Änderungen in Sachsen-Anhalt

Sachsen-Anhalt gehört ebenfalls zu den Bundesländern, in denen seit 2007 keine Veränderungen vorgenommen wurden. Die zunehmenden Debatten über Möglichkeiten und
Grenzen der Bürgerbeteiligung in den Gemeinden finden in Sachsen-Anhalt keinen Eingang in mögliche Debatten zur Reform von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.

1	

16

Die materiellen Teilerfolge sind nicht
sicher zu ermitteln.

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

17

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

IV.	Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

b)	 Überblick

In den folgenden Abschnitten werden die Verfahren hinsichtlich Anzahl, Häufigkeit,
regionaler Verteilung, Themenbereichen und Erfolgen untersucht. Berücksichtigt
wurden eingeleitete Verfahren. Nicht berücksichtigt wurden Verfahren, die „nur angekündigt“ wurden und für die keine Unterschriftensammlung stattfand.

Tabelle 3: Anzahl und Häufigkeit von direktdemokratischen Verfahren 	
in den 16 Bundesländern bis Ende 20113
Bundesland

Bürgerdavon
Einleitung entscheide
unbekannt

Gemeinden* Verfahren davon von davon
gesamt
Bürgern
Ratsrefeinitiiert4
renden4

Bayern

2.057

2.260

1.930

305

25

1.315

1.146

705

521

180

4

302

a)	 Ergebnisse und Erfolgsquote

Baden-Württemberg

Tabelle 2: Ergebnisse von direktdemokratischen Verfahren bis Ende 2011

NordrheinWestfalen

426

628

615

13

0

170

Schleswig-Holstein

1.135

387

352

29

6

187

Hessen

426

358

358

0

0

126

Sachsen

547

282

226

53

3

142

BB nicht eingereicht

Anzahl

Anteil an allen
Verfahren (%)

Anteil an	
BB2 (%)

406

6,8

8,1

BB zurückgezogen

113

1,9

2,2

Sachsen-Anhalt

1.215

262

136

98

32

177

Kompromiss

60

1,0

1,2

Niedersachsen

1.202

252

246

2

4

76

Positiv erledigt durch neuen Gemeinderatsbeschluss

613

10,3

12,2

450

229

115

101

13

148

Rheinland-Pfalz

Brandenburg

2.493

160

160

0

0

56

Thüringen

1.006

129

127

0

2

34

976

114

87

27

0

42

7

98

97

1

0

15

12

40

39

1

0

15

58

15

15

0

0

0

1.340

22,6

26,7

29

0,5

0,6

1.296

21,9

-

MecklenburgVorpommern

BE in Stichentscheid angenommen

167

2,8

-

Hamburg

BE nicht im Sinne des Begehrens

740

12,5

-

Berlin

BE in Stichentscheid gescheitert

179

3,0

-

Saarland

BE unecht gescheitert

373

6,3

-

Bremen

BE unklar gescheitert

51

0,9

-

Gesamt

Offen

372

6,3

7,4

Unbekannt

137

2,3

2,7

53

0,9

1,1

5.929

100,0

Unzulässig
Versandet
BE im Sinne des Begehrens

Nicht ermittelbar
Gesamt

2
 13.158

6
5.929

6
5.027

0

0

810

92

1
2.806

*Quelle Statistisches Bundesamt (2003). Zur besseren Vergleichbarkeit wurden Daten aus der
Mitte des Untersuchungszeitraums herangezogen.

Anzahl
Abkürzungen: BB = Bürgerbegehren, BE = Bürgerentscheide

Da Bürgerbegehren indirekte Erfolge und Wirkungen – etwa auf die Öffentlichkeit
und die politische Agenda – haben, die durch Aggregatdaten in der hier vorliegenden
Form nur schwer zu messen und zu quantifizieren sind, wird hier die „direkte Erfolgsquote“ als messbare Größe angegeben und dabei „Erfolg“ als Entscheidung im
Sinne der Vorlage betrachtet.
Die direkte Erfolgsquote in den deutschen Bundesländern betrug, wenn man die Teilerfolge1 nicht mit berücksichtigt, 39,8 Prozent (2.136 von 5.367 abgeschlossenen, ermittelbaren Verfahren, deren Ergebnis bekannt war). Das bedeutet, dass vier von
zehn eingeleiteten Verfahren erfolgreich im Sinne der Initiatoren waren.
Hinzuweisen ist darauf, dass es sich um eine formale Erfolgsquote handelt. Dies bedeutet, dass die „erfolgreichen“ Verfahren nicht immer auch de facto erfolgreich im
Sinne der Vorlage enden, zum Beispiel wenn Ergebnisse von Bürgerentscheiden im
Nachhinein nicht beachtet werden, wie in Einzelfällen zu beobachten war. Umgekehrt können aber auch formal erfolglose Verfahren de facto erfolgreich sein.
2	

18

Die Gesamtzahl aller Bürgerbegehren
(1oo Prozent für diese Spalte) beträgt
5.027.

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Auf der Kommunalebene gab es bis Ende 2011 insgesamt 5.929 direktdemokratische
Verfahren, davon 2.806 mit Bürgerentscheid. Nach Verfahrenstyp differenziert wurden 5.027 (84,8 Prozent) Bürgerbegehren und 810 (13,7 Prozent) Ratsreferenden eingeleitet, während 92 Fälle nicht eindeutig zugeordnet werden konnten.
Regionale Verteilung

Nahezu 40 Prozent aller Verfahren (2.260) der gesamten Bundesrepublik von 1956
bis 2011 fanden allein in Bayern (seit 1995) statt. Dies zeigt die herausgehobene Stellung dieses Bundeslandes. Baden-Württemberg weist zwar mit 705 ebenfalls relativ
viele direktdemokratische Verfahren auf, jedoch fanden diese in einem Zeitraum von
55 Jahren statt. Andere Bundesländer, die wie Bayern erst in den 1990er Jahren Bürgerbegehren und Bürgerentscheid einführten, liegen noch deutlicher hinter Bayern
zurück. Es folgen Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Hessen. Die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen bilden neben dem Saarland die Schlussgruppe
der Bundesländer – wenn man lediglich die absolute Anzahl der Verfahren betrachtet. Berücksichtigt man die Anzahl der Gemeinden oder Stadtbezirke und die Praxisjahre, so gelangt man zu differenzierteren Ergebnissen (siehe unten).

3	Stand der Erhebung: 30. Juli 2012,
sortiert nach Häufigkeit der Verfahren (absolut), in der Gesamtzahl der
Gemeinden sind Landkreise enthalten,
sofern zulässig
4	 Die Tabelle beinhaltet angekündigte
Begehren und im Rat beantragte Ratsreferenden.

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

19

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Anzahl Kommunen mit direktdemokratischer Erfahrung

Direktdemokratische Verfahren wurden in den vergangenen Jahren immer bekannter: Die Auswertung ergab, dass in etwa einem Viertel aller Kommunen in Deutschland (3.295) bislang direktdemokratische Verfahren eingeleitet wurden. Umgekehrt
bedeutet das aber auch, dass 75 Prozent (13.158) aller bundesdeutschen Kommunen
noch keine direktdemokratische Initiative kennen gelernt haben. In insgesamt 1.891
Gemeinden, Städten und Kreisen fand bislang mindestens ein Bürgerentscheid statt.
Spitzenreiter in den Bundesländern mit der umfangreichsten Praxis

Während in einer großen Zahl von Gemeinden bislang noch keine Erfahrungen mit
direkter Demokratie gemacht wurden, scheint sich für andere Gemeinden die Etablierung einer „direktdemokratischen“ Kultur anzudeuten. So wurde in 1.186 Orten
mehr als ein Verfahren eingeleitet, in 112 Orten sogar mehr als fünf Verfahren. Betrachtet man die Bürgerentscheide, so fanden bislang in 529 Kommunen mehr als
eine Abstimmung und in 23 Orten bereits mehr als fünf Bürgerentscheide statt.

renden zu Fragen der Gemeindegebietsreformen (zum Beispiel: Zusammenschluss mit
Nachbargemeinde oder Bildung einer neuen Einheitsgemeinde) stattgefunden haben. In
Baden-Württemberg fanden zahlreiche Ratsreferenden im Jahre 1971 statt. Und auch in
den ostdeutschen Bundesländern mit Ausnahme Thüringens, wo es keine Ratsreferenden gibt, spielte das Thema Gemeindegebietsreform eine sehr große Rolle. Zahlreiche
Ratsreferenden wurden dazu durchgeführt. In Mecklenburg-Vorpommern kann man
dies genauer nachweisen, wenn man nur die Bürgerentscheide (also nicht alle Verfahren) betrachtet: Von den 42 Bürgerentscheiden wurden 26 vom Rat initiiert und 16 von
den Bürgerinnen und Bürgern als Bürgerbegehren eingeleitet.
Verteilung nach Gemeindegröße

Bislang ist von Auswertungen einzelner Bundesländer bekannt, dass die Anwendungshäufigkeit mit zunehmender Gemeindegröße zunimmt: In größeren Städten finden also
relativ gesehen häufiger Bürgerbegehren als in kleineren Gemeinden statt.
Tabelle 5: Eingeleitete Verfahren nach Gemeindegrößenklasse5

Tabelle 4: Top 10 der Städte bzw. Stadtbezirke mit den meisten Bürgerbegehren

1

Stadt(bezirk)

Bundesland

Hamburg-Wandsbek

Hamburg

Anzahl Verfahren

Anteil (%)

Anzahl Gemeinden/
Kreise

Anteil (%)

Einwohnerzahl*

Anzahl BB

Anzahl BE

408.032

28

1

bis 5.000

1.941

35

9.762

74

bis 10.000

908

16

1.393

11

2

Augsburg

Bayern

259.217

22

5

3

München

Bayern

1.247.873

21

8

bis 20.000

886

16

1.041

8

408

7

330

2

4

Regensburg

Bayern

128.604

19

11

bis 30.000

5

Hamburg-Nord

Hamburg

283.246

18

8

bis 50.000

368

7

209

2

360

6

148

1

6

Hamburg-Eimsbüttel

Hamburg

7

Passau

Bayern

8

Ingolstadt/ Donau

Bayern

9

Hamburg-Altona

Hamburg

10 Erlangen

Bayern

248.233

18

2

bis 100.000

50.683

16

6

bis 200.000

255

5

156

1

bis 500.000

325

6

102

1

119.528

16

4

246.936

16

3

über 500.000

11

Gesamt

102.449

15

*Stand 2003, mittlerer Erhebungszeitraum
Abkürzungen: BB = Bürgerbegehren, BE = Bürgerentscheide

Anteil Ratsreferenden

Generell lässt sich fragen, warum eine Vorlage in einem ratsinitiierten Bürgerentscheid zur Entscheidung gestellt wird, wenn diese Entscheidung im Prinzip auch
durch eine Mehrheit im Rat getroffen werden könnte. Folgende Konstellationen
konnten beobachtet werden:
a)	Der Gemeinderat greift das Anliegen eines unzulässigen oder noch nicht eingereichten Bürgerbegehrens auf.
b)	Der Gemeinderat stellt einen eigenen Beschluss zu einem Bürgerbegehren zugleich zur Abstimmung (so genannte „Konkurrenzvorlage“, bislang fast nur in
Bayern zu beobachten).
c)	Der Gemeinderat will die Frage nicht selbst entscheiden und/oder erhofft sich gegenüber höheren Instanzen (Landkreis, Land) eine höhere Legitimation. Dies war
vor allem bei Gemeindegebietsreformen der Fall.
Insgesamt waren 13,7 Prozent aller eingeleiteten Verfahren Ratsreferenden. Auffällig
ist der überdurchschnittlich hohe Anteil von Ratsreferenden in den Bundesländern
Brandenburg (44,1 Prozent), Sachsen-Anhalt (36,8 Prozent), Baden-Württemberg (25,5
Prozent), Mecklenburg-Vorpommern (23,7 Prozent) und Sachsen (18,8 Prozent). Allen
diesen Bundesländern ist gemeinsam, dass die meisten der durchgeführten Ratsrefe20

Gemeindegröße
(Einw.)

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

80

1

17

0

5.531

100 %

13.158

100 %

In größeren Städten fanden überdurchschnittlich häufig Bürgerbegehren statt: So haben in Deutschland 74,2 Prozent aller Gemeinden weniger als 5.000 Einwohner, jedoch werden dort nur 35,1 Prozent aller direktdemokratischer Verfahren durchgeführt. Im Gegensatz dazu fanden in Städten und Landkreisen mit mehr als 50.000
Einwohnern, die 3,2 Prozent aller Gemeinden ausmachen, 18,4 Prozent aller Verfahren statt. Mögliche Erklärungen hierfür könnten sein, dass die Einflusskanäle auf die
„etablierte“ Politik in kleineren Gemeinden besser ausgebaut sind als in größeren
Städten, so dass sich dort Bürgerbegehren erübrigen. Zudem legen die Ergebnisse der
politischen Kulturforschung nahe, dass in vielen kleineren Gemeinden Pflicht- und
Akzeptanzwerte dominieren, was die Einleitung der noch eher unkonventionellen
direktdemokratischen Verfahren unwahrscheinlicher macht. Hauptgründe dürften
die mit der Einwohnerzahl wachsenden Aufgaben und Probleme sein.
Die Abbildung 3 (Seite 23) veranschaulicht die direktdemokratische Aktivität, wobei
hier die Anzahl der Verfahren zur Gemeindezahl und zur durchschnittlichen Gemeindegröße ins Verhältnis gesetzt werden. Es zeigt sich, dass in diesem Fall Bayern
vor Hamburg und Nordrhein-Westfalen rangieren.

