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Impulse für eine integrative Umweltpolitik

Full text: Umweltgutachten Issue 2016 Impulse für eine integrative Umweltpolitik

Umweltgutachten
2016
Impulse für
eine integrative
Umweltpolitik

Hausdruck
Sachverständigenrat für Umweltfragen

I

Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU)
Prof. Dr.-Ing. Martin Faulstich
(Vorsitzender)
Professor für Umwelt- und Energietechnik
an der Technischen Universität Clausthal und
Geschäftsführer des CUTEC Instituts
Prof. Dr. Karin Holm-Müller
(stellvertretende Vorsitzende)
Professorin für Ressourcen- und Umweltökonomik
an der landwirtschaftlichen Fakultät
der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn
Prof. Dr.-Ing. Harald Bradke
Honorarprofessor an der Universität Kassel und
Leiter des Competence Centers Energietechnologien
und Energiesysteme im Fraunhofer-Institut für Systemund Innovationsforschung ISI in Karlsruhe
Prof. Dr. Christian Calliess
Professor für öffentliches Recht, insbesondere Umweltrecht,
und Europarecht am Fachbereich Rechtswissenschaft
der Freien Universität Berlin
Prof. Dr. Heidi Foth
Professorin für Umwelttoxikologie und
Direktorin des Instituts für Umwelttoxikologie
der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg
Prof. Dr. Manfred Niekisch
Professor für Internationalen Naturschutz
an der Goethe-Universität Frankfurt und
Direktor des Frankfurter Zoos
Prof. Dr. Miranda Schreurs
Professorin für Vergleichende Politikwissenschaft und
Leiterin des Forschungszentrums für Umweltpolitik
an der Freien Universität Berlin

II

Dieses Gutachten beruht auch auf der sachkundigen und engagierten Arbeit der
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des SRU. Zum wissenschaftlichen Stab des Umweltrates
gehörten während der Arbeiten an diesem Gutachten:
DirProf. Dr. phil. Christian Hey (Generalsekretär), Dr. Julia Hertin (stellvertretende
Generalsekretärin), Dr.-Ing. Mechthild Baron, Dr. rer. nat. Henriette Dahms, Dr. rer. nat. Ulrike
Doyle, Ass. jur. Miriam Dross LL.M., Dr. rer. oec. Carl-Friedrich Elmer, Alexander Franke M.A.,
Dipl.-Geogr. Stefanie Jung, Ann Kruse M.Sc., Dipl.-Ing. agr. Till Kuhn, Lisa Nabitz M.A., Dr.
rer. nat. Markus Salomon, Dr. rer. nat. Elisabeth Schmid, Dr. phil. Sibyl D. Steuwer, Dr. agr.
Sabine Täuber, Annette Volkens M.A., Ass. iur. Sophie Wiegand, Dipl. Ernähr. Jan Wiese.
Zu den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Geschäftsstelle gehören außerdem: Petra
Busch, Ute Fritsch, Susanne Junker, Rainer Kintzel, Pascale Lischka, Dipl.-Bibl. (FH) Susanne
Winkler und Sabine Wuttke.
Konrad Gürtler, Stefan Jerzembek, Janna Kuhlmann, Nina Lefeldt, Björn Mohr, Maximiliane
Rüger und Elaine Verhaert haben die Arbeit des SRU im Rahmen eines Praktikums
unterstützt.

Geschäftsstelle des Sachverständigenrates für Umweltfragen (SRU)
Luisenstraße 46, 10117 Berlin
Tel.: (030) 26 36 96-0
info@umweltrat.de, http://www.umweltrat.de
(Redaktionsschluss: 31. Dezember 2015)

III

Danksagung
Der SRU dankt den Vertretern der Ministerien und Ämter des Bundes und der Länder sowie
den Vertretern von Wissenschaft, Wirtschaft und Gesellschaft, die er konsultiert hat und ohne
deren Kenntnisse, Forschung oder Erfahrungen das vorliegende Gutachten nicht möglich
gewesen wäre:
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB):
ORR’in Dr. Kerstin Anders, ORR Dr. Rainer Benthin, ORR Philip-Andreas Bopst, Jasper
Braam, RR’in Dr. Sandra Golder, MinDir Dietmar Horn, Dr. Horst Freiberg, RegDir Peter
Fritsch, MinR’in Dr. Sabine Gärtner, MinR Dr. Andreas Jaron, RDir’in Dr. Silke Karcher, Dr.
Heidrun Kleinert, RDir Dr. Harald Kohl, RDir Dr. Jörg Mayer-Ries, RDir Dr. Uwe Neuser,
MinDir’in Dr. Elsa Nickel, Cornelia Neukirchen, RegDir’in Nilgün Parker, Florian Raecke,
Jasmin Raith, ORR Jens Schumacher, Alexandrina Soubeva
Bundesamt für Naturschutz (BfN): WissOR Dr. Peter Finck, Prof. Dr. Beate Jessel,
WissDir Dr. Manfred Klein, DirProf Dr. Uwe Riecken, Dr. Heiko Schumacher
Umweltbundesamt: DirProf’in Dr. Petra Greiner, DirProf’in Dr. Jutta Klasen, DirProf Christoph
Kühleis; DirProf’in Ingrid Nöh, Gertrude Penn-Bressel, Eleonora Petersohn, Christina Pickl,
Anne-Sophie Reinhardt, Dr. Beatrice Schwarz-Schulz, WissDir Dr. Jörn Wogram, Alexandra
Zirkel
Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS): MinR Dr. Klaus Bermig, MinDirig’in
Rose Langer, MinR Martin Vogt
Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF): MinR Dr. Volkmar Dietz
Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL): Stefan Hüsch, MinR Dr.
Thomas Schneider, Dr. Wolfgang Zornbach
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV): Dr. Rainer Metz,
MinDirig Dr. Wolfgang Rühl, MinR’in Sonja Kreitmair, MinR’in Barbara Leier
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi): MinR’in Beatrix Brodkorb,
Christiane Hoerner-Warias
Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung: WD Dr. Fabian Dosch
Berliner Energieagentur: Achim Neuhäuser
Buildings Performance Institute Europe: Ralf Lottes
Bund für Umwelt und Naturschutz: Tomas Brückmann, Tilmann Heuser, Corinna Hölzel
Bundesverband der Deutschen Industrie: Dr. Carsten Rolle
Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft: Dr. Michaela Schmitz
Caritasverband Frankfurt: Ulrich Schäferbarthold

IV

Concordia Universität Montreal-Quebec: Prof. Dr. Jochen Jaeger
Christian-Albrechts-Universität zu Kiel: Prof. Dr. Konrad Ott
Deutsche Akademie der Technikwissenschaften: Dr. Christine Kühnel
Deutsches Institut für Urbanistik: Dr. Stephanie Bock, Ricarda Pätzold, Thomas Preuß
Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung: Prof. Dr. Karsten Neuhoff, Dr. Aleksandar
Zaklan
Forum Energie, Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau: Dr. Carola Kantz
Fraunhofer-Institut für System- und Innovationsforschung ISI: Dr. Vicki Duscha,
Dr. Clemens Rohde, Dr. Barbara Schlomann, Dr. Jan Steinbach
Freie Universität Berlin, Forschungszentrum für Umweltpolitik: Dr. Klaus Jacob, Dr.
Kirsten Jörgensen, Dr. Dörte Ohlhorst, Dr. Kerstin Tews, Stefan Werland
FSE Sachverständigenbüro für Feuchteschäden, Schimmelpilzanalysen & Energieberatung: Holger Gerken
Germanwatch: Christoph Bals
Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung: Dr. Jana Bovet, Prof. Dr. Erik Gawel, Dr. Saskia
Knillmann, Prof. Dr. Matthias Liess, Dr. Stefan Möckel
ifo Zentrum für Energie, Klima und erschöpfbare Ressourcen: Prof. Dr. Karen Pittel
Institut für Bevölkerung und Entwicklung: Dr. Reiner Klingholz
Institut für Geodäsie und Geoinformation – Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität
Bonn: Prof. Dr.-Ing. Theo Kötter
Institut für Landes- und Stadtentwicklung: Prof. Dr. Stefan Siedentop
Institut für Städtebau, Wohnungswirtschaft und Bausparwesen: Dr. Peter Runkel
Institut Wohnen und Umwelt GmbH: Dr. Holger Cischinsky
Institute for Advanced Sustainability Studies: Dr. Patrick Matschoss, Dr. Rainer Quitzow
Institute for Agricultural and Fisheries Research: Maarten Crivits
Julius-Kühn-Institut, Bundesinstitut für Kulturpflanzen: Dr. Hella Kehlenbeck, Dr. Dietmar
Roßberg, Dr. Jörn Strassemeyer
Lechwerke AG: Matthias Schwanitz
Ministerium für ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg: Andreas
Kärcher
NABU – Naturschutzbund Deutschland: Ulrich Kriese

V

Niedersächsischer Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz:
Anouchka Jankowski
Nordwestdeutsche Forstliche Versuchsanstalt: Dr. Peter Meyer, Prof. Dr. Hermann
Spellmann
Öko-Institut: Dr. Johanna Cludius, Dr. Corinna Fischer, Verena Graichen, Prof. Dr. Rainer
Grießhammer, Dr. Katja Schumacher
Pestizid Aktions-Netzwerk: Susan Haffmans, Dr. Gesine Schütte
Reiner Lemoine Institut: Dr. Kathrin Goldammer
SpreeGas, Gesellschaft für Gasversorgung und Energiedienstleistung: Anke Wislaug
Stiftung Naturlandschaften Brandenburg: Dr. Hans-Joachim Mader
Thünen Institut, Institut für Waldökosysteme: Prof. Dr. Andreas Bolte; Franz Kroiher
Universität Rostock, Institut für Landnutzung: Prof. Dr. Bärbel Gerowitt
Verband der Chemischen Industrie: Dr. Burkhard Mielke, Dr. Evelyn Roßkamp
Vereinigung Deutscher Wissenschaftler: Dr. Steffi Ober
Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung: Dr. Peter Heindl
Zoologische Gesellschaft Frankfurt: Manuel Schweiger
Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, Institut für Lebensmittel- und
Ressourcenökonomik: Prof. Dr. Robert Finger, Thomas Böcker
Verband Berlin-Brandenburgischer Wohnungsunternehmen: Siegfried Rehberg, Dr. Jörg
Lippert
Verband Haus und Grund: Florentine Raspé
Wirtschaftsrat der CDU: Dr. Wolfgang Große Entrup

Auf seinen Ratssitzungen hat der SRU sieben Anhörungen durchgeführt, bei denen er
insbesondere Vertreter der Wissenschaft und wichtige Unternehmens- und Umweltverbände
befragt hat. Als Teil seiner Qualitätssicherungsstrategie führt der SRU regelmäßig ein
pluralistisches Reviewverfahren zu den Gutachtenentwürfen durch. Dabei wird jedes Kapitel
von einer Reihe von externen Fachleuten mit verschiedenen fachlichen Perspektiven
kommentiert. Den zuständigen Ministerien wurden die Gutachtentexte vorab zur Verfügung
gestellt. Der SRU dankt BMUB, BMEL, BMWi, BMBF, BMJV sowie UBA und BfN für hilfreiche
und detaillierte Anmerkungen.
Unterstützung für das Umweltgutachten erhielt der SRU auch durch ein externes
Sachverständigengutachten, in dem das Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie die

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Zukunftsfähigkeit der Energieforschung des Bundes analysiert hat (Prof. Dr. Manfred
Fischedick, Dr. Daniel Vallentin, Dr. Karoline Augenstein, Benjamin Best, Theresa König,
Jonas Friege und Katja Pietzner).
Die volle Verantwortung für das vorliegende Gutachten übernehmen die Mitglieder des
Sachverständigenrates für Umweltfragen.

1

Inhalt

Kurzfassung .......................................................................................... 3
Einleitung............................................................................................. 19
1

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation ............... 23

2

Anspruchsvoller Klimaschutz und
industrielle Wettbewerbsfähigkeit .............................................. 99

3

Umwelt- und Spozialpolitik im Kontext der Energiewende ..... 167

4

Flächenverbrauch und demografischer Wandel...................... 239

5

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland .................................... 299

6

Besserer Schutz der Biodiversität vor Pestiziden ................... 357

Ausblick ............................................................................................. 427
Abkürzungsverzeichnis .................................................................... 429
Stichwortverzeichnis ........................................................................ 435
Rechtsquellenverzeichnis ................................................................ 445
Einrichtungserlass ............................................................................ 453
Publikationsverzeichnis ................................................................... 457

Kurzfassung

3

Kurzfassung
Die ökologischen Handlungsnotwendigkeiten in der EU und in Deutschland sind so groß, dass
sie mit den bisherigen Ansätzen eines nachsorgenden oder selbst eines technischvorsorgenden Umweltschutzes alleine nicht mehr bewältigt werden können. Beim Klimaschutz
und in vielen anderen Handlungsfeldern müssen Eingriffe in den Naturhaushalt substanziell
vermindert werden, um wichtige Ökosystemleistungen aufrecht zu erhalten. Allerdings ist die
Umweltpolitik mit starken Widerständen konfrontiert. Diese beziehen sich auf vermeintlich
unnötige regulatorische Belastungen und Einschränkungen. So wird die Gefährdung der
Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie oder der Landwirtschaft durch zu hohe Kosten
befürchtet. Oder es werden soziale Fragen wie die aktuelle Wohnungsnot oder die
Energiearmut gegen eine effektive Umweltpolitik angeführt.
Dabei sind vermittelnde und gesellschaftlich attraktive Gestaltungsangebote gefragt, um Zielkonflikte zu entschärfen. Dieser Herausforderung stellt sich der Sachverständigenrat für
Umweltfragen (SRU) im Umweltgutachten 2016. Er konzentriert sich auf sechs ausgewählte
Schwerpunktthemen. Diesen ist gemeinsam, dass sie sich im Spannungsfeld zwischen
umweltpolitischen und wirtschafts- oder sozialpolitischen Zielsetzungen verorten lassen. Ziel
des Gutachtens ist es, Impulse für umweltorientierte Reform- und Gestaltungsansätze in
diesen politikfeldübergreifenden Schwerpunktthemen zu setzen. In diesem Sinne muss
Umweltpolitik integrativ werden.

1.

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

Es gibt eine breite wissenschaftliche Diskussion um die Erfolgsbedingungen tief greifender,
ökologisch motivierter Transformationen der Industriegesellschaft. Transformationen werden
als notwendig erachtet, um die Ressourcennutzung, Emissionen und Abfälle auf ein deutlich
niedrigeres Niveau zu senken. Sie umfassen technischen, gesellschaftlichen und
institutionellen Wandel und zielen auf grundlegende, systemische Innovationen über längere
Zeiträume. Sie stellen daher besondere Ansprüche an staatliche Akteure. Einerseits ist dieser
Wandel auf so vielen Feldern nicht zentral steuerbar, andererseits besteht aber ein besonders
hoher

Koordinationsbedarf.

Die

Energiewende

mit

dem

Ziel

einer

weitgehenden

Dekarbonisierung in allen energieverbrauchenden Sektoren bis zur Mitte des Jahrhunderts ist
das prominenteste Beispiel hierfür. Ähnlich grundlegende systemische Änderungen sind aber
auch hinsichtlich der Kreislaufführung wichtiger Ressourcen, der Flächenschonung oder einer
naturverträglichen Landwirtschaft und Ernährungsweise erforderlich.
Der SRU ist der Auffassung, dass Deutschland aus den folgenden Gründen bei einem solchen
nachhaltigen Umbau der Industriegesellschaft eine Vorreiterrolle einnehmen sollte:
– Deutschland steht aufgrund seiner internationalen Verflechtung in der Verantwortung. Neue
Indikatoren zeigen, dass Deutschland unter Berücksichtigung des internationalen Handels
erheblich auf die natürlichen Ressourcen anderer Länder zurückgreift.

4

Kurzfassung

– Eine erfolgreiche Vorreiterpolitik schafft internationale Zukunftsmärkte. Sie ist zudem
Treiber der wirtschaftlichen Modernisierung durch die Verbreitung energie- und
ressourceneffizienter Technologien oder neuer Systemlösungen.
– Deutschland hat exzellente Voraussetzungen dafür, ein globaler „Vorreiter der
Transformation“ zu werden. Dazu zählen ein starkes Innovationssystem, eine große
Wirtschaftskraft und eine – im Grundsatz – breite gesellschaftliche Unterstützung für aktive
Umweltpolitik.
– Globale Umweltpolitik benötigt nationale Vorreiter. In der Vergangenheit waren es häufig
einzelne Länder, deren Vorreiterrolle eine internationale Einigung auf einem relativ hohen
Schutzniveau ausgelöst hat. Eine glaubwürdige internationale Verhandlungsposition zum
Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen setzt zudem eine national ambitionierte Politik
voraus.
– Eine Vorreiterpolitik wirkt nicht nur global, sondern schafft auch vielfältigen Nutzen auf der
nationalen und lokalen Ebene. Beispielsweise können Klimaschutzmaßnahmen auch die
lokale Luftqualität verbessern, die städtische Lebensqualität steigern oder Brennstoffkosten
einsparen.
In einigen Handlungsfeldern nimmt Deutschland bereits eine Vorreiterrolle ein, insbesondere
bei der Umstellung der Stromversorgung auf erneuerbare Energien. In anderen Bereichen gilt
dies nicht oder nur bedingt. Ein Negativbeispiel ist die Agrarpolitik, wo Deutschland eher auf
eine Abschwächung der ökologischen Reformbemühungen der Europäischen Kommission
hingewirkt hat und auch national die Spielräume für eine ambitionierte Umsetzung ungenutzt
ließ. Hier fehlt bereits ein breiter Konsens für eine umweltgerechte und zukunftsfähige
Landwirtschaft.
Staatliches Handeln ist für das Gelingen von Transformationen unverzichtbar, denn kein
anderer Akteur hat vergleichbare Ressourcen, um strukturelle Reformen voranzubringen. Die
Anforderungen an staatliches Handeln unterscheiden sich in den wesentlichen Phasen eines
idealtypischen Transformationsprozesses (s. Abb. 1).
Während in der Frühphase vielfältigen technologischen und sozialen Innovationen Raum
gegeben werden sollte, stehen später Richtungssicherheit und stabile Rahmenbedingungen
für Investitionen im Vordergrund. Dies kann technologiepolitische Weichenstellungen
erfordern, die nicht mit Verweis auf „Technologieneutralität“ vermieden werden sollten. Zwei
wichtige politische Aufgaben sind in der Vergangenheit vernachlässigt worden:
– Um Innovationen zum Durchbruch zu verhelfen, müssen in vielen Bereichen inkrementelle,
technologisch „ausgereizte“ Entwicklungspfade verlassen werden. Dieser Strukturwandel
sollte aktiv gestaltet werden. Dabei sollten aus Umweltsicht nicht mehr zukunftsfähige
Technologien und Produktionssysteme – beispielsweise die Verstromung von Braunkohle

Kurzfassung

5

oder eine hochintensive Landwirtschaft, die zulasten der Biodiversität geht – schrittweise
zurückgedrängt werden, auch mithilfe des Ordnungsrechts.
– Es sollte stärker mitgedacht werden, wie ein beschleunigter ökologischer Umbau der
Industriegesellschaft mehr gesellschaftliche Akzeptanz finden kann. Umweltpolitik sollte
aktiv Allianzen für ökologische Transformationsprozesse schmieden. Vertreter innovativer
Branchen sollten gleichberechtigt mit Vertretern des Status quo beteiligt werden. Ein
gesellschaftlich getragenes Leitbild und sichtbare positive Nebeneffekte können die Bildung
von Koalitionen unterstützen. Negativ betroffene Branchen und Regionen sollten bei der
Bewältigung des Umbaus unterstützt werden.
Abbildung 1
Rolle staatlicher St euerung im Innovat ionsprozess

SRU/UG 2016/Abb. 1

Transformationsprozesse spielen sich auf verschiedenen politischen Ebenen ab, von lokal
über national bis global. Häufig ist dabei eine positive Wechselwirkung zu beobachten, bei der
nationale Vorreiter beispielsweise die europäische Politik antreiben, was wiederum
Gestaltungsspielräume für ambitionierte Politiken in anderen Mitgliedstaaten schafft. Wichtig
ist daher, die Mechanismen für eine positive Verstärkung zwischen den Ebenen zu nutzen und
diese nicht zu blockieren. Der SRU sieht daher beispielsweise kritisch, dass die
Regierungskoalition

sich

für

EU-Vorgaben

nur

eine

sogenannte

„1:1-Umsetzung“

vorgenommen hat.
Transformationen sind wissensintensiv. Die Forschungspolitik ist ein zentraler Hebel zur
Unterstützung des ökologischen Wandels. Die Agenda einer missionsorientierten und
transformativen Forschungspolitik sollte weiter ambitioniert umgesetzt werden. Dabei sollte die
Forschungspolitik noch transparenter und beteiligungsoffener gestaltet, Technikentwicklung

6

Kurzfassung

stärker sozialwissenschaftlich begleitet, die Ressortzusammenarbeit verbessert und die
Förderung nicht zukunftsfähiger Forschungsbereiche beendet werden.

2.

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle
Wettbewerbsfähigkeit

In der Diskussion um eine ambitionierte nationale Klimapolitik wird oftmals das Argument
vorgebracht, diese gefährde die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie oder führe
sogar zu einer Deindustrialisierung. Diese Befürchtungen erweisen sich bei genauer Analyse
jedoch als weithin unbegründet. Im Lichte des Klimaabkommens von Paris kann ferner nicht
mehr von einem Alleingang Deutschlands im Hinblick auf eine anspruchsvolle nationale
Klimaschutzpolitik gesprochen werden. Für einzelne Branchen müssen Sorgen hinsichtlich
ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit dennoch ernst genommen werden. Andererseits
bietet eine klimapolitische Vorreiterrolle vielfältige Chancen für die Modernisierung der
Volkswirtschaft und für die deutsche Exportwirtschaft. Es bedarf daher einer sachlichen und
differenzierten Betrachtung (s. Abb. 2).
Abbildung 2
Klimapolitik und Erhalt industrieller Wettbew erbsfähigkeit

SRU/UG 2016/Abb. 2

Kurzfassung

7

Durchschnittlich machen in der deutschen Industrie die Energiekosten nur etwa 2 % der
Gesamtkosten aus. Für die Mehrzahl der Industriebetriebe wären mithin selbst substanzielle
Energiekostensteigerungen verkraftbar. Auch sind die Energiestückkosten (der Anteil der
Energiekosten an der Bruttowertschöpfung) der deutschen Industrie als Ganzes im
internationalen Vergleich durchaus konkurrenzfähig, sie sind beispielsweise geringer als in
den meisten europäischen Staaten oder in China. Zudem wird die Wettbewerbsfähigkeit der
Industrie von vielen weiteren Faktoren bestimmt. So sind ein stabiler Ordnungsrahmen, eine
leistungsfähige Infrastruktur, Innovationspotenzial, ein gutes Ausbildungssystem und
förderndes Arbeitsumfeld sowie die Versorgungssicherheit mit Energie und Rohstoffen als
sehr bedeutsam einzustufen.
Energiekosten spielen nur für wenige energieintensive Branchen eine zentrale Rolle. Als
energieintensiv gelten beispielsweise die Sektoren Metallerzeugung, Nichteisenmetalle,
Papier, Grundstoffchemie und Steine-Erden. Für besonders energieintensive Produkte, die
einem

starken internationalen

Preiswettbewerb

ausgesetzt

sind, sind flankierende

Maßnahmen nötig, die eine Verlagerung der Produktion ins Ausland verhindern.
Die Chancen einer anspruchsvollen Energieeffizienzpolitik sollten systematischer genutzt
werden.

Viele

Industrieunternehmen

können

Energiepreissteigerungen

weitgehend

kompensieren, indem sie ihre Energieeffizienz verbessern. Zahlreiche Studien belegen große
noch vorhandene wirtschaftliche Energieeffizienzpotenziale in vielen Branchen. Diese werden
jedoch aufgrund verschiedener Hemmnisse nicht erschlossen. Insbesondere wird den
Energiekosten

in

strategischen

Unternehmensentscheidungen

nicht-energieintensiver

Branchen keine ausreichende Priorität beigemessen. Dass die bisherigen Aktivitäten der
Industrie noch nicht ausreichen, liegt auch an einem zum Teil inadäquaten Design der
Instrumente zur Förderung der industriellen Energieeffizienz. Diese sollten daher angepasst,
ergänzt und ambitionierter ausgestaltet werden.
Der SRU empfiehlt eine langfristig angelegte, integrierte Energieeffizienzpolitik, die von
verbindlichen

Zielen

Instrumentenmixes

gestützt
aus

wird.

Es

bedarf

ordnungsrechtlichen

eines

Standards,

kohärent

ausgestalteten

finanziellen

Anreizen,

förderpolitischen Elementen sowie Beratungs- und Informationsprogrammen. Hierdurch sollte
ein verstärkter Einsatz von Energie- und Umweltmanagementsystemen initiiert werden.
Energieeffizienz-Netzwerke, in denen Unternehmen sich über die beste Praxis austauschen,
sollten flächendeckend aufgebaut werden.
Energie- und klimapolitische Sonderregelungen zur Vermeidung einer Verlagerung von
Produktion und Treibhausgasemissionen (Carbon Leakage) sollten nur für gefährdete
Branchen gelten. Tatsächlich ist der Kreis der entlasteten Branchen jedoch wesentlich
umfangreicher.

Der

SRU

empfiehlt

eine

kritische

Überprüfung

der

zahlreichen

energiepolitischen Begünstigungen der Industrie – sowohl auf europäischer als auch auf
nationaler Ebene. Entlastungen, die nicht stichhaltig im Hinblick auf Carbon Leakage oder

8

Kurzfassung

gravierende Wettbewerbsnachteile begründet werden können, sollten zurückgenommen
werden. Wo sie berechtigt sind, sollten sie auf das notwendige Maß begrenzt werden. Durch
eine mehrstufige Klassifikation der Leakage-Gefährdung könnten betroffene Branchen
gezielter entlastet werden.
Im Rahmen des europäischen Emissionshandels wird auch in Zukunft eine kostenlose
Zuteilung von Emissionsberechtigungen an Leakage-gefährdete Unternehmen erfolgen. Die
Menge kostenlos zugeteilter Emissionsberechtigungen sollte dabei an ambitionierte
Benchmarks und stärker an aktuelle Produktionsvolumina der Unternehmen gekoppelt
werden. Eine europaweite Verbrauchsabgabe auf besonders emissionsintensive Materialien
kann verhindern, dass die kostenlose Vergabe Anreize für einen klimaschonenden
Materialverbrauch unterläuft. Diese Abgabe würde auf heimisch produzierte sowie importierte
Materialien erhoben und sich in ihrer Höhe am Zertifikatspreis orientieren. Sie würde fällig,
sobald die Materialien an europäische Endverbraucher verkauft werden. Die Einführung einer
solchen Abgabe sollte nach Ansicht des SRU geprüft werden.
Auf

nationaler

Ebene

empfiehlt

der

SRU,

die

bisher

sehr

heterogenen

Berechtigungsvoraussetzungen für die Vielzahl energiepolitischer Entlastungen – soweit
sachlich angemessen – zu vereinheitlichen und stringent am Ziel der Vermeidung von
industriellen Verlagerungen auszurichten. Der begünstigte Energieverbrauch sollte – wo
handhabbar – durch anspruchsvolle Benchmarks begrenzt werden, um Anreize für weitere
Energieeffizienzverbesserungen zu stärken. Darüber hinaus sollten Unternehmen nur dann
entlastet werden, wenn sie im Gegenzug ambitionierte Energieeffizienzmaßnahmen
nachweisen können.

3.

