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Full text: Bürgerbegehrensbericht ... Issue 1956/2007

Erster Bürgerbegehrensbericht
Deutschland 1956-2007
von Mehr Demokratie e.V.
erstellt in Kooperation mit der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung
und Direkte Demokratie, Universität Marburg

Autoren:
Redaktion:

Frank Rehmet, Volker Mittendorf
Prof. Theo Schiller, Tim Weber, Roman Huber

Erstellungsdatum:
Datengrundlage:

10.02.2008
31.12.2007

Mehr Demokratie e.V.
Greifswalder Str. 4
10405 Berlin, Germany
info@mehr-demokratie.de
www.mehr-demokratie.de

Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und
Direkte Demokratie, Universität Marburg
35032 Marburg, Germany
www.forschungsstelle-direkte-demokratie.de

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

1

Inhaltsverzeichnis

I.

Zusammenfassung der Ergebnisse

3

II.

Einleitung

4

III.

Die Regelungen in der Übersicht

7

IV.

Praxis: Daten und Analysen 1956 – 2007

12

1) Anzahl, regionale Verteilung und Häufigkeit
nach Bundesländern

12

2) Themen

20

3) Ergebnisse und Erfolge

22

V.

3.1. Bürgerbegehren ohne Entscheid

24

3.2. Bürgerentscheide

26

Schlussfolgerungen und Ausblick

32

Literaturhinweise

34

Anhang

35

2

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

I. Zusammenfassung der Ergebnisse
•

Von 1956 bis 2007 fanden insgesamt 4.587 direktdemokratische Verfahren statt, von denen 2.226 in
einen Bürgerentscheid mündeten. Der Großteil der Verfahren fand in den Jahren 1995-2007 statt. Im
Jahr 2007 wurden 298 Verfahren eingereicht.

•

Diese 4.587 Verfahren unterteilten sich in zwei Verfahrenstypen: 3.721 Bürgerbegehren wurden per
Unterschriftensammlung durch die Bürgerinnen und Bürger eingeleitet, 711 Ratsreferenden durch den
Gemeinderat. Die Einleitungsart der restlichen 155 Verfahren war auch nach Recherchen bislang nicht
ermittelbar.

•

Es gab zahlreiche unzulässige Bürgerbegehren. Immerhin 1.039 der 3.721 Bürgerbegehren wurden für
unzulässig erklärt (28 %). Schlusslicht der Bundesländer war diesbezüglich Mecklenburg-Vorpommern
mit 57 Prozent, Hamburg und Bayern verzeichnen hingegen die niedrigsten Werte mit 15-16 Prozent.
Es ist plausibel, dass das institutionelle Design der direktdemokratischen Verfahren (vor allem Themenausschluss, Frist, Kostendeckungsvorschlag, Quoren und Rechtshilfen) hierauf Einfluss hat.

•

Etwa 40 Prozent aller Verfahren waren erfolgreich im Sinne der Vorlage. Dabei muss für einen Erfolg
nicht zwingend ein Bürgerentscheid stattfinden: 514 der 3.721 Bürgerbegehren (= 14 Prozent) gelang
es, den Gemeinderat zu einem Beschluss im Sinne der Initiatoren zu bewegen, so dass ein Erfolg ohne
einen Bürgerentscheid zu verzeichnen war.
Betrachtet man hingegen nur die Bürgerentscheide, so waren ca. 51 Prozent aller Bürgerentscheide
erfolgreich im Sinne der Abstimmungsvorlage. Ratsreferenden hatten mit 61 Prozent eine deutlich
höhere Erfolgsquote als bürgerinitiierte Bürgerentscheide mit 48 Prozent.

•

Auswirkungen des Abstimmungsquorums: Bislang erreichten 13,5 Prozent aller Bürgerentscheide,
welche die Mehrheit der Stimmen erhielten, das in den meisten Bundesländern geforderte Abstimmungsquorum nicht (so genanntes „unechtes Scheitern“). Betrachtet man alle Bundesländer ohne
Bayern, so scheiterte im Durchschnitt jeder fünfte Bürgerentscheid „unecht“, in manchen
Bundesländern sogar jeder zweite oder dritte. Zudem wurden die Bürgerentscheide unabhängig vom
Ergebnis bzw. der Abstimmungsmehrheit danach untersucht, ob sie das jeweilige Abstimmungsquorum
erreichten. Eine Gesamtabschätzung für alle Länder ergab, dass bei 16,6 Prozent aller Bürgerentscheide
die Stimmenmehrheit nicht dem Quorum entsprach.

•

Nahezu 40 Prozent aller Verfahren der gesamten Bundesrepublik von 1956 bis 2007 fanden in nur
12 Jahren in Bayern statt (1753). Dies zeigt die herausgehobene Stellung dieses Bundeslandes. Berücksichtigt man zusätzlich die Anzahl der Gemeinden pro Bundesland und die Jahre der Praxis, dann
fanden in den Stadtstaaten Hamburg, Berlin und Bremen relativ gesehen am häufigsten direktdemokratische Verfahren statt. Die Bundesländer Nordrhein-Westfalen, Bayern und Hessen sind diejenigen
Flächenländer, in denen es insgesamt am relativ häufigsten zu einem Bürgerbegehren oder Ratsreferendum kam.

•

Die thematischen Schwerpunkte bildeten die Bereiche „Öffentliche Sozial- und Bildungseinrichtungen“ zu Schulen oder Bädern (18 Prozent) und Verkehrsprojekte (17 Prozent). Sie variierten zum Teil
stark von Bundesland zu Bundesland, unter anderem da in einigen Ländern die kommunale Bauleitplanung als Thema für Bürgerbegehren nicht zulässig ist. Insgesamt betrug der Anteil an Themenbereichen, die durch Bauleitplanung beeinflusst wurden, 43,2 Prozent.

•

Die Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden betrug durchschnittlich 50,4 Prozent. Die Beteiligung variierte, wie auch bei Kommunalwahlen, nach Gemeindegröße: In kleinen Gemeinden war die
Abstimmungsbeteiligung höher als in großen Städten oder Landkreisen.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

3

II.

Einleitung

Mehr Demokratie und die Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie an der Universität
Marburg veröffentlichen hiermit zum ersten Mal einen konsolidierten bundesweiten Bürgerbegehrensbericht mit Zahlen und Fakten, die nicht nur ein einzelnes Bundesland betreffen, sondern die gesamte
Bundesrepublik.
Jahrzehntelang war Baden-Württemberg das einzige Bundesland, das Bürgerbegehren und Bürgerentscheide kannte. Ab 1990 führten fast alle deutschen Bundesländer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in ihren Gemeinden, Städten und mit wenigen Ausnahmen in den Landkreisen ein: Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind in zehn Flächenländern auch auf Kreisebene möglich - die
Ausnahmen bilden Baden-Württemberg, Hessen und Thüringen. Die Bezirke in den Stadtstaaten Hamburg
(1998) und Berlin (2005) zogen etwas später nach, so dass inzwischen alle Bundesländer das Instrument auf
kommunaler Ebene kennen.
An diesen demokratischen Fortschritten hat der 1988 gegründete Verein Mehr Demokratie erheblichen
Anteil. Er initiierte und organisierte den im Jahr 1995 erfolgreichen Volksentscheid zur Einführung des
kommunalen Bürgerbegehrens und -entscheids in Bayern und schuf damit eine Regelung, die trotz einzelner vom Bayerischen Staatsgerichtshof für nötig befundener Korrekturen die bis dahin anwendungsfreundlichste ist und inzwischen Hunderte von Bürgerentscheiden ermöglicht hat. Einen zweiten spektakulären
Erfolg errang eine von Mehr Demokratie ausgegangene Volksentscheids-Initiative zur Einführung des Bürgerentscheids für die Stadtbezirksebene in Hamburg im Jahr 1998, die seitdem dank ihrer günstigen Verfahrensbestimmungen dutzendfach angewendet worden ist.
Verbesserungen der gesetzlichen Regeln erreichte Mehr Demokratie in mehreren Bundesländern, in
Schleswig-Holstein schon zu Beginn (1990) und 2003, des Weiteren in Nordrhein-Westfalen, MecklenburgVorpommern und Sachsen-Anhalt. Seit dem Jahr 2005 ist auch Berlin mit sehr guter Regelung als letztes
Bundesland auf der Bezirksebene dabei und Baden- Württemberg öffnete endlich den Anwendungsbereich
für Bürgerentscheide – als Späterfolg eines Volksbegehrenszulassungsantrags aus dem Jahre 2000.1
Insgesamt kam es seit Mitte der 1990er Jahre bundesweit zu einem Anstieg der Praxis von Bürgerbegehren
und Bürgerentscheiden über wichtige kommunalpolitische Themen. Vereinzelt erreichten die kommunalpolitischen Ereignisse wie der Verkauf von städtischen Wohnungen in Freiburg oder Aachen, der Neubau
eines Fußballstadions (Allianz-Arena) in München oder jüngst das Bauprojekt „Waldschlösschenbrücke“ in
Dresden bundesweite Beachtung.
Der vorliegende Bericht gibt zunächst einen kurzen Überblick über die Verfahren und Regelungen in den
einzelnen Bundesländern, um dann die bisherige Praxis für alle Länder darzustellen und ansatzweise zu
analysieren. Die Fragestellungen lauteten:
•
•
•

1

4

Wie häufig und zu welchen Themen kam es in den einzelnen Bundesländern zu Bürgerbegehren und
Bürgerentscheiden?
Zu welchen Ergebnissen kam es?
Wie wirkten sich die Details der rechtlichen Ausgestaltung auf die Praxis aus?

Vgl. Geitmann, Roland, 2008: Bürgerbegehren und -entscheide in anwendungsfreundlicher Regelung.
Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Untersuchungszeitraum und Datenbank
Der Untersuchungszeitraum umfasst die Bürgerbegehren und Ratsreferenden, die von 1956 (Regelung in
Baden-Württemberg eingeführt) bis einschließlich 2007 eingeleitet wurden. Dieser Zeitraum impliziert, dass
die Daten für das Jahr 2007 noch zahlreiche Fälle aufweisen, in denen das Verfahren noch andauert bzw.
das Ergebnis noch nicht vorliegt. Den Berechnungen liegt die von Mehr Demokratie und der Forschungsstelle Marburg gemeinsam entwickelte Datenbank Bürgerbegehren und Bürgerentscheide zugrunde, die zur
Vereinheitlichung von Datenbeständen und zur Erleichterung der Recherche und Auswertung von Daten
geschaffen wurde (www.mehr-demokratie.de/bb-datenbank.html und www.forschungsstelle-direktedemokratie.de). Die Datenbank ist öffentlich zugänglich und z.B. für Recherchen geeignet. Ein Anspruch
auf Vollständigkeit der Daten kann trotz intensiver Recherche nicht garantiert werden, da es keine Berichtspflicht der Gemeinden und Städte in Deutschland gibt.
Die Einteilung der Verfahren nach Jahren orientiert sich in der Regel an der Einreichung des Verfahrens.
Dies bedeutet, dass ein Bürgerbegehren, das 2003 angekündigt und 2004 eingereicht wurde, aber erst 2005
zum Bürgerentscheid gelangte, dem Jahr 2004 zugeordnet wird. Bürgerbegehren, bei denen die gesammelten Unterschriften nicht eingereicht wurden, werden nach dem Jahr des Beginns der Sammlung geordnet,
Ratsreferenden (s. unten) nach dem Datum der Ratsentscheidung.
Verfahrenstypen und Verfahrensablauf
In Deutschland trifft man zwei Verfahrenstypen an:
1) Ein Bürgerentscheid (Abstimmung über eine Sachfrage) wird durch Unterschriftensammlung aus der
Bevölkerung (= Bürgerbegehren) heraus beantragt.
2) Der Gemeinderat kann selbst einen Bürgerentscheid herbeiführen (= Ratsreferendum).
Rechtlich wird in den Gemeindeordnungen nicht zwischen einer Abstimmung aufgrund eines Bürgerbegehrens oder eines Ratsbegehrens differenziert. Nahezu alle Gemeindeordnungen sprechen in beiden Fällen
von „Bürgerentscheiden“, nur NRW differenziert hier und nennt Ratsreferenden „Ratsbürgerentscheid“ bzw.
„Kreistagsbürgerentscheid“. Unter analytischen Gesichtspunkten erscheint es jedoch sinnvoll, die beiden
Verfahren zu differenzieren.
Im Folgenden sollen daher die Verfahrenstypen „Bürgerbegehren“ und „Ratsreferendum“ auseinander
gehalten werden. Für eine kommunale Volksabstimmung soll jedoch der Oberbegriff „Bürgerentscheid“
beibehalten werden.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

5

Das Verfahren ist überall in Deutschland mindestens zweistufig ausgestaltet:
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Ratsreferendum

Erste Verfahrensstufe

Bürgerbegehren
Unterschriftensammlung durch die
Bürger. Unterstützt ein relevanter Teil der
Bevölkerung das Bürgerbegehren, gelangt
es zur nächsten Stufe.

Ratsbeschluss
(auch „Ratsvorschlag “ genannt)
Gemeinderat kann mit einem
Ratsbeschluss (oft mit ZweidrittelMehrheit) einen Bürgerentscheid
einleiten.

