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Kostentransparenz verbessert, Entlastung forcieren

Full text: Jahresbericht ... des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 2 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates Issue 2013 Kostentransparenz verbessert, Entlastung forcieren

Kostentransparenz verbessert
					 Entlastung forcieren
Jahresbericht 2013
des Nationalen Normenkontrollrates
Juli 2013

Jahresbericht 2013
des
Nationalen Normenkontrollrates
gemäß § 6 Absatz 2 des
Gesetzes zur Einsetzung eines
Nationalen Normenkontrollrates

Juli 2013

Jährlicher Erfüllungsaufwand
Mio. € (bezogen auf graue Säulen)

Mrd. € (Linien)

> 2,0

2,0

1,5

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5

0,0

0,0
1. Juli 2012

Januar 2013

30. Juni 2013

-0,5

-0,5

<-1,0

-1,0

Gesamter Erfüllungsaufwand (1,5 Mrd. €)

Erfüllungsaufwand Vorperiode (692 Mio. €)
Be- bzw. entlastende Vorhaben: Jede Linie steht
für Regelungsvorhaben mit be- und entlastender
Wirkung auf den jährlichen Erfüllungsaufwand

Wirtschaft (948 Mio. €)
Verwaltung (310 Mio. €)
Bürger (246 Mio. €)

Ganzheitlicher Ansatz für effektiven Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung
Ex-ante-Transparenz über Kostenfolgen

Betrachtung des Nutzens*
-

Keine einseitige Betrachtung nur der
Kosten
Sept.
2006

-

Seit 2011 Betrachtung des gesamten
Erfüllungsaufwands

-

Unabhängige Prüfung durch NKR

Quantitative Ziele*
-

Bürokratiekosten-Index und Monitor
Erfüllungsaufwand

Effektives politisches Steuerungsinstrument zur Begrenzung und
Reduzierung des Erfüllungsaufwands

Ex-Post-Evaluierungsverfahren
-

Zielerreichung und Effizienz auf den
Prüfstand stellen

-

Unnötigen Erfüllungsaufwand reduzieren

März
2013

Stärkung der Transparenz über Kostenfolgen von
EU-Rechtsakten
-

Weiterentwicklung des Verfahrens zu den Folgekosten
neuer Gesetzgebungsinitiativen der EU-Kommission

* Themen befinden sich zur Zeit in der Diskussion

-

Abbauziel Netto minus 25%

-

Unnötigen Erfüllungsaufwand vermeiden

Stärkung der Vollzugs- und E-GovernmentTauglichkeit
-

Kooperation mit Ländern- und Kommunen

-

E-Government-Prüfleitfaden

5

Kernbotschaften
1.	 Kostentransparenz verbessert
Die Transparenz zu den Folgekosten gesetzlicher Regelungen hat sich in den letzten zwölf
Monaten weiter verbessert. Die politischen Entscheidungsträger in Bundesregierung und
Parlament wissen heute – anders als vor 2011 –, welche Kosten- und Bürokratielasten sie
mit ihren Entscheidungen für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung auslösen. Die lapidare
Feststellung „Kosten – keine“ ist heute Vergangenheit.
2.	 Politische Aufmerksamkeit erhöhen
Weniger ausgeprägt ist die Aufmerksamkeit, die diese Zahlen in den politischen Diskussionen finden, die gesetzgeberischen Entscheidungen vorangehen. Der Normenkontrollrat
wünscht sich, dass die Abwägung von Kosten im Rahmen der Gesamtbewertung einzelner Regelungsvorhaben in den Beratungen der Fachausschüsse von Bundestag und Bundesrat einen festen Platz erhält. Das ist heute noch nicht der Fall. Jüngste Beispiele wie die
Diskussion über die Gesetze zur Meldung von Tankstellenpreisen oder zur Neuordnung
von Bundesunfallkassen zeigen, dass sich dies lohnt.
3.	 Jährlicher Erfüllungsaufwand erkennbar gestiegen
Wie relevant dies ist, zeigt die aktuelle Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands,
also der Summe der Folgekosten aller Gesetze und Verordnungen. Dieser hat von Mitte
2012 bis Mitte 2013 per Saldo um 1,5 Mrd. Euro zugenommen. Neuregelungen im Zusammenhang mit Energiewende und Finanzmärkten waren dabei die größten Kostentreiber.
Allein die neuen Energieeinsparvorschriften für Neubauten stehen für rd. 1 Mrd. Euro Zusatzkosten. Entlastungen brachten die Abschaffung der Praxisgebühr und Vereinfachungen bei der Fahrzeugabmeldung. Am stärksten betroffen von neuen Belastungen waren
erneut die Unternehmen, gefolgt von Verwaltung und Bürgern.
4.	 Einmaliger Aufwand von Bedeutung
Eine durchaus gewichtige Rolle spielt auch der einmalige Erfüllungsaufwand, d.h. die in
der Regel mit Neuregelungen verbundenen Umstellungskosten. Sie beliefen sich in den
letzten zwölf Monaten auf immerhin gut 4 Mrd. Euro, mehr als das Zehnfache der Vorperiode. Hier fehlt noch ein einheitliches methodisches Vorgehen, in welcher Weise diese
Kosten zu berücksichtigen und für die Entscheidungsträger transparent zu machen sind.
Dies sollte bis Ende 2013 nachgeholt werden.
5.	 Systematische Ex-post-Evaluierung eingeführt
Kostentransparenz bei der Verabschiedung von Gesetzen ist wichtig. Ebenso wichtig ist
es aus der Sicht des NKR, nach drei bis fünf Jahren zu prüfen, wie sich Gesetze und Verordnungen in der Paxis bewährt haben. Eine solche grundsätzliche systematische Ex-postEvaluierung hat es bisher in Deutschland nicht gegeben. Insofern wird die Entscheidung
der zuständigen Staatssekretäre der Bundesregierung vom Januar 2013, eine solche systematische Ex-post-Evaluierung für alle Gesetze mit Folgekosten ab 1 Mio. Euro zu beginnen, vom NKR nachdrücklich begrüßt. Sie kann ohne Übertreibung historisch genannt
werden.

6

6.	 EU-Recht – Transparenz weiter verbessern
Mehr als die Hälfte des Erfüllungsaufwands in Deutschland geht auf EU-Recht zurück. Deswegen sind die internen Arbeitsregeln der Bundesregierung zur Identifizierung kostenintensiver EU-Initiativen verbessert worden. Es besteht aber weiterer Handlungsbedarf.
Insbesondere EU-Verordnungen, die unmittelbar in Deutschland geltendes Recht darstellen, müssen systematischer erfasst und in ihren Kostenwirkungen für Bürger, Wirtschaft
und Verwaltung tranparent gemacht werden. Entsprechende Verfahrensregeln sollten bis
Ende 2013 auf den Weg gebracht werden.
7.	 Potenziale für Kostenreduzierungen ausschöpfen
Es gibt ein beachtliches Potenzial für weitere Entlastungen. Allein durch die Verkürzung
der vorgeschriebenen Aufbewahrungsfristen für Unterlagen nach Steuer- und Handelsrecht ließen sich bei den Unternehmen Milliarden einsparen. Gleiches gilt für die konsequente Umsetzung von E-Government, d.h. die umfassende Nutzung der elektronischen
Kommunikation zwischen Bürgern bzw. Unternehmen und Behörden. Entsprechende
Vorschläge der Bundesregierung sollten vom Bundesrat bzw. von den einzelnen Bundesländern konstruktiv aufgegriffen werden. Die Zeit drängt, wenn wir gegenüber anderen
Staaten nicht zurückfallen wollen. Wir brauchen weiterführende politische Entscheidungen – jetzt.
8.	 Mitarbeit von Ländern und Kommunen unverzichtbar
Länder und Kommunen können als maßgebliche „Gesetzesvollzieher“ ihre “Vollzugskosten“ am besten selbst einschätzen. Deswegen ist ihre aktive Mitarbeit bei der Abschätzung des Erfüllungsaufwands neuer Gesetzgebungsinitiativen unverzichtbar, zumal es in
ihrem Interesse liegt, dass ihnen entstehende Vollzugskosten Berücksichtigung finden.
Nach einem Gespräch des NKR mit den Chefs der Staats- und Senatskanzleien ist jetzt eine
Arbeitsgruppe der Länder unter Vorsitz des Freistaats Sachsen beauftragt, entsprechende
Verbesserungsvorschläge zu unterbreiten. Das ist ein erster ermutigender Schritt in die
richtige Richtung.
9.	 Neue Projekte – Ministerien und Verbände gefordert
Als außerordentlich hilfreich haben sich die vom NKR initiierten “Einfacher zu…“-Projekte
erwiesen. Zusammen mit Beteiligten und Betroffenen werden besonders bürokratie- und
kostenträchtige Regelungsbereiche mit dem Ziel konkreter Verbesserungsvorschläge untersucht. Elterngeld, Wohngeld, BAföG und Aufenthaltsgenehmigungen für ausländische
Fachkräfte waren erfolgreiche Beispiele. Die entsprechenden Verbesserungsvorschläge
müssen konsequent umgesetzt werden. Arzt- und Zahnarztpraxen, Unternehmensgründungen, Pflege, Kfz-Online sind aktuelle, laufende Vorhaben. Der Normenkontrollrat
wünscht sich auch von Ministerien und Verbänden weitere Projektvorschläge mit Chancen für spürbare Bürokratie- und Kostenreduzierungen – und mit der Bereitschaft zu aktiver Mitarbeit. Das Engagement von Verbänden und Ministerien hierbei kann – wie bereits
im letzten Jahresbericht angemerkt – durchaus noch gesteigert werden.
10.	 Neue Ziele setzen
Mit Blick auf die neue Legislaturperiode empfielt der NKR, neue quantitative Ziele für den
Abbau von Kostenbelastungen festzulegen. Da erfahrungsgemäß neue Gesetze auch in
Zukunft zusätzliche Kosten mit sich bringen werden, ist es um so wichtiger, sich gleichzeitig Ziele für spürbare Kostensenkungen zu setzen. Die Erfahrung mit dem 25%-Abbauziel
für Bürokratielasten von 2007 zeigt, dass nur solche quantitativen Ziele den notwendigen
Druck in die gesamte „Gesetzgebungsmaschinerie“ bringen, die für Bürger, Unternehmen
und Verwaltung verursachten Kosten auf ein Minimum zu beschränken.

7

NKR-Jahresbericht in Zahlen

Anzahl geprüfter Regelungsvorhaben

Berichtszeitraum

Vorperiode

1. Juli 2012 bis

(Juli 2011 bis

30. Juni 2013*

Juni 2012)

348 (100%)

289 (100%)

davon Gesetze

123 (35%)

89 (31%)

Verordnungen

218 (63%)

188 (65%)

Verwaltungsvorschriften

7 (2%)

12 (4%)

Be- und entlastende
Regelungsvorhaben

Verweis

Kapitel I.2, Seite 22

Kapitel I.2, Seite 22

Belastende Regelungsvorhaben

150 (43%)

107 (37%)

Entlastende Regelungsvorhaben

41 (12%)

39 (14%)

Keine oder marginale Auswirkungen

157 (45%)

143 (49%)

Auswirkungen auf Bürokratiekosten der
Wirtschaft

62 (16%)

49 (17%)

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
im Berichtszeitraum

Kapitel I.1, Seite 17

Jährlich fortlaufend

+ 1.504 Mio. €

+ 692 Mio. €

einmalig

+ 4.365 Mio. €

+ 333 Mio. €

Erfüllungsaufwand der Wirtschaft

Kapitel I.4.1, Seite 25

Jährlich fortlaufend

+ 948 Mio. €

+ 477 Mio. €

einmalig

+ 4.260 Mio. €

+ 280 Mio. €

Erfüllungsaufwand der Bürger

Kapitel I.4.3, Seite 29

Jährlich fortlaufender Sachaufwand

+ 246 Mio. €

+ 109 Mio. €

Jährlich fortlaufender Zeitaufwand

- 0,5 Mio. h

+ 0,3 Mio. h

Erfüllungsaufwand der Verwaltung

Kapitel I.4.4, Seite 31

Jährlich fortlaufend
(davon Länderaufwand)

+ 310 Mio. €
65 Mio. €

+ 106 Mio. €
(51 Mio. €)

einmalig

+ 105 Mio. €

+ 53 Mio. €

Wirtschaft

+ 709 Mio. €

1 Mio. €

Kapitel I.4.1, Seite 26

Bürger

-1.136 Mio. €

13 Mio. €

Kapitel 1.4.3, Seite 30

Sonstige Kosten (jährlich fortlaufend)

Umsetzung von EU-Richtlinien

Kapitel II.5, Seite 48

Anzahl Regelungsvorhaben, die der
Umsetzung von EU-Richtlinien dienen

56 (16%)

28 (10 %)

Anteil des jährlichen Erfüllungsaufwands, der auf EU-rechtliche Vorgaben
zurückzuführen ist

730 Mio. €
(49%)

280 Mio. €
(41%)

Zu beachten ist, dass sich der Berichtszeitraum von dem im Jahresbericht der Bundesregierung 2012 unterscheidet. Die
Bundesregierung hat in ihrer Bilanz alle Regelungsvorhaben berücksichtigt, die vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember
2012 beschlossen wurden. Insbesondere vor diesem Hintergrund kommt es zu Abweichungen bei der Darstellung der
Entwicklung des Erfüllungsaufwands.



Der NKR* vor einer regulären Ratsitzung im Bundeskanzleramt in Berlin. FOTO: Bundesregierung, Steffen Kugler

Vorwort
Spürbare Entlastungen für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung hatte der Normenkontrollrat in
seinem letzten Jahresbericht im Herbst 2012 von der Bundesregierung gefordert. Neun Monate später fällt die Bilanz gemischt aus.
Einerseits konnte der Erfüllungsaufwand durch die Abschaffung der Praxisgebühr und Vereinfachungen bei der Fahrzeugabmeldung spürbar reduziert werden. Andererseits erwiesen sich
Neuregelungen im Zusammenhang mit Energiewende und Finanzmärkten als erhebliche Kostentreiber. Per Saldo haben die Kosten der Gesetzgebung in einer Größenordnung erkennbar
weiter zugenommen. Dies hängt auch damit zusammen, dass wichtige Entlastungspotentiale,
etwa bei der Verkürzung der Aufbewahrungsfristen für Unterlagen nach Steuer- und Handelsrecht, im Parlament nicht genügend Unterstützung fanden.
Aus Sicht des Rates zeigt dieser Kostenanstieg, dass die Kostenfolgen gesetzlicher Regelungen und ihre Bedeutung für Bürger und Unternehmen, für Wettbewerbsfähigkeit und politische Akzeptanz in der politischen Diskussion vielfach noch nicht ausreichend wahrgenommen werden. Oft fehlt die Erkenntnis, dass es sich hier nicht um administrative Spielübungen
nachgeordneter Experten handelt. Es geht vielmehr um echte Chancen für spürbare Kostenentlastungen und damit um bessere Wettbewerbschancen unserer Unternehmen und um die
Bürgernähe konkret erfahrener Politik, die entweder genutzt oder vertan werden.
Gleichzeitig erkennt der Rat an, dass die Bundesregierung erhebliche Anstrengungen unternommen hat, um Kostentransparenz und Kostenbewusstsein zu verbessern. Mit dem Beschluss
der Bundesregierung, ab März 2013 bundesgesetzliche Regelungen mit Kostenbelastungen
ab 1 Mio. Euro drei bis fünf Jahre nach Inkrafttreten zu evaluieren, d.h. auf den Prüfstand zu
stellen, wurde Neuland beschritten. Eine solche systematische Überprüfung gesetzlicher Re* Ratsmitglied Dr. Thea Dückert ist auf dem Foto nicht abgebildet.

9

10


gelungen hat es in Deutschland bisher nicht gegeben. Dies ist ein mutiger Schritt, um die
Qualität von Gesetzgebung hierzulande nachhaltig zu verbessern.
Von Bedeutung ist auch der im Dezember 2012 gefasste Beschluss der Bundesregierung, das
bestehende Verfahren zur Schätzung der Kostenfolgen neuer Gesetzgebungsinitiativen der
EU-Kommission weiterzuentwickeln. Mehr als die Hälfte des Erfüllungsaufwands in Deutschland geht auf rechtliche Vorgaben aus Brüssel zurück. Wir brauchen deswegen – früher als
bisher – Klarheit über die Kostenfolgen, die Gesetzesinitiativen aus Brüssel für Bürger und Unternehmen in Deutschland mit sich bringen. Hieran muss weiter gearbeitet werden, mit dem
Ziel, dass diese Gesichtspunkte effizient in die Beratungen des EU-Ministerrates eingebracht
werden.
Es kommt jetzt darauf an, die von der Bundesregierung beschlossenen Leitlinien und Verfahren mit Leben zu erfüllen. Im Blick auf die neue Legislaturperiode müssen neue, anspruchsvolle Zielsetzungen hinzukommen. Die Erfahrung der letzten Jahre zeigt, dass nur mit Hilfe solcher wirksamer Hebel Begrenzung und Abbau von Kosten- und Bürokratiebelastungen eine
reale Chance haben.
Alles in allem: Bei Bürokratieabbau und Kostentransparenz sind wir in Deutschland ein gutes
Stück vorangekommen, auch im internationalen Vergleich. Jetzt geht es darum, das Bewußtsein für Kosten und ihre Wirkungen zu stärken. Wir brauchen die Entschlossenheit der Politik
auf allen Ebenen, Ernst zu machen mit der Begrenzung und Verringerung der Kostenbelastung, für Bürger, Unternehmen und Verwaltung gleichermaßen.
Berlin, 2. Juli 2013

Dr. Johannes Ludewig

Wolf-Michael Catenhusen

(Vorsitzender)

(Stellvertretender Vorsitzender)

Dr. Thea Dückert

Prof. Dr. Sabine Kuhlmann

Rainer Funke

Hanns-Eberhard Schleyer

Gudrun Grieser

Dorothea Störr-Ritter

Johann Hahlen

Prof. Dr. Andrea Versteyl



Inhalt
I	

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
1.	 Gesamtbetrachtung
1.1	
1.2	

Jährlicher Erfüllungsaufwand
Einmaliger Erfüllungsaufwand

17
17
20

2.	 Prüftätigkeit des NKR 

22

3.	 Entwicklung des Erfüllungsaufwands – Ressortbetrachtung

24

4.	 Entwicklung des Erfüllungsaufwands und Sonstiger Kosten nach
Normadressaten

25

4.1	
4.2	
4.3	
4.4	

Wirtschaft
Bürokratiekosten der Wirtschaft
Bürgerinnen und Bürger 
Verwaltung

5.	 Überblick über relevante Regelungsvorhaben und -bereiche
5.1	
5.2	
5.3	
5.4	

II	

17

Energiewende
Finanzmarkt
Praxisgebühr
Fahrzeugzulassungsverordnung 

Transparenz über Kostenfolgen erhöht

25
27
29
31

33
33
34
35
36

37

1.	 Entscheidungsgrundlage verbessert – Unnötige Kosten vermieden

37

2.	 Prüfung von Regelungsentwürfen aus der Mitte des Deutschen Bundestages

40

3.	 Know-How von Ländern und Kommunen

41

4.	 E-Government-konforme Verwaltungsprozesse

44

5.	 Transparenz über Kostenfolgen von EU-Vorhaben 

48

6.	 Internationale Standards zur Ermittlung des Erfüllungsaufwands

52

III	 Chancen zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands nutzen

55

1.	 Verkürzung der Aufbewahrungsfristen

55

2.	 E-Government-Gesetz

56

3.	 NKR-Projekt „Mehr Zeit für Behandlung – Vereinfachung von Verfahren und
Prozessen in Arzt- und Zahnarztpraxen“

57

4.	 Einfacher gründen und Vereinfachung der elektronischen Archivierung

58

5.	 Beschäftigung von Arbeitnehmern – Optimierung der Meldeverfahren in der
sozialen Sicherung

60

6.	 Pflegeprojekt

60

7.	 Kfz-Online

61

13

14



IV	 Rückblick und Ziele für die Weiterentwicklung des Programms 
1.	 Rückblick

63

2.	 Systematisches Evaluierungsverfahren

65

3.	 Ziele für die Weiterentwicklung des Programms

67

3.1	
3.2	

V	

63

Quantitative Ziele
Darstellung des Nutzens von Regelungsvorhaben

Anlagen

67
68

69

1.	 Übersicht über die Ressortverteilung im Nationalen Normenkontrollrat

69

2.	 Übersicht über die Veröffentlichungen des Nationalen Normenkontrollrats

70

3.	 Liste der Veranstaltungen und Termine

72

4.	 Abkürzungsverzeichnis

75

5.	 Stellungnahme des NKR zum Jahresbericht der Bundesregierung 2012

76

15

Abbildungsverzeichnis
Abb. 1:	
Abb. 2:	
Abb. 3:	
Abb. 4:	
Abb. 5:	
Abb. 6:	
Abb. 7:	
Abb. 8:	
Abb. 9:	
Abb. 10:	
Abb. 11:	
Abb. 12:	
Abb. 13:	
Abb. 14:	
Abb. 15:	
Abb. 16:	
Abb. 17:	
Abb. 18:	
Abb. 19:	
Abb. 20:	
Abb. 21:	
Abb. 22:	
Abb. 23:	
Abb. 24:	
Abb. 25:	
Abb. 26:	
Abb. 27:	
Abb. 28:	
Abb. 29:	

Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands von Wirtschaft und Verwaltung im
Zeitraum 1. Juli 2012 bis 30. Juni 2013 (Vorperiode: 1. Juli 2011 bis 30. Juni 2012)
Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Be- und Entlastungen beim
Erfüllungsaufwand
Entwicklung des einmaligen Erfüllungsaufwands von Wirtschaft und Verwaltung vom
1. Juli 2012 bis 30. Juni 2013 (Vorperiode: 1. Juli 2011 bis 30. Juni 2012)
Anzahl geprüfter Regelungsvorhaben
Anteil be- und entlastender Regelungsvorhaben
Prüfkompetenzen des NKR
Anzahl geprüfter Regelungsvorhaben pro Ressort
Entwicklung des Erfüllungsaufwands pro Ressort
Überblick über den Erfüllungsaufwand und die Sonstigen Kosten nach Normadressaten
Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Be- und Entlastungen für die Wirtschaft
Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Be- und Entlastungen bei den
Bürokratiekosten
Erreichung des 25-Prozent-Abbauziels bei den Bürokratiekosten der Wirtschaft
Regelungsvorhaben mit den größten Be- und Entlastungen der Bürger in Bezug auf den
jährlichen Sachaufwand
Regelungsvorhaben mit den größten Be- und Entlastungen der Bürger in Bezug auf den
jährlichen Zeitaufwand
Regelungsvorhaben mit den größten Be- und Entlastungen der Bürger in Bezug auf die
Sonstigen Kosten
Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Be- und Entlastungen der Verwaltung
Regelungsvorhaben mit dem größten einmaligen Erfüllungsaufwand für die Verwaltung
Jährlicher Erfüllungsaufwand durch Regelungsvorhaben im Kontext der Energiewende
Verbesserung der Entscheidungsgrundlage am Beispiel des MarkttransparenzstellenGesetzes
Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands der Verwaltung von Bund und Ländern
Regelungsvorhaben mit den größten Be- und Entlastungen für Länder und Kommunen
Prüfschema E-Government-Prüfleitfaden
Maßnahmenpaket „Schlanker, medienbrucherfreier Verwaltungsvollzug“
Anteil jährlicher Erfüllungsaufwand, der auf EU-rechtliche Vorgaben zurückzuführen ist
Potenziale zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands
Verfahrensuntersuchung „Einfacher gründen“
Ganzheitlicher Ansatz für effektiven Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung
Ziele und Konzept des systematischen Evaluierungsverfahrens
Anzahl Regelungsvorhaben im Sinne des Evaluierungskonzept insgesamt

18
18
20
22
22
23
24
24
25
26
27
28
29
30
30
32
32
33
37
41
41
46
47
48
55
59
64
65
66

17

I	

Entwicklung des
Erfüllungsaufwands

1.	

Gesamtbetrachtung

Der Nationale Normenkontrollrat hat im Berichtszeitraum insgesamt 348 Regelungsvorhaben
geprüft. Das sind alle Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung, für die der NKR vom 1. Juli 2012 bis 30. Juni 2013 eine Stellungnahme abgegeben
hat.
Zu beachten ist, dass sich dieser Berichtszeitraum von dem im Jahresbericht der Bundesregierung 20121 unterscheidet. Die Bundesregierung hat in ihrer Bilanz alle Regelungsvorhaben
berücksichtigt, die vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2012 beschlossen wurden. Insbesondere vor diesem Hintergrund kommt es zu Abweichungen bei der Darstellung der Entwicklung des Erfüllungsaufwands.2
Nachfolgend wird ein Überblick über die mit den Regelungsvorhaben einhergehenden Kostenfolgen für die einzelnen Kostenarten, Normadressaten, Ressorts sowie über wesentliche
Regelungsvorhaben gegeben.

1.1	

Jährlicher Erfüllungsaufwand

Der jährliche Erfüllungsaufwand ist im Berichtszeitraum im Saldo um insgesamt 1,5 Mrd. Euro
gestiegen. Davon entfallen 948 Mio. Euro (63 Prozent) auf die Wirtschaft, 310 Mio. Euro (21
Prozent) auf die Verwaltung sowie auf Bürgerinnen und Bürger rund 246 Mio. Euro Sachaufwand (16 Prozent). Der Zeitaufwand3 für Bürgerinnen und Bürger ist um 0,5 Mio. Stunden gesunken.
Im Vergleich hierzu verzeichnete der NKR in der Vorperiode – 1. Juli 2011 bis 30. Juni 2012 – einen (geringeren) Anstieg von 692 Mio. Euro, wobei 70 Prozent der Belastung auf die Wirtschaft
entfiel. Seit 1. Juli 2011 ist der jährliche Erfüllungsaufwand damit im Saldo um insgesamt rund
2,2 Mrd. Euro gestiegen.