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der
Energiewende

Steigende Preise für umweltschädliche Güter sind ein wichtiges Element einer effektiven
Umweltpolitik. Sie haben aber oftmals unerwünschte soziale Nebenwirkungen. Dies kann die
Akzeptanz von Umweltpolitik beeinträchtigen.
Exemplarisch wird dieses Spannungsfeld zwischen Umwelt- und Sozialpolitik am Beispiel der
Energiewende deutlich: Zwar sind steigende Preise als Steuerungsinstrument für einen
insgesamt sinkenden Energieverbrauch wichtig, jedoch treffen sie einkommensschwache
Haushalte überproportional stark. Deren anteilige Ausgaben für Strom und Wärme sind höher,
obgleich ihre absoluten Energieausgaben unterdurchschnittlich sind (s. Abb. 3). Die
Wirkungen steigender Energiepreise auf einkommensschwache Haushalte stellen daher ein
ernst zu nehmendes Problem dar.
Dennoch sollten die unmittelbaren Verteilungswirkungen nicht zur Argumentation gegen
Maßnahmen zur Fortsetzung der Energiewende genutzt werden. Vielmehr ist die Politik aus
Gründen der Sozialstaatlichkeit, der Daseinsvorsorge, aber auch der gesellschaftlichen

Kurzfassung

9

Akzeptanz angehalten, sich der Zielkonflikte von Umwelt- und Sozialpolitik anzunehmen.
Lösungen zur Kompensation oder Abmilderung steigender Energiepreise sollten vorrangig,
aber nicht ausschließlich im Politikfeld Sozialpolitik gesucht werden. Dabei sollte Sozialpolitik
weiter gefasst werden und über die sozialen Transfersysteme hinausgehen, sodass sie auch
Haushalte mit niedrigem Einkommen außerhalb der Transfersysteme erreicht. Sozialpolitische
Maßnahmen müssen einkommensschwachen Haushalten Anpassungen an steigende Preise
ermöglichen und sie darin unterstützen, Energie effizienter zu nutzen und ihren
Energieverbrauch zu senken. Im günstigsten Fall ergeben sich Synergien zwischen umweltund sozialpolitischen Zielsetzungen.
Abbildung 3
Absolute Energieausgaben und relati ve Energiekost enbelastung
nach Hau shaltseinkommen

SRU/UG 2016/Abb. 3

Informatorische und verhaltensorientierte Maßnahmen können – oftmals zu geringen Kosten
– die Reaktionsfähigkeit einkommensschwacher Haushalte auf Energiepreissteigerungen
erhöhen. Hierdurch steigt die Effektivität von Preissteuerungsinstrumenten, während
finanzielle Belastungen abgemildert werden. Insbesondere Ansätze einer niederschwelligen
kostenlosen Energieberatung sollten daher weiter gestärkt werden. Sie sind mit Programmen
zum geförderten Austausch ineffizienter durch energieeffiziente Haushaltsgeräte zu
verknüpfen. Solche (kombinierten) Programme sollten verstärkt und dauerhaft durch
öffentliche Mittel finanziert werden und auch den Bereich Wärme zunehmend einbeziehen, da

10

Kurzfassung

hier erhebliche Energieeinsparpotenziale bestehen. Bei Transferempfängern reduzieren
Einsparungen im Bereich Wärme auch die Ausgaben von Bund und Kommunen.
Die Energieeffizienz von Gebäuden und der Wärmeversorgung ist von hoher Bedeutung für
den Klimaschutz. Steigende Preise für Wärmeenergie sind aus Umweltsicht zu begrüßen, da
sie eine Reihe volkswirtschaftlich sinnvoller Maßnahmen auch privatwirtschaftlich rentabel
machen. Die im Mietrecht verankerten Möglichkeiten zur Umlage der Kosten energetischer
Sanierung, aber auch weiterer Modernisierungsinvestitionen, machen die Sanierung für
Vermieter attraktiver. Sie können aber gerade für einkommensschwache Haushalte zu einer
untragbaren Erhöhung der Kaltmiete führen, da diese oftmals nicht durch geringere
Wärmekosten ausgeglichen werden kann.
Die Umlagefinanzierung sollte daher zielgenauer ausgerichtet werden. Das Mietrecht sollte
deutlicher als bislang zwischen energetischer und wohnwertsteigernder Sanierung
unterscheiden. Die Umlagemöglichkeiten für allgemeine Modernisierungsinvestitionen sollten
verringert werden. Zukünftig sollten Überlegungen angestellt werden, wie die durch Sanierung
erzielten Energieeinsparungen im Rahmen der Sanierungsumlage berücksichtigt werden
können. Darüber hinaus sollte geprüft werden, inwieweit die staatlichen Förderprogramme für
energetische Sanierungen an die Effektivität der Sanierungsmaßnahme (d. h. der erzielten
Energieeinsparung) gekoppelt werden können. Dies kann geschehen, indem die bisherige
Ausrichtung am Zielwert für den Energieverbrauch nach Sanierung durch den Einbezug des
Ausgangszustandes ergänzt wird. Da staatliche Fördermittel nicht in die umlegbaren
Sanierungskosten einbezogen werden dürfen, sinkt gerade bei hoher Einsparung die
Belastung der Mieter. Indem Förderprogramme auf Effektivität ausgerichtet werden, könnten
klimapolitische Wirksamkeit und Sozialverträglichkeit gleichermaßen verbessert werden.
Die Politik hat nur begrenzte Möglichkeiten Einfluss auf die Gestaltung der Stromtarife zu
nehmen. Der SRU hält es aber für möglich, die Zahlung des Grundpreises unmittelbar mit der
Bereitstellung einer gering bemessenen Strommenge, einem „Inklusivkontingent“, zu
verbinden. Dieser Tarifbestandteil sollte für alle Kunden eines Stromversorgers zu identischen
Konditionen

und

damit

diskriminierungsfrei

gelten.

Hierdurch

kann

die

Situation

einkommensschwacher Haushalte verbessert werden, ohne die Lenkungswirkung des
Strompreises zu vermindern. Wird dieses „Inklusivkontingent“ mit einem Prepaid-System
verbunden, kann es einen wichtigen Beitrag zur Sicherung des menschenwürdigen
Existenzminimums leisten.
Ergänzend sind Veränderungen in der Berechnungssystematik der Sozialtransfers notwendig.
Um soziale Härten zu vermeiden, müssen Grundsicherung und Wohngeld auf realistischen
Energiekosten basieren. Darüber hinaus sollten Obergrenzen für die Kosten der Unterkunft
und das Wohngeld neben der Kaltmiete den energetischen Zustand des Gebäudes
berücksichtigen. Hierdurch würden auch in sozial benachteiligten Gebieten Anreize zur
energetischen Sanierung gestärkt. Einkommensschwache Haushalte könnten energetisch

Kurzfassung

11

sanierten Wohnraum nutzen, ohne dass die Ausgaben der öffentlichen Hand deutlich steigen.
Wenngleich die Kosten der Unterkunft auf kommunaler Ebene festgelegt werden, sollte der
Bund hier einen bundesweit gültigen Rahmen setzen.

4.

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

Der zu hohe Flächenverbrauch ist nach wie vor eines der schwerwiegenden ungelösten
Umweltprobleme in Deutschland. Die Schäden an Natur und Umwelt durch Versiegelung und
Zerschneidung sind erheblich und zumeist unumkehrbar. Siedlungsflächen und Straßen
kosten nicht nur Lebensraum, sondern behindern auch Wanderungsbewegungen von Tieren
und Pflanzensamen, verändern Boden- und Wasserhaushalt und beeinträchtigen in vielerlei
Hinsicht die biologische Vielfalt. In der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie wurde daher bereits
2002 das Ziel verankert, die Flächenneuinanspruchnahme bis zum Jahr 2020 auf 30 ha pro
Tag zu reduzieren. Trotz einer Vielzahl von Maßnahmen in den Bundesländern und
Kommunen wird dieses Ziel nicht erreicht werden. Derzeit werden immer noch durchschnittlich
69 ha Fläche pro Tag neu in Anspruch genommen, obwohl sowohl die EU (bis 2050) als auch
der Bundesrat (bis 2030) ein Netto-Null-Ziel anstreben (vgl. Abb. 4).
Langfristige gesellschaftliche Veränderungen wie der demografische Wandel eröffnen
Möglichkeiten, den Flächenverbrauch zu verringern: Trotz aktuell starker Zuwanderung wird
die Bevölkerungszahl mittel- und langfristig deutlich sinken. Allerdings verläuft die Entwicklung
regional sehr unterschiedlich. In einigen Ballungsräumen und Wachstumsregionen überwiegt
der Zuzug. In anderen Regionen wandert die Bevölkerung stetig ab.
Abbildung 4
Flächenverbrauch senken: Das Nett o- Null-Ziel

SRU/UG 2016/Abb. 4

12

Kurzfassung

Einer der Haupttreiber des Flächenverbrauchs ist die weiter hohe Nachfrage nach Wohnraum.
Gründe dafür sind unter anderem der Wunsch nach großen Wohnungen und die wachsende
Zahl von Ein- oder Zweipersonenhaushalten. Paradoxerweise ist der Flächenverbrauch in
Regionen mit Bevölkerungswachstum wegen hoher Mieten und Bodenpreise eher gering.
Dagegen wird in Regionen mit abnehmender Bevölkerung – auch aufgrund der niedrigeren
Bodenpreise – weiterhin relativ viel Fläche in Anspruch genommen.
Zudem weisen Kommunen teilweise in der Hoffnung auf Bevölkerungszunahme weiterhin
Wohnbauflächen aus, obwohl keine konkrete Nachfrage besteht.
In den Ballungsgebieten wird Wohnraum in großem Umfang nachgefragt. Benötigt werden
kurzfristig vor allem günstige Mietwohnungen, die sich nur im Geschosswohnungsbau
realisieren lassen. Hier sollte Wohnraum vor allem innerstädtisch geschaffen werden,
beispielsweise auf nicht bebauten sowie ineffizient genutzten Flächen, sanierten Altlastenoder Gewerbeflächen. Die Herausforderung besteht darin, eine solche Verdichtung mit dem
Ziel einer gesteigerten Lebensqualität in Einklang zu bringen. Damit kann verhindert werden,
dass auf die „grüne Wiese“ ausgewichen wird.
Um den Flächenverbrauch deutlich zu reduzieren, müssen auf Bundesebene zentrale
Weichen für eine wirksame Flächenpolitik gestellt werden:
– Das Ziel sollte sein, den Flächenverbrauch bis 2030 auf netto null zu senken. Das
bestehende Flächenziel der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie sollte in diesem Sinne
fortgeschrieben werden.
– Die Bundesregierung sollte bindende maximale Flächenverbrauchsziele für den
Bundesverkehrswegeplan aufstellen.
Planungs- und baurechtliche Instrumente müssen fortentwickelt werden:
– In der Raumplanung sollten Obergrenzen für die Flächenausweisung eingeführt werden,
weil nur so die Neuausweisung von Bau- und Gewerbegebieten wirkungsvoll begrenzt
werden kann.
– Innenentwicklungspotenziale sollten obligatorisch erfasst werden. Die Kommunen sollen
Baugebiete nur dann ausweisen dürfen, wenn sie mangelnde Innenentwicklungspotenziale
belegen.
– Bei jeder Versiegelung sollte die Möglichkeit einer Entsiegelung an anderer Stelle geprüft
werden.
Der SRU empfiehlt außerdem folgende ökonomische Maßnahmen:
– Die

Bundesregierung

sollte

bestehende

Förderinstrumente

überprüfen,

um

die

Subventionierung des Flächenverbrauchs zu beenden. So wird beispielsweise der
Flächenverbrauch durch die Pendlerpauschale indirekt gefördert.

Kurzfassung

13

– Mit der Grundsteuer sind gegenwärtig Fehlanreize verbunden. Durch die höhere
Besteuerung von bebauten gegenüber unbebauten Grundstücken wird der Spekulation
Vorschub geleistet und es bestehen zu wenige Anreize, innerstädtisches Bauland zu
nutzen. Es sollte geprüft werden, inwieweit bebaute und unbebaute Grundstücke zukünftig
gleichmäßig mit Grundsteuer belastet werden können und daneben die Größe der Fläche
einbezogen werden kann.
– Kommunen können bereits jetzt die Infrastrukturkosten von geplanten Neubaugebieten
mithilfe von Folgekostenrechnern abschätzen. Diese Rechner sollten so weiterentwickelt
werden, dass auch die zukünftige Kostenentwicklung für vorhandene Siedlungen bei
sinkender Bevölkerungszahl deutlich wird.
– Alleinstehende Senioren haben oft viel Wohnraum zur Verfügung, während manche
Familien keine größeren Wohnungen finden. Es sollten deshalb Anreize für einen
Generationenwechsel im Bestand und Angebote für generationenübergreifendes Wohnen
geschaffen werden.
– Der Flächenhandel sollte als chancenreiches Instrument auf seine Praxistauglichkeit und
seine Wirkungen weiterhin geprüft und vorangetrieben werden.
Der Flächenverbrauch sollte dringend reduziert werden. Dabei bieten regional angepasste
Lösungen die Chance, verschiedene gesellschaftliche Ziele zu fördern: weniger Flächen
verbrauchen, die infrastrukturellen Folgekosten des demografischen Wandels senken und
preiswerten sowie altersgerechten Wohnraum zur Verfügung stellen.

5.

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

Wildnisgebiete, in denen sich die Natur vom Menschen völlig unbeeinflusst entwickelt hat,
existieren im dicht besiedelten Deutschland kaum noch. Zunehmend gibt es jedoch
Bestrebungen, die Natur auf bestimmten Flächen sich selbst zu überlassen. Dieser
sogenannte Prozessschutz begreift die Natur als dynamisches Geschehen und gibt
ergebnisoffenen natürlichen Prozessen einen Raum. Die nationale Biodiversitätsstrategie
setzt das Ziel, dass sich bis 2020 auf mindestens 2 % der deutschen Landesfläche Wildnis
entwickeln können soll (heute: ca. 0,6 %).
Für Deutschland ist der Prozessschutz eine relativ neue Entwicklung. Lange Zeit prägten
Konzepte den Naturschutz, die einen bestimmten Zustand aktiv bewahren wollen. Durch
Prozessschutz können bestimmte Arten und Lebensräume durchaus verloren gehen, es
entstehen jedoch besondere Strukturen, die vielen bedrohten Arten als Lebensraum dienen
(Abb. 5).
Im Unterschied zu anderen Naturschutzstrategien bietet der Wildnisschutz die Möglichkeit, zu
lernen, wie sich die Natur ohne menschliche Eingriffe in ihrer eigenen Dynamik entwickelt.
Darüber hinaus ist unberührte Natur ein besonderer Erfahrungsraum, der einen Gegensatz zu

14

Kurzfassung

der technisierten Zivilisation bildet und gerade aus diesem Grund von vielen Menschen
geschätzt wird. Zudem gibt es vielfältige Synergien: Wildnisgebiete sind ein wichtiger
Bestandteil des nationalen Biotopverbundes, von großer Bedeutung für den Klima- und
Hochwasserschutz und können Tourismus und Regionalentwicklung fördern. Auf welchen
Flächen Prozessschutz sinnvoll ist, muss jeweils im konkreten Einzelfall abgewogen werden.
Abbildung 5
Wildnisschutz – Begründungen und Synergien

SRU/UG 2016/Abb. 5; Bild © fotolia (wizdata)

Nach Auffassung des SRU ist der Prozessschutz ein wichtiges, gleichberechtigtes
Naturschutzinstrument unter anderen. Er begrüßt ausdrücklich das 2 %-Wildnisziel. Es kann
aber nur erreicht werden, wenn insbesondere die Bundesländer engagiert und zügig die
notwendigen Flächen bereitstellen und sichern. Der SRU empfiehlt folgende Maßnahmen:
– Es muss klar definiert werden, unter welchen Bedingungen Gebiete einen Beitrag zum 2 %Wildnisziel der nationalen Biodiversitätsstrategie leisten. Diese Anforderungen müssen
verbindliche Kriterien zur Mindestgröße und Unzerschnittenheit enthalten sowie einen
ergebnisoffenen Prozessschutz festschreiben.
– Die bereits vorhandenen und langfristig gesicherten Wildnisgebiete in Deutschland müssen
bilanziert werden.
– Im Rahmen eines Forschungsvorhabens des Bundesamtes für Naturschutz wurden bereits
potenziell geeignete Wildnisflächen identifiziert. Im nächsten Schritt müssen nun diejenigen
Flächen ausgewählt werden, die sowohl naturschutzfachlich als auch unter praktischen
Gesichtspunkten (z. B. Eigentumsverhältnisse, umgebende Landschaft, Ausgangszustand)
für Prozessschutz infrage kommen.

Kurzfassung

15

– Menschliche Eingriffe in natürliche Dynamiken sollten soweit wie möglich unterbleiben.
Dazu zählen nach Auffassung des SRU auch das Wildtiermanagement und die gezielte
Bekämpfung von gebietsfremden Arten. Lediglich in einer Übergangsphase nach der
Einrichtung eines Wildnisgebiets können bestimmte Eingriffe sinnvoll sein.
– Der Staat hat als Eigentümer großer Flächen eine besondere Verantwortung. Das 2 %Wildnisziel kann nur erreicht werden, wenn Bund und Länder ausreichende Flächen
bereitstellen. Darüber hinaus sollten Naturschutzorganisationen und -stiftungen beim
Erwerb von Flächen und der Finanzierung der Folgekosten durch öffentliche Gelder
unterstützt werden.
– Wildnisflächen sollten möglichst als geschützter Teil von Natur und Landschaft nach dem
Bundesnaturschutzgesetz ausgewiesen und damit dauerhaft gesichert werden.
– Die Verwaltungen von Wildnisgebieten sollten finanziell und personell besser ausgestattet
werden. Dies gilt insbesondere in den Bereichen Öffentlichkeitsarbeit, Umweltbildung,
Forschung und Monitoring.
– Bei der Suche nach Flächen zur Einrichtung neuer Wildnisgebiete ist von Anfang an ein
ergebnisoffenes und von Mitbestimmung geprägtes Beteiligungsverfahren zu wählen, in
das alle wichtigen Akteure eingebunden sein sollten.
– Eine intensive Öffentlichkeitsarbeit soll das Thema Wildnis stärker in das Bewusstsein der
breiten Öffentlichkeit rücken und Akzeptanz fördern. Eine solche Wildniskampagne muss
sowohl auf Fakten basieren als auch positive Emotionen der Menschen ansprechen.
– Bund und Länder sollten eine gemeinsame, durch Naturschutzverbände und Stiftungen
unterstützte nationale Wildnisinitiative auf den Weg bringen, in der sie ihr Vorgehen
koordinieren.
Auch wenn sich in den letzten 15 bis 20 Jahren der Gedanke des Prozessschutzes politisch
zunehmend etabliert hat, steht die Entwicklung von Wildnis in Deutschland erst am Anfang,
denn die Natur entwickelt sich über lange Zeiträume.

6.

Besserer Schutz der Biodiversität vor Pestiziden

Pestizide (Pflanzenschutzmittel und Biozide) werden eingesetzt, um bestimmte Organismen –
wie zum Beispiel Mikroben, Insekten oder Pflanzen – zu schädigen, zu töten oder in ihrer
Ausbreitung zurückzudrängen. Der offene Einsatz dieser Stoffe in der Umwelt ist aufgrund
ihrer Wirkeigenschaften mit Risiken für die Biodiversität verbunden.
In der Landwirtschaft dienen Pflanzenschutzmittel dem Schutz der Pflanzen und
Pflanzenerzeugnisse und der Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktion. Die
landwirtschaftliche Verwendung von Pflanzenschutzmitteln wie Insektiziden, Herbiziden und
Fungiziden ist eine wichtige Ursache für den weiterhin anhaltenden Rückgang der Biodiversität
in der Agrarlandschaft. Besonders betroffen sind unter anderem Feldvögel, Wildbienen und

16

Kurzfassung

Hummeln, Amphibien und Wildkräuter. Dabei können Pflanzen und Tiere direkt geschädigt
werden, zum Beispiel in Form von Vergiftungen. Es gibt aber auch indirekte Wirkungen, indem
beispielsweise der Lebensraum bestimmter Arten oder deren Nahrungsgrundlagen
beeinträchtigt werden (s. Abb. 6).
Pflanzenschutzmittel belasten außerdem Oberflächengewässer und Grundwasserkörper.
Gerade in kleinen Fließgewässern der Agrarlandschaft können dadurch empfindliche Arten
wie Köcherfliegenlarven oder auch Pilze geschädigt werden, die eine wichtige Nahrungsquelle
für andere Arten darstellen.
Biozide kommen in privaten Haushalten und in beruflichen Anwendungen vor allem als
Desinfektionsmittel, im Produktschutz und in der Schädlingsbekämpfung zum Einsatz.
Aussagen zu den Umweltauswirkungen von Biozideinträgen sind aufgrund der schlechten
Datenlage bisher kaum möglich.
Abbildung 6
Wirkungen von Pestiziden auf die Biodiversität

SRU/UG 2016/Abb. 6

Zwar werden sowohl Pflanzenschutzmittel als auch Biozide bei ihrer Zulassung bereits einer
umfangreichen Umweltrisikobewertung unterzogen, diese weist aber Defizite auf. So sollten in
Zukunft zum Beispiel die Wirkungen auf besonders empfindliche Arten besser berücksichtigt
werden. Bei der Umweltrisikobewertung im Zulassungsverfahren können aber nicht alle
schädlichen Auswirkungen auf die Biodiversität mit vertretbarem Aufwand abgebildet werden.
Außerdem wird die Berücksichtigung von additiven und kumulativen Wirkungen verschiedener

Kurzfassung

17

Pestizidprodukte durch die auf ein Produkt bezogene Zulassung erschwert. Es sind daher über
das Zulassungsverfahren hinaus Maßnahmen notwendig.
Voraussetzung für zielgenaue, risikomindernde Maßnahmen sind Kenntnisse über
Anwendungsdaten und Einträge in die Umwelt, ein adäquates Monitoring und Indikatoren, die
Aussagen zur Wirkung von Pestiziden in der Umwelt zulassen. Hier besteht dringender
Handlungsbedarf. In Bezug auf die Pflanzenschutzmittel kommt der SRU zu folgenden
Empfehlungen, die darauf abzielen, die Informationsbasis zu verbessern:
– Sowohl die Anwendungsdaten, die die beruflichen Anwender laut Pflanzenschutzgesetz
vorhalten müssen, als auch Daten, die im Rahmen von gesetzlich vorgeschriebenen
statistischen Erhebungen gewonnen werden, sollten regelmäßig den zuständigen
Behörden zur Verfügung gestellt werden. Ziel sollte eine systematische und räumlich
differenzierte Erhebung der Anwendungsdaten sein.
– Es sollte ein Programm für die Überwachung der Pflanzenschutzmittelbelastung von
Kleingewässern

eingerichtet

werden.

Ebenso

sollte

ein

flächendeckendes

Biodiversitätsmonitoring aufgebaut werden, um Veränderungen in der Umwelt schneller
erkennen zu können.
Außerdem können folgende Maßnahmen dazu beitragen, den dringend erforderlichen Schutz
der Biodiversität und der Gewässer zu verbessern:
– Der SRU empfiehlt die Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel. Diese generiert
finanzielle Mittel, um Monitoring, Beratung und weiterführende Maßnahmen auszubauen.
Darüber hinaus kann eine Abgabe eine Lenkungswirkung entfalten und zu einer
Gesamtreduktion des Pflanzenschutzmitteleinsatzes führen. Wenn die Abgabensätze
entsprechend ausdifferenziert sind, kann sie zudem zu einer Substitution von Produkten
mit hohem Risikopotenzial beitragen.
– Es müssen Refugien und Pufferzonen geschaffen werden, die frei von jeglichem
Pflanzenschutzmitteleinsatz sind. Dazu zählen zum Beispiel Gewässerrandstreifen und
Blühstreifen an den Feldrändern. Dringend geklärt werden sollte, ob das Anlegen von
solchen ökologischen Ausgleichsflächen über Auflagen bei der Anwendung von
Pflanzenschutzmitteln festgelegt werden kann. Zusätzlich können solche Flächen über
Agrarumwelt und Klimaschutzmaßnahmen und über Umweltauflagen im Rahmen der
europäischen Direktzahlungen für landwirtschaftliche Flächen (sog. Greening) geschaffen
werden. Dafür ist es aber erforderlich, sowohl die Agrarumweltprogramme als auch das
Greening weiterzuentwickeln, damit diese stärkere Wirkung entfalten. Eine Ausweitung des
ökologischen Landbaus trägt ebenfalls zu einer Entlastung der Umwelt bei.
Die genannten Maßnahmen sollten auch dazu genutzt werden, um den bestehenden
Nationalen

Aktionsplan

weiterzuentwickeln.

zur

nachhaltigen

Anwendung

von

Pflanzenschutzmitteln

18

Kurzfassung

Für Biozide ist es zunächst erforderlich, eine bessere Datenlage zur Umweltbelastung zu
erarbeiten, um darauf aufbauend Maßnahmen zu entwickeln. Als ein erster Schritt sollten die
Verkaufsdaten für relevante prioritäre Produkte erhoben werden, um eine bessere Kenntnis
der Eintragsdaten in die Umwelt zu bekommen. Außerdem sollte ein systematisches
Monitoring für Biozide aufgebaut und etabliert werden.

Ausblick
488.

Mit dem Umweltgutachten 2016 setzt der SRU Impulse für eine integrative

Umweltpolitik.

An

ausgewählten

Beispielen

kann

gezeigt

werden,

dass

es

Gestaltungsoptionen gibt, Zielkonflikte zwischen ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen
Zielen zu entschärfen und gleichzeitig das Gewicht ökologischer Belange zu stärken.
Voraussetzungen sind zumeist eine präzise und differenzierte Analyse der Problemlage, eine
langfristige Vision und integrierte Ansätze, die gemeinsam von Umweltpolitik und anderen
Politikfeldern entwickelt werden. Dabei hat der Gedanke der ökologischen Transformation die
nationale und internationale Agenda erreicht. So haben die Vereinten Nationen im Herbst 2015
unter dem Motto „Transformation unserer Welt“ die „2030 Agenda für eine nachhaltige
Entwicklung“ verabschiedet. Die 17 Ziele für eine nachhaltige Entwicklung folgen einer
integrierten Sichtweise. Sie zeigen, dass soziale und wirtschaftliche Entwicklung sowie
Friedenssicherung nur gelingen können, wenn auch die natürlichen Lebensgrundlagen
erhalten und die natürlichen Ressourcen nachhaltig bewirtschaftet werden. Andernfalls „ist das
Überleben vieler Gesellschaften gefährdet“.
Ein solcher systemischer und transformativer Ansatz reicht weit über eine umwelttechnische
Innovationsstrategie hinaus und setzt auch auf einen gesellschaftlichen Wertewandel sowie
nachhaltige Konsumstile.
Solchen Anforderungen stellt sich auch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau
und Reaktorsicherheit mit dem zeitgleich zum Umweltgutachten 2016 entwickelten
„Integrierten Umweltprogramm“. Mit dem Programm soll ein „transformativer Ansatz verfolgt
werden, der Umweltpolitik als Treiber hin zu einer nachhaltigen Gesellschaft sieht“. Inwieweit
dieser Anspruch eingelöst wird, kann in diesem Gutachten noch nicht bewertet werden.
Es ist aber offensichtlich, dass es sich bei Transformationen weder um unmittelbar planbare
noch um kurzfristig erreichbare Entwicklungen handelt. Vielmehr ist eine langfristige
Orientierung

aller

Akteure

durch

die

Formulierung

weitreichender

und

konkreter

umweltpolitischer Ziele erforderlich, die bei allen tagespolitischen Umsetzungsproblemen
immer im Auge behalten werden sollten.

Einleitung

19

Einleitung
1.

Mit

besorgniserregender

Beschleunigung

steigen

global

die

Ressourceninanspruchnahme und die Schadstoffemissionen. Die Vereinten Nationen haben
in

ihrer

„2030

Agenda für

eine

nachhaltige

Entwicklung“

festgestellt,

dass

die

Belastungsfähigkeit des Erdsystems begrenzt ist und bestimmte Wachstumstrends nicht
fortgesetzt werden können. Wirtschaft und Gesellschaft sind auf den Erhalt funktionsfähiger
natürlicher Lebensgrundlagen angewiesen. Jenseits des sicheren Handlungsraumes eines
intakten Erdsystems ist ein gutes Leben für große Teile der Menschheit nicht mehr möglich
oder zumindest erheblichen Risiken ausgesetzt.
2.

Die Umweltpolitik steht folglich vor einer neuen Entwicklungsphase. In einer

„reaktiven“ Frühphase der Umweltpolitik ging es zunächst um die punktuelle Abwehr
einzelner offensichtlicher Gefahren, die großräumige Verteilung von Schadstoffen oder die
Reparatur von Umweltschäden. Mittlerweile hat sich konzeptionell eine integrierte, am
Vorsorgeprinzip

und

dem

Stand

der

Technik

ausgerichtete

ökologische

Modernisierungsstrategie durchgesetzt. Diese setzt auf das Wachstum sogenannter grüner
Märkte für umweltfreundliche oder saubere Technologien, eine Substitution gefährlicher
durch weniger gefährliche Stoffe und auf die Integration umweltpolitischer Anforderungen in
einzelne Politikfelder. Diese Ansätze haben in vielen Fällen zu sichtbaren Erfolgen geführt.
Dies gilt insbesondere für die Verminderung einzelner Luftschadstoffe aus Industrie und
Verkehr,

die

Gewässerbelastung

aus

stationären

Quellen,

eine

ausdifferenzierte

Abfallwirtschaft oder die Ausweisung vieler Naturschutzgebiete.
3.

Die

bisherige

Umweltpolitik

hat

aber

insgesamt

noch

keine

hinreichende

Trendumkehr herbeiführen können. Der unakzeptabel hohe Verlust der Biodiversität, die
beobachtbaren Folgen des Klimawandels, der beträchtliche Flächenverbrauch oder die zu
hohen Belastungen mit einzelnen gesundheitsgefährdenden Luftschadstoffen wie Feinstaub
und Stickstoffoxiden sind bekannte Beispiele. Die Herausforderungen und notwendigen
Antworten erfordern heute eine größere Wirkungstiefe im Sinne einer „strukturellen
Ökologisierung“ von Wirtschaft, Politik und Gesellschaft. In ihrem 7. Umweltaktionsprogramm
hat die EU die Vision eines langfristig angelegten transformativen Wandels hin zur
Klimaneutralität aller Bereiche, zur Kreislaufwirtschaft, zur Senkung des Ressourcenbedarfs,
in

Richtung

einer

naturschonenden

Landwirtschaft

und

des

Stopps

der

Flächeninanspruchnahme entwickelt. Eine solche transformative Vision wird durch
technische Innovation allein nicht erreichbar sein, sie wird durch gesellschaftlichen
Wertewandel, neue Konsumstile, einen tief greifenden Strukturwandel von Industrie und
Infrastrukturen und von neuen Institutionen und Regulierungsformen begleitet sein müssen.
4.

Deutschland besitzt die ökonomischen und gesellschaftlichen Voraussetzungen, um

eine solche Trendwende einzuleiten. Die deutsche Umweltpolitik kann eine wichtige
Vorbildfunktion entfalten, wenn sie zeigt, wie ein hohes Wohlstandsniveau mit der Einhaltung

20

Einleitung

ökologischer Grenzen grundsätzlich vereinbar ist. Erfolgreiche Innovationen finden oft
Nachahmer in anderen Ländern. Zugleich bildet eine Vorreiterrolle auch die Grundlage für
eine

glaubwürdige

Verhandlungsposition

bei

der

Weiterentwicklung

internationaler

Umweltabkommen.
5.

Ein solcher Anspruch erhöht substanziell die Anforderung an die Politik, verschiedene

Bereiche und verschiedene Handlungsebenen zu integrieren. So werden zum Beispiel
zentrale Lösungsbeiträge in Zukunft von den verschiedenen Fachpolitiken jenseits der
Umweltpolitik entwickelt werden. Besonders offensichtlich ist der Integrations- und
Anpassungsbedarf im Hinblick auf die Wirtschafts- und Sozialpolitik und bei verschiedenen
Formen der Landnutzung.
6.

Oftmals wird die Frage kontrovers diskutiert, ob Deutschland eine umweltpolitische

Vorreiterrolle einnehmen soll und unter welchen Bedingungen dies mit wirtschafts- und
standortpolitischen Zielen vereinbar ist. Der SRU hält viele wirtschaftspolitische Bedenken
gegen eine umweltpolitische Vorreiterrolle für überzogen. Eine Vorreiterrolle bietet auch
Chancen für Innovationen und Exporte. Auch sozialpolitisch gibt es Bedenken gegenüber
einem ambitionierten Umweltschutz, etwa bei der Energiewende und bei Maßnahmen zur
Minderung des Flächenverbrauchs. Nach Ansicht des SRU steht aber in erster Linie die
Sozial- und Wohnungspolitik in der Pflicht Lösungsbeiträge zu entwickeln, um soziale
Verwerfungen zu vermeiden. Auch bei der Landnutzung – beispielsweise der Land- und
Forstwirtschaft – stehen immer wieder Schutzziele und Ertragsziele in Konflikt zueinander.
Der SRU ist hier der Auffassung, dass der Erhalt der Biodiversität einen höheren Stellenwert
erhalten muss, um die natürlichen Lebensgrundlagen zu sichern.
7.