Zulässigkeitsprüfung,
Terminfestlegung
Bürgerentscheid und
Stellungnahme

Der Gemeinderat, mitunter auch die
Kommunalaufsicht, prüft die Zulässigkeit,
legt einen Termin für den Bürgerentscheid
fest und nimmt inhaltlich Stellung.

Entfällt
Die Zulässigkeitsprüfung entfällt. Ein
Termin wird zugleich mit dem
Ratsbeschluss festgelegt.

Zweite
Verfahrensstufe

Bürgerentscheid
Beim Bürgerentscheid entscheidet die
Gesamtheit der Stimmberechtigten
verbindlich über eine Sachfrage und
ersetzt einen Beschluss des
Gemeinderats.

Bürgerentscheid
Beim Ratsreferendum entscheidet die
Gesamtheit der Stimmberechtigten
verbindlich über eine Sachfrage und
ersetzt einen Beschluss des
Gemeinderats.

Verwendete Begrifflichkeiten
Direktdemokratische Verfahren: Wenn von „direktdemokratischen Verfahren” gesprochen wird, dann sind
Sachabstimmungen gemeint, die aus der Bevölkerung heraus oder per Ratsbeschluss initiiert werden und
rechtlich verbindlich und von allen wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürgern nach den Grundsätzen des
gleichen Stimmrechts entschieden werden können. Direktwahlen oder Abwahlen von Bürgermeistern und
Landräten werden daher nicht als direktdemokratisches Verfahren gewertet.
Gemeinderat/Rat: Im Folgenden wird vom „Gemeinderat“ oder vom „Rat“ als Bezeichnung für die direkt
gewählten kommunalen Entscheidungsgremien („Kommunalparlamente“) in Gemeinden, Städten und Landkreisen gesprochen, die in den Bundesländern zum Teil verschieden benannt werden (zum Beispiel
„Kreistag“ in den Landkreisen oder „Gemeindevertretung“ oder „Stadtverordnetenversammlung“ in Hessen).
Korrekturbegehren: Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderats, so gilt meist
eine bestimmte Frist, innerhalb derer die Unterschriften gesammelt werden müssen. Dieser Typus eines
Bürgerbegehrens wird „Korrekturbegehren“ genannt.
Initiativbegehren: Richtet sich das Bürgerbegehren nicht gegen einen Beschluss des Gemeinderats, so gilt
meistens keine Frist zur Unterschriftensammlung. Diese Begehren setzen sehr oft ein Thema neu auf die
politische Agenda oder werden vorbeugend initiiert. Dieser Typus eines Bürgerbegehrens wird „Initiativbegehren“ genannt.

6

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

III. Die Regelungen in der Übersicht
Die Verfahrensregelungen auf Kommunalebene sind von Bundesland zu Bundesland sehr unterschiedlich.
Folgende Verfahrenselemente sind zu unterscheiden:
• Das Vorhandensein direktdemokratischer Verfahren nicht nur in Gemeinden und Städten, sondern auch
auf Landkreisebene oder in den Ortsteilen/Stadtbezirken von Städten und Gemeinden in den Flächenländern. So sind in den Flächenländern Baden-Württemberg, Hessen und Thüringen Bürgerbegehren
und Bürgerentscheide auf Landkreisebene nicht vorhanden.
• Zulässige Themen/Themenausschluss: Hier wird festgelegt, welche Themen überhaupt für direktdemokratische Verfahren zugelassen sind. Die Bandbreite zulässiger Themen in den Bundesländern reicht von
sehr wenigen ausgeschlossenen Themen (etwa in Bayern) bis hin zu umfassenden Verbotskatalogen
(etwa in Thüringen). Zumeist sind die unzulässigen Themen im so genannten „Negativkatalog“ aufgeführt: Dieser umfasst in der Regel Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung, die Haushaltssatzung, Gemeindeabgaben oder Finanzfragen der gemeindeeigenen Betriebe. In einigen Bundesländern (etwa in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Brandenburg, MecklenburgVorpommern) ist zusätzlich noch die Bauleitplanung und damit ein Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung ausgeschlossen. Ein weiteres Problemfeld ist, dass finanzwirksame Bürgerbegehren, etwa zu
Gebühren und Angaben, oft ausgeschlossen sind. Dies führt in Kombination mit dem benötigten
Kostendeckungsvorschlag für die beantragte Maßnahme (der mit Ausnahme Berlins, Hamburgs und
Bayerns in allen Bundesländern erforderlich ist) ebenfalls zu faktischen Ausschlüssen von bestimmten
Gegenstandsbereichen und zur Unzulässigkeit von Bürgerbegehren. Ein historisches Relikt gilt noch in
Rheinland-Pfalz, das einen sehr restriktiven - nur durch Hauptsatzung erweiterbaren - gesetzlich
abschließend formulierten Positivkatalog kennt, der die wenigen zulässigen Themenbereiche (etwa
Gebietsänderungen) auflistet. Bis 2005 galt dieser Positivkatalog auch in Baden-Württemberg.
• Unterschriftenquoren und Fristen beim Bürgerbegehren legen fest, wie viele Unterschriften die
Bürgerinnen und Bürger in welcher Zeit sammeln müssen, um erfolgreich eine Abstimmung zu beantragen. In einigen Bundesländern ist dieses Quorum nach Gemeindegröße gestaffelt und nimmt mit
zunehmender Einwohnerzahl ab (zum Beispiel in Bayern und Nordrhein-Westfalen).
• Abstimmungsquoren beim Bürgerentscheid: Hier unterscheidet man zwischen einem Zustimmungsquorum und einem Beteiligungsquorum. Bei Ländern mit Zustimmungsquorum ist ein Bürgerentscheid
erfolgreich im Sinne des Begehrens, wenn nicht nur die Mehrheit der Abstimmenden im Sinne der Vorlage entscheidet, sondern diese Mehrheit einen bestimmten Prozentsatz der Stimmberechtigten erreicht.
In Berlin gilt ein Beteiligungsquorum: Hier ist ein Bürgerentscheid gültig, wenn mindestens 15 Prozent
der Stimmberechtigten teilnehmen. Erfolgreich im Sinne des Begehrens ist der Bürgerentscheid, wenn
die Abstimmungsbeteiligung mindestens 15 Prozent beträgt und die Mehrheit der Abstimmenden im
Sinne der Vorlage entscheidet.
• Weitere Elemente, welche die Praxis und die Ergebnismuster beeinflussen, sind zum Beispiel die Regelungen, ob die Möglichkeit zur Briefabstimmung besteht, ob der Bevölkerung Informationen über das
Verfahren, die Vorlage und die Pro- und Contraargumente (zum Beispiel Abstimmungsbroschüren) vor
der Abstimmung zur Verfügung gestellt werden, ob ein Begehren aufschiebende Wirkung entfaltet sowie
das Erfordernis eines Finanzierungs- bzw. Kostendeckungsvorschlags.2

2

Diese Elemente sind nicht in der Tabelle 1 enthalten, jedoch im 2. Volksentscheids-Ranking von Mehr Demokratie,
2007 aufgeführt und ausführlicher dargestellt.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

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Die folgende Tabelle listet die Regelungen tabellarisch auf:
Tabelle 1:

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Gemeinden der deutschen Bundesländer
(Stand: 31.12.2007)

Zulässige
Themen
Bundesland

 = sehr wenige
 = wenige
 = viele

Bürgerbegehren

Bürgerentscheid

Ratsreferendum

Unterschriftenquorum

Frist bei
Korrekturbegehren

Zustimmungsquorum

Erforderliche
Mehrheit im Rat

BadenWürttemberg
Bayern



5 - 10 %

6 Wochen

25 %

2/3-Mehrheit



3 - 10 %

keine Frist

Einfache Mehrheit

Berlin (Bezirke)



3%

10 – 20 %
15 % -Beteiligungsquorum

1

keine Frist

2/3-Mehrheit
Einfache Mehrheit

Brandenburg



10 %

8 Wochen

25 %

(nur möglich bei
Gemeindefusionen)

Bremen (Stadt)



10 %

3 Monate

25 %

Einfache Mehrheit

Bremerhaven



10 %

6 Wochen

30 %

Hamburg
(Bezirke)

2/3-Mehrheit
nicht vorhanden



2-3 %

kein Quorum

(nur Gegenvorschlag

Hessen



10 %

6 Wochen

25 %

nicht vorhanden

MecklenburgVorpommern



2,5 - 10 %

6 Wochen

25 %

Einfache Mehrheit

Niedersachsen



10 %

25 %

nur im Sonderfall



3 - 10 %



6 - 15 %

6 Wochen /
4
3 Monate
2 Monate

Saarland



5 - 15 %

2 Monate

Sachsen
Sachsen-Anhalt
SchleswigHolstein
Thüringen




5 - 15 %
6 - 15 %




NordrheinWestfalen
Rheinland-Pfalz

keine Frist

1

/ Bürgerentscheid)

3 - 6 Monate

2

20 %

2/3-Mehrheit

30 %

nicht vorhanden

30 %

nicht vorhanden

2 Monate
6 Wochen

25 %
25 %

2/3-Mehrheit
2/3-Mehrheit

10 %

6 Wochen

20 %

2/3-Mehrheit

13 - 17 %

8 Wochen

20 – 25 %

nicht vorhanden

6

5

3

Anmerkungen: Zum Teil Absolutzahlen, hier in Prozentzahlen umgerechnet; nur Gemeindeebene (keine
Landkreisebene)
1) In Berlin, Hamburg und Niedersachsen gilt eine 6-Monats-Frist generell für alle Begehren, auch für Initiativbegehren, ab dem Zeitpunk der Anzeige des Begehrens. Hier gilt eine Anzeigepflicht.
2) Eine 6-Monats-Frist gilt generell für alle Begehren, auch für Initiativbegehren, ab Zeitpunk der Anzeige des Begehrens. Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen bekannt gemachten Beschluss des Rates, so gilt eine Frist von 3
Monaten nach dem Tag der Bekanntmachung.
3) Sonderfall: Ein Bürgerentscheid kann vor Ablauf von zwei Jahren nur auf Antrag des Rates durch einen neuen
Bürgerentscheid abgeändert werden.
4) 3 Monate bei Beschlüssen, die nicht der Bekanntmachung bedürfen.
5) Das Saarland kennt für Initiativbegehren de facto eine Frist von 6 Monaten, da die Unterschriften bei Einreichung
des Begehrens nicht älter als sechs Monate sein dürfen.
6) Das Unterschriftenquorum für ein Bürgerbegehren kann von den Gemeinden auf ein Minimum von 5 Prozent
gesenkt werden.

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Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Es zeigt sich, dass die Regelungen sehr unterschiedlich sind. Das Unterschriftenquorum variiert von besonders bürgerfreundlichen zwei (Hamburg) bzw. drei Prozent (in Berlin, Hamburg, bayerischen und nordrhein-westfälischen Großstädten) bis hin zu sehr hohen bis prohibitiven 17 Prozent in Gemeinden in
Thüringen. Abschreckend hohe Hürden sehen diesbezüglich auch Rheinland-Pfalz, das Saarland, Sachsen
und Sachsen-Anhalt zumindest für kleinere Gemeinden vor.
Sehr knapp erscheint die Frist von sechs Wochen für Korrekturbegehren, die in immerhin sechs Bundesländern gilt, zumal die gesamte Organisation der Unterschriftensammlung in kurzer Zeit stattfinden muss.3
Daher haben einige Bundesländer zu Recht längere Fristen von bis zu sechs Monaten vorgesehen – Bayern,
Hamburg und Berlin verzichten hier auf eine Frist, ohne dass hier Funktionsprobleme im kommunalen
Entscheidungssystem auftauchten.
Betrachtet man die Zustimmungsquoren bei Bürgerentscheiden, dann zeigen sich auch hier von Bundesland zu Bundesland große Unterscheide:
• Drei Mal gilt ein 30 %-Zustimmungsquorum – dies ist das höchste (und sehr schwer zu erreichende)
Quorum für die Kommunalebene in Deutschland.
• Acht Bundesländer kennen ein 25 %-Zustimmungsquorum.
• Thüringen kennt ein Zustimmungsquorum von 20 - 25 Prozent, gestaffelt nach Gemeindegröße,
nachdem es 2003 seine Regelungen reformierte.
• Zwei Bundesländer haben das Quorum in den letzten Jahren auf 20 Prozent gesenkt: NordrheinWestfalen und Schleswig-Holstein.
• Bayern hatte bis 1999 kein Quorum, hier entschied die einfache Mehrheit der Abstimmenden. Nach
einem Urteil des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs änderte der Landtag die Gemeindeordnung und
führte ein gestaffeltes und mit zunehmender Einwohnerzahl sinkendes Zustimmungsquorum von 20, 15
oder 10 Prozent ein.
• Neue Wege beschritt vor kurzem Berlin, das als letztes Bundesland erst im Jahre 2005 die direkte
Demokratie in den Bezirken einführte: Hier müssen sich 15 Prozent der Stimmberechtigten am
Bürgerentscheid beteiligen, was eine praktikable Anforderung darstellt.
• Schließlich sieht Hamburg als einziges Bundesland kein Abstimmungsquorum vor: Hier entscheidet –
wie übrigens generell in der Schweiz auf allen Ebenen und in nahezu allen US-Bundesstaaten – die
einfache Mehrheit der Abstimmenden.
Ratsreferenden, vom Gemeinderat initiierte Abstimmungen, kennen immerhin elf Bundesländer (zuletzt
kam Nordrhein-Westfalen im Jahr 2007 hinzu):
• In der Mehrzahl der Länder ist eine Zweidrittel-Mehrheit im Rat nötig: Baden-Württemberg, Berlin,
Bremerhaven, NRW, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein.
• In Bayern und Mecklenburg-Vorpommern genügt hierfür eine einfache Mehrheit im Gemeinderat.
• In Brandenburg können Ratsreferenden nur bei Gemeindefusionen, in Niedersachsen nur bei einer
Abänderung eines Bürgerentscheidsbeschlusses innerhalb von zwei Jahren nach einem erfolgreichen
Bürgerentscheid initiiert werden.
Ausführlicher wurden die Regelungen im „Zweiten Volksentscheid-Ranking“ von Mehr Demokratie (Stand:
Frühjahr 2007) dargestellt und bewertet.4

