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Full text: Die Budgetierung der Bezirkshaushalte / Heuer, Jens-Peter

Dr. Jens-Peter Heuer

Die Budgetierung der Bezirkshaushalte

Bezirkliche Haushaltsführung

Dr. Jens-Peter Heuer

Die Budgetierung der
Bezirkshaushalte
Über die Grundlagen, Verfahren, Ergebnisse
und Probleme des Systems der Finanzierung
der Berliner Bezirke

Der Autor dankt sehr herzlich allen, die die Erarbeitung der Broschüre
unterstützt haben – besonders dem Vorstand des kommunalpolitischen forum
e.V. (berlin) für die Möglichkeit der Veröffentlichung
sowie Frau Dr. Christine Haupt (BA Marzahn-Hellersdorf) und
Herrn Berthold Minthe (Senatsverwaltung für Finanzen)
für die inhaltliche Beratung und Unterstützung.

Dr. Jens-Peter Heuer: Die Budgetierung der Bezirkshaushalte
Herausgegeben im Auftrag des kommunalpolitischen forum e.V. (berlin), 2013
Die Vervielfältigung und Verbreitung einschließlich Fotokopien und der auszugsweise Nachdruck
bedürfen der Genehmigung des Autors.
Die Abbildungen stammen aus Materialien der Senatsverwaltung für Finanzen (S. 14, 42, 46,
48), des Steuerungsdienstes des BA Marzahn-Hellersdorf (S. 73), der SE Finanzen und Personal
des BA Mitte (S. 33) und vom Autor.
e-Mail: kommunalpolitisches.forum@berlin.de
Internet: www.kommunalpolitik-berlin.de
Preis: 6,00 Euro
Umschlag, Satz und Druck: MediaService GmbH Druck und Kommunikation, Berlin

Inhaltsverzeichnis
0

Einleitung .............................................................................................. 1

1

Das Dilemma der kameralen Finanzzumessung ................................... 3

2

Grundbegriffe und das Verfahren der Kostenrechnung......................13
2.1 Grundbegriffe und Ziel der Kostenrechnung ................................................. 13
2.2 Schnitte durch die Kosten ........................................................................... 17
2.3 Der Ablauf der Kostenrechnung................................................................... 21

3

Die Berechnung der Globalsummen und ihre Zuweisung an die
Bezirke.................................................................................................26
3.1 Die Zusammensetzung der Globalsummen und die Systematik der Zuweisung26
3.2 Das Produktsummenbudget als zentraler Bestandteil der Globalsummen ....... 32
3.2.1

Die vier Phasen des Budgetierungsverfahrens .................................... 32

3.2.2

Die Kostenstruktur eines externen Produktes im Ergebnis der
Kostenrechnung ........................................................................ 35

3.2.3

Von der Kostenstruktur zum Produktbudget des einzelnen Produktes "Menge mal Preis" ..................................................................... 39

3.2.4

Vom "Ist" zum "Soll" - die Planmengenverfahren................................ 45

3.2.5

Exkurs: Und was lernen wir daraus? – Über mögliche
Schlussfolgerungen bei der Auswertung eines einzigen
Produktblattes ........................................................................... 52

3.2.6

Vom Produktbudget des einzelnen Produktes zum
Produktsummenbudget für den Bezirk. Die Normierung. .............. 56

3.2.7

Die kalkulatorischen Kosten .............................................................. 62

3.3 Die "sonstigen Transfers" und der vertikale Wertausgleich ............................ 65
3.4 Die Einnahmeerwartungen der Finanzverwaltung ......................................... 67
4

„Phase 3“ – Budgetverteilung im Bezirk.............................................71

5

Die Fortschreibung der Globalsumme im zweiten Jahr eines
Doppelhaushaltes................................................................................77

6

Anmerkungen zum Stand des Verfahrens und seinen Problemen......82

Sachwortverzeichnis .....................................................................................90

1

0

Einleitung

Weit mehr als sechs Milliarden Euro fließen Jahr für Jahr durch die Bezirkshaushalte. Sechs Milliarden Euro - das sind etwa 30 Prozent der Gelder, die im Land Berlin
insgesamt ausgegeben werden. Damit sind die Bezirkshaushalte der größte Ausgabenbereich im Land Berlin. In den Bezirkshaushalten sind fast dreimal soviel Mittel
veranschlagt wie in den vier Senatsverwaltungen für Arbeit, Integration und Frauen, Gesundheit und Soziales, Justiz und Verbraucherschutz sowie Wirtschaft, Technologie und Forschung zusammen. 90 Prozent aller Finanzmittel, die für Familienund Sozialhilfen sowie die Jugendhilfe ausgegeben werden, sind in den Bezirken
veranschlagt1.
Dennoch werden die Bezirkshaushaltspläne, ihre Bedeutung, ihr Zustandekommen,
ihre Möglichkeiten und Grenzen in der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen. In den
vergangenen Jahrzehnten haben die Bezirkspolitiker vor allem im Vorfeld von Haushaltsberatungen darauf aufmerksam gemacht, wenn ihnen Geld fehlte. Regelmäßig
war dann vom "Ende der Fahnenstange" die Rede. Die tatsächlich vonstatten gegangene Ausdünnung der sozialen Infrastruktur in den Bezirken, die Schließung
von Jugendfreizeiteinrichtungen, die "Konzentration von Bibliotheksstandorten", die
Aufgabe von Bürgerämtern infolge des Personalabbaus in den Bezirken vollzog sich
schleichend und fand auch kaum ein Medienecho - wenn man von der erfolgreichen
Besetzung einer Senioreneinrichtung durch deren Nutzerinnen und Nutzer in der
Pankower "Stillen Straße" einmal absieht.
Auch im Berliner Landesparlament spielen die Bezirkshaushalte kaum eine Rolle.
Der Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses, in dem alle Finanzen beraten werden, hat sich einen gesonderten "Unterausschuss Bezirke" geschaffen, in dem die
Haushaltspläne und die Resultate der Haushaltswirtschaft "vorberaten" werden. Im
Hauptausschuss selbst werden die Ergebnisse dann meist nur "durchgewinkt". Man
hat den Eindruck, dass in den Haushaltsberatungen jedes Einzelkapitel einer
Hauptverwaltung größere Aufmerksamkeit erfährt als ein gesamter Bezirkshaushaltsplan. Die scheinen Sache der "Spezialisten" geworden zu sein - der Rest geht
dann mal was essen.

1

Alle Zahlen in diesem Absatz beziehen sich auf die Haushaltspläne 2012/2013.

2
Dieses scheinbare Missverhältnis zwischen tatsächlicher Bedeutung und wahrnehmbarem Interesse hat sicher viele Gründe. Mehr als 80 Prozent der zur Verfügung stehenden Etats kommt aus den Zuweisungen des Landes - die Bezirke, die
keine eigene Rechtspersönlichkeit sind und an der Verwaltung (lediglich) nach den
Grundsätzen der Selbstverwaltung zu beteiligen sind, sind alimentiert. Manches
wird durch die Bezirkspolitik selbst gesetzt. Tatsächlich sind rund 75 Prozent der
Ausgaben, die in den Bezirken getätigt werden, für Zwecke der "sozialen Sicherung" veranschlagt. Und gerade im Bereich der Sozialhilfe gibt es feste - meist bundesgesetzliche - Regelungen für die Berechnung der Leistungen. Die Bezirke werden deshalb häufig als reine "Zahlstellen" für Hilfeempfangende betrachtet (und
gerieren sich von Zeit zu Zeit selbst so). Wahrscheinlich ist der Umgang mit den
Bezirksfinanzen aber auch dem Umstand geschuldet, dass das Zustandekommen
ihrer Finanzmittel (der Globalsummen) vielen als ein Buch mit sieben Siegeln erscheint. Kleiner Blick voraus: Rund drei Viertel der Globalsummen der Bezirke werden als "Produktsummenbudget" (PSB) errechnet. In diesem PSB gibt es normierbare und nicht normierte Bestandteile, die ihrerseits wieder median- oder istKosten-budgetiert, pauschaliert oder sonderkalkuliert sein können. Es gibt Budgetabtretungen und Abzüge für Ost-Personal, einen vertikalen Wertausgleich und
"Fehlerkorrekturen buw". Wer soll sich damit noch zurechtfinden?
Vor zehn Jahren habe ich - als Versuch einer Abhilfe - eine Broschüre veröffentlicht,
deren zweite, gründlich überarbeitete Auflage Sie nun in den Händen halten. Manches konnte ich unverändert übernehmen, vieles war neu zu schreiben. Wir haben
gänzlich geänderte Regeln hinsichtlich der budgetunwirksamen Kostenbestandteile,
der sogenannte T-Teil2 wird inzwischen im PSB zugewiesen, wir haben keine Übergangsbudgets mehr und kennen keine MUQ. Viele Vorurteile sind dennoch geblieben, die häufig aus einfacher Unkenntnis stammen. Auch die Sprache der Controller/innen ist ungewohnt. Man muss die Grundlagen von Kostenrechnung und Budgetierung nicht mögen und das System nicht für die Lösung aller Probleme halten.
Aber man sollte es, wenn man mit Bezirksfinanzen befasst ist oder sich dafür interessiert, verstehen und anwenden können. Dazu will ich ein Stück beitragen.

2

Die Grundbegriffe und Regeln des Berliner Haushaltsrechts können hier nicht vertieft erläutert werden. Dazu
verweise ich auf Jens-Peter Heuer: Haushalten! Aber wie?, herausgegeben vom kommunalpolitischen forum e.V.
(berlin) im Jahr 2012

3

1

Das Dilemma der kameralen Finanzzumessung

Warum wurde die Budgetierung als System der Finanzzumessung in Berlin eingeführt? Um diese Frage beantworten zu können, ist ein Blick auf das „alte“, vor zehn
Jahren abgelöste System der kameralen (besser: modellhaften) Finanzzumessung
vonnöten.
Das kamerale Zumessungsmodell ging von einer Unterscheidung zwischen Investitionsausgaben, Personalausgaben sowie „steuerbaren“ und „nicht steuerbaren“ konsumtiven Sachausgaben der Bezirke aus. Die Finanzer nannten die letztgenannten
Ausgabefelder den „A-Teil“ (steuerbar) bzw. den „Z-Teil“ (für die sogenannten „nicht
steuerbaren“ Ausgaben). Unter „nicht steuerbar“ verstand man jene Ausgaben, auf
die die Bürgerinnen und Bürger aufgrund gesetzlicher Regelungen einen unmittelbaren Anspruch hatten. Klassisch sind dies z.B. die Ausgaben für Sozialhilfe nach dem
Bundessozialhilfegesetz, für Wohngeld oder für Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Die Ausgaben für die Unterhaltung der bezirklichen Gebäude und
Einrichtungen, der Grünflächen und Straßen, für Lehr- und Lernmittel, für die Zuschüsse zur Beköstigung in Kitas und Horten, für die Aufrechterhaltung der Verwaltung (von den Beschaffungen bis zu den Pokalen, die manche Bürgermeister/innen
regelmäßig stiften), vor allem aber für die Bewirtschaftung der Gebäude galten als
„steuerbar“.
Für jedes dieser Ausgabefelder gab es ein eigenes, in langen Jahren fein ausgeformtes Zumessungsmodell. Die Investitionen wurden nach den (mittelfristigen) Investitionsplanungen des Landes Berlin zugewiesen, die Personalausgaben nach der Zahl
der Stellen in den jeweiligen Gehalts- und Besoldungsstufen, multipliziert mit einem
bestimmten „Durchschnittssatz“, der für einen durchschnittlichen (?) Beschäftigten
einschließlich Arbeitgeberanteile an den Versicherungen gebraucht würde. Die nicht
steuerbaren Ausgaben wurden im Regelfall an den entsprechenden Ist-Ausgaben des
vorletzten Haushaltsjahres orientiert und für die verschiedenen steuerbaren Ausgaben gab es ebenso viele Modelle. Am Beispiel der Ausgaben für die Unterhaltung des
Straßenlandes: Da wurde genau Buch geführt, wie viele Kilometer Straßenland (unterschieden in vier verschiedene „Klassen“, also Bundesverkehrsstraßen, überregionale Straßen,...) in einem Bezirk existierten, und dann gab es für jede dieser Klassen
einen bestimmten Betrag, der für die jährliche Unterhaltung pro Kilometer gebraucht

4
werden sollte, könnte, müsste. Dies für alle Klassen zusammen war dann der Betrag
für die Tiefbauunterhaltung. Die Zuweisung für die Beköstigung orientierte sich an
der Zahl der Plätze in Horten und Kitas, die Zuweisung für die Hochbauunterhaltung
an den Kubikmetern umbauter Raum (in den bezirklichen Einrichtungen, Schulen,
Kitas, Bürodienstgebäuden usw.), verfeinert durch Aspekte wie Baujahr und Ausstattung. Und so weiter und so fort, wie gesagt: Fein ziseliert und in vierzig Jahren immer wieder verbessert. Dieser „modellhafte Bedarf“ wurde – nach der Anmeldung
von „Fortschreibungstatbeständen“ wie Neueröffnungen von Kitas, Schließung von
Schulen etc. durch die Bezirke – von der Senatsfinanzverwaltung berechnet, mit den
anderen „Ausgabeblöcken“ zusammengefasst und den Bezirken dann (seit 1995) in
einer „Globalsumme“ zugewiesen, wobei die Möglichkeiten der Umwandlung von zugewiesenen Sach-, Personal- und Investitionsmitteln durch die Regelungen der Landeshaushaltsordnung teilweise beschränkt waren (und sind).
Selbstverständlich waren die Bezirke in all diesen Jahren auch schon immer wieder
einmal der Auffassung, dass sie zuwenig Geld für ihre Aufgaben bekommen, aber
erst Mitte der 90er Jahre formierte sich erheblicher Widerstand. Dies hing mit der
Einführung der „Konsolidierungslasten“ zusammen, die die Bezirke in ein sich immer
stärker zuspitzendes Dilemma stürzten. Das Problem ist in der Abbildung 1 (schematisch) dargestellt.
Noch immer wurden zunächst die Modelle des (steuerbaren) A-Teils berechnet. Die
Summe dieser scheinbaren Ansprüche ergaben den Wert „A brutto“. Von diesem
Wert wurden dann die Konsolidierungslasten abgesetzt. Die Berechnung war relativ
simpel: Die damalige Landesregierung erklärte, dass die Gesamtausgaben der Bezirke auf dem Niveau von 1996 gedeckelt („plafondiert“) werden müssten. Alles, was
durch die Anmeldung von Fortschreibungstatbeständen, durch anwachsende Kosten
(z.B. bei den Bewirtschaftungsausgaben) u.ä. als über den Plafond hinausgehender
„Bedarf“ bei den Bezirken entstand, wurde „abgeschnitten“ und als Minusbetrag auf
die Bezirke umverteilt3.

3

Am Beispiel des Jahres 1998: Der Plafond betrug 624,8 Millionen DM. Der „Modellbedarf“ der „östlichen“ Bezirke (A brutto) betrug 1.067 Millionen DM. Der den Plafond übersteigende Betrag machte 41,44 % des Plafonds
aus, diese „Konsolidierungslast“ erhielten alle (östlichen) Bezirke von ihrem individuellen A brutto wieder abgezogen (Datenstand November 1997).

Zumessung
für steuerbare Ausg.
(A-Teil)
nach Modell
(„A brutto“)

minus
„Konsolidierungsbetrag“

„A netto“

„A netto“

Zumessung (ab 2000:
für nicht
nach Modell)
steuerbare
Ausgaben
(Z-Teil)

minus Zumessung für
Einnahmen

Teilglobalsumme
Konsumtiv

Zuweisung
Konsumtiv

zu erwirtschaftende
eigene
Einnahmen

Mehreinn.

potentielles Ausgabevolumen

Das Dilemma der Bezirke bei der kameralen Zuweisung

Abbildung 1

Veranschlagung der
Zumessung
für nicht
steuerbare
Ausgaben

Veranschlagung des
„Bedarfs“
für steuerbare Ausg.

5

6

Dabei wurden die Bezirke nach ihrem bezirksindividuellem A-Teil „bedacht“. In den
ersten Jahren betrug die Konsolidierungslast noch zwischen 30 und 40 Prozent, erreichte aber schon im Jahre 1999 für alle Bezirke die 50-Prozent-Marke4. Das bedeutete praktisch: Zunächst wird ein „Bedarf“ festgestellt, auf den ein Bezirk zur Erfüllung seiner Aufgaben Anspruch hätte. Und dann wird ihm von diesem Betrag die
Hälfte wieder abgezogen – mit dem Hinweis, er (der Bezirk) könnte ja durch eigenständige politische Schwerpunktsetzung im Rahmen seiner Globalsumme selbst entscheiden, wo er die nun erforderlichen Einsparungen erbringt...
Zurück zur damaligen Berechnung der Zuweisung für konsumtive Sachausgaben: Auf
den Betrag „A netto“ (als Differenz zwischen A brutto und Konsolidierungslast) kamen die für erforderlich gehaltenen Zuweisungen für den (damaligen) Z-Teil, die
nicht steuerbaren (Sozialhilfe-) Ausgaben. Von diesem Betrag wurde abgesetzt, was
die Senatsfinanzverwaltung als Einnahmeerwartung an den Bezirk definierte – dieser
Betrag brauchte ja nicht zugewiesen zu werden. So entstand die Zuweisungssumme.
Der Bezirk hatte nun, um sein eigenes Ausgabeverhalten bei den konsumtiven Sachausgaben zu planen, diese Zuweisung plus die eigenen Einnahmen zur Verfügung.
Wenn es sich um einen mutigen Bezirk handelte, plante er vielleicht noch die eine
oder andere Million zusätzlicher Einnahmen ein, die höher als in den vergangenen
Jahren liegt – sei es durch Grundstücksverkäufe oder durch die Sondernutzung von
Straßenland5.
Aber wenn der Bezirk nun versuchte, sein so erlangtes potentielles Ausgabevolumen
umzusetzen, dann stieß er schnell an seine Grenzen: Wenn zunächst die erforderlichen – oder zumindest die zugemessenen6 – Ausgaben für den Z-Teil abgesetzt wor-

4
Die „westlichen“ Bezirke hatten in den ersten Jahren dieses Verfahrens höhere Konsolidierungslasten wegzutragen und erreichten die 50-Prozent-Marke bereits 1998.
5
Dass solche Planungen gut begründet sein müssen, habe ich im eigenen Bezirkshaushalt bitter erfahren. Im
Bezirk Mitte gab es 1996 einen sprunghaften Anstieg der Einnahmen aus der Sondernutzung von Straßenland. Bei
der Aufstellung des Haushaltes 1997 (und den deutlich gewachsenen Konsolidierungslasten) habe ich dann unterstellt, dass dieses sprunghafte Wachstum auch 1997 anhalten würde – und daraus auch gleich die entsprechenden Ausgaben veranschlagen lassen. Die Ausgaben wurden auch alle geleistet – allerdings gingen die Einnahmen
spürbar zurück. Ich hatte übersehen, dass die beschriebene Einnahmeentwicklung 1996 im Wesentlich aus den
Bauarbeiten an der Friedrichstraße resultierte – damals wurden die „Anker“ der großen Einkaufsquartiere in den
Straßenboden „versenkt“. Das passiert natürlich nur einmal...
6
Dabei wird hier nicht beleuchtet, dass die zugemessenen Beträge für den Z-Teil in den letzten zehn Jahren des
"alten Systems" nie gereicht haben. Das Ausgabevolumen für diesen Teil stieg – für alle Bezirke zusammen zwischen 1997 und 2002 von 2.683 Millionen Euro (5.247 Millionen DM) auf 3.108 Millionen Euro. Da aber bis
2001 rund 90 Prozent der jährlichen Überschreitung der Zumessung (zwischen 450 und 500 Mio. DM) durch den
Landeshaushalt übernommen (abgefedert) wurden, hat dies die Bezirke nicht in sonderliche Ängste versetzt. Das
änderte sich erst mit der Einführung des sogen. T-Teils im Jahr 2002.

7
den waren, dann verblieb für die Veranschlagung der steuerbaren Ausgaben eben
nicht mehr der Modellbedarf, sondern nur noch das, was nach Abzug des Konsolidierungsbetrages davon übrig war.
Das führte in den Jahren ab 1997 dazu, dass die Bezirke zunehmend vor allem an
den Mitteln für die bauliche Unterhaltung kürzten. Dies war auch nachvollziehbar: Die
einzelnen Teile der „steuerbaren Ausgaben“ sind in sehr unterschiedlichem Maße tatsächlich steuerbar. An den zu veranschlagenden Mitteln für die Bewirtschaftung der
Immobilien kann nur eingeschränkt – und häufig auch nur langfristig – „gespart“
werden: Wenn das Bezirksamt Mitte einen 10-Jahres-Mietvertrag für das Rathaus in
der Karl-Marx-Alle abgeschlossen hatte, dann konnte der Finanzstadtrat dem Vermieter – einer süddeutschen Anlegergemeinschaft – kaum vermitteln, dass der Bezirk –
wegen der schwierigen Lage in Berlin – jetzt einen Konsolidierungsbeitrag von den
Anlegern erheben müsste und die Miete bedauerlicherweise nur zu 47 Prozent überweisen könne. Die zugewiesenen Gelder für Lernmittel mussten (nach einem entsprechenden Abgeordnetenhausbeschluss) vollständig veranschlagt werden7. Die Mittel für die Beköstigung in Kitas (und früher in Schulhorten) richteten sich tatsächlich
nach der Zahl der abgeschlossenen Betreuungsverträge. Was blieb, waren vor allem
die Finanzen für die Unterhaltung der baulichen Anlagen, der Straßen und Grünflächen, und so ergab sich für den Bezirk Mitte im Jahr 2001 folgender Vergleich zwischen ermitteltem Modellbedarf und tatsächlicher Veranschlagung (siehe Abbildung

2). Irgendwo mussten ja die rund 100 Millionen DM, auf die die „eigenverantwortlich“
weg zu kürzende Konsolidierungslast inzwischen angewachsen war, verbleiben...
Gegen solche Zumutungen formierte sich also der Widerstand, der Schrei nach mehr
Geld ertönte unisono im Rat der Bürgermeister, und der Schuldige an der Misere war
– zumindest aus der Sicht der Bezirke – schnell ausgemacht: Die Hauptverwaltung,
der Senat natürlich, denn die wiesen ja schließlich das Geld zu. Ohne sich dabei wesentlich beeindrucken zu lassen, war auch den Zuweisenden die Debatte nicht sonderlich recht. Wer hat es schon gerne, wenn alle Jahre wieder mit ausgestrecktem
Finger auf einen gezeigt wird.

7
Die Veranschlagung erfolgte allerdings nicht im Ausgabefeld 01 - Lernmittel -, sondern bei den „pauschalierten
Ausgaben“ (Ausgabefeld 09). Im Ausgabefeld 01 wurden nur die Lernmittel für die privaten Schulen veranschlagt.

Abbildung 2

0

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20000

30000

40000

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164

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Ansätze in TDM

Modellzumessung
in TDM

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4526

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17481
8222

Vergleich von modellhafter Zumessung und gebildeten Ansätzen in den Ausgabefeldern
des A-Teils, BA Mitte von Berlin, 2001

8

9

Diese Problemebene – die Diskussion über die Höhe der Zuweisung – war eine, aber
keinesfalls die einzige, die das Nachdenken über eine neue Art der Zuweisung auslöste. Die zweite Problemebene drehte sich um die Gerechtigkeit in der Verteilung
zwischen den Bezirken.
Auch diese Debatte war weder neu noch falsch. Wenn einem etwas fehlt, macht jeder gern auf Umstände aufmerksam, die seiner Meinung nach in seinem Bezirk einzigartig sind und eine besondere Zuwendung (im wahrsten Sinne des Wortes) seitens
des Senats erfordern. Der eine Bezirk verweist auf die besonders vielen Kinder und
Jugendlichen, für die er Daseinsfürsorge zu leisten hätte, der andere auf eine besonders hohe soziale Belastung durch Armut und ausländische Mitbewohner/innen, der
dritte auf diese oder jene Tradition. Und die Zuweisung war immer im Wesentlichen
eine Fortschreibung eines – wie auch immer entstandenen – Zustandes. Wer viele
Schulgebäude hatte, hat die Mittel zu deren baulicher Unterhaltung zumindest auch
in seinem Modellbedarf. Auch die Verteilung der Konsolidierungslasten erfolgte strikt
linear. Es gab zwar seit 1998 einen sogenannten „Wertausgleich“ in der Zumessung
der Mittel für den A-Teil, der – orientiert an Sozialindikatoren – eine gewisse Umverteilung zwischen den Bezirken bewirkte, aber der Umfang des Wertausgleichs (zuletzt 40 Millionen DM) war, gemessen am Gesamtvolumen der Zuweisung (knapp 7
Milliarden DM) wirklich nur marginal zu nennen8.
Besonders jene Bezirke, die einen hohen Anteil an angemieteten Objekten für die
Realisierung ihrer Aufgaben nutzten, machten darauf aufmerksam, dass sie bei einer
50%igen Konsolidierungslast nicht mehr in der Lage seien, die übrigen steuerbaren
Ausgabefelder überhaupt noch zu bedienen9.

8

Einen solchen „Wertausgleich“ gab es auch bei der Berechnung der Verteilung der Personalkürzungen – also
nicht der Personalzuweisungen – auf die Bezirke. Zunächst das sogenannte „Modell 11 c“, dann das Modell „Werthebach“, benannt nach dem Innensenator, unter dem es eingeführt worden war. Das letztgenannte Modell war
dann schon ein Verteilungsmodell für Gesamtzuweisungen Personal.
9
So hat sich der Bezirk Mitte (und zwar Bezirksamt und BVV gemeinsam) Ende 1997 geweigert, für das nachfolgende Jahr überhaupt einen Entwurf für den Bezirkshaushaltsplan aufzustellen, weil die Berechnungen die paradoxe Situation ergeben haben, dass, wenn wir unsere Bewirtschaftungskosten voll veranschlagen, für die Felder
der baulichen Unterhaltung ein negativer Betrag verblieben wäre. Die Finanzverwaltung hat dem letzten Endes
Rechnung getragen und die Miete für das Rathaus Mitte dem Bezirk außerhalb der Konsolidierungslasten – als
Sondertatbestand – zur Verfügung gestellt. Die Entscheidung zur Anmietung des Rathauses war im Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses getroffen worden.

