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Full text: Reform des Bundestagswahlrechts

Positionspapier Nr. 17
Reform des Bundestagswahlrechts
22.11.2014
Arbeitskreis Wahlrecht
beschlossen von der Bundesmitgliederversammlung am 22.11.2014

Mehr Demokratie e. V.
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Inhaltsverzeichnis

Sperrklausel absenken, Ersatzstimme ermöglichen....................................................................................2
Personen wählen, nicht nur Parteien.............................................................................................................3
Wahlrecht von Staatsbürgerschaft entkoppeln, Wahlalter senken.............................................................4
Proteststimme................................................................................................................................................. 4
Überhangmandate............................................................................................................................................ 5
Kein Mehrheitswahlrecht................................................................................................................................. 5
Anhang 1: Gestaltung der Stimmzettel..........................................................................................................6
Anhang 2: Unterschiede zum bayerischen Landtagswahlrecht..................................................................7

Das Bundestagswahlrecht ist ein sogenanntes personalisiertes Verhältniswahlrecht. Die Parteien
sind entsprechend ihrem prozentualen Stimmenanteil im Parlament vertreten. So weit, so gut.
Allerdings gilt dies nicht für Parteien, die weniger als fünf Prozent der Stimmen erhalten haben.
Bei der Bundestagswahl 2013 summierten sich die Stimmen, die für solche Parteien abgegeben
wurden, auf circa 16 Prozent. Diese 16 Prozent wurden durch das Wahlrecht des Erfolgswertes
ihrer Stimme beraubt: ihre Stimmabgabe hatte keinen Einfluss auf die Zusammensetzung des
Bundestags. Das ist inakzeptabel und muss geändert werden.
Eine weitere Unzulänglichkeit des Bundestagswahlrechts ist die im Vergleich zu
Kommunalwahlen und ausländischen Wahlverfahren mangelnde Personalisierung. Die
Bürger/innen haben beim bestehenden Bundestagswahlrecht zwar schon die Möglichkeit, auf die
Personalauswahl der Parteien Einfluss zu nehmen, indem sie im Wahlkreis einen bestimmten
Kandidaten beziehungsweise eine Kandidatin wählen. Allerdings ist der Einfluss dieser
Erststimme zu gering. In den meisten Wahlkreisen wirkt sie sich ohnehin nur bei Stimmen für
die CDU/CSU oder die SPD aus. Die Wähler/innen sollen darüber hinaus auch auf die Auswahl
der Personen innerhalb der Landeslisten der Parteien Einfluss nehmen können. Die Reform der
Fünf-Prozent-Klausel sowie eine stärkere Personalisierung sind für uns zentrale Anliegen bei der
Weiterentwicklung des Bundestagswahlrechts.
Unser Vorschlag für ein neues Bundestagswahlrecht behält die grundlegende Struktur bei. Die
Änderungen bleiben überschaubar, weil es möglich bleibt, genauso wie bisher zu wählen. Es
werden weiterhin Direktmandate in Einer-Wahlkreisen vergeben und mit der „Zweitstimme“
wird der Anteil der kandidierenden Parteien an der Gesamtzahl der Mandate bestimmt. Wir
wollen außerdem den Wähler/innen mehr Einfluss als bisher auf die Personalauswahl für den
Deutschen Bundestag geben.

1. Sperrklausel absenken, Ersatzstimme ermöglichen
Der Bundestag hat ohne Überhang- und Ausgleichsmandate 598 Sitze. Ohne Sperrklausel
würden rein rechnerisch schon weniger als 0,1 Prozent der Stimmen für einen Sitz reichen. Nach
der Bundestagswahl 2013 wären dann ganze 19 Parteien im Bundestag vertreten gewesen. Eine
so starke Zersplitterung kann unter Umständen die Mehrheitsbildung sehr erschweren und gibt
Abgeordneten von Kleinstparteien übermäßig Einfluss. Eine Sperrklausel ist also grundsätzlich
sinnvoll, aber es stellt sich gerade angesichts des Ergebnisses der Bundestagswahl 2013 die
Frage, ob sie weiterhin bei fünf Prozent liegen sollte. Viele stabile Demokratien wie die
skandinavischen Staaten einschließlich Dänemarks, die Niederlande, Österreich oder Israel zum
Beispiel haben niedrigere Sperrklauseln. Für Deutschland halten wir ein Quorum von drei
Prozent für ausreichend. Bei allen bisherigen Bundestagswahlen hätte eine Drei-Prozent-Klausel
maximal zum Einzug von zwei zusätzlichen Parteien ins Parlament geführt. Das ist für die
Funktionsfähigkeit des Bundestags unproblematisch und mag sogar zu einer Bereicherung der
politischen Debatten führen.

