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Qualität durch Transparenz - mit Bürokratieabbau zu moderner Gesetzgebung

Full text: Jahresbericht ... des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 2 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates Issue 2010 Qualität durch Transparenz - mit Bürokratieabbau zu moderner Gesetzgebung

Qualität durch
Transparenz
Jahresbericht 2010
des
Nationalen
Normenkontrollrates

Juli 2010

Mit Bürokratieabbau
zu moderner
Gesetzgebung

Jahresbericht 2010
des
Nationalen Normenkontrollrates
gemäß § 6 Abs. 2 des
Gesetzes zur Einsetzung eines
Nationalen Normenkontrollrates

Juli 2010

5

Vorwort
Bürokratieabbau ist ein Marathonlauf: Die „ersten Kilometer“ gehen relativ einfach, dann kommen die Schmerzen, und nur wer durchhält, erreicht die Ziellinie.
Das Programm für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung läuft nun seit gut drei Jahren.
Gestartet wurde mit dem ehrgeizigen Ziel, innerhalb von fünf Jahren die Kosten der Unternehmen und Bürger für Statistiken und Antragsformulare um ein Viertel zu senken. Tatsächlich konnten die ersten Kilometer mit insgesamt gutem Tempo durchlaufen, sprich insgesamt
mehr als 6,3 Mrd. Euro an unnötiger Bürokratie eingespart werden - ein erster wichtiger Etappenerfolg. Mit über 300 Entlastungsmaßnahmen ist mancher lästige Papierstapel inzwischen
erfolgreich beiseite geräumt worden.
Allerdings hat jetzt die wohl schwierigste Strecke begonnen. Millionen betroffener Unternehmen und Bürger können und wollen in dieser Legislaturperiode von Bürokratie entlastet
werden, und zwar so, dass die Entlastung nicht abstrakt und global bleibt, sondern wirklich
erfahrbar und spürbar wird.
Ausgehend von einer Gesamtbelastung der Wirtschaft von rund 48 Mrd. Euro müssen noch
Abbaumaßnahmen von etwa 1,5 Mrd. Euro auf den Weg gebracht werden, um bis Ende 2011
das gesetzte Ziel zu erreichen. Das erfordert Kondition und – was fast noch wichtiger ist, politische Willensstärke. Schließlich haben die Startschwierigkeiten in Form von Verzögerungen
bei der Bestandsmessung Kraft und Zeit gekostet. Erst vor wenigen Wochen ist es gelungen,
hier die letzten offenen Fragen zu klären.
Zudem haben sich die Rahmenbedingungen durch die Wirtschafts- und Finanzkrise verändert
und erfordern in einigen Fällen mehr Regelungen. Die Verunsicherung ist groß und fördert die
Versuchung, das Erreichte durch neue Bürokratiebelastungen wieder zu gefährden. Weiter, wo
immer möglich, Bürokratie zu reduzieren und gleichzeitig wichtigen Bedürfnissen wie zum
Beispiel Verbraucher- und Datenschutz gerecht zu werden, wurde in letzter Zeit zum Balanceakt. Damit der Prozess nicht ins Stocken gerät, muss im Rahmen der Gesetzgebung weiter
konsequent nach bürokratiearmen Alternativen gesucht werden. Es gilt, den Kurs zu halten –
auch wenn die Anforderungen steigen.
Dies gilt für Länder, Kommunen, Sozialversicherungsträger, Kammern und Vollzugsbehörden
ebenso wie für Wirtschaftsverbände und Unternehmen. Wer Bürokratieabbau einfordert, der
muss bereit sein, sich mit eigenen Ideen und Initiativen einzubringen. Hier gibt es erfreulicherweise eine wachsende Zahl von Vorreitern. Insgesamt aber ist die Zahl der Zuschauer immer
noch deutlich größer als die der aktiv engagierten Mitstreiter. Das muss sich ändern!

6


Für die Bundesregierung gibt der Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP eine klare Kursbestimmung: Das Programm zum Bürokratieabbau soll fortgesetzt und auf den gesamten Erfüllungsaufwand ausgeweitet werden – sowohl beim Abbau bestehender Belastungen als auch
bei der Überprüfung neuer Gesetze. Dies bedeutet, dass in Zukunft alle Belastungen, die sich
aus der Umsetzung eines Gesetzes ergeben, in den Blick genommen werden – ein bewusster
politischer Schritt zu einem ganzheitlichen Ansatz.
Das Regierungsprogramm hat dadurch in mehrfacher Hinsicht an Dynamik gewonnen. Die
Bundesregierung hat zum 1. Juli 2010 erstmals einen kompletten Umsetzungsplan vorgelegt
- ein wichtiger Schritt zu mehr Transparenz. Aber auch ein mutiger Schritt, da der Erfolg messbar wird - insbesondere, da mit den in Aussicht gestellten Abbaumaßnahmen offengelegt
wird, dass derzeit noch 3 Prozentpunkte zur Zielerreichung fehlen. Diese Lücke soll bis zum
Jahresende geschlossen werden. Darüber hinaus ermöglicht die Erweiterung des Regierungsprogramms, den gesetzlich verursachten Aufwand künftig insgesamt zu erfassen und die Betroffenen dadurch wirklich spürbar zu entlasten.
Das Programm zum Bürokratieabbau wird damit zu einem Programm für moderne Gesetzgebung. Oder um in der Sprache des Sports zu bleiben: Der Marathon wird zum Triathlon.
Bei dieser ambitionierten Zielsetzung werden die Ausdauerqualitäten der Bundesregierung
erheblich gefordert. Jetzt heißt es mehr denn je: Zähne zusammenbeißen und Tempo zulegen! Das Ziel ist erreichbar!

Berlin, 7. Juli 2010

Dr. Johannes Ludewig

Wolf-Michael Catenhusen

Hermann Bachmaier

Prof. Dr. Gisela Färber

Henning Kreibohm

Dr. Franz Schoser

Rainer Funke

Prof. Dr. Johann Wittmann



7

Inhalt
1	

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

9

1.1	

Neue Bürokratie verhindern – das Ex-ante-Verfahren
1.1.1	
Beteiligung des NKR im Ex-ante-Verfahren 
1.1.2	
Gesetzgebungsverfahren mit besonderem Bezug zum Bürokratieabbau
1.1.3	
Beratung des Deutschen Bundestages
1.1.4	
Bürokratiekosten, die durch BMF-Schreiben verursacht werden
1.1.5	
Erfahrungen mit dem Ex-ante-Verfahren

9
10
13
18
21
23

1.2	

Bestand effektiv reduzieren
1.2.1	
Bestandsmessung
1.2.2	
Abbauprogramm der Bundesregierung
1.2.3	
Spürbarer Bürokratieabbau /Branchenprojekte

23
24
26
29

1.3	

Bürgerinnen und Bürger
1.3.1	
Ex-ante-Verfahren
1.3.2	
Abbau bestehender Belastungen 

30
31
31

1.4	

Länder und Kommunen als Partner
1.4.1	
Die „Einfacher zu …“-Projekte
1.4.2	
Umsetzung der Vereinfachungsvorschläge aus den Projekten
1.4.3	
Empfehlungen des NKR für ebenenübergreifende Projekte 
1.4.4	
Vergleichsstudien nach Art. 91 d Grundgesetz

32
33
38
39
40

1.5	

Bürokratieabbau bei Sozialversicherungsträgern und Kammern 
1.5.1	
Sozialversicherung
1.5.2	
Kammern

41
41
42

2	

Künftiges Mandat des NKR

43

2.1	

Erfüllungsaufwand
2.1.1	
Definition des Erfüllungsaufwands
2.1.2	
Methode zur Berechnung des Erfüllungsaufwands neuer Regelungsvorhaben
2.1.3	
Reduzierung des Erfüllungsaufwands bestehenden Rechts 

45
45
46
48

2.2	

Befristung und Evaluierung
2.2.1	
Definition 
2.2.2	
Anwendung der Befristung 
2.2.3	
Befristungskriterien
2.2.4	
Befristungszeitraum
2.2.5	
Ausnahmen von der Befristungspflicht

49
49
50
50
51
51

2.3	

Bürokratieabbau in der öffentlichen Verwaltung 
2.3.1	
Ausgangslage
2.3.2	
Weiteres Vorgehen

51
51
52

3	

Internationale Zusammenarbeit und
Bürokratieabbau in der EU

53

3.1	

Austausch mit SKM-Anwenderstaaten

53

3.2	

Zusammenarbeit mit anderen unabhängigen Räten

54

3.3	

Bürokratieabbau auf EU-Ebene
3.3.1	
Aktionsprogramm der Kommission
3.3.2	
Hochrangige Gruppe unabhängiger Interessenträger im Bereich Verwaltungslasten
3.3.3	
Flächendeckende Folgenabschätzung und unabhängige Kontrolle

55
55
57
58

3.4	

Ex-ante-Verfahren bei Regelungsvorhaben der EU

58

3.5	

OECD

59

4	

Anlagen

61

4.1	

Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrats

61

4.2	

Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrats

65

4.3	

Übersicht über die Veröffentlichungen des Nationalen Normenkontrollrats

66

4.4	

Liste der Veranstaltungen und Termine

67

Abbildungsverzeichnis
Abb. 1:	
Abb. 2:	
Abb. 3:	
Abb. 4:	
Abb. 5:	
Abb. 6:	
Abb. 7:	
Abb. 8:	
Abb. 9:	

NKR und Ex-ante-Verfahren im Gesetzgebungsprozess
11
Entwicklung der Bürokratiekosten der Wirtschaft im Ex-ante-Verfahren seit 1. Dezember 200611
Top 10 der Regelungsvorhaben mit den größten Netto-Entlastungen der Wirtschaft
12
Top 10 der Regelungsvorhaben mit den größten Netto-Belastungen der Wirtschaft
12
Teilnehmer an den Pilotprojekten „Einfacher zum Wohngeld“ und „Einfacher zum Elterngeld“ 35
Teilnehmer am Pilotprojekt „Einfacher zum Studierenden-BAföG“
36
Phasen der Antragstellung und Antragsbearbeitung
39
Definition des Erfüllungsaufwands
45
Erfolgsfaktoren für ein erweitertes Ex-ante-Verfahren
47

9

1	

Gesetzlicher Auftrag und
Arbeitsweise des NKR

Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) wurde im Jahr 2006 eingesetzt. Grundlage seines Handelns ist das Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz). Er ist
ein unabhängiges Beratungs- und Kontrollgremium der Bundesregierung und hat die Aufgabe, diese beim Abbau und Vermeiden unnötiger Bürokratie zu unterstützen. Dabei sind die
politischen Ziele, die mit einem Gesetz verfolgt werden, nicht Gegenstand der Stellungnahmen des NKR. Er prüft mit Hilfe des Standardkosten-Modells, ob die im Gesetzentwurf vorgesehenen Informationspflichten notwendig sind und ob das Ministerium die kostengünstigste
Variante gewählt hat. Das Standardkosten-Modell ist eine Methode, mit der Bürokratiekosten,
die durch die Erfüllung von Informationspflichten entstehen, standardisiert ermittelt werden.
Dabei wird der Aufwand, der bei der Erfüllung einer Informationspflicht typischerweise entsteht, auf die Anzahl der Betroffenen in einem Jahr hochgerechnet. Mit dieser Methode können Bürokratiekosten, die durch Informationspflichten entstehen, transparent gemacht und
im Rahmen der Gesetzesfolgenabschätzung nachvollziehbar dargestellt werden. Im Gegensatz zu früher sind Bürokratiekosten nicht länger eine undefinierbare Größe. Vielmehr kann
heute bei der Gesetzgebung anhand von belastbaren Zahlen diskutiert werden, welcher bürokratische Aufwand mit einem Regelungsvorhaben verbunden ist.

1.1	

Neue Bürokratie verhindern –
das Ex-ante-Verfahren

Voraussetzung für spürbaren Bürokratieabbau ist die Vermeidung neuer unnötiger Bürokratie. Die Ausweisung der Bürokratiekosten neuer Regelungsvorhaben der Bundesregierung, das so genannte Ex-ante-Verfahren, hat sich als fester Bestandteil der Ressortabstimmung etabliert. Seit nunmehr rund dreieinhalb Jahren weisen die Bundesministerien die
Kosten im Rahmen der Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) aus und legen diese dem Nationalen Normenkontrollrat zur Stellungnahme vor.
Die Qualität der Gesetzentwürfe hat sich dadurch erheblich verbessert. Es besteht Transparenz bezüglich der Kostenfolgen. Dadurch können Entscheidungsträger besser als vorher beurteilen, ob Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den gesetzten politischen
Zielen stehen und ob die kostengünstigste Alternative gewählt wurde. Mit diesem systematischen Ansatz gehört Deutschland heute beim Bürokratieabbau in Europa zu den führenden Ländern.

10

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Im vergangenen Jahr hat sich der Nationale Normenkontrollrat mit einigen Regelungsvorhaben befasst, die besondere Bedeutung für die bürokratische Belastung von Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürger haben.
Hierzu gehört zum Beispiel die Neuorganisation der Arbeitsgemeinschaften (SGB II- Reform). Der Nationale Normenkontrollrat hat sich aktiv für eine bürokratiearme Lösung eingesetzt. Er begrüßt, dass die Bundesregierung von einer Aufspaltung der Arbeitsgemeinschaften abgesehen und damit eine bürokratiekostenarme Regelung gefunden hat (siehe
Kapitel 1.1.2.1, Seite 13).
Weiterhin hat sich der NKR erneut mit der Umsetzung des Verfahrens des elektronischen
Einkommensnachweises (ELENA-Verfahren) befasst. Aus Sicht des NKR müssen weitere Bescheinigungen in das Verfahren einbezogen werden, um die Entlastungswirkung zu vergrößern. Ferner ist darauf zu achten, dass kleine Unternehmen durch das Verfahren nicht
stärker belastet werden als beim heutigen Verfahren (siehe Kapitel 1.1.2.2, Seite 14).
Darüber hinaus hat sich der NKR für eine Vereinfachung des Verfahrens der Meldungen,
Beiträge und Beitragsnachweise zur Sozialversicherung an verschiedene Krankenkassen
beim SGB IV – Änderungsgesetz eingesetzt (siehe Kapitel 1.1.2.3, Seite 16).
Der NKR hat den Deutschen Bundestag bei der Reform der Erbschaftsteuer, beim Wachstumsbeschleunigungsgesetz sowie bei der BAföG-Novellierung beraten (siehe Kapitel
1.1.3, Seite 18ff.).
Derzeit werden noch nicht alle Regelungen, die sich auf die Bürokratiekosten auswirken, in
das Ex-ante-Verfahren einbezogen. Die Bürokratiekosten von BMF-Schreiben werden nicht
ausgewiesen, obwohl diese relevante Auswirkungen auf die Belastungen von Steuerpflichtigen haben können. Der NKR steht im Dialog mit dem BMF, um hierzu eine methodengerechte Lösung zu erreichen. (siehe Kapitel 1.1.4, Seite 21)

1.1.1	 Beteiligung des NKR im Ex-ante-Verfahren1
Seit 1. Dezember 2006 hat der NKR 1263 Regelungsvorhaben abschließend geprüft.2 Im Durchschnitt haben dem NKR monatlich etwa 30 Regelungsvorhaben vorgelegen. 18 Prozent der
geprüften Entwürfe haben nennenswerte Auswirkungen auf die Bürokratiekosten der Wirtschaft.

1	 Nachdem zunächst das Ex-ante-Verfahren für die Kosten der Wirtschaft eingeführt worden war, wird dieses
seit dem 1. Januar 2009 auch auf Informationspflichten für Bürgerinnen und Bürger angewendet (siehe Kapitel 1.3, Seite 30). Zu den Kosten der Verwaltung siehe Kapitel 2.3, Seite 51.
2	 Stand 1. Juli 2010.

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
In-Kraft treten/
geltende Regelung

11

Regelungsintention des
Bundesministeriums

Regelungsentwurf
Darstellung der
Bürokratiekosten
(und sonstiger Gesetzesfolgen)
in Vorblatt und Begründung des
Vorhabens

Entwurferstellung

Verabschiedung
Bundestag
Parlamentarisches
Verfahren

Die Ausschüsse des
Deutschen Bundestages
können den NKR um
weitere mündliche oder
schriftliche
Stellungnahmen bitten

Übersendung Bundesrat:
Veröffentlichung der NKRStellungnahme als Drucksache

Ressortabstimmung,
Länder- und
Verbändeanhörung

NKR-Stellungnahme
NKR prüft die Abschätzung der
Bürokratiekosten und gibt
Stellungnahme ab

Kabinettbeschluss

Abb. 1:	 NKR und Ex-ante-Verfahren im Gesetzgebungsprozess

Insgesamt hat sich die Zahl der Informationspflichten für die Wirtschaft um 1150 erhöht. Dieser Anstieg führte jedoch nicht zu einer Zunahme an Bürokratiekosten. Im Gegenteil: Durch
die Reduzierung der mit einer ganzen Reihe von Informationspflichten verbundenen Belastungen konnte die Gesamtbelastung der Unternehmen durch Informationspflichten im Saldo
seit dem 1. Dezember 2006 um rund 3,5 Milliarden Euro verringert werden.

1

Mrd. €

= 0,90 Mrd. €

0
-1
-2

163 Vorhaben
mit einer
Netto-Belastung

69 Vorhaben
mit einer
NettoEntlastung
= 4,41 Mrd. €

Saldo
= 3,51 Mrd. €

-3
-4
-5
Abb. 2:	 Entwicklung der Bürokratiekosten der Wirtschaft im Ex-ante-Verfahren seit 1. Dezember 2006

12

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Die Entlastung der Wirtschaft ist im Wesentlichen auf 65 Vorhaben zurückzuführen. Nachfolgend sind die 10 größten Netto-Entlastungsmaßnahmen dargestellt:
Mio. Euro

-2.494

Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz
Jahressteuergesetz 2008 -278

BMJ
BMF
BMWi

4. Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung -265
5. Änderungsverordnung zur Verpackungsverordnung -205
Sozialversicherungsänderungsgesetz -181

BMU
BMAS

Steuerbürokratieabbaugesetz -137

BMF

1. Änderungsverordnung der Strahlenschutzverordnung -131

BMU

Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Personalausweis

-123

Bundesnaturschutzgesetz -108
Gesetz zur Einführung des ELENA-Verfahrens -86

BMI
BMU
BMWi u.a.*

* Das Gesetz wurde unter der Federführung des BMWi erarbeitet. Zudem umfasst es Regelungen in der Zuständigkeit des BMAS, BMVBS und BMFSFJ.

Abb. 3:	 Top 10 der Regelungsvorhaben mit den größten Netto-Entlastungen der Wirtschaft

Demgegenüber stehen 163 belastende Regelungsvorhaben. Die 10 belastendsten Regelungsvorhaben sind nachfolgend aufgelistet:
Mio. Euro

Gesetz zur Umsetzung der Verbraucherkreditrichtlinie*

524

BMJ

68 Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes

BMI

50

BMJ

Gesetz zur Neuregelung der Rechtsverhältnisse bei Schuldverschreibungen aus
Anleihen und zur Anpassung kapitalmarktrechtlicher Verjährungsvorschriften

BMF

38 Erbschaftsteuerreform**

BMF

37 Unternehmenssteuerreform
Gesetz zur Umsetzung steuerrechtlicher EU-Vorgaben sowie weiterer
steuerrechtlicher Regelungen

BMF

17

BMF

16 Bürgerentlastungsgesetz Krankenversicherung

BMWi
BMI
BMVBS

14 Dienstleistungs-Informationspflichten-Verordnung
10

Gesetz zur Regelung des Datenschutzaudit und zur Änderung
datenschutzrechtlicher Vorschriften

8 Verordnung über die verbrauchsabhängige Abrechnung der Heiz- und
Warmwasserkosten

* Die für die Verbraucherkreditrichtlinie ermittelten Kosten wurden vom BMJ bislang nicht vollständig als Bürokratiekosten anerkannt. Nachdem die Unstimmigkeiten über vertragliche und vorvertragliche Informationspflichten
zwischen BMJ und NKR mittlerweile ausgeräumt worden sind, müssen die Kosten der Verbraucherkreditrichtlinie nun
überprüft und entsprechend zugeordnet werden. (siehe Kapitel 1.2.1, Seite 24f.)
** Die Bürokratiekosten des verabschiedeten Gesetzes zur Erbschaftsteuerreform wurden auf Bitte des Bundestagsausschusses für Wirtschaft und Technologie vom NKR gemeinsam mit dem Statistischen Bundesamt geschätzt.

Abb. 4:	 Top 10 der Regelungsvorhaben mit den größten Netto-Belastungen der Wirtschaft

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Alle übrigen Regelungsvorhaben haben im Saldo keine oder nur marginale Auswirkungen auf
die Bürokratiekosten der Wirtschaft.

1.1.2	 Gesetzgebungsverfahren mit besonderem Bezug zum
Bürokratieabbau
1.1.2.1	 SGB II-Reform
Seit 2005 erbringen die Agenturen für Arbeit zusammen mit den Kommunen die Leistungen
der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II).
Dazu haben sie Arbeitsgemeinschaften (so genannte Jobcenter) gebildet. 69 Kommunen haben im Wege einer Experimentierklausel eigenverantwortlich die Erbringung aller Leistungen
nach dem SGB II übernommen (so genannte „zugelassene kommunale Träger“, auch „Optionskommunen“ genannt).
Die Zusammenarbeit in Arbeitsgemeinschaften hat das Bundesverfassungsgericht im Dezember 2007 für verfassungswidrig erklärt. Nach Auffassung des Gerichts widersprechen die
Arbeitsgemeinschaften dem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung. Danach ist der zuständige Verwaltungsträger verpflichtet, seine Aufgaben durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen. Das Bundesverfassungsgericht räumte für eine Neuregelung eine Frist bis
Ende des Jahres 2010 ein.
Die daraufhin beabsichtigte Trennung der Aufgaben von Agenturen für Arbeit und Kommunen hätte zu einer erheblichen Mehrbelastung aller Beteiligten, zum Beispiel durch doppelte
Antragstellung, doppelte Aktenführung geführt.
Der Normenkontrollrat hatte deshalb im Dezember 2009 in seiner Stellungnahme zum Jahresbericht der Bundesregierung empfohlen, bei der bevorstehenden Umorganisation der Jobcenter eine bürokratiearme Lösung zu finden, um Mehraufwand für Bürgerinnen und Bürger,
Unternehmen sowie für die Verwaltung zu vermeiden.
Weiterhin hat er in einem konstruktiven Dialog mit dem zuständigen Bundesministerium für
Arbeit und Soziales sowie mit Vertretern von Optionskommunen und der Agentur für Arbeit
Lösungsmöglichkeiten erörtert.
Im März dieses Jahres hat das Bundeskabinett einen Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes beschlossen, um die Fortführung der Zusammenarbeit zwischen den Agenturen für
Arbeit und den Kommunen sowie die Optionskommunen im Bereich der Grundsicherung für
Arbeitsuchende verfassungsrechtlich abzusichern. Im April hat die Bundesregierung die ein-

13

14

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
fachgesetzlichen Regelungen hierzu verabschiedet. Der Gesetzentwurf befindet sich derzeit
im parlamentarischen Verfahren.
Der Normenkontrollrat begrüßt, dass mit dieser Lösung eine im Vergleich zur Aufspaltung der
Arbeitsgemeinschaften in zwei getrennte Stellen deutlich bürokratiekostenärmere Regelung
gefunden wurde. Damit wurden Millionen von Bürgerinnen und Bürgern von unnötigen Bürokratiekosten verschont.