10
Und es gab eine dritte Problemebene, die – zumindest aus meiner Sicht – die entscheidende war: Es ging um die Frage, ob die Zumessung der Finanzmittel wirtschaftlichen und qualitativen Orientierungen folgte.
Dass diese Frage mit Nein zu beantworten war, lässt sich nicht nur mit dem sogenannten „Dezemberfieber“ belegen. Dies war die regelmäßig in den letzten Wochen
des Jahres ausbrechende „Sucht“, alle zur Verfügung stehenden Ansätze des Haushaltsplanes möglichst bis auf den letzten Groschen zu verausgaben. Hinter diesem
Verhalten stand nicht nur das Wissen, dass das Geld im neuen Jahr „weg“ war, sondern auch die Erfahrung, dass gewissenlose Finanzstadträte bei den anstehenden
Haushaltsberatungen mit nicht ausgeschöpften Ansätzen argumentieren und diese
dazu missbrauchen würden, im nächsten Haushaltsplan von vornherein weniger zu
veranschlagen. Ob nötig oder nicht – es wurde kurz vor dem Jahresabschluss beschafft, was die Titel hergaben.
Und was innerhalb des Bezirkes galt, galt auch darüber hinaus: Ein Bezirk hatte (fast)
keinen Anreiz dazu, mit den ihm zur Verfügung stehenden oder übergebenen Ressourcen wirtschaftlich umzugehen. Wenn er – durch Energiesparmaßnahmen bei
Bauunterhaltung oder Investition – seine Bewirtschaftungsausgaben senken konnte,
folgte zwei Jahre später die „Strafe“ durch eine entsprechende Absenkung der Zuweisung. Wer sich um höhere Einnahmen verdient machte, fand das nach demselben
Zeitraum in seinen Vorgaben wieder. Auf der anderen Seite gab es auch keine Sanktionen, wenn ein Bezirk mit seinen (landeseigenen) Flächen „aaste“. Die Zahl der
Beschäftigten in den Bezirksverwaltungen nahm zwar seit Mitte der 90er Jahre beständig ab, die Zahl der genutzten Quadratmeter aber auf wundersame Weise teilweise noch zu. Wer ein (eigenes) Gebäude abgab, war „selber schuld“.
Natürlich will ich damit keinesfalls sagen, dass es nicht sehr wirtschaftlich und qualitätsorientiert denkende Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gegeben hätte. Und selbstverständlich gab es immer eine Landeshaushaltsordnung, die dies von allen verlangte. Und einen Rechnungshof, der von Zeit zu Zeit die schlimmsten Beispiele an den
Pranger stellte. Das Problem war nicht, dass es keine Vorschriften gab. Das Problem
war, dass es ein unzureichendes System von Anreiz und Sanktion gab, sich diesen
Vorgaben aktiv zu widmen. Und es war (und ist) aus der Sicht kameraler Haushaltsdurchführung auch schwer zu beurteilen, wann eine Verwaltungsentscheidung „wirt-

11
schaftlich“ ist. Oder genauer: Wie das gemessen wird. Die Einnahmen und Ausgaben
eines Kapitels sind nur bedingt dafür geeignet. In den „Aufwand“ für den Umzug einer Bibliothek fallen eben nicht nur die Mittel für die ggf. erforderliche Bauunterhaltung und die Dienstleistung Umzug selbst, sondern auch die Arbeitszeit und Arbeitskraft jener, die sich außerhalb der Bücherstube mit dem Umzug beschäftigen.
Summa Summarum: Die Zuweisung an die Bezirke – und, in der Folge, die Verteilung
der Zuweisungssumme in den Bezirken – orientierte sich am Ansatz, am (vergangenen) Ist. Neudeutsch: Die Zuweisung war input-orientiert. Das erreichte Ergebnis für
den Bürger spielte – außer beim Schrei nach mehr Geld – keine Rolle. Dementsprechend orientierte sich auch „Steuerung“, ob nun politische Einflussnahme oder Steuerung in der Verwaltung selbst, an diesen Ansätzen. Die/der Leiter/in einer Organisationseinheit trug keine Verantwortung für die Wirtschaftlichkeit eigener Arbeit (es sei
denn, sie/er verstieß nachweisbar oder allzu offensichtlich gegen die aufgestellten
Regeln). Noch einmal: Das ist kein Vorwurf gegen die Beschäftigten, sondern logische Folge des Prinzips.
Schon Anfang der 90er Jahre bemühte sich die damalige Landesregierung, durch an
Beratungsunternehmen vergebene Aufträge für eine Neuorientierung der Verwaltung
Vorschläge erarbeiten zu lassen. KPMG und Price Waterhouse durchleuchteten die
ihnen zugänglichen Teile der Verwaltung und entwickelten ihren Vorschlag zum „Unternehmen Berlin“, der schließlich in einer ganzen Reihe von Reformprojekten endete
(das ist nicht sarkastisch gemeint). Die Vorschläge umfassten Reformen des Dienstrechts ebenso wie Reformen zur Struktur der Verwaltung und zur Neuordnung der
Bezirke. Und dazu gehörte auch das Projekt zur Budgetierung als neues Modell der
Finanzzuweisung. Aus dem Vergleich mit der Wirtschaft wurde ein output-, also ergebnisorientiertes Modell entwickelt, das zugleich mehr Gerechtigkeit, mehr Eigenverantwortung, mehr Wirtschaftlichkeit (im Interesse des Landeshaushaltes) versprach.
Als das System vorgestellt wurde, war – auch und vielleicht sogar vor allem in den
Bezirksverwaltungen – eine Welle von Engagement zu spüren. Viele, vor allem jüngere Mitarbeiter/innen der Verwaltung interessierten sich und kommunizierten das Modell als Multiplikator/innen. Das war auch gut nachzuvollziehen: Mehr eigene Verantwortung, das konnte und sollte auch bedeuten, in die allzu bekannten Grundsätze

12
des deutschen Beamtentums neuen Wind zu bringen. Leistungsorientierung war auch
Anreiz. Die Bedenkenträger hielten sich – anfangs jedenfalls – zurück. Sie setzten
vielleicht darauf, dass sich in den vergangenen hundert Jahren noch fast jede ernst
gemeinte Reform der deutschen Verwaltung totgelaufen hatte.
Hinsichtlich der Einführung der Budgetierung übernahmen die Bezirke Pilotfunktion10.
Aus den oben genannten Gründen heraus nur zu verständlich: Bisher waren sie –
von den Einflussnahmen auf politischer Ebene und im Einzellfall abgesehen – den
Zuweisungen durch die Hauptverwaltung (und den Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses) „ausgeliefert“. Wenn jetzt eigene Leistung entscheiden sollte, konnte das
– im Regelfall – nur Besseres bringen. Dass insgesamt, also über alle Bezirke betrachtet, nicht mehr Geld als vorher in den Bezirken ankommen würde, war zwar
allgemein bekannt, schreckte aber niemanden ab. Man würde das schon schaffen.
Also: Ran an das System. Mehr Geld. Das Ergebnis entscheidet. Gerechtigkeit für
alle. Der Beste wird gewinnen.
Und alle wollten die Besten sein.

10

Neben den Bezirken, die sich Ende 1998 dafür entschieden, Mengen- und Zeitstatistik flächendeckend einzuführen – was den substanziellen Startschuss für die Kosten-Leistungs-Rechung und damit auch die Budgetierung
darstellte -, hatte auch die damalige Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie eine
solche „Pilotfunktion“ innerhalb der Hauptverwaltungen. Allerdings – gemessen an den Bezirken – folgenlos.

13

2

Grundbegriffe und das Verfahren der Kostenrechnung

2.1 Grundbegriffe und Ziel der Kostenrechnung
Wenn man „Gerechtigkeit“ herstellen will in der Zumessung von Finanzen für die
Leistungserbringung in der Verwaltung, muss man zunächst dafür sorgen, dass diese
Leistungen in den unterschiedlichen Bezirken auch vergleichbar sind. Die Frage ist
klar: Wenn am Ergebnis gemessen werden soll – wie können dann Ergebnisse definiert und bewertet werden?
Als Ergebnis der Verwaltungstätigkeit werden Produkte definiert.
Produkte sind abgeschlossene Verwaltungsleistungen, die eine Organisationseinheit
(Kostenstelle) verlassen.

Ein Wohnberechtigungsschein, der für den Bürger erstellt wurde; eine Angebotsstunde, die in einer Jugendfreizeiteinrichtung „bereitgestellt“ (und genutzt!) wird; ein
Haushaltsplan, der durch die BVV beschlossen wird; ein Gutachten, das für die Bautätigkeit benötigt wird – dies alles sind Produkte.
Bei den Produkten unterscheiden wir in
externe Produkte: die durch Bürger, Unternehmen und andere, nicht der Verwaltung angehörende Einrichtungen nachgefragt werden, und
interne Produkte: Sie werden für Empfänger innerhalb der Berliner Verwaltung
erstellt.

Selbstverständlich muss ein solches Produkt genau definiert werden. Bei einem
Wohnberechtigungsschein mag das ja noch klar erscheinen, aber was ist eine „Beratung“ in einer Erziehungs- und Familienberatungsstelle? Daher wurden (und werden)
von den entsprechenden Fachleuten in den Bezirksverwaltungen Produktblätter erstellt, die das erstellte – oder zu erstellende – Produkt möglichst genau definieren.
Diese Produktblätter sind im Berliner "Produktkatalog" zusammengefasst, der jährlich
aktualisiert wird11.

11
Leider steht der Produktkatalog noch nicht im Internet zur Verfügung. Bezirksverordnete müssten sich also bei
Interesse an ihr BVV-Büro wenden, von wo aus auf das Intranet der Finanzverwaltung zugegriffen werden kann.

14

Produktkatalog für Berlin , Version 17 , Bearbeitungsstand : 1.Januar 2013

Produktblatt

Produkt:
78387

Allgemeine Kinder- und Jugendförderung (Verwaltungsprodukt ohne
Transferkostenerfassung)

Produkt- Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit
gruppe:

Produkt- Jugendamt
bereich:

5425

1161

Fachgebiet:

Jugendamt

40 Jugend

1 Produktdefinition
Kurzbeschreibung (Ergänzend zu den Leistungen auf den folgenden Seiten):

Angebote für Freizeit, außerschulische Bildung und allgemeine Beratung für alle Altersgruppen und
Interessenbereiche junger Menschen
Zusammenfassende Darstellung der Auftragsgrundlage (Beispiele für gesetzliche Grundlagen auf den folgenden Seiten):

§§ 1; 8-9; 11; 14 Abs. 2 Nr. 1; 79; 90 SGB VIII
§§ 2-8; 40-41; 45; 47; 52 AG-KJHG
Zusammenfassende Darstellung der Zielgruppe:

Junge Menschen
Ziele 1. Teil (Allgemeine Zielsetzung):

Förd. junger Menschen in ihrer Entwickl., Bereitst. v. Angeboten, die an d. Interessen junger Menschen
anknüpfen, von ihnen mitbestimmt /mitgestaltet werden, sie zur Selbstbest., zur Übernahme gesellschaftl.
Mitverantwortung u. soz. Engagement befähigen.
Ziele 2. Teil (Erster Vorschlag der Qualitätsziele):

Rechtzeitige u. ausreichende Bereitstellung bedarfsorientierter vielfältiger Angebote für die Gesamtheit der
Zielgruppe u. unter deren Mitwirkung innerhalb u. außerhalb ...(Fortsetzung sieher Erläuterungen)
2 Leistungsumfang
Bezugsgröße für das Produkt: Angebotsstunde

3168585 Entwurf, Herstellung, Bereitstellung, Verbreiten von Informationsmaterial
0113557 Berichterstattung
3168660 Angebote der arbeitsweltbezogenen Jugendarbeit [M]
3168661 Angebote der schulbezogenen Jugendarbeit [M]
3168662 Allgemeine Jugendberatung [M]
3168663 Sportbezogene Kinder- und Jugendarbeit [M]
3168664 Angebote der gesundheitlichen, naturkundlichen und technischen Bildung [M]
3168665 Beteiligungs- und Partizipationsprojekte [M]
3170887 Veranstaltungen u. sozialpäd. Angebote des erzieherischen Kinder- u. Jugendschutzes f. junge

Menschen, die thematisch auf d. Schutz vor Gefährdungen aller Art abzielen, w.z.B. Sucht,
Kriminalität, Jugendkulte, Sekten, Straßenverkehr, AIDS, Medien usw. [M]

(c) 1996,1997 Senatsverwaltung für Finanzen, Berlin

Seite 29

15
Als Beispiel für ein Produktblatt habe ich hier – weil ich noch des öfteren darauf zurückkommen werde – das Produkt mit der Nummer 78387 „Allgemeine Kinder- und
Jugendförderung“ gewählt (Abbildung 3)12.
Im Produktblatt wird definiert,
•

auf welcher Rechtsgrundlage ein solches Produkt erbracht wird;

•

welche „Leistungen“ sich hinter dem Produkt verbergen;

•

mit welchen Qualitätsindikatoren man die Erbringung der Leistung (des Produktes) messen kann und

•

wie das Produkt zu zählen ist.

Die Unterscheidung zwischen Leistung und Produkt ist nicht zufällig. Die „Leistungen“
sind sozusagen die kleinste Einheit, die Arbeitsvorgänge, die in der Verwaltung tatsächlich erbracht werden (in unserem Fall also die Veranstaltung ebenso wie die Herstellung des Informationsmaterials dafür – und die Erarbeitung des Berichtes darüber). Jede dieser Leistungen verbraucht eine gewisse Zeit von Verwaltungsmitarbeiter/innen, und jede dieser Leistungen fließt in das Produkt ein. Gezählt werden aber
nur jene Leistungen, die den Bürger auch tatsächlich erreichen: Also die Angebote in
ihren unterschiedlichen Ausprägungen, nicht aber die Vor- und Nachbereitungen.
Man erkennt dies an dem „M“ hinter der Leistungsbeschreibung, das für „Mengenzählung“ (und nicht nur für Zeiterfassung) steht.
Die Tätigkeit der Verwaltung „zerfällt“ auf diese Art und Weise in Tausende „Leistungen“, die in Produkten „zusammengefasst“ werden. Am Anfang des Prozesses der
Arbeit an diesem Produktkatalog gab es das – verständliche – Bestreben, möglichst
kleinteilige Produkte zu definieren – häufig wurde dann die Leistung das Produkt
selbst. Inzwischen geht die Tendenz dahin, die Zahl der tatsächlichen Produkte –
gegenwärtig gibt es noch gut 400 externe Produkte in den Berliner Bezirken – zu verringern, um sowohl die Prozesse der Erfassung der Produkte als auch ihre Vergleichbarkeit effektiver zu gestalten.
Aus den Leistungen und den Produkten ergibt sich eine ganze „Produkthierarchie“,
für die ich ein Beispiel aus der Jugendförderung gewählt habe (siehe Abbildung 4).

12

Abgebildet ist hier nur die erste Seite des Produktblatts, das insgesamt drei Seiten umfasst.

Abbildung 4

Leistung

Produkt

Produktgruppe

Produktbereich

Fachgebiet

5467
Jugendberufshilfe

78387
Allgemeine Kinder- und
Jugendförderung

5443
Kindertagespflege

79420
T-Kinderbetreuung nach
Vollendung des 3.
Lebensjahres bis zur
Einschulung - Ganztags
erweitert

und weitere 14 Leistungen

3168585 Entwurf, Herstellung, Bereitstellung, Verbreiten von Informationsmaterial
0113557 Berichterstattung
3168660 Angebote der arbeitsweltbezogenen Jugendarbeit [M]
3168661 Angebote der schulbezogenen Jugendarbeit [M]
3168662 Allgemeine Jugendberatung [M]
3168663 Sportbezogene Kinder- und Jugendarbeit [M]

79416
T-Kinderbetreuung nach
Vollendung des 3.
Lebensjahres bis zur
Einschulung - Halbtags
ohne Essen

5438
Kindertagesbetreuung in
Kita

1161
Jugendamt

40 Jugend

Beispiel für eine PRODUKTHIERARCHIE

78401
Allgemeine Kinder- und
Jugendförderung durch
freie Träger

5425
Jugendarbeit,
Jugendsozialarbeit

16

17

Wenn das Ergebnis der Verwaltungstätigkeit auf diese Art und Weise definiert ist,
können der Erbringung dieses Ergebnisses die Kosten zugeordnet werden, die damit
verbunden sind. Man kann also die Mengen der Produkte zählen (über die Mengenstatistik13, die in den Bezirksverwaltungen seit 1999 durchgehend realisiert wird) und
anschließend (über die Zeitstatistik) feststellen, welcher Personalaufwand in die Erstellung aller – und dann (durch einfache Division) – eines einzelnen Produktes eingeflossen ist.
Die Kosten werden den Produkten zugeordnet: Das ist das Verfahren der Kostenrechnung, das zur (finanziellen) „Bewertung“ des Ergebnisses führt.

Weil für die Budgetierung, also für die Zumessung von Finanzmitteln an die Verwaltung aber lediglich von Interesse ist, welche Kosten bei den Produkten entstehen, die
die Stellen außerhalb der Verwaltung erreichen, ist das
Ziel der Kostenrechnung die Abbildung aller Kosten in den externen Produkten.

2.2 Schnitte durch die Kosten
Die entstehenden Kosten, der Aufwand14 sozusagen, der für die Erstellung eines Produktes benötigt wird, lässt sich auf unterschiedliche Art und Weise definieren, und
daher müssen verschiedene „Schnitte“ durch die Gesamtmasse aller Kosten unterschieden werden.
Als (Primär-)Kostenarten unterscheiden wir Sachkosten, Personalkosten und Transferkosten.
Gleichzeitig werden die anfallenden Kosten nach ihrer Budgetwirksamkeit unterschieden. Dies ist der wesentliche Unterschied zur Betrachtung der Ausgaben im (bisheri-

13

Natürlich muss nicht jede/r Mitarbeiter/in beständig alle ihre/seine Produkte in Strichlisten verewigen. Die Mengen der Produkte werden nur an der Stelle gezählt, wo sie die entsprechende Organisationseinheit der Verwaltung (das LuV oder die Serviceeinheit) endgültig verlassen. Und auch bei der Zeiterfassung schreibt nicht jeder
ständig seine Minuten auf: So gibt es die Vereinbarung, dass bei gleichartigen Tätigkeiten ein/e Mitarbeiter/in
sozusagen stellvertretend für alle die Zeit erfasst. Dennoch ist diese Arbeit mit Mehraufwand verbunden. Und sie
wurde, gerade zu Beginn der Mengen- und Zeitstatistik, in ihren Auswirkungen manchmal gröblichst unterschätzt.
Klar: Die Folgen waren zum damaligen Zeitpunkt noch gar nicht abzusehen. Auch heute noch sind diese „manuellen“ Arbeiten gern ein Anlass, um über die Sinnhaftigkeit der Ergebnisse der Kostenrechnung zu spekulieren.
14
In der Betriebswirtschaftslehre wird selbstverständlich zwischen Aufwand und Kosten unterschieden (die Kosten sind der tatsächliche Werteverzehr, bezogen auf den unternehmerischen Zweck). In dieser populären Darstellung wird auf diesen Unterschied nicht weiter eingegangen.

18
gen) kameralen Zuweisungssystem: In der Betriebswirtschaft gibt es nicht nur die
„laufenden“ Kosten, sondern selbstverständlich auch kalkulatorische Kosten, die in
die Buchhaltung eingehen. Und wenn man die Leistungen der Verwaltungen vergleichbar machen will, dann dürfen z.B. nicht nur Ausgaben für angemietete Objekte
in die Betrachtungen der Aufwendungen einfließen, sondern auch Kosten, die (kalkulatorisch) in den landeseigenen Häusern und auf den landeseigenen Flächen anfallen.
Ansonsten wären bei einem solchen Vergleich immer jene im Vorteil, die ihre Produkte in landeseigenen Immobilien erstellen - weil für die ja keine Miete gezahlt werden
muss.
So wird in der Kostenrechnung zwischen budgetwirksame Kosten (die gleichzeitig zu
Ausgaben führen) und budgetunwirksame Kosten (kalkulatorische Kosten, die nicht
zu unmittelbaren Ausgaben führen) unterschieden.

Budgetwirksame Kosten sind z.B. alle Anschaffungen15, die zahlbar gemachten Löhne
und Gehälter, die bezahlten Rechnungen der GASAG usw. Es sind die klassischen
Ausgaben der Kameralistik.
Bei den budgetunwirksamen (kalkulatorischen) Kosten unterscheiden wir zwischen
Abschreibungen (sozusagen der Werteverzehr für frühere Bau- oder Beschaffungstätigkeit), kalkulatorischen Zinsen (als „Gegenwert“ dafür, dass man das ausgegebene
Geld ja auch zinsbringend hätte anlegen können) und kalkulatorischen Pensionszuschlägen.
Die kalkulatorischen Abschreibungen der Gebäude berechnen sich nach folgender
Formel:
Wiederbeschaffungswert
Gesamtnutzungsdauer
Als Wiederbeschaffungswert (WBW) fungieren für alle nach 1995 geschaffenen Gebäude die Anschaffungs- und Herstellungskosten. Für die älteren Immobilien berechnet sich der WBW nach dem Bauwert 1913 (Feuerversicherungswert), multipliziert
mit einem Baupreisindex.

15

Bei den Beschaffungen (von Anlagegütern) wird hinsichtlich ihres Wertes unterschieden. Beschaffungen über
einer bestimmten Grenze (410 Euro netto) werden nur über ihre kalkulatorischen Abschreibungen budgetwirksam, bis zu dieser Grenze vollständig im laufenden Jahr.

19

Die kalkulatorischen Zinsen der Gebäude berechnen sich, darauf aufbauend, nach
der Formel
*

Wiederbeschaffungswert

Kreditzinssatz des Landes Berlin

2

Der Zinssatz lag 2003 noch bei 4,17 Prozent. Gegenwärtig liegt er bei einem "historischen Tiefstand" von 1,715 Prozent, was in den vergangenen Jahren zu einem rapiden Rückgang der berechneten kalkulatorischen Zinsen geführt hat.
Die kalkulatorischen Zinsen für Grundstücke berechnen sich nach der Formel
Bodenrichtwert

*

Fläche

* o.g. Zinssatz

wobei der Bodenrichtwert aus dem Bodenrichtwertatlas der Senatsverwaltung für
Stadtentwicklung entnommen wird. Die Bodenrichtwerte unterscheiden sich in Berlin
wesentlich: Eine Schule in der Wilhelmstraße im Bezirk Mitte steht auf einem Grundstück, das nach Bodenrichtwertatlas einen Wert von 4.000 € pro Quadratmeter hat,
dieselbe Schule am Stadtrand in Hellersdorf wäre nur mit einem Bodenrichtwert von
120 € pro Quadratmeter belastet. Da man den Schulen in Mitte kaum zumuten kann,
wegen der Kostenrechnung den Bezirk zu „verlassen“, werden die kalkulatorischen
Zinsen auf Grundstücke zwar berechnet (und in den Berichten der Senatsfinanzverwaltung über die „Vollkosten“ der Produkte auch ausgewiesen), aber nicht in die
Budgetierung der Bezirke einbezogen16.
Die Berechnung der kalkulatorischen Pensionszuschläge ist dem Umstand geschuldet,
dass es für das Land Berlin bei den „Ausgaben“ einen wesentlichen Unterschied
macht, ob mit der Realisierung einer Aufgabe Tarifbeschäftigte oder Beamte betraut
sind. Während das Land für seine Arbeiter und Angestellten auch sämtliche Arbeitgeberanteile an Kranken-, Arbeitslosen- und Rentenversicherungen sofort zu zahlen hat
(diese also budgetwirksam werden), zahlt es Vergleichbares für seine Beamten nicht.
Die Beamten sind also im Augenblick der Beschäftigung „preiswerter“. Allerdings

16

Konzeptionell war die Einbeziehung der kalkulatorischen Grundstückszinsen zunächst vorgesehen. Das Projektteam Budgetierung - ein Expertenteam aus Finanzverwaltung und Bezirken - hat sich zwischenzeitlich von diesem
Ansatz verabschiedet.

20
trägt das Land – im Übrigen ständig wachsende – „Pensionslasten“ für seine früheren
Beamten. Damit dieser Unterschied sich in einer Kostenbetrachtung nicht manifestiert, werden für die Beamten „kalkulatorische Pensionszuschläge“ in die Kostenrechnung einbezogen.
Der dritte wichtige „Schnitt“ durch die Kosten ist die Unterscheidung der Kostenträger, auf die die Kosten gebucht, umgelegt oder verrechnet werden. Als Ziel der Kostenrechnung ist definiert, alle entstandenen Primärkosten auf die externen Produkte
zu „bringen“. Produkte sind also der (ideale) Kostenträger, wobei es neben den externen ja auch noch die internen Produkte gibt. Leider lassen sich nicht alle Primärkosten unmittelbar Produkten zuordnen: Die Stromkosten für ein Rathaus werden für
die Erstellung einer Vielzahl von Produkten fällig. Daher gibt es – für die Zwischenschritte sozusagen – noch weitere Kostenträger: Die Infrastrukturkostenträger (also
die Gebäude und Einrichtungen oder Flächen), in denen oder für die bestimmte Kosten anfallen (zum Beispiel die Kosten des Stromverbrauchs). Und es gibt die sogenannten „Gemeinkostenträger“, die in jeder Organisationseinheit des Bezirksamtes
existieren: Es gibt den Gemeinkostenträger Bezirksamt (als Kollegialorgan), für das
z.B. ein Gutachten des Rechtsamtes erstellt wird, ebenso wie die Gemeinkostenträger
der Ämter17 oder Serviceeinheit und bis hinunter zur einzelnen Einrichtung (der Seniorenfreizeiteinrichtung), für die eine Leistung erbracht wird, die aber nicht einem
einzelnen Produkt zugeordnet werden kann (oder soll).
Wir haben jetzt also geklärt, worin das Ziel der Kostenrechnung besteht, welche Kostenarten und welche Kostenträger es gibt, warum und wie zwischen budgetwirksamen und budgetunwirksamen Kosten unterschieden wird. Damit können wir zum
Verlauf der Kostenrechnung selbst kommen.

17
Nach der Anlage zum BezVG gliedern sich die Bezirksämter - unterhalb der Abteilungen - in zehn (einheitlich
strukturierte) Fachämter, Serviceeinheiten und sonstige Organisationseinheiten.

21

2.3 Der Ablauf der Kostenrechnung
Die nachfolgenden Ausführungen sind in der Abbildung 5 zusammengefasst.
Wenn es um die Zuordnung der Kosten zu den Produkten geht, unterscheiden wir
drei verschiedene Vorgänge: Die Buchung, bei der die entstandenen Kosten direkt
den Produkten zugeordnet werden; die Verrechnung, bei der die Kosten und Mengen
der internen Produkte zwischen verschiedenen Kostenträgern miteinander „verrechnet“ werden (und es entsprechende, vereinbarte „Verrechnungspreise“ gibt) und die
Umlage, bei der die Kosten mangels konkreter Zuordnungsmöglichkeiten mittels
Hilfskonstruktionen auf andere Kostenträger „umgelegt“ werden. Zu bevorzugen ist –
wegen der Genauigkeit – natürlich immer die Buchung. Wenn aber, wie später auszuführen, die Kosten eines Infrastrukturkostenträgers (zum Beispiel die Stromrechnung eines Bürogebäudes) nicht eindeutig einem Produkt (einem Verursacher) zugeordnet werden kann (weil z.B. im Rathaus viele verschiedene Bereiche, LuV und Serviceeinheiten arbeiten), dann müssen diese Kosten (in diesem Fall nach den Quadratmetern der Nutzung durch die Organisationseinheiten) umgelegt werden.
Der erste Vorgang ist sozusagen das „Abräumen“ der unmittelbaren Primärkosten.
Im Idealfall können entstandene Kosten direkt externen Produkten zugebucht werden (in der Abbildung 5 der Pfeil 1.1). Der klassische Fall sind die Bewirtschaftungskosten der Gymnasien und Integrierten Sekundarschulen, die im Regelfall - wenn die
Schule nicht auch für andere Zwecke (wie die Jugendförderung oder die VHS) genutzt wird - einem Schulprodukt zugeordnet werden können. Oder die Personalkosten, die ein/e Mitarbeiter/in in der Wirtschaftsförderung „verursacht“ hat – auch dort
wird nur ein externes Produkt erstellt. Primärkosten müssen selbstverständlich auch
auf interne Produkte gebucht werden (1.2) – so zum Beispiel die Personalkosten der
Mitarbeiter/innen der Serviceeinheiten Finanzen oder Personal, die nur interne Produkte erstellen (wie den Haushaltsplan oder die Bearbeitung der Personalakten). Es
gibt auch Primärkosten, die sofort Infrastrukturkostenträgern zugeordnet (auf diese
gebucht) werden (1.3) – im Regelfall z.B. die Bewirtschaftungsausgaben in den Gebäuden. Der vierte mögliche Fall der „Unterbringung“ von Primärkosten betrifft die
Buchung auf einen Gemeinkostenträger (1.4) – zum Beispiel, wenn ein Tieflader für
das Natur- und Grünflächenamt beschafft wird. Diese Kosten fallen nicht nur für

Abbildung 5

1.3

1.2

Umlage

Verrechnung

Buchung

1.4

Personal, Sachkosten,
Beschaffungen

Primärkosten

Einrichtung (JFE)

LuV/SE
Fachbereich

Bezirksamt

Gemeinkostenebene(n)

3.2

Neues Stadthaus, Rathaus

2.3

Haushaltsplan

Infrastrukturkostenträger

2.2

Gutachten für
Neues Stadthaus

Interne Produkte

4.

1.1

5.

Externe Produkte

3.1

2.1

Das Verfahren der Kostenrechnung

22

23

ein Produkt und auch nicht in einer speziellen Immobilie an, sie werden also der dritten denkbaren „Gruppe“ von Kostenträgern zugeordnet.
Nach den Primärkosten werden die internen Produkte „abgeräumt“. Auch hier gibt es
die Möglichkeit, dass eine direkte Zuordnung (in diesem Fall eine Verrechnung) mit
einem externen Produkt erfolgt (2.1) – zum Beispiel, wenn im Jugendamt eine Stellungnahme zur Spielplatzplanung (des dafür zuständigen Stadtplanungsamtes) erarbeitet wurde. Die Stellungnahme ist ein internes Produkt – lediglich zur „Weiterverarbeitung“ in der Verwaltung bestimmt. Die entstandenen (im Regelfall überwiegend
Personal-)Kosten können dem externen Produkt Spielplatzplanung zugeordnet werden.
Meistens werden die internen Produkte aber nicht auf diese Art und Weise „aufgelöst“ werden können. Sie werden entweder mit Infrastrukturkostenträgern (2.2) oder
mit Gemeinkostenträgern (2.3) verrechnet werden. So werden die Kosten für ein
Gutachten, dass für eine Immobilie der Bezirksverwaltung erarbeitet wurde, diesem
Infrastrukturkostenträger zugeordnet. Die vorhin schon erwähnten (Personal-) Kosten der SE Finanzen, die für die Erstellung des Haushaltsplanes angefallen sind, werden mit den LuV und anderen Serviceeinheiten verrechnet – also Gemeinkostenebenen zugeordnet.
Der dritte Schritt ist die „Auflösung“ der Kosten, die sich inzwischen auf den Infrastrukturkostenträgern „angesammelt“ haben. Hier gibt es nur noch zwei verschiedene Möglichkeiten: Entweder können diese Kosten direkt einem externen Produkt zugeordnet werden (3.1) – so, wenn auf einem Sportplatz nur ein externes Produkt
erstellt wird (dann können die Bewirtschaftungskosten des Sportplatzes auf dieses
externe Produkt wandern). Oder – was in der Mehrzahl der Fälle eintreten wird – die
Infrastrukturkosten werden auf Gemeinkostenträger umgelegt (3.2). Hier komme ich
auf das schon erwähnte Beispiel der Bewirtschaftungskosten auf eine vielfältig genutzte Immobilie zurück. Aufgrund der Erfassung der Quadratmeter, die in dieser
Immobilie durch die verschiedenen Organisationseinheiten genutzt werden, können
die Kosten der Immobilie diesen Kostenträgern zugeordnet werden – und zwar unabhängig davon, ob sie tatsächlich alle gleich viel Strom verbraucht haben18.
18
Die Quadratmeter werden als „Umlageschlüssel“ aber nur bis zur Ebene der LuV verwendet. Danach wird auf
den Umlageschlüssel „Stellenanteile“ gewechselt.

