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Fünf Jahre Bürokratieabbau - der Weg nach vorn

Full text: Jahresbericht ... des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 2 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates Issue 2011 Fünf Jahre Bürokratieabbau - der Weg nach vorn

Fünf Jahre
Bürokratieabbau
Jahresbericht 2011
des
Nationalen
Normenkontrollrates

September 2011

Der Weg nach vorn

Jahresbericht 2011
des
Nationalen Normenkontrollrates
gemäß § 6 Absatz 2 des
Gesetzes zur Einsetzung eines
Nationalen Normenkontrollrates

September 2011

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Vorwort
Als der Nationale Normenkontrollrat vor fünf Jahren seine Arbeit aufnahm, gab es viele Skeptiker, und so recht glaubte wohl niemand daran, dass es gelingen könnte, der übermächtigen
„Hydra“ Bürokratie Einhalt zu gebieten. Immerhin hatte es vorher schon viele mehr oder minder erfolgreiche Programme zum Bürokratieabbau gegeben. Ein echter Durchbruch wurde
jedoch nicht erzielt. Nun endet die erste Amtszeit des Normenkontrollrates, und es stellt sich
die Frage: War der Kampf dieses Mal erfolgreicher?
Die Antwort lautet: Zum ersten Mal ist es gelungen, die bürokratischen Belastungen der Wirtschaft nachzuweisen und zu senken. Vor fünf Jahren mussten deutsche Unternehmen jährlich
ca. 50 Milliarden Euro für amtliche Statistiken, Antragsformulare, das Ablegen von Rechnungen etc. aufbringen. Heute sind es rund 10,5 Milliarden Euro weniger. Auch wenn damit das für
das Jahresende gesetzte 25-Prozent-Ziel noch nicht vollständig erreicht werden konnte, sind
deutliche Fortschritte erkennbar – ein Erfolg, der sich sehen lassen kann.
Darüber hinaus – und das ist das wichtigere Ergebnis – ist bei vielen Verantwortlichen in Politik
und Verwaltung wieder ein stärkeres Bewusstsein dafür entstanden, dass Bürokratie für viele
Unternehmen bittere Alltagsrealität und nicht nur eine harmlose Nebensächlichkeit darstellt.
Mit dem Standardkosten-Modell konnten diese Belastungen erstmals gemessen und quantifiziert werden. Dadurch wurde transparent, dass allein durch überflüssige Informationspflichten erheblicher volkswirtschaftlicher Schaden entsteht, dass Kapital in Milliardenhöhe verloren geht – Kapital, um erforderliche Investitionen zu tätigen; Kapital, um die Nachwirkungen
der Wirtschafts- und Finanzkrise zu überwinden; Kapital, um in den Vollzugsbehörden effizienter arbeiten zu können.
Wenn wir unser Land zukunftsfähig machen wollen, dürfen wir dieses Kapital nicht brach liegen lassen. Überflüssige Bürokratie muss auch in den nächsten Jahren weiter konsequent abgebaut werden. Dabei ist die beste Methode, sie gar nicht erst entstehen zu lassen. Insoweit
war es ein Meilenstein, als die Bundesregierung den Bürokratieabbau zu einem eigenständigen Politikziel erklärt hat, denn überflüssige Bürokratie bremst die wirtschaftliche Entwicklung. Diese Bremsen müssen dringend gelöst werden, um Wachstum und Aufschwung voranzubringen – eine klare Handlungsmaxime für die Regierungsarbeit, die maßgeblich auch zum
Erfolg der Arbeit des Nationalen Normenkontrollrates beigetragen hat.
In der griechischen Mythologie endete der Kampf mit dem neunköpfigen schlangenähnlichen
Ungeheuer damit, dass Herakles der Hydra das neunte unsterbliche Haupt abschlug und es unter einem schweren Fels am Wegesrand begrub. Ähnlich konsequent wie in der Sage soll überflüssige Bürokratie entschlossen bekämpft werden. Fünf Jahre Bürokratieabbau liegen hinter
uns, jetzt erhält der Prozess mit der Änderung des Normenkontrollratsgesetzes eine neue Dynamik. Das Ziel besteht in der ganzheitlichen Reduzierung von Kosten und bürokratischen

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Belastungen. Künftig werden die Bundesministerien bei neuen Gesetzentwürfen umfassend
alle Folgekosten ausweisen und diese dem Nationalen Normenkontrollrat zur Stellungnahme
vorlegen. Alle Kosten kommen auf den Prüfstand, die der Gesetzgeber Unternehmen, Bürgerinnen und Bürgern sowie der Verwaltung auferlegt. Damit können bürokratische Belastungen erstmals so realitätsnah bekämpft werden, wie sie von den Adressaten der Gesetze
empfunden werden. Der Schwerpunkt liegt auf der verbesserten Qualität der Rechtsetzung
und damit auf der Weiterentwicklung des Ex-ante Verfahrens, also auf der Vermeidung von
Belastungen, bevor sie überhaupt entstehen.
Bundesregierung sowie Bundestag und Bundesrat haben für die kommenden Jahre neue
Weichen beim Bürokratieabbau gestellt und einen Weg eingeschlagen, der bislang in Europa
einzigartig ist. Der Nationale Normenkontrollrat wird alles tun, um das in ihn gesetzte Vertrauen zu bestätigen und die mit der Erweiterung seines Mandates verbundenen Chancen zu
nutzen. Allerdings ist er dabei auf engagierte Mitstreiter angewiesen. Neben Bundesregierung
und Bundestag sind alle Verantwortlichen der Länder und Selbstverwaltungskörperschaften,
der Verbände und sonstigen Interessengruppen aufgerufen, sich aktiv für die Reduzierung
von Kosten- und Bürokratiebelastungen auf das notwendige Minimum einzusetzen. Herakles
konnte die Hydra schließlich auch nur mit Hilfe seines Neffen besiegen.

Berlin, 20. September 2011

Dr. Johannes Ludewig

Hermann Bachmaier

Henning Kreibohm

Prof. Dr. Andrea Versteyl

Wolf-Michael Catenhusen

Prof. Dr. Gisela Färber

Sebastian Lechner

Prof. Dr. Johann Wittmann

Rainer Funke

Dr. Franz Schoser



Inhalt
I	

Zusammenfassende Bewertung und Empfehlungen

11

II	

Fünf Jahre Bürokratieabbau

19

1.	

Gesetzlicher Auftrag des Nationalen Normenkontrollrates

19

2.	

Neue Bürokratie verhindern – das Ex-ante Verfahren

22

2.1	
2.2	
2.3	
2.4	
2.5	
2.6	

Beteiligung des Nationalen Normenkontrollrates im Ex-ante Verfahren
für die Wirtschaft
Gesetzgebungsverfahren mit besonderem Bezug zum Bürokratieabbau 
Beratung des Deutschen Bundestages
Zusammenarbeit mit dem Bundesrat 
Durch BMF-Schreiben verursachte Bürokratiekosten
Erfahrungen mit dem Ex-ante-Verfahren 

23
26
28
29
30
32

3.	

Bestand effektiv reduzieren 

34

3.1	
3.2	
3.3	
3.4	
3.5	

34
35
41
44

3.6	
3.7	

Bestandsmessung
Abbauprogramm der Bundesregierung 
Bürgerinnen und Bürger
Länder und Kommunen als Partner
Bürokratieabbau bei Sozialversicherungsträgern, Trägern der Grundsicherung und
Kammern
Rolle der Verbände 
Bedeutung des Statistischen Bundesamtes

50
55
58

4.	

Internationales/EU

61

4.1	
4.2	
4.3	
4.4	

Bürokratieabbau auf EU-Ebene
Austausch mit SKM-Anwenderstaaten
Zusammenarbeit mit anderen unabhängigen Räten
OECD 

61
68
69
69

III	

Der Weg nach vorn – Erweitertes Mandat des
Nationalen Normenkontrollrates

71

1.	

Erfüllungsaufwand

72

2.	

Weitere Prüfrechte des Nationalen Normenkontrollrates

74

2.1	
2.2	
2.3	
2.4	

Alternativen 
Befristung und Evaluierung
Umsetzung von EU-Recht
Messung von EU-Verordnungen

74
74
75
76

3.	

Vollzugsaufwand der Verwaltung 

76

4.	

Empfehlungen zum weiteren Abbau von Bürokratie

77

5.	

Ausblick 

79

9

10



IV	

Anlagen

1.	

Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates

81

2.	

Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrates

88

3.	

Übersicht über die Veröffentlichungen des Nationalen Normenkontrollrates

89

4.	

Liste der Veranstaltungen und Termine

91

5.	

Bürokratieabbau konkret -Beispiele für erfolgreiche Maßnahmen zum
Bürokratieabbau

95

5.1		
5.2		
5.3		
5.4		
5.5		
5.6		

Bilanzen, Buchführung und Register
Statistik 
Steuerrecht 
Sozialversicherungsrecht
Vergaberecht
Einzelne Branchen im Blick

81

95
95
96
98
99
99

Abbildungsverzeichnis
Abb. 1:	
Abb. 2:	
Abb. 3:	
Abb. 4:	
Abb. 5:	

Beteiligte am Bürokratieabbauprozess
Nationaler Normenkontrollrat und Ex-ante-Verfahren im Gesetzgebungsprozess
Entwicklung der Bürokratiekosten der Wirtschaft im Ex-ante Verfahren seit dem
1.Dezember 2006
TOP 10 der Regelungsvorhaben mit den größten Netto-Entlastungen der Wirtschaft 
TOP 10 der Regelungsvorhaben mit den größten Netto-Belastungen der Wirtschaft 

20
23
24
24
25

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I	

Zusammenfassende
Bewertung und
Empfehlungen

Die Bundesregierung konnte mit der Umsetzung des Programms „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ die bürokratische Belastung der Wirtschaft erheblich verringern. Darüber
hinaus hat das Programm zur Verbesserung der Gesetzgebungskultur beigetragen. Rückblickend auf die letzten fünf Jahre lassen sich eine Reihe von Faktoren ausmachen, die zur deutlichen Reduzierung der Bürokratiekosten im Rahmen des Abbauprogramms der Bundesregierung beigetragen haben. Allerdings besteht weiterhin erheblicher Handlungsbedarf. So ist
zum Beispiel das 25-Prozent-Abbauziel noch immer nicht vollständig erreicht.

1.	 Umfassender Gesamtansatz
Schon in der Vergangenheit hat es verschiedene Initiativen gegeben, die einen Abbau von bürokratischen Belastungen zum Ziel hatten. Diese Initiativen hatten häufig keinen nachhaltigen
Erfolg, weil sie über keine Methodik zur Quantifizierung bürokratischer Belastungen verfügten
und zudem als punktuelle Maßnahmen angelegt waren.
Im Gegensatz dazu beinhaltet das Regierungsprogramm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ ein durchgängiges Konzept, das für alle Rechtsbereiche gleichermaßen gilt. Dieses
bezieht sich auf den Abbau von Bürokratiekosten. Nach dem NKR-Gesetz sind das Kosten, die
natürlichen oder juristischen Personen durch gesetzliche Informationspflichten entstehen.
Bürokratieabbau ist damit zu einem eigenständigen Politikziel geworden, das breite Zustimmung erfährt. Der Stellenwert, der der Vermeidung überflüssiger Bürokratie inzwischen zukommt, wird nicht zuletzt durch die Einsetzung des Nationalen Normenkontrollrates (NKR)
deutlich – ein konsequenter und mutiger Schritt, denn nur wenige europäische Regierungen
sind bisher bereit, sich beim Bürokratieabbau von einem unabhängigen Gremium kritisch begleiten zu lassen. Auch die EU-Kommission hat sich zu diesem Ansatz bisher nicht entschließen können.
Darüber hinaus hat der NKR die Erfahrung gemacht, dass ein entsprechendes Bewusstsein für
die Bedeutung des Themas geschaffen werden muss. Dieser Bewusstseinswandel wird aber
nur mittel- bis langfristig zu erreichen sein. Deshalb ist es richtig, das Programm zum Bürokratieabbau – ungeachtet des 25-Prozent-Ziels – als Daueraufgabe anzulegen und weder zeitlich
noch inhaltlich zu begrenzen. Insbesondere der von Legislaturperioden unabhängige Ansatz
des NKR-Gesetzes und des Regierungsprogramms dürfte maßgeblich zur deutlichen Redu-

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Zusammenfassende Bewertung und Empfehlungen
zierung der Bürokratiekosten beigetragen haben. Mit der Änderung des NKR-Gesetzes vom
16. März 2011 ist der politische Wille zum Abbau unnötiger Bürokratie ein weiteres Mal bekräftigt worden.
Festzustellen ist allerdings auch, dass die Anstrengungen im Verlauf der letzten Jahre an Momentum verloren haben – wobei zu berücksichtigen ist, dass weitere Fortschritte – nach ersten Erfolgen – naturgemäß schwieriger zu erreichen sind. Hinzu kommt, dass mehr als bisher
darauf geachtet werden muss, wie Maßnahmen zum Bürokratieabbau von den Betroffenen
wahrgenommen werden. Dabei spielt die Kommunikation der beim Bürokratieabbau erreichten Fortschritte eine wichtige Rolle.
Im Ganzen gesehen hat Bürokratieabbau durchaus Gemeinsamkeiten mit einem Marathonlauf: Das Rennen muss entschlossen angegangen, Lauf- und Arbeitsrhythmus müssen gefunden und stabilisiert werden, Ausdauer, Beharrlichkeit und Konsequenz entscheiden am Ende
über den Erfolg.

2.	 Verbindliche Methodik
Bei der Ermittlung der Bürokratiekosten ist nach dem NKR-Gesetz das Standardkosten-Modell
verbindlich anzuwenden. Diese einheitliche Vorgehensweise stellt sicher, dass die Ergebnisse
vergleichbar sind und auf objektivierter Grundlage ermittelt werden. Die Anwendung einer
einheitlichen Methodik auf der Basis eines von Bundesregierung, Statistischem Bundesamt
(StBA) und NKR gemeinsam entwickelten Leitfadens hat sich bewährt. Daher war es folgerichtig, diesen Ansatz auch bei der Ausweitung des Programms auf den Erfüllungsaufwand
anzuwenden. Mit dem inzwischen vorliegenden Leitfaden zur Berechnung des Erfüllungsaufwandes ist Deutschland auch im internationalen Vergleich zum Vorreiter geworden. Diese
Methodik gilt es nun konsequent anzuwenden und im Lichte praktischer Erfahrungen fortzuentwickeln.

3.	 Klare Ziele
Die Bundesregierung hat sich zum Ziel gesetzt, die Bürokratiekosten der Wirtschaft im Jahr
2006 um 25 Prozent (netto) zu reduzieren. Weiterhin hat sie sich zum Ziel gesetzt, den Erfüllungsaufwand in ausgewählten Bereichen um 25 Prozent zu verringern.
Verbindliche Abbauziele sind ein zentraler Punkt des Regierungsprogramms. Auch wenn das
25-Prozent-Ziel (noch) nicht vollständig erreicht werden konnte, übertrifft die Entlastung der
Wirtschaft um 10,5 Milliarden Euro alle vorangegangenen Bemühungen bei weitem. Der Rat
fordert die Bundesregierung auf, die noch ausstehenden Maßnahmen zur Erreichung des Abbauziels umgehend auf den Weg zu bringen.

Zusammenfassende Bewertung und Empfehlungen
Nach Umsetzung des Abbauziels bis Ende 2011 stellt sich die Frage, in welcher Weise die Verringerung von Bürokratie und Erfüllungsaufwand weiter vorangetrieben werden kann.
Die Bundesregierung will – entsprechend der Koalitionsvereinbarung – „über den Zeitraum
2011 hinaus […] ein weiteres anspruchsvolles Reduktionsziel auch für den […] Erfüllungsaufwand festlegen“. Der Rat fordert die Bundesregierung auf, bis zum Frühjahr 2012 ein entsprechendes Konzept vorzulegen – gegebenenfalls einschließlich neuer quantitativer Zielsetzungen sowie unter Berücksichtigung der Aussagen in der Koalitionsvereinbarung. Nach
Stellungnahme des Rates könnten abschließende politische Festlegungen noch vor der Sommerpause 2012 erfolgen.
Unabhängig davon ist im Hinblick auf die Bürokratiekosten der geltende Nettoziel-Beschluss
weiterhin zu beachten. Der Rat geht davon aus, dass die Bundesregierung alles tun wird, damit das derzeitige Belastungsniveau insgesamt nicht überschritten, sondern weiter verringert
wird.

4.	 Einbeziehung der Betroffenen
Die enge Einbindung der Betroffenen bei der Bestandsmessung, der Identifizierung von Abbaumaßnahmen sowie im Ex-ante-Verfahren hat wesentlich zur Akzeptanz des Regierungshandelns beigetragen. Die Qualität von Gesetzgebung kann maßgeblich davon abhängen,
dass die Regelungsentwürfe umfassend aus mehreren Blickwinkeln betrachtet werden. Dabei
spielen Verbände eine wichtige Rolle. Sie stehen an der Schnittstelle zwischen Bundesregierung und Betroffenen und haben den Prozess in den vergangenen fünf Jahren in vielfältiger
Weise unterstützt.

5.	 Unterstützung durch das Statistische Bundesamt
Im Unterschied zu anderen Ländern hat sich Deutschland 2006 dafür entschieden, die Bürokratiekosten des bestehenden Rechts durch das StBA ermitteln zu lassen. Die anfänglichen
Bedenken, eine Messung durch eine staatliche Stelle könne die Objektivität der Ergebnisse
beeinflussen, haben sich nicht bestätigt. Vielmehr hat sich die Beauftragung des StBA in besonderer Weise bewährt. Neutralität und Fachkompetenz des StBA haben maßgeblich zur
Akzeptanz und damit zum Erfolg des Bürokratieabbau-Programms beigetragen. Das in den
letzten Jahren aufgebaute Know-how steht dauerhaft zur Verfügung und kann bei der Exante-Abschätzung neuer Regelungsvorhaben sowie bei der Weiterentwicklung der Methodik
genutzt werden. Die Bundesregierung wird auf dieses Fachwissen auch künftig bei der Vorbereitung neuer Regelungsvorhaben zurückgreifen können.

13

14

Zusammenfassende Bewertung und Empfehlungen

6.	 Nationaler Normenkontrollrat als
unabhängiges Beratungsorgan
Der NKR ist ein unabhängiges Beratungsorgan der Bundesregierung. Er ist weder dem Bundeskanzleramt noch einem Ressort unterstellt und lediglich seinem gesetzlichen Auftrag
verpflichtet. Bei neuen Regelungsvorhaben wird der NKR in die Ressortabstimmung wie ein
Bundesministerium einbezogen. Er kann damit schon zu einem sehr frühen Zeitpunkt des
Gesetzgebungsverfahrens die Ermittlung oder Darstellung der Bürokratiekosten kritisch hinterfragen und auf Defizite hinweisen. Dabei ist die jeweilige politische Zielsetzung der Bundesregierung nicht Gegenstand der Prüfung. So entscheidet allein die Politik darüber, ob beispielsweise die Wehrpflicht ausgesetzt, die Luftqualität durch Umweltzonen erhöht oder die
Rahmenbedingungen für die Pflege von Familienangehörigen verbessert werden soll. Aufgabe des NKR ist es, die Auswirkungen auf die Bürokratiekosten zu prüfen und kritisch zu hinterfragen, ob das jeweilige politische Ziel auch mit einem geringeren bürokratischen Aufwand
erreicht werden kann.
Durch die Stellungnahmen des Rates konnten im Zusammenspiel mit den Ressorts Impulse
zur Verbesserung der Qualität von Regelungsvorhaben gegeben werden. Die Notwendigkeit
einer unabhängigen Prüfinstanz wird auch durch die Untersuchungen der OECD und des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) betont.1
Eine solche unabhängige Prüfung ist jedoch nur dann sinnvoll möglich, wenn die notwendigen Beteiligungsfristen eingehalten werden. Dies ist für die Arbeit des NKR, aber auch für
Länder und Verbände von großer Bedeutung. Insbesondere bei politisch bedeutsamen Regelungsvorhaben war das in der Vergangenheit häufig nicht der Fall.

7.	 Bürgerinnen und Bürger stärker entlasten
Die Bundesregierung hat sich auch die Entlastung der Bürgerinnen und Bürger auf die Fahnen
geschrieben. Bislang lag der Schwerpunkt des Programms vor allem auf der Entlastung der
Wirtschaft.
Der NKR empfiehlt der Bundesregierung, verstärkt die Entlastung von Bürgerinnen und Bürgern ins Blickfeld zu rücken. Diese sehen sich in vielfältiger Weise mit unnötiger Bürokratie,
zum Beispiel durch komplexe Antragsverfahren, konfrontiert. Mit Blick darauf hat der NKR die
„Einfacher zu…“-Projekte initiiert (siehe Nr. 8). Er wird diesen Ansatz künftig in Bezug auf wichtige „Lebenslagen“ weiterverfolgen. Diese gilt es in ganzheitlicher Weise bürgerfreundlich zu
gestalten (zum Beispiel unter verstärkter Nutzung und Verbreitung von Online-Verfahren). Die
1	 Quelle OECD: http://www.oecd.org/document/29/0,3746,en_2649_34141_44291613_1_1_1_1,00.html
	 Quelle BWV: http://bundesrechnungshof.de/bundesbeauftragter-bwv/ergebnisse-des-bwv-1/bwv-bande/
BWV%20Gutachten%20Masn.%2014.12.10.%20WEB.pdf.

Zusammenfassende Bewertung und Empfehlungen
Bundesregierung hat diesbezüglich ebenfalls erste Projekte auf den Weg gebracht. Diese beziehen sich auf Antragsverfahren für Pflegebedürftige oder chronisch kranke Menschen sowie
für Familien und Alleinerziehende.

8.	 Mit „Einfacher zu …“-Projekten zu einer
spürbaren Entlastung der Betroffenen und
einer vollzugsorientierten Gesetzgebung
Mit den „Einfacher zu…“-Projekten ist es vorbildhaft gelungen, gemeinsam mit Bund, Ländern
und Kommunen Vereinfachungsmöglichkeiten zu identifizieren und entsprechende Maßnahmen auf den Weg zu bringen. Dabei waren alle Verantwortungsträger aufgefordert, Beiträge
zu leisten, um den Alltag der Bürgerinnen und Bürger sowie der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Behörden vor Ort einfacher zu gestalten. Mit den Projekten wurde eine echte
„win-win“-Situation für alle Beteiligten geschaffen.
Der NKR empfiehlt der Bundesregierung, verstärkt ebenenübergreifende Projekte zum Vollzug
von Bundesrecht mit Ländern und Kommunen durchzuführen. Dabei bieten sich vor allem solche Rechtsgebiete an, von denen eine Vielzahl von Bürgern beziehungsweise Unternehmen
betroffen sind und die eine relevante Belastung verursachen. Die dabei gewonnenen Erkenntnisse ermöglichen allen am Prozess Beteiligten (Bund, Länder, Kommunen), gemeinsam für
möglichst bürokratiearme Verfahren Sorge zu tragen. Der Rat geht davon aus, dass der Bundesgesetzgeber die Untersuchungsergebnisse noch konsequenter nutzen wird als bisher. Mit
einer tatsächlich vollzugsorientierten Gesetzgebung können unnötige bürokratische Belastungen für die Betroffenen und für die Behörden vor Ort von vornherein vermieden werden.
Die Erfahrungen aus den Projekten belegen darüber hinaus, dass auch bei den Ländern Handlungsbedarf besteht. So ist zum Beispiel bei der Einführung eines Online-Verfahrens zur Beantragung von BAföG ein koordiniertes Vorgehen auf Länderebene notwendig. Der NKR erwartet deshalb auch von den Ländern, dass diese ihrer Verantwortung nachkommen und überall
dort, wo es ihnen möglich ist, überflüssige Bürokratie abbauen.
In diesem Zusammenhang erwartet der NKR, dass die Bundesregierung ihre Ankündigung,
ein jährliches Arbeitsprogramm zu erstellen und bis 2013 erste Leistungsvergleiche nach Art.
91d GG durchzuführen, zügig umsetzt. Hier sieht der NKR noch erheblichen Handlungsbedarf.
Erfahrungen aus den „Einfacher zu...“-Projekten können dabei hilfreich sein.

9.	 eGovernment
Viele Entlastungsmaßnahmen basieren auf der Einführung elektronischer Melde- und Antragsverfahren. Hier sieht der Rat Verbesserungsbedarf in zweierlei Hinsicht:

15

16

Zusammenfassende Bewertung und Empfehlungen
Zum einen geht mit der Umstellung auf elektronische Verfahren häufig keine Überprüfung
und Vereinfachung des zugrunde liegenden materiellen Rechts einher. Eine solche wäre aber
in vielen Fällen geboten, um die vorhandenen Abbaupotentiale vollständig auszuschöpfen.
Deshalb sollte zum Beispiel die bereits in der Koalitionsvereinbarung festgelegte Absicht, Verpflichtungen des Handels-, Steuer, Arbeits- und Sozialrechts rechtsbereichsübergreifend zu
harmonisieren (zum Beispiel durch Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs), zügig umgesetzt werden. Gerade mit Blick auf die damit verbundenen Schwierigkeiten und Herausforderungen fordert der Rat die Bundesregierung auf, hierzu möglichst bald ein Gesamtkonzept zu
erarbeiten.
Zum anderen sieht der Rat Handlungsbedarf bei der ressortübergreifenden Koordinierung
größerer eGovernment-Projekte. So waren beispielsweise die Umsetzung des ELENA-Verfahrens, das auf Basis der qualifizierten elektronischen Signatur entwickelt wurde, und die Einführung des neuen elektronischen Personalausweises, der standardmäßig ohne Signatur ausgeliefert wird, in keiner Weise aufeinander abgestimmt. Dies war einer der wesentlichen Gründe,
die letztlich zum Scheitern des ELENA-Verfahrens geführt haben. Daher fordert der NKR die
Bundesregierung auf, aus dieser Erfahrung Konsequenzen zu ziehen und künftig für die notwendige ressortübergreifende Koordinierung Sorge zu tragen.
Darüber hinaus erschwert das Erfordernis einer qualifizierten elektronischen Signatur den
Bürokratieabbau in der Praxis erheblich. Die Bundesregierung sollte daher die rechtlichen
Grundlagen daraufhin überprüfen, wo auf eine qualifizierte Signatur verzichtet werden kann.
Die Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung zeigt, welches Vereinfachungspotential hier gegeben ist.

10.	 Spürbarkeit
Das Programm der Bundesregierung wird von den Betroffenen bisher vielfach nicht ausreichend wahrgenommen. Dies liegt auch daran, dass die Betroffenen entlastende Veränderungen weniger bemerken und geringer bewerten als belastende Maßnahmen.
Zudem ist eine Reihe von Entlastungsmaßnahmen noch nicht in Kraft getreten. Auch die Umsetzung durch die jeweilige Vollzugsbehörde spielt eine wichtige Rolle. Die Bundesregierung
sollte sich deswegen in den jeweiligen Bund/Länder-Gremien mit großem Nachdruck für einen bürokratiearmen Vollzug einsetzen.
Weiterhin ist eine verbesserte Öffentlichkeitsarbeit bei Entlastungsmaßnahmen erforderlich,
um die Akzeptanz von Umstellungskosten zu verbessern und erzielte Erfolge präsent zu halten. Dabei spielt auch eine verstärkte Einbeziehung der Medien eine wichtige Rolle. Gleichzei-

Zusammenfassende Bewertung und Empfehlungen
tig ist darauf zu achten, den Umstellungsaufwand gering zu halten und häufige unterjährige
sowie rückwirkende Rechtsänderungen zu vermeiden.

11.	 Erweiterung des Programms auf den Erfüllungsaufwand
Der Ansatz, sich beim Abbau unnötiger Bürokratie zunächst ausschließlich auf die Informationspflichten zu konzentrieren, hat sich als richtig herausgestellt. In den letzten fünf Jahren musste – insbesondere im Ex-ante-Verfahren – zunächst alle Energie darauf verwendet
werden, diesen auch für die Ressorts völlig neuen Ansatz zu etablieren. Inzwischen sind die
Anlaufschwierigkeiten überwunden, die notwendigen Strukturen aufgebaut, Prozesse und
Abläufe eingespielt und methodische Fragen weitgehend geklärt. Von daher liegt es nahe,
jetzt mit der Öffnung hin zum Erfüllungsaufwand den Abbauprozess zu einer umfassenderen
Kostenbetrachtung weiter zu entwickeln. Die Belastungen müssen ganzheitlich in den Blick
genommen werden, so wie sie von den jeweils Betroffenen (Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft sowie vollziehende Verwaltung) empfunden werden.
Die Einbeziehung des Erfüllungsaufwandes ist ein richtiger Schritt – allerdings auch kein
Selbstläufer. Die Ermittlung der Erfüllungskosten ist schwieriger als die der Kosten aus Informationspflichten. Während Informationspflichten eher standardmäßig ablaufende Prozesse in
den Unternehmen auslösen, besteht bei der Befolgung materiell rechtlicher Vorschriften oft
eine Vielzahl von Handlungsmöglichkeiten. Daher muss beim Erfüllungsaufwand von Fall zu
Fall geprüft werden, welche konkreten Handlungsschritte in einem Unternehmen unternommen werden, um die gesetzliche Pflicht zu erfüllen. Zudem kann nicht immer trennscharf abgegrenzt werden, welche Prozesse in einem Unternehmen auch aus betriebswirtschaftlichen
Gründen, also „sowieso“ ablaufen.
Aufgrund der oft sehr engen Zeitabläufe bei neuen Regelungsvorhaben besteht zudem die
Gefahr, dass eine sachgerechte Darstellung des Erfüllungsaufwandes zeitlich nicht immer
möglich ist. Der Rat geht davon aus, dass die Bundesregierung trotz dieser Schwierigkeiten
alle Anstrengungen unternimmt, um die erforderliche Kostentransparenz herzustellen. Transparenz über die Kosten kann zu einer Versachlichung der Diskussion beitragen, führt aber
nicht automatisch zur Reduzierung von Belastungen. Hierzu ist aktives Handeln gefordert.
Schon bei der Konzeption eines neuen Regelungsvorhabens müssen die damit verbundenen
Folgekosten für die Betroffenen mitbedacht und kostengünstigere Lösungen gesucht werden. Insbesondere bei der Umsetzung von EU-Regelungen muss es für die Bundesministerien
darum gehen, eine 1:1 Umsetzung zu gewährleisten.
Der NKR empfiehlt der Bundesregierung, weitere Projekte zur Reduzierung des Erfüllungsaufwandes in ausgewählten Bereichen auf den Weg zu bringen. Die Auswahl der Projekte sollte in
enger Abstimmung mit den jeweils Betroffenen und im Dialog mit dem NKR erfolgen.

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18

Zusammenfassende Bewertung und Empfehlungen

12.	 Befristung und Evaluierung
Bei der Erarbeitung von Gesetzen sind die bürokratischen Auswirkungen im Vollzug einer Regelung nicht immer in Gänze vorhersehbar. Daher muss in geeigneten Fällen nach einer angemessenen Zeit geprüft werden, ob die beabsichtigten Wirkungen oder auch unbeabsichtigte
Nebenwirkungen eingetreten sind.
So beabsichtigt beispielsweise das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, für die UV-Schutz-Verordnung fünf Jahre nach Inkrafttreten im Rahmen eines
Forschungsvorhabens eine Evaluation durchzuführen. Ziel ist es, zu untersuchen, ob die in der
Verordnung geregelten Anforderungen zu Beratungsangeboten von Solarienbetreibern zu einer besseren Aufklärung und damit zu einem besseren Schutz der Nutzerinnen und Nutzer vor
künstlicher ultravioletter Strahlung geführt haben.
Nur so wird sichergestellt, dass in derartigen Fällen Fehlentwicklungen zeitnah korrigiert werden können. Bislang werden die Instrumente der Evaluierung und der Befristung jedoch nur
selten genutzt. Der Rat ist der Ansicht, dass eine Evaluierungs- und Befristungsmethodik entwickelt werden sollte, die eine systematische Nachprüfung ermöglicht.

13.	 Europäische und internationale Zusammenarbeit
Die Bundesregierung hat sich in den letzten fünf Jahren auch auf europäischer und internationaler Ebene nachdrücklich für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung eingesetzt. In
Brüssel hat sie sich für eine umfassende Gesetzesfolgenabschätzung sowie für die Einrichtung
eines unabhängigen Prüfgremiums – ähnlich dem NKR – stark gemacht. Zudem hat sie bei
ausgewählten europäischen Rechtsakten schon frühzeitig im europäischen Rechtsetzungsprozess auf unbürokratische Regelungen hingewirkt (zum Beispiel bei der Bilanzierungspflicht
für Kleinstunternehmer), selbst wenn diese Vorschläge nicht immer durchsetzbar waren.
Aufgrund der erheblichen Bedeutung europäischer und internationaler Vorgaben empfiehlt
der NKR der Bundesregierung, sich hier weiterhin mit Nachdruck für Bürokratieabbau und
bessere Rechtsetzung einzusetzen. Sie sollte insbesondere gegenüber der Kommission darauf
bestehen, dass eine flächendeckende Folgenabschätzung aller (nicht nur ausgewählter) neuen Legislativvorschläge durchgeführt wird. Diese sollten durch ein unabhängiges Gremium
geprüft werden. Die Bundesregierung sollte sich zudem dafür einsetzen, dass die Kommission
ihr Programm zum Bürokratieabbau auf den Erfüllungsaufwand ausweitet.