1	 Download des Jahresberichts unter : http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/
Buerokratieabbau/2013-05-15-jahresbericht.pdf?__blob=publicationFile.
2	 Vgl. hierzu Anlage V.5, Stellungnahme des NKR zum Jahresbericht der Bundesregierung, Seite 76.
3	 Der Zeitaufwand für Bürgerinnen und Bürger wird nach der Methodik der Bundesregierung zur Abschätzung
und Darstellung des Erfüllungsaufwands nicht monetarisiert und wird in Abbildung 1 entsprechend auch
nicht grafisch dargestellt.

18

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

Mio. € (bezogen auf graue Säulen)

Mrd. € (Linien)

> 2,0

2,0

1,5

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5

0,0

0,0
1. Juli 2012

Januar 2013

30. Juni 2013

-0,5

-0,5

<-1,0

-1,0

Gesamter Erfüllungsaufwand (1,5 Mrd. €)

Erfüllungsaufwand Vorperiode (692 Mio. €)
Be- bzw. entlastende Vorhaben: Jede Linie steht
für Regelungsvorhaben mit be- und entlastender
Wirkung auf den jährlichen Erfüllungsaufwand

Wirtschaft (948 Mio. €)
Verwaltung (310 Mio. €)
Bürger (246 Mio. €)

Abb. 1:	 Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands von Wirtschaft und Verwaltung im Zeitraum
1. Juli 2012 bis 30. Juni 2013 (Vorperiode: 1. Juli 2011 bis 30. Juni 2012)

Der Anstieg des jährlichen Erfüllungsaufwands im Berichtszeitraum resultiert aus 111 Regelungsvorhaben mit einer belastenden Wirkung von insgesamt 2,16 Mrd. Euro und 34 Regelungsvorhaben mit einer entlastenden Wirkung von 0,66 Mrd. Euro (in Abbildung 1 steht jede
graue Säule jeweils für ein Regelungsvorhaben mit be- bzw. entlastender Wirkung). In der
nachfolgenden Abbildung wird ein Überblick über die Regelungsvorhaben mit den größten
Be- und Entlastungen im Berichtszeitraum gegeben.

Entlastende Vorhaben (Mio. €)
-1.200

-1.000

-800

Belastende Vorhaben (Mio. €)
-600

Abschaffung der Praxisgebühr (BMG)

-400

-200

0

200

400

600

800

1.000

Zweite Verordnung zur Änderung der
Energieeinsparverordnung (BMVBS)

-336

Erste Verordnung zur Änderung der FahrzeugZulassungsverordnung und der Gebührenordnung für
Maßnahmen im Straßenverkehr (BMVBS)

0

-98

Bundesunfallkassen-Neuorganisationsgesetz (BMAS)

Gesetz zur Förderung des elektronischen
Rechtsverkehrs mit den Gerichten (BMJ)
Umsetzung der Micro-Richtlinie 2012/6/EU über Erleichterung der
Rechnungslegung für Kleinstkapitalgesellschaften (BMJ)

138

-67

-50

-36

100

1.200
1.061

Tierschutz-Versuchstierverordnung (BMELV)

2. Gesetz zur Änderung des Energiesteuer- und des
Stromsteuergesetzes (BMF)

94 Krebsfrüherkennungs- und -registergesetz (BMG)
Formulierungshilfe für ein Gesetz zur Änderung des

90 Flaggenrechtsgesetz und der Schiffsregisterordnung (BMVBS)

Abb. 2:	 Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Be- und Entlastungen beim Erfüllungsaufwand

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
Zu den größten Entlastungsmaßnahmen gehören die Abschaffung der sog. Praxisgebühr (vgl.
Kapitel I.5.3, Seite 35) sowie die Erste Verordnung zur Änderung der Fahrzeugzulassungsverordnung (vgl. Kapitel I.5.4, Seite 36).
Der Anstieg des jährlichen Erfüllungsaufwands ist maßgeblich auf die Zweite Verordnung zur
Änderung der Energieeinsparverordnung zurückzuführen (siehe hierzu auch Kapitel I.5.1,
Seite 33). Ohne dieses Regelungsvorhaben wäre im Saldo ein jährlicher Erfüllungsaufwand
von 500 Mio. Euro zu verzeichnen, also in der Größenordnung der Vorperiode.
Mit einer geschätzten jährlichen Belastung von 134 Mio. Euro bildet die Tierschutz-Versuchstierverordnung die zweitgrößte jährliche Belastung im Berichtszeitraum. Die Bundesregierung erwartet bei diesem Regelungsvorhaben zwar noch eine Vielzahl von Änderungen im
Bundesrat. Aus Sicht des NKR ist allerdings nicht zu erwarten, dass sich die Auswirkungen
insgesamt gegenüber dem bisherigen Regierungsentwurf wesentlich ändern werden, da die
in der Verordnung enthaltenen Vorgaben zur Umsetzung einer EU-Richtlinie erforderlich sind
(siehe hierzu auch Kapitel II.5, Seite 48).
Nicht berücksichtigt ist eine Entlastung um rund 2,5 Mrd. Euro durch das Jahressteuergesetz
2013 (BMF), da ein Kernbestandteil des Gesetzentwurfs, die Reduzierung der Aufbewahrungsfristen nach Steuer- und Handelsrecht, im Bundesrat gescheitert ist. Auch das E-GovernmentGesetz hat in die Bilanz des NKR keinen Eingang gefunden, da die erwartete jährliche Entlastungswirkung für Wirtschaft, Bürger und Verwaltung in einer Größenordnung von 1,2 Mrd.
Euro erst in einem Zeitraum von 30 Jahren eintreten wird (siehe hierzu die Ausführungen in
Kapitel III.2). Ebenfalls in der Bilanz des NKR nicht berücksicht wurde das Entlastungsvolumen
der Zweiten Trinkwasseränderungsverordnung.4
Die NKR-Bilanz berücksichtigt sowohl nationales Recht als auch die Umsetzung von EU-Richtlinien.

4	 Begründung: Mit der Zweiten Trinkwasseränderungsverordnung wurde eine erst kurz zuvor durch die Erste
Trinkwasseränderungsverordnung eingeführte Untersuchungspflicht deutlich abgemildert, was auf den ersten Blick zu einer Reduzierung des Erfüllungsaufwands der Wirtschaft gegenüber dem kurz zuvor eingeführten Rechtszustand um 330 Mio. Euro auf 170 Mio. Euro führt. Auf Seiten der Verwaltung kommt es zu einer
Reduzierung um 36 Mio. Euro pro Jahr. Die ursprüngliche Untersuchungspflicht, die nunmehr abgeschwächt
wurde, wurde aber erst im Jahr 2011, also kurz vor der erneuten Revision, beschlossen. Da der entsprechende
Erfüllungsaufwand erst ab Januar 2013 angefallen wäre, konnte die in Folge der im Jahr 2012 beschlossenen Zweiten Trinkwasseränderungsverordnung bilanzierte Entlastung für die Betroffenen gar nicht spürbar
werden. In der Praxis kommt es vielmehr im Saldo beider Trinkwasserverordnungen zu einer zusätzlichen
Belastung in einer Größenordnung von 170 Mio. Euro.

19

20

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

1.2	

Einmaliger Erfüllungsaufwand

Der einmalige Erfüllungsaufwand – das ist in der Regel Umstellungsaufwand – summiert
sich im Berichtszeitraum auf insgesamt 4,36 Mrd. Euro (Vorperiode 333 Mio. Euro). Insgesamt
fällt bei 79 der 348 geprüften Regelungsvorhaben (rund 22 Prozent) einmaliger Erfüllungsaufwand an. Mit Blick auf die Gesamtbilanz zur Entwicklung des Erfüllungsaufwands hat der
Umstellungsaufwand damit eine nicht unerhebliche Bedeutung. So entspräche dieser bei einer zehnjährigen Abschreibungsdauer zusätzlichen jährlichen Kosten von 436 Mio. Euro. Eine
einheitliche Methodik zur Abschreibung bzw. Diskontierung ist im Leitfaden zur Ermittlung
und Darstellung des Erfüllungsaufwands bisher jedoch nicht vorgesehen. Der NKR hält es für
dringend erforderlich, hier ein einheitliches Vorgehen zu entwickeln.5
Mrd. €
5,0

5,0

4,0

4,0

3,0

3,0

2,0

2,0

1,0

1,0

0,0

1. Juli 2012

Januar 2013

Gesamter einmaliger Erfüllungsaufwand (4,36 Mrd. Euro)

30. Juni 2013

0,0

Erfüllungsaufwand Vorperiode (333 Mio. €)

Wirtschaft (4,26 Mrd. Euro)
Verwaltung (0,10 Mrd. Euro)

Abb. 3:	 Entwicklung des einmaligen Erfüllungsaufwands von Wirtschaft und Verwaltung vom 1. Juli
2012 bis 30. Juni 2013 (Vorperiode: 1. Juli 2011 bis 30. Juni 2012)

Mit Gesamtkosten von rund 4,26 Mrd. Euro bzw. 98 Prozent entfällt der einmalige Erfüllungsaufwand im Wesentlichen auf die Wirtschaft und ist ganz überwiegend auf die folgenden 5
Regelungsvorhaben (92 Prozent) zurückzuführen:

5	 Vgl. Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrats zum Bericht der Bundesregierung nach § 7 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrats „Bessere Rechtsetzung 2012: Belastungen vermeiden,
Bürokratischen Aufwand verringern, wirtschaftliche Dynamik sichern“ vom 15. Mai 2013, Seite 5 ff. Download
unter www.normenkontrollrat.bund.de.

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

21

Einmaliger Erfüllungsaufwand - Wesentliche Vorhaben
Regelungsvorhaben

Ressort

Regelungsinhalt mit Blick auf den einmaligen
Erfüllungsaufwand

Einmaliger
Aufwand

Standortauswahlgesetz

BMU

Mit dem Gesetz wird ein Standortauswahlverfahren
neu eingerichtet. Ziel ist die Ermittlung des im Hinblick
auf die Sicherheit bestmöglichen Standortes für die
Einrichtung eines Endlagers für Wärme entwickelnde
radioaktive Abfälle in Deutschland. Die Kosten für die
umfassende Erkundung und Untersuchung sind nach
Auffassung des Ressorts von den abfallablieferungspflichtigen Unternehmen entsprechend dem Verursacherprinzip zu refinanzieren.

2.000 Mio. €

Zweite Verordnung zur
Umsetzung
der Richtlinie
über Industrieemissionen

BMU

Das Regelungsvorhaben dient der Umsetzung neuer
europäischer Emissionsstandards und der Festlegung
von Emissionsgrenzwerten. Hierzu wurden verschiedene nationale Verordnungen (z.B. Verordnung zur Emissionsbegrenzung von leichtflüchtigen halogenierten
organischen Verbindungen) geändert. Die Festlegung
neuer Emissionsgrenzwerte führt zu einem erheblichen Aufwand in der Wirtschaft.

846 Mio. €

Elektro- und
Elektronikgeräte-StoffVerordnung

BMU

Die Verordnung dient der Umsetzung der Richtlinie
2011/65/EU des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 08. Juni 2011 zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in Elektro- und
Elektronikgeräten (sog. RoHS- Richtlinie). Aufgrund
des deutlich erweiterten Umfangs des Regelungsgehaltes und der damit einhergehenden Ausweitung des
Schutzniveaus entsteht für die betroffenen Unternehmen Umstellungsaufwand.

526 Mio. €

Zweites
Gesetz zur
Änderung
des Energiesteuer- und
des Stromsteuergesetzes

BMF

Das Zweite Gesetz zur Änderung des Energiesteuerund des Stromsteuergesetzes sieht vor, dass Unternehmen des produzierenden Gewerbes zukünftig nur
noch dann Steuerbegünstigungen bei der Energiesteuer und bei der Stromsteuer erhalten, wenn sie selbst
einen Beitrag zu Energieeinsparungen leisten. Hierzu
müssen sie ein Energiemanagementsystem einführen.
Hierdurch entsteht einmaliger Erfüllungsaufwand in
Höhe von rund 450 Mio. Euro.

450 Mio. €

DritteFluglärmAußenwohnbereichsentschädigungsVerordnung

BMU

Die Verordnung regelt die Entschädigung für fluglärmbedingte Beeinträchtigungen der Nutzbarkeit des sogenannten Außenwohnbereichs (z.B. Garten, Balkon).
Die Kostenfolgen waren bereits im Zusammenhang
mit der der Verordnung zugrunde liegenden Novelle
des Fluglärmgesetzes umfassend abgeschätzt worden.

176 Mio. €

Das BMU hat im Rahmen der aktuellen Begründung zur
Verordnung ergänzend aufgeschlüsselt, dass von den
geschätzten Gesamtkosten des Gesetzes, die sich auf
674 Mio. bis 738 Mio. Euro für die Wirtschaft belaufen,
rund 120 bis 176 Mio. Euro auf die durch die Verordnung geregelte Außenwohnbereichsentschädigung
entfallen.

22

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

2.	

Prüftätigkeit des NKR

Seit Gründung des NKR im September 2006 kamen insgesamt 2.251 Regelungsvorhaben auf
den Prüfstand.
Anzahl

500
400
300
200

Berichtszeitraum

341
443
318

313

371

(1.7.2012 30.6.2013)

348

298

100

166*

0
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Abb. 4:	 Anzahl geprüfter Regelungsvorhaben
*Anzahl der Regelungsvorhaben die bisher im Jahr 2013 vom NKR abschließend geprüft wurden (Stand 30. Juni 2013)

Im Berichtszeitraum vom 1. Juli 2012 bis zum 30. Juni 2013 prüfte der NKR 348 Regelungsvorhaben abschließend. Darunter waren 123 Gesetze (35 Prozent), 218 Verordnungen (63
Prozent) und sieben Verwaltungsvorschriften (2 Prozent). 56 Regelungsvorhaben dienen der
Umsetzung von EU-Richtlinien. (vgl. hierzu auch Kapitel II.5, Seite 48).
Gesamtanzahl geprüfter Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum: 348

Belastende Vorhaben (150 Vorhaben bzw . 43%)
...davon Bürokratiekosten (50 Vorhaben bzw. 13%)

157

Entlastende Vorhaben (41 Vorhaben bzw . 12%)

150
… davon Bürokratiekosten (12 Vorhaben bzw. 3%)
Keine oder Marginale Ausw . (157 Vorhaben bzw . 45%)

41

Abb. 5:	 Anteil be- und entlastender Regelungsvorhaben

In 2011 trat das geänderte Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrats (NKRG)
in Kraft.6 Seither prüft der Rat statt der „reinen Bürokratiekosten“ – wie Nachweis- und Statistikpflichten – den gesamten „Erfüllungsaufwand“ bundesrechtlicher Regelungen. Im Erfüllungsaufwand enthalten sind der Zeitaufwand und die Kosten, die aus dem Befolgen bundesrechtlicher Regelungen für die Normadressaten entstehen.
6	 http://www.gesetze-im-internet.de/nkrg/index.html.

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
Der Anteil von Regelungsvorhaben mit relevanten Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand
insgesamt liegt bei 55 Prozent (43 Prozent belastende Vorhaben und 12 Prozent entlastende
Vorhaben). Wenn man dagegen nur die Vorhaben mit nennenswerten Bürokratiekostenentund -belastungen betrachtet (schraffierte Flächen in Abbildung 5), beläuft sich der Anteil auf
lediglich 16 Prozent. Gegenüber dem alten Mandat – wonach „reine Bürokratiekosten“ geprüft
wurden – hat sich damit die Anzahl der Regelungsvorhaben mit relevanten Auswirkungen im
Sinne des NKR-Mandats in etwa verdreifacht. Abbildung 5 zeigt weiterhin, dass die Zahl der
Regelungsvorhaben mit belastender Wirkung um ein Vielfaches höher ist als die Anzahl entlastender Regelungsvorhaben.
Zudem obliegt dem NKR seit der NKRG-Novelle die Prüfung der Sonstigen Kosten. Das sind
insbesondere direkte finanzielle Zahlungen wie zum Beispiel Gebühren sowie Auswirkungen
auf Einzelpreise und das Preisniveau, insbesondere das Verbraucherpreisniveau. Diese Kosten
werden laut Methodik der Bundesregierung zur Abschätzung und Darstellung des Erfüllungsaufwands nicht beim Erfüllungsaufwand berücksichtigt.

Ziel und Notwendigkeit der
Regelung

1:1-Umsetzung von Richtlinien oder
sonstigen Rechtsakten der EU

Darstellung des
Erfüllungsaufwands und
der Sonstigen Kosten
(Methodengerechtigkeit und
Nachvollziehbarkeit)
Rechts- und
Verwaltungsvereinfachung

Andere
Lösungsmöglichkeiten
(Alternativen)

Zeitpunkt des Inkrafttretens,
Befristung und Evaluierung
Kern der Prüftätigkeit des NKR gem. § 1 Abs. 3 NKRG

Weitere Prüfpunkte gem. § 4 Abs. 2 NKRG

Abb. 6:	 Prüfkompetenzen des NKR

Über die Darstellung des Erfüllungsaufwands und der Sonstigen Kosten hinaus kann der NKR
seit der Novellierung des NKRG die Regelungsentwürfe der Bundesregierung auch auf die methodengerechte Durchführung und nachvollziehbare Darstellung der folgenden in § 4 Abs. 2
NKRG genannten Aspekte hin überprüfen: 1) Ziel und Notwendigkeit der Regelung 2) andere
Lösungsmöglichkeiten (Alternativen) 3) Zeitpunkt des Inkrafttretens, Befristung und Evaluierung 4) Rechts- und Verwaltungsvereinfachung 5) 1:1-Umsetzung von Richtlinien oder sonstigen Rechtsakten der EU (Vermeidung von sog. Gold Plating).
Je nachdem, inwieweit diese Prüfpunkte in den Regelungsvorhaben relevant sind, hat der NKR
hierzu Stellung genommen (vgl. hierzu zum Beispiel mit Blick auf die Alternativenprüfung die
Stellungnahme des NKR zum Markttransparenzstellengesetz, Kapitel II.1, Seite 37 sowie mit
Blick auf die 1:1 Umsetzung von EU-Richtlinien Kapitel II.5, Seite 56).

23

24

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

3.	

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
– Ressortbetrachtung

Pro Ressort prüfte der NKR im Berichtszeitraum im Durchschnitt 22 Regelungsvorhaben und
gab hierzu förmliche Stellungnahmen ab. Mehr als die Hälfte der Stellungnahmen des NKR
entfielen im Berichtszeitraum auf die Ministerien BMWi (52), BMELV (48), BMVBS (45) sowie
BMF (43).
60
50
40
30
20
10
0
AA

BK

BMAS

BMBF

BMELV

BMF

BMFSFJ

BMG

BMI

BMJ

BMU

BMVBS

BMVG

BMWi

BMZ

Abb. 7:	 Anzahl geprüfter Regelungsvorhaben pro Ressort

Betrachtet man im Weiteren die Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands je Ressort,
lässt sich feststellen, dass die jährlichen Belastungen im Wesentlichen auf Regelungsvorhaben
der Ministerien BMVBS (mit 1,08 Mrd. Euro), BMF (mit 282 Mio. Euro) und BMELV (mit 227 Mio.
Euro) zurückzuführen sind. Im Saldo eine jährliche Entlastung verzeichnen die Ressorts BMG
(mit 183 Mio. Euro), BMJ (mit 82 Mio. Euro) sowie BMAS (mit 36 Mio. Euro).
Ursächlich für die Entwicklung des einmaligen Erfüllungsaufwands sind insbesondere Regelungsvorhaben des BMU (mit 3,6 Mrd. Euro) und des BMF (mit 534 Mio. Euro).7

Mrd. €
4,0

Jährlicher Erfüllungsaufwand

3,5

Einmaliger Erfüllungsaufwand

3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
AA

BK

BMAS

BMBF

BMELV

BMF

BMFSFJ

BMG

BMI

-0,5

Abb. 8:	 Entwicklung des Erfüllungsaufwands pro Ressort

7	 Vgl. hierzu Kapitel I.1.2, Seite 20f.

BMJ

BMU

BMVBS BMVG

BMWi

BMZ

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

4.	

Entwicklung des Erfüllungsaufwands und
Sonstiger Kosten nach Normadressaten

Nachfolgend wird ein Überblick über die Kostenfolgen der einzelnen Normadressaten – Wirtschaft, Bürger und Verwaltung – im Berichtszeitraum gegeben. Dabei wird nicht nur der Erfüllungsaufwand berücksichtigt, sondern auch die Entwicklung der Sonstigen Kosten zum
Beispiel auf Grund von Gebühren.

Wirtschaft (Mio. €)

Bürger (Mio. €)

Verwaltung (Mio. €)

4.260

948

709
246

Erfüllungsaufw. Erfüllungsaufw.
jährlich
einmalig

Sonstige
Kosten

Erfüllungsaufw.
jährlich*

-1136
Sonstige
Kosten

310

105

Erfüllungsaufw. Erfüllungsaufw.
jährlich
einmalig

*Jährlicher Erfüllungsaufwand enthält nur die Sachkosten und nicht den Zeitaufwand der Bürger, der im Berichtszeitraum im Saldo um 0,5 Mio. Stunden gesunken ist.

Abb. 9:	 Überblick über den Erfüllungsaufwand und die Sonstigen Kosten nach Normadressaten

4.1	

Wirtschaft

Für die Wirtschaft verzeichnet der NKR im Berichtszeitraum einen Anstieg beim jährlichen Erfüllungsaufwand von im Saldo rund 950 Mio. Euro sowie einen einmaligen Erfüllungsaufwand von 4,26 Mrd. Euro. Zudem ergeben sich sonstige jährliche Kosten in einem Gesamtumfang von 709 Mio. Euro.
Beim jährlichen Erfüllungsaufwand führen insgesamt 71 Regelungsvorhaben zu einer BruttoBelastung von 1,54 Mrd. Euro. Dem gegenüber stehen 32 Regelungsvorhaben mit einer jährlichen Entlastung von 0,60 Mrd. Euro. In der nachfolgenden Abbildung sind die Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Be- und Entlastungen beim Erfüllungsaufwand dargestellt.
Die größte belastende Maßnahme ist die Zweite Verordnung zur Änderung der Energieeinsparverordnung (vgl. hierzu Kapitel I.5.1, Seite 33).

25

26

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

Entlastende Vorhaben (Mio. €)
-1.000

-800

-600

Belastende Vorhaben (Mio. €)
-400

-200

0

0

200

400

600

Zweite Verordnung zur Änderung der
Energieeinsparverordnung (BMVBS)

Abschaffung der Praxisgebühr (BMG) -336
Erste Verordnung zur Änderung der FahrzeugZulassungsverordnung und der Gebührenordnung für
Maßnahmen im Straßenverkehr (BMVBS)

-58

Bundesunfallkassen-Neuorganisationsgesetz (BMAS)

-53

Gesetz zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs mit
-51
den Gerichten (BMJ)
Umsetzung der Micro-Richtlinie 2012/6/EU über Erleichterung
-36
der Rechnungslegung für Kleinstkapitalgesellschaften (BMJ)

800

1.000

734

134 Tierschutz-Versuchstierverordnung (BMELV)
2. Gesetz zur Änderung des Energiesteuer- und des

100 Stromsteuergesetzes (BMF)

Formulierungshilfe für ein Gesetz zur Änderung des

90 Flaggenrechtsgesetz und der Schiffsregisterordnung (BMVBS)
73 Zweiten Verordnung zur Umsetzung der

Richtlinie über Industrieemissionen (BMU)

Abb. 10:	 Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Be- und Entlastungen für die Wirtschaft

Die Sonstigen Kosten8 von 709 Mio. Euro sind im Wesentlichen auf die folgenden zwei Regelungsvorhaben zurückzuführen:
Sonstige Kosten - Wesentliche Vorhaben
Regelungsvorhaben

Ressort

Regelungsinhalt mit Blick auf die Sonstigen Kosten

Kostenfolgen

Verordnung
zur Änderung
von Verordnungen auf
dem Gebiet
des Energiewirtschaftsrechts

BMWi

Mit diesem Regelungsvorhaben wird eine Sonderregelung für energieintensive Letztverbraucher novelliert.
Stromintensive Unternehmen sind seit 1. Januar 2011
von der Verpflichtung befreit, Netzentgelte an die
Netzbetreiber zu entrichten (sog. Null-Entgelt). Mit der
Novellierung wird das bestehende Null-Entgelt durch
eine gestaffelte Entgeltreduzierung ersetzt. Legt man
die prognostizierten entgangenen Erlöse für das Jahr
2013 zugrunde, ergibt sich ein Entlastungsvolumen für
alle Stromverbraucher von 500 Mio. Euro. In entsprechender Weise reduziert sich jedoch das bisherige
Entlastungsvolumen für stromintensive Unternehmen
(Anstieg der Sonstigen Kosten).

500 Mio. €

Zweites
Kostenrechtsmodernisierungsgesetz

BMJ

Mit dem Regelungsvorhaben sollen insbesondere die
Gebühren für Notare und Rechtsanwälte an die wirtschaftliche Entwicklung angepasst werden. Dabei liegt
es in der Natur der Sache, dass der Anstieg der (Gerichts-) Kosten und Gebühren im Ergebnis im Wesentlichen zu einer Verschiebung der finanziellen Belastung
führt: Während z.B. die Länder, Notare und Rechtsanwälte von der Dynamisierung finanziell profitieren
und Mehreinnahmen zu erwarten haben, müssen die
Rechtsuchenden spiegelbildlich mit höheren Aufwendungen rechnen.