5	

Für Gemeinden, in denen vor 2003
eine Gebietsreform stattgefunden hat,
liegen keine Daten vor.

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

21

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Anwendungshäufigkeit

Abbildung 2: Direktdemokratische Verfahren nach Themenbereich

Um einen Vergleich der Anwendungshäufigkeit zu ermöglichen, muss die Anzahl der
Gemeinden sowie der Untersuchungszeitraum je Bundesland berücksichtigt werden.
Berücksichtigt man die Anzahl der Gemeinden und die Anzahl der Praxisjahre, ergibt sich ein anderes Bild der Anwendungshäufigkeit.

Öff. Infrastr./Versorgung
Soziale Infrastr.

Tabelle 6:	 Verfahrenszahl pro Jahr in den Bundesländern

Kultur
Bundesland

1

Baden-Württemberg

2

Bayern

3

Berlin

4

Brandenburg

5

Bremen

6

Hamburg

7

Hessen

8
9

Verfahren

Jahre* Verfahren Gemeinden
pro Jahr

mittlere Zeit in
Jahren zwischen
zwei BB

705

55

12,8

1.146

89,4

2.260

16

141,2

2.057

14,6

Entsorgung
Wirtschaft
Wirtschaft: Mobilfunk

40

6

6,7

12

1,8

229

18

12,7

450

35,4

6

17

0,4

2

5,7

98

13

7,5

7

0,9

358

18

19,9

426

21,4

MecklenburgVorpommern

114

17

6,7

976

145,5

Niedersachsen

252

15

16,8

1.202

71,5

Gebietsreform

10 NordrheinWestfalen

628

17

36,9

426

11,5

Sonstiges

160

18

8,8

2.493

280,5

15

14

1,1

58

54,1

11

Rheinland-Pfalz

12

Saarland

13

Sachsen

282

18

15,7

547

34,9

14 Sachsen-Anhalt

266

18

14,8

1.215

82,2

15 Schleswig-Holstein

387

21

18,4

1.135

61,6

16 Thüringen

129

18

7,2

1.006

140,4

Verkehr
Abgaben
Hauptsatzung
Wohngebiete
andere Bauleitplanungen

Abbildung 3: Direktdemokratische Aktivität in den Ländern
unter Berücksichtigung der Gemeindegröße

*Anzahl der Jahre seit Einführung der Bürgerbegehrensregelung
Abkürzung: BB = Bürgerbegehren

0
bis 1
bis 2
bis 3
bis 4
bis 5
bis 6
bis 7
bis 8

22

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

23

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Jedoch kann man für alle Bundesländer, auch für die Stadtstaaten, auf keinen Fall von
„Schweizer Verhältnissen“ reden, was die Häufigkeit direktdemokratischer Anwendungen betrifft: So finden etwa in der schweizerischen Stadt Winterthur, Kanton
Zürich, in der rund 80.000 Menschen leben, pro Jahr bis zu zehn Bürgerentscheide
statt. Rund 80 Prozent der Verfahren entfallen dabei auf obligatorische (verpflichtende) Abstimmungen über Themen, die von der Verfassung als besonders wichtig erachtet werden (vor allem Haushaltsfragen).

	 Es

Zeitlicher Verlauf

	 Tabelle

Abbildung 4: Bürgerbegehren nach Jahren bis 1990 (nur in Baden-Württemberg möglich)
Anzahl
Bürgerbegehren

50
40

zeigte sich, dass die Stadtstaaten Hamburg, Berlin und Bremen die Spitzenreiter
bilden: Durchschnittlich finden in jedem Jahr in jedem Bezirk Hamburgs etwas
mehr als eines und in jedem Bezirk Berlins 0,6 direktdemokratische Verfahren statt.
Zu Bremen muss einschränkend erwähnt werden, dass in der Stadt Bremen überwiegend Verfahren stattfanden, die nicht über die erste Verfahrensstufe, den Zulassungsantrag für ein Bürgerbegehren mit niedriger Unterschriftenanzahl, hinaus kamen. Insofern ist hier die Vergleichbarkeit eingeschränkt.
6 macht deutlich, dass in Bayern in den Jahren 1995 bis 2011 durchschnittlich 141,2 Verfahren pro Jahr eingeleitet wurden. In keinem anderen Flächenland
finden auch nur annähernd so viele Verfahren pro Jahr statt. Nordrhein-Westfalen
und Hessen folgen mit beträchtlichem Abstand. Die bayerische Spitzenstellung
lässt sich durch die anwendungsfreundlichen Regelungen (zum Beispiel geringer
Themenausschluss, Zulässigkeit der Bauleitplanung sowie moderate Quoren) sowie
die hohe Anzahl der Gemeinden erklären. Wenn man die Gemeindeanzahl berücksichtigt, zeigt sich, dass bislang in einer bayerischen Gemeinde alle 14 Jahre ein
Bürgerbegehren oder ein Ratsreferendum stattfand.

	 Diesbezüglich

30
20
10

Jahre

19

90

80
19

19

19

70

60

0

Abbildung 5: Bürgerbegehren: Entwicklung seit 1990

Anzahl
Bürgerbegehren

wird Bayern knapp von Nordrhein-Westfalen überholt. An Rhein
und Ruhr kann man alle 12 Jahre in einer Gemeinde ein direktdemokratisches Verfahren pro Jahr beobachten. Dies lässt sich mit der hohen durchschnittlichen Gemeindegröße in Nordrhein-Westfalen erklären. Es gibt wenige Städte und viele Einwohnerinnen und Einwohner, so dass die durchschnittliche Gemeindegröße bei
circa 40.000 Einwohnern pro Gemeinde liegt. Auch in anderen Bundesländern sowie in der Gesamtbetrachtung sieht man, dass die Einleitungshäufigkeit mit zunehmender Gemeindegröße steigt. Diese These wird auch durch eine genauere Betrachtung der Gemeindegrößenklassen gestützt: In den Gemeindegrößenklassen über
10.000 Einwohner erreicht Bayern deutlich überdurchschnittliche Werte. Zum Beispiel fand in bayerischen Städten mit 50.000 bis 100.000 Einwohnern alle vier Jahre ein Verfahren statt, was deutlich über dem bayerischen Durchschnitt von 14 Jahren und auch über dem nordrhein-westfälischen Wert in dieser Gemeindegrößenklasse, der 12 Jahre betrug, liegt.

	 Gefolgt

werden Nordrhein-Westfalen und Bayern von Hessen, einem Land, in dem
ebenso wie in Bayern die Bauleitplanung als Thema erlaubt war (die Möglichkeit
wurde im Jahr 2011 beschnitten). Anschließend folgen mit einigem Abstand Sachsen (ebenfalls Bauleitplanung als Thema erlaubt), das Saarland und Schleswig-Holstein.

500

400

300

	 Schlusslichter

200

24

10

Jahre

20

05
20

00
20

95
19

19

90

100

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

der relativen Anwendungshäufigkeit sind Bundesländer, in denen
lange sehr restriktive Verfahrensregelungen galten – etwa ein umfangreicher Themenausschluss und hohe Quoren: Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und
Rheinland-Pfalz. In Thüringen und Rheinland-Pfalz wurde in einer Gemeinde
durchschnittlich alle 140 beziehungsweise 233 Jahre ein Verfahren eingeleitet. In
diesen Ländern waren Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nur sehr vereinzelt
beobachtbar. Da die Änderungen in der Gemeindeordnung jüngeren Datums sind,
wird sich erst in den kommenden Jahren deutlich zeigen, wie dies die Anwendungshäufigkeit beeinflusst.

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

25

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Betrachtet man den zeitlichen Verlauf von 1956 bis 2011, so macht es Sinn, diese Periode in zwei Zeitabschnitte aufzuteilen: Zum einen werden die Jahre von 1956 bis
1989 dargestellt, als Bürgerbegehren und Ratsreferenden nur in Baden-Württemberg
möglich waren (Abbildung 4). Zum anderen sollen die Jahre seit 1990 für alle Bundesländer gezeigt werden (Abbildung 5). Die Zahl der Begehren gemäß der ursprünglich nur in Baden-Württemberg geltenden Regelung war zunächst gering. Die hohe
Zahl im Jahr 1971 ist auf die Gemeindegebietsreform zurückzuführen, die seinerzeit
in einer erhöhten Anzahl von Fällen durch Ratsreferenden legitimiert wurde.
Es zeigt sich, dass die Bedeutung von direkter Demokratie in den Gemeinden seit
1995/1996 in Deutschland zugenommen hat. Fanden von 1956 bis 1989 insgesamt 269
Verfahren statt, so wird dieser Wert in den letzten Jahren in einem Jahr erreicht. Zuletzt, im Jahr 2011, wurden beispielsweise 300 Verfahren neu eingereicht, davon 110 in
Bayern.
Der Anstieg seit 1990 erklärt sich durch die wachsende Anzahl an Bundesländern,
die direktdemokratische Verfahren eingeführt haben. Vor 1990 war dies nur BadenWürttemberg, im Jahr 2000 waren es 15 der 16 Bundesländer und seit 2005 sind in
allen Ländern direktdemokratische Verfahren möglich.
Die Jahre mit den meisten Verfahren waren 1996 und 1997 mit fast 500 Verfahren,
die zu großen Teilen in Bayern in den ersten beiden Jahren nach Einführung des Instruments im Oktober 1995 stattfanden. Es lässt sich vermuten, dass in Bayern ein
bestehender Reformstau durch zahlreiche Bürgerbegehren und Bürgerentscheide abgebaut werden konnte. Hinzu kam der hohe Bekanntheitsgrad des Instruments, da die
Einführung durch einen landesweiten Volksentscheid erfolgte. In anderen Ländern
ließ sich ein solcher Einführungseffekt nicht in gleichem Maße beobachten wie in
Bayern zwischen 1995 und 1997.
Seit 1998 hat sich die Zahl der Verfahren auf rund 250 pro 320 pro Jahr verringert,
wobei im gleitenden Durchschnitt eine leicht steigende Tendenz zu beobachten ist.
Diese im Vergleich zum Zeitraum 1995 bis 1997 gesunkene Anwendungspraxis erklärt sich sicherlich auch zum Teil durch die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs im Jahre 1999, der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Bayern einschränkte, indem er zum Beispiel die Einführung eines Abstimmungsquorums
bewirkt hat.
Themen

Zu welchen Themen wurden Bürgerbegehren initiiert? Generell fanden zu sehr unterschiedlichen Themen der Kommunalpolitik Bürgerbegehren statt. Die thematischen
Schwerpunkte bildeten hierbei die Wirtschaft (18 Prozent), Öffentliche Sozial- und
Bildungseinrichtungen (17 Prozent) sowie Verkehrsprojekte (16 Prozent). Mehr als
zehn Prozent erreichen auch die Bereiche Öffentliche Infrastruktur und Versorgung
sowie Gebietsreform.
Die thematische Struktur variiert von Bundesland zu Bundesland erheblich und wird
stark von der Themenzulässigkeit für Bürgerbegehren sowie von spezifischen Problemstrukturen beeinflusst. In den Bundesländern mit der höchsten Anzahl von Bürgerbegehren und Ratsreferenden – Bayern, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein
und Hessen – waren die Themenbereiche „Öffentliche Einrichtungen“ (Infrastruktur,
Versorgung, Soziales und Bildung), „Planungsentscheidungen“ und „Verkehrsprojekte“ mit zusammengerechnet 60 bis 70 Prozent dominierend.
Die Tabelle gibt einen Überblick über die Themenverteilung:

26

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Tabelle 7: Themenverteilung eingeleiteter Verfahren bis Ende 2011
Thema

Anzahl Verfahren

Anteil in %

Entsorgungsprojekte

247

4,2

Gebietsreform

723

12,2

Gebühren und Abgaben

76

1,3

Hauptsatzung oder andere Satzung

92

1,6

Kulturprojekte

261

4,4

Öffentliche Infrastruktur- und Versorgungseinrichtungen

861

14,5

1.006

17,0

271

4,6

Öffentliche Sozial- und Bildungseinrichtungen
Planungssatzungen (Bauleitplanung)
Sonstiges

254

4,3

Verkehrsprojekte

960

16,2

Wirtschaftsprojekte

1.071

18,1

107

1,8

5.929

100,2

Wohngebietsprojekte
Summe

Insgesamt betrug der Anteil an Themenbereichen, die durch Bauleitplanung beeinflusst werden, 44,9 Prozent. Länder mit Bauleitplanung als zulässigem Themenbereich (etwa Bayern, Sachsen und bis zur letzten Reform auch Hessen) wiesen eine
andere Verteilung der Themen auf als Länder ohne Bauleitplanung (etwa NordrheinWestfalen oder Niedersachsen).
b) Bürgerbegehren ohne Entscheid
Unzulässige Bürgerbegehren