19

II	

Fünf Jahre
Bürokratieabbau

1.	

Gesetzlicher Auftrag des Nationalen
Normenkontrollrates

Grundlage für die Arbeit des NKR ist das so genannte NKR-Gesetz vom 14. August 2006.2 Er ist
ein beim Bundeskanzleramt eingerichtetes unabhängiges Beratungs- und Kontrollgremium.
Seine Aufgabe ist es, die Bundesregierung sowohl beim Abbau bestehender als auch beim
Vermeiden neuer Bürokratiekosten zu unterstützen. Die politischen Ziele eines Gesetzes unterliegen nicht dem Prüfungsrecht des NKR.
Mitglieder des NKR
Auf Vorschlag der Bundeskanzlerin und im Einvernehmen mit den anderen Mitgliedern der Bundesregierung hat der Bundespräsident für eine Amtszeit von fünf Jahren im September 2006 acht
Mitglieder in den NKR berufen. Mit der Novelle des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen
Normenkontrollrates im März 2011 wurde die Mitgliederzahl auf zehn erhöht:
»» Dr. Johannes Ludewig (Vorsitzender),
»» Wolf-Michael Catenhusen (stv. Vorsitzender),
»» Hermann Bachmaier,
»» Dr. Hans D. Barbier (bis 31.12.2009),
»» Prof. Dr. Gisela Färber,
»» Rainer Funke (seit 24.03.2010),
»» Henning Kreibohm,
»» Sebastian Lechner (seit 7.04.2011),
»» Dr. Franz Schoser (seit 11.01.2007),
»» Prof. Dennis J. Snower ph.D. (bis 16.11. 2006),
»» Prof. Dr. Andrea Versteyl (seit 7.04.2011),
»» Prof. Dr. Johann Wittmann.

Der NKR ist ein wichtiger Akteur in dem von der Bundesregierung am 25. April 2006 beschlossenen Programm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“. Mit Kabinettbeschluss vom
28. Februar 2007 wurde dieses Programm weiter konkretisiert. Die Bundesregierung hat sich
das Ziel gesetzt, die Bürokratiekosten bis zum Jahr 2011 um 25 Prozent zu reduzieren.
2	

Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates.

20

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Der NKR steht in regelmäßigem Kontakt mit allen am Abbauprozess Beteiligten. Dazu zählt
insbesondere der Staatsminister bei der Bundeskanzlerin, Eckart von Klaeden, dem die Koordination des Prozesses innerhalb der Bundesregierung obliegt. Er leitet den Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau der Bundesregierung, in dem Staatssekretäre aller Bundesministerien
vertreten sind. Unterstützt wird der Staatsminister durch die Geschäftsstelle Bürokratieabbau
im Bundeskanzleramt. Auf Einladung des NKR nimmt die Geschäftsstelle regelmäßig an den
Sitzungen des Rates teil.

Bundestag

Bundeskabinett

Bundesrat

Nationaler
Normenkontrollrat

Staatsminister bei der
Bundeskanzlerin,
Koordinator

Staatssekretärausschuss

Sekretariat des
Normenkontrollrates

Geschäftsstelle
Bürokratieabbau im
Bundeskanzleramt
(Gesamtkoordination)

Statistisches
Bundesamt

Ressorts/ Ansprechpartner
(interne Koordination; Beratung der Fachebene)

Länder, Kommunen,
Sozialversicherungsträger und
Kammern

Wirtschaft, Gewerkschaften,
Verbände

Abb. 1:	 Beteiligte am Bürokratieabbauprozess

Darüber hinaus steht der NKR in Kontakt mit den jeweiligen Ansprechpartnern der Bundesministerien, die die ressortinterne Koordination und die Beratung auf Fachebene übernommen
haben.
Ein wichtiger Gesprächspartner des NKR ist ferner das StBA, das unter anderem die stichtagsbezogene Messung der bestehenden bürokratischen Belastungen – die so genannte Bestandsmessung – durchgeführt hat (siehe hierzu Kapitel II.3.7, Seite 58).
Das NKR-Gesetz von 2006 schreibt die Anwendung des Standardkosten-Modells vor. Das Standardkosten-Modell ist eine Methode, mit der Bürokratiekosten, die durch die Erfüllung von
Informationspflichten entstehen, standardisiert dargestellt werden.

Fünf Jahre Bürokratieabbau

21

Nach dem NKR-Gesetz sind Informationspflichten
»» a	 uf Grund von Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift bestehende
Verpflichtungen,
»» D
	 aten und sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar zu halten oder
zu übermitteln.
Im Kern geht es dabei um den Aufwand, der Unternehmen, Bürgerinnen und Bürgern, aber auch der Verwaltung entsteht, wenn sie Anträge und Formulare bearbeiten, Meldungen und Erklärungen abgeben.

Dabei wird der Aufwand, der bei der Erfüllung einer Informationspflicht typischerweise entsteht, auf die Anzahl der Betroffenen in einem Jahr hochgerechnet. Anhand dieser Methode
können Bürokratiekosten, die durch Informationspflichten entstehen, transparent gemacht
und im Rahmen der Gesetzesfolgenabschätzung nachvollziehbar dargestellt werden.
Das Standardkosten-Modell im Überblick

Das SKM wurde Anfang der 1990er Jahre in den Niederlanden entwickelt.
Praktische Anwendbarkeit
Das SKM ist einfach zu handhaben. Es ermöglicht die flächendeckende Messung der mit dem Gesetzesbestand verbundenen Informationskosten für die gesamte Volkswirtschaft. Zudem kann es auch regelmäßig
bei der Schätzung der Informationskosten bei neuen Gesetzentwürfen eingesetzt werden.
Belastbare Ergebnisse
Mit Hilfe des SKM lassen sich sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht belastbare Ergebnisse
ermitteln. Sie geben einen detaillierten Einblick in die einzelnen Arbeitsschritte und liefern so Anhaltspunkte für Reduzierungspotenziale. Nicht zuletzt lassen sich mit der monetären Bewertung gesetzlicher
Informationspflichten erstmals quantitative Abbauziele formulieren, und die Entwicklung der Bürokratiekosten für die Wirtschaft kann sachgerecht bewertet werden.
Beispiel: Was kostet eine Bescheinigung?
Zur Berechnung der Bürokratiekosten wird dabei zunächst gefragt, was ein Arbeitgeber tun muss, um
eine Bescheinigung ausstellen zu können (siehe Abbildung unten). Anschließend wird bestimmt, welcher
Zeitaufwand mit dem Sammeln personenbezogener Daten und dem Ausfüllen des vorgeschriebenen Formulars verbunden ist. Multipliziert mit den Arbeitskosten des Sachbearbeiters im Unternehmen werden
schließlich die durchschnittlichen Kosten zur Bearbeitung einer einzelnen Informationspflicht berechnet.
Anschließend wird die Anzahl der jährlich in Deutschland auszufertigenden Bescheinigungen ermittelt.
Einzelkosten mal Menge ergibt so die jährlichen Bürokratiekosten, die in Deutschland durch diese Informationspflicht entstehen.
Standardaktivitäten

Zeitaufwand in
Minuten

Formular ausfüllen

3,0

28,50

6.500.000

9.262.500

Berechnungen durchführen

5,0

28,50

6.500.000

15.437.500

Überprüfen der Einträge

4,0

28,50

6.500.000

12.350.000

Kopieren, Archivieren

2,5

28,50

6.500.000

7.718.750

Gesamt

14,50

28,50

6.500.000

44.768.750

X

Lohnsatz in
€/Stunde

X

Fallzahl

=

Bürokratiekosten
in €

22

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Mit der Novelle des NKR-Gesetzes im März 2011 wurden die Prüfkompetenzen des Rates deutlich erweitert. Die aus einer Regelung resultierenden Kosten sollen ganzheitlich, das heißt
neben den Bürokratiekosten aus Informationspflichten auch der gesamte Erfüllungsaufwand,
erfasst werden. Damit werden auch Kosten erfasst, die durch Befolgung inhaltlicher Pflichten
(zum Beispiel das Tragen von Schutzkleidung, Pausenzeiten, Anforderungen an Bildschirmarbeitsplätze) entstehen. Die Erfahrung der letzten Jahre hat gezeigt, dass derartige Pflichten von Unternehmen mitunter als besonders belastend und kostenintensiv wahrgenommen
werden (siehe dazu auch Kapitel III.1, Seite 72).

2.	

Neue Bürokratie verhindern –
das Ex-ante Verfahren

Eine entscheidende Voraussetzung für spürbaren und nachhaltigen Bürokratieabbau ist die
Vermeidung neuer unnötiger Bürokratiekosten. Die Bundesregierung hat am 1. Dezember
2006 damit begonnen, Bürokratiekosten neuer Regelungsvorhaben in Vorblatt und Begründung des jeweiligen Regelungsentwurfs auszuweisen und dem NKR zur Stellungnahme vorzulegen (so genanntes Ex-ante Verfahren).
Ziel dieses Verfahrens ist es, die Qualität der Gesetzentwürfe zu verbessern, indem die Kostenfolgen transparent ausgewiesen werden. Dadurch können die Entscheidungsträger besser beurteilen, ob Belastungen in einem angemessenen Verhältnis zu den politisch gesetzten Zielen
stehen. Aber auch für die Bearbeiter des Regelungsentwurfs selbst hat die Kostenabschätzung
Vorteile, da sie die Auswirkungen der beabsichtigten Regelungen und denkbarer Alternativen
besser beurteilen können. Unnötige Kosten können somit bereits bei der Konzeption vermieden werden.
Der NKR als Methodenwächter im Ex-ante-Verfahren

Nach seinem gesetzlichen Auftrag hat der NKR die methodengerechte Anwendung des SKM
sicherzustellen. Abweichungen von der Methodik bedürfen nach dem NKR-Gesetz der Zustimmung sowohl der Mehrheit der Mitglieder des NKR wie auch der Bundesregierung.
Da im Jahr 2006 mit der flächendeckenden Ex-ante-Schätzung der Bürokratiekosten alle Beteiligten Neuland betraten, hat der NKR gleich zu Beginn des Verfahrens gemeinsam mit der Geschäftsstelle Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt und dem StBA in enger Abstimmung mit
den Ressorts einen Leitfaden zur Ex-ante-Schätzung entwickelt. Dieser Leitfaden orientiert sich
an den methodischen Standards des SKM. Er gibt ein allgemeingültiges und praxisnahes Verfahren für die Schätzung der Bürokratiekosten der Wirtschaft und Bürger vor und ist bis heute eine
wichtige Arbeitshilfe für die am Prozess Beteiligten.
Er ist daher auch Grundlage für den neuen Leitfaden zur Ermittlung des Erfüllungsaufwandes,
dessen Erstellung aufgrund der Novellierung des NKR-Gesetzes im Frühjahr 2011 erforderlich
wurde und der den bisherigen SKM-Leitfaden ersetzt.

Fünf Jahre Bürokratieabbau

2.1	

23

Beteiligung des Nationalen
Normenkontrollrates im Ex-ante
Verfahren für die Wirtschaft

Seit dem 1. Dezember 2006 hat der NKR rund 1.700 Regelungsvorhaben abschließend geprüft. 20 Prozent der geprüften Entwürfe haben nennenswerte Auswirkungen auf die Bürokratiekosten der Wirtschaft.
In-Kraft treten/
geltende Regelung

Regelungsintention des
Bundesministeriums

Regelungsentwurf
Entwurferstellung

Darstellung der
Bürokratiekosten
(und sonstiger Gesetzesfolgen)
in Vorblatt und Begründung des
Vorhabens

Verabschiedung
Bundestag

Die Ausschüsse des
Deutschen Bundestages
können den NKR um
weitere mündliche oder
schriftliche
Stellungnahmen bitten

Parlamentarisches
Verfahren

Übersendung Bundesrat:
Veröffentlichung der NKRStellungnahme als Drucksache

Ressortabstimmung,
Länder- und
Verbändeanhörung

NKR-Stellungnahme
NKR prüft die Abschätzung der
Bürokratiekosten und gibt
Stellungnahme ab

Kabinettbeschluss

Abb. 2:	 Nationaler Normenkontrollrat und Ex-ante-Verfahren im Gesetzgebungsprozess

Insgesamt hat sich die Zahl der Informationspflichten für die Wirtschaft um 1.500 erhöht. Dieser Anstieg führte jedoch nicht zu einer Zunahme an Bürokratiekosten. Im Gegenteil: Durch
die Reduzierung der mit zahlreichen Informationspflichten verbundenen Belastungen konnte
die Gesamtbelastung der Unternehmen durch Informationspflichten im Saldo seit dem 1. Dezember 2006 um rund 7,45 Milliarden Euro verringert werden.

24

Fünf Jahre Bürokratieabbau

96 Vorhaben mit einer
Netto-Entlastung von
8,52 Mrd. €
224 Vorhaben mit einer
Netto-Belastung von
1,07 Mrd. €

Saldo = 7,45 Mrd. €

-10

-9

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

Stand 15. September 2011, Quelle: Ex-ante-Datenbank des NKR
Das ausgewiesene Saldo von 7,45 Milliarden Euro unterscheidet sich von dem im Kapitel II.2.1.1, Seite 36 ausgewiesenen Abbauvolumen der Bundesregierung (10,5 Milliarden Euro), da der NKR in seiner Datenbank nur die Maßnahmen
erfasst, die dem NKR seit dem 1. Dezember 2006 zur Prüfung vorgelegt wurden. Demgegenüber fließen in die Abbaubilanz der Bundesregierung Maßnahmen ein, die seit Beginn der 16. Legislaturperiode, das heißt seit November 2005
im Kabinett behandelt worden sind.

Abb. 3:	 Entwicklung der Bürokratiekosten der Wirtschaft im Ex-ante Verfahren seit dem 1.Dezember 2006

Die Entlastung der Wirtschaft ist im Wesentlichen auf 212 Vorhaben zurückzuführen. Nachfolgend sind die zehn größten Netto-Entlastungsmaßnahmen dargestellt:
Mio. Euro

-4.050
-2.494

Steuervereinfachungsgesetz 2011

BMF

Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz

BMJ

Jahressteuergesetz 2008

-278

BMF

4. Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung

-265

BMWi

5. Verordnung zur Änderung Verpackungsverordnung
Sozialversicherungsänderungsgesetz

-205

BMU

-181

BMAS

Steuerbürokratieabbaugesetz* -137

BMF

1. Änderungsverordnung der Strahlenschutzverordnung

-131

BMU

Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Personalausweis

-123

BMI

Bundesnaturschutzgesetz -108

Quelle: Ex-ante-Datenbank des NKR
* Die Umsetzung der Regelung zur E-Bilanz kann zu neuen Bürokratiekosten führen.

Abb. 4:	 TOP 10 der Regelungsvorhaben mit den größten Netto-Entlastungen der Wirtschaft

BMU

Fünf Jahre Bürokratieabbau

Demgegenüber stehen 90 Regelungsvorhaben, die im Saldo zu einer Belastung führen. Die 10
belastendsten Regelungsvorhaben sind nachfolgend aufgelistet:
Mio. Euro

Gesetz zur Umsetzung der Verbraucherkreditrichtlinie

524

BMJ

68 Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes

BMI
BMJ
BMF

50

Gesetz zur Neuregelung der Rechtsverhältnisse bei Schuldverschreibungen aus
Anleihen und zur Anpassung kapitalmarktrechtlicher Verjährungsvorschriften

38 Erbschaftsteuerreform*

BMF

37 Unternehmenssteuerreform
Gesetz zur Stärkung des Anlegerschutzes und Verbesserung der Funktionsfähigkeit
24 des Kapitalmarkts
Gesetz zur Umsetzung steuerrechtlicher EU-Vorgaben sowie weiterer
17 steuerrechtlicher Regelungen

BMF

16 Bürgerentlastungsgesetz Krankenversicherung

BMF
BMF

BMWi
BMI

14 Dienstleistungs-Informationspflichten-Verordnung
Gesetz zur Regelung des Datenschutzaudit und zur Änderung
10 datenschutzrechtlicher Vorschriften

Quelle: Ex-ante-Datenbank des NKR
* Die Bürokratiekosten des verabschiedeten Gesetzes zur Erbschaftsteuerreform wurden auf Bitte des BT-Ausschusses für Wirtschaft und Technologie vom NKR gemeinsam mit dem StBA geschätzt.

Abb. 5:	 TOP 10 der Regelungsvorhaben mit den größten Netto-Belastungen der Wirtschaft

25

26

Fünf Jahre Bürokratieabbau

2.2	

Gesetzgebungsverfahren mit besonderem
Bezug zum Bürokratieabbau

In den vergangenen fünf Jahren hat sich die Qualität von Gesetzentwürfen im Hinblick auf
die Darstellung von Bürokratiekosten deutlich verbessert. Dies ist im Wesentlichen auf das Exante-Verfahren zurückzuführen. Auch wenn der NKR seine Stellungnahmen nach dem NKRGesetz3 gegenüber den federführenden Bundesministerien nicht öffentlich abgibt, gibt es
einige Beispiele, anhand derer sein Handeln deutlich wird.

Das Ex-ante-Verfahren am Beispiel der Unternehmensteuerreform
20.
2007

Februar

Referentenentwurf mit geschätzten Bürokratiekosten:
»» Absenkung der vollen Abschreibungsmöglichkeit für geringwertige
Wirtschaftsgüter (GWG) von 410 auf 60 Euro
»» Jährliche Nettobelastung insgesamt 47 Millionen Euro* (darunter 190
Millionen Euro Bürokratiekosten durch GWG-Regelung)

1. März 2007

Erste Stellungnahme des NKR:
Missverhältnis bei GWG-Regelung zwischen einmaligem Zinseffekt (vorgezogene Steuereinnahmen von ca. 900 Millionen Euro für ca. 5 Jahre) und dauerhaften Kosten für die Wirtschaft (190 Millionen Euro pro Jahr)

9. März 2007

Überarbeitung des Referentenentwurfs:
Anhebung der GWG-Grenze auf 100 Euro, Poolabschreibung für GWG zwischen 100 und 1.000 Euro, zusätzliche Bürokratiekosten dieser Regelung:
180 Millionen Euro pro Jahr

12. März 2007

Zweite Stellungnahme des NKR: Aufrechterhaltung der Bedenken

14. März 2007

Kabinettbeschluss:
Nettobelastung der Unternehmensteuerreform von insgesamt 72 Millionen
Euro, darunter GWG-Regelung: 180 Millionen Euro Bürokratiekosten

27. März 2007

Fraktionsentwurf der Koalition identisch mit Kabinettbeschluss

April/Mai 2007

Parlamentarisches Verfahren:
»» NKR im Finanzausschuss am 10. Mai 2007
»» Erneute Anhebung der GWG-Grenze auf 150 Euro
»» Vereinfachung durch Einführung einer so genannten Poolabschreibung
(150 Euro bis 1.000 Euro) sowohl in der Steuer- als auch in der Handelsbilanz

27. Mai 2007

Bundestag beschließt Unternehmensteuerreform:
Nettoentlastung insgesamt: 168 Millionen Euro (darunter Entlastung GWGRegelung: 65 Millionen Euro)

*die hier aufgeführten Bürokratiekosten beruhen auf Schätzungen des Bundesministeriums der Finanzen.

3	 Siehe § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz

Fünf Jahre Bürokratieabbau

Beispiel

27

Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung (BMF)

Etwa ein Fünftel der gesamten Bürokratiekosten der Wirtschaft entfallen auf das Ausstellen und Aufbewahren von Rechnungen. Bislang stellt das Umsatzsteuerrecht hohe technische Anforderungen an Unternehmen, die ihre Rechnungen elektronisch versenden. So werden diese Rechnungen von der Finanzverwaltung nur dann akzeptiert, wenn sie mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen sind oder
im Rahmen eines aufwändigen elektronischen Datenaustauschverfahrens versendet werden. Dies macht
elektronische Verfahren für Unternehmen teuer und in vielen Fällen unattraktiv.
Der NKR hat sich deshalb beim BMF nachhaltig für eine spürbare Vereinfachung eingesetzt. Durch das
Steuervereinfachungsgesetz 2011 werden nunmehr die hohen technischen Hürden beseitigt. Dadurch
wird ein deutlicher Impuls in den Unternehmen gesetzt, insgesamt auf elektronische Prozesse umzustellen. Die Wirtschaft wird um rund 4 Milliarden Euro pro Jahr entlastet.
In seiner Stellungnahme zum Steuervereinfachungsgesetz 2011 hat der NKR zudem positiv hervorgehoben, dass sich das BMF auch in Europa für eine Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung eingesetzt und damit die europarechtlichen Vorgaben maßgeblich mitgestaltet hat.

Beispiel

Neuordnung der Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung (BMG)

Das BMG hat die Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung neu strukturiert. Hierbei soll die Begrenzung der Zusatzbeiträge aufgehoben und gleichzeitig ein angemessener Sozialausgleich gewährleistet werden. Der Schwerpunkt der Bürokratiekosten liegt in der Durchführung des Sozialausgleichs. Ziel der
Bundesregierung ist es, den Sozialausgleich ohne Antrag des Anspruchsberechtigten und damit bürokratiearm für Bürgerinnen und Bürger durchzuführen.
Der NKR hat darauf hingewiesen, dass dieses Ziel zu zusätzlichen bürokratischen Belastungen insbesondere bei Arbeitgebern und Rentenversicherungsträgern führen wird, da diese den Sozialausgleich berechnen und durchführen müssen. Zusätzliche Meldepflichten kommen insbesondere auf Arbeitgeber von
Beschäftigten mit mehreren Einkommen zu. Diese Folgen waren zunächst in dem Gesetzentwurf nicht
ausreichend transparent dargestellt.
Auch wenn innerhalb der von der Bundesregierung getroffenen Grundentscheidung, dass die Unternehmen und Rentenversicherungsträger den Sozialausgleich durchführen sollen, keine kostengünstigeren
Alternativen in Frage kamen, konnte der NKR im Dialog mit dem Ressort gleichwohl Vorschläge zur Erhöhung der Kostentransparenz machen. Mit der verbesserten Darstellung der Gesetzesfolgen beziehungsweise durch die Stellungnahme des NKR bestand eine bessere Grundlage für eine sachgerechte Diskussion im parlamentarischen Verfahren.

Beispiel

Sozialversicherungsrechtliche Betriebsprüfung (BMAS)

Die Betriebsprüfungen für die gesetzliche Unfallversicherung sind auf die Deutsche Rentenversicherung
Bund übertragen worden. Um der Rentenversicherung die Prüfung zu ermöglichen, müssen die Arbeitgeber nun die relevanten Daten unmittelbar der Rentenversicherung melden. Ursprünglich sollten die
Arbeitgeber die entsprechenden Daten weiterhin auch an die Unfallversicherung übermitteln. Der NKR
sah für diese Doppelmeldung keine Notwendigkeit. Er hat empfohlen, die Lohnsummenmeldung an die
Unfallversicherung abzuschaffen und dadurch die Unternehmen um ca. 56 Millionen Euro pro Jahr zu
entlasten. Die Abschaffung der Doppelmeldung wurde nach einer Übergangsfrist in das Gesetz aufgenommen.

28

Fünf Jahre Bürokratieabbau

Beispiel

Gesetz zur Vereinbarkeit von Pflege und Beruf (BMFSFJ)

Die Unternehmen übermitteln für ihre Beschäftigten so genannte Beitragsnachweise an die Krankenkassen. Der NKR hat am 21. März 2011 zur Familienpflegezeit Stellung genommen. Nachdem
er zunächst Unzulänglichkeiten bei der Darstellung der Bürokratiekosten bemängelt hatte, hat
das Ressort die Abschätzung der Bürokratiekosten in Zusammenarbeit mit dem StBA nachgeholt.
Zudem hat das Ressort den Bürokratieaufwand reduziert, indem es auf ein aufwändiges Zertifizierungsverfahren für Versicherungsverträge verzichtet hat.
Kritisch hatte sich der NKR auch hinsichtlich der fehlenden Prüfung von Alternativen geäußert.
Diesen Punkt hat die Bundesregierung ebenfalls aufgegriffen und die Erwägung von drei Alternativen in einer Gegenäußerung zur NKR-Stellungnahme dargestellt. Damit sind die Gesetzesfolgen
im Hinblick auf den Bürokratieaufwand hinreichend transparent, um eine sachgerechte Diskussion im parlamentarischen Verfahren zu ermöglichen.

Beispiel

Wehrrechtsänderungsgesetz 2011 (BMVg)

Bei dem in diesem Jahr verabschiedeten Wehrrechtsänderungsgesetz 2011 konnte der NKR eine
Vereinfachung für die ehemaligen Grundwehrdienstleistenden erreichen.
Durch das Gesetz soll die Bundeswehr neu ausgerichtet und die gesetzliche Verpflichtung zur
Ableistung des Grundwehrdienstes nach dem Wehrpflichtgesetz außerhalb des Spannungs- und
Verteidigungsfalls ausgesetzt werden.
Durch die zunächst im Gesetzentwurf vorgesehene Änderung des § 59 Soldatengesetz sollten die
ehemaligen Wehrpflichtigen auch weiterhin (nunmehr jedoch auf Grundlage des § 77 Soldatengesetz) der Wehr-/ Dienstleistungsüberwachung unterliegen. Der NKR hatte daher das Ressort
darum gebeten, die Notwendigkeit dieses aufwendigen Verfahrens mit allen darin enthaltenen
Informationspflichten im Hinblick auf die beabsichtigte Aussetzung der Wehrpflicht nochmals zu
überprüfen.
Letztendlich wurden die Änderungswünsche des NKR vom Deutschen Bundestag übernommen
und so eine Aufhebung der ursprünglich für diesen Personenkreis vorgesehenen Wehr-/ Dienstleistungsüberwachung erreicht. Hierdurch entfallen nunmehr eine Vielzahl von Informationspflichten für die ehemaligen Grundwehrdienstleistenden.

2.3	

Beratung des Deutschen Bundestages

Das NKR-Gesetz sieht in § 6 Absatz 3 vor, dass der NKR den Ausschüssen des Deutschen Bundestages zur Beratung zur Verfügung steht. In den vergangenen fünf Jahren haben verschiedene Ausschüsse, insbesondere der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie, der Finanzausschuss und der Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung von dieser
Möglichkeit Gebrauch gemacht. Der NKR erläuterte den Ausschüssen zum Beispiel seine
Stellungnahmen zur Unternehmensteuerreform, Erbschaftsteuerreform, zum Wachstumsbeschleunigungsgesetz sowie zur BAföG-Novelle.

Fünf Jahre Bürokratieabbau

NKR im Finanzausschuss des Deutschen Bundestages

Im Mai 2011 nahm der NKR an einer Sitzung des Finanzausschusses teil, in der der Entwurf des
Steuervereinfachungsgesetzes 2011 diskutiert wurde. Der NKR nahm insbesondere Stellung zu
der Frage, welche Auswirkungen die Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung, die
Erhöhung des Arbeitnehmerpauschbetrages und die Einführung einer gleichzeitigen Abgabe
der Einkommensteuererklärungen für zwei Jahre auf die Bürokratiekosten haben.
»» D
	 er NKR hat die Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung ausdrücklich begrüßt,
da der Regelungsentwurf ein erhebliches Einsparpotential enthält (siehe Kapitel II.2.2, Seite
27).
»» D
	 ie unterjährige Anpassung des Arbeitnehmerpauschbetrages, wie sie im Steuervereinfachungsgesetz vorgesehen ist, führt zu einem vermeidbaren Ansteigen der Bürokratiekosten
der Wirtschaft. Der Gesetzgeber sollte unterjährige Änderungen im Steuerrecht grundsätzlich vermeiden.
»» S	 chließlich nahm der NKR Stellung zur gleichzeitigen Abgabe von Einkommensteuererklärungen für zwei Jahre. Die Bundesregierung geht davon aus, dass diese Möglichkeit von
verhältnismäßig wenigen Bürgerinnen und Bürgern angenommen wird. Der NKR wies
ebenfalls darauf hin, dass diese Regelung in der Praxis keine große Bedeutung haben werde, insbesondere bei den Steuerpflichtigen, die mit einer Steuererstattung rechnen dürfen.
Die vorgesehene Regelung verursacht daneben sowohl auf Seiten der Steuerpflichtigen als
auch auf Seiten der Finanzverwaltung zusätzliche Bürokratiekosten, da der Steuerpflichtige
zunächst einen Antrag stellen muss, um von der neuen Möglichkeit Gebrauch machen zu
können.

2.4	

Zusammenarbeit mit dem Bundesrat

Die Arbeit des NKR ist auch für den Bundesrat von Bedeutung. So fand in den letzten fünf
Jahren ein regelmäßiger Austausch des NKR mit dem ständigen Beirat des Bundesrates statt.
Zudem kann der Bundesrat die Stellungnahmen des NKR zu neuen Gesetzentwürfen für die
eigene Tätigkeit nutzen. In einigen Fällen hat der Bundesrat die Empfehlungen es NKR aufgegriffen und für eigene Stellungnahmen verwendet.
Beispiel

UV-Schutz-Verordnung* (BMU)

Der NKR hatte bei der UV-Schutz-Verordnung angeregt, zum Beispiel für Gelegenheitsnutzer von
Solarien in Schwimmbädern, Fitnessstudios und Hotels Ausnahmen zuzulassen, um den Bürokratieaufwand zu reduzieren. Diese Empfehlung hat das Ressort umgesetzt, aber die Erleichterungen zugleich an zusätzliche Bedingungen geknüpft, was wiederum die Kritik des NKR hervorrief.
Der Bundesrat hat am 18. März 2011 der UV-Schutz-Verordnung mit Änderungsmaßgaben zugestimmt und sich dabei unter anderem die vom NKR vorgetragene Kritik zu eigen gemacht. Die
Bundesregierung hat die Änderungen des Bundesrates übernommen.
* Verordnung zum Schutz vor schädlichen Wirkungen künstlicher ultravioletter Strahlung.

29

30

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Das neue NKR-Gesetz sieht in § 6 Absatz 3 vor, dass der NKR auch den federführenden und
mitberatenden Ausschüssen des Bundesrates zur Beratung zur Verfügung steht. In Zukunft
wird sich daher die Zusammenarbeit des NKR mit dem Bundesrat verstärken.

2.5	

Durch BMF-Schreiben verursachte
Bürokratiekosten

Trotz der allgemeinen Akzeptanz des Ex-ante Verfahrens werden noch nicht alle rechtlichen
Regelungen, die Auswirkungen auf Bürokratiekosten haben, einbezogen. Das BMF weist Bürokratiekosten von BMF-Schreiben nicht aus, obwohl diese deutliche bürokratische Belastungen
für Steuerpflichtige hervorrufen können.
BMF-Schreiben sind Verwaltungsvorschriften, die Steuergesetze und die durch sie begründete
Informationspflichten auslegen. Sie richten sich an die Finanzbehörden der Länder und sollen
einen einheitlichen Steuervollzug sicherstellen. Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürger
sind allerdings gleichwohl über die Steuerverwaltung faktisch an die Inhalte gebunden, wenn
die Schreiben Sachverhalte regeln, die sich auf steuerliche Informationspflichten beziehen.
Der NKR kann gemäß § 4 Absatz 1 Nummer 3 NKR-Gesetz die Entwürfe nachrangiger Rechtsund Verwaltungsvorschriften auf die Einhaltung der Grundsätze der standardisierten Bürokratiekostenmessung überprüfen. Hierzu gehören nach Sinn und Zweck auch die BMF-Schreiben.
Das BMF beteiligt den NKR bei der Erstellung von BMF-Schreiben bislang nicht. Es weist darauf
hin, dass die Bürokratiekosten durch die den BMF-Schreiben zugrunde liegenden Gesetze verursacht werden und dass BMF-Schreiben keine zusätzlichen Belastungen hervorrufen können.
Im Übrigen würden die Bürokratiekosten bei der Bestandsmessung zwei Jahre nach Inkrafttreten neuer steuerrechtlicher Regelungen gemessen. Das BMF hat zur Klärung der unterschiedlichen Auffassungen drei bestehende BMF-Schreiben auf Bürokratiekosten hin untersucht
und mit dem NKR diskutiert. Dabei konnte jedoch bislang noch keine Übereinkunft über die
Einschätzung der Sachverhalte für das Ex-ante-Verfahren wie für ein für alle Beteiligten wenig
arbeitsaufwendiges künftiges Verfahren gefunden werden. Insbesondere ist den Argumenten des BMF entgegenzuhalten, dass Änderungen bei Informationspflichten von schon länger geltendem Steuerrecht bei einer routinemäßigen Bestandsmessung nach zwei Jahren gar
nicht erfasst und – schwerwiegender noch – Optionen der Belastungsminimierungen durch
Bürokratiekosten im Zweifel nicht hinreichend bei der Koordinierung in den hier tätigen BundLänder-Gremien berücksichtigt würden. Die Gesetzesfolgenabschätzung ist deshalb im Bereich des Steuerrechts nicht so vollständig wirksam wie in anderen Rechtsbereichen.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Unabhängig von diesem Sach- und Streitstand schreibt sich die Bundesregierung in der Abbaubilanz rund 421 Millionen Euro für die Aufhebung von 2.500 BMF-Schreiben als Entlastung
der Wirtschaft gut. Das BMF dokumentiert durch diese Gutschrift selbst, dass BMF-Schreiben
Einfluss auf Bürokratiekosten haben, und bestätigt somit die Position des NKR. Der Rat wird
daher auf dieser Basis seine Gespräche mit dem BMF fortsetzen.
BMF-Schreiben zur „E-Bilanz“

Der Entwurf des BMF-Schreibens zur E-Bilanz ist ein anschaulicher Beleg dafür, dass BMF-Schreiben maßgeblich Einfluss auf Bürokratiekosten von Bürgerinnen und Bürgern, Wirtschaft und Verwaltung haben
können. Die E-Bilanz ist ein amtlich vorgeschriebener Datensatz, der die Inhalte einer Bilanz nach dem
Handelsgesetzbuch und entsprechende für das Steuerrecht erforderliche Überleitungsrechnungen enthält. Sie beruht auf dem Steuerbürokratieabbaugesetz aus dem Jahr 2008. Dieses sieht nach dem Motto
„Elektronik statt Papier“ vor, dass Unternehmen ihre Bilanzen sowie Gewinn- und Verlustrechnungen
künftig mittels Datenfernübertragung an die Finanzämter übermitteln. Die Begründung des Gesetzentwurfs ging davon aus, dass hierdurch – nach einem einem einmaligen Umstellungsaufwand - die jährlichen Bürokratiekosten der Unternehmen um rund 15 Millionen Euro verringert werden.
Die elektronisch übermittelten Daten will die Finanzverwaltung durch ein noch zu entwickelndes Risikomanagementsystem prüfen. So sollen Erkenntnisse über mögliche Prüfungsschwerpunkte gewonnen
werden.
Das Ressort hat im August 2010 einen Entwurf des BMF-Schreibens veröffentlicht, mit dem das allgemeine Datenschema der E-Bilanz als amtlich vorgeschriebener Datensatz festgelegt werden soll. In diesem
Datenschema sind bestimmte Positionen mit besonderen Kennzeichnungen versehen. Hierzu zählt insbesondere die Bezeichnung als „Muss-Feld“. Die derart bezeichneten Felder stellen den Mindestumfang
des amtlich vorgeschriebenen Datensatzes dar. Der Entwurf des Schreibens enthält zahlreiche MussFelder, deren Befüllen Auswirkungen auf den Buchungsaufwand in den Unternehmen haben würde. Im
Juni 2011 hat das BMF den Entwurf auf Basis eines Pilotversuchs aktualisiert. Dabei wurden verschiedene
Auffangpositionen eingefügt.
Der NKR bittet das Ressort, die Pflichten der E-Bilanz auf das erforderliche Mindestmaß zu beschränken
und dies auch technisch zu garantieren. In jedem Fall sollte das Ressort zur besseren Akzeptanz und
zur Konsistenz des Verfahrens ein Gesamtkonzept vorlegen, das den Mehrwert der E-Bilanz für alle Unternehmen aufzeigt. Es ist zwar sehr zu begrüßen, dass das Ressort bereits das Institut der „zeitnahen
Betriebsprüfung“ eingeführt und ein Projekt zur Harmonisierung und Verkürzung von Aufbewahrungsfristen initiiert hat. Noch nicht ausreichend kommuniziert hat das Ressort jedoch, in welchem Zusammenhang diese Maßnahmen mit der E-Bilanz stehen.

