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Full text: Faire Bürger- und Volksentscheidsregeln als Schlüssel für lebendige Demokratie / Geitmann, Roland

Positionen 9
Inhalt:
Vielfalt demokratischer Instrumente_1
Vorwirkung_1
Mittelbare Wirkung_1
Selbstbestimmte Demokratieentwicklung_1
Direktwahl der Bürgermeister und Landräte_2
Direktwahl der Ministerpräsidenten, des Bundesrates und der EU-Organe_2
Wahlrechtsreform_2
Minderjährigenstimmrecht_3
Einführung und Verbesserung des Abstimmungsrechts_3
Planungszellen und andere Formen der Bürgerbeteiligung_4
Analoge Verfahren in Parteien und Verbänden_4
Korruptionsprävention und Parteienfinanzierung_4
Begrenzung wirtschaftlicher Macht_4
Mehr Demokratie e.V._5

Faire Bürger- und Volksentscheidsregeln als Schlüssel für lebendige Demokratie
Vielfalt demokratischer Instrumente

Mittelbare Wirkung

Demokratie braucht einen großen Instrumentenkasten.
Volksabstimmungen können wegen des hohen Aufwands nur punktuell stattfinden; über 99 % aller Entscheidungen müssen Amts- und Mandatsträger treffen.
Doch im Gegensatz zu dieser quantitativ geringen Bedeutung von Bürger- und Volksentscheiden ist ihre qualitative Bedeutung kaum zu überschätzen.

Freilich können sich direktdemokratische Instrumente
scheinbar auch entwicklungshemmend auswirken. Die
Bedächtigkeit der Schweizer hat viele zukunftsweisen-

Vorwirkung
Die Erfahrungen anderer Länder wie der Schweiz bestätigen es: Die Hauptwirkung (fairer) Bürger- und Volksentscheidsregeln liegt nicht erst in ihrer Anwendung,
sondern schon in ihrem bloßen Vorhandensein. Wenn
alle Beteiligten wissen, dass die Bürger/innen “könnten,
wenn sie wollten”, prägt diese Möglichkeit sich einzumischen den politischen Prozess. Bürgerschaft und Politiker/innen bleiben im dichteren Kontakt, weil erstere
wacher und engagierter ist und letztere sich mehr Mühe
geben, ihre Absichten verständlich zu machen, und breit
geäußerten Wünschen der Bevölkerung eher Rechnung
tragen.

de Initiativen abgeblockt. Doch bei näherem Hinsehen
haben die meisten Initiativen mittelbar etwas bewirkt,
indem zum Beispiel ein weniger weitgehender Gegenvorschlag der Regierung akzeptiert wurde oder später
Teile der Initiative realisiert wurden. Auf jeden Fall ermöglicht ein direktdemokratisches Verfahren einen breiten gesellschaftlichen Lernprozess, der sich irgendwann
auch in gewandelter Politik niederschlagen wird. Gegenüber den Einflussnahmen der Interessenverbände
sind direktdemokratische Verfahren durch Breite und
Öffentlichkeit des Meinungskampfes allemal ein demokratischer Gewinn
Selbstbestimmte Demokratieentwicklung
Inhaltlicher Kern direktdemokratischer Entscheidungsverfahren sollte die Demokratie selbst sein. Verfassungsgebung ist Sache des ganzen Volkes – in der Bundesrepublik ihm aber bislang vorenthalten. Über Schrit