3

4

Immerhin ist die früher in Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein geltende Frist von vier Wochen nunmehr
Vergangenheit.
Vgl. Mehr Demokratie e.V. 2007: Zweites Volksentscheid-Ranking. Die direktdemokratischen Verfahren der Länder
und Gemeinden im Vergleich: www.mehr-demokratie.de/ranking.html.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

9

Besonderheiten in einzelnen Bundesländern
• Bayern und Hamburg haben direktdemokratische Verfahren durch einen landesweiten Volksentscheid
eingeführt. Dort ist eine hohe Bekanntheit der Verfahren sowie – in Kombination mit den dort
vorherrschenden bürgerfreundlichen Regelungen – eine rege Nutzung der Instrumente zu vermuten.
• Manche Bundesländer haben besonders restriktive Regelungen: Die Kombination von wenigen
zugelassenen Themen, hohem Unterschriftenquorum und hohem Abstimmungsquorum beim
Bürgerentscheid trifft man sehr ausgeprägt in Thüringen, Rheinland-Pfalz, Mecklenburg-Vorpommern,
Bremerhaven und Sachsen-Anhalt an. Dort, so ist zu vermuten, fanden bislang direktdemokratische
Verfahren am wenigsten Anwendung.
• Die Regelungen auf Landkreisebene entsprechen den oben dargestellten Regelungen für die Gemeinden
und Städte. Lediglich die Bundesländer Baden-Württemberg, Hessen und Thüringen verfügen über keine
entsprechenden Verfahren in den Landkreisen, ohne dass hierfür strukturelle Gründe zu erkennen
wären.
• In der Stadt Bremen gilt die Besonderheit, dass vor einem Bürgerbegehren ein Zulassungsantrag mit
separater Unterschriftensammlung vorgeschaltet ist. In den anderen Bundesländern trifft man dies nicht
an.
• Die Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg sind nur eingeschränkt mit den Gemeinden in den
Flächenstaaten sowie mit Bremen (das aus den Städten Bremen und Bremerhaven besteht) vergleichbar.
Die Bezirke haben nicht die gleichen Befugnisse wie Gemeinden.
• Besonders deutlich sind die Besonderheiten in Hamburgs Bezirken. Denn der Senat der Gesamtstadt
Hamburg kann einen Beschluss sowohl der Bezirksvertretung als auch einen Bürgerentscheid auf
Bezirksebene ohne Begründung aufheben und die Entscheidung an sich ziehen. Dieses so genannte
„Evokationsrecht“ erwies sich vereinzelt als sehr problematisch.5
Entwicklung der Regelungen in einzelnen Ländern
Insgesamt zeigte sich in den letzten Jahren eine Tendenz zu mehr bürgerfreundlicheren Regelungen: Zu
beobachten war eine Senkung von Unterschriftenquoren (zum Beispiel in NRW oder Baden-Württemberg)
sowie eine Senkung der Zustimmungsquoren (etwa in Nordrhein-Westfalen oder Schleswig-Holstein).
Diese Tendenz setzte sich auch in jüngster Zeit fort:
In Baden-Württemberg fand 2005 eine größere Reform statt: Hier ist besonders die Zulassung von mehr
Themen (Streichung des so genannten „Positivkatalogs“) sowie die Senkung des Zustimmungsquorums von
30 auf 25 Prozent hervorzuheben. Wie weit im Bereich der Bauleitplanung direktdemokratische Verfahren
zulässig sind (etwa in der Frage des „Ob“ im Unterschied zum „Wie“), ist zur Zeit noch unklar (siehe
Special Baden-Württemberg, unten).
In Nordrhein-Westfalen wurde im Oktober 2007 das Instrument des Ratsreferendums eingeführt (das dort
„Ratsbürgerentscheid“ genannt wird).
In Brandenburg wurde im Dezember 2007 die Frist für Korrekturbegehren von sechs auf acht Wochen
geringfügig verlängert.
Reformen werden schließlich auch in Thüringen diskutiert. Dort läuft seit 2007 ein landesweites Volksbegehren zur Reform der kommunalen Direktdemokratie.

5 Eine genauere Auswertung der letzten Jahre steht noch aus, ist aber von Seiten des Hamburger Landesverbandes
von Mehr Demokratie geplant. Für die Jahre 1996-2001 vgl. K. Vollrath: „Ohne Bürger geiht dat nich!“ 2001.
Zuletzt evozierte der Senat den Beschluss beim Bismarck-Bad in Altona 2005.

10

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

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Special: Baden-Württemberg

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Drei mal mehr Bürgerbegehren in Baden-Württemberg
Von Christian Büttner, Mehr Demokratie e.V. in Baden-Württemberg

Im Juli 2005 wurde die Gemeindeordnung in Baden-Württemberg reformiert. Dabei wurden der Positivkatalog gestrichen, das Zustimmungsquorum von 30 auf 25 Prozent gesenkt und die Frist bei Bürgerbegehren gegen Gemeinderatsbeschlüsse von 4 auf 6 Wochen verlängert.
Seit dem Wegfall der Themeneinschränkung kann nunmehr auch in Baden-Württemberg, vom Negativkatalog abgesehen, über alle Gemeindeangelegenheiten abgestimmt werden. Davon machen die Bürger
und Bürgerinnen rege Gebrauch: Während von 1975 bis 2005 im Jahr durchschnittlich 9 Bürgerbegehren
gestartet wurden, stieg die Anzahl 2006 auf 16 und 2007 sogar auf 30. Damit verdreifachte sich deren
Anzahl. Es ist zu vermuten, dass sich dieser Trend fortsetzt, denn schon in den ersten vier Wochen des
Jahres 2008 initiierten die Bürger 5 neue Bürgerbegehren.
Im Gegensatz zu anderen Bundesländern wie Bayern, Hessen und Sachsen wurden in Baden-Württemberg
aber Bürgerbegehren zu Fragen der Bauleitplanung nur eingeschränkt zugelassen. Seit der Aufnahme des
Tatbestandes „Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften“ in den Negativkatalog streiten sich Initiativen und
Gemeinden um die Zulässigkeit von Bürgerbegehren zu diesem wichtigen Themengebiet. Es fanden erste
Bürgerentscheide statt, aber mehrere Begehren kämpfen noch um ihre Zulässigkeit.
Das baden-württembergische Innenministerium hat klargestellt, dass „Grundsatzentscheidungen im Vorfeld
eines bauplanungsrechtlichen Verfahrens“ bürgerentscheidsfähig seien. Die Bürger könnten entscheiden, ob
eine Planung erfolgen solle. Auch der Planungsverzicht, Planungsstopp und die Aufhebung von Bauleitplänen könnten verlangt werden. Von diesen 7 Begehren zu Planungssatzungen befinden sich 2 im Widerspruchs- bzw. Klageverfahren. Mehr Klarheit über deren Zulässigkeit werden erst Gerichtsentscheidungen
bringen.
Auch die anderen Hürden in Baden-Württemberg bleiben zu hoch. Zum Beispiel scheiterten im Jahr 2007
von den 10 Bürgerentscheiden aufgrund von Bürgerbegehren immerhin 4 trotz der Absenkung des Zustimmungsquorums auf 25 Prozent.
In Baden-Württemberg deuten die ersten Jahre nach der Reform deutlich an, wie entscheidend der Wegfall
thematischer Beschränkungen für die Nutzung der direkten Bürgerbeteiligung ist.

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Ende Special: Baden-Württemberg

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

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11

IV. Praxis: Daten und Analysen 1956 – 2007
In den folgenden Abschnitten werden die Verfahren hinsichtlich Anzahl, Häufigkeit, regionaler Verteilung,
Themenbereichen und Erfolgen untersucht. Berücksichtigt wurden eingeleitete Verfahren. Nicht
berücksichtigt wurden Verfahren, die „nur angekündigt“ wurden und für die keine Unterschriftensammlung
stattfand.

1)

Anzahl, regionale Verteilung und Häufigkeit
nach Bundesländern

Tabelle 2:

Anzahl und Häufigkeit von direktdemokratischen Verfahren in den 16 Bundesländern
(Stand: 31.12.2007), sortiert nach Häufigkeit der Verfahren (absolut)

Bundesland

Einführung

Bayern

10/1995

Bürgerbegehren

Rats-

Einleitungsart

Verfahren

davon Bürger-

referenden

unbekannt

gesamt

entscheide

1.472

238

43

1.753

968

1956

382

166

42

590

286

10/1994

473

5

0

478

137

04/1990

227

22

36

285

128

Hessen

04/1993

283

0

283

99

Sachsen

04/1993

172

53

1

226

126

Sachsen-Anhalt

10/1993

108

96

20

224

168

BadenWürttemberg
NRW
SchleswigHolstein

nicht
vorhanden

Brandenburg

10/1993

81

100

11

192

135

Niedersachsen

11/1996

170

2

0

172

57

Rheinland-Pfalz

06/1994

121

0

121

49

06/1994

65

0

93

37

10/1993

67

2

69

20

10/1998

62

1

0

63

9

07/2005

20

0

0

20

5

0

12

1

MecklenburgVorpommern
Thüringen
Hamburg
(Bezirke)
Berlin (Bezirke)
Saarland

07/1997

Bremen

11/1994

Summe

12

12

nicht
vorhanden
28
nicht
vorhanden

nicht
vorhanden

6

0

0

6

1

3.721

711

155

4.587

2.226

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Anzahl
Auf der Kommunalebene gab es bis Ende 2007 4.587 direktdemokratische Verfahren, davon 2.226 mit
Bürgerentscheid. Nach Verfahrenstyp differenziert wurden 3.721 Bürgerbegehren und 711 Ratsreferenden
eingeleitet, während 155 Fälle nicht eindeutig zugeordnet werden konnten.
Regionale Verteilung
Nahezu 40 Prozent aller Verfahren der gesamten Bundesrepublik von 1956 bis 2007 fanden in nur
12 Jahren in Bayern statt (1753). Dies zeigt die herausgehobene Stellung dieses Bundeslandes. BadenWürttemberg weist zwar mit 590 ebenfalls relativ viele direktdemokratische Verfahren auf, jedoch fanden
diese in einem Zeitraum von 52 Jahren statt. Andere Bundesländer, die wie Bayern erst in den 1990er
Jahren Bürgerbegehren und Bürgerentscheid einführten, liegen noch deutlicher hinter Bayern zurück – es
folgen Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Hessen.
Die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen bilden neben dem Saarland die Schlussgruppe der Bundesländer - wenn man lediglich die absolute Anzahl der Verfahren betrachtet. Berücksichtigt man die Anzahl
der Gemeinden und die Praxisjahre, so gelangt man zu differenzierten Ergebnissen (siehe unten).
Anzahl Kommunen mit direktdemokratischer Erfahrung
Direktdemokratische Verfahren wurden in den vergangenen Jahren immer bekannter: Die Auswertung
ergab, dass es in etwa einem Fünftel aller Kommunen in Deutschland (2.723) bislang direktdemokratische
Verfahren eingeleitet wurden. Umgekehrt bedeutet das aber auch, dass 80 Prozent aller bundesdeutschen
Kommunen noch keine direktdemokratische Initiative kennen gelernt haben.
In insgesamt 1.533 Gemeinden, Städten und Kreisen fand bislang mindestens ein Bürgerentscheid statt.
Spitzenreiter in den Bundesländern mit der größten Praxis
Während in einer großen Zahl von Gemeinden bislang noch keine Erfahrungen mit direkter Demokratie
gemacht wurden, scheint sich für andere Gemeinden die Etablierung einer „direktdemokratischen“ Kultur
anzudeuten. So wurde in 923 Orten mehr als ein Verfahren eingeleitet, in 69 Orten sogar mehr als fünf
Verfahren.
Betrachtet man die Bürgerentscheide, so fanden bislang in 395 Kommunen mehr als eine Abstimmung und
in 14 Orten bereits mehr als fünf Bürgerentscheide statt. In den größeren Städten Bayerns sowie in zwei
Hamburger Stadtbezirken fanden bislang die meisten Begehren und Bürgerentscheide statt. Bundesweiter
Spitzenreiter ist München mit 20 Verfahren, knapp gefolgt von Hamburg-Wandsbek und Augsburg. Die
meisten Bürgerentscheide fanden bislang im fränkischen Erlangen statt. In Nordrhein-Westfalen belegen
Wuppertal und Düsseldorf die Spitzenplätze, in Baden-Württemberg Karlsruhe.
Tabelle 3:

TOP 10 der Städte/Stadtbezirke mit der größten Praxis

Stadt, Bundesland

Einwohnerzahl
(gerundet)

Anzahl Verfahren

Anzahl
Bürgerentscheide

München (Bayern)
Hamburg-Wandsbek

1.247.900
408.000

20
19

7
1

Augsburg (Bayern)
Erlangen (Bayern)
Regensburg (Bayern)

259.200
102.400
128.600

18
17
16

3
13
10

Passau (Bayern)
Nürnberg (Bayern)

50.700
493.600

15
14

5
1

Dresden (Sachsen)
Hamburg-Nord

483.600
283.200

13
12

2
4

Coburg (Bayern)

42.300

11

8

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

13

Anteil Ratsreferenden
Generell lässt sich fragen, warum eine Vorlage in einem ratsinitiierten Bürgerentscheid zur Entscheidung
gestellt wird, wenn diese Entscheidung im Prinzip auch durch eine Mehrheit im Rat getroffen werden
könnte:
a)
Der Gemeinderat greift das Anliegen eines unzulässigen oder noch nicht eingereichten Bürgerbegehrens auf.
b)
Der Gemeinderat stellt einen eigenen Beschluss als Konkurrenzvorlage zu einem Bürgerbegehren
zugleich zur Abstimmung (so genannte „Konkurrenzvorlage“, bislang fast nur in Bayern zu
beobachten).
c)
Der Gemeinderat will die Frage nicht selbst entscheiden und/oder erhofft sich gegenüber höheren
Instanzen (Landkreis, Land) eine höhere Legitimation. Dies war vor allem bei Gemeindegebietsreformen der Fall.
Abbildung 1:

Eingeleitete Verfahren nach Verfahrenstypus (Stand: 31.12.2007), Verfahrenstypus bekannt

Ratsreferenden
16%

Bürgerbegehren
84%

Insgesamt waren 16 Prozent aller eingeleiteten Verfahren Ratsreferenden. Auffällig ist der überdurchschnittlich hohe Anteil von Ratsreferenden in den Bundesländern Brandenburg (55 Prozent), Sachsen-Anhalt (47
Prozent), Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern (je 30 Prozent) und Sachsen (23,6 Prozent).
Allen diesen Bundesländern ist gemeinsam, dass die meisten der durchgeführten Ratsreferenden zu Fragen
der Gemeindegebietsreformen (zum Beispiel: Zusammenschluss mit Nachbargemeinde oder Bildung einer
neuen Einheitsgemeinde) stattgefunden haben. In Baden-Württemberg fanden zahlreiche Ratsreferenden im
Jahre 1971 statt. Und auch in den ostdeutschen Bundesländern mit Ausnahme Thüringens spielte das
Thema Gemeindegebietsreform in den letzten Jahren eine sehr große Rolle, zu dem zahlreiche Ratsreferenden durchgeführt wurden: In Mecklenburg-Vorpommern kann man dies genauer nachweisen, wenn man
nur die Bürgerentscheide (also nicht alle Verfahren betrachtet): Von den 37 Bürgerentscheiden wurden 28
vom Rat initiiert und neun von den Bürgerinnen und Bürgern durch Bürgerbegehren.
Verteilung nach Gemeindegröße
Bislang ist von Auswertungen einzelner Bundesländer bekannt, dass die Anwendungshäufigkeit mit zunehmender Gemeindegröße zunimmt: In größeren Städten finden also relativ gesehen häufiger Bürgerbegehren
als in kleineren Gemeinden statt.

14

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Tabelle 4:

Eingeleitete Verfahren nach Gemeindegrößenklasse

Gemeindegröße

Anzahl
Verfahren

Anteil
Verfahren in
Prozent

bis 5.000
5.000 bis 10.000
10.000 bis 20.000
20.000 bis 30.000
30.000 bis 50.000
50.000 bis 100.000
100.000 bis 200.000
200.000 bis 500.000
> 500.000
Gesamt

1.463
707
671
300
289
281
211
226
73
4.221

34,7
16,7
15,9
7,1
6,8
6,7
5,0
5,4
1,7
100,0

Anzahl
Gemeinden /
Kreise

Anteil
Gemeinden
in Prozent

9.762
1.393
1.040
330
209
148
156
102
17
13.157

74,2
10,6
7,9
2,5
1,6
1,1
1,2
0,8
0,1
100,0

Verhältnis Anzahl
Verfahren zu
Anzahl
Gemeinden
0,15 : 1
0,5 : 1
0,6 : 1
0,9 : 1
1,4 : 1
1,9 : 1
1,4 : 1
2,2 : 1
4,3 : 1

Anmerkungen: Zuordnung gemäß Einwohnerzahl aus dem Jahr 2003, Quelle: Statistisches Bundesamt.
4.221 Fälle konnten zugeordnet werden, die fehlenden Fälle sind solche in Gemeinden, die vor dem Jahr 2003
fusionierten oder eingemeindet wurden.

In größeren Städten fanden überdurchschnittlich häufig Bürgerbegehren statt: So haben in Deutschland
74,2 Prozent aller Gemeinden weniger als 5.000 Einwohner, jedoch finden nur 35 Prozent aller direktdemokratischer Verfahren dort statt (erste Zeile). Im Gegensatz dazu fanden in 3,2 Prozent aller Städte und
Landkreise mit mehr 50.000 Einwohnern kumuliert 18,8 Prozent aller Verfahren statt.
Mögliche Erklärungen hierfür könnten sein, dass die Einflusskanäle auf die „etablierte“ Politik in kleineren
Gemeinden besser ausgebaut sind als in größeren Städten, so dass sich dort Bürgerbegehren erübrigen.
Zudem legen die Ergebnisse der politischen Kulturforschung nahe, dass in vielen kleineren Gemeinden
Pflicht- und Akzeptanzwerte dominieren, was die Einleitung der noch eher unkonventionellen direktdemokratischen Verfahren unwahrscheinlicher macht. Weitere Gründe dürften die mit der Einwohnerzahl
wachsenden Probleme, die größere Zahl öffentlicher (Stadtwerke) oder sozialer Infrastruktureinrichtungen
(Bäder, Wohnungsbaugesellschaften) bzw. der größere Kreis übertragener Aufgaben sein, so dass in größeren Gemeinden und Städten auch mehr potenzielle Gegenstände bürgerentscheidsfähiger Themen vorhanden sind.
Anwendungshäufigkeit
Um einen Vergleich der Anwendungshäufigkeit zu ermöglichen, muss die Anzahl der Gemeinden sowie
der Untersuchungszeitraum je Bundesland berücksichtigt werden.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

15

Tabelle 5:

Relative Häufigkeit von direktdemokratischen Verfahren nach Bundesland (Stand: 31.12.2007), sortiert
nach Häufigkeit der Verfahren in Relation zu Anzahl Gemeinden und Praxisjahren.

Bundesland

Anzahl
Praxisjahre
(bis 12/2007) Gemeinden*

Anzahl direktdemokratischer
Verfahren

Anzahl
Verfahren
pro Jahr

Alle ... Jahre fand in einer
Gemeinde ein
direktdemokratisches
Verfahren statt

Hamburg
(Bezirke)

9,3

7

63

7

Berlin (Bezirke)
Bremen

2,5
13,2

12
2

20
6

8
0,5

NRW
Bayern

13,3
12,3

426
2.057

478
1.753

36
143

12 Jahre
14 Jahre

Hessen
Brandenburg

14,8
14,3

426
450

283
192

19
13

22 Jahre
34 Jahre

Sachsen
Saarland

14,8
10,5

547
58

226
12

15
1

36 Jahre
51 Jahre

17,8

1.135

285

16

71 Jahre

SchleswigHolstein
Sachsen-Anhalt

1 Jahr
1,5 Jahre
4 Jahre

14,3

1.215

224

16

78 Jahre

Niedersachsen
BadenWürttemberg
MecklenburgVorpommern

11,2

1.201

172

15

78 Jahre

52,0

1.146

590

11

101 Jahre

13,6

976

93

7

143 Jahre

Thüringen
Rheinland-Pfalz
Summe

14,3
13,6

1.006
2.493
13.157

69
121
4.587

5
9

208 Jahre
280 Jahre

Anmerkungen:
*=
Umfasst dort, wo direktdemokratische Verfahren auch in Kreisen möglich sind (nicht in Baden-Württemberg,
Hessen und Thüringen) auch die Anzahl an Kreisen.

Berücksichtigt man die Anzahl der Gemeinden und die Anzahl der Praxisjahre, ergibt sich ein anderes Bild
der Anwendungshäufigkeit als oben in Tabelle 2 (absolute Anzahl) dargestellt.
• Es zeigte sich, dass die Stadtstaaten Hamburg, Berlin und Bremen die Spitzenreiter bilden: Durchschnittlich findet in jedem Jahr in jedem Bezirk Hamburgs und alle 1,5 Jahre in einem Bezirk Berlins ein
direktdemokratisches Verfahren statt. Zu Bremen muss einschränkend erwähnt werden, dass in der Stadt
Bremen überwiegend Verfahren stattfanden, die nicht über die erste Verfahrensstufe, dem
Zulassungsantrag für ein Bürgerbegehren mit niedriger Unterschriftenanzahl, hinaus kamen. Insofern ist
hier die Vergleichbarkeit eingeschränkt.
• Die Tabelle macht deutlich, dass in Bayern in den Jahren 1995 - 2007 durchschnittlich 143 Verfahren
pro Jahr eingeleitet wurden. In keinem anderen Flächenland finden auch nur annähernd so viele
Verfahren pro Jahr statt. NRW und Hessen folgen mit beträchtlichem Abstand. Die bayerische
Spitzenstellung lässt sich durch die anwendungsfreundlichen Regelungen (zum Beispiel geringer
Themenausschluss, Zulässigkeit der Bauleitplanung sowie moderate Quoren) sowie die hohe Anzahl der
Gemeinden erklären. Wenn man die Gemeindeanzahl berücksichtigt, zeigt sich, dass bislang in einer
bayerischen Gemeinde alle 14 Jahre ein Bürgerbegehren oder ein Ratsreferendum stattfand.

16

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

• Diesbezüglich wird Bayern jedoch knapp von Nordrhein-Westfalen überholt – an Rhein und Ruhr kann
man alle 12 Jahre in einer Gemeinde ein direktdemokratisches Verfahren pro Jahr beobachten. Dies lässt
sich mit der hohen durchschnittlichen Gemeindegröße in NRW erklären. Es gibt wenige Städte und viele
Einwohner, so dass die durchschnittliche Gemeindegröße bei ca. 40.000 Einwohnern/Gemeinde liegt:
Auch in anderen Bundesländern sowie in der Gesamtbetrachtung (siehe oben, Tabelle 4) konnte
beobachtet werden, dass die Einleitungshäufigkeit mit zunehmender Gemeindegröße steigt. Diese These
wird auch durch eine genauere Betrachtung der Gemeindegrößenklassen gestützt: In den
Gemeindegrößenklassen über 10.000 Einwohner erreicht Bayern deutlich überdurchschnittliche Werte.
Zum Beispiel fand in bayerischen Städte mit 50.000 - 100.000 Einwohnern alle 4 Jahre ein Verfahren
statt, was deutlich über dem bayerischen Durchschnitt von 14 Jahren und sogar höher als der
vergleichbare Wert in NRW in dieser Gemeindegrößenklasse, der 12 Jahre betrug, liegt.
• Gefolgt wird NRW und Bayern von Hessen, einem Land, in dem ebenso wie in Bayern die Bauleitplanung als Thema erlaubt ist. Anschließend folgen mit einigem Abstand Sachsen (ebenfalls Bauleitplanung als Thema erlaubt), das Saarland und Schleswig-Holstein.
• Schlusslichter der relativen Anwendungshäufigkeit sind Bundesländer mit sehr restriktiven Verfahrensregelungen wie etwa weiter Themenausschluss und hohe Quoren: Mecklenburg-Vorpommern,
Thüringen und Rheinland-Pfalz. In Thüringen und Rheinland-Pfalz wurde in einer Gemeinde
durchschnittlich alle 208 bzw. 280 Jahre ein Verfahren eingeleitet. In diesen Ländern waren Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nur sehr vereinzelt beobachtbar.
Jedoch kann man für alle Bundesländer, auch für die Stadtstaaten, auf keinen Fall von „Schweizer Verhältnissen“ reden, was die Häufigkeit direktdemokratischer Anwendungen betrifft: So finden etwa in der
schweizerischen Stadt Winterthur, Kanton Zürich, mit ca. 80.000 Einwohnern pro Jahr bis zu zehn Bürgerentscheide statt, wobei etwa 80 Prozent der Verfahren auf obligatorische, d.h. verpflichtende Abstimmungen über solche Themen entfallen, die von der Verfassung als besonders wichtig erachtet werden (vor
allem Haushaltsfragen).