31

32

Fünf Jahre Bürokratieabbau

2.6	

Erfahrungen mit dem Ex-ante-Verfahren

Die Qualität der von der Bundesregierung ausgearbeiteten Gesetzentwürfe hat sich seit Beginn des Ex-ante-Verfahrens deutlich verbessert. Es besteht größere Transparenz über die Gesetzesfolgen, wodurch die Entscheidungsträger besser beurteilen können, ob Belastungen in
einem angemessenen Verhältnis zu den gesetzten politischen Zielen stehen.
Hierzu hat auch die institutionelle Verankerung des NKR als unabhängiges Beratungsorgan
beigetragen. Der Rat ist inzwischen fester Bestandteil im Prozess der Gesetzgebung. Er wird
bei jedem neuen Regelungsvorhaben in die Ressortabstimmung wie ein Bundesministerium
einbezogen. Dadurch kann er schon zu einem sehr frühen Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens auf Defizite bei der Ermittlung oder Darstellung der Bürokratiekosten hinweisen. Zielführend ist auch der so genannte „depolitisierte Ansatz“, das heißt, das jeweilige politische Ziel
der Regelung ist nicht Gegenstand der Prüfung des NKR. Dieser Ansatz ist maßgebliche Voraussetzung für die Akzeptanz seiner Stellungnahmen. Im Zusammenwirken mit den Ressorts
konnten so wichtige Impulse zur Verbesserung der Qualität von Regelungsvorhaben gegeben
werden.
Aus den geprüften Regelungsvorhaben lassen sich folgende Handlungsempfehlungen
ableiten:
Viele Entlastungsmaßnahmen basieren auf der Einführung elektronischer Melde- und Antragsverfahren. Häufig geht mit dieser Umstellung keine Überprüfung und Vereinfachung des
zugrunde liegenden materiellen Rechts einher. Eine solche wäre aber in vielen Fällen geboten,
um die vorhandenen Abbaupotentiale vollständig auszuschöpfen.
Darüber hinaus verlangen viele elektronische Verfahren zum Beispiel wegen des Schriftformerfordernisses oder aus datenschutzrechtlichen Gründen den Einsatz einer qualifizierten
elektronischen Signatur. Diese ist jedoch unter anderem wegen der damit verbundenen Kosten nur wenig verbreitet. Damit stellt sie eine erhebliche Hürde dar, die Bürokratieabbau in der
Praxis vereitelt. Dies hat sich anschaulich bei der Einführung des ELENA-Verfahrens gezeigt.
Der NKR fordert die Bundesregierung auf, die rechtlichen Grundlagen daraufhin zu überprüfen, inwieweit auf die qualifizierte Signatur verzichtet werden kann. Die Erleichterung der elektronischen Rechnungsstellung, für die der Rat sich frühzeitig eingesetzt hatte, zeigt, welches
Vereinfachungspotential hier gegeben ist.
Als wichtiges Instrument zur Senkung bürokratischer Belastungen hat sich zudem die Anhebung und Harmonisierung von Schwellenwerten in verwandten Rechtsgebieten erwiesen.
Auch wenn bereits erhebliche Erfolge – zum Beispiel bei Buchführungs- und Bilanzierungspflichten – erzielt werden konnten, sieht der NKR hier noch weiteres Potential, zum Beispiel
bei der einheitlichen Behandlung von Sonn- und Feiertagszuschlägen im Lohnsteuer- und
Sozialversicherungsbeitragsrecht.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Darüber hinaus sollte die bereits in der Koalitionsvereinbarung festgelegte Absicht, Verpflichtungen des Handels-, Steuer-, Arbeits- und Sozialrechts rechtsbereichsübergreifend zu harmonisieren (zum Beispiel durch Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs) zügig umgesetzt
werden. Gerade mit Blick auf die damit verbundenen Schwierigkeiten und Herausforderungen
fordert der Rat die Bundesregierung auf, hierzu möglichst bald ein Gesamtkonzept zu erarbeiten.
Die verstärkte Nutzung von Pauschalen statt „spitzer“ Berechnungen bietet ebenfalls Vereinfachungsmöglichkeiten. Für die Antragsteller entfallen die entsprechenden Nachweispflichten,
für die Verwaltung aufwendige Berechnungen, was wiederum die Bearbeitungszeit verkürzt.
Ein Beispiel hierfür ist die Einführung eines pauschalen Mietzuschusses im BAföG-Verfahren.
Bei Kontrollen sollte grundsätzlich eine statistisch abgesicherte Stichprobe einer vollständigen Überprüfung aller Fälle vorgezogen werden. Der Rat hatte dies mehrfach, zum Beispiel
beim Gesetz zur Neuregelung des Schornsteinfegerwesens, angemahnt.
Vereinfachungen können auch durch die Einführung von Anzeige- statt Antragsverfahren erreicht werden. Ferner sollte das Instrument der Genehmigungsfiktion, bei der eine Genehmigung nach Ablauf einer gewissen Frist als erteilt gilt, stärker in den Blick genommen werden.
Letzteres senkt zwar nicht die Bürokratiekosten, wirkt sich jedoch positiv auf die Verfahrensdauer aus.
Handlungsbedarf sieht der Rat insbesondere bei der ressortübergreifenden Koordinierung
größerer eGovernment-Projekte. So hat sich zum Beispiel im Rahmen der Umsetzung des ELENA-Verfahrens, das auf Basis der qualifizierten elektronischen Signatur unter Federführung
des BMWi entwickelt wurde, gezeigt, dass der zur gleichen Zeit vom BMI projektierte neue
elektronische Personalausweis (nPA) nicht berücksichtigt wurde. Ein gutes Beispiel ist hingegen die Nutzung des nPA beim elektronischen Auskunftsverfahren des Verkehrszentralregisters in Flensburg (siehe Kapitel II.3.3.1, Seite 42).

33

34

Fünf Jahre Bürokratieabbau

3.	

Bestand effektiv reduzieren

3.1	

Bestandsmessung

Voraussetzung für die Reduzierung der Bürokratiekosten ist die genaue Kenntnis der Belastung. Deshalb hat die Bundesregierung das StBA beauftragt, die Bürokratiekosten des gesamten Bundesrechts zu messen.
Stichtag für die Ermittlung des Bestands war der 30. September 2006. Die Messung der Informationspflichten der Wirtschaft wurde bis Ende 2008 durchgeführt. Dabei wurde für insgesamt 9.199 Informationspflichten4 eine Belastung von rund 50 Milliarden Euro ermittelt.
Der Rat hat diese Messung in den vergangenen Jahren kritisch begleitet. Er stand hierzu laufend im Dialog mit dem StBA, den Ressorts sowie den Vertretern der Wirtschaft. Im Rahmen
dieses Dialogs ist es gelungen, die wesentlichen Lücken zu schließen. Diese hatten häufig ihre
Ursache in methodischen Abgrenzungsfragen. So war zum Beispiel zu klären, wie vorvertragliche und vertragliche Informationspflichten zu behandeln sind. Mittlerweile sind diese methodischen Fragen geklärt.
Der NKR hatte in der Vergangenheit darauf hingewiesen, dass die Bürokratiekosten, die für die
Erklärung der der Wirtschaft zuzurechnenden unternehmerischen Einkünfte im Einkommensteuerrecht von Personengesellschaften, Einzelkaufleuten, Selbstständigen, Landwirten sowie für Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung entstehen, in der Bestandsmessung nicht
vollständig und z.T. auch nicht angemessen berücksichtigt worden sind. Die Lücke soll nun
zeitnah geschlossen werden, indem zunächst zutreffende Fallzahlen durch Auswertung der
Einkommensteuerstatistik und Befragung der Finanzverwaltung erhoben werden. In einem
zweiten Schritt müssen entsprechende Zeitansätze durch Befragung von Unternehmen ermittelt werden. Der NKR hat hierzu Gespräche mit dem BMF und dem StBA geführt. Das Ressort
hat zugesagt, nicht plausible Fallzahlen beziehungsweise Zeitansätze nachmessen zu lassen.
Nach Auffassung des NKR ist es möglich, dass darüber hinaus weitere Informationspflichten
nacherhoben werden müssen. Gleichwohl ist er zuversichtlich, dass die Bestandsmessung der
Informationspflichten durch die Nachmessung innerhalb der kommenden Monate endgültig
abgeschlossen werden kann.
In der Bestandsmessung sind die bürokratischen Belastungen, die aus unmittelbar geltenden
EU-Verordnungen resultieren, nicht berücksichtigt, da es sich bei diesen nicht um Bundesrecht
handelt und man davon ausging, dass sie im Rahmen des Aktionsprogramms der EU-Kommission gemessen würden. Dies ist aber nur bedingt der Fall, da die Messung auf EU-Ebene nur
ausgewählte Rechtsbereiche erfasst. Der Rat hält es vor diesem Hintergrund nach wie vor für
4	 Siehe Bericht der Bundesregierung 2009, Seite 6. Die Differenz zu der ursprünglich gemeldeten Anzahl der
Informationspflichten (10.900) erklärt sich durch die Bereinigung von Doppelmeldungen sowie Informationspflichten aus EU-Verordnungen, die nicht Gegenstand des Regierungsprogramms sind.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
wichtig, auch die Belastungen durch unmittelbar geltendes EU-Recht zu quantifizieren, weil
nur so ein vollständiges Bild der bürokratischen Belastungen der Bürgerinnen und Bürger sowie der Wirtschaft entsteht. Ferner stellen diese Informationen über bestehende Belastungen
aus EU-Verordnungen die notwendige Grundlage dar, um bei entsprechenden Änderungsvorschlägen der Kommission auf Lösungen mit möglichst geringem Aufwand hinwirken zu
können.
Mit der Bestandsmessung sind die Grundlagen geschaffen worden, um die Belastung der Wirtschaft durch Informationspflichten realitätsnah abzubilden und erstmals kostenmäßig zu beziffern. Es hat sich gezeigt, dass die Bürokratiekosten auch in Deutschland volkswirtschaftliche
Relevanz haben und die Unternehmen zum Teil erheblich belasten.
Die anfänglichen Bedenken, eine Messung durch eine staatliche Stelle könne die Objektivität
der Ergebnisse beeinflussen, haben sich nicht bestätigt. Zum einen verfügt das StBA über eine
sehr gute Fachkompetenz. Zum anderen wurden die Ergebnisse nicht nur mit den Ressorts,
sondern auch mit den betroffenen Wirtschaftsverbänden rückgekoppelt. Ein weiterer Vorteil
dieses Ansatzes liegt darin, dass das aufgebaute Fachwissen nach Abschluss der Messung
auch weiterhin zur Verfügung steht und zum Beispiel bei der Ex-ante-Abschätzung neuer Regelungsvorhaben genutzt werden kann.

3.2	

Abbauprogramm der Bundesregierung

Die Bundesregierung hat ihr Ziel, bis 2011 ein Viertel der bestehenden Bürokratiekosten der
Wirtschaft zu senken, inzwischen fast erreicht. Ausgehend von einer Gesamtbelastung in Höhe
von rund 50 Milliarden Euro müsste sie die Unternehmen um insgesamt rund 12,5 Milliarden
Euro entlasten. Bisher wurden Abbaumaßnahmen mit einem Volumen von 11,1 Milliarden
Euro (rund 22,2 Prozent)5 auf den Weg gebracht.
Schon in der Vergangenheit hat es verschiedene Initiativen gegeben, die einen Abbau bürokratischer Belastungen zum Ziel hatten. Diese Initiativen hatten letztlich keinen nachhaltigen
Erfolg, weil sie über keine allgemein anerkannte Methodik zur Quantifizierung bürokratischer
Belastungen verfügten und meist als punktuelle, auf einzelne Rechtsbereiche beschränkte
Maßnahmen angelegt waren. Im Gegensatz dazu beinhaltet das Regierungsprogramm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ einen durchgängigen Politikansatz, der nicht in
zeitlicher oder inhaltlicher Hinsicht begrenzt ist, sondern unbefristet und für alle Politikbereiche gleichermaßen gilt. Darüber hinaus werden die Abbaumaßnahmen erstmals systematisch
quantifiziert, was zu einer stärkeren Wahrnehmung beiträgt.
Die in der Anlage IV.5 aufgeführten Beispiele belegen anschaulich, dass die Bundesregierung
mit ihrem Programm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ durchaus Vorzeigbares erreicht hat.
5	 Stand15. September 2011.

35

36

Fünf Jahre Bürokratieabbau

3.2.1	 Spürbarer Bürokratieabbau
Der Erfolg des Regierungsprogramms „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ hängt
maßgeblich davon ab, dass die Entlastungen in den Unternehmen auch wahrgenommen werden. Deshalb war dem NKR die Spürbarkeit von Entlastungsmaßnahmen der Bundesregierung schon immer ein besonderes Anliegen. Wie die oben genannten Beispiele zeigen, hat
die Bundesregierung in Sachen Bürokratieabbau bereits erhebliche Anstrengungen unternommen. Nach Einschätzung des NKR werden diese bei den Adressaten vor Ort jedoch häufig
noch nicht im beabsichtigten Maße spürbar. Hierfür gibt es verschiedene Ursachen.

3.2.1.1	 Ursachen der geringen Wahrnehmung
»»

	Umsetzungsstand der Entlastungsmaßnahmen
Insgesamt hat die Bundesregierung etwa 250 Einzelmaßnahmen mit einem Entlastungsvolumen von 10,5 Mrd. Euro umgesetzt (Maßnahmen, die bereits vom Kabinett
verabschiedet worden sind). Das heißt jedoch nicht, dass diese Maßnahmen bereits
bei den Adressaten wirksam geworden sind. So befindet sich die größte Entlastungsmaßnahme des Programms, die Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung (siehe Kapitel II.2.2, Seite 27), derzeit noch im parlamentarischen Verfahren.
Spürbar kann die Maßnahme erst mit Inkrafttreten des Gesetzes und der Anwendung der neuen Regelung werden.

»»

	Fehlende Umsetzung von Vereinfachungsmaßnahmen
Ein weiteres Problem stellt die in Teilen fehlende Umsetzung von Vereinfachungsmaßnahmen durch die Vollzugsbehörden vor Ort dar. So wurde im vergangenen Jahr
das Vergabeverfahren für Liefer- und Dienstleistungen wesentlich vereinfacht. Bisher
war – nach den Vorgaben der Verdingungsordnung für Lieferungen und Dienstleistungen (VOB) – die Erbringung sämtlicher Nachweise und die Prüfung der Eignung
für Unternehmen und Vergabestellen ein aufwändiger Prozess. Nun sollen öffentliche Auftraggeber im Regelfall Eigenerklärungen statt offizieller Nachweise fordern.
Dies kann die Wirtschaft um jährlich 265 Millionen Euro entlasten.
Dies setzt jedoch voraus, dass Vergabestellen die Vorgaben in der Praxis auch konsequent anwenden. Der Rat hat Anhaltspunkte dafür, dass die Vergabestellen weiterhin
die wesentlich umfangreicheren Nachweise fordern. Empirische Untersuchungen
hierzu liegen bisher noch nicht vor. Das BMWi führt eine entsprechende Evaluierung
durch, deren Ergebnisse voraussichtlich Mitte nächsten Jahres verfügbar sein werden.

»»

Branchenspezifische Belastungen
Bereits 2007 hat der NKR eine Untersuchung zu den bürokratischen Belastungen in

Fünf Jahre Bürokratieabbau
sechs Unternehmen durchgeführt.6 Wesentliche Schlussfolgerung dieser Untersuchung war, dass mit der Erreichung des gesamtwirtschaftlichen Abbauziels von 25
Prozent nicht zwangsläufig eine Entlastung der Unternehmen spürbar wird. Denn 90
Prozent der bundesrechtlichen Informationspflichten betreffen einzelne Wirtschaftsbranchen und damit nur eine beschränkte Zahl von Unternehmen. Diese branchenspezifischen Informationspflichten sind in der Regel gesamtwirtschaftlich nicht
besonders relevant, können jedoch für einzelne Unternehmen eine erhebliche Belastung darstellen. Branchenspezifische Entlastungsmaßnahmen können daher einen
wichtigen Beitrag zur Spürbarkeit des Regierungsprogramms leisten. Der NKR hatte
daraufhin der Bundesregierung empfohlen, bei der Ausarbeitung ihrer Gesamtstrategie nicht nur die gesamtwirtschaftlichen Effekte zu berücksichtigen, sondern daneben verstärkt branchenspezifische Belastungen mit zu berücksichtigen.7
Die Bundesregierung hat diesen Ansatz aufgegriffen. Das BMWi hat hierzu drei
Forschungsprojekte zur systematischen Untersuchung branchenspezifischer Bürokratiekosten in den Bereichen Post und Telekommunikation, Automobil- sowie
Energiewirtschaft durchgeführt. Dabei hat sich gezeigt, dass branchenspezifische
Belastungen unterschiedlich stark relevant sind. Während im Bereich von Post und
Telekommunikation sowie der Automobilindustrie bürokratische Belastungen überwiegend aus branchenübergreifenden Informationspflichten resultieren, sind im
Energiesektor verstärkt branchenspezifische Belastungen von Bedeutung.

6	 Die Studie „Bürokratische Belastungen einzelner Unternehmen – Analyse der Bestandsmessung hinsichtlich
der Breitenwirkung und mikroökonomischen Relevanz von Informationspflichten in sechs konkreten Unternehmen“, Mai 2008, steht als Download unter www.normenkontrollrat.de zur Verfügung.
7	 Siehe NKR-Jahresbericht 2008, Empfehlungen Seite 12.

37

38

Fünf Jahre Bürokratieabbau

Beispiel

Branchenspezifische Belastungen im Energiesektor

Das BMWi hat in einem Forschungsprojekt Möglichkeiten und Grenzen einer Verbesserung der
Wettbewerbssituation der Energiewirtschaft durch Abbau von branchenspezifischen Kosten aus
Informationspflichten untersucht. Dabei wurde deutlich, dass die Bürokratiekosten der Energiewirtschaft maßgeblich durch branchenspezifische Informationspflichten bestimmt werden. So
führt die Bundesnetzagentur (BNetzA) gemäß § 35 Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) ein jährliches Monitoring für den Energiemarkt durch. Im Zuge dessen sind die Energieunternehmen verpflichtet, einen umfangreichen Fragebogen auszufüllen (im Durchschnitt rund 30 Seiten). Der
administrative Aufwand, der durch die jährliche Berichterstattung entsteht, wird von den betroffenen Energieunternehmen als große bürokratische Belastung wahrgenommen.
Der NKR hat hierzu in den vergangenen Monaten Gespräche sowohl mit Vertretern der Energiewirtschaft als auch der BNetzA geführt. Dabei ist deutlich geworden, dass eine wesentliche Ursache für die hohe bürokratische Belastung die jährlichen Änderungen bei den auszufüllenden
Fragebögen darstellen. Diese können vor dem Hintergrund immer wieder neuer Anforderungen
an die Markttransparenz auch zukünftig nicht ausgeschlossen werden. Es ist daher schwierig, ein
konstantes und bürokratiearmes Verfahren zu etablieren.
Gleichwohl begrüßt der NKR, dass die BNetzA vor der jährlichen Erhebung eine Konsultation
durchführt, in der Unternehmen die Möglichkeit haben, zur geplanten Datenabfrage Stellung zu
nehmen. Zudem entwickelt die BNetzA gegenwärtig ein Web-Portal, um das Verfahren ab 2012
anwenderfreundlicher zu gestalten.
Mit dem WEB-Portal „Monitoring-Energie“ wird es möglich sein, den Abfrageprozess so weit wie
möglich zu automatisieren. Zudem soll durch den Einsatz der Webformular-Technologie der Datentransfer sowohl für die BNetzA als auch für Unternehmen optimiert werden. Die Unternehmen
werden dabei zukünftig durch ein eindeutig identifizierbares Login den direkten Zugang zum
Web-Portal mit den bereitgestellten Fragebögen haben. Sie erhalten somit die Möglichkeit, die
für sie relevanten Fragebögen selbst auszuwählen und Ihre Eingaben in die Fragebögen über den
gesamten Zeitraum der Datenerhebung beziehungsweise bis zur endgültigen Freigabe (durch
das Unternehmen) eigenverantwortlich zu ändern. Weiterhin wird die Datenintegrität durch automatische Plausibilitätsprüfungen gewährleistet.
Der Rat empfiehlt der Bundesregierung, nach der Anlaufphase des neuen Web-Portal-Verfahrens
dessen Wirkung im Blick auf den gewünschten Bürokratieabbau zeitnah zu evaluieren.

Wichtige Impulse für branchenspezifische Entlastungen können auch aus der Wirtschaft kommen. So hat zum Beispiel der Verband der Chemischen Industrie (VCI) im
August 20098 auf Grundlage der Daten aus der Bestandsmessung die bürokratischen
Belastungen von Unternehmen der chemischen Industrie untersucht. Dabei hat sich
gezeigt, dass wesentliche Belastungen der chemischen Industrie ihren Ursprung in
europäischen Regelungen haben. Daher hat der NKR gemeinsam mit dem BMU und
dem VCI ein Projekt zur Vereinfachung des Meldeverfahren im Rahmen der REACHVerordnung initiiert.

8	 Prof. Dr. Günther Schulze (2009): VCI-Studie, Bürokratie- und Regulierungskosten in der chemischen Industrie.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
»»

Definition der Bürokratiekosten
Das Programm der Bundesregierung beschränkt sich auf den Abbau von Kosten
aus Informationspflichten. Allgemein wird der Begriff „Bürokratie“ jedoch von den
Betroffenen wesentlich weiter ausgelegt. Wird zum Beispiel ein Antragsformular
oder eine Meldung vereinfacht, dann können diese Entlastungen gegebenenfalls
unter Spürbarkeitsgesichtspunkten kaum ins Gewicht fallen, wenn Verfahrensdauer oder inhaltliche Anforderungen für die Erteilung einer Genehmigung wesentlich
belastender sind. Es war daher folgerichtig, das Regierungsprogramm in dieser Legislaturperiode auf den gesamten Erfüllungsaufwand auszuweiten. Damit können
bürokratische Belastungen so überprüft werden, wie sie von den Betroffenen auch
wahrgenommen werden.

»»

Wahrnehmung zeitlich zurückliegender Entlastungsmaßnahmen
Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass Maßnahmen, deren Inkrafttreten bereits
länger zurückliegt, von den Unternehmen häufig kaum noch als Entlastung wahrgenommen werden. So haben die Schaffung eines automatisierten Melde- und
Beitragsverfahrens für die Sozialversicherung sowie der Verzicht auf Papierbescheinigungen im Meldeverfahren zu erheblichen Erleichterungen für die Arbeitgeber
geführt. Die Bundesregierung beziffert das Gesamtentlastungsvolumen auf rund
800 Millionen Euro pro Jahr. Die Maßnahmen sind allerdings bereits 2006 in Kraft
getreten und dürften damit nur noch bedingt von den Unternehmen als Entlastung
wahrgenommen werden.

»»

	Zusätzliche belastende Maßnahmen
Die Wahrnehmung von Entlastungsmaßnahmen kann durch gleichzeitig neugeschaffene Belastungen beeinträchtigt werden. Diese Belastungen können sowohl
durch Informationspflichten, als auch durch neue inhaltliche Pflichten (so genannter
Erfüllungsaufwand) geschaffen werden. Darüber hinaus können sie auch auf internationalen und EU-rechtlichen Vorgaben beruhen (zum Beispiel REACH-Verordnung,
siehe Kapitel II.3.6.4, Seite 57).

»»

	Umstellungskosten
Jede Rechtsänderung führt bei den Betroffenen zunächst zu einem bürokratischem
Mehraufwand, insbesondere durch die erforderliche Einarbeitung. Dieser Aufwand
tritt verstärkt bei rückwirkenden Änderungen auf. Zudem ist häufig eine Umstellung
von IT-Systemen oder Geschäftsprozessen erforderlich. Diese Belastungen können
dazu führen, dass die Betroffenen den eigentlichen Entlastungseffekt zunächst nicht
oder erst sehr viel später wahrnehmen.
Ein Beispiel hierfür ist die Umsetzung des Gesetzes über das Verfahren des elektronischen Entgeltnachweises (ELENA-Verfahren). Seit 1. Januar 2010 sind Unternehmen verpflichtet, alle Daten, die für Entgeltbescheinigungen im Zusammenhang mit

39

40

Fünf Jahre Bürokratieabbau
der Gewährung von Arbeitslosengeld I, Elterngeld und Wohngeld erforderlich sind,
elektronisch an eine zentrale Speicherstelle zu melden. Ab 2012 sollten dadurch die
bisherigen Papierbescheinigungen ersetzt werden, was zu einer Entlastung der Arbeitgeber in Höhe von gut 90 Millionen Euro pro Jahr führen sollte. Derzeit müssen
die Arbeitgeber jedoch sowohl elektronisch melden als auch Papierbescheinigungen ausfüllen, was doppelten Aufwand zur Folge hat. Dies wiegt unter Spürbarkeitsgesichtspunkten schwerer, als die erwartete künftige Entlastung.
Wenn nunmehr die Bundesregierung das Verfahren einstellt, waren die von der Wirtschaft getätigten Investitionen zur Einführung der elektronischen Meldungen umsonst, was darüber hinaus einen erheblichen Vertrauensschaden zur Folge haben
wird.
»»

Häufige Rechtsänderungen
Der geschilderte Umstellungsaufwand wird als besonders belastend empfunden,
wenn das zugrunde liegende Recht in kurzen Abständen geändert wird. Dies gilt insbesondere für Aufwand, der bei der erforderlichen Anpassung komplexer IT-Verfahren, zum Beispiel im Bereich des Finanzmarkts sowie des Steuer- und Sozialversicherungsrechts, anfällt. Das kann dazu führen, dass die Akzeptanz selbst entlastender
Maßnahmen erheblich beeinträchtigt wird und es zunehmend schwieriger wird, die
Betroffenen zur Mitwirkung zu gewinnen.

»»

	Externe Dienstleister
Häufig übertragen Unternehmen die Erfüllung von Informationspflichten auf externe Dienstleister (zum Beispiel Steuerberater, Rechenzentren). Entlastungen treten in
diesen Fällen unmittelbar bei den Dienstleistern ein. Sie werden nur dann für die
Unternehmen spürbar, wenn sich das Entgelt für die Dienstleistung entsprechend
reduziert.

»»

Erfüllung der Verpflichtung aus anderen Gründen
Die Aufhebung einer gesetzlichen Verpflichtung kann sich für den Adressaten auch
dann nicht spürbar auswirken, wenn die Beibehaltung aus anderen Gründen im Interesse des Unternehmens liegt. So verlangen Banken des Öfteren bei der Kreditvergabe an Unternehmen die Vorlage einer Bilanz, auch wenn eine solche nach den durch
das Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz geänderten Vorschriften des Handelsrechts,
insbesondere für kleine Handwerksunternehmen, nicht mehr erforderlich ist. Auch
kann die Erstellung einer Bilanz im eigenen kaufmännischen Interesse des Unternehmens liegen.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
3.2.1.2	 Empfehlungen zur Verbesserung der Spürbarkeit
Zusammenfassend ist festzustellen, dass das Programm der Bundesregierung in der Wirtschaft
noch nicht ausreichend angekommen ist. Betroffene nehmen positive Veränderungen weniger wahr, als belastende Maßnahmen.
Zudem sind einige Entlastungsmaßnahmen noch nicht in Kraft getreten. Darüber hinaus
hängt deren Spürbarkeit von der Umsetzung durch die jeweiligen Vollzugsbehörden ab. Die
Bundesregierung sollte in den jeweiligen Gremien und Arbeitsgruppen gemeinsam mit den
Bundesländern auf eine konsequente Anwendung achten. Weiterhin ist eine verbesserte Kommunikation der Maßnahmen und eine stärkere Einbeziehung der Medien erforderlich, um
die Akzeptanz von Umstellungskosten zu verbessern und erzielte Erfolge präsent zu halten.
Gleichzeitig ist zwingend darauf zu achten, den jeweiligen Umstellungsaufwand so gering wie
möglich zu halten und unterjährige sowie rückwirkende Rechtsänderungen zu vermeiden. Es
kommt also auf das Gesamtmanagement des Bürokratieabbaus an, dessen Erfolg davon abhängt, dass sich alle Beteiligten hierbei engagieren.

3.3	

Bürgerinnen und Bürger

Die Entlastung der Bürger von unnötiger Bürokratie ist eine wichtige gesamtgesellschaftliche
Aufgabe. Auch wenn das Programm der Bundesregierung sich internationalen Vorbildern folgend zunächst auf die Entlastung der Wirtschaft konzentriert hat, hat der Rat wiederholt empfohlen, auch die Anliegen der Bürgerinnen und Bürger stärker in den Blick zu nehmen und ein
entsprechendes Gesamtkonzept zu entwickeln. Insbesondere ist es erforderlich,
-	

bei neuen Regelungsvorhaben den gesamten bürokratischen Aufwand für Bürgerinnen und Bürger möglichst gering zu halten (Ex-ante-Verfahren) und zusätzlich

-	

bei bestehenden Regelungen Entlastungspotenziale zu erschließen (Reduzierung
des Bestands).

Bisher haben die vom NKR initiierten „Einfacher zu…“-Projekte im Vordergrund gestanden
(siehe Kapitel II.3.4.1ff., Seite 44ff.). In Zukunft wird es verstärkt darum gehen, besondere Lebenslagen von Bürgerinnen und Bürgern hinsichtlich der damit verbundenen Bürokratiebelastungen zu überprüfen. Die Bundesregierung hat diesbezüglich erste Projekte auf den Weg
gebracht. Diese beziehen sich auf Antragsverfahren für Pflegebedürftige oder chronisch kranke Menschen sowie für Familien und Alleinerziehende.
Bei der Umsetzung der Projekte ist auch darauf zu achten, dass Entlastungen der Bürger nicht
zu Lasten der Verwaltung oder der Wirtschaft gehen.