1.1.2.2	 ELENA
Bisher erstellen Arbeitgeber jährlich mehrere Millionen Entgeltbescheinigungen, die die Beschäftigten zur Beantragung verschiedener Sozialleistungen, zum Beispiel Arbeitslosengeld,
Wohngeld oder Elterngeld, benötigen. Dieses Verfahren ist so ausgestaltet, dass der Arbeitgeber seinen Beschäftigten eine Bescheinigung in Papierform übergibt. Diese leiten sie dann an
die Behörde weiter. Dort müssen die Daten der Papierbescheinigung von Hand in das Bearbeitungsprogramm übertragen werden, damit die beantragte Sozialleistung gewährt werden
kann.
Um diese kostentreibenden Medienbrüche zwischen Papierform und elektronischem Verfahren zu vermeiden, wurde das Verfahren des Elektronischen Einkommensnachweises eingeführt (ELENA-Verfahren). Mit dem ELENA-Verfahren soll ab dem Jahr 2012 das papiergebundene Verfahren für fünf Bescheinigungsarten aus den Bereichen Arbeitslosengeld I, Elterngeld
sowie Wohngeld ersetzt werden. Dadurch können rund 9 Millionen Papierbescheinigungen
entfallen. Die Beantragung und Bewilligung der entsprechenden Leistungen soll einfacher
und schneller werden.
Allerdings wird es durch die Einführung des ELENA-Verfahrens im Bereich der Wirtschaft auch
belastete Unternehmen geben.3 Dies liegt vor allem daran, dass Unternehmen mit weniger als
10 Beschäftigten (Kleinstunternehmen) nur eine relativ geringe Anzahl von Bescheinigungen
pro Jahr ausstellen (durchschnittlich eine Bescheinigung pro Jahr). Gleichzeitig haben sie den
monatlichen Aufwand zur elektronischen Übermittlung der Entgeltbescheinigungsdaten zu
tragen. Dieser monatliche Aufwand dürfte derzeit bei Kleinstunternehmen größer sein als die
Entlastungen durch Wegfall der Papierbescheinigungen.
Der Nationale Normenkontrollrat hat das Gesetzgebungsverfahren zur Einführung des ELENAVerfahrens seit Vorliegen des ersten Gesetzentwurfs Ende 2006 aktiv begleitet. Er hat dabei
stets die Auffassung vertreten, dass das ELENA-Verfahren einen Beitrag zur bürokratischen
Entlastung sowohl der Wirtschaft als auch der Bürgerinnen und Bürger sowie der Verwaltung
leisten kann, und der Bundesregierung empfohlen, weitere Bescheinigungen in das elektronische Verfahren einzubeziehen.
3	 Vgl. gutachterliche Stellungnahme des NKR zum ELENA-Verfahren vom 10. Dezember 2007, Seite 3. Download
unter www.normenkontrollrat.bund.de.

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Das ELENA-Verfahren steht seit einiger Zeit in der Kritik. Neben datenschutzrechtlichen Bedenken4 wird kritisiert, dass das Verfahren bei kleinen und mittleren Unternehmen dauerhaft
zu erheblichen Mehrbelastungen führe. Zudem entstehe ein doppelter Aufwand durch die
bis 31. Dezember 2011 dauernde Übergangsphase, in der Unternehmen neben dem ELENAVerfahren weiterhin Papierbescheinigungen ausstellen müssen.
Der Nationale Normenkontrollrat hat diese Fragen am 15. April 2010 mit Vertretern des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie sowie des Bundesministeriums für Arbeit und
Soziales diskutiert und die Kritikpunkte und mögliche Lösungsansätze erörtert.
Thematisiert wurde unter anderem die von verschiedenen Seiten geforderte Einführung einer
so genannten „Mittelstandsklausel“. Damit sollen kleinere Unternehmen die Möglichkeit erhalten, nicht am ELENA-Verfahren teilzunehmen. Diesen Ansatz hält der NKR nicht für zielführend, da dadurch der Gesamtnutzen des ELENA-Verfahrens in Frage gestellt wird. Zwar wäre
eine solche Regelung für die betroffenen Unternehmen grundsätzlich positiv, da sie sich für
das jeweils günstigere Verfahren entscheiden könnten. Für die Verwaltung gingen jedoch die
Vorteile des Verfahrens – Medienbruchfreiheit, Vollständigkeit der Daten und Schnelligkeit –
zum großen Teil verloren bei gleich bleibenden Mehrkosten für die Einführung des Systems
sowie für den laufenden Betrieb. Auch für Bürgerinnen und Bürger wäre dies nachteilig. Sie
müssten jeweils klären, ob der Arbeitgeber am ELENA-Verfahren teilnimmt oder weiterhin Papierbescheinigungen ausstellt. Zudem dürfte auch mit längeren Wartezeiten bis zur Bescheiderteilung zu rechnen sein.
Der Normenkontrollrat empfiehlt der Bundesregierung, Verbesserungen für Kleinstunternehmen vorzunehmen. So könnte zum Beispiel eine Reduzierung der Meldehäufigkeit bei Kleinstunternehmen (unter 10 Beschäftigte) geprüft werden.
Im Übrigen drängt der Normenkontrollrat - wie bereits in seiner ersten Stellungnahme 2007
– darauf, kurzfristig weitere Bescheinigungen in das ELENA-Verfahren einbeziehen, damit es
seine volle Wirkung entfalten kann. Auch die Koalitionsvereinbarung zielt darauf, die von Arbeitgebern auszustellenden Bescheinigungen und Entgeltnachweise bis spätestens 2015 in
ein elektronisches Verfahren zu überführen.5 In diesem Sinne begrüßt der NKR die Pläne der
Bundesregierung, im Herbst 2010 die Einkommensbescheinigung nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch einzubeziehen. Dadurch könnten weitere 1,3 Millionen Bescheinigungen
mit einem jährlichen Entlastungsvolumen in zweistelliger Millionenhöhe für die Unternehmen
entbehrlich werden.
Zu empfehlen ist zudem eine Vereinheitlichung und Vereinfachung des Einkommensbegriffs
in den zugrundeliegenden Vorschriften (insbesondere im Arbeits-, Sozial- und Steuerrecht).
4	 Die Prüfung datenschutzrechtlicher Fragen ist nicht vom gesetzlichen Mandat des Normenkontrollrats umfasst.
5	 Wachstum.Bildung.Zusammenhalt; der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, Seite 16.

15

16

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Dies könnte zu einer deutlichen Reduzierung des von den Unternehmen zu übermittelnden
Datensatzes beitragen und damit die laufenden Kosten des ELENA-Verfahrens weiter verringern.

1.1.2.3	 Gesetz zur Änderung des Sozialgesetzbuchs Viertes
Buch (SGB IV – Änderungsgesetz)
Bislang muss ein Unternehmen die Beiträge zur Sozialversicherung6 jeweils an verschiedene Krankenkassen abführen. Da es in Deutschland rund 170 gesetzliche Krankenkassen gibt,
kann der bürokratische Aufwand für das einzelne Unternehmen erheblich sein. Zur Entlastung
der Wirtschaft sollen zum 1. Januar 2011 Weiterleitungsstellen eingerichtet werden, die gebündelt die Meldungen zur Sozialversicherung, die Beiträge zur Sozialversicherung und die
Beitragsnachweise vom Unternehmen entgegennehmen und dann an die Einzugsstellen der
jeweils zuständigen Krankenkassen weiterleiten. Die gesetzliche Grundlage hierfür ist bereits
2007 durch das Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung auf den Weg gebracht worden.
Durch die zwischenzeitlich eingeführte automatisierte Datenerfassung und -übermittlung
im Bereich der Sozialversicherung hat sich jedoch bereits der Aufwand für die Unternehmen
deutlich verringert. Damit ist ein wesentlicher Grund für die Weiterleitungsstellen in ihrer derzeit vorgesehenen Form entfallen. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) hat
deshalb in dem Entwurf für ein SGB IV-Änderungsgesetz vorgesehen, auf die Einrichtung der
Weiterleitungsstellen zu verzichten. In der weiteren Ressortabstimmung wurde diese Regelung allerdings wieder herausgenommen.
Der Normenkontrollrat hat Zweifel, dass die geringen Einsparungen bei den Unternehmen die
hohen Kosten der Krankenkassen für die Einrichtung der Weiterleitungsstellen rechtfertigen.
Er hat das BMAS gebeten zu prüfen, ob diese Stellen mit weiteren Funktionen betraut werden
können, um die Unternehmen aber auch die Krankenkassen selbst spürbar zu entlasten. Er
empfahl, dabei zu prüfen, ob den Weiterleitungsstellen als einheitlicher Ansprechpartner die
Befugnis zur Klärung von Rechtsfragen eingeräumt werden kann.
Das BMAS hat die Empfehlungen des Normenkontrollrates aufgegriffen und mit der Prüfung
begonnen. In einem ersten Schritt haben die Regierungsfraktionen am 8. Juni 2010 einen
Änderungsantrag im parlamentarischen Verfahren eingebracht. Die Einrichtung der Weiterleitungsstellen soll um 1 Jahr verschoben werden. Währenddessen soll das Konzept der Weiterleitungsstellen grundlegend überarbeitet werden.

6	 Arbeitslosen-, Renten- und Krankenversicherung

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

1.1.2.4	 Erleichterung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge
Mit der Verordnung zur Anpassung der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge
(Vergabeverordnung – VgV) traten die neuen Vergabe- und Vertragsordnungen für Bau-, Liefer- und freiberufliche Dienstleistungen (VOB, VOL, VOF) am 11. Juni 2010 in Kraft. Das Vorhaben unter der Federführung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi)
bildet den Abschluss der Reformaktivitäten der 16. Legislaturperiode zur Vereinfachung der
Vergaberegelungen.
Bei Vergabeverfahren für Liefer- und Dienstleistungen wird das Verfahren bei den von den
Unternehmen zu fordernden Eignungsnachweisen wesentlich vereinfacht. Bisher war die Erbringung sämtlicher Nachweise und die Prüfung der Eignungen für Unternehmen und Vergabestellen ein aufwendiger Prozess. Nun sollen öffentliche Auftraggeber im Regelfall Eigenerklärungen statt offizieller Nachweise fordern. Dadurch ergibt sich eine wesentliche Reduzierung
der Bürokratiekosten aus Informationspflichten der Wirtschaft. Nach vorläufigen Schätzungen
beträgt die Entlastung etwa 40 Prozent gegenüber den bisherigen Bürokratiekosten. Dies entspricht einer Entlastungswirkung von rund 265 Millionen Euro.
Weiterhin sieht die Änderung der VOL/A für alle Bekanntmachungen in Internetportalen eine
zentrale Veröffentlichungspflicht auf der Vergabeplattform des Bundes (www.bund.de) vor.
Dies sorgt für eine erhebliche Entlastung der Unternehmen bei der Ausschreibungsvorbereitung.

17

18

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

Beispiel

Bürokratieabbau im Zusammenhang mit der Zulassung von
Kraftfahrzeugen (BMVBS)

Bereits im NKR-Jahresbericht 2009 wurde die erfolgreiche Umsetzung von Maßnahmen zum Bürokratieabbau im Bereich der Fahrzeugzulassung beschrieben. Dieser positive Ansatz wird vom
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) auch im Jahr 2010 weiter
verfolgt.
Grundlage hierfür ist unter anderem das im April dieses Jahres vorgelegte Eckpunktepapier der
Bundesregierung für erste Maßnahmen zur Entlastung von Bürgerinnen und Bürgern sowie der
Verwaltung. Darin verdeutlicht die Bundesregierung die Absicht, im Fahrzeugzulassungsbereich
konsequent den Abbau von Bürokratie, die Optimierung der dortigen „Massenprozesse“ sowie
den Einsatz moderner Kommunikationstechnologien zu verstärken. Dieses soll
»» durch die Verringerung von doppelten Meldepflichten
»» sowie durch die Einführung von Wechselkennzeichen, mit denen zwei Fahrzeuge mit dem
gleichen Kennzeichen und einer günstigeren Versicherung betrieben werden können (zum
Beispiel ein „normaler“ Pkw und ein Elektro- beziehungsweise besonders schadstoffarmer
Pkw),
erreicht werden.
Zudem soll die Möglichkeit der Einführung eines Versicherungs-Kurzzeitkennzeichens geprüft
werden. Dieses würde dann nicht durch die zuständige Behörde, sondern direkt vom Versicherer
selbst mit einer Gültigkeit von bis zu fünf Tagen ausgegeben werden. Fahrzeuge könnten dadurch unabhängig von Behördenöffnungszeiten kurzfristig genutzt werden.
Hierzu hat das BMVBS im Frühjahr dieses Jahres ein erstes Änderungsgesetz beziehungsweise
–verordnung auf den Weg gebracht, um Prozesse im Massenverfahren der Fahrzeugzulassung
schlanker und effektiver zu gestalten sowie um Bürokratie abzubauen.
Nachdem im Jahr 2009 das Straßenverkehrsgesetz geändert und dadurch die Grundlage für Pilotprojekte im Bereich der Fahrzeugzulassung (Deutschland Online-Vorhaben „Kfz-Wesen“) geschaffen wurde, sollen diese nunmehr gemeinsam mit den Ländern ausgewertet und mit der
Umsetzung begonnen werden. Dabei werden insbesondere die regionalen Möglichkeiten der
Verwaltungsvereinfachung (z. B. die Zusammenarbeit mit Gemeindeämtern und Meldebehörden) sowie die Möglichkeit, Anträge per Internet zu stellen, aufgegriffen.

1.1.3	 Beratung des Deutschen Bundestages
Das NKRG sieht in § 6 Absatz 3 vor, dass der Normenkontrollrat den Ausschüssen des Deutsc
hen Bundestages zur Beratung zur Verfügung steht. Im Berichtszeitraum haben der Ausschuss
für Wirtschaft und Technologie sowie der Finanzausschuss diese Möglichkeit wahrgenommen:

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

1.1.3.1	 Schätzung der Bürokratiekosten der
Erbschaftsteuerreform
Der Nationale Normenkontrollrat hatte zum Kabinettentwurf des Gesetzes zur Reform des
Erbschaftsteuer- und Bewertungsrechts (Erbschaftsteuerreformgesetz) Stellung genommen.
Im anschließenden parlamentarischen Verfahren wurde der Gesetzentwurf erheblich geändert. Der Ausschuss für Wirtschaft und Technologie des Deutschen Bundestages hatte den
NKR deshalb gebeten, die Bürokratiekosten des Gesetzes in der durch den Bundestag verabschiedeten Fassung zu ermitteln.
Der Normenkontrollrat hat daraufhin eine fortgeschriebene Ex-ante-Abschätzung der Bürokratiekosten vorgelegt. Die Kosten hat er in Zusammenarbeit mit dem Statistischen Bundesamt
und unter Beteiligung verschiedener Verbände, Kammern und Unternehmen ermittelt. Ergebnis dieser Untersuchung ist, dass die Novellierung des Erbschaftsteuer- und Bewertungsrechts
zu einem Anstieg der Bürokratiekosten gegenüber dem bisherigen Recht führt.
Zur Ermittlung der Bemessungsgrundlage für die Erbschaftsteuer müssen alle geerbten Vermögensgegenstände bewertet werden. Die neuen Bewertungsvorschriften werden voraussichtlich zu einem höheren Zeitaufwand führen, da sie höhere Anforderungen an die Bewertung stellen. Diese Anforderungen bestehen künftig bei der Bewertung von Unternehmen
und Unternehmensanteilen, land- und forstwirtschaftlichen Vermögen sowie von vermieteten
Immobilien. Dadurch werden sich in vielen Fällen gegenüber dem bisherigen Recht deutlich
höhere Werte und zudem überhöhte Verkehrswerte ergeben, was zur Folge haben wird, dass
viele Erben von Unternehmen und Unternehmensteilen – mitunter sehr teure – Gutachten
zum Nachweis des realen niedrigeren Verkehrswertes in Auftrag geben werden.
Betriebsvermögen und landwirtschaftliches Vermögen werden weitgehend von der Besteuerung verschont, wenn der Erwerber bestimmte Haltefristen wahrt und die Arbeitsplätze erhält.
Der Aufwand für die Überprüfung und der Nachweis der Verschonungsbedingungen steigt,
da zusätzliche Prüfkriterien eingefügt und die Zeiträume, in denen diese Kriterien beachtet
werden müssen, ausgeweitet wurden.
Die durch das Erbschaftsteuerreformgesetz neu eingeführten und geänderten Informationspflichten werden bei Unternehmen insgesamt Bürokratiekosten in Höhe von 14,2 Millionen
Euro statt bislang – ebenfalls geschätzte - 4,8 Millionen Euro verursachen. Hinzu kommen zusätzliche Gebühren für das Einholen von Wertgutachten, die auf rund 28,4 Millionen Euro geschätzt werden.
Auch wegen des Anstiegs der Bürokratiekosten hat der Bundestag später durch das Wachstumsbeschleunigungsgesetz Vereinfachungen im Erbschaftsteuerrecht vorgenommen. So
wurde zum Beispiel der Zeitraum verkürzt, in dem Erben von Unternehmen Dokumentationen

19

20

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
erstellen müssen, um die Verschonung in Anspruch nehmen zu können. Eine Bürokratiekostenschätzung hierfür wurde bislang nicht vorgenommen (siehe nächster Abschnitt).

1.1.3.2	 Schätzung der Bürokratiekosten des
Wachstumsbeschleunigungsgesetzes
Das Gesetz zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums wurde aus der Mitte des Bundestages eingebracht. Im Entwurf der vom Bundesministerium der Finanzen als Formulierungshilfe
erstellt wurde, wurden keine Bürokratiekosten ausgewiesen. Der Ausschuss für Wirtschaft und
Technologie des Deutschen Bundestages hat daher den Normenkontrollrat gebeten, zu den
Auswirkungen auf die Bürokratiekosten Stellung zu nehmen. Der Finanzausschuss des Deutschen Bundestages hat Vertreter des NKR zur abschließenden Beratung eingeladen.
Wachstumsbeschleunigungsgesetz

Das Wachstumsbeschleunigungsgesetz hat insbesondere in vier Rechtsbereichen Auswirkungen
auf die Bürokratiekosten der Unternehmen:
»» D
	 ie Reduzierung des Umsatzsteuersatzes für Beherbergungsleistungen führt zu Mehrkosten bei Hotelbetrieben, da diese wegen der unterschiedlichen Steuersätze zwei getrennte
Buchungen vornehmen und detailliertere Rechnungen ausstellen müssen. Darüber hinaus
verursacht die Regelung höheren bürokratischen Aufwand bei Unternehmen im Rahmen
der Abrechnung und Verbuchung von Geschäftsreisen.
»» Durch die Unternehmenssteuerreform 2008 wurde geregelt, dass Zinsaufwendungen nur
noch in bestimmter Höhe steuerlich absetzbar sind (so genannte Zinsschranke). Die Zinsschranke greift jedoch erst ab einem bestimmten Betrag, der so genannten Freigrenze.
Diese Freigrenze wurde nun durch das Wachstumsbeschleunigungsgesetz von 1 Millionen
Euro auf 3 Millionen Euro nach oben gesetzt, um sicherzustellen, dass kleine und mittlere
Unternehmen nicht zusätzlich belastet werden. Da in diesem Bereich zahlreiche Rechenund Prüfschritte entfallen, führt dies zu einer Reduzierung der Bürokratiekosten.
»» Als geringwertiges Wirtschaftsgut (GWG) wird jedes Gut bezeichnet, bei dem die Anschaffungs- beziehungsweise Herstellungskosten den Betrag von 410 Euro nicht übersteigen.
Durch das Wachstumsbeschleunigungsgesetz wird ein Wahlrecht eingeführt. Neben der
vollen Absetzung können die GWG alternativ – ab einem Wert von jeweils 150 Euro - in einen Sammelposten eingestellt und einheitlich über 5 Jahre abgeschrieben werden. Da die
Unternehmen den Sachverhalt prüfen und die Alternativen abwägen müssen, führt dies zu
einem Anstieg der Bürokratiekosten.
»» Im Erbschaftsteuerrecht bestehen Fristen für das Fortführen eines Betriebs, die ein Erbe beachten muss, wenn er von einer Steuerpflicht ganz oder zum Teil verschont werden will
(siehe oben). Diese Fristen wurden nun durch das Wachstumsbeschleunigungsgesetz von
zehn auf sieben Jahre für eine vollständige Verschonung und von sieben auf fünf Jahre für
eine teilweise Verschonung herabgesetzt. Dies bedeutet, dass der Erbe nur noch für einen
geringeren Zeitraum umfangreiche Dokumentationen erstellen muss. Somit wird es zu einem Absinken der Bürokratiekosten kommen.

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Die Formulierungshilfe zum Wachstumsbeschleunigungsgesetz enthielt keine Aussagen zu
den Bürokratiekosten, obwohl sie im Kabinett behandelt wurde und der NKR das Bundesministerium der Finanzen um eine transparente Ausweisung der Bürokratiekosten gebeten hatte. Dies ist bedauerlich, da die einzelnen Maßnahmen teils erhebliche Auswirkungen auf die
bürokratischen Belastungen der Wirtschaft haben.

1.1.3.3	 Vereinfachungsvorschläge zur BAföG-Novelle
In seiner Stellungnahme zum 23. BAföG-Änderungsgesetz hat der NKR auf die Ergebnisse des
Projekts „Einfacher zum Studierenden-BAföG“ hingewiesen und die Bundesregierung gebeten,
weitere Vereinfachungsvorschläge in das Änderungsgesetz aufzunehmen. Die NKR-Stellungnahme und die Ergebnisse des Pilotprojekts sowie die damit einhergehenden Vereinfachungsvorschläge waren auch Gegenstand der öffentlichen Anhörung am 7. Juni 2010 im Deutschen
Bundestag. Dazu hat der Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung
den NKR als Sachverständigen eingeladen. In der Anhörung hat der NKR die Vereinfachungsvorschläge erläutert und erneut auf die entlastende Wirkung eines Online-Antragverfahrens
hingewiesen. Mit der Pauschalierung des Mietzuschusses ist ein Vorschlag des Projektberichts
bereits in der Novelle enthalten. Ein weiterer – der Verzicht auf den Sprachnachweis beim Auslands-BAföG – soll im parlamentarischen Verfahren aufgenommen werden. Der Vorschlag der
Aufhebung von steuerrechtlich bedingten Nachprüfungsvorbehalten beim BAföG erfordert
weitere Prüfung und soll gegebenenfalls bei der nächsten Novellierung berücksichtigt werden. Das Deutsche Studentenwerk hat bei der Anhörung die NKR-Vorschläge ebenfalls unterstützt.