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

17

Zeitlicher Verlauf
Betrachtet man den zeitlichen Verlauf von 1956 - 2007, so macht es Sinn, diese in zwei Zeitabschnitte
aufzuteilen: Zum einen werden die Jahre von 1956 bis 1989 dargestellt, als Bürgerbegehren und Ratsreferenden nur in Baden-Württemberg möglich waren. Zum anderen sollen die Jahre seit 1990 für alle
Bundesländer dargestellt werden.
Abbildung 2:

Neu eingereichte direktdemokratische Verfahren im Zeitverlauf von 1956 – 1989
(nur in Baden-Württemberg möglich)

60

50

40

30

20

10

0
56

19

57
19

Abbildung 3:

19

58

59

19

60
19

19

61

62

19

63

19

19

64

65

19

66

19

67

19

19

68

69

19

70

19

71

19

72

19

73

19

74

19

75

76

19

19

77

78

19

19

79

19

80

19

81

19

82

19

83

19

84
19

85
19

86
19

87
19

88
19

89
19

Neu eingereichte direktdemokratische Verfahren im Zeitverlauf von 1990 – 2007
(in allen Bundesländern möglich)

500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
91
90
19
19

9
19

2

94
93
19
19

96
95
19
19

97
19

98

19

99
19

00

20

1

0
20

02
20

03

20

04
20

05

20

07
06
20
20

Anmerkung: Der Zeitpunkt der jeweiligen Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den einzelnen
Bundesländern kann Tabelle 1 entnommen werden

18

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Es zeigt sich, wie enorm die Praxis an Bürgerbegehren und Ratsreferenden seit 1990 und insbesondere seit
1995/1996 in Deutschland zugenommen hat. Fanden von 1956 - 1989 insgesamt 281 Verfahren statt, so
wird dieser Wert in den letzten Jahren in einem Jahr erreicht. Zuletzt, im Jahr 2007, wurden beispielsweise
298 Verfahren neu eingereicht, davon 122 in Bayern.
Der Anstieg seit 1990 erklärt sich durch die wachsende Anzahl an Bundesländern, welche direktdemokratische Verfahren eingeführt haben. Vor 1990 war dies nur Baden-Württemberg, im Jahr 2000 waren es 15
der 16 Bundesländer und seit 2005 sind in allen Ländern direktdemokratische Verfahren möglich.
Die Jahre mit den meisten Verfahren waren 1996 und 1997 mit fast 500 Verfahren, die zu großen Teilen in
Bayern in den ersten beiden Jahren nach Einführung des Instruments im Oktober 1995 stattfanden (vgl.
Abbildung 3). Es lässt sich vermuten, dass in Bayern ein bestehender Reformstau durch zahlreiche Bürgerbegehren und Bürgerentscheide abgebaut werden konnte. Hinzu kam der hohe Bekanntheitsgrad des
Instruments, da die Einführung durch einen landesweiten Volksentscheid erfolgte. In anderen Ländern ließ
sich ein solcher Einführungseffekt nicht in gleichem Maße beobachten wie in Bayern 1995 - 1997.
Seit 1998 hat sich die Zahl der Verfahren auf ca. 250 - 320 pro Jahr gesenkt, wobei im gleitenden Durchschnitt eine leicht steigende Tendenz zu beobachten ist. Diese im Vergleich zu 1995-1997 gesunkene
Anwendungspraxis erklärt sich sicherlich auch zum Teil durch die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs im Jahre 1999, der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Bayern einschränkte, indem
er zum Beispiel die Einführung eines Abstimmungsquorums bewirkt hat.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

19

2)

Themen

Zu welchen Themen wurden Bürgerbegehren initiiert? Generell fanden zu sehr unterschiedlichen Themen
der Kommunalpolitik Bürgerbegehren statt. Die thematischen Schwerpunkte bildeten hierbei die Bereiche
„Öffentliche Sozial- und Bildungseinrichtungen“ mit 18 Prozent sowie „Verkehrsprojekte“ mit 17 Prozent.
Mehr als 10 Prozent erreichten auch die Bereiche „Wirtschaft“, „Öffentliche Infrastruktur- und Versorgungseinrichtungen“ sowie „Gebietsreform“. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Themenverteilung:
Tabelle 6:

Themen von direktdemokratischen Verfahren (Stand: 31.12.2007), sortiert nach Häufigkeit

Themenbereich
Öffentliche Sozial- und
Bildungseinrichtungen
Verkehrsprojekte
Öffentliche Infrastruktur und
Versorgungseinrichtungen
Wirtschaftsprojekte (inkl.
Mobilfunk)
davon Wirtschaftsprojekte
speziell: Mobilfunk

Gebietsreform
Entsorgungsprojekte
Planungssatzungen
(Bauleitplanung) ohne
Wohngebietsprojekte
Kulturprojekte
Wohngebietsprojekte
Hauptsatzung oder andere
Satzung
Gebühren und Abgaben
Sonstiges

Gesamt

Beispiele
Schulen, Kindergärten,
Bildungseinrichtungen,
Gesundheitswesen
Umgehungsstraße,
Fußgängerzone
Rathausneubau,
Wasserversorgung

Anzahl Verfahren

Supermärkte
Sendeanlagen/Funktürme

in %

816

17,8 %

788

17,2 %

642

14,0 %

642

14,0 %

(128)

(2,8 %)

Gemeindefusionen
Abwasser, Müllbeseitigung

631
237

13,8 %
5,2 %

Ausweisung eines
Gewerbegebiets

229

5,0 %

201
86

4,4 %
1,9 %

80

1,7 %

73
162

1,6 %
3,5 %

4.587

100 %

Museen, Theater
Hauptsatzung
(Ehrenamtlichkeit des
Bürgermeisters)
Abwassergebühren

Gesamte bauleitplanungsrelevante
Themen: Verkehr, Wirtschaft,
Entsorgung, Wohngebiete,

1.982

43,2 %

Planungssatzungen

Die thematische Struktur variiert von Bundesland zu Bundesland erheblich und wird stark von der Themenzulässigkeit für Bürgerbegehren sowie von spezifischen Problemstrukturen beeinflusst. In den Bundesländern mit der höchsten Anzahl von Bürgerbegehren und Ratsreferenden, Bayern, NRW, SchleswigHolstein und Hessen, waren die Themenbereiche „Öffentliche Einrichtungen“ (Infrastruktur, Versorgung,
Soziales und Bildung), „Planungsentscheidungen“ und „Verkehrsprojekte“ mit zusammengerechnet 60 - 70
Prozent dominierend.

20

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Bauleitplanung
Insgesamt betrug der Anteil an Themenbereichen, die durch Bauleitplanung beeinflusst werden, 43,2
Prozent. Länder mit Bauleitplanung als zulässigem Themenbereich (etwa Bayern und Hessen) wiesen eine
andere Verteilung der Themen als Länder ohne Bauleitplanung (etwa NRW oder Niedersachsen) auf: So
betrug der Anteil der Bereiche „Planungssatzungen“, „Verkehr“, „Entsorgungsprojekte“, „Wirtschaftsprojekte“ und „Wohngebietsprojekte“, also in den Bereichen, in denen die Bauleitplanung eine große Rolle
spielt, in Bayern 56 Prozent und in Hessen 51 Prozent. Betrachtet man hingegen Länder ohne
Bauleitplanung, so zeigen sich große Unterschiede: In NRW betrug der Anteil dieser Themenbereiche nur
33 Prozent, in Baden-Württemberg 31,5 Prozent und in Rheinland-Pfalz sogar nur 27 Prozent.
Deutlich werden die Unterschiede auch, wenn man die Themenbereiche „Wohngebietsprojekte“ und „Planungssatzungen (Bauleitplanung)“ betrachtet. In Niedersachsen und NRW, Ländern ohne Bauleitplanung,
fanden nahezu keine Bürgerbegehren statt: In Niedersachsen kein einziges, in NRW sechs (1 Prozent aller
Verfahren). In Bayern hingegen fanden mehr als 200 Verfahren (12 Prozent) und in Hessen 19 Verfahren
(etwa 8 Prozent) zu Wohn- und Gewerbegebieten statt. Offenbar ist hier ein großer Bedarf an Mitsprache
und Mitentscheidung vorhanden, der aber in manchen Bundesländern von vornherein nicht stattfinden
darf.6
Die Auswertung ergab zudem Folgendes:
• Auffällig ist, dass in den ostdeutschen Bundesländern Gemeindegebietsreformen das beherrschende
Thema darstellten: In Sachsen-Anhalt 84, Brandenburg 64, in Sachsen 54, in Mecklenburg-Vorpommern
und in Thüringen je 39 Prozent der Bürgerbegehren und Ratsreferenden.
• In den letzten Jahren gab es einen Anstieg von Bürgerbegehren gegen die Privatisierung von kommunalen Einrichtungen wie etwa Stadtwerke oder städtische Wohnungsbaugesellschaften, darunter
einige, die bundesweit Aufsehen erregten.
In Freiburg verhinderten die Bürgerinnen und Bürger 2006 die Pläne zum Verkauf der
städtischen Wohnungen. 70,5 Prozent stimmten im Bürgerentscheid gegen die geplante
Privatisierung und dafür, dass die Stadt Freiburg Eigentümerin der städtischen Wohnungen
bleibt.
In zahlreichen Städten wandten sich die Bürger erfolgreich gegen die Privatisierung oder
Teilprivatisierung kommunaler Einrichtungen: So fanden Abstimmungen zum Beispiel in
Düsseldorf, Erlangen, Mühlheim a. d. Ruhr sowie im Januar 2008 in Leipzig statt.
Ferner waren in einzelnen Bundesländern einige Themen besonders häufig anzutreffen:
• Das Thema „Mobilfunk“ war in Bayern mit über 100 Fällen besonders häufig auf der Tagesordnung
• Fragen der kommunalen Wasserversorgung und Abwasserentsorgung sowie Schulfragen spielten in
Schleswig-Holstein eine besonders große Rolle.
• In Hessen wurden Fragen der Organisation der kommunalen Verwaltungsspitze (Zahl hauptamtlicher
Mitglieder des Gemeindevorstands) öfter als in anderen Bundesländern mittels eines Bürgerbegehrens
diskutiert und entschieden.

6

Für die vertiefte Untersuchung der Auswirkungen von Themenausschlüssen besteht noch weiterer
Forschungsbedarf.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

21

3)

Ergebnisse und Erfolge

Die folgende Tabelle zeigt die Ergebnisse der direktdemokratischen Verfahren. Dabei wird „Erfolg“ als
Ergebnis „im Sinne des Bürgerbegehrens/der Initiatoren“ definiert.
Tabelle 7:

Ergebnisse von direktdemokratischen Verfahren, Stand: 31.12.2007

Ergebnis
Bürgerbegehren ohne Bürgerentscheid
BB nicht eingereicht
BB zurückgezogen
BB wird vom Rat übernommen
Kompromiss
Unzulässig
Gesamt Bürgerbegehren ohne Entscheid
Bürgerentscheide inkl. Ratsreferenden
BE im Sinne der Vorlage
BE nicht im Sinne der Vorlage
BE unecht gescheitert *
BE unklar gescheitert
Gesamt Bürgerentscheide
Gesamt abgeschlossene, ermittelbare und
bekannte Verfahren
Verfahren offen, Ergebnis unbekannt,...
Offen
Unbekannt **
Versandet
Nicht ermittelbar
Gesamte Verfahren offen, unbekannt, ...
Gesamt

Gesamte Verfahren
mit bekanntem Ergebnis
Fälle
In %
327
41
514
110
1.039
2.031

7,1
0,9
11,2
2,4
22,7
44,3 %

1.134
686
293
59
2.172

24,7
15,0
6,4
1,3
47,4 %

4.203

91,6 %

234
130
10
10
384

5,1
2,8
0,2
0,2
8,4 %

4.587

100,0

Anmerkungen:
BB = Bürgerbegehren, BE = Bürgerentscheid
*
Unecht gescheitert = Trotz Mehrheit im Bürgerentscheid am Abstimmungsquorum gescheitert.
**
Die Mehrzahl der unbekannten bzw. nicht ermittelbaren Verfahren beziehen sich auf
Baden-Württemberg in den Jahren 1956-75.

Bevor die Ergebnisse näher betrachtet werden, sollen zunächst zwei Zahlen hervorgehoben werden:
Wie aus der Tabelle zu entnehmen ist, wurde fast jedes vierte (ca. 23 Prozent) aller Verfahren für unzulässig
erklärt. Hier zeigen sich deutlich die negativen Wirkungen der restriktiven Verfahrensausgestaltungen (s.
oben) im Bereich Themenausschluss und Kostendeckungsvorschlag. Nicht selten wurden auch Klagen
gegen die Unzulässigkeit angestrengt.
Ein beachtliches Ergebnis ist auch, dass ca. 11 Prozent oder 514 Verfahren aller Anliegen vom Gemeinderat
oder Kreistag übernommen wurden und so ein „Erfolg ohne Bürgerentscheid“ festgestellt werden konnte.
Dies zeigt, dass die Räte nicht selten ein per Bürgerbegehren artikuliertes Anliegen aufnahmen und den
Initiatoren ein voller Erfolg beschieden war.