In diesem Sinne lenkt das Umweltgutachten 2016 den Blick auf Bereiche, in denen

das Spannungsverhältnis zwischen umweltpolitischen und anderen politischen Zielen
besonders groß erscheint. Ziel des Gutachtens ist es dabei, Impulse für umweltorientierte
Reform- und Gestaltungsprozesse zu setzen.
8.

In dem Kapitel „Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation“ werden die

Konturen einer transformativen Umweltpolitik weiterentwickelt und insbesondere die neuen
Anforderungen an erfolgreiches staatliches Handeln ausgeführt. Dabei wird die Rolle des
Staates auf verschiedenen Ebenen und in unterschiedlichen Phasen einer Transformation
beleuchtet. Es geht hier nicht nur um technischen, sondern auch um sozialen, kulturellen,
politischen und institutionellen Wandel. Eine besondere Herausforderung besteht darin,
diese verschiedenen Wandlungsprozesse zusammen zu sehen und dabei günstige
Entscheidungsmomente für strategische Weichenstellungen zu identifizieren. Erfolgreiche
nationale Transformationen können wichtige Impulse für europäische und internationale
Ebenen geben, die wiederum transformative nationale Politiken verstärken können.
9.

In dem Kapitel „Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit“

befasst sich der SRU kritisch mit der These, eine ambitionierte nationale und europäische

Einleitung

21

Klimapolitik gefährde die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie. Er
unterscheidet hierbei zwischen dem weit überwiegenden Teil der Industrie, der geringe
Energiekostenanteile aufweist, sowie besonders energie- und handelsintensiven Branchen,
bei denen Maßnahmen zum Schutz vor Produktionsverlagerungen und Carbon Leakage
notwendig sind. Der SRU entwickelt Vorschläge, wie Entlastungen und flankierende
Maßnahmen so ausgestaltet werden können, dass sie einerseits diese Schutzfunktion
effektiv ausfüllen und andererseits Innovations- und Effizienzanreize erhalten sowie
Mitnahmeeffekte vermieden werden.
10.

Im Kapitel „Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende“ geht es um die

Bewältigung des Zielkonfliktes zwischen umweltpolitisch notwendigen Preissignalen und
einer sozialverträglichen Verteilungswirkung. Im Mittelpunkt stehen durch die Energiewende
induzierte direkte und indirekte Preissteigerungen für Strom, Wärme und Miete und die
Vermeidung sozialer Härten für einkommensschwache Haushalte. Um diesen Zielkonflikt
abzumildern, bedarf es der Beratung und der Unterstützung von effizienzorientierten
Investitionen. Erforderlich sind auch strukturelle Veränderungen der Stromtarife, ein neues,
ökologisch effektiveres Design der Effizienzpolitik im Wärmemarkt und eine stärker den
Lebensrealitäten der Betroffenen angepasste flankierende Sozialpolitik. Der Verzicht auf
Preissignale für Energieeffizienz und Energieeinsparung wäre der falsche Weg.
11.

In dem Kapitel „Flächenverbrauch und demografischer Wandel“ widmet sich der SRU

dem persistenten Problem des zu hohen Flächenverbrauchs. Starker Treiber des
Flächenverbrauchs ist der Wohnungsbau. Langfristige gesellschaftliche Veränderungen wie
der demografische Wandel eröffnen neue Chancen, den Flächenverbrauch gerade in diesem
Bereich zu verringern. Trotz aktuell starker Zuwanderung wird die Bevölkerungszahl mittelund langfristig sinken. Gleichzeitig steigt die Nachfrage nach preiswertem Wohnraum, dies
aber regional konzentriert in Großstädten und Ballungsräumen. Naheliegend ist eine
deutliche Begünstigung des innerstädtischen Geschosswohnungsbaus, der wesentlich
weniger Fläche in Anspruch nimmt als der Bau von Einfamilienhäusern auf der „Grünen
Wiese“. Regional angepasste Strategien bieten daher die Chance, gleichzeitig den
Flächenverbrauch zu senken, preiswerten Wohnraum zur Verfügung zu stellen und
Folgekosten des demografischen Wandels zu verringern.
12.

Um eine andere Flächenkonkurrenz geht es bei dem Thema „Mehr Raum für Wildnis

in Deutschland“. Bei Wildnis- bzw. Prozessschutzgebieten werden gezielt Flächen aus der
wirtschaftlichen Nutzung genommen. Der SRU begründet, warum Wildnisgebiete einen
wichtigen Stellenwert im Naturschutz verdienen und dass sie vielfältige Synergiepotenziale
mit anderen Umweltbereichen haben. Er zeigt auf, unter welchen Bedingungen die
Akzeptanz dieses wichtigen Naturschutzansatzes gesichert werden kann. Der SRU
beschreibt die Herausforderungen auf dem Weg zum Ziel der Bundesregierung, dass sich
die Natur auf mindestens 2 % der Landesfläche Deutschlands wieder ohne direkte

22

Einleitung

menschliche Eingriffe entwickeln kann. Er stellt die Verantwortung der öffentlichen Hand,
insbesondere der Länder, für die nächsten Schritte heraus.
13.

Das Kapitel „Besserer Schutz der Biodiversität vor Pestiziden“ benennt den

derzeitigen

Pflanzenschutzmitteleinsatz

als

einen

wichtigen

Faktor

für

den

Biodiversitätsverlust in der Agrarlandschaft. Das zeigt sich zum Beispiel in der Diskussion
um den Rückgang der Bestäuber. Gerade im Hinblick auf den Erhalt der Biodiversität ist das
bisherige Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel und Biozide verbesserungswürdig,
stößt aber auch insgesamt an seine Grenzen. Für einen besseren Schutz der Umwelt bedarf
es eines umfassenderen Blickes auf die Belastung und die Wirkungen. Hieraus ergeben sich
Anforderungen

an

eine

verbesserte

Datenlage

zur

Pestizidanwendung

und

zum

Umweltmonitoring. Dies gilt im Besonderen auch für den bislang wenig beachteten Einsatz
von Bioziden. Außerdem müssen Anreize zur Minderung des Pflanzenschutzmitteleinsatzes
und für die Einrichtung von Ausgleichs- und Regenerationsräumen in der Agrarlandschaft
geschaffen werden.

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

23

Kapitel 1
Inhalt
1

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation ............... 25
1.1 Einleitung ............................................................................................... 25
1.1.1 Globale Wachstumstrends
erfordern eine ökologische Transformation .................................. 25
1.1.2 Vom technischen Umweltschutz zum sozio-technischen Wandel. 26
1.1.3 Deutschland als Vorreiter der Transformation .............................. 27
1.2 Neuere theoretische Ansätze der Transformationsforschung .......... 28
1.2.1 Zentrale Rolle von Innovationen ................................................... 30
1.2.2 Rolle des Staates bei der Gestaltung des Strukturwandels .......... 33
1.2.2.1 Rückkopplungsprozesse nutzen ...........................................................34
1.2.2.2 Bedeutung neuer Allianzen ...................................................................35

1.3 Transformationsorientierte Politik im Mehrebenensystem ................ 36
1.3.1 Internationale Verbreitung von Innovationen durch Vorreiter ........ 36
1.3.2 Bedeutung von Vorreiterrollen
im Mehrebenensystem der Europäischen Union .......................... 39
1.4 Transformative Politik in einzelnen Handlungsfeldern ...................... 43
1.4.1 Klimaschutz .................................................................................. 43
1.4.1.1 Die politische Bedeutung nationaler Vorreiter
für die globale Klimapolitik ....................................................................44
1.4.1.2 Die deutsche Energiewende: Vorreiter der Transformation? .................45
1.4.1.3 Die Europäische Union als Hemmnis und Chance
für transformative Vorreiterpolitik ..........................................................47
1.4.1.4 Schlussfolgerungen ..............................................................................49

1.4.2 Kreislaufwirtschaft......................................................................... 50
1.4.2.1 Von der linearen Wertschöpfungskette zum Wertschöpfungskreislauf ..51
1.4.2.2 Kreislaufwirtschaft durch Abfallpolitik:
Vom Vorreiter zum Wächter des Status quo? .......................................52
1.4.2.3 Kreislaufwirtschaft durch Produktpolitik: Auf dem Weg zum Vorreiter? 54
1.4.2.4 Schlussfolgerungen ..............................................................................56

1.4.3 Biodiversität und Landwirtschaftspolitik ........................................ 57
1.4.3.2 Die Rolle Deutschlands in der europäischen Agrarpolitik ......................58
1.4.3.3 Reformkräfte in der deutschen Landwirtschaft ......................................60
1.4.3.4 Schlussfolgerungen ..............................................................................61

1.4.4 Forschungspolitik .......................................................................... 64
1.4.4.1 Transformationsorientierte Forschungspolitik .......................................64
1.4.4.2 Anforderungen an eine transformationsorientierte Forschung und
Forschungspolitik..................................................................................66
1.4.4.3 Beispiel Energieforschung ....................................................................67
1.4.4.4 Schlussfolgerungen ..............................................................................69

1.5 Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen ........................... 71
1.6 Literatur .................................................................................................. 76

24

Kapitel 1

Abbildungen
Abbildung 1-1 Die Beschleunigung des menschlichen Einflusses
auf das Erdsystem............................................................................ 25
Abbildung 1-2 Rolle staatlicher Steuerung im Innovationsprozess .......................... 33
Abbildung 1-3 Langfristige Übergangs-/Zwischenziele
der europäischen Umweltpolitik ....................................................... 42
Abbildung 1-4 Wertschöpfungskreislauf .................................................................. 52

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

25

1

Vorreiterpolitik
für eine ökologische Transformation

1.1

Einleitung

1.1.1

Globale Wachstumstrends
erfordern eine ökologische Transformation

14.

Seit etwa der Mitte des letzten Jahrhunderts haben sich sozio-ökonomische

Wachstumstrends – beispielsweise die Bevölkerungsentwicklung, das Wirtschaftswachstum,
das Verkehrsaufkommen, die Nahrungsmittelproduktion und die Energieerzeugung – global
stark

beschleunigt

(s.

Abb.

1-1).

Die

mit

diesen

Entwicklungen

verbundenen

Umweltbelastungen nehmen in vielen Bereichen dramatisch zu. Damit steigt auch das Risiko
von abrupten und irreversiblen Umweltveränderungen mit gravierenden sozialen, politischen
und wirtschaftlichen Folgen. Bei der Überfrachtung der Umwelt mit Nährstoffen durch die Tierund Nutzpflanzenproduktion, beim Verlust an Biodiversität und beim Klimawandel wurden
planetarische Grenzen bereits überschritten (IPCC 2014; ROCKSTRÖM et al. 2009;
STEFFEN et al. 2015b; WBGU 2014b). Der menschliche Einfluss auf das globale Erdsystem
ist inzwischen so stark, dass Naturwissenschaftler sich mit der Frage auseinandersetzen, ob
diese Entwicklung als neue geologische Epoche – als sogenanntes Anthropozän – angesehen
werden sollte (STEFFEN et al. 2015b; CRUTZEN 2002). Auch in Europa zeichnen sich beim
Zustand der Umwelt – trotz einiger Verbesserungen der Qualität von Wasser, Boden und Luft
– für die meisten Bereiche negative Langzeittrends ab (EEA 2015b; Statistisches Bundesamt
2014; MEYERHOFF und PETSCHOW 2014; Deutscher Bundestag 2015).
Abbildung 1-1
Die Beschleunigung des menschlichen Einflusses auf das Erds ystem

SRU/UG 2016/Abb. 1-1; Datenquelle: STEFFEN et al. 2015a

26

Kapitel 1

Angesichts der tiefgreifenden Veränderungen, die erforderlich sind, um die Dynamik einer
zunehmenden Übernutzung von Ressourcen und Senken zu durchbrechen, ist die aktuelle
Umweltkrise nicht nur eine technische, sondern vor allem eine politische und gesellschaftliche
Herausforderung. Notwendig sind nicht nur neue technische Lösungen, sondern Strategien,
um politische Entscheidungsprozesse in der Demokratie besser an diesen Erfordernissen
auszurichten und zu beschleunigen.

1.1.2
15.

Vom technischen Umweltschutz
zum sozio-technischen Wandel
In der Vergangenheit war Umweltpolitik besonders dann erfolgreich, wenn Probleme

klar abgegrenzt, Verursacher bekannt und technisch wirksame Lösungen verfügbar waren.
Dabei war mit anspruchsvollem Umweltschutz auch wirtschaftlicher Erfolg verbunden, wenn
es gelang, die in umweltpolitischen Vorreiterländern entwickelten Technologien und Produkte
auch international erfolgreich zu vermarkten. Unterstützend wirkte, dass auch die
Umweltpolitik der Vorreiterländer internationale Verbreitung fand. Ein ökologischer
Strukturwandel, also das Wachstum umweltschonenderer Branchen und das Schrumpfen
stark verschmutzender Branchen, ging mit dieser Art des technischen Umweltschutzes in den
verursachenden Sektoren und Politikbereichen in der Regel nicht einher.
Dieses Modell des Umweltschutzes stößt heute in vielen Bereichen an seine Grenzen. Dies
gilt insbesondere für Umweltprobleme, die nur teilweise durch technische Lösungen
vermieden

werden

können,

beispielsweise

den

Biodiversitätsverlust

und

den

Flächenverbrauch (s. Kap. 4 und 5). Auch dort, wo technische Lösungen erfolgreich sind,
besteht die Gefahr, dass Verbesserungen durch eine Zunahme der verursachenden
ökonomischen Aktivität – beispielsweise steigende Verkehrsleistung – teilweise oder sogar
vollständig aufgezehrt werden (vgl. SRU 2012).
Angesichts der Dynamik der globalen Trends ist es dringend erforderlich, grundlegende
Änderungsprozesse in verschiedenen Handlungsfeldern anzustoßen. Unter einer solchen
ökologischen Transformation versteht der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) im
Folgenden weitreichende Veränderungen der Industriegesellschaft, die sich über mehrere
Jahrzehnte erstrecken können. Sie umfassen neben einem radikalen Technikwandel auch
soziale und institutionelle Innovationen mit dem Ziel eines Wirtschaftens innerhalb
planetarischer Grenzen (SRU 2012; SCHNEIDEWIND und SINGER-BRODOWSKI 2013).
Die damit verbundenen Herausforderungen stellen sich für verschiedene Handlungsfelder
unterschiedlich dar: Das Langfristziel eines klimaneutralen Deutschlands erfordert nicht nur
den Ausbau der erneuerbaren Energien und die weitgehende Elektrifizierung vieler
Verwendungsbereiche, es verändert die politische und ökonomische Struktur der
Energieerzeugung, ist eine Herausforderung für die Flexibilität des Energiesystems und
erfordert die Koordination vieler Akteure und Systemkomponenten (SRU 2013b). Das Ziel

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

27

einer Kreislaufführung von Rohstoffen reicht weit über abfallwirtschaftliche Recyclingvorgaben
hinaus und erfordert neue Geschäftsmodelle sowie einen Wandel von Produktdesign und
Nutzerverhalten. Eine Transformation des Agrarsektors ist mit einem Paradigmenwechsel hin
zu naturverträglichen Formen der Landwirtschaft und neuen Konsummustern, wie eines
reduzierten Fleischkonsums, verbunden. Umweltpolitik darf somit nicht auf den Ausbau der
klassischen

Umweltbranchen

und

die

verstärkte

Anwendung

umweltverträglicher

Technologien begrenzt sein, sondern muss auch gesellschaftliche Transformationsprozesse
umfassen (FANKHAUSER et al. 2013, S. 903; MOSTERT 2011, S. 404; EEA 2015b).

1.1.3
16.

Deutschland als Vorreiter der Transformation
Viele nationale und internationale Akteure betonen inzwischen die Notwendigkeit,

weitreichende Transformationen anzustoßen (REISCH und BIETZ 2014; EnqueteKommission „Wachstum Wohlstand Lebensqualität“ 2013; Europäische Kommission 2014b;
WBGU 2014b; United Nations Secretary-General's High-Level panel on Global Sustainability
2012; MEYERHOFF und PETSCHOW 2014; UBA 2013; United Nations – General Assembly
2015). Diese Erkenntnisse führen nicht immer zu konkreten Umsetzungsschritten. Ziel dieses
Kapitels ist es, die politischen und gesellschaftlichen Erfolgsbedingungen eines solchen
Wandels näher zu beleuchten und sie in einem nächsten Schritt auf zentrale Handlungsfelder
umweltpolitischer Transformationen zu beziehen. Solche Handlungsfelder sind nicht nur im
nationalen, sondern auch im europäischen und internationalen Kontext zu begreifen. Aus
diesem Grunde hebt der SRU in diesem Kapitel den Zusammenhang zwischen ökologischen
Transformationen und Vorreiterrolle hervor.
17.

Gegen die Bemühung, ökologische Transformationen in Deutschland anzustoßen, wird

gelegentlich eingewandt, dass rein nationale Anstrengungen bei globalen Problemen keinen
wesentlichen

Nutzen

haben.

So

kritisierte

der

Wissenschaftliche

Beirat

des

Bundesfinanzministeriums, dass Deutschland beim Klimaschutz durch zu hohe wirtschaftliche
Kosten „in Vorleistung“ gehe, obwohl nationale Emissionsminderungen ohne ein wirksames
globales Abkommen wirkungslos blieben (Wissenschaftlicher Beirat beim BMF 2010).
Demgegenüber spricht sich der SRU ausdrücklich dafür aus, dass Deutschland bei den
Bemühungen für den nachhaltigen Umbau der Industriegesellschaft eine Vorreiterrolle
einnimmt. Umweltpolitische Vorreiter zeichnen sich dadurch aus, dass sie Neuerungen
umsetzen, die vorbildlich sind und die von anderen Ländern nachgeahmt werden. Dafür
sprechen aus Sicht des SRU zahlreiche Argumente:
– Globale Umweltpolitik benötigt nationale Vorreiter: In der Vergangenheit waren es häufig
einzelne Länder, deren Vorreiterrolle eine internationale Einigung auf einem relativ hohen
Schutzniveau ermöglicht hat. Sowohl der europäische als auch der internationale
Umweltschutz gründeten häufig auf Initiativen, die bereits auf nationaler Ebene erprobt
waren (s. Kap. 1.3). Vorreiter können die internationale Wahrnehmung von Themen
schärfen,

Problemlösungen

aufzeigen

und

diese

aktiv

in

die

internationalen

28

Kapitel 1

Verhandlungsprozesse einbringen. Ohne aktive Vorreiter ist dynamische internationale
Umweltpolitik nicht zu erwarten.
– Bei der Erhaltung unterschiedlicher globaler, nationaler und lokaler Schutzgüter können
Synergien genutzt werden: So ist die Stärkung umweltfreundlicher Verkehrsträger nicht nur
ein Beitrag zum globalen Klimaschutz, sondern kann auch die lokale Luftqualität
verbessern, Verkehrslärm verringern und die Lebensqualität in Ballungsräumen steigern
(SRU 2012, Kap. 5). Solche Zusatznutzen werden durch einen „polyzentrischen Ansatz“
erreicht: Viele Akteure ergreifen auf verschiedenen Handlungsebenen Maßnahmen und
lernen voneinander (OSTROM 2009). Die multilaterale internationale Klimapolitik muss
weiterhin einen wichtigen Beitrag für den Klimaschutz leisten (s. a. Tz. 31). Aber auch wenn
es noch nicht gelungen ist, einen globalen einheitlichen Ansatz abzustimmen, darf dies
nicht dazu führen, dass sinnvolle umweltpolitische Maßnahmen ausbleiben. Das
Zusammenwirken zwischen globalen Top-down-Ansätzen und lokalen Bottom-up-Ansätzen
hat der SRU zuletzt am Beispiel der Stickstoffproblematik erläutert (SRU 2015c, Kap. 2 und
3).
– Deutschland hat exzellente Voraussetzungen, ein globaler Vorreiter für ökologische
Transformationen zu werden. Zu diesen Voraussetzungen zählen insbesondere ein starkes
Innovationssystem, eine große Wirtschaftskraft und eine stabile gesellschaftliche
Unterstützung für aktive Umweltpolitik.
– In vielen Fällen stärkt Vorreiterpolitik die Wettbewerbsfähigkeit. Durch nationale
Regulierung kann die Entstehung innovativer Märkte („Lead Markets“) unterstützt werden.
So ist der Anteil der Umweltsektoren an der Wirtschaftsleistung in Deutschland beständig
gewachsen (s. a. Tz. 30 und Tz. 135).
– Der ökologische Fußabdruck Deutschlands reicht weit über die nationale Grenzen hinaus.
Neue verbrauchsbasierte Indikatoren zeigen, dass Deutschland durch Importe in
erheblichem Maße auf die natürlichen Ressourcen anderer Kontinente zurückgreift und
deutlich stärker in der Verantwortung steht, als dies bei rein nationaler Betrachtung sichtbar
wird (BRINGEZU und SCHÜTZ 2014; EEA 2015b, S. 40 f.; HOFF et al. 2014).
– Schließlich kann Deutschland nicht von anderen Ländern fordern, was es selbst nicht
leistet. Eine glaubwürdige Position bei internationalen Verhandlungen zum Erhalt der
natürlichen Lebensgrundlagen setzt auch eigene – gegebenenfalls auch einseitige –
Maßnahmen voraus (s. a. Tz. 30).

1.2
18.

Neuere theoretische Ansätze
der Transformationsforschung
Der Forschungsstand zu umweltpolitischen Transformationsprozessen hat sich in den

letzten Jahren ausdifferenziert. Erkenntnisse über Transformationsprozesse entstammen
nicht allein einer Disziplin. Sie entspringen unter anderem den Forschungsfeldern des

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

29

Transition Managements, der Innovations- und Diffusionsforschung, der Postwachstums- und
Suffizienzforschung sowie dem Change Management (SCHNEIDEWIND 2013; für eine
Differenzierung der innovationsorientierten Literatur s. QUITZOW 2013). In der frühen
Transformationsforschung wurde vor allem der Einfluss von technischen Innovationen auf
technologischen Wandel untersucht (DOSI 1988). Im Laufe der Zeit wurde diese Perspektive
erweitert und Veränderungen zunehmend als sozio-technischer Wandel beschrieben (GEELS
2004; MALERBA 2002). Zur Erklärung von Änderungen werden nun auch soziale und
institutionelle Innovationen als einflussreiche Faktoren herangezogen (PEREZ 2009;
SCHAFFRIN et al. 2014; NEGRO 2007; DOLATA 2009; HEKKERT et al. 2007;
SCHNEIDEWIND

2013).

Technische

und

gesellschaftliche

Entwicklung

findet

in

wechselseitiger Anpassung statt, was auch als Koevolution verstanden wird (GEELS 2004;
HEKKERT et al. 2007; ROTMANS und LOORBACH 2008; DOLATA 2009; ROTMANS et al.
2001).
Zentrale Forschungsfragen betreffen die Charakteristika, Schlüsselakteure, Mechanismen und
Treiber eines ökologischen Strukturwandels. Die Änderungsdynamik wird außerdem von den
sich im Wandel befindlichen öffentlichen Diskursen, Erzählungen und Leitbildern in
unterschiedlichen Handlungsfeldern beeinflusst (SCOONES et al. 2015a; für eine
Gesamtauswertung s. a. GRIEßHAMMER und BROHMANN 2015).
19.

Die Transformationsforschung stellt die grundsätzliche Frage nach der Steuerbarkeit

von Transformationsprozessen. In der Literatur wird beschrieben, dass diese Prozesse nicht
zentral

gesteuert

werden,

sondern

sich

vielmehr

verschiedene

polyzentrische

Veränderungsprozesse – nicht notwendigerweise harmonisch – nebeneinander her
entwickeln. Faktoren dieser Koevolution sind beispielsweise Technologiewandel, Markttrends,
der gesellschaftliche Wertewandel oder die Zyklen sozialer Bewegungen. Auf der einen Seite
gibt es also einen erhöhten Steuerungs- und Koordinationsbedarf. Auf der anderen Seite gibt
es für die vielen Trends kein Steuerungszentrum. Diesen Sachverhalt bezeichnet der SRU als
Steuerungsparadox. Vor diesem Hintergrund wird in der Diskussion auch die Rolle des Staates
im Rahmen einer marktwirtschaftlichen Grundordnung neu interpretiert. Die Fähigkeit des
Staates, all diese Veränderungsprozesse zu steuern, wird häufig skeptisch gesehen
(COLANDER und KUPERS 2014). Staatliches Handeln hat aber nach Ansicht vieler Autoren
für das Gelingen von Transformationen eine große Bedeutung, denn kein anderer Akteur hat
vergleichbare Ressourcen, um Prozesse zu koordinieren, einzelne Innovationen hoch zu
skalieren und Unsicherheiten zu verringern (MAZZUCATO 2015; GRIEßHAMMER und
BROHMANN 2015; DOLATA 2008). Wettbewerblich organisierte Märkte werden weiterhin
eine zentrale und unverzichtbare Rolle spielen. Staatliches Handeln dient vor allem dazu,
diesen den angemessenen Ordnungs- und Orientierungsrahmen zu setzen, insbesondere
dort, wo externe Effekte oder andere Formen von Marktversagen festgestellt werden.

30

1.2.1
20.

Kapitel 1

Zentrale Rolle von Innovationen
Innovationen stehen am Anfang von Transformationsprozessen (für das Grundschema

s. insbesondere GEELS 2004; 2002; GEELS und SCHOT 2007). Sie entstehen oft in
ökonomischen und gesellschaftlichen Nischen. In diesen häufig durch politische Maßnahmen,
private gemeinwohlorientierte Initiativen oder separate Unternehmensbereiche geschützten
Nischen können sich radikale Innovationen jenseits der allgemein üblichen (Markt-)Regeln,
Institutionen und Praktiken leichter entwickeln. Beispiele aus der Vergangenheit sind der
ökologische Landbau und das private Carsharing.
21.

Eine entscheidende Phase der Transformationsprozesse tritt ein, wenn diese

Nischeninnovationen breitere gesellschaftliche, politische und ökonomische Relevanz
erhalten und damit auch Einfluss auf die Spielregeln, Normen, Institutionen und
Machtkonstellationen nehmen. Die Transformationsforschung stellt diesen Übergang von der
Nische zum etablierten Regelsystem gelegentlich als Diffusions- und Beschleunigungsprozess
dar (NEGRO 2007). Andere begreifen ihn als wenig planbaren Suchprozess und betonen die
Konflikthaftigkeit von Transformationsprozessen (NEWELL 2015).
Der Transformationsforschung zufolge gelten Innovationen als Treiber von Veränderungen,
wenn sie in den Wettbewerb mit Regeln und Praktiken des bestehenden Feldes treten
(FLIGSTEIN und McADAM 2011, S. 9). Wie JÄNICKE (2010; 2013) am Beispiel verschiedener
nationaler Klimaschutzziele und des Ausbaus der erneuerbaren Energien gezeigt hat, kann
hierbei eine wechselseitige Beschleunigung von politischen Zielvorgaben und Maßnahmen,
technologischer Innovation und Marktdynamik in den jeweiligen Politikfeldern ein wichtiger
Treiber transformativer Prozesse sein.
Der Staat kann Innovationen bremsen oder aber innovative Nischen unterstützen und
abschirmen, indem er Nischenakteuren Raum zum Experimentieren gibt, finanzielle Förderung
gewährt oder die Netzwerkbildung unterstützt (LOORBACH und ROTMANS 2010; GEELS und
SCHOT 2007; KEMP et al. 1998; MARKARD et al. 2012; FLIGSTEIN und McADAM 2011;
BAUKNECHT et al. 2015). Er kann sowohl auf die Angebotsseite (Entwicklung von
Innovationen) als auch auf die Nachfrageseite (Nutzung von Innovationen) lenkend einwirken.
Nicht zuletzt kann er die Diffusion von Innovationen auf die nächste Ebene und hin zu einer
breiten Anwendung fördern.
Die polit ische Dimension von Transf ormationsprozessen
22.

Damit eine Innovation in die Phase einer breiten Anwendung übertritt, ist es häufig nicht

ausreichend, sie nur zu fördern (SZARKA 2012; HOWLETT 2014). Wesentliche Gründe dafür
sind zum einen starke und langfristig gewachsene technologische und institutionelle
Pfadabhängigkeiten und zum anderen Abwehrstrategien der etablierten Industrien und
anderer Akteure gegenüber innovativen Praktiken (SZARKA 2012, u. v. m.). Diese politische
Dimension wird in der Transformationsliteratur erst seit kurzem ausdrücklich untersucht

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

31

(GEELS 2014; LOCKWOOD 2015; MEADOWCROFT 2009; SCOONES et al. 2015b;
NEWELL

2015;

JORDAN

und

MATT

2014).

Bisher

hat

der

größte

Teil

der

sozialwissenschaftlichen Transformationsforschung den Staat weniger aus einer macht- und
interessenpolitischen (s. insbes. STIRLING 2014; zum Machtbegriff in der umweltpolitischen
Forschung s. PARTZSCH 2015; WEILAND und PARTZSCH 2015), sondern eher aus einer
Governance- oder Institutionen-Perspektive untersucht.
23.

