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Full text: Klimapolitik nach Kopenhagen

Politikpapier

Klimapolitik nach
Kopenhagen
Auf drei Ebenen zum Erfolg

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Politikpapier Nr. 6

Klimapolitik

April 2010

Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung
Globale Umweltveränderungen

Inhalt
Zusammenfassung	

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Wiederbelebung der multilateralen Klimapolitik
Europäische Glaubwürdigkeit durch Vorbild
Subglobale Allianzen von Klimapionieren

Die Welt nach Kopenhagen	

5

Lage
Aufgaben der Klimapolitik

Europäische Glaubwürdigkeit durch Vorbild	

7

Subglobale Allianzen von Klimapionieren	

9

Waldpolitik
Kimaverträgliche Infrastrukturen
Emissionshandel
Fazit

2

Wiederbelebung der multilateralen Klimapolitik 	

13

Schlussfolgerungen	

16

Literatur	

17

Politikpapier Nr. 6

Klimapolitik

April 2010

Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung
Globale Umweltveränderungen

Zusammenfassung
Die internationale Klimapolitik befindet sich nach der Klimakonferenz von Kopenhagen
in einer Krise: Das erhoffte umfassende und verpflichtende UN-Klimaabkommen ist
derzeit nicht absehbar. Damit eine Erhöhung der globalen Mitteltemperatur um mehr
als 2  °C bis zum Ende des Jahrhunderts noch verhindert werden kann, müssen in der internationalen Klimadiplomatie innerhalb weniger Jahre entscheidende Weichen gestellt
werden. Der WBGU empfiehlt, das multilaterale Klimaregime wiederzubeleben, indem
Politik und Zivilgesellschaft in Europa eine selbstbewusste Führungsrolle einnehmen
und weltweite Allianzen mit ausgewählten Klimapionierstaaten eingehen. Zivilgesellschaftliche Initiativen sollen stärker als bisher unterstützt werden. Die Durchsetzung
einer international verbindlichen Regelung zur Begrenzung des CO2-Ausstoßes – etwa
in Anlehnung an den Budgetansatz des WBGU (2009b) und ähnlicher Lösungsansätze,
die auch in China und Indien diskutiert werden – muss als Ziel bestehen bleiben. Die
folgenden Empfehlungen richten sich in erster Linie an die deutsche Bundesregierung
als Akteur auf der internationalen Bühne, insbesondere im Hinblick auf ihre Rolle innerhalb der Europäischen Union (EU), auf zwischenstaatlicher Ebene im Rahmen bi- und
multilateraler Kooperationen sowie im Kontext der Vereinten Nationen.

Wiederbelebung der multilateralen
Klimapolitik
•• Der WBGU hält die Überwindung des entscheidungshemmenden Konsensprinzips in der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) zugunsten einer am
Mehrheitsprinzip ausgerichteten Entscheidungsfindung für erforderlich.
•• Wichtige Errungenschaften des UNFCCC-Prozesses
sollten unbedingt gesichert werden. Dies gilt nicht
zuletzt für Übereinkünfte zur Anpassung an den
schon stattfindenden Klimawandel in besonders
gefährdeten Entwicklungsländern. Dass sich die
Finanzierungszusagen Deutschlands größtenteils
aus schon vorher für Klimaschutz und Entwicklungszusammenarbeit eingeplanten Geldern
zusammensetzen, untergräbt die Glaubwürdigkeit
von Unterstützungsversprechen und schwächt das
Vertrauen der Entwicklungsländer in die klimapolitischen Verhandlungen.

•• Die EU sollte anbieten, eine zweite Verpflichtungsperiode des Kioto-Protokolls zu akzeptieren, auch
wenn der Verhandlungsstrang unter der UNFCCC
noch nicht zu einem rechtsverbindlichen Abkommen entwickelt werden konnte oder einzelne
bisher verpflichtete Staaten das Kioto-Protokoll
verlassen sollten. Sie sollte ihre Treibhausgasemissionen um mindestens 30  % bis 2020 gegenüber
1990 mindern.
•• Der WBGU regt eine Generaldebatte auf höchster
politischer Ebene sowie in der europäischen
Zivilgesellschaft darüber an, wie anspruchsvolle
Klimaschutzmaßnahmen im Einklang mit der in der
Kopenhagen-Vereinbarung (Copenhagen Accord)
bestätigten 2 °C-Leitplanke realisiert werden
­können.

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Europäische Glaubwürdigkeit durch Vorbild

Subglobale Allianzen von Klimapionieren

•• Die EU sollte ihr „20-20-20-Ziel“ zum „30-20-20Ziel“ weiterentwickeln, d. h. bis zum Jahr 2020 eine
30  %ige Reduktion der Treibhausgasemissionen
anstreben. Für den internationalen Klimaschutz
kann das Ziel einer europäischen Vollversorgung
mit erneuerbaren Energien bis zum Jahr 2050 in
Kombination mit einer konsequenten Effizienzstrategie frischen Rückenwind für die internationale
Klimapolitik bringen – und zugleich die Wettbewerbsfähigkeit Europas auf eine zukunftsfähige
Grundlage stellen.

•• Zur Zeit blockieren sich die USA und China gegenseitig – und damit auch die globale Klimapolitik.
Europa kann diese Blockade überwinden helfen,
indem es subglobale Klimaschutzallianzen jenseits
der „G 2“ auslotet. Dazu sollte eine Modellallianz
mit einer ambitionierten Gruppe von Schlüsselländern (z. B. Indien, Brasilien, Ägypten, Indonesien,
Südkorea, Japan, Malediven) gebildet werden,
welche unterschiedliche Themenfelder (z. B.
Waldschutz, Infrastrukturentwicklung, Erweiterung
des EU-Emissionshandels, Ausbau erneuerbarer
Energien, Verbesserung der Energieeffizienz und
Anpassung) repräsentieren. Diese Allianz sollte aus
Sicht des WBGU privilegierte Partnerschaften eingehen und damit – wie einst die sechs Kernländer
der Europäischen Gemeinschaften (Europäische
Gemeinschaft für Kohle und Stahl, Europäische
Wirtschaftsgemeinschaft, Euratom) – zum selbstbewussten Motor eines neuen klimapolitischen
Multilateralismus werden. Die Modellallianz würde
zudem zeigen, dass sie auf einen raschen Übergang
zu einer klimaverträglichen Weltwirtschaft setzt,
und würde so den „grünen“ Innovationswettlauf
beschleunigen.

•• Zur Beschleunigung strategischer Innovationsprozesse und zur Senkung der Kosten des Energiesystems in Europa empfiehlt der WBGU eine
europaweite Einspeisevergütung für erneuerbare
Energien. So würde die Förderung an die Orte der
jeweils besten Ressourcenverfügbarkeit fließen.
•• Zum Aufbau der künftigen Energieversorgungsstrukturen schlägt der WBGU eine Europäische Ini­
tiative vor, welche die Ziele der Lissabon-Strategie
fortschreibt. Die Umsetzung einer HightechStrategie, namentlich eines europäischen und auf
erneuerbaren Energien basierenden Energieversorgungssystems in Verbindung mit einem neu zu
schaffenden „Supersmart-Grid“, kann demonstrieren, dass Wirtschaftlichkeit und Klimaschutz sich
keineswegs gegenseitig ausschließen.
•• Initiativen der Städte und Gemeinden in Klima­
aktionsbündnissen sowie das Engagement von
Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Akteuren
des klimaverträglichen Wandels verdienen nach
Ansicht des WBGU stärkere Aufmerksamkeit und
Unterstützung durch die staatliche und supranationale Politik.

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Globale Umweltveränderungen

•• Gleichzeitig sollte die EU in den einzelnen Themenfeldern u. a. über Bildungs-, Forschungs- und
Technologiezusammenarbeit mit ausgewählten
Ländern kooperationsstiftend wirken. Der WBGU
schlägt exemplarisch drei konkrete thematische Allianzen vor, nämlich (1) mit wichtigen Waldländern,
(2) auf dem Gebiet klimaverträglicher Infrastrukturen und (3) zur geografischen Erweiterung des
EU-Emissionshandels.