22

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Erfolgsquote
Da Bürgerbegehren indirekte Erfolge und Wirkungen, etwa auf die Öffentlichkeit und die politische
Agenda, haben, die durch Aggregatdaten in der hier vorliegenden Form nur schwer zu messen und zu
quantifizieren sind, wird hier die „direkte Erfolgsquote“ als messbare Größe angegeben und dabei „Erfolg“
als Entscheidung im Sinne der Vorlage betrachtet.
Abgeschlossene, ermittelbare und
bekannte Verfahren
Direkte Erfolgsquote ohne Teilerfolge

4.203
1.648 von 4.203
= 39,2 %

Die direkte Erfolgsquote in den deutschen Bundesländern betrug, wenn man die Teilerfolge nicht mit
berücksichtigt, 39,2 Prozent (1.648 von 4.203 abgeschlossenen, ermittelbaren Verfahren, deren Ergebnis
bekannt war). Das bedeutet, dass vier von zehn eingeleiteten Verfahren erfolgreich im Sinne der Initiatoren
waren.
Hinzuweisen ist darauf, dass es sich um eine formale Erfolgsquote handelt. Dies bedeutet, dass die „erfolgreichen“ Verfahren nicht immer auch de facto erfolgreich im Sinne der Vorlage enden, zum Beispiel wenn
Ergebnisse von Bürgerentscheiden im Nachhinein nicht beachtet werden, wie in Einzelfällen zu beobachtet
war. Umgekehrt können aber auch formal erfolglose Verfahren de facto erfolgreich sein.7

7

Eine genauere Betrachtung solcher Fälle ist noch ein Forschungsdesiderat.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

23

3.1. Bürgerbegehren ohne Entscheid
Hohe Zahl unzulässiger Bürgerbegehren
Tabelle 8:

Unzulässigkeit von Bürgerbegehren nach Bundesland (ohne Ratsreferenden),
sortiert nach Unzulässigkeitsquote

Bundesland
Mecklenburg-Vorpommern
Saarland
Niedersachsen
Baden-Württemberg
Thüringen
Nordrhein-Westfalen
Schleswig-Holstein
Hessen
Brandenburg
Bremen
Sachsen
Rheinland-Pfalz
Berlin (Bezirke)
Sachsen-Anhalt
Bayern
Hamburg (Bezirke)
Gesamt
Gesamt ohne Bayern

Anzahl
Bürgerbegehren
(ohne Ratsreferenden)
65
12
170
382
67
473
227
283
81
6
172
121
20
108
1.472
62
3.721
2.249

Anzahl
unzulässiger
Bürgerbegehren
37
6
75
168
26
166
77
88
31
2
53
37
6
23
235
9
1.039
804

Unzulässigkeitsquote =
Anzahl unzulässiger
Bürgerbegehren /
Bürgerbegehren gesamt
56,9 %
50,0 %
44,1 %
44,0 %
38,8 %
35,1 %
33,9 %
31,1 %
38,3 %
33,3 %
30,8 %
30,6 %
30,0 %
21,3 %
16,0 %
14,5 %
27,9 %
35,7 %

Die obige Auswertung differenziert nach Bundesländern (Ratsreferenden sind hierbei nicht relevant) und
ergab, dass 28 Prozent aller bürgerinitiierter Bürgerbegehren unzulässig waren (1.039 von 3.721 Verfahren).
Berücksichtigt man alle Bundesländer ohne Bayern, so beträgt der Anteil unzulässiger Begehren sogar
36 Prozent. Diese Quote erhöht sich sogar noch, wenn man nur jene Begehren, die tatsächlich eingereicht
wurden, den Berechnungen zugrunde legt.8
Es zeigt sich, dass die Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern, das Saarland (bei geringer Fallzahl),
Niedersachsen und Baden-Württemberg die höchsten Unzulässigkeitsquoten in Deutschland hatten.
Mecklenburg-Vorpommern kommt dabei auf einen Rekordwert von 57 Prozent. Am wenigsten Begehren
wurden in Bayern (16 Prozent) und Hamburg (14,5 Prozent) für unzulässig erklärt.
Ein wesentlicher Grund für hohe Unzulässigkeitsquoten sind die restriktiven Regelungen in einzelnen Bundesländern, vor allem der Ausschluss von Themen wie der Bauleitplanung. Alle sechs Bundesländer mit der
höchsten Unzulässigkeitsquote (jeweils über 35 Prozent) schließen die Bauleitplanung als Thema aus:
Mecklenburg-Vorpommern, das Saarland, Niedersachsen, Baden-Württemberg (hier jedoch seit 2005 zulässig), Thüringen und Nordrhein-Westfalen.

8

24

Für das Land NRW kommt der Mehr Demokratie Landesverband NRW dann auf 39,5 statt 35,1 Prozent (166 von
420 eingereichten Begehren). Vgl. http://nrw.mehr-demokratie.de/1135.html.
Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Auch die Tatsache, dass in nahezu allen Bundesländern bis auf Bayern und Berlin ein Kostendeckungsvorschlag von den Initiatoren gefordert wird, hat zu vielen Unzulässigkeitserklärungen sowie zu zahlreichen Gerichtsurteilen geführt.9
Gemeinderat übernimmt das Anliegen der Initiatoren
Interessant sind ferner solche Fälle, in denen das Anliegen eines Begehrens durch einen Beschluss des
Gemeinderats (bei Korrekturbegehren ggf. in Revision zuvor getroffener Entscheidungen) übernommen
wird. Somit entfällt ein Bürgerentscheid.
Tabelle 9:

Ergebnis: Vom Rat übernommene Bürgerbegehren (ohne Ratsreferenden), Stand: 31.12.2007

Bundesland
Hamburg (Bezirke)
Nordrhein-Westfalen
Saarland
Bayern
Sachsen
Hessen
Rheinland-Pfalz
Schleswig-Holstein
Niedersachsen
Mecklenburg-Vorpommern
Thüringen
Berlin (Bezirke)
Brandenburg
Baden-Württemberg
Sachsen-Anhalt
Bremen
Gesamt

Anzahl Bürgerbegehren
(ohne Ratsreferenden)
62
473
12
1.472
172
283
121
227
170
65
67
20
81
382
108
6
3.721

Anzahl vom Rat
übernommener
Bürgerbegehren
18
91
2
235
26
40
15
28
20
7
6
1
4
18
3
0
514

Anteil vom Rat
übernommener
Bürgerbegehren
29,0 %
19,2 %
16,7 %
16,0 %
15,1 %
14,1 %
12,4 %
12,3 %
11,8 %
10,8 %
9,0 %
5,0 %
4,9 %
4,7 %
2,8 %
0,0 %
13,8 %

Die Auswertung ergab, dass in 13,8 Prozent aller Bürgerbegehren die Initiatoren einen Erfolg erzielten,
ohne dass es zu einem Bürgerentscheid kam. Überdurchschnittlich oft kam dies in Hamburg, NordrheinWestfalen, dem Saarland, Bayern, Sachsen und Hessen vor, sehr selten hingegen in Baden-Württemberg,
Sachsen-Anhalt und Bremen (was aufgrund der geringen Fallzahl nicht repräsentativ ist). Für den hohen
Wert Hamburgs gilt einschränkend, dass dort in zwei Fällen eine „Scheinübernahme“ (auch „unechte
Übernahme“ genannt) des Bürgerbegehrens dokumentiert ist, um einen Bürgerentscheid zu verhindern:
„Dabei übernimmt [die Bezirksversammlung, Anm. d. Verf.] zum Schein ein erfolgreiches Bürgerbegehren, damit die nächste Stufe, der Bürgerentscheid, nicht mehr stattfinden kann (Kostenersparnis!). Dann kassiert der Senat diesen Beschluss, was er rein rechtlich darf, denn in Hamburg gilt ein
Evokationsrecht. Soll heißen: Der Senat kann jeden Beschluss einer Bezirksversammlung ohne
Begründung aufheben.“10

9

10

Für NRW vgl. A. Kost (2002): 40 Prozent der unzulässigen Begehren werden wegen des Themenausschlusses und
32 Prozent aufgrund eines mangelhaften Kostendeckungsvorschlags für unzulässig erklärt.
Angelika Gardiner, in: Mehr Demokratie, Volksbegehrensbericht 2005, S. 15. In einem weiteren Fall (Bismarck-Bad)
zog der Senat den Fall sogar nach einem erfolgreichen Bürgerentscheid an sich.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

25

3.2. Bürgerentscheide
a) Ergebnisse und Erfolgsquoten von Bürgerentscheiden
Betrachtet man die Bürgerentscheide genauer, so interessiert zunächst, zu welchen Ergebnissen sie gelangten. Wie viele waren erfolgreich im Sinne der Initiatoren? Gibt es Unterscheide zwischen bürgerinitiierten
Bürgerentscheiden und Ratsreferenden? Die folgende Auswertung gibt Antworten auf diese Fragen:
Tabelle 10:

Ergebnisse von Bürgerentscheiden in Deutschland, nach Verfahrenstypus differenziert.
(Stand: Ende 2007)

Ergebnis
Bürgerentscheid im Sinne
des Begehrens
Bürgerentscheid nicht im
Sinne des Begehrens
Bürgerentscheid unecht
gescheitert
(am Quorum trotz
Abstimmungsmehrheit)
Bürgerentscheid unklar
gescheitert
Gesamt

Bürgerentscheide
(aufgrund
Bürgerbegehren)

Ratsreferenden
(aufgrund
Ratsbeschluss)

Verfahrenstypus
unbekannt

Alle
Abstimmungen

727

356

51

1.134

497

177

13

687

257

29

8

294

37

21

2

60

1.518

583

74

2.175

n = 2175 Verfahren konnten zugeordnet werden.

Die Zahlen sowie die beiden folgenden Abbildungen illustrieren, dass mehr als die Hälfte (ca. 52 Prozent)
aller kommunalen Abstimmungen erfolgreich im Sinne der Initiatoren waren (1.134 von 2.175).
Ratsrefenden hatten mit 61 Prozent (356 von 583 Fällen) eine deutlich höhere Erfolgsquote als Bürgerentscheide aufgrund von Bürgerbegehren mit 48 Prozent.
Als echt gescheiterte Bürgerentscheide werden hier diejenigen Verfahren betrachtet, die keine Mehrheit in
der Abstimmung erreichten. Als unecht gescheitert werden hier diejenigen Bürgerentscheide bezeichnet,
die eine Mehrheit erreichten, die jedoch aufgrund des geltenden Quorums (Zustimmungs- oder Beteiligungsquorum) nicht erfolgreich waren. Von allen bekannten 2.175 Entscheiden scheiterten 291
(= 13,5 Prozent) am Abstimmungsquorum.
Auch hier lohnt eine differenzierte Betrachtungsweise: Die Untersuchung ergab, dass Ratsreferenden weitaus seltener am Zustimmungsquorum scheiterten: Lediglich fünf Prozent aller Ratsreferenden, jedoch 17
Prozent aller Bürgerentscheide aufgrund von Bürgerbegehren scheiterten am Abstimmungsquorum.
Die folgenden beiden Abbildungen illustrieren dies:

26

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Abbildung 4:

Bürgerentscheide aufgrund von Bürgerbegehren - Ergebnisse

BE unecht
gescheitert
17%

BE unklar
gescheitert
2%

BE im Sinne des
Begehrens
48%

BE nicht im Sinne
des Begehrens
33%

Abbildung 5:

Ratsrefenden / ratsinitiierte Abstimmungen - Ergebnisse

BE unecht
gescheitert
5%

BE unklar gescheitert
4%

BE im Sinne der
Vorlage
61%
BE nicht im Sinne
der Vorlage
30%

Ein Grund für die Unterschiede könnte sein, dass es vor allem bei bürgerinitiierten Verfahren zu einem
Abstimmungsboykott seitens der Verwaltung oder Ratsmehrheit kommen kann. Von solchen Maßnahmen
kann dann ausgegangen werden, wenn die Terminierung der Abstimmung in den Ferien stattfindet oder
andere administrative Maßnahmen getroffen werden, die zu einer geringen Abstimmungsbeteiligung führen,
wenn Mehrheitsfraktionen im Rat zur Abstimmungsabstinenz aufrufen oder eine aktive Diskussion in der
Meinungsbildungsphase vor der Abstimmung verweigern.
Die Abstimmungsergebnisse bestätigen insgesamt das von anderen Staaten (Schweiz, USA) bekannte Bild,
nachdem die Zustimmung zu Vorlagen, die von der Ratsmehrheit empfohlen werden, tendenziell erfolgreicher sind als bürgerinitiierte Vorlagen.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

27

b) Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden
Von großem Interesse ist die Frage, wie viele Bürgerinnen und Bürger sich denn bei den Abstimmungen
beteiligen und ob Unterschiede zwischen kleinen Gemeinden und größeren Städten vorhanden sind.
Hier gibt die folgende Tabelle Aufschluss:
Tabelle 11:

Bürgerentscheidsbeteiligung nach Gemeindegröße (alle Verfahrenstypen)

Durchschnittliche
Abstimmungsbeteiligung
in Prozent
60,8

Gemeindegröße
(Einwohner)