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Bei der Wahl 2013 hätte eine Sperrklausel von drei Prozent dazu geführt, dass die FDP und die
AfD zusätzlich im Bundestag vertreten wären. Etwa sechs Prozent der Wähler/innen haben aber
Parteien gewählt, die weniger als drei Prozent erzielten. Diese sechs Prozent wären nach wie vor
in ihrem Recht auf Gleichheit der Wahl verletzt. Dies kann man verhindern, indem die
Möglichkeit zur Abgabe einer Ersatzstimme geschaffen wird. Die Ersatzstimme wird dann
wirksam, wenn die an erster Stelle gesetzte Partei an der Sperrklausel scheitert. Das Verfahren
kann so ausgestaltet werden, dass man mittels Durchnummerierung der Parteien (1, 2, 3 usw.)
weitere nachrangige Ersatzstimmen vergeben kann, falls auch die zweit- oder drittpräferierte
Partei an der Sperrklausel scheitern sollte. Dank der Ersatzstimme(n) müssten diejenigen, die
einer kleinen Partei anhängen, keine Angst mehr haben, ihre Stimme zu „verschenken“. Diese
Angst führt im bisherigen System dazu, dass manche ihre Zweitstimme am Ende gar nicht für
ihre Lieblingspartei abgeben, sondern eine andere Partei wählen. Derartige taktische
Überlegungen, die das Wahlergebnis zusätzlich verfälschen, würden künftig entfallen.
Auch bei der Erststimme soll die Technik des Durchnummerierens eingesetzt werden. Sie hat
hier den Effekt einer virtuellen Stichwahl, bei der iterativ die auf die/den jeweils schwächste/n
Kandidierende/n entfallenen Stimmen auf die ggf. nachrangig angegebenen Kandidierenden
weiterverteilt werden, bis schließlich eine/r der Kandidierenden die absolute Mehrheit besitzt
(sogenannte „Integrierte Stichwahl“). Das Durchnummerieren soll wohlgemerkt nur eine
zusätzliche Option sein – wer möchte, kann weiterhin auf gewohnte Weise die Lieblingspartei
bzw. die/den Lieblingskandidierenden mit einem Kreuz kennzeichnen und hätte damit ebenfalls
eine vollgültige Stimme abgegeben.

2. Personen wählen, nicht nur Parteien
Parteien bestimmen ihre Kandidierenden bisher ausschließlich auf Mitglieder- oder Delegiertenversammlungen, weil das Parteiengesetz dies so vorsieht. Zukünftig soll die Möglichkeit
geschaffen werden, die Aufstellung auch mittels einer Urwahl durch alle Parteimitglieder
verbindlich durchzuführen. Die Listenmandate werden nach geltendem Recht stets in der von
den Parteien bestimmten Listenreihenfolge vergeben. Wer weit oben steht, kann sich sicher sein,
in das Parlament einzuziehen – die sogenannten „sicheren Listenplätze“. Bei fast allen
Kommunalwahlen und auch bei den Landtagswahlen in drei Bundesländern gibt es aber
mittlerweile veränderbare Listen. In Bayern beispielsweise können Kandidierende bei der
Zweitstimme direkt angekreuzt werden. Wer viele Personenstimmen erhält, steigt in der
Listenreihenfolge auf. Die Wähler/innen können also bei der Wahl nicht nur entscheiden, von
welcher Partei sie im Parlament vertreten werden wollen, sondern auch, von welchen Personen
dieser Partei. Dieses in Bayern bewährte System soll – mit einigen kleinen Modifikationen
(siehe Anhang 2) – für die Bundestagswahlen übernommen werden.
Damit man sich über die Kandidierenden besser informieren kann, soll es ein Informationsheft
geben, in dem sie sich persönlich auf je einer Seite vorstellen können. Das Heft soll allen
Haushalten vor der Wahl per Post zugestellt werden und/oder im Internet einsehbar sein. Ein

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ähnliches Verfahren gibt es schon bei Volksentscheiden in mehreren Bundesländern, wo den
Haushalten eine Abstimmungsbroschüre mit den wichtigsten Argumenten und Informationen
zugeschickt wird.
Die Einführung der oben beschriebenen Personalisierungsmöglichkeiten in Verbindung mit der
Ersatzstimme macht eine grundlegende Umgestaltung des Stimmzettels erforderlich. Wir stellen
hierzu in Anhang 1 einen konkreten Vorschlag vor.