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te und Geschwindigkeit ihres politischen Erwachsenwerdens sollten die Menschen selbst bestimmen. Von
“oben” blockierte Demokratie wird verkümmern, desgleichen gut meinend aufgenötigte. Deshalb sind die
Fragen, wie künftig unsere Demokratie gestaltet sein
soll, eigentlich überhaupt nur direktdemokratisch entscheidbar. Faire Verfahrensregeln hierfür sind folglich
der Schlüssel für Demokratieentwicklung, und nur eine
sich fortentwickelnde Demokratie bleibt lebendig. Dies
soll an Beispielen verdeutlicht werden.
Direktwahl der Bürgermeister und Landräte
Wenn Bürgermeister und Landräte nicht vom Gemeinderat bzw. Kreistag, sondern direkt gewählt werden, wie
bis 1990 nur in Bayern und bei Bürgermeistern außerdem in Baden-Württemberg, stärkt das bürgerschaftlichen Einfluss und begrenzt den der Parteien. Eine entsprechende Blockadehaltung der Parteien bzw. derjenigen Parteimitglieder, die davon eine Schwächung ihrer
politischen Stellung befürchten, kann auf direktdemokratischem Wege aufgebrochen werden.
Während in den neuen Bundesländern der Demokratieimpuls von 1989 ausreichte, um die Direktwahl der Bürgermeister und mit Ausnahme von Brandenburg auch
die der Landräte in allen Kommunalverfassungen festzulegen, bedurfte es in den alten Bundesländern größerer
Anstrengungen, bei denen das Instrument Volksentscheid auf Landesebene eine bedeutende Rolle spielte.
In Hessen fand die gegen starke Reserven in den eigenen Reihen gestartete Initiative des damaligen CDUMinisterpräsidenten Wallmann, in der Landesverfassung
die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte vorzusehen, bei der Volksabstimmung im Januar 1991 mit 82 %
eine so starke Zustimmung, dass sich auch die anderen
Bundesländer diesem Trend nicht mehr entziehen konnten. In Nordrhein-Westfalen blockierte Ende 1991 ein
SPD-Parteitag eine entsprechende Initiative des Innenministers Schnoor ab, woraufhin CDU und FDP ein
Volksbegehren in Angriff nahmen und für den Zulassungsantrag statt der erforderlichen 3.000 Unterschriften 50.000 sammelten. Angesichts dieser Popularität
des Themas und der anstehenden Wahl revidierte ein
vorgezogener SPD-Parteitag 1994 den früheren Beschluss und befürwortete nunmehr die Abschaffung der
kommunalen Doppelspitze und die Einführung der Direktwahl. Ganz ähnlich war der Ablauf in SchleswigHolstein, Niedersachsen und Saarland.
In allen Fällen konnte die – durchaus nachvollziehbare –
Abneigung der lokalen Parteieliten gegen eine Reduzierung kommunaler Posten deshalb überwunden werden,
weil das Instrument Volksbegehren und –entscheid zum

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Teil schon im Frühstadium genügend Druck erzeugte.
Mittlerweile werden Bürgermeister in allen Flächenländern des Bundes und – außer in Brandenburg und Baden-Württemberg – auch die Landräte vom Volk gewählt, wenngleich die Regelungen zum Teil noch nicht
befriedigen.
Direktwahl der Ministerpräsidenten, des Bundesrates und der EU-Organe
Der Vorschlag, wie Bürgermeister und Landräte auch die
Ministerpräsidenten der Bundesländer vom Volk
direkt wählen zu lassen und nicht von den Landtagen,
verfolgt das Ziel, im Sinne der Gewaltenteilung Ministerpräsident und Landtag voneinander unabhängiger zu
machen und die parteipolitische Instrumentalisierung
des Bundesrates zurückzudrängen. Eine entsprechende
Änderung der Landesverfassung zu Gunsten der präsidentellen Demokratie dürfte ohne Druck aus der Bevölkerung nicht zustande kommen. Hans Herbert von Arnim
erarbeitete für den Landesverband der kommunalen
Wählergemeinschaften in Rheinland-Pfalz Ende der 90er
Jahre einen entsprechenden Gesetzentwurf. Die geplante Unterschriftensammlung für ein Volksbegehren unterblieb allerdings vorerst.
Beim Bundespräsidenten mit seinen lediglich repräsentativen Funktionen legt sich eine Direktwahl weniger nahe. Sehr diskussionswürdig ist indessen der Vorschlag,
den von den Landesregierungen beschickten Bundesrat
entsprechend dem Vorbild der USA durch einen direkt
gewählten Senat zu ersetzen und auf diese Weise parteitaktische Blockaden der Bundespolitik zu vermeiden.
Auch die Direktwahl des Kommissionspräsidenten der
EU, eventuell auch weiterer Kommissionsmitglieder sowie des Ministerrats als zentralen Entscheidungsorgans
der Gemeinschaften sind Projekte, die nur mit starkem
Druck “von unten” zustande kommen werden. Die Demokratisierung der EU wird nur gelingen, wenn mit
Volksbegehren und –entscheid dafür das Instrumentarium zur Verfügung steht. Die sich dadurch eröffnenden
ausgiebigen öffentlichen Diskurse über die Gestaltung
der EU könnten das in Gang bringen, woran es noch
fehlt: Die europaweite Vernetzung der Zivilgesellschaft
und entsprechendes Europabewusstsein.
Wahlrechtsreform
Gebundene Listen geben den Wählern kaum Einfluss auf
die Zusammensetzung der Parlamente. Das in BadenWürttemberg auf kommunaler Ebene schon seit langem
erprobte und inzwischen auch in anderen Bundesländern übliche Kumulieren von Stimmen auf einzelne Kandidaten und das Panaschieren, also Übertragen von