Ausgangspunkt

dieser

Ansätze

ist

ein

erweitertes

Verständnis

von

Transformationsprozessen: So definiert die neuere Forschung Transformationen als
grundlegende Restrukturierung der Machtverhältnisse innerhalb eines strategischen
Handlungsfeldes (FLIGSTEIN und McADAM 2011; ähnlich auch NEWELL 2015; GEELS 2014,
S. 15 und 17; STIRLING 2014). Dieser Ansicht zufolge widersprechen zumeist die Treiber der
Innovation zunehmend der Logik des bestehenden Handlungsfeldes. Innovationen sind
danach mehr als nur sozio-technische Veränderungen. Sie verschieben, wenn auch oft nur
inkrementell, das Kräfteverhältnis zwischen den am Status quo interessierten Koalitionen und
den veränderungsorientierten Akteuren. Die daraus resultierenden Machtpositionen und
Interessenkonflikte bestimmen Möglichkeiten und Grenzen für Veränderung (FLIGSTEIN und
McADAM 2011).
Die grundsätzliche Dynamik wird in der Literatur folgendermaßen dargestellt: Diejenigen, die
Veränderungen anstoßen, wollen Innovationen von der Nische zur breiten Anwendung
verhelfen und fordern dadurch das bestehende System heraus. Sie werden in der
angelsächsischen Literatur deshalb auch „Challenger“, also Herausforderer, genannt. Ihnen
stehen die Status-quo-Interessen gegenüber (in der Literatur: „Incumbents“) (SCHNEIDER
und VEUGELERS 2010; WELLS und NIEUWENHUIS 2012; HESS 2014; GEELS 2014;
SMINK et al. 2015; KUNGL 2015; WASSERMANN et al. 2015). Um sie analytisch fassbar zu
machen, werden beide Akteursgruppen in der Literatur idealtypisch unterschieden:
In der Theorie wird erwartet, dass Status-quo-Interessen eine Bewahrung des bestehenden
Systemzustandes bzw. die Stabilität des Handlungsfeldes anstreben. Status-quo-Interessen
werden von jenen Akteuren vertreten, die einen überproportional großen Einfluss auf das
Handlungsfeld ausüben und deren Interessen und Anschauungen sich zumeist stark in der
vorherrschenden Organisationsform des Handlungsfeldes ausdrücken (FLIGSTEIN und
McADAM 2011, S. 5). Sie zögern, sich selbst am innovativen Markt zu beteiligen,
insbesondere wenn sie fürchten, dadurch Verluste in ihren bisherigen, etablierten
Geschäftsfeldern zu erleiden. Inkrementelle Verbesserungen fallen ihnen leichter als radikale
Innovationen (SCHNEIDER und VEUGELERS 2010).
24.

Wenn Status-quo-Interessen einen großen Einfluss haben, kann dies zu sogenannten

Lock-in-Effekten führen. Eine Änderung des Status quo findet selbst dann nicht statt, wenn sie
mit ökonomischen oder gesellschaftlichen Vorteilen verbunden wäre. Die Kosten, die
Interessengruppen durch die Änderung befürchten, führen dazu, dass sie einen

32

Kapitel 1

grundlegenderen Wandel ablehnen. Ein Beispiel für ein Lock-in ist der weitere Ausbau CO2intensiver Energiesysteme trotz vorhandener Alternativen (UNRUH 2000, S. 8 ff.; HOLMMÜLLER und WEBER 2010). Es gibt verschiedene Akteursgruppen, die durch Status-quoInteressen geprägt sind. So können auch staatliche Akteure ein Interesse daran haben, die
dominierende Logik des Handlungsfeldes, nach der sie selbst agieren, zu verstärken (s.
Tz. 27 f.). Das schützt typischerweise die Vertreter von Status-quo-Interessen (FLIGSTEIN
und McADAM 2011, S. 6; GEELS 2014, S. 7). FLIGSTEIN und McADAM (2011, S. 15)
erachten aus diesem Grund eine Neuorientierung staatlicher Intervention als notwendige
Bedingung

für

grundlegende

Veränderungsprozesse.

Auch

innerhalb

von

Wirtschaftsbranchen und Unternehmen gibt es Lock-ins, die gesellschaftlichem Wandel
entgegenstehen können (siehe z. B. WELLS und NIEUWENHUIS 2012, S. 1687).
25.

Den Status-quo-Interessen stehen Veränderungsinteressen gegenüber. Sie werden

zunächst von Akteuren vertreten, die Nischen belegen und vergleichsweise wenig Einfluss auf
die Funktionsweise des Handlungsfeldes nehmen (FLIGSTEIN und McADAM 2011, S. 6). Sie
fordern

die

bestehenden

sozio-technischen

Systeme

heraus

und

streben

einen

transformativen Wandel an. Sie erfahren aber eine vergleichsweise geringe Unterstützung
durch Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit. Demgegenüber wurde die Handlungspraxis der
Status-quo-Interessen über meist viele Jahre von staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren
zumindest im Grundsatz akzeptiert und getragen (ebd., S. 9, 14 und 17). Das stellt eine
zusätzliche Hürde für Innovationen durch Herausforderer dar.
Die Zuordnung zu einer Interessengruppe kann sich im Zeitverlauf ändern. Darüber hinaus
kann der gleiche Akteur mit seinen Interessen in einem Handlungsfeld eher Status-quoInteressen vertreten, während er in einem anderen Handlungsfeld als Vertreter von
Veränderungsinteressen

auftritt.

Schließlich

können

Veränderungsinteressen

auch

untereinander in Konkurrenz stehen.
Damit Phasen der Unsicherheit produktiv zur Unterstützung des gewünschten Wandels
genutzt werden, können staatliche Akteure Änderungsprozesse fördern, insbesondere indem
sie hemmende Dynamiken innerhalb eines Handlungsfeldes gezielt angehen, langfristig
orientierte

Sachurteile

jenseits

der

Status-quo-Interessen

stärker

gewichten,

Veränderungsinteressen stärker beteiligen und in die Entscheidungsfindung einbinden oder
die Reformer im Lager der Besitzstandsinteressen stärken (ebd., S. 17).

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

33

Abbildung 1-2
Rolle staatlicher St euerung im Innovat ionsprozess

SRU/UG 2016/Abb. 1-2

Abbildung 1-2 zeigt die unterschiedlichen Aufgaben staatlicher Steuerung und ordnet sie den
Phasen in einem Transformationsprozess zu. Aus der Abbildung wird auch deutlich, dass
wesentliche Aufgaben staatlicher Steuerung jenseits der Innovationsförderung liegen.
Während der Staat zu Beginn von Transformationsprozessen vor allem die Entwicklung von
Innovationen fördert, kommt ihm im weiteren Prozess die Aufgabe zu, Richtungssicherheit für
die Akteure zu schaffen und auch die Verlierer des Strukturwandels zu adressieren. In einem
neuen System ist es Aufgabe des Staates, stabile Rahmenbedingungen zu schaffen und zu
sichern.

1.2.2
26.

Rolle des Staates
bei der Gestaltung des Strukturwandels
Bislang standen die direkte Förderung von Innovationen und die Schaffung von

Rahmenbedingungen für die Einführung neuer Produkte im Fokus der politischen
Aufmerksamkeit. Die Erfahrung zeigt aber, dass es nicht ausreicht, Innovationen zu fördern,
wenn ein Strukturwandel angestrebt wird. Damit Transformationsprozesse erfolgreich sein
können, müssen auch hemmende Strukturen abgebaut werden. Ein Strukturwandel muss also
politisch gestaltet und koordiniert werden, damit ein gesellschaftlicher Interessenausgleich
möglich ist und Transformationen beschleunigt werden. Begleitet werden muss somit nicht nur
ein Wandel der Technologien, sondern auch der parallel dazu verlaufende Wandel der
Branchenstrukturen und die damit verbundenen gesellschaftlichen Auswirkungen, zum
Beispiel beim Kohleausstieg oder dem Übergang zur Elektromobilität (SRU 2015a).

34

Kapitel 1

1.2.2.1
27.

Rückkopplungsprozesse nutzen

Die Phase des Übergangs stellt in Transformationsprozessen hohe Anforderungen an

die politische Steuerung (LOCKWOOD 2015). Es ist besonders schwierig, über einen längeren
Zeitraum

gewachsene

und

deshalb

stabile

politische

Muster

zu

verändern

und

Pfadabhängigkeiten sowie instrumentelle Lock-ins zu überwinden (JORDAN et al. 2012;
UNRUH 2000; s. a. Tz. 22). Die Transformationspolitik steht vor einer widersprüchlichen
Aufgabe. Einerseits muss sie flexibel auf Änderungen reagieren und Anpassungen
vornehmen. Andererseits muss sie Unsicherheiten reduzieren, um potenziellen Investoren
Richtungssicherheit zu geben. Mitunter kommt der Politik die Aufgabe zu, bestehende
Regulierungen, die dem Wandel entgegenstehen, anzupassen. Das Steuerungskonzept der
„reflexiven Governance“ begegnet diesen Anforderungen komplexer sozio-ökologischer und
sozio-technischer

Problemstellungen

mit

einer

Strategie

gemeinschaftlicher

Lern-,

Experimentier- und Anpassungsprozesse (VOß und BORNEMANN 2011). Voraussetzung
dafür sind wissensbasierte, offene, partizipative, pluralistische und dialogorientierte Prozesse
und Institutionen. Durch die Gestaltung von Rückkopplungsprozessen – beispielsweise über
die Spielregeln politischer Prozesse oder beim Instrumentendesign – kann „reflexive
Governance“ umgesetzt werden. Über einen Zeitraum von mehreren Politikzyklen wird durch
Rückkopplungsmechanismen die erwünschte Anreizwirkung von Politikinstrumenten nach und
nach verstärkt und optimiert. Dabei wird auch die Korrektur gegebenenfalls nicht
angemessener Steuerungsimpulse möglich.
Positives und negatives Policy Feedback
28.

Als Policy Feedback bezeichnet man eine politische Strategie, welche die politischen

Rahmenbedingungen und Machtverhältnisse für zukünftiges politisches Handeln bewusst und
schrittweise gestaltet (JORDAN und MATT 2014). Positives Feedback ist dabei definiert als
ein Vorgang, der der Stabilisierung und Stärkung eines gewünschten Zieles dient und der auf
verstärkende Rückkopplungseffekte setzt: Eine politische Maßnahme stärkt die wirtschaftliche
Bedeutung einer das gewünschte Ziel unterstützenden Akteurskoalition, die wiederum eine
Nachbesserung der politischen Impulse durchsetzt. Negatives Feedback wirkt umgekehrt:
Akteure, die das politische Ziel bekämpfen, werden durch politische Maßnahmen schrittweise
geschwächt.

Das

Gestalten

von

Policy

Feedback

kann

also

dazu

beitragen,

Pfadabhängigkeiten und Lock-in-Effekte sowohl aufzubrechen als auch bewusst zu gestalten
(JORDAN und MATT 2014). Die aktive Gestaltung dieser beiden Feedback-Dynamiken wird
von der Transformationsliteratur insbesondere in Übergangsprozessen hin zu nachhaltigeren
Gesellschaften für wichtig erachtet, um gezielt Umwelt- und Nachhaltigkeitsinteressen zu
unterstützen. Denn diese sind vergleichsweise unterrepräsentiert sowie tendenziell schlechter
organisiert als Interessengruppen innerhalb der Produktionssphäre (s. a. LOCKWOOD 2015;
ANDERSEN und WOYKE 2003).

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

35

Revisionsprozesse und Monitoring-Mechanismen bieten Möglichkeiten zur Neubewertung
politischer Maßnahmen. Sie sind damit zentrale Instrumente einer „reflexiven Governance“,
schaffen

Momente

der

Anpassung

an

neue

Gegebenheiten

oder

lösen

Rückkopplungsprozesse aus, um gewünschte Effekte zu verstärken (JORDAN und MATT
2014). Monitoringsysteme schaffen Transparenz und wirken damit dem Anreiz entgegen, dass
Akteure von – in der Regel – Gemeingütern profitieren, ohne selbst einen Beitrag zu deren
Erhalt zu leisten (Trittbrettfahrerproblem). Wird die politische Entscheidungsfindung weiteren
Teilnehmern geöffnet, können umfangreiche Wissensressourcen genutzt werden. Damit
können auch jene Innovationen identifiziert werden, die soziale Akzeptanz erfahren. In diesem
Sinne unterstützen partizipative Prozesse politische Entscheidungsträger, denen im Übergang
die Aufgabe zukommt, gesellschaftlich erwünschte Trends zu identifizieren und zu stärken, um
einer Fragmentierung von Innovationsprozessen entgegenzuwirken (NEWELL 2015; JACOBS
und WEAVER 2015; s. a. STEVENSON und DRYZEK 2014; zu grundsätzlichen Strategien
von Entscheidungsträgern s. a. FLIGSTEIN und McADAM 2011, S. 17).

1.2.2.2
29.

Bedeutung neuer Allianzen

Transformationsprozesse haben immer eine gesellschaftliche Dimension: Sie

benötigen die Unterstützung, die Ressourcen und das Wissen vieler gesellschaftlicher
Akteure. In der sozialwissenschaftlichen Forschung gibt es viele Ansätze, die erklären, wie
innovative Ideen durch starke Akteurskoalitionen unterstützt werden. Eine Koalitionsbildung
gründet auf der Vorstellung eines gemeinsamen Ziels. Sie ist umso stabiler, je tiefergehend
die Übereinstimmung nicht nur im Hinblick auf die politischen Ziele, sondern auch in Bezug
auf essenzielle Wertvorstellungen sind (bei SABATIER (1993): „core beliefs“). Verbreitete
Konzepte in diesem Bereich sind der „advocacy coalition framework“ (ebd.), „discourse
coalitions“ (HAJER 1997) und „transnational advocacy networks“ (KECK und SIKKINK 1999).
Durch die Bedeutungszuweisung von Sachverhalten (engl. Framing) und das Schaffen einer
„gemeinsamen Erzählung“ (Narrativ) können staatliche Akteure die Koalitionsbildung
unterstützen. Dies dient dazu, Kristallisationspunkte zur Identifikation gemeinsamer Ziele und
Wertvorstellungen sowie Aufmerksamkeit für Zusatznutzen (Co-Benefits) zu schaffen.
Narrative fördern nicht nur die Bildung von Koalitionen, sondern sie stabilisieren sie auch und
kräftigen ihr politisches Gewicht (VAN ASSCHE et al. 2014; LEIPPRAND et al. 2016).
Narrative sind auch für die Verbreitung von Diskursen förderlich (KOOIJA et al. 2014), sie
können also Transformationsprozesse unterstützen. Aber auch nicht-staatliche Akteure,
insbesondere wenn sie über wenig materielle Ressourcen verfügen, nutzen verstärkt die
„Macht des Diskurses“, indem sie durch wechselseitiges Lernen und Überzeugen ihren
Interessen und Ideen zu Einfluss verhelfen wollen (KECK und SIKKINK 1999; STONE 2000;
TEWS 2002; WEILAND und PARTZSCH 2015). Staatliche Akteure können durch die
Initiierung partizipativ angelegter Strategieprozesse und langfristiger Roadmaps, wie sie der

36

Kapitel 1

SRU wiederholt empfohlen hat und wie sie vielfach auch umgesetzt wurden, einen zentralen
Beitrag für das Framing und die Allianzbildung für eine ökologische Transformation leisten.

1.3

Transformationsorientierte Politik
im Mehrebenensystem

1.3.1

Internationale Verbreitung von Innovationen
durch Vorreiter

30.

In

der

globalisierten

und

vernetzten

Welt

finden

Veränderungsprozesse

notwendigerweise in einem komplexen System statt, das aus lokalen, regionalen, nationalen
und internationalen Ebenen besteht. Ökologische Transformationen können daher nicht rein
national gedacht werden. Dennoch spielen Nationalstaaten in der Umweltpolitik eine
entscheidende Rolle, wie die Forschung zu umweltpolitischen Vorreitern gezeigt hat
(HOLZINGER 1994; JÄNICKE und WEIDNER 1997; ANDERSEN und LIEFFERINK 1997;
LIEFFERINK und ANDERSEN 1998). Untersucht wurde die Bedeutung von ambitionierter
nationaler Politik für die Gestaltung regulativer Trends. Die Forschungsergebnisse zeigen,
dass Vorreiter auch international Innovationen fördern, indem sie die technologische und
ökonomische Machbarkeit umweltpolitischer Lösungen demonstrieren und so die Einführung
ähnlicher Politiken in anderen Ländern legitimieren (JÄNICKE 2005, S. 140; LIEFFERINK et al.
2009; KNILL et al. 2012). Durch die Diffusion ambitionierter Umweltstandards und anderer
Politikinstrumente (BUSCH und JÖRGENS 2012) beschleunigen Vorreiter also den Wandel
zu einem wirksamen Umweltschutz auch in anderen Ländern (JÄNICKE 2012a; 2014).
Vielfach wurde gezeigt, dass Vorreiterpolitik die Wettbewerbsfähigkeit der Vorreiterländer
beeinflusst und sie in zahlreichen Fällen stärkt: Nationale Standards diffundieren international,
nationale Regulierung reizt frühzeitig die Entstehung innovativer Märkte („Lead Markets“) an,
eröffnet Exportchancen und in einigen Fällen ziehen die Rahmenbedingungen auch Investoren
an (z. B. BEISE et al. 2003; JACOB et al. 2005; BEISE 2004; CLEFF und RENNINGS 2012;
QUITZOW et al. 2014; DE CIAN et al. 2012; zur Internationalisierung von Innovationssystemen
s. a. CARLSSON 2006; für neuere Forschungsergebnisse zur Porter-Hypothese z. B. ANDRÉ
et al. 2009; CONSTANTINI und MAZZANTI 2012; SCHWAB und SALA-I-MARTÍN 2014,
S. 55).
Bedeutung von Vorreitern bei einer transf ormativen Agenda
31.

Die sozial- und gesellschaftswissenschaftliche Umweltforschung der letzten Dekaden

hat somit gezeigt, dass eine aktive, ambitionierte Umweltpolitik von Nationalstaaten sowohl
ökologische als auch ökonomische Vorteile haben kann. Ein bedeutender Teil der Forschung
zu Vorreitern basierte allerdings auf einem rein technischen Innovationsverständnis
(WEIDNER 2008, S. 11 und 22; JÄNICKE und JACOB 2004; JÄNICKE 2005). Technische
Innovationen oder einzelne umweltpolitische Maßnahmen lassen sich einfacher globalisieren
als komplexe sozio-technische Transformationen. Die Dynamik politischer Prozesse in den

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

37

unterschiedlichen Ländern ist durch ihre nationalen Wahlsysteme, spezifischen Institutionen,
politischen Diskurse und Konfliktlinien sowie Wirtschaftsstrukturen geprägt (von PRITTWITZ
2007). Die Policy-Transferforschung hat ergeben, dass sich erfolgreiche Politiken nur dann
international übertragen lassen, wenn solche Strukturen sich für den Transfer als kompatibel
erweisen (DOLOWITZ und MARSH 2000; ROSE 2002; MOSSBERGER und WOLNAM 2003;
TEWS und JÄNICKE 2005; STONE 1999; 2000; KECK und SIKKINK 1999; TEWS et al. 2003).
Bei komplexen und normativen gesellschaftlichen Änderungsprozessen – beispielsweise einer
Energie- oder Mobilitätswende – liegt es nahe, dass eine Übertragung in andere Länder
weniger einfach zu realisieren ist. Auch wenn jedes Land seinen spezifischen
Transformationspfad entwickelt, können dennoch ökonomische Chancen für Vorreiterländer
bestehen.
Vorreiter

können

eine

besondere

Rolle

dabei

spielen,

Bündnispartner

für

Veränderungsprozesse über den nationalen Raum hinaus zu gewinnen und internationale
Diskurse mitzugestalten. Transnationale Kommunikation erhöht die Wahrscheinlichkeit der
Übernahme von Politiken (HOLZINGER und KNILL 2004). Verstärkt wird diese Dynamik durch
die voranschreitende Globalisierung und Vernetzung, die auch zur Internationalisierung jener
Märkte führt, die durch die Regulierung angereizt werden. Eine erfolgreiche Vorreiterpolitik ist
ein potenzieller Ausgangspunkt für die Entwicklung und Stärkung einer gemeinsamen Identität
innovationsorientierter Akteure über nationale Grenzen hinweg. So argumentiert NYE (2004),
dass durch attraktive Politikmodelle die Verbreitung von politischen Ideen und Werten
unterstützt wird, was er auch als „soft power“ bezeichnet. Indem sie Handlungsalternativen
aufdecken,

können

innovative

Politiken

darüber

hinaus

eine

Ausweitung

jener

Akteurskoalitionen bewirken, die Wandel unterstützen. („Expanding Menus of Alternatives“,
JACOBS und WEAVER 2015, S. 448 f.).
Gute Ausgangslage f ür Deutschland
als Vorreiter ökologischer Transf ormationen
32.

Damit ein Staat eine Vorreiterrolle erfolgreich ausfüllen kann, sind bestimmte

Rahmenbedingungen sowie situative und strategische Faktoren von Vorteil. Analysen zeigen,
dass Deutschland vor diesem Hintergrund eine gute Ausgangsposition besitzt.
33.

Staatliches

Vorreiterverhalten

korreliert

zunächst

mit

einem

hohen

Niveau

wirtschaftlicher Entwicklung (JÄNICKE 2005; SCHWAB und SALA-I-MARTÍN 2014; VOGEL
1997). Deutschland ist die größte Volkswirtschaft der Europäischen Union (EU) und hat einen
Anteil von etwa 20 % am gesamten Europäischen Bruttoinlandsprodukt (Statista 2015). Das
Vorgehen einer großen Industrienation wie Deutschland wird international aufmerksam
verfolgt, wie das Beispiel der Energiewende zeigt. Insofern erhöht eine hohe wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit auch die potenzielle Vorbildfunktion für andere Länder.

38

Kapitel 1

Deutschland gehört mit Schweden, Dänemark und Finnland zu den Ländern mit der höchsten
Innovationskraft (Europäische Kommission 2014d). Das deutsche Innovationssystem zeichnet
sich dabei unter anderem durch eine enge Vernetzung zwischen Unternehmen und
Forschungseinrichtungen aus. Bei Exporten von Technologiegütern ist Deutschland weltweit
mit

führend

(BMBF

2014a).

Im

Zeitverlauf

hat

Deutschland

seine

technische

Innovationsleistung im internationalen Vergleich verbessert und gefestigt („Kommission gibt
Startschuss für neuen Innovationsindikator“, Pressemitteilung der Europäischen Kommission
vom 13. September 2013; Deutsche Telekom Stiftung et al. 2014). Das wird vor allem auf den
spezialisierten sowie gut vernetzten Mittelstand zurückgeführt (HARTMANN et al. 2014). In
Deutschland gibt es das Potenzial komplexe Innovationen hervorzubringen, die erforderlich
sind, um weitreichende gesellschaftliche Änderungsprozesse in Gang zu setzen und zu
beschleunigen (NEUMANN et al. 2015). Gerade auch im Bereich umweltfreundlicher
Technologien zeichnet sich Deutschland durch seine Innovationsfähigkeit aus und nimmt in
internationalen Vergleichsstudien immer vordere Plätze ein (FANKHAUSER et al. 2013; van
der SLOT und van den BERG 2012; HANEMAAIJER et al. 2014). Insgesamt befindet sich der
Umweltsektor in Deutschland auf einem hohen Entwicklungsstand. Sein Anteil am
Bruttoinlandsprodukt wächst seit Jahren und hat mit 13 Prozent in 2013 ein vergleichsweise
hohes Niveau erreicht (BÜCHELE et al. 2014, S. 9; van der SLOT und van den BERG 2012).
34.

Eine weitere wichtige Voraussetzung für Vorreiterverhalten ist die Funktionsfähigkeit

politischer Institutionen (JÄNICKE 2005; SCHWAB und SALA-I-MARTÍN 2014). Die
empirische Forschung hat gezeigt, dass der Staat eine sehr einflussreiche Rolle bei der
Entwicklung von Innovationen und Technologiepfaden hat und in diesem Sinne auch als
„unternehmerischer Staat“ verstanden werden kann (MAZZUCATO 2014). Dies gilt
insbesondere auch für den Umweltbereich (JÄNICKE 2012b). Deutschland besitzt nicht nur
eine stabile demokratische Grundordnung und ein verlässliches Rechtssystem, sondern
gestaltet auch eine aktive Umweltpolitik, die sich auf einen parteiübergreifenden
Grundkonsens stützen kann. Es existieren Strategien und Instrumente für eine aktive
Förderung von Umweltinnovationen, beispielsweise das Umweltinnovationsprogramm. Dabei
wurden nicht nur wichtige Institutionen geschaffen, um die Zutrittsbarrieren für die Innovatoren
im Bereich der Umwelttechnologien zu senken, sondern auch partizipative Prozesse und
wissensbasierte Diskurse gestärkt. In ihrem Umweltbericht 2015 kündigt die Bundesregierung
an, dass sie mit einem integrierten Umweltprogramm langfristige Ziele und Schwerpunkte
anvisiert: „Mit diesem Programm soll ein transformativer Ansatz verfolgt werden, der
Umweltpolitik als Treiber hin zu einer nachhaltigen Gesellschaft sieht.“ (Deutscher Bundestag
2015, S. 183).
Parallel zur Herausbildung von Industriezweigen, die umwelttechnologische Innovationen
hervorgebracht haben, hat sich in Deutschland eine entsprechende Fachwissenschaft
etabliert, ausdifferenziert und qualifiziert (SPERFELD und ZSCHIESCHE 2015, S. 27 und
75 f.). Sie geht über die Forschung an den traditionellen Einrichtungen wie Universitäten und

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

39

Forschungsgesellschaften hinaus und hat zur Entwicklung einer eigenständigen, dynamischen
Forschungslandschaft geführt. In deutschen Verwaltungen finden auf allen Ebenen umweltund klimapolitische Integrationsprozesse statt, die allerdings noch erweitert und vertieft
werden sollten, um auch sektorale Politiken, wie beispielsweise die Verkehrs- und
Landwirtschaftspolitik, stärker auf Nachhaltigkeit auszurichten (vgl. SRU 2012, Kap. 11).
35.

Nicht zuletzt werden die breite gesellschaftliche Verankerung des Umweltschutzes und

eine aktive Zivilgesellschaft als wichtige Bedingungen für umweltpolitisches Vorreiterverhalten
identifiziert (JÄNICKE 2005). In der deutschen Gesellschaft ist das Umweltbewusstsein hoch,
postmaterielle Werte sind relativ weit verbreitet. 86 Prozent der deutschen Bevölkerung
fordern eine starke Umweltpolitik auf nationaler Ebene, die Mehrheit sieht inzwischen positive
Synergien zwischen Umweltschutz und ökonomischen Zielen wie Wettbewerbsfähigkeit,
Wohlstand und Arbeitsplätze (BMUB und UBA 2015). Darüber hinaus findet Umweltschutz in
Deutschland eine breite zivilgesellschaftliche Unterstützung. Während auf lokaler und
regionaler Ebene zahlreiche Beteiligungsmöglichkeiten bestehen, war die nationale Politik in
der Vergangenheit tendenziell durch korporatistische Politikmuster geprägt. Dabei werden vor
allem große Interessenverbände aktiv in den Politikformulierungsprozess eingebunden,
während kleinere Akteursgruppen und die breitere Öffentlichkeit insbesondere vom
vorparlamentarischen Prozess weitgehend ausgeschlossen bleiben (für einen Überblick über
die Organisation der Interessensvertretung in Deutschland s. ANDERSEN und WOYKE 2003;
VOELZKOW 2007). Gerade in den für ökologische Transformationen relevanten Bereichen
der Umwelt- und Energiepolitik deuten sich hier allerdings Veränderungen hin zu mehr
Transparenz und Beteiligung an. Beispiele hierfür finden sich bei der Energiewende, der
Klima- und Ressourcenpolitik sowie im Rahmen der Agendaprozesse zur Forschungspolitik.

1.3.2
36.

Bedeutung von Vorreiterrollen
im Mehrebenensystem der Europäischen Union
Die europäische Handlungsebene ist für eine nationale Transformationspolitik von

zentraler Bedeutung. Mit ihr verbinden sich sowohl Handlungsrestriktionen als auch -chancen.
In der EU ist die Rolle von Vorreitern nicht zu unterschätzen. Sie geben neue Impulse für
europäische Politiken und tragen so zu einer dynamischen Mehrebenenverflechtung bei. Mit
einer

anspruchsvollen

europäischen

Umweltpolitik

erweitern

sich

wiederum

die

Gestaltungsspielräume für transformative nationale Politiken. Die EU spielt ihrerseits eine
wichtige Rolle bei der Gestaltung internationaler Umweltabkommen und kann auf dieser
Ebene sich verstärkende Prozesse initiieren.
Begrenzte nat ionale Gestaltungsspielrä ume im europäischen Binnenmarkt
37.

In der EU sind einige Handlungsfelder besonders stark europäisiert, so insbesondere

der Binnenmarkt, die Agrar- und Strukturpolitik oder die europäische Umweltpolitik. Die EU
setzt in diesen Politikfeldern Regeln und stellt Rahmenbedingungen auf, die national

40

Kapitel 1

berücksichtigt

werden

müssen.

Nationale

Politik

muss

in

diesem

Sinne

„gemeinschaftsverträglich“ sein, das heißt den besonderen Stellenwert der europäischen
Marktintegration respektieren und die verschiedenen marktschaffenden Politiken umsetzen
(SCHARPF 1999; 2003; KNILL 2003; GEHRING 1996). In diesem Sinne bildet die EU immer
auch eine Handlungsrestriktion.
In der Umsetzung existieren dennoch vielfach große Ausgestaltungsspielräume: So enthält die
Umweltpolitik oftmals Planungs- und Regulierungsaufträge, die in den Mitgliedstaaten erst
materiell ausgefüllt werden müssen. Die EU formuliert zum Beispiel im anlagenbezogenen
Umweltschutz lediglich Mindeststandards, die national auch strenger gefasst werden können
(sogenannte Schutzverstärkung, vgl. Art. 193 des Vertrags über die Arbeitsweise der
Europäischen Union (AEUV) (zu den Voraussetzungen CALLIESS/RUFFERT 2011, Art. 193
Rn. 1 ff. ). Bei der Formulierung von Umwelthandlungszielen setzt sie vielfach auf abgestufte
nationale Beiträge (target oder burden sharing), um das europäische Ziel erreichen zu können
(GEHRING 1996; SRU 2007).
Europäisierung nationaler Vorreiterrollen
38.

Die EU hat effektive Mechanismen entwickelt, um nationale Politiken schnell zu

europäisieren, insbesondere dort, wo nationale Maßnahmen den einheitlichen Binnenmarkt
gefährden könnten. Dies gilt zum Beispiel für produktbezogene Umweltstandards (GEHRING
1996; HOLZINGER und SOMMERER 2011; KNILL 2003), die Abfallpolitik (TÖLLER 2012),
aber zum Teil auch für die europäische Klima- oder Energiepolitik (SCHREURS und
TIBERGHIEN 2010; WETTESTAD et al. 2012; CALLIESS und HEY 2013b; JORDAN und
RAYNER 2010). Aus einem Vergleich von 17 umweltpolitischen Maßnahmen zwischen 1979
und 2000 ergab sich, dass eine Einigung in der EU eher auf hohem Niveau erfolgte, als dass
es zu einer Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner kam (HOLZINGER und
SOMMERER

2011).