183 Mio. €

8	 Vgl. Kapitel I.1.2, Seite 23.

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

4.2	

Bürokratiekosten der Wirtschaft

Der NKR hat im Berichtszeitraum 62 Regelungsvorhaben mit Auswirkungen auf die Bürokratiekosten9 geprüft. Davon führen 50 Vorhaben zu einer Belastung von rund 109 Mio. Euro.
Dem gegenüber stehen 12 Vorhaben mit einem Entlastungsvolumen von 448 Mio. Euro. Per
Saldo sind die Bürokratiekosten damit im Berichtszeitraum um 339 Mio. Euro gesunken. Der
NKR begrüßt diese Entwicklung bei den Bürokratiekosten. Bereits im Vergleichszeitraum (Juli
2011 bis Juni 2012) ist es der Bundesregierung gelungen, im Saldo eine Reduzierung bei den
Bürokratiekosten (minus 1 Mio. Euro10) zu erzielen.
Die positive Bilanz ist maßgeblich auf die Abschaffung der Praxisgebühr zurückzuführen.11
Auffällig ist zudem, dass die vier größten Entlastungsmaßnahmen bei den Bürokratiekosten
gleichzeitig zu den Top 5 der Entlastungsmaßnahmen insgesamt gehören (siehe Abb. 2, Seite
18).12 Das heißt, das Entlastungsvolumen von 655 Mio. Euro beim Erfüllungsaufwand (davon
597 Mio. Euro Erfüllungsaufwand der Wirtschaft) ist im Wesentlichen auf die Nutzung von
Spielräumen zur Abschaffung oder Vereinfachung von Informationspflichten zurückzuführen
und weniger auf die Änderung inhaltlicher Pflichten bzw. materieller Standards.

Entlastende Vorhaben (Mio. €)
-350
-336

-300

-250

-200

Belastende Vorhaben (Mio. €)
-150

-100

-50

0

0

50

Abschaffung der Praxisgebühr (BMG)

Bundesunfallkassen-Neuorganisationsgesetz (BMAS)

-53

Umsetzung der Micro-Richtlinie 2012/6/EU über Erleichterung
-36
der Rechnungslegung für Kleinstkapitalgesellschaften (BMJ)
Verordnung zur Änderung fahrpersonalrechtlicher und
güterkraftverkehrsrechtlicher Vorschriften (BMVBS)

Dreizehnte Verordnung zur Änderung der
Arzneimittelverschreibungsverordnung (BMG)

-1

150

200

250

300

25

Rundschreiben der BaFin über Mindestanforderungen an
das Risikomanagement (BMF)

22

Formulierungshilfe für Änderungen im Bereich der
geringfügig entlohnten Beschäftigung (BMAS)

14

-22

100

350

Gesetz zur Vermeidung von Gefahren und Missbräuchen
im Hochfrequenzhandel (BMF)

9

Fünfte Verordnung zur Änderung der TierschutzNutztierhaltungsverordnung - Abschnitt Kaninchen (BMELV)

7

Krebsfrüherkennungs- und -registergesetz (BMG)

Abb. 11:	 Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Be- und Entlastungen bei den Bürokratiekosten

9	 Bürokratiekosten der Wirtschaft sind Teil des Erfüllungsaufwands und beinhalten Kosten aus Informations-,
Dokumentations- und Statistikpflichten. Sie werden laut Leitfaden zur Abschätzung und Darstellung des Erfüllungsaufwands separat ausgewiesen.
10	 Entwicklung der Bürokratiekosten vom 1. Juli 2011 bis 30. Juni 2012: 31 Vorhaben mit einer Belastung von 121
Mio. Euro. Dem gegenüber standen 17 Vorhaben mit einer Entlastung von insgesamt 122 Mio. Euro.
11	 Vgl. hierzu Kapitel I.5.3, Seite 35.
12	 Abschaffung der Praxisgebühr, Bundesunfallkassen-Neuorganisationsgesetz, Umsetzung der MicrobilanzRichtlinie 2012/6/EU über die Erleichterung der Rechnungslegung für Kleinstkapitalgesellschaften sowie die
Verordnung zur Änderung fahrpersonalrechtlicher und güterkraftverkehrsrechtlicher Vorschriften.

27

28

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
Erreichung des 25 Prozent-Ziels
Mit dieser durchaus positiven Entwicklung bei den Bürokratiekosten setzt die Bundesregierung ihren im Jahr 2006 begonnenen Weg erfolgreich fort. Die Bundesregierung hatte sich
das Ziel gesetzt, die Bürokratiebelastungen der Wirtschaft aus Informationspflichten bis Ende
2011 um 25 Prozent zu senken. Bei einer Ausgangsbelastung von 49,3 Mrd. Euro pro Jahr entspricht dies einer Verringerung um 12,3 Mrd. Euro pro Jahr.
Bis Ende 2011 hatte die Bundesregierung eine Entlastung um 11 Mrd. erreicht. Um die verbleibende Lücke von 1,3 Mrd. Euro zu schließen, hat die Bundesregierung in einem Eckpunktepapier vom 14. Dezember 2011 neun Maßnahmenpakete zur weiteren Reduzierung beschlossen.
Eine wichtige Maßnahme zur Zielerreichung bilden die Grundsätze zur ordnungsgemäßen
Führung und Aufbewahrung von Büchern, Aufzeichnungen und Unterlagen in elektronischer
Form sowie zum Datenzugriff (GoBD). Der NKR ist der Auffassung, dass die Grundsätze ein
erhebliches Entlastungspotenzial haben können und dass somit auch das Gesamtziel erreicht
werden kann. Hierzu muss jedoch der vorliegende Entwurf im weiteren Verfahren in enger
Zusammenarbeit mit Verbänden und Ländern grundlegend überarbeitet werden. Insbesondere sollten u.a. aktuelle und klare Definitionen aufgenommen und ein Gleichklang zwischen
Umsatzsteuer-Sonderprüfung und Betriebsprüfung hergestellt werden, damit die Führung
und Aufbewahrung von Unterlagen in elektronischer Form deutlich erleichtert wird.

- 6 Mrd. €
(12,3%)

- 11 Mrd. €
(22,3%)

12,3
Mrd. €
6,3
Mrd. €

25%-Ziel:
Abbauvolumen

Stand 16. LP

Relevante Maßnahmen zur Erreichung des Abbauziels
•

GoBD*

•

Abschaffung der Praxisgebühr (-330 Mio. €)

•

E-Government-Gesetz (-200 Mio. €)

•

Bundesunfallkassen-Neuorganisationsgesetz (-53 Mio. €)

1,3
Mrd. €

1,3
Mrd. €

Stand 31.12.2011

Juni 2013

*) GoBD: Grundsätze zur ordnungsgemäßen Führung und Aufbewahrung von Büchern, Aufzeichnungen
und Unterlagen in elektronischer Form sowie zum Datenzugriff

Abb. 12:	 Erreichung des 25-Prozent-Abbauziels bei den Bürokratiekosten der Wirtschaft

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

4.3	

Bürgerinnen und Bürger

Im Berichtszeitraum hat der NKR insgesamt 38 Regelungsvorhaben abschließend geprüft, die
Auswirkungen für Bürgerinnen und Bürger haben. Die Vorhaben führten zu einem jährlichen
Anstieg des Erfüllungsaufwands von 246 Mio. Euro Sachaufwand und einer Reduzierung des
jährlichen Zeitaufwands für Bürger um 0,5 Mio. Stunden.
Die nachfolgende Abbildung gibt einen Überblick über die Regelungsvorhaben mit den größten Be- und Entlastungen in Bezug auf den Sachaufwand. 2 Regelungsvorhaben führen zu
einer Entlastung des jährlichen Sachaufwands für Bürgerinnen und Bürger. Die größte Entlastung ergibt sich aus der Ersten Verordnung zur Änderung der Fahrzeug-Zulassungsverordnung und der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (vgl. hierzu Kapitel I.5.4,
Seite 36)).
Dem gegenüber stehen 9 Regelungsvorhaben die im Saldo zu einer Mehrbelastung führen.
Die größte Belastung resultiert aus der Zweiten Verordnung zur Änderung der Energieeinsparverordnung (siehe hierzu Kapitel I.5.1, Seite 33).

Entlastende Vorhaben (Mio. €)
-300

-250

-200

-150

Belastende Vorhaben (Mio. €)
-100

Erste Verordnung zur Änderung der FahrzeugZulassungsverordnung und der Gebührenordnung
für Maßnahmen im Straßenverkehr (BMVBS)

-50

0

0

50

150

200

Zweite Verordnung zur Änderung der
Energieeinsparverordnung (BMVBS)

-42,1

Verordnung zur Änderung sportbootrechtlicher
Vorschriften im See- und Binnenbereich (BMVBS)

100

-4,4

20

6

250

300
264

Viertes Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes
und anderer Gesetze - Neuregelung Verkehrszentralregister (BMVBS)

Neunundfünfzigste Verordnung zur Änderung der KosmetikVerordnung (BMELV)

1

Formulierungshilfe für ein
Gesetz der Fraktionen der CDU/CSU und FDP zur
Einführung eines Betreuungsgeldes (BMFSFJ)

1

Gesetz zur Änderung versicherungsrechtlicher Vorschriften (BMJ)

Abb. 13:	 Regelungsvorhaben mit den größten Be- und Entlastungen der Bürger in Bezug auf den jährlichen Sachaufwand

25 Regelungsvorhaben haben Auswirkungen auf den Zeitaufwand für Bürgerinnen und Bürger, wobei 20 Regelungsvorhaben zu einem Anstieg und 5 Regelungsvorhaben zu einer Reduzierung führen.
Mit einem zusätzlichen jährlichen Zeitaufwand von gut 2 Mio. Stunden hat die vom NKR geprüfte Formulierungshilfe für Änderungen im Bereich der geringfügig entlohnten Beschäftigung (BMAS) die größten Auswirkungen auf den Zeitaufwand für Bürgerinnen und Bürger.

29

30

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
Das Ressort geht von rund 3 Mio. Personen aus, die hierdurch mit je 40 Min. belastet werden.
Dem gegenüber steht mit einem Entlastungsvolumen von rund 2,5 Mio. Stunden ebenfalls
die erste Verordnung zur Änderung der Fahrzeugzulassungsverordnung und der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (vgl. hierzu Kapitel I.5.4, Seite 36). Im Vergleich zu
diesen beiden Regelungsvorhaben haben alle anderen Regelungsvorhaben marginale Auswirkungen in Bezug auf den Zeitaufwand für Bürger.
Entlastende Vorhaben (Tsd. Stunden)
-3.000

-2.500

-2.564

-2.000

-1.500

Belastende Vorhaben (Tsd. Stunden)
-1.000

-500

0

Erste Verordnung zur Änderung der FahrzeugZulassungsverordnung und der Gebührenordnung für
Maßnahmen im Straßenverkehr (BMVBS)

Änderung des Bundeszentralregistergesetzes u.a. registerr.
Vorschriften zum Zwecke der elektronischen Antragstellung
bei Erteilung einer Registerauskunft (BMJ)

0

500

-9

Neufassung der -55 h
Auslandsumzugskostenverordnung (AA)
Gesetz zur Entbürokratisierung des
Gemeinnützigkeitsrechts (BMF)

1.500

2.000

Formulierungshilfe für Änder. im Bereich der
geringfügig entlohnten Beschäftigung (BMAS)

-128

Verordnung zur Änderung sportbootrechtlicher Vorschriften im
See- und Binnenbereich (BMVBS)

1.000

-2 h

2.500

3.000

2.100

32

Verordnung über die Berufsausbildung zur Fachkraft für
Metalltechnik (BMWi)

32

Verordnung zur Änderung von Vorschriften für Dienst zu
wechselnden Zeiten (BMI)

30

Verordnung über die Berufsausbildung zum Stanz- und
Umformmechaniker und zur Stanz- und Umformmechanikerin
(BMWi)

30

Krebsfrüherkennungs- und -registergesetz (BMG)

Abb. 14:	 Regelungsvorhaben mit den größten Be- und Entlastungen der Bürger in Bezug auf den jährlichen Zeitaufwand

Bei den Sonstigen Kosten13 verzeichnet der NKR im Saldo eine Entlastung für Bürgerinnen und
Bürger um rund 1,14 Mrd. Euro. Acht Regelungsvorhaben führen zu einer Brutto-Belastung
von 1,18 Mrd. Euro. Dem gegenüber stehen 4 Regelungsvorhaben mit einer Brutto-Entlastung
von insgesamt 2,32 Mrd. Euro.

Entlastende Vorhaben (Mio. €)
-2.000
-1.800

-1.500

-1.000

Belastende Vorhaben (Mio. €)
-500

0

0

500
650

Abschaffung der Praxisgebühr (BMG)

Verordnung zur Änderung von Verordnungen
auf dem Gebiet des -500
Energiewirtschaftsgesetzes (BMWi)
Erste Verordnung zur Änderung der FahrzeugZulassungsverordnung und der Gebührenordnung für
Maßnahmen im Straßenverkehr (BMVBS)
Fünfte Verordnung zur Änderung der TelekommunikationsNummerngebührenverordnung (BMWi)

1.000

1.500

2.000

Drittes Gesetz zur Neuregelung
energiewirtschaftsrechtlicher
Vorschriften (BMWi)

217 Formulierungshilfe zum Dritten Gesetz zur Neuregelung
energiewirtschaftsrechtlicher Vorschriften (BMWi)

-17

183

125

-0,3

3

Zweites Gesetz zur Modernisierung des Kostenrechts
(BMJ)
Verordnung zu abschaltbaren Lasten (BMWi)

Erste Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung für
Maßnahmen im Straßenverkehr (BMVBS)

Abb. 15:	 Regelungsvorhaben mit den größten Be- und Entlastungen der Bürger in Bezug auf die Sonstigen Kosten
13	 Vgl. Kapitel I.2, Seite 23.

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
Die Belastungen sind im Wesentlichen auf Regelungsvorhaben im Zusammenhang mit der
Energiewende zurückzuführen. Hierzu gehören der Regierungsentwurf und die Formulierungshilfe zur Neuregelung energiewirtschaftlicher Vorschriften sowie die Verordnung zu
abschaltbaren Lasten. Kosten, die den Unternehmen der Energiewirtschaft aus Vorgaben dieser Regelungsvorhaben entstehen, werden auf die Strompreise umgelegt und somit von den
Stromverbrauchern getragen. Dem gegenüber steht eine Entlastung in einer Größenordnung
von 500 Mio. Euro durch die Verordnung zur Änderung von Verordnungen auf dem Gebiet des
Energiewirtschaftsrechts.14 Damit summieren sich die jährlichen Sonstigen Kosten für Bürgerinnen und Bürger im Zusammenhang mit der Energiewende im Berichtszeitraum auf rund
490 Mio. Euro (siehe hierzu Kapitel I.5.1).
Diesen Kosten stehen spürbare Entlastungen durch die Abschaffung der sog. Praxisgebühr
gegenüber. Für Bürgerinnen und Bürger entfällt seit dem Januar 2013 eine Zuzahlung von 10
Euro. Die Sonstigen Kosten sinken dadurch in einer Größenordnung von 1,8 Mrd. Euro, führen
jedoch in gleicher Weise zu Mehrausgaben der sozialen Sicherungssysteme (siehe hierzu Kapitel I.5.2).

4.4	

Verwaltung

Der Vollzugsaufwand ist im Berichtszeitraum insgesamt gestiegen. Ein Aufwuchs fand sowohl
beim jährlichen als auch beim einmaligen Erfüllungsaufwand statt:
Beim jährlichen Erfüllungsaufwand verzeichnet die Verwaltung einen im Saldo Anstieg um
310 Mio. Euro. Von den vom NKR im Rahmen des Ex-ante-Verfahrens geprüften Regelungsvorhaben führten insgesamt 84 Regelungsvorhaben zu einer jährlichen Belastung der Verwaltung von 327 Mio. Euro. Davon entfallen 31 Vorhaben mit einer Gesamtbelastung von 70 Mio.
Euro auf den Erfüllungsaufwand von Ländern und Kommunen.
Demgegenüber hatten lediglich 16 Regelungsvorhaben eine jährliche Entlastung zur Folge.
Zudem war die Entlastungswirkung mit 17 Mio. Euro relativ gering. Darin enthalten sind vier
Regelungsvorhaben mit einer Gesamtentlastung für Länder und Kommunen von 5 Mio. Euro.
Zu beachten ist, dass nicht in allen Fällen der Erfüllungsaufwand für Länder und Kommunen
hinreichend abgeschätzt werden konnte. Insofern ist die Verteilung der Belastungen auf Bundes- und Landesverwaltung nur eingeschränkt aussagekräftig. Um dies zu verbessern, wird
eine engere Zusammenarbeit mit den Ländern angestrebt (siehe hierzu auch Kapitel II.3, Seite
41ff.).

14	 Vgl. hierzu Tabelle zu wesentlichen Regelungsvorhaben mit Auswirkungen auf die sonstigen Kosten der Wirtschaft, Seite 26.

31

32

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

Entlastende Vorhaben (Mio. €)
-200

-150

Belastende Vorhaben (Mio. €)

-100

-50

Bundesunfallkassen-Neuorganisationsgesetz
(BMAS)

0

0

50

100

150

Krebsfrüherkennungs- und -

-14,0

80 registergesetz (BMG)

Branntweinmonopolabschaffungsgesetz
(BMF)

-1,3

Viertes Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes
und anderer Gesetze (BMVBS)

-0,6

63

Zweite Verordnung zur Änderung der
Energieeinsparverordnung (BMVBS)

Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein

25 Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle und
zur Änderung anderer Gesetze (BMU)

VO zur Festlegung der Nutzungsbestimmungen für die
Bereitstellung von Geodaten des Bundes (BMU)

-0,5

22

Kinder- und Jugendhilfeverwaltungsvereinfachungsgesetz
(BMFSFJ)

-0,2

21 Notfallsanitäters sowie zur Änderung des

Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes (BMELV)
Gesetz über den Beruf der Notfallsanitäterin und des
Hebammengesetzes (BMG)

Abb. 16:	 Regelungsvorhaben mit den größten jährlichen Be- und Entlastungen der Verwaltung

Die höchste jährliche Belastung ist mit rund 80 Mio. Euro auf das Krebsfrüherkennungs- und
-registergesetz zurückzuführen. Durch das Gesetz werden klinische Krebsregister flächendeckend und ein standardisiertes Einladungsverfahren zu Krebsfrüherkennungsuntersuchungen eingeführt.
Das jährliche Entlastungsvolumen bei der Verwaltung geht im Wesentlichen auf ein einziges
Gesetz zurück: das Bundesunfallkassen-Neuorganisationsgesetz (vgl. Kapitel II.1, Seite 39).
Dieses führt zu einer Reduzierung der jährlichen Kosten von 14 Mio. Euro.
Auswirkungen auf den einmaligen Erfüllungsaufwand der Verwaltung hatten insgesamt 54
Regelungsvorhaben. Dieser summiert sich im Berichtszeitraum auf insgesamt 105 Mio. Euro.
Davon entfallen auf den Bund 69 Mio. Euro sowie auf Länder und Kommunen 36 Mio. Euro.
Einmaliger Erfüllungsaufwand (Mio. €)
0

50

100

150

200

Fünftes Gesetz zur Änderung des

16 Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze
(BMVBS)

11

10

200

Bundesunfallkassen-Neuorganisationsgesetz (BMAS)
Zweites Kostenrechtsmodernisierungsgesetz
(BMJ)

9

Viertes Gesetz zur Änderung des
Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze
- Neuregelung Verkehrszentralregister - (BMVBS)

9

Krebsfrüherkennungs- und -registergesetz (BMG)

Abb. 17:	 Regelungsvorhaben mit dem größten einmaligen Erfüllungsaufwand für die Verwaltung

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

5.	

Überblick über relevante
Regelungsvorhaben und -bereiche

Aus Sicht des Normenkontrollrats waren im Berichtszeitraum vor allem vier Rechtsbereiche für
die Entwicklung des Erfüllungsaufwands relevant:

5.1	

Energiewende

Die Entwicklung des Erfüllungsaufwands und der Sonstigen Kosten im Berichtszeitraum ist
maßgeblich geprägt durch Regelungsvorhaben im Zusammenhang mit der Energiewende.
So ist mehr als die Hälfte des jährlichen Belastungsvolumens beim Erfüllungsaufwand auf
Regelungsvorhaben im Kontext der Energiewende zurückzuführen. Maßgeblich ist dabei die
Zweite Verordnung zur Änderung der Energieeinsparverordnung. Mit dem Regelungsvorhaben werden im Wesentlichen die Anforderungen an die Gesamtenergieeffizienz von neuen
Gebäuden im Rahmen der wirtschaftlichen Vertretbarkeit in zwei Stufen (2014, 2016) angehoben, die Vorschriften zu den Energieausweisen weiterentwickelt sowie die Pflicht zur Angabe
der energetischen Kennwerte in Immobilienanzeigen eingeführt.15 Bei neuen Gebäuden, die
ab 2016 erbaut werden, entsteht zusätzlich jährlicher Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft in
Höhe von 729 Mio. Euro (im Durchschnitt pro Gebäude 16.800 Euro), für Bürgerinnen und Bürger in Höhe von 264 Mio. Euro (durchschnittlich 3.000 Euro pro Haus) und für die Verwaltung
in Höhe von 63 Mio. Euro (durchschnittlich 30.300 Euro pro Gebäude).16 Die Änderung der
Energieeinsparverordnung dient u.a. der Umsetzung von EU-Recht, so dass ein Teil des Erfüllungsaufwands auf EU-rechtliche Vorgaben zurückgeht (vgl. hierzu Kapitel II.5, Seite 48).
Jährlicher Erfüllungsaufwand (Mio. €)

733
1.065

Wirtschaft
Bürger

Regelungsvorhaben im
Kontext der Energiewende

Verwaltung
Sonstige belastende Regelungvorhaben
264
88

Abb. 18:	 Jährlicher Erfüllungsaufwand durch Regelungsvorhaben im Kontext der Energiewende
15	 Umsetzung der Richtlinie 2010/31/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Mai 2010 über die
Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden (Neufassung) sowie der Beschlüsse der Bundesregierung zum Energiekonzept und zur Energiewende.
16	 Für die übrigen Pflichten entsteht jährlicher Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft in Höhe von 4,5 Mio. Euro
(davon Bürokratiekosten 2,6 Mio. Euro), für Bürgerinnen und Bürger in Höhe von 225.000 Euro und für die
Verwaltung in Höhe von 425.500 Euro.

33

34

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
Zudem hat die Bundesregierung im Zuge der Novellierung des Energiewirtschaftsgesetzes
eine Reihe von Maßnahmen beschlossen, die bei den betroffenen Unternehmen der Energiewirtschaft Kosten in einer Größenordnung von rund 990 Mio. Euro verursachen. Diese Kosten werden auf die Strompreise umgelegt und somit von den Stromverbrauchern getragen
werden (Sonstige Kosten). Entlastend für Stromverbraucher – in einer Größenordnung von
500 Mio. Euro – wirkt sich wiederum die in Kapitel I.4.1 (Sonstige Kosten der Wirtschaft) dargestellte Änderung von Verordnungen auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts aus.17 Damit
summieren sich die jährlichen Sonstigen Kosten für Bürgerinnen und Bürger im Zusammenhang mit der Energiewende im Berichtszeitraum auf 490 Mio. Euro.
Der NKR stellt fest, dass im Berichtszeitraum zahlreiche Regelungsvorhaben zur Umsetzung
der Energiewende – unter Federführung unterschiedlicher Ressorts – verabschiedet wurden,
deren Kostenfolgen jedoch bisher stets nur isoliert betrachtet werden. Der NKR hat daher gegenüber der Bundesregierung wiederholt betont, dass er eine Gesamtschau der mit der Energiewende einhergehenden Auswirkungen auf Erfüllungsaufwand und Energiepreise (Sonstige Kosten) für notwendig hält. So sollten neue Regelungsentwürfe, die der Ausgestaltung und
Umsetzung der Energiewende dienen, von einer quantifizierenden Darstellung begleitet werden, die das Regelungsvorhaben in den Gesamtzusammenhang der bis zu diesem Zeitpunkt
im Rahmen der Energiewende entstandenen Folgekosten stellen.

5.2	

Finanzmarkt

Neben der Energiewende ist der Bereich der Finanzmarktregulierung von erheblicher Bedeutung. In der Vorperiode (Juli 2011 bis Juni 2012) verursachten Regelungsvorhaben im Zusammenhang mit Bankenregulierung und Anlegerschutz rund 340 Mio. Euro Aufwand und damit
annähernd die Hälfte des damaligen zusätzlichen jährlichen Erfüllungsaufwands. Davon entfallen auf die Verwaltung (insbesondere die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
– BaFin) rund 10 Prozent der Kosten. Zu berücksichtigen ist, dass die zusätzlichen Kosten, die
bei der BaFin anfallen, auf die beteiligten Bankinstitute umgelegt werden. Es ist davon auszugehen, dass die betroffenen Institute ihre Kunden mit den ihnen durch die BaFin auferlegten
zusätzlichen Kosten belasten werden.
Im derzeitigen Berichtszeitraum wurden dem NKR insgesamt neun Regelungsvorhaben mit
einem jährlichen Erfüllungsaufwand von insgesamt 150 Mio. Euro zur Prüfung vorgelegt. Die
gesetzlichen Vorgaben zielen darauf, Entwicklungen des Finanzsystem, die sich als Gefahr für
die Stabilität des Finanzsystems darstellen können, frühzeitig zu identifizieren, sie einzugrenzen und ihnen entgegenzuwirken. Die Stärkung der Widerstandskraft des Bankensystems
spielt dabei eine große Rolle. Geeignete Instrumente sollen zudem mehr Transparenz auf dem
Finanzmarkt schaffen und den Anlegerschutz stärken.
17	 Vgl. hierzu Tabelle zu wesentlichen Regelungsvorhaben mit Auswirkungen auf die sonstigen Kosten der Wirtschaft, Seite 26.