41

42

Fünf Jahre Bürokratieabbau

3.3.1	 Ex-ante-Verfahren
Der NKR prüft seit Januar 2009 alle neue Gesetzesvorhaben auf die bürokratischen Belastungen der Bürgerinnen und Bürger aus bundesrechtlichen Informationspflichten. Seit Beginn
des Verfahrens hat er 110 Regelungsvorhaben mit entsprechenden Informationspflichten
geprüft (Stand: September 2011). Er hat hierbei festgestellt, dass die Bundesregierung bei
neuen Regelungsvorhaben zunehmend darauf achtet, solche bürokratischen Belastungen zu
vermeiden. So standen beispielsweise der Regelungsentwurf zur Einführung einer Familienpflegezeit sowie das GKV-Finanzierungsgesetz, durch das unter anderem der Sozialausgleich
eingeführt wurde, unter der politischen Vorgabe, ein antragsloses Verfahren zu gewährleisten.
Auch wenn der Rat beide Regelungsvorhaben wegen der damit verbundenen Belastung der
Wirtschaft durchaus kritisch beurteilt hat, so erkennt er doch an, dass die Belange der Bürgerinnen und Bürger besonders berücksichtigt worden sind.
Beispiel

Bürgerfreundliche Vereinfachungen aus dem Bereich des Bundesministeriums
für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung

»» Eine Vereinfachung im Kraftfahrzeugbereich erfolgt durch Aufhebung der doppelten Meldepflicht bei einer Fahrzeugveräußerung. Nunmehr ist die Mitteilung für den Verkäufer entbehrlich,
sofern der Käufer seiner gesetzlichen Mitteilungspflicht nachkommt, was durch die Ummeldung
des Kraftfahrzeugs in der Regel erfolgt.
»» D
	 urch die Möglichkeit, Anträge auf Auskunft aus dem Verkehrszentralregister in Flensburg nunmehr auch elektronisch stellen zu können, wurde eine bürgernahe Vereinfachung eingeführt.
Durch das Online-Verfahren wurde zugleich eine konkrete Anwendungsmöglichkeit für den neuen Personalausweis (elektronischer Identitätsnachweis) im Bereich der Verkehrsverwaltung geschaffen.
»» I	 m Baurecht werden die städtebaurechtlichen Genehmigungsverfahren in den Bereichen Enteignungsverfahren sowie Stadtumbau- und Erhaltungsgebiete durch Einführung von Genehmigungsfristen und -fiktionen beschleunigt. Die Genehmigungsfrist für die betroffenen Vorhaben
beträgt nunmehr einen Monat, höchstens – bei entsprechender Verlängerung – vier Monate. Neu
ist, dass nach Ablauf der Frist die Genehmigung als erteilt gilt (Fiktion), wenn die Genehmigungsbehörde untätig geblieben ist.
Alle Beispiele zeigen, dass auch kleinere Schritte zur Vereinfachung und zu mehr Bürgernähe führen.

Der Rat begrüßt, dass mit der Änderung des NKR-Gesetzes – entsprechend dem Vorgehen
bei der Darstellung der bürokratischen Belastungen der Wirtschaft – nunmehr auch der die
Bürgerinnen und Bürger betreffende Erfüllungsaufwand bei allen neuen Regelungsvorhaben
ausgewiesen wird. Der Rat geht davon aus, dass das Programm der Bundesregierung dadurch
für Bürgerinnen und Bürger noch spürbarer wird.

Fünf Jahre Bürokratieabbau

3.3.2	 Abbau bestehender Belastungen/„Lebenslagen“Ansatz
Der NKR setzt sich für bürokratiearme Verwaltungsverfahren ein. Die Wahrnehmung der bürokratischen Belastungen hängt bei Bürgerinnen und Bürgern maßgeblich vom Vollzug der bundesrechtlichen Vorschriften durch die Behörden vor Ort ab, da sie häufig persönlich bei Ämtern vorsprechen müssen. Ummeldungen, die Ausstellung von Personalausweisen, Anträge
auf finanzielle Leistungen sollen schnell und unbürokratisch bearbeitet werden. Verbesserungen des Vollzugs (zum Beispiel elektronische Antragsverfahren, Umfang und Verständlichkeit
der Formulare) und der Servicequalität (zum Beispiel Öffnungszeiten, Info-Blätter, Wartezeiten) betreffen meist die Länder und vor allem die Verwaltungen vor Ort, jedoch nur mittelbar
bundesrechtliche Vorgaben.
Um Verwaltungsverfahren für Bürgerinnen und Bürger einfacher zu gestalten, bedarf es daher
einer ganzheitlichen Betrachtungsweise. NKR und Bundesregierung haben mit diesem prozessorientierten Vorgehen in den drei Projekten zum Wohngeld, Elterngeld und StudierendenBAföG erste Erfolge erzielt. Dabei ist es gelungen, konkrete Vereinfachungsmaßnahmen zu
identifizieren, die sowohl die bundesrechtlichen Vorgaben (zum Beispiel Verzicht auf Wohnkostennachweis durch Einführung einer Mietpauschale) als auch den Vollzug in der Behörde
vor Ort betreffen (zum Beispiel elektronische Antragstellung).
Der Rat begrüßt, dass die Bundesregierung diesen Ansatz fortführt. Sie hat sich in ihrem Regierungsprogramm das Ziel gesetzt, unter Beteiligung der verschiedenen Ebenen in den bürgerrelevanten Rechtsbereichen
-	

Steuererklärungen und

-	

Antrag auf gesetzliche Leistungen, insbesondere für Menschen, die pflegebedürftig, chronisch krank oder akut schwer krank sind, sowie für Familien und Alleinerziehende

bis Ende 2011 den messbaren Erfüllungsaufwand darzustellen und Möglichkeiten zur Entlastung aufzuzeigen.9 Es bestehen jedoch Zweifel, ob der geplante Zeitrahmen eingehalten werden kann. Der Rat fordert daher die Bundesregierung auf, ihre Bemühungen zur Umsetzung
der Projekte zu intensivieren. Nur so kann sichergestellt werden, dass das Programm der Bundesregierung zeitgerecht zu praktischen Ergebnissen führt.
Darüber hinaus setzt sich der NKR dafür ein, dass die Möglichkeiten zur elektronischen Antragstellung für Bürgerinnen und Bürger ausgebaut werden. Durch Online-Verfahren kann die Beantragung und Bearbeitung von Leistungen erheblich vereinfacht und verkürzt werden. Dies
führt zu einer echten „Win-Win-Situation“ für Antragsteller und Behörden.
9	 Kabinettbeschluss vom 27. Januar 2010: Eckpunkte zum Bürokratieabbau und zur besseren Rechtsetzung in
der 17. LP.

43

44

Fünf Jahre Bürokratieabbau

3.4	

Länder und Kommunen als Partner

Aus der Untersuchung des Zusammenspiels von Bundesrecht und Vollzug vor Ort können sich
wichtige Ansatzpunkte für bürokratiearme und damit schnellere Verwaltungsverfahren ergeben.
Denn die bürokratischen Belastungen bundesrechtlicher Regelungen hängen – wie bereits
oben dargestellt – auch davon ab, wie Bundesrecht durch die Behörden vor Ort vollzogen
wird. Dabei weicht die Verwaltungspraxis in einzelnen Behörden häufig voneinander ab. Dies
kann zum Beispiel zu unterschiedlich langen Verfahren führen. Hinzu kommt, dass sich die
Bearbeitung von Anträgen durch die Behördenmitarbeiter aufgrund bundesrechtlicher Vorgaben unnötig schwierig gestalten kann.
NKR vor Ort – Dialog mit Vertretern der Region Ostwestfalen-Lippe

In seiner fünfjährigen Amtszeit tagte der NKR zweimal in der Region Ostwestfalen-Lippe. Im direkten Dialog mit Unternehmern und Behördenvertretern wurden aktuelle Fragen des Bürokratieabbaus diskutiert.
Der Austausch mit den Betroffenen vor Ort ist dem NKR ein wichtiges Anliegen. Wenn man die
Belastung von Bürgerinnen und Bürgern sowie der Wirtschaft spürbar reduzieren will, müssen
auch Vollzugsfragen und der Einfluss von Europa- und Landesrecht vor Ort mit einbezogen werden. Dazu ist die Bundesregierung auf die aktive Unterstützung der Betroffenen angewiesen. Die
Region Ostwestfalen-Lippe ist beim Bürokratieabbau seit Jahren besonders engagiert. Der NKR
bleibt auch in Zukunft interessiert, mit engagierten Kommunen und Regionen den Dialog fortzusetzen.

Um Optimierungspotentiale zu identifizieren, hat der NKR zusammen mit Bundesregierung,
Ländern und Kommunen mehrere Projekte durchgeführt – die so genannten „Einfacher zu
…“-Projekte. Diese Projekte haben mittlerweile generelle Vorbildfunktion für Vergleichsstudien nach Art. 91d GG.

3.4.1	 Die „Einfacher zu …“-Projekte – Entlastung für Bürger
und Verwaltung
Um Optimierungspotentiale zu identifizieren, die auch Vereinfachungsmaßnahmen für bundesrechtliche Regelungen umfassen, hat der NKR zusammen mit Bundesregierung und ausgewählten Ländern sowie Vollzugsbehörden in den drei Pilotprojekten„Einfacher zum Wohngeld“,
„Einfacher zum Elterngeld“ und „Einfacher zum Studierenden-BAföG“10 die ebenenübergreifende Betrachtung von Vollzugsprozessen erfolgreich erprobt. Die jeweiligen Dachverbände
10	 Download unter www.normenkontrollrat.de.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
wurden entsprechend mit einbezogen und haben die Projekte aktiv unterstützt.
Mit den Projekten ist es gelungen,
-	

Transparenz zu schaffen über das ebenenübergreifende Zusammenwirken von
Bund, Land und Kommune beim Vollzug von bundesrechtlichen Informationspflichten,

-	

den Aufwand von der Antragstellung bis zur Bewilligung der Leistung zu analysieren,

-	

gute Praxisbeispiele zu identifizieren und

-	

Vereinfachungsmaßnahmen für bundesrechtliche Regelungen zu ermitteln.

Bei allen drei Projekten hat das StBA den Aufwand von Bürgerinnen und Bürgern bei der Antragstellung sowie den korrespondierenden Bearbeitungsaufwand in der Vollzugsbehörde
mit Hilfe des SKM in Interviews erhoben sowie Praxisbeispiele und Vereinfachungsmöglichkeiten aufgenommen.
Die beiden Projekte „Einfacher zum Elterngeld“ und „Einfacher zum Wohngeld“ wurden von
Januar bis September 2009 durchgeführt. Das Projekt „Einfacher zum Studierenden-BAföG“
startete im Juli 2009 und wurde im März 2010 abgeschlossen.

3.4.2	 Umsetzung der Vereinfachungsvorschläge aus den
Projekten
Die Umsetzung der Ergebnisse aus den Projekten wurde mit den Verantwortlichen bei Bund,
Ländern und Kommunen intensiv diskutiert. Dabei waren die entsprechenden Verbände
(Kommunale Spitzenverbände, Deutsches Studentenwerk) ebenfalls eingebunden. Die Vereinfachungsvorschläge wurden auch in den betroffenen Fachkommissionen beraten. Darüber
hinaus wurden die Studien an alle Bundesländer sowie an die jeweils zuständigen Bundestagsausschüsse versandt.
Dabei zeigte sich, dass die Vereinfachungsvorschläge alle Verantwortungsträger betrafen, also
den Bund (zum Beispiel Vereinfachung und Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs), die
Länder (zum Beispiel elektronische Antragstellung) und die Ämter vor Ort (zum Beispiel längere Öffnungszeiten).
Bei Wohngeld und Elterngeld finden sich drei der wichtigsten bundesrechtlichen Vereinfachungsvorschläge im Koalitionsvertrag11 wieder. So hat sich die Koalition zum Ziel gesetzt, die
Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs zu prüfen. Das Wohngeld wird zudem hinsichtlich
11	 Siehe Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, 17. Legislaturperiode, Wachstum. Bildung. Zusammenhalt; Seite 16, 69, 83.

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Fünf Jahre Bürokratieabbau
der Schnittstellen zu anderen sozialen Sicherungssystemen überprüft, und das Elterngeld soll
gerade auch im Hinblick auf die Einkommensermittlung entbürokratisiert werden.
Beim BAföG wurden zudem einige Vereinfachungsvorschläge aus dem Projekt mit der Gesetzesnovelle 2010 bereits umgesetzt. Dies hat der NKR in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf vom 8. März 2010 ausdrücklich begrüßt. Er hat zudem die Erwartung zum Ausdruck
gebracht, dass auch weitere das Bundesrecht betreffende Vereinfachungsvorschläge in den
Gesetzentwurf aufgenommen werden (zum Beispiel die Einführung einer Krankenkassenbeitragspauschale). Der Rat bedauert, dass diese Vorschläge keinen Eingang in die Novelle
gefunden haben. Er erwartet, dass dies baldmöglichst nachgeholt wird. Die Vorschläge zur
Vereinfachung der Formblätter wurden ausführlich in der so genannten Formblattkommission12 erörtert und überwiegend übernommen. Beim Online-Verfahren ist vor allem ein koordiniertes Vorgehen der Länder gefordert. Der NKR setzt sich daher weiterhin dafür ein, dass
die Bundesländer den Zugang zum BAföG erleichtern und den bürokratischen Aufwand reduzieren, indem sie den Studierenden die elektronische Antragstellung zeitnah ermöglichen.
Unverständlich ist, dass dies bisher nur wenige Bundesländer umgesetzt haben.

3.4.3	 Übergreifende Ansätze für eine bürokratieärmere
Ausgestaltung von Leistungsverfahren
Bei den drei Projekten hat sich gezeigt, dass viele Vorschläge Hinweise für eine bürokratieärmere Ausgestaltung von Leistungsverfahren bieten, die sich projektübergreifend verallgemeinern lassen, da sich die Verwaltungsverfahren bei Gewährung von Sozialleistungen
grundsätzlich ähneln. Diese Vorschläge entlasten – je nach Prozessphase – die betroffenen
Bürgerinnen und Bürger oder die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Vollzugsverwaltung.
Bund, Länder und Vollzugsbehörden sind daher aufgerufen, diese Erkenntnisse zu nutzen, um
auch in anderen vergleichbaren Verfahren Erleichterungen zu erzielen. So bietet es sich zum
Beispiel an, die oben geschilderte Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs auch auf andere
Sozialleistungen zu übertragen. Dies setzt jedoch voraus, dass die Koalitionsvereinbarung insoweit zügig umgesetzt wird.

3.4.4	 Projekt „Einreiseoptimierung“
In Deutschland ist man sich weitestgehend einig, dass in einzelnen Bereichen ein Fachkräftebedarf besteht, der negative Auswirkungen auf die Produktivität und damit auf das Wachstum
des Wirtschaftsstandorts Deutschland haben kann.13 Ein Trend, der sich infolge des demographischen Wandels noch verstärken wird. Dieser Bedarf wird voraussichtlich nicht allein mit
der Nutzung inländischer Potentiale (zum Beispiel durch Förderung der Erwerbsbeteiligung
12	 Die Formblattkommission beschäftigt sich mit der Überarbeitung der BAföG-Formulare. Sie setzt sich zusammen aus Vertretern von Bund, Ländern und BAföG-Ämtern.
13	 Siehe auch: Beschluss der Bundesregierung „Fachkräftesicherung“ vom Juni 2011.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
von Frauen und Rentnern, bessere Ausrichtung der Ausbildung auf den Arbeitsmarkt) gedeckt
werden können. Neben der Nutzung inländischer Potentiale braucht es daher in Mangelberufen auch qualifizierte Fachkräfte aus dem Ausland.
Daher fordern gerade die betroffenen Unternehmen einen einfacheren und schnelleren Zugang von ausländischen Fach- und Führungskräften zum deutschen Arbeitsmarkt, um dem
drohenden Fachkräftemangel wirkungsvoll begegnen zu können. Aus Sicht der Unternehmen
ist dabei wichtig, sowohl ausländische Mitarbeiter (aus In- und Ausland) anzuwerben als auch
den Mitarbeitern einer ausländischen Niederlassung den zügigen Wechsel an den deutschen
Standort zu ermöglichen.
Aufgrund der guten Erfahrungen mit den „Einfacher zu …“-Projekten hat der NKR daher mit
den Ländern Hessen und Sachsen sowie mit ausgewählten Ausländerbehörden (Kreis Bergstraße, Main-Taunus-Kreis, Rhein-Neckar-Kreis, Landeshauptstadt Dresden, Stadt Heidelberg,
Landeshauptstadt Mainz, Stadt Mannheim, Stadt Worms), interessierten Unternehmen (BASF
SE, Bayer AG, Bayer Direct Services GmbH, Commerzbank AG, Deutsche Lufthansa AG, Fragomen Global LLP, Deutsche Telekom AG, SAP AG, Siemens AG, Systematic Movement, Volkswagen AG) und einer Forschungseinrichtung (Deutsches Krebsforschungszentrum) von Februar
bis September 2011 den Prozess zur Erteilung eines Visums für ausländische Fach- und Führungskräfte untersucht. Unterstützt wurden sie dabei von den Ländern Baden-Württemberg
und Rheinland-Pfalz sowie von der Arbeitsgemeinschaft wirtschaftliche Verwaltung e.V., der
FrankfurtRheinMain GmbH und der Metropolregion Rhein-Neckar GmbH. Beteiligt wurden
zudem das AA, das BMI, das BMAS, die Bundesagentur für Arbeit und das Bundesverwaltungsamt. Durchgeführt wurde die Untersuchung vom StBA.
Ziel des gemeinsamen Projekts war es, Anhaltspunkte dafür zu gewinnen, wie die Verwaltungspraxis zur Einreise von ausländischen Fach- und Führungskräften vereinfacht und damit
beschleunigt werden kann. Die Untersuchung bezog sich sowohl auf die Einstellung von Arbeitnehmern aus Drittstaaten als auch auf den unternehmensinternen Austausch mit diesen
Ländern (so genannter Intra Company Transfer).
Mit dem Projekt ist es gelungen, den gesamten Prozess der Erteilung eines D-Visums – von
der Antragstellung in der Auslandsvertretung bis hin zur Beteiligung der Bundesagentur für
Arbeit – in verschiedenen Fallgestaltungen (ohne Vorrangprüfung, ohne Beteiligung der Bundesagentur für Arbeit, ohne Beteiligung der Ausländerbehörde) zu betrachten und alle an diesem Prozess beteiligten Akteure (Arbeitgeber, Ausländerbehörden, Bundesagentur für Arbeit,
Auswärtiges Amt und Bundesverwaltungsamt) einzubeziehen. Durch dieses ganzheitliche
Vorgehen konnte das vorhandene Expertenwissen bestmöglich genutzt und die Erfahrungen
der unterschiedlichen Behörden zusammengebracht werden. Dabei zeigt sich, dass
-	

es bereits jetzt gute Praxisbeispiele in den Behörden gibt, wie das Verfahren zur
Erteilung eines D-Visums unter den bestehenden Rahmenbedingungen vereinheitlicht und beschleunigt werden kann.

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Fünf Jahre Bürokratieabbau
-	

es mehrere wichtige Vereinfachungsmaßnahmen gibt, die sowohl nach Einschätzung der Arbeitgeber als auch nach Einschätzung der Ausländerbehörden zu
deutlichen Entlastungen führen (zum Beispiel Umstellung auf elektronische Aktenführung, Vereinheitlichung der bei den Auslandsvertretungen einzureichenden Unterlagen, Übertragung der Verfahren vom internationalen Personalaustausch auf andere Fallgruppen, Einführen eines Greencardsystems, Zertifikat für
Großfirmen).

-	

es auf Grundlage der Praxisbeispiele und Verbesserungsvorschläge gelungen ist,
einen optimierten Einreiseprozess zu entwickeln.

-	

jeder Verantwortungsträger (Bund, Länder, Kommunen) von Vereinfachungsvorschlägen betroffen ist und insoweit einen Beitrag zur Verfahrensverbesserung
leisten kann.

Das Projekt hat zudem gezeigt, dass für ausländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
und deutsche Arbeitgeber neben der Beschleunigung von Verfahren die gelebte „Willkommenskultur“ der Behörden gleichermaßen wichtig ist. Dazu gibt es bereits vielversprechende
Beispiele in der Praxis (zum Beispiel VIP-Schalter).
Die Umsetzung der im Projekt genannten Vorschläge können das Einreiseverfahren um Wochen beschleunigen.

3.4.5	 Vergleichsstudien nach Art. 91d Grundgesetz14
Bund und Länder können nach dieser Vorschrift Vergleichsstudien zur Steigerung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltung durchführen. Im Koalitionsvertrag haben die Regierungsparteien vereinbart, dass Leistungsvergleiche nach Art. 91d GG zu einem Instrument der Verwaltungsentwicklung werden müssen.15 Dazu hat die Bundesregierung im Regierungsprogramm
„Vernetzte und transparente Verwaltung“16 angekündigt, die Bereiche von Leistungsvergleichen in einem jährlichen Arbeitsprogramm festzulegen. Zudem soll jedes Ressort bis 2013
nach Möglichkeit an mindestens einem Vergleich teilnehmen. Ferner möchte die Bundesregierung die Durchführung von Leistungsvergleichen durch Länder und Kommunen hinsichtlich des Vollzugs von Bundesrecht unterstützen und die Erkenntnisse in das Gesetzgebungsverfahren einfließen lassen.17
Es hat sich gezeigt, dass die „Einfacher zu …“-Projekte wertvolle Hinweise für die Durchführung
14	 Art. 91d GG wurde als Teil der Föderalismusreform II mit Wirkung zum 1. August 2009 neu in das Grundgesetz
der Bundesrepublik Deutschland aufgenommen.
15	 Siehe: Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, 17. Legislaturperiode, Wachstum. Bildung. Zusammenhalt., Seite 110.
16	 Kabinettbeschluss vom 18. August 2010.
17	 Siehe Bundesministerium des Innern: Regierungsprogramm – Vernetzte und transparente Verwaltung, 2009.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
von Vergleichsstudien nach Art. 91 d GG geben können.18 So hat es sich als vorteilhaft erwiesen, dass bundesrechtlich vorgegebene Verfahren ausgewählt wurden, die durch Länder und
Kommunen vollzogen werden. Dadurch wird gewährleistet, dass alle von den Ergebnissen angesprochen sind und keine einseitige Verantwortlichkeit zu Lasten eines Beteiligten entsteht.
Für die ebenenübergreifende Zusammenarbeit war zudem hilfreich, dass die untersuchten
Bereiche von den beteiligten Ländern vorgeschlagen und nicht vom Bund „vorgegeben“ wurden. Die Teilnahme war freiwillig und fand innerhalb der grundgesetzlichen Zuständigkeiten
statt. Überlegungen zur staatlichen Aufgabenverteilung waren ausdrücklich nicht Gegenstand
der Projekte. Für den Projekterfolg insgesamt war zudem entscheidend, dass die Projekte in
einem überschaubaren Zeitraum (etwa 12 Monate) stattfanden und alle Projektschritte in vertrauensvoller Zusammenarbeit mit den Beteiligten besprochen und abgestimmt wurden.
Der NKR begrüßt, dass die Bundesregierung die Erkenntnisse aus Leistungsvergleichen mit
Ländern und Kommunen hinsichtlich des Vollzugs von Bundesrecht in das Gesetzgebungsverfahren einfließen lassen möchte. Er geht davon aus, dass dadurch bundesrechtliche Regelungen vollzugsfreundlicher gestaltet werden können und diese zu einer Reduzierung unnötigen
bürokratischen Aufwands sowohl bei den Behörden vor Ort als auch bei den jeweiligen Adressaten führen. Der Rat erwartet, dass die Bundesregierung ihre Ankündigung, ein jährliches
Arbeitsprogramm zu erstellen und bis 2013 erste Leistungsvergleiche durchzuführen, zügig
umsetzt. Hier sieht der NKR noch erheblichen Handlungsbedarf. So könnte die Bundesregierung die Erfahrungen aus den Pilotprojekten für weitere Studien dieser Art nutzen. Der Rat ist
bereit, seine diesbezüglichen Erfahrungen einzubringen.

18	 Siehe dazu auch: Bernd Adamaschek, Volker Kröning, Reinhard Timmer im Auftrag der Bertelsmann Stiftung,
Leistungsvergleiche nach Art. 91d GG, Vorschläge für Strukturen und Prozesse, 2011, Seite 6.

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Fünf Jahre Bürokratieabbau

3.5	

Bürokratieabbau bei
Sozialversicherungsträgern, Trägern
der Grundsicherung und Kammern

Unternehmen und Bürger unterscheiden nicht, ob bürokratische Belastungen durch Bundesrecht, Landesrecht oder den Vollzug der Gesetze entstehen. Deshalb hat der NKR stets betont,
dass überflüssige Bürokratie nur dann effektiv bekämpft werden kann, wenn alle Ebenen, die
staatliche Aufgaben wahrnehmen, Verantwortung beim Bürokratieabbau übernehmen. Dies
betrifft auch die Träger der Sozialversicherung und die Kammerorganisationen. Sie unterliegen einerseits bundesrechtlichen Regelungen, haben andererseits aber auch die Kompetenz,
eigene untergesetzliche Regelungen zu treffen. Sie sind wertvolle Partner der Bundesregierung und des NKR beim Bürokratieabbau.

3.5.1	 Zusammenarbeit mit Sozialversicherungsträgern
3.5.1.1	 Bundesagentur für Arbeit
»»

	Arbeitslosenversicherung
Die Bundesagentur für Arbeit hat ihre Bestrebungen zunächst auf die Vereinfachung
von Anträgen – wie dem Antrag auf Arbeitslosengeld I – und auf interne Prozessoptimierungen gerichtet, die im Ergebnis zu Bürokratiekostenentlastungen führen
können. Nach Ansicht der Bundesagentur für Arbeit ist die Anzahl der Informationspflichten, die im Rahmen der Selbstverwaltung zu beeinflussen sind, sehr gering.
Sie hat demgegenüber zahlreiche Vorschläge zur Vereinfachung bundesrechtlicher
Regelungen erarbeitet. Ein Teil der Vorschläge wurde bereits umgesetzt. Diese beziehen sich jedoch nur zum Teil auf Informationspflichten, der Schwerpunkt liegt auf
der Verringerung des Vollzugsaufwandes.

»»

	Grundsicherung für Arbeitsuchende
Auch der Antrag auf Arbeitslosengeld II wurde vereinfacht, um den Aufwand bei der
Antragstellung für Bürgerinnen und Bürger zu minimieren. Darüber hinaus hatte die
Bundesagentur für Arbeit unter anderem angeregt, im Falle der Erhebung von Zusatzbeiträgen durch Krankenkassen bei Arbeitslosengeld II-Beziehern auf eine individuelle Berechnung eines Beitragszuschusses zu verzichten und dafür einmal im Jahr
pauschal an alle Krankenkassen, die einen Zusatzbeitrag erheben, eine Ausgleichszahlung zu erbringen. Grund für diesen Vorschlag war, dass die individuelle Berechnung zu erheblichem Verwaltungsaufwand führt. Dieses Problem wurde mit dem
GKV-Finanzierungsgesetz aufgegriffen. Danach ist ein einkommensunabhängiger
Zusatzbeitrag durch den Bund zu leisten. Da damit durch die Jobcenter für Bezieher

Fünf Jahre Bürokratieabbau
von Arbeitslosengeld II ein Zuschuss zum Zusatzbeitrag weder zu berechnen noch
zu zahlen ist, entfällt der entsprechende Verwaltungsaufwand.
»»

Rechtskreisübergreifend
Die Bundesagentur für Arbeit hatte vorgeschlagen, den Instrumentenkatalog des
SGB III bzw. SGB II zu straffen. Dies würde sich insbesondere bei Instrumenten mit
gleicher Zielrichtung anbieten. Die Bundesregierung hat diese Anregung im Rahmen
des Gesetzentwurfs zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt
aufgegriffen. Der Gesetzentwurf sieht unter anderem vor, die verschiedenen Arten
von Eingliederungszuschüssen an Arbeitgeber weitestgehend in einer Grundnorm
zusammenzufassen. Diese Straffung wird die Handhabung der Instrumente durch
die Vermittlungsfachkräfte in den Agenturen für Arbeit und den Jobcentern spürbar
vereinfachen, da künftig nicht mehr aus mehreren Eingliederungszuschüssen mit
zum Teil unterschiedlichen Voraussetzungen zu Ausschlussgründen und Leistungsumfängen ausgewählt werden muss.

3.5.1.2	 Rentenversicherungsträger
Die Träger der Rentenversicherung haben ihre Formulare auf Zweckmäßigkeit und Vereinfachungspotentiale hin überprüft, um auch bei den Versicherten die Bürokratiebelastung zu reduzieren.
Nach den Regelungen des SGB IV prüfen die Träger der Rentenversicherung mindestens alle
vier Jahre bei den Arbeitgebern, ob diese ihre Meldepflichten und ihre sonstigen Pflichten
nach dem Sozialgesetzbuch ordnungsgemäß erfüllen, die im Zusammenhang mit dem Gesamtsozialversicherungsbeitrag stehen (insbesondere die Richtigkeit der Beitragszahlungen
und der Meldungen). Um schon im Vorfeld Schwerpunkte der Prüfung festlegen zu können,
wird mit Wirkung vom 1. Januar 2012 die „elektronisch unterstützte Betriebsprüfung“ eingeführt. Das neue Verfahren ist für Arbeitgeber und Steuerberater freiwillig und sieht vor, dass
den Rentenversicherungsträgern vorab für die Prüfung relevante Daten zur Verfügung gestellt werden. Dies erfolgt bislang in Papierform. Künftig soll dieses Verfahren auch in elektronischer Form durchgeführt werden können. Dadurch werden Unternehmen entlastet, da
keine Unterlagen mehr kopiert und zusammengestellt werden müssen. Vielmehr können
die erforderlichen Daten direkt aus den IT-Systemen des Arbeitgebers entnommen und zur
Verfügung gestellt werden. Durch die elektronische Übermittlung der Daten sollen auch die
Prüfdienste der Rentenversicherungsträger entlastet werden, da die Daten in standardisierter
Form vorliegen. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales rechnet damit, dass bereits
in der Anfangsphase bis zu 20 Prozent der Arbeitgeber von dieser Möglichkeit Gebrauch machen werden, was zu einer geschätzten Gesamtentlastung von knapp 4 Millionen Euro führen
soll. Bei Ansteigen der Nutzungsquote sei eine entsprechend höhere Entlastung zu erwarten.
Die rechtlichen Voraussetzungen für die elektronische Vorlageprüfung sollen mit dem Vierten

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Fünf Jahre Bürokratieabbau
SGB IV-Änderungsgesetz geschaffen werden, das sich zurzeit im parlamentarischen Verfahren
befindet. Nach einer Testphase im ersten Quartal 2012 mit ausgewählten Partnern wird das
Verfahren ab dem zweiten Quartal allen Arbeitgebern und Steuerberatern offen stehen.
Bei der Einführung des Verfahrens sollte – soweit rechtlich und tatsächlich möglich – auf einen
Gleichlauf hinsichtlich Verfahren und Aufbau der Datensätze mit der Außenprüfung durch die
Finanzbehörden geachtet werden.
Rentenbezieher sind einmal jährlich über die Höhe der Rentenleistung zu informieren. Dies
gilt auch dann, wenn sich der aktuelle Rentenwert nicht ändert (sog. Nullanpassung). Dies
hat in der Vergangenheit in Fällen der Nullanpassung zu erheblichen Irritationen bei den Rentenbeziehern geführt. Daher hat sich der NKR gemeinsam mit der BDA und der Deutschen
Rentenversicherung Bund für einen Verzicht auf die Bescheiderteiliung in diesen Fällen eingesetzt. Der NKR begrüßt deshalb den Regierungsentwurf des 4. SGB IV-Änderungsgesetzes,
welcher vorsieht, dass eine Renteninformation nur noch dann zu versenden ist, wenn sich die
Höhe des Rentenwerts tatsächlich ändert. Dies wird im Falle künftiger Nullanpassungen zu
erheblichen Einsparungen auf Seiten der Rentenversicherungsträger führen.
Darüber hinaus gibt es auch in der Rentenversicherung eine an das Ex-ante-Verfahren angelehnte Prüfung der Bürokratiekosten. Die Bundesvertreterversammlung der Rentenversicherungsträger beziehungsweise der Bundesvorstand kann bei Grundsatzfragen für alle Träger
der Rentenversicherung sogenannte „Verbindliche Entscheidungen“ treffen. Diese betreffen
häufig Auslegungs- oder Verfahrensfragen. Die mit diesen Verbindlichen Entscheidungen zusammenhängenden Bürokratiekosten werden quantifiziert.

3.5.1.3	 Gesetzliche Krankenversicherung
Der NKR hat im Jahr 2008 zusammen mit dem Bundeskanzleramt Gespräche mit den Selbstverwaltungsträgern im Gesundheitsbereich aufgenommen. Hierzu gehörten insbesondere
der Gemeinsame Bundesausschuss (GBA), die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV) und
der Spitzenverband Bund der Krankenkassen (GKV-Spitzenverband).
Die Gespräche führten insbesondere zur Einführung eines Ex-ante Verfahrens im Bereich der
KBV, das in drei Pilotprojekten getestet wurde. Eines dieser Projekte hatte zum Beispiel die Abschätzung der Bürokratiekosten der ambulanten Kodierrichtlinien (Richtlinien für eine elektronische Verschlüsselung von Diagnosen) zum Gegenstand. Diese Pflicht soll nun auch aufgrund
des zu erwartenden bürokratischen Aufwands durch das GKV-Versorgungsstrukturgesetz aufgehoben werden.
Der Entwurf dieses Gesetzes enthält darüber hinaus eine Pflicht des GBA, die Bürokratiekosten
seiner Beschlüsse zu quantifizieren. Der NKR begrüßt die Initiative des Bundesministeriums
für Gesundheit ausdrücklich. Sie ist ein entscheidender Schritt, die Diskussion um bürokrati-

Fünf Jahre Bürokratieabbau
sche Belastungen im Gesundheitswesen auf eine objektive Grundlage zu stellen. Der Rat geht
davon aus, dass dadurch das Kostenbewusstsein gestärkt und Vereinfachungen realisiert werden.