Insbesondere

bei

Produktstandards

bestand

ein

zwingender

Harmonisierungsbedarf zur Vermeidung von nationalen Handelsbeschränkungen. Hierbei
kam es häufig zu einem Anhebung des umweltpolitischen Ambitionsniveaus (zu den
Einflussfaktoren s. a. HOLZINGER und SOMMERER 2011, S. 230; HOLZINGER 2003;
SCHARPF 1997, S. 522; 2003; für internationale Beispiele s. VOGEL 1997; DREZNER 2001).
In der EU haben Vorreiter Anreize zur Europäisierung ihrer nationalen Umweltpolitiken, weil
dadurch nationale Innovationen stabilisiert, durch den Export des eigenen Modells neue
Märkte geschaffen und die nationalen Anpassungskosten an EU-Vorgaben minimiert werden
können (HÉRITIER et al. 1994; KNILL 2003, S. 124 f.; KNILL et al. 2012).
Mit ihrem Initiativmonopol spielt die Europäische Kommission in diesem institutionellen System
eine besondere Rolle. Indem sie nationale regulative Modelle und Problemlösungen als
Blaupause für ihre eigenen Vorschläge nutzt, belohnt sie vielfach Vorreiterverhalten. Im
Gegensatz zum „Initiierungsdilemma“ bei internationalen Verhandlungen gibt es also für
Vorreiterländer einen Vorteil, weil für sie die Chance größer wird, dass das eigene Modell von

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

41

der Europäischen Kommission aufgegriffen wird und sich damit europäisiert (GEHRING 1994,
S. 229; KNILL 2003, S. 131 f.).
Das institutionelle System der EU gilt als relativ offen für innovative Problemlösungen
(PETERS 1994). Zugleich hat die EU eine einigungsorientierte politische Kultur und
Institutionen entwickelt, in denen nach gemeinsamen Lösungen und Kompromissen gesucht
wird (NEYER 2004; 2006; JACHTENFUCHS 2008, S. 393 f.; EICHENER 2000; GEHRING
2000). Damit bieten sich grundsätzlich Chancen für die Europäisierung nationaler
transformativer Politiken und somit auch für deren innenpolitische Stabilisierung.
Darüber hinaus ist die EU ein wichtiges Bindeglied zwischen der globalen und der nationalen
Umweltpolitik. Sie versteht sich oft als Motor internationaler Umweltabkommen und versucht
daher in Konzipierung und Umsetzung von Maßnahmen vorbildlich zu erscheinen
(OBERTHÜR und RABITZ 2014; OBERTHÜR und GROEN 2014; OBERTHÜR 2008).
Zyklen der europäischen Um weltpolit ik
39.

Die Europäische Kommission hat in den letzten Jahren zahlreiche Strategiepapiere mit

einer transformativen Agenda formuliert, so beispielsweise den Fahrplan für eine
klimaschonende Ökonomie bis 2050, den Ressourceneffizienzplan (SRU 2012, Tz. 686 ff.),
die Biodiversitätsstrategie oder zusammenfassend das 7. Umweltaktionsprogramm mit seiner
Vision eines guten Lebens innerhalb planetarischer Grenzen (HEY 2014; EEA 2015b;
Europäische Kommission 2014b).
Abbildung 1-3 illustriert, dass eine anspruchsvolle Transformationsagenda auf europäischer
Ebene bereits ausformuliert wurde. Zum Teil hat die Europäische Kommission für diese
Initiativen Unterstützung durch den Europäischen Rat, den Ministerrat und das Europäische
Parlament erhalten, so zum Beispiel für die Dekarbonisierung der europäischen Wirtschaft.
Sie kann damit in strategischen Handlungsfeldern eine transformative Agenda vorantreiben.
Insbesondere im Wechselspiel mit Mitgliedstaaten, die ähnlich weitreichende Agenden
verfolgen, ergeben sich hierdurch zahlreiche Anknüpfungspunkte für eine sich gegenseitig
verstärkende

Europäisierung

nationaler

Politiken

und

eine

vorbildliche

nationale

Konkretisierung europäischer Strategien, somit einer Verstärkung auf mehreren Ebenen
(Multi-Level Reinforcement) (SCHREURS und TIBERGHIEN 2007; 2010).

42

Kapitel 1

Abbildung 1-3
Langfristige Übergangs -/Zw ischenziele der europäischen Umw eltpolitik

Quelle: EEA 2015b, S. 26

40.

Die politischen Schwerpunkte der EU schwanken jedoch im Zeitablauf zwischen einer

eher wirtschaftsnahen und einer transformativen Agenda (von HOMEYER und WITHANA
2011, S. VIII und 225; HEY 2014). Eine besondere Herausforderung besteht darin, eine
ökologisch transformative und langfristige Agenda über diese Zyklen hinweg zu stabilisieren.
In Zeiten der aktuellen politischen und wirtschaftlichen Krisenentwicklungen ist eher eine
Schwächung der EU im Allgemeinen (vgl. KASSIM und LYONS 2013) und der Umweltpolitik
im Besonderen zu erwarten. Dabei findet in der Regel weniger ein Abbau von
Umweltstandards als vielmehr eine Politik des Vertagens und des Nicht-Entscheidens statt
(vgl. STEINEBACH und KNILL 2015). Die seit Ende 2014 amtierende Europäische
Kommission versteht sich als wesentlich wirtschaftsnäher und politischer als ihre Vorgänger
(von ONDARZA 2014). Dies spiegelt sich in der Hierarchisierung der neuen Kommission,
erneuten Bemühungen zum Bürokratieabbau und einer „besseren Rechtsetzung“ (Better
Regulation Agenda) sowie der versuchten und tatsächlich erfolgten Rücknahme einiger
umweltpolitischer Vorhaben wider (Europäische Kommission 2015d; s. a. Abschn. 1.4.1).
Zentrale Umweltschutzrichtlinien, wie etwa die FFH-Richtlinie 92/43/EWG und die
Vogelschutzrichtlinie 2009/147/EG werden aktuell einem sogenannten Fitness Check
unterzogen, um zu prüfen, ob diese modernisiert und zusammengeführt werden können. Die
noch in der Diskussion befindliche Neuverhandlung dieser Richtlinien birgt das Risiko, dass
Schutzstandards abgeschwächt werden. Der Fokus dieser Initiativen liegt auf der Überprüfung
„unnötiger regulatorischer Kosten“ und der Rechtsvereinfachung, insbesondere für kleine- und

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

43

mittlere Unternehmen, aber weniger auf der dynamischen Weiterentwicklung von
Schutzpolitiken. Besonders kritisch ist in diesem Zusammenhang zu sehen, dass sich die
Europäische Kommission abwertend über nationales umweltpolitisches Vorreiterverhalten
äußert. Die in Art. 193 AEUV vorgesehene Möglichkeit einer nationalen Schutzverstärkung
bezeichnet sie in ihrer Mitteilung zur besseren Rechtsetzung als „Goldplating“, also als
unnötiges Ausschmücken. Bestehende nationale Vorreiterpolitiken werden wegen der
„unnötigen“ Kosten für Unternehmen und Behörden kritisiert. Dementsprechend sollen sich die
Mitgliedstaaten in Zukunft rechtfertigen, wenn sie weitergehende Maßnahmen ergreifen
(Europäische Kommission 2015d, S. 8). Die Kritik der Europäischen Kommission an
umweltpolitischen Vorreiterrollen wird auch von den Regierungsparteien CDU und SPD
mitgetragen. Diese haben sich in ihrem Koalitionsvertrag explizit dafür ausgesprochen,
Richtlinien möglichst wortgleich aus dem europäischen Recht umzusetzen (sogenannte 1:1Umsetzung, CDU et al. 2013, S. 12) und den nationalen Handlungsspielraum nicht
auszunutzen – Richtlinien setzen gerade auf dem Gebiet des Umweltrechts oftmals
europäische Mindeststandards, die aber von den Mitgliedstaaten übertroffen werden können.
Dieses Schutzverstärkungsprinzip berücksichtigt die unterschiedlichen natürlichen und
wirtschaftlichen

Gegebenheiten

der

Mitgliedstaaten

besser

als

eine

vollständige

Harmonisierung. Eine solche würde nationale Vorreiterpolitiken verhindern und damit die
Schutzverstärkungsmöglichkeit nach Art. 193 AEUV unmöglich machen.

1.4
41.

Transformative Politik
in einzelnen Handlungsfeldern
Die folgenden Abschnitte zielen darauf ab, die konzeptionellen Erkenntnisse über eine

transformative Politik auf konkrete Handlungsfelder anzuwenden. Wie könnten tiefgreifende
Veränderungsprozesse konkret in verschiedenen Sektoren aussehen? Inwiefern befindet sich
Deutschland bereits auf dem Weg, solche Prozesse vorzudenken und umzusetzen? Welche
Chancen, Hemmnisse und Ansatzpunkte für staatliches Handeln gibt es in wichtigen
Problembereichen?
Ausgewählt

wurden

drei

zentrale

umweltpolitische

Handlungsfelder,

die

auch

im

7. Umweltaktionsprogramm der EU eine wichtige Rolle spielen (Europäische Kommission
2014b): Klimaschutz, Kreislaufwirtschaft und Biodiversitätsschutz in der Landwirtschaft. In
Deutschland befinden sich diese Handlungsfelder in unterschiedlichen Entwicklungsphasen
und stehen damit auch für spezifische Transformationsherausforderungen. Quer zu den drei
thematisch abgegrenzten Handlungsfeldern steht ein viertes, die Forschungspolitik. Sie bietet
wichtige Ressourcen, um die ökologischen Herausforderungen der Zukunft zu bewältigen.

1.4.1
42.

Klimaschutz
Aus der Perspektive des Klimaschutzes wird besonders deutlich, warum grundlegende

Transformationen

von

Wirtschaft

und

Gesellschaft

notwendig

sind:

Das

globale

44

Kapitel 1

Wirtschaftssystem basiert im Wesentlichen auf der Nutzung von fossilen Rohstoffen. Von einer
weitgehenden Dekarbonisierung wären nahezu alle Bereiche der Wirtschaft und Gesellschaft
betroffen, nicht nur Energiesysteme, sondern beispielsweise auch Verkehrs- und
Landnutzungssysteme. Es ist daher kein Zufall, dass das Nachdenken über Transformationen
vielfach eng mit der Klimawissenschaft verknüpft ist (z. B. WBGU 2011).

1.4.1.1
43.

Die politische Bedeutung nationaler Vorreiter
für die globale Klimapolitik

Klimastabilität ist ein globales öffentliches Gut. Maßnahmen zur Verringerung von

Treibhausgasemissionen kommen allen zugute. Daher gibt es aus der Sicht einzelner Staaten
wenig Anreize, eine Vorreiterrolle einzunehmen, sondern einen starken Anreiz für
Trittbrettfahrerverhalten. Um diese sogenannte Allmendeproblematik beim Klimaschutz zu
überwinden, bemühen sich Teile der internationalen Staatengemeinschaft seit zwanzig Jahren
um ein bindendes internationales Abkommen. Während die Verabschiedung des KyotoProtokolls im Jahr 1997 als Durchbruch bewertet wurde, geriet die internationale Klimapolitik
in den letzten Jahren in eine Krise (PARKER et al. 2012; PARKER und KARLSSON 2010;
OBERTHÜR und GROEN 2014). Nach dem Scheitern der Klimakonferenz 2009 in
Kopenhagen verbreitete sich die Auffassung, dass es „starker zusätzlicher Kräfte auf dem
Spielfeld des Klimaschutzes [bedarf], welche die politischen Entscheidungsträger zu
entschlossenem Handeln drängen und komplementär wirksame Maßnahmen in eigener Regie
ergreifen“ (WBGU 2014a, S. 3). Mit der Klimakonferenz von Paris im Herbst 2015 fand ein
Kurswechsel von einem globalen Top-down-Ansatz hin zu einer flexibleren Steuerung durch
nationale Selbstverpflichtungen statt. Damit wird nationalen Vorreitern für den Erfolg der
internationalen Klimapolitik eine entscheidende Rolle zugewiesen. Ambitionierte Vorschläge
einzelner Staaten können andere Staaten ermutigen, ihre Selbstverpflichtungen zu erhöhen.
Auch in der Vergangenheit wurde Klimapolitik maßgeblich von Vorreitern angetrieben.
Insbesondere die EU und Deutschland galten sowohl in der Außen- als auch in der
Selbstwahrnehmung als klimapolitische Vorreiter (BÄCKSTRAND und ELGSTRÖM 2013;
ELGSTRÖM 2007; STEINBACHER und PAHLE 2015; AXELROD und SCHREURS 2015;
ECKERSLEY 2013). Neben neuen und detaillierteren Erkenntnissen aus der Klimaforschung
waren vor allem Vorreiterländer wichtige klimapolitische Treiber. Diese Länder haben über
starke nationale Ziele und Politiken die Machbarkeit von Klimaschutz gezeigt und
Kooperationen auf internationaler Ebene aktiv vorangetrieben (SAUL und SEIDEL 2011; s. a.
SCHREURS 2012).
44.

Ermöglicht wird dies auch dadurch, dass Klimapolitik große Zusatznutzen erschließen

kann, wie zum Beispiel eine Verbesserung der Luftqualität oder Kostenreduktionen im
öffentlichen Gesundheitswesen (BUONOCORE et al. 2015). Zusatznutzen ergeben sich nicht
nur für die menschliche Gesundheit, den Naturschutz und andere Umweltgüter (z. B.
ANENBERG et al. 2012; EDENHOFER et al. 2015), sondern auch im industriepolitischen

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

45

Sinne (z. B. WALZ 2015; s. a. Tz. 135). Diese Anreize machen Klimaschutz auch auf lokaler
Ebene attraktiv und das Argument, dass Klimaschutz als Allmendeproblematik nur durch
globales Handeln überwunden werden kann, wird dadurch entkräftet. Da der Zusatznutzen
insbesondere auf dezentraler Ebene wirksam wird, erweitert er den Handlungsspielraum
klimapolitischer Akteure auf allen politischen Ebenen. Polyzentrische Lösungsansätze, das
heißt nicht hierarchisch koordinierte Aktivitäten auf verschiedenen Ebenen, haben zusätzlich
zu internationalen Regimes einen Mehrwert: Auf dezentraler Ebene bauen Akteure eher das
für effektive Selbstorganisation und Kooperation nötige Vertrauen auf. Im Rahmen
polyzentrischer Governance-Ansätze wird eine Vielzahl an Lösungsansätzen getestet und
entwickelt. Dies erhöht die Resilienz des Gesamtsystems (OSTROM 2009; COLE 2015;
WBGU 2011; 2014a). Die Anzahl nationaler Klimaschutzmaßnahmen steigt beständig
(NACHMANY et al. 2014; FANKHAUSER et al. 2014; LACHAPELLE und PATERSON 2013).
Dennoch wird das Argument des vielfältigen zusätzlichen Nutzens bisher nicht ausreichend in
der Klimapolitik berücksichtigt (IPCC 2014, S. 30). Narrative bieten eine Möglichkeit, verstärkt
auf den Zusatznutzen von Klimapolitik hinzuweisen. Ein Beispiel dafür ist die Verknüpfung von
Klima- und Friedenspolitik durch den französischen Staatspräsidenten François Hollande bei
den Klimaverhandlungen im Dezember 2015 in Paris. Ähnlich äußerte sich auch
Bundesumweltministerin Hendricks im Vorfeld der Verhandlungen mit dem Satz „Klimapolitik
ist Friedenspolitik“, der in der Berichterstattung über die internationalen Klimaverhandlungen
in Paris aufgegriffen wurde und den Diskurs mitprägte.

1.4.1.2
45.

Die deutsche Energiewende: Vorreiter der Transformation?

Die Energiewende in Deutschland verbindet klimapolitische Ziele mit einer

industriepolitischen Agenda. Das klimapolitische Zielsystem der Energiewende ist dabei
zumindest für 2020 und 2030 deutlich ehrgeiziger als dasjenige der EU (zu den Klimazielen
s. a. SRU 2013b, Tz. 1; 2015a). Mit der Energiewende hat Deutschland die internationale
Aufmerksamkeit auf sich gezogen und seine innovationspolitische Reputation an das Gelingen
der Energiewende geknüpft (STEINBACHER und PAHLE 2015; GIZ 2012; Konrad-AdenauerStiftung 2013; Agentur für Erneuerbare Energien 2014). Ausgangspunkt und Kern der
Energiewende sind neben dem beschleunigten Atomausstieg die Förderung des Zubaus von
Erneuerbare-Energien-Anlagen

und

die

Steigerung

der

Energieeffizienz.

Mit

dem

Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) hat Deutschland ein Instrument geschaffen, das
Investitionssicherheit bietet (d. h. „geduldiges Kapital“ bereitstellt, vgl. MAZZUCATO 2014),
langfristige Kostensenkungspotenziale erschließt und die erneuerbaren Energien schrittweise
aus der technologischen Nische geführt hat.
Das EEG ist in mehrfacher Hinsicht Ausdruck einer erfolgreichen Vorreiterpolitik: Die Kosten
von Photovoltaik (PV) und Windkraft sind massiv gesunken und haben anderen Ländern den
Einstieg in die Technologie ermöglicht. Das EEG wurde von vielen Ländern erfolgreich
nachgeahmt (SOLORIO et al. 2014). Die EU hat solche nationalen instrumentellen Wege zur

46

Kapitel 1

Umsetzung der europäischen Ziele zum Ausbau der erneuerbaren Energien lange geduldet.
Darüber hinaus hat es auch im Sinne eines positiven Policy Feedbacks (vgl. Tz. 27 f.) das
Kräfteverhältnis der energiepolitischen Akteure verändert: Vertreter der ErneuerbareEnergien-Branchen zählen nicht länger ausschließlich zu den Herausforderern des alten
Systems („Veränderungsinteressen“), sie sind mittlerweile Teil eines sich stark verändernden
Status-quo-Regimes geworden (SRU 2013b; WASSERMANN et al. 2015).
46.

Eine transformative Politik ist die Energiewende, weil sie weit über den Ausbau

erneuerbarer Energien hinausgeht. Sie belegt anschaulich, vor welchen Herausforderungen
tiefgreifende sozio-technische Umgestaltungsprozesse stehen. Dies gilt insbesondere für die
Übergangsphase zwischen Nischenentwicklung und neuem sozio-technischem Regime:
– Technische Veränderungen wie der Ausbau von erneuerbaren Energien, von Stromnetzen
und der Elektromobilität gehen mit zahlreichen rechtlichen, ökonomischen und
gesellschaftlichen Veränderungen einher: Dazu zählen beispielsweise die Reform von
Planungsverfahren und regulatorischen Rahmenbedingungen sowie die Veränderungen
von Märkten, Geschäftsmodellen und Verbraucherverhalten.
– Transformationen folgen keinem Masterplan, auch wenn langfristige Orientierungs- und
Eckpunkte unverzichtbar sind: Die Erfahrung der letzten Jahre zeigt, dass bestimmte
Effekte und Probleme von Veränderungsprozessen nicht langfristig vorhergesagt werden
können. Dies gilt umso mehr, als Technologie- und Kostenentwicklungen mit strukturellen
Unsicherheiten verbunden sind. Ob und wann beispielsweise Elektrofahrzeuge aufgrund
sinkender Kosten und steigender Reichweiten attraktiv für Verbraucher werden, ist schwer
zu prognostizieren. Auch die Frage, in welchem Maße sich PV-Speichersysteme massiv
marktgetrieben verbreiten, hängt von verschiedenen ökonomischen, technischen und
regulatorischen Faktoren ab. Angesichts dieser Unsicherheiten und potenziell dynamischer
Entwicklungen wird ein regelmäßiges Nachsteuern in vielen Bereichen unabdingbar sein,
gerade um eine gewisse Richtungssicherheit zu gewährleisten.
47.

Damit Deutschland Vorreiter bleiben und die Energiewende erfolgreich weiterführen

kann, müssen nicht nur neue Technologien aufgebaut, sondern auch technologische Pfade,
die mitunter zu „lock-in-Effekten“ führen, verlassen und veraltete Technologien rückgebaut
werden (vgl. Abschn. 1.3.2). Diese schwierige Aufgabe wird im Rahmen der Energiewende
noch nicht erfolgreich bewältigt. Strukturwandel, der nicht allein durch Marktkräfte, sondern
auch durch politische Intervention hervorgerufen wird, trifft auf verständliche Widerstände der
Betroffenen. Die kontroversen Diskussionen über eine zusätzliche Belastung alter
Kohlekraftwerke durch den sogenannten Klimabeitrag (BMWi 2015a) zeigen, dass für eine
Beschleunigung des Strukturwandels sowohl politische Durchsetzungskraft als auch
überzeugende instrumentelle Lösungen sowie auch positive Angebote an die Verlierer von
Strukturwandel notwendig sind. Der SRU (2015a) hat sich im Hinblick auf diese
Herausforderung für einen nationalen Kohlekonsens ausgesprochen. Dieser sollte durch eine

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

47

Plattform aus Vertretern der Energiewirtschaft, von Bund und Ländern, Verbänden sowie der
Wissenschaft nach dem Vorbild der Ethikkommission „Gemeinschaftswerk Energiewende“
erarbeitet werden. Der Prozess sollte hochrangig gesteuert und aktiv durch Bundesbehörden,
Ministerien und wissenschaftliche Untersuchungen begleitet werden. Die erfolgreiche
Bewältigung von Strukturbrüchen in der Vergangenheit hat gezeigt, dass ein sozialverträglich
gestalteter Strukturwandel hin zu einer klimaverträglichen Energieversorgung möglich ist (z. B.
Stahlindustrie). Zur Flankierung sollte ein hinreichend ausgestattetes Bund-Länderprogramm
entwickelt werden, in dem verschiedene Einzelmaßnahmen (z. B. Schaffung von Sozialplänen,
Vermeidung betriebsbedingter Kündigungen, Umschulungs- und Qualifizierungsmaßnahmen)
gebündelt werden (SRU 2013b; 2015a). Rechtzeitig begonnen und langfristig angelegt würde
ein solcher Kohlekonsens Vertrauen in die Energiewende fördern, polarisierende Konflikte
entschärfen und Planungssicherheit für alle Akteure schaffen.

1.4.1.3

Die Europäische Union als Hemmnis und Chance
für transformative Vorreiterpolitik

Der europäische Binnenmarkt als Hemmnis f ür nationale Vorr eiter
48.

Der durch das Klima- und Energiepaket 2020 gestärkte innereuropäische Konsens für

eine gemeinschaftliche Klimapolitik und eine europäische Energiewende (CALLIESS und HEY
2013a) wurde durch das Ausbleiben ambitionierter und verbindlicher nationaler Ziele für den
Ausbau erneuerbarer Energien und Energieeffizienz für das Jahr 2030 (Europäischer Rat
2014) geschwächt. Dies hemmt die Klimaschutzpolitik der Mitgliedstaaten. Auf der einen Seite
sehen Beobachter in den aktuellen Entwicklungen eine Schwächung europäischer Integration
im Energiebereich. Insbesondere ein schwacher europaweiter Governance-Rahmen zur
Umsetzung der Ziele weise darauf hin, dass zukünftige Lösungen individuell durch
Mitgliedstaaten gestaltet werden (FISCHER und GEDEN 2015). Auf der anderen Seite nimmt
die europäische Politik im Rahmen der auf den europäischen Binnenmarkt fokussierten
Energieunion zunehmend Einfluss auf die Ausgestaltung nationaler Förderpolitiken für
erneuerbare Energien und schränkt den Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten deutlich ein
(TEWS 2015). So hat die Europäische Kommission mit einer Neufassung der Leitlinien für
staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014 bis 2020 (Europäische Kommission
2014c) mit einigem Erfolg Ziele des europäischen Energiebinnenmarktes gegenüber der
nationalen Förderung für erneuerbare Energien durchgesetzt (KAHL 2015; WUSTLICH 2014).
Hintergrund

der

beihilferechtlichen

Auflagen

ist

vor

allem

die

befürchtete

wettbewerbsverzerrende Wirkung der Einspeisevergütung. So sanken beispielsweise in
Zeiten hoher Einspeisung von Strom aus Wind und Sonne in Deutschland die Strompreise in
den Niederlanden – was zu Einkommenseinbußen der dortigen Stromproduzenten und
Unmutsäußerungen

der

niederländischen

Regulierungsbehörde

aufgrund

der

Wettbewerbsverzerrungen geführt hat (BAYER und BAKER 2014, S. 19). Die Praxis
nationalstaatlicher Klimapolitik findet also zwischen Vorreiteranspruch und den Erfordernissen

48

Kapitel 1

des Energiebinnenmarktes statt. In diesem Spannungsverhältnis gilt es immer wieder,
Gestaltungs- und Handlungsspielräume für Vorreiterverhalten zu bewahren. Trotz eines
gewissen Spannungsverhältnisses zur Energiekompetenz des Art. 194 AEUV kommt der
umweltpolitischen Schutzverstärkungsklausel des Art. 193 AEUV insoweit zentrale Bedeutung
zu.
Emissionshandel erschwert Vorreiter verhalten
49.

Der Emissionshandel bietet aufgrund massiver Zertifikatsüberschüsse kaum wirksame

Anreize zum Klimaschutz und erschwert zudem nationales Vorreiterverhalten: Sinken durch
nationale Maßnahmen die CO2-Emissionen in vom Emissionshandel betroffenen Branchen,
so werden Zertifikate frei, die von anderen Emittenten genutzt werden können. Daher ist es
möglich, dass nationale Minderungsaktivitäten in den vom europäischen Emissionshandel
erfassten

Sektoren

nicht

die

europäischen

Gesamtemissionen

senken

(der

sog.

Wasserbetteffekt, vgl. SRU 2015a). Maßnahmen außerhalb der Emissionshandelssektoren –
also beispielsweise Haushalte und Verkehr – sind davon allerdings nicht betroffen.
Dem Wasserbetteffekt kann entgegen gewirkt werden, wenn die durch zusätzliche
Emissionsminderungen frei werdenden Zertifikate stillgelegt werden, wie dies beispielsweise
vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) im Rahmen eines „Klimabeitrags“
(BMWi 2015b) vorgeschlagen wurde. Darüber hinaus können nationale Maßnahmen auf eine
langfristige Dynamisierung der Klimapolitik abzielen, indem sie im politischen Prozess dazu
beitragen, die europäischen Ziele zu verschärfen. Zu begrüßen ist, dass zukünftig die
sogenannte Marktstabilitätsreserve den Spielraum für nationale Vorreiter vergrößern wird
(Europäische Kommission 2014f; SRU 2015a, Tz. 12; s. a. Tz. 127). Sie soll durch den Abbau
von

Zertifikatsüberschüssen

verlässliche

Rahmenbedingungen

und

Anreize

zur

Emissionsminderung gewährleisten.
Die Spannungen, die sich aus den unterschiedlichen klimapolitischen Zielen Deutschlands und
der EU ergeben, haben zu Forderungen nach einer Aufweichung der nationalen Klimaziele
geführt (z. B. Wirtschaftsrat der CDU 2015). Dagegen hält der SRU es aus zwei Gründen für
sinnvoll, dass Deutschland auch für 2030 an möglichst verbindlichen und ehrgeizigeren
klimapolitischen Zielen als die EU festhält (Treibhausgasminderungsziele Deutschland:
− 55 %, EU: − 40 % gegenüber 1990). Erstens werden durch die Einführung der
Marktstabilitätsreserve zusätzliche nationale Emissionsminderungen nicht nur in den NichtHandelssektoren, sondern auch in den Handelssektoren wirksam. Zweitens würde das
Aufgeben eines nationalen Klimaziels die deutsche Energiewende verlangsamen. Dadurch
würde Deutschland auch eine Verfehlung seiner Langfristziele riskieren und die
Glaubwürdigkeit des politisch breit getragenen Energiekonzepts für 2020 (BMWi und BMU
2010) und somit auch das Vertrauen von Investoren und Finanzmärkten beschädigen.

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

49

EU als Chance f ür nachhalt ige Klima - und Energiepolit ik
50.

Während der Binnenmarkt und der Emissionshandel einer ambitionierten nationalen

Energiepolitik bestimmte Grenzen setzen, bietet die EU aber auch viele Chancen für eine
Wende hin zu erneuerbaren Energien. Zusammen mit ähnlich orientierten Mitstreitern kann
Deutschland sich für ambitionierte Ziele zur Emissionsminderung und zum Ausbau der
erneuerbaren Energien einsetzen. So konnten sich in der Vergangenheit die progressiven
Kräfte auf EU- und nationalstaatlicher Ebene gegenseitig verstärken (SCHREURS und
TIBERGHIEN 2007; s. a. HEY 2009 zu der Koalition zwischen Staatsoberhäuptern und
Umweltministern; SCHREURS und TIBERGHIEN 2010). Auch wenn das Klima- und
Energiepaket 2030 nicht den ambitioniertesten Forderungen entspricht, kann der Erhalt der
Zieltrias als Beleg für eine europäische Vorreiterrolle in der Klimapolitik gewertet werden (SRU
2013a). Das grenzüberschreitend vernetzte Stromsystem Europas und verkoppelte
Strommärkte

helfen

nicht

nur

Kosten

zu

senken,

sondern

erhöhen

auch

die

Versorgungssicherheit und erleichtern den Ausgleich der fluktuierenden Einspeisung von
Strom aus Sonne und Wind. Länder und Regionen mit großen und gut erschließbaren
Speicherkapazitäten, wie etwa in Skandinavien und im Alpenraum, können ebenfalls dazu
beitragen, die schwankende Einspeisung aus erneuerbaren Energien auszugleichen.
Europäische Institutionen wie unter anderem das Pentalaterale Energieforum bieten weitere
Ansatzpunkte für eine enge Kooperation, beispielsweise bei der grenzüberschreitenden
Berechnung von gesicherter Leistung und bei der effizienten Nutzung von Grenzkuppelstellen.
Auf globaler Ebene ist die EU ein einflussreicher Akteur, der internationale Klimapolitik
voranbringen kann. Die europäische Klimapolitik und das europäische Institutionengefüge
wirken also nicht nur hemmend auf nationale Vorreiterpolitik, sondern bieten auch Chancen
für den Klimaschutz.

1.4.1.4
51.