1.1.4	 Bürokratiekosten, die durch BMF-Schreiben
verursacht werden
Derzeit werden noch nicht alle rechtlichen Regelungen, die Auswirkungen auf die Bürokratiekosten haben, in das Ex-ante-Verfahren einbezogen. Die Bürokratiekosten von BMF-Schreiben
werden nicht ausgewiesen, obwohl diese fühlbare und von der Größenordnung her bedeutsame Auswirkungen auf die bürokratischen Belastungen von Steuerpflichtigen haben können.
BMF-Schreiben sind Verwaltungsvorschriften zur Auslegung der Steuergesetze und richten
sich an die Finanzbehörden der Länder. Die steuerpflichtigen Unternehmer, Bürgerinnen und
Bürger sind zwar nicht unmittelbarere Adressaten der BMF-Schreiben. Sie sind aber über die
Steuerverwaltung an die Inhalte gebunden, wenn die Schreiben Sachverhalte regeln, die
sich auf Details der steuerlichen Informationspflichten beziehen. Legt zum Beispiel ein BMFSchreiben fest, dass bestimmte Steuervergünstigungen nur gewährt werden können, wenn
entsprechende Unterlagen eingereicht werden, muss die Behörde diese bei den Steuerpflich-

21

22

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
tigen anfordern. BMF-Schreiben konkretisieren somit die Handlungspflichten, die Unternehmen, Bürgerinnen und Bürger im Zuge der Abgabe ihrer Steuererklärungen zu erfüllen haben. Häufig ist der Bürokratieaufwand für steuerliche Informationspflichten auf der Ebene des
Steuergesetzes nur sehr grob abschätzbar, weil keine Details des Vollzuges bekannt sind. Dies
regeln aber BMF-Schreiben.7
Der Nationale Normenkontrollrat kann gemäß § 4 Absatz 1 Nummer 3 NKR-Gesetz die Entwürfe nachrangiger Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf die Einhaltung der Grundsätze der
standardisierten Bürokratiekostenmessung überprüfen. Hierzu gehören nach Sinn und Zweck
der Regelung auch die Verwaltungsanweisungen des Bundesministeriums der Finanzen, die
so genannten BMF-Schreiben.
Wegen ihrer Auswirkungen auf Bürokratiekosten hat der Normenkontrollrat das BMF gebeten,
die Informationspflichten neuer, relevanter BMF-Schreiben darzustellen und die Bürokratiekosten abzuschätzen.
Das BMF hat dies bislang unter anderem mit der Begründung abgelehnt, dass Adressat der
BMF-Schreiben nur die Verwaltung sei. Es schreibt sich allerdings in der Abbaubilanz der Bundesregierung für die Aufhebung von 2.500 BMF-Schreiben rund 421 Millionen Euro als Entlastung der Wirtschaft gut. Dieser Widerspruch ist nicht nachvollziehbar
Zur Klärung der unterschiedlichen Auffassungen hat das BMF zugesagt, die Bürokratiekosten
einiger neuerer BMF-Schreiben zu ermitteln. Der NKR wertet dies als weiteren Schritt zur methodengerechten Anwendung des Standardkosten-Modells im Steuerrecht.

7	 Das Steuerrecht wird – anders als andere Rechtsbereiche – selten über Verordnungen konkretisiert, sondern
wegen seiner besonderen Verwaltungswege über Verwaltungsvorschriften, Erlasse und Schreiben.

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

BMF- Schreiben für Beherbergungsleistungen

Welche Relevanz BMF-Schreiben für Bürokratiekosten haben können, wird zum Beispiel deutlich
am Schreiben zur Anwendung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes für Beherbergungsleistungen
vom 5. März 2010.
Das Schreiben konkretisiert einige Pflichten aus dem Wachstumsbeschleunigungsgesetz, mit
dem der Umsatzsteuersatz für Beherbergungsleistungen von 19 auf 7 Prozent abgesenkt worden war. Die Absenkung des Umsatzsteuersatzes bezieht sich allerdings nicht auf alle Leistungen,
die ein Hotelbetrieb erbringt. Dies hätte zur Folge, dass in den Hotelrechnungen grundsätzlich
jede Leistung einzeln ausgewiesen werden müsste. Dies betrifft zum Beispiel die Abrechnung des
Frühstücks, der Nutzung von Telefon und Internet, des Reinigungsservices, des Überlassens von
Fitnessgeräten und der Inanspruchnahme von Fahrdiensten.
Das BMF- Schreiben erlaubt es den Steuerbehörden, auch weniger differenzierte Rechnungen
anzuerkennen. Dies erleichtert Hotelbetrieben die Rechnungstellung. Sie müssen die einzelnen,
mit 19 Prozent besteuerten Leistungen nicht gesondert ermitteln, sondern dürfen diese pauschal
in einem Sammelposten – der so genannten „Service-Pauschale ausweisen. Dadurch wird auch
die Abrechnung von Dienstreisen erleichtert.
Das BMF-Schreiben hat somit konkrete und spürbare Auswirkungen auf die Bürokratiekosten der
Steuerpflichtigen.

1.1.5	 Erfahrungen mit dem Ex-ante-Verfahren
Das Ex-ante-Verfahren hat sich bewährt. Es schafft Transparenz über die Auswirkungen neuer
Regelungsvorhaben auf die Bürokratiekosten. Es ist zudem zu einem festen Bestandteil der
ministeriellen Routine bei der Vorbereitung neuer Rechtsetzungsdokumente geworden. In
vielen Fällen wurden vorgesehene Verfahren bereits im Vorfeld geändert und bürokratieärmer
gestaltet, als dies ohne die Quantifizierung der Bürokratiekosten geschehen wäre. Transparenz über die Höhe der Kosten aus Informationspflichten ist damit eine unverzichtbare Voraussetzung für bessere Rechtsetzung geworden. Nur wenn der Gesetzgeber die Folgen einer
beabsichtigten Neuregelung kennt, kann er sachgerecht entscheiden.

1.2	

Bestand effektiv reduzieren

Die bis Ende 2008 durchgeführte Bestandsmessung der bundesrechtlichen Informationspflichten der Wirtschaft ergab eine jährliche Belastung der deutschen Wirtschaft in Höhe
von 47,6 Milliarden Euro. Nachzuerheben sind vertragliche und vorvertragliche Informationspflichten aus dem Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums der Justiz, über deren Einordnung eine Klärung herbeigeführt werden konnte.

23

24

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Die Bundesregierung hat klargestellt, dass es sich bei dem 25-Prozent Abbauziel um ein
Nettoziel handelt und das Bundesrecht vollständig einbezogen wird, auch wenn dadurch
EU-Recht umgesetzt wird. Der NKR begrüßt, dass seine Empfehlungen aufgegriffen wurden (siehe Kapitel 1.2.2.1, Seite 26).
Mit dem am 29. Juni 2010 beschlossenen Umsetzungsplan hat die Bundesregierung eine
weitere Empfehlung des NKR umgesetzt. Sie hat damit eine Grundlage geschaffen, um neben den bereits verabschiedeten Abbaumaßnahmen weitere Maßnahmen bis Ende 2011
auf den Weg zu bringen. Das Gesamtabbauvolumen der bereits verabschiedeten Maßnahmen und der geplanten neuen Maßnahmen beträgt rund 10,5 Milliarden Euro. Das sind 22
Prozent der Gesamtbelastung. Weitere Maßnahmen sind daher erforderlich (siehe Kapitel
1.2.2.3, Seite 27f.).

1.2.1	 Bestandsmessung
Die Bestandsmessung der Informationspflichten der Wirtschaft wurde bis Ende 2008 durchgeführt. Sie umfasst 9.199 Informationspflichten.8 Die dabei ermittelte Belastung, die der deutschen Wirtschaft durch die Befolgung dieser Informationspflichten jährlich entsteht, beträgt
rund 47,6 Milliarden Euro. Diese Zahl wird sich jedoch noch erhöhen.
In seinem letzten Jahresbericht hat der NKR darauf hingewiesen, dass vorvertragliche und vertragliche Informationspflichten aus dem Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums der
Justiz (BMJ) nicht in der Bestandsmessung enthalten sind. Dies ist darauf zurückzuführen, dass
das BMJ solche Informationspflichten nicht als Informationspflichten im Sinne des NKR-Gesetzes anerkannt hatte. So hat das BMJ beispielsweise die Pflicht zur Aufklärung des Vertragspartners über sein Widerrufsrecht bei bestimmten Vertragstypen nicht als Informationspflicht,
sondern als inhaltliche Pflicht bewertet. Mittlerweile ist diese methodische Frage zwischen
Normenkontrollrat und dem Bundesjustizministerium geklärt worden. Damit sind die Grundlagen geschaffen worden, um eine wesentliche Lücke der Bestandsmessung zu schließen und
die diesbezüglichen Belastungen von Informationspflichten realistischer abzubilden.
Der NKR geht davon aus, dass nun diese noch nicht gemessenen Informationspflichten zügig
nacherhoben werden, um eine der letzten Lücken der Bestandsmessung endgültig zu schließen. Zudem sind die Belastungen, die im Ex-ante-Verfahren streitig gestellt waren, nachzuerfassen.

8	 Vgl. den Bericht der Bundesregierung 2009, Seite 6. Die Differenz zu der ursprünglich gemeldeten Anzahl der
Informationspflichten (10.900) erklärt sich durch die Bereinigung von Doppelmeldungen sowie Informationspflichten aus EU-Verordnungen, die nicht Gegenstand des Regierungsprogramms sind.

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

Leitlinien für die Abgrenzung von Informationspflichten zu inhaltlichen Pflichten im
vorvertraglichen und vertraglichen Bereich
Soweit die Aufnahme einer Pflicht in den Vertrag oder deren Bestehen in einem vorvertraglichen
Schuldverhältnis durch Gesetz, Rechtsverordnung oder Satzung verbindlich angeordnet ist (zwingendes Recht), kann es sich um eine Informationspflicht im Sinne des NKR-Gesetzes handeln.
Denn in diesem Fall können die Vertragspartner nicht durch den Vertrag von der Rechtsnorm
abweichen und die Rechte und Pflichten im Schuldverhältnis nicht selbst festlegen. Bei diesen
verbindlich angeordneten Pflichten ist zu unterscheiden: Inhaltliche Erklärungen und Angaben,
wie korrespondierende Willenserklärungen (zum Beispiel Angebot und Annahme) sowie Formerfordernisse oder die Ausübung von Gestaltungsrechten sind keine Informationspflichten (zum
Beispiel Mängelanzeige im Mietrecht, Minderungserklärung, Kündigung, Widerruf, Rücktritt). Von
einer Informationspflicht ist bei diesen Pflichten dann auszugehen, wenn sie weder zwingend
erforderlich sind, um den Vertrag abzuschließen, noch wenn sie einer Beschreibung der wesentlichen Pflichten aus dem Schuldverhältnis dienen, sondern ihre Erfüllung einem darüber hinausgehenden Interesse dient. Hierzu können zum Beispiel
»» Warnhinweise,
»» Unterrichtungspflichten über die Rechtslage, die Begründung von Vertragsablehnungen
oder
»» das Beifügen von Allgemeinen Geschäftsbedingungen,
»» bestimmte Informationspflichten des Versicherers gegenüber dem Versicherten nach dem
Versicherungsvertragsgesetz und
»» die Verordnung über Informationspflichten bei Versicherungsverträgen
gehören.
Vorvertragliche Unterrichtungs- und Dokumentationsverpflichtungen sind Informationspflichten, auch wenn sie sich auf Informationen beziehen, die den Abschluss, die Durchführung oder
die Beendigung des Vertrages betreffen.

Noch nicht gemessen wurden auch die Bürokratiekosten, die bei der Erklärung unternehmerischer Einkünfte (Personengesellschaften, Einzelkaufleute, Selbständige, Landwirte sowie aus
Vermietung und Verpachtung, die ebenfalls dem Bereich der Wertschöpfung zuzurechnen
sind) im Rahmen der Einkommensteuer anfallen. Das Ressort hatte diese Kosten bislang nicht
als Bürokratiekosten der Wirtschaft angesehen, weil es diese Informationspflichten dem Bereich Bürgerinnen/Bürger zugeordnet hatte. Sachgerechter erscheint es indes, die Trennlinie
zwischen den verschiedenen Einkunftsarten zu ziehen und diese für Wirtschaft und Bürgerinnen/Bürger getrennt zu ermitteln. Der NKR begrüßt, dass das Bundesministerium der Finanzen
zugesagt hat, den der Wirtschaft zuzurechnenden Aufwand für Einkommensteuererklärungen
im Rahmen der Messung des gesamten Erfüllungsaufwandes im Einkommensteuerrecht zu
ermitteln. Die Messung soll im Herbst 2010 beginnen und im Frühjahr 2011 abgeschlossen
sein.

25

26

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Auch die Informationspflichten aus dem Zuwendungsrecht sind vom Statistischen Bundesamt
inzwischen gemessen worden. Die Ergebnisse sind allerdings noch nicht in die Bestandsmessung einbezogen worden.

1.2.2	 Abbauprogramm der Bundesregierung
1.2.2.1	 Nettoziel
Die Bundesregierung hat sich das Ziel gesetzt, die Bürokratiekosten der Wirtschaft bis Ende
2011 um 25 Prozent zu reduzieren. Der NKR hat zuletzt in seinem Jahresbericht 2009 darauf
hingewiesen, dass dieses 25-Prozent Ziel als „Netto-Ziel“ zu verstehen ist. Nur wenn auch die
seit dem Stichtag der Bestandsmessung (30. September 2006) durch neue Regelungen verursachten Bürokratiekosten bei der Zielerreichung berücksichtigt werden, liegen die notwendigen Voraussetzungen für einen nachhaltigen Abbau von Bürokratie vor.
Der Normenkontrollrat begrüßt es deshalb, dass die Bundesregierung im Kabinettbeschluss
vom 27. Januar 2010 erstmals ausdrücklich bestätigt hat, dass es sich bei dem 25-Prozent Ziel
um ein Netto-Ziel handelt.

1.2.2.2	 Einbeziehung von umgesetztem EU-Recht in das
Abbauziel
Ausgangspunkt für das Abbauziel bilden die in der Bestandsmessung ermittelten Bürokratiekosten. Dies sind derzeit9 rund 47,6 Milliarden Euro. Die Bundesregierung teilt die bisher
gemessene Gesamtbelastung nach Verursacherebenen (national/international) auf. Die Bundesregierung hat zwischenzeitlich festgelegt, dass diese Aufteilung keine Auswirkungen auf
das Abbauziel hat. Grundlage für das Abbauziel ist die in der Bestandsmessung ermittelte Gesamtbelastung durch bundesrechtliche Informationspflichten unabhängig von der Verursacherebene. Der NKR begrüßt diese Festlegung.

9	 Bisher noch nicht nachgemessene Informationspflichten können die Ausgangsgröße noch verändern.

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

1.2.2.3	 Erreichung des Abbauziels und
Gesamtumsetzungsplan der Bundesregierung
Ausgehend von Bürokratiekosten in Höhe von 47,6 Milliarden Euro beträgt das notwendige
Abbauvolumen rund 12 Milliarden Euro netto. Am 29. Juni 2010 hat die Bundesregierung einen Umsetzungsplan beschlossen. Hierin nimmt sie erstmals eine Nettobetrachtung der Bürokratiekosten vor, indem sie neben den entlastenden auch die belastenden Maßnahmen seit
Beginn des Regierungsprogramms darstellt.
Der Umsetzungsplan enthält zum einen eine Darstellung aller bürokratiekostenrelevanten
Maßnahmen bis zum Ende der 16. Legislaturperiode. Darüber hinaus werden die geplanten
Maßnahmen der neuen Legislaturperiode abgebildet.
In der vergangenen Legislaturperiode sind Entlastungsmaßnahmen mit einem Volumen von
rund 7 Milliarden Euro und Maßnahmen mit einer Belastung von rund 0,7 Milliarden Euro
umgesetzt worden. Dies führt im Ergebnis zu einer Netto-Entlastung von 6,3 Milliarden Euro
beziehungsweise 13,2 Prozent. Der NKR konnte nicht alle diese Maßnahmen prüfen, da eine
Reihe von bedeutenden Entlastungsmaßnahmen der 16. Legislaturperiode vor Beginn des Exante-Verfahrens verabschiedet wurden. In einigen Fällen – so zum Beispiel bei der mit 421 Millionen Euro quantifizierten Aufhebung von rund 2.500 BMF-Schreiben - hat der NKR Zweifel,
ob die Ergebnisse methodengerecht ermittelt worden sind.
Für die laufende Legislaturperiode enthält der Umsetzungsplan bis 2011 95 geplante Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Bürokratiekosten der Wirtschaft haben.
40 Maßnahmen haben entlastende Wirkung und – soweit quantifiziert – ein Einsparpotential
von rund 4,24 Milliarden Euro. Von besonderer Bedeutung ist dabei der Vorschlag zur Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung. Allein diese Maßnahme ist mit einem Entlastungspotential von 3,5 Milliarden Euro beziffert.
48 Maßnahmen verursachen eine Belastung in Höhe von 500 Millionen Euro.
Die Maßnahmen des Umsetzungsplans führen in dieser Legislaturperiode voraussichtlich zu
einer Netto-Entlastung von rund 4,19 Milliarden Euro.
Insgesamt ergibt sich aus dem Gesamtumsetzungsplan der Bundesregierung ein Netto-Abbau von rund 10,5 Milliarden Euro. Dies entspricht einer Abbauquote von 22 Prozent.
Der NKR begrüßt, dass die Bundesregierung seine Empfehlung zur Vorlage eines Umsetzungsplanes aufgegriffen hat. Zudem ist positiv zu erwähnen, dass durch die Darstellung auch der
belastenden Maßnahmen nun die Grundlage für eine transparente Netto-Betrachtung gegeben ist.

27

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Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Bedauerlich ist allerdings, dass noch nicht alle Maßnahmen quantifiziert sind. Um den Zielerreichungsgrad beurteilen zu können, sind entsprechende Quantifizierungen zwingend erforderlich.
Dies gilt nicht nur für entlastende Maßnahmen, sondern insbesondere auch für die belastenden Maßnahmen des Umsetzungsplans. So enthält der Umsetzungsplan beispielsweise eine
Maßnahme des Bundesministeriums des Innern zum so genannten Datenbrief. Danach ist geplant, dass Unternehmen Bürgerinnen und Bürger jährlich darüber informieren müssen, welche Daten das Unternehmen über sie gespeichert hat. Diese Maßnahme dürfte -unbeschadet
der politischen Zielsetzung- mit erheblichen Bürokratiekosten verbunden sein. Sollte sie umgesetzt werden, müssten andere zusätzliche Entlastungsmaßnahmen hinzukommen, um die
Erreichung des gesetzten Abbauziels nicht zu gefährden.
Im Umsetzungsplan sind einzelne Branchen und Rechtsbereiche von belastenden Maßnahmen besonders betroffen. Dies gilt etwa für den Kapitalmarkt und den Datenschutz.
Auf der Grundlage der vorliegenden Quantifizierung zeigt der Umsetzungsplan, dass die Bundesregierung zwar auf einem guten Weg ist, das 25-Prozent-Abbauziel bis Ende 2011 zu erreichen. Es bedarf aber weiterer Anstrengungen, um die noch fehlenden Entlastungen in Höhe
von 1,5 Milliarden Euro zu erreichen. Dies gilt umso mehr, als sich die Ausgangsgröße für das
Abbauziel von 47,6 Milliarden Euro durch die Nachmessungen insbesondere der vertraglichen
Informationspflichten noch erhöhen dürfte.10 Der NKR begrüßt es daher, dass der Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau beschlossen hat, den Umsetzungsplan fortzuschreiben und
spätestens bis zum Jahresende 2010 die noch erforderlichen Quantifizierungen vorzulegen.

1.2.2.4	 Monitoring
Bestandsmessung, Abbaumaßnahmen und Ex-ante-Verfahren sind die wesentlichen Instrumente zur Erreichung des Nettoziels und damit zur nachhaltigen Reduzierung unnötiger
Bürokratiekosten. Ihre Wirkung können diese allerdings nur entfalten, wenn die Zahlen der
Bestandsmessung und des Ex-ante-Verfahrens effizient zusammengeführt werden. Nur so ist
für alle beteiligten Akteure nachvollziehbar, ob und inwieweit das Abbauziel erreicht wurde.
Das heißt, dass ein System erforderlich ist, mit dem die Entwicklung der Bürokratiekosten kontrolliert werden kann (Monitoring).
Im letzten Jahr wurden beim Monitoring wesentliche Fortschritte erzielt. Das Statistische Bundesamt hat in Zusammenarbeit mit der Geschäftstelle Bürokratieabbau und dem NKR eine ITLösung entwickelt, die eine medienbruchfreie Datenübermittlung ermöglicht. Ab 1. Juli 2010
kann diese von allen Ressorts auf freiwilliger Basis genutzt werden. Bisher sind jedoch nur
wenige Ressorts bereit, das System anzuwenden.
10	 Vgl. dazu oben Kapitel 1.2.1, Seite 24.

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Aus Sicht des Normenkontrollrates kann das System seinen Nutzen nur dann entfalten, wenn
alle am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Akteure teilnehmen. Er fordert die Bundesregierung nachdrücklich auf, eine vollständige Anwendung des Verfahrens sicherzustellen. Dies
stärkt Transparenz und Glaubwürdigkeit des Gesamtprozesses Bürokratieabbau.