Anzahl
Bürgerentscheide

Bekannte
Abstimmungsbeteiligung (n=)

bis 5.000

787

5.000 bis 10.000
10.000 bis 20.000

351
309

51,0
43,8

308
274

20.000 bis 30.000
30.000 bis 50.000

146
109

41,4
37,8

123
92

50.000 bis 100.000
100.000 bis 200.000

100
84

32,5
32,6

87
74

200.000 bis 500.000
> 500.000
Gesamt

47
13
1.946

29,1
20,9
50,4

39
13
1.670

660

Die Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden betrug durchschnittlich 50,4 Prozent. Die Beteiligung
sank, wie auch bei Kommunalwahlen, mit zunehmender Einwohnerzahl: In kleinen Gemeinden war die
Abstimmungsbeteiligung deutlich höher als in großen Städten oder Landkreisen. So betrug die Beteiligung
in Gemeinden mit weniger als 5.000 Einwohnern durchschnittlich 60,8 Prozent, in Städten von 50.000 bis
100.000 durchschnittlich 32,5 Prozent und in Großstädten über 500.000 Einwohnern betrug die Beteiligung 20,9 Prozent. Diese Zahlen verdeutlichen, wie schwierig es ist, in größeren Städten oder Landkreisen
ein 25 %- oder sogar ein 30 %- Zustimmungsquorum zu erreichen.
Ferner konnte festgestellt werden, dass die Beteiligung auch vom Verfahrenstyp abhängt: Bürgerentscheide
aufgrund von Bürgerbegehren erreichten eine durchschnittliche Beteiligung von 48,1 Prozent; an Abstimmungen, die vom Gemeinderat mittels Ratsbeschluss initiiert wurden, nahmen durchschnittlich 54,9 Prozent teil. Dies liegt vermutlich zum einen daran, dass Ratsreferenden häufiger mit Wahlen zusammengelegt
wurden. Zum anderen wurden viele Ratsreferenden in kleinen Gemeinden in Baden-Württemberg sowie in
den ostdeutschen Bundesländern zum Thema Gemeindegebietsreform durchgeführt. Sowohl die kleine
Gemeindegröße als auch das Thema Gebietsreform mit hoher Betroffenheit vieler Bürger bewirkten hohe
Abstimmungsbeteiligungen. Aus der Forschungsliteratur ist zudem bekannt, dass die Abstimmungsbeteiligung auch durch die Problemstruktur beeinflusst wird, etwa, wenn nur bestimmte Stadtteile von einer
Maßnahme betroffen sind.11
In diesem Bericht konnte der Frage nicht nachgegangen werden, welche Relation zwischen der
Abstimmungsbeteiligung und der Höhe des Zustimmungsquorums bestand.12

11
12

28

Vgl. Schiller 2007, S. 139.
Vertiefend vgl. Mittendorf 2008 (i.E.).
Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

c) Bürgerentscheide – Erfolgschancen und Quorum
In den meisten Bundesländern muss beim Bürgerentscheid das so genannte „Zustimmungsquorum“ erreicht
werden: Für einen erfolgreichen Bürgerentscheid muss neben der Mehrheit der tatsächlich Abstimmenden
auch eine bestimmte Mindestanzahl der Stimmberechtigten (oft 25 Prozent) im Sinne des Begehrens
stimmen. Abstimmungsquoren bei Bürgerentscheiden führen mitunter zu Boykottstrategien, die sich mit
hoher Wahrscheinlichkeit nachteilig auf die Höhe der Abstimmungsbeteiligung auswirken.
Zwei Untersuchungen zum Zustimmungsquorum sind möglich:
• Die am Ergebnis orientierte Analyse betrachtet die Zahl der Bürgerentscheide, die am Zustimmungsquorum scheitern, d.h. wenn die Mehrheit der Abstimmenden für das Begehren stimmt, das Quorum
jedoch nicht erreicht wird. Diese Fälle wurden bei den Ergebnissen als „unecht gescheitert“ benannt
(siehe oben, Ergebnisse), bisweilen werden sie auch als „Quorumsopfer“ bezeichnet.
• Die untersuchte Zahl aller Bürgerentscheide, die das Zustimmungsquorum nicht erreichen. Die
Auswirkungen des Zustimmungsquorums sind bei dieser Betrachtungsweise umfassend sichtbar.
c1) Unecht gescheiterte Bürgerentscheide
Die erste Fragestellung, die vertiefend und nach Bundesländern differenziert untersucht wurde, lautet: Wie
viele Bürgerentscheide scheiterten je Bundesland (real) am Quorum? Wir sprechen hier von „unecht“
gescheiterten Bürgerentscheiden – im Unterscheid zu „echt“ gescheiterten, die nicht die Mehrheit der
Abstimmenden erreichen.
Dabei wurde auch versucht, die Regelungsänderungen in einigen Bundesländern zu berücksichtigen (siehe
Tabelle 12 auf Seite 30).
Die Tabelle zeigt, dass zahlreiche Bürgerentscheide am Zustimmungsquorum scheiterten: Insgesamt etwa
13,5 Prozent. Betrachtet man alle Bundesländer ohne Bayern, so betrug der Wert sogar 20,4 Prozent.
Das Bundesland mit der höchsten Quote ist - sieht man von Bremerhaven, das nur einen Fall aufweist, ab Nordrhein-Westfalen mit über 50 Prozent (69 von 136)13, gefolgt von Niedersachsen (35 Prozent) und
Rheinland-Pfalz (26,5 Prozent). in NRW erreichte diese Quote 2007 sogar den Rekordwert von 81 Prozent:
13 der 16 Bürgerentscheide scheiterten am Quorum und waren ungültig.
Die sehr hohe Quote in NRW erklärt sich dadurch, dass es in Nordrhein-Westfalen besonders viele größere
Gemeinden und Städte gibt und die Abstimmungsbeteiligung mit zunehmender Gemeindegröße in der
Tendenz sinkt (vgl. oben). Der hohe Wert in Rheinland-Pfalz dürfte sich durch das hohe Abstimmungsquorum (30 %) erklären.
Die niedrigsten Werte haben mit 0 Prozent Hamburg (kein Abstimmungsquorum) und Thüringen trotz eines
Zustimmungsquorums, das zwischen 20 und 25 Prozent schwankt. Bei einem Unterschriftenquorum von 13
- 17 Prozent erscheint es plausibel, dass in Thüringen überhaupt nur solche Verfahren zum Entscheid gelangen, die in der Phase des Bürgerbegehrens bereits eine überdurchschnittliche Mobilisierung erreichen.
Bremerhaven und das Saarland (beide ein Bürgerentscheid) sind aufgrund der geringen Fallzahl statistisch
nicht relevant. Anschließend folgen Sachsen, Brandenburg und Bayern mit vier bis sieben Prozent, wobei in
Sachsen und Brandenburg sehr viele Ratsreferenden stattfanden, die, wie oben dargestellt wurde, eine
höhere Abstimmungsbeteiligung aufweisen und bei denen es seltener zu einem Abstimmungsboykott kam.
Für vier Bundesländer konnten Beobachtungen im Zeitverlauf angestellt werden, da diese Länder ihr
Abstimmungsquorum veränderten: Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen und SchleswigHolstein. Die Zahlen belegen für drei Länder, dass ein niedrigeres Quorum auch eine niedrigere Quote an
unecht gescheiterten Bürgerentscheiden bedeutet: Bayern (Anstieg nach Einführung eines Quorums 1999
von 0,0 auf 8,4 Prozent), Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein (Absinken der Quote nach Senkung
des Abstimmungsquorums).

13

Vgl. etwas ausführlicher: http://nrw.mehr-demokratie.de/quorum.html.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

29

Tabelle 12:

Unecht gescheiterte Bürgerentscheide nach Bundesland

Bundesland

Benötigtes
Zustimmungsquorum

Anzahl Bürgerentscheide

Anzahl unecht
gescheiterter
Verfahren

50 % Beteiligung

Datenlage
unzureichend
Datenlage
unzureichend
Datenlage
unzureichend

Datenlage
unzureichend
Datenlage
unzureichend
Datenlage
unzureichend

Baden-Württemberg gesamt
Baden-Württemberg
1956 – 1975
Baden-Württemberg
1976 – 1999

Baden-Württemberg
2000 – 2005
Baden-Württemberg
2006 – 2007 *

30 %

Anteil der unecht
gescheiterten
Verfahren

30 %

33

11

33,3 %

25 %

26

5

19,2 %

968

Bayern gesamt

48

5,0

Bayern 1995 - 1998

kein Quorum

395

-

-

Bayern 1999 - 2007 **

10 - 20 %

573

48

8,4 %

Berlin (Bezirke)
Brandenburg
Bremen
Bremerhaven
Hamburg (Bezirke)
Hessen
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen

15 % Beteiligung
25 %
25 %
30 %
kein Quorum
25 %
25 %
25 %

NRW gesamt

5

2

40,0 %

135
1
8
99
37
57
137

10
1
17
6
20
70

7,4 %
100,0 %
17,2 %
16,2 %
35,1 %
51,1 %

NRW 1994 - 2000

25 %

70

34

49 %

NRW 2001 – 2007 ***

20 %

67

36

54 %

Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt

30 %
30 %
25 %
25 %

Schleswig-Holstein
gesamt ****
Schleswig-Holstein 1990 – 2001

25 %

Schleswig-Holstein 2002 – 2007

20 %

Thüringen gesamt *****

Gesamt mit ausreichender
Datenlage
Gesamt mit ausreichender
Datenlage ohne Bayern

49
1
126
168

13
5
33

26,5 %
4,0 %
19,6 %

128

23

18,0 %

109

20

19

3

18,3 %
15,8 %

20

0

0,0 %

2.175

294

13,5 %

1.207

246

20,4 %

*

Baden-Württemberg: Die Absenkung des Zustimmungsquorums trat am 6. August 2005 in Kraft. Die gewählte
Zuordnung ist daher etwas ungenau.
** Bayern: Einführung des Zustimmungsquorums trat am 1. April 1999 in Kraft. Die gewählte Zuordnung ist daher
etwas ungenau.
*** NRW: Die Absenkung des Zustimmungsquorums von 25 auf 20 Prozent trat am 1. April 2000 in Kraft. Die
gewählte Zuordnung ist daher etwas ungenau.
**** Schleswig-Holstein: Die Absenkung des Zustimmungsquorums von 25 auf 20 Prozent trat am 5. Juli 2002 in Kraft.
Die gewählte Zuordnung ist daher etwas ungenau.
***** In Thüringen galt bis 2002 ein Zustimmungsquorum von 30 Prozent. Seitdem gilt ein gestaffeltes
Zustimmungsquorum von 20 – 25 %.

30

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Einschränkend muss jedoch erwähnt werden, dass die Fallzahl in Baden-Württemberg für 2006 - 2007
noch gering war. Nur für Nordrhein-Westfalen konnte die These nicht bestätigt werden, da die Quote sogar
noch leicht von 49 auf 54 Prozent anstieg. Hier muss jedoch berücksichtigt werden, dass das Unterschriftenquorum in NRW bei der Reform nach bayerischem Vorbild nach Gemeindegröße gestaffelt (3 - 10 Prozent), das Zustimmungsquorum hingegen nicht wie in Bayern gestaffelt wurde. Ferner müssen, um den
Zusammenhang noch genauer analysieren zu können, zukünftig weitere Einflussfaktoren wie etwa die
Gemeindegröße oder das Thema berücksichtigt werden. 14
c2) Bürgerentscheide, die das Quorum nicht erreichten (formale Betrachtung)
Weiterhin wurde die Fragestellung untersucht: Wie viele Bürgerentscheide einschließlich der
Ratsreferenden erreichten formal das Gültigkeitskriterium nicht? Dabei wurde unabhängig davon, ob die
Mehrheit im Sinne des Begehrens oder gegen das Begehren entschied, danach gefragt, ob diese den jeweils
formal definierten Anteil der Stimmberechtigten überschritten hat. Exemplarisch werden die Daten für drei
Bundesländer wiedergegeben und eine Gesamtabschätzung vorgenommen.
Tabelle 13:

Bürgerentscheide, die das Abstimmungsquorum nicht erreicht haben

Bundesland

Benötigtes
Zustimmungsquorum

Anteil der
Bürgerentscheide, bei
denen die Stimmenmehrheit das Quorum
nicht erreicht hat *

Bayern

7,5 %

Davon Mehrheit
im Sinne des
Begehrens
5,0 %

Davon Mehrheit
nicht im Sinne
des Begehrens
2,5 %

Bayern 1995-1998

kein Quorum

0,0 %

0,0 %

0,0 %

Bayern 1999-2007

10 - 20 %

12,7 %

8,4 %

4,3 %

Hessen

25 %

22,2 %

17,2 %

5,0 %

Niedersachsen

25 %

40,4 %

35,1 %

5,3 %

16,6 %

13,5 %

3,1 %

Gesamt
(Abschätzung) *

* Grundlage der Gesamtabschätzung waren diejenigen Bürgerentscheide, für welche die genauen Abstimmungsdaten
bekannt waren.