24
Letzter Schritt in der Kette der Zuordnung der Primärkosten auf externe Produkte ist
die „Abräumung“ der Kosten, die noch immer auf den Gemeinkostenebenen verblieben sind (und ja, wie ausgeführt, direkt von den Primärkosten, aber auch von den
internen Produkten oder von den Infrastrukturkostenträgern stammen können). Die
Gemeinkostenebenen, also die Organisationseinheiten des Bezirksamtes in ihrer unterschiedlichen Struktur, bearbeiten ja auch in unterschiedlichem Maße externe Produkte. Es gibt externe Produkte, die auf der Ebene eines Geschäftsbereiches erstellt
werden. Viele Produkte werden im Fachbereich „abgerechnet“. Es gibt aber auch Produkte, die „erst“ in der einzelnen Einrichtung erstellt werden – so z.B. die Betreuung
der Kinder und Jugendlichen in den Jugendfreizeiteinrichtungen (JFE). Die Kosten
werden also innerhalb der Gemeinkostenebenen entweder direkt dem externen Produkt zugeordnet (genauer: auf dieses umgelegt) oder so weit wie es irgend geht und
sinnvoll ist auf die unteren Ebenen „herunter gebrochen“ und dann von diesen unteren Ebenen den dort erstellten externen Produkten zugeordnet (4.). Diese Umlagen
werden nach dem Personalschlüssel vorgenommen – die Kosten werden also nach
dem Anteil der Beschäftigten verteilt. Wenn die Gemeinkostenebenen, die „abgeräumt“ werden müssen, auch noch verschiedene externe Produkte bearbeiten (in
den JFE werden mehrere Produkte erstellt), werden die zu verteilenden Kosten nach
dem Zeitanteil, den die Produkterstellung in der jeweiligen Einheit ausmacht, aufgeteilt. Dies alles machen natürlich nicht mehr die Sachbearbeiterinnen per Hand, sondern die Computer bei den operativen Kosten- und Leistungsrechnern.
Ein Problem ist noch geblieben: In den verschiedenen Gemeinkostenebenen werden
ja nicht nur externe Produkte, sondern auch interne Produkte erstellt. Ein Teil der
Kosten, die bei der „Abräumung“ der Gemeinkostenebenen entstehen, „wandern“
also wieder (rechnerisch natürlich) auf interne Produkte zurück (5.) und durchlaufen
den beschriebenen Kreislauf – zumindest zum Teil – von Neuem. Der Computer
„wiederholt“ diesen Vorgang so oft, bis er davon ausgehen kann, dass eine näherungsweise Verteilung aller Gemeinkosten auf externe Produkte erreicht ist.

Diese Zuordnung aller entstandenen (Primär-)Kosten auf externe Produkte wird nicht
nur für die budgetwirksamen, sondern auch (parallel dazu) für die budgetunwirksamen Kosten durchgeführt.

25
Am Ende dieses Prozesses hat man idealer Weise eine vollständige Darstellung aller
Kosten in den externen Produkten der Verwaltung19. Die Senatsfinanzverwaltung
prüft die Vollständigkeit der Umlagen, um zu verhindern, dass sich Bezirke über unvollständige Umlagen (und dadurch geringere „Preise“ pro Produkt) einen Vorteil verschaffen, und korrigiert eventuelle Abweichungen über den sogen. Produktkostenkorrekturfaktoren (PKF, früher "Preiskorrekturfaktoren").

Zwei Erkenntnisse haben sich inzwischen durchgesetzt: Erstens – die „Genauigkeit“
der Buchungen entscheidet maßgeblich über die Qualität der Ergebnisse. Es hat keinen Sinn, nur „irgendwohin“ zu buchen – die Kosten kommen ja doch „irgendwann“
auf den externen Produkten an. Für den bezirklichen Vergleich der Ergebnisse der
Kostenrechnung muss der Anteil jener Kosten, die über „hohe“ Gemeinkostenebenen
umgelegt werden, möglichst gering bleiben. Ziel muss es also sein, möglichst viel
"direkt" zu buchen.

Und zweitens: Die Kosten der internen Produkte (und also vor allem die Personalkosten der diese Produkte erstellenden internen Dienste) machen einen nicht unwesentlichen Anteil der Kostenstruktur aus. Die Ersteller der externen Produkte sind inzwischen dazu übergegangen, sehr genau nachzufragen, warum diese oder jene Kostenblöcke auf ihren Produkten per Umlage bzw. interner Verrechnung „gelandet“
sind20. Und das ist auch gut so.

19

Die Abweichung zwischen der Summe der Primärkosten und der Summe der Kosten, die auf den externen
Produkten ausgewiesen werden, ist inzwischen nur noch marginal (max. 0,1 Prozent). Mehr siehe später im Abschnitt 3.2.2
20
Natürlich vor allem in jenen Bereichen, die durch den Umlageschlüssel „Personalanteil“ stets besonders „bedacht“ werden.

26

3

Die Berechnung der Globalsummen und ihre Zuweisung an
die Bezirke

3.1 Die Zusammensetzung der Globalsummen und die Systematik der Zuweisung
In der Literatur wird in der Regel behauptet, dass das „Verfahren zur Aufstellung des
Haushaltsplanes ... mit der Übersendung von Voranschlägen der einzelnen Stellen an
die Senatsverwaltung für Finanzen (beginnt)“.21 Die Erarbeitung dieser Voranschläge
geschieht aber nicht im freien Ermessen der Einreichenden. Mit der Übersendung des
Aufstellungsrundschreibens für den kommenden Haushaltsplan - in der Regel am
Anfang des Jahres, das dem Planjahr vorangeht - legt die Finanzverwaltung "die Regeln fest". Zunächst werden die finanzpolitischen Rahmenbedingungen beschrieben,
die in Berlin vor allem von den Anforderungen zur Einhaltung der Sanierungsvereinbarung mit dem Bund22 zur Umsetzung der sogenannten Schuldenbremse23 gekennzeichnet sind. Schon hier werden die grundsätzliche Vorgaben für die Finanzplanung
entwickelt. So geht der Senat seit Jahren davon aus, dass zur Einhaltung der Sanierungsziele die Ausgaben insgesamt Jahr für Jahr um nicht mehr als 0,3 Prozent steigen dürfen. Für 2014/2015 wurde im Aufstellungsrundschreiben gefordert, dass sich
die Verwaltungsausgaben und die Zuwendungen und Zuschüsse - in Summe - auf
dem Niveau der Ansätze 2013 bewegen (in der Höhe plafondiert sind) und die Personalausgaben für die aktiv Beschäftigten weiterhin sinken sollen.
Die Verfassung normiert seit 1994, dass jedem Bezirk eine Globalsumme24 zur Erfüllung seiner Aufgaben zugewiesen wird. Die Landeshaushaltsordnung (LHO) regelt im
§ 26a Abs. 2 dazu, dass der Bemessung der Globalsummen der Umfang der Bezirksaufgaben und die eigenen Einnahmemöglichkeiten zugrunde zu legen sind.
Übergeordnete Zielvorstellungen von Abgeordnetenhaus und Senat sowie die Deckungsmöglichkeiten des Gesamthaushalts sind zu berücksichtigen.

21

Andreas Musil und Sören Kirchner: Das Recht der Berliner Verwaltung, 2. Auflage, Berlin 2007
Das Land Berlin hat mit dem Stabilitätsrat des Bundes eine Vereinbarung darüber geschlossen, wie die Nettoneuverschuldung Jahr für Jahr abgebaut werden soll, um im Jahr 2020 die grundgesetzlich verankerte Schuldenbremse - siehe nachfolgend - einzuhalten.
23
Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG: "Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen". Die Länder dürfen also spätestens 2020 keine neuen Kredite mehr aufnehmen, um zu einem ausgeglichenen Jahreshaushalt zu kommen. Die Schulden selbst (in Berlin 63 Milliarden Euro) müssen bis
dahin natürlich nicht beseitigt sein.
24
Die Bezirke erhalten - neben der Zuweisung für Ausgaben - auch noch eine Zuweisung für Investitionen. Auf
deren Berechnung wird in dieser Broschüre, die sich vor allem mit Budgetierungsfragen befassen soll, nicht eingegangen.
22

27
Bis zur Verwaltungsreform 1994 ermittelten die Bezirke lediglich einen „Finanzbedarf“
des Bezirks. Die BVV verabschiedete einen „Entwurf“ des Bezirkshaushaltsplans, der
der Senatsverwaltung für Finanzen als Beitrag für die Erstellung des Entwurfs des
Gesamthaushaltsplanes diente. Dabei gab es die klassischen Instrumente der Dienstkräfteanmeldung (DKA), der Revision und der Einwendungsverhandlungen zwischen
Bezirk und Hauptverwaltungen (Inneres und Finanzen), die um die konkreten Titel
geführt wurden. Insofern war die Einführung der Globalsumme(n) als Instrument zur
Bestimmung des Finanzrahmens der Bezirke ganz sicher ein Schritt in Richtung Erweiterung der Selbständigkeit und Erhöhung der Verantwortung für die personellen,
sächlichen und finanziellen Ressourcen in den Bezirken.
Nach den Ausführungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung bestehen die den
Bezirken übermittelten Globalsummen aus Teilsummen für Personalausgaben, für
konsumtive Sachausgaben und für Investitionen25. Grundlage für die Ermittlung der
Globalsummen der Bezirke für das Planjahr sind gemäß den Haushaltstechnischen
Richtlinien die Daten der Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) sowie die Ergebnisse der
Haushaltswirtschaft des vorletzten Haushaltsjahres.
Die Globalsummen für die einzelnen Bezirke werden in zwei Schritten bestimmt: Zunächst ermittelt die Senatsverwaltung für Finanzen den sogenannten „Bezirksplafond“ für die Gesamtheit aller Bezirke. Der Plafond basiert im Wesentlichen auf einer
Fortschreibung der Ist-Ausgaben des vorletzten Haushaltsjahres unter Beachtung der
im Senat beschlossenen „Eckwerte“ für die Aufstellung des Haushaltes. Genau an
dieser Stelle werden die Weichen für die tatsächliche Finanzausstattung der Bezirke
gestellt. Die Senatsverwaltung für Finanzen schreibt natürlich nicht die Ist-Ausgaben
einfach fort, sondern legt dieser Plafondbestimmung eigene Überlegungen zum voraussichtlichen Bedarf der Bezirke im Planjahr zugrunde.
Ich will das am Beispiel des Bezirksplafonds für das Jahr 2012 illustrieren. Der Bezirksplafond besteht aus den Teilplafonds (TP) für Personal (921 Mio. €), Transferausgaben - unterteilt nach T-Teil (2.833 Mio. €) und Z-Teil (2.153 Mio. €) -, sonstige
Sachausgaben (392 Mio. €), kalkulatorische Kosten (447 Mio. €) und dem vertikalen
Finanzausgleich (7 Mio. €), saldiert mit den Einnahmevorgaben (863 Mio. €). Er um25

Mit der Einführung der Produktsummenbudgets ist diese Ausführung überholt. Sie wird mit der
nächsten Änderung der AV zur LHO (endlich) angepasst.

28
fasst daher in der Summe für 2012 ein Volumen von knapp 5.890 Mio. €.
Zusammensetzung des Bezirksplafonds 2012
vertikaler Finanzausgl. ( 7 Mio.)
./. Einnahmevorgabe

7.000

Einnahmevorgaben E 03 - E 05
(minus 863 Mio.)

6.000

TP Z in Transfers (2.153 Mio.)
5.000

TP kalk. Kosten in sonst.
Sachausgaben (447 Mio.)

4.000

TP sonst. Sachausg. ohne kalk.
Kosten (392 Mio.)

3.000

TP T in Transfers (2.833 Mio.)
2.000

TP Personal (921 Mio.)

1.000

Bezirksplafond (5.890 Mio. €)

-

Teilplaf onds 2012

Bezirksplafond 2012

Der Teilplafond Personal für 2012 wurde beispielsweise berechnet, indem die Personal-Ist-Ausgaben des Jahres 2010 – unterteilt nach Beamten und tariflich Beschäftigten – vermindert werden um den Betrag, der in 2012 nicht mehr benötigt wird, weil
ja noch im laufenden Jahr 2010 und im ganzen Jahr 2011 Dienstkräfte ausgeschieden sind und auch für 2012 eine Einsparung im Personalbereich erforderlich sein soll.
Die Fluktuationsquote und die Einsparvorgabe bestimmt die Finanzverwaltung. Anschließend wird ein Zuschlag für Tarifentwicklung und Lohndrift „draufgepackt“ – und
fertig ist der voraussichtliche Personalmittelbedarf 2012. Auch in den anderen Teilplafonds unterstellt die Finanzverwaltung Mengen- und Kostenentwicklungen – mal
nach oben, mal nach unten, mal nachvollziehbar und mal weniger. So wird bei der
Berechnung des voraussichtlichen Bedarfs an Sachmitteln eine „allgemeine Preissteigerung“ von jährlich 0,5 % unterstellt - die Energieversorger lassen anderes verlauten. Und der Hinweis, exorbitante Steigerungen würden mittels Basiskorrektur (also
nach Abschluss des Haushalts) ausgeglichen, nützt den Verwaltungen im Prozess der
Planaufstellung gar nichts.
Der Bezirksplafond ist Bestandteil des Eckwertebeschlusses des Senats zum Haushalt. Seit mehreren Jahren wird der Plafond vor dem Senatsbeschluss zum Haushaltsplanentwurf dem Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses zur Beratung zugeleitet.

29
Danach erfolgt in einem zweiten Schritt die bezirkskonkrete Bestimmung der
Globalsummen (quasi als „individueller Anteil“ am Bezirksplafond) und die Übermittlung dieser Vorgaben an die Bezirke.
Dazu wird zunächst der Bezirksplafonds neu aufgeteilt - und zwar in "Zuweisungsfelder". Die Höhe des Plafonds bleibt unverändert, aber der ehemalige Teilplafonds
"Transferausgaben Z-Teil" (also die aus den Ist 2010 unter bestimmten Annahmen
fortgeschriebenen voraussichtlichen Bedarfe für Kosten der Unterkunft, Grundsicherung im Alter, Hilfen zum Lebensunterhalt usw.) wird nun als "Sonstige Transfers"
bezeichnet. Alle anderen Bestandteile des Bezirksplafonds gehören nunmehr zum
Produktsummenbudget (PSB). Das ist in seiner Höhe bestimmt durch "Bezirksplafonds minus Sonstige Transfers" und somit "genormt" - was später den Prozess der
"Normierung" der bezirksindividuellen Produktsummenbudgets auslöst (siehe 3.2.6).

Verteilung des Bezirksplafonds 2012 auf Zuweisungsfelder

7.000

6.000

Einnahmen

Einnahmen

Sonst.
Transfers

5.000

vertikaler Finanzausgl.
( 7 Mio.)
Einnahmevorgaben E 03
- E 05 (minus 863 Mio.)
"sonstige Transfers"
(2.153 Mio. €)
PSB (4.593 Mio. €)

4.000

3.000

2.000

1.000

PSB

-

Zuw eisungsfelder 2012

Bezirksplafond 2012

Bezirksplafond (5.890
Mio. €)

In einem letzten Schritt werden die in den "Zuweisungsfelder" gesammelten Mittel
auf die Bezirke verteilt. Während sich die Verteilung der "sonstigen Transfers" aus
den bezirksindividuellen Ist-Ausgaben des vorletzten Jahres (samt einheitlicher Fortschreibungen) ergibt und somit auf den ersten Blick nachvollziehbar ist, wird das

30
Produktsummenbudget zwischen den Bezirken "umverteilt" (auch dazu mehr im
nächsten Abschnitt).
Jeder Bezirk erhält also seinen "Anteil" aus dem PSB (siehe dazu 3.2), aus den sonstigen Transfers (mehr dazu in 3.3) - gemindert um seinen Anteil an der Einnahmeerwartung des Landes (mehr dazu in 3.4). Das alles zusammen findet sich in "seinem"
Titel "Zuweisung für Ausgaben (ohne Investitionen) an den Bezirk ... - diese stehen
im Haushaltsplan des Landes im Kapitel 2909 - Zuweisungen an die Bezirke - mit den
Titeln 386 31 bis 386 42.

Verteilung der Zuweisung (für Ausgaben) auf die Bezirke

7.000

Einnahmen

6.000

Sonst.
Transfers

Zuweisung für Ausgaben
(ohne Investitionen)

Bezirk A

Zuweisung für Ausgaben
(ohne Investitionen)

Bezirk B

Zuweisung für Ausgaben
(ohne Investitionen)

Bezirk C
...

5.000

4.000

3.000

2.000

PSB

1.000

-

Zuw eisungsfelder 2012

Bezirke

Bestandteil der "Zuweisung für Ausgaben" sind auch die budgetunwirksamen, also
kalkulatorischen Kosten, die ja als eigener Teilplafonds in den Bezirksplafonds eingeflossen sind. Im Gegenzug sind die Bezirke verpflichtet, diese "Mittel" an den Landeshaushalt zurück zu zahlen, da sie ja - siehe die Ausführungen im Abschnitt 2.2 keine Ausgaben im laufenden Haushalt erfordern. Auf die Hintergründe für diese Art
von "Verrechnungen" innerhalb des Haushaltes gehe ich ausführlicher im Abschnitt
3.2.7 ein - hier sei zunächst nur darauf verwiesen, dass es auch für diese Zahlungen
(genauer: Verrechnungen) im Einzelplan 29 drei Einnahme-Titel je Bezirk gibt: einen

31
für die Verrechnungen der kalkulatorischen Gebäudekosten ( 2909 / 384 01 bis 384
12), einen für die kalkulatorischen Zinsen der Mobilien (2909 / 384 21 bis 384 32)
und einen für die kalkulatorischen Pensionen (2940 / 384 41 bis 384 52)26 .
Für ihre Investitionen erhalten die Bezirke eine gesonderte Zuweisung, die sich im
Haushaltsplan des Landes im Kapitel 2909 bei den Titeln 389 31 bis 389 42 findet.
Wer sich die hier genannten Kapitel und Titel im Einzelplan 29 - Allgemeine Finanzangelegenheiten - ansieht, dem wird auffallen, dass die Zuweisungen an die Bezirke also für Ausgaben und gesondert für Investitionen - allesamt Einnahmetitel sind, und
noch dazu mit negativem Vorzeichen. Das findet seine Begründung in der Notwendigkeit, das Volumen des Landeshaushalts insgesamt korrekt darzustellen. Denn die
Zuweisungen aus dem Einzelplan 29 werden in den Bezirkshaushalten zunächst als
Einnahmen dargestellt - in den Kapiteln 450027 als "Zuweisung für Ausgaben (ohne
Investitionen) mit dem Titel 386 30 und als "Zuweisung für Investitionen" mit dem
Titel 389 30. Anschließend werden diese Gelder in den Bezirken in den unterschiedlichsten Ausgabetiteln etatisiert. Wenn jetzt die Zuweisungen an die Bezirke schon im
Einzelplan 29 als Ausgabetitel erscheinen würden, dann würden die Gelder sich - im
Landeshaushalt als der Gesamtheit von Einzelplänen der Hauptverwaltungen und der
Bezirke - faktisch "verdoppeln". Dies wird mit dem Ausweis als "negative Einnahme"
im Einzelplan 29 vermieden. Diese Einnahme hebt sich mit der "positiven" Einnahme
im Bezirkshaushalt wieder auf, das Geld erscheint in der Gesamtbilanz des Landes
nur einmal - und zwar in den Ausgabetiteln der Bezirkshaushalte.
Die Globalsummen der Bezirke sind also die Zuweisungen des Landeshaushaltes für
Ausgaben und Investitionen, die als bezirksindividueller Anteil am (auch politisch bestimmten) Bezirksplafonds berechnet und mit "Einnahmeerwartungen" verrechnet
werden.
Die Globalsummen waren eingeführt worden, um den Bezirken bei der Aufstellung
ihrer Haushaltspläne mehr Freiheiten einzuräumen. Wie später zu zeigen sein wird,
sind die Bezirke im Umgang mit den Zuweisungen nur sehr, sehr beschränkt "frei".

26

Bis zum Haushaltsplan 2012/2013 wurden die Verrechnungen für kalkulatorische Pensionen noch im Kapitel
2801 - Versorgungsausgaben - vereinnahmt. Ab 2014 ist dieser Einzelplan aber "aufgelöst", da er (nach der Auflösung des ZeP und dementsprechenden Wegfall des Kapitels 2809) nur noch aus einem Kapitel bestehen würde.
27
Bis 2012/2013: Kapitel 5950

32
3.2 Das Produktsummenbudget als zentraler Bestandteil der Globalsummen
Die Übersicht (Abbildung 6) auf der nachfolgenden Seite zeigt beispielhaft, dass das
Produktsummenbudget (hier: für den Bezirk Mitte bei der Vorbereitung eines Haushaltsplanes für das Jahr 2012) das zentrale Element der Zuweisung an die Bezirke
ist. 477 Millionen Euro der für Ausgaben errechneten Mittel (insgesamt 740 Mio. €)
werden über das PSB zugewiesen - das sind fast zwei Drittel des zukünftigen "potentiellen Ausgabevolumens". Ich werde mich daher in diesem Abschnitt ausführlich sowohl der Berechnung eines solchen PSB als auch den damit verbundenen Interpretationen und Abwägungen zuwenden.
3.2.1

Die vier Phasen des Budgetierungsverfahrens

Ich habe im vorherigen zweiten Kapitel erläutert, wie die Kostenrechnung als Zuordnung der Primärkosten auf die externen Produkte funktioniert. Die eigentliche Budgetierung als Methode der Finanzzuweisung an die Bezirke baut auf den Ergebnissen
dieser Kostenrechnung auf.
Das Budgetierungsverfahren ist in vier Phasen gegliedert, die insgesamt jeweils einen
Zeitraum von zwei Jahren umfassen und schematisch am Beispiel des Budgets für
das Jahr 2014 wie folgt dargestellt werden können:
Phase 1

Phase 2

Phase 3

bis Februar 2013

bis April 2013

bis Juni 2013

Jahr 2014

bis März 2015

Umsetzung
des Budgets
im Bezirk im
Entwurf HHPl

Haushaltswirtschaft
im Bezirk

Nachbudgetierung, Jahresabschluss
durch SenFin

Budgetanmeldung Budgetzuweisung
des Bezirks auf
an den Bezirk
Basis Kostenrechdurch SenFin
nung 2012

Phase 4

Auf die Besonderheiten der Budgetzuweisung für das "2. Jahr" eines Doppelhaushaltes (hier also für das Jahr 2015) werde ich im 5. Kapitel eingehen.
Die Erfassung der Kosten und die Buchung in den Modulen des Datenverarbeitungssystems ProFiskal sowie die Umlage der Kosten und Mengen der internen Produkte
(sowie der Kosten, die auf Infrastrukturkostenträger und auf den Gemeinkostenebenen „zwischengelagert“ wurden) auf die externen Produkte münden in dem auf dieser Basis in der Verantwortung des einzelnen Bezirkes erstellten „Jahresabschluss
Kosten-Leistungs-Rechnung“.

Summe PSB

außerhalb
Normierung

normierbar

medianbudgetiert
Ist-Kosten-budgetiert
Sonderkalkulation
Budgetabtretungen

Normierung
Neutralstellung
verbleiben:

640.889

vom Autor bearbeitet, da zwischenzeitlich der Abzug für das Ost-Personal normiert wird

Zuweisung für konsumtive Sachausgaben:

-99.117

Einnahmevorgabe

642.918

-107.430

750.348

740.005

273.028

261.540

Brutto-Ausgabenzuweisung insgesamt:

476.160

477.305

1.160

277.796
0
-798
-150
276.848

-13.795
0
201.048

267.163
0
1.089
-244
268.008

-11.208
0
211.353

2012
216.217
157
0
55
0
0
0
150
-1.736
214.843

1.160

Vertikaler Wertausgleich

Summe:

93,58 % (2011: 94,96 %)

2011 2.FS
217.623
167
0
269
415
0
0
6.143
-2.056
222.561

davon
E 03: 37.833,2 T€
E 04: 60.787,4 T€
E 05: 8.809,4 T€

Stand: Zuweisung 15.04.2011

KdU: 198,96 Mio. €; Beihilfen SGB II: 6,24 Mio. €; Darlehen
SGB II: 0,87 Mio. €; GruSi: 43,62 Mio. €; GruSi Darlehen: 0,16
Mio. €; HzL SozJug: 3,96 Mio. €; HzL Asyl: 7,33 Mio. €; SH i. E.:
2,56 Mio. €; Wohngeld 6,47 Mio. €; PflegeG: 2,26 Mio. €;
Darlehen SGB XII: 0,15 Mio. €; Rest: 0,44 Mio. €

Weinkontrollen: -26,9 T€; Planproben: -60,4 T€;
Produktkatalog: -32,1 T€; Prüfungszentrale VHS: -31,0 T€

(seit 2013 nicht mehr zu berücksichtigen, d.A.)

Unterschiedliche Tarifrechtskreise Kita

Produktbudgets
HzE: 41,39 Mio. €; HbL Jug: 4,19 Mio. €; HbL Soz: 99,99 Mio. €;
KraHi Soz: 14,86 Mio. €; Kita: 105,84 Mio. €; Tagespflege: 3,34 Mio. €;
PEP: 1,38 Mio. €; GruSi Hartz IV (KFA): 6,79 Mio. €

Bodensanierungsmaßnahme Schillingstraße

-

Abbildung 6

Netzwerk Kinderschutz (nicht verausgabte Mittel 2010)

Produkt 79401 Förderung Kulturprojekte

Globalsumme 2012 (ohne Investitionen) -> Vergleich zur Globalsumme 2011

medianbudgetiert
pauschaliert
Ist-Kosten-budgetiert
Sonderkalkulation
Bauverwaltungskosten
Ist-Kosten des Finanzvermögens
Fehlerkorrektur buw
Sondertatbestände
Abzug für Ost-Personal
Summe:

Transferausgaben außerhalb PSB

PSB

BA Mitte
PersFin AL

33

34

Die dementsprechende Budgetanmeldung des Bezirkes bei der Senatsfinanzverwaltung bezeichnet man als „Phase 1“ der Budgetierung. Der Bezirk weist „seine“ Ergebnisse als „erweiterte Teilkosten“ – budgetwirksam und budgetunwirksam – und
die Mengen für die bei ihm erstellten externen Produkte aus.
Die „Phase 2“ liegt in der Verantwortung der Finanzverwaltung. Hier werden – wie im
vorhergehenden Abschnitt zusammengefasst dargestellt und auf den folgenden Seiten ausführlicher zu schildern – aus der Auswertung aller bezirklichen Ergebnisse die
Produktmengen verifiziert und gegebenenfalls „modifiziert“28, die Zuweisungspreise
für die externem Produkte ermittelt, aus der Multiplikation "Menge x Preis" jeweils
Produktbudgets für die externen, budgetierbaren Produkte gebildet, dieses mit weiteren Zuweisungen zum Produktsummenbudget „angereichert“, teilweise normiert, mit
den "sonstigen Transfers" zusammengefasst und - nach Abzug der Einnahmevorgabe
- als Zuweisung für Ausgaben (ohne Investitionen) zur Verfügung gestellt. Diese
Phase 2 wird für alle Bezirke realisiert, sie wird häufig mit dem Gesamtprozess der
Budgetierung gleichgestellt.
In der „Phase 3“ wird das durch die Finanzverwaltung zugewiesene Produktsummenbudget innerhalb des Bezirkes wieder „outputorientiert“ verteilt. Es ist sozusagen der
„umgekehrte“ Prozess der Entstehung des Produktsummenbudgets. Am Ende stehen
in vielen Bezirken Kostenstellenbudgets für die einzelnen LuV und Serviceeinheiten
(neben den kameralen Ansätzen im Haushaltsplan), über eine sogenannte Managementliste sollen politische Eingriffsmöglichkeiten gewährleistet werden. Das Modell
für diese Phase wurde zunächst von einer bezirksübergreifenden Arbeitsgruppe unter
Mitwirkung der Finanzverwaltung erarbeitet. Zwischenzeitlich haben sich viele Be28

Die Modifizierung der Produktmengen erfolgt auf dreierlei Art und Weise:
Im Mengenkorrektur-Verfahren I identifiziert SenFin anhand von Vergleichswerten und unter Berücksichtigung von Abweichungstoleranzen unplausible Produktmengen für finanzrelevante Produkte. Vor der Mengenkorrektur können die betroffenen Bezirke bzw. die Mentorengruppen (aus mehreren Bezirken) Einwände erheben,
die Entscheidungshoheit liegt aber bei SenFin. Die Mengenkorrektur erfolgt nach dem Jahresabschluss der Kosten-Leistungs-Rechnung.
Im Mengenkorrektur-Verfahren II werden unplausible Mengenbuchungen – signifikante Abweichungen zwischen angemeldeten Istkosten und errechnetem Produktbudget – für alle anderen Produkte gesucht. Auch hier
werden die Bezirke und Mentoren befragt, auch hier liegt die Entscheidung letzten Endes in der Hauptverwaltung.
Die entsprechenden Korrekturen erfolgen nach dem Jahresabschluss der Kosten-Leistungs-Rechnung, aber vor
der Budgetberechnung.
Im Mengenkorrektur-Verfahren III wird zusätzlich die Einhaltung von "Maximal-Mengen" geprüft. Diese
lassen sich bei einigen ausgewählten Produkten aus vorhandenen Kapazitäten ableiten (z.B. bei den Sportprodukten aus der Anzahl der Sportanlagen und den theoretisch möglichen Nutzungszeiten).