3. Wahlrecht von Staatsbürgerschaft entkoppeln, Wahlalter senken
Die Globalisierung und die europäische Einigung führen dazu, dass mehr und mehr Menschen
für einige Zeit oder dauerhaft in einem anderen Land leben. Viele Personen mit
Migrationshintergrund scheuen den aufwändigen, teuren und langwierigen Prozess des Erwerbs
einer anderen Staatsbürgerschaft, zumal dies in vielen Fällen die Aufgabe der Nationalität des
Geburtslandes voraussetzen würde, was wiederum oft nicht möglich oder zumutbar ist. So
entsteht eine wachsende Gruppe von hier lebenden Menschen, die zwar Steuern zahlen und auch
sonst in vielfältiger Weise am Gemeinwesen teilnehmen, vom Wahlrecht allerdings
ausgeschlossen bleiben. Diesen Zustand halten wir für undemokratisch. Das Wahlrecht erwächst
nach unserer Überzeugung aus dem natürlichen Recht des Individuums, nicht als Objekt von
Herrschaft zu leben, sondern diese als Subjekt mitzubestimmen.
Wer aus einem anderen EU-Mitgliedstaat kommt, erhält schon jetzt ab dem Zeitpunkt der
Umsiedlung nach Deutschland das Kommunal- und Europawahlrecht. Dies soll künftig auch für
das Bundestagswahlrecht gelten. Darüber hinaus soll wahlberechtigt und wählbar auch sein, wer
die Staatsbürgerschaft eines Nicht-EU-Landes besitzt und sich seit mindestens fünf Jahren
rechtmäßig, geduldet oder gestattet in Deutschland aufhält und am Wahltag eine Aufenthaltserlaubnis besitzt oder keiner Aufenthaltserlaubnis bedarf.
Das Wahlalter für das aktive Wahlrecht soll auf 16 Jahre gesenkt werden. Jugendliche sind durch
höhere Schulbildung und neue Medien oft besser informiert als früher. Ein niedrigeres Wahlalter
führt dazu, dass die erste Wahlteilnahme häufig noch in die Schulzeit fällt, was erfahrungsgemäß
zu einer höheren Wahlbeteiligung als bei 18-Jährigen führt.

4. Proteststimme
Manche Wahlberechtigte sind mit dem Angebot aller Parteien unzufrieden und gehen daher nicht
zu Wahl. Oder sie gehen hin, machen den Stimmzettel aber ungültig, um damit ihren Protest
auszudrücken. Tatsächlich bleibt das aber ohne Effekt, da niemand weiß, ob die niedrigere
Wahlbeteiligung bzw. die höhere Anzahl ungültiger Stimmen tatsächlich Ausdruck von Protest
ist oder nur Desinteresse bzw. Unvermögen. Ob man nicht in der Lage war, den Stimmzettel
richtig auszufüllen, oder ob man ihn absichtlich ungültig gemacht hat, lässt sich am
Wahlergebnis nicht ablesen.

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In einigen Ländern (zum Beispiel Portugal und Brasilien) werden dagegen leere Stimmzettel im
amtlichen Wahlergebnis getrennt ausgewiesen und nicht, wie in Deutschland, als ungültige
Stimmen gewertet. Wer einen Stimmzettel leer in die Urne steckt, gibt sich damit als politischer
Mensch zu erkennen, der den Gang zum Wahllokal auf sich nimmt, aber mit dem Angebot, das
zur Abstimmung steht, unzufrieden ist. Es ist ein Appell an die Parteien, sich zu verbessern.
Leere Stimmzettel sollen daher künftig auch in Deutschland nicht zusammen mit den ungültigen
Stimmen, sondern getrennt als Proteststimmen ausgewiesen werden.