3.5.1.4	 Fazit
Die geschilderten Aktivitäten zeigen, dass sich auch die Sozialversicherungsträger zunehmend
ihrer Verantwortung beim Bürokratieabbau bewusst sind. Allerdings ist es bisher noch nicht in
allen Bereichen gelungen, ein Ex-ante-Verfahren bei neuen Regelungen zu etablieren.

3.5.2	 Zusammenarbeit mit den Kammern
Die Kammerorganisationen haben das Regierungsprogramm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ in den vorangegangenen Jahren mit einer Vielzahl von Abbauvorschlägen
konstruktiv begleitet. Darüber hinaus haben sie mit Stellungnahmen zu neuen Regelungsvorhaben wertvolle Hinweise im Ex-ante-Verfahren geliefert. Die Zusammenarbeit hat sich bisher
auf die Bundessteuerberaterkammer und die Industrie- und Handelskammern konzentriert.
Der NKR wird zukünftig auch die Zusammenarbeit mit weiteren Kammern intensivieren.

3.5.2.1	 Bundessteuerberaterkammer
Die unterschiedliche Ausgestaltung des Lohnsteuer- und Sozialversicherungsbeitragsrechts
führt zu erheblichen Bürokratiekosten in den Unternehmen. Die Bundessteuerberaterkammer
hat daher einen Vorschlagskatalog zur Entbürokratisierung und Harmonisierung der beiden
Rechtsgebiete erstellt, der in einer Arbeitsgruppe zwischen NKR, Bundesregierung und Bundessteuerberaterkammer erörtert wurde.
Diskutiert wurden zum einen grundlegende Maßnahmen zur Verbesserung der Rechtsetzung.
Die Bundesregierung hat sich hierbei dazu bekannt, zusammengehörige Rechtsvorschriften
einheitlich in Kraft zu setzen und Gesetzesänderungen mit Rückwirkung zu vermeiden. Der
NKR wird in seinen Stellungnahmen gegenüber den Bundesministerien insbesondere auf die
Vermeidung von rückwirkenden Regelungen drängen. Diese verursachen in der Regel unmittelbar bürokratischen Aufwand, der von den Betroffenen aufgrund seiner Vermeidbarkeit bei
frühzeitiger Regelung als besonders lästig wahrgenommen wird.
Zum anderen wurden konkrete Einzelmaßnahmen geprüft. Fortgeführt werden zunächst die
Überlegungen zur Vereinfachung der Umlageverfahren für die Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall (U1) und nach dem Mutterschutzgesetz (U2). Das Bundesministerium der Finanzen
hat ein Projekt zur Harmonisierung und Verkürzung der Aufbewahrungsfristen nach Handels-,
Steuer- und Sozialrecht sowie ein Projekt zur Vereinfachung des steuerlichen Reisekostenrechts initiiert. Daneben will die Bundesregierung mit der Vereinheitlichung der Lohnsteuer-

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Fünf Jahre Bürokratieabbau
prüfungsprogramme einen Schritt hin zur Vereinfachung der elektronisch unterstützten Betriebsprüfungen machen. Der NKR wird den Prozess der Harmonisierung des Lohnsteuer- und
Sozialversicherungsbeitragsrechts weiter mit dem Ziel zusätzlicher Vereinfachungen begleiten.

3.5.2.2	 Industrie- und Handelskammern
Die Industrie- und Handelskammern haben im Rahmen des Projekts „Wirtschaftliche Selbstverwaltung“ mit Unterstützung des StBA die Bürokratiekosten der Wirtschaft ermittelt, die
durch Satzungsrecht der Industrie- und Handelskammern entstehen. Die Ergebnisse des Projekts wurden am 17. Mai 2011 im Bundeskanzleramt vorgestellt.
Dabei wurden zunächst in den drei Kammerbezirken Köln, Stade und Region Stuttgart Interviews mit über 500 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Kammern und Mitgliedsunternehmen durchgeführt. Die Ergebnisse in diesen drei Kammerbezirken bildeten die Grundlage für
die Einschätzung der durch Kammerrecht verursachten Bürokratiekosten in ganz Deutschland.
Im Anschluss wurden unter Federführung des DIHK von allen 80 IHKs gemeinsam 14 Vereinfachungsmaßnahmen bei IHK-Satzungen und -Verfahren erarbeitet.
Insgesamt hat sich gezeigt, dass die durch Kammerrecht verursachten Bürokratiekosten mit
rund 22 Millionen Euro relativ gering sind. Gleichwohl unterstreichen die erarbeiteten Abbauvorschläge, zum Beispiel zur elektronischen Beantragung eines Ursprungszeugnisses, dass es
auch in diesem Bereich Möglichkeiten zur spürbaren Vereinfachung gibt. Der NKR erwartet,
dass diese Vorschläge nun konsequent von den Kammern umgesetzt werden.
Darüber hinaus wird auf Initiative der IHK Region Stuttgart das Projekt „Folgenabwägung von
Prüfungsvorschriften in Neuordnungsverfahren der beruflichen Bildung“ durchgeführt. Ziel
des Projekts ist es, Anhaltspunkte für bürokratische Belastungen und Vereinfachungsmöglichkeiten von Abschlussprüfungen zu erhalten. Die Ergebnisse könnten gegebenenfalls die
Grundlage bilden für eine standardisierte Ex-ante-Schätzung von Prüfungskosten in Neuordnungsverfahren der beruflichen Bildung.
Dabei soll in einem ersten Schritt für einen technischen Ausbildungsberuf der Aufwand ermittelt werden, der Ausbildungsbetrieben, beruflichen Schulen, Unternehmen und zuständigen
Stellen bei der Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung der Abschlussprüfung entsteht. Darauf aufbauend soll eine Untersuchung eines nicht technischen Ausbildungsberufs
durchgeführt werden.
Das Projekt wird vom Bundeskanzleramt zusammen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, dem Bundesministerium für Bildung und Forschung, dem NKR sowie
dem StBA durchgeführt. Das Bundesinstitut für Berufsbildung, Sozialpartner, zuständige Stellen und weitere Beteiligte eines Neuordnungsverfahrens werden in das Projekt einbezogen.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Die Industrie- und Handelskammern unterstreichen mit ihrem Engagement, dass sie sich ihrer
Verantwortung beim Thema Bürokratieabbau bewusst sind. Der NKR geht davon aus, dass das
Projekt Impulsgeber auch für andere Kammerorganisationen ist, ihre eigenen Regelungen einer kritischen Prüfung zu unterziehen.

3.6	

Rolle der Verbände

Die Verbände nehmen im Regierungsprogramm „Bürokratieabbau und bessere Rechtssetzung“ eine Schlüsselstellung ein. Sie bilden die Schnittstelle zwischen der Bundesregierung
auf der einen Seite und den Betroffenen auf der anderen Seite. Die Verbände haben den Prozess in den vergangenen fünf Jahren in vielfältiger Weise nachdrücklich unterstützt.

3.6.1	 Einbeziehung in die Bestandsmessung
Die Bestandsmessung ist ein zentraler Bestandteil des Bürokratieabbau-Programms der Bundesregierung. Um eine valide Basis für die Abbaumaßnahmen zu gewinnen, haben Bundesregierung und NKR großen Wert darauf gelegt, den Messprozess transparent zu gestalten und
möglichst alle Interessenvertreter einzubeziehen.
In der Bestandsmessung wurden die Bürokratiekosten für über 9.500 Informationspflichten
der Wirtschaft ermittelt. Zur Abschätzung dieser Kosten haben die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verbände und Mitgliedsunternehmen in über 10.000 Interviews mitgewirkt.19
Ohne dieses außerordentliche Engagement wäre eine aussagefähige Abschätzung der Bürokratiekosten in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht möglich gewesen.
Zudem war es für die Akzeptanz der Bestandsmessung entscheidend, dass die Ergebnisse den
Verbänden über die Datenbank des StBA zugänglich gemacht und im Rahmen regelmäßiger
Treffen mit Spitzenvertretern der Wirtschaft von BDA, BDI, DIHK, ZDH und ZKA rückgekoppelt
wurden. Damit ist es gelungen, weitgehend Konsens über die ermittelten Zahlen herzustellen.

19	 Ein Teil der Pflichten konnte durch Simulations- und Schätzverfahren abgedeckt werden, die Pflichten mit
vermuteter höherer Belastung wurden direkt bei Betroffenen erhoben.

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Fünf Jahre Bürokratieabbau

3.6.2	 Vorschläge zum Bürokratieabbau
Die Bestandsmessung bildet die Ausgangsgröße für das Abbauziel der Bundesregierung und
liefert Anhaltspunkte für die Identifizierung von Vereinfachungsmaßnahmen. Der NKR hat die
Verbände daher regelmäßig aufgefordert, die Transparenz, die die Bestandsmessung bietet,
zu nutzen und sich mit eigenen Vorschlägen zum Bürokratieabbau einzubringen.
Eine Reihe von Verbänden ist dieser Aufforderung gefolgt. Beispielhaft dafür steht die am
3. Juni 2010 gemeinsam von allen Spitzenverbänden der Wirtschaft vorgelegte Liste mit Abbauvorschlägen. Die Maßnahmen können bei entsprechender Umsetzung einen wichtigen
Beitrag zur spürbaren Entlastung der Wirtschaft leisten. Hierzu gehört auch der Vorschlag zur
Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung mit einem Entlastungsvolumen von
über 4 Milliarden Euro. Dieser wird derzeit im Rahmen des Steuervereinfachungsgesetzes
2011 umgesetzt (siehe Kapitel II.2.2, Seite 27). Für die Mehrheit der Abbauvorschläge steht
eine abschließende Bewertung durch die Bundesregierung noch aus. Am 1. April 2011 fand
hierzu ein Spitzentreffen mit Vertretern der Wirtschaft im Bundeskanzleramt statt. Die Beratung soll im Herbst 2011 fortgesetzt werden.

3.6.3	 Partner im Ex-ante-Verfahren
Der NKR hat seit dem 1. Dezember 2006 rund 1.700 Regelungsvorhaben abschließend geprüft
(siehe Kapitel II.2, Seite 23). Grundlage seiner Prüfung bildeten dabei die von den Ressorts
vorgelegten Gesetz- und Verordnungsentwürfe. Um eine sachgerechte Beurteilung der Bürokratiekosten vornehmen zu können, müssen alle vorhandenen Erkenntnisquellen genutzt
werden. Bundesministerien und NKR greifen daher bei der Darstellung bzw. Bewertung von
Gesetzesfolgen auch auf die Unterstützung von Sachverständigen in Verbänden und Unternehmen zurück. Im Ex-ante-Verfahren sind die Verbände daher ein wichtiger Partner. Diese
Unterstützung kann jedoch nur genutzt werden, wenn im Gesetzgebungsverfahren ausreichende Beteiligungsfristen gesetzt werden. Nach Erfahrungen des Rates sind diese Fristen –
gerade bei politisch wichtigen Vorhaben – häufig zu kurz. Die Bundesregierung sollte daher
für einen angemessene Zeitrahmen der Beratungen Sorge tragen, gerade dann, wenn es sich
um besonders wichtige Gesetzgebungsvorhaben handelt.
Bei den Stellungnahmen der Verbände ist allerdings festzustellen, dass sie nicht immer konkrete Aussagen zu den Bürokratiekosten enthalten. Auch sind die gemachten Angaben zum
administrativen Aufwand der Unternehmen des öfteren nicht plausibel. Um unnötige Bürokratie wirkungsvoll zu verhindern, muss daher nicht nur in den Ressorts, sondern auch auf
Seiten der Verbände die Argumentation auf Basis nachvollziehbarer Berechnungen erfolgen.

Fünf Jahre Bürokratieabbau

3.6.4	 Projekt zur Messung des bürokratischen Aufwands
der REACH20-Meldungen
Die Bestandsmessung hat ergeben, dass beim BMU etwa die Hälfte aller bürokratischen Belastungen auf EU-Recht zurückgeht. Darin nicht enthalten sind die Belastungen durch unmittelbar geltende EU-Verordnungen. So hat auch die europäische Chemikalienverordnung
REACH einen großen Einfluss auf die bürokratischen Belastungen der betroffenen Wirtschaftszweige. Der NKR hatte im Jahr 2007 zum Gesetz zur Anpassung des Chemikalienrechts an die
REACH-Verordnung Stellung genommen. Dieses Vorhaben diente der Rechtsbereinigung, da
die nationalen Vorschriften durch unmittelbar geltendes EU-Recht entbehrlich geworden waren. Bis dahin hatten die nationalen Regelungen bei den betroffenen Unternehmen zu einer
jährlichen Belastung von rund 1,5 Millionen Euro geführt. Hinzu kamen rund 634.000 Euro für
Gebühren.
Der Rat hatte in seiner Stellungnahme deutlich gemacht, dass in der Praxis keine Entlastung
der Unternehmen stattfinden wird. Da zum damaligen Zeitpunkt aber bereits absehbar war,
dass die Europäischen Vorgaben überarbeitet werden, hatte er dem Ressort empfohlen, die
„Einflussmöglichkeiten auf europäischer Ebene zu nutzen, um auch dort den Bürokratieabbau
voran zu treiben“.
Im weiteren Verlauf wurde in einem Gespräch des NKR mit Bundesminister Dr. Röttgen am 19.
Mai 2010 vereinbart, ein gemeinsames Projekt auf diesem Gebiet durchzuführen. Ziel sollte
es sein, die Belastungen der durch die REACH-Verordnung ausgelösten Meldepflichten zu untersuchen, um gegebenenfalls auf europäischer Ebene Vereinfachungen für die betroffenen
Unternehmen erwirken zu können. Zuvor war auch der Verband der Chemischen Industrie
(VCI) an den NKR herangetreten und hatte auf spezifische Probleme im Zusammenhang mit
dem Meldeverfahren hingewiesen.
Zur Durchführung des Projekts wurde eine Steuerungsgruppe eingerichtet, in der neben dem
NKR auch Vertreter des BMU, der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, des
Umweltbundesamtes und des VCI teilnehmen. Als Untersuchungsgegenstand wurde von der
Steuerungsgruppe die erste Registrierungstranche festgelegt, wonach die Unternehmen bis
zum 30. November 2010 alle von ihnen verwendeten chemischen Stoffe und Zubereitungen
mit einem bestimmten Mindestvolumen an die Europäische Chemikalienagentur melden
mussten.
Durch Befragung der meldepflichtigen Unternehmen soll ermittelt werden, welche bürokratischen Belastungen durch die REACH-Verordnung ausgelöst worden sind und worin gegebenenfalls besondere Schwierigkeiten bestanden. Ziel ist die Identifikation von Schwachstellen
20	 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH)

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Fünf Jahre Bürokratieabbau
sowie Darstellung möglicher Potentiale zur Effizienzsteigerung und Bürokratiekostenvermeidung. Die Erkenntnisse sollen auch für die anstehende Revision der REACH-Verordnung
genutzt werden, um sich frühzeitig an der Diskussion auf europäischer Ebene zu beteiligen.
Zudem können wichtige Erkenntnisse gesammelt werden, um den künftigen Meldeprozess
so bürokratiearm wie möglich zu gestalten. Durch die zweite und dritte Registrierungstranche
zum 1. Juni 2013 bzw. 1. Juni 2018 sind weitere Belastungen für die Unternehmen absehbar.
Parallel zu diesem Projekt hatte die EU-Kommission eine Unternehmensberatung damit beauftragt, im Sommer 2011 im Rahmen einer europaweiten Evaluation entsprechende Fragebögen an alle Registranten zu verschicken und Interviews mit den Betroffenen zu führen. Um
Doppelbefragungen und damit zusätzlichen Bürokratieaufwand im Zusammenhang mit der
Befragung zu vermeiden, konnte die Steuerungsgruppe erreichen, dass ihr entsprechende
Daten von der Europäischen Kommission zur Verfügung gestellt werden. Die Daten werden
derzeit aufbereitet. Mit den Ergebnissen ist in Kürze zu rechnen, so dass dann nahtlos mit der
Auswertung der nationalen Daten begonnen werden kann.
Da das unmittelbar geltende EU-Recht nicht Teil des Abbauprogramms der Bundesregierung
ist, handelt es sich dabei um das erste Projekt in Deutschland, das sich mit den bürokratischen Lasten von EU-Verordnungen auf nationaler Ebene befasst. Im Hinblick auf die besondere volkswirtschaftliche Bedeutung dieses Industriezweigs könnte mit dem Projekt auch ein
wesentlicher Beitrag zu einem spürbaren Bürokratieabbau geleistet werden. Darüber hinaus
möchten die am Projekt beteiligten Behörden ihr Dienstleistungsangebot evaluieren und bei
Bedarf verbessern.

3.7	

Bedeutung des Statistischen Bundesamtes

Das StBA unterstützt den NKR seit seiner Einsetzung im September 2006 im Rahmen des Regierungsprogramms bei der Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben.

3.7.1	 Bestandsmessung
Eine bedeutende Aufgabe des StBA war zunächst die vollständige Messung aller bundesrechtlichen Informationspflichten für die Wirtschaft, um einen grundsätzlichen Überblick über die
damit verbundenen Belastungen zu erhalten. In eineinhalb Jahren wurden die rund 10.000
Informationspflichten der Wirtschaft zum Stichtag 30.9.2006 untersucht und die damit verbundenen Kosten ermittelt. Dadurch war es möglich, die Gesamtbelastung der deutschen
Wirtschaft erstmals quantitativ darzustellen und zugleich die kostenintensivsten Regelungen
zu identifizieren. Durch Nachmessungen von Informationspflichten u.a. im Bereich des Zivilrechts und des Zuwendungsrechts wurde die Bestandsmessung weiter vervollständigt, so
dass nunmehr nach Berechnungen des StBA die Gesamtbelastung der Wirtschaft aus bundesrechtlichen Informationspflichten rund 50 Milliarden Euro beträgt.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Die Daten der Bestandsmessung dienten fortan als Basis für das Ziel der Bundesregierung, die
Bürokratiekosten der Wirtschaft bis Ende 2011 um 25 Prozent zu reduzieren. Einer Forderung
des NKR folgend hat die Bundesregierung durch Kabinettbeschluss vom Januar 2010 klargestellt, dass es sich bei dem 25-Prozent-Ziel um ein Netto-Ziel handelt. Nunmehr ist sichergestellt, dass auch die durch neue Regelungen verursachten Bürokratiekosten bei der Zielerreichung berücksichtigt werden.
Durch die im Rahmen der Bestandsmessung gewonnenen Daten ist es auch möglich, Belastungen für einzelne Wirtschaftszweige und Branchen separat zu betrachten. Entlastungspotenziale der einzelnen Branchen können so erkannt, im Rat diskutiert und letztendlich mit
dem jeweiligen Adressaten besprochen werden.
Darüber hinaus hat das StBA die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die Öffentlichkeit
auf die gemessenen Daten zugreifen kann. Seit Mai 2009 steht der Öffentlichkeit und somit
auch der Wirtschaft eine entsprechende Datenbank21 online zur Verfügung, die einen umfassenden Einblick in die Bürokratiekostenmessung ermöglicht. Gerade im Ex-ante-Verfahren ist
diese technische Möglichkeit für alle Beteiligten (NKR, Ministerien, aber auch für die betroffenen Verbände) ein gutes Hilfsmittel, um bei Regelungsentwürfen schnell eine Übersicht über
die mit bestehenden Informationspflichten verbundenen Kosten zu erhalten und auf dieser
Grundlage Veränderungen berechnen zu können.

3.7.2	 Ex-ante-Verfahren
Die Vermeidung neuer unnötiger Bürokratie durch neue Gesetze ist eine wichtige Voraussetzung für einen erfolgreichen Bürokratieabbau. Die Bundesministerien weisen im Rahmen der
Gesetzesfolgenabschätzung nunmehr seit über vier Jahren die Kosten aus Informationspflichten neuer Regelungen aus. Um diese Angaben bewerten zu können, ist der NKR auf belastbare
und vor allem nachvollziehbare Angaben in der Gesetzesbegründung angewiesen. In diesem
Zusammenhang stand das StBA von Anfang an sowohl dem NKR als auch den in den Bundesministerien verantwortlichen Fachreferaten als kompetenter Ansprechpartner zur Verfügung.
Das StBA hat durch methodische Begleitung und Entwicklung von entsprechenden Hilfsmitteln (zum Beispiel eine Zeitwerttabelle zur Abschätzung des Zeitaufwandes) dazu beigetragen, dass ein Leitfaden für die Ex-ante-Abschätzung erstellt werden konnte. Das Handbuch
der Bundesregierung zur Ermittlung und Reduzierung der durch bundesstaatliche Informationspflichten verursachten Bürokratiekosten wurde ebenfalls grundlegend durch das StBA
erarbeitet. Beide Dokumente erwiesen sich für die Darstellung der Bürokratiekosten aus Informationspflichten innerhalb der Gesetzesfolgenabschätzung als wichtige Hilfsmittel für die
Mitarbeiter in den Gesetzgebungsreferaten.
Zudem unterstützt das StBA die Ressorts bei der Klärung methodischer Fragen und der Überprüfung komplexer Sachverhalte im Zusammenhang mit konkreten Regelungsvorhaben.
21	 http://www.destatis.de/webskm.

59

60

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Jede neue Regelung wird zwei Jahre nach Inkrafttreten durch das StBA nachgemessen. Dies
sorgt für zusätzliche Qualitätssicherung und trägt wesentlich zur Akzeptanz in Wirtschaft und
Öffentlichkeit bei.
Durch das geänderte Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates vom
16. März 2011 (NKRG) kann das StBA bei Bedarf nunmehr auch Bundestag und Bundesrat insbesondere durch Datenauswertungen und Durchführung von Aufwandsschätzungen unterstützen – ein weiterer Schritt zu mehr Transparenz und Kostenkontrolle.
Durch die erweiterten Kompetenzen des Normenkontrollrates wird das Ex-ante-Verfahren
nunmehr auf die Prüfung des gesamten Erfüllungsaufwandes ausgeweitet. Das StBA hat NKR
und Bundesregierung bei der Entwicklung einer Methodik zur Schätzung des Erfüllungsaufwandes sowie der Ausarbeitung eines entsprechenden Leitfadens maßgeblich unterstützt. In
diesem Zusammenhang stellt das StBA den Ressorts zudem eine IT-Anwendung, den sogenannten „Webservice“, zur Verfügung. Mit deren Hilfe können die Bürokratiekosten und der
Erfüllungsaufwand am PC berechnet und online an die vorhandene Datenbank des StBA übermittelt werden.

3.7.3	 Vorteile/Unterschiede der Herangehensweise in
anderen Ländern
Die umfassende Einbeziehung des StBA in das Projekt des Bürokratieabbaus auf Bundesebene
unterscheidet sich von der Vorgehensweise in vielen anderen EU-Ländern. In diesen wurden
die Bürokratiekostenmessungen überwiegend von externen Beratern durchgeführt.
Aus Sicht des Rates hat sich die Beauftragung des StBA sehr gut bewährt. Insbesondere Neutralität und Fachkompetenz des StBA haben maßgeblich zur Akzeptanz und damit zum Erfolg
des Bürokratieabbauprogramms beigetragen.
Eine derart intensive und dauerhafte Einbindung ließe sich insbesondere bei vertraulichen
Gesetzentwürfen mit externen Beratern nicht oder nur sehr schwer realisieren. Somit sorgt
das in Deutschland gewählte Verfahren für Qualität, Transparenz und Kontinuität, wichtige Voraussetzungen für eine gute Zusammenarbeit mit Verbänden, Interessengruppen sowie Bürgerinnen und Bürgern. Die geschilderte Einbeziehung des StBA trägt wesentlich zur besseren
Rechtsetzung bei.

Fünf Jahre Bürokratieabbau

4.	

Internationales/EU

4.1	

Bürokratieabbau auf EU-Ebene

Von Anfang an hat der NKR betont, dass ein erfolgreicher und bei den Betroffenen spürbarer
Abbau von Bürokratie nicht nur nationale Regelungen betreffen darf, sondern auch internationale und insbesondere europäische Regelungen berücksichtigen muss. Für Unternehmen
und Bürger macht es nämlich keinen Unterschied, ob eine belastende Regelung von der EU,
dem Bundesgesetzgeber, einem Bundesland oder einer Kommune erlassen wird. Zudem hat
sich gezeigt, dass der Einfluss europäischer Regelungen auf die bürokratische Belastung deutscher Unternehmen enorm ist: Die Bestandsmessung in Deutschland hat ergeben, dass über
50 Prozent (25,4 Milliarden Euro) der für die deutsche Wirtschaft ermittelten jährlichen Bürokratiekosten durch EU- und internationales Recht veranlasst sind. Darin noch nicht enthalten
sind die unmittelbar geltenden EU-Verordnungen.
Damit wird klar, dass die Bundesregierung bei den Verhandlungen über neue europäische
Regelungen in Brüssel auf eine möglichst bürokratiekostenarme Ausgestaltung achten muss.
Gleichzeitig sollte die Bundesregierung bei den europäischen Institutionen, das heißt der Europäischen Kommission, dem Rat und dem Europäischen Parlament darauf hinwirken, unnötige Bürokratie abzubauen bzw. zu verhindern.

4.1.1	 Aktionsprogramm der Kommission
Die Europäische Kommission hatte im Januar 2007 das Aktionsprogramm zur Verringerung
der Verwaltungslasten in der EU22 beschlossen. Ziel ist es, bis Ende 2012 25 Prozent der bürokratischen Belastungen aus Informationsverpflichtungen zu reduzieren.
Hierfür hatte die Kommission 13 Rechtsgebiete benannt, in denen die Bürokratiekosten aus
72 Verordnungen und Richtlinien von einem Beratungskonsortium gemessen wurden.
Der NKR begleitete die Kommission bei ihrem Aktionsprogramm. Bereits in seiner 12. Sitzung
am 1. Februar 2007 hatte der NKR das Thema mit dem damals bei der Europäischen Kommission für das Aktionsprogramm zuständigen Kommissar Günter Verheugen diskutiert. Dem
folgten weitere Gespräche des Vorsitzenden des NKR unter anderem mit dem damals für den
Transportbereich zuständigen Kommissar und heutigen Vizepräsidenten Antonio Tajani sowie
dem für Energiefragen zuständigen Kommissar Günther Öttinger. Gemeinsam mit den anderen unabhängigen Räten aus den Niederlanden, Großbritannien und Schweden (siehe unten)
hat der Rat mehrere Positionspapiere erarbeitet, in denen das Aktionsprogramm der Kommission kritisch gewürdigt wird.23
22	 Das Aktionsprogramm steht als download zur Verfügung unter http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/action_program-de.htm.
23	 Die Positionspapiere stehen als download zur Verfügung unter www.normenkontrollrat.bund.de.

61

62

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Am 22. Oktober 2009 hat die Kommission eine Mitteilung zum Aktionsprogramm veröffentlicht. Danach verursachen die 72 Regelungen des Aktionsprogramms eine jährliche Belastung
der europäischen Wirtschaft in Höhe von 123,8 Milliarden Euro. Die Kommission hat Vorschläge zur Reduzierung der bürokratischen Belastungen in diesen 13 Rechtsgebieten mit einem
Volumen von 40,4 Milliarden Euro vorgelegt. Das wären 33 Prozent der geschätzten Belastung
der gemessenen 72 Rechtsakte, wenn sie unverändert vom Europäischen Parlament und Rat
angenommen und in den Mitgliedstaaten umgesetzt würden.
Der NKR begrüßt, dass die Kommission viele Vereinfachungsvorschläge auf den Weg gebracht
hat. Bedauerlich ist jedoch, dass einige Vorschläge von der Kommission bisher nicht bzw. nur
sehr zögerlich weiterverfolgt wurden. So hat die Kommission zum Beispiel den Vorschlag des
Zentralverbands des Deutschen Handwerks (ZDH), bestimmte Handwerksbetriebe von der
Verpflichtung zur Nutzung von Fahrtenschreibern zu befreien, erst im Juli 2011 vorgelegt,
obwohl dieser bereits im Mai 2009 von der Kommission als beste Idee zum Bürokratieabbau
ausgezeichnet wurde. Bislang müssen Handwerksbetriebe bei Fahrten ab 50 km Entfernung
einen Fahrtenschreiber nutzen. Der Vereinfachungsvorschlag sieht vor, diese Entfernung auf
150 km heraufzusetzen. Der nunmehr von der Kommission verabschiedete Vorschlag enthält
die Möglichkeit einer Befreiung für Fahrten bis 100 km. Der NKR fordert die Bundesregierung
auf, sich für eine schnelle Umsetzung einzusetzen, um das deutsche Handwerk um 60-90 Millionen Euro jährlich zu entlasten.
Positiv bewertet der NKR, dass die Kommission mit dem Aktionsprogramm das Thema Bürokratieabbau auf der europäischen Ebene verankert hat. Damit werden auch diejenigen europäischen Mitgliedstaaten für das Thema sensibilisiert, die Bürokratieabbau bislang nicht auf
der politischen Agenda hatten. Dies ist Voraussetzung für die Verabschiedung der vorgelegten
Abbauvorschläge im Europäischen Rat.
Wichtig ist, dass Rat und Parlament über die Vorschläge zügig entscheiden und die Mitgliedstaaten diese tatsächlich umsetzen, damit die Wirtschaft entlastet werden kann.
Dies ist jedoch keineswegs immer der Fall. Der Rechtsetzungsprozess in Europa ist in der Regel
langsam und äußerst schwerfällig. So haben bisher erst wenige Vorschläge die Praxis erreicht
und positiv verändert.
Darüber hinaus fehlt für einige Vorschläge der politische Rückhalt. So sah ein Vereinfachungsvorschlag vor, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einzuräumen, Kleinstunternehmen von
den europäischen Bilanzierungsverpflichtungen auszunehmen. Dieser Vorschlag wurde bereits im Juli 2008 von der sog. Stoiber-Gruppe empfohlen. Er enthält ein Einsparpotential von
rund 6 Milliarden Euro für die europäische Wirtschaft. Der NKR bedauert, dass dieser Vorschlag
im Europäischen Rat weitestgehend nicht durchsetzbar ist.

Fünf Jahre Bürokratieabbau
Es gibt aber auch ermutigende Beispiele. So wurden im vergangenen Jahr mit der Annahme
des Vorschlags zur Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung in Rat und Parlament
wichtige Hürden genommen, um die europäische Wirtschaft um rund 18 Milliarden Euro jährlich zu entlasten.

4.1.2	 Mitteilung zu intelligenter Regulierung (Smart
Regulation)
Die Kommission hat am 8. Oktober 2010 eine Mitteilung zur „Intelligenten Regulierung in der
Europäischen Union“ verabschiedet.24 Darin erläutert die Kommission, wie sie künftig die Qualität der Rechtsetzung gewährleisten will. Ziel des Ansatzes ist es, „da zu regulieren, wo es erforderlich ist, und dies bei möglichst geringem Kostenaufwand.“
Um dieses Ziel zu erreichen, will die Kommission vor Erlass einer Regelung den Rechtsbestand
in dem jeweiligen Regelungsbereich untersuchen (sog. Ex-post Evaluation). Die Ergebnisse
dieser Evaluationen sollen in die Abfassung neuer und die Überarbeitung bestehender Rechtsakte einfließen. Gleichzeitig sollen die Meinungen der Betroffenen, die in Konsultationen zu
neuen Regelungsvorhaben eingeholt werden, verstärkt berücksichtigt werden. Hierzu wird
die Konsultationsfrist ab 2012 von acht auf zwölf Wochen verlängert.
Der Rat erkennt an, dass die Kommission die Qualität ihrer Rechtsetzung verbessern will. Er
bedauert jedoch, dass die Kommission die Gelegenheit nicht genutzt hat, um weitergehende Schritte zu machen. Der NKR hat sich gemeinsam mit den unabhängigen Räten aus den
Niederlanden, Großbritannien und Schweden an der Konsultation, die der Mitteilung zur intelligenten Regulierung vorausging, beteiligt und entsprechende Vorschläge eingebracht. So
sollte u.a. das Folgenabschätzungssystem der Kommission transparenter werden, indem für
alle neuen Legislativvorschläge Folgenabschätzungen verpflichtend werden und die Entwürfe der Folgenabschätzungen veröffentlicht werden. Auf diese Weise würde gewährleistet, dass
die von der Kommission vorhergesehenen Regelungen einem Ex-ante-„Praxischeck“ durch
die Betroffenen unterworfen werden. Letzteres wurde auch vom Europäischen Rechnungshof
in seiner Untersuchung des Folgenabschätzungssystems der Kommission gefordert.