1.2.3	 Spürbarer Bürokratieabbau /Branchenprojekte
Der Erfolg des Regierungsprogramms „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ hängt
maßgeblich davon ab, dass die Entlastungen im einzelnen Unternehmen auch wahrgenommen werden. Die Spürbarkeit der Entlastungsmaßnahmen ist dem NKR daher ein besonderes
Anliegen.
In diesem Zusammenhang hat der NKR eine eigene Studie zu den bürokratischen Belastungen
einzelner Unternehmen11 erstellt. Damit war er Impulsgeber für entsprechende Initiativen der
Wirtschaft und der Bundesregierung. Der Verband der Chemischen Industrie hat im August
200912 auf Grundlage der Daten aus der Bestandsmessung die bürokratischen Belastungen
von Unternehmen der chemischen Industrie untersucht und Vereinfachungspotenziale aufgezeigt.
Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) hat im vergangenen Jahr drei
Forschungs-Projekte zur systematischen Untersuchung branchenspezifischer Bürokratiekosten in den Bereichen Post und Telekommunikation, Automobilwirtschaft sowie Energiewirtschaft gestartet. Die Ergebnisse werden voraussichtlich im August 2010 vorliegen.
Den Projekten liegt die Erkenntnis zugrunde, dass mit der Erreichung des gesamtwirtschaftlichen Abbauziels von 25 Prozent nicht zwangsläufig eine spürbare Entlastung der Unternehmen erzielt werden kann. Denn 90 Prozent der Informationspflichten betreffen einzelne
Wirtschaftsbranchen und damit nur eine beschränkte Zahl von Unternehmen. Diese branchenspezifischen Informationspflichten sind in der Regel gesamtwirtschaftlich nicht besonders relevant, können jedoch für das einzelne Unternehmen eine erhebliche Belastung darstellen. Branchenspezifische Entlastungsmaßnahmen können daher einen wichtigen Beitrag
zur Spürbarkeit des Regierungsprogramms leisten.
Der NKR begrüßt deshalb ausdrücklich die oben dargestellten branchenspezifischen Projekte.
Er geht davon aus, dass die in den Projekten identifizierten Abbauvorschläge umgesetzt werden.

11	 Die Studie „Bürokratische Belastungen einzelner Unternehmen – Analyse der Bestandsmessung hinsichtlich
der Breitenwirkung und mikroökonomischen Relevanz von Informationspflichten in 6 konkreten Unternehmen“ (Mai 2008) steht als download unter www.normenkontrollrat.bund.de zur Verfügung.
12	 „Bürokratie- und Regulierungskosten in der chemischen Industrie – Potenziale zu ihrer Reduktion“ (August
2009).

29

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Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Er empfiehlt der Bundesregierung, gemeinsam mit der Wirtschaft weitere branchenspezifische
Untersuchungen durchzuführen. Spürbare Entlastungen können nur erzielt werden, wenn die
Betroffenen möglichst umfassend einbezogen werden.
Vor diesem Hintergrund begrüßt der NKR, dass die Spitzenverbände der Wirtschaft am 3. Juni
2010 gemeinsam Bürokratieabbauvorschläge vorgelegt haben. Diese bieten konkrete Ansätze für eine spürbare Entlastung der gesamten Wirtschaft.
Nach Einschätzung des NKR dürften die Vorschläge im Falle der Umsetzung die Wirtschaft um
mehrere Milliarden Euro entlasten. Damit könnte ein wichtiger Beitrag zur Spürbarkeit des Abbauprogramms der Bundesregierung geleistet werden. Der NKR fordert die Bundesregierung
auf, die Vorschläge aufzugreifen und diese gemeinsam mit den Betroffenen auf ihre Umsetzbarkeit zu überprüfen.
Darüber hinaus empfiehlt der NKR, die bereits auf den Weg gebrachten Abbaumaßnahmen
mit betroffenen Unternehmen rückzukoppeln. Dies ist notwendig, um Erkenntnisse darüber
zu erhalten, ob die Maßnahmen auch aus Sicht der Betroffenen die erwartete Wirkung zeigen.
Der NKR wird in den nächsten Monaten ebenfalls im Dialog mit einzelnen Unternehmen dieser Frage nachgehen. Am Beispiel der bereits umgesetzten 76 Maßnahmen zur Entlastung der
Landwirtschaft führt der NKR gemeinsam mit der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen derzeit eine entsprechende Untersuchung durch.

1.3	

Bürgerinnen und Bürger

Dem NKR ist die Entlastung der Bürgerinnen und Bürger von bürokratischen Hemmnissen ein wichtiges Anliegen. Er empfiehlt daher der Bundesregierung, verstärkt besonders
aufwendige Verwaltungsverfahren in den Blick zu nehmen. Zudem sollte die Entlastung
besonders von Bürokratie belasteter Bevölkerungsgruppen einen Schwerpunkt in dieser
Legislaturperiode bilden. Dabei sollte die Bundesregierung unter Beteiligung des NKR auf
den Erfahrungen aus den Pilotprojekten zum Elterngeld, Wohngeld und BAföG aufbauen.
Bürgerinnen und Bürger sind – je nach Lebenssituation – einer Vielzahl bürokratischer Verfahren ausgesetzt. Entsprechend dem gesetzlichen Auftrag hält es der NKR für unverzichtbar,
dass neben der Wirtschaft auch Bürgerinnen und Bürger von bürokratischen Hemmnissen befreit werden. Dies bedeutet
-	

bei neuen Regelungsvorhaben den gesamten bürokratischen Aufwand für Bürgerinnen und Bürger möglichst gering zu halten (Ex-ante Verfahren) und zusätzlich

-	

bei bestehenden Regelungen und Verwaltungsverfahren Entlastungspotenziale
zu erschließen (Reduzierung des Bestands).

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Die Bundesregierung hat sich in ihrem Kabinettbeschluss vom 27. Januar 2010 zur Erzielung
weiterer spürbarer Vereinfachungen für Bürgerinnen und Bürger das Ziel gesetzt,
-	

nach Festlegung der Definition und Methodik zum Erfüllungsaufwand alle neuen
Regelungsvorschläge einer umfassenden Prüfung zu unterziehen, welche Auswirkungen sie auf den Aufwand von Bürgerinnen und Bürger zur Erfüllung bundesrechtlicher Vorgaben haben,

-	

in ausgewählten Bereichen Projekte, gegebenenfalls rechtsbereichsübergreifend
und mit Beteiligung von verschiedenen Ebenen, durchzuführen.

Da der Kabinettbeschluss der Bundesregierung die Erwartungen des NKR an ein solches Programm konkretisiert, begrüßt der NKR diese Doppelstrategie der Bundesregierung.

1.3.1	 Ex-ante-Verfahren
Der NKR prüft seit Januar 2009 alle neuen Gesetzesvorhaben auf die bürokratischen Belastungen der Bürgerinnen und Bürger aus bundesrechtlichen Informationspflichten. Seit Beginn
des Verfahrens hat er 52 Regelungsvorhaben mit 178 Informationspflichten für Bürgerinnen
und Bürger geprüft. Davon wurden 130 Informationspflichten neu eingeführt, 20 Informationspflichten geändert und 28 Informationspflichten aufgehoben. Wie bei den bürokratischen
Belastungen der Wirtschaft begrüßt der NKR, dass mit der anstehenden Änderung des NKRGesetzes auch bei Bürgerinnen und Bürgern zukünftig nicht nur die Belastungen, die aus der
Erfüllung von Informationspflichten resultieren, abgeschätzt werden, sondern auch der sonstige Erfüllungsaufwand bei allen neuen Regelungsvorhaben ausgewiesen wird.

1.3.2	 Abbau bestehender Belastungen
Beim Abbau bestehender Hindernisse ist dem NKR besonders wichtig, dass die Vereinfachungsmaßnahmen bei Bürgerinnen und Bürger ankommen. Dazu müssen die Belastungen
aus Sicht der Betroffenen erfasst und analysiert werden. Dies erfordert eine prozessorientierte Vorgehensweise, die neben der bundesrechtlichen Ausgestaltung auch die damit verbundenen Vollzugsprozesse betrachtet. Fragen zum Vollzug (zum Beispiel Möglichkeit der
elektronischen Antragstellung, Umfang und Verständlichkeit der Formulare) und zur Serviceorientierung (zum Beispiel Öffnungszeiten, Info-Blätter, Wartezeiten) betreffen meist einzelne
Behörden oder Länder, jedoch selten die bundesrechtlichen Vorgaben.
Erste Erfolge mit einer solchen ganzheitlichen Betrachtungsweise haben NKR und Bundesregierung mit den drei Pilotprojekten zum Wohngeld, Elterngeld und BAföG erzielt (siehe unten
Kapitel 1.4.1, Seite 33ff.). Mit diesen Projekten ist es gelungen, konkrete Vereinfachungsmaßnahmen zu identifizieren, die sowohl die bundesrechtlichen Vorgaben als auch den Vollzug in
der Behörde vor Ort betreffen.

31

32

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Vor diesem Hintergrund begrüßt der NKR, dass sich die Bundesregierung in ihrem Regierungsprogramm nunmehr das Ziel gesetzt hat, unter Beteiligung der verschiedenen Ebenen in den
bürgerrelevanten Rechtsbereichen
-	

Steuererklärungen und

-	

Antrag auf gesetzliche Leistungen
»»

	für Menschen, die pflegebedürftig, chronisch krank oder akut schwer krank
sind

»»

	für Familien und Alleinerziehende

bis Ende 2011 den messbaren Erfüllungsaufwand darzustellen und Möglichkeiten zur Entlastung darzulegen. Bei der ebenenübergreifenden Betrachtung sollte die Bundesregierung unter Beteiligung des NKR auf den Erfahrungen aus den „Einfacher zu…“-Projekten aufbauen.

1.4	

Länder und Kommunen als Partner

Der NKR empfiehlt der Bundesregierung weitere ebenenübergreifende Projekte in ausgewählten Bereichen nach dem Vorbild der „Einfacher zu …“-Projekte durchzuführen, um
Rechts- und Vollzugsvereinfachungen zusammen mit Ländern und Vollzugsbehörden zu
identifizieren und umzusetzen. Dabei sollte die Bundesregierung auf die Erfahrungen des
NKR zurückgreifen. Die verallgemeinerungsfähigen Erkenntnisse aus den drei Pilotprojekten sollten von den jeweiligen Verantwortungsträgern für strukturelle Vereinfachungen
auch in anderen relevanten Bereichen genutzt werden.
Bürokratiekosten werden nicht nur unmittelbar durch Bundesrecht und Landesrecht, sondern
auch durch Modalitäten des Vollzugs der Regelungen verursacht. Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen unterscheiden nicht, wodurch sie belastet werden. Vielmehr nehmen sie
ihre bürokratische Belastung ganzheitlich wahr. Um die Betroffenen wirkungsvoll entlasten
zu können, ist es daher notwendig, die Adressatensicht in den Blick zu nehmen und zu identifizieren, wo die Ursachen für bürokratische Belastungen liegen. Dadurch wird transparent,
wer einen Beitrag zur Entlastung der Betroffenen in seinem jeweiligen Verantwortungsbereich
leisten kann. Dazu bedarf es einer ebenenübergreifenden Betrachtung des Gesamtprozesses
– von bundes-, gegebenenfalls über die landesrechtlichen Regelungen bis hin zum Vollzug
durch die zuständige Behörde. Länder und Kommunen sind wichtige Partner in diesem Prozess, da sie in der Regel bundesrechtliche Vorschriften vollziehen und somit in direktem Kontakt mit Bürgerinnen und Bürgern stehen. Sie verfügen über wertvolle Erfahrungen bei Identifizierung und Umsetzung von Vereinfachungsmaßnahmen.

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

Dialog mit Vertretern der Region Ostwestfalen-Lippe

Am 7. Mai 2010 tagte der Nationale Normenkontrollrat auf Einladung des Landrats des Kreises
Herford zum zweiten Mal in der Region Ostwestfalen-Lippe. Im direkten Dialog mit Unternehmern und Behördenvertretern wurden aktuelle Fragen des Bürokratieabbaus diskutiert. Im Vordergrund stand insbesondere die Frage, inwieweit sich bei den betroffenen Unternehmen die
bürokratischen Belastungen seit Beginn des Regierungsprogramms zum Bürokratieabbau im
Jahr 2006 verändert haben. Die Gespräche haben den NKR in seiner Auffassung bestärkt, dass
die Belastungen je nach Branche sehr unterschiedlich ausfallen können. Die Vereinfachungsmaßnahmen der Bundesregierung sollten sich daher auch an den branchenspezifischen Belastungen
orientieren.
Der Austausch mit den Betroffenen vor Ort ist dem NKR ein wichtiges Anliegen. Dadurch kann er
Hinweise für spürbare Vereinfachungsmaßnahmen gewinnen. Darüber hinaus lehrt die Erfahrung
der letzten drei Jahre, dass es häufig nicht ausreicht, nur Bundesgesetze in den Blick zu nehmen.
Um die Belastung von Bürgerinnen und Bürgern sowie der Wirtschaft nachhaltig zu reduzieren,
müssen auch Vollzugsfragen und der Einfluss von Europa- und Landesrecht auf die Betroffenen
untersucht werden. Dazu ist die Bundesregierung auf die aktive Unterstützung von Unternehmen, Bürgerinnen und Bürgern sowie der Verwaltung angewiesen. Die Region Ostwestfalen-Lippe ist beim Bürokratieabbau seit Jahren besonders engagiert. Der Normenkontrollrat wird seine
Zusammenarbeit mit der Region fortsetzen.

1.4.1	 Die „Einfacher zu …“-Projekte
Der Normenkontrollrat hat sich im letzten Jahr verstärkt mit dem bürokratischen Aufwand
beschäftigt, der durch den Vollzug von Bundesrecht bei Bürgerinnen und Bürgern sowie bei
der Vollzugsverwaltung entsteht. Dazu hat er zusammen mit der Bundesregierung und ausgewählten Ländern sowie Vollzugsbehörden in den drei Pilotprojekten „Einfacher zum Wohngeld“, „Einfacher zum Elterngeld“ und „Einfacher zum Studierenden-BAföG“ die ebenenübergreifende Betrachtung von Vollzugsprozessen erfolgreich erprobt. Die jeweiligen kommunalen
Spitzenverbände und das Deutsche Studentenwerk wurden entsprechend einbezogen und
haben die Projekte aktiv unterstützt.
Mit den Projekten ist es gelungen,
-	

das ebenenübergreifende Zusammenwirken von Bund, Land und Kommune
beim Vollzug bundesrechtlicher Regelungen transparent zu machen,

-	

den Aufwand sowohl der Bürgerinnen und Bürger, als auch der Verwaltung von
der Antragstellung bis zur Bewilligung der Leistung zu analysieren,

-	

die Erfahrungen der Vollzugsbehörden mit den bundesrechtlichen Vorgaben
rückzukoppeln,

-	

gute Praxisbeispiele in der Verwaltung zu identifizieren und

-	

Vereinfachungsvorschläge für bundesrechtliche Regelungen zu entwickeln.

33

34

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

1.4.1.1	 Projektdurchführung
Bei allen Projekten hat das Statistische Bundesamt den Aufwand von Bürgerinnen und Bürgern
bei der Antragstellung sowie den korrespondierenden Bearbeitungsaufwand in der Vollzugsbehörde mit Hilfe des Standardkosten-Modells in Interviews ermittelt sowie Praxisbeispiele
und Vereinfachungsmöglichkeiten aufgenommen.
Untersucht wurden:
-	

die bundesrechtliche Informationspflicht,

-	

der Vollzugsprozess aus Sicht der Antragstellenden und der Behörde,

-	

der Zeitaufwand für den gesamten Standardprozess in Minuten pro Fall, unterteilt nach Aufwand des Antragstellenden und Bearbeitungsaufwand innerhalb
der Behörde,

-	

weitere Faktoren aus Sicht der Antragsteller (zum Beispiel Schwierigkeiten bei Antragstellung, Zufriedenheit mit Service der Behörde, Dauer der Bescheidung),

-	

Unterschiede in den behördlichen Arbeitsprozessen (Praxisbeispiele), wie zum
Beispiel Zeitpunkt der Datenerfassung, Abfrage von Meldedaten, Software-Lösungen,

-	

Vereinfachungsvorschläge aus Bürgerperspektive (zum Beispiel Vereinfachung
bei Nachweisen und Formularen) und Behördenperspektive (zum Beispiel bessere Zusammenarbeit zwischen Behörden, Vereinfachung von Bundesrecht).

1.4.1.2	 Projekte „Einfacher zum Elterngeld“ und „Einfacher
zum Wohngeld“
Die beiden Projekte „Einfacher zum Elterngeld“ und „Einfacher zum Wohngeld“ wurden von
Januar bis September 2009 durchgeführt.
Beim Wohngeld-Projekt hat sich vor allem gezeigt, dass der Zeitaufwand der Anträge auf Leistungen nach dem Wohngeldgesetz stark abhängig ist von der Art des Antrags (Miete oder
Wohneigentum) sowie von den persönlichen Lebensumständen der Antragstellenden (Rentner, Familien mit mehreren Kindern). Entsprechend unterschiedlich ist auch die Bearbeitungsdauer in der Behörde. In den Kommunen sind – je nach Fallgestaltung – unterschiedliche Formulare und Nachweise notwendig.
Beim Elterngeld hängt der Zeitaufwand vor allem von unterschiedlichen Lebenssituationen
ab (zum Beispiel ohne Einkommen vor der Geburt, mit Einkommen vor der Geburt, mit Einkommen sowohl vor als auch nach der Geburt des Kindes).

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Pilotprojekt „Einfacher zum Wohngeld“

Pilotprojekt „Einfacher zum Elterngeld“

Länder:
Brandenburg, Niedersachsen,
Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein

Länder:
Bayern, Brandenburg,
Nordrhein-Westfalen

Kommunen:
Stadt Braunschweig,
Landeshauptstadt Düsseldorf
Sozialzentrum Husum und Umland
Stadt Falkensee
Stadt Fürstenwalde
Landeshauptstadt Kiel
Stadt Kleve
Stadt Luckenwalde
Hansestadt Lübeck
Stadt Melle
Sozialzentrum Niebüll
Landeshauptstadt Potsdam

Kommunen:
Stadt Cottbus
Landkreis Dahme-Spreewald
Landkreis Düren
Landkreis Heinsberg
Stadt Münster
Landkreis Oberhavel
Landeshauptstadt Potsdam
Landkreis Rhein-Sieg

Abb. 5:	 Teilnehmer an den Pilotprojekten „Einfacher zum Wohngeld“ und „Einfacher zum Elterngeld“

In beiden Projekten wurden landes- und behördenspezifische Vollzugsunterschiede festgestellt, die Auswirkungen auf die Leistungsgewährung haben. Diese betrafen vor allem
-	

die unterschiedlichen Software-Lösungen der Vollzugsbehörden,

-	

den Zeitpunkt der Erfassung der Antragsdaten in den Vollzugsbehörden,

-	

das Abfragen von Meldedaten zwischen Behörden,

-	

die Anwendung des Vier-Augen-Prinzips,

-	

die Organisation des Zahlungslaufs sowie

-	

die Kommunikation mit anderen Behörden im Bereich der Sozialleistungen (zum
Beispiel Jobcenter).

Die in beiden Projekten identifizierten Vereinfachungsvorschläge betrafen sowohl bundesrechtliche Vorgaben als auch landes- und behördenspezifische Vollzugsfragen.
Die Vorschläge zum Bundesrecht bezogen sich bei beiden Projekten vor allem auf die
-	

Vereinfachung der einzureichenden Formulare und Nachweise,

-	

Vereinfachung und Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs,

-	

deutlichere Abgrenzung zu anderen Sozialleistungen sowie auf die

-	

Mehrfachnutzung vorhandener Daten zwischen den beteiligten Behörden.

35

36

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Die landes- und behördenbezogenen Vorschläge zur Verbesserung des Verwaltungsvollzugs
betrafen vor allem die
-	

Möglichkeit zur elektronischen Antragstellung,

-	

Verbesserung der Kommunikation zwischen den beteiligten Behörden sowie

-	

Serviceangebote vor Ort (Öffnungszeiten, Wartezeiten, Info-Broschüren, Beratung).

1.4.1.3	 „Einfacher zum Studierenden-BAföG“
Das Projekt „Einfacher zum Studierenden-BAföG“ startete im Juli 2009 und wurde im März
2010 abgeschlossen.

Pilotprojekt „Einfacher zum
Studierenden-BAföG“
Länder:
Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg,
Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen,
Thüringen
BaföG-Ämter:
Darmstadt
Dresden
Erfurt
Frankfurt/Main
Frankfurt/Oder
Gießen
Hamburg
Jena

Kassel
Karlsruhe
Mainz
Marburg
Niederbayern/Oberpfalz
Potsdam
Trier
Würzburg

Abb. 6:	 Teilnehmer am Pilotprojekt „Einfacher zum Studierenden-BAföG“

Beim Antrag auf Studierenden-BAföG ist vor allem der unterschiedlich hohe Zeitaufwand bei
der Beantragung von Inlands- und Auslands-BAföG auffällig. Der Zeitaufwand für den Antrag
auf Auslandsförderung ist sowohl für die Studierenden bei der Antragstellung als auch für
die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Studierendenwerks bei der entsprechenden Bearbeitung erheblich höher.
In dem Projekt wurden – wie beim Wohngeld und Elterngeld – sowohl landes- als auch behördenspezifische Vollzugsunterschiede festgestellt. Diese betrafen vor allem die
-	

unterschiedlichen Software-Lösungen der Vollzugsbehörden,

-	

unterschiedlichen Wege der Informationsbeschaffung (Erlasse, Arbeitsanweisungen, etc.),

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
-	

Anwendung des Vier-Augen-Prinzips sowie

-	

die Organisation der Bescheiderstellung und des Zahlungslaufs.

Auch in diesem Projekt bezogen sich die Vereinfachungsvorschläge sowohl auf bundesrechtliche Vorgaben als auch auf landes- und behördenspezifische Vollzugsfragen.
Die Vorschläge zum Bundesrecht bezogen sich vor allem auf
-	

die Vereinfachung der einzureichenden Formblätter,

-	

den Verzicht auf Einzelnachweise durch Pauschalierungen (zum Beispiel Mietkostenzuschuss, Krankenkassenbeiträge),

-	

die Entkopplung von Vorbehalten der Nachprüfung bei BAföG- und Steuerbescheiden sowie

-	

den Verzicht des Sprachnachweises bei der Auslandsförderung.

Die landes- und behördenbezogenen Vorschläge zur Verbesserung des Verwaltungsvollzugs
betrafen vor allem die
-	

Möglichkeit zur elektronischen Antragstellung,

-	

Vereinfachung der Bescheide,

-	

bessere Nutzung der bei der Universitätsverwaltung vorhandenen Daten sowie

-	

die Serviceangebote vor Ort (Beratung, Sprechzeiten, Checklisten, Kopiermöglichkeiten).

Online-Antragsverfahren

Besondere Bedeutung kommt dem Vorschlag zum Online-Antragsverfahren zu. 70 Prozent der
befragten Studierenden haben sich für ein solches Verfahren ausgesprochen. Auch die Eltern und
die Ämter für Ausbildungsförderung haben die Möglichkeit, den BAföG-Antrag elektronisch zu
übermitteln, als Vereinfachungsvorschlag benannt. Dadurch kann die Beantragung und Bearbeitung erheblich vereinfacht und verkürzt werden. Hiervon profitieren sowohl Studierende als auch
Behörden.