Entwicklung des Erfüllungsaufwands
Vor dem Hintergrund der Vielzahl von Einzelregelungen, die in diesem Politikbereich insgesamt betrachtet einen nicht unerheblichen Aufwand verursachen, empfiehlt der NKR – wie bei
den Vorhaben zur Energiewende – eine systematische Gesamtschau der mit den Regelungen
einhergehenden Auswirkungen vorzunehmen. So sollten neue Regelungsentwürfe von einer
quantifizierenden Darstellung begleitet werden, die das Regelungsvorhaben in den Gesamtzusammenhang der bis zu diesem Zeitpunkt im Bereich Finanzmarkt und Anlegerschutz entstandenen Folgekosten stellen.
Im Bereich des Finanzmarktes ist zudem Folgendes zu beobachten: Häufig regelt der deutsche
Gesetzgeber eine Materie, die sich ebenfalls im europäischen Rechtsetzungsprogramm befindet, jedoch bei der Verabschiedung der deutschen Vorschriften auf der europäischen Ebene
noch nicht finalisiert ist. Damit greift der deutsche Gesetzgeber einer europäischen Regelung
vor. Eine solche Vorgehensweise birgt zweierlei Gefahren. Zum einen kann der deutsche Regelungsentwurf über die künftigen europäischen Vorgaben hinausgehen oder gar entgegenstehende Vorschriften enthalten. Dies löst bei Inkrafttreten der europäischen Regelung
einen erneuten Änderungsbedarf aus. Zum anderen werden die Adressaten der deutschen
Regelung in einem solchen Fall früher als erforderlich zu Anpassungen verpflichtet und mit
zusätzlichem und unnötigem Umsetzungsaufwand konfrontiert. Der NKR ist der Auffassung,
dass grundsätzlich die Finalisierung einer europäischen Regelung abgewartet werden sollte,
um anschließende Korrekturen des deutschen Rechts und den damit einhergehenden Anpassungs- und Umsetzungsaufwand zu vermeiden.

5.3	

Praxisgebühr

Die Abschaffung der sog. Praxisgebühr (Zuzahlung nach § 28 Absatz 4 SGB V) stellt im Berichtszeitraum sowohl die größte Entlastungsmaßnahme beim Erfüllungsaufwand und den
Bürokratiekosten als auch bei den Sonstigen Kosten dar.
Arztpraxen werden um rund 336 Mio. Euro pro Jahr entlastet (Erfüllungsaufwand bzw. Bürokratiekosten). Rund 200 Mio. mal pro Jahr mussten die Praxen die Zuzahlung entgegennehmen, verbuchen, verwahren und zur Bank bringen.
Für Bürgerinnen und Bürger entfällt seit dem 1. Januar 2013 eine Zuzahlung von 10 Euro pro
Quartal. Die Sonstigen Kosten sinken dadurch in einer Größenordnung von 1,8 Mrd. Euro, die
jedoch in gleicher Weise zu Mehrausgaben der sozialen Sicherungssysteme führen.

35

36

Entwicklung des Erfüllungsaufwands

5.4	

Fahrzeugzulassungsverordnung

Mit der Ersten Verordnung zur Änderung der Fahrzeugzulassungsverordnung wird u.a. der
erste Schritt des Projektes Kfz-Online umgesetzt (vgl. hierzu auch Kapitel III.7). Sie zählt im
Berichtszeitraum zu einem der wichtigsten Regelungsvorhaben mit Blick auf die Reduzierung
des jährlichen Erfüllungsaufwands. Neben der internetbasierten Außerbetriebsetzung wird
auch der deutschlandweite Verzicht auf Umkennzeichnung umgesetzt. So entfällt insbesondere die Anschaffung neuer KfZ-Kennzeichen bei Umzügen, und die Anzahl erforderlicher Behördengänge reduziert sich deutlich.
Für die Wirtschaft ergibt sich eine jährliche Reduzierung des Erfüllungsaufwandes in Höhe von
58 Mio. Euro und der Sonstigen Kosten in Höhe von 1,4 Mio. Euro in Form von Gebühren. Für
Bürger reduziert sich der jährliche Erfüllungsaufwand um 42 Mio. Euro und 2,6 Mio. Stunden.
Darüber hinaus reduzieren sich die Gebühren für Bürger um 17 Mio. Euro. Die Verwaltung wird
im Saldo um 2,1 Mio. Euro jährlich entlastet.

37

II	 Transparenz über
Kostenfolgen erhöht
1.	

Entscheidungsgrundlage verbessert
– Unnötige Kosten vermieden

Das Verfahren zur Abschätzung des Erfüllungsaufwandes hat sich etabliert. Es ist festzustellen, dass innerhalb der Bundesregierung Kostenfolgen zunehmend eine nenneswerte Rolle
bei der Entscheidungsfindung spielen. In der parlamentarischen Beratung ist dies bisher noch
nicht in vergleichbarer Weise der Fall.
Die folgenden Beispiele zeigen, wie durch mehr Transparenz die Entscheidungsgrundlagen
verbessert und unnötige Kosten vermieden werden konnten:

Markttransparenzstellengesetz
Preis

- und

Regelungsziel

Meng
endat
en

• Bessere Aufdeckung
kartellrechtlicher Verstöße
• Relevant sind Preisdaten
• Verzicht auf Mengen-Daten
–

geben Auskunft über
Schwere des Verstoßes

–

Nutzen aber
unverhältnismäßig in
Bezug auf Mehrkosten

Kosten
• Einmalige Kosten von
85 Mio. € auf 10 Mio. €*
reduziert
• Bisheriger Kostentreiber:
abgeforderte MengenDaten (85% der
Gesamtkosten)

Markttransparenzstellen-Gesetz

Koste
n:

85 Mio
.€

*Die Vorgaben des ursprünglichen Gesetzentwurfs hätten einmaligen Erfüllungaufwand von 85
Mio. € verursacht. Durch Änderung im parlamentarischen Verfahren (Verzicht auf abgeforderte
Mengendaten) kam es zu einer Reduzierung um über 70 Mio. €.
Abb. 19:	 Verbesserung der Entscheidungsgrundlage am Beispiel des Markttransparenzstellen-Gesetzes

Mit dem Markttransparenzstellengesetz soll u.a. die Transparenz bei der Preisbildung von
Kraftstoffen erhöht werden. Der ursprüngliche Entwurf sah vor, dass Betreiber öffentlicher
Tankstellen der Markttransparenzstelle alle Preisänderungen melden, und zwar unter Angabe
der zum jeweiligen Änderungszeitpunkt abgegebenen Kraftstoffmenge. Der Entwurf enthielt
keine Kostenschätzung des mit dem Meldesystem einhergehenden Erfüllungsaufwands. Die-

38

Transparenz über Kostenfolgen erhöht
se Abschätzung wurde auf Verlangen des NKR für die Beratung im Parlament nachgereicht.
Dabei hat sich insbesondere gezeigt, dass die von den Unternehmen abgeforderten Mengendaten mit über 70 Mio. Euro den Kostentreiber beim Erfüllungsaufwand bilden, da diese Daten
von den Tankstellen nicht automatisiert zur Verfügung gestellt werden können. Das Parlament
hat diesen Aufwand – in Übereinstimmung mit dem federführenden Bundesministerium für
Wirtschaft und Technologie – als unverhältnismäßig angesehen und die Pflicht zur Meldung
der Mengendaten gestrichen. Dies führte zu einer deutlichen Reduzierung des Erfüllungaufwands.

Einkommensteuer-Änderungsrichtlinien 2012
Diese Richtlinien sehen u.a. eine geänderte steuerliche Bewertung der Herstellungskosten
von Wirtschaftsgütern vor. Bestimmte allgemeine Verwaltungskosten von Unternehmen müssen zukünftig zwingend als Herstellungskosten in der Bilanz aufgeführt werden. Da der NKR
davon ausging, dass dadurch der Erfüllungsaufwand für Wirtschaft und Verwaltung deutlich
ansteigen würde, hat er eine Quantifizierung eingefordert. Das Bundesministerium der Finanzen hat daraufhin das Statistische Bundesamt mit einer Schätzung beauftragt. Das Statistische
Bundesamt schätzt, dass der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft um 1,5 Mrd. Euro steigen würde. Zwar wurden die Einkommensteuer-Änderungsrichtlinien 2012 verabschiedet, in
einem begleitenden BMF-Schreiben wurde aber festgelegt, dass die geänderte Pflicht zur Bilanzierung der Herstellungskosten vorläufig nicht berücksichtigt werden muss. Die Bundesregierung hat zugesagt, dass sie das Schätzergebnis des Statistischen Bundesamtes prüfen und
weitere Maßnahmen unter erneuter Beteiligung des NKR prüfen will. Ziel des NKR ist es, dass
der erhebliche Zusatzaufwand auf Dauer vermieden wird.
Einigung zwischen BMF und NKR zur Prüfung von BMF-Schreiben

Dem Prüfmandat des NKR unterliegen nach § 4 Absatz 1 Nummer 3 NKR-Gesetz Entwürfe nachrangiger Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Hierunter können auch BMF-Schreiben fallen.
NKR und BMF haben sich auf ein Verfahren geeinigt, wie der NKR zukünftig beteiligt werden soll.
Demnach wird der NKR stets dann einbezogen, wenn auch Verbände beteiligt werden. Darüber
hinaus hat der NKR das Recht, in weiteren Fällen eine Übersendung anzufordern, wenn er hohen
Erfüllungsaufwand vermutet. Nach Sichtung entscheidet der NKR, ob eine Quantifizierung erfolgen soll. Die Einigung beendet eine lange Diskussion über die Einbeziehung dieses wichtigen
Bereichs in die Prüftätigkeit des NKR. In einem Jahr werden die ersten Erfahrungen mit der Vereinbarung ausgewertet.

Transparenz über Kostenfolgen erhöht
Gesetz zur Neuorganisation der bundesunmittelbaren Unfallkassen (BUK-NOG)
Mit dem „Entwurf eines Gesetzes zur Neuorganisation der bundesunmittelbaren Unfallkassen
[…]“ sollen unter anderem die Errichtung der Unfallversicherung Bund und Bahn sowie der
Berufsgenossenschaft für Verkehrswirtschaft Post-Logistik und Telekommunikation geregelt
werden.
Der Gesetzentwurf enthält darüber hinaus eine Regelung, wonach die Deutsche Rentenversicherung Bund bei den Unternehmen alle vier Jahre prüfen soll, ob diese die Beiträge zur
Künstlersozialversicherung ordnungsgemäß abgeführt haben. Die Bundesregierung ging
ursprünglich in ihrem Entwurf von einem zusätzlichen Aufwand für diesen Teil der Betriebsprüfung von 500.000 Euro pro Jahr aus. Die Deutsche Rentenversicherung Bund rechnete ihrerseits mit einem jährlichen Aufwand von 50 Mio. Euro. Da zu dem Zeitpunkt der Kabinettbefassung eine fundierte Einschätzung über den künftigen Aufwand nicht möglich war, hat der
NKR darum gebeten, dass das federführende BMAS gemeinsam mit der Deutschen Rentenversicherung Bund eine Klärung der künftigen Verfahren und der dadurch zu erwartenden Kosten herbeiführt und dann die Kostenschätzung in das parlamentarische Verfahren einbringt.
Die Bundesregierung hat dies in ihrer Stellungnahme zugesagt. Daher haben das BMAS und
die Deutsche Rentenversicherung Bund versucht, sich auf eine gemeinsame Einschätzung der
Auswirkungen der obigen Regelung zu verständigen. Auf Grund der weiterhin unterschiedlichen Einschätzungen über die tatsächlichen Auswirkungen ist dies nicht gelungen.
Das BMAS hat jedoch inzwischen seine Belastungsberechnung überarbeitet. Danach wird der
jährliche Mehraufwand auf Seiten der Deutschen Rentenversicherung zwischen 3 und 6 Mio.
Euro betragen. Gleichzeitig geht das BMAS auf Grund des Wegfalls des bisherigen Anschreibeverfahrens von einer Bürokratiekosten-Entlastung der Wirtschaft in Höhe von 1,5 Mio. Euro
aus. Unter anderem aufgrund des Aufwands, der durch die Regelung über die Prüfung der
Beiträge zur Künstlersozialversicherung auf Seiten der Verwaltung verursacht würde, hat der
Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestages dieser Regelung nicht zugestimmt.
Dies würde bedeuten, dass auch künftig die Prüfungen der Beiträge zur Künstlersozialversicherung nicht im Rahmen der regulären Prüfungen durch die Deutsche Rentenversicherung
Bund erfolgen müssen.

39

40

Transparenz über Kostenfolgen erhöht

2.	

Prüfung von Regelungsentwürfen aus der
Mitte des Deutschen Bundestages

Das NKR-Gesetz ist im Jahr 2011 novelliert worden. Zum einen wurde das Mandat des NKR
deutlich erweitert, insbesondere um die über die Bürokratiekosten hinausgehenden Kostenfolgen. Zum anderen wurde neu aufgenommen, dass der NKR Gesetzesvorlagen aus der Mitte
des Bundestages auf Antrag der einbringenden Fraktion oder der einbringenden Abgeordneten prüfen kann. Regelungsvorhaben des Bundesrates werden geprüft, wenn der Bundesrat
diese dem NKR zuleitet.
Der Dialog mit allen am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten hat somit deutlich an Gewicht
gewonnen. Der NKR hat daher zahlreiche Gespräche insbesondere mit Ausschüssen geführt.
So diskutierte er mit dem Ausschuss für Wirtschaft und Technologie, dem Umweltausschuss
und dem Gesundheitsausschuss über die Bedeutung der Kostenfolgen von Gesetzen. Gespräche mit weiteren Ausschüssen sind für die Zeit nach der Bundestagswahl geplant.
Von der Möglichkeit, dem NKR einen Gesetzentwurf aus der Mitte des Bundestages zur Prüfung vorzulegen, hat erstmals die Bundestagsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN Gebrauch gemacht (siehe unten). Der NKR steht allen Fraktionen des Bundestages zur Beratung und Prüfung von Gesetzentwürfen zur Verfügung. Der Bundesrat hat von dieser Möglichkeit bislang
noch keinen Gebrauch gemacht.
Fraktionsentwurf - Korruptionsregister-Gesetz
Die Bundestagsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN hat den NKR im Mai 2013 um Überprüfung des Entwurfs eines Gesetzes zur Einrichtung eines Registers über unzuverlässige Unternehmen gebeten.
Mit dem Gesetzentwurf soll beim Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) ein Korruptionsregister zur Überprüfung der Zuverlässigkeit von Unternehmern, Unternehmen und für diese handelnde Personen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge eingerichtet und geführt werden. Dabei haben
die öffentlichen Auftraggeber, Strafverfolgungsbehörden und Gerichte eintragungsfähige Sachverhalte und Rechtsverstöße an das Korruptionstregister zu melden. Öffentliche Auftraggeber werden
verpflichtet, vor Auftragsvergabe (ab einem Auftragsvolumen von 25.000 Euro) beim Korruptionsregister anzufragen, ob die Bieter bzw. Bewerber oder eine für sie gegenwärtig oder früher handelnde
Person dort gespeichert sind.
Der NKR hat eine Kostenschätzung mit Unterstützung des Statistischen Bundesamts und des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie vorgenommen. Bei der Ermittlung des Erfüllungsaufwandes wurden zwei Modelle zugrunde gelegt. Ein Modell stellt darauf ab, dass beim BAFA eine
Datenbank eingerichtet wird und, wie im Gesetzentwurf vorgesehen, zwischen den Beteiligten eine
schriftliche oder elektronische Datenübermittlung vorgenommen wird. Hierdurch entsteht der Verwaltung im Wesentlichen jährlicher Erfüllungsaufwand in Höhe von rund 25 Mio. Euro. Das zweite
Modell berücksichtigt eine beim BAFA eingerichtete Plattform und geht auf einen Vorschlag des BAFA
zurück. Dabei können die Vergabestellen auf diese Plattform zugreifen und selbst Eingaben tätigen
bzw. Informationen abrufen. Sie erhalten hierzu Zugangsnummern und Passwörter. Hierdurch entsteht der Verwaltung jährlicher Erfüllungsaufwand in Höhe von rund 14 Mio. Euro.
Durch die Einbindung des NKR wurde für den Gesetzgeber eine Grundlage geschaffen, die die mit
dem Entwurf einhergehenden Belastungen transparent darstellt und somit die gesetzgeberische Entscheidung erleichtert.

Transparenz über Kostenfolgen erhöht

3.	

Know-How von Ländern und Kommunen

Bei der Abschätzung der Vollzugskosten sind die Bundesministerien auf das Know-How der
Länder und Kommunen angewiesen. Hier sieht der NKR weiterhin erheblichen Optimierungsbedarf. So entfallen von der Gesamtbelastung von 310 Mio. Euro 245 Mio. Euro auf den Bund
und 65 Mio. Euro auf Länder und Kommunen. Diese Kostenverteilung zwischen Bund und
Ländern ist nur unzureichend ermittelt und deshalb wenig aussagekräftig, da der weit überwiegende Teil der Gesetze von den Ländern vollzogen wird, was sich in der Kostenverteilung
widerspiegeln sollte.
Mio. €
350
300
250
200
150
100
50
0

1. Juli 2012

Januar 2013

30. Juni 2013

Gesamter Erfüllungsaufwand der Verwaltung (310 Mio. Euro)
davon Bund (245 Mio. Euro)

davon Länder einschließlich Kommunen (65 Mio. Euro)

Abb. 20:	 Entwicklung des jährlichen Erfüllungsaufwands der Verwaltung von Bund und Ländern

Mit einem jährlichen Erfüllungsaufwand von 22 Mio. Euro bildet das 16. Gesetz zur Änderung
des Arzneimittelgesetzes die größte belastende Maßnahme für Länder und Kommunen (siehe
nachfolgende Abbildung). Mit dem Vorhaben werden Maßnahmen getroffen, die darauf abzielen, den Einsatz von Antibiotika bei der Haltung von Tieren zu reduzieren. Den zuständigen
Behörden der Länder entsteht Aufwand insbesondere durch das Betreiben von Datenbanken
sowie die im Gesetz vorgesehenen Überwachungsaufgaben.
Entlastende Vorhaben (Mio. €)
-200

-150

-100

Belastende Vorhaben (Mio. €)
-50

Gesetz zur Übertragung der Zuständigkeiten der Länder im
Bereich der Beschädigtenversorgung nach dem
Soldatenversorgungsgesetz auf den Bund (BMVg)

0

0

50

-4,4

22

100

150

Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes
(BMELV)

Gesetz zur Umsetzung der VO (EU) Nr. 1178/2011 zur Festlegung
technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug -0,3
auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt (BMVBS)

16

Formulierungshilfe für ein Gesetz der Fraktionen der
CDU/CSU und FDP zur Einführung eines
Betreuungsgeldes (BMFSFJ)

Erste Verordnung zur Änderung der Verordnung über die
-0,1
Berufsausbildung zur Fachkraft Agrarservice (BMELV)

15

Fünftes Gesetz zur Änderung des
Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze (BMVBS)

Verordnung über die Berufsausbildung zum
-0,1
Milchwirtschaftlichen Laboranten (BMELV)

3

Tierschutz-Versuchstierverordnung (BMELV)

2

Gesetz zur Änderung des Finanz- und
Personalstatistikgesetzes (BMF)

Abb. 21:	 Regelungsvorhaben mit den größten Be- und Entlastungen für Länder und Kommunen

200

41

42

Transparenz über Kostenfolgen erhöht
Die Erfahrungen zeigen, dass die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei der Ermittlung
der Vollzugskosten nach wie vor nicht systematisch erfolgt. So fragen die Bundesministerien z.B. wenig explizit den Vollzugsaufwand in Bund-Länder-Facharbeitsgruppen und in Länderanhörungen ab. Häufig findet zudem die Auseinandersetzung mit dem zu erwartenden
Vollzugsaufwand erst spät statt. Darüber hinaus sind zum Teil die Anhörungsfristen sehr kurz
angesetzt. Länder und Kommunale Spitzenverbände äußern sich zwar üblicherweise zu dem
zu erwartenden Aufwand, jedoch nur selten auf der Basis konkreter Zahlen.
Eine nachhaltige Entlastung kann jedoch nur gelingen, wenn Bund und Länder intensiv zusammen arbeiten. Dies zeigen die folgenden positiven Beispiele:

Entwurf einer Lebensmittelkontrollpersonal-Verordnung (BMELV)
Ziel der Verordnung ist die bundesweite Anhebung und Harmonisierung der Anforderungen
an die Befähigung von Lebensmittelkontrolleuren. Schwerpunkte sind dabei die Fortbildung
und das Prüfungsverfahren. Das Bundesressort stellte in der Länderanhörung die explizite
Frage nach dem Vollzugsaufwand. Die Länder reagierten nur zögerlich. Lediglich drei Länder
haben sich insgesamt quantitativ geäußert. Hinsichtlich der Harmonisierung des Prüfungsverfahrens ermittelten sie einen jährlichen Zusatzaufwand zwischen 7.000 Euro und 72.000
Euro. Die große Spanne ist dem Umstand geschuldet, dass in einigen Ländern bisher keine
praktische Prüfung, dafür jedoch eine größere Anzahl schriftlicher Prüfungen durchgeführt
wird. In anderen Ländern findet hingegen eine praktische Prüfung bei weniger schriftlichen
Prüfungen statt. Der Verordnungsentwurf sah zunächst die bundesweite Pflicht zur Durchführung einer praktischen Prüfung vor. Da praktische Prüfungen teurer sind als schriftliche
Prüfungen, hätte dies für einige Länder hohen Zusatzaufwand bedeutet. Die Kostenschätzung
führte schließlich zu einer Verbesserung der Entscheidungsgrundlage bei der bundesweiten
Harmonisierung des Prüfungsverfahrens. Bundesministerium und Länder einigten sich auf
die Eröffnung der Möglichkeit, die praktische Prüfung durch eine 60-minütige Simulation und
eine Klausur mit praktischem Bezug zu ersetzen. Der erwartete jährliche Mehraufwand der
Länder konnte aufgrund der Kostentransparenz daher bereits im Entwurfstadium deutlich reduziert werden.

BMF-Projekt „Vollzugsaufwand der Steuerverwaltung“
Ein Beispiel für eine gute Zusammenarbeit von Bund und Ländern zur Abschätzung des Vollzugsaufwands ist das Projekt „Vollzugsaufwand der Steuerverwaltung – Ermittlung im Rahmen
von Gesetzgebungsverfahren“. Zusammen mit fünf Ländern hat das Bundesministerium der
Finanzen eine Methodik entwickelt, innerhalb kurzer Zeit den Erfüllungsaufwand, der durch
Gesetzgebungsvorhaben bei den Steuerverwaltungen der Länder verursacht wird, mit hinreichender Genauigkeit abschätzen zu können. Hierzu wurden alle Aufgabenbereiche eines
Finanzamtes und deren wesentliche Prozesse in einer standardisierten Prozesslandkarte ab-

Transparenz über Kostenfolgen erhöht
gebildet. Den Prozessen wurden – soweit möglich – die zugrundeliegenden steuerrechtlichen
Normen zugeordnet. Die Darstellungen enthalten darüber hinaus die für eine Berechnung
notwendigen Attribute, z.B. den Zeitaufwand und die Laufbahngruppe, der der Bearbeiter im
konkreten Fall angehört. Bei einzelnen Gesetzgebungsverfahren wurde das Modell angewendet. Aus Sicht des NKR hat dieses Projekt Vorbildcharakter.

Schlussfolgerungen des NKR
Der NKR wünscht sich weitere solche Modellprojekte und intensivierte daher im Berichtszeitraum seine Zusammenarbeit mit Ländern und Kommunen. So folgte er den Einladungen der
Wirtschaftsministerkonferenz und der Konferenz der Chefs der Staats- und Senatskanzleien,
um dort die Arbeit des NKR vorzustellen und dabei die Rolle der Länder und Kommunen bei
der Ermittlung der Vollzugskosten im Bundesgesetzgebungsverfahren zu erläutern. Die Wirtschaftsministerkonferenz hat sich mit Beschluss vom 3./4. Dezember 2012 dafür ausgesprochen, die Bemühungen auf nationaler Ebene zu einer besseren Abschätzung des Erfüllungsaufwands von Gesetzen zu unterstützen. Im Nachgang der Sitzung der Chefs der Staats- und
Senatskanzleien am 16. Mai 2013 wurde auf Initiative von Herrn Staatsminister und Chef der
Sächsischen Staatskanzlei Dr. Johannes Beermann eine Länderarbeitsgruppe eingerichtet, die
die Thematik aus Sicht der Länder analysiert und bewertet. Der NKR begrüßt beide Initiativen
und hat seine Mitarbeit angeboten.
Darüber hinaus hat der NKR gemeinsam mit den Kommunalen Spitzenverbänden zu Beginn
des Jahres 2013 ein Verfahren auf den Weg gebracht, mit dem der Vollzugsaufwand der Kommunen im Gesetzgebungsverfahren angemessen berücksichtigt werden kann. Erste Erfahrungen konnten bereits gesammelt werden. Das Verfahren wird derzeit bezüglich seiner Praktikabilität bewertet.