35
zirksämter auf "eigene", auch auf die bezirklichen Interessenlagen abgestimmte Varianten für eine solche Phase 3 geeinigt. Ich werde im vierten Kapitel ein solches Modell in seinen Grundzügen vorstellen.
„Phase 4“ schließlich ist die „Nachbudgetierung“ für die Bezirke durch die Senatsverwaltung für Finanzen im Rahmen der Basiskorrektur. Bei der Berechnung der Produktbudgets für das Planjahr wird ja von Mengen und Preisen ausgegangen, die auf
Ist-Daten "zwei Jahre zurück" beruhen. Wenn die Budgets mit Planmengen berechnet wurden (zur Systematik siehe weiter unten in diesem Abschnitt), dann muss ja
damit gerechnet werden, dass der Plan nicht aufging. Daher gibt es Nachbudgetierungsquoten bei Mengenüber- und -unterschreitungen. Die Höhe dieser Quoten ist
abhängig vom Charakter des Produktes und reicht von "0 %" (z.B. bei den Produkten, deren Menge bezirklich gesteuert wird und es keine rechtlich oder politisch gesetzten Mindestmengen gibt - wie bei den Angeboten der Allgemeinen Kinder- und
Jugendförderung) bis 100 % (z.B. bei der Schülerbeköstigung, die rein nachfragebestimmt ist und durch den Bezirk nicht beeinflusst werden kann).
Nicht nur bei den "Mengen", auch bei den "Preisen" wird nachbudgetiert - allerdings
nur, wenn sich landesweite Entgelt- oder Vergütungssätze (z.B. bei der Hilfe zur Pflege) im Zuge von Verhandlungen zwischen Senat und Anbietern verändert haben und
die Kostenbelastung der Bezirke dadurch gestiegen ist.
Ein Sonderfall der "Nachbudgetierung" sind Basiskorrekturen für Produkte, die im
Aufstellungsprozess zum Haushalt hinsichtlich ihrer finanziellen Dimension noch gar
nicht einzuschätzen waren und daher nur mit "Merkansätzen" (1.000 €) versehen
wurden - wie in 2012 und 2013 die Ausgaben zur Umsetzung des Bildungs- und Teilhabe-Pakets des Bundes.
3.2.2

Die Kostenstruktur eines externen Produktes im Ergebnis der
Kostenrechnung

Zurück zum Verfahren. Wir befinden uns jetzt am Ende der eben beschriebenen
„Phase 1“. Die Kosten sind erfasst, die Umlagen und Verrechnungen erfolgt. Für unser gewähltes externes Produkt „Allgemeine Kinder- und Jugendförderung“ ergab
sich für 2010 nachfolgende „Kostenstruktur“ für vier Bezirke, die dem Vergleichsbe-

36
richt der Senatsverwaltung für Finanzen entnommen worden ist (dort sind selbstver-

Alle Wertangaben in Euro
Z
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34

Kostenart/ Budgetierungsmerkmal
Produktmenge
Produktmenge ggf. korrigiert
direkte Personalkosten
direkte Sachkosten
Transferkosten innerhalb erw. Teilkosten
kalk. AfA auf Mobilien
Verrechnungskosten
Umlage Leitungs-/Managementkosten
Umlage mitverursachte Gemeinkosten
Umlage Abteilungskosten
Umlage Infrastrukturkostenträger
Umlage Amts-/Referatskosten
Umlage nachgeordn. Einrichtungen KoL
Summe bw Kosten
Produktkostenkorrekturfaktor (PKF)
Summe bw Kosten inkl. PKF
kalk. Zinsen
kalk. Pensionszuschläge
Verrechnungskosten
Umlage Leitungs-/Managementkosten
Umlage mitverursachte Gemeinkosten
Umlage Abteilungskosten
Umlage Infrastrukturkostenträger
Umlage Amts-/Referatskosten
Umlage nachgeordn. Einrichtungen KoL
Summe buw Kosten
Produktkostenkorrekturfaktor (PKF)
Summe buw Kosten inkl. PKF
erweiterte Teikosten inkl. PKF (Z16+Z28)
Umlage kalk. Grdst.-zinsen
Transferkosten außerhalb erw. Teilkosten
informatorische Kosten - gesamt Summe sonstige Kosten
Vollkosten (Z14+Z26+Z33 - ohne PKF)

Mitte

bw
bw
bw
bw
bw
bw
bw
bw
bw
bw
bw
bw
bw
bw
buw
buw
buw
buw
buw
buw
buw
buw
buw
buw
buw
buw
ges

31
257.331
257.331
3.091.844
103.283
2.458.073
23.233
3.204
73.040
250.332
120.136
1.634.844
566.283
337.363
8.661.635
1,0007
8.667.699
2.282
92.807
220
12.973
17.339
31.042
1.258.127
93.785
2.848
1.511.423
0,9984
1.509.005
10.176.703
1.340.820
593.914
61.320
1.996.054
12.169.112

Friedrichsh.Kreuzberg
32
209.563
209.563
1.562.687
59.990
2.194.756
0
0
175.222
53.507
96.094
996.962
140.032
474.384
5.753.632
1,0001
5.754.207
0
58.545
0
24.257
2.346
24.528
1.007.046
31.674
19.485
1.167.880
1,0014
1.169.515
6.923.723
796.979
0
25.722
822.702
7.744.214

Pankow
33
230.690
230.690
3.360.867
39.262
1.806.412
2.962
194
157.046
75.159
37.208
1.746.260
918.059
738.622
8.882.051
1,0006
8.887.380
447
6.477
18
18.734
2.475
10.454
1.173.444
79.479
8.309
1.299.838
1,0012
1.301.398
10.188.778
897.767
0
125.360
1.023.127
11.205.015

Charlbg. Wilmersdorf
34
96.444
96.444
1.740.526
42.064
402.128
11.287
0
66.973
34.139
156.798
644.043
291.909
213.894
3.603.760
1,0003
3.604.842
1.225
65.458
0
9.450
1.371
29.586
700.457
62.004
5.416
874.967
1,0016
876.367
4.481.209
1.053.430
3.500
24.761
1.081.692
5.560.419

alle
anderen
Bezirke

ständlich auch alle anderen Bezirke ausgewiesen):

Summe/
Median
00
2.022.784
2.025.784
25.519.697
1.026.014
17.738.307
109.198
13.989
1.303.555
1.288.330
1.329.200
12.292.338
5.514.175
4.145.161
70.279.964
70.315.488
13.076
591.488
1.716
174.837
99.600
304.090
11.030.925
851.401
164.736
13.231.869
13.250.331
83.565.820
9.089.169
1.070.242
522.350
10.681.761
94.193.594

Was verbirgt sich nun hinter den einzelnen Zeilen?
Zeile 1 – Produktmenge: Bezieht sich auf die vom Bezirk in der KLR gebuchte Menge
in der vereinbarten Bezugsgröße, hier: die Angebotsstunden.
Zeile 2 – Produktmenge, ggf. korrigiert: Zeigt veränderte Werte, wenn die Senatsfinanzverwaltung im Ergebnis der Plausibilitätsprüfung zum Ergebnis gekommen ist,
dass die durch den Bezirk gemeldete Menge korrigiert werden muss29.
In den Zeilen 3 bis 13 werden nun die budgetwirksamen Kostenanteile für das Produkt ausgewiesen.

29

Siehe auch Abschnitt 3.2.1

37
Zeile 3 – direkte Personalkosten: Gibt die Personalkosten an, die über die Zeitstatistik
direkt dem Produkt zugeordnet wurden. Es werden also im Regelfall die Zeitanteile
der Beschäftigten in den Jugendfreizeiteinrichtungen sein, die diese für das Produkt
„verbraucht“ haben (sie haben ja auch noch andere Produkte „bearbeitet“).
Zeile 4 – direkte Sachkosten: dasselbe für die Sachkosten (ebenfalls in den Einrichtungen).
Zeile 5 - Transferkosten innerhalb der erweiterten Teilkosten: Das sind die Zuwendungen, die die freien Träger für die Erbringung der Leistungen in ihren Einrichtungen erhalten.
Zeile 6 – kalk. AfA auf Mobilien: ist der – budgetwirksame – Abschreibungssatz für
geringwertige Beschaffungen, der entsprechend dem Konzept der Budgetierung nicht
den budgetunwirksamen Kosten zugeschrieben wird.
Zeile 7 – Verrechnungskosten: wenn ein internes Produkt auf dieses Produkt verrechnet wurde.
Zeile 8 – Umlage Leitungs-/Managementkosten: sind Personal- und Sachkosten sowie
Verrechnungen, die auf das Bezirksamt – als Kollegialorgan – direkt gebucht wurden
(wie die Kosten des Bereiches Bezirksbürgermeister/in und der BVV).
Zeile 9 – Umlage mitverursachte Gemeinkosten: Kosten, die allgemein dem Bezirksamt zugeordnet werden und nicht Managementkosten sind (Rechtsamt, Steuerungsdienst, Beauftragte), nicht jedoch die verursachten Infrastrukturkosten in diesen Bereichen.
Zeile 10 – Umlage Abteilungskosten: Personal- und Sachkosten, die auf die Leitung
der Abteilung (des Geschäftsbereiches) des Bezirksamtes gebucht wurden.
Zeile 11 – Umlage Infrastrukturkostenträger: vor allem die Gebäudekosten der bezirklich genutzten Infrastruktur (in diesem Fall also der Jugendfreizeiteinrichtungen).
Außerdem auch die Personal- und Sachkosten der Organisationseinheit(en), die für
die Verwaltung der Immobilien zuständig sind.
Zeile 12 – Umlage der Amts-/Referatskosten: Umlage der Kosten, die sich auf Gemeinkostenträger des LuV Jugend angesammelt haben (z.B. Personalkosten für nicht
produktbezogene Tätigkeiten, zum Beispiel in den internen Diensten des Amtes oder

38
des LuV Jugend insgesamt) und die nun den einzelnen Produkten zugeordnet werden. Hier werden aber auch interne Verrechnungskosten der anderen Serviceeinheiten ausgewiesen.
Zeile 13 – Umlage nachgeordneter Einrichtungen: Umlage der in den nachgeordneten Einrichtungen (in diesem Fall also den Jugendfreizeiteinrichtungen) entstandenen
Kosten, die nicht direkt einem Produkt zugeordnet wurden. Das sind also die „nicht
produktbezogen“ verwendeten Zeiten in den Einrichtungen selbst.
Die Zeile 14 bildet die Summe der einzelnen Kostenarten für die budgetwirksamen
Kosten.
In der Zeile 15 wird der Produktkostenkorrekturfaktor (PKF)30 für diesen Kostenblock
ausgewiesen. Ein PKF von 1,0010 bedeutet, dass 99,9 Prozent der – budgetwirksamen – Primärkosten auf den externen Produkten „angekommen“ sind und daher die
Summe der budgetwirksamen Kosten für jedes Produkt mit dem entsprechenden (reziproken) Faktor multipliziert werden muss.
Die Zeile 16 – Summe bw Kosten inkl. PKF – ist das Produkt aus den Zeilen 14 und
15. Der hier genannte Betrag ist die „budgetwirksame“ Anmeldung des Bezirkes –
also der Betrag, mit dem später die Zuweisung der Finanzverwaltung für dieses Produkt verglichen werden muss.
In den Zeilen 17 bis 25 werden die Kostenanteile für den budgetunwirksamen Kostenblock dargestellt. Anschließend wiederholt sich derselbe Vorgang: Zeile 26 ist die
Summenbildung für diesen Block, Zeile 27 der Preiskorrekturfaktor für die budgetunwirksamen Kosten, Zeile 28 das Produkt aus den vorangegangenen beiden Zeilen.
Zeile 29 stellt die Summe der für dieses Produkt – Allgemeine Kinder- und Jugendförderung – im Bezirk „aufgewendeten“, der Finanzverwaltung „angemeldeten“ budgetwirksamen und budgetunwirksamen Kosten dar. Diese Summe aus den Spalten
16 und 28 wird als „erweiterte Teilkosten“ bezeichnet. Sie ist Grundlage der Budgetierung zum gegenwärtigen Zeitpunkt, da die – in den späteren Zeilen nachrichtlich
ausgewiesenen – Umlagen der kalkulatorischen Grundstückszinsen und sonstigen
Kosten nicht in den Budgetierungsprozess einbezogen sind.

30

Siehe Seite 25.

39
3.2.3

Von der Kostenstruktur zum Produktbudget des einzelnen Produktes - "Menge mal Preis"

Die Kostenrechnung hat die Transparenz in der Leistungserbringung der Bezirke wesentlich verbessert. Mittlerweile können nicht nur die Sachbearbeiter für die KostenLeistungs-Rechnung, sondern auch die meisten Amtsleiter – als Budgetverantwortliche – die umfangreichen Berichte, die das System bereitstellt, hervorragend lesen.
Monatlich stellt die Finanzverwaltung Produktvergleichsberichte in das Intranet,
aus denen ab Mitte des Jahres verlässliche Informationen zur Entwicklung der Kostenstruktur entnommen werden können. Diese Berichte weisen für jedes Produkt und
jeden Bezirk nicht nur die eigene Kosten- und Mengenentwicklung, sondern den
Trend für alle Bezirke aus.
Letztgenanntes ist deshalb so entscheidend, weil sich die Finanzmittelzuweisung, die
Budgetierung der Produkte (für das übernächste Haushaltsjahr) genau aus dieser
„Trendentwicklung“ ergibt. Die Berechnung jedes einzelnen Produktbudgets
ergibt sich nach der Formel „Menge x Preis“, und die Summe dieser einzelnen Produktbudgets ist dann das Produktsummenbudget für den Bezirk,
das – wie erläutert – rund zwei Drittel der Zuweisung für Ausgaben ausmacht.
Was ist Menge, was ist Preis?
Als "Menge" wurde bei der Budgetberechnung zunächst jene Produktmenge herangezogen, die in dem betroffenen Bezirk im (vorletzten) Haushaltsjahr tatsächlich erstellt worden war, die (ggf. von SenFin korrigierte) sogenannte „Ist-Menge“. Bei einer Vielzahl von Produkten (vor allem den reinen "Verwaltungsprodukten") ist das
auch heute noch so. Aber es war von Anfang an geplant, diese Ist-Mengen - zumindest bei den finanziell relevanten Produkten - durch die Bestimmung von PlanMengen abzulösen31. Das kann aber nicht für alle Produkte auf die gleiche Art und
Weise geschehen. Die bereitzuhaltenden – und damit auch zu finanzierenden „Mengen“, der Leistungsumfang also, wird bei den Produkten vor allem danach unterschieden, ob es sich um „Nachfrageprodukte“ oder „Angebotsprodukte“ handelt.
Ganz klar: Bei einem Produkt wie „Sicherung der Unterrichts an den Grundschulen“
oder bei der Herstellung von Reisepässen entscheidet allein die Nachfrage, die zu
produzierende „Menge“ ist durch den Bezirk nicht steuerbar. Der „Planmenge“ muss
31

Weiterführende Darstellungen zur Berechnung von Planmengen finden Sie im Abschnitt 3.2.4

40
also eine möglichst exakte Prognose des Bedarfs zugrunde liegen – für die Schulplätze wird diese durch die Senatsverwaltung für Bildung geliefert. Anders bei solchen
Produkten wie den Angeboten der Volkshochschule oder bei der Bereitstellung von
Sportflächen im Bezirk. Hier können das Bezirksamt und die BVV durch eigene Entscheidungen die Produktmengen (mit) beeinflussen – es handelt sich um „Angebotsprodukte“. Ziel einer Planmengenbestimmung bei diesen Produkten soll auch die
Schaffung gleicher (besser: vergleichbarer) Lebensverhältnisse in allen Teilen der
Stadt sein. Dazu wurde ein Wertausgleich zwischen den „reicheren“ und den „ärmeren“ Stadtquartieren geschaffen - allerdings nur bei wenigen Produkten und ohne
jede Verpflichtung der "begünstigten" Bezirke zum Einsatz dieser Mittel.
Die Berechnung von Planmengen für die einzelnen Angebots-Produkte war Gegenstand jahrelanger Auseinandersetzungen zwischen Land und Bezirken sowie unter
den Bezirken selbst. Da diese Prozesse auch durch die einzelnen „Produktmentorengruppen“ mitgesteuert wurden, entstand eine Vielzahl von Modellen, die nicht einmal
für die wenigen Experten auf diesem Gebiet noch überschaut werden konnten. So
kam es zu einer „Bereinigung“ des Wildwuchses, und in den letzten Jahren hat sich
für eine Vielzahl von Produkten ein Verfahren durchgesetzt, das die Planmenge in
Abhängigkeit von der Einwohnerstruktur und der sozialen Situation im Stadtraum
bestimmt. Vereinfacht gesagt: Je schlechter die soziale Lage (die an einer Vielzahl
von Indikatoren gemessen wird), desto größer die positive Abweichung der Planmenge von der Ist-Menge des vorletzten Haushaltsjahres – und desto höher natürlich
auch das Budget, welches dem Bezirk für die Erbringung des Produktes finanziert
wird. Das Ganze gilt natürlich auch umgekehrt, denn die Finanzverwaltung achtet
genau darauf, dass – zumindest bei den Produkten der sozialen Infrastruktur – in der
Regel die Summe der Planmengen aller Bezirke die Summe der Ist-Mengen des vorletzten Haushaltsjahres nicht übersteigt.
Der „Preis“ für das einzelne Produkt wird nach den Durchschnitts-Stückkosten des
vorletzten Haushaltsjahres aller Bezirke festgelegt – und ist für alle Bezirke gleich. Als
Durchschnitt fungiert hier der Median – also der Mittelwert zwischen dem 6. und dem
7. Bezirk (bei jetzt 12 Bezirken). Man hat sich konzeptionell für die Verwendung des
Medians (und nicht des Durchschnitts der Bezirkswerte) entschieden, um zu verhindern, dass einzelne „Ausreißer“ nach oben oder nach unten die „Durchschnittsbil-

41
dung“ wesentlich beeinflussen32. Das Prinzip zur Berechnung eines Produktbudgets
wird auf der nächsten Seite anhand einer Tabelle deutlich, die ich aus der Übersicht
zur Kostenstruktur "gebastelt" habe (Abbildung 7).
Die Bezirke erscheinen jetzt mit ihren Ist-Mengen 2010 in der Spalte 1, außerdem
habe ich von den einzelnen Kostenarten abgesehen und nur die Summen für die
budgetwirksamen und budgetunwirksamen Kostenblöcke (jeweils mit PKF) übernommen (Spalten 3 und 4). Spalte 2 (erweiterte Teilkosten) entspricht der Zeile 29
im Produktvergleichsbericht.
Aus den Erweiterten Teilkosten wird nun – durch Division dieser „angemeldeten“
Kosten durch die (gegebenenfalls korrigierte) Ist-Menge 2010 − ein bezirklicher
Stückkostensatz gebildet. Man sieht in der Spalte 5, dass diese Stückkosten zwischen
33,04 € (in Friedrichshain-Kreuzberg) und 48,90 € (in Treptow-Köpenick) variieren,
wobei für den „guten“ Wert in Friedrichshain-Kreuzberg vor allem die hohe Stückzahl
(bei ansonsten vergleichbarem „Aufwand“), für den „schlechten“ Wert im grünen
Nachbarbezirk vor allem die hohen budgetunwirksamen Kosten (die Stückkosten
budgetunwirksam liegen knapp 40 Prozent über dem Durchschnitt aller Bezirke) verantwortlich sind.
Die Stückkosten werden im nächsten Schritt in eine Rangfolge gebracht (Spalte 6).
Aus dem Mittel zwischen dem 6. (Reinickendorf) und dem 7. Bezirkswert (SteglitzZehlendorf) wird der Median für die Stückpreise gebildet (hier: 41,78 Euro).
Wenn der Median unterhalb des Durchschnitts der Stückkosten liegt, wird das Produktbudget durch einfache Multiplikation von Planmenge x Median gebildet. Dann
wird die Summe der bezirklichen Produktbudgets auch immer unter der Summe der
Ist-Kosten des vorletzten Hauhaltsjahres liegen, denn die Summe der Planmengen
entspricht ja - verfahrensgemäß - der Summe der Ist-Mengen.
Um zu verhindern, dass im umgekehrten Fall (der Median ist größer als der Durchschnitt, wie beim hier betrachteten Produkt) die Produktbudgets größer sind als die
Ist-Kosten zwei Jahre zuvor, wird bei diesen Produkten ein "Medianfaktor" berechnet.

32

Der Median liegt keineswegs, wie von Zeit zu Zeit vermutet wird, immer oder fast immer unter dem Durchschnitt. Man darf zwar der Finanzverwaltung zutrauen, dass sie dieses mathematische Verfahren ausgewählt
hätte, wenn es den geschilderten Zusammenhang geben würde, aber in diesem Fall geht der Verdacht ins Leere...

2.025.784

Summe

Abbildung 7

257.331
209.563
230.690
96.444
123.305
125.366
162.529
205.325
149.868
174.069
162.220
129.074

83.565.820

10.176.703
6.923.723
10.188.778
4.481.209
5.238.567
5.271.608
7.232.358
7.704.973
7.329.235
7.141.861
6.517.738
5.359.068

€

Angebotsstunden

13.250.331

1.509.005
1.169.515
1.301.398
876.367
905.002
922.943
1.032.239
1.085.392
1.343.002
1.348.923
912.738
843.807

€

davon buw
Kosten

(4)

Median:
Medianfaktor ungerundet:
Medianfaktor abgerundet:
Zuweisungspreis:

70.315.488

8.667.699
5.754.207
8.887.380
3.604.842
4.333.565
4.348.665
6.200.118
6.619.581
5.986.233
5.792.938
5.604.999
4.515.260

€

davon bw
Kosten

erweiterte
Teilkosten
2010

Ist-Menge
2010

Mitte
FrKr
Pankow
ChWi
Spandau
StZd
TeSch
Neukölln
TrKö
MaHe
Lichtenberg
Reinickendorf

Bezirk

(3)

(2)

(1)

41,78
0,987233490
0,9872
41,24970123

41,25110

39,55
33,04
44,17
46,46
42,48
42,05
44,50
37,53
48,90
41,03
40,18
41,52

(2) / (1)
in €

Stückkosten

(5)

3
1
9
11
8
7
10
2
12
5
4
6

Plan-Menge
2012

(9)

-1

-3.237
-3.832
-4.792
21.947
373
-164
-411
-545
-3.179
-2.980
-3.181
0

Angebotsstunden

83.562.944

10.481.302
8.486.342
9.318.225
4.883.593
5.101.681
5.164.545
6.687.319
8.447.114
6.050.877
7.057.370
6.560.311
5.324.264

Zuw.-preis *
Plan-Menge
in €

Gewinne / Verluste
aus Planmengen Produkt-budget
2012 minus Ist2012
Menge 2010

(8)

-2.876

304.598
1.562.620
-870.553
402.385
-136.886
-107.063
-545.039
742.140
-1.278.358
-84.490
42.574
-34.804

(9) - (2)

Gewinne /
Verluste PB 12
zu erw. TK 10

(10)

Zuweisungspreis: Median multipliziert mit abgerundetem Medianfaktor

Medianfaktor: Median geteilt durch Durchschnitt

(11)

-2.835

438.124
1.720.689
-672.884
-502.922
-152.273
-100.298
-528.085
764.622
-1.147.225
38.434
173.789
-34.804

Zuw.-preis * IstMenge 2010 ./.
erw. TK 2010

dar.: Gewinne /
Verluste aus
"Kosten"

Durchschnitt: Summe aller erw. Teilkosten geteilt durch Summe aller Ist-Mengen

2.025.783

254.094
205.731
225.898
118.391
123.678
125.202
162.118
204.780
146.689
171.089
159.039
129.074

Angebotsstunden

(7)

(6)
Rangfolge der
Stückkosten

Berechnung des Produktbudgets für die Allgemeine Kinder- und Jugendförderung 2012 auf Basis der Kostenrechnung 2010

42

43

Mathematisch ist er der Quotient aus den Ist-Kosten und der Summe der Produktbudgets (bei konstanten Ist-Mengen) oder auch der Quotient aus Durchschnitt und
Median. Der Medianfaktor "drückt" den Zuweisungspreis praktisch wieder auf den
Wert des Durchschnitts. Und da der berechnete Medianfaktor (in unserem Beispiel:
0,987233490) auf vier Stellen nach dem Komma abgerundet wird, um den Zuweisungspreis zu errechnen, liegt dieser dann auch noch minimal unter dem Durchschnitt und sorgt so dafür, dass das Produktbudget immer unter den Ist-Kosten des
vorletzten Jahres liegt.
Das Produktbudget entsteht also aus der Multiplikation von Planmenge und Zuweisungspreis, wobei letzteres entweder der Median oder ein mit einem Medianfaktor
auf den Durchschnittspreis abgesenkter Zuweisungspreis ist.
Aus der Spalte 10 ist nun abzulesen, welchen „Gewinn“ oder „Verlust“ jeder Bezirk
bei diesem Produkt erlitten hat. Dazu wird die „Anmeldung“ des Bezirkes (erweiterte
Teilkosten 2010incl. PKF) mit dem Produktbudget 2012 verglichen. Größter „Verlierer“ des Verfahrens ist in diesem Fall der Bezirk Treptow-Köpenick mit knapp 1,3 Million € Verlust allein bei diesem Produkt. Dies ist vor allem in seiner Kostenstruktur
begründet, wie ein in Spalte 11 ausgewiesener Vergleich zeigt, der die Gewinnen und
Verluste aus Planmengen unberücksichtigt lässt. Größter "Gewinner" ist Friedrichshain-Kreuzberg - mit derselben Begründung des Kostenvorteils. Bemerkenswert ist,
dass Charlottenburg-Wilmersdorf, kostenseitig ein "Verliererbezirk" mit den zweithöchsten Stückkosten, durch das Planmengenverfahren zum "Budgetgewinner" wird
- der Bezirk erhält knapp 22.000 Angebotsstunden mehr finanziert als er selbst zwei
Jahre zuvor aufgebracht hat und kann so einen Kostenverlust von 500 T€ mehr als
kompensieren.
Im Ergebnis dieser Produktbudgetierung kann also ein Bezirk ein Produktbudget erhalten, das größer ist als der (finanzielle) Aufwand, den er zwei Jahre zuvor geleistet
hat (die Umkehrung gilt natürlich auch). Man hat beim einzelnen Produktbudget
„Gewinner“ und „Verlierer“ (wobei „Gewinn“ und „Verlust“ natürlich auch davon abhängen, wie sich die Planmenge im Vergleich zur Ist-Menge darstellt). Nachdrücklich
sei davor gewarnt, daraus allzu schnell kausale Zusammenhänge zur "Steuerungsfähigkeit" der Verantwortlichen abzuleiten. Überdurchschnittliche Stückkosten können

44
auch Ergebnis bewusster politischer Schwerpunktsetzungen sein. Wenn sich ein Bezirksamt dazu entscheidet, bei einzelnen Produkten (oder Produktgruppen) einen
besonders hohen Aufwand zu betreiben (überdurchschnittlich Personal und/oder
Sachmittel bereit zu stellen), ohne dass sich das in höheren „Mengen“ niederschlägt
(oder niederschlagen kann), dann ist das in der Regel eine bewusste politische Steuerung, die ein „Defizit“ in der Finanzierung in Kauf nimmt: Personalintensive Angebote der „Offenen Tür“ in der Arbeit der Jugendfreizeiteinrichtungen bringen genauso
viele „Angebotsstunden“ wie neigungsorientierte Gruppenangebote, die mit deutlich
geringeren Personalaufwendungen auskommen.
Solche Entscheidungen sind nachvollziehbar und (meistens) gewollt – sie müssen
aber an anderer Stelle wieder ausgeglichen werden. Politische Schwerpunktsetzung
verlangt eben auch, dass man sich an anderer Stelle dafür entscheidet, weniger Ressourcen zu verbrauchen als eigentlich zugemessen sind - das beantwortet natürlich
nicht die Frage, wie viel Geld angemessen ist. Der Bezirk entscheidet in alleiniger
Verantwortung, wie er mit der Summe aller Produktbudgets, also dem Produktsummenbudget umgeht. Nur wer glaubt, in diesem in seiner Gesamtheit gedeckelkten
System in jedem Bereich mehr Aufwand leisten zu können, als er zentral finanziert
bekommt, wird letzten Endes mit seinem Geld nicht reichen. Dasselbe Schicksal droht
natürlich auch jenen, die sich nicht regelmäßig mit der Entwicklung der Kosten in
ganz Berlin vertraut machen. Das Maß der Dinge ist bei diesem System eben nicht
(nur) die Kosten- und Mengenentwicklung im eigenen Bezirk, sondern die im landesweiten Vergleich.
Noch einmal: Das System "Menge x Preis" hat als Ausgangspunkt immer ein festes
Budget. Ob das Gesamtbudget angemessen ist, wird ganz am Anfang politisch entschieden. Die Budgetierung sichert nicht die Finanzierung des Notwendigen - sie ist
ein Verteilungssystem (ggf. auch unzureichender) Finanzmassen zwischen den Bezirken.