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Globale Umweltveränderungen

Die Welt nach Kopenhagen
Lage
Auf der Weltklimakonferenz im Dezember 2009 hat die
überwältigende Mehrheit der Staaten mit der Kopenhagen-Vereinbarung (Copenhagen Accord) bestätigt, dass
der Klimawandel eine große Herausforderung ist und
die Erhöhung der globalen Mitteltemperatur 2 ºC nicht
übersteigen soll (UNFCCC, 2010). Die Konferenz hat
aber weder ein global verbindliches Abkommen noch
das Instrumentarium geliefert, um die 2 °C-Leitplanke
einzuhalten. Mehr als 120 Staaten, die mehr als vier
Fünftel der globalen Treibhausgasemissionen verursachen, haben sich mit dem Copenhagen Accord assoziiert,
wovon die Mehrheit im „Pledge-and-Review-Verfahren“ (Minderungsziele national festsetzen und international überprüfen) freiwillige Klimaschutzmaßnahmen
angekündigt hat. Allerdings gibt es bisher weder einen
verbindlichen Zeitplan noch eine globale Koordinierung.
Ebenso wenig gibt es ein belastbares Monitoring oder
Sanktionsmöglichkeiten, um Staaten zur Einhaltung
ihrer Absichtserklärungen zu veranlassen. Zudem ist die
Summe der bisherigen Absichtserklärungen der Staaten
unzureichend, um selbst bei deren vollständiger Erfüllung die Erhöhung der globalen Mitteltemperatur auf
2 °C zu begrenzen; vielmehr lassen die jetzigen Zusagen
bis Ende des Jahrhunderts eine Erhöhung der globalen
Mitteltemperatur um 3 °C oder mehr erwarten (Rogelj
et al., 2010). Eine Erhöhung über 2 °C hinaus wäre aus
wissenschaftlicher Sicht aber eine gefährliche Störung
des Klimasystems, die zahlreiche erhebliche Risiken für
die menschliche Gesellschaft mit sich bringen würde
(WBGU, 2003, 2009b).
An den wissenschaftlichen Erkenntnissen zum Klimawandel und der Begründung der 2 °C-Leitplanke
ändern die jüngsten Mediendebatten über den angeblichen „Alarmismus“ und die „Manipulationen“ der Klimaforschung nichts. Auch wenn im vierten Sachstandsbericht des IPCC (2007) in einem Regionalkapitel eine
falsche Zahl zur Gletscherschmelze im Himalaya zitiert
wird, entbehren die meisten der in einigen Medien

kritiklos verbreiteten Meldungen zu weiteren Fehlern jeder sachlichen Grundlage. Die Folgerungen des
IPCC-Berichts sind in wichtigen Punkten keineswegs
übertrieben, sondern im Licht neuerer Messdaten und
Forschungsergebnisse eher optimistisch. Zum Beispiel
übertreffen der Anstieg des Meeresspiegels und der
Schwund des arktischen Meereises bereits die IPCCProjektionen (Copenhagen Diagnosis, 2009).
Ein zur Zeit gelegentlich propagierter Politikwechsel weg von der bisherigen Doppelstrategie „Vermeidung und Anpassung“ hin zu einer reinen Reparaturpolitik wäre unverantwortlich. So können Deiche nicht
beliebig hoch gebaut werden und auch andere Küstenschutzmaßnahmen – wie Entwässerungspumpen,
Wiederaufforstung von Mangroven, Freisetzung von
Flutungsflächen und Verlagerung von Siedlungsräumen
oder flottierende Siedlungen – sind auf globaler Ebene
nur in sehr begrenztem Umfang durchführbar. Auch
Bewässerungsmaßnahmen können die landwirtschaftlichen Erträge nur dann sichern, wenn in der betroffenen
Region überhaupt noch genügend Wasser verfügbar ist.

Aufgaben der Klimapolitik
Worin bestehen nun die zentralen Aufgaben globaler
Klimapolitik nach Kopenhagen? Erstens ist weltweit
ein großer Teil der politischen Entscheidungsträger
noch nicht davon überzeugt, dass Dekarbonisierung
und klimaverträgliche Entwicklung ohne erhebliche
Wohlstandseinbußen funktionieren können (Demonstrationseffekt). Zweitens fehlt eine Einigung über ein
globales Verteilungssystem in Bezug auf Vermeidungsanstrengungen, Anpassungsmaßnahmen, Finanzierung
sowie Technologietransfer (konkrete Formel zur Lastenteilung). Die Menschheit steht hier vor einer fundamentalen Gerechtigkeitsaufgabe, die sie derzeit zu überfordern scheint (WBGU, 2009b). Drittens wird nicht nur in
der globalen Klimapolitik eine machtpolitische Multipolarität sichtbar, in der eine Reihe von Schlüsselakteuren

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substanzielle Fortschritte in der internationalen Klimapolitik blockieren können. Ohne die USA und andere
Schlüsselnationen wie China, die EU, Indien, Brasilien,
Japan und Russland sind klimapolitische Durchbrüche
kaum denkbar (internationale Handlungsblockade).
Gleichzeitig ist viertens noch keine klimapolitische
Führungsallianz zu erkennen, die über ausreichende
Gestaltungskraft verfügt, um eine problemadäquate Klimaschutzarchitektur durchzusetzen, der sich die übrige
Staatenwelt nicht widersetzen könnte (Machtallianz für
klimaverträgliche Entwicklung). Schließlich ist fünftens
die spürbare Bereitschaft der Zivilgesellschaft als Ressource für ein aktives klima- und umweltpolitisches
Engagement zu wenig anerkannt und aufgegriffen worden. Vernünftiger Klimaschutz, der darüber hinaus eine
nachhaltige Entwicklungsperspektive erkennen lässt,
ist attraktiv und mehrheitsfähig (Chancen des Klima­
schutzes).
Damit ein Anstieg der globalen Mitteltemperatur um
mehr als 2 °C verhindert werden kann, müssen innerhalb weniger Jahre in der internationalen Klimadiplomatie zentrale Weichen gestellt werden. Insbesondere
empfiehlt der WBGU entschlossene Initiativen der globalen und europäischen Klimadiplomatie, an denen sich
Deutschland führend beteiligen sollte, damit die Europäische Union die von ihr beanspruchte Führungsrolle
glaubhaft machen und „durch Beispiel führen“ kann.
Dazu sollte die EU eine klug gestaffelte Mehrebenenpolitik entwickeln, die Ansätze aus der Zivilgesellschaft
(„von unten“) mit strategischen Klimaallianzen zwischen Pionierländern und UNFCCC-Aktivitäten in Richtung der nächsten Vertragsstaatenkonferenz in Cancún
verbindet:
1.	 Dezentrale, kommunale und lokale Initiativen aus
Wirtschaftsunternehmen, Verwaltungen und der
Zivilgesellschaft haben sich die aus der 2 °C-Leitplanke resultierenden Verpflichtungen zu eigen
gemacht und setzen diese in einer großen Zahl formeller und informeller Initiativen um. Entsprechende
Klimabündnisse und funktionierende Städte-, Wissenschafts-, Bildungs-, Technologie- und Unternehmenspartnerschaften müssen unterstützt, vernetzt
und ausgebaut werden.
2.	 Zudem sollten die EU und ihre Mitgliedsländer glaubwürdige und wirkungsvolle klimapolitische Allianzen
mit strategischen Partnerländern schließen. Diese
diplomatischen Nachhaltigkeitsinitiativen müssten
sowohl inner- als auch zwischenstaatlich ressortübergreifend angelegt werden, da die Klimakrise
eine gesamtgesellschaftliche Herausforderung ist.
In der Forschung (Ostrom, 2010; Keohane und Victor, 2010) wie in der Politikberatung (E3G, 2010)
werden derzeit aus grundsätzlichen wie pragmati-

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Globale Umweltveränderungen

schen Gründen vermehrt polyzentrische Ansätze in
der Klimaschutzpolitik postuliert. Viele setzen nach
dem Scheitern eines völkerrechtlich verbindlichen
Vertrags („von oben“) Hoffnungen auf eine Revitalisierung der Klimapolitik durch bilaterale und regionale Kooperation.
3.	 Zwischenstaatliche Allianzen werden wichtiger, aber
darauf allein darf die Klimapolitik nicht setzen. Die
EU soll deshalb weiterhin auf ein umfassendes rechtsverbindliches Klimaschutzabkommen innerhalb der
UNFCCC drängen. Die Fortschritte, die bisher in den
beiden UN-Verhandlungssträngen erreicht worden
sind, sollten im Blick auf die Vertragsstaatenkonferenz in Cancún gesichert und ausgebaut werden. Es
muss verhindert werden, dass die Verhandlungen auf
der Stelle treten und die UN-Klimapolitik das Schicksal der Doha-Runden der WTO erleidet.
Mit dem enttäuschenden Ausgang der Kopenhagener
Klimakonferenz ist sichtbar geworden, dass klimapolitische Anstrengungen in einen breiten, ressortübergreifenden Kontext gestellt werden müssen. Es geht
nicht isoliert um die Vermeidung und Reduzierung von
Treibhausgasemissionen, es geht auch nicht allein um
den Ausbau und die Förderung regenerativer Energien,
um Energieeffizienz und Energiesparen. Es geht auch
um eine breite industrie- und gesellschaftspolitische
Initiative, die den Wirtschaftsstandort Europa krisenfester macht und den Menschen in Europa ein identitätsstiftendes Ziel gibt. Eine neue Klimastrategie sollte
den Menschen überzeugend aufzeigen, dass es nicht
um Verzicht auf Wohlstand und Komfort geht, sondern
vielmehr um eine positive Transformation der gewohnten Lebensweisen zu einer nachhaltigen Gesellschaft, in
deren Verlauf sie an Lebensqualität und Teilhabe gewinnen. Eine solche politische Klimastrategie verbindet die
Suche nach innovativer Technik und neuen Absatzmärkten unabdingbar mit der ethischen Verpflichtung, die
uns vor allem die existenzielle Bedrohung der besonders
von gefährlichem Klimawandel betroffenen Insel- und
Küstenstaaten der Welt auferlegt.