Bürgerbegehren sind Anträge auf einen Bürgerentscheid, dessen Durchführung so
aufwendig wie eine Wahl und der im Idealfall eine verbindliche Sachentscheidung
mit sich bringt. Deswegen müssen Bürgerbegehren bestimmte gesetzliche Voraussetzungen erfüllen, um zugelassen zu werden. Insbesondere muss die Gemeinde für die
Angelegenheit zuständig sein. Außerdem bedarf es einer entscheidbaren Fragestellung, muss das Geforderte rechtlich und tatsächlich umsetzbar sein und braucht der
Antrag genügend breite Unterstützung.
Obwohl diese Zulässigkeit des Bürgerbegehrens im Unterschied zum jeweiligen Anliegen eine reine Rechtsfrage ohne Ermessensspielraum ist, entscheidet darüber, vorbereitet durch die Verwaltung, in der Regel das gewählte Hauptorgan, also der Gemeinderat beziehungsweise bei Kreisangelegenheiten der Kreistag. Zuvor wird
häufig, in Mecklenburg-Vorpommern zwingend, die Kommunalaufsicht eingeschaltet. In Hamburg und Berlin entscheidet das Bezirksamt, in Schleswig-Holstein die
Rechtsaufsichtsbehörde. Bei Zurückweisung besteht verwaltungsgerichtlicher
Rechtsschutz, der schon allzu häufig wahrgenommen werden musste.
Wären die Zulässigkeitsvoraussetzungen ohne unnötige Erschwernisse gesetzlich
klar geregelt und bekämen die Initiatoren darüber verlässliche Informationen oder
Beratung durch die Verwaltung, bräuchte es in der Praxis eigentlich keine unzulässigen Bürgerbegehren zu geben. Die Realität ist leider eine andere. Die Gründe für den
beträchtlichen Anteil unzulässiger Bürgerbegehren können in Mängeln und unfairen
Kautelen des Gesetzes und verschärfender Rechtsprechung liegen, aber auch in mangelhafter Information und Beratung durch Kommunalverwaltung und Aufsichtsbehörden oder in fehlender Erfahrung und Sorgfalt der Initiatoren. Alle Beteiligten
stecken bei diesem Instrument noch in den Kinderschuhen.
Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

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Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Ausnahmsweise mag ein Bürgerbegehren trotz erkannter Unzulässigkeit (zum Beispiel mangels ausreichender Unterschriften) doch noch eingereicht werden, um es im
Sinne eines Einwohnerantrags als Druckmittel in der Sache zu verwenden. In allen
anderen Fällen ist die Zurückweisung als „unzulässig“ eine schwere Enttäuschung
sowohl für die Initiatoren als auch für alle Unterzeichnerinnen und Unterzeichner.
Solche trotz hohen Einsatzes gescheiterten demokratischen Anläufe mit entsprechenden Frustrationsfolgen sind deshalb ein Indikator für Mängel sowohl der Verfahrensregeln als auch ihrer Handhabung.
Die tatsächliche Verhinderungswirkung gesetzlicher Voraussetzungen geht indes
über die Zahlen unzulässiger Bürgerbegehren noch weit hinaus. Denn je besser die
Menschen über diese Anforderungen informiert oder beraten wurden, desto eher
werden sie ggf. die Zwecklosigkeit eines Bürgerbegehrens erkennen und davon Abstand nehmen. Solche Fälle des bereits im Keim erstickten Wunsches nach einem
Bürgerentscheid sind naturgemäß nicht erfassbar und finden deshalb in den Zahlen
keinen Niederschlag.
Die folgenden rechtlichen, praktischen und rechtspolitischen Anmerkungen zu den
einzelnen Unzulässigkeitsgründen basieren auf langjähriger (vorwiegend juristischer) Praxisberatung und mögen dazu beitragen, das Instrument Bürgerbegehren in
seiner die Demokratie belebenden Ergänzungsfunktion zu stärken.
Tabelle 8:	 Anteil der unzulässigen Bürgerbegehren an der Gesamtzahl der Anträge
Bundesland

Anzahl der unzulässigen BB

Anteil in  %

Baden-Württemberg

205

39,3

Bayern

299

15,5

Berlin
Brandenburg
Bremen

8

20,5

43

38,4

2

33,3

Hamburg

28

28,9

Hessen

95

26,5

Mecklenburg-Vorpommern

39

44,8

Niedersachsen

108

43,4

Nordrhein-Westfalen

231

37,6

Rheinland-Pfalz

50

31,8

Saarland

8

53,3

Sachsen

64

28,3

Sachsen-Anhalt

24

17,6

Schleswig-Holstein

92

26,6

Thüringen

44

32,8

Tabelle 9: Unzulässigkeitsgründe
Bundesländer
Grund

B-W BY

B BB HH HS M-V

NI N-W R-P SL SN S-A S-H TH Ges.

83

1

0

1

0

0

0

1

0

2

0

0

0

0

Themenausschluss durch
Positivkatalog

5

1

0

0

0

0

0

0

1

5

0

0

0

1

0

Themenausschluss durch
Negativkatalog

23

27

0

5

1

7

9

23

35

10

2

1

4

9

13 170

Rechtliche
Bindungen

6

5

2

0

0

2

1

8

31

0

0

0

0

3

1 59

Fehlender
Antrag oder
nicht als BB
erkennbar

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

1

Mängel der
Fragestellung

6

10

1

2

0

6

0

16

19

1

0

1

0

0

0 62

Keine (wichtige)
Gemeindeangelegenheit

Begründung

0 88

13

2

0

0

0

1

0

0

0

4

26

0

0

0

0

0

0

Fehlender oder
unzureichender
Kostendekkungsvorschlag

24

2

0

8

0

16

4

46

77

3

2

3

2

3

2 192

Vertrauensleute nicht korrekt
benannt

0

1

0

2

0

1

0

0

4

0

0

0

0

0

0

Zu wenig
Unterzeichner/
innen

28

9

7

6

18

18

0

16

37

8

0

5

1

8

12 175

Frist nicht
eingehalten

43

1

0

1

0

4

0

6

21

4

1

0

0

2

2 85

Sonstige
Formfehler

11

57

0

10

3

14

9

24

38

4

1

4

5

8

7 198

31

9

Abkürzungen: B-W Baden-Württemberg, BY Bayern, B Berlin, BB Brandenburg, HB Bremen, HH Hamburg, HS Hessen, M-V Mecklenburg-Vorpommern, NI Niedersachsen, N-W Nordrhein-Westfalen, R-P
Rheinland-Pfalz, SL Saarland, SN Sachsen, S-A Sachsen-Anhalt, S-H Schleswig-Holstein, TH Thüringen

Zu insgesamt 940 Fällen konnten die Gründe der Unzulässigkeit (entsprechend
Rechtsgutachten sowie aus den Angaben der Gemeinderverwaltungen) ermittelt
werden. Dabei sind in vielen Fällen mehrere Gründe (bis zu sechs) genannt worden.
Unzulässigkeitsgründe
Keine (wichtige) Gemeindeangelegenheit

Es leuchtet ein, dass auf kommunaler Ebene nur über örtliche Angelegenheiten entschieden werden kann. Das schließt jedoch Stellungnahmen zu örtlich relevanten
Vorhaben anderer Träger (zum Beispiel zu einem Trassenverlauf für Bahn und Bundesstraßen) nicht aus; auch sie sind bürgerentscheidsfähig, wenngleich letztendlich
unverbindlich. Erst recht kann auf diesem Wege eingewirkt werden auf Entscheidungen kommunaler Zweckverbände, nämlich durch Weisung an die örtlichen Vertreter
innen und Vertreter in der Verbandsversammlung oder in Aufsichtsräten kommunaler Eigengesellschaften.
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Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

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Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Die grundgesetzliche Garantie kommunaler Selbstverwaltung gewährt den Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eine Allzuständigkeit, also ein
Aufgabenfindungsrecht, soweit Gesetze nicht für einzelne Bereiche etwas anderes
bestimmen. Diese Offenheit erklärt, dass an diesem Kriterium Bürgerbegehren selten scheitern.
Verständlicherweise beschränken die Kommunalgesetze Bürgerbegehren und -entscheide auf Kompetenzen des Hauptorgans, also des Gemeinderats (auf Kreisebene
des Kreistags) und schon dadurch auf wichtige Angelegenheiten, für die sich dieses
aufwendige Verfahren lohnt. Eine zusätzliche Einschränkung durch das Wort „wichtig“ (wie jetzt nur noch in Hessen und Mecklenburg-Vorpommern) ist überflüssig.
Themenausschluss durch Positivkatalog

Nach Baden-Württemberg (2005) strich im Jahr 2010 auch Rheinland-Pfalz den bis
dahin geltenden sogenannten Positivkatalog, der im Gesetz äußerst einengend aufzählte, welche Fragen bürgerentscheidsfähig sind. Bloße Beispiel-Aufzählungen mit
dem Zusatz „insbesondere“ wie in Schleswig-Holstein, Bremerhaven und SachsenAnhalt dürften bei richtiger Handhabung nicht zur Abweisung führen. Denn die Unterschriften belegen die Wichtigkeit und gebotene Gleichstellung mit den gesetzlichen Beispielen zur Genüge. Dieser Unzulässigkeitsgrund wird hoffentlich in
absehbarer Zeit aus der Statistik verschwinden.
Themenausschluss durch Negativkatalog

Eine große Rolle spielen hingegen gesetzliche Negativkataloge und hierbei besonders
der Ausschluss der Bauleitplanung, wie es in der Mehrzahl der Flächenländer der Fall
ist. Flächennutzungspläne und Bebauungspläne sind neben den Finanzen das wichtigste kommunalpolitische Steuerungsinstrument, aber auch wirtschaftlichen Interessen besonders ausgesetzt. Begründet wird dieser Ausschluss mit der Komplexität
notwendiger Abwägungen vielfältiger Belange, für die unverbindliche und dadurch
flexible Beteiligungsformen geeigneter seien.
Für die abschließende Entscheidung über die Gestaltung und damit über alle im Verfahren erhobenen Bedenken und Anregungen ergibt sich diese Beschränkung schon
aus dem Baugesetzbuch und damit auch für die Bundesländer ohne ausdrücklichen
Ausschlusstatbestand (Hamburg, Berlin, Bayern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und seit
2009 auch Thüringen). Doch punktuelle inhaltliche Vorgaben für die Bauleitplanung
sollten Bürgerinnen und Bürger ebenso wie der Gemeinderat beschließen können –
insbesondere über die Frage des „Ob überhaupt“, etwa ob auch diese Streuobstwiese
noch bebaut werden soll oder nicht. Um den fortschreitenden Flächenfraß aufzuhalten, bedarf es der bürgerschaftlichen Unterstützung. Die Zulassung von (fristgerechten) Bürgerbegehren gegen Aufstellungsbeschlüsse (wie in Nordrhein-Westfalen und
Hessen seit Ende 2011) gewährt dafür nur wenig Spielraum, weil zu diesem Zeitpunkt
Nutzungsart und Auswirkungen oft noch nicht bekannt sind.
Rechtliche Bindungen

Sehr unterschiedlich gelagert sind die Bürgerbegehren, die wegen rechtswidriger
Zielsetzung für unzulässig erklärt wurden. Darunter fallen sowohl Verstöße gegen
Gesetze, Verordnungen und Satzungen als auch gegen unauflösbare Vertragspflichten, was die Mehrzahl dieser Fälle ausmachen dürfte. Leider besteht die Gefahr, dass
die Verwaltung solche Vertragspflichten noch während der Unterschriftensammlung
eingeht. Denn bevor ein Bürgerbegehren für zulässig erklärt wurde, entfaltet es
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Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

rechtlich keine aufschiebende Wirkung. Politisch ist bewusstes Unterlaufen von Bürgerbegehren durch Schaffung vollendeter Tatsachen freilich höchst anfechtbar.
Fehlender Antrag oder nicht als Bürgerbegehren erkennbar

Noch wichtiger als die Überschrift „Bürgerbegehren“ ist der Satz, dass ein Bürgerentscheid beantragt wird. Dies wird gelegentlich vergessen, was aber dank Beratung
(unter anderem durch Mehr Demokratie e. V.) selten vorkommt.
Mängel der Fragestellung