37

38

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

1.4.2	 Umsetzung der Vereinfachungsvorschläge aus den
Projekten
Der NKR nahm zusammen mit den übrigen Projektbeteiligten die Ergebnisse aus den Projekten zum Anlass, um mit den Verantwortlichen in einen intensiven Dialog zur Umsetzung der
identifizierten Praxisbeispiele und Vereinfachungsmaßnahmen einzutreten. Darüber hinaus
wurden die Abschlussberichte an alle Bundesländer sowie die jeweils zuständigen Bundestagsausschüsse versandt. Die Vereinfachungsvorschläge werden derzeit in den jeweils zuständigen Fachkommissionen beraten. Dabei sind auch die kommunalen Spitzenverbände sowie
das Deutsche Studentenwerk unterstützend tätig.

1.4.2.1	 Umsetzung der Vereinfachungsvorschläge aus
den Projekten „Einfacher zum Elterngeld“ und
„Einfacher zum Wohngeld“
Beim Wohn- und Elterngeld sind bereits drei der wichtigsten bundesrechtlichen Vereinfachungsvorschläge im Koalitionsvertrag aufgegriffen worden. Ziel ist es, die Vereinheitlichung
des Einkommensbegriffs zu prüfen und voranzubringen. Weiterhin soll das Wohngeld hinsichtlich der Schnittstellen zu anderen Sicherungssystemen überprüft und die Einkommensermittlung beim Elterngeld entbürokratisiert werden.

1.4.2.2	 Umsetzung der Vereinfachungsvorschläge aus dem
Projekt „Einfacher zum Studierenden-BAföG“
Beim BAföG werden mit der vorliegenden Novelle bereits einige Vereinfachungen umgesetzt.
Dies hat der NKR in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf vom 8. März 2010 ausdrücklich
begrüßt. Er hat zudem empfohlen, die Novellierung zu nutzen, um weitere Vereinfachungsvorschläge, die das Bundesrecht betreffen, in den Gesetzentwurf aufzunehmen (zum Beispiel
Einführung einer Krankenkassenbeitragspauschale, Entkopplung von Vorbehalten der Nachprüfung bei BAföG- und Steuerbescheiden sowie Verzicht auf den Sprachnachweis bei der
Auslandsförderung). Diese Einschätzung hat der NKR auch dem Ausschuss für Bildung und
Forschung des Deutschen Bundestages im Rahmen der Expertenanhörung zum 23. BAföGÄnderungsgesetz am 7. Juni 2010 vorgetragen (siehe oben Kapitel 1.1.3.3, Seite 21).
Die Vorschläge zur Vereinfachung der Antragsformulare wurden ausführlich in der sogenannten Formblattkommission erörtert und überwiegend übernommen. Die Formblattkommission ist ein Gremium, das sich mit der Überarbeitung und Gestaltung der BAföG-Formblätter be-

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

39

schäftigt. Sie besteht aus Vertreterinnen und Vertretern des Bundesministeriums für Bildung
und Forschung sowie ausgewählter BAföG-Ämter (Studierendenwerke und Kommunen).
Daneben ist für den NKR die zeitnahe deutschlandweite Einführung eines Online-Antragsverfahrens ein besonderes Anliegen. Er begrüßt daher, dass der Freistaat Bayern ein elektronisches
Verfahren zum Wintersemester 2010 einführen wird. Der Freistaat Bayern nimmt mit seinem
Online-Antragsverfahren deutschlandweit eine Vorreiterrolle ein. Der NKR hält es für erforderlich, dass auch die übrigen Bundesländer den Studierenden sowie den Mitarbeiterinnen und
Mitarbeitern der Studierendenwerke entsprechende Verfahren zeitnah zur Verfügung stellen.

1.4.3	 Empfehlungen des NKR für ebenenübergreifende
Projekte
Bei den drei Projekten hat sich gezeigt, dass sich viele Vereinfachungsvorschläge projektübergreifend verallgemeinern lassen. Diese Vorschläge entlasten – je nach Prozessphase – vorrangig die betroffenen Bürgerinnen und Bürger beziehungsweise Unternehmen oder die bearbeitenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Vollzugsverwaltung.

1. Antragsvorbereitung

2. Antragstellung

(bei Wirtschaft und Bürger)

3. Antragseingang
(in der Verwaltung)

4. Antragsbearbeitung
(in der Verwaltung)

5. Erstellen
und Versenden
des Bescheids

Abb. 7:	 Phasen der Antragstellung und Antragsbearbeitung

So können Wirtschaft sowie Bürgerinnen und Bürger zum Beispiel bei der Antragstellung unterstützt werden durch:
-	

Informationsbroschüren,

-	

Internetauftritt,

-	

Service-Points, Beratungszeiten,

-	

Online-Antrag,

-	

einfachere und kürzere Formulare sowie

-	

Reduzierung der Nachweise.

Bei der Antragsbearbeitung können die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Vollzugsverwaltung zum Beispiel entlastet werden durch:
-	

bessere Datenerfassung,

-	

medienbruchfreie Aktenführung,

-	

stichprobenhafte statt vollständiger Vier-Augen Prüfung,

-	

Datenabgleich mit anderen Behörden sowie

-	

bessere Information über aktuelle Rechtsvorschriften und Erlasse.

40

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR
Der NKR erwartet, dass die Bundesregierung die aus den Projekten gewonnen Vereinfachungsvorschläge, die das Bundesrecht betreffen (siehe oben), möglichst vollständig und zügig umsetzt.
Darüber hinaus empfiehlt der NKR der Bundesregierung, im Dialog mit Ländern und Kommunen weitere ebenenübergreifende Projekte nach diesem Vorbild durchzuführen, um Möglichkeiten der Rechts- und Vollzugsvereinfachungen zu identifizieren. Der NKR ist dabei stets an
der Zusammenarbeit mit Kooperationspartnern interessiert.
Die übergreifenden Ansätze zum Bürokratieabbau (siehe oben) sollten nach Ansicht des NKR
auch in anderen relevanten Bereichen zur Entbürokratisierung genutzt werden.

1.4.4	 Vergleichsstudien nach Art. 91 d Grundgesetz
Nach dem neu eingefügten Art. 91 d Grundgesetz (GG) können Bund und Länder zur Steigerung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltung Vergleichsstudien durchführen. Leistungsvergleiche schaffen Transparenz, erleichtern das Lernen von anderen und fördern Prozess- und
Leistungsverbesserungen. Der Entwurf des Programms der Bundesregierung „Vernetzte und
transparente Verwaltung“ sieht vor, dass künftig in einem jährlichen Arbeitsprogramm Bereiche festgelegt werden, in denen Leistungsvergleiche durchgeführt werden sollen.
Vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus den oben genannten Projekten begrüßt der NKR
diesen Ansatz. Die Projekte waren zwar nicht darauf angelegt, Leistungsvergleiche anzustellen. Gleichwohl haben sie auch für die Durchführung von Vergleichsstudien grundlegende
Erkenntnisse gebracht. Für die Durchführung der ebenenübergreifenden Projekte war insbesondere von Vorteil , dass
-	

bundesrechtlich vorgegebene Verfahren ausgewählt wurden, die durch Länder
und Kommunen vollzogen werden,

-	

die Länder die zu untersuchenden Bereiche vorgeschlagen haben,

-	

die Teilnahme freiwillig war,

-	

der Projektzeitraum überschaubar war (etwa 12 Monate),

-	

ein unabhängiges Gremium das Projekt begleitet hat,

-	

die Leistung einzelner Mitarbeiter nicht verglichen und Effektivität und Effizienz
des Personaleinsatzes nicht beurteilt wurde,

-	

alle Projektschritte in vertrauensvoller Zusammenarbeit mit den Beteiligten abgestimmt wurden.

Der NKR empfiehlt, die Erfahrungen aus den Projekten für Vergleichsstudien nach Art. 91 d GG
zu nutzen. Er bietet hierfür seine Unterstützung an.

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

1.5	

Bürokratieabbau bei
Sozialversicherungsträgern und Kammern

Für Unternehmen sowie für Bürgerinnen und Bürger ist es unerheblich, welche staatliche
Stelle bürokratischen Aufwand verursacht. Es ist daher zwingend erforderlich, dass sich die
Selbstverwaltungsträger – Sozialversicherungsträger und Kammern – systematisch in den
Prozess des Bürokratieabbaus einbringen. Der NKR hat deshalb auch im vergangen Jahr
den Dialog mit den Sozialversicherungsträgern und Kammern fortgesetzt.

1.5.1	 Sozialversicherung
Der NKR führt zusammen mit der Bundesregierung seit 2008 Arbeitstreffen mit den Trägern
der Sozialversicherung durch. Vorrangiges Ziel hierbei ist es, dass die beteiligten Organisationen Maßnahmen zum Bürokratieabbau im eigenen Verantwortungsbereich auf den Weg
bringen.
Seit dem letzten Jahresbericht hat die Arbeitsgruppe Gesundheit (Gemeinsamer Bundesausschuss, Spitzenverband der gesetzlichen Krankenkassen, Kassenärztliche Bundesvereinigung,
Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung) weitere Vorhaben zum Bürokratieabbau initiiert. Die
Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV) misst zusammen mit der Kassenärztlichen Vereinigung Westfalen-Lippe bestehende Belastungen bei der Abrechnung für Vertragsärzte. Anschließend sollen auf dieser Grundlage Vereinfachungsmöglichkeiten entwickelt werden.
Darüber hinaus führt die KBV ein Ex-ante-Abschätzverfahren im eigenen Bereich ein. Dieses
Verfahren wird derzeit in drei Pilotprojekten getestet, in denen einzelne Pflichten von Vertragsärzten untersucht werden (Pflichten aus einer Qualitätssicherungsvereinbarung; Pflicht,
an der Evaluation nach der Sozialpsychatrievereinbarung teilzunehmen; Pflicht zur elektronischen Verschlüsselung von Diagnosen). Weitere Projekte sind geplant. Um den Beschäftigen
nach Abschluss der Pilotphase die Durchführung der Ex-ante-Abschätzungen zu erleichtern,
wurden zusammen mit dem Statistischen Bundesamt ein SKM-Handbuch sowie weitere Arbeitshilfen entwickelt.
Die Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung (KZBV) und die Bundeszahnärztekammer (BZÄK)
wollen das Handbuch der KBV an den zahnärztlichen Sektor anpassen und ebenfalls einsetzen. Es gibt Überlegungen, ein Ex-ante-Abschätzverfahren auch für die Entscheidungsvorbereitung des Gemeinsamen Bundesausschusses vorzubereiten.
In den anderen Zweigen der Sozialversicherung (Renten-, Unfall-, Arbeitslosenversicherung)
werden ebenfalls Bemühungen unternommen, unnötige Bürokratie abzubauen. Der Normenkontrollrat geht allerdings davon aus, dass dieses Engagement deutlich verstärkt wird und
die entsprechenden Arbeiten dieser Sozialversicherungsträger mit mehr Nachdruck verfolgt
werden.

41

42

Gesetzlicher Auftrag und Arbeitsweise des NKR

1.5.2	 Kammern
Die Industrie- und Handelskammern (IHK) Stade, Köln und Region Stuttgart führen derzeit mit
Unterstützung des Statistischen Bundesamts eine Bestandsmessung durch. Dabei werden die
Bürokratiekosten aus Informationspflichten ermittelt, die durch das jeweilige Satzungsrecht
entstehen. Ziel ist es, Transparenz über die in der Verantwortung der Kammern entstehenden
Bürokratiekosten herzustellen und entsprechende Reduzierungspotenziale aufzudecken. Der
Abschluss des Projekts ist für August 2010 vorgesehen.
Darüber hinaus wird unter anderem die IHK Region Stuttgart gemeinsam mit dem Statistischen
Bundesamt die Bürokratiekosten messen, die bei der Entwicklung neuer beziehungsweise der
Modernisierung bestehender Ausbildungsberufe entstehen. Bei diesem Projekt soll vor allem
der Erfüllungsaufwand in den Betrieben bei der Berufsausbildung analysiert werden.
NKR und Bundesregierung haben zusammen mit der Bundessteuerberaterkammer eine Arbeitsgruppe zum Bürokratieabbau im Lohnsteuer- und Sozialversicherungsbeitragsrecht initiiert. Die Beachtung der unterschiedlichen Ausgestaltung beider Rechtsbereiche verursacht
bei der Wirtschaft erhebliche Bürokratiekosten. Die Bundessteuerberaterkammer hat daher
einen Problem- und Maßnahmenkatalog erstellt. Probleme für die Unternehmen bestehen
zum Beispiel aufgrund unterschiedlicher Verfahrensanforderungen, unterschiedlicher Fälligkeitstermine und auseinanderfallender Termine zum Inkrafttreten der zugrundeliegenden Gesetze. Ziel der Arbeitsgruppe ist es nun, Lösungen für einzelne Problembereiche zu erarbeiten
und umzusetzen.
Der Nationale Normenkontrollrat begrüßt das Engagement der Kammern ausdrücklich und
hofft, dass die in den Projekten ermittelten Ergebnisse Impulsgeber für andere Kammerorganisationen sind, ihren Zuständigkeitsbereich ebenfalls auf unnötige Bürokratie und Reduzierungspotenziale hin zu untersuchen.

43

2	

Künftiges Mandat des NKR

Mit der Koalitionsvereinbarung vom 26. Oktober 2009 haben sich die Regierungsparteien
darauf geeinigt, das NKR-Mandat zu erweitern. Bisher beschränkt sich seine Prüfkompetenz auf Bürokratiekosten, die durch Informationspflichten entstehen. Zukünftig soll der
NKR für jedes neue Regelungsvorhaben den gesamten Erfüllungsaufwand prüfen. Darüber hinaus gibt es Überlegungen, dem NKR die Möglichkeit zur Prüfung weiterer Aspekte
der Gesetzesfolgenabschätzung einzuräumen. Hierzu zählen unter anderem die Darstellung von Alternativen, Möglichkeiten der Rechts- und Verwaltungsvereinfachung sowie
die Umsetzung von Rechtsakten der EU und Erwägungen zur Befristung und Evaluierung.
Eine international anerkannte Methode zur Ermittlung des Erfüllungsaufwands existiert
bisher nicht. Deshalb haben sich ACTAL13 und NKR darauf verständigt, erstmals gemeinsame Grundsätze zur Berechnung des Erfüllungsaufwands vorzulegen. Es wird für das zukünftige Ex-ante-Verfahren von zentraler Bedeutung sein, eine praktikable Berechnungsmethode zu entwickeln, die zugleich plausible Ergebnisse liefert. Um die Praktikabilität
zu gewährleisten, empfiehlt der NKR, nur zahlungswirksame Kosten darzustellen, den Betrachtungszeitraum auf beispielsweise 5 Jahre zu begrenzen und den Fokus auf Kostentreiber zu richten.
Die ganzheitliche Erfassung des Erfüllungsaufwandes bietet auch neue Chancen für den
Bürokratieabbau in der Verwaltung. Insbesondere die flächendeckende Überprüfung der
Auswirkungen neuer Regelungsvorhaben auf die Vollzugskosten kann einen wichtigen
Beitrag zur Verbesserung der Gesetzesfolgenabschätzung leisten. Die Bundesregierung
sollte hierzu gemeinsam mit interessierten Ländern und Kommunen eine handhabbare Methodik entwickeln. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung
sollte eingeladen werden, seine Erfahrungen im Bereich der Gesetzesfolgenabschätzung
einzubringen.
Die Prüfung von Befristungsmöglichkeiten sollte auf Grundlage einer nachvollziehbaren
Methodik erfolgen. Diese Methodik sollte sowohl für Befristungen als auch für Evaluationsverpflichtungen gelten. Relevante Aspekte für eine solche Methodik sieht der NKR in dem
Grundsatz, nur ausgewählte Regelungsvorhaben zu befristen beziehungsweise zu evaluieren, in der Festlegung von festen Kriterien, bei deren Vorliegen grundsätzlich befristet
oder evaluiert werden soll, sowie der Zulassung von Ausnahmen von der Befristungsverpflichtung, die besonders zu begründen sind.

13	 Unabhängiges Beratungs- und Kontrollgremium der niederländischen Regierung.

44

Künftiges Mandat des NKR
Bislang ist die Prüfung des NKR allein auf Bürokratiekosten aus bundesrechtlichen Informationspflichten beschränkt. In der Koalitionsvereinbarung haben sich die Regierungsparteien
darauf verständigt, das Mandat des NKR zu erweitern. Ziel ist es, die methodengerechte Darstellung der Folgen neuer Regelungsvorhaben umfassender als bisher überprüfen zu lassen.
Der Koalitionsvertrag sieht deshalb vor zu prüfen, „wie das gegenwärtige Mandat bei der Verabschiedung neuer Regelungen auf die Einhaltung der methodengerechten Durchführung
der festgelegten Anforderungen erweitert werden kann.“
Auf Anfrage der Bundesregierung hat sich der Nationale Normenkontrollrat mit der Frage befasst, wie die Koalitionsvereinbarung umgesetzt und das NKR-Mandat zweckmäßig erweitert
werden kann. Anknüpfungspunkt für die Überlegungen des Normenkontrollrates waren die
bestehenden Regelungen zur Gesetzesfolgenabschätzung, die die Bundesministerien in ihrer
Gemeinsamen Geschäftsordnung (GGO) festgelegt haben. Die §§ 42 bis 45 GGO sehen eine
Reihe von Prüfungspunkten für die Darstellung von Gesetzesfolgen neuer Regelungsvorhaben vor.
Hiervon könnte aus Sicht des NKR in die von ihm vorzunehmende Prüfung die Darstellung
-	

anderer Wege, das politisch gesetzte Ziel zu erreichen (Alternativen),

-	

von Möglichkeiten der Rechts- und Verwaltungsvereinfachung,

-	

inwieweit im Falle der Umsetzung von Rechtsakten der Europäischen Union über
deren Vorgaben hinaus weitere Regelungen vorgesehen sind („Gold - plating“),

-	

des Erfüllungsaufwands (siehe Kapitel 2.1, Seite 45) sowie

-	

der Möglichkeit, die Regelungen zu befristen und zu evaluieren (siehe Kapitel 2.2,
Seite 49)

einbezogen werden.
Die Erfahrung der letzten drei Jahre hat gezeigt, dass die Überprüfung der Gesetzentwürfe
durch ein unabhängiges, externes Gremium die Transparenz über die Auswirkung neuer Regelungsvorhaben erhöht. Auch die OECD betont in ihrer am 15. April 2010 vorgestellten Untersuchung zur besseren Rechtsetzung in Deutschland (siehe Kapitel 3.5, Seite 59) die Bedeutung
einer unabhängigen Überprüfung der Gesetzesfolgenabschätzung. Vor diesem Hintergrund
begrüßt der NKR die im Koalitionsvertrag vorgesehene Erweiterung seines Mandats. Dabei
sollte die Grenzziehung zur politischen Gestaltung weiterhin beibehalten werden.
Darüber hinaus hält der NKR verbindliche Rahmenbedingungen zur Abschätzung der Erfüllungskosten für unabdingbar. Ziel sollte es sein, mit der Bundesregierung zusammen eine
dem SKM vergleichbare, plausible und praktikable Methodik zu entwickeln.
Die Koalitionsfraktionen haben am 8. Juni 2010 einen Gesetzentwurf zur Ausweitung des
NKR-Gesetzes eingebracht. Dieser sieht insbesondere eine Erweiterung der Prüfkompetenz
des NKR auf den Erfüllungsaufwand sowie auf Fragen der Befristung und Evaluierung von Regelungsvorhaben vor. Der NKR hat zu diesen Prüfungspunkten folgende methodische Überlegungen zur Diskussion gestellt:

Künftiges Mandat des NKR

2.1	

Erfüllungsaufwand

Das nunmehr seit 2006 praktizierte Ex-ante-Verfahren ist vor allem deshalb so gut angenommen worden, weil es auf klaren gesetzlichen Vorgaben basiert. So sind im NKR-Gesetz die Informationspflichten legal definiert. Zudem ist die Anwendung des Standardkosten-Modells
als einheitliche Berechnungsmethode vorgeschrieben.
Bei der Erweiterung des gesetzlichen Prüfauftrags auf den Erfüllungsaufwand sollte eine verbindliche Festlegung der Methodik erfolgen.

2.1.1	 Definition des Erfüllungsaufwands
Bislang liegt noch keine detaillierte Definition für den Erfüllungsaufwand vor. Der Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau hat in seiner Sitzung am 25. März 2010 zunächst eine vorläufige Definition zum Erfüllungsaufwand vorgelegt:
„Erfüllungsaufwand sind die unmittelbaren finanziellen und zeitlichen Belastungen, die bei
den Normadressaten (Bürger, Wirtschaft und Verwaltung) dadurch entstehen, dass sie eine
bundesrechtliche Norm befolgen. Dies beinhaltet unter anderem die Bürokratiekosten aus Informationspflichten.“

Was gehört zum Erfüllungswand?
Direkte Kosten
und Aufwand

inhaltlicher
Pflichten

Was gehört nicht dazu?
Mittelbare Auswirkungen auf die
Wirtschaft, insbesondere
volkswirtschaftliche Effekte wie:
-

Auswirkungen auf
Wettbewerb und Wachstum
Auswirkungen auf
Investitionsentscheidungen

Zahlungen in Form von
Steuern

Kosten und Aufwand durch
Informationspflichten
Abb. 8:	 Definition des Erfüllungsaufwands

Die Definition wurde zwischenzeitlich anhand des Pilotprojekts zu den betrieblichen Beauftragten erprobt und hat sich hier als praxistauglich erwiesen.

45

46

Künftiges Mandat des NKR
Der NKR empfiehlt, diese Definition weiter zu konkretisieren und klarzustellen, dass
-	

mittelbare Auswirkungen insbesondere auf Wettbewerbsfähigkeit, Wachstum,
Beschäftigung oder Investitions- und Innovationsentscheidungen und

-	

Zahlungen in Form von Steuern

nicht zum Erfüllungsaufwand zählen.
Darüber hinaus sollte deutlich gemacht werden, dass der Aufwand der öffentlichen Verwaltung beim Vollzug gesetzlicher Regelungen (Vollzugsaufwand) Teil des Erfüllungsaufwands
ist (siehe Kapitel 2.3, Seite 51).