45

3.2.4

Vom "Ist" zum "Soll" - die Planmengenverfahren

Budgetierung wird erst dann „gerecht“ sein, so die Mütter und Väter des Verfahrens,
wenn die Zuweisung der Finanzmittel nicht nur über den Median des „Preises“ gesteuert wird, sondern auch die Mengen einem Steuerungsverfahren unterliegen. Von
Anfang an war daher vorgesehen, die Zuweisung der Ist-Mengen für möglichst viele
Produkte durch „Plan-Mengen“ zu ersetzen. Dies beruht auf der Überlegung, dass bei
allen Produkten, deren Erstellung nicht ausschließlich nachfragebestimmt ist, die
Mengen – in unterschiedlichem Maße – durch die Bezirke beeinflussbar sind.
Die Einführung der Planmengenverfahren dauerte dann aber doch länger als ursprünglich vorgesehen. Erst 2003 wurden die ersten (neun) Produkte über Planmengen zugewiesen. Für 2004 wurden dann schon 16 Produkte ausgewählt, die immerhin einen Anteil von mehr als 37 Prozent an den Gesamtkosten (der Verwaltungsprodukte) hatten. Inzwischen sind es mehr als 120 Produkte oder Budgetierungsobjekte33, für die Planmengen gebildet werden. Darunter sind so finanzrelevante Bereiche
wie die Hilfen zur Erziehung, die Eingliederungshilfen oder die Hilfen zur Pflege.
Bei den Planmengenverfahren unterscheidet man prinzipiell zwischen Prognoseverfahren und Kennzahl- (oder Wertausgleichs-)verfahren, und im folgenden will ich
diese beiden Verfahrenstypen an je einem signifikanten Beispiel erläutern.
Klassisches Beispiel für ein Prognoseverfahren bei der Erarbeitung von Planmengen
ist das Produkt 78461 „Bereitstellung von Schulplätzen für Gymnasien“. Ich habe die
entsprechende Berechnung der Senatsverwaltung für Finanzen als Abbildung 8 eingefügt.
„Bezugsgröße“ für dieses Produkt ist die kumulierte „Menge“ der beschulten Schülerinnen und Schüler pro Monat. Zur Bestimmung der voraussichtlichen Schülerzahlen
greift die Senatsverwaltung für Finanzen auf die Schülerprognosen der zuständigen
Hauptverwaltung zurück: Schon für die Ermittlung der kameralen Zuweisungsbeträge
für Lehr- und Lernmittel hatte die Senatsschulverwaltung Angaben über die voraussichtlichen Schülerzahlen in den kommenden Schuljahren geliefert.

33

Für die Budgetierung werden im Einzelfall mehrere Produkte zu einem "Budgetierungsobjekt" zusammengefasst, wenn es sinnvoll ist und auch den Spielraum bezirklicher Entscheidungen bewusst offen hält. So werden die
beiden Produkte der Allgemeinen Kinder- und Jugendarbeit (die Erfassung der Kosten für den öffentlichen Träger
und für die freien Träger) bei der Berechnung der Budgetzuweisungen zusammengefasst.

Abbildung 8

2

1

68.603
54.551
77.924
102.357
53.499
126.165
79.781
59.204
50.395
44.760
46.626
86.083
849.948

Mitte
Friedrichshain-Kreuzberg
Pankow
Charlottenburg-Wilmersdorf
Spandau
Steglitz-Zehlendorf
Tempelhof-Schöneberg
Neukölln
Treptow-Köpenick
Marzahn-Hellersdorf
Lichtenberg
Reinickendorf

Berlin

Istmenge 2011

67.409

5.330
4.450
6.825
8.120
4.000
10.079
6.010
4.630
4.238
3.510
3.720
6.497

Schülerprognose
12/13 1

471.863

37.310
31.150
47.775
56.840
28.000
70.553
42.070
32.410
29.666
24.570
26.040
45.479

Prognose
insg.
x 7 Monate

68.219

5.550
4.550
7.165
8.150
3.940
10.179
5.870
4.590
4.368
3.640
3.840
6.377

Schülerprognose
13/14 2

Grundlage: SenBildWiss I C 1.9 (Modellrechnung zur Entwicklung der Schülerzahlen für das Schuljahr 2013/14).

341.095

27.750
22.750
35.825
40.750
19.700
50.895
29.350
22.950
21.840
18.200
19.200
31.885

Prognose
insg.
x 5 Monate

Grundlage: SenBildWiss I C 1.9 (Modellrechnung zur Entwicklung der Schülerzahlen für das Schuljahr 2012/13).

31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42

Bezirk

Planmengen 2013 für das Produkt 78461
"Bereitstellung von Schulplätzen für Gymnasien"

812.958

65.060
53.900
83.600
97.590
47.700
121.448
71.420
55.360
51.506
42.770
45.240
77.364

Planmenge

September 2012

46

47

Da sich die Zuweisung nun nicht auf Schul-, sondern auf Haushaltsjahre bezieht,
müssen die Zahlen über die Schülerprognosen 2012/2013 bzw. 2013/2014 nur in den
entsprechenden Zeitanteilen berücksichtigt werden, um zu einer Planmenge für das
die Schuljahre überschneidende Haushaltsjahr zu kommen.
Gegen ein solches Verfahren ist sicher weder im Grundsatz noch im Detail etwas einzuwenden. Ein Problem entsteht nur dann, wenn die prognostizierten Daten relevant
von den tatsächlichen Entwicklungen abweichen. Dieses Verfahren ist daher in die
Kategoriegruppe A eingestuft worden. Die Kategoriengruppen richten sich nach dem
Grad der (bezirklichen) Beeinflussbarkeit der Mengenerstellung34 und bestimmen den
Umgang der Finanzverwaltung mit den Produkten in der Phase 4 – der Nachbudgetierung. Die Produkte der Kategorie A werden von der Finanzverwaltung im Rahmen
der Basiskorrekturen sowohl bei Mengenüber- als auch -unterschreitungen nachbudgetiert. Allerdings nicht alle zu 100 Prozent: Da nicht jeder Schüler mehr oder weniger neue "Vollkosten" bei der sächlichen Ausstattung der Schulen auslöst, werden die
Produkte der Schulträgerschaft nur mit 10 Prozent nachbudgetiert. Anders bei der
Schülerbeköstigung, wo das Budget zu 100 Prozent an die tatsächlich ausgereichten
Portionen angepasst wird.
Wesentlich komplizierter und „anspruchsvoller“ sind die kennzahlgestützten Planmengenverfahren, die früher auch als Wertausgleichsverfahren bezeichnet wurden.
Ich habe als Beispiel die Bestimmung der Planmengen für das Budgetierungsobjekt
"Allgemeine Kinder- und Jugendförderung gewählt (siehe zur konkreten Berechnung
die Darstellung der Finanzverwaltung in Abbildung 9).
Der Grundgedanke des Verfahrens besteht darin, für diese Produkte, deren Erstellung formal in der Entscheidungshoheit der Bezirke liegt, eine Mindestausstattung zu
finanzieren und gleichzeitig bei dieser Finanzierung sozialstrukturelle und sozialräumliche Besonderheiten der Bezirke zu berücksichtigen. Dies geschieht durch Umverteilung von Mengen zwischen den Bezirken, denn die Summe aller Planmengen ist anders als bei Prognoseverfahren - immer gleich der Summe der angemeldeten IstMengen der Bezirke.

34

Es werden vier Kategoriegruppen unterschieden (A - Produkte mit rein nachfragebestimmter Mengen, B- Angebotsprodukte mit zentral gesetzter Mindestmenge, C - Angebotsprodukte in bezirklicher Mengensteuerung, D Transferprodukte). Diese Kategoriengruppen zerfallen dann jeweils wieder in zwei Kategorien.

0,91

0,97

1,00

0,75

0,97

1,26

0,84

0,92

0,94

0,97

38.130

33.653

31.316

38.981

41.046

43.039

25.006

28.797

26.077

34.356

33 Pankow

34 Charl.-Wilmersd.

35 Spandau

36 Steglitz-Zehlend.

37 Tempelh.-Schbg.

38 Neukölln

39 Treptow-Köpen.

40 Marzahn-Hellersd.

41 Lichtenberg

42 Reinickendorf
1,0

1,26

0,70

0,76

0,87

1,18

1,20

1,20

1,22

1,08

0,75

0,91

0,85

Anteil
25%

Anteil der 10 <19 Jährigen an
den 6 - <21
Jährigen

1,0

0,91

1,01

1,01

0,82

1,20

0,95

0,72

1,02

0,85

0,85

1,30

1,29

Anteil
25%

Anteil ALG IIEmpf. 7 - <18
Jahre an der
gleichaltr.
Bevölkerung

410.853

35.134

23.278

25.856

20.928

52.423

41.690

33.141

32.978

32.424

32.413

31.913

48.675

Gewichtete
Zielgruppe

2.015.377

134.723

161.532

166.967

156.906

194.997

159.340

127.750

118.832

80.159

244.268

231.877

238.026

B0103
(korr.)
IstMenge
2011

4,91

3,83

6,94

6,46

7,50

3,72

3,82

3,85

3,60

2,47

7,54

7,27

4,89

Ist-Kennzahl
"bereitgest.
Std. je gew.
Einwohner"

Abbildung 9

Auf Wunsch der SenBWF erfolgte keine Aktualisierung des Fachindikators "Anteil ALG II-Empf. 7 - <18 Jahre an der gleichaltr. Bevölkerung".

1,0

1,10

29.119

32 Friedr.-Kreuzbg.

410.855

1,30

41.335

31 Mitte

Summe

Anteil
50%

Einwohner 6
bis unter 21
Jahre

Bezirk

Zielgruppe:

Sozialräuml.
Entwicklungstendenz

8

4

5

2

10

9

7

11

12

1

3

6

Ranking

1.528.243

130.687

86.587

96.176

77.846

194.997

155.074

123.274

122.668

120.607

120.566

118.706

181.056

Planmengenbildung
(Schritt 1):
Menge bei
Kennzahl
"3,72"
Angebotsstd."

531.417

4.036

74.945

70.791

79.060

0

4.266

4.476

0

0

123.702

113.171

56.970

(pos.) Differenzbetrag
zwischen
Ist-Menge und
Schritt 1

Planmengen 2013
Produkt 78387 und 78401 (B0103) "Allg. Kinder- und Jugendförderung"

487.134

3.699

68.700

64.892

72.472

0

3.911

4.103

0

0

113.394

103.740

52.223

Planmengenbildung
(Schritt 2):
Verteilung der
Restmengen

2.015.378

134.387

155.287

161.068

150.318

194.997

158.984

127.377

122.668

120.607

233.960

222.446

233.279

Planmenge
insgesamt

4,91

3,82

6,67

6,23

7,18

3,72

3,81

3,84

3,72

3,72

7,22

6,97

4,79

tatsächlich
finanzierte
Kennzahl

September 2012

48

49

Ausgangsgröße ist – naheliegend – die "Zielgruppe" der Leistungserbringung, in diesem Fall also die Zahl der Einwohner im Bezirk zwischen 6 und 21 Jahren. Um die
sozialstrukturellen Besonderheiten zur Geltung kommen zu lassen - also jene Bezirke,
die sozial stärker belastet sind als andere, besser zu stellen - werden diese "Echtzahlen" gewichtet. Die Mentorengruppe, die dieses Produkt bearbeitet, hat sich darauf
verständigt, als solche Gewichtungsfaktoren die sogenannte „Sozialräumliche Entwicklungstendenzen“, den Anteil der 10 bis unter 19jährigen an der Zielgruppe und
den Anteil der ALG-II-Empfangenden an der gleichaltrigen Bevölkerung zu verwenden. Eine „kritische“ sozialräumliche Entwicklungstendenz führt also zu einer (fiktiv)
höheren Einwohnerzahl, ebenso wie ein überdurchschnittlich (im Vergleich zu den
anderen Bezirken) hoher Anteil an Kindern und Jugendlichen, die Sozialleistungen
empfangen.
Für die Bestimmung der „sozialräumlichen Entwicklungstendenzen“ greifen die Finanzer auf langjährige Erhebungen der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung zurück.
Diese haben einen „Sozialstrukturatlas“ für das Land entwickelt, der das Stadtgebiet
in viele kleine „Planungsgebiete“ aufteilt, und für jedes dieser Planungsgebiete anhand einer Vielzahl von Indikatoren eben eine „sozialräumliche Entwicklungstendenz“
bestimmt. Als Faktoren wurden unter anderem das Wanderungsvolumen der Wohnbevölkerung (hohe Stabilität als positive Entwicklungstendenz unterstellend), die Erwerbstätigkeit, der Anteil ausländischer Mitbewohner/innen, der Anteil der Kinder,
der Senioren usw. definiert.
So ergibt sich für jedes dieser Planungsgebiete eine Zahl, und durch die Zusammenfassung der Planungsgebiete für einen Bezirk erhält man einen Wert für die sozialräumliche Entwicklung, der mindestens alle zwei Jahre neu bestimmt wird und in diesem Beispiel zwischen 1,30 („schlechtester“ Wert für Mitte) und 0,75 („bester“ Wert
für Steglitz-Zehlendorf) schwankt. Dieser sozialräumliche Indikator und die beiden
anderen Faktoren (die auch in einer Spanne zwischen 0,7 und 1,3 dargestellt werden) gehen in einen Gewichtungsfaktor ein, der seinerseits mit der „Zielgruppe“ multipliziert wird und so eine gewichtete Zielgruppe ergibt.
Nachdem im ersten Schritt also die „gewichtete Zielgruppe“ definiert worden ist, wird
nun im zweiten Schritt eine Mindestversorgung definiert. Dazu werden die (korrigierten) Ist-Mengen des Jahres 2011 durch die „gewichteten“ Einwohner dividiert. Es

50
ergeben sich zwischen 7,54 (Pankow) und 2,47 (Charlottenburg-Wilmersdorf) „bereitgestellte Angebotsstunden je gewichteter Einwohner“. Und dann kommt die eigentliche politische Entscheidung: Als Mindestgröße für die Budgetierung 2013 werden 3,72 Angebotsstunden je gewichteten Einwohner festgelegt. Das ist der Wert
des 10. Bezirks im Ranking der Einwohner. Diese „Marge“ liegt deutlich unter dem
Durchschnitt der Bezirke im Jahr 2002 (4,91 Angebotsstunden) und wird nur von den
Bezirken Charlottenburg-Wilmersdorf und Spandau unterschritten.
Der Rest ist Rechnen: Zunächst werden die Mindestplanmengen für alle Bezirke errechnet, indem die Mindestgröße mit den gewichteten Einwohnern multipliziert wird.
Diese Mindestplanmenge ist für alle Bezirke gesichert. Anschließend werden die
„Restmengen“ (die Differenz zwischen den schon verteilten Mindestplanmengen und
der Gesamt-Ist-Menge des Jahres 2011) auf jene neun Bezirke verteilt, die mit ihren
Ist-Mengen 2011 über den neu errechneten Mindestplanmengen lagen. Da die genannten zwei Bezirke mehr Mengen finanziert bekommen, als sie zwei Jahre zuvor
„verbraucht“ hatten, und ein Bezirk - nämlich der zehnte im Ranking - genau seine
Ist-Menge wieder bekommt, bleiben für die anderen neun nur noch knapp 92 Prozent
ihrer alten „Rest-Menge“ übrig – sie erhalten also alle entsprechend weniger. Die
„Streuung“ der finanzierten Mengen verringert sich: Die Bezirke haben nun – zumindest aus der Zuweisung – nur noch zwischen 3,72 und 7,22 Angebotsstunden je
„gewichteten Einwohner“ finanziert.
Das Verfahren hat die postulierten Ziele erreicht: Für alle Bezirke wird eine Mindestmenge finanziert, die so groß ist wie die Ist-Menge des 10. Bezirks in einer Reihung
"Menge je Einwohner", und es gab einen sozialen Ausgleich, weil durch die soziale
Indizierung der Einwohnerzahlen Bezirke mit hoher Belastung hinsichtlich dieser Zahl
künstlich "hochgerechnet" wurden (andere natürlich "hinunter", denn zum Schluss ist
die gewichtete Zielgruppe genau so groß wie die tatsächliche).
Es wird aber auch sofort deutlich: Die Wirkung der sozialen Indizierung kann durch
die Umverteilung wegen der Bildung einer Mindestmenge weit "überkompensiert"
werden. Die "gewichtete Zielgruppe" in Mitte ist weit größer (48.675 Einwohner in
der Altersgruppe) als die "tatsächliche" Zielgruppe (41.335 Einwohner) - und trotzdem bekommt Mitte am Ende eine niedrigere Planmenge als dort zwei Jahre zuvor
Ist-Mengen produziert worden waren. Der Grund ist die "Abgabe" von Planmengen

51
vor allem nach Charlottenburg-Wilmersdorf, um dort die Mindestausstattung zu erreichen.
Das Verfahren weist also ein deutliches inhaltliches Problem auf. Es ist – wie bei allen
Produkten in bezirklicher Mengensteuerung – in die Planmengenkategorie 6 eingeordnet worden; das heißt, Über- oder Unterschreitungen werden am Ende des Jahres
keinesfalls irgendwie „abgefedert“. Das Verfahren verlangt von den Bezirken, die eine
Minderung ihrer Planmenge unter das Ist des vorletzten Jahres hinnehmen müssen,
eine Menge „Einsicht“: Sicherlich ist jeder Sozialarbeiter dafür, dass es hinsichtlich
der Angebote der Jugendfreizeiteinrichtungen eine „Mindestversorgung“ in dieser
Stadt gibt. Aber es wirft sich natürlich die Frage auf, ob man diese Mindestversorgung für jene Bezirke, die sie bisher nicht gewährleistet haben, nun aus dem eigenen
Etat finanzieren soll. Und fast folgerichtig entsteht die Frage, wie eigentlich verhindert werden soll, dass jene Bezirke, die „mehr“ erhalten haben, als sie selbst finanzierten, diesen „ungewollten“ Überschuss an Finanzmitteln nun nicht außerhalb dieses Produktes, außerhalb der Jugendarbeit verwenden. Wenn es keine „Abfederung“
gibt, weder im positiven noch im negativen Sinne, kann man kaum verhindern, dass
solche Mindeststandards – zum Beispiel über Entscheidungen der Managementliste –
unterlaufen werden. Und da hört das Verständnis der Sozialarbeiter wie der Jugendpolitiker – nachvollziehbar – auf.
Es geht bei diesen Verfahren immer um die Berechnung einer Zuweisung an die Bezirke – und nicht um die (im Bezirk entschiedene) Verwendung der Mittel. Eine mit
der Berechnung von Mindestzuweisungen verbundene Festlegung der zweckgebundenen Verwendung dieser Mindestzuweisung würde dem Globalsummengedanken
widersprechen. Folglich muss in Kauf genommen werden, dass Bezirke ihre zur Sicherung sozialer Standards zugewiesenen Finanzen tatsächlich an anderer Stelle
verwenden.
Die Finanzverwaltung prüft seit einigen Jahren im Rahmen der Nachschau der Bezirkshaushaltspläne, inwieweit "begünstigte Bezirke" ihre Zuschläge verwendet haben, um tatsächlich die soziale Infrastruktur zu stärken. In der Nachschau zu den
Haushaltsplänen 2012/2013 wird bilanziert, dass es "überwiegend zu den gewünschten Ausgleichseffekten gekommen" sei - wenn auch nicht in jedem Fall bei den betroffenen Produkten selbst.

52
3.2.5

Exkurs: Und was lernen wir daraus? – Über mögliche Schlussfolgerungen bei der Auswertung eines einzigen Produktblattes

Hinter all diesen Zahlen stehen ja letzten Endes konkrete Arbeitsleistungen vor Ort,
im Fall der "Allgemeinen Kinder- und Jugendarbeit" konkrete Angebote des kommunalen und der freien Träger. In diesem kleinen Exkurs will ich die inhaltlichen (und
auch politischen) Fragen anreißen, die bei der Analyse eines Produktblattes entstehen (sollten). Der geneigte Leser, der sich nicht für dieses Produkt interessiert, kann
gern zum nächsten Abschnitt übergehen. Ich kann das nicht, denn in den schönen
Stunden meines (Arbeits-)Lebens war ich nicht nur Finanz-, sondern auch Jugendstadtrat im Bezirk Mitte.
Warum mein Blick gerade auf dieses Produkt fällt, ist relativ übersichtlich. Es war das
„Massenprodukt“ des Fachbereiches Jugendförderung in „meinem“ LuV Jugend, mit
einem Volumen von mehr als 8,5 Millionen € (in der Anmeldung) macht es mehr als
80 Prozent des Gesamtvolumens der externen Produkte im Fachbereich aus. Und es
war über Jahre auch der größte „Verlustbringer“ aller Produkte.
Prinzipiell hat man, wenn man sich mit diesen Verlusten auseinandersetzt, zwei verschiedene Strategien (Zielrichtungen) zur Verfügung. Man kann sich (natürlich nicht
nur alternativ) darum bemühen, das mit der Zuweisung zur Verfügung gestellte Budget zu erhöhen, und/oder man lenkt sein Augenmerk vor allem auf das Absenken des
betriebenen Aufwandes, um dadurch den Verlust zur Zuweisung zu senken.
Die Erhöhung der Zuweisung ist vor allem durch eine Erhöhung der Menge zu erreichen, und das war auch der erste Schritt in unseren Überlegungen bei der Auswertung der oben genannten Verluste. Als Finanzer bekommt man schnell heraus, dass
eine Erhöhung der Menge, also der Angebotsstunden in den Jugendfreizeiteinrichtungen um 5 Prozent (bei ansonsten gleich gebliebenen Rahmenbedingungen) den
„Verlust“ beim Produkt um zwei Drittel reduziert hätte. Wir (also natürlich vor allem
der Fachbereich selbst) haben daher schon vor zehn Jahren den Einsatz der Arbeitszeit (die Verwendung der nominell zur Verfügung stehenden Stunden) in Angebotsstunden untersucht, und zwar in allen (damals) 22 kommunalen Jugendfreizeiteinrichtungen des Bezirkes. Und – gemeinsam mit den dort Beschäftigten – gegebenenfalls Vereinbarungen zur Ausweitung der Öffnungszeiten (und zur Ausweitung der

53

Angebote) abgeschlossen, ohne dass die zur Verfügung stehenden Personalmittel
(einschließlich Honorare) erhöht werden müssen.
Dass dies immer auch ein politischer Abwägungsprozess ist, wird an folgendem Problem deutlich: Das Angebot der „Offenen Tür“ (die Jugendlichen können sich beschäftigen, womit sie wollen, Kicken oder Streetball oder einfach nur „rumhängen“) ist
wesentlicher Bestandteil der Arbeit solcher Einrichtungen, gerade in sozialen Brennpunkten, von denen der Bezirk reich gesegnet ist. Manchmal haben wir in diesem
Angebot 30 oder 40 Kinder und Jugendliche, für die wir natürlich auch entsprechendes Personal brauchen. Für die Kosten- und Leistungsrechnung ist das ein Angebot
mit hohem Personalaufwand. Neigungsorientierte Gruppenarbeit (vom Nähzirkel für
arabische Mädchengruppen bis zum Reparieren von Fahrrädern) oder Hausaufgabenhilfe mit 10 bis 12 jungen Menschen sind auch jeweils ein Angebot, und die kann
man notfalls auch parallel zueinander stattfinden lassen. Nun können wir nicht, „nur“
weil uns das in der Budgetierung mehr „bringt“, auf die „Offene Tür“ verzichten und
uns ganz der stillen Neigungsarbeit widmen. Die mit solchen Abwägungen verbundenen Entscheidungsprozesse sind immer nur vor Ort und immer nur mit den dort Tätigen zu führen, mit hoher Transparenz und Überzeugungskraft.
Eine Erhöhung des Budgets ist auch über die Senkung der budgetunwirksamen Kosten zu erreichen, und so war – auch in jeder Einrichtung – zu prüfen, ob die „traditionell“ zur Verfügung stehenden (landeseigenen) Räumlichkeiten tatsächlich gebraucht werden oder es Möglichkeiten gibt, die Raumnutzung ohne (wesentliche)
Angebotseinschränkung zu „optimieren“. Das betraf vor allem Einrichtungen, die ansonsten multifunktional genutzt wurden und wo aufzugebende Räume nicht dem
Leerstand verfielen.
Hinsichtlich der zweiten Strategie, also der Senkung des Aufwandes und dem damit
verbundenen Abbau des Verlustes, haben sich auch zwei wesentliche Handlungsbereiche heraus kristallisiert: Erstens der Abbau von Personalaufwand außerhalb der
Einrichtungen (also in der „Verwaltung“ des Fachbereiches, deren Kosten – so ungerecht das klingt – auf den vor Ort erstellten Produkten „abgelagert“ werden), und
zweitens die Auseinandersetzung mit den budgetwirksamen Kosten in den Einrichtungen. Dabei wurde erneut deutlich, wie wichtig es ist, wenn vor allem die Leiterinnen und Leiter der Einrichtungen nicht nur diese als die „ihren“, sondern auch sich

54

selbst als die „Kostenstellenverantwortlichen“ begreifen. In Mitte haben wir ein „zentrales Gebäude- und Dienstleistungsmanagement“. So sinnvoll es ist, die Bewirtschaftung von Gebäuden zentral verwalten zu lassen und einer Gruppe von Spezialist/innen anzuvertrauen – das birgt doch auch immer die Gefahr zurückgehender
Eigenverantwortung und zurückgehenden Engagements vor Ort in sich. Zugespitzt
(und trotzdem wahr): Wen hat es denn in der Jugendförderung schon interessiert,
wenn in der Infrastrukturträger-Kostenrechnung bei einem „Kostenträger“ des Fachbereiches plötzlich Wasserkosten von weit über 17 Tausend € „auftauchten“? Für die
Bewirtschaftung ist doch eine Serviceeinheit zuständig, und die wird schon wissen,
warum das so ist. (Rohrbruch? Rechnungen aus den vergangenen Jahren?) Wenn
aber diese Kosten dazu führen, dass das der Jugendförderung selbst zur Verfügung
stehende Budget geschmälert wird – und das ist ja das Ende vom Lied, wenn die
„Phase 3“ einmal funktioniert –, dann bekommt man doch relativ schnell heraus,
dass über den im Vorderhaus, das der Jugendförderung „untersteht“, installierten
Wasserzähler auch der Wasserverbrauch der das „Hinterhaus“ besetzenden Schule
erfasst wird, und sorgt für Abhilfe.
Niemand kann voraussagen, ob die im Fachbereich eingeleiteten Maßnahmen letzten
Endes tatsächlich zu einer „Verbesserung“ des Budgetierungsergebnisses führen werden, denn dieses ist ja nicht nur von der eigenen Kostenrechnung, sondern auch davon abhängig, was in den anderen Bezirken passiert. Es ist auch möglich, dass die
Bemühungen zur Reduzierung von Kosten anderswo noch größer sind als bei uns,
und dann hätte man „Gewinn“, sondern vielleicht noch größeren „Verlust“ zu verbuchen. Dennoch ist zweierlei deutlich geworden:
Das System der Budgetierung soll und wird wohl dazu führen, dass Eigenverantwortung eine viel größere Rolle als bisher spielt. Fast gebetsmühlenartig habe ich damals
den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den Jugendfreizeiteinrichtungen gesagt: Es
liegt immer weniger an mir, dem politisch Verantwortlichen, was in zukünftigen
Haushaltsjahren im „Ansatz“ steht. Es liegt vor allem an euch. Und:
Wenn in den vergangenen Jahrzehnten und unter kameraler Betrachtung die zur Verfügung stehenden Finanzmittel abgesenkt wurden, war der erste Gedanke oft die

55

Schließung von bezirklichen Einrichtungen und die damit verbundene Kürzung der
Personalmittel. Das betraf vor allem jene Bereiche der Verwaltung, die die sogenannten „Küraufgaben“ bewältigten, also jene – für das gesellschaftliche Leben im Kiez
und im Bezirk häufig unverzichtbaren - Leistungen erbrachten, für die es keinen individuell einklagbaren Rechtsanspruch gibt: die Kultur, die Bibliotheken, die Jugendund Seniorenfreizeitstätten. Jetzt hat sich die Optik verschoben. Nicht mehr die Einrichtungen mit dem hohen Einsatz von Mitteln stehen „im Visier“ der – wohl kaum
ausbleibenden – Sparanstrengungen, sondern jene, die die geringste „Effektivität“
erbringen. Wenn ich eine Einrichtung schließe (und das Personal entsprechend abbaue), die mich 4 Prozent meiner Mittel „kostete“, aber 6 Prozent meines Angebotes
erbracht hat, dann ist das nicht nur jugendpolitisch eine Katastrophe, sondern auch
finanzpolitisch ein Desaster. Und Produkte, die gar nicht mehr erbracht werden, werden auch nicht finanziert.
„Müssen wir denn jetzt alle nur noch rechnen?“, hatte mich damals eine Kollegin aus
einer Einrichtung nach einer Mitarbeiterversammlung gefragt. Nein, liebe Kollegin.
Natürlich werden wir auch weiterhin Bedarfe prüfen, nach sozialen Kriterien entscheiden, Jugendhilfe im besten Sinne des Wortes betreiben. Aber rechnen müssen
wir auch. Und anders und mehr als bisher.

56

3.2.6

Vom Produktbudget des einzelnen Produktes zum Produktsummenbudget für den Bezirk. Die Normierung.