Nach den gesetzlichen Regelungen muss das Bürgerbegehren die zu entscheidende
Frage angeben. An deren Abfassung werden in den Bundesländern sehr unterschiedliche und oft zu hohe Anforderungen gestellt. Entsprechende Beratung durch die
Kommunalverwaltung wird von Initiatoren in allzu vielen Fällen nicht wahrgenommen oder, falls erbeten, verweigert. Schwer tun sich insbesondere Initiativen, die sich
aus einer Gegenposition in einen laufenden Entscheidungsprozess einklinken und in
der Fragestellung deshalb nicht nur die Sach- und Rechtslage präzis berücksichtigen
müssen, sondern auch die Beschlusslage des Rates.
Die ausdrückliche Nennung des angegriffenen Beschlusses dürfte nur dann erforderlich sein, wenn andernfalls unklar bliebe, ob sich das Bürgerbegehren gegen einen
Ratsbeschluss richtet oder welcher Beschluss von mehreren mit dem Bürgerentscheid
aufgehoben werden soll. Komplizierend für alle Beteiligten wirkt es, dass (mit Rücksicht auf Zustimmungsquoren und Regeln für den Fall der Stimmengleichheit) solche
„kassierenden“ Bürgerbegehren die Korrektur und nicht die Bestätigung erfragen
müssen, so dass die Gegner eines Projekts beim Entscheid mit „Ja“ stimmen müssen.
Erst recht kann verwirren, wenn sich die Beschlusslage nach Beginn der Unterschriftensammlung verändert.
Um die Initiatoren nicht zu überfordern, sollte es genügen, dass Bürgerbegehren
den Gegenstand benennen und sich daraus die Fragestellung ableiten lässt, worüber
sich Gemeinderat und Vertrauensleute tunlichst verständigen. Dem entsprachen
jahrzehntelang die in diesem Punkt vergleichsweise bürgerfreundliche Rechtsprechung und Handhabung im Vorreiterland Baden-Württemberg. Die ab 1990 folgenden Bundesländer haben indes sowohl durch Gesetz („eine mit Ja oder Nein zu
entscheidende Frage“) als auch durch Handhabung und Rechtsprechung Verschärfungen hineingebracht und fordern zum Teil präzis vorformulierte und stimmzettelgeeignete Fragen, so dass schon indirekte Fragen („ob“ oder „über“) eventuell
nicht mehr ausreichen. In sich widersprüchlich werden die Anforderungen dann,
wenn wie in Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein gleichzeitig eine
(offene) Frage und die (eigene) Zielsetzung verlangt werden und das, ohne suggestiv zu wirken.
Während die Verkoppelung nicht zusammengehöriger Dinge in einer einzigen Fragestellung aus Sach- und Fairnessgründen vermieden werden muss, wären Differenzierungen zu fördern, indem man Bürgerbegehren mit mehreren Fragen zulässt
und entsprechend mehrere Ja-/Nein-Stimmen gewährt. Bei sich wechselseitig ausschließenden Alternativen hilft eine zusätzliche Stichfrage, wie sie für den Fall
mehrerer Bürgerbegehren zu einem Thema mittlerweile fünf Bundesländer ausdrücklich vorsehen und wie sie auch ohne solche Regelung angewendet werden
könnte. Praxis und kommentierende Literatur lassen solche Beweglichkeit leider
vermissen. Das gesetzliche Wort „eine“ im Zusammenhang mit „Frage“ wird unnötig als Zahlwort verstanden. Ähnlich unglücklich ist es, wenn aus dem Wort „endMehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

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Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

gültig“ im Zusammenhang mit der Wirkung des Bürgerentscheids gefolgert wird,
dass Bürgerbegehren keine Zwischen- und Verfahrensschritte, sondern nur abschließende Regelungen beinhalten dürften.
Die relativ hohe Zahl der an der Frageformulierung gescheiterten Bürgerbegehren
mahnt sowohl die Landesgesetzgeber zu Reformen als auch Kommunalverwaltungen und Initiatoren, durch kooperative Festlegung der endgültigen Fragestellung
sachangemessene und differenzierte Abstimmungen zu ermöglichen.
Begründung

Im Anschluss an Baden-Württemberg verlangen bis auf Berlin und Hamburg alle
Bundesländer eine schriftliche Begründung des Bürgerbegehrens – als Zulässigkeitsvoraussetzung eine regelrechte Fallgrube, da überflüssig und gefährlich. Denn mit
dem Bürgerbegehren legt sich noch kein Unterstützer in der Sachfrage fest, sondern
beantragt lediglich einen Bürgerentscheid, weil er die Angelegenheit für wichtig hält.
Für diese Einschätzung sollte sich niemand rechtfertigen müssen. Die Informationen
und Argumente zur Sachfrage passen ohnehin nicht auf ein Unterschriftenblatt, sondern sind Gegenstand von Gesprächen, Veranstaltungen, Flugblättern und Internetangeboten. Begründungen werden von Unterzeichnern in der Regel sehr differenziert
gesehen und sollten sich bis zum Bürgerentscheid fortentwickeln können. Ihre vorzeitige Zementierung macht das Verfahren unflexibel und ist sowohl für Initiatoren
als auch Unterzeichnende eine Zumutung.
Stattdessen verlangen Gemeinden, bestärkt durch sich verschärfende Rechtsprechung, als Begründung Argumente zur Sachfrage und überprüfen diese auf inhaltliche Richtigkeit. Auf diese Weise werden Fragen der Stichhaltigkeit und Qualität, über
welche beim Entscheid allein die Bürgerinnen und Bürger befinden sollten, in bevormundender Weise zu Rechtsfragen umgewandelt und auf Gemeindeorgane, Aufsichtsbehörden und Gerichte übertragen. Die an diesem Erfordernis gescheiterten
Bürgerbegehren sollten die Landesgesetzgeber zur Streichung desselben veranlassen.
Bis dahin ist Initiativen anzuraten, sich durch Kürze und allgemeine Wendungen
unangreifbar zu machen.

rungen durch Privatisierung? Die Handhabung differiert nicht nur zwischen, sondern
auch innerhalb einzelner Bundesländer. Diese Unklarheiten machen aus dem demokratischen Instrument Bürgerbegehren ein Minenfeld.
Die Anforderungen sind zudem hoch. Denn eine Initiative, die entgegen der Neigung
des Gemeinderats zum Beispiel ein Freibad erhalten möchte, muss nicht nur die fälligen Sanierungskosten beziffern, sondern auch die laufenden Kosten und für beides
einen Deckungsvorschlag machen. Das erfordert tiefen Einblick in die gemeindliche
Haushaltslage und kommunalhaushaltsrechtliche Kenntnisse. Ohne Beratung durch
die Verwaltung, die bisher nur wenige Bundesländer wenigstens ansatzweise zur
Pflicht machen, ist dies für Bürgerinnen und Bürger kaum leistbar.
Aus all diesen Gründen fordert Mehr Demokratie die Streichung dieser Zulässigkeitsvoraussetzung.
Vertrauensleute nicht korrekt benannt

Das Vorreiterland Baden-Württemberg hat hierzu bislang keine verbindliche gesetzliche Regelung, sondern lediglich eine Sollvorschrift in der Kommunalwahlordnung,
die bei fehlender Angabe die beiden ersten Unterzeichnenden zu Vertrauensleuten
erklärt. Das hat zwar den Vorteil, dass Lücken an dieser Stelle nicht zur Unzulässigkeit führen. Doch gewinnen die Vertretungspersonen dadurch, dass ihnen besondere
Verfahrensrechte zustehen oder zustehen sollten, ein bestimmtes Gewicht. Dazu zählen das Recht auf Beratung und Anhörung bei der Kompromisssuche und für eine
mögliche Rücknahme des Begehrens, bei der Festlegung der endgültigen Fragestellung und des Bürgerentscheidstermins. Deshalb sollten sie durch die Unterschriften
für diese Rolle legitimiert werden.
Deswegen fordern die meisten Bundesländer zu Recht die Benennung solcher Ansprechpartnerinnen oder Ansprechpartner für Verwaltung und Gemeinderat. Allerdings scheint diese Forderung oft zu eng gefasst, statt es den Initiativen freizustellen
„zwei oder drei Vertreter“ vorzusehen. Nicht immer prüfen Verwaltungen, ob sich
diesbezügliche Mängel etwa bei der Anschrift oder bei zu vielen Namen nachträglich
noch heilen lassen. Das seltene, aber besonders ärgerliche Scheitern an diesem Erfordernis wäre durch Beratung zu vermeiden.

Fehlender oder unzureichender Kostendeckungsvorschlag

Das häufige Scheitern an dieser Hürde ist besonders ärgerlich, weil sie unfair und
überflüssig ist. Selbstverständlich sollten beim Bürgerentscheid auch die finanziellen
Folgen klar sein. Dies aber zur rechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzung schon des
Bürgerbegehrens zu machen, beruht auf dem schon zuvor bedauerten Missverständnis, diese Relevanzprüfung sei bereits eine Vorentscheidung in der Sache. Dass es
auch ohne Kostendeckungsvorschlag geht, zeigen Bayern und Hamburg.
Unfair ist diese Voraussetzung auch deshalb, weil sie die Bürgerinnen und Bürger in
diesem frühen Stadium und möglicherweise unter Fristendruck überfordert und von
ihnen mehr verlangt als von Gemeinderäten. Deshalb verpflichtet die Berliner Regelung die Verwaltung, bei Bürgerbegehren die Kostenseite zu prüfen und einen Deckungsvorschlag zu liefern (wie seit Dezember 2011 auch Nordrhein-Westfalen).
Die befremdlich hohe Zahl fehlender Kostendeckungsvorschläge erklärt sich nicht
nur aus mangelnder Information und Beratung, sondern vor allem dadurch, dass oft
unklar ist, ob ein Kostendeckungsvorschlag im konkreten Fall erforderlich ist oder
nicht. Sind Einnahmeausfälle in diesem Sinne „Kosten“, was nur die niedersächsische Regelung ausdrücklich bejaht? Gilt dies auch dann, wenn die Gemeinde lediglich Sachvermögen zu Geld machen will? Wie ist es bei langfristig erhofften Einspa32

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Zu wenige Unterzeichnerinnen und Unterzeichner

Das Unterschriftenquorum stellt sicher, dass das Interesse an der Abstimmungsfrage
genügend breit ist und der Aufwand eines Bürgerentscheids sich lohnt, und dient
gleichzeitig notwendiger Öffentlichkeitsarbeit. Mit zunehmender Gemeindegröße
verringert sich der Anteil der Betroffenen und Interessierten in der Regel erheblich,
so dass sinkende Prozentzahlen oder Obergrenzen nahe liegen. Letztere sind in den
Bundesländern auffallend unterschiedlich und liegen zwischen 4.000 in Mecklenburg-Vorpommern und 24.000 in Rheinland-Pfalz.
Die geltenden Quoren mit zumeist zehn Prozent und im Saarland, in Sachsen und
Sachsen-Anhalt sogar 15 Prozent fordern tendenziell zu viel. Auch in Bayern und
Nordrhein-Westfalen mit nach Einwohnerzahlen abgestuften Quoren zwischen zehn
und drei Prozent wünscht man sich für Großstädte eine kappende Obergrenze, zumal
die Unterschriften-Überprüfung der Verwaltung unnötig viel Arbeit bereitet.
Soweit eingereichte Bürgerbegehren an dieser Hürde scheitern, haben die Betreibenden zumeist den Anteil der ungültigen Unterschriften (durch Doppeleintragung,
mangelnde örtliche Wahlberechtigung oder Nichtdentifizierbarkeit) unterschätzt.

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

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Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Verwaltungen können dabei überraschend kleinlich sein. Deswegen empfiehlt sich
ein Unterschriftenpuffer von etwa einem Fünftel der erforderlichen Zahl.
Da Bürgerbegehren nur die Wichtigkeit einer Angelegenheit signalisieren und noch nichts
entscheiden, wäre zu wünschen, dass in dieser Verfahrensstufe nicht nur wahlberechtigte
Bürgerinnen und Bürger, sondern alle Einwohnerinnen und Einwohner ab 14 Jahren unterschreiben dürfen, so dass man das Instrument „Einwohnerbegehren“ nennen würde.
Frist nicht eingehalten

Für Bürgerbegehren, die sich nicht gegen Ratsbeschlüsse richten, gilt nur in denjenigen Bundesländern eine sechsmonatige Sammelfrist, die entweder eine Anzeigepflicht kennen (so Niedersachsen und Hamburg) oder wo das Zulassungsverfahren
vorweg läuft (so in Thüringen und Berlin). Diese Zeitbegrenzung macht in der Praxis
keine Probleme – im Unterschied zur wesentlich kürzeren Frist bei Bürgerbegehren,
die sich gegen Ratsbeschlüsse richten.
Für solche „kassierenden“ Bürgerbegehren gilt – außer in Bayern, Berlin und Hamburg – eine Frist zwischen vier Wochen und drei Monaten ab Bekanntgabe des angegriffenen Beschlusses. Dies wirkt viel einschränkender, als es die Zahl der hieran
gescheiterten Bürgerbegehren erkennen lässt; denn eine statistisch unerfasste Menge
erwogener Bürgerbegehren wird angesichts dieser Frist von vornherein im Keim erstickt. Dies ist deshalb besonders ärgerlich, weil diese Einschränkung, wie die genannten drei Bundesländer belegen, überflüssig ist und zudem groteske Rechtsstreitigkeiten verursacht. Denn Gegnerinnen und Gegner eines Vorhabens beeilen sich
auch ohne Frist, um nicht vor vollendeten Tatsachen zu stehen. Und anders, als manche Initiatoren meinen, ist die Frist kein Vollzugshemmnis für die Verwaltung, die
oft am Tag nach der Beschlussfassung zur Tat schreitet.
Da kommunale Projekte in der Regel in vielen Teilschritten beschlossen werden
(etwa Bedarf, Lösungsalternativen, Standort, Machbarkeitsstudie, Vorplanung, Architektenwettbewerb, Bau), entstehen Demokratieblockaden zwischen Fristablauf
und erneutem Fristbeginn, wobei oft unsicher ist, welche Beschlüsse ein neues Zeitfenster für ein Bürgerbegehren öffnen und welche nicht, da nur ausführend und nicht
Weichen stellend. Solange die Organe in der Lage sind, ein Projekt abzubrechen,
sollte es auch die Bürgerschaft können.
Zu undemokratischen Sperren führt diese Frist dann, wenn sie auf Dauerregelungen
(wie Satzungen und Benutzungsordnungen), die jederzeit geändert werden könnten,
und auf vor längerer Zeit gefasste ablehnende Beschlüsse angewendet wird. Auf diese
Weise werden ganze Bereiche der Kommunalpolitik der Bürgermitbestimmung entzogen und das völlig grundlos.
Die an der Fristenregelung anknüpfende Einteilung in initiierende und kassierende
Bürgerbegehren erfasst nicht alle Vorgänge. Daneben gibt es vorbeugende, weitere
Schritte verhindernde, Beschlüsse lediglich abwandelnde Bürgerbegehren und auch
solche, die ergebnisoffen eine Diskussion aufgreifen und ohne Vorfestlegung auf ein
bestimmtes Ziel die Bürgerschaft entscheiden lassen wollen.
„Formfehler“