Schlussfolgerungen

Die Energiewende ist ein Beispiel für eine transformative Vorreiterpolitik. Sie zeigt aber

auch die Herausforderungen auf, die mit einem solchen Projekt verbunden sind. Soziotechnische Transformationen erfordern Veränderungen von großer Breite und Tiefe. So
wichtig langfristige Zielmarken und Fahrpläne für die Energiewende sind, so wird es keinen
Masterplan für alle Details der Energiewende geben können. Umso wichtiger wird das Konzept
einer reflexiven Governance, die Experimentieren und Lernen ermöglicht. Die Energiewende
belegt die Notwendigkeit, nicht nur den Aufbau neuer Technologien zu fördern, sondern auch
den Rückbau bestehender Technologien vorzudenken und zu unterstützen. Dies ist vor allem
dann politisch Erfolg versprechend, wenn Akteurskonstellationen langfristig bewusst
unterstützt werden und neue Akteure entsprechend ihrer zunehmenden Bedeutung in den
verschiedenen demokratischen Arenen repräsentiert werden. In diesem Sinne sollte der
langfristige Strukturwandel der Kohlebranche in Deutschland bereits jetzt im Rahmen
akteursübergreifender Plattformen angelegt werden, um im Rahmen konsensualer

50

Kapitel 1

Entscheidungsfindung einen sozial- und klimaverträglichen Umbau mit Planungssicherheit für
alle Akteure zu gewährleisten. (SRU 2015a)
52.

Mit Blick auf die internationale Dimension bestätigen sich die Vorteile eines

polyzentrischen Handlungsansatzes. Europäische Politiken sollten daher so ausgestaltet
werden, dass es einzelnen Mitgliedstaaten ermöglicht wird, ambitioniertere Pfade
einzuschlagen. So sollte die Bundesregierung nicht nur an ihren weiterreichenden
klimapolitischen Zielen für 2030 festhalten, sondern diese auch im Emissionshandelssektor
mit zusätzlichen Maßnahmen unterlegen. Wichtig ist dabei aus politischen und ökonomischen
Gründen, bei allen Abstufungen von Zielen und Instrumenten nicht die Erreichung
gesamteuropäischer Ziele außer Acht zu lassen. Politisch sollte die Glaubwürdigkeit der EU
als treibender internationaler Verhandlungspartner nicht gefährdet werden. Ökonomisch sollte
auf die Synergie zwischen nationalen und europäischen Maßnahmen geachtet werden. Beim
Emissionshandel wäre dieses Kriterium beispielsweise durch das Zusammenspiel von
Marktstabilitätsreserve (s. Tz. 49) und Klimabeitrag erfüllt gewesen (SRU 2015a).

1.4.2
53.

Kreislaufwirtschaft
Ökologische Transformationen erfordern auch die Entkopplung der weltweit

unverändert

steigenden

Wirtschaftsleistung

vom

Ressourcenverbrauch

Umweltwirkungen (SRU 2012, Tz. 114). Im breiteren Kontext der

und

seinen

Debatte um

Ressourcenschonung spielt die Weiterentwicklung einer Kreislaufwirtschaft („circular
economy“) dabei eine Schlüsselrolle. In der neueren Literatur wird Kreislaufwirtschaft sehr
breit gefasst als die Summe aller Maßnahmen, die die Nutzungsdauer und Nutzungsintensität
von Rohstoffen und Materialien in der Volkswirtschaft substanziell erhöhen. Diese Idee ist
dann transformativ, wenn sie technische Produktinnovationen, veränderte Konsummuster,
neue Geschäftsmodelle, einen förderlichen politischen Rahmen und ein neues ökonomisches
Paradigma entwickelt (EEA 2014; UNEP 2011; FISCHER-KOWALSKI et al. 2011;
ANDERSEN 2007).
Der Aufbau einer Kreislaufwirtschaft gilt als eine klassische Win-win-Politik, weil ökonomische
Ziele – wie Stärkung der inländischen Wertschöpfung, Schaffung von Arbeitsplätzen und
Verminderung

der

Verwundbarkeit

gegen

Weltmarktpreisschwankungen

–

mit

Umweltentlastungen einhergehen können (BRINGEZU und BLEISCHWITZ 2009; FISCHERKOWALSKI et al. 2011). Zugleich entstehen neue und größere Märkte durch das Wachstum
von

Umwelttechnologiebranchen

(VDI

Zentrum

Ressourceneffizienz

2011).

In

innovationsorientierten Rohstoffdiskursen wird dem Recycling als (Sekundär-)Rohstoffquelle
eine wichtige Bedeutung beigemessen (WERLAND 2012). Nach einer Schätzung könnten
durch eine umfassende Kreislaufwirtschaft bis 2030 positive Effekte in Höhe von 7 % des
europäischen Bruttosozialprodukts im Vergleich zum derzeitigen Entwicklungsszenario erzielt
werden (Ellen MacArthur Foundation et al. 2015, S. 12).

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

1.4.2.1
54.

51

Von der linearen Wertschöpfungskette
zum Wertschöpfungskreislauf

In europäischen Programmen und Plänen für eine ressourceneffiziente Ökonomie

nimmt die Kreislaufwirtschaft einen prominenten Platz ein (Europäische Kommission 2010;
2011; 2014b). Die Europäische Kommission strebt eine umfassende Kreislaufführung aller
Ressourcen mit besonderem Fokus auf Metalle und mineralische Rohstoffe an. Im Juli 2014
hat die Kommission daher nach mehrjährigen Vorarbeiten ein Politikpaket für eine
Kreislaufwirtschaft vorgeschlagen (Europäische Kommission 2014e), das ein geteiltes Echo
fand. Die legislativen Teile wurden von der im November 2014 neu gewählten Kommission, im
Kontext ihrer neuen Politik der besseren Regulierung (sog. Better Regulation Package s. a.
SRU 2016), Anfang 2015 wieder zurückgezogen. Ein überarbeiteter Vorschlag zur Revision
verschiedener Abfallrichtlinien wurde Ende 2015 vorgelegt. Der dazugehörige Aktionsplan
enthält zahlreiche Initiativen, um den Kreislaufwirtschaftsgedanken auch – jenseits der
Abfallpolitik – in der Produktpolitik, bei der Rohstoffgewinnung, dem Produktdesign, der
Produktion bis hin zu neuen Konsummustern sowie in den Rahmenbedingungen für den
Sekundärrohstoffmarkt zu verankern. Benannt werden für Produktion und Verbrauch vor allem
„Vorschläge“, „Prüfaufträge“, „bessere Durchsetzung“ bestehender Regulierungen sowie der
Wissensaustausch (Europäische Kommission 2015a).
55.

Bisher setzte die Umweltpolitik primär auf Instrumente der Abfallpolitik, um Elemente

einer Kreislaufwirtschaft zu etablieren. Die erfolgreichen Strategien (getrennte Erfassung,
technische Aufbereitung, Gewinnung von Rezyklaten, für die ein Markt besteht oder
geschaffen werden kann) erfassen jedoch nur die Wertschöpfungsstufen in der
Rückführungsphase

(s.

Abb.

1-4).

Innerhalb

einer

Kreislaufwirtschaft

ist

das

Handlungsspektrum erheblich breiter: Grundlegende Innovationssprünge sind zukünftig eher
bei Planung und Herstellung von Produkten und damit außerhalb der Abfallpolitik zu erwarten
(RLI 2015; Ellen MacArthur Foundation et al. 2015; BASTEIN et al. 2013, S. 20; WIJKMAN
und SKÅNBERG 2015).
Schließlich gehört zu einer umfassenden Kreislaufwirtschaft auch die Vermeidung des
Rohstoffverbrauchs – eine Dimension, die nicht allein technisch gelöst werden kann, sondern
auch mit einer Veränderung von Konsum- und Lebensstilen verbunden ist (JARON 2014).
Dazu gehört zum Beispiel die parallele Nutzung von Produkten durch mehrere Nutzer, zu
mehreren Zwecken oder in mehreren Zyklen durch Aufarbeitung.

52

Kapitel 1

Abbildung 1-4
Wertschöpfungskreislauf

SRU/UG 2016/Abb. 1-4

Für

die

abfallwirtschaftlichen

Fragen

besteht

ein

bewährtes

rechtliches

Steuerungsinstrumentarium. Jenseits des Abfallrechts stellen sich jedoch grundsätzliche
Fragen

der

Steuerung:

Während

weiche

Instrumente

(informatorische

und

auf

Eigenverantwortung setzende) breite Akzeptanz bei wirtschaftlichen Akteuren finden,
erweisen sich ordnungsrechtliche Instrumente (z. B. Ökodesignvorschriften) oder Ansätze der
Kosteninternalisierung (Ressourcenbesteuerung, erweiterte Produzentenverantwortung) als
durchweg kontrovers (GRAAF 2015).

1.4.2.2
56.

Kreislaufwirtschaft durch Abfallpolitik:
Vom Vorreiter zum Wächter des Status quo?

Deutschland gehört in Europa seit langer Zeit zu den Vorreitern beim Aufbau einer

Kreislaufwirtschaft. Die deutsche Abfallwirtschaft gilt im europäischen und internationalen
Vergleich als vorbildlich. Die Kreislaufwirtschaft befindet sich in Deutschland nach zwanzig
Jahren bereits an der Schwelle zur zweiten Generation. Die unter heutigen Bedingungen durch
das abfallrechtliche Instrumentarium wirtschaftlich erschließbaren Potenziale sind vielfach
schon ausgeschöpft, es geht nunmehr um Innovationen in Produktdesign und der
Produktverantwortung. Hierdurch sollen möglichst langlebige Produkte, wiederverwertbare
Komponenten oder das Recycling hochwertiger Rohstoffe ermöglicht werden. In der EU ist
indes noch nicht einmal die Politik der ersten Generation konsequent implementiert worden.
Eine Allianzbildung des Vorreiterlandes Deutschland mit einer sehr engagierten Europäischen
Kommission ist bei der Vorbereitung des Politikpakets für die Kreislaufwirtschaft von 2014
nicht

geglückt.

Die

Kommissionsvorschläge

trafen

auf

deutliche,

zum

Teil

gut

nachvollziehbare, fachliche Kritik aus dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau
und Reaktorsicherheit (BMUB). Der Hintergrund wird im Folgenden rekonstruiert.

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

57.

53

Als Teil der Politik für ein ressourceneffizientes Europa gehörte das im Juni 2014

vorgelegte Legislativpaket der Europäischen Kommission zur Kreislaufwirtschaft zu den
wichtigsten politischen Projekten in der Amtszeit des Umweltkommissars Potočnik. Es
orientierte sich in seinen Zielen an dem – mit Blick auf die drei jeweiligen Vorreiterländer in der
EU – nachweislich erreichbaren Stand (vgl. Europäische Kommission 2014a, S. 52). Dieses
Paket umfasste eine Reihe von regulär erforderlichen Überprüfungen des europäischen
Abfallrechts (der Verpackungsrichtlinie 94/62/EG, der Deponierichtlinie 99/31/EG und der
Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG). Primär zielte es auf eine Fortsetzung des auf EU-Ebene
eingeschlagenen Pfades einer stoffstrom- und massenbezogenen Abfallpolitik ab. Die
Europäische Kommission ging in ihrem Impact Assessment insgesamt (und auch für ein
Vorreiterland wie Deutschland) von substanziellen Wohlfahrtseffekten ihrer Vorschläge aus
(Europäische Kommission 2014a, S. 63 ff.).
Obwohl sich hierdurch die Chance einer Europäisierung der vergleichsweise anspruchsvollen
deutschen Abfallpolitik ergeben hätte, stieß der Kommissionsvorschlag in Deutschland auf
erhebliche fachliche Kritik aus dem BMUB und dem Bundesrat. Besonders strittig waren die
hohen Recyclingvorgaben wegen ihrer Verknüpfung mit einer neuen, einheitlichen
Berechnungsmethode für die Zielwerte. Geplant waren Recyclingquoten, bei denen die
Umwandlungs- und Sortierverluste vom Anlageninput abgezogen werden (Europäische
Kommission 2014e, Art. 9 Abs. 4 und 5). Mit dieser Berechnung hätte Deutschland deutlich
geringere Quoten vorzuweisen. Infrage gestellt wurde, ob die neuen Ziele technisch erreichbar
und ökologisch sinnvoll seien (Bundesrat 2014; EUWID 2014c; ROGALSKI 2015, S. 40),
sodass das BMUB im Ergebnis diese Recyclingquoten ablehnte. Auch die europaweite
Einhaltung eines Deponiezieles, das festlegt, welcher prozentuale Anteil der Abfälle deponiert
werden darf, wurde vom BMUB als „illusionär“ bezeichnet (EUWID 2014a). Sinnvoll seien
vielmehr qualitative Ziele, welche die Anforderungen an Deponiegut definieren. Anstelle von
„langfristigen, teils realitätsfernen Zielen“ seien zeitnah Maßnahmen gefordert, „die verstärkt
darauf hinwirken, dass alle Mitgliedstaaten die in der geltenden [Deponie-]Richtlinie gesetzten
Ziele für 2020 erreichen können“, bevor neue, noch ambitioniertere Quoten festgelegt würden
(EUWID 2014b). Viele der Bedenken seien auf der Fachebene der Europäischen Kommission
im Vorfeld vorgetragen, aber nicht berücksichtigt worden (JARON 2014). Im Februar 2015
beschloss die neu gewählte Europäische Kommission, im Rahmen ihrer Initiative zur besseren
Rechtsetzung den Vorschlag zurückzunehmen und einen revidierten vorzulegen (s. a.
Europäische Kommission 2015b). Eine der politischen Begründungen hierfür war auch die
begrenzte Unterstützung aus den Mitgliedstaaten für ein gemeinsames und anspruchsvolles
Ziel für 2030 (vgl. auch: DOUMET und HERMANNS 2014, S. 260).
Erst zu diesem Zeitpunkt hat sich das BMUB sehr deutlich gegen die Rücknahme des
Kommissionsvorschlags positioniert, diese Haltung auch aktiv in den Umweltministerrat
eingebracht und in einem gemeinsamen Schreiben der Umweltminister vom Dezember 2014
hervorgehoben (EUWID 2015). Diese öffentlichkeitswirksame, aktive politische Unterstützung

54

Kapitel 1

des ursprünglichen Kommissionsvorschlags folgte recht unvermittelt auf die vorherige, sehr
kritische bis ablehnende fachliche Positionierung. Die naheliegende Chance für eine fachlich
vorbereitete und auch auf der politischen Ebene frühzeitig und hochrangig entwickelte Allianz
für eine Europäisierung anspruchsvoller abfallpolitischer Ziele zwischen Deutschland, anderen
Vorreiterländern wie Österreich oder Belgien und der Europäischen Kommission wurde damit
auf beiden Handlungsebenen verpasst.
Das faktische Vorreiterland Deutschland hält sich auch im Kontext der Debatte um einen
revidierten Kommissionsvorschlag im Laufe des Jahres 2015 mit öffentlich wahrnehmbaren
politischen Initiativen zurück, während sich andere Akteure, sowohl Mitgliedstaaten als auch
das Europäische Parlament bereits positioniert haben (Europäisches Parlament 2015; Defra
2015).
58.

Es bleibt damit der Gesamteindruck einer ambivalenten Haltung der Bundesregierung

zwischen einer politisch unterstützenden und einer am Status quo ausgerichteten fachlichen
Haltung. Eine auch öffentlichkeitswirksam in der EU kommunizierte Strategie, wie die
durchaus

erfolgreiche

deutsche

Abfallpolitik

europäisiert

und

zugleich

national

weiterentwickelt werden kann, ist wenig erkennbar. Das neue Paket zur Kreislaufwirtschaft
bietet nun eine zweite Chance mitzugestalten, wie der Kreislaufwirtschaftsgedanke europaweit
Anwendung

finden

wird.

Bei

allem

fachlichen

Diskussionsbedarf

bieten

die

Absichtserklärungen im Aktionsplan des Kreislaufwirtschaftspaketes 2015 für Deutschland die
Chance, aktiv, öffentlich und in Allianz mit anderen Vorreiterländern für eine wirkungsvolle
Umsetzung zu sorgen.

1.4.2.3
59.

Kreislaufwirtschaft durch Produktpolitik:
Auf dem Weg zum Vorreiter?

Die Europäische Kommission hat im Kreislaufwirtschaftspaket 2015 Produktpolitik,

Ressourceneffizienz und Kreislaufwirtschaft in ihren Zusammenhängen aufgegriffen. Dies
könnte eine tragfähige Ausgangsposition für eine transformative Kreislaufwirtschaftspolitik
werden, da insbesondere Produkt- und Abfallpolitik aufeinander abgestimmt werden müssen.
Auf der europäischen Ebene bietet die Ökodesign-Richtlinie 2009/125/EG die Chance, ein
ressourceneffizientes Produktdesign einzufordern. In den Anhängen I und II sind bereits
vielfältige Möglichkeiten verankert, um allgemeine Mindestanforderungen zu stellen. Vorgaben
für Lebensdauer und Reparaturfähigkeit, Recyclingfähigkeit und Schadstoffarmut, Qualität
(u. a. kritische Rohstoffe, Materialvielfalt, Anteil an Sekundärrohstoff) und Quantität (Gewicht)
der eingesetzten Rohstoffe sind möglich und sinnvoll (FULVIO und TALENS PEIRO 2015;
JEPSEN et al. 2015; VHK 2014; JEPSEN et al. 2012). Untersuchungen haben gezeigt, dass
dies für einzelne Aspekte und Produktgruppen bereits im ausstehenden ÖkodesignArbeitsplan 2015 bis 2017 möglich ist (BIO by Deloitte et al. 2014a; 2014b).

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

55

Gleichzeitig bestehen vor allem auf Seiten der Industrie grundsätzliche Bedenken gegen
staatliche Eingriffe in die Produktpolitik: Ökodesign dürfe „sich nicht durch die Hintertür zu
einem Instrument umfassender staatlicher Produktionslenkung entwickeln“ (DIHK 2008; s. a.
VCI 2013). Gefordert wird eine Weiterentwicklung der Richtlinie „mit Augenmaß“ ohne
Ausdehnung auf Rohstoffaspekte oder weitere Produktgruppen (BDI 2014; CECED et al.
2015).
60.

Auf deutscher Ebene gibt es erste Initiativen für eine zweite Generation einer

Kreislaufwirtschaftspolitik

über

Ressourceneffizienzprogramm

die
und

Abfallpolitik
seine

im

hinausgehend.

Entwurf

bekannte

Das

Deutsche

Weiterentwicklung

(ProgRess II) formuliert durchaus anspruchsvolle volkswirtschaftliche, kreislaufwirtschaftliche
und produktspezifische Ziele und Handlungsansätze: Ein neues Indikatoren- und Zielsystem
soll eingeführt werden, das den Ersatz von Primärrohstoffen durch Sekundärrohstoffe
widerspiegelt. Deren Anteil soll „langfristig gesteigert“ werden (BMUB 2015a, S. 49). Die
Realisierung soll aber vor allem über informatorische und eigenverantwortliche Instrumente
erreicht werden (BMU 2012; BMUB 2015a).
Für die Produktpolitik enthält der Entwurf von ProgRess II das Ziel, „dass alle neuen und
novellierten Durchführungsverordnungen zur Ökodesign-Richtlinie von 2015 bis 2020 mit
Materialeffizienzanforderungen unterlegt werden, die für die jeweiligen Produktgruppen von
besonderer Relevanz sind. Dies schließt Anforderungen an die Produktinformation mit ein“
(BMUB

2015a).

Die

Umsetzung

der

Richtlinie

über

Elektro-

und

Elektronik-

Altgeräte 2012/19/EU (WEEE-Richtlinie) in deutsches Recht besagt, dass Hersteller ihre
Elektro- und Elektronikgeräte möglichst so zu gestalten haben, dass insbesondere die
Wiederverwendung, die Demontage und die Verwertung von Altgeräten, ihren Bauteilen und
Werkstoffen berücksichtigt und erleichtert werden. Eine Konkretisierung wird über die
Verordnungsermächtigungen möglich. Zu begrüßen wäre, wenn die in § 24 Elektro- und
Elektronikgerätegesetz 2015 vorgesehene Behandlungsverordnung über die Anforderungen
der Richtlinie hinaus konkrete und messbare Ziele bezüglich der qualitativen und quantitativen
Rückgewinnung von wertstoffhaltigen Komponenten enthalten würde. Dies könnte positive
Auswirkungen auf die Produktgestaltung haben.
61.

Ein weiteres wichtiges Handlungsfeld ist die öffentliche Beschaffung, über die der Staat

einen großen Einfluss auf die Entwicklung von innovativen Produkten und Dienstleistungen
hat (UBA-Forschungsvorhaben aus den Jahren 2008, 2011, 2012, 2015, 2016). Das
öffentliche Beschaffungswesen besitzt mit einem geschätzten Umfang von 13 % des
Bruttoinlandsproduktes (BIP) (BMUB 2015d) erhebliches Potenzial, umweltfreundliche
Innovationen zu fördern. In einzelnen Bereichen geschieht dies erfolgreich wie bei der
Verwaltungsvorschrift zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen, oft
wird es aber noch nicht ausreichend genutzt (Staatssekretärsausschuss für nachhaltige
Entwicklung 2015). Deutschland könnte aber die öffentliche Auftragsvergabe wesentlich

56

Kapitel 1

wirksamer als bisher nutzen und auch die verbesserten rechtlichen Möglichkeiten auf EUEbene ausschöpfen, zum Beispiel indem Umweltsiegel in die Vergabe einbezogen werden.
Die Einhaltung der quantitativen Ziele (z. B. den Anteil des Einsatzes von Recyclingpapier mit
dem Blauen Engel bis 2020 soweit möglich auf 95 % zu steigern), die die Bundesregierung
sich mit dem „Maßnahmenprogramm Nachhaltigkeit“ gesetzt hat, sollte überwacht und
dokumentiert werden. Der Entwurf zu ProgRess II nennt das konkrete Ziel, bis 2020 alle neuen
Rahmenverträge der Bundesverwaltung für Standardprodukte (Dienst- und Lieferleistungen)
mit konkreten Ressourcenschutzanforderungen zu versehen. Hier wäre ein Monitoring der
erreichten Wirkung sinnvoll.

1.4.2.4
62.

Schlussfolgerungen

Die Entwicklung einer Kreislaufwirtschaft ist eine Handlungspriorität in der EU.

Deutschland ist insbesondere bei der abfallwirtschaftlichen Dimension in vielfacher Hinsicht
technisch und ökonomisch führend. Gleichwohl erscheint die Haltung gegenüber der EUKreislaufwirtschaftspolitik eher defensiv. Der SRU empfiehlt dem BMUB, eine aktivere
Vorreiterpolitik für eine europäische Kreislaufwirtschaft zu entwickeln, zumal die Diskussion
um deren Neuausrichtung mit dem aktuellen Vorschlag zum Kreislaufwirtschaftspaket neu
eröffnet ist. Notwendig sind
– eine eigene Vision, wie sich die nationale und europäische Kreislaufwirtschaft bis 2030
entwickeln sollte, sowohl im Hinblick auf den erneuten Legislativvorschlag der
Europäischen Kommission als auch auf eine Erweiterung der Agenda jenseits der
bisherigen abfallrechtlichen Instrumente,
– die Integration von „Design-für-Ressourcenschonung-Aspekten“ in die Durchführungsmaßnahmen der Ökodesign-Richtlinie voranzutreiben,
– die frühzeitige, aktive und öffentliche Kommunikation der deutschen Ansätze von
Kreislaufwirtschaft auf europäischer Ebene und
– die rechtzeitige Bildung und Stärkung innovationsorientierter Allianzen für eine
anspruchsvolle Kreislaufwirtschaft in der EU.
Auch auf nationaler Ebene sind die Handlungspotenziale der Bundesregierung bei Weitem
nicht ausgeschöpft. ProgRess I und II formulieren über die Abfallwirtschaft hinausgehende
anspruchsvolle politische Ziele. Die sehr guten Handlungsansätze werden jedoch nur
zögerlich mit ökonomischen oder regulativen Instrumenten unterlegt. Es ist aber zu bezweifeln,
dass nur mit „weichen“ Instrumenten der Netzwerkbildung, der Innovationsförderung und des
Know-how-Transfers ein Qualitätssprung in der Ressourcenproduktivität erreicht werden kann
(SRU 2015b).

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

1.4.3
63.

57

Biodiversität und Landwirtschaftspolitik
Intensive

landwirtschaftliche

Produktionsweisen

gehören

zu

den wichtigsten

Verursachern des Biodiversitätsverlustes in Deutschland (BfN 2015; s. a. Kap. 6.5). So ist die
Bundesrepublik weit davon entfernt, die gesteckten Ziele der nationalen Biodiversitätsstrategie
in Agrarlandschaften zu erreichen (BMUB 2015b). Der Handlungsbedarf ist gut dokumentiert
(EEA 2015a; SRU 2015c; 2013c; 2009) und die verschiedenen Politiken, die direkt oder
indirekt Auswirkungen auf die Umweltverträglichkeit der Landwirtschaft haben, werden
regelmäßig novelliert. Deutschland greift diese Handlungschancen jedoch nur verhalten auf
und verfehlt neben den Biodiversitätszielen auch andere einschlägige Umweltqualitäts- und
Reduktionsziele des europäischen Umweltrechts, insbesondere im Hinblick auf den
Gewässerschutz und die Luftreinhaltung (SRU 2015c, S. 249 ff.; 2013a, S. 9 f.). Im Hinblick
auf die Bemühungen der Europäischen Kommission um eine ökologische Reform der
europäischen Agrarpolitik wird Deutschland eher als Bremser, keinesfalls als Vorreiter
gesehen (s. Tz. 66 f.).
64.

Den Umweltbelastungen liegt auch ein politisch gewollter, marktgetriebener

Strukturwandel in der Landwirtschaft zugrunde. Durch die zunehmende Liberalisierung der
Agrarmärkte in den vorangegangenen GAP-Reformen und im Rahmen bi- und multilateraler
Handelsübereinkommen sehen sich die Erzeuger heute mit erheblichen Preisvolatilitäten
konfrontiert (von LEDEBUR und SCHMITZ 2011; TIETZ et al. 2011, S. 10). Dies ist aktuell im
Bereich Milcherzeugung zu beobachten. Daneben sind der Handel und das verarbeitende
Gewerbe als Abnehmer landwirtschaftlicher Produkte hoch konzentriert. Zudem ist seit vielen
Jahren ein starker Preiswettbewerb im Lebensmittelbereich zu sehen (BALMANN et al. 2012;
WBA 2015, S. 55; HOFFMANN 2012). In der Kombination führen diese Faktoren, auch
aufgrund der Marktkonstellationen zwischen Erzeugern, Verarbeitern und Handel, teilweise zu
einem hohen Preisdruck für die Erzeuger. Auf diesen reagiert ein Großteil mit Wachstum und
Intensivierung der Produktion oder es kommt zu einem Ausscheiden der Betriebe
(BUCKWELL et al. 2014, S. 22). Gleichzeitig besteht eine hohe Flächenkonkurrenz durch die
hohe globale Nachfrage nach tierischen Erzeugnissen und nachwachsenden Rohstoffen.
Auch dies hat in den vergangenen Jahrzehnten die Intensivierung der Landwirtschaft und die
Entkopplung von tierischer und pflanzlicher Produktion vorangetrieben; eine Entwicklung, die
vielfach zulasten von umweltnahen Produktionsweisen geht. Ein Beispiel hierfür ist der
Rückgang extensiv genutzten Grünlands (BfN 2014; SRU 2015c, Tz. 207 ff.; HEIßENHUBER
et al. 2015, S. 50 und 72 ff.).
65.

Diese Entwicklungen laufen konträr zu dem zunehmenden gesellschaftlichen

Bewusstsein für und den Konsumentenwünschen nach mehr Naturverträglichkeit und Tierwohl
im Kontext landwirtschaftlicher Produktion (BMELV 2013; SRU 2015c, Tz. 245–251 und 516–
534; WBA 2015, S. 66 ff.). Für den Landwirtschaftssektor fehlt ein gemeinsames Leitbild, das
diesem Wertewandel Rechnung trägt. Ein solches Narrativ würde dazu beitragen, die aus

58

Kapitel 1

Umweltsicht notwendigen Reformen der Agrarpolitik und der landwirtschaftsbezogenen
Umweltpolitik in Richtung zu mehr ökologischer Nachhaltigkeit voranzutreiben. Die
Änderungen im Landwirtschaftssektor müssen in dem Sinne transformativ sein, dass sie alle
Umsetzungsebenen umfassen, das heißt Effizienz-, Konsistenz- und Suffizienzstrategien
miteinander kombinieren (SRU 2015c, Tz. 50–58). Die Potenziale für einen effizienteren
Einsatz von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln in der landwirtschaftlichen Produktion
sind erheblich (BLAG 2012; OENEMA et al. 2009; BUCKWELL et al. 2014).
Konsistenzorientierte Ansätze setzen auf eine naturverträgliche Anpassung der Produktion
zum Beispiel durch eine verstärkte Kreislaufführung von Nährstoffen (vgl. SRU 2015c,
Tz. 55 f.). Suffizienzstrategien setzen vor allem bei einer deutlichen Verminderung des
Fleischkonsums und anderer tierischer Produkte an und adressieren somit einen der
wichtigsten Treiber der heutigen intensiven Landnutzung (SRU 2015c, Tz. 45 und 337; 2012,
Tz. 159 ff.)

1.4.3.2
66.

Die Rolle Deutschlands in der europäischen Agrarpolitik

Die gemeinsame europäische Agrarpolitik (GAP) ist ein zentraler Hebel für die

Ausrichtung der Landwirtschaft. Sie verfügt über ein enormes finanzielles Budget und die
Möglichkeit, dies durch politische Mechanismen und Kontrollinstrumente an Umweltleistungen
zu knüpfen. Dieses Potenzial für eine grünere GAP wird bisher, trotz einiger Anläufe der
Europäischen Kommission, nicht ausreichend genutzt (PE´ER et al. 2014, S. 1090). Der SRU
(2013c, S. 3 f.) hat sich in einem Kommentar mit den einzelnen Elementen der
Kommissionsvorschläge zur GAP-Reform befasst und seine Empfehlungen in die Diskussion
eingebracht. Im Rahmen des Sondergutachtens „Stickstoff: Lösungsstrategien für ein
drängendes Umweltproblem“ hat er die Ergebnisse der Reform kritisch beleuchtet (SRU
2015c, Tz. 446–451).
Die Positionierung Deutschlands in den Verhandlungen zur gemeinsamen Agrarpolitik zeigt
eine Tendenz, die auf Beharrung und Status-quo-Interessen gegenüber Umweltinteressen
ausgerichtet ist. Politikwissenschaftliche Analysen stellen immer wieder die Fähigkeit der
deutschen und europäischen Landwirtschaftspolitik heraus, sich erfolgreich von anderen
gesellschaftlichen Anforderungen abzuschotten (GREER 2013; 2014; DAUGBJERG und
ROEDERER-RYNNING

2014;

ROEDERER-RYNNING

2015b;

2015a).