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Namen aus anderen Listen, sind auch für Landtags- und
Bundestagswahlen denkbar.
Die 5 %-Sperrklausel bei Landtags- und Bundestagwahlen soll unangemessenen Einfluss von Splitterparteien
und entsprechende Instabilität verhindern, hemmt aber
auch innovative Kräfte und ist zumindest in ihrer Höhe
zu hinterfragen, zumal es zahlreiche Länder mit niedrigerer Sperrquote gibt (z.B. Österreich und Schweden 4,
Griechenland und Japan 3, Dänemark 2, Israel 1,5 und
Niederlande 0,67 %).
Oft nur aus Sorge, dass ihre Stimme für eine kleine
Gruppe letztendlich unwirksam wird, wählen manche
Bürger/innen eine etablierte Partei. Dieses verfälschende Dilemma könnte durch ein Ersatzstimmrecht vermieden werden, das zum Ankreuzen einer ersten und zweiten Priorität berechtigt, letztere für den Fall, dass die
primär gewählte Gruppe wegen der Sperrklausel nicht
ins Parlament kommt. Solche und andere Wahlrechtsreformvorschläge tangieren die Besitzstandsinteressen
etablierter Parteien und haben deshalb nur über direktdemokratische Verfahren oder den Druck, den ihre faire
Regelung und eine öffentliche Diskussion erzeugen, eine
Chance.
Minderjährigenstimmrecht
Die Ausdehnung des Wahl- und Stimmrechts in den letzten 200 Jahren ist eine bemerkenswerte und noch nicht
abgeschlossene Entwicklung. Die Beschränkung auf Besitzende wurde ebenso fallen gelassen wie die auf Männer, und das Wahlalter sank schrittweise von 25 auf 18
und zum Teil 16 Jahre. Allmählich setzt sich die Erkenntnis durch, dass das Wahl- und Stimmrecht (wie auch andere Rechte) jedem Menschen zustehen muss, auch
wenn er es wegen Jugendlichkeit oder Gebrechlichkeit
vielleicht nicht selbst ausüben kann.
Darauf fußt die politische Forderung, den Eltern als gesetzlichen Vertretern ihrer minderjährigen Kinder zusätzliche Stimmen zu geben (auch “Eltern-“ bzw. “Familienwahlrecht” genannt). Erst dann hätten alle Menschen gleiche Chancen auf Berücksichtigung ihrer Belange und Politik würde endlich stärker die Interessen
der nachwachsenden Generationen beachten.
Der dagegen bemühte Grundsatz der höchst persönlichen Stimmabgabe wird auch bei Gebrechlichkeit schon
durchbrochen. Die praktischen Fragen, die bei mangelnder Einigung zwischen den Eltern entstehen, lassen sich
lösen, zum Beispiel durch halbe Stimmen oder die Regel, dass für das erste Kind das Stimmrecht der Mutter,
für das zweite dem Vater zusteht.