Ein solcher Fehler liegt zum Beispiel vor, wenn der Unterschriftensammlung inhaltlich verschiedene Texte zugrunde lagen oder die Begründung auf gesondertem Blatt
steht, was nur Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern erlauben. Beratung und Umsicht hätten solche Fehler vermeiden können. Die hohe Zahl lässt allerdings vermuten, dass diese Kategorie bei der Datenerfassung auch als Auffangbecken für unklare
34

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Fälle fungiert. Denn die Presse informiert oft verkürzend über die Zurückweisung
von Bürgerbegehren mit Wendungen wie „aus formalen Gründen“.
Mehrere Gründe

Dass mehrere Unzulässigkeitsgründe gleichzeitig vorliegen, kommt vermutlich noch
häufiger vor, als es die Zahlen belegen. Denn ein Grund reicht aus für die Zurückweisung, so dass Verwaltung und Gemeinderat sich auf diesen konzentrieren und andere
mögliche Beanstandungen offen lassen können.
Gemeinderat übernimmt das Anliegen der Initiatoren

Interessant sind ferner solche Fälle, in denen das Anliegen eines Begehrens durch
einen Beschluss des Gemeinderats (bei Korrekturbegehren gegebenenfalls in Revision zuvor getroffener Entscheidungen) übernommen wird. Somit entfällt ein Bürgerentscheid.
Tabelle 10: Vom Gemeinderat übernommene Anliegen von Bürgerbegehren
Bundesland
Baden-Württemberg
Bayern
Berlin
Brandenburg
Bremen

Anzahl

Anteil in %

31

4,4

267

11,8

3

7,5

14

6,1

0

0,0

Hamburg

27

27,6

Hessen

44

12,3

7

6,1

Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz

28

11,1

100

15,9

16

10,0

Saarland

2

13,3

Sachsen

26

9,2

3

1,1

34

8,8

11

8,5

Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen

Die Auswertung ergab, dass in 21,5 Prozent aller Bürgerbegehren die Initiatoren zumindest einen Teilerfolg6 erzielten, ohne dass es zu einem Bürgerentscheid kam.
Überdurchschnittlich oft kam dies in Hamburg, Nordrhein- Westfalen, dem Saarland,
Bayern und Hessen vor, sehr selten hingegen in Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Bremen (was aufgrund der geringen Fallzahl nicht aussagekräftig ist).
Für den hohen Wert Hamburgs gilt einschränkend, dass dort in mehreren Fällen eine
„Scheinübernahme“ (auch „unechte Übernahme“ genannt) des Bürgerbegehrens dokumentiert ist, um einen Bürgerentscheid zu verhindern. Dabei übernimmt die Bezirksversammlung zum Schein ein erfolgreiches Bürgerbegehren, damit die nächste
Stufe, der Bürgerentscheid, nicht mehr stattfinden kann (Kostenersparnis!). Dann
kassiert der Senat diesen Beschluss, was er rein rechtlich darf, denn in Hamburg gilt
ein Evokationsrecht. Soll heißen: Der Senat kann jeden Beschluss einer Bezirksversammlung ohne Begründung aufheben.

6	Hierzu werden auch Ergebnisse im
Sinne der Initiatoren gezählt, die trotz
unzulässiger Bürgerbegehren zustande kamen.

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

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Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

d) Bürgerentscheide

Abbildung 6: Bürgerentscheide aufgrund von Bürgerbegehren - Ergebnisse

Ergebnisse und Erfolgsquoten von Bürgerentscheiden
Ergebnis

Tabelle 11: Erfolge von Bürgerentscheiden bis Ende 2011
BB

unbekannt

RR

Ges.

928

36

332

1.296

BE in Stichentscheid
angenommen

81

0

86

167

BE nicht im Sinne des
Begehrens

591

9

140

740

BE in Stichentscheid
gescheitert

102

0

77

179

BE unecht gescheitert

333

1

39

373

BE unklar gescheitert

31

2

18

51

2.066

48

692

2.806

BE im Sinne des Begehrens

Gesamt7

Unbekannt

1

Offen

1

BE unklar gescheitert

  31

BE nicht im Sinne des Begehrens

	

	

	

BE unecht gescheitert

	

	

     333         

  693

Abkürzungen: BB = Bürgerbegehren, BE = Bürgerentscheide, RR = Ratsreferendum
BE im Sinne des Begehrens

Betrachtet man die Bürgerentscheide genauer, so interessiert zunächst, zu welchen
Ergebnissen sie gelangten. Wie viele waren erfolgreich im Sinne der Initiatoren? Gibt
es Unterscheide zwischen bürgerinitiierten Bürgerentscheiden und Ratsreferenden?
Die Zahlen illustrieren, dass insgesamt mehr als die Hälfte (52,1 Prozent) aller kommunalen Abstimmungen erfolgreich im Sinne der Initiatoren waren (1.463 von 2.806).
Ratsrefenden hatten mit 60,4 Prozent (418 von 692 Fällen) eine deutlich höhere Erfolgsquote als bürgerinitiierte Bürgerentscheide mit 48,8 Prozent.
Als echt gescheiterte Bürgerentscheide werden hier diejenigen Verfahren betrachtet,
die keine Mehrheit in der Abstimmung erreichten. Als unecht gescheitert werden hier
diejenigen Bürgerentscheide bezeichnet, die eine Mehrheit erreichten, die jedoch aufgrund des geltenden Quorums (Zustimmungs- oder Beteiligungsquorum) nicht erfolgreich waren. Von allen bekannten 2.806 Entscheiden scheiterten 373 (13,3 Prozent) am Abstimmungsquorum.
Auch hier lohnt eine differenzierte Betrachtungsweise: Die Untersuchung ergab, dass
Ratsreferenden weitaus seltener am Zustimmungsquorum scheiterten: Lediglich 5,6
Prozent aller Ratsreferenden, jedoch 16,1 Prozent aller Bürgerentscheide aufgrund
von Bürgerbegehren scheiterten am Abstimmungsquorum. Die folgenden beiden Abbildungen illustrieren dies:

                                              1.009

Abkürzung:
BE = Bürgerentscheide

Anzahl
Bürgerentscheide

Abbildung 7: Bürgerentscheide aufgrund von Ratsreferenden - Ergebnisse

Ergebnis

Unbekannt

2

BE unklar gescheitert

18

BE unecht gescheitert

     39

BE in Stichentscheid angenommen

BE nicht im Sinne des Rates

BE im Stichentscheid abgelehnt

BE im Sinne des Rates

             87

                                140

         77

                                                332

Abkürzung:
BE = Bürgerentscheide

Anzahl
Bürgerentscheide
7	

36

Aufgelistet sind nur die bekannten
und beendeten Ergebnisse. Dies erklärt die niedrigeren Zahlen im Vergleich zu Tabelle 3 auf S. 19.

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

37

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Ein Grund für die Unterschiede könnte sein, dass es vor allem bei bürgerinitiierten
Verfahren zu einem Abstimmungsboykott seitens der Verwaltung oder Ratsmehrheit
kommen kann. Von solchen Maßnahmen kann dann ausgegangen werden, wenn die
Terminierung der Abstimmung in den Ferien stattfindet oder andere administrative
Maßnahmen getroffen werden, die zu einer geringen Abstimmungsbeteiligung führen,
wenn Mehrheitsfraktionen im Rat zur Abstimmungsabstinenz aufrufen oder eine aktive Diskussion in der Meinungsbildungsphase vor der Abstimmung verweigern.
Die Abstimmungsergebnisse bestätigen insgesamt das von anderen Staaten wie der Schweiz
und den USA bekannte Bild, nachdem die Zustimmung zu Vorlagen, die von der Ratsmehrheit empfohlen werden, tendenziell erfolgreicher sind als bürgerinitiierte Vorlagen.
Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden

Von großem Interesse ist die Frage, wie viele Bürgerinnen und Bürger sich bei den
Abstimmungen beteiligen und ob Unterschiede zwischen kleinen Gemeinden und
größeren Städten vorhanden sind. Hier gibt die folgende Tabelle Aufschluss:
Tabelle 12: Bürgerentscheidsbeteiligung nach Gemeindegröße bis Ende 2011
Gemeindegröße Verfahrenszahl DurchschnittsDurchschnitt
Durchschnitt
(Einw.)
beteiligung (%) bürgerinitiiert (%) Ratsreferenden (%)
bis 5.000

1.063

bis 10.000

454

bis 20.000

416

bis 30.000

189

42,1

41,2

46,1

bis 50.000

142

36,9

34,1

46,9

bis 100.000

120

31,1

30,6

33,1

bis 200.000

94

31,8

29,4

39,4

bis 500.000

70

27,2

26,5

32,7

über 500.000

16

21,0

19,7

30,3

2.564

49,7

47,9

55,2

Gesamt

61,0

60,1

63,4

50,9

49,7

54,8

44,0

42,6

49,5

dass die Abstimmungsbeteiligung auch durch die Problemstruktur beeinflusst wird,
etwa, wenn nur bestimmte Stadtteile von einer Maßnahme betroffen sind. In diesem
Bericht konnte der Frage nicht nachgegangen werden, welche Relation zwischen der
Abstimmungsbeteiligung und der Höhe des Zustimmungsquorums bestand.
Bürgerentscheide:­ Erfolgschancen und Quorum

In fast allen Bundesländern (außer Hamburg) muss beim Bürgerentscheid das so genannte „Zustimmungsquorum“ erreicht werden: Für einen erfolgreichen Bürgerentscheid muss neben der Mehrheit der tatsächlich Abstimmenden auch eine bestimmte
Mindestanzahl der Stimmberechtigten im Sinne des Begehrens stimmen. Abstimmungsquoren bei Bürgerentscheiden führen mitunter zu Boykottstrategien, die sich
mit hoher Wahrscheinlichkeit nachteilig auf die Höhe der Abstimmungsbeteiligung
auswirken. Zwei Untersuchungen zum Zustimmungsquorum sind möglich: Die am
Ergebnis orientierte Analyse betrachtet die Zahl der Bürgerentscheide, die am Zustimmungsquorum scheitern, wo also die Mehrheit der Abstimmenden für das Begehren stimmt, das Quorum jedoch nicht erreicht wird. Diese Fälle wurden bei den
Ergebnissen als „unecht gescheitert“ benannt (siehe Tabelle 11), bisweilen werden sie
auch als „Quorumsopfer“ bezeichnet. Ebenso kann man die Zahl aller Bürgerentscheide untersuchen, die das Zustimmungsquorum nicht erreichen – unabhängig vom
Ergebnis.
Wie viele Bürgerentscheide scheiterten je Bundesland (real) am Quorum? Wir sprechen hier von „unecht“ gescheiterten Bürgerentscheiden ­im Unterscheid zu „echt“
gescheiterten, die nicht die Mehrheit der Abstimmenden erreichen.
Tabelle 13 zeigt, dass zahlreiche Bürgerentscheide am Zustimmungsquorum scheiterten: Insgesamt etwa 13,3 Prozent. Betrachtet man alle Bundesländer ohne Bayern,
so betrug der Wert sogar 20,3 Prozent.
Tabelle 13: Unecht gescheiterte Bürgerentscheide nach Bundesland bis Ende 2011
Bundesland

Die Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden betrug durchschnittlich 49,7
Prozent. Die Beteiligung sank, wie auch bei Kommunalwahlen, mit zunehmender
Einwohnerzahl: In kleinen Gemeinden war die Abstimmungsbeteiligung deutlich höher als in großen Städten oder Landkreisen. So betrug die Beteiligung in Gemeinden
mit weniger als 5.000 Einwohnern durchschnittlich 61 Prozent, in Städten von 50.000
bis 100.000 durchschnittlich 31,1 Prozent und in Großstädten über 500.000 Einwohnern betrug die Beteiligung 21 Prozent. Diese Zahlen verdeutlichen, wie schwierig es
ist, in größeren Städten oder Landkreisen ein 25-prozentiges oder sogar ein 30-prozentiges Zustimmungsquorum zu erreichen.
Ferner konnte festgestellt werden, dass die Beteiligung auch vom Verfahrenstyp abhängt: Bürgerentscheide aufgrund von Bürgerbegehren erreichten eine durchschnittliche Beteiligung von 47,9 Prozent; an Abstimmungen, die vom Gemeinderat mittels
Ratsbeschluss initiiert wurden, nahmen durchschnittlich 55,2 Prozent teil. Dies liegt
vermutlich zum einen daran, dass Ratsreferenden häufiger mit Wahlen zusammengelegt wurden. Zum anderen wurden viele Ratsreferenden in kleinen Gemeinden in
Baden-Württemberg sowie in den ostdeutschen Bundesländern zum Thema Gemeindegebietsreform durchgeführt. Sowohl die kleine Gemeindegröße als auch das Thema Gebietsreform, das viele Bürgerinnen und Bürger direkt stark betrifft, bewirkten
hohe Abstimmungsbeteiligungen. Aus der Forschungsliteratur ist zudem bekannt,
38

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Anzahl unecht
gescheiterter BE

Baden-Württemberg

Anzahl BE

Anteil in %

60

302

Bayern

71

1.315

5,4

Berlin

9

15

60,0

Brandenburg

12

148

8,1

Bremen
Hamburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern

19,9

1

1

100,0

0

15

0,0

23

126

18,3

6

42

14,3

Niedersachsen

28

76

36,8

Nordrhein-Westfalen

83

170

48,8

Rheinland-Pfalz

15

56

26,8

Saarland

0

0

0

Sachsen

6

142

4,2

Sachsen-Anhalt

34

177

19,2

Schleswig-Holstein

24

187

12,8

1

34

2,9

373

2.806

13,3

Thüringen
Gesamt
Abkürzung: BE = Bürgerentscheide

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

39

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Praxis: Daten und Analysen 1956 - 2011

Abbildung 8: Auswirkungen von Quoren nach Gemeindegröße

Jastimmenanteil in %

Gemeindegröße

100
60
20

bis 5.000

100
60
20

bis 50.000

100
60
20

bis 100.000

100
60
20

bis 200.000

100
60
20

über 200.000

100
60
20

des Begehrens stimmen. In größeren Städten kehrt sich der Effekt um: Je stärker die
Erwartung wächst, dass ein Bürgerentscheid unecht scheitert, desto mehr fühlen sich
vor allem diejenigen motiviert, sich zu beteiligen, die im Sinne der Vorlage stimmen
wollen, während die Gegner der Vorlage sich der Abstimmung entziehen.