Der

Landwirtschaftssektor wird als ein besonderer Typ von Politiknetzwerk charakterisiert. Er
erhält „längerfristig bestehende Beziehungen zwischen einer politischen Partei, bestimmten,
ihre Klientel repräsentierenden Verbänden und dem für die betreffende Politik (z. B.
Agrarpolitik) zuständigen Ministerium“ aufrecht (MAYNTZ 2008, S. 47). Der große politische
Einfluss der Landwirtschaft basiert weniger auf ihrer unmittelbaren wirtschaftlichen Bedeutung,
als vielmehr auf ihrer Rolle, die Ernährung der Bevölkerung zu sichern. Außerdem besitzt die
Landwirtschaft eine hohe gesellschaftliche Akzeptanz in landwirtschaftlich geprägten
Regionen. Schließlich ist die heutige intensive Landwirtschaft Teil eines Produktionssystems,

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

59

in dem sowohl die Vorleistungsindustrie als auch die nachgelagerten Stufen der Verarbeitung
und des Handels eher Interesse an einer intensiven landwirtschaftlichen Produktionsweise
haben (SRU 2008, Tz. 1037). Die Landwirtschaft kann mit den sehr hohen Subventionen, der
hohen Dichte an Marktinterventionen und einer ausdifferenzierten Landwirtschaftsverwaltung
als ein „staatsnaher“ Sektor charakterisiert werden. In der politikwissenschaftlichen Literatur
wird

solchen

staatsnahen

Sektoren

ein

hoher

Grad

an

„Selbststeuerung“,

„Verselbstständigung“ und „Pfadabhängigkeit“ zugeschrieben (MAYNTZ und SCHARPF 1995,
S. 13 f.). Eine umfassende, aktuelle und fundierte politikwissenschaftliche Analyse der Akteure
und Institutionen der deutschen Agrarpolitik und ihrer Reform- und Beharrungskräfte steht
allerdings aus. Die Evidenz ist daher partiell und nicht aktuell (vgl. die Untersuchung von
RIEGER (2007) zur Schlüsselstellung des Deutschen Bauernverbandes bei der Vertretung
landwirtschaftlicher Interessen).
67.

Historisch gehört Deutschland nicht zu den aktiven Reformkräften in der europäischen

Agrarpolitik und ist als Teil eines „konservativen Modells“ in der EU verortet (HÄRTEL 2011,
S. 44; SRU 2008, Tz. 1038; BISSELS und OPPERMANN 2011, S. 147). Deutschland steht
vielfach im Bündnis mit anderen großen Mitgliedstaaten, die bei den vergangenen Reformen
versucht haben, die wiederholten Anläufe zu einer ökologischen Qualifizierung der
Subventionen auszubremsen oder aufzuweichen (FEINDT 2007; SRU 2008, Tz. 1040; 2015c,
Tz. 228 und 446; JASPER 2013; DBV 2012; GREER 2013; BUREAU 2012). Im Gegensatz zu
einer Reihe von Mitgliedstaaten wie Großbritannien, Schweden, Dänemark und die
Niederlande, hat sich Deutschland wiederholt gemeinsam mit Frankreich in den
Verhandlungen für den Erhalt des Agrarbudgets mit einer starken ersten Säule und gegen eine
anspruchsvolle Verknüpfung der Agrarförderung an Umweltanforderungen eingesetzt
(GREER 2013, S. 127 f.). Die damalige Landwirtschaftsministerin Aigner bezeichnete die
Ausweisung von 7 % ökologischen Vorrangflächen im Rahmen der Verhandlungen um das
Greening 2013 als „absurd“ (EurActiv 2013). Die Bundesregierung hatte gegenüber den
Kommissionsvorschlägen zur Reform der europäischen Agrarpolitik betont, dass sich
Deutschland nicht als Vorreiter einer ökologischen Reform sieht, sondern als Vorreiter darin,
„die heimische Landwirtschaft fit für den Weltmarkt zu machen“ (BMELV 2011, S. 2). „[Das]
Prinzip der pauschalen Abgeltung öffentlicher Güter und Leistungen der Landwirtschaft mittels
Direktzahlungen

[habe]

sich grundsätzlich

bewährt

[…]“

(ebd.

S.

2).

Auch die

Gestaltungsspielräume für eine umweltpolitisch anspruchsvolle nationale Umsetzung der
Reformen von 2013 wurden nicht hinreichend genutzt (AbL 2015, S. 17–24; SRU 2015c,
Tz. 447 ff.). Bei der Umschichtung von Mitteln der ersten Säule in die zweite Säule (Förderung
der ländlichen Entwicklung), in der Gelder deutlich zielgerichteter eingesetzt werden können,
bleibt Deutschland deutlich hinter anderen Mitgliedstaaten wie Großbritannien, Estland und
Lettland zurück (AbL 2015, S. 19). PE´ER et al. (2014) kommen insgesamt zu dem Urteil, dass
die europäische Agrarreform im Hinblick auf eine Verbesserung des Schutzes der

60

Kapitel 1

Biologischen Vielfalt „versagt“ hat. Die Bundesregierung dürfte durch ihre Positionierung in
den Verhandlungen (s. o.) maßgeblich dazu beigetragen haben.
Es gibt noch weitere Beispiele, die belegen, dass eine stärkere Ausrichtung des Agrarsektors
an Umwelt- und damit an Gemeinwohlinteressen politisch von deutscher Seite nicht oder nicht
ausreichend forciert wird. Deutschland zeigt regelmäßig eine mangelhafte Umsetzung der
europäischen Umweltrichtlinien mit Landwirtschaftsbezug. Zu nennen sind beispielsweise die
Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EG (SRU 2015c, Tz. 358–393) und der
Nitratrichtlinie 91/676/EWG (SRU 2015c, Tz. 411–437). Der Europäische Gerichtshof (EuGH)
stellte 2002 fest, dass die Düngeverordnung von 1996 keine vollständige Umsetzung der
Nitratrichtlinie darstellte (EuGH v. 14. März 2002 – Rs. C-161/00). Die Europäische
Kommission hat im Jahr 2013 ein weiteres Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet
(„Nitratbelastung im Grundwasser: Kommission fordert Deutschland zum Handeln auf“,
Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 10. Juli 2014). Andere Länder, wie zum
Beispiel Dänemark, haben deutlich entschlossener auf die Nitratbelastung durch die
Landwirtschaft reagiert (SRU 2015c, Tz. 306 und 417; van GRINSVEN et al. 2012;
KRONVANG et al. 2008). Eine Ursache der Defizite ist die Sonderbehandlung und
Privilegierung des Landwirtschaftssektors im nationalen Umwelt- und sonstigen Fachrecht
(MÖCKEL et al. 2014; MÖCKEL 2015; EKARDT 2014), die historische Ursachen hat. Seit
langem schon wird gefordert, die „gute fachliche Praxis“ für die Landwirtschaft so
auszugestalten, dass anspruchsvolle, konkrete und durchsetzbare Anforderungen, zum
Beispiel im Hinblick auf die landwirtschaftliche Bodennutzung, geschaffen werden müssen.
Vielfach seien die Landwirte bisher von umweltrechtlichen Regelungen ausgenommen, ohne
dass gleichwertige fachrechtliche Regelungen bestehen (MÖCKEL 2014, S. 14 ff.; SRU
2015c, S. 316 ff.).

1.4.3.3
68.

Reformkräfte in der deutschen Landwirtschaft

Ein Veränderungsdruck auf die Landwirtschaftspolitik der Bundesregierung, hin zu

einer ökologischeren Ausrichtung, kommt vor allem von „außen oder unten“ (SRU 2008,
Tz. 1040 f.), unter anderem durch Finanzrestriktionen öffentlicher Haushalte und Anpassungen
an Welthandelsabkommen (TANGERMANN 2012, S. 322; DAUGBJERG 2014), aber auch
durch die EU, die die Einhaltung umweltrechtlicher Vorschriften einfordert (SRU et al. 2013;
LASKOWSKI und ZIEHM 2014, S. 316). Daneben gehen Impulse von einer wachsenden
Tierwohl- und Verbraucherschutzbewegung aus, die bestimmte Methoden einer intensiven
Tierhaltung ethisch nicht für vertretbar hält oder ein verändertes Konsumverhalten aus
Gesundheitsgründen anstrebt und umsetzt, sowie von zunehmenden gesellschaftlichen
Erwartungen an eine umweltschonendere Landwirtschaft (WBA 2015, S. 61 ff; ZANDER et al.
2013; Wir haben es satt! 2015). Hinzu kommt wachsender lokaler Protest gegen den Neubau
von Anlagen der Intensivtierhaltung (WBA 2015, S. 63; NIEMANN 2014).

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

61

Zahlreiche Umweltverbände mit hoher Mitgliederzahl setzen sich für die Erhaltung der
Biodiversität und Änderungen in der Agrarpolitik ein (SPERFELD und ZSCHIESCHE 2015).
Auch der Gewässerschutz und hierbei insbesondere die Verbände der Wasserversorgung
organisieren ein einflussreiches ökonomisches Interesse an einer Verminderung diffuser
Stoffeinträge. Ihr Fokus liegt allerdings auf dem Gesundheits- und Trinkwasserschutz (BDEW
2014a; 2014b). Auch die Verbände des ökologischen Landbaus und der bäuerlichen
Landwirtschaft können ein Korrektiv in der Debatte bilden. Im vergangenen Reformprozess für
die gemeinsame Agrarpolitik haben sie sich beispielsweise zusammen mit zahlreichen
weiteren Akteuren für eine umweltfreundlichere Ausrichtung eingesetzt (EuroNatur und AbL
2013). Diese Verbände sind aber ökonomisch und politisch weniger einflussreich als der
Deutsche Bauernverband, der eine besondere Schlüsselrolle in der agrarpolitischen
Entscheidungsfindung spielt (BRAND 2009; RIEGER 2007, S. 299 f.). Es gibt aber auch
staatliche Akteure, die seit Jahren auf Veränderungen drängen (RIEGER 2007).
Reformimpulse für eine umweltverträglichere Ausrichtung der Landwirtschaft gehen unter
anderem von umweltpolitischen Akteuren aus Bund und Ländern aus. Das BMUB hat sich
bereits im Vorfeld des 7. Umweltaktionsprogramms der EU aktiv dafür eingesetzt, dass die
Umweltfolgen der Stickstoffeinträge einen prominenteren Platz einnehmen und dass „die
Nährstoffkreisläufe“ (Stickstoff und Phosphor) nachhaltiger und ressourceneffizienter gelenkt
werden (Europäische Kommission 2014b, Tz. 28). Die Idee einer Stickstoffstrategie, wie vom
SRU vorgeschlagen, wird einen prominenten Platz im geplanten Integrierten Umweltprogramm
„Perspektive 2030“ einnehmen. Das Umweltbundesamt (UBA) hat sich aktiv und öffentlich für
ambitionierte Minderungsziele für Ammoniak und Stickstoffoxide in der Novelle der NECRichtlinie 2001/81/EG eingesetzt (UBA 2015). Unterstützung für strengere ordnungsrechtliche
und ökonomische Instrumente zur Reduzierung der Stickstoffeinträge aus der Landwirtschaft
wird insbesondere aus den Bundesländern artikuliert. Ein Beispiel dafür ist die gemeinsame
Vorlage von Agrar- und Umweltausschuss für eine Stellungnahme des Bundesrates
(Bundesrat 2015), in der eine Stickstoffstrategie und Nachbesserungen der Düngeverordnung
gefordert werden.

1.4.3.4
69.

Schlussfolgerungen

Die Hemmnisse für eine ökologische Transformation des Agrarsektors sind derzeit

groß. Es fehlt hierfür eine gemeinsam getragene Vision. Die Akteure, die das politische Leitbild
maßgeblich definieren, sind eher skeptisch gegenüber einer ökologischen Reform eingestellt
und der Spielraum zur Mitgestaltung für andere konstruktive Akteursgruppen ist zu gering. Es
gibt eine überdeutliche Asymmetrie der Einflusspotenziale einiger Produktionsinteressen
gegenüber den Schutzinteressen. Damit Umweltinteressen ein angemessenes Gewicht
erhalten, müssen die reformorientierten Akteure schrittweise gestärkt werden (vgl. Tz. 27 f.).
70.

Es bedarf einer breit angelegten und konstruktiven Diskussion über eine nachhaltige

Landwirtschaft, an der sich die Landwirte beteiligen und in der stärker als bisher die

62

Kapitel 1

unterschiedlichen und teils widersprüchlichen Interessen innerhalb des Sektors deutlich
werden. In der Landwirtschaft hat der Staat durch fordernde und fördernde Maßnahmen die
Möglichkeit, zu einer Politikbeschleunigung beizutragen. Durch Fördermaßnahmen können
die Anteile einer relativ umweltverträglichen Landwirtschaft gesteigert werden. Dies bringt
wiederum weitere Innovationen mit sich und stärkt reformorientierte Akteurskonstellationen (so
analog in anderen Bereichen beobachtet (JÄNICKE 2013; 2010)). Die Übertragung von
innovativen Ansätzen aus der Forschung in die Praxis ist auch Ziel der 2012 ins Leben
gerufenen „Europäischen Innovationspartnerschaft Landwirtschaftliche Produktivität und
Nachhaltigkeit“ (Europäische Kommission 2015c). Politische Reformprojekte, wie die Novelle
der Düngeverordnung, die Überprüfung des Greenings der gemeinsamen Agrarpolitik oder
Änderungen in der Luftreinhaltepolitik, fordern von den Akteuren des Sektors, sich mit neuen
Lösungen zu befassen (vgl. auch Kap. 6). Gleichzeitig sollte der Staat deutlich stärker jene
Akteure unterstützen, die in ihrer Wirtschaftsweise bereits Umweltverträglichkeit über das
gesetzliche Mindestmaß hinaus umsetzen und damit zu den Vorreitern des Sektors gehören.
Die Förderung des Ökolandbaus ist ein Beispiel hierfür. Die Nachfrage nach Bioprodukten
steigt in Deutschland kontinuierlich (BÖLW 2015, S. 15). Zugleich stagniert der Anteil der
entsprechend bewirtschafteten Fläche und folglich steigen die Importe von Bioprodukten
(BMEL 2015a, S. 12). Das neue Programm des Bundesministeriums für Ernährung und
Landwirtschaft (BMEL) „Zukunftsstrategie Ökologischer Landbau“, das Ende 2016
veröffentlicht werden soll, zielt auch darauf, dieses Marktpotenzial besser zu nutzen (BMEL
2015b). Der SRU befürwortet die Initiative und empfiehlt, dass das Programm wirkungsvoll
ausgestaltet wird.
71.

Wichtige Innovationsimpulse einer „grünen Transformation“ gehen auch von

zivilgesellschaftlichen Bewegungen aus. Der öffentlichen und politischen Debatte um die
„Massentierhaltung“ und um Ernährungsstile (Tz. 64 f.) kommt hiermit eine herausragende
Bedeutung für Veränderungen zu. Die Erwartungen und Sorgen dieser Bewegungen sollten
daher von der Politik konstruktiv aufgegriffen werden (vgl. dazu WBA 2015). Verbraucher-,
Umwelt-, Naturschutz- und reformbereite Landwirtschaftsinteressen sollten im formellen und
informellen Beratungs- und Entscheidungssystem der Landwirtschaftspolitik von Bund und
Ländern deutlich aufgewertet werden. Die Landwirtschaftspolitik muss in diesem Sinne dem
pluralistischen Charakter der verschiedenen gesellschaftlichen Interessen an einer
veränderten Agrarpolitik stärker Rechnung tragen. Eine privilegierte Stellung des Deutschen
Bauernverbandes bei der Interessenvertretung gegenüber den Landwirtschaftsministerien von
Bund und Ländern (RIEGER 2007, S. 300) ist nicht mehr zeitgemäß. Andere
landwirtschaftliche Verbände und gesellschaftliche Gruppen müssen gleichberechtigt
Berücksichtigung finden.
72.

Selbst wenn die zentrale Verantwortung für die Ausrichtung der Landwirtschaftspolitik

im Agrarressort liegt, müssen die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass sich die
umweltpolitischen Akteure stärker einbringen können, vor allem in der Ausrichtung der

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

63

europäischen Agrarpolitik und der Konkretisierung des landwirtschaftlichen Fachrechts (s. u.).
Dafür müssen auch institutionelle Voraussetzungen geschaffen werden. Beispielsweise ist zu
erwägen, das Mitgestaltungsrecht des Umweltressorts in agrarpolitischen Fragen mit
erheblicher ökologischer Bedeutung zu stärken. Der SRU hat schon in seinem
Umweltgutachten

2012

vorgeschlagen,

dem

Umweltministerium

ein

suspensives

Widerspruchsrecht im Kabinett einzuräumen, wenn es um solche Fragen geht (SRU 2012,
Tz. 712). In seinem Sondergutachten hat der SRU im Kontext seines Vorschlags zu einer
Stickstoffstrategie einige organisatorische und institutionelle Optionen zur Stärkung der
Umweltbelange in politischen Entscheidungsprozessen diskutiert (SRU 2015c, Tz. 628 ff.).
Diese können in vielen Fällen auf den weiteren Komplex Agrar- und Agrarumweltpolitik
übertragen werden. Ziel sollte letztendlich eine inhaltliche Politikintegration in dem Sinne sein,
dass ökologische Aspekte in der Landwirtschaftspolitik immer mitgedacht werden.
Um eine ökologische Transformation in der Landwirtschaft zu erreichen, müssen vor allem
endlich die boden- und naturschutzbezogenen Mindeststandards der landwirtschaftlichen
Produktionsweisen konkretisiert werden, da diese die praktische Konkretisierung dieses
Wandels darstellen. Dafür ist erstens erforderlich die Zuständigkeit für die Konkretisierung der
guten fachlichen Praxis dem für Umweltfragen zuständigen BMUB zuzuweisen. Das
ressortzuständige Ministerium ist der richtige Akteur, um Anforderungen an die gute fachliche
Praxis zu erlassen, da es die größte Fachkompetenz besitzt. Um eine ausreichende
Abstimmung mit dem landwirtschaftlichen Ressort herzustellen, ist – umgekehrt wie es derzeit
der Fall im Düngegesetz und Pflanzenschutzgesetz ist – ein Einvernehmensgebot mit dem
BMEL

vorzusehen

(MÖCKEL

et

al.

2014,

S.

372).

Zweitens

sollten

im

Bundesnaturschutzgesetz und im Bundes-Bodenschutzgesetz Verordnungsermächtigungen
eingeführt bzw. die bestehenden erweitert werden, um die materiellen Vorgaben vollzugsfähig
auszugestalten. Im Wasserhaushaltsgesetz und Bundes-Immissionsschutzgesetz sollten
gesetzliche Anforderungen an die gute fachliche Praxis in der Landwirtschaft konkretisiert und
schärfer ausgestaltet werden (SRU 2015c; Tz. 409 f.).
In der Naturschutz-Offensive 2020 fordert das BMUB, bei der Prüfung des Greenings im Jahr
2017 die Greening-Anforderungen an die Direktzahlungen nachzuschärfen. In der nächsten
EU-Finanzperiode sollten die unkonditionierten Direktzahlungen beendet werden (BMUB
2015c, S. 1). Um die nächste Reform aktiver mitgestalten und substanziell in eine stärkere
Umweltausrichtung lenken zu können, muss sich das BMUB aber stärker einbringen und das
Thema entsprechend auch personell stärker besetzen.
Mit dem Integrierten Umweltprogramm „Perspektive 2030“ und der Stickstoffstrategie (BMUB
2015c; Deutscher Bundestag 2015) sollte die Bundesregierung den Veränderungsdruck auf
die Landwirtschaft erhöhen. Dazu muss es ihr gelingen, die Tiefe der notwendigen
Änderungen zu kommunizieren, eine klare, ressortübergreifend getragene Reformperspektive
zu entwickeln und anspruchsvolle Ziele zu definieren. Deshalb sollten landwirtschaftliche

64

Kapitel 1

Akteure, insbesondere das BMEL, in die Entwicklung einer integrierten Stickstoffstrategie
einbezogen werden. Insofern erachtet der SRU diese neuen Strategieprozesse auch als
Chance, die politischen Prioritäten der Bundesregierung hin zu einer ökologisch
verträglicheren Landwirtschaft zu verschieben.
73.

Im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland kommt den Bundesländern mit

ihren eigenen Gesetzgebungskompetenzen eine besondere Rolle zu. Sie können auf
Landesebene eigene politische Schwerpunkte für eine umweltverträglichere Landwirtschaft
setzen

und

diese

durch

Instrumente

wie

die

anspruchsvolle

Ausgestaltung

ordnungsrechtlicher Auflagen umsetzen (Beispiele siehe u. a. SRU 2015c, Tz. 315 ff.; s. a.
Kap. 6.6). Auch haben die Länder Gestaltungsspielraum und -verantwortung bei der
Ausgestaltung der Förderprogramme zur ländlichen Entwicklung (zweite Säule der
gemeinsamen

europäischen

Agrarpolitik).

Über

den

Bundesrat

haben

sie

Mitsprachemöglichkeiten bei der Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und
Küstenschutz. All dies bietet Möglichkeiten, Maßnahmen wie dem Vertragsnaturschutz, dem
Ökolandbau und anderen freiwilligen Agrarumweltmaßnahmen Priorität einzuräumen. Der
SRU ist der Auffassung, dass die Bundesländer dies zur Mitwirkung an einer Transformation
der Landwirtschaft stärker nutzen sollten (SRU 2015c, Tz. 355, 370–390 und 451; SRU
2013c).

1.4.4

Forschungspolitik

1.4.4.1

Transformationsorientierte Forschungspolitik

74.

Traditionell war die Forschungs- und Innovationspolitik in Deutschland – wie auch in

anderen Ländern – vorrangig auf eine „themenneutrale“ Förderung von Technologie und
Wettbewerbsfähigkeit ausgerichtet. Im Verlauf der letzten Dekade hat jedoch die Auffassung
zunehmend an Einfluss gewonnen, dass die Forschungs- und Innovationspolitik stärker auf
bestimmte prioritäre Handlungsfelder ausgerichtet werden sollte. Die Diskussion über die Rolle
von Forschung und Forschungsförderung im Hinblick auf wichtige gesellschaftliche
Herausforderungen wird intensiv geführt, nicht nur auf internationaler Ebene (z. B. Future
Earth 2014; PALSSON et al. 2013; STILGOE et al. 2013; OWEN et al. 2012), sondern
zunehmend auch in Deutschland (vgl. z. B. Wissenschaftsrat 2015; GRUNWALD 2015;
SCHNEIDEWIND 2015; SCHNEIDEWIND und SINGER-BRODOWSKI 2013; von WISSEL
2015; ROHE 2015). Leitbegriffe dieser Diskussionen sind beispielsweise „transformative
Wissenschaft“, „große gesellschaftliche Herausforderungen“ und „verantwortungsvolle
Forschung und Innovation“.
Hinter

dieser neuen wissenschaftlichen und forschungspolitischen Agenda stehen

verschiedene Begründungsstränge. Aus Umweltsicht steht im Vordergrund, dass die
anstehenden Veränderungsprozesse nur mit wissenschaftlicher Unterstützung erfolgreich sein
können: Transformationen in Richtung Nachhaltigkeit und Klimaverträglichkeit sind dringlich,

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

65

um die menschlichen Existenzgrundlagen nicht zu gefährden (vgl. auch WBGU 2011). Dabei
sind vielfältige wissenschaftliche Wissensbestände erforderlich, um die verschiedenen
ökologischen Herausforderungen zu verstehen und ihnen zu begegnen (Wissenschaftsrat
2015). Wissenschaft kann – wie beispielsweise die vom Intergovernmental Panel on Climate
Change

periodisch

erarbeiteten

Sachstandsberichte

–

zeigen

nicht

nur

Entwicklungsdynamiken beschreiben und Folgen abschätzen, sondern auch helfen,
zukunftsfähige technologische und sozio-ökonomische Entwicklungspfade vorzudenken.
Gleichzeitig ist zunehmend in Zweifel zu ziehen, dass rein marktgetriebener technologischer
Fortschritt und wirtschaftliches Wachstum systematisch und dauerhaft Wohlstand und
Lebensqualität verbessern (vgl. SRU 2012, Kap. 1). Die Ökoeffizienz vieler Branchen und
Produkte wurde in der Vergangenheit durch vorwiegend inkrementelle Innovationen erheblich
verbessert. Zunehmend sind jedoch auch radikale Innovationen und systemische
Transformationen notwendig, die ohne gezielte Steuerungsimpulse aus Politik und
Gesellschaft nicht verwirklicht werden.
Die

sozialwissenschaftliche

Technikforschung

hat

detailliert

herausgearbeitet,

dass

Technikentwicklung auch ein sozialer Prozess ist, der sich aus gesellschaftlichen Erwartungen
und Leitbildern ebenso speist wie aus technischen Möglichkeiten (BIJKER und LAW 1994; RIP
et al. 1995). Daraus folgt, dass technologische Trajektorien insbesondere im frühen Stadium
des Innovationsprozesses als sozial gestaltbar angesehen werden (GUSTON 2008). Durch
eine Umgestaltung von Prozessen der Forschung und Technologieentwicklung soll die
Wissensproduktion transparenter, reflexiver, sozial robuster und nachhaltiger ausgestaltet
werden (z. B. STILGOE et al. 2013; SCHNEIDEWIND und SINGER-BRODOWSKI 2013).
Schließlich hat sich der Blick auf das Verhältnis zwischen Staat und Markt im
Innovationsprozess verändert. Die Innovationsforschung hat die früher weit verbreitete
Auffassung, die Politik dürfe keine Technologien favorisieren, da der Markt solche
Entscheidungen effizienter treffe, durch empirische Studien widerlegt: Viele der erfolgreichen
und bahnbrechenden Innovationen haben ihre Ursprünge nicht in privatwirtschaftlicher
Innovation, sondern gehen auf staatliche Forschungsförderung zurück (MAZZUCATO 2014).
Einflussreiche Innovationsstrategien basieren nicht selten auf weitsichtigen politischen
Visionen und der strategischen Ausrichtung von öffentlichen Investitionen in Forschung und
Entwicklung auf entsprechende Langfristziele (ebd.). Das bewusste Adressieren globaler
gesellschaftlicher Problemfelder kann damit zum Erfolgsfaktor im internationalen Wettbewerb
werden.
75.

Der Diskurs über transformationsorientierte Forschungs- und Innovationspolitik hat

auch in Deutschland an Unterstützung gewonnen, bleibt aber vor allem in den etablierten
Wissenschaftsorganisationen kontrovers.

Kritiker

des Konzepts

der

transformativen

Forschung befürchten eine Instrumentalisierung der Wissenschaft durch gesellschaftliche
Einzelinteressen,

eine

Schwächung

der

Forschungsfreiheit,

Aufweichung

von

66

Kapitel 1

Qualitätsanforderungen der Wissenschaft zugunsten von gesellschaftlicher Relevanz sowie
eine Entgrenzung zwischen Politik und Wissenschaft zuungunsten beider Sphären (Die Zeit v.
18. September 2014; STROHSCHNEIDER 2014; vgl. auch GRUNWALD 2015).
76.

Nach Auffassung des SRU sollten gerade öffentliche Investitionen in Forschung und

Entwicklung auf nachhaltige Entwicklungspfade ausgerichtet sein, denn die Frage, ob und wie
es der Menschheit gelingt, langfristig innerhalb der ökologischen Grenzen zu wirtschaften, ist
die zentrale Herausforderung der Gegenwart. Diese Aufgabe muss aber sehr differenziert
angegangen werden. Die Agenda transformativer Forschung ist für viele, aber längst nicht für
alle Bereiche der Wissenschaft relevant.

1.4.4.2
77.

Anforderungen an eine transformationsorientierte Forschung
und Forschungspolitik

Bislang sind vor allem übergreifende Überlegungen angestellt worden, inwieweit sich

transformative,

nachhaltige

bzw.

verantwortungsvolle

Wissenschaft

von

anderen

Forschungsansätzen unterscheidet und welche Anforderungen sich daraus ergeben
(STILGOE et al. 2013; OWEN et al. 2012; WBGU 2011; GRIEßHAMMER et al. 2012; OBER
2014; Wissenschaftsrat 2015; SCHNEIDEWIND und SINGER-BRODOWSKI 2013). Dieser
Literatur lassen sich eine Reihe von zentralen Anforderungen entnehmen. Im Wesentlichen
soll die transformationsorientierte Forschung
– lösungsorientiert zur Bewältigung gesellschaftlicher Herausforderungen beitragen und
dabei langfristige ökologische Grenzen und Knappheiten berücksichtigen sowie politische
und gesellschaftliche Handlungsstrategien entwickeln,
– technologische und soziale Innovationen im Zusammenspiel untersuchen und ein breites
Spektrum

an

disziplinären

Perspektiven

im

gesamten

Forschungsprozess

zusammenführen,
– neben der wissenschaftlichen Qualität auch die gesellschaftliche Akzeptanz von
Innovationspfaden sicherstellen, indem sie transparent arbeitet sowie relevante Akteure
beteiligt und ihr Wissen nutzt.
Bei der Frage, was solche grundsätzlichen Überlegungen konkret für die vielfältigen Formen
von Forschung und Forschungsförderung bedeuten, steht die Diskussion jedoch noch relativ
am Anfang. Ein Beispiel für die Konkretisierung solcher Anforderungen ist der von BMUB und
UBA herausgegebene Wegweiser für politikrelevante Nachhaltigkeitsforschung (JAHN und
KEIL 2012).
78.