Wie einer kurzen Bundestagsdebatte im Jahr 2002 zu
entnehmen war, tun sich die Parteien mit dieser Forderung noch schwer, während sie in der Diözese Fulda bei
der Wahl der Pfarrgemeinderäte 1995 bereits erfüllt wurde. Die interessante, weil sehr grundsätzliche Fragen
aufwerfende Diskussion hierüber würde breite Resonanz
bekommen, wenn für die Einführung des Minderjährigenstimmrechts das Instrument des Volksbegehrens
und –entscheids zur Verfügung stünde.
Einführung und
mungsrechts

Verbesserung

des

Abstim-

Dank einer halbwegs praktikablen und bereits mehrfach
erprobten Regelung über Volksbegehren und –entscheid
in der bayerischen Verfassung gelang es im Jahr 1995
der Bewegung Mehr Demokratie in einer großen gemeinsamen Anstrengung, durch Volksentscheid über
eine entsprechende Ergänzung der Gemeinde- und
Kreisordnung für die kommunale Ebene Bürgerbegehren
und –entscheid einzuführen. Dieses Instrumentarium
wurde mittlerweile in Hunderten von Gemeinden Bayerns angewendet und belebt die Demokratie in solcher
Weise, dass sich auch frühere Gegner inzwischen damit
angefreundet und es sich zu Nutze gemacht haben.
Ein ähnlich spektakulärer Erfolg gelang Mehr Demokratie 1998 in Hamburg mit der Einführung und Bürgerbegehren und –entscheid auf Stadtbezirksebene. Das
Volksbegehren zur Verbesserung der Volksentscheidsregelung scheiterte zwar am schier unüberwindbar hohen Zustimmungsquorum von 50 % der Abstimmungsberechtigten, erzielte jedoch mittelbar drei Jahre später
einen Teilerfolg, indem die Bürgerschaft, das Hamburgische Parlament, die Hürden deutlich senkte.
Ein solcher mittelbarer Teilerfolg ist auch für BadenWürttemberg zu erwarten, wo nach Nichtzulassung eines Volksbegehrens zur Erleichterung von Bürgerbegehren und –entscheid die CDU/FDP-Koalition im Frühjahr
2001 zumindest in diese Richtung weisende Schritte zu
gehen versprach.
Demokratieentwicklung rüttelt an bestehender Machtverteilung, was Macht Ausübende verständlicherweise
beunruhigt. Das entsprechende Missbehagen spiegelt
sich in einigen Urteilen von Landesverfassungsgerichten
(u.a. Bremen und Thüringen), denen die Reformforderungen zu weit gingen und die deshalb entsprechende
Initiativen für unzulässig, weil angeblich verfassungswidrig, erklärten. Wer jedoch die im 19. Jahrhundert dem
Monarchen abgetrotzte Budgethoheit des Parlaments
als etwas ansieht, was das Parlament auch gegenüber
dem eigenen Volk für sich reservieren müsse, hat das
Verfassungsprinzip der Volkssouveränität wohl noch