43

44

Transparenz über Kostenfolgen erhöht

4.	

E-Government-konforme Verwaltungsprozesse

Der Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnik ist aus dem Alltag von Bürgerinnen
und Bürgern nicht mehr weg zu denken. Dies gilt zunehmend auch für die Kommunikation von
Bürgern und Unternehmen mit der Verwaltung sowie zwischen Behörden (E-Government).
Mit E-Government hat sich die Kommunikation mit und innerhalb der Verwaltung in den letzten 20 Jahren massiv gewandelt. So haben im Jahr 2012 bereits rund 12 Mio. Bürgerinnen und
Bürger ihre Steuererklärung elektronisch abgegeben. Die online übermittelten Daten werden
automatisch in die Bearbeitungssoftware der zuständigen Finanzämter übertragen und können so ohne große Medienbrüche weiter bearbeitet werden. Damit können Ausfüllfehler reduziert, Übertragungsfehler von Papier ins elektronische Verarbeitungsystem vermieden und
die Bearbeitungszeit reduziert werden.
Dieses und andere Beispiele unterstreichen, dass E-Government ein wichtiges Instrument ist,
um den Service der Verwaltung zu verbessern, die Effizienz von Verwaltungsprozessen zu erhöhen und unnötige Bürokratie, d.h. Kosten und Zeit sowohl für Bürger und Unternehmen als
auch für die Verwaltung, abzubauen. Bereits in seinem letzten Jahresbericht hat der NKR hierzu
herausgestellt, dass über die Hälfte der Entlastungen bei den Bürokratiekosten der Wirtschaft
auf Vereinfachungen durch E-Government zurückzuführen ist.18
Trotz der grundsätzlich positiven Entwicklung schöpft Deutschland beim Thema E-Government die Potenziale für effizientes Verwaltungshandeln bisher nicht aus. Neben erforderlichen
Investitionen in entsprechende IT-Infrastrukturen hängt der Erfolg in entscheidendem Maße
von der Vermeidung rechtlicher Hindernisse und der E-Government-konformen Ausgestaltung von Verwaltungsprozessen ab. Das E-Government-Gesetz stellt einen wesentlichen Baustein dar, um diese bisherigen Defizite abzubauen (vgl. hierzu auch Kapitel III.2, Seite 56).
Für den NKR ist das Thema E-Government ein Schwerpunktthema seiner zweiten Mandatszeit.
Im Fokus stehen dabei
»»

	die E-Government-Tauglichkeit neuer Regelungsvorhaben, d.h. die Vermeidung rechtlicher Hindernisse, die einen effektiven Einsatz von E-Government verhindern oder erschweren sowie

»»

	die Optimierung bestehender Verwaltungsverfahren im Rahmen von ressort- und ebenenübergreifenden Projekten.

Von besonderer Bedeutung ist eine enge Kooperation mit dem IT-Planungsrat.19 Am 27. November 2012 trafen sich Vertreter des IT-Planungsrats und des NKR zu einem ersten gemeinsamen Workshop im Bundeskanzleramt. Bei dem Treffen wurden Schnittstellen und Kooperationsmöglichkeiten ausgelotet.
18	 Vgl. NKR-Jahresbericht 2012, Seite 65.
19	 www.it-planungsrat.de.

Transparenz über Kostenfolgen erhöht
Gemeinsames Grundverständnis beider Gremien ist, dass E-Government nur dann wirksam
werden kann, wenn Bedingungen und Potenziale des IT-Einsatzes bei der Erarbeitung oder
Änderung rechtlicher Regelungen hinreichend Berücksichtigung finden. Der Verwaltungsvollzug muss frühzeitig in den Blick genommen werden.20

E-Government-Prüfleitfaden von IT-Planungsrat und NKR
Zu diesem Zweck haben NKR und IT-Planungsrat gemeinsam einen E-Government-Prüfleitfaden erarbeitet.21 Der Leitfaden erlaubt eine systematische Prüfung von Regelungsentwürfen
sowohl im Hinblick auf rechtliche Hindernisse als auch zur Identifizierung von Möglichkeiten
zur Optimierung von Verwaltungsabläufen. In diesem Sinne soll der Leitfaden zur Verbesserung von Rechtssetzung und Verwaltungsabläufen zur Anwendung kommen.
Zielgruppen des Leitfadens sind daher die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowohl in den
Ministerien des Bundes und der Länder als auch in den Vollzugsbehörden des Bundes, der
Länder und Kommunen. Nicht zuletzt wird der Leitfaden eine besondere Rolle bei der Normprüfung – d.h. im Ex-ante-Verfahren des NKR – spielen. Der Leitfaden wird zunächst in 2013 auf
seine Praxistauglichkeit getestet.
In der nachfolgenden Abbildung wird ein Überblick über das Prüfschema und wesentliche
Prüffragen gegeben. Danach gliedert sich der Leitfaden in drei Prüfschritte.

20	 Siehe hierzu „Gemeinsames Positionspapier des Nationalen Normenkontrollrats und des IT-Planungsrats –
Potenziale des E-Governments besser nutzen“, Juni 2013. Download unter www.normenkontrollrat.bund.de.
21	 Download unter www.normenkontrollrat.bund.de.

45

46

Transparenz über Kostenfolgen erhöht

1.

2.

Identifizierung der
Verwaltungsabläufe

E-Government-Check

2.1

InformationsBeschaffung

Beispiel Verwaltungsablauf A

Beispiel Verwaltungsablauf B

Bürger stellt Antrag bei
zuständiger Behörde

Zuständige Behörde erstellt Bescheid und
übermittelt diesen dem Antragsteller (Bürger)

… aus Sicht des Bürgers der
einen Antrag stellt…

… aus Sicht der zuständigen Behörde, die den
Antrag bearbeitet und einen Bescheid erstellt…

• Welche Daten müssen beschafft werden?
• Welche Daten liegen üblicherweise (nicht) elektronisch vor?
• Liegen Daten ganz oder teilweise an einer anderen Stelle vor? Wenn ja, welche Gründe
sprechen dafür und dagegen, auf diese Daten zurückzugreifen?

2.2

InformationsVerarbeitung

2.3

Informationsübermittlung

• Welche Daten können (nicht) medienbruchfrei elektronisch bearbeitet werden?
• Welche Daten dürfen unter rechtlichen Aspekten (nicht) elektronisch übermittelt werden?
• Werden an die Bereitstellung und Übermittlung von Informationen bestimmte rechtliche
Formerfordernisse geknüpft (z.B. Schriftform, Identitätsnachweis)?
• Welche technischen und organisatorischen Voraussetzungen werden an die elektronische
Übermittlung geknüpft?

Fazit
3.

• Kann auf bestimmte Daten oder Formerfordernisse verzichtet werden?
• Ist es sinnvoll, Daten von anderen Quellen als den bisher vorgesehenen zu beziehen?
• Sind alle relevanten technischen oder organisatorischen Voraussetzungen gegeben?
• Sind vorgesehene Regelungen zum Inkrafttreten bzw. zu Übergangsregelungen angemessen?

Abb. 22:	 Prüfschema E-Government-Prüfleitfaden

Prüfschritt 1 – Identifizierung wesentlicher Verwaltungsabläufe
Grundverständnis des Leitfadens ist, dass es beim E-Government stets um Informationsaustauschprozesse in Verwaltungsverfahren bzw. -abläufen geht, und zwar unter Nutzung der
Informations- und Kommunikationstechnik. Bei der Anwendung des Leitfadens wird daher
zunächst gefragt, welche wesentlichen Informationsaustauschprozesse durch das Regelungsvorhaben tangiert werden. Z.B. a) Bürger stellt einen Antrag bei der zuständigen Behörde und
b) die zuständige Behörde erstellt den Bescheid und übermittelt diesen dem Bürger.
Prüfschritt 2 – E-Government-Check für die identifizierten Verwaltungsabläufe
Für jeden der identifizierten Verwaltungsabläufe soll dann ein E-Government-Check durchgeführt werden. Dabei werden anhand von zwölf Einzelfragen die Möglichkeiten einer elektronischen und medienbruchfreien Beschaffung, Verarbeitung und Übermittlung von Informationen geprüft.
Prüfschritt 3 – Fazit und übergreifende Aspekte
Auf Grundlage des E-Government-Checks sollen die Anwender schließlich Schlussfolgerungen ziehen, und zwar insbesondere mit Blick auf die Vermeidung rechtlicher Hindernisse, die
Optimierung der Verwaltungsabläufe sowie die technischen und organisatorischen Voraussetzungen für einen effizienten Verwaltungsvollzug.

Transparenz über Kostenfolgen erhöht
Staatssekretär-Beschluss zum Thema „Schlanker, medienbruchfreier
Verwaltungsvollzug“
Der E-Government-Prüfleitfaden geht einher mit dem Ziel der Bundesregierung (Arbeitsprogramm vom 28. März 2013), den gesamten Rechtsetzungsprozess vom ersten Entwurf bis zur
Umsetzung zu verbessern und den Vollzug – stärker als bisher – schon bei der Konzeption
eines Gesetzentwurfs mitzudenken. Der Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau hat hierzu
mit Beschluss vom 10. Juni 2013 die Prüfung eines Maßnahmenpakets (vgl. nachfolgende Abbildung) beschlossen, mit dem gewährleistet werden soll, dass im Rechtsetzungsprozess frühzeitig ein schlanker, medienbruchfreier Verwaltungsvollzug erreicht wird.
1.

Qualifizierung

2.

Hilfsmittel

3.

Arbeitsabläufe

Erweiterung des BAköVSeminars „Gesetzgebung“
um den Aspekt des
Verwaltungsvollzugs

Anwendung des
E-Government-Prüfleitfadens
wird empfohlen

Schaffung zentraler
Ansprechpartner in den
Ministerien

Ergänzung des BMIHandbuchs* zur Vorbereitung
von Rechts- und
Verwaltungsvorschriften um den
Aspekt des Verwaltungsvollzugs

Übersicht zu zentralen
Ansprechpartnern bspw. im
Bundesverwaltungsamt (BVA)
oder Bundesamt für Sicherheit in
der Informationstechnik (BSI)

Stärkung des fachlichen
Austauschs mit den
Vollzugsbehörden der Länder
und Kommunen

Erhöhung der Anzahl von
Beschäftigten in den
Ministerien mit
Vollzugserfahrung

Weiterentwicklung
ressortspezifischer
Prozesslandkarten und damit
Ausbau der Nationalen
Prozessbibliothek

Ggf. Ergänzung der GGOAnforderungen mit Blick auf
die Prüfung der E-GovernmentTauglichkeit von
Regelungsentwürfen

Abb. 23:	 Maßnahmenpaket „Schlanker, medienbrucherfreier Verwaltungsvollzug“

Der NKR unterstützt das von den Staatssekretären verabschiedete Maßnahmenpaket. Es unterstreicht, dass der von NKR und IT-Planungsrat erarbeitete E-Goverment-Prüfleitfaden nur
ein Instrument von vielen ist, mit dem der Verwaltungsvollzug zukünftig stärker im Gesetzgebungsverfahren Berücksichtigung finden soll. Der NKR fordert die Bundesregierung auf, das
Maßnahmenpaket zügig umzusetzen und über den Stand im Sommer 2014 zu berichten.

47

48

Transparenz über Kostenfolgen erhöht

5.	

Transparenz über Kostenfolgen von EU-Vorhaben

Ende des Jahres 2012 verzeichnete die Europäische Kommission einen Bestand von 9.576 EUVerordnungen und 1.989 EU-Richtlinien. Allein in 2012 wurden rund 1.250 EU-Verordnungen
und 50 Richtlinien verabschiedet.
So überrascht es nicht, dass mit 49% ein erheblicher Anteil des Erfüllungsaufwands der im Berichtszeitraum von der Bundesregierung verabschiedeten Regelungsvorhaben auf EU-rechtliche Vorgaben zurückzuführen ist. Insgesamt gab es im Berichtszeitraum 56 Regelungsvorhaben, die der Umsetzung von EU-Richtlinien dienen.
Gesamt = 730 Mio. €
44
74
75

Umsetzung
EU-Richtlinien

51% National
(774 Mio. €)

Sonstige Regelungsvorhaben
2.Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie über
Industrieemissionen
Zweites Gesetz zur Änderung des Energiesteuerund des Stromsteuergesetzes

138

Tierschutz-Versuchstierverordnung

398

Zweite Verordnung zur Änderung der
Energieeinsparverordnung

49%

Jährlicher Erfüllungsaufwand
in Mio. €

Insgesamt 56 Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum, die durch EU-Vorgaben beeinflusst werden; Anteil
berücksichtigt sowohl be- als auch entlastende EU-rechtliche Vorgaben

Abb. 24:	 Anteil jährlicher Erfüllungsaufwand, der auf EU-rechtliche Vorgaben zurückzuführen ist

Dieser Anteil berücksichtigt jedoch nur diejenigen Vorgaben der EU, die in nationales Recht
umzusetzen sind. Nur wenn eine Umsetzung von EU-Recht in nationales Recht erforderlich ist,
ist der Erfüllungsaufwand durch die Ressorts abzuschätzen.
Zum Beispiel wird mit der Tierschutz-Versuchstierverordnung die Richtlinie 2010/63/EU zum
Schutz der für wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere umgesetzt.22 Die Verordnung
stellt – entsprechend den Vorgaben der EU-Richtlinie – höhere Anforderungen unter anderem
an die Genehmigung von Tierversuchen, an die Einrichtungen zur Haltung der Tiere sowie an
die Sachkunde des Personals. Das zuständige BMELV hat hier einen zusätzlichen jährlichen Erfüllungsaufwand für Wirtschaft und Verwaltung von 138 Mio. Euro ermittelt. Dieser zusätzliche
Aufwand ist auf die Vorgaben der EU-Richtlinie zurückzuführen.
22	 Die Verordnung ist noch nicht verabschiedet. Der Entwurf wird aktuell noch im Bundesrat beraten.

Transparenz über Kostenfolgen erhöht

NKR-Prüfung der 1:1-Umsetzung von EU-Richtlinien
Mit der NKR-Novelle im Jahr 2011 wurde dem NKR u.a. das Mandat übertragen, die methodengerechte Durchführung und nachvollziebare Darstellung von Gold-plating prüfen zu können (vgl.
hierzu auch Kapitel I.2, Seite 23). Das heißt, „inwieweit im Falle der Umsetzung einer Richtlinie
oder sonstiger Rechtsakte der Europäischen Union über deren Vorgaben hinaus weitere Regelungen getroffen werden“.*
So sollte zum Beispiel mit der Verordnung zur Neufassung der „Verordnung über Sicherheit
und Gesundheitsschutz bei Tätigkeiten mit biologischen Arbeitsstoffen […]“ die so genannte
Nadelstich-Richtlinie (Richtlinie 2010/32/EU) in nationales Recht umgesetzt werden. Gegenstand
dieser Richtlinie ist die Durchführung einer von den Sozialpartnern auf europäischer Ebene geschlossenen Rahmenvereinbarung zur Vermeidung von Verletzungen durch scharfe/ spitze Instrumente im Krankenhaus- und Gesundheitssektor, da bei derartigen Verletzungen die Gefahr
von Infektionen durch Krankheitserreger besteht. Die Gefährdungen, denen mit der NadelstichRichtlinie begegnet werden sollte, betreffen nicht nur Beschäftigte im Gesundheitssektor, sondern auch in anderen Bereichen (zum Beispiel in Laboratorien, Biotechnologie- und Forschungseinrichtungen). Der Entwurf des BMAS sah deshalb eine branchenübergreifende Umsetzung
vor. Damit liegt hier ein – vom Ressort ausgewiesener – Fall des Gold-platings vor. Das Ressort
begründete dies damit, dass auf diese Weise ein einheitliches, von der jeweiligen Gefährdung
abhängiges Schutzniveau erzielt wird.
Mit der Verordnung zur Einführung eines Eurovergällungsmittels für die vollständige Vergällung von Branntwein soll unter anderem die in einer Richtlinie (Richtlinie 92/83/EWG) vorgesehene Möglichkeit zur Versagung der Verbrauchsteuerbefreiung umgesetzt werden, wenn das
für die vollständige Vergällung von Branntwein verwendete Vergällungsmittel aus Gründen der
Sicherung des Steueraufkommens ungeeignet ist. Der Verordnungsentwurf des Bundesministeriums der Finanzen geht über die zugrundeliegende EU-Richtlinie hinaus, da er als weiteren Versagungsgrund den „Gesundheitsschutz“ benennt. Dem NKR war es hierbei nicht ersichtlich, warum
in einer steuerrechtlichen Verordnung die Frage des Gesundheitsschutzes geregelt werden soll.
Er hat hierauf in seiner Stellungnahme hingewiesen. Das Verordnungsgebungsverfahren ist noch
nicht abgeschlossen.
* § 4 Abs. 2 Nr. 5 Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrats (NKRG).

Nicht einbezogen in das Ex-ante-Verfahren sind dagegen die unmittelbar geltenden EUVerordnungen. Der Anteil des auf EU-Vorgaben zurückzuführenden – und für Bürger, Unternehmen und Verwaltungen in Deutschland spürbaren – Erfüllungsaufwands dürfte damit
tatsächlich um einiges höher als die genannten 49% sein. Hier besteht eine Lücke im Transparenzsystem, zu deren Größenordnung bisher keinerlei Anhaltspunkte vorliegen. Von daher
erwartet der NKR, dass die Bundesregierung möglichst bald Lösungsansätze entwickelt, um
diese Lücke zu schließen. Ein Schritt in diese Richtung stellt das Gemeinschaftsprojekt REACH
dar (siehe nachfolgenden Kasten).

49

50

Transparenz über Kostenfolgen erhöht

Projekt „REACH“
Das Gemeinschaftsprojekt REACH (Registration, Evaluation,
Authorisation and Restriction of Chemicals) befasste sich
erstmals mit den bürokratischen Belastungen aufgrund
einer EU-Verordnung, der Chemikalienverordnung REACH,
auf nationaler Ebene. Gemäß der Verordnung müssen Hersteller und Einführer von Chemikalien schrittweise die von
ihnen hergestellten oder eingeführten Stoffe auf mögliche
gefährliche Eigenschaften untersuchen und die Ergebnisse
der europäischen Chemikalienagentur ECHA melden.
Der Bericht analysiert den Aufwand, der deutschen Unternehmen in der ersten Registrierungsphase bis Ende 2010
entstanden ist. Er enthält Vorschläge zur Beseitigung von
identifizierten Schwachstellen, die nun in den auf EU-Ebene bevorstehenenden Überprüfungsprozess eingebracht
werden.
Der Projektbericht ist im Internet verfügbar unter:
http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/DE/Publikationen/publikationen.html

Die große Zahl von EU-Rechtsakten zeigt auch, wie wichtig es ist, dass sich die Bundesregierung frühzeitig in das Rechtsetzungsverfahren auf EU-Ebene einbringt. Der NKR unterstützt
daher nachdrücklich den Beschluss der Bundesregierung vom Dezember 2012, das bestehende Verfahren zur Bürokratiekostenschätzung bei der EU-Gesetzgebung (EU-ex ante-Verfahren) weiterzuentwickeln. Anfang 2013 haben die Ressorts erstmals auf der Grundlage des
jährlichen Arbeitsprogramms sowie der Roadmaps23 der Europäischen Kommission diejenigen EU-Initiativen mit voraussichtlich signifikanten Belastungen für Deutschland identifiziert.
Diese Untersuchung ist aus Sicht des NKR wesentlich, um von Beginn an auf eine möglichst
belastungsarme Ausgestaltung der Kommissionsvorschläge für EU-Rechtsakte hinzuwirken.
Der NKR erwartet, dass die identifizierten EU-Vorhaben kontinuierlich weiterverfolgt und -begleitet werden.
Durch seine Zusammenarbeit mit anderen Organisationen und Gremien in Europa trägt
der NKR des Weiteren dazu bei, die Transparenz von Kostenfolgen von EU-Vorhaben zu verbessern und bestehende Belastungen abzubauen. Hervorzuheben ist hier die Mitgliedschaft
des NKR-Vorsitzenden Dr. Johannes Ludewig in der Hochrangigen Gruppe im Bereich Verwaltungslasten, der sogenannten Stoiber-Gruppe.24 Das Mandat dieser Gruppe wurde durch
Beschluss der Kommission im Dezember 2012 bis zum 31. Oktober 2014 verlängert. In dieser
Zeit wird die Gruppe gemäß ihres neuen Mandats insbesondere die Verwaltungslasten für
kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sowie für Kleinstunternehmen noch stärker in den
Blick nehmen. Von großem Interesse war in diesem Zusammenhang die Online-Konsultation
23	 Kurzbeschreibungen neuer EU-Initiativen.
24	 Die Gruppe wird von Herrn Ministerpräsidenten a.D. Dr. Edmund Stoiber geleitet. Ihr gehören 14 weitere
hochrangige Persönlichkeiten an. Nähere Informationen im Internet unter: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/admin_burden/ind_stakeholders/ind_stakeholders_en.htm.

Transparenz über Kostenfolgen erhöht
der Kommission zu den zehn EU-Rechtsakten, die den größten Aufwand für KMU verursachen.
Die Ergebnisse der Konsultation, an der sich rund 1.000 Unternehmen sowie Unternehmensverbände beteiligt haben, hat die Kommission am 7. März 2013 zusammen mit der Mitteilung
„Intelligente Regulierung – Anpassung an die Bedürfnisse kleiner und mittlerer Unternehmen“
veröffentlicht.25 Wichtig ist jetzt, dass die Kommission schnell die notwendigen Konsequenzen
zieht, indem sie die ermittelten Rechtsakte evaluiert und Vereinfachungsvorschläge vorlegt.
Eine weitere Aufgabe der Stoiber-Gruppe unter neuem Mandat ist die Begleitung der nationalen Umsetzung der Maßnahmen aus dem Aktionsprogramm der Kommission zur Verringerung der Verwaltungslasten.26
Eine bedeutende Rolle spielt auch die Zusammenarbeit des NKR mit den unabhängigen Räten für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung in den Niederlanden (Actal), Schweden
(Regelrådet), Großbritannien (RPC) und der Tschechischen Republik (RIAB). Über den regelmäßigen Austausch zu nationalen Entwicklungen und methodischen Fragen zum Erfüllungsaufwand hinaus veröffentlichen die Räte auch gemeinsame Positionspapiere zur Förderung
von Bürokratieabbau und intelligenter Rechtsetzung auf europäischer Ebene, so auch im Rahmen der EU-Konsultation zu Smart Regulation im September 2012.27 Eine – bereits wiederholt
vorgebrachte – gemeinsame Forderung der fünf unabhängigen Räte ist die Unabhängigkeit
des Impact Assessment Boards28 auf EU-Ebene, indem das kommissionsinterne Gremium um
unabhängige externe Experten erweitert wird. Ziel sollte letztlich die Einrichtung eines unabhängigen EU-Normenkontrollrats sein. Die fünf Räte wollen ihre Zusammenarbeit auch
hinsichtlich geplanter EU-Regelungsvorhaben ausbauen, indem sie sich systematisch über
EU-Vorhaben mit voraussichtlich signifikanten Belastungen austauschen und gegebenenfalls
gemeinsam Stellung dazu beziehen.
Gemeinsam haben die fünf Räte auch ihre Kontakte mit dem Europäischen Parlament sowie
dem EU-Ministerrat intensiviert. Schwerpunkt der Treffen ist, dem Thema Folgenabschätzungen und intelligente Rechtsetzung in den verschiedenen Ausschüssen des Parlaments sowie
den Ratsgremien stärkere Bedeutung zu verleihen. Auch hier wäre hilfreich, wenn die Folgekosten von EU-Regelungen in politischen Diskussionen stärkere Beachtung finden würden.
25	 Folgende Rechtsvorschriften der EU verursachen nach Auffassung der KMU den meisten bürokratischen
Aufwand: REACH-Verordnung (Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe),
Mehrwertsteuervorschriften, Legislativpaket für die allgemeine Produktsicherheit und Marktüberwachung,
Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, Abfall-Rahmengesetzgebung, Arbeitsmarktvorschriften, Datenschutzvorschriften, Vorschriften über die Arbeitszeiten, Vorschriften über Ausrüstung für Lenkund Ruhezeiten im Straßenverkehr, Vorschriften über die öffentliche Vergabe, modernisierter Zollkodex. Die
Mitteilung der Kommission (COM(2013)122) sowie die Ergebnisse der Online-Konsultation sind im Internet
unter http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_de.htm verfügbar.
26	 Das Aktionsprogramm der Europäischen Kommission zur Verringerung der Verwaltungslasten ist Ende 2012
ausgelaufen. Ziel des Programms war es, die Bürokratiekosten um 25% zu reduzieren. Gemäß der im Dezember 2012 vorgelegten Bilanz ist dieses Ziel erreicht; Maßnahmen mit einem Entlastungsvolumen von 30,8 Mrd.
Euro sind auf EU-Ebene verabschiedet worden.
27	 Das Positionspapier ist auf der Website des NKR unter http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/DE/
Publikationen/publikationen.html verfügbar.
28	 Das Impact Assessment Board der Europäischen Kommission untersucht die von der Kommission erstellten
Folgenabschätzungen und gibt Stellungnahmen zu deren Qualität ab. Das Board wird von der Stellvertretenden Generalsekretärin der Europäischen Kommission geleitet; ihm gehören acht Direktorinnen bzw. Direktoren verschiedener Generaldirektionen an.

51

52

Transparenz über Kostenfolgen erhöht

6.	