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Globale Umweltveränderungen

Europäische Glaubwürdigkeit
durch Vorbild
Die EU hat bei den Verhandlungen um einen Nachfolgevertrag zum Kioto-Protokoll am konsequentesten
Kurs auf die 2 °C-Leitplanke gehalten, die von über 100
Staaten anerkannt worden war. Die Allianz der kleinen Inselstaaten (AOSIS) fordert die Einhaltung der
noch anspruchsvolleren Grenze von 1,5 °C. Doch weder
die EU noch einzelne Mitgliedstaaten können für sich
die Rolle eines Pioniers oder gar eines Musterschülers
reklamieren – zu zaghaft sind die tatsächlichen Verpflichtungen und zu uneinheitlich ist das Gesamtbild des
europäischen Klimaschutzes. Erst wenn die EU-Länder
anspruchsvollere Verpflichtungen einhalten, können sie
in der globalen Klimapolitik wieder die im März 2010
von der EU-Kommission reklamierte Führungsfunktion
übernehmen (Europäische Kommission, 2010a): „Die
Union ist jetzt bereit, Europa zur klimafreundlichsten
Weltregion zu machen und zu einem kohlenstoffarmen, ressourceneffizienten und klimaresis­tenten Wirtschaftssystem überzugehen.”
Die EU kann ihre Kioto-Verpflichtungen voraussichtlich erfüllen und dadurch einerseits Glaubwürdigkeit in Bezug auf ihren Willen zum Klimaschutz erzielen
und andererseits wie kein zweiter Akteur die Machbarkeit eines anspruchsvollen Klimaschutzes international
demonstrieren. Umso mehr sollte die EU ein ambitioniertes Abkommen einfordern. Sie verfügt über den
größten Binnenmarkt der Welt und über erhebliche
technologische Kompetenzen im Bereich Klima- und
Umweltschutz. Sie hat Kostensenkungen im Bereich
grüner Technologien erzielt, was wiederum deren breiten Einsatz auch in Entwicklungsländern ermöglicht.
Außerdem ist die EU der größte Geldgeber in der finanziellen und technischen Entwicklungszusammenarbeit,
die auch als Weichenstellung für klimaverträgliches
Wirtschaften in den ärmeren Partnerländern genutzt
werden sollte.
Aus diesen Gründen sollte die EU den Klimaschutz
und die Erreichung der „20-20-20-Ziele“ entschieden vorantreiben. Gemäß diesem Ziel sollen bis zum
Jahr 2020 die Treibhausgasemissionen um 20  % redu-

ziert, der Gesamtanteil erneuerbarer Energien auf 20  %
gesteigert und die Energieeffizienz um 20  % erhöht werden. Die EU sollte dieses Ziel zum „30-20-20-Ziel“ weiterentwickeln, d. h. bis zum Jahr 2020 eine Reduktion
der Treibhausgasemissionen um 30  % anstreben. Dieser
Wert ergibt sich vom heutigen Emissionsniveau aus
gesehen als Etappenziel bei linearer Emissionsreduktion
(um ca. 1,5  % pro Jahr bezogen auf 1990), wenn die
Emissionen bis 2050 um 80  % gegenüber 1990 gesenkt
werden sollen. Eine Reduktion um nur 20  % würde
dagegen deutlich vom Pfad zur 80 %-Minderung abweichen und nach 2020 erheblich größere Emissionsminderungen erfordern.
Für den internationalen Klimaschutz kann das Ziel
einer europäischen Vollversorgung mit erneuerbaren
Energien bis zum Jahr 2050 in Kombination mit einer
konsequenten Effizienzstrategie frischen Rückenwind
für die internationale Klimapolitik bringen. Verschiedene Studien kommen zu dem Ergebnis, dass bis 2050
ein Anteil erneuerbarer Energien von 85–100  % im
Stromsektor (Krewitt et al., 2008; PriceWaterHouseCoopers, 2010) und 60  % an der Primärenergie (Krewitt
et al., 2008) möglich sind. Das 20 %-Ziel für die erneuerbaren Energien sollte bis Mitte des Jahrhunderts in
Richtung einer 100 %igen Versorgung fortgeschrieben
werden. Hierzu sind klare Langfristsignale und Planungssicherheit für Unternehmen und Forschung nötig,
wofür die EU auch in einzigartiger Weise Rechtssicherheit bietet. Für den internationalen Klimaschutz könnte
die Erklärung eines europäischen 100 %-Ziels für erneuerbare Energien neuen Anschub bringen.
Der WBGU schlägt eine europäische Initiative vor,
die im Rahmen einer Hightech-Strategie zum Aufbau
der zukünftigen Energieversorgungsstrukturen die Ziele
der Lissabon-Strategie mit dem neuen Konzept einer
Vollversorgung Europas mit erneuerbaren Energien verbindet. Dadurch würde eine neue und nachhaltige Wirtschaftsdynamik entstehen, die eine glaubwürdige Basis
für eine Kooperation mit Entwicklungs- und Schwellenländern bieten könnte. Die Einbindung des neu gegrün-

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deten European Institute of Innovation and Technology
in die Gestaltung dieses Prozesses kann die erforderliche
Wissens- und Bildungsinfrastruktur schaffen.
Eine auf erneuerbaren Energien basierende Versorgungsstruktur bietet nicht nur bessere Versorgungssicherheit sowie die Aussicht auf neue qualifizierte Arbeitsplätze und die Chance der Einhaltung der
2 °C-Leitplanke; sie hat auch das Potenzial, sich kostengünstiger als konventionelle Energiesysteme zu entwickeln. Wichtiger Bestandteil des WBGU-Vorschlags ist
deshalb die drastische Steigerung von Effizienzmaßnahmen, etwa durch abwärmeverlustfreie Stromerzeugung
mit Wind-, Sonnen- und Wasserkraftwerken, ferner der
massive Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung in Verbindung mit einer nachhaltigen Nutzung von Bioenergie
(WBGU, 2009a) und nicht zuletzt die konsequente Einführung der Elektromobilität.
Eine Strategie, die mit Hilfe geeigneter Informationsund Kommunikationstechnologien die Integration hoher
Anteile erneuerbarer Energien und ihren großräumigen
Transport über ein transeuropäisches „Supersmart-Grid“
schafft sowie Elektromobilität im Verkehrssektor fest
verankert und mit hocheffizienten Nutzungstechnologien verbindet, kann Europa den Weg in ein neues Zeitalter der Energieversorgung weisen; auch kann Europa
damit international demonstrieren, dass Wirtschaftlichkeit und Klimaschutz vereinbar sind. In der EU liegen viele Elemente für eine solche Weichenstellung in
Richtung klimaverträglicher Entwicklung vor, sie müs-

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Globale Umweltveränderungen

sen gebündelt und mit konkreten Zeitplänen versehen
werden. Zudem gilt es, die vielfältigen klimaschädlichen
Anreizsysteme und Subventionen rasch abzubauen und
dezentrale Energieproduktion auf lokaler und regionaler Ebene zu fördern. In Europa gibt es vorbildliche
Ansätze für klimaverträgliche Städte unter Mitwirkung
engagierter Unternehmen, die ihre Wettbewerbsfähigkeit durch klimaverträgliche Investitionen sichern und
ausbauen wollen. Zu nennen sind hier beispielhaft
Städte wie Malmö oder Freiburg i. Br., zu erwähnen ist
auch die vom Initiativkreis Ruhr angestoßene „Innovation City Ruhr“ für eine Metropolregion. Diese können
in einem europäischen Städtenetzwerk verbunden und
damit international anschlussfähig werden.
Die Klimathematik verzweigt sich gemäß der ihr
eigenen Multidimensionalität in die verschiedensten
Zuständigkeiten und Agenden. Daher ist national und
auf EU-Ebene mehr als bisher eine strategische Zusammenarbeit der Ressorts erforderlich. Einzubinden wären
dabei vor allem außenpolitische Belange und die Entwicklungszusammenarbeit, aber auch Fragen der Landnutzung, des Verbraucherschutzes, der Wirtschafts- und
Finanzpolitik, des Bau- und Wohnungswesens, der
Raumplanung, des Gesundheitswesens, der Verkehrspolitik und nicht zuletzt die Forschung und die Bildung.
Klima- und Nachhaltigkeitsthemen müssen aus der
Nische heraustreten.