Wieder zurück zum Verfahren, wieder zurück in „Phase 2“. Wir haben jetzt ein Produktbudget für ein externes Produkt, gebildet aus dem Zuweisungssatz („Preis“) mal
Plan- oder Ist-Menge. Dieses Verfahren wird für alle externen Produkte durchgeführt,
die über einen Median budgetiert werden.
Das weitere Verfahren unterscheidet grundsätzlich zwischen "normierbaren Produkten" und Produkten "außerhalb der Normierung", und daher muss zunächst die Normierung betrachtet werden.
Ich hatte schon einleitend (Abschnitt 3.1) darauf hingewiesen, dass die entscheidende Weichenstellung bezüglich der Globalsummen der Bezirke bei der Bestimmung
des "Bezirksplafonds" erfolgt. Damit ist die Größe des "Gesamtkuchens" festgelegt,
der anschließend zur Verteilung kommt. Und ich hatte darauf hingewiesen, dass sich
das Produktsummenbudget aller Bezirke aus der Differenz zwischen Bezirksplafonds
und "sonstigen Transfers" (siehe dazu Abschnitt 3.3) errechnet.
Die Summe aller PSB ist also "gedeckelt". Wenn jetzt das soeben beschriebene Verfahren der Berechnung eines Produktbudgets für alle Produkte durchgeführt ist und
man die "Ansprüche" der Bezirke aus diesen Berechnungen addiert, dann ist diese
Summe zwangsläufig größer als der vorher bestimmte Bezirksplafonds - obwohl die
beschriebenen Verfahren bei jedem einzelnen Produktbudget dazu geführt haben,
dass das Produktbudget kleiner ist als die angemeldeten Kosten.
Dieser Effekt hat vor allem "technische" Gründe. Die Bezirke "verbrauchen" bei ihrer
Produkterstellung auch finanzielle Mittel, die sie nicht über die Globalsummen finanziert bekommen hatten und die auch in Zukunft nicht aus den Globalsummen (der
Alimentierung durch den Landeshaushalt) finanziert werden brauchen und sollen:
•

Die Bezirke finanzieren ihre Ausgaben auch durch "eigene Einnahmen", die nicht
Bestandteil der Einnahmevorgabe durch das Land sind. Dazu zählen die Einnahmen aus Mieten und Pachten (weit über 50 Mio. € in allen Bezirken zusammen),
die Einnahmen aus der Verteilung der Erlöse aus Grundstücksverkäufen, die
(überschüssigen) Einnahmen aus der Parkraumbewirtschaftung, die in den betref-

57
fenden Bezirken über den Wirtschaftsplan in den Haushalt fließen35, aber auch die
"Entnahmen aus der (bezirklichen) Rücklage", mit denen die Bezirke eigene Ausgaben finanzieren können.
•

Die Bezirke können ihre "positiven Jahresabschlüsse" - und viele Bezirke verzeichnen diese - in späteren Jahren wieder verwenden. Auch diese Mittel fließen
dann in die Produkterstellung ein und werden durch den Landeshaushalt naturgemäß nicht "refinanziert".

Und schließlich gehört zur Wahrheit auch, dass die Berechnung der einzelnen Teilplafonds, die den Bezirksplafonds gebildet haben, das Niveau des Bezirksplafonds absenken. So hat die Finanzverwaltung über Jahre den Teilplafonds für sächliche Verwaltungsausgaben nicht nach den tatsächlichen Ist-Ausgaben im Vorjahr, sondern
durch Fortschreibung eines "fiktiven" Plafonds gebildet, der - zumindest nach Auffassung der Bezirke - nur noch wenig mit dem Leben zu tun hatte. Und bei der Berechnung des Teilplafonds Personal wurden - neben anderen Sachverhalten (z.B. Tarifsteigerungen) - auch jährliche "Personalabbauraten" (bis 2010: mehr als 3 Prozent,
2012: zwei Prozent, 2013: 1,3 Prozent) eingerechnet, die das im Bezirksplafonds zur
Verfügung stehende Geld künstlich "verknappt" haben36.
Es ist aber folgerichtig und nachvollziehbar, dass Gelder, die die Bezirke 2010 bei
ihrer Produkterstellung verbraucht haben und die damals nicht aus der Zuweisung
des Landes stammten, bei der Berechnung der Produktsummenbudgets für die Globalsummen für 2012 wieder eliminiert werden müssen. Da man dies nicht - oder jedenfalls nicht ohne unverhältnismäßigen Aufwand - aus den einzelnen Produkten
"herausrechnen" kann, bleibt nur die Normierung über alle Produkte und alle Bezirke
in gleichem Maße. Das mag "ungerecht" sein, weil die Bezirke in durchaus unterschiedlichem Maße "eigene Einnahmen" verwendet haben (und verwenden können),
ist aber technisch gegenwärtig nicht anders lösbar.
Das Normierungsvolumen unterliegt Schwankungen, hat aber in den letzten Jahren
deutlich zugenommen. Waren es 2008 rund 81 Mio. €, so mussten bei der Zuweisung

35

das ist der "reine Überschuss" aus den Automaten, nicht die Buß- und Ordnungsgelder.
Dass die Bezirke, wie die Finanzverwaltung jährlich wiederkehrend genüsslich berichtete, letztlich mit diesem
Personalplafonds ausgekommen sind, lag nicht am Plan, sondern am Leben: Die Einstellungsmöglichkeiten waren
bis 2012 extrem begrenzt, die Besetzungsverfahren dauerten lange und haushaltswirtschaftliche Sperren taten ihr
Übriges.
36

58
für 2012 (Stand: 1. Fortschreibung) schon 153 Mio. € "wegnormiert" werden. Dies
lag vor allem an den mit "technischen Gründen" beschriebenen Umständen - nach
Selbstauskunft der Finanzverwaltung hatten vor allem die eigene Einnahmen der Bezirke in einem Umfang von 85 Mio. €, fremdfinanziertes Personal (insbesondere Personalüberhang des ZeP) im Umfang von 24 Mio. € und die Verwendung von in 2010
nicht verausgabten Investitionsmittel i.H.v. 14 Mio. das (tatsächlich exorbitante) Volumen der notwendigen Normierungen hervorgerufen37.
Diese "Normierungen" werden jedoch - anders als die auch "Produktnormierung"
genannte Verwendung des Medianfaktors - nicht direkt bei den Produkten vollzogen.
Sie sind sozusagen "nachrichtlich" ausgewiesen - vor allem, damit die Bezirke selbst
dann bei ihrer "Verarbeitung" der PSB und der Globalsummen einen Anhaltspunkt
dafür haben, inwieweit das "eigentlich" zur Verfügung stehende Produktbudget gekürzt werden muss, um insgesamt mit der zur Verfügung stehenden Zuweisung auszukommen. Die Normierung wird als - über alle Bezirke einheitliche - Normierungsquote ausgewiesen.
Dass diese Quote (2012: 10,6 %) relativ hoch ausfällt liegt auch daran, dass die
Normierung nicht über alle Produkte berechnet wird. Bei einem Produktsummenbudget vor Normierung von 4,75 Mrd. € werden über 2,7 Mrd. "außerhalb der Normierung" zugewiesen. Das sind die Produktbudgets für den klassischen T-Teil: Hilfen zur
Erziehung, Hilfen in besonderen Lebenslagen, Krankenhilfe, Kita-Kosten u.a., für die
eigene "Teilbudgets" berechnet werden. Die Normierung wird so im Wesentlichen
nur über die klassischen Verwaltungsprodukte ausgewiesen und sieht dementsprechend höher aus.
Die Normierung dient also der Einhaltung der Gesamtzuweisung entsprechend der
Höhe des Bezirksplafonds. Die Gründe seiner Entstehung sind in hohem Maße technischer Natur. Wenn die "Normierungsquote" gesenkt werden soll, muss vor allem um
einen höheren Bezirksplafond gekämpft werden.

Für alle "normierbaren" Produkte stellt sich das weitere Vorgehen im Budgetierungsverfahren wie folgt dar:
37
Schreiben der Senatsverwaltung für Finanzen an die Finanzstadträte der Bezirksämter zur Globalsummenzuweisung 2012/2013 vom 15. April 2011

59

Produktbudgets für alle externen Produkte, die medianbudgetiert werden
+ Produktbudgets für alle externen Produkte, die auf Basis Istkosten budgetiert werden
+ Budget für (das) externe, pauschalierte Produkt
+ Zuweisung für Sondertatbestände,
– ggf. Korrekturabschläge, Personalabschlag Ost
= Produktsummenbudget normierbar für den Bezirk
– „Normierungsabschlag“ (Anpassung der Summe der Produktsummenbudgets aller
Bezirke an den vorab bestimmten "Bezirksplafonds")

Einige wenige externe Produkte werden nicht auf der Basis eines Medians budgetiert,
sondern auf der Basis der Ist-Kosten. Das kann unterschiedliche Gründe haben: Weil
sie nur in einem oder wenigen Bezirken erstellt werden, weil die zuständigen Mentoren (die Bezirksvertreter) keine Einigung zur Zählweise oder zur Produktbeschreibung
allgemein herstellen konnten, weil die Erfassung der Mengen nicht plausibel zu vereinbaren war. Im Jahr 2013 ist nur ein einziges Produkt (die Vaterschaftsanfechtung)
mit einem Volumen von 30 T€ ist-Kosten-budgetiert worden.
Pauschalierte (oder pauschaliert zugewiesene) Produkte waren jene, deren Erstellung
in Bezug auf Art, Umfang oder Qualität nicht eindeutig geregelt ist. Das ist inzwischen nur noch ein Produkt des Kulturamtes (79401 Förderung der Kulturprojekte).
Die Budgethöhe wird bestimmt, indem zunächst die Gesamtkosten des Vorjahres
(2010 knapp 2 Mio. Euro) erfasst werden. Die Hälfte dieses Betrages wird über alle
zwölf Bezirke des Landes gleichermaßen verteilt (sogenannter „Sockelbetrag“). Die
andere Hälfte wird in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl der Bezirke „aufgeteilt“,
Bezirke mit hoher Einwohnerzahl erhalten einen entsprechend höheren Anteil. Anders
als in früheren Jahren gibt es keinen „Anpassungsfaktor“ mehr, mit dem die Budgets
für alle Bezirke in gleichem Maße auf ein – vorher festgelegtes – Niveau herunternormiert wurden. Vor zehn Jahren ging es aber auch noch um über 60 Mio. € bei den
pauschalierten Produkten.

60
Bis 2008 wurden die Finanzmittel für das Allgemeine Finanzvermögen – das sind vor
allem die Kosten für die Grundstücke, die nicht (mehr) für Fachzwecke genutzt werden – entsprechend ihren tatsächlich aufgelaufenen Istkosten zugewiesen. Mit der
Umstellung des Umgang mit den in den Bezirken eingenommenen Mieten für
Grundstücke, Gebäude und Räume - sie sind nun nicht mehr Bestandteil der Einnahmevorgabe für die Bezirke - ist auch die Finanzierung des Finanzvermögens entfallen: Die Bezirke sollen ihr nicht mehr benötigtes Fachvermögen entweder abgeben
oder (wenn sie es denn unbedingt behalten wollen oder müssen) über die eigenen
Einnahmen selbst finanzieren.
Und schließlich gibt es noch – selten – „Sondertatbestände“, die bei der Zuweisung
Berücksichtigung finden. In „meinem“ Bezirk war es über lange Jahre das Rathaus im
Altbezirk Mitte, für das wir – nach einem Abgeordnetenhausbeschluss – Miete zahlen.
Es war wahrlich keine Entscheidung, die im Bezirk gefallen ist, und so erhielten wir
eine Gutschrift in Höhe der kalkulatorischen Grundstückszinsen für den Komplex in
der Karl-Marx-Allee – denn selbstverständlich ist dieser Betrag in der zu zahlenden
Miete enthalten, während bei den (vergleichbaren) landeseigenen Grundstücken
(Rathäusern) diese budgetunwirksamen Kosten – wie erläutert – nicht in die Budgetierung einfließen.
Korrekturabschläge werden von der Senatsverwaltung für Finanzen vorgenommen,
wenn zum Beispiel die Anlagenbuchhaltung fehlerhaft ist (nicht mit der in der „üblichen“ Kameralistik zu führenden Liste der Gebäude für die Hochbauunterhaltung
übereinstimmt) oder andere Buchungen falsch waren.
Innerhalb der Normierung werden jetzt auch die Abschläge berechnet, die die Ostund Mischbezirke dafür hinnehmen müssen, dass sie sowohl Beamte als Tarifangestellte haben, die dem Tarifkreis Ost zugerechnet werden. Da in die angemeldeten
Kosten nicht die tatsächlichen Personalkosten, sondern einheitliche Durchschnittssätze eingehen, würden diese Bezirke "mehr Geld" bekommen, als sie für ihre Beschäftigten tatsächlich brauchen. Das wird über einen "Personalabschlag Ost" korrigiert,
der für die vier "reinen" Ostbezirke zwischen acht und neun Millionen Euro ausmacht.

61
Außerhalb der Normierung kommen nun hinzu:
+ Produktbudgets für den T-Teil
+/- Sonderkalkulationen
+/- Budgetabtretungen
Die Produktbudgets für die Transferausgaben im T-Teil werden durch die Finanzverwaltung überwiegend nach (ihren) Erwartungen der Mengenentwicklungen fortgeschrieben. So waren für 2012 in der Regel die Ist-Ausgaben 2010 der Ausgangswert,
dann wurden in den einzelnen Transferbereichen Auf- oder Abschläge (prozentual
und einheitlich für die Bezirke) vorgenommen. Die in früheren Jahren gelegentlich
anzutreffenden, politisch motivierten Erwartungen ("die Zahl der Asylbewerber/innen
wird im kommenden Jahr um die Hälfte zurückgehen") werden nicht mehr formuliert,
die Entwicklungen werden nachvollziehbar eingeschätzt. Dadurch ist der Plafonds für
die Produkte des T-Teils in den letzten Jahren überdurchschnittlich gestiegen, so von
einem Ist 2010 in Höhe von 2,63 Mrd. € auf einen Plafonds im Jahr 2012 von 2,83
Mrd. €. Den Löwenanteil der Steigerung machen die Ausgaben für den Kita-Bereich
aus, wo wegen der schrittweise eingeführten Beitragsfreiheit, einer partiellen Ausweitung des Rechtsanspruchs und einer Verbesserung des sogen. Leitungsschlüssels im
Kita-Gesetz Vorsorge für zu erwartende Mehrausgaben in den Bezirken getroffen
wurde.
Bei den "Sonderkalkulationen" spielten beispielsweise die Auswirkungen der unterschiedlichen Tarifrechtskreise für die Kitas in freier Trägerschaft eine Rolle. Aufgrund
der zwischenzeitlich vereinheitlichten Kostensätze in den Kostenblättern ist diese
Sonderkalkulation 2013 entfallen. Sonderkalkulationen kommen zudem zum Tragen,
wenn die Auswirkungen neuer Sachverhalte oder Aufgaben noch nicht in den Produktkosten enthalten sind und auch bei der Budgetberechnung nicht nachträglich
"eingebaut" werden können (z.B. die BuT-Leistungen).
Bleiben noch die "Budgetabtretungen". Für insgesamt sieben Produkte ist im Rat der
Bürgermeister vereinbart worden, dass die Aufgaben (Entnahme Planproben, Bearbeitung des Produktkatalogs, Durchführung der Weinkontrollen...) jeweils in einem
Bezirk für alle anderen mit erledigt werden. Das lässt sich der realisierende Bezirk
natürlich "bezahlen", und so sind Abtretungen von Budgets vereinbart worden.

62
Auch wenn die Sonderfälle jetzt ein bisschen Platz eingenommen haben:
Die medianbudgetierten Produkte innerhalb und außerhalb der Normierung dominieren die Berechnung des Produktsummenbudgets vollständig. Bei einem Produktsummenbudget (2012) zwischen 300 Mio. € (Treptow-Köpenick) und 500 Mio. €
(Pankow) sind all die pauschalierten, ist-Kosten-budgetierten, abgetretenen und sonderkalkulierten Produkte wirklich nur Kleingeld.

3.2.7

Die kalkulatorischen Kosten

Auch die Mittel für die Verrechnung der kalkulatorischen Kosten werden mit dem
Produktsummenbudget zugewiesen, deshalb werden sie in diesem Abschnitt "mitbehandelt".
Ich hatte bei der Betrachtung der "Schnitte durch die Kosten" auf die Unterschiede
zwischen budgetwirksamen und budgetunwirksamen (kalkulatorischen) Kosten hingewiesen. Wie bei der Darstellung des Verlaufs der Kostenrechnung erläutert, werden in dieser auch die kalkulatorischen Kosten auf die Produkte gebucht und in der
Kostenstruktur ausgewiesen. Da der Median / Zuweisungspreis - anders als noch in
den ersten Jahren des Budgetierungsverfahrens - unter Berücksichtigung der kalkulatorischen Kosten gebildet wird, erhalten die Bezirke auch kalkulatorische Kostenbestandteile zugewiesen - wenn auch nicht genau "ihre" Kosten, da der Median ja über
alle Bezirke gebildet wird. Die Bezirke müssen aber genau "ihre" kalkulatorischen
Kosten (für Gebäude, Mobilien und Pensionen) wieder an den Landeshaushalt abführen. Daraus ergibt sich ein Spannungsverhältnis und auch die Möglichkeit der aktiven
Einflussnahme auf das Produktbudget.
Zur Darstellung der Wirkungsweise muss ich jetzt vereinfachen. Nehmen wir einmal
an, ein Bezirk hat einen generellen "Vorsprung" bei den kalkulatorischen Kosten gegenüber dem Durchschnitt der Bezirke, weil er unterdurchschnittliche kalkulatorische
Gebäudekosten ausweist (bei ansonsten vergleichbarer Kostenstruktur und Mengen"produktion"). Dann würde der Bezirk über alle Produkte einen unterdurchschnittlichen Stückkostensatz aufweisen. Er bekommt aber den durchschnittlichen Stückkostensatz finanziert und muss auch nur seine (unterdurchschnittlichen) kalkulatorischen
Gebäudekosten wieder an den Landeshaushalt abführen. Diesen Differenzbetrag aus

63
der Zuweisung kann er sozusagen "behalten": Für ihn hat sich "Papiergeld" (kalkulatorisch Kosten) in "echtes Geld" verwandelt.
Das funktioniert aber eben nur, wenn seine Kosten tatsächlich unterdurchschnittlich
sind, und finanziert wird das nicht etwa aus dem Landeshaushalt, sondern von jenen
Bezirken, die überdurchschnittliche kalkulatorische Kosten verzeichnen. Und es funktioniert auch nur, wenn die niedrigen kalkulatorischen Kosten nicht durch höhere
budgetwirksame Kosten "erkauft" werden38. Dennoch ist in den letzten Jahren ein
deutlicher Wettbewerb zwischen den Bezirken um die niedrigsten kalkulatorischen
Kosten (bei möglichst gleichbleibender oder sogar wachsender Produktmenge) entbrannt, um den soeben beschriebenen Effekt zu erreichen. Und da man diesen Wettbewerb nicht bei den Pensionen oder den Mobilien gewinnt, sondern bei den Gebäudekosten, gibt es in vielen Bezirken eigene "Programme" zur Senkung der kalkulatorischen (Stück-)Kosten durch Verdichtung des Raumangebots für die Beschäftigten,
durch Abmietung von Gebäudeteilen und Umzüge in "billigere" Objekte. Die Finanzverwaltung fordert und fördert das nach Kräften, denn am Ende lohnt es sich auch
für den Landeshaushalt: Leergezogene Gebäude können verwertet oder vermarktet
werden, und niedrigere kalkulatorische Gebäudekosten z.B. durch einen besseres
Verhältnis von Nutzfläche zu Gesamtfläche ist auch billiger zu bewirtschaften. Um es
einmal etwas leger zu formulieren: Ein Bezirksamt hätte sich ein ICC, in der die Nutzfläche nur etwa 10 Prozent der Bruttogeschossfläche ausmacht, schon lange nicht
mehr leisten können.
Die Finanzverwaltung informiert die Bezirke mit der Übersendung der Berechnungen
zu den bezirklichen Globalsummen auch über die Beträge, die im (kommenden) Jahr
an den Landeshaushalt als kalkulatorische Verrechnungen "abzuführen" sind. Nach
einer Vereinbarung mit den Bezirken aus dem Jahr 2010 entspricht dieser Betrag jeweils den kalkulatorischen Ist-Kosten des vorletzten Haushaltsjahres.

38

Und man muss natürlich immer im Blick behalten, dass es zwar - durch die "Zahlbarmachung" der
kalkulatorischen Kosten - für den Bezirkshaushalt scheinbar egal ist, ob eine Mietzahlung oder eine
Verrechnung an den Landeshaushalt erfolgt. Aus der Sicht der Landeshaushälter ist das aber nicht
so, denn bei Mietzahlungen verlässt das Geld den Kreislauf des Landeshaushaltes - bei den kalkulatorischen Verrechnungen nicht.

64
Die Beträge sind in den letzten Jahren rapide zurückgegangen, vor allem weil der
anzusetzende Kreditzinssatz gesunken ist39. Aber auch der wertmäßige Gebäudebestand der Bezirke hat sich verringert.
Wenn es einem Bezirk gelingt, im Laufe des Jahres bisher selbst genutzte Liegenschaften des Landes, deren kalkulatorische Kosten in die Berechnung seiner "Abgabepflicht" eingegangen waren, aufzugeben und auch an das Land zurückzugeben,
dann kann er seine laufende Zahlung (Verrechnung) an den Landeshaushalt reduzieren - ohne dass seine Zuweisung (z.B. über die Basiskorrektur) gemindert wird. Das
fällt auch unter die "Förderung" der bezirklichen Gebäudeabgabe durch die Senatsverwaltung für Finanzen.
Besonderer Druck entsteht für die Bezirke bei ihren Schulgebäuden. Insbesondere
jene Bezirke, die mit den sogenannten Hoffmann-Bauten aus dem vergangenen
Jahrhundert "gesegnet" sind, haben immer wieder geltend gemacht, dass sie benachteiligt seien. Die bisher vorliegenden Analysen zeigten aber, dass diese Bauten
pro Quadratmeter nicht teurer sind als Schulbauten aus anderen Zeitepochen. Möglicherweise haben sie jedoch schlechtere Raumnutzungsverhältnisse - führen also in
einem Vergleich "Nutzbarer Raum je Schüler/in" zu Benachteiligungen.
Mir scheint, dass manche Debatte über "Schulentwicklungsplanung" in den letzten
Jahren eher vor dem Hintergrund kalkulatorischer Gebäudekosten als vor dem Hintergrund pädagogischer Anforderungen geführt wurden. Für die Bezirksverordneten
lohnt es jedoch allemal, sich jeweils zu den Haushaltsberatungen über die Struktur
der kalkulatorischen Kosten im Bezirksvergleich informieren zu lassen.

39

siehe Ausführungen dazu im Abschnitt 2.2

65

3.3 Die "sonstigen Transfers" und der vertikale Wertausgleich
Die Mittel für die Ausgaben des Z-Teils, die in den Bezirken über 2 Milliarden Euro
ausmachen, werden als "sonstige Transfers" zugewiesen. Es handelt sich ganz überwiegend um Zahlungen, auf die der Empfänger einen einklagbaren Rechtsanspruch
hat. Die wesentlichen Transferfelder sind die Kosten der Unterkunft für Bezieher/innen des ALG II, die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, Hilfen
zum Lebensunterhalt, Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und Wohngeld.
Hinsichtlich der Bemessung der Zuweisungen ist ähnliches zu sagen wie bei den Mitteln für den T-Teil innerhalb des PSB. In den letzten Jahren hat sich eine Berechnung
dieses Teils der Globalsumme durchgesetzt, die von realistischen Annahmen ausgeht.
Für jeden einzelnen Bereich des Z-Teils gibt es - in den Übersendungsschreiben zum
Bezirksplafonds detailliert gezeigte - Berechnungsgrundlagen, die jeweils vom Ist des
letzten Haushaltsjahres ausgehen (für 2012 also von 2010). Um beim Jahr 2012 zu
bleiben: Während bei den Ausgaben für die Kosten der Unterkunft (diese bilden
knapp 70 Prozent der Ausgaben im Z-Teil) von einem nur noch geringen Anstieg ausgegangen wurde (tatsächlich waren die Ist-Ausgaben 2012 im Vergleich zu 2011 sogar leicht rückläufig), wurden die vermutlich benötigten Mittel für Grundsicherung im
Alter mit einer jährlichen Steigerungsrate von 3 % geplant (was sich als nicht ausreichend erwiesen hat).
Da diese Abweichungen im Jahresabschluss zu 100 Prozent basiskorrigiert werden
(natürlich nach oben und nach unten), hat es sich als richtig (und nicht risikobehaftet) erwiesen, die von der Finanzverwaltung zugewiesenen Mittel "1:1", d.h. ohne
Veränderungen, in den bezirklichen Haushaltsplan zu übernehmen. Die Steuerungsmöglichkeiten innerhalb eines Bezirks sind ausgesprochen beschränkt (wenn auch im
Einzelfall vorhanden, wie sich bei den BAFöG-Leistungen gezeigt hat).
Ebenfalls außerhalb des Produktsummenbudgets werden die Mittel des sogenannten
"vertikalen Wertausgleichs" zugewiesen. Warum "vertikal"? Weil es auch einen "horizontalen" Wertausgleich gibt: Bei der Berechung der Planmengen im Bereich der sozialen Infrastruktur werden die zugrundeliegenden Einwohnerzahlen nach sozialen
Kriterien gewichtet, so dass es letzten Endes zu Verschiebungen in der Finanzausstattung zwischen den Bezirken kommt. Das Volumen liegt allerdings deutlich unter

66
10 Mio. €. "Vertikal" ist dieser Wertausgleich, weil es eine zusätzliche Finanzierung
sozial belasteter Bezirke durch den Landeshaushalt ist, der nicht durch andere Bezirke "gegenfinanziert" wird - höchstens durch alle Bezirke zusammen, weil der Wertausgleich Bestandteil des Bezirksplafonds ist, und der ist ja gedeckelt.
Die Höhe des "vertikalen Wertausgleichs" beträgt seit 2009 (nach AH-Beschluss) 6,9
Mio. € - für alle sieben begünstigten Bezirke zusammen. Er wurde damals nach sozialen Kriterien berechnet und ist auch in seiner Verteilung (zwischen 1,16 Mio. € für
Mitte und 837 T€ für Tempelhof-Schöneberg) seitdem unverändert - allen Veränderungen in der Sozialstruktur der Bezirke zum Trotz. Dass sich darüber niemand wundert ist ein sicheres Indiz dafür, dass dieser "Wertausgleich" so marginal ausfällt,
dass er der Debatte nicht lohnt. Bezogen auf das potentielle Ausgabevolumen der
Bezirke machen die knapp 7 Mio. € nicht einmal 0,1 Prozent aus. Ein Almosen eben,
mehr nicht.

67

3.4 Die Einnahmeerwartungen der Finanzverwaltung
Die bisher dargestellten Bestandteile der Globalsummen der Bezirke betrafen ausnahmslos die Ausgabenseite. Die Bezirke erhalten aber nicht nur Geld aus dem Landeshaushalt, sie realisieren auch Einnahmen. Dabei muss zunächst unterschieden
werden in "eigene Einnahmen", für die es keine Vorgaben seitens des Landes gibt,
und jene Einnahmen, die im Zusammenhang mit budgetierten Verwaltungs- oder
Transferausgeben stehen und für die die Finanzverwaltung "Einnahmeerwartungen"
berechnet.
"Eigene Einnahmen" sind (nach einer aus dem Jahr 1999 stammenden Kategorisierung) entweder Einnahmen, denen Ausgaben gegenüberstehen, für die es keine
Zuweisung gibt (Einnahmefeld E 01) oder "managementbedingte" Einnahmen (Einnahmefeld E 02).
Der wichtigste "Fall" der Einnahmen E 01 sind die Einnahmen aus Mieten und
Pachten, die - nach den Planungen der Bezirke40 - in den Jahren 2012 bzw. 2013
rund 42 Mio. € betragen sollten. Während diese Gelder aber in der Regel für die Bewirtschaftung und Unterhaltung der betreffenden Liegenschaften benötigt werden,
sind die Einnahmen aus den Wirtschaftsplänen der Parkraumbewirtschaftung "echter
Gewinn". Dabei handelt es sich um jenen Überschuss, der aus den gezogenen "Tickets" der Parkraumautomaten nach Abzug der Aufwendungen für die Überwachung
der Parkraumzonen (personeller und sächlicher Art) "übrig bleibt" - in den sechs Bezirken (ohne Pankow) mit Bewirtschaftung macht das pro Jahr gute 5 Mio. € aus41.
Bei den "managementbedingten" Einnahmen im Feld E 02 handelt es sich inzwischen fast ausschließlich um die Erlösbeteiligungen aus Grundstücksverkäufen (des
Liegenschaftsfonds). Die Bezirke insgesamt werden daran (wenn es sich um
Grundstücke handelt, die aus ihrem Fach- bzw. Finanzvermögen an den Liegenschaftsfonds abgegeben wurden) mit 15 bis 25 Prozent beteiligt. Von dieser Summe
erhält der Bezirk, in dem das verkaufte Grundstück lag, die Hälfte - die andere Hälfte

40
Alle folgenden Zahlen aus der Nachschau der Senatsverwaltung für Finanzen zu den Bezirkshaushaltsplänen
2012/2013.
41
Pankow ist ein Sonderfall. Wegen der dort erst ab 2010 eingeführten - und inzwischen erweiterten - Parkraumbewirtschaftung übersteigen dort die Aufwendungen noch die Erlöse aus der Parkraumbewirtschaftung. Das wird
allerdings durch erhebliche Einnahmen aus Buß- und Ordnungsgeldern (zumindest für den Bezirkshaushalt) wieder mehr als ausgeglichen....