Internationale Standards zur Ermittlung
des Erfüllungsaufwands

Das international anerkannte Standardkostenmodell wird in zahlreichen Ländern sowie auf
EU-Ebene genutzt, um Bürokratiekosten aus Informationspflichten zu berechnen. Vergleichbare internationale Standards zur Ermittlung des Erfüllungsaufwands, also den Folgekosten
gesetzlicher Regelungen insgesamt, gibt es noch nicht. Unter der Federführung der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) startete Anfang dieses
Jahres ein Projekt zur Entwicklung eines OECD-Leitfadens zur Messung und Reduzierung von
Erfüllungsaufwand. Der Leitfaden soll die bestehenden Methoden verschiedener Länder darstellen sowie bewährte Praktiken, Herausforderungen und gemeinsame Grundsätze identifizieren. Das Dokument soll im April 2014 vom zuständigen Komitee der OECD verabschiedet
und veröffentlicht werden. In enger Zusammenarbeit mit der Bundesregierung hat der NKR
dieses Projekt mit auf den Weg gebracht, nicht zuletzt durch Beteiligung an der entsprechenden Projektfinanzierung. Derartige gemeinsame Standards würden internationale Vergleiche
ermöglichen, von denen zusätzliche Impulse für die Verbesserung der Gesetzgebungsqualität
erwartet werden können.
International Regulatory Reform Conference (IRRC) 2013
Am 31. Januar und 1. Februar 2013 fand die IRRC 2013 unter dem Motto „Verantwortung, Transparenz, Teilhabe: Grundlage guter Regierungsführung“ in Berlin statt. Auf Einladung der Bundesregierung sowie des NKR und weiterer Mitveranstalter diskutierten 320 Teilnehmer aus 44 Ländern in
vier Plenarsitzungen sowie zahlreichen Workshops über verschiedene Elemente von intelligenter
Rechtsetzung und Regulierungsreform. Themen wie die Rolle der Parlamente, die Ermittlung der
Kosten sowie des Nutzens neuer Regelungen bis hin zur effektiven Umsetzung von EU-Recht in
nationales Recht wurden erörtert. Der NKR organisierte einen Workshop zu dem Thema „Interne
Expertise oder unabhängige Beratung: Wie Regierungen die Qualität von Regelungen sicherstellen“ (siehe auch Abbildung auf nächster Seite). Ausgangspunkt dieses Workshops war Ziffer 3 der
OECD-Empfehlung zur Regulierungspolitik und Regierungsführung, wonach die OECD-Mitgliedsländer Mechanismen und Institutionen einführen sollen, „um die Verfahren und Ziele der Regulierungspolitik aktiv zu überwachen […] und dadurch die Regulierungsqualität zu fördern“. Die
Workshop-Teilnehmer diskutierten mit hochrangigen Vertretern sowohl von regierungsinternen
(Dänemark und Kanada) als auch –externen (Deutschland, Tschechische Republik und Vereinigtes
Königreich) Kontroll- und Beratungsgremien über die Vorteile und Herausforderungen der verschiedenen Ansätze zur Sicherung der Qualität von Gesetzen. Das Sekretariat des EU-Ministerrats
war ebenfalls beteiligt. Einig waren sich die Teilnehmer, dass Überwachungsgremien – wenn auch
auf unterschiedliche Weise – wesentlich zur Transparenz der zu erwartenden Rechtsfolgen beitragen.
Der NKR dankt der Bundesregierung für die Organisation der IRRC. Die Konferenz bot eine ausgezeichnete internationale Plattform für Entscheidungsträger und Experten aus Politik, Verwaltung,
Wirtschaft und Forschung, um sich über innovative Methoden und beispielhafte Lösungen auszutauschen. Aus Sicht des NKR ist es wichtig, die Möglichkeit zu einem solchen internationalen
Austausch – sei es in Deutschland oder in anderen interessierten Ländern – fortzuführen.
Unterlagen und Ergebnisse der IRRC sind im Internet unter www.bundesregierung.de/irrc2013 verfügbar.

55

III	 Chancen zur Reduzierung des
Erfüllungsaufwands nutzen
Die Transparenz über Kostenfolgen vor Verabschiedung neuer Gesetze sowie die Vermeidung
unnötiger Belastungen sind essenziell. Ebenso wichtig ist es, dass der bereits bestehende Erfüllungsaufwand untersucht und spürbare Entlastungen bewirkt werden. In der Vergangenheit konnten mit einer Reihe von Projekten zielführende Entlastungsvorschläge für Wirtschaft,
Bürger und Verwaltung erarbeitet werden. Wie die nachfolgenden Beispiele zeigen, gibt es
erhebliche Potenziale zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands, die bislang noch nicht ausgeschöpft wurden.
Der NKR ist darüber hinaus der Ansicht, dass es sich lohnt, in weiteren Lebens- und Wirtschaftsbereichen Ex post-Untersuchungen zu initiieren. Die aktive Beteiligung und Unterstützung durch Länder und Kommunen sowie durch Bürger und Wirtschaft ist für die erfolgreiche
Durchführung von Projekten und für die Umsetzung von Vereinfachungsmaßnahmen unerlässlich.

1.	

Verkürzung der Aufbewahrungsfristen

Im Projekt „Harmonisierung und Verkürzung der Aufbewahrungsfristen“ unter der Federführung des BMF beispielsweise konnten hilfreiche Vereinfachungsvorschläge erarbeitet werden.
Der darauf beruhende Regelungsentwurf im Jahressteuergesetz 2013 mit einem jährlichen
Entlastungsvolumen von 2,5 Mrd. Euro ist jedoch im Bundesrat gescheitert. Eine Realisierung
der Verkürzung der Aufbewahrungsfristen hätte statt des im Berichtszeitraum vom NKR bilanzierten Anstiegs um im Saldo 1,5 Mrd. Euro zu einer Reduzierung von 1 Mrd. Euro geführt, also
einer erheblichen Entlastung der Unternehmen statt einer spürbaren Belastung.
Mrd. €
2,0

1,5 Mrd. €

1,5

Anstieg des Erfüllungsaufwands
im Berichtszeitraum: 1,5 Mrd. €

1,0
0,5
0,0
-0,5

Juli 2012

Juni 2013

-1,0 Mrd. €

Entwicklung bei Verkürzung der
Aufbewahrungsfristen: -2,5 Mrd. €

-2,2 Mrd. €

Entwicklung bei Realisierung des
E-Government-Gesetzes:-1,2 Mrd. €

-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
-3,5
-4,0
-4,5

Weitere Chancen zur Reduzierung
des Erfüllungsaufwands durch:
• Vereinfachung im Bereich der Pflege
• Gründungsprozess
• Arbeitgebermeldung-Verfahren
• KfZ-Online
• Arztprojekt

Abb. 25:	 Potenziale zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands

56

Chancen zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands nutzen

2.	

E-Government-Gesetz

Auch beim E-Government werden die Potenziale für effizientes Verwaltungshandeln und den
Abbau unnötiger Bürokratie nicht ausreichend ausgeschöpft (vgl. hierzu auch die Ausführungen zu Kapitel II.4). Vor diesem Hintergrund ist das von der Bundesregierung verabschiedete E-Government-Gesetz von besonderer Bedeutung. „Mit dem E-Government-Gesetz werden die zentralen Weichen für zukünftiges Verwaltungshandeln in Deutschland gestellt. Es
ist damit für den Wirtschaftsstandort Deutschland und das Verhältnis von Bürgern zu ihrem
Staat zweifellos von besonderer Bedeutung.“29 Die Zahlen zu den erreichbaren Einsparungen
verdeutlichen, dass es zu diesem Reformprozess keine Alternative gibt. Das Vorhaben ist ein
Kernelement des Bürokratieabbaus. So führt die konsequente Umsetzung des Gesetzes zu
jährlichen Einsparungen von 1,2 Mrd. Euro für Wirtschaft, Bürger und Verwaltung. 80 Prozent
der Einsparungen entfallen dabei auf die Verwaltung des Bundes. Es kann zudem wesentliche
Impulse für den weiteren Ausbau von E-Government-Anwendungen auf Landes- und Kommunalebene geben, deren Einsparpotenzial um ein Vielfaches höher liegen dürfte.
Der NKR hält allerdings den im Gesetzentwurf angegebenen Umsetzungszeitraum von 30 Jahren für falsch. Ziel müsste sein, den Aufbau aller wesentlichen Infrastruktur-Komponenten in
einem Zeitraum von bis zu 10 Jahren abzuschließen. Vor diesem Hintergrund hatte der NKR
in seiner Stellungnahme zum E-Government-Gesetz die Aufstellung eines ressortübergreifenden Masterplans „E-Government-Gesetz“ gefordert, der kurz- und mittelfristige Realisierungsziele enthält. Der NKR begrüßt, dass die Bundesregierung dieser Empfehlung gefolgt ist.
Sie will die Möglichkeiten des Gesetzes nutzen und mit dessen entschlossener Umsetzung
die Qualität des E-Governments weiter steigern. Der Masterplan wird derzeit als politisches
Programm für die 18. Legislaturperiode konzipiert. Zum einen sollen mit dem Masterplan die
durch das Gesetz vorgegebenen Umsetzungsverpflichtungen für den Bund (u.a. eAkte, DeMail-Zugang, Onlineausweisfunktion) realisiert werden. Ziel ist es, diese aus Effizienzgründen
durch (gemeinsam nutzbare) modulare IT-Lösungen zu unterstützen. Mit der Umsetzung der
im E-Government-Gesetz vorgesehenen Verpflichtungen soll in der 18. Legislaturperiode begonnen werden. Der Masterplan soll zudem Projekte und Dienstleistungen aus allen Ressorts
enthalten, die besonders gut geeignet sind, den Mehrwert des E-Government-Gesetzes für
eine effiziente und nutzerorientierte (Bundes)Verwaltung deutlich zu machen.

29	 Stellungnahme des NKR gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz zum Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften vom 28. August 2012.

Chancen zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands nutzen

E-Government-Initiative für De-Mail und den neuen Personalausweis
Das Bundesministerium des Innern unterstützt die landesweite Verbreitung von De-Mail und
des neuen Personalausweises mit einer E-Government-Initiative. Die Initiative greift Fragen aus
der Praxis auf und arbeitet am Abbau technischer, organisatorischer und rechtlicher Hürden.
Des Weiteren wird die Entwicklung neuer Anwendungen unterstützt. Für die Durchführung von
Einführungsprojekten mit hohem Mehrwert und Nachnutzungspotenzial werden in den teilnehmenden Behörden Workshops zum Einsatz der Technologien durchgeführt, im Einzelfall auch
Beratungen zum Projektmanagement, zur Umstellung der Prozesse oder auch zur technischen
Integration. Dafür verpflichten sie sich, ihre Ergebnisse zu dokumentieren sowie Ansprechpartner für andere Behörden zu benennen. Im ersten Jahr (2012-2013) wurden 49 neue De-Mail- und
eID-Anwendungen mit hohem Mehrwert und Nachnutzungspotenzial von 31 Kooperationspartnern erarbeitet, unter ihnen das Bundesministerium der Justiz und die Bundesagentur für Arbeit
sowie Behörden von sieben Bundesländern (Berlin, Bremen, Baden-Württemberg, MecklenburgVorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen), fünf Landeshauptstädten (Dresden,
Düsseldorf, München, Stuttgart, Wiesbaden) sowie zahlreichen Landkreisen, Städten und einer
Hochschule. 2013 wird die Initiative fortgesetzt, im Fokus stehen die Unterstützung der Länder
beim Aufbau zentraler Infrastrukturen für elektronische Identitäten und die Unterstützung weiterer neuer Anwendungen und innovativer Einsatzszenarien.

3.	

NKR-Projekt „Mehr Zeit für Behandlung –
Vereinfachung von Verfahren und Prozessen
in Arzt- und Zahnarztpraxen“

Bürokratie kostet Zeit und Geld, und diese Zeit fehlt für Behandlung von Patienten. Immer
häufiger berichten Ärzte und Zahnärzte, dass die Bürokratie in ihren Praxen zunimmt. Dies
nimmt der NKR gemeinsam mit der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KBV), der Kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung (KZBV), der Bundeszahnärztekammer (BZÄK) und dem
Bundesministerium für Gesundheit (BMG) zum Anlass, die möglichen Ursachen näher zu untersuchen und Vorschläge zu seiner Reduzierung zu erarbeiten. Sie werden dabei insbesondere vom GKV-Spitzenverband und der Geschäftstelle des Gemeinsamen Bundesausschusses
(G-BA) unterstützt. Die Erhebung erfolgt durch das Statistische Bundesamt.
Das Projekt macht sich dabei zu eigen, dass alle Akteure bereits mit der SKM-Methodik vertraut
sind. Dies beruht insbesondere darauf, dass der G-BA durch den Gesetzgeber verpflichtet wurde, die Bürokratiekosten, die von ihm selbst veranlasst werden, abzuschätzen und auszuweisen. Bei der erfolgreichen Implementierung des Verfahrens zur Jahresmitte 2012 hat sich der
NKR wesentlich eingebracht. Er steht hinsichtlich methodischer Fragen im steten Austausch
mit dem G-BA.
In einem ersten Schritt wurde eine Vorbefragung durchgeführt, um Anhaltspunkte zu gewinnen, welche Dokumentationspflichten für die Betroffenen in besonderer Weise belastend sind.
Im Ergebnis dieser Befragung schien die Belastung der ausgewählten Bereiche nicht subs-

57

58

Chancen zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands nutzen
tantiell genug, um generelle Rückschlüsse für die Gesamtbelastung von Arzt- und Zahnarztpraxen durch Bürokratie zu ziehen. Daher ist das Ziel des Projektes nun, sich in einer ersten
Projektphase einen Überblick über die Gesamtbelastung der Arzt- und Zahnarztpraxen durch
gesetzliche und untergesetzliche Informationspflichten auf Bundesebene zu verschaffen und
dabei besonders belastende Bereiche zu identifizieren. In einer zweiten Projektphase werden
auf Basis dieser Messergebnisse ausgewählte Pflichten einer vertiefenden Analyse mit dem
Fokus auf Identifizierung von Vereinfachungen unterzogen. In einer dritten Projektphase werden schließlich unter der Moderation des NKR Handlungsempfehlungen zur Reduzierung von
Belastungen der niedergelassenen Ärzte und Zahnärzte entwickelt. Am 25. März 2013 erfolgte
der offizielle Start des Projekts im Bundeskanzleramt. Der Abschluss der ersten Projektphase
ist für den Herbst des Jahres 2013 vorgesehen. Direkt im Anschluss soll die Umsetzung der 2.
Projektphase erfolgen, so dass im Frühjahr 2014 mit der Entwicklung von Handlungsempfehlungen begonnen werden kann.

4.	

Einfacher gründen und Vereinfachung
der elektronischen Archivierung

Auf Grundlage des Arbeitsprogramms „Bessere Rechtsetzung“ führt die Bundesregierung derzeit Verfahrensuntersuchungen nach Vorbild der „Einfacher zu…“-Projekte30 des NKR durch.
Mit Blick auf Möglichkeiten zur spürbaren Reduzierung des Erfüllungsaufwands sind dabei aus
Sicht des NKR v.a. folgende Projekte vielversprechend.

Einfacher gründen – Ablauf von der Geschäftsidee bis zum ersten Umsatz
Unter Federführung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie führt die Bundesregierung derzeit eine Verfahrensuntersuchung im Bereich Betriebsgründung durch. Die
Untersuchung erfolgt in Zusammenarbeit mit dem DIHK und dem ZDH sowie unter Beteiligung des NKR und der Bundesländer Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hessen, Sachsen
und Thüringen.
Ziel des Projekts ist zunächst die Beschreibung des idealtypischen Ablaufs eines Gründungsprozesses. Die Untersuchung erfolgt in den Wirtschaftszweigen Baugewerbe, Handel, Gastgewerbe und sonstige wirtschaftliche Dienstleistungen wie z.B. Startups in der Informationsund Kommunikationswirtschaft. Auf diese vier Wirtschaftszweige entfallen über 60 Prozent
aller Gründungen in Deutschland. Zudem erlaubt die Auswahl dieser Wirtschaftszweige so30	 Bei den „Einfacher zu...“-Projekten des NKR handelt es sich um ebenenübergreifende Ex post-Projekte zur
Reduzierung von Aufwand bei Verfahren der Antragstellung und –bearbeitung in konkreten Rechtsbereichen.
Durch die Zusammenarbeit aller Verfahrensbeteiligten – zuständige Bundes-, Länder- und Kommunalbehörden sowie betroffene Bürgerinnen und Bürger selbst – konnte eine große Zahl an Vereinfachungsvorschlägen
erarbeitet werden. Bislang hat der NKR mit verschiedenen Partnern vier ebenenübergreifende Projekte zum
Wohngeld, Elterngeld, Studierenden-BAföG und zur Einreise ausländischer Fach- und Führungskräfte durchgeführt.

Chancen zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands nutzen
wohl eine Beschreibung allgemeiner Verfahrensschritte als auch die Berücksichtigung branchenspezifischer Besonderheiten bspw. mit Blick auf das Gastgewerbe.

Gründungsprozess im Baugewerbe, Handel, Gastgewerbe
und sonstige wirtschaftliche Dienstleistungen
a

b

c

d

Beschreibung des idealtypischen Ablaufs:
Identifizierung aller relevanten branchenübergreifenden
und -branchenspezifischen Prozessschritte
Ermittlung des Erfüllungsaufwands: Berücksichtigung
unterschiedlicher Vollzugspraktiken

Systematische Auswertung: Identifizierung von
Vereinfachungsmöglichkeiten und Best Practices

Reduzierungsmaßnahmen: Änderung rechtlicher
Rahmenbedingungen und Optimierung des
Verwaltungsvollzugs

Spürbare Vereinfachung des
Gründungsprozesses!

Abb. 26:	 Verfahrensuntersuchung „Einfacher gründen“

Anhand eines idealtypischen Gründungsprozesses ermittelt das Statistische Bundesamt den
Erfüllungsaufwand. Dabei werden relevante Unterschiede in der Vollzugspraxis berücksichtigt
und einander gegenübergestellt (z.B. Gründungsprozesse mit oder ohne Einbindung des „Einheitlichen Ansprechpartners“).
Auf Grundlage der Untersuchungsergebnisse sollen Möglichkeiten zur Vereinfachung des
Gründungsprozesses und Reduzierung des Erfüllungsaufwands sowohl für Betriebsgründer
als auch für Vollzugsbehörden identifiziert werden. Der Abschluss des Projekts ist für Herbst
2013 vorgesehen.

Elektronische Archivierung von Unternehmensdokumenten
Unter Federführung des Bundesministeriums der Finanzen führt die Bundesregierung eine
Verfahrensuntersuchung im Bereich der Besteuerung durch. Hierzu soll der Prozess der elektronischen Archivierung von Unternehmensdokumenten beleuchtet werden. Denn durch eine
stärkere Nutzung der Möglichkeiten zur rechtssicheren elektronischen Archivierung können
Kosten der Wirtschaft im Zusammenhang mit der Aufbewahrung von Rechnungen und anderen Belegen reduziert werden. Im Projekt soll geklärt werden, welche Faktoren Unternehmen daran hindern, vollständig auf eine elektronische Archivierung umzustellen und welche
Maßnahmen ergriffen werden können, die elektronischen Verfahren stärker zu etablieren. Das
Projekt soll bis Herbst 2013 abgeschlossen sein.

59

60

Chancen zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands nutzen

5.	

Beschäftigung von Arbeitnehmern – Optimierung
der Meldeverfahren in der sozialen Sicherung

Das Projekt „Optimiertes Meldeverfahren in der sozialen Sicherung“ (OMS) geht auf einen Beschluss des Bundeskabinetts vom September 2011 zurück. Ziel des Projekts ist, bis Ende 2013
Vorschläge für eine Verbesserung der Meldeverfahren in der sozialen Sicherung zu erarbeiten.
Dadurch soll bei den bestehenden Melde- und Beitragsnachweis- sowie Bescheinigungs- und
Antragsverfahren in der sozialen Sicherung Bürokratie abgebaut und Effizienz gesteigert werden. Hierfür wurde im Jahr 2012 in Zusammenarbeit mit den an den Verfahren beteiligten Institutionen (Sozialversicherungsträger und Arbeitgeber) eine umfangreiche Bestandsaufnahme der Verfahren und der damit verbundenen Kosten durchgeführt. In einem zweiten Schritt
wurden Optimierungsvorschläge gesammelt. Diese werden derzeit unter verschiedenen Aspekten (technische Umsetzbarkeit, Kostenersparnis etc.) bewertet.
Das Projekt könnte Voraussetzung für eine erhebliche Entlastung der Arbeitgeber wie auch
der Sozialversicherungsträger im Bereich der Meldeverfahren schaffen. Insofern ist zu begrüßen, dass sich, neben dem BMAS, die Anwender der Verfahren im Projekt stark engagieren.

6.	

Pflegeprojekt

Die Bundesregierung hat im März 2013 den Bericht „Erfüllungsaufwand im Bereich Pflege – Antragsverfahren für gesetzliche Leistungen für Menschen, die pflegebedürftig oder chronisch
krank sind“ vorgelegt.31 Der Bericht untersucht den Aufwand für verschiedene Antragsverfahren und die Pflegedokumentation, der den Pflegebedürftigen, deren Angehörigen, dem Pflegepersonal und den Kranken- und Pflegeversicherungen entsteht.
Allein die Pflegedokumentation verursacht Aufwand für das Pflegepersonal in Höhe von rund
2,7 Mrd. Euro pro Jahr. Das BMG hat daher die Ombudsfrau für die Entbürokratisierung in der
Pflege beauftragt, die nun anstehende Erarbeitung von Vereinfachungsvorschlägen für die
Pflegedokumentation mit den betroffenen Institutionen zu moderieren.

31	 Download des Berichts unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/
Buerokratieabbau/2013-03-20-erfuellungsaufwand-pflege.pdf;jsessionid=7373DB21A8E58D55B4BE18105D5
43DB1.s3t1?__blob=publicationFile&v=3.

Chancen zur Reduzierung des Erfüllungsaufwands nutzen

7.	

Kfz-Online

Der NKR unterstützt weiterhin das Projekt Kfz-Online. Die Federführung für das bisherige
Deutschland-Online Projekt „Kfz-Wesen“ des IT-Planungsrats ist offiziell am 8. März 2013 auf
der CeBIT von der Freien und Hansestadt Hamburg an das Bundesministerium für Verkehr, Bau
und Stadtentwicklung übergeben worden.32 Der erste Schritt des Projekts, die internetbasierte Außerbetriebsetzung, befindet sich bereits im parlamentarischen Verfahren. Unternehmen
und Bürgern wird es künftig ermöglicht, ihr Fahrzeug über das Internet außer Betrieb zu setzen. Entlastungspotenziale: Wirtschaft 54 Mio. Euro, Bürgerinnen und Bürger 9 Mio. Euro sowie
2,1 Mio. Stunden. Zwei weitere Stufen, die internetbasierte Wiederzulassung (Stufe 2) und das
internetbasierte Zulassungsverfahren (Stufe 3), sollen in den nächsten Jahren ebenfalls umgesetzt werden. Ziel des Projektes ist es, das gesamte Kfz-Zulassungsverfahren mit Hilfe des
Internets abwickeln zu können.

32	 Siehe hierzu auch: http://www.it-planungsrat.de/kfz-wesen.

61

63

IV	 Rückblick und Ziele für
die Weiterentwicklung
des Programms
1.	