2.1.2	 Methode zur Berechnung des Erfüllungsaufwands
neuer Regelungsvorhaben
Um künftig die Darstellung des Erfüllungsaufwands bei neuen Regelungsvorhaben zu verbessern, muss ausgehend vom Standardkosten-Modell eine Berechnungsmethodik entwickelt
werden, die praktikabel ist und zu plausiblen, akzeptierten Ergebnissen führt.
Eine international anerkannte Methode zur Ermittlung des Erfüllungsaufwands existiert bisher
nicht. Deshalb haben sich ACTAL14 und NKR darauf verständigt, erstmals gemeinsame methodische Grundsätze zur Berechnung des Erfüllungsaufwands vorzulegen. Diese sollen in einem
Positionspapier festgehalten werden. Auf dieser Basis könnte gemeinsam mit interessierten
Partnerländern ein internationales Handbuch entwickelt werden.
Die Ausweitung des Ex-ante-Verfahrens auf den Erfüllungsaufwand führt zu einer erheblichen
Steigerung der Komplexität. Informationspflichten lösen bei den Adressaten ähnliche administrative Prozesse aus. Hierauf basiert das Standardkostenmodell. Die Ähnlichkeit der Prozesse erlaubt es, die einzelnen Verfahrensschritte zu standardisieren und mit Kosten zu hinterlegen. Beim Erfüllungsaufwand ist dieser Vorteil nicht in gleichem Maße gegeben. Die Erfüllung
von inhaltlichen Pflichten kann ganz verschiedene Prozesse auslösen. So kann beispielsweise
die Pflicht eines Unternehmens, bestimmte Lärmhöchstgrenzen zum Schutz der Beschäftigten einzuhalten, auf unterschiedlichen Wegen erreicht werden. Denkbar ist zum Beispiel die
Anschaffung leiserer Maschinen, eine andere räumliche Aufstellung der Maschinen oder die
Ausstattung der Beschäftigten mit Ohrschützern.
Diese Bandbreite möglicher Prozesse macht eine standardisierte Kostenschätzung ungleich
schwieriger. Hinzu kommt, dass inhaltliche Pflichten sehr unterschiedlichen Charakter haben
können. Die Zahlung eines Mindestlohns fällt genauso darunter wie die Verpflichtung zur Wärmedämmung eines Gebäudes.

14	 Unabhängiges Beratungs- und Kontrollgremium der niederländischen Regierung.

Künftiges Mandat des NKR

47

Es ist deshalb eine besondere Herausforderung, eine praktikable Berechnungsmethode zu
entwickeln, die zugleich plausible Ergebnisse liefert.

hoch
Erfolgsfaktoren:

Praktikabilität
des Verfahrens

niedrig
Plausibiliät der
Kostenschätzungen

-

Quantifizierung der Kosten

-

Akzeptanz

-

Praktikabilität

-

Belastbare und plausible
Ergebnisse

hoch

Abb. 9:	 Erfolgsfaktoren für ein erweitertes Ex-ante-Verfahren

Um die Praktikabilität zu gewährleisten, empfiehlt der NKR, folgende Punkte bei der weiteren
Diskussion zu beachten:
-	

Darstellung unmittelbar zahlungswirksamer Kosten
Es sollten nur effektive Zahlungen der Unternehmen erfasst werden. Zwar kann es
durchaus sinnvoll sein, auch Abschreibungen als auf Perioden umgerechnete Investitionskosten in den Erfüllungsaufwand einzurechnen. Es ist aber einfacher zu vermitteln, den zusätzlichen Aufwand getrennt nach Investitions- und laufendem Aufwand insgesamt zu erfassen, dafür aber den Betrachtungszeitraum zu begrenzen.

-	

Begrenzung des Betrachtungszeitraums
Der Erfüllungsaufwand sollte über einen Zeitraum von zum Beispiel fünf Jahren beziehungsweise für einen repräsentativen Jahresdurchschnittswert betrachtet werden. Bei einer längerfristigen Betrachtung könnte es vermehrt zu Unschärfen der
Kostenschätzung kommen. Zum Beispiel haben technische Entwicklungen erhebliche Auswirkungen auf die Preisentwicklung und können daher den Erfüllungsaufwand verändern. Derartige Entwicklungen sind kaum valide abschätzbar.

-	

Fokus auf „Kostentreiber“
Bei der Berechnung der Kosten einer gesetzlichen Pflicht sollten nicht alle Effekte
in den Blick genommen werden, sondern nur die wichtigen „Kostentreiber“. Eine

48

Künftiges Mandat des NKR
Vielzahl von Aktivitäten, die bei Normadressaten ausgelöst werden, hat nur geringe
Auswirkungen zur Folge, so dass die Ermittlung dieser Kosten einen unverhältnismäßigen Aufwand für die Erfassung bedeuten würde, ohne dass sich das Gesamtbild
des Erfüllungsaufwandes verändern würde.
Bei der anstehenden Diskussion sollten auch weitere Aspekte wie zum Beispiel Subventionen
und die Bewertung von zeitlichen Verzögerungen durch Genehmigungsverfahren mit einbezogen werden.

2.1.3	 Reduzierung des Erfüllungsaufwands bestehenden
Rechts
Anders als bei den Bürokratiekosten, die durch Informationspflichten entstehen, ist eine umfassende, stichtagsbezogene Messung des gesamten Erfüllungsaufwands (Bestandsmessung)
nicht zu empfehlen. Zwar kann die Bestandsmessung Hinweise auf mögliche Vereinfachungen geben. Allerdings würde sie aufgrund der höheren Komplexität einen unverhältnismäßigen Aufwand verursachen, wenn sie flächendeckend angewandt würde.
Deshalb wird die Bundesregierung zunächst nur in ausgewählten Bereichen eine Bestandsmessung durchführen. Diese sind:
-	

Planungs- und Baurecht von Infrastrukturvorhaben,

-	

Steuererklärungen, steuerliche und zollrechtliche Nachweispflichten,

-	

Harmonisierung und Verkürzung der Aufbewahrungs- und Prüfungsfristen nach
Handels-, Steuer- und Sozialrecht,

-	

Betriebliche Beauftragte,

-	

Antrag auf gesetzliche Leistungen, insbesondere für
»»

	Existenzgründer und Kleinunternehmen sowie bei drohender Firmeninsolvenz;

»»

	Menschen, die pflegebedürftig, chronisch krank oder akut schwer krank
sind;

»»
-	

	Familien und Alleinerziehende sowie

Erleichterung der elektronischen Übermittlung der Gewerbeanzeige.

Als erster Schritt soll in diesen Bereichen der Erfüllungsaufwand bis Ende 2011 um 25 Prozent
reduziert werden.
Der NKR berät die Bundesregierung bei der Entwicklung einer Methode und bei der Durchführung der Ex-post-Messung des Erfüllungsaufwands.

Künftiges Mandat des NKR
Ziel muss es sein, eine einheitliche Methode zu entwickeln, die sich sowohl für die Ex-postMessung als auch für das Ex-ante-Verfahren eignet. Diese sollte in einem gemeinsamen Methoden-Handbuch festgehalten werden, das nach Möglichkeit in Abstimmung mit den zuständigen Gremien anderer EU-Länder erstellt werden sollte.

2.2	

Befristung und Evaluierung

Der Koalitionsvertrag sieht vor, dass „bei Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften verstärkt von der Möglichkeit der Befristung Gebrauch zu machen ist.“ Darüber hinaus wird der Normenkontrollrat im Koalitionsvertrag „gebeten, bei seinen Stellungnahmen
die Möglichkeit der Befristung ausdrücklich zu untersuchen.“
Schon nach den geltenden Regelungen der GGO zur Gesetzesfolgenabschätzung15 müssen
die Ressorts in der Gesetzesbegründung Ausführungen zum Thema Befristung und Evaluation
machen. Befristung wird unter anderem auch als ein Mittel der Kompromissfindung eingesetzt. Allerdings sind bislang nur in wenigen Begründungen zu neuen Regelungsentwürfen
fundierte Ausführungen zur Befristung enthalten.
Wie bereits oben erwähnt war ein wesentlicher Faktor für die Arbeit des Nationalen Normenkontrollrates in den letzten Jahren die durchgängige Anwendung einer verlässlichen Methodik. Der NKR ist deshalb der Ansicht, dass auch die Prüfung von Befristungsmöglichkeiten auf
Grundlage einer nachvollziehbaren Methodik erfolgen sollte. Bei der Entwicklung einer solchen Methodik sollten die folgenden Aspekte bedacht werden.

2.2.1	 Definition
Grundlage einer Methodik ist eine klare Begriffsbestimmung. Die Befristung (im weiteren Sinne) ist in folgenden Varianten denkbar:
-	

Befristung:	Die Regelung hat eine begrenzte Geltungsdauer und tritt zu einem
bestimmten Zeitpunkt ohne weitere Prüfung außer Kraft.

-	

Evaluation:	Die Regelung gilt für unbestimmte Zeit, soll aber nach einer bestimmten Zeit anhand bestimmter festgelegter Kriterien überprüft werden.16

-	

Befristung mit Evaluation: Die Regelung hat eine begrenzte Geltungsdauer, soll
aber nach einer bestimmten Zeit anhand bestimmter festgelegter Kriterien überprüft werden. Auf der Grundlage der Überprüfung entscheidet der Gesetzgeber
über die Fortgeltung der Regelung. Tut er dies nicht, tritt die Regelung außer
Kraft.

15	 Vgl. § 43 Abs. 1 Nr. 6 GGO und § 44 Abs. 7 GGO.
16	 Die Evaluation stellt keine Befristung im engeren Sinne dar, da die Regelung nach Ablauf der Evaluierungsfrist
fortgilt.

49

50

Künftiges Mandat des NKR
Bei der Prüfung, ob eine Regelung für eine Befristung oder Evaluation geeignet ist, sollten
grundsätzlich alle drei Varianten in Erwägung gezogen werden. Im nachfolgenden Text sind
unter „Befristung“ alle drei Varianten zu verstehen.

2.2.2	 Anwendung der Befristung
Eine generelle Regelbefristung, das heißt die obligatorische Vorgabe, ausnahmslos alle neuen Regelungen zu befristen oder zu evaluieren, erscheint nicht sinnvoll. Die Regelbefristung
beziehungsweise obligatorische Evaluation führt zu erheblicher Rechtsunsicherheit und birgt
die Gefahr von Verlängerungsautomatismen, die mit zusätzlicher Bürokratie verbunden sind.
Es sollte deshalb ein Ansatz gewählt werden, der eine selektive Anwendung der Befristung
vorsieht, das heißt nur in begründeten Fällen sollte eine der oben genannten Varianten der
Befristung angewandt werden.

2.2.3	 Befristungskriterien
Internationale Erfahrungen - beispielsweise aus Großbritannien - belegen, dass es Anwendungsfälle gibt, bei denen eine Befristung grundsätzlich sinnvoll sein kann. Daraus lassen sich
Kriterien ableiten, bei deren Vorliegen eine der Befristungsvarianten in der Regel anzuwenden
ist. Folgende Kriterien kommen hierfür in Betracht:
-	

Das durch die Regelung zu lösende Problem besteht nur für einen bestimmten
Zeitraum.

-	

Die Regelung betrifft aktuelle Marktverhältnisse, die sich rasch ändern können.

-	

Die Regelung wird auf Grundlage des Vorsorgeprinzips erlassen. Mögliche wissenschaftliche Fortschritte können bessere Entscheidungsgrundlagen schaffen,
die eine Überprüfung der Regelung erforderlich machen.

-	

Es bestehen erhebliche Unsicherheiten über die beabsichtigten und unbeabsichtigten Wirkungen und Nebenwirkungen der Regelung. Es handelt sich um einen
Regelungsbereich mit bisher geringen Erfahrungen in der Gesetzgebung und im
Verwaltungsvollzug.

-	

Das betreffende Politikfeld ist durch raschen technologischen Wandel gekennzeichnet.

-	

Die Regelung wurde als Reaktion auf Krisen, Katastrophen oder andere außergewöhnliche Ereignisse erlassen.

Weitere Kriterien sind denkbar. Die endgültige Festlegung wird gemeinsam mit der Bundesregierung erfolgen.

Künftiges Mandat des NKR

2.2.4	 Befristungszeitraum
Der Zeitraum, nach dem eine Regelung außer Kraft tritt beziehungsweise überprüft werden
soll, sollte nicht abstrakt festgelegt werden. Dies ist vielmehr vom jeweiligen Einzelfall abhängig zu machen, da je nach Regelungsinhalt unterschiedliche Zeiträume sinnvoll sein können.
Erfahrungsgemäß bietet sich in der Regel ein Befristungs- und/oder Evaluierungszeitraum
zwischen drei und fünf Jahren an.

2.2.5	 Ausnahmen von der Befristungspflicht
Im Grundsatz sollte bei Vorliegen eines der Befristungskriterien die entsprechende Regelung
befristet beziehungsweise mit einer Evaluationspflicht versehen werden. Allerdings kann es
auch Fälle geben, in denen ein Befristungskriterium zwar einschlägig ist, die betroffene Regelung aber dennoch für eine Befristung und/oder Evaluation ungeeignet ist. In diesen Fällen sollte von einer Befristung oder einer Evaluationspflicht abgesehen werden. Die Entscheidungsgründe sollten jedoch in der Gesetzesbegründung dargelegt werden.

2.3	

Bürokratieabbau in der
öffentlichen Verwaltung

2.3.1	 Ausgangslage
Das Programm zum Bürokratieabbau erstreckte sich von Anfang an auch auf die öffentliche
Verwaltung. Es war jedoch auch hier auf die Betrachtung der Informationspflichten ausgerichtet. Diese Beschränkung hat sich gerade bei der Untersuchung der Bürokratiekosten der Verwaltung nicht bewährt. Hier gibt es – auch international – keine handhabbare Methodik, um
Informationspflichten flächendeckend sinnvoll abzugrenzen. Dies wäre allerdings notwendig,
da bei Behörden die Bearbeitung von Informationen (Beschaffen, Vorhalten und Übermitteln
von Daten, Verschicken von Bescheiden, Dokumentation von Verwaltungsvorgängen) anders
als bei der Wirtschaft häufig die Kerntätigkeit des Verwaltungshandelns darstellt und nicht nur
ein „Nebenprodukt“ zu einer anderen Aufgabe ist. Ursächlich hierfür ist, dass einer gesetzlichen
Informationspflicht meistens ein öffentliches Interesse (Verbraucher-, Umweltschutz etc.) zugrunde liegt. Da der direkte betriebliche Nutzen fehlt, wird die Befolgung einer Informationsverpflichtung folglich von Unternehmen als zusätzliche (Kosten-)Belastung wahrgenommen.
Für eine Vollzugsbehörde hingegen, die gerade das Ziel verfolgt, einen öffentlichen Auftrag zu
erledigen, ist sie häufig unverzichtbares Mittel zur Erfüllung der Kernaufgabe.

51

52

Künftiges Mandat des NKR

2.3.2	 Weiteres Vorgehen
Der Nationale Normenkontrollrat hat in den vergangenen Jahren wiederholt darauf hingewiesen, dass sich eine nachhaltige Verbesserung der Gesetzgebung nur erreichen lässt, wenn
die Entlastungseffekte im Bereich der Wirtschaft, sowie bei Bürgerinnen und Bürgern nicht zu
einem unverhältnismäßigen Anstieg der (Vollzugs-)Kosten der Verwaltung führen. Die Ausweitung des Regierungsprogramms auf die Betrachtung des gesamten Erfüllungsaufwands
ist insoweit gerade für die Verwaltung folgerichtig. Dies bestätigen auch die Erfahrungen, die
der Nationale Normenkontrollrat bei den „Einfacher zu…“- Projekten (siehe Kapitel 1.4.1, Seite
33) gemacht hat. Ein wesentlicher Erfolgsfaktor der Projekte war die Einbeziehung des Verwaltungsvollzugs in die Prozessbetrachtung. Nur so war es möglich, Transparenz über die Wechselwirkungen zwischen Antragstellung durch Bürgerinnen und Bürger und der Leistungsbewilligung durch die Verwaltung herzustellen.
Allerdings erfordert der ganzheitliche Ansatz zum Bürokratieabbau in der Verwaltung weitere
methodische Vorarbeiten. Derzeit wird die Methodik zum Erfüllungsaufwand noch erprobt.
Darüber hinaus zielen die bisherigen Überlegungen zunächst nur darauf, die wesentlichen
Kosten der Wirtschaft zu erfassen. Die Berechnung von Vollzugskosten wurde bislang noch
nicht in den Blick genommen.
Aufgrund der bisherigen Erfahrungen bei der Umsetzung des Programms zum Bürokratieabbau bietet es sich an, mit der Abschätzung der Vollzugskosten neuer Regelungsvorhaben zu
beginnen und hier möglichst bald eine qualitative Verbesserung der Darstellung der Kosten
der öffentlichen Verwaltung im Ex-ante-Verfahren auf den Weg zu bringen. Dazu muss in einem ersten Schritt auf der Grundlage des bestehenden Instrumentariums zur Gesetzesfolgenabschätzung eine für alle Ressorts handhabbare Methodik zur Kostenabschätzung entwickelt
werden. Hier sollte auch der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung eingeladen werden, seine Erfahrungen im Bereich der Gesetzesfolgenabschätzung einzubringen.
Da die Konzeptionierung und Durchführung von (Pilot-)Projekten erfahrungsgemäß einige
Monate in Anspruch nehmen wird, sollte die Bundesregierung prüfen, ob in einem ersten
Schritt die anstehenden Projekte zur Messung des Erfüllungsaufwands der Wirtschaft auch
dazu genutzt werden können, methodische Schlussfolgerungen zur Ermittlung des Erfüllungsaufwands in der Verwaltung zu ziehen.
Die Erfahrungen der letzten drei Jahre haben gezeigt, dass Bürokratieabbau nur ebenenübergreifend gelingen kann. Dies gilt auch für den Bürokratieabbau in der Verwaltung. Die Bundesregierung sollte bei ihren Untersuchungen auch Länder und Kommunen angemessen mit
einbeziehen, um die dort vorhandenen Erfahrungen beim Verwaltungsvollzug zu nutzen.

53

3	

Internationale Zusammenarbeit
und Bürokratieabbau in der EU

Die internationale Zusammenarbeit beim Bürokratieabbau und dessen europäische Dimension spielen nach wie vor eine große Rolle. Dabei wird neben dem Abbau von unnötiger Bürokratie aus Informationspflichten das Thema Erfüllungsaufwand immer wichtiger.
Dies gilt auch für die Zusammenarbeit mit den anderen unabhängigen Räten in den Niederlanden, Schweden und Großbritannien. Gemeinsam mit diesen Schwesterorganisationen wurde im letzten Jahr mit der Erarbeitung eines Eckpunktepapiers für eine Methodik
zur Messung des Erfüllungsaufwandes begonnen und zwei Positionspapiere zum Fortgang
des Bürokratieabbaus in Europa verabschiedet. Auf EU-Ebene arbeitet die Europäische
Kommission gemeinsam mit der Stoiber-Gruppe weiter am Abbau unnötiger Bürokratie.
Das Konzept der Kommission ist aber nach wie vor verbesserungsfähig. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf eine wirksame Überprüfung neuer Regelungsvorhaben auf unnötige Bürokratie. Es zeigt sich, dass das mit der Bundesregierung vereinbarte Verfahren der
nationalen Prüfung europäischer Regelungsvorhaben ebenfalls optimierungsfähig ist. Die
OECD17 hat eine Studie „Bessere Rechtsetzung in Europa – Deutschland“ veröffentlicht, zu
der der NKR im Vorfeld von der OECD befragt wurde. Der NKR begrüßt die Studie und regt
an, dass sich die Bundesregierung auch weiterhin an solchen internationalen Vergleichsstudien beteiligt.

3.1	

Austausch mit SKM-Anwenderstaaten

Der NKR hat im vergangenen Jahr den Dialog über den Abbau unnötiger Bürokratie mit Experten aus anderen Ländern fortgeführt. Eine gute Gelegenheit hierfür bot die 3. International
Regulatory Reform Conference, die am 11. und 12. November 2009 in Stockholm stattfand.
Neben dem interessanten Austausch über die Aktivitäten zum Abbau unnötiger Bürokratie
aus Informationspflichten wurde insbesondere über die Erweiterung bestehender Programme auf den Erfüllungsaufwand gesprochen. Es hat sich gezeigt, dass die Weiterentwicklung
des Bürokratieabbaus in diese Richtung ein internationales Thema ist.
Anders als beim Abbau unnötiger Bürokratie mit Hilfe des Standardkosten-Modells gibt es für
die Messung des Erfüllungsaufwandes noch keine international anerkannte Methodik (siehe
Kapitel 2.1.2, Seite 46). Deutschland muss daher bei der Entwicklung einer solchen Methodik
vorangehen. Um zu gewährleisten, dass die unterschiedlichen Ansätze vergleichbar sind, sollte das Ziel eine international anerkannte Methode sein. Dies ist insbesondere wichtig, um notwendige Schlussfolgerungen für die Rechtsetzungsebene der Europäischen Union ziehen zu

17	 Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.

54

Internationale Zusammenarbeit und Bürokratieabbau in der EU
können. In diesem Sinn stimmt der NKR derzeit mit den niederländischen Kollegen von ACTAL
ein gemeinsames Positionspapier ab (siehe Kapitel 2.1.2, Seite 46).
Der NKR begrüßt, dass die Bundesregierung am 19. Mai 2010 in Zusammenarbeit mit dem NKR
einen internationalen Workshop zum Thema „Methodik zur Messung des Erfüllungsaufwandes“ in Berlin durchgeführt hat. Vertreten waren Regulierungsexperten aus anderen Mitgliedstaaten, der OECD, der Europäischen Kommission sowie Vertreter von Ressorts und Bundesländern. Die Diskussionen haben gezeigt, dass trotz bestehender unterschiedlicher nationaler
Ausgangspunkte eine gute Grundlage für ein gemeinsames Vorgehen besteht. Die Bundesregierung sollte diesen Dialog weiterführen, um zeitnah eine international abgestimmte Methodik zu entwickeln. Langfristiges Ziel sollte ein international anerkanntes Handbuch sein.

3.2	

Zusammenarbeit mit anderen
unabhängigen Räten

Nachdem die schwedische Regierung im März 2009 ein unabhängiges Gremium zum Bürokratieabbau (Regelradet) eingerichtet hatte, wurde im November 2009 mit dem Regulatory
Policy Committee (RPC) auch in Großbritannien ein solches Gremium vorgestellt.
Der britische Normenkontrollrat „Regulatory Policy Committee“

Seit November 2010 existiert in Großbritannien ein unabhängiges Gremium (Regulatory Policy
Committee, RPC), das die britische Regierung beim Bürokratieabbau beraten soll. Das RPC hat fünf
Mitglieder und ein Sekretariat mit neun Referenten. Das RPC wird von Michael Gibbons geleitet,
der als ehemaliges Mitglied der früheren britischen Better Regulation Commission und aktives
Mitglied der Hochrangigen Gruppe unabhängiger Interessenträger im Bereich Verwaltungslasten
(HLG) in Brüssel schon seit längerem in engem Kontakt mit dem Normenkontrollrat steht.
Das Mandat des RPC umfasst die Überprüfung der gesamten Folgenabschätzung zu neuen Regelungsvorhaben und die Frage, ob mit dem Entwurf sichergestellt ist, dass der Nutzen die Kosten
überwiegt. Außerdem kann das RPC die Arbeit der rechtsetzenden Organe generell untersuchen
und hierzu Stellungnahmen abgeben.