68
geht in einen großen Topf und wird zwischen allen Bezirken nach Einwohnerzahl verteilt.
In den letzten Jahren haben die Bezirke zusammen auf diese Art und Weise regelmäßig zwischen 15 und 25 Mio. € an Einnahmen generiert - dabei hat es Mitte allein
im Jahr 2008 mal auf knapp 11 Mio. € gebracht. Regelmäßig liegt das "Ist" der Bezirke - wegen des beschriebenen Umverteilungsmodus - zwischen 1 und 2 Millionen.
Die Planungen sind in der Regel vorsichtig(er) - weil eben auch das Risiko der Nichterfüllung bei den Bezirken liegt.
Für alle anderen Einnahmen gibt es "Erwartungen" der Finanzverwaltung. Tatsächlich
sind es eher Vorgaben, aber so deutlich darf man das wohl nicht sagen (es könnte ja
mal gerichtlich überprüft werden, ob man "Vorgaben" für Buß- und Ordnungsgelder
überhaupt machen darf). Diese Einnahmeerwartungen werden von dem errechneten
Zuweisungen für Ausgaben abgesetzt, um Doppelfinanzierungen im Landeshaushalt
zu vermeiden.
Die Einnahmen im Feld E 03 sind sogenannte "Verwaltungseinnahmen" - vor allem
Gebühren sowie Buß- und Ordnungsgelder. Für das Jahr 2012 hat die Finanzverwaltung rund 218 Mio. € solcher Einnahmen "erwartet", die Bezirke haben - im eigenen
Ermessen, aber natürlich auch auf eigenes Risiko - Ansätze sogar in einer Höhe von
gut 230 Mio. € gebildet. Vor allem Pankow hat mit seinen Ansätzen die Erwartungen
des Landes weit überschritten. Das liegt in einer Besonderheit der Berechung der
Einnahmevorgaben begründet. Diese werden in ihrer Gesamtheit am Ist des vorletzten Haushaltsjahres orientiert - die Verteilung zwischen den Bezirken aber berechnet
sich nach einem Schlüssel, der nur sehr unregelmäßig aktualisiert wird. Für die Vorgaben 2012 und 2013 richtete sich der Schlüssel nach den Ist-Einnahmen in den Bezirken in den Jahren 2009 und 2010 - und da war die Parkraumbewirtschaftung in
Pankow noch gar nicht gestartet. So hat Pankow nun - zumindest für 2012 und 2013
den Vorteil, dass die realisierbaren Einnahmen viel höher ausfallen werden (vermutlich um fünf bis sechs Millionen) als die Vorgabe war. "Bezahlt" haben das übrigens
die anderen Bezirke, denn deren Anteil an den tatsächlichen Einnahmen liegt - wegen des Wachstums in Pankow - inzwischen erkennbar niedriger als der Verteilungsschlüssel vorgibt.

69
Die Einnahmen im Feld E 04 werden auch als "Transferkostenbezogene Einnahmen" bezeichnet. Das sind vor allem Erstattungen Dritter für geleistete Ausgaben bei
den Ansätzen des Z-Teils. So erstattet der Bund inzwischen (2012:) 35,8 Prozent der
Ausgaben, die in den Bezirken für die Kosten der Unterkunft bei ALG IIBezieher/innen geleistet werden - schon das sind weit über 500 Mio. €. Der Bund
beteiligt sich auch an den Aufwendungen der Länder (und in Berlin also: der Bezirke)
an den Zahlungen für Grundsicherung im Alter und wird dies in den kommenden Jahren wohl vollständig übernehmen. Natürlich haben die Bezirke nichts von den wachsenden Erstattungen des Bundes. Selbst wenn sie (wie bei der Aufstellung der Haushaltspläne 2012/2013) nicht Gegenstand der ursprünglichen Berechnung der Zuweisung waren, werden die Mehreinnahmen im Rahmen der Basiskorrekturen wieder in
den Landeshaushalt "zurück geholt", die Zuweisung wird also um die realisierten
Mehreinnahmen gekürzt - im Gegenzug werden aber auch die Mehrausgaben der
Bezirke bzw. Fallzahlsteigerungen vollständig ausgeglichen.
In der Verteilung der Vorgabe für das Einnahmefeld E 04 gibt es übrigens keine "Umverteilungen", jeder Bezirk bekommt seinen tatsächlichen Betrag der Ist- Einnahmen
des vorletzten Haushaltsjahres auch als Vorgabe für das Planjahr.
Das gleiche Prinzip gilt auch bei den Einnahmen der Kindertagesbetreuung (sowohl
Kita als auch Hort), die seit mehreren Jahren das Einnahmefeld E 05 bilden. Dabei
werden Sachverhalte, die bei der Planung bereits bekannt sind (wie die stufenweise
Beitragsbefreiung in den Kitas) berücksichtigt.
Die Einnahmevorgaben in den Einnahmefeldern E 04 und E 05 werden - genau wie
die ihnen gegenüber stehenden Ausgaben im Z-Teil und bei den Kitaaufwendungen am Jahresende nach dem tatsächlichen Ist basiskorrigiert - sie sind in den Bezirkshaushalten "durchlaufende Posten" ohne eigenen Gestaltungsspielraum. Bei den Einnahmen E 03 gibt es in der Regel keine Basiskorrektur - die Bezirke verantworten
ihre Planungen hier (wie auch bei den "eigenen Einnahmen") selbst. Eine Ausnahme
tritt lediglich ein, wenn bei der Planung Sachverhalte unterstellt waren, die im späteren wirklichen Leben nicht eingetreten sind - so wie 2011, als die Bezirke Sondernutzungsgebühren von den Wasserbetrieben eingezogen hatten, obwohl dieses Verfahren eigentlich durch den Abschluss eines Konzessionsvertrages hatte abgelöst werden sollen. Der Vertrag kam nicht zustande, die Bezirke hatten die Einnahmen wei-

70
terhin - und die Finanzverwaltung hat dies basiskorrigiert (die Zuweisung also nachträglich entsprechend abgesenkt).
*

*

*

Mit der Bestimmung der Einnahmeerwartungen sind die "Vorarbeiten" der Finanzverwaltung für die Erarbeitung der Bezirkshaushaltspläne abgeschlossen: Die Globalsummen für die Bezirke sind berechnet, die Höhe der Zuweisungen bestimmt.
Wenn man das Ganze noch mal grafisch darstellen will, erhält man für den einzelnen
Bezirk folgendes - nicht maßstabsgerechtes - Bild:
ggf. vertikaler
Wertausgleich

sonstige
Transfers
(Z-Teil)
PSB außerhalb
der Normierung

minus
Einnahmevorgabe

Zuweisung
für
Ausgaben
(ohne
Investitionen)

normierter Teil
des PSB

Die Zahlen (und die meisten Berechnungsgrundlagen) werden den Bezirken zur Verfügung gestellt. Parallel wird der (kamerale) Jahresabschluss des Vorjahres festgestellt und auch den Bezirken übermittelt - da aus diesen Ergebnissen Schlussfolgerungen für den kommenden Haushalt gezogen werden müssen. Damit kann dort die
Aufstellung des bezirklichen Haushaltsplanes fortgesetzt werden - und für die Budgetierung beginnt die "Phase 3".

71

4

„Phase 3“ – Budgetverteilung im Bezirk

Nun ist die Phase 2 beendet. Das „Geld“ (genauer: die Zuweisung der Mittel für das
kommende Jahr) ist im Bezirk angekommen. Was der Bezirk damit macht, war und
bleibt seine Angelegenheit. Und viele Bezirke haben es auch lange so gehalten: Die
interne Verteilung der Finanzen blieb von der neuen Art der Zuweisung unberührt.
Sie richtete sich – wie es wohl immer war – nach den Erfordernissen, die im Bezirk
„gesehen“ werden, nach Traditionen, den bezirksspezifischen Besonderheiten und
den vorhandenen politischen Mehrheiten. Die Geldverteilung im Ränkespiel der
Haushaltsplanaufstellung scheint häufig genug ein Prozess zu sein, der zwischen Bezirksamt und Bezirksverordnetenversammlung hin und her geht, ausgehandelt wird –
mal mit mehr, mal mit weniger feinen Methoden; mal mit, mal ohne Anschein fachlicher Begründung.
Die Phase 3 - die Aufteilung der Globalsumme und der eigene Einnahmen des Bezirks
in einem "Eckwertebeschluss" auf die verschiedenen Ämter - lief also lange Jahre
kameral, häufig durch einfachen Abgleich der Gesamtsummen des Planjahres mit
denen vergangener Jahre und Ableitung entsprechender Schlussfolgerungen. Der
entscheidende Nachteil eines solchen Verfahrens ist offenkundig: Die Frage danach,
wie effizient die Produkte in einem Bezirk erstellt wurden und welche Schlussfolgerungen für Arbeitsorganisation und Produkterstellung gezogen werden müssten,
kann auf diese Weise nicht beantwortet werden. Häufig wurde - gerade bei hohen
Kürzungs- oder "Konsolidierungs"erfordernissen - zum Rasenmäher gegriffen: Die
Ämter erhielten pauschale Sparauflagen, denen sie mit mehr oder weniger fundierten
Hinweisen auf gesetzliche Grundlagen, steigende Belastungen und die Mängel anderer begegneten. Immer wieder wurde ein "aufgabenkritisches" Herangehen beschworen - im Klartext sollten vor allem jene Bereiche, die nicht gesetzliche Pflichtaufgaben
erfüllen, zur Konsolidierung herangezogen werden. Dass auch die Ämter, die ausschließlich hoheitliche Aufgaben erfüllen, in sehr unterschiedlichem Maße effizient
sein können, blieb in einer solchen Lösungsstrategie außen vor.
„Nur für den Fall“, dass es anders gewünscht wird, hatte vor mehr als zehn Jahren
eine Arbeitsgruppe der Finanzverwaltung Vorarbeiten für ein computergestütztes
Verteilungsmodell aufgegriffen, das schon seit Ende der 90er Jahre im Bezirksamt
Neukölln entwickelt worden waren. Es bot die Möglichkeit, die zugewiesene Finanz-

72
summe nach dem Verfahren der Kostenrechnung „rückwärts“ auf die erstellenden
Kostenträger zu verteilen, ein an den Kategorien der Kosten-Leistungs-Rechnung
orientierten Haushaltsplan „errechnen“ zu lassen. Selbstverständlich waren auch
Möglichkeiten der „politischen Einflussnahme“ eingeplant.
Die Grundidee besteht darin, die "Eckwerte" des künftigen Haushaltsplanes für die
Personal- und sächlichen Verwaltungsausgaben sowie die Transferausgaben des TTeils - also genau jene Bereiche, die über das Produktsummenbudget zugewiesen
werden -

in einem IT-gestützten Verfahren aus dem zugewiesenen Produktsum-

menbudget zu ermitteln. Es geht also dabei nicht um den "gesamten" Haushaltsplan:
Die titelkonkrete Untersetzung der Eckwerte bleibt Angelegenheit der Ämter.
Zunächst in Marzahn-Hellersdorf und dann in einer Anwendergemeinschaft mit den
Bezirken Pankow, Charlottenburg-Wilmersdorf und Mitte ist dazu ein Verfahren der
"internen Budgetierung" entwickelt worden. Dass gerade diese Bezirke eine Vorreiterrolle spielten ist kein Zufall. Es handelt sich überwiegend um "Konsolidierungsbezirke" - Bezirke also, die mit dem Land eine Vereinbarung zum schrittweisen Abbau
ihrer Altschulden42 schließen mussten.
Als Ziel des Verfahrens wird die Erarbeitung eines Vorschlags zur Verteilung der Globalsumme ohne fachliche oder politische Einflussnahme allein aus der Logik des
Budgetierungsverfahrens beschrieben. Damit sollen Budgetansprüche der Ämter
"verursachungsgerecht" zugeordnet werden. Eine schematische Darstellung der Finanzströme vom Globalbudget bis zum Produkthaushalt findet sich in der Abbildung

10.
Die Budgets für die Ämter werden auch hier vom Grundsatz her mit "Menge x Preis"
gebildet. Bei den externen Produkten wird als Menge im Regelfall die von SenFin
festgesetzte Planmenge verwendet. War der bezirksinterne "Preis" - bei der Produkterstellung - höher als der Zuweisungspreis, fließt (nur) der Zuweisungspreis in die

42
Altachulden ist die gängige Bezeichnung für jene - kumulierten - negativen Jahresabschlüsse, die vor allem
Marzahn-Hellersdorf und Pankow, später auch Mitte und Spandau Anfang dieses Jahrhunderts angesammelt
hatten, als Überschreitungen bei den Transferausgaben des T-Teils nicht mehr zu 90 Prozent durch den Landeshaushalt abgefedert wurden. Kern der Konsolidierungsvereinbarungen ist die Zusage (des Landes), dass diese
Bezirke ihre angesammelten Schulden nicht mehr vollständig im jeweils übernächsten Haushaltsjahr abbauen
müssten (was gar nicht möglich wäre), sondern den Abbau über einen Zeitraum von mehreren Jahren strecken
können. Dazu werden jährliche Abbauraten vereinbart. Im Gegenzug sind die Bezirke zu sehr detaillierten Konsolidierungskonzepten verpflichtet, die aufwändig kontrolliert werden. Die Konsolidierungsbezirke sind auch hinsichtlich der Veranschlagung von Pauschalen in ihren Bezirkshaushaltsplänen eingeschränkt.

Netto-PSB
extern

Budget der LuV/SE/Stäbe

Leitungskosten

Pauschalierte
Produktbudgets

Produkthaushalt

Netto-PSB
intern

Sonderzuweisung

Zentrale Netto-PSB SonderzuFonds
pausch.
weisung

Umverteilungsfonds
Brutto-PSB
intern

Budgetierte
Produktbudgets

Globalbudget

Globalsumme für Personal, Sachmittel und Transfers des T-Teils

Finanzströme im Budgetierungsverfahren

73

74

Budgetbildung ein. War der bezirksinterne Preis niedriger (also günstiger) als der
Zuweisungspreis, werden die bezirksinternen Stückkosten verwendet - plus einen
"Gewinnanteil", der zentral für alle diese Produkte festgelegt wird. Durch die Begrenzung auf einen "Gewinnanteil" wird eine gewisse Verteilungsmasse geschaffen, die
vor allem zum Ausgleich der Verluste durch "Normierung" benötigt wird. Ähnlich wird
bei den internen Produkten verfahren. Als "Preis" gilt hier bei "Verlustprodukten" der
Median, bei "Gewinnerprodukten" die bezirksinternen Stückkosten plus ein Gewinnanteil. Bei einer zweckgebundenen Zuweisung von einzelnen Produktbudgets fließt
der vollständige Betrag in den Eckwert ein.
Gesondert gebildet werden die Budgetansätze für zentral bewirtschaftete Titel (z.B.
den zentralen Beschaffungen durch die Serviceeinheit Immobilienwirtschaft oder die
Ausbildungsmittel der Serviceeinheit Personal) und die Budgetansätze für Leitungskosten des Bezirksamtes und der Abteilungen.
Dieses Verfahren, dessen Feinheiten hier nicht beschrieben werden sollen, verlangt
eine enge Abstimmung zwischen "interner Budgetierung" und den Aktivitäten zur
Vorbereitung des - letzten Endes ja kameralen - Haushaltsplanes. Bevor die Globalsumme übermittelt wird, werden die Planungen vorangetrieben: Welche Leitungskosten benötigt werden, kann ja auch ohne Kenntnis der konkreten Zuweisung übermittelt werden. Auch die benötigten Sachkosten für die IT-Ausstattung, für die allgemeine Verwaltung und die Immobilienbewirtschaftung können erfasst, die Personalund Ausbildungsmittel geplant werden. Liegt die Globalsumme vor, werden die Eckwerte ermittelt, mit den (kameralen) Planungen der Ämter verglichen und schließlich
politisch (im Bezirksamt) entschieden. Dabei kann es natürlich sowohl Budgetaufstockungen als auch -kürzungen als auch Anpassungen beim kameral ermittelte Bedarf
(durch Personalabbau, Standortentscheidungen usw.) geben. Die Ergebnisse fließen
wieder zurück in das Budgetierungsmodul und werden zum Bestandteil des Produkthaushalts, speziell eines Budgetsplans, und der BVV zugeleitet.
Was sich hier relativ einfach liest, ist in den letzten Jahren vielfach erprobt und immer wieder verfeinert worden. Eine Reihe von Herausforderungen mussten (und
müssen immer wieder) gemeistert werden: Wie geht man mit Problemlagen der Zuweisungssystematik, z.B. der Auflösung von Normierungssachverhalten, sachgerecht
um? Wie können Benachteiligungen (z.B. überhöhte interne Verrechnungen) ausge-

75
glichen werden? Wie organisiert man qualifiziert die notwendigen zentralen Veranschlagungen? Der Prozess erfordert einen beständigen Abgleich und engen Informationsaustausch zwischen dem - prozessleitenden - Steuerungsdienst und den Ämtern
und Serviceeinheiten und eine vollständige Dokumentation aller Entscheidungen, die
zu einer Abweichung vom (zunächst "einflussfrei" berechneten) Eckwertevorschlag
führten.
Die Betreiber des Verfahrens sind davon überzeugt, dass das Verfahren der "internen
Budgetierung" wichtige Vorzüge bietet. Die produktgenaue Budgetermittlung führt zu
hoher Transparenz und auch einem gesteigerten Interesse der Ämter an der Verbesserung der Datenqualität. Die kameralen Planung wird mit der Budgetierung eng verzahnt. Das technische Modul bietet faktisch unbegrenzte Möglichkeiten der Variantenrechnung, bis die planerischen Ansätze mit dem insgesamt zur Verfügung stehenden Budget in Einklang gebracht ist.
Ohne Zweifel bringt diese "interne Budgetierung" nicht nur mehr Transparenz in die
Vorbereitung eines Bezirkshaushaltes, sondern schärft auch den Blick für die "eigene
Leistung". Es ist genau das eingetreten, was ich vor zehn Jahren in der ersten Auflage dieser Broschüre wie folgt beschrieben habe: Irgendwann wird der LuV-Leiter A.,

der für die Kultur und die Bibliotheken zuständig ist und immer wieder zu hören bekam, dass er „nur“ Küraufgaben wahrnimmt und bei der Finanznot sowieso eingespart werden müsste, der jetzt aber mit seinen Produkten „Budgetierungsgewinner“
ist und sich seit Jahren intensiv in die Materie eingearbeitet hat – irgendwann also
wird dieser LuV-Leiter vor seinem Kollegen B. stehen, der die größten Verluste aller
LuV einfährt, und wird sagen: Ich will nicht mehr „saldiert“ werden. Ich will auch etwas haben von meinen Bemühungen – und zwar mehr, als dass deine Verluste „kaschiert“ werden, untergehen in einem „Bezirksergebnis“, dass günstigstenfalls um die
Null schwankt. Und er (der Kollege A.) wird recht haben damit.
Der Kollege A. hat - im beschriebenen System einer internen Budgetierung - nunmehr die Chance, dass seine Budgetgewinne nicht mehr vollständig saldiert werden,
sondern er einen "Gewinnanteil" behält. Er hat die Hoffnung, dass es keine "Rasenmäher" mehr gibt, die über sein Budget herfallen. Er kann seine Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter besser motivieren, auf auch personalwirtschaftlichen Spielraum hoffen
und nach Strategien suchen, um seine Budgetvorteile dauerhaft zu verankern.

76
Auf zwei grundsätzliche Fragestellungen will ich aber aufmerksam machen:
Dieses System zielt im Kern darauf ab, Budget"verlierer" zu identifizieren und einen
ggf. erforderlichen Ressourcenabbau dort zu verorten, wo Budgetverluste entstanden
sind. Im Sinne von "Anreiz" und "Sanktion" ist ein solches Herangehen sicherlich
nachvollziehbar. Es gibt aber auch die Möglichkeit einer anderen Strategie: Wenn
sich ein Bezirksamt im Grundsatz darauf verständigt, dass nicht bei jedem Produkt
die "schwarze Null" das Ziel aller Dinge ist, sondern die Besonderheiten des Bezirks,
seiner Bevölkerung, der vorhandenen (oder zu schaffenden) Infrastruktur als Stärke,
als Alleinstellungsmerkmal erhalten werden sollen, dann kann es auch zu der Auffassung kommen, dass "Budgetverluste" (die ja aus einem vergleichsweise höherem
Aufwand bei vergleichbarem Output resultieren) in ganzen Produktgruppen oder bereichen "in Kauf genommen" und eben nicht durch Ressourcenabbau bestraft werden. Dies erfordert natürlich auf der anderen Seite auch die Entscheidung, die erzielten Budgetgewinne nicht (oder jedenfalls nicht in diesem Umfang) bei den "Gewinnern" zu belassen, sondern zur "Quersubventionierung" der Verlierer einzusetzen.
Eine solche Strategie der bewusst geplanten starken und schwachen Produkte erfordert ein hohes Maß an Ehrlichkeit und Kommunikation. In Bezirksämtern, die in Berlin nach Proporz bei der Wahl - und eben nicht als "politisches" Bezirksamt - gebildet
werden, ist das Entwickeln (und das Durchhalten) einer solchen Strategie noch
schwer vorstellbar. Erst recht nach den langen Jahren der Haushaltskonsolidierung in
den Berliner Bezirken, die zu einem Abbau, wenn nicht mancherorts sogar zu einem
Wegfall (relevanter) finanzieller Entscheidungsspielräume geführt hat.
Und noch eines: In diesem System lauert die immanente Gefahr der "Abkehr von der
Politik". Wenn die Berechnungen der Controller zum Ersatz für die Entscheidungen
(oder die fehlenden Entscheidungen) der Politik gemacht werden, wenn ihnen eine
Wahrheit per se zugesprochen wird, die Budgetierungsergebnisse zum alleinigen
Maßstab der Finanzentwicklung werden - dann wäre das der Verzicht der Politiker auf
ihr Recht (und ihre Pflicht) zu eigener Entscheidung. Solche Systeme sollen (und
können) politische Entscheidungsspielräume aufzeigen - in alle Richtungen. Insofern
muss das Vermögen der Betriebswirtschaftler zu nachvollziehbarer Darstellung gekoppelt sein mit dem Vermögen der Bezirkspolitker/innen, diese Entscheidungen
auch zu treffen.

77

5

Die Fortschreibung der Globalsumme im zweiten Jahr eines
Doppelhaushaltes

Berlin bedient sich seit 2002/2003 durchgängig des Instruments der "Doppelhaushalte". Formal bleiben die einzelnen Jahreshaushalte immer selbständig, sie werden nur
gemeinsam beschlossen. Für die Globalsummen der Bezirke ergibt sich aus diesem
Vorgehen die Notwendigkeit einer regelmäßigen Fortschreibung am Ende des ersten
Jahres eines Doppelhaushalts. Ich will das am Beispiel des Doppelhaushaltes
2012/2013 deutlich machen.
Die Globalsummen für die Bezirke für die Jahre 2012 und 2013 sind Anfang 2011 auf
der Basis der Kosten-Leistungs-Rechung 2010 ermittelt worden. Für den Haushalt
2013 ist aber entscheidend, wie sich das Produktsummenbudget im Jahr 2011 entwickelt hat. Dazu müssen die Ergebnisse des Jahresabschlusses der Kosten-LeistungsRechnung 2011 vorliegen, und die gibt es erst im Sommer des Jahres 2012. Daher
werden die Produktsummenbudgets für 2013 neu berechnet und im Ergebnis die
Globalsummen (als Saldo aus den Produktsummenbudgets + Zuweisung für sonstige
Transfers (Z-Teil) minus Einnahmevorgabe) fortgeschrieben. Neben den Produktsummenbudgets wird auch die Einnahmevorgabe (ebenfalls auf Basis Ist-Einnahmen
2011) neu berechnet.
Das Verfahren der Neuberechnung der Produktsummenbudgets der Bezirke folgt der
Logik ihrer Entstehung ein Jahr zuvor. Zunächst wird überprüft, inwieweit der Bezirksplafonds insgesamt fortgeschrieben werden muss (oder kann). Für das Jahr
2013 ergab dies folgende Ergebnisse:
Der Bezirksplafonds insgesamt geht um 51,3 Mio. € zurück. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Bezirke (infolge vor allem von Gebäudeabgaben und niedrigeren kalkulatorischen Zinsen) eine um 75,8 Mio. € niedrigere "Zuweisung" für die Zahlung ihrer
kalkulatorischen Kosten erhalten (aber eben diesen Betrag auch weniger an den
Landeshaushalt verrechnen müssen, was für sie Haushaltsneutralität bedeutet). Der
Plafonds "wächst" also bereinigt um 24,5 Mio. €.
Da die (gegen gerechnete) Einnahmevorgabe (nur E 03) um 19,2 Mio. € höher ausfällt als zunächst berechnet (die Ist-Einnahmen 2011 waren um diesen Betrag höher
als die Ist-Einnahmen 2010), wächst der Plafonds für Ausgaben um 43,7 Mio. €. Dieser Aufwuchs setzt sich zusammen aus einem Plus beim Personalplafonds (+ 12,6

78
Mio. €) und beim Teilplafonds "Sonstige Sachausgaben" (+ 49,3 Mio. €), saldiert mit
einem Rückgang beim Teilplafonds "Transferausgaben" ( ./. 18,2 Mio. €).
•

Die "sonstigen Sachausgaben" wurden um das 50-Mio.-€-Geschenk der Koalition
fortgeschrieben, die nun plafondwirksam ist. Da diese 50 Mio. € für das Jahr 2012
zwar nicht im (damaligen) Plafonds, wohl aber in der Beschlussfassung über den
Haushalt enthalten waren, erhöht die Aufnahme in den Plafonds den finanziellen
Handlungsspielraum der Bezirke nicht - die hatten ihren Anteil an den 50 Mio. €
nämlich schon im Rahmen der bezirklichen Haushaltsplanaufstellung "eingepreist".

•

Der Rückgang des Teilplafonds Transferausgaben ist vor allem eine Korrektur der
ursprünglichen Annahmen von SenFin zur Fallzahlentwicklung insbesondere bei
den Hilfen zur Pflege (HzP) und den Hilfen zur Überwindung besonderer sozialer
Schwierigkeiten (HzÜ). Da Abweichungen von den prognostizierten Fallzahlen basiskorrigiert werden, ergibt sich aus dieser Minderung des Plafonds kein erhöhtes
Risiko für die Bezirke.

•

Der Teilplafonds Personal wurde um die (bisher nicht berücksichtigten) Sachverhalte "Erhöhung der Beamtenbesoldung" und "Nachwirkungen der Tariferhöhungen" fortgeschrieben. Außerdem wurden jetzt - entsprechend der geltenden Koalitionsvereinbarung - nur noch ein durchschnittlicher Personalabbau von 1,3 %
(vorher: 2 %) unterstellt und die Honorarerhöhungen bei den Musikschullehrern
in einem Umfang von 1,3 Mio. € berücksichtigt.

In den Einnahmefelder E 04 und E 05 wurden keine Neuberechnungen der Vorgaben
vorgenommen, da auch die damit verbundenen Ausgaben (Z-Teil und Kita) nicht
fortgeschrieben, sondern mittels Basiskorrektur angepasst werden.
Im Anschluss an die Neubestimmung des Bezirksplafonds insgesamt werden die
"sonstigen Transfers" abgezogen und das verbleibende Produktsummenbudget nach
den im vorherigen Kapitel beschriebenen Verfahren neu aufgeteilt.
Die Veränderungen in den Produktsummenbudgets 2013 (neu: auf Basis KLR 2011,
alt: auf Basis KLR 2010) stellen sich zusammengefasst wir folgt dar:

79

Bezirke PSB 2013
(Werte

davon Neu- verbleibende

PSB 2013

Differenz berechnung

Differenz

kalk. Kosten1 PSB

in T€)

alt

neu

31 Mi

483.961

476.169

-7.792

8.741

949

32 FK

375.600

370.151

-5.449

5.106

-343

33 Pk

503.448

506.128

2.680

6.673

9.353

34 CW

355.161

348.007

-7.154

9.577

2.423

35 Sp

318.472

312.188

-6.284

5.572

-712

36 SZ

351.251

343.437

-7.814

7.318

-496

37 TS

411.304

404.407

-6.896

7.573

677

38 Nk

433.031

431.034

-1.997

6.565

4.568

39 TK

308.354

308.637

284

5.741

6.025

40 MH

345.402

350.843

5.441

4.754

10.195

41 Lb

452.383

461.656

9.272

3.770

13.042

42 Rd

326.915

320.543

-6.372

4.408

-1.964

4.633.200

-32.081

75.798

43.717

Gesamt 4.665.282

Es sieht also zunächst so aus, als ob Lichtenberg, Marzahn-Hellersdorf und Pankow
im Jahr 2011 am wirtschaftlichsten gearbeitet haben: Ihr PSB für 2013 hat sich im
Vergleich zur ersten Berechnung deutlich erhöht, während Spandau, SteglitzZehlendorf und Friedrichshain-Kreuzberg (allerdings nur leichte) "Abschläge" in Kauf
nehmen mussten.
Allerdings wirken bei der Neuberechnung der PSB sowohl "Mengen"- als auch "Preis"Effekte. Für rund 100 Produkte wurden die Planmengen neu bestimmt, teilweise im
Ergebnis einer veränderten Prognose, teilweise über die beschriebenen Kennzahlverfahren mit einem veränderten Faktor "sozialräumliche Entwicklungstendenz".