0
10

80

60

40

20

0

nicht angegeben

Beteiligung in %

Abbildung 8 zeigt den Zusammenhang zwischen Beteiligung und Zustimmung zu
Bürgerentscheiden in verschiedenen Gemeindegrößenklassen. Es zeigt sich, dass ein
Zusammenhang zwischen beiden Variablen vor allem bei mittelgroßen Gemeinden
besteht: Je geringer die Beteiligung, desto höher die Zustimmung. Dies gibt einen
Hinweis darauf, dass es besonders hier eine Verzerrung der Wählerpräferenzen durch
Boykottaufrufe gibt. In der Praxis beobachtet man in diesen Fällen oft eine besonders
stark polarisierte Debatte und geringe Legitimationswirkung des Bürgerentscheids.
Es zeigt sich, dass Zustimmungsquoren einen deutlichen Effekt auf Bürgerbegehren
haben. So steigt die Wahrscheinlichkeit, dass ein Bürgerentscheid unecht scheitert,
wenn die Beteiligung gering ist. In der Berichterstattung lässt sich leicht beobachten,
dass es zu verschiedenen Formen von „Diskussionsboykotten“ kommt, bei dem diejenigen, gegen die sich das Begehren wendet, sich der Debatte entziehen. Die Vermutung liegt nahe, dass in diesen Fällen erwartet wird, dass der Bürgerentscheid das
Quorum verfehlt. In diesen Fällen haben diejenigen, die ihre Stimme Sinne des Begehrens abgeben möchten, eine höhere Motivation, zur Abstimmung zu gehen, als
diejenigen, die eher gegen die Vorlage eingestellt sind.
Tatsächlich zeigt sich, dass dieser Effekt deutlich von der Gemeindegröße abhängig
ist. Wie die Kommunalwahlbeteiligung ist auch die Abstimmungsbeteiligung in kleinen Gemeinden deutlich höher als in Großstädten. Entsprechend ist in kleineren Gemeinden auch die Wahrscheinlichkeit eher gegeben, dass das Zustimmungsquorum
erreicht wird.
Die Grafik verdeutlicht, dass der Effekt der Beteiligung auf die Quoren sich mit der
Gemeindegrößenklasse verschiebt. Während in kleinen Gemeinden die Zustimmung
proportional mit der Beteiligung wächst, sinkt sie in Gemeinden der Größenklasse
bis 200.000 Einwohner. Mögliche Erklärungen für diesen Effekt könnten sein, dass
in kleineren Gemeinden die Motivation zur Abstimmung zu gehen höher ist, je mehr
sich die Bürgerinnen und Bürger von der Vorlage angesprochen fühlen, also im Sinne
40

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

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Bürgerbegehren zu Energiethemen

Bürgerbegehren zu Energiethemen

V. Bürgerbegehren zu Energiethemen
Spätestens seit der Reaktorkatastrophe von Fukushima besteht in Deutschland Einigkeit über das Ziel, auf Kernenergie in absehbarer Zeit zu verzichten. Die notwendige
Energiewende spiegelt sich auf Kommunalebene in einer Reihe von Auseinandersetzungen über verschiedene Formen der dezentralen Energieversorgung wider. Neben
Windenergieanlagen erfordertdie Errichtung von Blockheizkraftwerken mit herkömmlichen, fossilen Energieträgern, Müllheizkraftwerken, Biomasseanlagen und
Wasserkraftwerken eine Beschlussfassung in den betroffenen Städten und Gemeinden. Auch die Frage, wie die kommunale Energieversorgung sicher gestellt wird, ist
bei Themen wie Privatisierung oder Rekommunalisierung von Stadtwerken von Bedeutung. Eine Auswertung der Datenbank ergab, dass in insgesamt 175 Fällen die
kommunale Energieversorgung betroffen ist. Bereits für das Jahr 1975 verzeichnet
die Datenbank ein Bürgerbegehren gegen die Errichtung eines Kernkraftwerkes in
Wyhl. Seit 1992 spielt zunächst der Widerstand gegen die Veräußerung oder privatrechtliche Rechtsform von Stadtwerken eine zunehmend wichtige Rolle, die in den
vergangenen Jahren durch Bürgerbegehren zu Gunsten einer Rekommunalisierung
ersetzt wurden. Ebenfalls finden sich seit Mitte der 1990er Jahre vermehrt Fälle zu
Wind- und Solarenergieanlagen.
Dieses besondere Themenfeld direkter Demokratie auf kommunalpolitischer Ebene
wird hier näher beleuchtet, da Strategiewechsel wie die Energiewende starke Konflikte auslösen und zum Gegenstand kontroverser Bürgerbeteiligung werden können.
Häufig ist die Behauptung zu hören, Bürgerbeteiligung blockiere die Umsteuerung in
der Energiepolitik. Wieweit diese Aussage für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
zutrifft, soll hier erörtert werden.
Seit den 1960er Jahren führte die Entscheidung für den Ausbau der Atomenergie
bundesweit über Jahrzehnte zu heftigen Protesten in Form von langjährigen Gerichtsverfahren und Massenprotesten bis zur Entstehung einer neuen Partei, den Grünen.
Für diese Konflikte stand die Beteiligungsform der direkten Demokratie nicht zur
Verfügung, da Volksbegehren und Volksentscheid für Bundesgesetze nicht zulässig
sind und somit für das Atomrecht nicht in Frage kamen (im Unterschied zu Ländern
wie Italien, Österreich oder der Schweiz).
Eine Wende in der Energiepolitik wurde dann im Jahr 2000 durch die Entscheidung
der rot-grünen Regierung zum Ausstieg aus der Atomenergie eingeleitet, verbunden
mit Maßnahmen zur energiepolitischen Umsteuerung wie dem Erneuerbare-EnergienGesetz (2004).
Diese Energiewende beinhaltet den Umstieg auf regenerative Energien, neue Anforderungen an die Struktur des Energietransports, dezentrale Energiegewinnung mit
veränderten dezentrale Interessenlagen und insgesamt stark veränderte Entscheidungsstrukturen und Genehmigungserfordernisse. Nachdem die CDU-FDP-Regierung im Herbst 2010 den Ausstiegsbeschluss durch die Laufzeitverlängerung der
Atomkraftwerke konterkariert hatte, folgte nach Fukushima im März 2011 die erneute Rückwende zum definitiven Ausstieg aus der Atomenergie.
In dieser veränderten Entscheidungskonstellation mit Schwerpunkt auf erneuerbaren
Energien und struktureller Dezentralisierung wuchs der Kommunalpolitik eine viel
stärkere Entscheidungszuständigkeit zu. Dementsprechend kann auch die kommunale Bürgerbeteiligung einschließlich Bürgerbegehren und Bürgerentscheid eine größere Rolle spielen. Weitere dezentrale Beteiligungsformen wie zum Beispiel örtliche
Energiegenossenschaften sowie der Einstieg von Kommunen in die Produktion er42

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

neuerbarer Energien gewinnen ebenfalls an Bedeutung. Die Bundes- und Landesebene bleiben selbstverständlich mit der übergreifenden Energiestrategie und Regelungen der Landesplanung und der Raumordnung präsent.
Energiepolitische Themen zeigen sich in der Praxis von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf kommunaler Ebene in einem interessanten Spektrum. Einen ersten
Themenkomplex bildet der Status von Stadtwerken, um deren Privatisierung oder
Rekommunalisierung in den letzten Jahren häufig gestritten wurde. Ein zweiter Bereich betrifft die Nutzung oder Standortwahl verschiedener Techniken der Energieerzeugung wie Kohle- oder Gaskraftwerke, Wasserkraft sowie Müllheizkraftwerke
und erneuerbare Energien wie Solarenergie, Biomasse und Windkraft. Bürgerbegehren zu solchen Anlagen können unterschiedliche Stoßrichtungen verfolgen. Einerseits können sie wegen Immissionen oder sonstiger Beeinträchtigungen abgelehnt
werden, andererseits können Bürger auf diesem Weg eine positive Entscheidung zur
Einrichtung solcher Anlagen erreichen wollen.
Die gesamte Zahl der Bürgerbegehren zum Themenbereich Energiepolitik bis Ende
2011 beträgt 175 Fälle, die im Wesentlichen seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre
zustande kamen (für die Zeit vor 1990, als Bürgerbegehren und Bürgerentscheid nur
in Baden-Württemberg möglich waren, ist nur der Fall aus dem Jahr 1975 bekannt).
In regionaler Hinsicht verteilen sich die 175 Verfahren hauptsächlich auf die Länder
Bayern (69), Nordrhein-Westfalen (33) und Schleswig-Holstein (32), das sind drei
Viertel aller Fälle. Zur Erklärung dieses auffälligen Ungleichgewichts kommen neben anderen Faktoren auch unterschiedliche Rechtslagen in den Bundesländern wie
der Themenausschluss zur Bauleitplanung, in Frage. Für die zeitliche Verteilung wird
sich zeigen, dass die erfassten Bürgerbegehren zur Energiepolitik schwerpunktmäßig
aus dem Jahrzehnt seit dem Jahr 2000 stammen und natürlich die Zeit seit der „zweiten Energiewende“ nach März 2011 noch kaum betreffen können.
Insgesamt wird hier gefragt, wie häufig bei den diversen energiepolitischen Themenkomplexen von direkter Demokratie Gebrauch gemacht wurde und in welcher inhaltlichen Richtung Bürgerbegehren und Bürgerentscheid zu den verschiedenen Energieformen genutzt worden sind. Wurden sie als Bremse eingesetzt, oder haben sie eher
initiativ als „Gaspedal“ gewirkt? Schließlich interessiert, wieweit und in welcher
Richtung die Bürgerbegehren in den Bürgerentscheiden erfolgreich waren.
a) Stadtwerke

Der Themenkomplex Status von Stadtwerken stellt die größte Fallgruppe mit 63 Verfahrensfällen dar (davon fünf nicht eingereichte Bürgerbegehren). Hier führt Nordrhein-Westfalen mit 28 Fällen vor Bayern mit elf und Schleswig-Holstein mit sieben
Fällen (zusammen 46).
Betrachtet man die politische Stoßrichtung der Bürgerbegehren zur Stadtwerksproblematik, so sind sie eindeutig auf die Erhaltung von Stadtwerken oder ihre Wiederherstellung ausgerichtet: in 56 von 63 Fällen sollte die Privatisierung, Teilprivatisierung oder der Verkauf von Stadtwerken verhindert werden. Es handelt sich also um
eine Reaktion gegen die seit Mitte der 1990er Jahre im kommunalen Bereich stark
favorisierte Privatisierungspolitik, die für den kommunalen Schuldenabbau so attraktiv erschien. Zugleich soll mit dem Erhalt der Stadtwerke das kommunale Potential für den Ausbau erneuerbarer Energien im Sinne der ersten Energiewende nach
2000 gegen die unternehmensmäßige Zentralisierung gesichert werden. In Nordrhein-Westfalen stammen 21 von 28 Verfahren bereits aus den Jahren 1999 bis 2005,
Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

43

Bürgerbegehren zu Energiethemen

Bürgerbegehren zu Energiethemen

das gilt ebenfalls für die Mehrzahl der Fälle in Bayern und Schleswig-Holstein. Auch
die wenigen Bürgerbegehren, die für eine (Teil-)Privatisierung von Stadtwerken eintraten, fallen in diese Zeit. Mit dem Nachlassen der Privatisierungswelle nahm die
Zahl der Bürgerbegehren zum Erhalt der Stadtwerke etwas ab, mehrfach finden sich
ab 2009 nunmehr Fälle für den Rückkauf, die Gründung oder die Wiedergründung
von Stadtwerken (zum Beipiel Unna, Paderborn, Lüneburg).
Die Häufigkeit der Bürgerbegehren zum Status von Stadtwerken darf nicht darüber
hinwegtäuschen, dass ein erheblicher Anteil davon, nämlich 15, für unzulässig erklärt wurde, davon allein elf in Nordrhein-Westfalen. Der Grund dafür lag in der
Regel nicht in der generellen Unzulässigkeit des Gegenstands. Vielmehr waren häufig spezielle Vertragssituationen, mangelhafte Kostendeckungsvorschläge oder Terminprobleme ausschlaggebend.
In der Sache kam es in 15 Verfahren, die dem Erhalt der Stadtwerke dienten, zu einem Bürgerentscheid im Sinne des Begehrens, während sieben Verfahren im Bürgerentscheid mangels Mehrheit oder unecht (Mehrheit, aber Quorum nicht erreicht)
scheiterten. Immerhin neun Fälle wurden durch einen Kompromiss oder eine Übernahme des Vorschlags durch die Gemeindevertretung positiv erledigt. Somit erreichten 24 Bürgerbegehren einen Erfolg oder Teilerfolg. Aus den fünf Begehren, die gegen Stadtwerke gerichtet waren, resultierten im Bürgerentscheid je eine Abstimmung
mit und eine ohne Erfolg.
Die Bürgerbegehren mit politischer Zielrichtung zugunsten von Stadtwerken konnten
also mit erheblichem Erfolg wenigstens die Bedingungen für lokale Energiemodernisierung unterstützen und nahmen insofern eine präventive Funktion wahr.
b) 	 Einzelne Energiearten
Rechtliche Rahmenbedingungen:

Die Möglichkeit, mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf Entscheidungen zu
lokalen Energievorhaben einzuwirken, sind von der Art der Energieanlagen und der
Rechtslage in den einzelnen Bundesländern abhängig. Es kommt vor allem darauf an,
ob für die jeweilige Energietechnik eine Bauleitplanung erforderlich ist und ob die
jeweilige Gemeindeordnung die Bauleitplanung und gegebenenfalls weitere Planungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung für Bürgerbegehren zulässt oder ausschließt. Die Mehrheit der Länder lässt die Bauleitplanung nicht als Gegenstand von
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid zu. Neben den Stadtstaaten ist die Bauleitplanung nur in den Flächenländern Bayern, Hessen, Sachsen, Thüringen (seit 2009) und
begrenzt in Nordrein-Westfalen (seit 2011) zulässig. Für Biomasse-Anlagen und Photovoltaikanlagen im Außenbereich müssen Flächen im Flächennutzungsplan oder im
Bebauungsplan ausgewiesen sein, so dass sie in den anderen Ländern nicht zum Bürgerbegehren zugelassen sind. Dieser Hintergrund grenzt den Bereich von Bürgerbegehren von vornherein auf wenige Bundesländer ein. Die anders gelagerte Rechtslage
für Windkraftanlagen wird unten erläutert.
Ältere Energiearten

Herkömmliche Arten der Energieerzeugung waren verschiedentlich Gegenstand von
Bürgerbegehren. Bei den nicht regenerierbaren Energien wurden überwiegend Kohlekraftwerke zum Thema, insgesamt bundesweit in 19 Fällen, 8 davon in Bayern;
insgesamt wollten 18 Begehren Kohlekraftwerke oder den Bezug so erzeugten Stromes verhindern. Auch Energiegewinnung durch Müllverbrennung wurde insgesamt
44

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

an 10 Standorten zum Gegenstand, in 9 Fällen ablehnend. Die Länderverteilung hierzu zeigt 3 Begehren in Bayern und je 2 Verfahren in Hessen und in Sachsen. In geringerem Umfang, nämlich in drei Fällen, betrafen Bürgerbegehren die Wasserkraft,
davon zwei in Bayern und eines in Baden-Württemberg. Zwei Begehren richteten
sich gegen die Anlage. Zusätzlich seien hier als neue Technologie Geothermieanlagen
erwähnt, die zweimal in Bayern angegriffen wurden, vermutlich weil die Technik
nicht als hinreichend erprobt und sicher galt.
c)	 Erneuerbare Energien
Biomasse

Bürgerbegehren hatten in 25 Fällen geplante Biomasseanlagen zum Gegenstand. Insgesamt 20 Begehren richteten sich gegen solche Anlagen, fünf sprachen sich dafür
aus. Elf Bürgerbegehren kamen bis 2006 zustande, 14 Fälle in der Zeit danach. Sechs
Begehren wurden für unzulässig erklärt. Von den insgesamt 25 Fällen waren 18 Verfahren in Bayern lokalisiert (sieben bereits 1996 bis 1998). Für größere Biomasseanlagen im Außenbereich müssen Flächen im Flächennutzungsplan ausgewiesen sein
und Bayern erfüllt die Voraussetzung, dass Bauleitplanung als Gegenstand von Bürgerbegehren zulässig ist. Von den sechs unzulässigen Bürgerbegehren fielen vier Fälle in Ländern mit Ausschluss von Bauleitplanung wie Mecklenburg-Vorpommern,
Niedersachen und Nordrhein-Westfalen an.
Auch in Bayern selbst waren zwei Begehren unzulässig, außerdem wurden drei Begehren
nicht eingereicht oder zurückgezogen. Ein Begehren wurde vom Gemeinderat übernommen. Von den gegen eine Biomasseanlage gerichteten Bürgerbegehren führten die Bürgerentscheide in drei Fällen zum Erfolg, drei Abstimmungen gingen für die Antragsteller
negativ aus. Begehren zugunsten einer solchen Anlage waren zwei Mal in der Abstimmung erfolgreich, ein Fall scheiterte im Stichentscheid. Die Bür-gerentscheide erbrachten
also insgesamt ein Ergebnis pro Biomasse-Anlage von fünf zu vier, hinzu kommt eine
Übernahme ohne Bürgerentscheid. Aus der zunächst sehr deutlichen Ablehnung resultierte somit letztlich ein leichtes Übergewicht befürwortender Entscheidungen.
Solarenergie

Bei Photovoltaikanlagen im Außenbereich ist ebenfalls eine Bauleitplanung (Bebauungsplan) erforderlich, weil § 32 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes den Anspruch
auf Einspeisevergütung davon abhängig macht. Somit sind Bürgerbegehren zu solchen Vorhaben nur in Ländern mit zugelassener Bauleitplanung möglich.
In 24 Fällen thematisierten Bürgerbegehren die Solarenergie, davon 23 Mal in Bayern und ein Mal in Rheinland-Pfalz. Mit 13 Verfahren liegt die ablehnende Stoßrichtung gegen Solareinrichtungen nur wenig vor den elf Fällen mit positiver Zielrichtung. Zeitlich fällt hier auf, dass bis 2006 nur vier Anläufe stattfanden, die alle auf die
Förderung beziehungsweise Nutzung der Solarenergie gerichtet waren, die übrigen
20 Fälle kamen nach 2006 zustande. In Bayern fielen 13 von 23 Bürgerbegehren in
die Jahre 2009 bis 2011.
In Bayern resultierten aus den zehn Begehren zugunsten von Solaranlagen fünf Bürgerentscheide mit Erfolg im Sinne des Begehrens, während drei negativ endeten. Aus
den 13 Fällen gegen die Solaranlagen (davon einer unzulässig) hatten vier im Bürgerentscheid Erfolg, hingegen blieben sechs erfolglos (drei ohne Mehrheit, drei unecht
gescheitert). Insgesamt ergeben sich also Abstimmungsvoten von elf zu sieben zugunsten der Solarenergie.
Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

45

Bürgerbegehren zu Energiethemen

Bürgerbegehren zu Energiethemen

Windenergie

Windenergieanlagen wurden in 45 Fällen zum Gegenstand von Bürgerbegehren. In
zwei Drittel der Fälle wurde die konkrete Planung abgelehnt. Bei einem Drittel
sollte das Windkraftprojekt gefördert werden. Der regionale Schwerpunkt lag dabei eindeutig in Schleswig-Holstein mit 43 Fällen. Die anderen ereigneten sich in
Bayern und in Sachsen-Anhalt. Die meisten dieser Verfahren in Schleswig-Holstein wurden in den Jahren 2009 und 2010 eingeleitet. Alle 14 Verfahren zugunsten
von Windenergie fanden ebenfalls in Schleswig-Holstein statt, davon hatten vier
die Form von Ratsreferenden.
Dieser Befund macht eine Erläuterung der Rechtslage erforderlich. Wären Flächennutzungs- oder Bebauungspläne für Windkraftanlagen Voraussetzung, könnte in
Schleswig-Holstein kein Bürgerbegehren zu dieser Thematik initiiert werden, da
hier die Bauleitplanung vom Verfahren ausgeschlossen ist. Für Windkraftanlagen
gelten andere Regelungen, wonach im Außenbereich für kleinere Anlagen bis zu
einer bestimmten Größenordnung Vorrangflächen im Regionalplan ausgewiesen
werden. Hier gilt die Sperre gegen Bürgerbegehren nicht. Für Anlagen oberhalb
dieser Größenordnung ist allerdings ein Raumordnungsverfahren als Planungsverfahren des Landes erforderlich, für das kommunale Bürgerbegehren nicht in Frage
kommen.
Einen Erfolg im Bürgerentscheid erzielten 16 Ablehnungsbegehren, während sechs
Anträge abgelehnt wurden. In drei Fällen kam es zu einem positiven Gemeinderatsbeschluss, in einem Fall zu einem Kompromiss. Für die Befürwortung von Windkraftanlagen gab es sechs Abstimmungserfolge und acht negative Entscheide. Die
Gesamtbilanz ergibt dann 24 Abstimmungserfolge gegen und 12 für Windkraftanlagen.
d) 	Zusammenfassung und Ausblick

Nach ersten Anwendungen von Bürgerbegehren zur Energiepolitik in den 1990er
Jahren entwickelten sich im Verlauf der Jahrzehnts von 2001 bis 2010 stärkere Aktivitäten in diesem kontroversen Politikfeld. Die Ziele, die mit Bürgerbegehren und
Bürgerentscheiden angestrebt wurden, zeigen zwar eine nicht einheitliche Tendenz,
sind aber keineswegs als technikfeindlich und auf einseitige Vermeidung von Belastungen zu bilanzieren.
Am stärksten waren die präventiven Aktivitäten zur Erhaltung der Eigenständigkeit
von Stadtwerken auch in der Energieversorgung ausgeprägt. Im Gesamtbild der Ergebnisse der zustande gekommenen Bürgerentscheide war die Unterstützung von
Stadtwerken an der Urne bei 16 Begehren erfolgreich, während fünf unecht scheiterten und zwei keine Mehrheit erreichten.
Bei den älteren Energienutzungsformen wie Kohle- und Müllheizkraftwerken erstrebte die große Mehrzahl von Bürgerbegehren die Eindämmung solcher Anlagen
wegen Klima- und Gesundheitsschädlichkeit.
Im Bereich der erneuerbaren Energien zogen Biomasseanlagen in Bayern zunächst
die deutlichste Ablehnung mit 13 Bürgerbegehren auf sich, denen nur fünf Fälle zugunsten solcher Anlagen gegenüberstanden. In den zustande gekommenen Bürgerentscheiden erreichte die Ablehnung von Biomasseanlagen dann drei Erfolge, drei
Begehren wurden hingegen abgelehnt. Die Befürwortung solcher Anlagen war in der
Abstimmung zweimal erfolgreich, ein Fall scheiterte im Stichentscheid. Im Gesamt-

46

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

bild der Bürgerentscheide kam also ein knapper Vorsprung von fünf zu vier zugunsten
der Biomasse zustande.
Bei geplanten größeren Solaranlagen überwog bei den Bürgerbegehren insgesamt die
ablehnende Zielsetzung. Die Zahl der befürwortenden Bürgerbegehren lag allerdings nur
knapp unter der Hälfte. Bei den Bürgerentscheiden erreichte die Ablehnung von Solareinrichtungen nur in vier Fällen einen Abstimmungserfolg, jeweils drei Begehren scheiterten an der Mehrheit oder am Zustimmungsquorum. Die Befürwortung von Solareinrichtungen wurde dagegen mehrheitlich (fünf zu drei) im Bürgerentscheid bestätigt.
Insgesamt erfuhren die Solaranlagen also mit elf zu sieben Abstimmungserfolgen eine
deutliche Zustimmung im Bürgerentscheid.
Bei den Windkraftanlagen standen zwei Drittel Ablehnungsbeghren einem Drittel Befürwortungsbegehren gegenüber, so auch im Schwerpunktland Schleswig-Holstein. Die
Abstimmungsergebnisse im Bürgerentscheid waren bei der Ablehnung der Windkraft
mit 24 zu 12. Bei der Befürwortung der Windkraft waren sechs Entscheide zustimmend,
während acht Begehren abgelehnt wurden. Die Gesamtbilanz der Bürgerentscheide beläuft sich demnach auf 24 Abstimmungserfolge für die Ablehnung der Windkraftanlagen
und 12 Erfolge zugunsten der Windkraft.
Während bei den beiden anderen erneuerbaren Energiearten in den Bürgerentscheiden
eine knappe Mehrheit zugunsten von Biomasse und Solarstrom zustande kam, erweisen
sich bei der Windkraft die ablehnenden Einstellungen der Bürger als offenbar stärker
ausgeprägt (siehe Übersicht im Anhang).
Im Zeitverlauf zeigte sich ein erster Schwerpunkt bei der Biomasse bereits zwischen
1997 und 1999, als in Bayern sechs von elf Bürgerbegehren initiiert wurden. Bei den
Solaranlagen konzentrieren sich in Bayern 13 Bürgerbegehren in den Jahren 2009 bis
2011. Bürgerbegehren zu Windkraftanlagen wurden besonders häufig in Schleswig-Holstein in den Jahren 2009 und 2010 in Gang gesetzt. Insgesamt liegt also der zeitliche
Schwerpunkt der Bürgerbegehren zu erneuerbaren Energieanlagen in den letzten Jahren
unmittelbar vor der „zweiten Energiewende“.
Die Energiepolitik hat im Laufe des letzten Jahrzehnts stark an Dynamik gewonnen,
zunächst ausgelöst durch den ersten Atomausstieg im Jahr 2000 und neuerdings seit 2011
definitiv durch die Energiewende. Angesichts der enormen Zunahme dezentraler Anlagen erscheint die Zahl der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide relativ klein und ohnehin auf wenige Bundesländer konzentriert. Der darin sichtbare Widerstand gegen die
Errichtung lokaler Anlagen für erneuerbare Energiegewinnung wächst im Verhältnis zur
Zubaugeschwindigkeit freilich weit unterdurchschnittlich. Mitte 2012 sind in Deutschland 7.215 Biogasanlagen installiert, davon gingen 1.300 Anlagen allein im Jahr 2011 ans
Netz. Die Zahlen für Photovoltaikanlagen im Außenbereich und für Windkraftanlagen
liegen noch weit höher.
Im Feld der erneuerbaren Energien vollzieht sich zudem eine strukturelle Veränderung,
die die Dezentralisierung begleitet. Mehr und mehr werden nämlich örtliche Energieanlagen von Bürgergruppen selbst errichtet und werden somit selbst zu Modellen der Bürgerbeteiligung. In den letzten Jahren wurden über 500 Energiegenossenschaften neu gegründet, von denen rund 90 Prozent Solaranlagen betreiben; auch Nahwärmenetze
werden häufig in genossenschaftlicher Form organisiert, „Bürgerwindräder“ zeigen
ebenfalls einen Aufwärtstrend. Auch Kommunen, nicht zuletzt kleinere Gemeinden, errichten in wachsender Zahl örtliche Anlagen für erneuerbare Energie, teils im Verbund
mit Nachbarkommunen, häufig auch unter Beteiligung einzelner Bürgerinnen und Bürger. Mit dieser Entwicklung rückt dezentrale Energieerzeugung in größere Nähe zu bürgerschaftlicher Eigeninitiative, wird für die Teilnahme von Bürgerinnen und Bürgern
Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