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nicht zu Ende gedacht und schlicht übersehen, dass etwa in der Schweiz die Finanzen zentraler Gegenstand
der zum Teil sogar zwingend vorgeschriebenen Volksrechte sind – und dies mit besten Ergebnissen.
Planungszellen und andere Formen der Bürgerbeteiligung
Die Vorwirkung fairer direktdemokratischer Verfahrensregeln wird sich vor allem in intensiverer Nutzung der
vielfältigen Formen der Bürgerbeteiligung zeigen, also in
Erörterungsveranstaltungen und Internetangeboten, Arbeits- und Projektgruppen, Beiräten und Kommissionen,
Runden Tischen, Zukunftswerkstätten und Foren, Beauftragten- und Beschwerdestellen.
Im Unterschied zu allen diesen Formen verwendet Peter
Dienel bei der von ihm höchst intelligent entwickelten
“Planungszelle” für die Auswahl der zu Beteiligenden
bewusst das Zufallsprinzip. Um nicht doch nur die ohnehin schon Engagierten oder gar materiell an der Frage
Interessierten zu erreichen, sondern einen repräsentativen Querschnitt unbefangener Personen, lädt z.B. eine
Stadt aus dem Melderegister jede/n Hundertsten ein.
Vier Tage lang bezahlt und von Berufs- und Familienpflichten entlastet, informiert durch Experten mit konträren Positionen und begleitet durch unabhängige Moderatoren, erarbeiten die 25 Personen einer Planungszelle
in wechselnden 5er-Gruppen Vorschläge etwa zur Gestaltung eines Stadtteils oder zur Verbesserung des öffentlichen Personennahverkehrs oder bewerten vorhandene Lösungsalternativen für einen Bebauungsplan.
Das Ergebnis ist ein Bürgergutachten, das, insbesondere wenn zu einer Frage mehrere Planungszellen parallel
durchgeführt werden, wegen der repräsentativen Auswahlmethode und entsprechender Vertretung der Geschlechter, Altersgruppen und sozialer Schichten hohe
Legitimität besitzt und von den Entscheidungsorganen
kaum beiseite geschoben werden kann. Die im In- und
Ausland mit der Planungszelle gemachten Erfahrungen
zeigen erstaunliche Lernbereitschaft, Kreativität, Konsensfähigkeit und über das Verfahren hinaus anhaltendes Engagement sowie – dank des einleuchtenden Auswahlprinzips – Akzeptanz in der Öffentlichkeit.
Auch wenn Planungszellen nicht billig sind – Demokratie
gibt es nun mal nicht kostenlos –, empfiehlt sich diese
Form der sehr sachbezogenen Bearbeitung öffentlicher
Gestaltungsfragen für alle politischen Ebenen. Faire direktdemokratische Verfahrensregeln werden schon
durch ihr Vorhandensein den – quasi vorbeugenden –
Einsatz dieser Beteiligungsform tendenziell fördern. Es
ist zudem denkbar, durch Bürger- bzw. Volksentscheid
die regelmäßige Verwendung dieser Beteiligungsform

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und die Bereitstellung entsprechender Finanzmittel festzulegen.
Analoge Verfahren in Parteien und Verbänden
Je selbstverständlicher Abstimmungen und andere Formen der Beteiligung in Sachfragen auf politischem Felde
werden, desto mehr werden diese Formen auch Verwendung finden in internen Willensbildungs- und Entscheidungsvorgängen bei Parteien und Verbänden, soweit sie
dort, z.B. im Tarifkampf der Gewerkschaften, nicht schon
etabliert sind. Insbesondere wo es um Rechts- und Ordnungsfragen geht, haben demokratische Verfahren auch
im Bildungswesen wie auch in der Wirtschaft ihre Berechtigung, wo der Gedanke der Selbstbestimmung im
Übrigen seine je eigenen Formen finden muss, etwa
durch begleitetes Selbststudium bzw. durch Organe für
Konsumenten und Formen der Mitarbeiterbeteiligung.
Korruptionsprävention
finanzierung

und

Parteien-

Es gibt Bereiche, für die es Amts- und Mandatsträgern
chronisch schwer fällt, sachgerechte Lösungen zu finden, weil sie nicht über die Fähigkeit Münchhausens verfügen, sich am eigenen Schopf aus dem Sumpf zu ziehen. Dazu gehören Regeln und Verfahren zur Korruptionsvorbeugung und eine angemessene Finanzierung der
Parteien. Solange die Betroffenen hierüber ausschließlich selbst befinden, kann nichts Zukunftsweisendes herauskommen. Dies sind deshalb vordringliche Themen
für direktdemokratische Entscheidungen, mit denen das
Volk als Souverän die Spielregeln festlegt und damit
Demokratie absichert.
Begrenzung wirtschaftlicher Macht
Der starke, wenn auch verdeckte Einfluss multinationaler Konzerne und des Finanzsektors untergräbt Demokratie und macht Politik zur alternativlosen Scheinveranstaltung, und dies, obwohl eine sozial-ökologische
Kursänderung immer dringlicher wird, wenn menschliches Leben auf dieser Erde möglich bleiben soll. Spätestens seit der UN-Konferenz von Rio de Janeiro von 1992
ist dieses Dilemma weltweit bekannt, ohne dass Politik
diese Erkenntnis bisher angemessen umgesetzt hätte.
Ein fairer Umgang mit den Lebenschancen von Umwelt,
Mitwelt und Nachwelt erfordert von den privilegierten
Nationen der Nordhalbkugel eine so grundlegende Umstellung ihres Lebensstils, ihrer Wirtschaftsweise und
deren Rahmenbedingungen, dass dies in den bisherigen
politischen Strukturen nicht leistbar erscheint.
Bereicherung auf Kosten anderer” ist so sehr zur Maxime des Wirtschafslebens geworden, dass die Menschen
kaum noch die selbst geschaffenen Mechanismen ihres