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Subglobale Allianzen von 	
Klimapionieren
Zur Zeit blockieren sich die USA und China gegenseitig – und damit die globale Klimapolitik. Europa kann
diese Blockade überwinden helfen, indem es subglobale Klimaschutzallianzen jenseits der „G 2“ auslotet.
Ausgangspunkt eines solchen Netzwerkes von Klimapionierländern sollte zunächst eine Modellallianz
mit einer ambitionierten Gruppe von Schlüsselländern
(z. B. Indien, Brasilien, Ägypten, Indonesien, Südkorea,
Japan, Malediven) sein, welche unterschiedliche Themenfelder (z. B. Waldschutz, Infrastrukturentwicklung,
Erweiterung des EU-Emissionshandels, Ausbau erneuerbarer Energien, Verbesserung der Energieeffizienz
und Anpassung) repräsentieren. Diese Allianz sollte aus
Sicht des WBGU privilegierte Partnerschaften eingehen
und damit – wie einst die sechs Kernländer der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft – zum selbstbewussten
Motor eines neuen klimpolitischen Multilateralismus
und eines breiten Netzwerkes von Klimaschutzländern
werden. Die Modellallianz würde zudem zeigen, dass sie
auf einen raschen Übergang zu einer klimaverträglichen
Weltwirtschaft setzt, und so den „grünen“ Innovationswettlauf beschleunigen.
Die USA und China, die die Hauptverursacher von
Treibhausgasemissionen sind, haben aus unterschiedlichen Interessen zu dem enttäuschenden Ergebnis der
Klimaverhandlungen in Kopenhagen beigetragen. Eine
anspruchsvolle globale Klimapolitik muss beide Akteure
einbinden. Angesichts der skizzierten Multipolarität
muss die EU eine neue geopolitische Klimastrategie entwickeln und ausloten, mit welchen Schlüsselakteuren
sie eine Allianz der Klimapioniere bilden will.
China scheint derzeit zwar nicht für international
verbindliche Abkommen zu gewinnen zu sein, hat sich
auf nationaler Ebene aber beachtlich im Klimaschutz
engagiert und strebt über eine „grüne Entwicklungsführerschaft“ soft power an, die die Defizite des chinesischen Regimes in Sachen Menschenrechte und Demokratie in ein besseres Licht rücken soll. So besitzt China
schon heute die weltweit größten Kapazitäten zur Herstellung von Solarkollektoren und Solarzellen sowie vor-

aussichtlich bald auch von Windturbinen. Ambitionierte
Ausbauziele lassen den Anteil erneuerbarer Energien
schnell wachsen. In den USA bieten ehrgeizige Klimaschutzprogramme in einzelnen Bundesstaaten und einer
großen Zahl von Großstädten interessante Anschlüsse
für Kooperationen. Auch der Gasexporteur Russland
könnte mit Blick auf seinen großen Nachholbedarf bei
der Gebäudesanierung und Verkehrsinfrastruktur ein
hochinteressanter Partner sein. Das gilt auch innerhalb
der EU für ostmitteleuropäische Staaten, von denen
zwei (Ungarn und Polen) im Jahr 2011 die EU-Ratspräsidentschaft innehaben werden. Große Schwellenländer
wie Brasilien oder Indien könnten ebenfalls als Partner
für gemeinsame Energieversorgungsstrategien gewonnen werden. Brasilien verfügt neben seinen spezifischen
Standortvorteilen bereits über erhebliche technische
Erfahrungen im Bereich der Bioenergienutzung, die
sowohl im Energie- als auch im Transportsektor bedeutsam sein werden.
Die Welt kann nicht warten, bis die USA und China
– jeder für sich oder gemeinsam – zu anspruchsvolleren
Klimaschutzverpflichtungen bereit sind. In dieser Pattsituation sollte Europa subglobale Allianzen mit ausgewählten Partnern anstreben, die ambitionierte Klimaziele verfolgen, um nicht zuletzt ein rechtsverbindliches
Abkommen in der UNFCCC zu erleichtern. In diesem
Sinne sollte Europa jenseits verbaler Bekundungen und
fragmentierter Muster klima- und energiepolitischer
Kooperationen effektive Macht generieren, es sollte
attraktiver Pol für hochambitionierte Klimaallianzen
und für Anreizsysteme zum Aufbau eines internationalen Klimapioniernetzwerks werden.
So lassen sich schon jetzt für die Zeit nach dem
Auslaufen der ersten Verpflichtungsperiode des KiotoProtokolls im Jahr 2012 internationale Klimaschutzallianzen begründen, bzw. bestehende Kooperationen
ausbauen. Es besteht die Möglichkeit, durch geschicktes Verknüpfen des Klimaschutzes mit anderen Bereichen der internationalen Zusammenarbeit ein größeres
Engagement der Staatengemeinschaft beim Klimaschutz

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zu erwirken. Als Ansatzpunkte hierfür bieten sich beispielsweise Bildungs-, Forschungs- und Technologiekooperation an. Staaten, die ambitionierte Klimaschutzstrategien entwickeln wollen, können durch die Zusammenarbeit mit europäischen Forschungseinrichtungen
oder Technologiepartnerschaften profitieren.
Auch in der Entwicklungszusammenarbeit gibt es
Spielräume für anspruchsvolle Programme in Bezug auf
klimaverträgliche Entwicklung. Die EU sollte Angebote
für den Aufbau von Dekarbonisierungspartnerschaften
machen, die weit über die bestehenden EU-Klimakooperationen hinausgehen. Derartige Kooperationen sind
angesichts der Blockaden in den internationalen Klimaverhandlungen wichtig, um reale Fortschritte in der
Dekarbonisierung der Weltwirtschaft voranzubringen
und zu demonstrieren, dass mit Klimaschutzstrategien
Wettbewerbsfähigkeit und soziale Entwicklung erfolgreich miteinander verbunden werden können. Die Allianzen können in ihrem Zusammenspiel in der Lage sein,
die Kehrtwende der Weltwirtschaft in Richtung Klimaverträglichkeit zu beschleunigen. Ab einer bestimmten
Größenordnung, Attraktivität, wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und kollektiven Innovationskraft würden
hierdurch die noch immer auf „High-carbon“-Wachstum
orientierten Gesellschaften zunehmend unter Anpassungsdruck gesetzt.
Der WBGU skizziert im Folgenden drei konkrete Beispiele für thematische Allianzen. Die EU sollte hier technisch, finanziell und institutionell in Vorleistung treten,
um einen nachweisbaren Beitrag zu den gemeinsamen
Klimaschutzzielen zu erzielen: (1) Kooperation mit Ländern, die hohe Treibhausgasemissionen aus der Entwaldung verzeichnen; (2) Zusammenarbeit beim Ausbau
und der klimaverträglichen Modernisierung der Infrastruktur (vor allem Energietechnologie und Verkehrssysteme), insbesondere mit Entwicklungs- und Schwellenländern; (3) Verknüpfung des europäischen Emissionshandelssystems mit anderen Ländern und Regionen.

Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung
Globale Umweltveränderungen

zur Verminderung der Emissionen aus Entwaldung und
Walddegradation (REDD+) zu erreichen sowie globale
Ziele und einen Zeitplan zum Stopp der Entwaldung zu
vereinbaren (REDD steht für „Reducing Emissions from
Deforestation and Degradation“, Reduktion von Emissionen aus Entwaldung und Schädigung von Wäldern).
In Kopenhagen sind von den Industrieländern für den
Zeitraum 2010–2012 Mittel in Höhe von insgesamt
30 Mrd. US-$ zugesagt worden (Fast-Start-Finanzmittel). Deutsch­land und die EU sollten einen angemessenen Anteil aus diesen zusätzlich bereitzustellenden
Geldern für den Waldbereich reservieren. Ausgehend
von diesen bereits vereinbarten Ergebnissen lassen sich
mit ausgesuchten Partnerländern (z. B. Indonesien, Brasilien, Papua Neuguinea, D. R. Kongo) im Waldbereich
bilaterale Allianzen vorantreiben und auch der regionale
Austausch fördern. In einer solchen Zusammenarbeit
sollen die technischen und administrativen Rahmenbedingungen entwickelt und erprobt werden, die Voraussetzung für eine rasche und erfolgreiche Umsetzung
von REDD-Projekten sind. Auf diese Weise lassen sich
wichtige Erfahrungen sammeln und austauschen, wie
die nur grob umrissenen Vorgaben der UNFCCC unter
den sehr unterschiedlichen nationalen Bedingungen
konkret umgesetzt werden können. Dies gilt für die
Ausgestaltung von Monitoring- und Berichtssystemen
für die Emissionsmessungen im Waldbereich sowie für
die Frage, wie andere wichtige Nachhaltigkeits- und
Entwicklungsdimensionen berücksichtigt werden können, etwa die Erhaltung der natürlichen Wälder und
der biologischen Vielfalt sowie die Partizipation und die
Rechte der lokalen sowie indigenen Bevölkerung. Die so
gewonnenen Erkenntnisse können dann wieder in den
UNFCCC-Prozess eingebracht werden und anderen Ländern bei der Umsetzung helfen. Diese Allianzen würden
es ermöglichen, die vielfältigen Erfahrungen mit einzelnen Projekten in eine bi- bzw. multilaterale Strategie
einzubinden und in einem größeren Maßstab voranzutreiben.

Waldpolitik
Kimaverträgliche Infrastrukturen
Eine strategische Zusammenarbeit mit relevanten
„Waldländern“ ist u. a. deshalb erstrebenswert, weil eine
deutliche Senkung der Emissionen aus der Entwaldung
eine notwendige Voraussetzung für die Einhaltung der
2 °C-Leitplanke ist. Auf der Klimakonferenz in Kopenhagen sind in den technischen Verhandlungen zum
Waldbereich bereits substanzielle Fortschritte erzielt
worden, z. B. über den Umfang der anrechenbaren Vermeidungsmaßnahmen und über die Vermeidung von
Nachhaltigkeitsrisiken. Daran sollte bei der nächsten
Vertragsstaatenkonferenz in Cancún angeknüpft werden, um eine Einigung über einen globalen Rahmen

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Strategische Partnerschaften speziell mit Entwicklungsund Schwellenländern bieten sich beim Ausbau und der
Modernisierung klimaverträglicher Infrastrukturen an,
insbesondere mit Blick auf ressourcenschonende Technologien für Energie- und Verkehrssysteme.
Länder in Nordafrika wie beispielsweise Marokko
drängen sich als strategische Partner zur Verwirklichung
eines transmediterranen Supergrids zur Übertragung
von Solar- und Windstrom auf. Für ein weitgehend
auf erneuerbaren Quellen beruhendes Energiesystem
ergeben sich deutliche Kostenreduktionen, wenn Regi-

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Klimapolitik

April 2010

onen mit hohen Potenzialen eingeschlossen werden.
Bereits bestehende Initiativen, z. B. „Desertec“ oder
der „Mediterranean Solar Plan“, müssen ohnehin durch
Netzanbindungen flankiert werden. Die strategische
Verknüpfung mit den Windkraft- und Wasserspeicherpotenzialen etwa der Nordseeanrainer in ein kontinentales Supergrid ist anzustreben. Für die EU sind Ausbau
und Einbindung von Solarenergie aus den europäischen
Mittelmeerländern in dieses Supergrid sowohl in Bezug
auf die Erhöhung der Versorgungssicherheit als auch
auf die Verbesserung der Konkurrenzfähigkeit gegenüber konventionellen Alternativen vorteilhaft. Auch für
die nordafrikanischen Länder ergeben sich durch diese
Vernetzung ökonomische und versorgungstechnische
Vorteile.
Über Gasnetze sowie die Einbeziehung von Flüssiggasaufbereitungs- und -transportsystemen bieten sich
weitere Integrationsmöglichkeiten. Auch in Zentral- und
Osteuropa existieren hohe Potenziale für nachhaltige
Biomasseproduktion. Durch die Erzeugung von Methan
aus Biomasse oder aus überschüssiger Elektrizität können grundsätzlich auch Länder ohne eigene Erdgasvorkommen zu Nettoexporteuren von Erdgassubstituten
werden.
Beide Beispiele zeigen, dass Energiepartnerschaften ein wichtiger Teil der EU-Außenpolitik sein sollten.
Generell bietet ein beschleunigter Ausbau erneuerbarer
Energien der EU interessante Kooperationsmöglichkeiten. Um entsprechende Anreize zu setzen, haben bereits
vierzig Staaten weltweit (davon allein 18 in der EU) Einspeisevergütungen etabliert, um das Erreichen der Kostenparität zu konventionellen Stromerzeugungsformen
zu beschleunigen. Während Investitionsentscheidungen im europäischen Rahmen bislang weitgehend dem
freien Markt überlassen werden, könnten Investitionen im Sinne strategischer Partnerschaften durch entsprechende Kreditgarantien abgesichert werden (z.B.
durch die Europäische Bank für Wiederaufbau und Ent­
wicklung).
Darüber hinaus kann die europäische Entwicklungszusammenarbeit auch in den armen Entwicklungsländern in Afrika südlich der Sahara und in Südasien
sowie mittelgroßen Entwicklungsländern wie Vietnam
und Peru zum Aufbau klimaverträglicher Infrastrukturen beitragen. 60  % der weltweiten Investitionen in die
internationale Entwicklungszusammenarbeit kommen
aus dem EU-Raum. Dieser entwicklungspolitische Hebel
wird derzeit nicht systematisch genutzt, um das neue
klimaverträgliche Entwicklungsparadigma international
attraktiv zu machen. Die europäische Entwicklungszusammenarbeit muss sich neben den primär auf Armutsreduzierung ausgerichteten Millenniumsentwicklungszielen zusätzlich systematisch auf klimaverträgliches
Wachstum orientieren. Diese Neuorientierung würde

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Globale Umweltveränderungen

nicht nur dazu beitragen, Treibhausgasemissionen zu
reduzieren, sondern vor allem auch an konkreten Beispielen demonstrieren, dass und wie Armutsbekämpfung
und Wirtschaftswachstum kombiniert werden können.
Damit könnte die in Entwicklungsländern weit verbreitete Einschätzung, dass klimaverträgliche Entwicklung
eine Luxusstrategie für Industrieländer ist, entkräftet
werden. Eine solche konsequente Neuausrichtung der
Entwicklungskooperation würde das Vertrauenskapital
zwischen Industrie- und Entwicklungsländern revitalisieren, das für die weiteren Klimaverhandlungen dringend benötigt wird.

Emissionshandel
Allianzen können auch im Bereich des Emissionshandels geknüpft werden. Ein wesentlicher Baustein der
Klimaschutzpolitik der EU ist das europäische Emissionshandelssystem. Trotz einiger Anfangsschwierigkeiten, vor allem in Bezug auf die fehlende Knappheit der
Zertifikate und die hohe Preisvolatilität, deren Lösung
aber durch laufende und zukünftige Reformen erwartet
werden kann, kommt dem System eine Leitbildfunktion
zu. Der WBGU empfiehlt, dies als Anknüpfungspunkt
für staatenübergreifende Kooperationen zu nutzen.
Die EU könnte mit einzelnen Ländern oder Regionen,
die bereits Emissionshandelssysteme eingeführt oder
dieses geplant haben, über eine Verknüpfung mit dem
EU-Emissionshandelssystem verhandeln. Zu nennen
sind z. B. Japan, Kanada (Western Climate Initiative),
Australien (NSW Greenhouse Gas Abatement Scheme),
Neuseeland sowie die USA (Regional Greenhouse Gas
Initiative).
Die Erweiterung des EU-Emissionshandels würde
für alle beteiligten Unternehmen die Marktliquidität
erhöhen und neue Vermeidungspotenziale erschließen. ­Länder, die bisher keine nationalen Emissions­
obergrenzen eingeführt haben, könnten sektoral oder
abgestuft an einem solchen System beteiligt werden.
Vorstellbar wäre etwa, dass ein Land eine absolute oder
relative Emissionsobergrenze zunächst nur für einen
eng begrenzten Sektor einführt und diesen mit dem
EU-Emissionshandelssystem verknüpft. Insbesondere
für Entwicklungs- und Schwellenländer kann hier ein
Anreiz geschaffen werden, indem die Emissionsobergrenze relativ großzügig gewählt wird. Dies wäre jedoch
im Gegenzug durch ambitionierte Obergrenzen auf Seiten der EU zu kompensieren. Es ist daher wichtig, dass
in allen beteiligten Staaten ein effektives Kontroll- und
Monitoring-System etabliert wird, um eine Verwässerung des EU-Emissionshandelssystems zu vermeiden.
Auch die Harmonisierung der Bilanzierungsstandards
und Detailregelungen wie Anrechnung von „Offsets“