47

Bürgerbegehren zu Energiethemen

Schlussfolgerungen / Ausblick

geöffnet und kann auch zu veränderten Interessenlagen führen. In einem solchen
Rahmen können auch die Belastungen durch die Energieanlagen, etwa bei Biogasoder Windkraftanlagen frühzeitig stärker berücksichtigt werden. Damit dürfte sich
der Bedarf für Entscheidungseinfluss und „Notbremsen“ in Verfahren der direkten
Demokratie verringern. Umgekehrt können auch die innovativen Impulse, die durch
Bürgerbegehren zugunsten erneuerbarer Energien gesetzt werden konnten, durch
eine solche bürgerschaftliche Modernisierungskultur in einem breiteren Rahmen ersetzt werden. Auf diesem Hintergrund ist also wohl kaum damit zu rechnen, dass die
rasch wachsende Zahl erneuerbarer Energieanlagen zu einer proportionalen Zunahme der Ablehnung durch Bürgerbegehren führt.
Tabelle 14: Abstimmungsergebnisse im Bürgerentscheid
Begehren
bestätigt

Begehren
abgelehnt

Biomasse
(Bayern)

für

2

1

gegen

3

3

Solaranlagen (Bayern)

für

5

3

gegen

4

6

für

6

8

gegen

16

6

Windkraftanlagen
(Schleswig-Holstein)

Verhältnis Pro:Contra
Projekt
5:4

11 : 7

1:2

VI. Schlussfolgerungen und Ausblick
a)	 Fazit: Uneinheitliche Tendenzen in den Bundesländern
Wachsender Bedarf an direkter Mitbestimmung

Die Bürgerinnen und Bürger haben offenbar einen großen Bedarf an direkter Mitbestimmung der zwischen den Wahlen. Der starke Anstieg der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide seit Anfang der 1990er Jahre, insbesondere seit 1996, belegt dies.
Mehrzahl der deutschen Gemeinden ohne Erfahrungen in direkter Demokratie

Die Auswertung ergab, dass in mehr als der Hälfte der Gemeinden in der Bundesrepublik
noch nie ein Bürgerbegehren stattfand und dort noch keine praktischen Erfahrungen gesammelt werden konnten. In kleinen Gemeinden und in einigen Bundesländern sind Bürgerbegehren noch eher seltene Ereignisse. Die lokalen Reaktionen auf den Gebrauch direktdemokratischer Verfahren unterscheiden sich dadurch von Ort zu Ort erheblich. Die
Relevanz von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid für die Kommunalpolitik hat in den
vergangenen Jahren weiter zugenommen. Vor ihrer Einführung in den 1990er Jahren war
mitunter die Angst vorhanden, die Instrumente könnten missbräuchlich eingesetzt werden.
Die mehrjährige Praxis widerlegt diese Befürchtung. Im Gegensatz zur ersten Auflage
dieses Berichtes lässt sich konstatieren, dass mittlerweile alle Parteien in Deutschland direkte Demokratie für ein sinnvolles Mittel halten. Die Angst vor der direkten Demokratie
ist in den Gemeinden mittlerweile einer realistischeren Einschätzung gewichen.
Große Unterschiede zwischen den Bundesländern

Die Untersuchung ergab, dass einzelne Bundesländer durch eine häufigere Nutzung auffielen und es zugleich große Unterschiede zwischen den Bundesländern gab: In Bayern
und Nordrhein-Westfalen sind direktdemokratische Verfahren weitaus schneller bekannt
geworden und werden häufiger genutzt als in anderen Bundesländern. Rheinland-Pfalz
und Mecklenburg-Vorpommern bilden diesbezüglich die bundesweiten Schlusslichter.
Größere Gemeinden und Städte nutzen direkte Demokratie häufiger

Insbesondere in größeren Gemeinden und Städten gibt es einen größeren Bedarf, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid anzuwenden: In vielen Städten finden Bürgerbegehren
und Bürgerentscheid mittlerweile regelmäßig statt, wenngleich die Praxis nicht als ausufernd beschrieben werden kann. Es lässt sich beobachten, dass sich die Politik in Richtung einer offeneren und transparenteren Beteiligungskultur öffnet. Benachteiligt werden gerade diese Kommunen jedoch durch hohe Zustimmungsquoren: Abstimmungsboykotte fallen hier in besonders großer Zahl negativ auf.
Hürden oft noch zu hoch

Die nur sehr spärliche Praxis in einigen Bundesländern basiert – auch wenn man berücksichtigt, dass Bürgerbegehren in kleineren Gemeinden deutlich seltener angewendet werden – auf den sehr hohen Verfahrensanforderungen.
Bürgerbegehren stoßen an Grenzen

Bürgerbegehren können in vielen Fällen befriedend auf politischen Protest wirken. Bei
Planungen, welche eine Gemeinde überschreitende Kooperation voraussetzen, stoßen sie

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Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

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Schlussfolgerungen / Ausblick

Anhang

mitunter an ihre Grenzen. Hier sind erscheinen weitergehende Anstrengungen, die
Bürgerinnen und Bürger einzubeziehen, vonnöten. Gegebenenfalls stellt sich die Frage, wie direktdemokratische Verfahren, Räte und anderen Bürgerbeteiligungsverfahren zusammenwirken müssen, um angesichts immer riskanterer Entscheidungen Entscheidungen zu legitimieren.

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen
Tabelle 1: Veränderungen in den Regelungen für Bürgerbegehren seit 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Tabelle 2: Ergebnisse von direktdemokratischen Verfahren bis Ende 2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Tabelle 3: Anzahl und Häufigkeit von direktdemokratischen Verfahren in den Bundesländern bis Ende 2011. . . . . . . . . . . 19
Tabelle 4: Top 10 der Städte bzw. Stadtbezirke mit den meisten Bürgerbegehren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Hohe Zahl an unzulässigen Begehren

Sehr viele Bürgerbegehren scheiterten, weil sie für unzulässig erklärt wurden oder
weil sie im Bürgerentscheid das Abstimmungsquorum verfehlten, obwohl sie eine
Mehrheit der Abstimmenden erreichten („unechtes“ Scheitern).
b)	 Ausblick: Reformen bleiben notwendig!

Eine Tendenz hin zu bürgerfreundlichen Verfahren ist festzustellen: Manche Länder
haben reagiert und reformierten in den letzten Jahren – zum Teil sehr vorsichtig, zum
Teil, wie Thüringen 2009, weiter gehend – ihre direktdemokratischen Regelungen. Es
bleibt zu hoffen, dass dieser Trend hin zu bürgerfreundlichen Verfahren anhält und
auch andere Bundesländer diesen Beispielen folgen werden. Bei allen zukünftigen
Reformen sollten vor allem folgende zentrale Aspekte beachtet werden:
n	 Themenausschluss: Zahlreiche Länder sollten mindestens Gegenstände der Bauleitplanung zulassen und die Zahl ausgeschlossener Themen verringern.
n	 Das Unterschriftenquorum sollte in einigen Ländern deutlich gesenkt werden.
n	 Abstimmungsquorum beim Bürgerentscheid: Zustimmungsquoren sollten in zahlreichen Ländern gesenkt werden, ganz wegfallen oder durch ein niedriges Beteiligungsquorum ersetzt werden.
Weiterer Reformbedarf besteht:
n	 in den Landkreisen: Baden-Württemberg und Hessen sollten Bürgerbegehren auf
Landkreisebene einführen.
n	 bei Kostendeckungsvorschlägen: Bei kostenwirksamen Bürgerbegehren sollten in
einigen Ländern die Regeln über Kostendeckungsvorschläge wie in Bayern, Hamburg und Berlin als Zulässigkeitshürde ganz wegfallen. Sonst besteht zu häufig die
Gefahr von Unzulässigkeit und von unnötigen Gerichtsverfahren.
n	 bei der Information der Stimmbürgerinnen und -bürger: Die Qualität von direktdemokratischen Verfahren kann gesteigert werden, wenn überall offiziell eine gute
und faire Information über den Inhalt von Bürgerbegehren und die Gegenposition
oder Gegenvorschläge bereitgestellt werden. Als Vorbild kann das in der Schweiz
auf allen Ebenen übliche „Abstimmungsbüchlein“ gelten.
n	 Eine Auskunfts- und Beratungspflicht für die Verwaltung würde die Zahl unzulässiger Begehren reduzieren.
n	 Die Fristen für Korrekturbegehren sollten wie in Bayern, Hamburg und Berlin ganz
wegfallen.
n	 Die korrekte Formulierung der Abstimmungsfrage und die Begründung sollten
nicht rechtliche Zulassungsvoraussetzung eines Bürgerbegehrens sein.

Tabelle 5: Eingeleitete Verfahren nach Gemeindegrößenklasse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Tabelle 6: Verfahrenszahl pro Jahr in den Bundesländern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  22
Tabelle 7: Themenverteilung eingeleiteter Verfahren bis Ende 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  27
Tabelle 8: Anteil der unzulässigen Bürgerbegehren an der Gesamtzahl der Anträge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Tabelle 9: Unzulässigkeitsgründe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Tabelle 10: Vom Gemeinderat übernommene Anliegen von Bürgerbegehren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Tabelle 11: Erfolge von Bürgerentscheiden bis Ende 2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Tabelle 12: Bürgerentscheidsbeteiligung nach Gemeindegröße bis Ende 2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Tabelle 13: Unecht gescheiterte Bürgerentscheide nach Bundesland bis Ende 2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Tabelle 14: Abstimmungsergebnisse im Bürgerentscheid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Abbildung 1: Ablauf eines erfolgreichen Bürgerbegehrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Abbildung 2: Direktdemokratische Verfahren nach Themenbereich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  23
Abbildung 3: Direktdemokratische Aktivität in den Ländern unter Berücksichtigung
der Gemeindegröße . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  23
Abbildung 4: Bürgerbegehren nach Jahren bis 1990 (nur Baden-Württemberg möglich). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  24
Abbildung 5: Bürgerbegehren nach Jahren seit 1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Abbildung 6: Bürgerentscheide aufgrund von Bürgerbegehren - Ergebnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  37
Abbildung 7: Bürgerentscheide aufgrund von Ratsreferenden - Ergebnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  37
Abbildung 8: Auswirkungen von Quoren nach Gemeindegröße . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Weiterführende Literatur
Geitmann, Roland, 2002

Beschnittene Anwendungsbereiche für Bürgerbegehren und -entscheid, in Schiller, Theo/ Mittendorf,Volker (Hrsg.):
Direkte Demokratie. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag GmbH, S. 166–178.
Lietzmann, Hans J./ Mittendorf, Volker, 2011

Dialogische Local Governance: Ein effektives Konzept für riskante Entscheidungen, in: vhw - Bundesverband für Wohnen
und Stadtentwicklung e.V. (Hrsg.), Dialog: Zur Stärkung lokaler Demokratie. Berlin: vhw.
Mittendorf, Volker, 2009

Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Deutschland. Regelungen – Nutzungen – Analysen, in: Heußner,
Hermann K/Jung, Otmar (Hrsg.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volksentscheid und Bürgerentscheid:
Geschichte – Praxis – Vorschläge. München: Olzog, S. 327–342.
Setälä, Maija/ Schiller, Theo, 2012

Citizens‘ Initiatives in Europe - Procedures and Consequences of Agenda-Setting by Citizens. New York: Pelgrave Macmillan.
Schiller, Theo, 2011

Local Direct Democracy in Europe. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

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Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012

Mehr Demokratie | Bürgerbegehrensbericht 2012								

	

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