5. Überhangmandate
Das Bundestagswahlrecht sieht seit der letzten Novellierung vor, dass Überhangmandate einer
Partei durch Ausgleichsmandate an die anderen Parteien bis zur Herstellung einer proportionalen
Mandatsverteilung ausgeglichen werden. Diese Regelung kann zu einer erheblichen
Vergrößerung des Bundestages führen. Wir schlagen vor, Überhangmandate in einem
Bundesland mit Listenmandaten der gleichen Partei in anderen Bundesländern zu verrechnen.
Die damit verbundene Einschränkung des Regionalproporzes ist gegenüber der Vergrößerung
des Bundestags das kleinere Übel. Nur wenn es nicht möglich ist, die Überhangmandate durch
Streichen von Listenmandaten auszugleichen (zum Beispiel weil eine Regionalpartei nur in
einem Bundesland antritt), sollte es Ausgleichsmandate für die anderen Parteien geben. Der
Bundestag sollte aber auch im unwahrscheinlichen Extremfall nicht um mehr als 25 Prozent
wachsen. Darüber hinausgehende Überhangmandate sollen daher unausgeglichen bleiben.

6. Kein Mehrheitswahlrecht
Ein Systemwechsel hin zu einem reinen Mehrheitswahlrecht wie in den angelsächsischen
Ländern wäre eine Verschlechterung. Kleine Parteien und besonders neue Parteien hätten es viel
schwerer, ins Parlament zu kommen. Trotzdem wird das der Mehrheitswahl oft zugeschriebene
Ziel, ein Zweiparteiensystem mit klaren und gegensätzlichen Wahlalternativen zu schaffen,
aufgrund von zusätzlichen regionalen, ideologischen oder kulturellen Konfliktlinien innerhalb
der Gesellschaft in der Regel verfehlt. In jedem Fall besteht die Gefahr, dass der Wille der
Wahlbevölkerung ins Gegenteil verkehrt wird. Denn jedes im Wahlkreis errungene Mandat zählt
gleich viel, egal, ob es mit großer Mehrheit oder knapp gewonnen wurde. Eine Partei, die in der
Mehrzahl der Wahlkreise jeweils ganz knapp vorne liegt, während die Konkurrenzpartei weniger
Wahlkreise, diese aber mit großem Vorsprung, errungen hat, gewinnt die Wahl – obwohl sie
insgesamt weniger Stimmen erhalten hat.
Auch ein sogenanntes Grabenwahlwahlrecht, bei dem die Wahlkreismandate nicht mehr auf die
Mandatsverteilung entsprechend der Zweitstimme angerechnet werden, lehnen wir ab. Das
Grabenwahlrecht hat in abgemilderter Form die gleichen negativen Effekte wie ein
Mehrheitswahlrecht.