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Klimapolitik

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(z. B. CDM oder Landnutzungsemissionen) zwischen den
Ländern sowie mit den Regeln innerhalb der UNFCCC
sollte gewährleistet sein.
Grundsätzlich bleibt zu bedenken, dass derartige
Kooperationen die Komplexität des bestehenden Emissionshandelssystems weiter erhöhen. Das Volumen der
zusätzlich einbezogenen Emissionen und tatsächliche
damit verbundene Minderungen müssen diesen Aufwand rechtfertigen. Perspektivisch sollten diese Maßnahmen dazu beitragen, schrittweise einen globalen
Kohlenstoffmarkt zu schaffen, dessen Elemente bereits
jetzt zu erörtern sind. So stellt sich etwa die Frage, ob
zum Abbau von Bürokratie und zur Steigerung der
Wirksamkeit des Systems mittelfristig eine Erfassung
der Emissionen auf der ersten Handelsstufe sinn­voll
wäre.
Flankierende Technologiekooperationen könnten
die Bereitschaft zur Beteiligung an verknüpften Emissionshandelssystemen weiter erhöhen. Explizite Handelssanktionen gegen nicht teilnehmende Staaten hält der
WBGU für nicht zielführend. Zur Reduktion von Wettbewerbsnachteilen könnte allerdings eine gemeinsame
Einführung moderater Grenzausgleichsabgaben für die
betroffenen Sektoren in Erwägung gezogen werden.

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Globale Umweltveränderungen

Fazit
Mit den hier skizzierten zwischenstaatlichen Allianzen kann sich Europa das politische Handlungskapital
schaffen, um eine führende Rolle in der globalen Klimapolitik übernehmen zu können. Die in Umrissen
skizzierten Allianzen wären inklusiv und auf einen
positiven Beteiligungswettbewerb ausgerichtet. Ziel der
neuen europäischen Klimadiplomatie wäre, die kritische
Masse klimaorientierter Partner zu gewinnen, die die
Weichen in Richtung einer klimaverträglichen Weltwirtschaft umstellen kann. Die exemplarisch dargestellten Partnerschaften könnten nach Ansicht des WBGU
auch dazu beitragen, die Differenz zwischen dem normativen Grundkonsens über die notwendige Beachtung
der 2 °C-Leitplanke und den für ihre Einhaltung inadäquaten Strukturen und Routinen der internationalen
Kooperation zu überwinden.

Politikpapier Nr. 6

Klimapolitik

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Globale Umweltveränderungen

Wiederbelebung der multilateralen
Klimapolitik
Wie die Klimakonferenz in Kopenhagen gezeigt hat,
schreiten die internationalen Klimaverhandlungen
allenfalls im Schneckentempo voran. Eine Strategie zur
wirksamen Begrenzung des anthropogen verursachten
Klimawandels – zumal unter erheblichem Zeitdruck –
hat aber ohne den Fluchtpunkt eines weltweit verbindlichen Klimaabkommens keine realistischen Erfolgsaussichten. Allen Frustrationen über den verfahrenen
UN-Verhandlungsprozess zum Trotz wäre ein allein auf
zwischenstaatlichen Initiativen beruhender Ansatz mit
mindestens zwei fundamentalen Risiken behaftet. Es
ist zum einen völlig offen, ob mit dem im Copenhagen
Accord vereinbarten Verfahren auch nur annäherungsweise der 2 °C-Leitplanke entsprechende Emissionsreduktionen erreicht werden können. Zum anderen wird
ein System ohne übergeordnete Koordinierungs- und
Sanktionsmechanismen die Verlagerung von Emissionen in kooperationsunwillige Länder (Carbon Leakage)
ebenso wenig überwinden können wie das kollektive
Handlungsproblem des „Trittbrettfahrens“ (WBGU,
2003, 2009b).
Frühere Erfolgsbeispiele globaler Umweltpolitik,
wie die internationalen Vereinbarungen zum Schutz der
Ozonschicht, sind insbesondere auf bindendes Völkervertragsrecht zurückzuführen. Als wesentliche Erfolgsfaktoren des Wiener Übereinkommens über den Schutz
der Ozonschicht und des dazu ergangenen MontrealProtokolls gelten dabei:
•• Die völkerrechtlich innovative Ausgestaltung des Vertragswerks durch eine Rahmensetzung, die durch Protokolle mit konkreten Reduktionsverpflichtungen für
die Herstellung und den Verbrauch Ozon abbauender
Substanzen ausgefüllt wurde.
•• Der dynamische Charakter der Entscheidungsfindung
bei der Fortentwicklung des Montreal-Protokolls, das
nicht entsprechend dem sonst im Völkervertragsrecht
geltenden Konsensprinzip, sondern mittels Zwei-Drittel-Mehrheit geändert werden kann.
•• Die Einrichtung eines innovativen, langfristig angelegten Finanzierungsmechanismus, der die Mehrkosten

der Entwicklungsländer für die Erfüllung ihrer Reduktionsverpflichtungen trägt.
Für die sachgerechte Fortentwicklung des internationalen Klimaschutzregimes ist es erforderlich, dass flexibel
und zeitnah auf neue wissenschaftliche und technologische Erkenntnisse – durch völkervertragsrechtlich,
mittels Mehrheitsentscheidung, herbeigeführte Protokolländerungen – reagiert werden kann und dass die
Finanzierung von Reduktions- und Anpassungsmaßnahmen im Sinne des Verantwortlichkeitsprinzips, insbesondere mit Blick auf die Entwicklungsländer, bereits
jetzt gesichert ist.
Eine konsistente völkervertragsrechtlich abge­
sicherte Klimaschutzordnungspolitik würde die ­Chancen
deutlich erhöhen, gefährlichen Klimawandel zu vermeiden. Für ein entsprechendes internationales Klimaschutzabkommen mit verbindlichen Pflichten für die
Vertragsstaaten sowie effektiven Durchsetzungsmechanismen und Streitschlichtungsinstrumenten sprechen
insbesondere vier Gründe:
1.	 Eindeutige und unumkehrbare Anreize für die Reduzierung von Emissionen;
2.	 Begrenzung von Carbon Leakage und Trittbrettfahrerverhalten sowie Eindämmung der Gefahr des
„Klima­protektionismus“;
3.	 Erwartungssicherheit für transnationale Unternehmen durch globale, langfristige und stabile Rahmenbedingungen, wodurch auch mögliche Spannungen
zwischen Wirtschafts- und Klimapolitik entschärft
würden;
4.	 Gemeinsame Regelsetzung und wechselseitiges
Monitoring zur Vertrauensbildung zwischen den klimapolitischen Hauptakteuren (China, USA, EU, G77).
Wenn eine derartige völkerrechtlich fundierte Ordnungspolitik innerhalb des bereits bestehenden
UNFCCC-Prozesses nicht gelingt und dieser im diplomatischen Normalmodus einfach weitergeführt wird, droht
ihm das endgültige Aus. Es gilt also zu retten, was für