Dabei zeigt die Gesamtabschätzung, dass bei 16,6 Prozent aller Bürgerentscheide die Stimmenmehrheit
nicht dem Quorum entspricht. Hiervon war bei 13,5 Prozent die Abstimmungsmehrheit im Sinne des
Begehrens, welches der Zahl der „unecht gescheiterten“ Bürgerentscheide (s. oben, c1 und Tab. 12)
entspricht. In weiteren 3,1 Prozent der Fälle entschied sich die Mehrheit gegen die Vorlage, ohne dass diese
Mehrheit den dem Quorum entsprechenden Anteil der Stimmberechtigten erreichte. In zwei der drei näher
betrachteten Bundesländer, in Hessen und in Niedersachsen, macht dieser Wert sogar 5 Prozent aus. Dies
legt die Vermutung nahe, dass die negativen Effekte von Abstimmungsquoren größer sind als in Tabelle 12
angenommen. Denn allein das Vorhandensein von Abstimmungsquoren beeinflusst den Meinungs- und
Willensbildungsprozess.
Die Initiatoren eines Bürgerbegehrens (Ja-Seite) sind also in höherem Maße von einem
Abstimmungsquorum betroffen als die Opponenten, die in der Regel von der Gemeinderatsmehrheit und
dem Bürgermeister vertreten werden. Während die Ja-Seite einer Fragestellung zwei Erfolgsbedingungen,
nämlich Mehrheit der Abstimmenden und Erreichen des Abstimmungsquorums, erfüllen muss, kann sich
die Nein-Seite darauf konzentrieren, dass die Ja-Seite das Abstimmungsquorum nicht erreicht. Dies führt
vermutlich zu Abstimmungs- und Diskussionsboykotten. Der gesamte Bereich bedarf jedoch noch vertiefter
Erforschung.

14

Auch spielen weitere Faktoren, welche die Abstimmungsbeteiligung beeinflussen, hierbei eine Rolle, etwa die
Zusammenlegung mit einer Wahl, die Möglichkeit zur Briefwahl oder die Anzahl der Wahllokale.

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

31

V.

Schlussfolgerungen und Ausblick

(1)

Wachsender Bedarf an direkter Mitbestimmung: Es gibt offenbar einen großen Bedarf an direkter
Mitbestimmung der Bürgerinnen und Bürger zwischen den Wahlen. Der starke Anstieg der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide seit Anfang der 90er Jahre, insbesondere seit 1996, belegt dies. Diese
Entwicklung zeigt sich auch in einer vermehrten Initiierung von Volksbegehren in den Bundesländern
sowie im internationalen Trend zu mehr direkter Demokratie. So hat sich nach Erhebungen des „Initiative and Referendum Institute“ die Zahl nationaler Volksabstimmungen in Europa von 129 in den
Jahren 1981 - 1990 auf 248 in den Jahren 1991-2000 nahezu verdoppelt.

(2)

Direktdemokratische Instrumente sind oft noch unbekannt. Gleichzeitig ergab die Auswertung, dass
bislang in nur etwa einem Fünftel der bundesdeutschen Gemeinden, Städte und Landkreise eine
direktdemokratische Initiative stattfand. In den meisten Gemeinden der Bundesrepublik fand noch nie
ein Bürgerbegehren statt und es konnten noch keine praktischen Erfahrungen gesammelt werden.
Damit sind Bürgerbegehren noch relativ unbekannt und in großen Teilen Deutschlands ist ein sicherer
Umgang mit dem Instrument noch nicht feststellbar, wenngleich der Bekanntheitsgrad und die Nutzung des Instruments in den letzten zehn Jahren erheblich gewachsen ist. Vor der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den 1990er Jahren war mitunter die Angst vorhanden, dass die
Instrumente Bürgerbegehren und Bürgerentscheid missbräuchlich eingesetzt würden. Die mehrjährige
Praxis zeigte, dass diese Angst inzwischen als unbegründet angesehen werden kann.

(3)

Es gibt große Unterschiede zwischen den Bundesländern: Die Untersuchung ergab, dass einzelne
Bundesländer durch eine häufigere Nutzung auffielen und es zugleich große Unterschiede zwischen
den Bundesländern gab: In Bayern und Nordrhein-Westfalen sind direktdemokratische Verfahren weitaus schneller bekannt geworden und werden häufiger genutzt als in anderen Bundesländern. Thüringen, Rheinland-Pfalz und Mecklenburg-Vorpommern bilden diesbezüglich die bundesweiten Schlusslichter.

(4)

Insbesondere in größeren Gemeinden und Städten gibt es einen größeren Bedarf, Bürgerbegehren
und Bürgerentscheid anzuwenden: In vielen Städten finden Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
mittlerweile regelmäßig statt, wenngleich die Praxis nicht als ausufernd beschrieben werden kann. Es
lässt sich beobachten, dass sich die Politik in Richtung einer offeneren und transparenteren Beteiligungskultur öffnet. Benachteiligt werden gerade diese Kommunen jedoch durch hohe Zustimmungsquoren: Abstimmungsboykotte fallen hier in besonders großer Zahl negativ auf.

(5)

Hohe Verfahrenshürden bewirken spärliche Praxis: Die nur sehr spärliche Praxis in einigen Bundesländern basiert – auch wenn man berücksichtigt, dass Bürgerbegehren in kleineren Gemeinden deutlich seltener angewendet werden – auf den sehr hohen Verfahrensanforderungen.

(6)

Hohe Zahl an unzulässigen Begehren: Die Untersuchung ergab, dass sehr viele Bürgerbegehren
scheiterten, da sie für unzulässig erklärt wurden oder im Bürgerentscheid am Abstimmungsquorum
„unecht“ scheiterten, obwohl sie eine Mehrheit der Abstimmenden erreichten.

32

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

(7)

Reformen sind notwendig und eine Tendenz hin zu bürgerfreundlichen Verfahren ist festzustellen:
Manche Länder haben reagiert und reformierten in den letzten Jahren – zum Teil sehr vorsichtig, zum
Teil weiter gehend (z. B. Berlin 2005) – ihre direktdemokratischen Regelungen. Es bleibt zu hoffen,
dass dieser Trend hin zu bürgerfreundlichen Verfahren anhält und auch andere Bundesländer diesen
Beispielen folgen werden.
Bei allen zukünftigen Reformen sollten vor allem folgende zentrale Aspekte beachtet werden:
1.
2.
3.

Themenausschluss: Zahlreiche Länder sollten mindestens Gegenstände der Bauleitplanung
zulassen und die Zahl ausgeschlossener Themen verringern.
Unterschriftenquorum: Das Quorum sollte in einigen Ländern deutlich gesenkt werden.
Abstimmungsquorum beim Bürgerentscheid: Zustimmungsquoren sollten in zahlreichen Ländern
gesenkt werden, ganz wegfallen oder durch ein niedriges Beteiligungsquorum ersetzt werden.

Weiterer Reformbedarf besteht bei:
•
•

•

•
•

15

Landkreise: Mehrere Länder sollten Bürgerbegehren auf Landkreisebene einführen
Kostendeckungsvorschläge: Bei kostenwirksamen Bürgerbegehren sollten in einigen Ländern die
Regeln über Kostendeckungsvorschläge wie in Bayern, Hamburg und Berlin als Zulässigkeitshürde ganz wegfallen. Sonst besteht zu häufig die Gefahr von Unzulässigkeit und von
unnötigen Gerichtsverfahren.
Information der Stimmbürger: Die Qualität von direktdemokratischen Verfahren kann gesteigert
werden, wenn überall offiziell eine gute und faire Information über den Inhalt von
Bürgerbegehren und die Gegenposition bzw. Gegenvorschläge bereitgestellt wird. Als Vorbild
kann das in der Schweiz auf allen Ebenen übliche „Abstimmungsbüchlein“ gelten.
Eine Auskunfts- und Beratungspflicht für die Verwaltung würde die Zahl unzulässiger Begehren
reduzieren.15
Frist für Korrekturbegehren: Die Fristen für Korrekturbegehren sollten verlängert werden oder wie
in Bayern, Hamburg und Berlin ganz wegfallen.

Vgl. hierzu insbesondere: Geitmann, Roland, 2008: Bürgerbegehren und -entscheide in anwendungsfreundlicher
Regelung (Mehr Demokratie, Positionen Nr. 13).

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

33

Literaturhinweise und Internetquellen
Bull, Hans Peter (Hg.), 2001: Fünf Jahre direkte Bürgerbeteiligung in Hamburg – unter Berücksichtigung von
Berlin und Bremen, Hamburg: Landeszentrale für politische Bildung Hamburg
Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie an der Universität Marburg:
Datenbank kommunaler Bürgerbegehren: www.forschungsstelle-direkte-demokratie.de
Geitmann, Roland, 2008: Bürgerbegehren und -entscheide in anwendungsfreundlicher Regelung
(Mehr Demokratie, Positionen Nr. 13): www.mehr-demokratie.de/positionen.html
Heußner, Hermann/Jung, Otmar (Hg.), 2008 (i. E.): Mehr direkte Demokratie wagen! München: Olzog
Jung, Otmar, 2005: Direkte Demokratie auf Landes- und Kommunalebene,
in: Politische Bildung 38 (2005), S. 24 - 39
Kost, Andreas (Hg.), 2002: Demokratie von unten. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in NRW,
Schwalbach, Ts.: Wochenschau
Kost, Andreas (Hg.), 2005: Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung,
Wiesbaden: VS-Verlag
Mehr Demokratie e.V.: www.mehr-demokratie.de
Mehr Demokratie, Datenbank Bürgerbegehren und Bürgerentscheide:
www.mehr-demokratie.de/bb-datenbank.html
Mehr Demokratie, Volksbegehrensbericht 2005:
www.mehr-demokratie.de/fileadmin/bund/pdf/vb-bericht2005.pdf
Mehr Demokratie e.V. 2007: Zweites Volksentscheid-Ranking. Die direktdemokratischen Verfahren der
Länder und Gemeinden im Vergleich: www.mehr-demokratie.de/ranking.html
Mittendorf, Volker 2008 (i. E.): Auswirkung von Quoren und Themenrestriktionen bei kommunalen Bürgerbegehren im Ländervergleich, in: Vetter, Angelika: Erfolgsbedingungen lokaler Bürgerbeteiligung,
Wiesbaden : VS Verlag
Schiller, Theo, 2002: Direkte Demokratie. Eine Einführung, Frankfurt am Main/New York: Campus
Schiller, Theo, 2007: Direkte Demokratie auf Bundesländer- und Kommunalebene, in Markus Freitag/Uwe
Wagschal (Hg.): Direkte Demokratie. Bestandsaufnahme und Wirkungen im internationalen Vergleich,
Münster: Lit, S. 115 - 150

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Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Anhang
Zeitlicher Verlauf der Einleitung direktdemokratischer Verfahren
(Bürgerbegehren und Ratsreferenden) pro Jahr 1956 – 1989 (nur in Baden-Württemberg möglich)
Jahr der Einleitung

1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
GESAMT
1956-1989

Neu eingeleitete Verfahren

22
3
5
2
3
4
4
0
1
4
2
1
0
4
3
57
4

Jahr der Einleitung

1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

Neu eingeleitete Verfahren

9
6
1
3
8
14
11
15
10
7
7
7
17
16
10
16
5
281

Zeitlicher Verlauf der Einleitung direktdemokratischer Verfahren
(Bürgerbegehren und Ratsreferenden) pro Jahr 1990 – 2007
(in allen Bundesländern möglich; der Zeitpunkt der jeweiligen Einführung von Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid in den einzelnen Bundesländern kann Tabelle 1 entnommen werden)
Jahr der Einleitung
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
GESAMT
1990-2007

Neu eingeleitete Verfahren
30
44
39
80
87
230
484
467
297

Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007 | Mehr Demokratie

Jahr der Einleitung
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

Neu eingeleitete
Verfahren
256
231
320
250
306
262
328
284
298
4.293

35

Die Datenbank
Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Deutschland
Die Daten zu diesem Projekt entstammen einem dauerhaft angelegten Rechercheprojekt mit Daten aus
verschiedenen Quellen. Quellen sind unter anderem Veröffentlichungen der Innenministerien NordrheinWestfalen, Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein sowie parlamentarische Anfragen in den Landtagen
verschiedener Länder. Darüber hinaus werden in regelmäßigen Abständen umfangreiche Internet- und
Presserecherchen durchgeführt. Außerdem wird die Datenbank dankenswerter Weise von Mitarbeitern von
Mehr Demokratie und der Forschungsstelle an der Universität Marburg, von Verwaltungen sowie von
Bürgerinnen und Bürgern ergänzt und gepflegt. Die Daten werden durch Presse- und Verwaltungsnachfragen verifiziert. Datenrecherche und -pflege werden in einem Kooperationsprojekt des Vereins Mehr
Demokratie mit der Forschungsstelle durchgeführt.
Da in den meisten Bundesländern keine amtliche Statistik geführt wird, handelt es sich nicht um eine vollständige Statistik zum Themenbereich, dennoch handelt es sich um die umfangreichste Datensammlung zu
lokalen direktdemokratischen Beteiligungsverfahren.
Die Datenbank bietet Eintragungsmöglichkeiten sowie die Möglichkeit einfacher Recherchen (etwa nach
Gemeinden/Städten) sowie zahlreiche automatisch generierte und aktualisierte Auswertungen.
Zu erreichen ist die Datenbank unter
www.forschungsstelle-direkte-demokratie.de und über
www.mehr-demokratie.de/bb-datenbank.html

36

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