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Anhang 1: Gestaltung der Stimmzettel
Unserem Vorschlag folgend würde der Stimmzettel durch ein Stimmzettelheft ersetzt werden.
Die erste Doppelseite des Hefts zeigt zwei Stimmzettel, wie man sie bislang als Erst stimme und
Zweitstimme kennt: Links sind die im Wahlkreis kandidierenden Personen (eine pro Partei),
rechts die antretenden Parteien aufgelistet. Neu ist jedoch, dass man alternativ zum einfachen
Ankreuzen – sowohl bei der Wahlkreisstimme wie bei der Parteienstimme – auch Ziffern in der
Rangfolge der Präferenz (beginnend mit „1“) vergeben kann. Diese nachrangigen Präferenzen
werden relevant, wenn die mit „1“ gekennzeichnete Person nicht zu jenen beiden gehört, welche
in der Auszählung vorne liegen, bzw. wenn die mit „1“ gekennzeichnete Partei unterhalb der
Sperrklausel bleibt.
Auf den weiteren Blättern des Heftes folgen Seiten, auf denen alle Listenkandidierenden
getrennt nach Parteien aufgeführt sind. Man kann nun für jede Partei, die man mit der
Parteienstimme gewählt hat, eine/n Kandidierenden dieser Partei mittels eines Kreuzes
kennzeichnen. Diese Option gilt nicht nur für die erstpräferierte Partei, sondern auch für all jene
Parteien, denen man nachrangige Präferenzen zugeteilt hat.
Mit dieser Personenstimme wird die Rangfolge innerhalb jener Parteiliste beeinflusst, für die
auch die Parteienstimme des Wählers bei der Berechnung der Sitzverteilung wirksam wird. Die
Kandidierenden mit den meisten Personenstimmen rücken an die Spitze ihrer jeweiligen Liste.
Werden mehrere Personen auf einer Liste markiert, wird die Personenstimme ungültig; die auf
der Doppelseite vergebenen Stimmen für Wahlkreiskandidaten und Parteien bleiben jedoch
gültig. Werden Bewerber/innen von Parteien angekreuzt, für die keine Listenstimmen abgegeben
wurden, hat das keine Auswirkung; der Stimmzettel wird dadurch nicht ungültig. Das Gleiche
gilt für die Wähler/innen, die nur auf der Doppelseite ihre Stimmen vergeben und die
Möglichkeit zur Personenwahl ungenutzt lassen.
Eine Variante des Verfahrens würde darin bestehen, auch bei der Personenstimme die Option des
Durchnummerierens anzubieten. Bei der Auszählung würden dann in ggf. mehreren Runden die
Stimmen der jeweils schwächsten Personen auf die mit nachfolgender Präferenz
gekennzeichneten Personen derselben Partei übertragen werden, bis alle Mandate, die die
Parteiliste errungen hat, mit Abgeordneten besetzt sind. Diese Verfahrensvariante würde einen
durchgehend einheitlichen Stimmabgabemodus ermöglichen, doch müsste dieser Vorteil
abgewogen werden gegen die stark ansteigende Komplexität für Wahlberechtigte und
Wahlvorstände.

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Anhang 2: Unterschiede zum bayerischen Landtagswahlrecht
Folgende Elemente des in Bayern geltenden Landtagswahlrechts sollten nach unserer Vorstellung nicht in ein Bundestagswahlrecht übernommen werden:
1.) Im bayerischen Landtagswahlrecht gibt es die Regelung, dass Bewerber/innen einer Partei
oder Wählervereinigung, die nicht den Sprung über die Sperrhürde geschafft hat, ein eventuell
gewonnenes Direktmandat nicht antreten dürfen; das Mandat würde vielmehr an die Person mit
den zweitmeisten Erststimmen fallen. Statt dessen sollte die derzeitige Regelung des
Bundeswahlgesetzes übernommen werden, dass die Zweitstimmen von Personen, die mit ihrer
Erststimme für im Wahlkreis erfolgreiche Einzelbewerbungen gestimmt haben, nicht gewertet
werden, um ein doppeltes Stimmgewicht zu vermeiden (§ 6 Abs. 1 BWahlG).
2.) Bei der Ermittlung der Personenstimmen einer/s Listenkandidierenden werden beim
bayerischen Landtagswahlrecht auch dessen Erststimmen berücksichtigt, sofern sie/er in einem
Wahlkreis (in Bayern: Stimmkreis) angetreten ist. Stimmkreiskandidierende insbesondere in
großen
Stimmkreisen
sind
daher
gegenüber
anderen
Listenkandiderenden
ungerechtfertigterweise bevorzugt. Da auch in bayerischen Stimmkreisen jede Partei nur eine
Person aufstellen darf, können die auf sie entfallenden Stimmen nur begrenzt als Ausdruck
persönlichen Vertrauens gewertet werden. Viele werden im Stimmkreis unabhängig von der
Qualität der vorgeschlagenen Person für ihre bevorzugte Partei stimmen. Bei einer Neufassung
des Bundestagswahlrechts sollten nur die auf der Liste vergebenen Personenstimmen zählen.
3.) In Bayern können mit der Zweitstimme nur Personen gewählt werden. Wer sich mit dem
Personal der Parteien nicht auskennt, kreuzt dann in der Regel eine der Personen auf Platz 1 an;
diese sind also bei der Auswertung der Personenstimmen bevorzugt. In dem von uns
vorgeschlagenen System besteht für Wähler/innen, die keine Personalwahl treffen können oder
wollen, die Möglichkeit, nur die Liste als Ganzes zu wählen (mittels der Parteienstimme) und
sich bei der Frage, welche Personen diese Partei im Parlament vertreten sollen, zu enthalten.

Positionspapier Nr. 17 Reform des Bundestagswahlrechts Seite 8 von 8
        
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