Der NKR hat mit ACTAL, RPC und dem Regelradet im vergangenen Jahr intensiv zusammengearbeitet. Mit den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2009 und der Bestellung einer
neuen Europäischen Kommission Anfang 2010 sind wichtige Rahmenbedingungen für den
Fortgang des Bürokratieabbaus auf europäischer Ebene neu gesetzt worden.
Am 19. Oktober 2009 unterzeichneten die Vorsitzenden der vier Räte ein gemeinsames Positionspapier zur Zukunft des Bürokratieabbauprogramms der Europäischen Kommission

Internationale Zusammenarbeit und Bürokratieabbau in der EU
und schickten dieses an den Präsidenten der Europäischen Kommission Jose Manuel Barroso.
Kernforderungen der Räte an die Europäische Kommission sind:
-	

Vollständige Bestandsmessung des EU-Rechts,

-	

Vereinbarung eines Nettoziels für das gesamte EU-Recht und jede Generaldirektion,

-	

Verabschiedung weiterer spürbarer Vereinfachungsvorschläge,

-	

Ex-ante-Schätzung der Bürokratiekosten für jedes Regelungsvorhaben sowie

-	

Einrichtung eines unabhängigen Beratungsgremiums zum Bürokratieabbau.

Außerdem beteiligten sich die Räte mit einer gemeinsamen Stellungnahme an der Konsultation der Europäischen Kommission zum Thema „Smart Regulation“. Die Stellungnahme wurde
am 22. Juni 2010 verabschiedet.
Die Räte beziehungsweise deren Vorsitzende trafen sich am 11. und 12. November 2009 in
Stockholm, am 21. Januar 2010 in London, am 10. März und 20. Mai 2010 in Brüssel sowie am
23. und 24. Juni in Den Haag, um ihren Dialog über die Zukunft des Bürokratieabbaus in der
Europäischen Union (EU) fortzusetzen. Darüber hinaus wurde die Entwicklung einer gemeinsamen Methodik zur Messung des Erfüllungsaufwands erörtert.

3.3	

Bürokratieabbau auf EU-Ebene

Auch auf EU-Ebene spielt der Bürokratieabbau eine wichtige Rolle. Allerdings ist das Konzept
der Europäischen Kommission nach wie vor verbesserungsbedürftig, insbesondere im Hinblick auf eine wirksame Überprüfung neuer Regelungsvorhaben auf unnötige Bürokratie.

3.3.1	 Aktionsprogramm der Kommission
Bereits im Januar 2007 hat die Europäische Kommission das Aktionsprogramm zur Verringerung der Verwaltungslasten in der EU18 beschlossen. Am 22. Oktober 2009 hat die Kommission
eine Mitteilung zum Aktionsprogramm vorgelegt, in der sie die Ergebnisse der Bestandsmessung und den Stand der Abbaumaßnahmen vorstellt.19
-	

In der Bestandsmessung hat die Kommission sukzessive 72 Rechtsakte auf Bürokratiekosten überprüfen lassen. Die ermittelte jährliche Belastung beträgt 123,8
Milliarden Euro. Davon sollen 32 Prozent auf nationale Umsetzungsmaßnahmen
der Mitgliedstaaten zurückgehen.

18	 Das Aktionsprogramm steht als download zur Verfügung unter http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/action_program-de.htm.
19	 Die Mitteilung steht als download zur Verfügung unter http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/
index_de.htmf.

55

56

Internationale Zusammenarbeit und Bürokratieabbau in der EU
-	

Zudem berichtet die Kommission, dass Abbauvorschläge mit einem Volumen von
7,6 Milliarden Euro bereits in Kraft getreten sind. Weitere Vorschläge mit einem
Abbaupotential in Höhe von 30,7 Milliarden Euro sind von der Kommission bereits beschlossen, befinden sich aber noch im Rat und/oder Europäischen Parlament in der Diskussion. Die Kommission berichtet darüber hinaus, dass sich noch
Vorschläge mit einem Volumen von 2,1 Milliarden Euro in Vorbereitung befinden.
Im Ergebnis liegen damit insgesamt Vorschläge in Höhe von 40,4 Milliarden Euro
vor. Das wären 33 Prozent der geschätzten Belastung der gemessenen 72 Rechtsakte.

Insgesamt ist der Eindruck entstanden, dass im Vergleich zur Bestandsmessung in Deutschland die Prozesse auf europäischer Ebene keine vergleichbare Transparenz aufweisen. Die Belastbarkeit der Daten ist nicht gleichwertig hoch. Dies ist um so bedauerlicher als die bisherige
Arbeit den engen Zusammenhang zwischen der nationalen und europäischen Ebene gezeigt
hat.
Der NKR begrüßt die Ausweitung der Messungen von den ursprünglich vorgesehenen 42
Rechtsakten auf nunmehr 72 Rechtsakte. Ziel sollte es aber bleiben, den gesamten Rechtsbestand der EU auf Bürokratiekosten zu überprüfen. Außerdem hat sich gezeigt, dass die 30
zusätzlich gemessenen Rechtsakte zum ganz überwiegenden Teil Rechtsakte waren, die bereits Entlastungen enthielten. Wie der NKR bereits im letzten Jahresbericht erwähnt hat, ist der
wesentliche Sinn und Zweck der Bestandsmessung, durch die Analyse der Vorschriften Vereinfachungspotentiale zu identifizieren. Die Einbeziehung von bereits umgesetzten Vereinfachungsmaßnahmen in die Messung ist zumindest unter diesem Gesichtspunkt nicht sinnvoll.
Sie führt zudem zu einer Verzerrung der Ergebnisse der Bestandsmessung.
Erfreulich ist, dass die Kommission bereits viele Vereinfachungsvorschläge auf den Weg gebracht hat. Wichtig ist nun, dass Rat und Parlament diese Vorschläge zügig annehmen und
die Mitgliedstaaten diese ohne Zögern umsetzen, damit die Wirtschaft entlastet werden kann.
Dies gilt insbesondere für den Vorschlag zur Vereinfachung der elektronischen Rechnungsstellung und für den Vorschlag, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einzuräumen, Kleinstunternehmen von den europäischen Bilanzierungsmöglichkeiten auszunehmen, die von der so
genannten Stoiber-Gruppe (s.u.) bereits im Juli und Oktober 2008 empfohlen worden sind.
Der Normenkontrollrat fordert die Bundesregierung auf, sich für eine zügige Verabschiedung
einzusetzen und für eine schnelle Umsetzung der Erleichterungen in nationales Recht zu sorgen.
Bedauerlich ist, dass die Kommission den Vorschlag des Zentralverbands des Deutschen Handwerks (ZDH), bestimmte Handwerksbetriebe von der Verpflichtung zur Nutzung von Fahrtenschreibern zu befreien, immer noch nicht umgesetzt hat. Bislang müssen Handwerksbetriebe
bei Fahrten ab 50 Kilometer Entfernung einen Fahrtenschreiber nutzen. Der Vereinfachungs-

Internationale Zusammenarbeit und Bürokratieabbau in der EU
vorschlag sieht vor, diese Entfernung auf 150 Kilometer heraufzusetzen. Trotz der Zusage des
damals zuständigen Kommissars Antonio Tajani in einem persönlichen Gespräch mit dem Vorsitzenden der Hochrangigen Gruppe unabhängiger Interessenträger im Bereich Verwaltungslasten und dem Vorsitzenden des NKR im Juli 2009 ist ein entsprechender Kommissionsvorschlag noch nicht vorgelegt worden. Der NKR fordert die Bundesregierung deshalb auf, sich
für eine schnelle Umsetzung einzusetzen. Nach Angaben des ZDH kann dadurch allein das
deutsche Handwerk um rund 60-90 Millionen Euro jährlich entlastet werden.

3.3.2	 Hochrangige Gruppe unabhängiger Interessenträger
im Bereich Verwaltungslasten
Die Hochrangigen Gruppe unabhängiger Interessenträger im Bereich Verwaltungslasten (High
Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens, HLG), die von Ministerpräsident a.D. Dr. Edmund Stoiber geleitet wird und der neben dem Vorsitzenden des NKR
13 weitere unabhängige Persönlichkeiten angehören, soll die EU-Kommission in Fragen im
Zusammenhang mit dem Aktionsprogramm unterstützen. Das Mandat der HLG ist derzeit auf
die Begleitung des Abbauprogramms der EU-Kommission begrenzt, so dass Gegenstand der
Beratungen der Gruppe vor allem die Ergebnisse der europäischen Bestandsmessung in den
13 Rechtsgebieten sowie geplante Abbaumaßnahmen sind. Das bedeutet, dass eine Kompetenz zur Prüfung neuer Regelungsvorhaben auf unnötige Bürokratiekosten – anders als in
Deutschland - nicht besteht.
Am 17. und 18. September 2009 hat die HLG einen Zwischenbericht beschlossen und an Kommissionspräsident Barroso übergeben.20 Bis dahin hat die HLG über 250 Vereinfachungsvorschläge mit einem Entlastungsvolumen von über 40 Milliarden Euro jährlich vorgelegt. Präsident Barroso hat daraufhin angekündigt, das Mandat der HLG, das eigentlich im Sommer 2010
ausgelaufen wäre, um zwei Jahre zu verlängern und zu erweitern. Details zur Erweiterung des
Mandats werden derzeit verhandelt.
Der NKR ist der Ansicht, dass die HLG zukünftig in die Prüfung neuer Regelungsvorhaben auf
unnötige Bürokratie, die bislang durch den Ausschuss für Folgenabschätzung (IAB) vorgenommen wird, einbezogen werden sollte. Er ist davon überzeugt, dass eine solche unabhängige
Prüfung für einen nachhaltigen Kulturwandel in der Europäischen Kommission erforderlich
ist.

20	 Die Stellungnahmen stehen zum download bereit unter http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdensreduction/highlevelgroup_en.htm.

57

58

Internationale Zusammenarbeit und Bürokratieabbau in der EU

3.3.3	 Flächendeckende Folgenabschätzung und
unabhängige Kontrolle
Der NKR – zusammen mit den anderen unabhängigen Räten - hält seine Forderungen nach
Folgenabschätzungen für alle neuen Regelungsvorschläge sowie die Kontrolle der Bürokratiekosten durch ein unabhängiges Gremium weiterhin aufrecht. Beides sind wichtige Erfolgsfaktoren für die nachhaltige Verhinderung neuer Bürokratie. Er begrüßt deshalb sehr, dass sich
die Bundesregierung beide Forderungen im Kabinettbeschluss vom 27. Januar 2010 zu eigen
gemacht hat.

3.4	

Ex-ante-Verfahren bei
Regelungsvorhaben der EU

Die Bundesregierung hat mit dem Beschluss ihrer für europäische Fragen zuständigen Staatssekretäre vom 8. Oktober 2007 ein Verfahren beschlossen, damit bereits bei den Verhandlungen über neues EU-Recht auf die Vermeidung unnötiger Bürokratie geachtet wird. Dieser
Beschluss wurde am 30. April 2009 durch einen Beschluss der für Europafragen zuständigen
Abteilungsleiter ergänzt.
Kern des Verfahrens ist die Überprüfung von europäischen Regelungsentwürfen auf plausible Bürokratiekostenschätzungen. Diese führen die zuständigen Ressorts im Rahmen der
Unterrichtung des Deutschen Bundestages durch. Ist die Bürokratiekostenschätzung in der
Folgenabschätzung des Regelungsentwurfs nicht vorhanden oder nicht plausibel, sollen die
Ressorts in den Sitzungen der Ratsarbeitsgruppen entsprechende Abschätzungen von der
Kommission verlangen. Der NKR ist nach den oben genannten Beschlüssen in das Verfahren
zur Unterrichtung des Deutschen Bundestages einbezogen. Er wird allerdings nach wie vor
nicht flächendeckend beteiligt.
Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie wird das Verfahren im Sommer 2010
evaluieren. Der NKR fordert nachdrücklich, auf Grundlage dieser Evaluation und unter Berücksichtigung der weiteren Entwicklungen auf europäischer Ebene, das Verfahren neu auszurichten. Ziel muss es sein, das Entstehen neuer Bürokratiekosten bei europäischen Regelungsvorhaben frühzeitig zu verhindern. Hier gibt es bisher keinen erkennbaren Fortschritt. Dies ist
angesichts der Bedeutung der europäischen Gesetzgebung für Deutschland unbefriedigend.

Internationale Zusammenarbeit und Bürokratieabbau in der EU

3.5	

OECD

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat am 15.
April 2010 in Paris ihre Studie „Bessere Rechtsetzung in Europa – Deutschland“ veröffentlicht.
Der OECD-Bericht ist Teil eines 2008 gemeinsam mit der Europäischen Kommission initiierten
Projekts für bessere Rechtsetzung in 15 EU-Staaten. Er wurde auf Grundlage des Deutschlandbesuchs der OECD im März 2009 erstellt. Bei diesem Besuch haben Vertreter der OECD auch
Gespräche mit dem NKR geführt. Die Inhalte der Gespräche flossen in zahlreiche Feststellungen und Empfehlungen des Berichts ein.
Die OECD kommt unter anderem zu dem Ergebnis, dass Deutschland seit der letzten Untersuchung der OECD im Jahre 2004 große Fortschritte im Bereich der besseren Rechtsetzung und
des Bürokratieabbaus gemacht hat. Die Bundesregierung sollte dennoch weitere Anstrengungen unternehmen, um die Qualität der Gesetze weiter zu verbessern. Insbesondere solle der
gesamte Aufwand zur Erfüllung bundesrechtlicher Pflichten untersucht werden. Die OECD
spricht sich zudem für eine Ausweitung der Kompetenzen des NKR aus. Eine weitere Empfehlung gibt die OECD hinsichtlich der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern. Diese sollte
im Sinne einer effizienten Rechtsetzung ausgebaut werden.
Der NKR teilt die Einschätzung der OECD zu den oben genannten Punkten. Er hält es für besonders erfreulich, dass die OECD bei der Untersuchung die besondere föderale Regulierungsstruktur in Deutschland berücksichtigt hat. Die Qualität des Berichts wurde entscheidend dadurch geprägt, dass er nicht nur auf den Erfahrungen der Bundesregierung beruht, sondern
auch die Perspektive des Parlaments, der Länder und Kommunen sowie des NKR als unabhängiges Beratungsgremium berücksichtigt.
Insgesamt begrüßt der NKR das Vorgehen der OECD, internationale Vergleichsstudien zur besseren Rechtsetzung durchzuführen. Ein solches Vorgehen ermöglicht, die eigenen Erfahrungen anderen Staaten zugänglich zu machen und von den Erfahrungen anderer Staaten zu
profitieren. Ein solcher Prozess ist erforderlich, um – auch in Deutschland – weitere Verbesserungen vornehmen zu können. Vor diesem Hintergrund begrüßt der NKR, dass die Bundesregierung mit ihrem aktuellen Regierungsprogramm bereits wesentliche Empfehlungen der
OECD aufgegriffen hat. Er empfiehlt, sich auch künftig an internationalen Vergleichsstudien
zu beteiligen.

59

61

4	

Anlagen

4.1	

Gesetz zur Einsetzung eines
Nationalen Normenkontrollrats
Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates
vom 14. August 2006

§ 1 Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates
(1) Beim Bundeskanzleramt wird ein Nationaler Normenkontrollrat mit Dienstsitz in Berlin eingerichtet. Er ist nur an den durch dieses Gesetz begründeten Auftrag gebunden und in seiner
Tätigkeit unabhängig.
(2) Der Nationale Normenkontrollrat hat die Aufgabe, die Bundesregierung dabei zu unterstützen, die durch Gesetze verursachten Bürokratiekosten durch Anwendung, Beobachtung
und Fortentwicklung einer standardisierten Bürokratiekostenmessung auf Grundlage des
Standardkosten-Modells zu reduzieren.
§ 2 Bürokratiekostenmessung und Standardkosten-Modell
(1) Bürokratiekosten im Sinne dieses Gesetzes sind solche, die natürlichen oder juristischen
Personen durch Informationspflichten entstehen. Informationspflichten sind auf Grund von
Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift bestehende Verpflichtungen,
Daten und sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar zu halten oder zu übermitteln. Andere durch Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift entstehende Kosten sind nicht umfasst.
(2) Bei der Messung der Bürokratiekosten ist das Standardkosten-Modell (SKM) anzuwenden.
Die international anerkannten Regeln zur Anwendung des Standardkosten-Modells sind zugrunde zu legen. Abweichungen von dieser Methodik bedürfen eines Beschlusses der Mehrheit der Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrates und der Zustimmung der Bundesregierung. Die Notwendigkeit eines Beschlusses ist insbesondere zu prüfen, wenn sonst eine
Abweichung von den international anerkannten Regeln zur Anwendung des SKM zu besorgen
ist.
(3) Bei der erstmaligen Ermittlung der für die Durchführung der Messung bei Unternehmen
notwendigen Kennziffern (Kosten pro Einheit, Zeit pro einzelner durch das Gesetz ausgelöster

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Anlagen
Aktivität sowie deren Häufigkeit pro Jahr und Anzahl der betroffenen Unternehmen) sind alle
Bürokratiekosten zu berücksichtigen, die auf Bundesrecht beruhen.
§ 3 Zusammensetzung und Organisation des Nationalen Normenkontrollrates
(1) Der Nationale Normenkontrollrat besteht aus acht Mitgliedern. Der Bundeskanzler schlägt
sie im Einvernehmen mit den anderen Mitgliedern der Bundesregierung dem Bundespräsidenten vor. Dieser beruft die Vorgeschlagenen für eine Amtszeit von fünf Jahren. Eine erneute
Berufung ist zulässig. Die Mitglieder sind berechtigt, ihr Amt durch Erklärung gegenüber dem
Bundespräsidenten niederzulegen. Scheidet ein Mitglied vorzeitig aus, so wird ein neues Mitglied für die Dauer der Amtszeit des ausgeschiedenen Mitglieds berufen. Satz 2 gilt entsprechend.
(2) Die Mitglieder sollen Erfahrungen in legislativen Angelegenheiten innerhalb staatlicher
oder gesellschaftlicher Institutionen gesammelt haben und über Kenntnisse in wirtschaftlichen Angelegenheiten verfügen.
(3) Die Mitglieder dürfen während ihrer Mitgliedschaft im Nationalen Normenkontrollrat weder einer gesetzgebenden Körperschaft noch einer Bundesbehörde noch einer Landesbehörde angehören noch zu diesen in einem ständigen Dienst- oder Geschäftsbesorgungsverhältnis stehen. Ausnahmen sind für Hochschullehrer zulässig. Sie dürfen auch nicht innerhalb des
letzten Jahres vor der Berufung zum Mitglied des Nationalen Normenkontrollrates eine derartige Stellung innegehabt haben.
(4) Den Vorsitz im Nationalen Normenkontrollrat führt das vom Bundeskanzler bestimmte Mitglied.
(5) Die Mitgliedschaft im Nationalen Normenkontrollrat ist ein Ehrenamt.
(6) Der Nationale Normenkontrollrat entscheidet mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Bei Stimmengleichheit unterbleibt eine Beanstandung des überprüften Gesetzentwurfs. Ein Sondervotum ist nicht zulässig.
(7) Das Verfahren des Nationalen Normenkontrollrates regelt eine vom Bundeskanzler im Einvernehmen mit den anderen Mitgliedern der Bundesregierung gebilligte Geschäftsordnung.
(8) Die Rechtsaufsicht führt der Chef des Bundeskanzleramtes.
(9) Beim Bundeskanzleramt wird ein Sekretariat des Nationalen Normenkontrollrates eingerichtet. Der Leiter des Sekretariats nimmt beratend an den Sitzungen des Nationalen Normenkontrollrates teil. Der Leiter des Sekretariats unterliegt allein den Weisungen des Nationalen
Normenkontrollrates. Die Mitarbeiter des Sekretariats unterliegen allein den Weisungen des
Nationalen Normenkontrollrates und des Leiters des Sekretariats. Der Leiter und die Mitarbeiter des Sekretariats dürfen weder hauptamtlich noch nebenamtlich gleichzeitig mit anderen

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Aufgaben innerhalb der unmittelbaren oder mittelbaren Staatsverwaltung des Bundes oder
der Länder betraut sein.
(10) Die Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrates erhalten eine pauschale Entschädigung sowie Ersatz ihrer Reisekosten. Diese werden vom Chef des Bundeskanzleramtes im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern festgesetzt.
(11) Die Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrates und die Angehörigen des Sekretariats
sind zur Verschwiegenheit über die Beratungen und die vom Nationalen Normenkontrollrat
als vertraulich bezeichneten Beratungsunterlagen verpflichtet.
(12) Die Kosten des Nationalen Normenkontrollrates trägt der Bund. Dem Nationalen Normenkontrollrat ist die für die Erfüllung seiner Aufgaben notwendige Personal- und Sachausstattung zur Verfügung zu stellen. Die Stelle des Leiters des Sekretariats ist im Einvernehmen mit
dem Nationalen Normenkontrollrat zu besetzen. Die Stellen der Mitarbeiter des Sekretariats
sind im Einvernehmen mit dem Vorsitzenden des Nationalen Normenkontrollrates zu besetzen. Die Mitarbeiter des Sekretariats können, falls sie mit der beabsichtigten Maßnahme nicht
einverstanden sind, nur im Einvernehmen mit dem Vorsitzenden des Nationalen Normenkontrollrates versetzt, abgeordnet oder umgesetzt werden.
§ 4 Aufgaben des Nationalen Normenkontrollrates
(1) Auf die Einhaltung der Grundsätze der standardisierten Bürokratiekostenmessung im Sinne des § 2 Abs. 2 können überprüft werden:
1. 	

Entwürfe für neue Bundesgesetze,

2. 	

bei Entwürfen von Änderungsgesetzen auch die Stammgesetze,

3. 	

die Entwürfe nachfolgender nachrangiger Rechts- und Verwaltungsvorschriften,

4. 	

Vorarbeiten zu Rechtsakten (Rahmenbeschlüssen, Beschlüssen, Übereinkommen
und den diesbezüglichen Durchführungsmaßnahmen) der Europäischen Union
und zu Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen der Europäischen Gemeinschaft,

5. 	

bei der Umsetzung von EU-Recht die betroffenen Gesetze und nachrangigen
Rechts- und Verwaltungsvorschriften,

6. 	

bestehende Bundesgesetze und auf ihnen beruhende Rechtsverordnungen und
Verwaltungsvorschriften.