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auf wild wucherndes Wachstum angelegten Wirtschaftssystems durchschauen und schon gar nicht den Widerspruch zwischen ihren Verfassungsprinzipien der Freiheit und Gleichberechtigung einerseits und den Wirkungen öffentlicher Einrichtungen wie des Geldwesens und
des Steuersystems andererseits. In den staatlich dirigierten und deshalb am Status Quo orientierten Bildungseinrichtungen gibt es keine die Zukunft vorbereitende Diskussion z.B. über ein Geldwesen, das dem Austausch und nicht der leistungslosen Bereicherung auf
Kosten der Allgemeinheit dient, oder ein Steuersystem,
das nicht die Arbeit, sondern die Inanspruchnahme dessen zur Bemessungsgrundlage wählt, was allen Menschen gemeinsam zusteht, nämlich dieser sonnenbeschienen Erde mit ihren reichen Schätzen.
Nachdem Planungszellen (wie auch Katastrophen) gezeigt haben, wie lernfähig die Menschen im Ernstfall
sind, muss dazu breit Gelegenheit gegeben werden, bevor es zu spät ist. Direktdemokratische Verfahren eröffnen solche Lernprozesse. Die Ergänzung und Fortentwicklung der Demokratie durch faire direktdemokratische Verfahrensregeln auf allen politischen Ebenen wird
deshalb zur Überlebensfrage der Menschheit.

Weiterführende Literatur:
• Hans Herbert von Arnim: Vom schönen Schein der Demokratie. Politik ohne Verantwortung – am Volk vorbei. München 2000.
• Benjamin Barber: Starke Demokratie. Über die Teilhabe am Politischen. Hamburg 1994.
• Peter C. Dienel: Die Planungszelle. Eine Alternative zur
Establishment-Demokratie. 5. Aufl., Opladen 2002.
• Hans Hattenhauer: Über das Minderjährigenwahlrecht,
in: Juristen-Zeitung 1996, S. 9-16.
• Hermann K. Heußner/Otmar Jung (Hg.): Mehr direkte
Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid: Geschichte – Praxis – Vorschläge. München
1999.
• Gebhard Kirchgässner/Lars P. Feld/Marcel R. Savioz:
Die direkte Demokratie. Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig. St. Gallen 1999.
• Ansgar Klein/Rainer Schmalz-Bruns (Hg.):
Politische Beteiligung und Bürgerengagement in Deutschland. Möglichkeiten und Grenzen. Baden-Baden 1997.
• Bernhard A. Lietaer: Das Geld der Zukunft. Über die
destruktive Wirkung des existierenden Geldsystems
und die Entwicklung von Komplementärwährungen.
Riemann 1999

Mehr Demokratie e.V.
Name und Satzung des Vereins Mehr Demokratie legen
nahe, die Weiterentwicklung von Demokratie in ihrer
ganzen Breite und mit ihren vielfältigen Instrumenten zu
fördern. Doch weil die faire Ausgestaltung direktdemokratischer Verfahren gleichzeitig wie ein Türöffner für
alle anderen Instrumente der Demokratie wirkt, konzentriert sich der Verein vorerst auf diesen Schlüssel.
Über dessen Form und Bereitstellung sollten letztendlich
die Menschen selbst entscheiden. Deshalb lautet das
Kernanliegen von Mehr Demokratie e.V.: “Volksentscheid über den Volksentscheid”.
Autor: Roland Geitmann

Mehr Demokratie e.V.
Greifswalder Str. 4, 10405 Berlin
Tel. 0 30-42 08 23 70/Fax –80
E-Mail: info@mehr-demokratie.de
www.mehr-demokratie.de

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