24	 Die Mitteilung steht als download zur Verfügung unter http://eur-lex.europa.eu.

63

64

Fünf Jahre Bürokratieabbau

4.1.3	 Hochrangige Gruppe unabhängiger Interessenträger
im Bereich Verwaltungslasten
Ende 2007 hat die EU-Kommission die Hochrangige Gruppe unabhängiger Interessenträger
im Bereich Verwaltungslasten (High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens, HLG) eingesetzt. Diese sollte die Kommission bei Fragen im Zusammenhang mit
der Umsetzung des Aktionsprogramms unterstützen. Die HLG wird von Ministerpräsident a.D.
Dr. Edmund Stoiber geleitet. Ihr gehören 14 weitere unabhängige Persönlichkeiten an – darunter der Vorsitzende des NKR, Dr. Johannes Ludewig.
Das Mandat der HLG lief ursprünglich drei Jahre und war – im Gegensatz zum NKR-Mandat –
auf den Abbau bestehender Belastungen begrenzt. Gegenstand der Beratungen waren vor
allem die Ergebnisse der Bestandsmessung in den 13 Rechtsgebieten sowie geplante Abbaumaßnahmen.
Die HLG hat über 250 Vereinfachungsvorschläge mit einem jährlichen Entlastungsvolumen von über 40 Milliarden Euro vorgelegt und im September 2009 einen Zwischenbericht
beschlossen,25 den sie an Kommissionspräsident José Manuel Barroso übergeben hat. Ein
Großteil dieser Vorschläge wurde von der Kommission aufgegriffen.
Im August 2010 wurde das Mandat der HLG bis zum Ablauf des Aktionsprogramms der Kommission Ende 2012 verlängert. Zudem hat die HLG weitere Aufgaben bekommen. Sie soll die
Kommission auch bei deren Vereinfachungsprogramm beraten und bis November 2011 einen
Bericht erarbeiten, in dem Beispiele für eine besonders bürokratiekostenarme Umsetzung europäischen Rechts in nationales Recht vorgestellt werden. Außerdem soll die Gruppe eng mit
Interessenvertretern und Kommissionsdienststellen zusammenarbeiten und sich regelmäßig
mit dem stellvertretenden Generalsekretär der Kommission und Vorsitzenden des Ausschusses für Folgenabschätzung (Impact Assessment Board, IAB) über das Thema Bürokratiekosten
austauschen.
Der Rat begrüßt die Verlängerung und Ausweitung des Mandats der HLG. Allerdings werden
die mit dem neuen Mandat verbundenen Chancen noch nicht in ausreichender Weise genutzt,
da sich die Zusammenarbeit mit dem IAB in der Praxis schwierig gestaltet. Das IAB ist zum Beispiel nicht bereit, die HLG über Bürokratiekosten von laufenden, das heißt von der Kommission noch nicht angenommenen Regelungsvorschlägen zu informieren. Dies ist bedauerlich,
denn dadurch kann die Expertise der HLG in Sachen Bürokratiekosten bei der Vorbereitung
neuer EU-Gesetzgebungsvorhaben nicht sinnvoll genutzt werden.

25	 Der Zwischenbericht steht als download bereit unter http://ec.europa.eu/enterprise/policies/smart-regulation/administrative-burdens/high-level-group/index_en.htm zur Verfügung.

Fünf Jahre Bürokratieabbau

4.1.4	 Sonderbericht Nr. 3/2010 des Europäischen
Rechnungshofs „Folgenabschätzungen in den EUOrganen: Helfen sie bei der Entscheidungsfindung?“
Am 28. September 2010 hat der Europäische Rechnungshof den Bericht „Folgenabschätzungen in den EU-Organen: Helfen Sie bei der Entscheidungsfindung?“ veröffentlicht. Der NKR
war in einer Steuerungsgruppe vertreten, die den Rechnungshof bei der Erstellung des Berichts unterstützt hat. In der Studie kommt der Rechnungshof zu dem Schluss, dass Folgenabschätzungen insgesamt gesehen und vor allem in den letzten Jahren die Entscheidungsfindung in den EU-Organen wirksam unterstützt haben. Folgenabschätzungen sind zu einem
festen Bestandteil der politischen Gestaltung der Kommission geworden und wurden von ihr
für eine bessere Konzeption ihrer Initiativen genutzt. Allerdings werden nach Meinung des
Europäischen Rechnungshofs die Bürokratiekosten insgesamt nicht ausreichend quantifiziert.
Von den 39 vom Rechnungshof untersuchten Folgenabschätzungen aus dem Jahr 2008 wurde lediglich in 14 Fällen eine Quantifizierung der Bürokratiekosten vorgenommen. Nur in vier
Folgenabschätzungen wurde das SKM verwendet.
Der Europäische Rechnungshof gibt zahlreiche Empfehlungen. So soll die Kommission zum
Beispiel
-	

eine Übersicht über alle Legislativvorschläge vorlegen (einschließlich der Überprüfung geltender Rechtsvorschriften), zu denen sie Folgenabschätzungen plant.
Weshalb von einer Folgenabschätzung abgesehen wird, sollte ausführlich begründet werden;

-	

vorläufige Dokumente veröffentlichen (wie Ablaufpläne und Entwürfe von Folgenabschätzungsberichten) zwecks Information und Einholung von Stellungnahmen;

-	

sicherstellen, dass die Qualitätsprüfung der Arbeit des Impact Assessment Board
rechtzeitig vorgenommen wird;

-	

Folgenabschätzungen so ausarbeiten, dass der Vergleich der verschiedenen Optionen hinsichtlich der geschätzten Auswirkungen erleichtert wird. Dies ließe sich
durch eine bessere Quantifizierung und monetäre Bewertung der Auswirkungen
sowie eine bessere Darstellung qualitativer Analysen erreichen;

-	

die Umsetzungskosten ihrer Legislativvorschläge gründlicher analysieren und
sich bei der Quantifizierung der Verwaltungslasten konsequent auf das Standardkostenmodell stützen.

Der NKR begrüßt den Bericht des Europäischen Rechnungshofs. Mit seinen Empfehlungen be-

65

66

Fünf Jahre Bürokratieabbau
stätigt er die Eindrücke des NKR, dass die Folgenabschätzung der Kommission insbesondere
mit Blick auf die frühzeitige Einbindung von Interessensgruppen und auf die Abschätzung
der Bürokratiekosten noch verbesserungsfähig ist. Der NKR bedauert, dass der europäische
Rechnungshof in seinen Empfehlungen zu der Frage der Unterstützung der Kommission im
Ex-ante-Prozess durch permanente externe Experten nicht Stellung genommen hat.

4.1.5	 Bericht des Europäischen Parlaments zu
Folgenabschätzungen
Am 6. Juni 2011 hat das Europäische Parlament den sogenannten „Niebler-Bericht“ (Berichterstatterin Frau Dr. Angelika Niebler, MdEP)26 beschlossen. Darin kritisiert es die Durchführung
von Folgenabschätzungen der Europäischen Kommission. Die oft aufwändigen Folgenabschätzungen wiesen nicht immer die notwendige Unabhängigkeit und Transparenz auf. Das
Parlament hält deshalb Verbesserungen der Strukturen für erforderlich, um unabhängigere
Gesetzesfolgenabschätzungen zu erhalten. Seine Kritik bezieht sich vor allem auf das vom
Kommissionspräsidenten ernannte IAB. Dessen Mitglieder seien nur formal unabhängig, da
sie derzeit vom Kommissionspräsidenten ernannt würden und seinen Weisungen unterlägen.
Das Parlament fordert daher, dass die Mitglieder des IAB in Zukunft vor ihrer Ernennung von
Rat und Parlament geprüft werden. Zudem sollen sie nicht länger den Weisungen des Kommissionspräsidenten unterliegen. Weiterhin sollen externe Experten sowie Interessenvertreter
in die Arbeit des IAB einbezogen werden.
Darüber hinaus wird empfohlen, zur Verbesserung der Folgenabschätzungen künftig verstärkt
Interessenvertreter aus verschiedenen Fachbereichen einzubeziehen. Zudem hält das Parlament eine qualitative Verbesserung für erforderlich. Dazu sollen neben einer reinen KostenNutzen-Analyse auch soziale, wirtschaftliche und ökologische Auswirkungen bei der Folgenabschätzung berücksichtigt werden.
Künftig will das Parlament selbst eigene Folgenabschätzungen durchführen und entsprechende Strukturen aufbauen.
Der NKR begrüßt den Bericht des Europäischen Parlaments. Es ist wichtig, dass das Parlament
gegenüber der Kommission deutlich gemacht hat, dass es die bisherige Praxis der Folgenabschätzung für nicht ausreichend hält, insbesondere im Blick auf den IAB als eine rein kommissionsinterne Prüfungsinstanz. Der NKR begrüßt darüber hinaus, dass das Parlament Strukturen
aufzubauen beabsichtigt, um die Folgen eigener Änderungen an den Kommissionsvorschlägen besser abschätzen zu können.
Zutreffend bleibt nach Ansicht des Rates die Feststellung des Parlaments, dass eine gemeinsame von Kommission und Parlament getragene unabhängige Instanz für die Gesetzesfolgenabschätzung die beste Lösung wäre – ein Vorschlag, der von der Kommission abgelehnt wird.
26	 Bericht über Gewährleistung unabhängiger Folgenabschätzungen; Europäisches Parlament,
Bericht Nr. A7-0159/2011.

Fünf Jahre Bürokratieabbau

4.1.6	 EU Ex-ante Verfahren
Die Bundesregierung ist über den Europäischen Rat unmittelbar am Rechtsetzungsprozess auf
europäischer Ebene beteiligt. Dieser Einfluss sollte genutzt werden, um bürokratische Belastungen aus neuen EU-Rechtsakten zu vermeiden.
Mit dieser Zielsetzung haben die für europäische Fragen zuständigen Staatssekretäre am 8.
Oktober 2007 ein Verfahren beschlossen, um bereits bei den Verhandlungen über neues EURecht auf die Vermeidung unnötiger Bürokratie zu achten. Dieser Beschluss wurde am 30.
April 2009 durch einen Beschluss der für Europafragen zuständigen Abteilungsleiter ergänzt.
Danach soll bei fehlender oder unzureichender Bürokratiekostenschätzung in den Ratsgremien (Ratsarbeitsgruppen, AStV) die nachträgliche Durchführung durch die Kommission nachdrücklich eingefordert werden. Bei der AStV-Weisungsgebung findet dieser Punkt besondere
Berücksichtigung. Das federführende Ressort wirbt um Unterstützung anderer Mitgliedsstaaten bei der Einforderung einer plausiblen und nachvollziehbaren Bürokratiekostenschätzung.
In Fällen mit voraussichtlich signifikanten Verwaltungslasten, in denen die Kommission keine plausible und nachvollziehbare Bürokratiekostenschätzung vorgenommen hat und auch
entsprechenden Forderungen in den Ratsgremien nicht nachkommt, führt das federführende Ressort – gegebenenfalls mit Unterstützung des StBA – eine eigene Schätzung der auf
Deutschland bezogenen Bürokratiekosten durch. Das Ergebnis bringt das Ressort in die weiteren Beratungen des Legislativvorschlags ein, um dadurch die Forderung nach einer umfassenden EU-weiten Bürokratiekostenschätzung durch die Kommission zu untermauern.
Der NKR ist nach den oben genannten Beschlüssen in das Verfahren zur Unterrichtung des
Deutschen Bundestages einbezogen. Für die Prüfung stehen in der Regel nur ca. 1- 2 Tage zur
Verfügung. In dieser Zeit ist eine angemessene Prüfung und Bewertung durch den NKR in der
Regel nicht möglich. Auch ist für den Rat noch nicht erkennbar, dass sich das oben genannte
Verfahren etabliert und zu greifbaren Ergebnissen geführt hat.
Er hat daher schon mehrfach darauf hingewiesen, dass das Verfahren verbessert werden muss.
Einen Ansatz hierzu bietet der vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie im April 2011 vorgestellte Mittelstandsmonitor. Mithilfe dieses Instruments sollen die Auswirkungen
geplanter Initiativen der Kommission von Bundesministerien und Betroffenen auf ihre Auswirkungen auf kleine und mittlere Unternehmen hin untersucht und anschließend in Form
einer Ampel dargestellt werden. Grundlage dieser Untersuchung ist das jährlich im Herbst
veröffentlichte Arbeitsprogramm der EU-Kommission.
Der Rat empfiehlt zu prüfen, ob dieses Instrument auch dazu genutzt werden kann, die bürokratischen Belastungen genauer abzuschätzen. Zu den belastendsten Maßnahmen sollte dann
eine detaillierte Untersuchung der zu erwartenden Auswirkungen durchgeführt werden, um
möglichst schon vor Verabschiedung eines Regelungsvorschlags durch die Kommission neuer
Bürokratie entgegenzuwirken.

67

68

Fünf Jahre Bürokratieabbau

4.1.7	 Fazit
Die Bedeutung des Bürokratieabbaus ist in den letzten fünf Jahren auf europäischer Ebene
immer größer geworden. Kommission und Parlament, aber auch die Bundesregierung, haben
viel erreicht. Gleichwohl besteht weiterhin erheblicher Handlungsbedarf.
Die Kommission besitzt das alleinige Gesetzesinitiativrecht. Ihr kommt daher eine Schlüsselrolle zu. Sie ist mit dem Aktionsprogramm ambitioniert gestartet, hat zuletzt aber an Reformeifer
verloren. Hier bestehen durchaus Verbesserungsmöglichkeiten, auf die der NKR bereits mehrfach in seinen Jahresberichten und in den gemeinsamen Positionspapieren mit den anderen
unabhängigen Räten hingewiesen hat. Dies betrifft insbesondere die flächendeckende Durchführung von Folgenabschätzungen für alle Legislativvorschläge und die regelmäßige Veröffentlichung der Entwürfe von Folgenabschätzungen.
Besondere Bedeutung besitzt zudem die Kontrolle der Bürokratiekosten neuer europäischer
Regelungen durch ein unabhängiges Gremium. Der NKR ist davon überzeugt, dass eine solche
unabhängige Prüfung für einen nachhaltigen Kulturwandel in der Europäischen Kommission
außerordentlich hilfreich sein würde.
Darüber hinaus könnte das nationale Verfahren zur Abschätzung bürokratischer Belastungen
neuer Regelungsvorhaben der Kommission wirksamer gestaltet werden.

4.2	

Austausch mit SKM-Anwenderstaaten

In den letzten fünf Jahren hat der NKR kontinuierlich das Gespräch mit Experten aus anderen Ländern gesucht, in denen Erfahrungen mit Bürokratieabbau und dem StandardkostenModell existieren. Bereits im ersten halben Jahr nach seiner Berufung hatte der NKR Vertreter
aus den Niederlanden, Dänemark, Großbritannien und Österreich zu Gast in seinen Sitzungen.
Insbesondere die niederländischen Erfahrungen waren für den NKR eine wertvolle Starthilfe.
Neben vielen bilateralen Treffen in den vergangenen Jahren waren die vier von der Bertelsmann-Stiftung organisierten internationalen Konferenzen – die sog. „International Regulatory
Reform Conferences“ – Plattformen für einen fruchtbaren Dialog mit Experten aus anderen
Ländern.
Der NKR hat auch an der 4. International Regulatory Reform Conference teilgenommen, die
am 10. und 11. März 2011 in Amsterdam stattfand. Dabei hat sich gezeigt, dass die anfängliche
Fokussierung auf Bürokratiekosten aus Informationspflichten im internationalen Kontext mittlerweile einer breiteren Betrachtung unter Einbeziehung des Erfüllungsaufwandes weicht. Insofern ist Deutschland mit der Erweiterung des Programms auf den Erfüllungsaufwandes auch
aus internationaler Perspektive auf dem richtigen Weg.

Fünf Jahre Bürokratieabbau

4.3	

Zusammenarbeit mit anderen
unabhängigen Räten

Der NKR konnte zu Beginn auf die Erfahrungen des vergleichbaren niederländischen Rates Actal sowie der damaligen Better Regulation Commission in Großbritannien (ab 2010: Regulatory Policy Committee) zurückgreifen. 2008 kam mit dem schwedischen Regelradet ein weiteres
unabhängiges Beratungsgremium mit ähnlichen Aufgaben hinzu.
Der NKR nutzt dieses Netzwerk zum regelmäßigen Gedanken- und Erfahrungsaustausch. Darüber hinaus setzen sich die Räte zum Beispiel mit gemeinsamen Positionspapieren dafür ein,
das Thema Bürokratieabbau auf der europäischen Ebene voranzubringen.
Insgesamt hat sich der Austausch mit anderen unabhängigen Räten und SKM-Anwenderstaaten als sehr hilfreich erwiesen. So konnte auf wertvollen Erfahrungen bei der Einführung
des Standardkosten-Modells in anderen Mitgliedsstaaten aufgebaut und Lösungsansätze bei
methodischen Fragen erörtert werden. Darüber hinaus ist ein gemeinsames Vorgehen unverzichtbar, um sich gegenüber der Europäischen Kommission Gehör zu verschaffen und die Verbesserungen der Gesetzesfolgenabschätzungen europäischer Rechtsakte voranzubringen.

4.4	

OECD

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat in den letzten Jahren ihr Programm zur besseren Rechtsetzung „Regulatory Policy and Governance“ weiterentwickelt. Derzeit arbeitet die OECD an konkreten Empfehlungen für die Mitgliedstaaten.
Ein erster Entwurf wurde im Mai 2011 in einem breit angelegten Konsultationsverfahren den
Mitgliedsstaaten zur Stellungnahme zugesandt. Die Empfehlungen beinhalten unter anderem
Hinweise zur Gesetzesfolgenabschätzung („Analyse des Rechtsbestands“) und zur Gesetzgebung im Mehrebenensystem.
Grundlage hierfür sind unter anderem die von der OECD erstellten Länderberichte zur „Besseren Rechtsetzung in Europa“, die auf Untersuchungen und Interviews in den betroffenen
Ländern basieren. Der Deutschland-Bericht wurde 2010 veröffentlicht. Darin bescheinigte die
OECD Deutschland große Fortschritte im Bereich der besseren Rechtsetzung. Sie empfahl u.a.
die Ausweitung des Programms zum Bürokratieabbau auf den gesamten Erfüllungsaufwand
sowie eine entsprechende Ausweitung des NKR-Mandats.
Die Länderberichte waren auch Gegenstand der “First International Conference of the Regulatory Policy Committee”, die am 28. und 29. Oktober 2010 zu dem Thema “Regulatory Policy
at the Crossroads: Towards a New Policy Agenda” in Paris stattfand. Der NKR hat bei dieser
Veranstaltung vor allem auf die Vorteile eines unabhängigen Prüfgremiums hingewiesen und

69

70

Fünf Jahre Bürokratieabbau
die dafür politisch und institutionell erforderlichen Voraussetzungen am Beispiel des NKR vorgestellt. Die Ergebnisse der Veranstaltung hat die OECD in sogenannten „key messages“ zusammengefasst.
Das Vorgehen der OECD, internationale Vergleichsstudien zur besseren Rechtsetzung durchzuführen, um anschließend neue Empfehlungen für die Mitgliedstaaten zu entwickeln, wird
vom NKR nachdrücklich unterstützt. Der umfangreiche Konsultationsprozess steigert die Akzeptanz und Durchsetzbarkeit der Empfehlungen. Von einem solchen Vorgehen können alle
Mitgliedstaaten der OECD nur profitieren.

71

III	 Der Weg nach vorn –
Erweitertes Mandat
des Nationalen
Normenkontrollrates
Im März 2011 trat die in der Koalitionsvereinbarung angekündigte Änderung des NKR- Gesetzes in Kraft.
Nach § 1 Abs. 3 NKR-Gesetz prüft der Rat insbesondere die Darstellung des Erfüllungsaufwandes neuer Regelungen für Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und öffentliche Verwaltung
auf ihre Nachvollziehbarkeit und Methodengerechtigkeit sowie die Darstellung der sonstigen
Kosten der Wirtschaft, insbesondere für mittelständische Unternehmen.
Teil des Erfüllungsaufwandes sind auch die Bürokratiekosten (§ 2 Abs. 2 NKR-Gesetz).
Die Prüfung des NKR kann sich nach § 4 Abs. 2 NKR-Gesetz darüber hinaus auf die methodengerechte Durchführung und nachvollziehbare Darstellung der folgenden Aspekte erstrecken:
-	

verständliche Darstellung des Ziels und der Notwendigkeit der Regelung,

-	

Erwägungen zu anderen Lösungsmöglichkeiten,

-	

Erwägungen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens, zur Befristung und Evaluierung,

-	

Ausführungen zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung,

-	

inwieweit im Falle der Umsetzung einer Richtlinie oder sonstiger Rechtsakte der
Europäischen Union über deren Vorgaben hinaus weitere Regelungen getroffen
werden.

Die angestrebten Ziele und Zwecke von Regelungen sind hingegen, wie bisher, nicht Gegenstand der Prüfung des NKR.

72

Der Weg nach vorn – Erweitertes Mandat des Nationalen Normenkontrollrates

1.	

Erfüllungsaufwand

Die Bundesministerien müssen nunmehr bei neuen Regelungsentwürfen umfassend alle Folgekosten für Wirtschaft, Bürgerinnen und Bürger sowie für die Verwaltung (sogenannter Erfüllungsaufwand) ausweisen und dem NKR zur Stellungnahme vorlegen. Bislang konnte sich der
NKR in seinen Stellungnahmen zu neuen Gesetzen nur zu den Kosten aus Informationspflichten äußern. Diese Einschränkung war sowohl für die Adressaten der Regelungen als auch für
die am Gesetzgebungsprozess Beteiligten unbefriedigend, da wesentliche Folgekosten vom
NKR nicht geprüft wurden.
Der NKR begrüßt diesen Schritt hin zur vollen Kostentransparenz bei neuen Regelungsvorhaben, denn eine umfassende Darstellung der Gesetzesfolgen ist unabdingbar für eine sachgerechte politische Diskussion. Erst die umfassende Kenntnis der Folgen, die ein Gesetz für die
Normadressaten hat, ermöglicht eine bewusste und verantwortungsvolle Entscheidung der
Rechtsetzungsorgane.27
Während das Ex-ante Verfahren somit auf Basis der bisherigen Vorgehensweise erweitert wird,
hat die Bundesregierung bei der Reduzierung des Bestands einen anderen Weg gewählt. Aufgrund der hohen Komplexität und des unverhältnismäßigen Aufwands verzichtet sie auf die
Durchführung einer flächendeckenden Bestandsmessung. Sie wird eine solche Messung zunächst nur in den folgenden Bereichen durchführen:
-	

Planungs- und Baurecht von Infrastrukturvorhaben,

-	

Steuererklärungen, steuerliche zollrechtliche Nachweispflichten,

-	

Harmonisierung und Verkürzung der Aufbewahrungs- und Prüfungsfristen nach
Handels-, Steuer und Sozialrecht,

-	

Betriebliche Beauftragte,

-	

Antrag auf gesetzliche Leistungen, insbesondere für
		

-	

o	

Existenzgründer und Kleinunternehmen sowie bei drohender

			

Firmeninsolvenz;

		

Menschen, die pflegebedürftig, chronisch krank oder akut schwer 	

o	

			

krank sind;

		

Familien und Alleinerziehende sowie

o	

Erleichterung der elektronischen Übermittlung der Gewerbeanzeige.

In diesen Bereichen hat sie sich zudem das Ziel gesetzt, umgehend konkrete Möglichkeiten
aufzuzeigen, um den Erfüllungsaufwand um 25 Prozent zu reduzieren. Hierzu hat die Bundesregierung mittlerweile einzelne Projekte aufgesetzt.
27	 So auch die Begründung zur Änderung des NKR-Gesetzes BT-Drs. 17/1954.

Der Weg nach vorn – Erweitertes Mandat des Nationalen Normenkontrollrates
Nachdem die notwendigen Strukturen zur Umsetzung des Programms zum Bürokratieabbau
aufgebaut, Prozesse und Abläufe eingespielt und methodische Fragen weitgehend geklärt
sind, hält es der NKR für zielführend, jetzt mit der Öffnung hin zum Erfüllungsaufwand zu beginnen. Durch die Erweiterung des Abbauprozesses zu einer umfassenderen Kostenbetrachtung können die Abbaubemühungen ganzheitlicher und damit so, wie sie von den jeweils
Betroffenen (Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft sowie vollziehender Verwaltung) empfunden werden, organisiert werden. Die Einbeziehung des Erfüllungsaufwandes ist ein richtiger
Schritt – allerdings auch kein Selbstläufer.
Die Ermittlung der Erfüllungskosten ist schwieriger als die Darstellung der Kosten aus Informationspflichten. Während zum Beispiel Informationspflichten eher standardmäßig ablaufende
Prozesse in den Unternehmen auslösen, besteht bei der Befolgung materiellrechtlicher Vorschriften oft eine Vielzahl von Handlungsmöglichkeiten. Daher muss beim Erfüllungsaufwand
von Fall zu Fall geprüft werden, welche konkreten Handlungsschritte in einem Unternehmen
unternommen werden, um die gesetzliche Pflicht zu erfüllen. Zudem kann nicht immer trennscharf abgegrenzt werden, welche Prozesse in einem Unternehmen auch aus betriebswirtschaftlichen Gründen, also „sowieso“ ablaufen.
Darüber hinaus besteht aufgrund der oft sehr engen Zeitabläufe bei neuen Regelungsvorhaben die Gefahr, dass eine sachgerechte Darstellung des Erfüllungsaufwandes im Ex-anteVerfahren zeitlich nicht immer möglich ist. Der Rat geht davon aus, dass die Bundesregierung
trotz dieser Schwierigkeiten alle Anstrengungen unternimmt, um die erforderliche Kostentransparenz herzustellen. Transparenz über die Kosten kann zu einer Versachlichung der Diskussion beitragen, führt aber nicht automatisch zur Reduzierung von Belastungen. Hierzu ist
aktives Handeln gefordert. Schon bei der Konzeption eines neuen Regelungsvorhabens müssen die damit verbundenen Folgekosten für die Betroffenen mitbedacht und kostengünstigere Lösungen gesucht werden. Insbesondere bei der Umsetzung von EU-Vorhaben muss es für
die Bundesministerien darum gehen, eine 1:1 Umsetzung zu gewährleisten.
Vor diesem Hintergrund empfiehlt der NKR der Bundesregierung, die in der Koalitionsvereinbarung genannten Projekte zügig durchzuführen. Darüber hinaus sollte sie nach Umsetzung
des Abbauziels bis Ende 2011 die Verringerung von Bürokratie und Erfüllungsaufwand weiter vorantreiben und bis zum Frühjahr 2012 ein entsprechendes Konzept – gegebenenfalls
einschließlich neuer quantitativer Zielsetzungen sowie unter Berücksichtigung der Aussagen
in der Koalitionsvereinbarung – vorlegen. Der Rat seinerseits wird dazu kurzfristig Stellung
nehmen, so dass abschließende politische Festlegungen vor der Sommerpause 2012 erfolgen
können.
Unabhängig davon ist im Blick auf die Bürokratiekosten der geltende Nettoziel-Beschluss weiterhin zu beachten. Der Rat geht davon aus, dass die Bundesregierung alles tun wird, damit das
derzeitige Belastungsniveau insgesamt nicht überschritten, sondern weiter verringert wird.

73

74

Der Weg nach vorn – Erweitertes Mandat des Nationalen Normenkontrollrates

2.	

Weitere Prüfrechte des Nationalen
Normenkontrollrates

Die Prüfung des NKR kann sich darüber hinaus – wie oben dargestellt – künftig auch auf die
methodengerechte Durchführung und nachvollziehbare Darstellung weiterer Aspekte erstrecken:

2.1	

Alternativen

Der NKR hat in den letzten Jahren die Erfahrung gemacht, dass die von der Gemeinsamen
Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) geforderte Darstellung alternativer Lösungsmöglichkeiten nur selten vorgenommen wurde. Eine solche Darstellung ist jedoch für die
Beurteilung der vorgeschlagenen Regelung durch den Gesetzgeber von großer Bedeutung.
Auch international ist die Erörterung von Alternativen bei neuen Regelungsvorhaben durchaus üblich. So werden in den Folgeabschätzungen der EU-Kommission regelmäßig drei Handlungsalternativen beschrieben. Der NKR fordert daher die Bundesregierung auf, diese Vorgabe
der GGO stärker zu beachten. Er wird diesen Aspekt künftig verstärkt in seine Prüfung einbeziehen.

2.2	

Befristung und Evaluierung

Die regelmäßige Prüfung von Befristungs- und Evaluierungsmöglichkeiten neuer Regelungsvorhaben kann maßgeblich zur besseren Rechtsetzung beitragen. Mit Hilfe von Evaluierungen
kann geprüft werden, ob die beabsichtigten Wirkungen eines Gesetzes eingetreten sind. Darüber hinaus liefern sie auch Erkenntnisse über den Eintritt unbeabsichtigter Nebenwirkungen.
Befristung und Evaluierung sind deshalb wichtige Instrumente, um Fehlentwicklungen entgegenzuwirken und bürokratische Belastungen zu reduzieren.
Schon auf der Grundlage seines anfänglichen Mandats hat der NKR bei der Einführung neuer
Informationspflichten in einzelnen Fällen empfohlen, die Regelung nach einer bestimmten
Frist zu evaluieren. Häufig ist bei Erlass einer neuen Regelung auf Bundesebene noch unklar,
wie diese – insbesondere durch Länder und Kommunen – vollzogen wird. Es ist daher notwendig, nach einer gewissen Zeit zu überprüfen, wie sich die Regelung in der Praxis bewährt hat
und ob gegebenenfalls Nachbesserungsbedarf besteht.
Nach Erfahrung des NKR werden die Instrumente der Befristung und Evaluierung noch zu selten genutzt. Auch der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) hat
in seinem Gutachten vom Dezember 200928 festgestellt, dass nur in rund einem Fünftel aller
28	 Gutachten über Maßnahmen zur Verbesserung der Rechtsetzung und der Pflege des Normenbestandes,
Tz. 5.1.1 f.

Der Weg nach vorn – Erweitertes Mandat des Nationalen Normenkontrollrates
Gesetzentwürfe Angaben zur Befristung oder zum Ausschluss von Befristungsmöglichkeiten
gemacht wurden. Die Gesetzesevaluierung findet in noch geringerem Maße Anwendung in
den Gesetzesvorlagen, als dies bei der Befristung der Fall ist (rund ein Siebtel aller Fälle).
Der NKR hat bereits in seinem letzten Jahresbericht29 Eckpunkte für eine Prüfung dieser Aspekte aufgezeigt. Beispielsweise hatte er von einer Regelbefristung, das heißt einer obligatorischen, ausnahmslosen Befristung aller neuen Regelungen, abgeraten. Die Regelbefristung
führt nach Auffassung des NKR zu erheblichen Rechtsunsicherheiten und birgt die Gefahr von
Verlängerungsautomatismen, die mit zusätzlicher Bürokratie verbunden sind.30
Der Rat hält es für richtig, dass die Bundesregierung zunächst eine Methodik zur Ermittlung
des Erfüllungsaufwandes entwickelt hat und die Fragen der Befristung und Evaluierung zurückgestellt hat. Nachdem die Methodik zur Messung des Erfüllungsaufwandes aber nunmehr
erarbeitet worden ist, sollte die Bundesregierung dieses Thema wieder aufnehmen und gemeinsam mit dem Rat eine Methodik zur Prüfung von Regelungen über das Inkrafttreten, die
Befristung und Evaluierung entwickeln.

2.3	

Umsetzung von EU-Recht

Die Bundesregierung hat sich dazu verpflichtet, neue EU-Regelungen grundsätzlich nur 1:1
umzusetzen.31 Entsprechend ist nach der GGO bei neuen Regelungsvorhaben in der Begründung darzustellen, inwieweit im Falle der Umsetzung einer Richtlinie oder sonstiger Rechtsakte der Europäischen Union über deren Vorgaben hinaus weitere Regelungen getroffen werden.32 Der BWV hat in seinem oben genannten Gutachten festgestellt, dass nur in rund 2/3
der untersuchten Fälle Angaben über das Verhältnis der nationalen Gesetzesbestimmungen
zu den EU-Rechtsvorschriften gemacht wurden. Dabei war die Darstellungstiefe sehr unterschiedlich.33
Eine sachgerechte Prüfung der 1:1 Umsetzung erfordert eine detaillierte Darstellung der einzelnen EU-rechtlichen Vorgaben und einen entsprechenden Abgleich mit den beabsichtigten
nationalen Umsetzungsvorschriften. Da ein solcher Abgleich bei der Ausarbeitung neuer Regelungen ohnehin erfolgen muss, dürften aus Sicht des Rates keine Schwierigkeiten bestehen, diesen Abgleich in der Begründung darzustellen.
Da im Regelfall bei der Richtlinienumsetzung mehrere Handlungsalternativen als 1:1 Umsetzung gelten können, ist die Frage, ob im konkreten Fall über die EU-rechtlichen Vorgaben hin29	 NKR-Jahresbericht 2010, Seite 49ff.
30	 NKR-Jahresbericht 2010, Seite 50.
31	 Siehe auch: Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, 17. Legislaturperiode, Wachstum. Bildung. Zusammenhalt., Seite 16.
32	 § 43 Abs. 1 Nummer 9 GGO.
33	 Gutachten über Maßnahmen zur Verbesserung der Rechtsetzung und der Pflege des Normenbestandes,
Tz. 5.1.3.

75

76

Der Weg nach vorn – Erweitertes Mandat des Nationalen Normenkontrollrates
ausgegangen wurde, nicht immer einfach zu beantworten. Erforderlich ist daher zum Teil eine
vertiefte inhaltliche Prüfung. Eine rein floskelhafte Aussage, bei der Regelung handele es sich
um eine 1:1 Umsetzung von EU-Recht, genügt aus Sicht des Rates daher nicht.
Darüber hinaus können die einzelnen Umsetzungsalternativen auch unterschiedliche Kosten
zur Folge haben, was wiederum bei der Darstellung alternativer Lösungsmöglichkeiten (siehe
Kapitel III.2.1, Seite 74) zu berücksichtigen ist.