(2) Der Nationale Normenkontrollrat überprüft die Gesetzentwürfe der Bundesministerien vor
deren Vorlage an das Bundeskabinett.
(3) Der Nationale Normenkontrollrat nimmt Stellung zu dem jährlichen Bericht der Bundesregierung zur Frage, inwieweit das von der Bundesregierung gesetzte Ziel der Senkung der
Bürokratiekosten erreicht worden ist.

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(4) Unberührt bleiben die Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofs und des Bundesbeauftragten für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung.
§ 5 Befugnisse des Nationalen Normenkontrollrates
(1) Der Nationale Normenkontrollrat ist berechtigt,
1.	

die Datenbank zu nutzen, die die Bundesregierung für die bei der Messung der
Bürokratiekosten erhaltenen Daten anlegt,

2. 	

eigene Anhörungen durchzuführen,

3. 	

Gutachten in Auftrag zu geben,

4. 	

der Bundesregierung Sonderberichte vorzulegen.

(2) Behörden des Bundes und die Länder leisten dem Normenkontrollrat Amtshilfe.
§ 6 Pflichten des Nationalen Normenkontrollrates
(1) Der Nationale Normenkontrollrat gibt seine Stellungnahmen zu den Gesetzentwürfen der
Bundesministerien gegenüber dem federführenden Bundesminister nicht öffentlich ab. Diese
Stellungnahmen und die Stellungnahmen der Bundesregierung dazu werden dem Gesetzentwurf bei der Einbringung in den Bundestag beigefügt.
(2) Der Nationale Normenkontrollrat berichtet jährlich dem Bundeskanzler. Er kann seinem
schriftlichen Bericht Empfehlungen beifügen.
(3) Der Nationale Normenkontrollrat steht dem federführenden und den mitberatenden ständigen Ausschüssen des Bundestages zur Beratung zur Verfügung.
§ 7 Pflichten der Bundesregierung
Die Bundesregierung erstattet dem Bundestag jährlich einen Bericht über
1.	

die Erfahrungen mit der angewandten Methodik zur standardisierten Bürokratiekostenmessung,

2. 	

den Stand des Bürokratiekostenabbaus in den einzelnen Ministerien und die aktuelle Prognose, ob die von der Bundesregierung in einem Beschluss festgelegten Ziele der Bürokratiekostenmessung innerhalb des angegebenen Zeitraums
erreicht werden.

§ 8 Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.

Berlin, den 14. August 2006

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4.2	

Mitglieder des Nationalen
Normenkontrollrats

Dr. Johannes Ludewig

Generaldirektor der Gemeinschaft Europäischer Bah-

(Vorsitzender)

nen und Infrastrukturgesellschaften (CER); Mitglied
der Hochrangigen Beratergruppe zur Reduzierung
von bürokratischen Belastungen auf EU-Ebene; ehemaliger Vorsitzender des Vorstandes der Deutschen
Bahn AG ; Staatssekretär a.D.

Wolf-Michael Catenhusen

Parlamentarischer Staatssekretär a.D. und Staatsse-

(stellvertretender

kretär a.D.

Vorsitzender)
Hermann Bachmaier

Rechtsanwalt; ehemaliger stellvertretender Vorsitzender des Rechtsausschusses des Deutschen
Bundestages

Dr. Hans D. Barbier

Vorsitzender der Ludwig-Erhard-Stiftung; ehemali-

(bis 31. Dezember 2009)

ger Leiter der Wirtschaftsredaktion der „F.A.Z.“

Prof. Dr. Gisela Färber

Universitätsprofessorin für wirtschaftliche Staatswissenschaften an der Deutschen Hochschule für
Verwaltungswissenschaften, Speyer

Rainer Funke

Rechtsanwalt; Parlamentarischer Staatssekretär a.D.

(seit 24. März 2010)
Henning Kreibohm

Rechtsanwalt; Oberkreisdirektor a.D.; ehemaliger
geschäftsführender Gesellschafter der Firma NordWestConsult

Dr. Franz Schoser

Ehemaliger Hauptgeschäftsführer des Deutschen
Industrie- und Handelskammertages

Prof. Dr. Johann Wittmann

Präsident des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs
a.D.; Vizepräsident des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs a.D.

Sekretariat
Leiter: 		

Alwin Henter

Mitarbeiter: 	

Dr. Philipp Birkenmaier, Doris Dietze, Katrin Eck, Sebastian Gold,

		

Ralf Häsemeyer, Ronny Kay, Isabelle Schmidt, Petra Schön, Tobias Thiel

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4.3	

Übersicht über die Veröffentlichungen
des Nationalen Normenkontrollrats

Übersicht über die Veröffentlichungen des Nationalen Normenkontrollrats
Gemeinsames Positionspapier zum Aktionsprogramm der Europäischen Kommission zur Verringerung der Verwaltungslasten in der Europäischen Union (März 2007)
Internationale Erfahrungen beim Bürokratieabbau – Analyse der Bürokratieabbauprozesse und
Reduzierungsmaßnahmen in den Niederlanden, Großbritannien und Dänemark (Juni 2007)
Jahresbericht 2007 des Nationalen Normenkontrollrates (19. September 2007)
Gemeinsames Positionspapier zu dem Programm der Europäischen Kommission zur Verringerung von Verwaltungslasten (19. Oktober 2007)
Pressemitteilung: Treffen der drei unabhängigen Räte zum Bürokratieabbau Nationaler Normenkontrollrat, Better Regulation Commission (Großbritannien) und Actal (Niederlande) mit Vizepräsident Verheugen in Brüssel (23. Oktober 2007)
Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates (NKR) zum jährlichen Bericht der Bundesregierung gemäß § 4 Abs. 3 NKR-Gesetz (24. Oktober 2007)
Pressemitteilung: Der NKR nimmt zum Bericht der Bundesregierung „Bürokratiekosten: Erkennen
– Messen – Abbauen“ Stellung (24. Oktober 2007)
Gutachterliche Stellungnahme zum heutigen papiergebundenen Verfahren und den künftigen
Kosten des ELENA-Verfahrens (10. Dezember 2007)
Pressemitteilung: Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates zum Sachstandsbericht
des Staatssekretärsausschusses Bürokratieabbau an das Bundeskabinett (30. April 2008)
Projektbericht „Bürokratische Belastungen einzelner Unternehmen“ (12. Juni 2008)
Jahresbericht 2008 des Nationalen Normenkontrollrates (3. Juli 2008)
Leitfaden für die Ex-ante-Abschätzung der Bürokratiekosten nach dem Standardkosten-Modell
(1. November 2008 )
Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates (NKR) zum zweiten Bericht der Bundesregierung gemäß § 4 Abs. 3 NKR-Gesetz (10. Dezember 2008)
Pressemitteilung:
(11. Mai 2009)

Zwischenbilanz

-

Zweieinhalb

Jahre

Nationaler

Normenkontrollrat

Beispiele - Bürokratieabbau konkret (11. Mai 2009)
Informationsbroschüre - Auftrag und Organisation des NKR (11. Mai 2009)
Abschlussbericht (zusammen mit der Bundesregierung) „Einfacher zum Wohngeld“ (September
2009)
Abschlussbericht (zusammen mit der Bundesregierung) „Einfacher zum Elterngeld“ (September
2009)
Gemeinsames Positionspapier zum nachhaltigen Abbau von Verwaltungslasten in der Europäischen Union (19. Oktober 2009)
Gemeinsames Positionspapier zur Konsultation der Europäischen Kommission über „Smart Regulation“ (22. Juni 2010)
Abschlussbericht (zusammen mit der Bundesregierung) „Einfacher zum Studierenden-BAföG“
(März 2010)

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4.4	

Liste der Veranstaltungen und Termine

2009
7./8. Juli 2009

Herr Dr. Ludewig – 13. Sitzung der Hochrangigen Beratergruppe zur
Reduzierung bürokratischer Belastung auf EU-Ebene, Brüssel

11. Juli 2009

Herr Dr. Ludewig - Gespräch mit Frau Müller, Vorsitzende der Hauptgeschäftsführung des BDEW, Berlin

22. Juli 2009

90. NKR-Sitzung, Berlin
Gespräch mit Herrn Abteilungsleiter Dr. Timmer, BMI

30. Juli 2009

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Kommissar Tajani und Ministerpräsident a. D. Dr. Stoiber, Brüssel

13. August 2009

91. NKR-Sitzung, Berlin

19. August 2009

Herr Catenhusen, Herr Kreibohm – Übergabe des Projektberichts
„Kommunen als Bürokratieopfer: Abschlussbericht zur ersten Studie
zur Übertragung des Standardkosten-Modells auf die öffentliche Verwaltung“ der Fachhochschule des Mittelstandes, Berlin

4. September 2009

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Chef des Bundeskanzleramtes
Dr. de Maizière, Berlin

9. September 2009

Herr Kreibohm – Gespräch mit Herrn Staatssekretär Lersch-Mense,
Berlin

10. September 2009

Herr Kreibohm – Teilnahme an der Präsentation der VCI-Studie zur
branchenspezifischen Belastung der chemischen Industrie im BMWi,
Berlin

11. September 2009

Herr Kreibohm – Gespräch mit Kommunalpolitikern aus der Region
Ostwestfalen-Lippe und den Niederlanden, Berlin

14. September 2009

Herr Dr. Ludewig – Besprechung mit Hauptgeschäftsführern von BDI,
BDA, ZDH und DIHK, Berlin
Teilnahme an der gemeinsamen Hauptgeschäftsführer-Sitzung BDI/
BDA, Berlin

16. September 2009

Herr Catenhusen, Herr Kreibohm – Teilnahme an der Präsentation der
Abschlussberichte der Projekte „Einfacher zum Elterngeld“, „Einfacher
zum Wohngeld“, Berlin

17. September 2009

Herr Dr. Ludewig – 14. Sitzung der Hochrangigen Beratergruppe zur
Reduzierung bürokratischer Belastung auf EU-Ebene, Brüssel

17. September 2009

Herr Catenhusen, Herr Kreibohm – Teilnahme an der Präsentation von
Herrn Prof. Jann „Bürokratieabbau für Bürgerinnen und Bürger – Internationale Erfahrungen und Lehren für Deutschland“, Friedrich-EbertStiftung, Berlin

2. Oktober 2009

92. NKR-Sitzung, Berlin

15. Oktober 2009

Herr Kreibohm – Gespräch mit Vertretern des ZKA zur branchenspezifischen Belastung im Kreditwesen, Berlin

20. Oktober 2009

Herr Prof. Wittmann, Herr Dr. Schoser, Herr Kreibohm – Gespräch mit
Herrn Dr. Tillmann (Hauptgeschäftsführer VCI), Berlin

21. Oktober 2009

Frau Prof. Färber, Herr Catenhusen, Herr Kreibohm – Teilnahme an der
Veranstaltung „Exportschlager Bürokratieabbau“ in der Niederländischen Botschaft, Berlin

28. Oktober 2009

93. NKR-Sitzung, Berlin

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68

Anlagen
28. Oktober 2009

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der Sitzung des CDU-Wirtschaftsrates, Berlin

29. Oktober 2009

Herr Dr. Ludewig – 15. Sitzung der Hochrangigen Beratergruppe zur
Reduzierung bürokratischer Belastung auf EU-Ebene, Brüssel

6. November 2009

94. NKR-Sitzung, Berlin

11.–13. November
2009

Herr Dr. Ludewig, Frau Prof. Färber, Herr Catenhusen, Herr Kreibohm –
Teilnahme an der IRRC-Konferenz, Stockholm

12. November 2009

Herr Dr. Ludewig, Frau Prof. Färber, Herr Catenhusen, Herr Kreibohm
– Gespräch mit Herrn Dr. van Eijck (ACTAL), Herrn Gibbons (RPC) und
Herrn Palm (Regelradet), Stockholm

12. November 2009

Herr Dr. Ludewig – 16. Sitzung der Hochrangigen Beratergruppe zur
Reduzierung bürokratischer Belastung auf EU-Ebene, Stockholm

19. November 2009

95. NKR-Sitzung, Berlin
Gespräch mit Herrn Staatsminister v. Klaeden

20. November 2009

Herr Dr. Schoser - Vortrag beim Versicherungstag 2009, Münster

27. November 2009

Herr Kreibohm – Gespräch mit niederländischen Regierungsvertretern, Berlin

2. Dezember 2009

Frau Prof. Färber, Herr Catenhusen – Teilnahme an der Sitzung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages, Berlin

3. Dezember 2009

96. NKR-Sitzung, Berlin

9. Dezember 2009

Herr Bachmaier – Gespräch mit Herrn Parlamentarischen Staatssekretär Dr. Stadler, BMJ, Berlin

10. Dezember 2009

Herr Dr. Ludewig – 16. Sitzung der Hochrangigen Beratergruppe zur
Reduzierung bürokratischer Belastung auf EU-Ebene, Brüssel

17. Dezember 2009

97. NKR-Sitzung, Berlin

17. Dezember 2009

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Gespräch mit Herrn Minister Dr.
Rösler, BMG, Berlin

17. Dezember 2009

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Staatssekretär Prof. Scheuerle,
BMVBS, Berlin

18. Dezember 2009

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Chef des Bundeskanzleramtes
Pofalla, Berlin

2010
6. Januar 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Kreibohm – Gespräch mit Herrn Staatssekretär
Hoofe, BMAS, Berlin

14. Januar 2010

98. NKR-Sitzung, Berlin

21. Januar 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Dr. van Eijck (ACTAL), Herrn
Gibbons (RPC) und Herrn Palm (Regelradet), London

26. Januar 2010

Herr Kreibohm – Gespräch mit Herrn Botschafter Krop (NL), Berlin

27. Januar 2010

99. NKR-Sitzung, Berlin

28. Januar 2010

Herr Dr. Ludewig – 17. Sitzung der Hochrangigen Beratergruppe zur
Reduzierung bürokratischer Belastung auf EU-Ebene, Brüssel

2. Februar 2010

Frau Prof. Färber – Gespräch mit Herrn Abteilungsleiter Dr. Peters, BMF,
Berlin

2./3. Februar 2010

Herr Catenhusen, Herr Kreibohm, Frau Prof. Färber - Workshop mit
ACTAL und niederländischen Regierungsvertretern zu Erfüllungskosten, Den Haag

Anlagen
4. Februar 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit dem Ständigen Beirat des Bundesrates, Berlin

11. Februar 2010

100. NKR-Sitzung, Berlin

17. Februar 2010

Herr Kreibohm – Gespräch mit niederländischen Regierungsvertretern, Berlin

19. Februar 2010

101. NKR-Sitzung, Berlin
Gespräch mit Frau Abteilungsleiterin Dr. Neifer-Porsch, BMAS, zur Reform der Jobcenter
Gespräch mit Herrn Welters, Vorsitzender der Geschäftsführung der
Agentur für Arbeit Köln und Herrn Sozialdezernent Goßmann sowie
Herrn Werner, Stadt Wiesbaden

3. März 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn MdEP Lehne, Brüssel

4. März 2010

Herr Dr. Ludewig – ZDH Vollversammlung, München

5. März 2010

Herr Dr. Schoser, Herr Kreibohm, Herr Prof. Wittmann – Gespräch mit
Herrn Dr. Tillmann, Verband Chemischer Industrie, Berlin

5. März 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Staatsminister von Klaeden,
Berlin

5. März 2010

102. NKR-Sitzung, Berlin

5. März 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Frau Bundesministerin Dr. Schröder,
BMFSFJ, Berlin

8. März 2010

Herr Dr. Ludewig – Fachtagung Bürokratieabbau in Europa, Hessische
Landesvertretung, Berlin

10. März 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Dr. van Eijck (ACTAL), Herrn
Gibbons (RPC) und Herrn Palm (Regelradet), Brüssel

11. März 2010

Herr Dr. Ludewig – 18. Sitzung der Hochrangigen Beratergruppe zur
Reduzierung bürokratischer Belastung auf EU-Ebene, Brüssel

18. März 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn Parlamentarischen Staatssekretär Ferlemann, BMVBS, Berlin

18. März 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Dr. Schoser – Teilnahme an
der Abschlussveranstaltung des Projekts „Einfacher zum Studierenden-BAFöG“, Berlin

24. März 2010

Herr Dr. Ludewig – Teilnahme an der Sitzung des Wirtschaftsausschusses des Deutschen Bundestages, Berlin

24. März 2010

103. NKR-Sitzung, Berlin

24. März 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Bachmaier – Gespräch mit
Herrn Bundesminister de Maiziere, BMI, Berlin

24. März 2010

Herr Prof. Wittmann – Gespräch mit Herrn Staatssekretär Becker, BMU,
Berlin

24. März 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Gespräch mit Frau Bundesministerin Aigner, BMELV, Berlin

25. März 2010

Herr Dr. Ludewig, Frau Prof. Färber – Gespräch mit Herrn Staatssekretär Dr. Beus, BMF, Berlin

25. März 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen – Teilnahme an der gemeinsamen
Sitzung mit dem Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau, Berlin

25. März 2010

Herr Prof. Wittmann – Teilnahme am Führungskräfte-Forum „Public
Private Partnership“, München

69

70

Anlagen
13. April 2010

Herr Dr. Schoser – Vortrag zu NKR vor Vollversammlung der IHK Offenbach

15. April 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Bachmaier – Gespräch mit
Frau Bundesministerin Leutheusser-Schnarrenberger, BMJ, Berlin

15. April 2010

104. NKR-Sitzung, Berlin
Gespräch mit Herrn Recht und Herr Sasdrich, BMAS, und Herrn Petschulat, BMWi, zum Sachstand ELENA-Verfahren

15. April 2010

Herr Prof. Wittmann, Herr Kreibohm – Teilnahme am Workshop zum
Erfüllungsaufwand der Bundesregierung zur Entwicklung der Methodik, Berlin

16. April 2010

Herr Catenhusen – Vortrag bei Workshop der Kassenärztlichen Bundesvereinigung, Berlin

22. April 2010

Herr Prof. Wittmann – Gespräch bei Herrn Abteilungsleiter Odenwald,
BMVBS, Berlin

22. April 2010

Herr Kreibohm – Gespräch mit Herrn Prof. Wittberg und Herrn Nijland,
Berlin

23. April 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Prof. Wittmann – Gespräch
mit Herrn Bundesminister Ramsauer, BMVBS, Berlin

29. April 2010

105. NKR-Sitzung, Berlin

6. Mai 2010

Frau Prof. Färber – Vortrag Bürokratieabbau und Steuerrecht bei der
Jahrestagung der Leiter der rheinland-pfälzischen Finanzämter

6. Mai 2010

Herr Catenhusen, Herr Kreibohm, Herr Dr. Schoser, Herr Prof. Wittmann, Frau Prof. Färber, Herr Bachmaier - Gespräche mit Vertretern der
Region Ostwestfalen-Lippe, Herford

7. Mai 2010

106. NKR-Sitzung, Herford

19. Mai 2010

107. NKR-Sitzung, Berlin

19. Mai 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Dr. Schoser, Herr Prof. Wittmann, Herr Dr. Bachmaier, Frau Prof. Färber, Herr Kreibohm – Teilnahme am internationalen Workshop zum Erfüllungsaufwand, Berlin

19. Mai 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Prof. Wittmann – Gespräch
mit Herrn Bundesminister Dr. Röttgen, BMU, Berlin

20. Mai 2010

Herr Dr. Ludewig – Gespräch mit Herrn de Lange (ACTAL) und Herrn
Gibbons (RPC), Brüssel

20. Mai 2010

Herr Dr. Ludewig – 19. Sitzung der Hochrangigen Beratergruppe zur
Reduzierung bürokratischer Belastung auf EU-Ebene, Brüssel

2. Juni 2010

108. NKR-Sitzung, Berlin

2. Juni 2010

Frau Prof. Färber – Gespräch mit Herrn Staatssekretär Dr. Beus, Berlin

3. Juni 2010

Herr Catenhusen, Herr Dr. Schoser – Treffen mit Hauptgeschäftsführern der Spitzenverbände der Wirtschaft und des Zentralen Kreditausschusses, Berlin

7. Juni 2010

Herr Catenhusen – Teilnahme an der Anhörung des Ausschusses für
Bildung und Forschung des Deutschen Bundestages zum 23. BAFöGÄnderungsgesetz, Berlin

7. Juni 2010

Herr Catenhusen, Herr Kreibohm – Podiumsdiskussion beim Bertelsmann Symposium „Die zweite Stufe bei Bürokratieabbau und bessere Rechtssetzung – Messung des Erfüllungsaufwands und Befristung
von Gesetzen, Berlin

Anlagen
15. Juni 2010

Herr Catenhusen – Teilnahme am Expertenforum Normenkontrollrat
auf Länderebene, Dresden

16. Juni 2010

109. NKR-Sitzung, Berlin

16. Juni 2010

Herr Catenhusen, Herr Kreibohm, Herr Dr. Schoser – Gespräch mit Vertretern der BDA, Berlin

17. Juni 2010

Herr Prof. Wittmann – Gespräch mit Herrn Staatsminister Schneider,
bayerische Staatskanzlei, München

24. Juni 2010

Herr Kreibohm – Teilnahme an der Actal-Veranstaltung „Towards an
effective approach in tackling regulatory pressure after 2010“, Den
Haag

30. Juni 2010

110. NKR-Sitzung, Berlin

1. Juli 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Dr. Schoser, Frau Prof. Färber,
Herr Bachmaier, Herr Prof. Wittmann - Treffen mit Staatsminister v.
Klaeden und Spitzenvertretern der Sozialversicherungsträger, Berlin

1. Juli 2010

Frau Prof. Färber – Vortrag vor der Konferenz der Zentralabteilungsleiterinnen und –leiter des Landes Rheinland-Pfalz, Berlin

6. Juli 2010

Herr Dr. Ludewig, Herr Catenhusen, Herr Dr. Schoser– Gespräch mit
Herrn Bundesminister Brüderle, BMWi, Berlin

7. Juli 2010

Übergabe des 4. Jahresberichts an Frau Bundeskanzlerin Dr. Angela
Merkel, Berlin

71

HERAUSGEBER:
Nationaler Normenkontrollrat
Willy-Brandt-Str. 1
D-10557-Berlin
http://www.normenkontrollrat.bund.de
E-Mail: nkr@bk.bund.de
REDAKTION:
Nationaler Normenkontrollrat
Berlin, Juli 2010
SATZ UND GESTALTUNG:
Nationaler Normenkontrollrat, Berlin

Diese Druckschrift wird im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit des Nationalen Normenkontrollrates
unentgeltlich abgegeben. Sie ist nicht zum gewerblichen Vertrieb bestimmt. Sie darf weder von
Parteien noch von Wahlwerberinnen/Wahlwerbern oder Wahlhelferinnen/Wahlhelfern während
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