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Politikpapier Nr. 6

Klimapolitik

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ein künftiges Regime zu retten ist und Agenden zu verfolgen, die man am ehesten beschleunigen oder herauslösen kann.
Wichtige Errungenschaften des UNFCCC-Prozesses, die unbedingt gesichert werden sollten, sind ein
gemeinsames Verständnis und eine gemeinsame Standardsetzung in Bezug auf die Erfassung, Zuordnung
und Anrechnung von Treibhausgasemissionen. Einiges
davon ist bereits im Rahmen des Kioto-Protokolls geregelt (etwa Anrechnungsregeln für die national zu erstellenden Emissionsinventare; Land Use, Land-Use Change
and Forestry; Clean Development Mechanism), weiteres
ist gegenwärtig Gegenstand des zweiten Verhandlungsstrangs (etwa REDD+; Measurement, Reporting and
Verification). Zwar hält der WBGU viele dieser Regelungen für verbesserungswürdig, aber als transparente und
international abgestimmte Regelungen bilden sie die
Basis für eine international vertrauenswürdige Zusammenarbeit im Klimaschutz.
Dies gilt insbesondere auch für den Bereich der
Anpassung an den Klimawandel in Entwicklungsländern. Der Bedarf nach umfassenden Unterstützungsleistungen der Industrieländer an die ärmsten Entwicklungsländer ist grundsätzlich in der UNFCCC verankert. Mit
der Einigung auf die Ausgestaltung eines Anpassungsfonds und der Verabschiedung des Arbeitsprogramms
von Nairobi (UNFCCC, 2007) wurde dies konkretisiert
und im Sinne der gemeinsamen aber unterschiedlichen
Verantwortlichkeit auf internationaler Ebene bekräftigt.
Es erscheint für viele Entwicklungsländer unverzichtbar, dass Weiterentwicklung und Umsetzung entsprechender Politiken auch weiterhin unter dem Dach der
UNFCCC verfolgt werden.
Der Komplexität der internationalen Klimapolitik
nicht mehr angemessen ist die Zweiteilung der UNFCCCVertragsstaaten in Annex-I- und Nicht-Annex-I-Länder.
Auch wenn viele Entwicklungs- und Schwellenländer
auf dieser Dichotomie beharren, ist eine Differenzierung
innerhalb der Gruppe der Nicht-Annex-I-Länder erforderlich, um die internationale Klimapolitik zu beschleunigen. In Kopenhagen wurden auch Entwicklungs- und
Schwellenländer auf internationaler Ebene zur Benennung quantitativer Klimaschutzziele im Anhang des
Copenhagen Accord eingeladen; dem sind sie auch
grundsätzlich gefolgt. Insbesondere die Operationalisierung der im Copenhagen Accord vereinbarten Überprüfungsmechanismen könnte ein Präzedenzfall für die
Überwindung der überholten Dichotomie bilden.
Wie das erwähnte Beispiel des Montreal-Protokolls
zeigt, könnten auch effektivere Entscheidungsverfahren
zur Überwindung von Verhandlungsblockaden beitragen, die durch das Konsensprinzip bedingt sind, und
eine Beschleunigung des Verhandlungsprozesses erwirken. Die EU sollte sich in diesem Sinne für die Anwen-

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Globale Umweltveränderungen

dung des – in Art. 7 (3) der UNFCCC angelegten – Mehrheitsprinzips einsetzen.
Im Copenhagen Accord haben die Industrieländer
zugesagt, im Zeitraum von 2010 bis 2012 eine Summe
von 30 Mrd. US‑$ zusätzlich für Vermeidungs- und
An­passungsmaßnahmen, Technologietransfer und
Ka­pa­zi­tätsaufbau in Entwicklungsländern zur Verfügung zu stellen. Anschließende jährliche Zahlungen sollen bis 2020 100 Mrd. US‑$ erreichen. Ein großer Teil
der Gesamtsumme, heißt es im Copenhagen Accord, soll
über den neuen Green Climate Fund abgewickelt werden. Die Zusätzlichkeit der Mittel ist jedoch in vielen
Fällen nicht gegeben. So setzen sich beispielsweise die
von Deutschland zugesagten 420 Mio. € größtenteils
aus bereits vorher für Klimaschutz und Entwicklungszusammenarbeit eingeplanten Geldern zusammen (WRI,
2010). Zur Erfüllung der in Kopenhagen gemachten
Zusagen wurden für das Jahr 2010 nur 70 Mio. € neu
in den Bundeshaushalt eingestellt (BMF, 2010). Derartige Verfahrensweisen unterminieren die Glaubwürdigkeit von Transferzusagen auf internationaler Ebene,
schwächen das Vertrauen der Entwicklungsländer in klimapolitische Verhandlungen und sind daher langfristig
kontra­produktiv.
Für die Verwaltung und Auszahlung der zugesagten
Gelder müssen einheitliche und transparente Strukturen
entwickelt werden. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass
sämtliche Finanzmittel das Kriterium der Zusätzlichkeit
erfüllen und außerdem, nach Ansicht des WBGU, leistungsbasiert ausgezahlt werden sollen. Die EU sollte
sich dafür einsetzen, dass der Green Climate Fund unter
dem Dach der UNFCCC angesiedelt wird. Eine Differenzierung zwischen den Bereichen „Vermeidung“ und
„Anpassung“ erscheint sinnvoll. Während für Vermeidung ein langfristig tragfähiges Konzept neu erarbeitet
werden müsste, könnten im Bereich der Anpassung die
Erfahrungen mit dem neu eingerichteten Kioto-Anpassungsfonds genutzt werden, um ein Konzept für die längerfristige institutionelle Ausgestaltung zu ­entwic­keln.
Zur Förderung der Vertrauensbildung zwischen den
Ländern empfiehlt der WBGU, dass die Industrieländer
umgehend konkrete Konzepte vorlegen, wie sie langfristig und verlässlich Mittel für den oder die Fonds
generieren. Der WBGU hält es für notwendig, dass dabei
auch die öffentlichen Haushalte einen beträchtlichen
Anteil beisteuern.
Die EU sollte schließlich anbieten, eine zweite Verpflichtungsperiode des Kioto-Protokolls zu akzeptieren,
auch wenn der Verhandlungsstrang unter der UNFCCC
noch nicht zu einem rechtsverbindlichen Abkommen
entwickelt werden kann, oder auch wenn einzelne bisher verpflichtete Staaten das Kioto-Protokoll verlassen
sollten. Einzige Bedingung sollte sein, dass die im Copenhagen Accord vereinbarten Eckpunkte in den weiteren

Politikpapier Nr. 6

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Globale Umweltveränderungen

Verhandlungsprozess integriert und operationalisiert
werden. Insbesondere das „Pledge-and-Review-Verfahren“ sollte transparente Regeln und völkerrechtliche Verbindlichkeit erhalten. Diese angestrebte Lösung
wäre ein pragmatischer „Erfolg“ der Vertragsstaatenkonferenz in Cancún. Die EU würde signalisieren, dass
sie an international verbindlichem Klimaschutz festhält
und die erreichten Verhandlungsfortschritte nicht aufs
Spiel setzen will. Somit stünde die Welt 2012 – nach
dem Auslaufen der ersten Verpflichtungsperiode des
bestehenden Kioto-Vertrages – nicht gänzlich ohne ein
wirkungsvolles internationales Klimaregime da.

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Globale Umweltveränderungen

Schlussfolgerungen
Der WBGU regt in diesem Politikpapier eine entschiedene und rasche Wende der globalen Klimapolitik an.
Die Klimaverhandlungen zur Erreichung eines international verbindlichen Regelwerkes zur Begrenzung der
Treibhausgasemissionen müssen erneuert und durch ein
Bündel von Initiativen ergänzt werden. Skizziert wurde
ein Mehrebenensystem, das nach dem unzureichenden
Ergebnis des Kopenhagener Klimagipfels dessen positive Aspekte aufgreift, zugleich aber die Spannungsfelder einer polyzentrischen Weltkonstellation berücksichtigt und sich stärker von der gesellschaftlichen und
wirtschaftlichen Basis her auf ein globales Regieren im
Klima- und Energiebereich hin bewegt. Darunter werden ganz unterschiedliche Ansätze gefasst, die man analytisch und praktisch auseinanderhalten muss:
•• Subnationale Klimainitiativen und Allianzen von
Städten in Ergänzung zentralstaatlicher und supranationaler Steuerungsversuche;
•• Unternehmensaktivitäten, die einen Markt für klimaverträgliche Produkte und Dienstleistungen schaffen;
•• Freiwillige und eigenverantwortliche Reduktionsverpflichtungen der Zivilgesellschaft, die gesetzliche und
administrative Regelungen antizipieren oder übertreffen;
•• Eine Klimapolitik, die auf verschiedene Instrumente
und Regime setzt;
•• Eine Klimapolitik, die die Multipolarität der Weltpolitik spiegelt und Raum für spontane oder koordinierte
staatliche Initiativen schafft (wie das von Norwegen
und Deutschland unterstützte Amazonasschutzprogramm in Brasilien oder die Low-carbon-Partnerschaft Großbritanniens mit China) und parastaatliche
Ansätze (etwa die Soros Climate Policy Initiative oder
die von der Stiftung der Münchener Rückversicherung
angestoßene Initiative zum Versicherungsschutz von
Kleinbauern in Entwicklungsländern, die vom Klimawandel bedroht sind).
Dieser Mehrebenenansatz, der weiterhin ein völkerrechtlich verbindliches Klimaabkommen als Fluchtpunkt hat, sollte mit einer durch Strategiepapiere unterlegten Generaldebatte der Länder über die Umsetzung
des Copenhagen Accord ergänzt werden. Es sollte insbesondere diskutiert werden, auf welche Weise die große
Lücke zwischen den angebotenen und den zur Einhaltung der 2 °C-Leitplanke notwendigen Verpflichtungen