Rückblick

Als im Jahr 2006 der Startschuss für das Regierungsprogramm „Bürokratieabbau und bessere
Rechtsetzung“ fiel, hatte die Bundesregierung im Blick auf die Reduzierung von Bürokratiekosten nicht mehr als eine Blaupause guter niederländischer Erfahrungen im Gepäck. So stand
mit dem Standardkosten-Modell erstmals ein Instrument zur Verfügung, mit dem die Bürokratiekosten der Wirtschaft gemessen und auf deren Grundlage ein quantitatives Abbauziel
formuliert werden konnte. Darüber hinaus wurde der NKR eingerichtet. Als unabhängiges Beratungs- und Kontrollgremium sollte er insbesondere dafür Sorge tragen, die Bürokratiekosten in neuen Regelungsentwürfen transparent und methodengerecht zu ermitteln, und die
Bundesregierung bei der Erreichung ihrer Reduzierung der Bürokratiekosten unterstützen.
Heute – sieben Jahre später – ist festzustellen, dass Deutschland das Erfolgsmodell der Niederlande nicht nur konsequent angewendet, sondern auch systematisch weiterentwickelt
hat. Deutschland ist damit von einem interessierten Zuschauer zu einem relevanten Player auf
dem Gebiet des Bürokratieabbaus und der besseren Rechtsetzung geworden. Dies ist nicht
zuletzt auch auf das Engagement von Herrn Staatsminister von Klaeden zurückzuführen, dem
die Gesamtverantwortung und -koordination für das Regierungsprogramm „Bürokratieabbau
und bessere Rechtsetzung obliegt. Der NKR dankt Herrn Staatsminister von Klaeden für die
vertrauensvolle, anregende und ergebnisorientierte Zusammenarbeit.
Ein wichtiger Meilenstein war hier vor zwei Jahren die Erweiterung des Regierungsprogramms
auf den gesamten Erfüllungsaufwand. Damit zielt die Bundesregierung nicht mehr nur auf
die Vermeidung und Reduzierung unnötiger Bürokratiekosten, sondern auf alle Kostenfolgen
für Wirtschaft, Bürger und Verwaltung. Die Prüfkompentenz des NKR wurde entsprechend
ergänzt. Die Entscheidungsgrundlage für den Gesetzgeber hat sich damit erheblich verbessert (vgl. hierzu Kapitel II, Seite 37ff.). Alle neuen oder geänderten rechtlichen Vorgaben und
ihre Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand werden zudem in einer Datenbank des Statistischen Bundesamts erfasst und in der Regel zwei Jahre nach in Krafttreten der jeweiligen
Regelung nachgemessen. Die Entwicklung der Kostenfolgen neuer Regelungsvorhaben kann
damit in einer Vollständigkeit und Stringenz nachverfolgt werden, wie bisher in keinem
zweiten Land in Europa.
Mit dem von der Bundesregierung seit 2012 geführten Bürokratiekosten-Index ist ferner si-

Rückblick und Ziele für die Weiterentwicklung des Programms

64

chergestellt, dass die Entwicklung der Bürokratiekosten – auch nach Erreichen des Abbauziels
– dauerhaft transparent bleibt, und die Bürokratieabbauerfolge der letzten Jahre nicht durch
neue unnötige Kosten konterkariert werden.
Mit dem im Dezember 2012 gefassten Beschluss zur Weiterentwicklung des bestehenden Verfahrens zu den Folgekosten neuer EU-Gesetzgebungsinitiativen der EU-Kommission hat die
Bundesregierung einen wichtigen Schritt getan, um von Beginn an auf eine möglichst bürokratiearme Ausgestaltung der EU-Rechtsakte hinzuwirken.
Zudem konnten mit dem St-Beschluss zum Thema „Schlanker medienbruchfreier Verwaltungsvollzug“ – der u.a. die Anwendung des E-Government-Prüfleitfadens empfiehlt – wichtige Impulse gesetzt werden, um die Vollzugs- und E-Governmenttauglichkeit zukünftig besser zu
gewährleisten.
Ex-ante-Transparenz über Kostenfolgen

Betrachtung des Nutzens*
-

Keine einseitige Betrachtung nur der
Kosten
Sept.
2006

-

Seit 2011 Betrachtung des gesamten
Erfüllungsaufwands

-

Unabhängige Prüfung durch NKR

Quantitative Ziele*
-

Bürokratiekosten-Index und Monitor
Erfüllungsaufwand

Effektives politisches Steuerungsinstrument zur Begrenzung und
Reduzierung des Erfüllungsaufwands

Ex-Post-Evaluierungsverfahren
-

Zielerreichung und Effizienz auf den
Prüfstand stellen

-

Unnötigen Erfüllungsaufwand reduzieren

März
2013

-

Abbauziel Netto minus 25%

-

Unnötigen Erfüllungsaufwand vermeiden

Stärkung der Vollzugs- und E-GovernmentTauglichkeit
-

Kooperation mit Ländern- und Kommunen

-

E-Government-Prüfleitfaden

Stärkung der Transparenz über Kostenfolgen von
EU-Rechtsakten
-

Weiterentwicklung des Verfahrens zu den Folgekosten
neuer Gesetzgebungsinitiativen der EU-Kommission

*Themen befinden sich zur Zeit in der Diskussion.

Abb. 27:	 Ganzheitlicher Ansatz für effektiven Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung

Rückblick und Ziele für die Weiterentwicklung des Programms

2.	

Systematisches Evaluierungsverfahren

Mit dem Schritt, sämtliche Folgekosten von Regelungsvorhaben vor ihrer Verabschiedung
abzuschätzen, ist die Transparenz für den Gesetzgeber hinsichtlich der Konsequenzen seiner
Entscheidungen nachhaltig verbessert worden. Aus Sicht des NKR ist es jedoch ebenso wichtig, nach etwa drei bis fünf Jahren zu prüfen, wie sich Gesetze und Verordnungen in der Praxis bewährt haben – also eine Evaluierung vorzunehmen. Denn eine Evaluierung stellt einen
Zusammenhang her zwischen Ziel und Zweck einer Regelung und den tatsächlich erzielten
Wirkungen sowie den damit verbundenen Kosten.
Auch im Rahmen des Expertendialogs der Bundeskanzlerin war die Forderung erhoben worden, eine stärkere Evaluationskultur in der Politik zu etablieren, um die Wirksamkeit politischer
Entscheidungen systematischer auf ihre Wirkungen hin zu überprüfen.33
IV. Schlussfolgerungen

I. Gesetzgebungsverfahren

• Mit Blick auf Möglichkeiten zur
Reduzierung unnötiger Kostenfolgen
- Anpassung der Regelungen >
Neues Gesetzgebungsverfahren
- Optimierung des
Verwaltungsvollzugs

III. Evaluierung
• In der Regelung 2-3 Jahre nach
Inkrafttreten des Regelungsvorhabens

• Beschluss der Bundesregierung

IV.

III.

I.

- Ex-ante-Festlegung von
Evaluierungskriterien in
Regelungsvorhaben und/oder den
Ausführungen hierzu
- Grundsätzlich bei allen
wesentlichen Vorhaben
(Schwellenwert: Erfüllungsaufwand
> 1Mio. €)

II.

• Überprüfung der Evaluierungs-Kriterien
- Zielerreichung

II. Umsetzung des Gesetzes/Vollzug

- Kosteneffizienz

Abb. 28:	 Ziele und Konzept des systematischen Evaluierungsverfahrens

Den Beschluss des zuständigen Staatssekretärausschusses der Bundesregierung vom Januar 2013, eine systematische Ex post-Evaluierung für alle Gesetze mit Folgekosten ab einem
Schwellenwert von einer Million Euro in Deutschland einzuführen, unterstützt der NKR daher
ausdrücklich.
Neben der Höhe des jährlichen Erfüllungsaufwands als Anlass für eine Evaluierung können die
Ressorts – wie bisher auch – aus anderen Gründen eine Evaluierung vorsehen. Denkbar wäre
eine Evaluierung etwa bei einem hohen finanziellen Gesamtaufwand, bei Regelungsvorhaben
von besonderer politischer Bedeutung oder großen Unsicherheiten über die Auswirkungen
auf den Erfüllungsaufwand oder den Verwaltungsvollzug. Anlass für eine Evaluierung kann
auch die Nachmessung des Erfüllungsaufwands sein – wenn festgestellt wird, dass der tatsächliche Aufwand den Schwellenwert überschreiten wird.
Für die Evaluierung ist die Zielerreichung das wichtigste Kriterium, da Regelungen, die das
im Regelungsentwurf formulierte Ziel verfehlen, zwangsläufig unnötigen Erfüllungsaufwand
verursachen.
33	 „Dialog über Deutschlands Zukunft“, Ergebnisbericht des Expertendialogs der Bundeskanzlerin 2011/2012, S.
98f, Vorschlag 10 „Praxistest für Gesetze – Evaluationskultur in der Politik etablieren“.

65

66

Rückblick und Ziele für die Weiterentwicklung des Programms
Weitere Prüfkriterien können – je nach Umfang der Evaluierung – sein:
»»

	Nebenfolgen der Regelung (positive oder negative);

»»

	Akzeptanz der Regelung (z. B. Inanspruchnahme staatlicher Angebote);

»»

	Praktikabilität der Regelung, die im Hinblick auf vermeidbaren Erfüllungsaufwand zu
prüfen ist (z. B. Bündelung von Aufgaben bei einer Vollzugsbehörde);

»»

	Abwägungen, ob die entstandenen Kosten in einem angemessenen Verhältnis zu den
Ergebnissen stehen.34

Eine Evaluierung ist hinsichtlich ihrer Tiefe (z. B. Regelungsvorhaben insgesamt, Teile eines Artikelgesetzes, einzelne Bereiche eines Stammgesetzes, Vollzug), der Methodik (von interner
bis hin zu einer extern wissenschaftlichen Evaluierung) und des Umfangs (von „Zwei-SeitenPapier“ bis hin zu einem ausführlichen Bericht) noch nicht festgelegt. Diese Entscheidungen
obliegen dem jeweils federführenden Ressort. Der Bericht soll in anschaulicher Form die wesentlichen Erkenntnisse der Evaluierung darstellen. Diese Berichte werden den betroffenen
Ressorts sowie dem Koordinator der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung im Bundeskanzleramt und dem Nationalen Normenkontrollrat zur Kenntnis gegeben.
Erste Pilot-Gesetzesevaluierungen sind bereits für dieses und nächstes Jahr vorgesehen.
Das Evaluationsverfahren findet systematisch Anwendung für Regelungsvorhaben, die ab 1.
März 2013 in die Ressortabstimmung eingebracht werden.
Von den 348 abschließend geprüften Regelungsvorhaben im Berichtszeitraum (Juli 2012 –
Juni 2013), haben 111 Regelungsvorhaben eine belastende Wirkung auf den jährlichen Erfüllungsaufwand. Davon führen 44 Regelungsvorhaben (13 Prozent) zu einem jährlichen Erfüllungsaufwand von mehr als 1 Mio. Euro. Diese Regelungsvorhaben verursachen eine jährliche
Belastung von 2,15 Mrd. Euro und decken damit die jährliche Bruttobelastung von insgesamt
2,16 Mrd. Euro nahezu vollständig ab.
Demgegenüber hätten 67 Regelungsvorhaben (19 Prozent) keine der im Evaluierungskonzept
festgelegten Schwellenwerte für Wirtschaft, Bürger und Verwaltung überschritten.
44 Regelungsvorhaben

2,1 Mrd. € jährlicher Erfüllungsaufwand

Belastende Vorhaben i.S.d.
Evaluierungskonzepts (13%)
67

157

Belastende Vorhaben < 1 Mio. € (19%)
Entlastende Vorhaben (10%)

34

46

Keine Auswirkungen auf jährlichen
Erfüllungsaufwand (13%)
Keine oder marginale Auswirkungen
(45%)

Abb. 29:	 Anzahl Regelungsvorhaben im Sinne des Evaluierungskonzept insgesamt

34 	 Dies muss nicht zwangsläufig eine monetäre Betrachtung sein, sondern kann auch als Abwägung von Vorund Nachteilen einer Regelung erfolgen. Politische Entscheidungen können dabei nicht vorweggenommen
werden.	

Rückblick und Ziele für die Weiterentwicklung des Programms

3.	

Ziele für die Weiterentwicklung des Programms

3.1	

Quantitative Ziele

Nach dem Vorbild der Niederlande hatte sich die Bundesregierung mit Kabinettbeschluss vom
28. Februar 2007 erstmals ein quantitatives Ziel zur Reduzierung der Bürokratiekosten gesetzt.
Bis Ende 2012 sollten die für 2006 ermittelten Bürokratiekosten von knapp 50 Mrd. Euro um
netto 25 Prozent reduziert werden. Nach Auffassung des NKR war dieses Ziel ein entscheidender Erfolgsfaktor, sowohl mit Blick auf die vielen Maßnahmen zum Abbau bestehender Kosten
(vgl. hierzu Kapitel I.4.2, Seite 27) als auch zur Vermeidung neuer unnötiger Bürokratie (siehe
hierzu Kapitel II.1). Es war die Richtschnur, an der der Erfolg des Regierungsprogramms – im
wahrsten Sinne des Wortes – gemessen werden konnte. Für den Erfüllungsaufwand fehlt bislang ein solches politisches Steuerungsinstrument.
Auf seiner Klausurtagung im Februar 2013 hat der NKR die Notwendigkeit und Möglichkeiten der Formulierung quantitativer Ziele für den Erfüllungsaufwand besprochen. Klar ist: Eine
1:1-Übertragung des Abbauziels für die Bürokratiekosten ist praktisch nicht realisierbar. Hierfür fehlt insbesondere eine belastbare Ausgangsgröße, wie es sie mit der Bestandsmessung für
die Bürokratiekosten gegeben hat. Eine solche Bestandsmessung – darüber besteht innerhalb
und außerhalb der Bundesregierung Einigkeit – wird es für den Erfüllungsaufwand wegen des
damit verbundenen unverhältnismäßig hohen Aufwands nicht geben können.
Gleichwohl bleibt die Notwendigkeit eines quantitativen Abbauziels für den Erfüllungsaufwand bestehen. Das Verfahren zur Ermittlung des Erfüllungsaufwands wird seit nunmehr zwei
Jahren angewendet. Dabei ist im Saldo ein Anstieg festzustellen (vgl. hierzu die Ausführungen
zu Kapitel I). Gleichzeitig haben die Erfahrungen mit einer Reihe von Projekten gezeigt, dass
die Möglichkeiten zu spürbaren Entlastungen von Wirtschaft, Bürgern und Verwaltung bei
Weitem noch nicht ausgeschöpft sind (vgl. hierzu Kapitel III, Seite 55ff.).
Vor diesem Hintergrund empfiehlt der NKR für die kommenden vier Jahre die Formulierung
quantitativer Abbauziele, insgesamt in Verbindung mit Zielsetzungen für bestimmte Politikbereiche/Ressorts. Nur so entsteht der notwendige politische Druck, die Kosten für Wirtschaft,
Bürger und Verwaltung auf das notwendige Maß zu begrenzen. Die Zeit bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode sollte genutzt werden, geeignete Zieldefinitionen so zu diskutieren,
so dass entsprechende Zielvorgaben im Herbst 2013 beschlossen werden können.

67

68

Rückblick und Ziele für die Weiterentwicklung des Programms

3.2	

Darstellung des Nutzens von Regelungsvorhaben

Nach den Regelungen der GGO ist in Regelungsentwürfen der Erfüllungsaufwand quantitativ,
das heißt, als Geldwert, darzustellen, der mit dem Regelungsvorhaben verbunden ist. Für den
Nutzen eines Vorhabens gilt dies nicht. Dies liegt daran, dass die Quantifizierung des Nutzens
einer Regelung in der Regel deutlich schwieriger ist als die Quantifizierung des Aufwands. So
lässt sich beispielsweise der Nutzen einer Regelung, die eine Verbesserung der Luftqualität
zum Ziel hat, schwerer quantifizieren als die Kosten eines Rußfilters, der für die Reduzierung
der Emissionen sorgen soll. Gleiches gilt bei Regelungen, deren Ziel eine Verbesserung des
Gesundheitszustands oder die Rettung von Menschenleben sind. Die Folge ist, dass in Gesetzesentwürfen den Zahlen zum Erfüllungsaufwand meist „nur“ qualitative Ausführungen zum
Nutzen des Regelungsvorhabens gegenüberstehen.
Dieser Umstand erschwert eine Einschätzung, ob der Aufwand, der aus einem Regelungsvorhaben resultiert, in einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen steht. Aus diesem Grund
hat der NKR mit einer international vergleichenden Studie ermitteln lassen, wie Australien,
Großbritannien, die Vereinigten Staaten und die Europäische Kommission, bei denen Kostenund Nutzenquantifizierungen Bestandteil der Gesetzesvorbereitung sind, vorgehen. Diese
Studie könnte als Grundlage dafür dienen zu prüfen, ob eine Nutzen-Quantifizierung auch in
Deutschland eventuell sinnvoll sein könnte. Der NKR hat aus diesem Grund der Bundesregierung die Studie zur Verfügung gestellt.
In einem ersten Gespräch im Staatsekretärausschuss Bürokratieabbau (10. Juni 2013) ist verabredet worden, einen Workshop mit Regierungsvertretern aus Großbritannien und Vertretern
der Europäischen Kommission zu Erfahrungen mit Kosten- und Nutzenanalysen durchzuführen. Schlussfolgerungen aus diesem Workshop sollen im September 2013 in einer weiteren
Sitzung des Staatsekretärausschusses gemeinsam mit dem NKR erörtert werden.

69

V	 Anlagen
1.	

Übersicht über die Ressortverteilung
im Nationalen Normenkontrollrat

Ressort

Berichterstatter

Mitarbeiter im
NKR-Sekretariat

Bundeskanzleramt

Herr Dr. Ludewig

Frau Sliwinski

Auswärtiges Amt

Herr Dr. Ludewig

Frau Wernitz

BM für Wirtschaft und Technologie

Herr Schleyer – Herr
Lechner (bis Januar
2013)

Herr Kay

BM für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

Frau Störr-Ritter

Frau Hampel

BM der Verteidigung

Herr Dr. Ludewig

Frau Wernitz

BM für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

Herr Lechner – Übergabe an Herr Hahlen zum
Juni 2013

Frau Legenstein

BM für Gesundheit

Herr Catenhusen

Herr Gold

BM für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

Frau Prof. Versteyl

Frau Schön

BM für Bildung und Forschung

Frau Grieser

Frau Sliwinski

BM für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung

Herr Funke

Frau Wernitz

BM für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

Frau Grieser

Frau Wernitz

BM der Finanzen

Herr Funke

Frau Sliwinski/
Herr Gold

BM für Arbeit und Soziales

Frau Dr. Dückert

Herr Häsemeyer

BM des Innern

Frau Prof. Kuhlmann

Frau Sliwinski

BM der Justiz

Herr Schleyer – Übergabe an Herrn Hahlen
im Juni 2013

Frau Schön

Sekretariat
Leiter: 		

Dr. Dominik Böllhoff

Mitarbeiter:	

Sebastian Gold, Manuela Gudat, Martina Hampel, Ralf Häsemeyer, Ronny Kay, 	

		

Claudia Legenstein, Petra Schön, Anette Sliwinski, Tobias Thiel, Andrea Wernitz, 	

		

Andrea Wiese-Kühn

70

Anlagen

2.	

Übersicht über die Veröffentlichungen
des Nationalen Normenkontrollrats

Datum

Titel der Veröffentlichungen des NKR im Berichtszeitraum

10.07.2012

Pressemitteilung: Noch immer Defizite beim BAföG - Normenkontrollrat fordert Gesetzesnovellierung

10.07.2012

Zwischenbilanz des NKR: Zwei Jahre nach dem Bericht "Einfacher zum
Studierenden-BAföG"

11.07.2012

Newsletter des Nationalen Normenkontrollrats Nr. 8/12

21.09.2012

Common Position Paper of the five European independent advisory boards for
cutting red tape and better regulation

01.10.2012

Leitfaden zur Ermittlung und Darstellung des Erfüllungsaufwandes in Regelungsvorhaben der Bundesregierung; Herausgeber: Statistisches Bundesamt,
Wiesbaden im Auftrag der Bundesregierung und des Nationalen Normenkontrollrats

10.10.2012

Jahresbericht 2012: Bessere Gesetzgebung. Bürger, Wirtschaft und Verwaltung
spürbar entlasten

10.10.2012

Pressemitteilung des NKR zum Jahresbericht 2012

10.10.2012

Newsletter des Nationalen Normenkontrollrats Nr. 9/12

19.10.2012

Newsletter des Nationalen Normenkontrollrats Nr. 10/12

07.11.2012

Pressemitteilung: Bessere Gesetzgebung in Deutschland und Europa

19.11.2012

Newsletter des Nationalen Normenkontrollrats Nr. 11/12

30.11.2012

Pressemitteilung: REACH-Umsetzung einfacher machen: Analyse zur Kostenbelastung deutscher Unternehmen durch die europäische Chemikalienverordnung REACH vorgelegt

30.11.2012

Schwachstellenanalyse der Registrierungspflichten durch die europäische
Chemikalienverordnung REACH; Bericht zum Gemeinschaftsprojekt des Nationalen Normenkontrollrats, des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit, der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin und des Umweltbundesamtes sowie des Verbands der Chemischen
Industrie

14.12.2012

Pressemitteilung: Große Chance zum Bürokratieabbau vertan

18.12.2012

Pressemitteilung: Bundesregierung will frühzeitiger Einfluss auf neue EURegelungen nehmen

30.01.2013

Pressemitteilung: Bessere Gesetzgebung durch Kostentransparenz: Internationale Konferenz in Berlin

15.03.2013

Pressemitteilung: Johann Hahlen im Normenkontrollrat begrüßt

20.03.2013

Meldung: NKR begrüßt Bericht der Bundesregierung über Bürokratieabbau in
der Pflege

25.03.2013

Pressemitteilung: Startschuss für das Projekt "Mehr Zeit für Behandlung"

Anlagen

Datum

Titel der Veröffentlichungen des NKR im Berichtszeitraum

27.03.2013

Newsletter des Nationalen Normenkontrollrats Nr. 01/13

19.04.2013

Pressemitteilung: NKR begrüßt Beschluss des Bundestages zum E-Government-Gesetz

08.05.2013

Newsletter des Nationalen Normenkontrollrats Nr. 02/13

15.05. 2013

Pressemitteilung: NKR nimmt Stellung zum Bericht der Bundesregierung
2012: Transparenz für Entscheidungsträger verbessert – Kosten weiterhin mit
Zielvorgaben begrenzen

15.05.2013

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrats zum Bericht der Bundesregierung 2012

15.05.2013

Namensbeitrag Dr. Johannes Ludewig erschienen im Handelsblatt: „Dicke
Bretter bohren. Johannes Ludewig fordert klare Ziele für den Abbau von
Bürokratie“

23.05.2013

Meldung: NKR veröffentlicht Studie zum Messen des Nutzens von Gesetzen

23.05.2013

Gutachten: Quantifizierung des Nutzens von Regelungsvorhaben

23.05.2013

Study: Quantifying the benefits of regulatory proposals

71

72

Anlagen

3.	

Liste der Veranstaltungen und Termine

2012*
09. Oktober 2012

Herr Dr. Ludewig, Frau Prof. Dr. Versteyl – Gespräch mit Herrn Bundesminister Altmaier, Berlin

10. Oktober 2012

Übergabe des NKR-Jahresberichts 2012 an die Frau Bundeskanzlerin,
Berlin

10. Oktober 2012

Gespräch des NKR mit der Frau Bundeskanzlerin, Berlin

10. Oktober 2012

169. NKR-Sitzung, Berlin

16. Oktober 2012

Herr Catenhusen – Gespräch zum Arztpraxenprojekt mit der Kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung (KZBV), Berlin

17. Oktober 2012

Frau Grieser – Gespräch mit Frau Staatssekretärin Quennet-Thielen
(BMBF), Berlin

19. Oktober 2012

Herr Dr. Ludewig – Gespräch zwischen Herrn Staatsminister von Klaeden, Frau Staatssekretärin Grundmann (BMJ) und Frau Staatssekretärin
Rogall-Grothe (BMI), Berlin

19. Oktober 2012

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau, Berlin

26. Oktober 2012

170. NKR-Sitzung, Berlin

29. Oktober 2012

Herr Catenhusen – Veranstaltung des Bundesverbandes der Pharmazeutischen Industrie Landesverband Nord (BPI Nord) und der Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie und Energie (IG BCE) zum Thema „Bürokratieabbau“, Hamburg

30. Oktober 2012

Herr Dr. Ludewig – Gespräch zur "Besseren Rechtsetzung bei der Vorbereitung von EU-Rechtsfragen“ mit Herrn Staatsminister von Klaeden und
Herrn Staatssekretär Kapferer (BMWi), Berlin

06. November 2012

Herr Dr. Ludewig – HLG-Sitzung, Brüssel

07. November 2012

Herr Dr. Ludewig – Gespräch im Ausschuss für Wirtschaft und Technologie des Deutschen Bundestages über Bürokratieabbau, Berlin

19. November 2012

Herr Funke – Teilnahme am Steuerausschuss der IHK Region Stuttgart,
Stuttgart

20. November 2012

Herr Dr. Ludewig, Frau Dr. Dückert, Frau Prof. Dr. Versteyl – Teilnahme an
der Veranstaltung bei der Konrad-Adenauer-Stiftung, Berlin

23. November 2012

171. NKR-Sitzung, Berlin

27. November 2012

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Schleyer, Herr Lechner –
Dialog mit Vertretern des IT-Planungsrats, Berlin

03. Dezember 2012

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Teilnahme an der Wirtschaftsministerkonferenz, Kiel

03. bis 06. Dezember 2012

Frau Grieser – Teilnahme an der IRZ-Konferenz ,Taschkent

05. Dezember 2012

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der Führungskräftetagung des Bundesrechungshofs, Bonn

05. Dezember 2012

172. NKR-Sitzung mit anschließender Weihnachtsfeier, Berlin

06. Dezember 2012

Herr Dr. Ludewig – HLG-Sitzung, Brüssel

13. Dezember 2012

Herr Dr. Ludewig – Besprechung mit Frau Brockmann (Metropolregion
Rhein-Neckar) zum Thema „Einreiseoptimierung“, Berlin

* Die Tabelle enthält alle Veranstaltungen und Termine seit Veröffentlichung des Jahresberichts 2012 am
10. Oktober 2012 bis 30. Juni 2013.