80
Um eine Aussage darüber zu erhalten, welche Bezirke tatsächlich "Effizienzgewinne"
generiert haben, müssen also die Vergleiche zwischen in 2010 bzw. 2011 aufgewandten Kosten und den jeweiligen Produktbudgets 2012 bzw. 2013 um die Beeinflussung durch Mengenveränderungen bereinigt werden.
Ein solcher Vergleich zeigt, dass sich die "Spreizung" der Gewinner und Verlierer zwischen 2013 (Kostenrechnung 2011) und 2012 (KR 2010) noch vergrößert hat. Nach
wie vor sind Reinickendorf und Lichtenberg jene Bezirke, die Effizienzgewinne verbuchen, während Charlottenburg-Wilmersdorf und Mitte diejenigen sind, die die relativ
größten Verluste ausweisen.
Prozentuale Abweichung eines fiktiven Brutto-Produktbudgets (unter Eliminierung der Mengenwirkungen) von der Summe der Ist-Kosten nach Bezirken, 2012 und 2013
4,00%

3,00%

2,00%

1,00%

0,00%
Mi

F-K

Pkw

C-W

Spd

S-Z

T-S

Nkn

T-K

M-H

Lbg

Rdf

-1,00%

-2,00%

-3,00%

PB 2012

-4,00%

PB 2013

-5,00%

Für die Bezirke erhöht oder vermindert sich im Ergebnis der Neuberechnung der Globalsummen das zur Verfügung stehende Ausgabevolumen. Da der Haushaltsplan
auch für 2013 bereits mit dem Haushaltsgesetz festgestellt ist, wird die Neuberechnung der Globalsummen mittels Pauschalen (Mehr- oder Minderausgaben) in der
Haushaltswirtschaft umgesetzt. Außerdem müssen die Bezirke in ihrem Haushaltsplan 2013 die Ergebnisse des kameralen Jahresabschlusses 2011 widerspiegeln, also
einen Ergebnisvortrag - Gewinn oder Verlust - des vorletzten Haushaltsjahres vornehmen, und auch das können sie naturgemäß erst im Laufe des Jahres 2012.
Die Finanzverwaltung prüft im Anschluss an die Neuberechnung, ob sich die Bezirke
durch die Neuberechnung der Pauschalen noch innerhalb der "zulässigen" Pauscha-

81
len bewegen43. Bezirke, die nach der Neuberechnung die 1-%-Grenze überschreiten,
müssen einen Ergänzungsplan vorlegen, der die Pauschalen über der 1-%-Grenze
auflöst (oder die Verhängung entsprechender Sperren gegenüber der Finanzverwaltung nachweisen). Bis zur Bestätigung durch den Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses (bzw. die Finanzverwaltung) gilt für diese Bezirke die vorläufigen Haushaltswirtschaft analog Art. 89 (1) VvB. Für die Konsolidierungsbezirke gelten dabei
verschärfte Bedingungen.
In aller Regel verzichten die Bezirke, die einen Ergänzungsplan aufstellen müssen,
auf die Neuberechnung von Kostenstellenbudgets u.ä. Sie untersetzen die geforderte
Auflösung von Pauschalen durch Minderausgaben oder Mehreinnahmen. Ein Ergänzungsplan kann zwar auch Sachverhalte darstellen, die nicht direkt der Auflösung von
Pauschalen dienen, sondern Ausfluss veränderter Zuweisungsergebnisse sind - aber
die Arbeit macht sich keiner mehr. Die Bezirksämter konzentrieren sich zu diesem
Zeitpunkt (Ende des 1. / Anfang des 2. Jahres eines Doppelhaushaltsplanes) schon
auf die Vorbereitung der nächsten Haushaltsberatungen.
Dennoch empfiehlt es sich für die Bezirksverordneten, sich in einer Vorlage des Bezirksamtes über die wichtigsten Veränderungen innerhalb des Produktsummenbudgets informieren zu lassen - auch wenn kein Ergänzungsplan für den Bezirk aufgestellt werden muss. Ansonsten drohen die Ergebnisse der Kostenrechnung "verloren
zu gehen". Gegebenenfalls sind Maßnahmen zur Umsteuerung auch zwischen den
Phasen der Haushaltsplanaufstellung erforderlich.

43

Die Finanzverwaltung empfiehlt dem Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses in ihrer Nachschau
zu den Bezirkshaushaltsplänen regelmäßig, Pauschalen nur zuzulassen, wenn sie in ihrer Gesamtheit
nicht mehr als 1 Prozent der veranschlagten Personal- und Sachausgaben (Hauptgruppen 4, 5, 6 und
9) ausmachen. Das sind aber immerhin zwischen 4 Mio. € (Treptow-Köpenick) und 7,5 Mio. € (Mitte)
– die hohe Spreizung zwischen den Bezirken erklärt sich vor allem aus der unterschiedlichen Höhe der
geplanten Transferausgaben im Z-Teil und der Personalausgaben.

82

6

Anmerkungen zum Stand des Verfahrens und seinen Problemen

Bevor ich endgültig in den Verdacht gerate, ein kritikloser Apologet des neuen Zuweisungssystems zu sein, will ich schnell sechs Anmerkungen zum Stand des Verfahrens und seinen Problemen machen.
1. Die Budgetierung der Bezirksfinanzen ist nicht mehr aufzuhalten. Das hört sich ein
wenig negativ an, ich weiß. Es ist aber positiv gemeint: als Aufforderung, sich mit
diesem System auseinander zu setzen, sich Kenntnis anzueignen. Das System wird
– vielfach aus mangelnder Sachkenntnis – häufig über- oder unterschätzt. Es wird
als Wunderwaffe betrachtet oder, wie schon beschrieben, als Teufelszeug. Dabei
wird übersehen, dass eine Reihe von Zielen, die mit der Einführung verbunden
worden sind, in der Zwischenzeit tatsächlich erreicht wurden. Nein, mehr Geld –
für die Bezirke insgesamt – hat es nicht geregnet, und das wird sich auch nicht
ändern. Aber es gibt einen nicht zu unterschätzenden Druck auf mehr Wirtschaftlichkeit, und es gibt ein diesem Anspruch entsprechendes System von Anreiz und
Sanktion: Wenn (um noch einmal auf ein eingangs beschriebenes Problem zurück
zu kommen) ein Bezirk nun in energiewirtschaftlich sinnvolle Projekte investiert,
wird er nicht mehr „bestraft“. Für ihn verbessert sich das Verhältnis zwischen eigenem „Aufwand“ (angemeldeten budgetwirksamen Kosten) und Zuweisung für
die betroffenen Produkte.
Es gib auch ein mehr an „Gerechtigkeit“. Dass dies ein komplizierter Prozess ist,
habe ich an wenigen Beispielen deutlich gemacht. Gerechtigkeit tritt - insbesondere im Einzelfall - nur selten ein, aber in der Summe sorgen die gewählten Verfahren jedenfalls für ein höheres Maß an Gerechtigkeit als die vorhergehende lineare
Fortschreibung des Bestehenden.
Und es gibt eine spürbar erhöhte Wahrnehmung eigener Verantwortung in der
Verwaltung, jedenfalls in nicht unbeträchtlichen Teilen. Es gibt immer häufiger die
Frage nach dem Sinn mancher Entscheidung für den Bürger. Und solange diese
Frage nicht ausschließlich aus einem finanziellen „Hintergrund“ entsteht, wird sie
ja deshalb nicht falsch.

83
Das Grundproblem der Bezirksfinanzierung aber ist geblieben. Wie viel
Geld brauchen die Bezirke insgesamt zur Erfüllung ihrer Aufgaben? Eine Antwort
auf diese Frage liefert das neue System eben gerade nicht. Im Gegenteil: Durch
die Konzentration auf den (betriebswirtschaftlich strukturierten) Vergleich der Bezirke untereinander wird der Eindruck erweckt, dass das Geld insgesamt ausreichend sei. Kaum noch jemand spricht über die unzureichende Finanzmittelzuweisungen durch den Senat. Der Bezirksplafonds, dessen Höhe letzten Endes über die
Höhe der Globalsummen auch in jedem einzelnen Bezirk entscheidet, wird viel zu
wenig hinterfragt. Die "Annahmen" der Finanzverwaltung zur Bildung der Teilplafonds gingen über lange Zeit kritiklos durch Senat und Abgeordnetenhaus. Erst
seit 2008/2009 gibt es Beschlusslagen des Hauptausschusses zum Bezirksplafonds. Und alles, was an "Rechenschritten" danach kommt (Planmengenbildung,
Medianfaktor, Normierung) dient ja nur noch der Absenkung der Zuweisungssummen auf den errechneten Plafonds. In den Bezirken drehen sich die Diskussionen faktisch nur noch um die Frage, warum der Nachbarbezirk in dieser oder jenen Position preiswerter effektiver arbeitet, was mit Effizienz gleichgesetzt ist. Und
das setzt sich dann nach „unten“ fort: Was macht die Jugendeinrichtung A besser
als B, wenn sie bei vergleichbarem Aufwand mehr „Produktmenge“ erreicht?
Letzten Endes entsteht der Eindruck, dass den strampelnden Hamstern in den Rädern der Bezirke das Gefühl vermittelt wird, sie hätten es durch kluges und effektives Wirtschaften selbst in der Hand, "Gewinne" zu erwirtschaften - dabei kann
man durch Geschick (oder Selbstzerstörung) nur den anderen elf Hungrigen etwas
von der insgesamt feststehenden Futtermenge wegnehmen. Ja, es ist ein "Anreizsystem" für Kuchenstückchen eingeführt worden - aber allzu oft verstellt es den
Blick für die Größe des Kuchens insgesamt.
2. Die Kritiker des Systems verweisen seit Jahren darauf, dass es "systemimmanent"
zu einer "Abwärtsspirale" der Leistungserbringung kommen müsse. Wenn das einzelne Produktbudget bei den Verwaltungsprodukten (für alle Bezirke zusammen)
gedeckelt ist durch die Ist-Kosten des vorletzten Haushaltsjahres und für jene
Produkte, bei denen der Median der Stückkosten unter dem Durchschnitt liegt, eine Absenkung des Produktbudgets billigend in Kauf genommen wird, dann müss-

84
ten die Produktbudgets über die Jahre rückläufig sein.44 Die Kritiker lassen nicht
gelten, dass sich der Bezirksplafonds in den letzten Jahren ständig erhöht hat.
Tatsächlich ist dies vor allem den Zuweisungen für sonstige Transfers (also die
klassischen Sozialhilfeleistungen) und strukturellen Änderungen bei der Berechnung des Plafonds (wie der Anhebung des Bezirksplafonds im Zusammenhang mit
der Pagatorisierung der budgetunwirksamen Kostenbestandteile) geschuldet. Die
Kritiker weisen auch zurück, dass es durch arbeitsorganisatorische Maßnahmen
und eine Verschlankung der "Verwaltung der Verwaltung" zu niedrigeren
overhead-Kosten kommen würde und der Kostendruck schließlich gewollt sei.
Nach ihrer Auffassung werden diese Effekte durch steigenden Personal- und Sachkostenaufwand, ja durch die reine Inflation mehr als kompensiert. Die dahinter
stehende Befürchtung ist natürlich, dass der Kostendruck unausweichlich die Qualität der Leistungserbringung schmälern und die Aufmerksamkeit letzten Endes
von den Adressaten der Leistungserbringung wegbringen würde. Ein System, dass
mit dem Anspruch auf output-Orientierung erdacht worden ist, mit dem Blick also
auf die Empfängerinnen und Empfänger der Dienstleistungen des Öffentlichen
Dienstes, wendet sich letzten Endes gegen diese, wenn es in den Debatten über
diese Leistungserbringung nur noch ums schnöde Geld geht.
3. Das System der Budgetierung, dass inzwischen mit den Personal-, den konsumtiven Sach- und den Transferausgaben außerhalb des Z-Teils die wesentlichen Ausgabeblöcke in den Bezirken umfasst, wird gegenwärtig durch die Vorgaben des
Landes zum bezirklichen Personalabbau "systemfremd" konterkariert.
Hintergrund für diese Entwicklung ist die Vereinbarung der gegenwärtigen Landesregierung, die Zahl der in den Bezirken Beschäftigten insgesamt auf 20.000 zu begrenzen. Diese Zahl ist genauso "gegriffen" wie die sogenannte Zielzahl für das
Land insgesamt (100.000 "Vollzeitäquivalente", um in der Sprache der Finanzer zu
bleiben). Da in den letzten 15 Jahren nur noch Personalabbau betrieben worden
ist und es eine gravierende Verschiebung der natürlichen Alterspyramide in der öffentlichen Verwaltung gegeben hat (in den nächsten 8 Jahren gehen im Land Berlin insgesamt ca. 35.000 Beschäftigte, also rund ein Drittel der Beschäftigten in
44

Das wird - zumindest was die Jugendarbeit betrifft - durch Zahlen nicht bestätigt. Die Summe der Produktbudgets für die verschiedenen Produkte - öffentliche und freie Träger zusammen - ist zwischen 2003 und 2010 faktisch gleich geblieben.

85
den Ruhestand), werden die Bezirke nun schrittweise aus den bisher geltenden
Einstellungsrestriktionen entlassen - wenn sie ihre (bezirksindividuelle) "Zielzahl"
der Beschäftigten erreicht haben. Für vier Bezirke bedeutet dies einen Personalabbau von mehr als einhundert (und bis zu 300) Beschäftigten in den kommenden
vier Jahren. Die Zielzahl ist aber nicht nach den Ergebnissen der Kosten- und Leistungsrechnung ermittelt, sondern auf der Grundlage einer einheitlichen "Zahl der
Beschäftigten je 10.000 Einwohner" errechnet worden. Das führt dazu, dass Bezirke wie Lichtenberg und Marzahn-Hellersdorf, die ihre "Produkte" nachweislich effizient erstellen, zu jenen Bezirken gehören, die am meisten Personal abbauen
müssen. Der Grundsatz der Globalsummensystematik - jedem Bezirk bleibt es
selbst überlassen, in welchem Verhältnis von Personal- zu Sachmittelaufwand er
seine Leistungserbringung organisiert - wird dabei eklatant verletzt.
Damit setzt sich ein Grunddefekt der Finanzierung der Bezirksfinanzen fort, der in
den Jahren bis 2005 darin bestand, dass die zwischen den Ausgabeblöcken bestehenden Beziehungen weder abgebildet noch in die „Bewertung“ des Verfahrens
einbezogen waren.
4. Ebenso problematisch ist, dass gegenwärtig die Einnahmen noch nicht Bestandteil
des Budgetierungsverfahrens sind45. Eigentlich ist das widersinnig, denn der Begriff „Budget“ unterstellt ja, dass es sich eben nicht nur um Ausgaben, sondern tatsächlich um die Differenz aus aufzuwendenden Kosten und erzielten Erträgen
handelt. (Die Spalte „Ist-Erträge“, die in die Vergleichsberichte der Senatsverwaltung für Finanzen aufgenommen wurde, betrifft budgetunwirksame Verrechnungen.)
Das Problem besteht offensichtlich darin, dass die Einnahmeerwartungen nur in
den wenigstens Fällen produktbezogen entwickelt werden können. Und wo es
denn funktionieren könnte, tut sich eine neue Problemebene auf. Um auf ein eingangs erwähntes Beispiel zurück zu kommen: Die Kolleginnen aus dem Stadtplanungsamt Mitte klagten viele Jahre lang darüber, dass das Produkt „Genehmigungen Bau- und Wohnungsaufsicht“ einer ihrer größter „Verlustposten“ bei den externen Produkten sei – weil eben jeder Bau, unabhängig von seiner Größe, von
seiner Bearbeitungsdauer und auch von seinen eingespielten Gebühren als „eine

86
Menge“ zählt. Sie machen darauf aufmerksam, dass sie häufig nicht mit Garagen
oder Einfamilienhäusern zu tun hätten, sondern mit aufwendigen Repräsentationsvorhaben, mit Bauten des Bundes oder der im Bezirk ansässigen knapp 100 Botschaften oder „einfach“ nur mit Einzelhandelsbauten, die nicht auf der „grünen
Wiese“, sondern in dicht bebauten – und fast durchgängig „beplanten“ – Wohngebieten entstehen. Diese Besonderheiten der Innenstadtbezirke kann man auch in
den (Gebühren-) Einnahmen aus Baugenehmigungen ablesen, die in Mitte mehr
als doppelt so hoch waren wie in Treptow-Köpenick und Neukölln zusammen. In
der Budgetierung spielte das aber keine Rolle: Nach den dort vorliegenden Ergebnissen müsste Personal abgebaut werden, um den berlinweiten Median der produktbezogenen Personalaufwendungen zu erreichen.
Das war weder fachlich noch politisch zu verantworten. Dieses Beispiel macht
auch deutlich, wie wichtig das Produktbildungsverfahren und die Arbeit der Mentorengruppe ist. Das Problem wäre auch lösbar, wenn sich die Mentoren auf eine
andere Zählweise verständigt hätten, wenn als Bezugsgröße die Zahl der Genehmigungen zum Beispiel durch die „genehmigten Kubikmeter umbauter Raum“ abgelöst worden wäre. Dafür fand sich aber in der Fachgruppe keine Mehrheit.
Ich will nicht falsch verstanden werden: Wenn die erzielbaren Einnahmen bei der
Betrachtung der Budgetierungsergebnisse "mitgedacht" werden, ist die fehlende
praktische Einbeziehung in das Budgetierungsverfahren kein Problem. Wenn aber
in der "Phase 3" Schlussfolgerungen zum Ressourcenabbau nur aus der KLR hergeleitet sind, kann das zum Problem werden.
5. In den ersten Jahren der Kosten- und Leistungsrechnung wurde immer wieder die
Datenqualität bemängelt und darauf aufmerksam gemacht, dass – durch unzureichende Festlegungen zur Zählweise bei einzelnen Produkten und die zunächst nur
auf die finanzrelevanten Produkte beschränkten Plausibilitätsprüfungen – Manipulationsmöglichkeiten ohne Ende bestünden. Ich will nicht verhehlen, dass ich
manchmal den Eindruck hatte, durch solche „Argumentationslinien“ würde vor allem eigener Unwillen kaschiert, aber unbestritten ist, dass es nicht wenige „uner-

45
Seit 2002 werden die Einnahmen „zusatzkontiert“, also in der Kosten- und Leistungs-Rechnung erfasst, sie
spielen aber in der Budgetzuweisung (noch) keinerlei Rolle.

87
klärliche“ Zählungen gab. Das machte (und macht) die Ergebnisse des Budgetierungsverfahrens „angreifbar“.
Inzwischen hat sich die Datenqualität – zumindest auf den allgemein nachprüfbaren Ebenen, also bei der Vollständigkeit der Umlagen, den internen Verrechnungen und in der Mengenplausibilität – spürbar verbessert, ohne dass sie nun tatsächlich als durchgängig zufriedenstellend anzusehen ist. Inzwischen gibt es auch
immer „strengere“ Kriterien der Datenqualität, die nicht nur auf Plausibilität ausgerichtet sind. Das Projektteam Budgetierung hat sowohl hinsichtlich der Korrespondenz zwischen Ausgaben und Kosten als auch hinsichtlich der Vollständigkeit der
Verrechnungen und Umlagen „Ausschlusskriterien“ vereinbart, deren Verletzung
für den „betroffenen“ Bezirk zu spürbaren Schlechterstellungen in der Finanzzuweisung führen würden. Die Kontrolle der Einhaltung dieser Kriterien – auch und
gerade im Verlauf des Jahres und nicht erst bei der Erstellung des Jahresabschlusses – gewinnt immer mehr an Gewicht.
Eng mit der Datenqualität zusammen hängt die Frage nach der Qualität der geleisteten „Mengen“. Wenn sich Finanzzuweisung ausschließlich an den über „(Plan-)
Menge mal (Zuweisungs)Preis“ definierten Kriterien orientiert, wird die Forderung
nach einheitlichen Qualitätsstandards existentiell. Was ist eine Angebotsstunde in
einer Jugendfreizeiteinrichtung (wert)? Wie kann es sein, dass die direkt gebuchten (also vor allem in den Einrichtungen erbrachten) Personalkosten einer solchen
"Angebotsstunde" 2012 in den öffentlichen Jugendfreizeiteinrichtungen in Friedrichshain-Kreuzberg mit 18,53 € knapp 7 € unter dem Median liegen? Wie kann
ein Bezirk bei der Allgemeinen Jugendförderung einen "Budgetgewinn" (Produktbudget 2013 minus Ist-Kosten 2011) von mehr als 2,3 Mio. € erzielen? Und das,
obwohl die Planmenge unter der Ist-Menge liegt? Die Jugendämter haben sich auf
die Einhaltung des Fachkräftegebots verständigt. Sind die Fachkräfte in dem Innenstadtbezirk soviel "billiger" zu haben als in allen anderen Bezirken?
Einen Ausweg aus dieser Diskussion, in der sich ehrliche Sorge um das Wohl der
„Adressaten“ eigener Bemühungen mit vielen anderen Aspekten vermengt, bietet
aus meiner Sicht nur die offene Diskussion um Qualität - und ihre Evaluation. Die
Leiterinnen und Leiter der Fachbereiche „Jugendförderung“ in den Jugendämtern
dieser Stadt hatten sich darauf verständigt, für jedes ihrer Produkte einen „Quali-

88
tätsstandard“ zu vereinbaren, der weit über die – in dieser Hinsicht unverbindlichen – „Angebote“ des Produktblattes hinausgeht. Ich halte dies für den wichtigsten Schritt von „vertrauensbildenden Maßnahmen“, die fachliche und finanzpolitische Sichten auf das beschriebene Problem ausgewogen miteinander vereint.

6. Last but not least: Budgetierung als System der Finanzzuweisung wird in den Bezirken erst dann eine vollständige Akzeptanz erlangen, wenn es nicht nur in diesen, sondern auch in den Hauptverwaltungen der Stadt angewendet wird.
Davon scheinen wir gegenwärtig weiter entfernt als noch vor ein paar Jahren. Ja
doch, auch in den Hauptverwaltungen werden die Kosten Produkten (vor allem
"ministeriellen Geschäftsfeldern" und "Projekten") zugeordnet, und in den Haushaltsplänen der Hauptverwaltungen gibt es "produktorientierte Darstellungen". Die
sind aber reine Betrachtung längst abgeschlossener Zeiträume und vor allem folgenlos. Den einen oder anderen Teil kann man mit Gewinn lesen (vor allem die in
die Produktdarstellungen eingebetteten "Fachspezifischen Informationen", die einzelne Ämter sehr kleinteilig und liebevoll zusammentragen), aber anders als in den
Bezirken bleibt das Ganze wirklich nur "Darstellung" und wird kein Budget46. Die
Finanzverwaltung hat für einige Produkte der "Querschnittsbereiche" - so der Personalverwaltung - ihre Vergleiche der Bezirke untereinander mit den entsprechenden Angaben der Hauptverwaltungen ergänzt. Da kann man dann sehen, dass im
Jahr 2010 die Personalverwaltung einer Dienstkraft in der Bildungsverwaltung 509
€ "gekostet" hat, während die Bezirke durchschnittlich bei über 1.000 € lagen. Es
gab tatsächlich Spezialisten, die sofort ausgerechnet haben, dass die Bezirke bei
Absenkung ihres Aufwandes auf das Niveau der Bildungsverwaltung mehr als 10
Millionen Euro sparen könnten (20.000 Dienstkräfte mal 500 € Sparvolumen).
Ich erlebe zwar immer wieder, dass sich Abgeordnete des Hauptausschusses
(mehr oder weniger kenntnisreich) zu den Budgetierungsergebnissen der Bezirke
äußern (insbesondere, wenn die Senatsverwaltung für Finanzen wieder einmal ihre
Broschüre „Was kostet wo wie viel“ veröffentlicht hat), aber dass aus diesen Reihen der entsprechende Druck auch in die Hauptverwaltungen geht – das vermisse
ich schmerzlich. Im Gegenteil: Man hat zwar auch dort entsprechende Organisati-

89
onsstrukturen eingeführt (oder die früheren Abteilungen zwischenzeitlich in LuV
umbenannt), aber der Widerstand gegen eine an den Kosten orientierte Leistungsbewertung scheint stärker (und erfolgreicher) denn je. Ich weiß auch, dass
dafür manche Voraussetzung fehlt, die – im Vergleich zwischen den Bezirken –
„leichter“ herzustellen war. Aber ich würde manche Bemerkung aus der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung über die „mangelnde Flexibilität“ und das „fehlende Verantwortungsbewusstsein“ der Bauverwaltung in Mitte leichter „schlucken“, wenn ich nicht nur wüsste, wie dieser Bezirk im Vergleich mit Spandau dasteht, sondern auch, wie sich die Berliner (Haupt)Bauverwaltung im Vergleich mit
der Hamburger schlägt. Wenn der Pariser Platz am Wahrzeichen der Hauptstadt
für viele Millionen Mark „umgestaltet“ wurde, damit die Quader ihre geschichtlichen „richtigen“ Plätze erhalten, dann sind das Kosten auf welches Produkt? Mit
welchen Personalkosten in den Verwaltungen? Wofür?
Bei einer Anhörung im zuständigen Fachausschuss des Abgeordnetenhauses vor
ein paar Jahren habe ich einmal gesagt, dass jede Kleine Anfrage einer/s Abgeordneten in "meiner" Hauptverwaltung mehr Impulse auslöst als alle Ergebnisse
der Kosten- und Leistungsrechnung eines ganzen Jahres. Viele haben das für einen Scherz gehalten. Dabei ist es nicht einmal übertrieben.
Ganz deutlich: Diese Kritik richtet sich nicht an die Tapferen, die in den Hauptverwaltungen mit der Erarbeitung der "produktorientierten Darstellungen" befasst
sind. Ganz im Gegenteil. Sie stehen aber auf verlorenem Posten, solange nicht
auch dort nach einem System gesucht wird, in dem Effizienz in der Leistungserstellung zumindest gemessen wird. Was für die Bezirke Usus ist, das hat in den
Hauptverwaltungen noch gar nicht angefangen.
Kostenrechnung "an sich" in der Verwaltung ist weder Teufelszeug noch die Lösung
aller Probleme. Es kommt immer darauf an, was daraus gemacht wird. Wenn man
etwas daraus machen will - letzten Endes für die Bürgerinnen und Bürger dieser
Stadt! -, dann muss man sich wenigstens ein bisschen darin auskennen.
Dazu wollte ich einen Beitrag leisten.

46
Von der Kommentierung der seit einigen Jahren eingeführten Berechnung eines "Veranschlagungs-Preises" für
Leistungen im Bereich Informations- und Kommunikationstechnik sehe ich hier ab.

90

Sachwortverzeichnis
A-Teil
Abschreibungen, kalkulatorische
Altschulden(bezirke)

5f.
18
72

Bezirksplafond
Budgetabtretungen
Budgetierung, interne
Budgetwirksamkeit

27ff., 56
61
71ff.,
18

Einnahmen, eigene
Einnahmeerwartungen (-vorgaben)
Ergänzungsplan
Erweiterte Teilkosten

67f.,
67ff.,
81
38, 41

Globalsummen
Globalsummenfortschreibung

26ff.
77ff.

kamerale (modellhafte) Zumessung
Kosten, budgetwirksame
Kosten, budgetunwirksame bzw. kalkulatorische
Kostenarten
Kostenrechnung
Kostenstruktur (eines externen Produkts)
Kostenträger

5ff.
18
18, 30, 62ff.,
17
21ff.
36ff.
20

Leistung (als Teil eines Produkts)

15

Median
Medianfaktor
Mengen

40
43
17, 39,

Nachbudgetierung
Normierung

35, 47
56ff.,

Pensionszuschläge, kalkulatorische
Personalabschlag Ost
Planmengen(verfahren)
Produkt
Produkt, extern
Produkt, intern
Produkt, pauschaliert
Produktblatt
Produktbudget
Produktkatalog
Produktkostenkorrekturfaktor (PKF)
Produktsummenbudget (PSB)

18
60
39f., 45ff.,
13f.
13f.
13f., 23
59
13f.
39ff.
13
25
29, 32ff.,

91
Produktvergleichsberichte
Prognoseverfahren

39
45f.

Sonstige Transfers
Stückkosten(satz)

65f.
41

Vertikaler Finanz-(Wert-)ausgleich
Wertausgleichsverfahren (kennzahlgestütztes)

65f.
45ff.

Z-Teil
Zinsen, kalkulatorische
Zuweisungsfelder (im Bezirksplafond)
Zuweisungspreis

5
18f.
29
43

kommunalpolitisches forum e. V. (berlin)
Postfach 18 01 83 · 10205 Berlin
Telefon 030 91426976

www.kommunalpolitik-berlin.de
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Geschäftsführer: Dr. Wolfgang Girnus
Schatzmeister: Uwe Melzer
        
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