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geschlossen werden kann und wie das Klimathema die
ihm zukommende Relevanz in der Formulierung globaler Politikziele erlangen kann.
Als mögliche Foren dieser Strategiedebatte (Solutions
Dialogue) kommen neben parlamentarischen und quasiparlamentarischen Gremien (vom EU-Parlament bis
zur UN-Generalversammlung) themenzentrierte und
moderierte Internet-Foren nach dem Vorbild der EUVerfassungs-Debatte und im Rahmen des Diskussionsforums zur „Zukunft Europas“ in Betracht (Europäisches
Parlament, 2010; Europäische Kommission, 2010b).
Weiterhin regt der WBGU einen weltweiten Ideenwettbewerb für die besten Lösungen und Praktiken im
Klimaschutz an. Mit solchen Partizipationsformen wird
auch die europäische Zivilgesellschaft ernst genommen.
Sie wird sich an der Debatte aber nur beteiligen, wenn
sie nah an den Entscheidungsprozess der Europäischen
Union und ihrer Mitgliedsländer sowie der Vereinten
Nationen herangeführt wird und jenseits der technischökonomischen Details der Klimadiplomatie ein historisches Projekt erkennen kann. Politische Kooperationen
haben sich – wie das Beispiel der Europäischen Union
zeigt – aus sektoral und regional begrenzten, gleichwohl
zentralen Agenden entwickelt und politische Identität
gestiftet. Nicht weniger muss Europa heute gelingen,
allerdings im globalen Rahmen.
Die vom WBGU skizzierte Mehr­ebenenpolitik darf
allerdings in keinem Moment verkennen, dass eine
zukunftsfähige Strategie gegen den Klimawandel nicht
um die Fundamentalfrage der gerechten internationalen
Lastenteilung herumkommt: Wie im WBGU-Sondergutachten „Kassensturz für den Weltklimavertrag“ (WBGU,
2009b) ausgeführt, hat die Menschheit nur noch ein
begrenztes Emissionsbudget zur Verfügung, wenn das
Risiko unbeherrschbarer Umweltveränderungen eingehegt werden soll. Mit den zahlreichen hier vorgeschlagenen Initiativen und Innovationen könnte es gelingen,
mit diesem Budget leichter auszukommen und damit die
zu verteilende Last zu mindern. Aber eine beträchtliche
Last wird bleiben – und muss auf faire und verantwortungsvolle Weise von der Weltgemeinschaft geschultert werden. Die Klimaphysik bleibt ohnehin dieselbe,
ganz gleich ob man sie „von oben“ oder „von unten“
­betrachtet.

Politikpapier Nr. 6

Klimapolitik

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Globale Umweltveränderungen

Literatur
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Globale Umweltveränderungen

Aktuelle Gutachten des WBGU
Kassensturz für den Weltklimavertrag – Der Budgetansatz. Sondergutachten.
Berlin: WBGU © 2009, 58 Seiten, ISBN 978-3-936191-26-4.
Welt im Wandel: Zukunftsfähige Bioenergie und nachhaltige Landnutzung. Hauptgutachten.
Berlin: WBGU © 2009, 388 Seiten, ISBN 978-3-936191-21-9.
Welt im Wandel: Sicherheitsrisiko Klimawandel. Hauptgutachten.
Berlin: Springer © 2008, 268 Seiten, ISBN 978-3-540-73247-1.
Die Zukunft der Meere – zu warm, zu hoch, zu sauer. Sondergutachten.
Berlin: WBGU © 2006, 114 Seiten, ISBN 3-936191-13-1.
Welt im Wandel: Armutsbekämpfung durch Umweltpolitik. Hauptgutachten.
Berlin: Springer © 2005, 223 Seiten, ISBN 3-540-24987-7.
Über Kioto hinaus denken – Klimaschutzstrategien für das 21. Jahrhundert. Sondergutachten.
Berlin: WBGU © 2003, 87 Seiten, ISBN 3-936191-03-4.
Welt im Wandel: Energiewende zur Nachhaltigkeit. Hauptgutachten.
Berlin: Springer © 2003, 254 Seiten, ISBN 3-540-40160-1.
Entgelte für die Nutzung globaler Gemeinschaftsgüter. Sondergutachten.
Berlin: WBGU © 2002, 52 Seiten, ISBN 3-9807589-7-4.
Welt im Wandel: Neue Strukturen globaler Umweltpolitik. Hauptgutachten.
Berlin: Springer © 2001, 223 Seiten, ISBN 3-540-41343-X.

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Wissenschaftlicher Stab
Die Erstellung dieses Politikpapiers wäre ohne die engagierte Arbeit
des wissenschaftlichen Stabs des Beirats nicht möglich gewesen:
Dr. Inge Paulini (Generalsekretärin), Dr. Carsten Loose (stellvertretender Generalsekretär), Steffen Bauer,
M. A. (DIE Bonn), Dipl.-Volksw. Julia Elisabeth Blasch (ETH Zürich), Rüdiger Haum, M. A, M. Sc. (Geschäftsstelle
WBGU, Berlin), Daniel Klingenfeld, MPP, M. Sc. (PIK Potsdam), Dr. Susanna Much (Universität Bremen – FEU),
Dr. Benno Pilardeaux (Geschäftsstelle WBGU, Berlin), Alex­ander Schülke, M. Sc. (Museum für Naturkunde,
Berlin), Dr. Astrid Schulz (Geschäftsstelle WBGU, Berlin), Dr. Niels B. Schulz (IIASA, Laxenburg), Olivia Serdeczny, M. A. (PIK Potsdam), Dr. Birgit Soete (Geschäftsstelle WBGU, Berlin), Dipl.-Sozialwissenschaftler Bernd
Sommer (KWI, Essen), Dipl.-Phys. Amany von Oehsen (IWES, Kassel).

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Mitglieder des WBGU
Prof. Dr. Hans Joachim Schellnhuber CBE (Vorsitzender), Physiker
Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung, External Professor am
Santa Fe Institute und Vorsitzender im Governing Board des Climate-KIC des European
Institute of Innovation and Technology

Prof. Dr. Dirk Messner (stellv. Vor­sit­zender), Politikwissenschaftler
Direktor des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik, Bonn

Prof. Dr. Claus Leggewie, Politikwissenschaftler
Direktor des Kulturwissenschaftlichen Instituts Essen, Forschungskolleg der Universitätsallianz
Metropole Ruhr

Prof. Dr. Reinhold Leinfelder, Geobiologe und Geologe
Generaldirektor des Museum für Naturkunde Berlin, Leibniz-Institut für Evolutions- und
Biodiversitätsforschung

Prof. Dr. Nebojsa Nakicenovic, Systemanalytiker und Energiewirtschaftler
Professor für Energiewirtschaft, Universität Wien und Deputy Director International Institute
for Applied Systems Analysis, Laxenburg

Prof. Dr. Stefan Rahmstorf, Physiker
Leiter der Abteilung Klimasystem am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung und
Professor für Physik der Ozeane an der Universität Potsdam

Prof. Dr. Sabine Schlacke, Juristin
Professorin für Öffentliches Recht mit dem Schwerpunkt deutsches, europäisches und
internationales Umweltrecht, Verwaltungsrecht, Universität Bremen

Prof. Dr. Jürgen Schmid, Ingenieur für Luft- und Raumfahrttechnik
Vorstand und wissenschaftlicher Leiter des Fraunhofer Instituts für Windenergie und
Energiesystemtechnik, Kassel und Professor für Elektrische Energietechnik an der Universität Kassel

Prof. Dr. Renate Schubert, Ökonomin
Professorin für Nationalökonomie und Direktorin des Insti­tuts für Umweltentscheidungen an der
ETH Zürich, Schweiz

Geschäfts­stel­le
Luisenstraße 4 6
101 1 7 Ber­lin

Tele­fon:	
Fax:	
E-Mail:	
Internet:	

(030) 26 39 48-0
(030) 26 39 48-50
wbgu @ wbgu.de
http:// www.wbgu.de

Redaktionsschluss 26.04.2010
Dieses Politikpapier ist im Internet in deutscher und englischer Sprache abrufbar.
© 2010, WBGU	
ISBN 978-3-936191-34-9
Der WBGU verwendet für seine Publikationen umweltfreundliches, zertifiziertes Papier.
Dieses Politikpapier ist unter einer Creative Commons License ­veröffentlicht.

Gestaltung: WERNERWERKE GbR, Berlin

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