2.4	

Messung von EU-Verordnungen

Die Bundesregierung hat die Messung von EU-Verordnungen unter anderem deshalb zunächst
zurückgestellt, da es sich bei diesen nicht um Bundesrecht handelt. Der Rat hält es aber nach
wie vor für wichtig, auch die Belastungen durch unmittelbar geltendes EU-Recht in den Blick
zu nehmen, da nur so ein vollständiges Bild der bürokratischen Belastungen der Bürgerinnen
und Bürger sowie der Wirtschaft entsteht. Zudem könnte die Bundesregierung auf Basis der
Messergebnisse wesentlich fundierter gegenüber der EU-Kommission bei neuen Regelungsvorhaben auf bürokratiearme Umsetzungen hinwirken.

3.	

Vollzugsaufwand der Verwaltung

Eine nachhaltige Verbesserung der Gesetzgebung kann nur realisiert werden, wenn Entlastungen der Wirtschaft sowie der Bürgerinnen und Bürger nicht zu einem unverhältnismäßigen
Anstieg der (Vollzugs-)Kosten der Verwaltung führen. Vollzugsaufwand im Bereich des Bundes
stellt eine Haushaltsbelastung dar und wurde bislang im Vorblatt eines Regelungsentwurfs
unter der Ziffer D. ausgewiesen. Häufig sind in den Begründungen zu Regelungsvorhaben
eher formelhaften Formulierungen zu finden wie zum Beispiel „Mehrausgaben in der Verwaltung werden durch entsprechende Effizienzsteigerungen ausgeglichen“ oder „der erhöhte
Verwaltungsaufwand wird durch entsprechende Gebühren kompensiert.“ Aussagen dazu, wie
diese Effizienzsteigerungen letztlich erreicht werden sollen oder welche Mehrkosten für Wirtschaft sowie für Bürgerinnen und Bürger durch erhöhte Gebühren entstehen, fehlten häufig.
Bislang wurde dieses Vorgehen im Rahmen der Ressortabstimmung vom Bundesministerium
der Finanzen und vom Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung gerügt.
Nunmehr wird auch der Vollzugsaufwand von Ländern und Gemeinden dem Erfüllungsaufwand zugeordnet und muss künftig methodengerecht quantifiziert und ausgewiesen werden. Dieser umfassendere Ansatz zur Gesetzesfolgenabschätzung wirft bei der Abgrenzung
und Berechnung der Kosten der Verwaltung ebenfalls methodische Fragen zum Beispiel
hinsichtlich der Berechnung der Personalkosten auf. Der Leitfaden liefert den Ressorts hierzu Anhaltspunkte. Anders als bei der Methodik zur Berechnung des Erfüllungsaufwandes der

Der Weg nach vorn – Erweitertes Mandat des Nationalen Normenkontrollrates
Wirtschaft liegen bereits zum Beispiel allgemeine Vorgaben des BMF für die Personalkostensätze der Bundesverwaltung34 vor. Da aber in der Regel die Länder die Gesetze des Bundes als
eigene Angelegenheit vollziehen (Artikel 84 GG) und dies häufig auf Kommunen übertragen,
sind auch deren Verwaltungsprozesse über Standardaktivitäten zu ermitteln und zu quantifizieren.
Mit dem zunehmenden Kostendruck auf die öffentlichen Haushalte wird verstärkt auch die
Frage der Vollzugskosten Gegenstand der parlamentarischen Beratungen, zumal hiervon
häufig auch Länderinteressen berührt werden. Auch aus diesem Grund ist eine qualitative
Verbesserung der Darstellung der Kosten der öffentlichen Verwaltung im Ex-ante-Verfahren
notwendig. Dies ist auch ein Ergebnis der jüngst abgeschlossenen Beratungen zur Gemeindefinanzreform. Vor diesem Hintergrund begrüßt der NKR das Projekt des BMF „Vollzugsaufwand
der Steuerverwaltung – Ermittlung im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren“ ausdrücklich.
Ziel dieses Vorhabens ist es, eine Methodik zu entwickeln, die es ermöglicht, den Vollzugsaufwand neuer Steuergesetze hinreichend verlässlich zu schätzen.
Im Zuge der Umsetzung in Landesrecht kann der mit den jeweiligen bundesrechtlichen
Vorschriften und organisatorischen Lösungen verbundene Erfüllungsaufwand ebenfalls geschätzt, im Rahmen von Evaluierungen von den Ländern und ihren Kommunen selbst nachgehalten und in Leistungsvergleiche eingebracht werden. Die – mehrstufige – Einbeziehung der
Vollzugskosten in den Erfüllungsaufwand ex ante und ex post schafft somit Transparenz über
alle wesentlichen Kostenfolgen von Bundesrecht, wahrt dabei die besonderen Kompetenzabgrenzungen des deutschen Föderalismus und schafft Klarheit über die sie verursachenden
Faktoren.

4.	

Empfehlungen zum weiteren
Abbau von Bürokratie

Aufgrund seiner fünfjährigen Tätigkeit und der dabei gesammelten Erfahrungen gibt der NKR
für den weiteren Abbau von Bürokratie folgende Empfehlungen:
1.	

Die elektronische Übermittlung von Informationen bietet viele Möglichkeiten, bürokratische Abläufe zu vereinfachen. Über die Hälfte der durch Maßnahmen der
Bundesregierung erzielten Reduzierung von Bürokratie lassen sich auf den Einsatz
moderner Informationstechniken zurückführen. Für diese klassische Querschnittaufgabe hat die Bundesregierung bisher kein stringentes Konzept beschlossen, um
ressortübergreifend den Informationsfluss effizienter zu gestalten. Nebeneinander

34	 Siehe BMF-Pauschalen, www.bundesfinanzministerium.de.

77

78

Der Weg nach vorn – Erweitertes Mandat des Nationalen Normenkontrollrates
bestehen die Elster-Anwendung für Informationen an die Finanzbehören, das DEÜVVerfahren für Meldungen in der Sozialversicherung oder nur teilweise abgestimmte
Systeme wie der neue Personalausweis oder die Gesundheitskarte. In anderen Bereichen wie BAföG wird in jedem Bundesland ein eigenes Softwareprogramm angewandt. Die Einführung des neuen Personalausweises sowie die E-Bilanz sind weitere
Beispiele für unkoordiniertes Vorgehen bei der Elektronisierung von Verwaltungsvorgängen. Das auch durch isolierte Betrachtungsweise bedingte Scheitern von ELENA hat für die Fortentwicklung von E-government ein negatives Zeichen gesetzt.
2.	

Viele Bemühungen zur Reduzierung der Bürokratie und zur Vereinfachung der Vorgänge scheitern an unterschiedlichen Rechtsbegriffen in verschiedenen Rechtsbereichen. Herausragendes Beispiel dafür sind die unterschiedlichen Einkommensbegriffe. Bei aller Schwierigkeit einer Angleichung wegen gegebenenfalls erheblicher
materieller Folgen sollte für ein schrittweises Vorgehen – sowohl inhaltlich wie zeitlich – ein „Fahrplan“ erstellt werden, um zum Beispiel in einem begrenzten Zeitraum
von etwa drei bis fünf Jahren eine Angleichung und damit eine nachhaltige bürokratische Vereinfachung zu erreichen.

3.	

Die vom NKR initiierten „Einfacher zu…“-Projekte haben erstmals an konkreten Beispielen die ebenenübergreifende Durchführung von Verwaltungsabläufen transparent gemacht. Sie haben über die stark auf die Wirtschaft bezogene Betrachtung der
Informationspflichten hinaus das Augenmerk auf die Betroffenheit von Bürgern und
Verwaltung gelenkt. Ferner zeigen sie Möglichkeiten auf, wie auch in einem föderativen Staat die Verwaltungsvorgänge von den durchführenden Ländern, Gemeinden und anderen Selbstverwaltungsorganen durch bessere gegenseitige Information und durch engere Kooperation für Verwaltung und Bürger vereinfacht werden
können. Die vom NKR bei diesen Projekten festgestellte Bereitschaft von Ländern,
Gemeinden und anderen Trägern der Selbstverwaltung sollte weiter entwickelt werden, um auch die Spürbarkeit solcher Vereinfachungen für alle Beteiligten transparenter zu machen.

4.	

Mit der Einbeziehung des Erfüllungsaufwandes betritt der NKR Neuland. Die bei den
Informationspflichten inzwischen allgemein akzeptierte, quantitative Methode nach
Standardkosten-Modell ist im Blick auf den Erfüllungsaufwand weiterentwickelt worden. Auch wenn quantitative Ziele sicher für die Zukunft ihre Bedeutung behalten
werden, kommt es künftig verstärkt auch auf eine umfassende Bewertung des Erfüllungsaufwandes an. Nur so wird sich die tatsächliche und gefühlte Belastung in angemessenem Maße abbilden lassen. Dabei ist eine gesamtheitliche Betrachtung, die
die Belange von Wirtschaft, Bürger und Verwaltung gleichermaßen umfasst, schon
nach dem Wortlaut des NKR-Gesetzes unverzichtbar.

Der Weg nach vorn – Erweitertes Mandat des Nationalen Normenkontrollrates
5.	

Für den künftigen Fortschritt beim Bürokratieabbau ist Voraussetzung, dass die Bundesregierung wie bisher klare Ziele setzt, die die Ressorts zur Mitwirkung verpflichten. Ferner ist eine stärkere Unterstützung durch den Deutschen Bundestag und den
Bundesrat notwendig. Bei ebenenübergreifenden Regelungen sollten Länder und
alle Träger der Selbstverwaltung für eine intensivere Mitwirkung gewonnen werden.

5.	

Ausblick

Die Grundlagen für einen ganzheitlichen Ansatz zum Bürokratieabbau und für eine bessere
Rechtsetzung sind gelegt. In den kommenden Monaten müssen wichtige Weichen gestellt
werden, um über das bisher Erreichte hinaus Wirtschaft, Bürgerinnen und Bürger sowie die
Verwaltung weiter spürbar zu entlasten.
Zum einen will die Bundesregierung – entsprechend der Koalitionsvereinbarung – „über
den Zeitraum 2011 hinaus […] ein weiteres anspruchsvolles Reduktionsziel auch für den […]
Erfüllungsaufwand festlegen“. Hierzu sollte die Bundesregierung bis zum Frühjahr 2012 ein
entsprechendes Konzept vorlegen – gegebenenfalls einschließlich neuer quantitativer Zielsetzungen sowie unter Berücksichtigung der Aussagen in der Koalitionsvereinbarung. Nach
Stellungnahme des Rates könnten abschließende politische Festlegungen noch vor der Sommerpause 2012 erfolgen.
Darüber hinaus erwartet der Rat, dass das Ziel, bis Ende 2011 die Kosten der Wirtschaft aus Informationspflichten um 25 Prozent (netto) zu reduzieren, weiterverfolgt wird. Die noch ausstehenden Maßnahmen zur Erreichung des Abbauziels sollten kurzfristig auf den Weg gebracht
werden. Unabhängig davon ist der für die Bürokratiekosten geltende Nettoziel-Beschluss weiterhin zu beachten. Der Rat geht davon aus, dass die Bundesregierung alles tun wird, damit
das derzeitige Belastungsniveau insgesamt nicht überschritten, sondern weiter spürbar verringert wird.

79

81

IV	 Anlagen
1.	

Gesetz zur Einsetzung eines
Nationalen Normenkontrollrates
Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates
vom 14. August 2006 (BGBl. I Seite 1866),

das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 16. März 2011 (BGBl. Seite 420) geändert worden ist
Synopse

Alt

Neu

§ 1 Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates
(1) Beim Bundeskanzleramt wird ein Nationaler
Normenkontrollrat mit Dienstsitz in Berlin eingerichtet. Er ist nur an den durch dieses Gesetz
begründeten Auftrag gebunden und in seiner
Tätigkeit unabhängig.

(1) Beim Bundeskanzleramt wird ein Nationaler
Normenkontrollrat mit Dienstsitz in Berlin eingerichtet. Er ist nur an den durch dieses Gesetz
begründeten Auftrag gebunden und in seiner
Tätigkeit unabhängig.

(2) Der Nationale Normenkontrollrat hat die
Aufgabe, die Bundesregierung dabei zu unterstützen, die durch Gesetze verursachten Bürokratiekosten durch Anwendung, Beobachtung
und Fortentwicklung einer standardisierten
Bürokratiekostenmessung auf Grundlage des
Standardkosten-Modells zu reduzieren.

(2) Der Nationale Normenkontrollrat hat die
Aufgabe, die Bundesregierung bei der Umsetzung ihrer Maßnahmen auf den Gebieten des
Bürokratieabbaus und der besseren Rechtsetzung zu unterstützen.

(3) Er prüft insbesondere die Darstellung des
Erfüllungsaufwandes neuer Regelungen für
Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und öffentliche Verwaltung auf ihre Nachvollziehbarkeit und Methodengerechtigkeit sowie die
Darstellung der sonstigen Kosten der Wirtschaft, insbesondere für die mittelständischen
Unternehmen.
(4) Die angestrebten Ziele und Zwecke von Regelungen sind nicht Gegenstand der Prüfungen des Nationalen Normenkontrollrates.

82

Anlagen

§ 2 Bürokratiekostenmessung und Standardkosten-Modell

§ 2 Erfüllungsaufwand

(1) Bürokratiekosten im Sinne dieses Gesetzes
sind solche, die natürlichen oder juristischen
Personen durch Informationspflichten entstehen. Informationspflichten sind auf Grund
von Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder
Verwaltungsvorschrift bestehende Verpflichtungen, Daten und sonstige Informationen für
Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar
zu halten oder zu übermitteln. Andere durch
Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift entstehende Kosten sind
nicht umfasst.

(1) Der Erfüllungsaufwand umfasst den gesamten messbaren Zeitaufwand und die Kosten,
die durch die Befolgung einer bundesrechtlichen Vorschrift bei Bürgerinnen und Bürgern,
Wirtschaft sowie der öffentlichen Verwaltung
entstehen.

(2) Bei der Messung der Bürokratiekosten ist
das Standardkosten-Modell (SKM) anzuwenden. Die international anerkannten Regeln
zur Anwendung des Standardkosten-Modells
sind zugrunde zu legen. Abweichungen von
dieser Methodik bedürfen eines Beschlusses
der Mehrheit der Mitglieder des Nationalen
Normenkontrollrates und der Zustimmung der
Bundesregierung. Die Notwendigkeit eines
Beschlusses ist insbesondere zu prüfen, wenn
sonst eine Abweichung von den international
anerkannten Regeln zur Anwendung des SKM
zu besorgen ist.

(2) Teil des Erfüllungsaufwandes sind auch die
Bürokratiekosten. Bürokratiekosten im Sinne
dieses Gesetzes sind solche, die natürlichen
oder juristischen Personen durch Informationspflichten entstehen. Informationspflichten
sind auf Grund von Gesetz, Rechtsverordnung,
Satzung oder Verwaltungsvorschrift bestehende Verpflichtungen, Daten und sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar zu halten oder zu übermitteln.

(3) Bei der erstmaligen Ermittlung der für die
Durchführung der Messung bei Unternehmen
notwendigen Kennziffern (Kosten pro Einheit,
Zeit pro einzelner durch das Gesetz ausgelöster Aktivität sowie deren Häufigkeit pro Jahr
und Anzahl der betroffenen Unternehmen)
sind alle Bürokratiekosten zu berücksichtigen,
die auf Bundesrecht beruhen.

(3) Bei der Messung der Bürokratiekosten ist
das Standardkosten-Modell (SKM) anzuwenden. Die international anerkannten Regeln
zur Anwendung des Standardkosten-Modells
sind zugrunde zu legen. Abweichungen von
dieser Methodik bedürfen eines Beschlusses
der Mehrheit der Mitglieder des Nationalen
Normenkontrollrates und der Zustimmung der
Bundesregierung. Die Notwendigkeit eines
Beschlusses ist insbesondere zu prüfen, wenn
sonst eine Abweichung von den international
anerkannten Regeln zur Anwendung des SKM
zu besorgen ist.
(4) Bei der erstmaligen Ermittlung der für die
Durchführung der Messung bei Unternehmen
notwendigen Kennziffern (Kosten pro Einheit,
Zeit pro einzelner durch das Gesetz ausgelöster Aktivität sowie deren Häufigkeit pro Jahr
und Anzahl der betroffenen Unternehmen)
sind alle Bürokratiekosten zu berücksichtigen,
die auf Bundesrecht beruhen.

Anlagen

§ 3 Zusammensetzung und Organisation des Nationalen Normenkontrollrates
(1) Der Nationale Normenkontrollrat besteht
aus acht Mitgliedern. Der Bundeskanzler
schlägt sie im Einvernehmen mit den anderen
Mitgliedern der Bundesregierung dem Bundespräsidenten vor. Dieser beruft die Vorgeschlagenen für eine Amtszeit von fünf Jahren.
Eine erneute Berufung ist zulässig. Die Mitglieder sind berechtigt, ihr Amt durch Erklärung
gegenüber dem Bundespräsidenten niederzulegen. Scheidet ein Mitglied vorzeitig aus,
so wird ein neues Mitglied für die Dauer der
Amtszeit des ausgeschiedenen Mitglieds berufen. Satz 2 gilt entsprechend.

(1) Der Nationale Normenkontrollrat besteht
aus zehn Mitgliedern. Der Bundeskanzler
schlägt sie im Einvernehmen mit den anderen
Mitgliedern der Bundesregierung dem Bundespräsidenten vor. Dieser beruft die Vorgeschlagenen für eine Amtszeit von fünf Jahren.
Eine erneute Berufung ist zulässig. Die Mitglieder sind berechtigt, ihr Amt durch Erklärung
gegenüber dem Bundespräsidenten niederzulegen. Scheidet ein Mitglied vorzeitig aus,
so wird ein neues Mitglied für die Dauer der
Amtszeit des ausgeschiedenen Mitglieds berufen. Satz 2 gilt entsprechend.

(2) Die Mitglieder sollen Erfahrungen in legislativen Angelegenheiten innerhalb staatlicher
oder gesellschaftlicher Institutionen gesammelt haben und über Kenntnisse in wirtschaftlichen Angelegenheiten verfügen.

(2) Die Mitglieder sollen Erfahrungen in legislativen Angelegenheiten innerhalb staatlicher
oder gesellschaftlicher Institutionen gesammelt haben und über Kenntnisse in wirtschaftlichen Angelegenheiten verfügen.

(3) Die Mitglieder dürfen während ihrer Mitgliedschaft im Nationalen Normenkontrollrat
weder einer gesetzgebenden Körperschaft
noch einer Bundesbehörde noch einer Landesbehörde angehören noch zu diesen in einem
ständigen Dienst- oder Geschäftsbesorgungsverhältnis stehen. Ausnahmen sind für Hochschullehrer zulässig. Sie dürfen auch nicht innerhalb des letzten Jahres vor der Berufung
zum Mitglied des Nationalen Normenkontrollrates eine derartige Stellung innegehabt
haben.

(3) Die Mitglieder dürfen während ihrer Mitgliedschaft im Nationalen Normenkontrollrat
weder einer gesetzgebenden Körperschaft
noch einer Bundesbehörde noch einer Landesbehörde angehören noch zu diesen in einem
ständigen Dienst- oder Geschäftsbesorgungsverhältnis stehen. Ausnahmen sind für Hochschullehrer zulässig. Sie dürfen auch nicht innerhalb des letzten Jahres vor der Berufung
zum Mitglied des Nationalen Normenkontrollrates eine derartige Stellung innegehabt
haben.

(4) Den Vorsitz im Nationalen Normenkontrollrat führt das vom Bundeskanzler bestimmte
Mitglied.

(4) Den Vorsitz im Nationalen Normenkontrollrat führt das vom Bundeskanzler bestimmte
Mitglied.

(5) Die Mitgliedschaft im Nationalen Normenkontrollrat ist ein Ehrenamt.

(5) Die Mitgliedschaft im Nationalen Normenkontrollrat ist ein Ehrenamt.

(6) Der Nationale Normenkontrollrat entscheidet mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Bei
Stimmengleichheit unterbleibt eine Beanstandung des überprüften Gesetzentwurfs. Ein
Sondervotum ist nicht zulässig.

(6) Der Nationale Normenkontrollrat entscheidet mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Bei
Stimmengleichheit unterbleibt eine Beanstandung des überprüften Gesetzentwurfs. Ein
Sondervotum ist nicht zulässig.

(7) Das Verfahren des Nationalen Normenkontrollrates regelt eine vom Bundeskanzler im
Einvernehmen mit den anderen Mitgliedern
der Bundesregierung gebilligte Geschäftsordnung.

(7) Das Verfahren des Nationalen Normenkontrollrates regelt eine vom Bundeskanzler im
Einvernehmen mit den anderen Mitgliedern
der Bundesregierung gebilligte Geschäftsordnung.

(8) Die Rechtsaufsicht führt der Chef des Bundeskanzleramtes.

(8) Die Rechtsaufsicht führt der Chef des Bundeskanzleramtes.

83

84

Anlagen

(9) Beim Bundeskanzleramt wird ein Sekretariat des Nationalen Normenkontrollrates eingerichtet. Der Leiter des Sekretariats nimmt
beratend an den Sitzungen des Nationalen
Normenkontrollrates teil. Der Leiter des Sekretariats unterliegt allein den Weisungen des
Nationalen Normenkontrollrates. Die Mitarbeiter des Sekretariats unterliegen allein den Weisungen des Nationalen Normenkontrollrates
und des Leiters des Sekretariats. Der Leiter und
die Mitarbeiter des Sekretariats dürfen weder
hauptamtlich noch nebenamtlich gleichzeitig
mit anderen Aufgaben innerhalb der unmittelbaren oder mittelbaren Staatsverwaltung des
Bundes oder der Länder betraut sein.

(9) Beim Bundeskanzleramt wird ein Sekretariat des Nationalen Normenkontrollrates eingerichtet. Der Leiter des Sekretariats nimmt
beratend an den Sitzungen des Nationalen
Normenkontrollrates teil. Der Leiter des Sekretariats unterliegt allein den Weisungen des Nationalen Normenkontrollrates. Die Mitarbeiter
des Sekretariats unterliegen allein den Weisungen des Nationalen Normenkontrollrates und
des Leiters des Sekretariats. Die Angehörigen
des Sekretariats dürfen weder hauptamtlich
noch nebenamtlich gleichzeitig mit anderen
Aufgaben innerhalb der unmittelbaren oder
mittelbaren Staatsverwaltung des Bundes
oder der Länder betraut sein.

(10) Die Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrates erhalten eine pauschale Entschädigung sowie Ersatz ihrer Reisekosten. Diese
werden vom Chef des Bundeskanzleramtes im
Einvernehmen mit dem Bundesminister des
Innern festgesetzt.

(10) Die Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrates erhalten eine pauschale Entschädigung sowie Ersatz ihrer Reisekosten. Diese
werden vom Chef des Bundeskanzleramtes im
Einvernehmen mit dem Bundesminister des
Innern festgesetzt.

(11) Die Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrates und die Angehörigen des Sekretariats sind zur Verschwiegenheit über die
Beratungen und die vom Nationalen Normenkontrollrat als vertraulich bezeichneten Beratungsunterlagen verpflichtet.

(11) Die Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrates und die Angehörigen des Sekretariats sind zur Verschwiegenheit über die
Beratungen und die vom Nationalen Normenkontrollrat als vertraulich bezeichneten Beratungsunterlagen verpflichtet.

(12) Die Kosten des Nationalen Normenkontrollrates trägt der Bund. Dem Nationalen Normenkontrollrat ist die für die Erfüllung seiner
Aufgaben notwendige Personal- und Sachausstattung zur Verfügung zu stellen. Die Stelle
des Leiters des Sekretariats ist im Einvernehmen mit dem Nationalen Normenkontrollrat
zu besetzen. Die Stellen der Mitarbeiter des
Sekretariats sind im Einvernehmen mit dem
Vorsitzenden des Nationalen Normenkontrollrates zu besetzen. Die Mitarbeiter des Sekretariats können, falls sie mit der beabsichtigten
Maßnahme nicht einverstanden sind, nur im
Einvernehmen mit dem Vorsitzenden des Nationalen Normenkontrollrates versetzt, abgeordnet oder umgesetzt werden.

(12) Die Kosten des Nationalen Normenkontrollrates trägt der Bund. Dem Nationalen Normenkontrollrat ist die für die Erfüllung seiner
Aufgaben notwendige Personal- und Sachausstattung zur Verfügung zu stellen. Die Stelle
des Leiters des Sekretariats ist im Einvernehmen mit dem Nationalen Normenkontrollrat
zu besetzen. Die Stellen der Mitarbeiter des
Sekretariats sind im Einvernehmen mit dem
Vorsitzenden des Nationalen Normenkontrollrates zu besetzen. Die Angehörigen des Sekretariats können, falls sie mit der beabsichtigten
Maßnahme nicht einverstanden sind, nur im
Einvernehmen mit dem Vorsitzenden des Nationalen Normenkontrollrates versetzt, abgeordnet oder umgesetzt werden.

Anlagen

§ 4 Aufgaben des Nationalen Normenkontrollrates
(1) Auf die Einhaltung der Grundsätze der standardisierten Bürokratiekostenmessung im Sinne des § 2 Abs. 2 können überprüft werden:
1. 	 Entwürfe für neue Bundesgesetze,
2. 	 bei Entwürfen von Änderungsgesetzen
auch die Stammgesetze,
3. 	 die Entwürfe nachfolgender nachrangiger Rechts- und Verwaltungsvorschriften,
4. 	 Vorarbeiten zu Rechtsakten (Rahmenbeschlüssen, Beschlüssen, Übereinkommen und den diesbezüglichen
Durchführungsmaßnahmen) der Europäischen Union und zu Verordnungen,
Richtlinien und Entscheidungen der Europäischen Gemeinschaft,
5. 	 bei der Umsetzung von EU-Recht die
betroffenen Gesetze und nachrangigen
Rechts- und Verwaltungsvorschriften,
6. 	 bestehende Bundesgesetze und auf
ihnen beruhende Rechtsverordnungen
und Verwaltungsvorschriften.
(2) Der Nationale Normenkontrollrat überprüft
die Gesetzentwürfe der Bundesministerien vor
deren Vorlage an das Bundeskabinett.

(1) Dem Prüfungsrecht des Nationalen Normenkontrollrates unterliegen:
1.	 Entwürfe für neue Bundesgesetze,
2.	 bei Entwürfen von Änderungsgesetzen
auch die Stammgesetze,
3.	 Entwürfe nachfolgender nachrangiger
Rechts- und Verwaltungsvorschriften,
4.	 Vorarbeiten zu Rechtsakten (Rahmenbeschlüssen, Beschlüssen, Übereinkommen und den diesbezüglichen
Durchführungsmaßnahmen) der Europäischen Union und zu Verordnungen,
Richtlinien und Entscheidungen der Europäischen Gemeinschaft,
5.	 bei der Umsetzung von EU-Recht die
betroffenen Gesetze und nachrangigen
Rechts- und Verwaltungsvorschriften,
6.	 bestehende Bundesgesetze und auf
ihnen beruhende Rechtsverordnungen
und Verwaltungsvorschriften.

(2) Die Prüfung des Nationalen Normenkontrollrates kann sich über die Prüfung nach §
1 Absatz 3 hinaus auf die methodengerechte
Durchführung und nachvollziehbare Darstellung der folgenden Aspekte erstrecken:
1.	 verständliche Darstellung des Ziels und
der Notwendigkeit der Regelung,
2.	 Erwägungen zu anderen Lösungsmöglichkeiten,
3.	 Erwägungen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens, zur Befristung und Evaluierung,
4.	 Ausführungen zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung,
5.	 inwieweit im Falle der Umsetzung einer
Richtlinie oder sonstiger Rechtsakte der
Europäischen Union über deren Vorgaben hinaus weitere Regelungen getroffen werden.

85

86

Anlagen

(3) Der Nationale Normenkontrollrat nimmt
Stellung zu dem jährlichen Bericht der Bundesregierung zur Frage, inwieweit das von der
Bundesregierung gesetzte Ziel der Senkung
der Bürokratiekosten erreicht worden ist.

(3) Der Nationale Normenkontrollrat überprüft
die Regelungsentwürfe der Bundesministerien vor deren Vorlage an das Bundeskabinett.
Regelungsvorlagen des Bundesrates prüft der
Nationale Normenkontrollrat, wenn sie ihm
vom Bundesrat zugeleitet werden. Er prüft
Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages auf Antrag der einbringenden Fraktion
oder der einbringenden Abgeordneten. Die
Reihenfolge der Bearbeitung steht in seinem
Ermessen.

(4) Unberührt bleiben die Prüfungskompetenz
des Bundesrechnungshofs und des Bundesbeauftragten für die Wirtschaftlichkeit in der
Verwaltung.

(4) Der Nationale Normenkontrollrat nimmt
Stellung zu dem jährlichen Bericht der Bundesregierung zur Frage, inwieweit die Ziele der
Bundesregierung zu Bürokratieabbau und besserer Rechtsetzung erreicht worden sind.
(5) Unberührt bleiben die Prüfungskompetenz
des Bundesrechnungshofs und des Bundesbeauftragten für die Wirtschaftlichkeit in der
Verwaltung.

§ 5 Befugnisse des Nationalen Normenkontrollrates
(1) Der Nationale Normenkontrollrat ist berechtigt,

(1) Der Nationale Normenkontrollrat ist berechtigt,

1.	 die Datenbank zu nutzen, die die Bundesregierung für die bei der Messung
der Bürokratiekosten erhaltenen Daten
anlegt,

1.	 die Datenbank zu nutzen, die die Bundesregierung für die bei der Ermittlung
der Bürokratiekosten erhaltenen Daten
angelegt hat,

2. 	 eigene Anhörungen durchzuführen,

2.	 eigene Anhörungen durchzuführen,

3. 	 Gutachten in Auftrag zu geben,

3.	 Gutachten in Auftrag zu geben,

4. 	 der Bundesregierung Sonderberichte
vorzulegen.

4.	 der Bundesregierung Sonderberichte
vorzulegen.

(2) Behörden des Bundes und die Länder leisten dem Normenkontrollrat Amtshilfe.

(2) Behörden des Bundes und die Länder leisten dem Normenkontrollrat Amtshilfe.

§ 6 Pflichten des Nationalen Normenkontrollrates
(1) Der Nationale Normenkontrollrat gibt seine Stellungnahmen zu den Gesetzentwürfen
der Bundesministerien gegenüber dem federführenden Bundesminister nicht öffentlich ab.
Diese Stellungnahmen und die Stellungnahmen der Bundesregierung dazu werden dem
Gesetzentwurf bei der Einbringung in den
Bundestag beigefügt.

(1) Der Nationale Normenkontrollrat gibt seine Stellungnahmen zu den Gesetzentwürfen
nicht öffentlich ab. Diese Stellungnahmen
und die Stellungnahmen der Bundesregierung
dazu werden dem Gesetzentwurf bei der Einbringung in den Bundestag beziehungsweise
bei der Zuleitung an den Bundesrat beigefügt.

(2) Der Nationale Normenkontrollrat berichtet
jährlich dem Bundeskanzler. Er kann seinem
schriftlichen Bericht Empfehlungen beifügen.

(2) Der Nationale Normenkontrollrat berichtet
jährlich dem Bundeskanzler. Er kann seinem
schriftlichen Bericht Empfehlungen beifügen.

(3) Der Nationale Normenkontrollrat steht dem
federführenden und den mitberatenden ständigen Ausschüssen des Bundestages zur Beratung zur Verfügung.

(3) Der Nationale Normenkontrollrat steht den
federführenden und den mitberatenden ständigen Ausschüssen des Bundestages und des
Bundesrates zur Beratung zur Verfügung.

Anlagen

§ 7 Pflichten der Bundesregierung
Die Bundesregierung erstattet dem Bundestag
jährlich einen Bericht über

Die Bundesregierung erstattet dem Deutschen
Bundestag jährlich einen Bericht über

1.	 die Erfahrungen mit der angewandten
Methodik zur standardisierten Bürokratiekostenmessung,

1.	 den Stand des Bürokratieabbaus im
Rahmen bestehender Zielvorgaben,

2. 	 den Stand des Bürokratiekostenabbaus
in den einzelnen Ministerien und die aktuelle Prognose, ob die von der Bundesregierung in einem Beschluss festgelegten Ziele der Bürokratiekostenmessung
innerhalb des angegebenen Zeitraums
erreicht werden.

2.	 die Erfahrungen mit der angewandten
Methodik zur Schätzung des Erfüllungsaufwandes,
3.	 die Entwicklung des Erfüllungsaufwandes in den einzelnen Ministerien und
4.	 die Ergebnisse und Fortentwicklung
auf dem Gebiet der besseren Rechtsetzung.
§ 8 Aufgaben des Statistischen Bundesamtes
Das Statistische Bundesamt unterstützt bei Bedarf Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat bei den sich aus diesem Gesetz ergebenden
Aufgaben, insbesondere durch Auswertung
vorliegender Daten und die Durchführung von
Aufwandsschätzungen. Es ist für den Aufbau
und die Pflege der Datenbanken zuständig,
die für Berichterstattung und Erfolgskontrolle
im Sinne dieses Gesetzes erforderlich sind.

§ 8 Inkrafttreten

§ 9 Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.

Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.

87

88

Anlagen

2.	