Anlagen

2013
11. Januar 2013

173. NKR-Sitzung, Berlin

16. Januar 2013

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit dem Ständigen Beirat des Bundesrates,
Berlin

17. Januar 2013

Herr Catenhusen – Teilnahme an der Diskussionsveranstaltung Bürokratieabbau der Deutschen Gesellschaft für Gesetzgebung, Berlin

18. Januar 2013

174. NKR-Sitzung, Berlin

23. Januar 2013

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau, Berlin

30. Januar 2013

Herr Lechner – Gespräch mit dem Parlamentskreis Mittelstand - Arbeitsgruppe Bürokratieabbau, Berlin

31. Januar 2013

Herr Dr. Ludewig – HLG-Sitzung (im Rahmen der International Regulatory Reform Conference - IRRC), Berlin

31. Januar 2013

Herr Lechner – Ausscheiden als Mitglied des Nationalen Normenkontrollrats

31. Januar 2013 bis
01. Februar 2013

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Frau Dr. Dückert, Frau Störr-Ritter –
Teilnahme an International Regulatory Reform Conference - IRRC

01. Februar 2013

175. NKR-Sitzung, Berlin

13. Februar 2013

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Gespräch mit dem Präsidenten des
Bundesrechnungshofes Herrn Prof. Dr. Engels, Bonn

14. Februar 2013

Herr Dr. Ludewig, Herr Schleyer – Gespräch mit den Hauptgeschäftsführern der Spitzenverbände der Wirtschaft, Berlin

15. Februar 2013

176. NKR-Sitzung, Berlin

20. Februar 2013

Herr Dr. Ludewig, Herr Funke – Gespräch mit Herrn MdB van Essen (Parlamentarischer Geschäftsführer der FDP-Fraktion), Berlin

20. Februar 2013

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme am Kolloquium „50 Jahre Sachverständigenrat“

22. Februar 2013

177. NKR-Sitzung, Berlin

26. Februar 2013

Herr Schleyer – Vortrag bei der Industrie- und Handelskammer Karlsruhe, Karlsruhe

28. Februar 2013 bis
01. März 2013

NKR-Klausurtagung, Bonn

05. März 2013 bis
09. März 2013

Herr Dr. Ludewig – Besuch der CeBIT, Hannover

05. März 2013

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Olaf Hahn (Robert-Bosch-Stiftung), Berlin

07. März 2013

Herr Dr. Ludewig – HLG-Sitzung, Brüssel

14. März 2013

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Staatsminister von Klaeden und
Herrn Staatssekretär Hoofe (BMAS), Berlin

15. März 2013

177. NKR-Sitzung, Berlin – Ernennung des NKR-Mitglieds Herr Johann
Hahlen durch Herrn Staatsminister von Klaeden, Berlin

20. März 2013

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau, Berlin

73

74

Anlagen

20. März 2013

Herr Catenhusen – Abschluss Pflegeprojekt der Bundesregierung, Berlin

22. März 2013

178. NKR-Sitzung, Berlin

25. März 2013

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Auftaktveranstaltung Arztpraxenprojekt, Berlin

17. April 2013

Herr Catenhusen – Teilnahme an der Podiumsdiskussion „Versorgungsinnovation – Anreizmodelle für kooperative Versorgung 2013“, Kassenärztliche Bundesvereinigung (KZBV), Berlin

13. Mai 2013

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Dauderstädt, Bundesvorsitzender des dbb beamtenbund und tarifunion, Berlin

15. Mai 2013

179. NKR-Sitzung, Berlin

16. Mai 2013

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Teilnahme an der Konferenz Chefs
der Staatskanzleien, Berlin

17. Mai 2013

Herr Funke – Gespräch mit Staatssekretär Beus (BMF)

23. Mai 2013 bis 25.
Mai 2013

Frau Grieser – Teilnahme an der Hauptversammlung des Deutschen
Städtetages, Frankfurt am Main

24. Mai 2013

180. NKR-Sitzung, Berlin

31. Mai 2013

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Prof. Schmidt (Vorsitzender) und
Frau Prof. Buch, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Berlin

07. Juni 2013

181. NKR-Sitzung, Berlin

10. Juni 2013

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau, Berlin

13. Juni 2013

Herr Dr. Ludewig – HLG-Sitzung, Brüssel

14. Juni 2013

181. NKR-Sitzung, Berlin

14. Juni 2013

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der Konferenz „Bürokratieabbau in Europa“, IHK Wiesbaden, Wiesbaden

25. Juni 2013 bis 26.
Juni 2013

Herr Dr. Ludewig, Frau Prof. Dr. Kuhlmann – Teilnahme am Zukunftskongress Staat & Verwaltung, Berlin

Anlagen

4.	

Abkürzungsverzeichnis

AA

Auswärtiges Amt

BK

Bundeskanzleramt

BKI

Bürokratiekosten-Index

BMAS

Bundesministerium für Arbeit und Soziales

BMBF

Bundesministerium für Bildung und Forschung

BMELV

Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BMFSFJ

Bundesministerium für Familien, Senioren, Frauen und Jugend

BMG

Bundesministerium für Gesundheit

BMI

Bundesministerium des Innern

BMJ

Bundesministerium der Justiz

BMU

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

BMVBS

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

BMVg

Bundesministerium der Verteidigung

BMWi

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

BMZ

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

G-BA

Gemeinsamer Bundesausschuss

GKV

Gesetzliche Krankenversicherung

HLG

High Level Group

KBV

Kassenärztliche Bundesvereinigung

KZBV

Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung

NKR

Nationaler Normenkontrollrat

NKRG

Gesetz zur Einrichtung eines Nationalen Normenkontrollrats

StBA

Statistisches Bundesamt

75

76

Anlagen

5.	

Stellungnahme des NKR zum Jahresbericht
der Bundesregierung 2012

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrats zum Bericht der Bundesregierung nach
§ 7 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrats „Bessere Rechtsetzung
2012: Belastungen vermeiden, Bürokratischen Aufwand verringern, wirtschaftliche Dynamik
sichern“ vom 15. Mai 2013
Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) nimmt gemäß § 4 Abs. 4 NKR-Gesetz zu dem Bericht
der Bundesregierung wie folgt Stellung:

Zusammenfassung
»»

	Der Jahresbericht der Bundesregierung zeigt, dass sich die Transparenz zu den Folgekosten gesetzlicher Regelungen im vergangenen Jahr weiter verbessert hat. Die politischen Entscheidungsträger wissen heute anders als vor 2011, welche Kosten- und Bürokratielasten sie mit ihren Entscheidungen für Bürger, Unternehmen und Verwaltung
auslösen. Diese Folgekosten finden allerdings in den vorbereitenden politischen Diskussionen in der Regel noch nicht genügend Aufmerksamkeit.

»»

	Die Bundesregierung hat insbesondere mit der Abschaffung der Praxisgebühr und der
Verabschiedung des E-Government-Gesetzes wichtige Maßnahmen zur Erreichung des
2006 festgelegten 25%-Abbauziels für Bürokratiebelastungen der Wirtschaft ergriffen.
Die verbleibende Lücke zur Zielerreichung wird durch die Grundsätze zur ordnungsgemäßen Führung und Aufbewahrung von Büchern, Aufzeichnungen und Unterlagen
in elektronischer Form sowie zum Datenzugriff (GoBD) nach einer noch ausstehenden,
grundlegenden Überarbeitung geschlossen.

»»

	Für das Jahr 2012 verzeichnet die Bundesregierung einen leichten Anstieg der Bürokratiekosten in einer Größenordnung von 100 Mio. Euro, der im Sinne eines auf dauer
angelegten Netto-Abbauziels durch entsprechende Abbaumaßnahmen kompensiert
werden muss.

»»

	Beim jährlich fortlaufenden Erfüllungsaufwand verzeichnet die Bundesregierung im
Saldo eine Entlastung für die Wirtschaft von rund 100 Mio. Euro sowie für Bürgerinnen
und Bürger von 8,5 Mio. Stunden Zeitaufwand und 19 Mio. Euro Sachaufwand. Für die
Verwaltung entsteht zusätzlicher Aufwand von 200 Mio. Euro. Das dabei in der Bilanz zugrunde gelegte Entlastungsvolumen ist unter methodischen Gesichtspunkten korrekt
bilanziert, wirft unter Spürbarkeitsgesichtspunkten für Wirtschaft, Bürger und Verwaltung jedoch einige Fragen auf. Zudem geht der NKR bei drei Regelungsvorhaben von
einer höheren Belastung aus.

»»

	Zu beachten ist gleichzeitig der hohe einmalige Erfüllungs- bzw. Umstellungsaufwand
für die Wirtschaft im Jahr 2012.

Anlagen
»»

	Der NKR begrüßt ausdrücklich das im März 2013 erstmals in Deutschland eingeführte
Verfahren zur systematischen Ex-post-Evaluierung von Regelungsvorhaben nach drei
bis 5 Jahren. Damit betritt die Bundesregierung Neuland – ein mutiger Schritt, der auf
Sicht gesehen wesentlich zur Verbesserung der Qualität von Gesetzen und Verordnungen beitragen wird. Ähnliches gilt für den im Dezember gefassten Beschluss der Bundesregierung zur Weiterentwicklung des bestehenden Verfahrens zu den Folgekosten
neuer EU-Gesetzgebungsinitiativen der EU-Kommission

»»

	Der Jahresbericht zeigt darüber hinaus, dass es erhebliche Potenziale zur Reduzierung
des Erfüllungsaufwandes gibt, die bislang nicht ausgeschöpft wurden. Dies gilt beispielsweise für die nach Steuer- und Handelsrechts bestehenden Aufbewahrungsfristen
für Unterlagen in den Unternehmen, deren Verkürzung von 10 auf 7 Jahre die Unternehmen um rd. 2 Mrd. Euro entlastet hätte, bisher aber am Widerstand des Bundesrates
gescheitert ist.

»»

	Nach der Realisierung des 25%-Abbauziels für Bürokratiebelastungen der Unternehmen sollte die Bundesregierung zu Beginn der neuen Legislaturperiode ein quantitatives Gesamtziel zur Begrenzung bzw. Reduzierung des Erfüllungsaufwands festlegen.
Geeignete Zieldefinitionen sollten bis zum Herbst diesen Jahres so diskutiert werden,
daß entsprechende Zielvorgaben dann beschlossen werden können.

Im Einzelnen
1.	 Erreichen des 25%-Abbauziels für die Bürokratiebelastungen der Wirtschaft
Die Bundesregierung hatte sich zum Ziel gesetzt, die im Jahr 2006 bestehenden Bürokratiekosten der Wirtschaft bis Ende 2011 um 25 Prozent zu senken. Bei einer Ausgangsbelastung
von 49,3 Mrd. Euro pro Jahr entspricht dies einer Verringerung um 12,3 Mrd. Euro pro Jahr. Bis
Ende 2011 hatte die Bundesregierung eine Entlastung um 11 Mrd. erreicht. Im letzten Jahr
wurden einige Maßnahmen verabschiedet, mit denen das noch ausstehende Entlastungsvolumen deutlich verringert wird, so zum Beispiel die Abschaffung der Praxisgebühr oder das EGoverment-Gesetz, das sich derzeit allerdings noch im parlamentarischen Verfahren befindet.
Die verbleibende Lücke zur Zielerreichung soll durch die Grundsätze zur ordnungsgemäßen
Führung und Aufbewahrung von Büchern, Aufzeichnungen und Unterlagen in elektronischer
Form sowie zum Datenzugriff (GoBD) geschlossen werden. Der NKR ist der Auffassung, dass
die Grundsätze ein erhebliches Entlastungspotential erreichen können und dass somit auch
das Gesamtziel erreicht werden kann. Hierzu muss der vorliegende Entwurf im weiteren Verfahren in enger Zusammenarbeit mit Verbänden und Ländern grundlegend überarbeitet werden. Insbesondere sollten u.a. aktuelle und klare Definitionen gegeben und ein Gleichklang
zwischen Umsatzsteuer-Sonderprüfung und Betriebsprüfung hergestellt werden, damit die
Führung und Aufbewahrung von Unterlagen in elektronischer Form deutlich erleichtert wird.

77

78

Anlagen
2.	 Entwicklung der Bürokratiekosten der Wirtschaft 2012
Der NKR begrüßt, dass die Bundesregierung seit Mai 2012 einen Bürokratiekostenindex (BKI)
führt und veröffentlicht. Damit wird sichergestellt, dass die Bürokratiekosten auch nach dem
1. Januar 2011 dauerhaft im Blick bleiben. Die Bundesregierung verzeichnet danach einen Anstieg der Bürokratiekosten im Jahr 2012 per Saldo um 0,27 Prozentpunkten. Das entspricht
einer Größenordnung von 100 Mio. Euro. Der Anstieg ist im Wesentlichen auf die Finanzanlagenvermittlungsverordnung zurückzuführen. Weitere belastende Regelungsvorhaben konnten insbesondere durch das Kleinstkapitalgesellschaften-Bilanzrechtsänderungsgesetz kompensiert werden.
Dieser Anstieg muss im Sinne des auf Dauer angelegten Netto-Abbauziels durch entsprechende Entlastungsmaßnahmen kompensiert werden. Zudem ist sicherzustellen, dass die durch
die Einkommensteuer-Änderungsrichtlinien 2012 verursachten Bürokratiekosten von immerhin 1,5 Mrd. Euro nicht nur vorübergehend – wie nach derzeitiger Rechtslage – sondern dauerhaft vermieden werden.
3.	

Entwicklung des Erfüllungsaufwands im Jahr 2012

Mit dem vorliegenden Jahresbericht bilanziert die Bundesregierung erstmals die Entwicklung
des Erfüllungsaufwands für den Zeitraum eines gesamten Jahres .
Beim jährlichen Erfüllungsaufwand verzeichnet die Bundesregierung im Saldo eine Entlastung für die Wirtschaft von rund 100 Mio. Euro sowie für Bürgerinnen und Bürger von 8,5 Mio.
Stunden Zeitaufwand und 19 Mio. Euro Sachaufwand. Für die Verwaltung entsteht zusätzlicher Aufwand von 200 Mio. Euro.
Die Maßnahmen, die zu einer Entlastung beim Erfüllungsaufwand führen, sind unter methodischen Gesichtspunkten korrekt bilanziert. Der NKR gibt jedoch zu Bedenken, dass die Bundesregierung dabei auch Maßnahmen berücksichtigt, die unter Spürbarkeitsgesichtspunkten für
Wirtschaft, Bürger und Verwaltung einige Fragen aufwerfen:
»»

	Die Bundesregierung nimmt das E-Government-Gesetz mit einem Entlastungsvolumen
von 206 Mio. Euro für die Wirtschaft und 36 Mio. Euro für Bürger in die Bilanz auf. Dabei
ist zu berücksichtigen, dass die Entlastungswirkungen erst in einem Zeitraum von 30
Jahren ausgeschöpft werden. Gleichzeitig wurde allerdings die Entlastung der Verwaltung in einer Größenordnung von 1 Mrd. Euro in der Bilanz nicht berücksichtigt.

»»

	Mit der Zweiten Trinkwasseränderungsverordnung wurde eine erst kurz zuvor durch die
Erste Trinkwasseränderungsverordnung eingeführte Untersuchungspflicht deutlich abgemildert, was auf den ersten Blick zu einer Reduzierung des Erfüllungsaufwands der
Wirtschaft gegenüber dem kurz zuvor eingeführten Rechtszustand um 330 Mio. Euro auf
170 Mio. Euro führt. Auf Seiten der Verwaltung kommt es zu einer Reduzierung um 36
Mio. Euro pro Jahr. Die ursprüngliche Untersuchungspflicht, die nunmehr abgeschwächt
wurde, wurde aber erst im Jahr 2011, also kurz vor der erneuten Revision, beschlossen.

Anlagen
Da der entsprechende Erfüllungsaufwand erst ab Januar 2013 angefallen wäre, konnte
die in Folge der im Jahr 2012 beschlossenen Zweiten Trinkwasseränderungsverordnung
bilanzierte Entlastung für die Betroffenen gar nicht spürbar werden. In der Praxis kommt
es vielmehr im Saldo beider Trinkwasserverordnungen zu einer neuen Belastung in einer Größenordnung von 170 Mio. Euro.
Darüber hinaus hat die Bundesregierung einige belastende Vorhaben verabschiedet, bei denen der NKR hinsichtlich der Bilanzierung des Erfüllungsaufwands eine andere Auffassung
vertritt:
»»

	Die Bundesregierung hat bei der Tierschutz-Versuchstierverordnung den jährlichen Erfüllungsaufwand der Wirtschaft auf 134 Mio. Euro geschätzt. Diesen Aufwand hat die
Bundesregierung noch nicht ausgewiesen, da sie mit einer Vielzahl von Änderungen
im Bundesrat rechnet. Aus Sicht des NKR ist allerdings nicht zu erwarten, dass sich die
Auswirkungen insgesamt gegenüber dem bisherigen Regierungsentwurf wesentlich
ändern werden, da die in der Verordnung enthaltenen Vorgaben zur Umsetzung einer
EU-Richtlinie erforderlich sind.

»»

	Das Zweite Gesetz zur Änderung arzneimittelrechtlicher Vorschriften sieht in Umsetzung einer EU-Richtlinie den Aufbau der sog. „EudraVigilance“-Datenbank vor. Dies führt
zu einer jährlichen Mehrbelastung von 58 Mio. Euro. Die Bundesregierung hat diesen
Erfüllungsaufwand in ihrer Bilanz nicht berücksichtigt, da das zuständige BMG inzwischen zusätzliche Einsparmöglichkeiten durch Zentralisierung und Vereinheitlichung
erwartet. Zum anderen werde die Belastung erst in einigen Jahren eintreten.

Zudem hat die Bundesregierung eine Reihe von Vorhaben im Zusammenhang mit der Energiewende beschlossen. Hierzu gehört insbesondere die Novellierung des Energiewirtschaftsgesetzes. Daraus resultierende Kosten, die Unternehmen der Energiewirtschaft in einer Größenordnung von rund 850 Mio. Euro entstehen, werden auf die Strompreise umgelegt und
somit von den Stromverbrauchern getragen. Da es sich bei diesen Kosten nicht um Erfüllungsaufwand im Sinne des NKR-Gesetzes handelt, sondern um Sonstige Kosten, finden diese Mehrkosten in der Bilanz der Bundesregierung methodengerecht keine Berücksichtigung.
Beim einmaligen Erfüllungsaufwand bzw. Umstellungsaufwand verzeichnet die Bundesregierung eine Belastung von rund 3,8 Mrd. Euro, wovon 3 Mrd. auf die Wirtschaft und 0,8 Mrd.
Euro auf die Verwaltung entfallen. Würde man eine zehnjährige Abschreibungsdauer zugrunde legen, entspräche dies zusätzlichen jährlichen Kosten von 380 Mio. Euro. Mit Blick auf die
Gesamtbilanz zur Entwicklung des Erfüllungsaufwands kommt damit auch dem Umstellungsaufwand eine nicht unerhebliche Bedeutung zu. Eine einheitliche Methodik zur Abschreibung
bzw. Diskontierung ist im Leitfaden zur Ermittlung und Darstellung des Erfüllungsaufwands
bisher nicht vorgesehen. Der NKR hält es für erforderlich, hier ein einheitliches Vorgehen zu
entwickeln.

79

80

Anlagen
4.	 Potenziale zur spürbaren Reduzierung des Erfüllungaufwands
Der Bericht der Bundesregierung zeigt, dass es nicht unerhebliche Potenziale zur Reduzierung
des Erfüllungsaufwandes gibt, die bislang nicht ausgeschöpft wurden.
So konnte das Projekt „Harmonisierung und Verkürzung der Aufbewahrungsfristen“ unter
Federführung des BMF zügig und mit sinnvollen Vereinfachungsvorschlägen abgeschlossen
werden. Der darauf beruhende Gesetzentwurf mit einem jährlichen Entlastungsvolumen von
2,5 Mrd. Euro ist jedoch im Bundesrat gescheitert.
Auch in einem am 20. März 2013 veröffentlichten Bericht wurde erstmals transparent dargestellt, welcher Erfüllungsaufwand im Bereich der Pflege anfällt. Allein für die Pflegedokumentation hat die Bundesregierung einen jährlichen Aufwand von 2,7 Mrd. Euro ermittelt.
Der Bericht bietet nach Ansicht des NKR eine gute Basis für die Entwicklung spürbarer Entlastungsmaßnahmen.
Der NKR hält vor diesem Hintergrund die Durchführung weiterer Projekte auch in anderen
Lebens- und Wirtschaftsbereichen für geboten. Die Erfahrungen mit einer Reihe von Projekten
hat gezeigt, dass auf diesem Weg für Bürger, Unternehmen und Verwaltung spürbare Entlastungen und Vereinfachungen erreicht werden können.
5.	 Formulierung quantitativer Ziele
Das quantitative Abbauziel zur Reduzierung der Bürokratiekosten der Wirtschaft war ein entscheidender Erfolgsparameter für das Regierungsprogramm „Bürokratieabbau und bessere
Rechtsetzung“ in den Jahren 2006 bis 2012. Es war die Richtschnur, an der der Erfolg des Regierungsprogramms gemessen werden konnte, sowohl mit Blick auf den Abbau bestehender
Kosten als auch die Vermeidung neuer unnötiger Bürokratie. Für den Erfüllungsaufwand fehlt
bislang ein solches politisches Steuerungsinstrument. Da im Herbst 2013 das Verfahren zur
Ermittlung des Erfüllungsaufwands zwei Jahre angewendet wird, erste praktische Erfahrungen also verfügbar sind, sollte die Bundesregierung den Beginn der neuen Legislaturperiode
zum Anlaß nehmen, für die kommenden vier Jahre quantitative Ziele zur Begrenzung bzw.
Reduzierung des Erfüllungsaufwandes festzulegen. Die Zeit bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode sollte genutzt werden, geeignete Zieldefinitionen so zu diskutieren, daß entsprechende Zielvorgaben im Herbst 2013 beschlossen werden können.
6.	 Einführung eines systematischen Evaluierungsverfahrens
Im Januar 2013 hat der zuständige Staatssekretärsauschuss der Bundesregierung nach längeren Diskussionen, auch mit dem NKR, beschlossen, für alle Regelungsvorhaben mit Folgekosten von mehr als 1 Mio. Euro nach drei bis fünf Jahren ein systematisches Evaluierungsverfahren durchzuführen. Der NKR begrüßt diesen Beschluß nachdrücklich, zumal die vorgesehene
Evaluierung neben den tatsächlichen Folgekosten ebenfalls prüfen soll, ob und inwieweit die
mit dem jeweiligen Gesetz verfolgten Ziele erreicht worden sind. Dies hat es in Deutschland
bisher nicht gegeben, insofern darf der Beschluss, eine solche systematische Ex-post-Evaluierung einzuführen, ohne Übertreibung als historisch bezeichnet werden.

Anlagen
Die effektive Anwendung des Verfahrens setzt voraus, dass bereits bei der Verabschiedung
entsprechende Beurteilungskriterien für eine spätere Evaluierung festgelegt werden. Der NKR
regt zudem an, dass die Bundesregierung zeitnah mit der Erprobung des Evaluationsverfahrens anhand konkreter, bereits verabschiedeter Regelungsvorhaben beginnt.
7.	 Erfahrungen mit der Ex ante-Abschätzung des Erfüllungsaufwands
Das Verfahren zur Ermittlung und Darstellung des Erfüllungsaufwands ist seit September 2011
verbindlich für alle neuen Regelungsvorhaben der Bundesregierung anzuwenden. Dabei ist
auch deutlich geworden, dass es für eine realistische Abschätzung des Vollzugsaufwands in
besonderem Maße auf die Einbeziehung und Mitwirkung der Länder und Kommunen ankommt.
Der Jahresbericht zeigt, dass mit Blick auf Regelungsvorhaben der Bundesregierung die Transparenz über die Folgekosten deutlich erhöht und damit auch die Entscheidungsgrundlage
für den Gesetzgeber nachhaltig verbessert werden konnte. Die Entscheidungsträger in Bundesregierung und Parlament wissen heute – anders als bis 2011 –, welche Kosten- und Bürokratiefolgen sie mit ihren gesetzgeberischen Entscheidungen für Bürger, Unternehmen und
Verwaltung auslösen, auch wenn diese Folgebelastungen in den vorangehenden politischen
Diskussionen bisher in der Regel noch nicht genügend Beachtung finden. In einer Reihe von
Fällen haben die vorgelegten und vom NKR geprüften Zahlen zu den zu erwartenden Folgekosten allerdings bereits zu wesentlichen Rechtsänderungen geführt, etwa beim Gesetz zur
Einrichtung einer Markttransparenzstelle für den Großhandel mit Strom und Gas .
8. EU-Recht
Im Gegensatz zur Gesetzgebung in Deutschland besteht keine hinreichende Transparenz darüber, welche Auswirkungen neue EU-Vorhaben auf Deutschland haben können, bevor entsprechende Vorschläge für Richtlinien und Verordnungen von der EU-Kommission verabschiedet
werden. Der NKR begrüßt daher den Beschluss der Bundesregierung zur Weiterentwicklung
des bestehenden Verfahrens zur Bürokratiekostenschätzung bei der EU-Gesetzgebung (EU-ex
ante-Verfahren). Die frühzeitige Identifizierung derjenigen EU-Vorhaben mit möglichen signifikanten Belastungen auf der Grundlage des jährlichen Arbeitsprogramms sowie der sog.
‚road maps’ (Kurzbeschreibungen neuer Initiativen) der Europäischen Kommission ist wichtig,
um von Beginn an auf eine möglichst bürokratiearme Ausgestaltung der EU-Rechtsakte hinzuwirken. Seit Beginn 2012 ist vorgesehen, die identifizierten Vorhaben kontinuierlich weiterzuverfolgen.
In diesem Zusammenhang weist der NKR – nicht zum ersten Mal - darauf hin, dass EU-Verordnungen und die von ihnen für Deutschland ausgehenden Belastungen bisher in die Arbeit der
Bundesregierung zur Herstellung von Transparenz hinsichtlich Bürokratie- und Kostenbelastungen für Bürger, Unternehmen und Verwaltung nicht mit einbezogen sind. Hier besteht eine
Lücke im Transparenzsystem, zu deren Größenordnung bisher keinerlei Anhaltspunkte vorliegen. Von daher erwartet der NKR, dass eine entsprechende Ergänzung des Arbeitsprogramms
der Bundesregierung möglichst bald vorgenommen wird.

81

HERAUSGEBER:
Nationaler Normenkontrollrat
Willy-Brandt-Str. 1
D-10557 Berlin
http://www.normenkontrollrat.bund.de
E-Mail: nkr@bk.bund.de
REDAKTION:
Nationaler Normenkontrollrat
Berlin, Juli 2013
SATZ UND GESTALTUNG:
Nationaler Normenkontrollrat, Berlin
Gestaltung Titelseite: MetaDesign AG, Berlin
BILDNACHWEIS:
Foto Seite 9, Presse- und Informationsamt der
Bundesregierung, Steffen Kugler
Foto Seite 53, Mathias Weitbrecht, Integral
Information Architecture, Hamburg
DRUCK:
Bonifatius GmbH, Paderborn

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