Mitglieder des Nationalen
Normenkontrollrates

Dr. Johannes Ludewig

Generaldirektor der Gemeinschaft Europäischer Bah-

(Vorsitzender)

nen und Infrastrukturgesellschaften (CER); Mitglied
der Hochrangigen Beratergruppe zur Reduzierung
von bürokratischen Belastungen auf EU-Ebene; ehemaliger Vorsitzender des Vorstandes der Deutschen
Bahn AG ; Staatssekretär a.D.

Wolf-Michael Catenhusen

Parlamentarischer Staatssekretär a.D. und Staatsse-

(stellvertretender

kretär a.D.

Vorsitzender)
Hermann Bachmaier

Rechtsanwalt; ehemaliger stellvertretender Vorsitzender des Rechtsausschusses des Deutschen
Bundestages

Prof. Dr. Gisela Färber

Universitätsprofessorin für wirtschaftliche Staatswissenschaften an der Deutschen Hochschule für
Verwaltungswissenschaften, Speyer

Rainer Funke

Rechtsanwalt; Parlamentarischer Staatssekretär a.D.

Henning Kreibohm

Rechtsanwalt; Oberkreisdirektor a.D.; ehemaliger
geschäftsführender Gesellschafter der Firma NordWestConsult

Sebastian Lechner

Diplom-Volkswirt

(seit 7. April 2011)
Dr. Franz Schoser

Ehemaliger Hauptgeschäftsführer des Deutschen
Industrie- und Handelskammertages

Prof. Dr. Andrea Versteyl

Rechtsanwältin, Honorarprofessorin an der Leibnitz

(seit 7. April 2011)

Universität Hannover, Richterin am Sächsischen
Verfassungsgerichtshof

Prof. Dr. Johann Wittmann

Präsident des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs
a.D.; Vizepräsident des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs a.D.

Sekretariat
Leiter: 		

Alwin Henter

Mitarbeiter: 	

Dr. Philipp Birkenmaier, Doris Dietze, Sebastian Gold, Ralf Häsemeyer,

		

Ronny Kay, Isabelle Schmidt, Petra Schön, Katrin Sieland, Tobias Thiel

Anlagen

3.	

Übersicht über die Veröffentlichungen
des Nationalen Normenkontrollrates

Übersicht über die Veröffentlichungen des Nationalen Normenkontrollrats
Gemeinsames Positionspapier zum Aktionsprogramm der Europäischen Kommission zur Verringerung der Verwaltungslasten in der Europäischen Union (März 2007)
Internationale Erfahrungen beim Bürokratieabbau – Analyse der Bürokratieabbauprozesse und
Reduzierungsmaßnahmen in den Niederlanden, Großbritannien und Dänemark (Juni 2007)
Jahresbericht 2007 des Nationalen Normenkontrollrates (19. September 2007)
Gemeinsames Positionspapier zu dem Programm der Europäischen Kommission zur Verringerung von Verwaltungslasten (19. Oktober 2007)
Pressemitteilung: Treffen der drei unabhängigen Räte zum Bürokratieabbau Nationaler Normenkontrollrat, Better Regulation Commission (Großbritannien) und Actal (Niederlande) mit Vizepräsident Verheugen in Brüssel (23. Oktober 2007)
Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates (NKR) zum jährlichen Bericht der Bundesregierung gemäß § 4 Abs. 3 NKR-Gesetz (24. Oktober 2007)
Pressemitteilung: Der NKR nimmt zum Bericht der Bundesregierung „Bürokratiekosten: Erkennen – Messen – Abbauen“ Stellung (24. Oktober 2007)
Gutachterliche Stellungnahme zum heutigen papiergebundenen Verfahren und den künftigen
Kosten des ELENA-Verfahrens (10. Dezember 2007)
Pressemitteilung: Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates zum Sachstandsbericht
des Staatssekretärsausschusses Bürokratieabbau an das Bundeskabinett (30. April 2008)
Projektbericht „Bürokratische Belastungen einzelner Unternehmen“ (12. Juni 2008)
Jahresbericht 2008 des Nationalen Normenkontrollrates (3. Juli 2008)
Leitfaden für die Ex-ante-Abschätzung der Bürokratiekosten nach dem Standardkosten-Modell
(1. November 2008 )
Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates (NKR) zum zweiten Bericht der Bundesregierung gemäß § 4 Abs. 3 NKR-Gesetz (10. Dezember 2008)
Pressemitteilung: Zwischenbilanz – Zweieinhalb Jahre Nationaler Normenkontrollrat
(11. Mai 2009)
Beispiele – Bürokratieabbau konkret (11. Mai 2009)
Informationsbroschüre – Auftrag und Organisation des NKR (11. Mai 2009)
Abschlussbericht (zusammen mit der Bundesregierung) „Einfacher zum Wohngeld“ (September
2009)
Abschlussbericht (zusammen mit der Bundesregierung) „Einfacher zum Elterngeld“ (September
2009)
Jahresbericht 2009 des Nationalen Normenkontrollrates (2. Juli 2009)
Gemeinsames Positionspapier zum nachhaltigen Abbau von Verwaltungslasten in der Europäischen Union (19. Oktober 2009)
Abschlussbericht (zusammen mit der Bundesregierung) „Einfacher zum Studierenden-BAföG“
(März 2010)

89

90

Anlagen

Gemeinsames Positionspapier zur Konsultation der Europäischen Kommission über „Smart
Regulation“ (22. Juni 2010)
Jahresbericht 2010 des Nationalen Normenkontrollrates (7. Juli 2010)
NKR-Gutachten zu den Auswirkungen des ELENA-Verfahrens auf Wirtschaft, Bürger und Verwaltung (13. September 2010)
Stellungnahme des NKR zum Bericht der Bundesregierung 2010 (15. Dezember 2010)
Pressemitteilung: zur elektronischen Rechnungsstellung (2. Februar 2011)
Pressemitteilung: Jetzt volle Kostentransparenz – Bundesrat gibt Grünes Licht für ganzheitlichen
Bürokratieabbau (11. Februar 2011)
Projektbericht über die Optimierung des Verfahrens zur Einreise von Fach- und Führungskräften
aus Drittstaaten (8. September 2011)

Anlagen

4.	

Liste der Veranstaltungen und Termine

2010
8. Juli 2010

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der 20. Sitzung der Hochrangigen
Beratergruppe zur Reduzierung bürokratischer Belastungen auf EUEbene, Brüssel

14./15. Juli 2010

Klausurtagung, Bonn

22. Juli 2010

113. NKR-Sitzung, Berlin

29. Juli 2010

114. NKR-Sitzung, Berlin

19. August 2010

115. NKR-Sitzung, Berlin

19. August 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Kreibohm – Gespräch mit
Frau Bundesministerin von der Leyen (BMFSFJ), Berlin

1. September 2010

116. NKR-Sitzung, Berlin

1 September 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Frau Prof. Färber, Herr Funke – Gespräch mit Herrn Bundesminister Dr. Schäuble (BMF), Berlin

1. September 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Funke, Herr Dr. Schoser, Herr Prof. Wittmann
– Gespräch zu ELENA mit Datev, D-Trust, Steuerberaterkammer, Berlin

1. September 2010

Herr Catenhusen – Gespräch mit Herrn Staatssekretär Kapferer (BMG),
Berlin

8. September 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Kreibohm – Gespräch mit Herrn Flex, ITSG, Berlin

9. September 2010

117. NKR-Sitzung, Berlin

16. September 2010

118. NKR-Sitzung, Berlin

17. September 2010

Herr Kreibohm – Teilnahme an der Sitzung, AG Rechtssetzung bei der
Gemeindefinanzkommission (BMI), Berlin

29. September 2010

119. NKR-Sitzung, Berlin

30. September 2010

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der 21. Sitzung der Hochrangigen
Beratergruppe zur Reduzierung bürokratischer Belastungen auf EUEbene, Brüssel

6. Oktober 2010

120. NKR-Sitzung, Berlin

12. Oktober 2010

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme am Symposium „Devising Smart Regulation in the EU“, Brüssel

20. Oktober 2010

121. NKR-Sitzung, Berlin

20. Oktober 2010

Herr Prof. Wittmann – Besprechung REACH-Projekt mit dem Verband
der Chemischen Industrie, Berlin

22. Oktober 2010

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der 22. Sitzung der Hochrangigen
Beratergruppe zur Reduzierung bürokratischer Belastungen auf EUEbene, Brüssel

27. Oktober 2010

Herr Kreibohm – Gespräch mit Frau Dr. Theodora Tzakri, stellvertretende griechische Innenministerin, Berlin

27. Oktober 2010

122. NKR-Sitzung, Berlin

2. November 2010

Herr Catenhusen – Gespräch mit Herrn Dr. Hess, Vorsitzender des Gemeinsamen Bundeausschusses, Berlin

11. November 2010

123. NKR-Sitzung, Berlin

19. November 2010

124. NKR-Sitzung, Berlin

91

92

Anlagen

24. November 2010

Frau Prof. Dr. Färber, Herr Funke – Gespräch mit dem Zentralen Kreditausschuss, Berlin

26. November 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Unterstaatssekretär Jasser (Polen) und Frau Krzysztoszek (Arbeitgeberverband Polen), Warschau

3. Dezember 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Dr. Schoser, Herr Kreibohm, Frau Prof. FärberGespräch mit Herrn Schallbruch (BMI), Berlin

3. Dezember 2010

125. NKR-Sitzung, Berlin

7. Dezember 2010

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der 23. Sitzung der Hochrangigen
Beratergruppe zur Reduzierung bürokratischer Belastungen auf EUEbene, Brüssel

8. Dezember 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Dr. Angelika Niebler, MdEP, Brüssel

9. Dezember 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Dr. Schoser – Tagung Bürokratieabbau der Konrad-Adenauer-Stiftung, Berlin

16. Dezember 2010

126. NKR-Sitzung, Berlin

2011
13. Januar 2011

127. NKR-Sitzung, Berlin

24. Januar 2011

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der 24. Sitzung der Hochrangigen
Beratergruppe zur Reduzierung bürokratischer Belastungen auf EUEbene, Brüssel

26. Januar 2011

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der Sitzung des Bundestags-Wirtschaftsausschusses zum Bürokratieabbau auf europäischer Ebene,
Berlin

26. Januar 2011

128. NKR-Sitzung, Berlin

17. Februar 2011

129. NKR-Sitzung, Berlin

23. Februar 2011

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Frau Scheel, MdB und Frau Andreae,
MdB, Berlin

23. Februar 2011

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Minister Boddenberg, Berlin

23. Februar 2011

130. NKR-Sitzung, Berlin

10. März 2011

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Sir Don Curry (BRE), Amsterdam

10. März 2011

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Eva Meiling (Dänemark), Amsterdam

10. März 2011

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der 25. Sitzung der Hochrangigen
Beratergruppe zur Reduzierung bürokratischer Belastungen auf EUEbene, Amsterdam

10. März 2011

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Frau Prof. Färber, Herr Kreibohm –
Treffen mit Herrn Dr. van Eijck (ACTAL), Herrn de Lange (ACTAL), Herrn
Gibbons (RPC) und Herrn Palm (Regelradet), Amsterdam

10. /11. März 2011

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Frau Prof. Färber, Herr Kreibohm –
Teilnahme an der IRRC-Konferenz, Amsterdam

17. März 2011

Herr Dr. Ludewig, Herr Dr. Schoser, Herr Catenhusen, Herr Kreibohm,
Herr Prof. Wittmann – Gespräch mit Herrn Prof. Wittberg und Herrn
Kluge zum Gutachten zur EG-Bodenrahmenrichtlinie, Berlin

17. März 2011

131. NKR-Sitzung

17. März 2011

Herr Prof. Dr. Wittmann – Gespräch mit dem Verband der Chemischen
Industrie, Berlin

23. März 2011

132. NKR-Sitzung, Berlin

Anlagen

27./28. März 2011

Herr Dr. Ludewig – Kolloqium der Walter-Raymond Stiftung der BDA,
Berlin

30. März 2011

Frau Prof. Dr. Färber, Herr Kreibohm – Deutscher Bankentag, Berlin

31. März 2011

Frau Prof. Dr. Färber – Gespräch im BMF zu Projektsteckbrief „Steuererklärungen“, Berlin

1. April 2011

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Dr. Schoser, Frau Prof. Färber
– 4. Spitzentreffen der Wirtschaft, Berlin

1. April 2011

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Staatssekretär Beus zu Bürokratieabbau im Steuerrecht, Berlin

7. April 2011

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Staatssekretär Prof. Scheuerle
BMVBS, Berlin

7. April 2011

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Gemeinsame Sitzung mit St-Ausschuss, Berlin

7. April 2011

133. NKR-Sitzung, Berlin

8. April 2011

Herr Dr. Ludewig – Treffen mit Herrn Dr. van Eijck (ACTAL), Herrn Gibbons (RPC) und Herrn Palm (Regelradet), Brüssel

8. April 2011

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der 26. Sitzung der Hochrangigen
Beratergruppe zur Reduzierung bürokratischer Belastungen auf EUEbene, Brüssel

4. Mai 2011

134. NKR-Sitzung, Berlin

4. Mai 2011

Herr Dr. Ludewig – Informationsveranstaltung für die Abteilungsleiter
der Ressorts über die Inhalte des Leitfadens zum Erfüllungsaufwand,
Berlin

5. Mai 2011

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der 27. Sitzung der Hochrangigen
Beratergruppe zur Reduzierung bürokratischer Belastungen auf EUEbene, Brüssel

17. Mai 2011

Herr Prof. Dr. Wittmann, Herr Dr. Schoser –Abschlussveranstaltung
Projekt „Wirtschaftliche Selbstverwaltung“, Berlin

18. Mai 2011

135. NKR-Sitzung, Berlin

25. Mai 2011

Frau Prof. Dr. Färber, Herr Catenhusen – Teilnahme an der Sitzung des
Bundestags-Finanzausschusses zum Steuervereinfachungsgesetz,
Berlin

27. Mai 2011

136. NKR-Sitzung, Berlin

30. Mai 2011

Herr Catenhusen – Tagung „Wege zur Modernisierung der Gesetzgebung“, Tutzing

7. Juni 2011

Herr Kreibohm – Gespräch mit Schaustellerbund, Berlin

16. Juni 2011

Frau Prof. Dr. Färber – Vortrag „Sozialpolitik im Spannungsfeld mit der
Sozialverwaltung“ bei der Tagung „60 Jahre Zeitschrift für Sozialer
Fortschritt“, Berlin

17. Juni 2011

Frau Prof. Dr. Färber – Vortrag „Bürokratiekostenabbau im Steuerrecht“,
Gesetz zur Vereinfachung im Steuerrecht? beim Finanzwissenschaftlichen Ausschuß des Vereins für Sozialpolitik, Berlin

22. Juni 2011

137. NKR-Sitzung, Berlin

28. Juni 2011

Herr Kreibohm – Gespräch mit Landräten und Bürgermeistern aus
OWL, Berlin

29. Juni 2011

Frau Prof. Dr. Versteyl – Bürgerbeteiligung und Planungsverfahren;
Rechtliche Bedingungen neu gestalten?, Berlin

93

94

Anlagen

30. Juni 2011

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Kreibohm – Gespräch mit
Herrn Dr. Rische zum Bürokratieabbau bei der DRV, Berlin

30. Juni 2011

138. NKR-Sitzung, Berlin

6. Juli 2011

139. NKR-Sitzung, Berlin

6. Juli 2011

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Funke, Herr Kreibohm – Gespräch mit Herrn Dr. Struck und Herrn Laschet, Berlin

6. Juli 2011

Frau Prof. Färber – „invited speaker“ bei der Policy Platform „New Trajectiories to the Rising Need of Regulatory Regime“ der Jahrestagung
des International Institute or Public Administration (IIPA) in Lausanne
(CH)

13. Juli 2011

140. NKR-Sitzung, Berlin

14. Juli 2011

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der 28. Sitzung der Hochrangigen
Beratergruppe zur Reduzierung bürokratischer Belastungen auf EUEbene, Brüssel

21. Juli 2011

141. NKR-Sitzung, Berlin

16. August 2011

Herr Kreibohm – Gespräch mit der Gruppe „Wirtschaft aus OWL“,
Berlin

29. August 2011

Herr Kreibohm – Vortrag bei der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), Berlin

30. August 2011

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Jan Mulder, MdEP, Brüssel

1. September 2011

142. NKR-Sitzung, Berlin

1. September 2011

Gespräch mit Herrn Bundespräsident Wulff

8. September 2011

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Teilnahme an der Abschlussveranstaltung zum Projekt „Einwanderungs-optimierung“, Berlin

8. September 2011

143. NKR-Sitzung, Berlin

20. September 2011

NKR-Abschlussveranstaltung, Berlin

Anlagen

5.	

Bürokratieabbau konkret Beispiele für erfolgreiche Maßnahmen
zum Bürokratieabbau

5.1	

	Bilanzen, Buchführung und Register

Bilanzen und Buchführung
Mit dem Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz wurden im Bilanzrecht die Schwellenwerte zur
Abgrenzung der Unternehmensgrößenklassen „klein, mittel und groß“ erhöht. Das bedeutet,
dass mehr Unternehmen als kleine bzw. mittelgroße Unternehmen eingestuft werden und
dadurch verschiedene Befreiungen und Erleichterungen bei der Rechnungslegung (Prüfungspflicht, Offenlegung der Bilanz, Anhangangaben) in Anspruch nehmen können. Daneben wurden die Bilanzierungs- und Buchführungspflicht sowie die Pflicht zur Stichtagsinventur nach
dem Handelsgesetzbuch für ca. 500.000 Unternehmen abgeschafft. Die Maßnahmen entlasten die Wirtschaft um insgesamt 2,5 Mrd. Euro pro Jahr.
Die entsprechenden steuerlichen Buchführungs- und Bilanzierungsgrenzen wurden bereits
durch die Mittelstandsentlastungsgesetze I und II ebenfalls angehoben. Damit ist sichergestellt, dass es keine unterschiedlichen Schwellenwerte zwischen steuerlicher und handelsrechtlicher Buchführung und Bilanzierung gibt.
Handelsregister
Die Umstellung des Handelsregisters auf den vollelektronischen Betrieb bringt eine deutliche
Beschleunigung der Verfahren sowie branchenübergreifende Kostenreduzierungen für Unternehmen in Millionenhöhe. Die bisherige Veröffentlichung von Handelsregistereintragungen
in Tageszeitungen kostete jeweils mehrere hundert Euro, für die elektronische Variante ist der
Kosten- und Zeitaufwand deutlich geringer.

5.2	

	Statistik

Existenzgründer
Existenzgründer sind in den ersten drei Jahren nahezu statistikfrei. Menschen, die sich eine
eigene Existenz aufbauen, werden seit September 2007 in den ersten drei Jahren von zahlreichen Statistikpflichten befreit. So werden jährlich rund 7.100 junge Unternehmen um insgesamt 1,2 Mio. Euro entlastet.

95

96

Anlagen
Produktionserhebung im Fertigteilbau
Die vierteljährliche Erhebung zur Produktion im Fertigteilbau wurde vollständig gestrichen.
Vierteljährliche Befragung des Handwerks
Entfallen ist auch die vierteljährliche Befragung von Handwerksbetrieben zur Konjunktur. Dies
entlastet die Wirtschaft jährlich um 3,34 Mio. Euro.
Statistik für das produzierende Gewerbe
Mit der Änderung des § 2 des Gesetzes über die Statistik im produzierenden Gewerbe bei
Monatserhebungen im verarbeitenden Gewerbe wurde die Abschneidegrenze von 20 auf 50
Beschäftigte erhöht. Damit werden von ursprünglich 48.000 Unternehmen nur noch 25.000
Betriebe monatlich befragt. Diese Maßnahme entlastet die Wirtschaft um rund 9,5 Mio. Euro
pro Jahr.
Handwerksstatistik
Mit dem Dritten Mittelstandsentlastungsgesetz wurde das Handwerksstatistikgesetz geändert. Danach greift das Statistische Bundesamt seit 2009 für Erhebungen auf vorhandene Verwaltungsdaten zurück. Das entlastet rund 460.000 Unternehmen von Datenerhebungen. Dies
führt zu einer durchschnittlichen jährlichen Entlastung von 2,7 Mio. Euro.
Außenhandelsstatistik
Durch die Heraufsetzung des Schwellenwertes im sogenannten Intrahandel (Handel innerhalb
der EU) von 300.000 Euro auf 400.000 Euro pro Jahr und Lieferrichtung durch eine Änderung
des § 30 Abs. 4 Außenhandelsstatistik-Durchführungsverordnung wird die exportorientierte
Wirtschaft und damit ein großer Teil des Mittelstandes um 11 Mio. Euro pro Jahr entlastet.
Dienstleistungskonjunkturstatistik
Mit dem Zweiten Mittelstandsentlastungsgesetz wurde das Dienstleistungskonjunkturstatistikgesetz geändert. Durch die Änderung entfällt für 33.000 kleinere Dienstleistungsunternehmen die vierteljährliche Befragung. Dies führt zu einer jährlichen Entlastung von 3,5 Mio.
Euro.

5.3	

	Steuerrecht

Lohnsteuerkarten
Durch den Wegfall der Lohnsteuerkarten und die Einführung eines elektronischen Abrufverfahrens für Lohnsteuerabzugsmerkmale durch das Programm ELSTERLohn II werden Unternehmen branchenübergreifend um 262 Mio. Euro pro Jahr entlastet.

Anlagen
Ist-Versteuerung
Grundsätzlich ist die Umsatzsteuer vom Unternehmer bereits dann an das Finanzamt abzuführen, wenn die Leistung ausgeführt wurde. Auf eine Bezahlung durch den Kunden kommt
es nicht an. Das Umsatzsteuergesetz bietet jedoch kleinen und mittleren Unternehmen bis
zu einem Vorjahresumsatz von 250.000 Euro (in den neuen Bundesländern 500.000 Euro) die
Möglichkeit der so genannten Ist-Versteuerung, bei der die Umsatzsteuer erst dann abgeführt
werden muss, wenn der Kunde auch tatsächlich gezahlt hat.
Durch das Bürgerentlastungsgesetz wurde diese Umsatzgrenze bundeseinheitlich auf den Betrag von 500.000 Euro festgesetzt. Die erhöhte Umsatzgrenze gilt vom 1. Juli 2009 bis zum 31.
Dezember 2011. Daneben können Unternehmer die nach § 148 Abgabenverordnung von der
Buchführungspflicht befreit sind sowie die Angehörigen der freien Berufe von der Ist-Versteuerung Gebrauch machen.
Die Ist-Versteuerung gibt den Begünstigten insbesondere in wirtschaftlich schwierigen Zeiten notwendige Liquidität. Der Vorsteuerabzug wird von dieser Regelung nicht berührt: Der
Unternehmer kann diesen wie bisher sofort bei Bezug der Eingangsleistungen und Vorliegen
einer entsprechenden Rechnung unabhängig vom Zeitpunkt der Zahlung in Anspruch nehmen.
Anhebung der Betragsgrenze für Kleinbetragsrechnungen
Eine weitere Erleichterung im Bereich der Umsatzsteuer ist die Anhebung der Betragsgrenze für Kleinbetragsrechnungen gemäß § 33 Umsatz-Durchführungsverordnung von 100 Euro
auf 150 Euro. Dadurch unterliegen jetzt rund 170 Mio. Rechnungen verminderten Angabepflichten. Sie müssen z.B. nicht mehr die dem leistenden Unternehmer vom Finanzamt erteilte
Steuernummer, eine fortlaufende, einmalige Nummer und den Zeitpunkt der Lieferung oder
Leistung enthalten.
Übersendung der Körperschaftsteuererklärung erleichtert
Bislang mussten Unternehmen ihre Körperschaftsteuererklärungen in Papierform abgeben.
Nach der vom Bundesministerium der Finanzen verfolgten Strategie „Elektronik statt Papier“
wurde die gesetzliche Grundlage geändert. Der Regelfall soll nun die elektronische Übermittlung der Steuererklärung sein. Dadurch wird die Verwaltung und die Wirtschaft entlastet. Bei
der Wirtschaft sinken die Bürokratiekosten um rund 16 Mio. Euro pro Jahr.

97

98

Anlagen

5.4	

	Sozialversicherungsrecht

Melde- und Beitragsverfahren
Die Schaffung eines automatisierten Melde- und Beitragsverfahrens für die Sozialversicherung
sowie der Verzicht auf Papierbescheinigungen des Arbeitgebers im Meldeverfahren erbringen
branchenübergreifende Entlastungen für die Wirtschaft von jährlich über 800 Mio. Euro.
Einheitliche Fälligkeit
Die Unternehmen übermitteln Daten an die Einzugsstellen der Sozialversicherung, in denen
sie die monatlich zu zahlenden Beiträge an die verschiedenen Sozialversicherungszweige
nachweisen. Die Einzugsstellen gleichen diese Nachweise mit den eingehenden Zahlungen
ab. Bislang wurde die Fälligkeit für diese Beitragsnachweise in den einzelnen Satzungen geregelt. Da die Regelungen zur Fälligkeit der Beitragsnachweise stark voneinander abwichen,
kam es bei ihrer Übermittelung häufig zu falschen Abgabezeitpunkten – Mahnungen und
Säumniszuschläge waren die Folge. Nun wird ein einheitlicher Fälligkeitstermin durch Gesetz
geregelt. Das Einsparvolumen für die Unternehmen liegt bei rund 96 Mio. Euro pro Jahr.
Verfahren bei Versorgungseinrichtungen
Es gibt in Deutschland über 80 verschiedene berufsständische Versorgungseinrichtungen. Bisher mussten sich Unternehmen bei der Übermittlung der umfangreichen Meldungen für die
versicherten Beschäftigten den jeweiligen Verfahren dieser Versorgungseinrichtungen unterwerfen. Zudem erfolgten die Angaben noch in Papierform. Das Melde- und Beitragsverfahren
für die berufsständisch Versicherten wurde nun vereinheitlicht. Dafür wurde eine zentrale Annahmestelle der berufsständischen Versorgungseinrichtungen geschaffen und eine automatisierte Datenübertragung eingeführt. Dies entlastet Unternehmen und Versorgungseinrichtungen. Die Kosteneinsparung für die Unternehmen liegt bei rund 45 Mio. Euro pro Jahr.
Einführung von Bagatellgrenzen
Um Einkommenseinbußen zu vermeiden, gewährt ein Teil der Unternehmen ihren Beschäftigten unter anderem. Zuschüsse zum Krankengeld und zu anderen Sozialleistungen. Überschreiten diese Zuschüsse zusammen mit der Sozialleistung den Nettolohn, führte dies bislang zur
Beitragspflicht des überschießenden Betrages. Dies hatte den unerwünschten Nebeneffekt,
dass z.B. auch aufgrund der Fortzahlung von Zuschüssen zu vermögenswirksamen Leistungen
Beiträge zur Sozialversicherung zu leisten waren. Die Bundesregierung hat daher eine gesetzliche Bagatellfreigrenze von 50 Euro für den überschießenden Betrag eingeführt. Damit werden die mit der Beitragspflicht verbundenen Melde- und Nachweispflichten der Unternehmen
vermieden. Der Entlastungseffekt für die Wirtschaft liegt bei rund 32 Mio. Euro pro Jahr.

Anlagen
Elektronischer Erstattungsantrag
Elektronische Bearbeitung des Erstattungsantrages für den Ausgleich von Aufwendungen
für Entgeltfortzahlungen oder Mutterschaftsleistungen: Unternehmen sparen künftig 37 Mio.
Euro, weil der Erstattungsantrag des Arbeitgebers auch vollelektronisch an die Krankenkassen übermittelt werden kann. Das ermöglicht im Anschluss eine automatisierte Bearbeitung
des Antrags. Dadurch sinkt der Bescheinigungs- wie auch der Bearbeitungsaufwand. Die ursprüngliche Belastung für die Wirtschaft betrug über 55 Mio. Euro jährlich.
Haushaltsscheckverfahren
Das Haushaltsscheckverfahren (Meldeverfahren bei geringfügiger Beschäftigung) ist seit 2008
einfacher geworden: Mit dem halbjährlichen Beitragsnachweis verringert sich der Aufwand
für Privathaushalte deutlich.

5.5	

	Vergaberecht

Mit der Änderung der Vergabeverordnung traten am 11. Juni 2010 die neuen Vergabe- und
Vertragsordnungen für Bau-, Liefer- und freiberufliche Dienstleistungen (VOB, VOL und VOF)
in Kraft. Dadurch wird bei Vergabeverfahren für Liefer- und Dienstleistungen das Verfahren bei
den von den Unternehmen zu fordernden Eignungsnachweisen wesentlich vereinfacht. Bisher
war die Erbringung sämtlicher Nachweise und die Prüfung der Eignungen für Unternehmen
und Vergabestellen ein aufwändiger Prozess. Nun sollen öffentliche Auftraggeber im Regelfall
Eigenerklärungen statt offizieller Nachweise fordern. Dies kann die Wirtschaft um jährlich rund
265 Mio. Euro entlasten.

5.6	

	Einzelne Branchen im Blick

Arztpraxen
Der Dokumentationsaufwand für Ärztinnen und Ärzte im Bereich der strukturierten Behandlungsprogramme für chronisch kranke Patientinnen und Patienten wurde erheblich vermindert
– ohne Qualitätsminderung für die Patientinnen und Patienten. Die Dokumentationspflicht
der Ärztinnen und Ärzte wurde inhaltlich vereinfacht und weniger Informationen werden abgefragt. Darüber hinaus wird die Dokumentation nunmehr ausschließlich elektronisch an die
Krankenkassen übermittelt. Durch die Neuregelung sinkt die jährliche Kostenbelastung um
rund 39 Mio. Euro auf rund 54 Mio. Euro.

99

100

Anlagen
Fahrpersonal
Die Fahrpersonalverordnung regelt, welche Lenk- und Ruhezeiten für Fahrpersonal gelten. Sie
normiert darüber hinaus die Kontrollmöglichkeiten der zuständigen Aufsichtsbehörden und
legt fest, welche Aufzeichnungspflichten die betroffenen Fahrer und Unternehmen zu erfüllen haben. Durch eine Änderung dieser Verordnung werden insbesondere Handwerker und
Markthändler mit Fahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2,8 t bis 3,5 t von den
Aufzeichnungspflichten befreit. Die betroffenen Unternehmen werden so um etwa 30 Mio.
Euro pro Jahr entlastet.
Krankenhäuser, Hotels, Pensionen
Durch den Wegfall der Meldepflicht in Krankenhäusern und Pflegeheimen wurde die bisherige Verpflichtung aller Einrichtungen aufgehoben, gesonderte Meldeverzeichnisse über aufgenommene Personen zu führen. Bei Beherbergungsstätten können demnächst die Daten,
die aus der Reservierung eines Kunden elektronisch vorliegen, vorab auf dem Meldeschein
eingetragen werden. Entlastung für die betroffenen Einrichtungen: 119 Mio. Euro bei einer ursprünglichen Belastung von über 180 Mio. Euro im Jahr. Für den Gast bedeutet dies ebenfalls
weniger Aufwand.
Landwirtschaft
Landwirte profitieren von den Vereinfachungen beim Rinderpass: Die staatlich vorgeschriebene Pflicht zum Mitführen eines „Rinderpasses“ beim innerdeutschen Transport wurde gestrichen. Durch diese Regelungen sparen sie über 16 Millionen Euro pro Jahr.
Ein weiteres Beispiel für eine branchenspezifische Maßnahme ist der Wegfall von Vorgaben
zum Umgang mit Arzneimitteln für Tiere. Hierdurch sparen Tierärzte über 35 Mio. Euro jährlich.
Einführung elektronischer Kommunikation im Bereich des Strahlenschutzes
Mit der Ersten Verordnung zur Änderung strahlenschutzrechtlicher Verordnungen hat das
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit eine Vielzahl an Informationspflichten vereinfacht. Dies wird nach Einschätzung des Ressorts insgesamt zu einer NettoEntlastung der Wirtschaft von 130,7 Mio. Euro führen.
Maßgeblich für die Einsparungen sind im Wesentlichen folgende Änderungen:
•	

Eröffnung von Möglichkeiten der elektronischen Datenübertragung,

•	

Vereinfachung beim Genehmigungsverfahren für die medizinische Forschung und

•	

Zulassung von elektronischen Personendosimetern.

Anlagen 101
Die Anwendungsfälle der strahlenschutzrechtlichen Vorschriften sind vielgestaltig. So regeln die Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) und die Röntgenverordnung (RöV) zahlreiche
verschiedene Bereiche und Berufssparten (z.B. im Bereich der StrlSchV: Kraftwerksbetreiber,
Werkstoffprüfer, Sachverständige, Mediziner u.v.m.; im Bereich der RöV: Mediziner, Zahnmediziner, Schulen, Gerichte, Flughäfen u.v.m.), die jeweils sehr unterschiedlich von den Neuregelungen betroffen sein werden. Das Einsparpotenzial ist jedoch erheblich. Allein durch die
Einführung der Möglichkeit zur elektronischen Datenübertragung können die Kosten für eine
Vielzahl anderer Informationspflichten des Strahlenschutzrechts auf etwa ein Drittel der bisherigen Kosten gesenkt werden, so dass hierfür bereits ein Einsparpotenzial von rund 117,2 Mio.
Euro angenommen werden kann.

HERAUSGEBER:
Nationaler Normenkontrollrat
Willy-Brandt-Str. 1
D-10557-Berlin
http://www.normenkontrollrat.bund.de
E-Mail: nkr@bk.bund.de
REDAKTION:
Nationaler Normenkontrollrat
Berlin, September 2011
SATZ UND GESTALTUNG:
Nationaler Normenkontrollrat, Berlin

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