Die forschungspolitischen Positionspapiere der Bundesregierung zeigen, dass

angestrebt wird, die Forschungsförderung stärker auf zentrale gesellschaftliche Ziele
auszurichten. Seit der ersten Revision der Hightech-Strategie im Jahr 2010 (BMBF 2010) sind
der missionsorientierte Ansatz und die Orientierung an gesellschaftlichen Zielen ein zentrales

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

67

Element der Forschungs- und Innovationspolitik der Bundesregierung. Die neue HightechStrategie von 2014 (BMBF 2014b) erweiterte zudem den Innovationsbegriff um soziale
Innovationen und bezieht die Gesellschaft als zentralen Akteur mit ein. Darüber hinaus deuten
zahlreiche Programme des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) –
beispielsweise die Initiative „Zukunftsstadt“ und das Rahmenprogramm „Forschung für eine
nachhaltige Entwicklung“ – auf eine Öffnung traditionell eher verschlossener Politiknetzwerke
im Forschungsbereich hin.
Inwiefern sich allerdings die Programmatik konkret in Strukturen, Inhalten und Instrumenten
der Forschungsförderung (Projektförderung, institutionelle Förderung und Ressortforschung)
widerspiegelt, ist noch nicht systematisch untersucht worden. Eine entsprechende Evaluation
müsste auch notwendigerweise auf potenziell kontroversen, normativen Grundannahmen
darüber beruhen, welches die gesellschaftlichen Herausforderungen sind und welche Art von
Transformationen zu ihrer Überwindung benötigt werden. Prioritäre Herausforderungen
können nicht durch die Wissenschaft allein, sondern müssen in einem offenen und
pluralistischen Diskurs identifiziert werden (Wissenschaftsrat 2015, S. 19 f.). Einen breiten
gesellschaftlichen Konsens über die grobe Ausrichtung zukünftiger Entwicklungspfade gibt es
in Deutschland lediglich im Bereich der Energiewende. Da mit dem überparteilich unterstützten
Energiekonzept langfristige Ziele bei der Umgestaltung des Energiesystems aufgestellt
wurden, ist hier ein Abgleich mit aktuellen Forschungsprioritäten noch vergleichsweise robust
möglich (BMWi/BMU 2010).

1.4.4.3

Beispiel Energieforschung

79.

vom

Eine

SRU

beauftragte

Kurzstudie

des

Wuppertal

Instituts

zur

Forschungsförderung der Bundesregierung im Energiebereich (FISCHEDICK et al. 2015) zeigt
einerseits, dass die politischen Ziele und Prioritäten der Energiewende einen deutlichen
Niederschlag gefunden haben. Die entsprechenden Forschungsausgaben wurden im Zuge
der

Energiewende

deutlich

erhöht,

verstärkt

werden

inter-

und

transdisziplinäre

Forschungsvorhaben gefördert und Beteiligungsmöglichkeiten an der Formulierung der
Forschungsprogrammatik wurden ausgeweitet. Andererseits ist die Forschungsförderung zur
Unterstützung des tiefgreifenden strukturellen Umbauprozesses des Energiesystems weiter
durch einige Defizite gekennzeichnet (ebd.). Basierend auf der Studie kommt der SRU zu
folgenden Einschätzungen:
– Die Ziele der Energiewende spiegeln sich nicht durchgängig in der Programmatik der
Forschung nieder, dies gilt insbesondere für die institutionelle Förderung. So floss 2013 fast
die Hälfte der institutionellen Förderung für die Helmholtz-Gemeinschaft in die
Fusionsforschung. Im gesamten Energieforschungsprogramm machten die Bereiche
„Fusion“ und „nukleare Sicherheit und Endlagerung“ 2014 noch etwa ein Viertel aller Mittel
aus. Die Verantwortung für eine Ausrichtung der Forschungsagenda auf Zukunftsfähigkeit

68

Kapitel 1

liegt aber auch bei den grundfinanzierten Forschungseinrichtungen selbst, da sie über
große Spielräume bei der Definition ihrer Arbeitsschwerpunkte verfügen.
– Obwohl

die

beteiligten

Ministerien

zum

Teil

ausführliche

Berichte

über

ihre

Energieforschungsausgaben erstellen, bleibt es für Außenstehende schwierig, Daten
zusammenzustellen, die einen systematischen Abgleich der Forschungsprioritäten mit den
Zielen der Energiewende erlauben. Wünschenswert wäre eine detaillierte und
aufschlussreichere Aufschlüsselung der Energieforschungsausgaben aller Ressorts als
bisher im Bundesbericht Energieforschung vorgenommen.
– Der Fokus der Energieforschung des Bundes liegt weiterhin im technischen Bereich. Die
nicht-technischen Dimensionen von Transformationen (ökonomische, gesellschaftliche und
rechtliche Fragen) werden noch nicht ausreichend erforscht.
– Einige für die Energiewende wichtige Themenbereiche (z. B. Rebound-Forschung,
Energiesuffizienz) werden bislang zu wenig adressiert.
– Das BMBF hat mit dem „Forschungsforum Energiewende“ einen relativ transparenten und
beteiligungsoffenen Prozess angestoßen, der zukünftige Prioritäten der Energieforschung
entwickeln soll. Allerdings haben Vertreter von zivilgesellschaftlichen Verbänden kritisiert,
dass ihre Auffassungen und Vorschläge (z. B. die Finanzierung eines Kopernikus-Projekts
im Themenbereich Energieeffizienz) im Ergebnis kaum berücksichtigt worden seien. An den
entscheidungsrelevanten Gremien und Netzwerken der Energieforschungsgovernance
sind gesellschaftliche Akteure noch nicht ausreichend beteiligt. So ist beispielsweise
kritisiert worden, dass im Hightech-Forum – einem wichtigen innovationspolitischen
Beratungsgremium der Bundesregierung – zwar ein Spektrum gesellschaftlicher Gruppen
vertreten ist, darunter jedoch kein Repräsentant von Umweltschutzinteressen. Vertreter von
Umweltverbänden berichten, dass etablierte Akteure ihre Interessen weiterhin gut
durchsetzen können, während zivilgesellschaftliche Organisationen zu bestimmten
informellen Netzwerken keinen Zugang haben (FISCHEDICK et al. 2015). Darüber hinaus
fehlen zivilgesellschaftlichen Organisationen oft auch die finanziellen und personellen
Ressourcen, um in erforderlicher Intensität zu partizipieren (ebd.).
– Trotz

der

Einführung

verschiedener

Mechanismen

zur

Verbesserung

der

Ressortkoordination (Frühkoordinierung, gemeinsame Förderinitiativen etc.) ist die
interministerielle

Zusammenarbeit

in

der

Energieforschung

weiter

deutlich

verbesserungsfähig. Abstimmungsprozesse im Rahmen der Frühkoordinierung werden
nicht selten auch dazu genutzt, politisch oder fachlich unerwünschte Forschungsprojekte
eines anderen Ressorts zu verzögern oder zu blockieren. Ressortübergreifende Initiativen
bleiben die Ausnahme. Die Bemühungen des BMBF, mit dem „Forschungsforum
Energiewende“ und der Förderinitiative „Kopernikus-Projekte für die Energiewende“ stärker
in der Energieforschung auch jenseits der Grundlagenforschung aktiv zu werden, werden
vom federführend zuständigen BMWi kritisch betrachtet. An der Ausarbeitung der

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

69

Förderinitiative hat sich das BMWi nach Aussagen von Beobachtern daher nicht beteiligt
(FISCHEDICK et al. 2015).

1.4.4.4
80.

Schlussfolgerungen

Insgesamt sind bereits wichtige Anstrengungen unternommen worden, um nicht nur

Förderprioritäten

an

aktuelle

Politikziele

anzupassen,

sondern

auch

prozedurale

Anforderungen wie Transparenz, Vernetzung, Inter- und Transdisziplinarität aufzunehmen.
Der SRU würdigt ausdrücklich die Bemühungen der Bundesregierung – insbesondere des
BMBF – die Agenda einer missionsorientierten und transformativen Forschungspolitik
konstruktiv umzusetzen. Aufgrund der langjährig gewachsenen formellen und informellen
Strukturen ist dies jedoch nur ein erster Schritt, um öffentliche Ausgaben für Forschung und
Entwicklung stärker auf Transformationsprozesse auszurichten sowie die etablierten
Netzwerke stärker zu öffnen. Ein noch deutlich ambitionierteres Umsteuern in der
Forschungspolitik ist möglich und wünschenswert. Die Wissenschaft selbst sollte diesen
Prozess durch eine systematisierende Reflexion der bisherigen Erkenntnisse und Erfahrungen
unterstützen. Der SRU empfiehlt folgende Maßnahmen:
– Transparenz und Beteiligung in der Forschungsgovernance stärken: Forschungspolitische
Entscheidungsgremien sollten noch transparenter und beteiligungsoffener ausgestaltet
werden, denn Entscheidungen über die Allokation von Forschungsmitteln haben immer
auch eine normative Komponente. Die politische Kontroverse um die Besetzung des
Hightech-Forums zeigt, dass eine Quotierung nach gesellschaftlichen Großgruppen nicht
ausreicht, um breite gesellschaftliche Legitimation herzustellen. Wichtig ist, dass die
Beteiligten ein angemessenes Spektrum an Werthaltungen, Rationalitäten und Argumenten
repräsentieren. Für strukturell unterausgestattete, Gemeinwohlinteressen vertretende
Organisationen müssen Wege gefunden werden, ihre Beteiligung an forschungspolitischen
Prozessen

auch

finanziell

Wissenschaftsorganisationen

zu
(wie

fördern.
z.

B.

Darüber
die

hinaus

sollten

etablierte

Großforschungseinrichtungen

und

Wissenschaftsakademien) Ansätze entwickeln, um sich gegenüber der Gesellschaft stärker
zu öffnen. Bei solchen Wissenschaftsakademien, die den Anspruch haben in Politik und
Gesellschaft hineinzuwirken, erscheint beispielsweise das Verfahren der Kooptation von
neuen durch bisherige Mitglieder nicht mehr zeitgemäß.
– Forschung

zu

sozio-ökonomischen

Transformationsbedingungen

stärken:

Die

Technikentwicklung stellt nur ein Element von Problemlösungen dar. Ebenso wichtig ist es,
gesellschaftliche Bedingungen für die Diffusion von Innovationen und die Umgestaltung
sozio-technischer Systeme zu untersuchen. Diese Forschungszweige haben zwar in den
letzten Jahren an Bedeutung gewonnen, sind aber weiterhin deutlich zu schwach
ausgestattet. Der SRU spricht sich für eine deutliche Erhöhung der Mittel für die
sozialwissenschaftliche Forschung zu zentralen Transformationsfeldern (z. B. Energie,
Landwirtschaft und Verkehr) aus.

70

Kapitel 1

– Technologieentwicklung stärker sozialwissenschaftlich und partizipativ begleiten: Die
Technikkontroversen der Vergangenheit haben gezeigt, dass gesellschaftliche Akzeptanz
von Technologien und Infrastrukturen von zentraler Bedeutung ist. Das BMBF sollte daher
Formate

einfordern,

die

zivilgesellschaftliche

Akteure

im

Rahmen

von

Technologieentwicklung frühzeitig beteiligen. Dies ist bei bestimmten Förderinitiativen
(beispielsweise den „Kopernikus-Projekten für die Energiewende") bereits angelegt, sollte
aber ausgeweitet und konkretisiert werden. Wichtig ist dabei, dass die gesellschaftliche
Perspektive nicht in separaten Projekten bearbeitet, sondern in technisch orientierte
Projekte integriert wird.
– Langfristige Forschungsprioritäten definieren und Ressortzusammenarbeit verbessern: Es
ist unvermeidlich, dass verschiedene Verwaltungseinheiten innerhalb der Bundesregierung
mit unterschiedlichen Perspektiven und Prioritäten an Forschungsaufgaben herangehen.
Bisher entspricht die Zusammenarbeit der Ressorts in vielen Fällen weiterhin eher dem
Modell einer negativen Koordination (zum Begriff: SCHARPF 1993), bei der Initiativen eines
anderen Ressorts abgewehrt werden, wenn sie eigenen Interessen zuwider laufen. Eine
strategische, zukunftsorientierte Forschungsförderung kann jedoch nur gelingen, wenn ein
gemeinsames Grundverständnis ressortübergreifend erarbeitet wird und Konflikte (z. B.
über Zuständigkeiten oder zukunftsträchtige Technologiepfade) frühzeitig ausgeräumt
werden (positive Koordination). Die Prioritäten der langfristigen Forschungsförderung
sollten von den betroffenen Ressorts gemeinsam formuliert werden. Dies erfordert neben
Gremien und Initiativen (interministerielle Arbeitsgruppen, gemeinsame Förderinitiativen)
auch einen kulturellen Wandel in der Verwaltung, der bislang erst in Ansätzen erkennbar
ist.
– Förderung nicht mehr zeitgemäßer Forschungsbereiche beenden: Es sollte systematisch
überprüft werden, welche Forschungsbereiche angesichts der aktuellen politischen
Zielstellung sowie der technischen Entwicklungen nicht mehr förderwürdig sind. Dies
könnte im Energiebereich beispielsweise Forschung zur Extraktion von fossilen
Ressourcen oder zur inkrementellen Verbesserung von Kohlekraftwerken betreffen. Bei der
Fusionsforschung mag die politische Entscheidung, sie als Zukunftsoption nicht vollständig
aufzugeben,

vertretbar

sein.

Angesichts

anderer

drängender,

unmittelbarer

Herausforderungen bei der Energieversorgung (Dekarbonisierung des Verkehrssektors,
Lastmanagement, Netze, Energiespeicherung etc.) hat die Fusionsforschung nach
Auffassung des SRU derzeit jedoch keine hohe Priorität. Es sollte daher kurzfristig überprüft
werden, inwiefern Ausgaben gesenkt oder zeitlich gestreckt werden können, ohne die
bestehenden Forschungsinfrastrukturen im Kern zu gefährden. Darüber hinaus sollte die
grundsätzliche Sinnhaftigkeit der Fusionsforschung im Lichte aktueller Kosten- und
Technologieentwicklungen regelmäßig überprüft werden.

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

1.5
81.

71

Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen
Eine

ökologische

Modernisierung

wird

nicht

mehr

ausreichen,

die

im

7. Umweltaktionsprogramm der Europäischen Union verankerte Vision eines „guten Lebens
innerhalb

planetarischer

Grenzen“

zu

erreichen.

Ein

Wirtschaften

innerhalb

der

Belastbarkeitsgrenzen unseres Planeten erfordert sehr weitreichende Verminderungen der
Ressourceninanspruchnahme

und

der

Schadstoffemissionen.

Diese

sind

durch

technikbasierte Innovationen alleine nicht erreichbar. Es bedarf daher einer Erweiterung des
Innovationsverständnisses

um

die

Dimensionen

kulturellen,

gesellschaftlichen

und

institutionellen Wandels. Vorrangige Aufgabe der Umweltpolitik wird es sein, die Idee
entsprechend umfassend ausgerichteter ökologischer Transformationen weiterzuentwickeln
und in konkrete Handlungskonzepte umzusetzen.
Plädoyer f ür eine transf ormationsor ient ierte Um weltpolit ik
82.

Umfassende Transformationen können nur gelingen, wenn kulturelle, politische,

ökonomische und institutionelle Veränderungen im Rahmen einer Koevolution in eine ähnliche
Richtung weisen. Dies lässt sich jedoch staatlich nicht verordnen. Man kann hier von einem
Steuerungsparadox sprechen. Es zeichnet sich dadurch aus, dass es einen erhöhten
Steuerungs- und Koordinationsbedarf gibt, ohne dass es für die vielen Trends ein
Steuerungszentrum gibt. Gerade deshalb bleibt der Staat mit all seinen rechtlichen,
finanziellen und symbolischen Ressourcen von zentraler Bedeutung. An ihn stellen sich sogar
zusätzliche Anforderungen.
So benötigt die Umweltpolitik weiterhin anspruchsvolle langfristige Ziele mit Zwischenschritten,
um

Öffentlichkeit,

Wirtschaft

und

Politik

Richtungssicherheit

und

den

vielfältigen

Einzelaktivitäten eine Orientierung zu geben. Auf europäischer Ebene leisten dies die
langfristigen Fahrpläne für eine klimaschonende Wirtschaft oder die Kreislaufwirtschaft, auf
nationaler Ebene spielen hierfür die Fortschrittsberichte zur Nachhaltigkeitsstrategie und das
geplante integrierte Umweltprogramm eine zentrale Rolle. Der SRU empfiehlt daher, dass im
Rahmen dieser Strategien und Programme konkrete umweltpolitische Handlungsziele für 2030
und – wo sinnvoll – auch für 2050 formuliert werden. Solche Ziele müssen mit
Maßnahmenprogrammen glaubwürdig unterlegt werden.
Von besonderer Bedeutung ist die öffentliche Kommunikation des umweltpolitischen
Handlungsbedarfs: Ein hohes Wohlstandsniveau und Friedenssicherung sind nur unter der
Voraussetzung eines grundlegenden ökologisch motivierten Wandels dauerhaft möglich. Um
solche Zusammenhänge erkennbar zu machen und breite gesellschaftliche Unterstützung zu
gewinnen, bedarf es entsprechender „großer Erzählungen“.
Unvermindert wichtig bleibt eine effektive Umweltpolitikintegration. Umweltpolitische Ziele
müssen in strategische sektorale Handlungsziele übersetzbar sein und in den verschiedenen
Ministerien auch handlungsorientierend werden. Der SRU hat bereits in früheren Gutachten

72

Kapitel 1

Instrumente einer besseren Umweltpolitikintegration vorgeschlagen, wie die gemeinsame
Federführung für Querschnittsthemen, ein suspensives Vetorecht für das Umweltministerium
oder eine verstärkte Unterstützung durch das Bundeskanzleramt (Mainstreaming).
Transformationen sind wissensintensiv. Dies gilt insbesondere für die Analyse der
Problemstruktur, der sozio-technischen Handlungsoptionen, der Treiber des Wandels, der
Narrative, der institutionellen Hemmnisse und der unerwünschten Nebenfolgen. Aus diesem
Grunde wird die Transformationsforschung zur zentralen Erfolgsbedingung, auch um dem
Steuerungsparadox ein Stück weit zu begegnen. Die Bundesregierung, insbesondere das
BMBF, unternimmt bereits wichtige Anstrengungen, um nicht nur Förderprioritäten an
langfristige Politikziele anzupassen, sondern auch prozedurale Anforderungen wie
Transparenz, Vernetzung, Inter- und Transdisziplinarität aufzunehmen. Um die langjährig
gewachsenen formellen und informellen Strukturen zu verändern, ist aber ein noch deutlich
ambitionierteres Umsteuern in der Forschungspolitik wünschenswert. Alle Ressorts sollten ihre
Forschungsaktivitäten mit Blick auf Transformationsanforderungen überprüfen, die Förderung
nicht

mehr

zeitgemäßer

Forschungsbereiche

beenden

sowie

Transparenz

und

zivilgesellschaftliche Beteiligung stärken. Die Tatsache, dass Transformationen soziotechnischen Wandel erfordern, sollte systematisch bedacht werden. Dies bedeutet
insbesondere, dass die Sozialwissenschaften in die Programmgestaltung umfassend integriert
werden und nicht nur als Anhang einer technikorientierten Forschungsagenda betrachtet
werden. Forschungsergebnisse können Anlass und Hebel sein, um gemeinsame
Vorstellungen über sinnvolle Pfade der Transformation zwischen Politik, Wirtschaft und
Gesellschaft

zu

entwickeln.

Aus

diesem

Grunde

sollten

Forschungsdialoge

und

ressortübergreifende Forschungsinitiativen ausgebaut werden.
83.

Eine

transformationsorientierte

Politik

muss

alle

Phasen

eines

Transformationsprozesses situationsgerecht im Blick behalten. Idealtypisch wird zwischen
Nischen, der schnellen Hochskalierung und der Durchsetzung eines neuen Modells
unterschieden.
Nischen,

Reallabore

und

Pilotprojekte

spielen

in

der

Anfangsphase

von

Transformationsprozessen eine besondere Rolle. Die Bundesregierung benötigt stärker als
bisher systematisch aufbereitete Informationen, die frühzeitig gesellschaftliche Trends und
Veränderungen erfassbar machen. Bedenkenswert wäre ein regelmäßig erscheinender
Bericht der Bundesregierung über Nischen ökologischer Transformationen, der sich qualifiziert
mit

deren

Entwicklungs-

und

Problemlösungspotenzialen,

Hemmnissen

und

Entfaltungschancen befasst.
Nischen bedürfen einer unterstützenden Politik, die im Idealfall eine Hochskalierung
erfolgreicher Technologien aber auch sozialer Innovationen bewirkt, so wie es in den letzten
15 Jahren mit dem von Bürgern mitgetragenen Ausbau der Windkraft und der Photovoltaik
gelungen ist. In der Phase, in der Innovationen sich aus der Nische heraus im Markt

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

73

durchsetzen, werden Verfahren gebraucht, um zukunftsfähige Gewinnerindustrien zu
identifizieren. In solchen Phasen sind, wegen des engen Zusammenhangs zwischen neuen
Technologien und den zumeist stark regulierten oder staatlich finanzierten Infrastrukturen,
sorgfältig vorbereitete und umfassend geprüfte technologiepolitische Entscheidungen
unausweichlich. Solche Weichenstellungen benötigen allerdings eine regelmäßige Evaluation.
Das Konzept einer „reflexiven“ Governance, die immer wieder technologiepolitische
Weichenstellungen

auch

auf

ihre

unbeabsichtigten

Folgewirkungen

überprüft

und

gegebenenfalls anpasst, hat hierbei eine zentrale Bedeutung. Nur durch lernende
Innovationssysteme können Fehlentscheidungen korrigiert werden – so wie es zum Beispiel
bei der Bioenergiepolitik erfolgt ist. Durch sie können aber auch strategisch richtige
Innovationspfade regelmäßig verstärkt werden.
Schließlich kommt der Bundesregierung die besondere Verantwortung zu, den notwendigen
Strukturwandel gesellschaftlich zu vermitteln und ein Mindestmaß an Konsens zu suchen,
einen langfristorientierten Ordnungsrahmen für den Strukturwandel zu entwickeln und diesen
sozialpolitisch zu flankieren. Der SRU hat diese Aufgabe zuletzt in einem Kommentar zur
Zukunft der Kohle bis 2040 begründet. Innovative und auch strukturkonservative Akteure
müssen dabei eingebunden und neue Formen gesellschaftlicher Partizipation über die
Beteiligung organisierter Verbände hinaus gefunden werden.
84.

Nationale Transformationen müssen immer im europäischen Kontext gedacht werden.

Nationale Politik erfährt durch die EU Handlungsrestriktionen, aber auch Handlungs- und
Gestaltungsaufträge. So hat die Europäische Kommission langfristige Fahrpläne für eine
klimaschonende,

ressourceneffiziente

und

resiliente

Wirtschaft

entwickelt.

Die

Bundesregierung sollte diese Fahrpläne aktiv aufgreifen, sie weiterentwickeln, konkretisieren
und vor allem durch eine eigene vorbildliche Praxis verstärken.
Zugleich sollte sie einer Agenda, die versucht, wirtschaftliche Interessen gegenüber
öffentlichen Anliegen wie dem Umweltschutz einseitig zu privilegieren, eine klare Absage
erteilen. Insbesondere das Vorhaben der Europäischen Kommission, im Rahmen einer
Strategie für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung eine weitergehende nationale
Umweltpolitik zu unterbinden und eine 1:1-Umsetzung europäischer Vorgaben anzustreben,
ist nicht sachgerecht und widerspricht dem Sinn und Zweck des EU-Vertrags.
Aktive Vorreiterpolit ik betreiben
85.

Vorreiter sind für die Dynamik sowohl der europäischen Umweltpolitik als auch der

internationalen Umweltpolitik unverzichtbar. Umweltpolitische Vorreiter zeichnen sich dadurch
aus, dass sie Neuerungen umsetzen, die vorbildlich sind und die von anderen Ländern
nachgeahmt werden. Politisch und wirtschaftlich erfolgreich sind sie vor allem dann, wenn sie
ihre Erfahrungen international aktiv kommunizieren, Allianzen bilden und somit Impulse für
transformative Politikansätze und die internationale Diffusion von Erfolgsstrategien geben.

74

Kapitel 1

Insgesamt hat Deutschland hervorragende Voraussetzungen für eine Vorreiterpolitik. Hierzu
gehören das hohe wirtschaftliche Entwicklungsniveau, der hohe Anteil innovationsorientierter
Industrien, der große gesellschaftliche Rückhalt für Umweltfragen sowie die erheblichen
Wissens- und Forschungskapazitäten. Der SRU empfiehlt der Bundesregierung daher,
umweltpolitisches Vorreiterverhalten zum allgemeinen Markenzeichen deutscher Umwelt- und
Nachhaltigkeitspolitik zu machen. Deutschland war und ist in einigen Handlungsfeldern
durchaus als Vorreiterland einzustufen, in anderen Handlungsfeldern fehlen jedoch langfristige
Leitbilder und die Bereitschaft, europäische Reformtrends zu unterstützen.
Klimapolitik
86.

Die Energiewende ist das bisher am weitesten reichende Beispiel einer transformativen

Vorreiterrolle. Deutschland hat ehrgeizigere kurz- und mittelfristige Klimaschutz- und
Ausbauziele für erneuerbare Energien im Stromsektor als die EU, einen langfristigen Fahrplan
und mittelfristige zielorientierte Handlungsprogramme, wie den das Aktionsprogramm
Klimaschutz 2020 und den Klimaschutzplan 2050. Die Energiewende findet breite
gesellschaftliche Unterstützung, nicht zuletzt auch weil sie nicht nur ein Projekt weniger
Energieversorger ist, sondern weil viele Bürger direkt oder in Form von Beteiligungen den
Ausbau der erneuerbaren Energien vorantreiben. Das Handlungsprogramm sollte allerdings
nachgebessert werden. Für den weiteren Erfolg der Energiewende im Stromsektor ist – neben
vielen anderen Herausforderungen – entscheidend, dass die Kohleverstromung zügig
verringert wird. Nur wenn ein Konsens zum Ausstieg aus der Kohleverstromung gelingt, wird
auch die Energiewende gelingen können.
Deutschland war bisher Motor der europäischen Klimapolitik und hat verbindliche und
dynamische europäische Ausbauziele für die erneuerbaren Energien und große nationale
Freiräume für eine situationsgerechte Instrumentenwahl vertreten. Mit der Agenda für eine
europäische Energieunion hat dieser Erfolgsansatz in der EU an Rückhalt verloren. Umso
wichtiger ist es, dass Deutschland auch die europäische Energiewende aktiv vorantreibt.
Kreislauf wirtschaf t
87.

Mit hohen Recyclingquoten und dem Ende der Deponierung unvorbehandelten Abfalls

hat Deutschland im europäischen Vergleich ein weit überdurchschnittlich anspruchsvolles
abfallwirtschaftliches Niveau erreicht. Die unter heutigen Bedingungen durch das
abfallrechtliche Instrumentarium wirtschaftlich erschließbaren Potenziale für eine umfassend
konzipierte Kreislaufwirtschaft sind vielfach schon ausgeschöpft. In Deutschland befindet sich
die Kreislaufwirtschaft daher nach zwanzig Jahren bereits an der Schwelle zu einer „zweiten
Generation“: Es geht in der Weiterentwicklung der Kreislaufwirtschaft um Innovationen im
Produktdesign und der Produktverantwortung. Hierdurch sollen möglichst langlebige
Produkte, die Verwendung wiederverwertbarer Komponenten und das Recycling hochwertiger
Rohstoffe ermöglicht werden.

Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

75

Allerdings kann man von einer deutschen Vorreiterposition ohne aktive Europäisierung
sprechen. Die Chance einer Europäisierung der anspruchsvollen deutschen Vorgaben für die
Deponierung unbehandelten Abfalls und für das Recycling von Siedlungsabfall ist im Vorfeld
des ersten Kommissionsvorschlages für eine Kreislaufwirtschaft von 2014 auch wegen
fachlicher Differenzen zwischen Europäischer Kommission und dem BMUB verpasst worden.
Anlässlich der Neuvorlage des Kreislaufwirtschaftspaketes der Europäischen Kommission im
Dezember 2015 empfiehlt der SRU daher eine engere Verkoppelung zwischen den Fach- und
den politischen Ebenen auf nationaler und europäischer Ebene sowie einen profilierteren,
öffentlichkeitswirksamen politischen Auftritt Deutschlands. Dafür ist ein Zusammenwirken
ambitionierter Akteure im europäischen Mehrebenensystem unerlässlich. Deutschland sollte
sich hier klar zu einer Vorreiterrolle bekennen und Impulse für den europäischen
Gesetzgebungsprozess setzen.
Hinsichtlich der Herausforderung eines verbesserten Produktdesigns empfiehlt der SRU, das
„weiche“

Handlungsprogramm

von

ProgRess

II

um

ordnungsrechtliche

und

marktwirtschaftliche Instrumente zu erweitern.
Biodiversität und Landwirtschaf tspolit ik
88.

Gerade im Problemfeld Landwirtschaft und Biodiversitätsschutz spielt die europäische

Politikebene mit ihren wirkmächtigen Instrumenten eine zentrale Rolle. Bei der Integration von
Umweltbelangen

in

die

Agrarpolitik

nimmt

Deutschland

jedoch

weder

bei

der

Weiterentwicklung der gemeinsamen europäischen Agrarpolitik noch in der Umsetzung und
Gestaltung nationaler Politiken eine Vorreiterrolle ein. Aus der Perspektive des Natur- und
Gewässerschutzes besteht ein erheblicher Reformbedarf. Eine Öffnung der agrarpolitischen
Entscheidungsfindung gegenüber den heute sehr vielfältigen Interessen sollte oberste Priorität
erhalten. Das betrifft insbesondere Interessen an einer umweltschonenden Landwirtschaft
sowie an Natur-, Tier- und Verbraucherschutz. Ein wichtiger Schritt wäre die Entwicklung eines
Leitbilds einer nachhaltigen Landwirtschaft, an dem sowohl die landwirtschaftlichen als auch
die Umweltakteure zu beteiligen sind. Ohne institutionelle Änderungen, die für die
notwendigen, weitreichenden Reformen Sorge tragen, wird dies nicht gelingen. Der SRU
betont deshalb, dass ein Einvernehmen der Umweltministerien und Umweltverwaltungen auf
allen Ebenen bei agrarpolitischen Fragen von hoher ökologischer Relevanz erforderlich ist.

76

1.6

Kapitel 1

Literatur

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Vorreiterpolitik für eine ökologische Transformation

95

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Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

99

Kapitel 2
Inhalt
2

Anspruchsvoller Klimaschutz und
industrielle Wettbewerbsfähigkeit ............................................ 101
2.1 Einleitung ............................................................................................. 101
2.2 Bedeutung der Energiekosten für die deutsche Industrie ............... 103
2.2.1 Bedeutung der Industrie ............................................................. 103
2.2.2 Unterschiedliche Relevanz von Energiekosten ........................... 104
2.2.3 Industrielle Standortfaktoren ....................................................... 108
2.2.4 Auslandsaktivitäten ..................................................................... 110
2.3 Verlagerungsrisiken als Folge ambitionierter Klimapolitik .............. 112
2.3.1 Mögliche Verlagerungspfade ...................................................... 113
2.3.2 Auswirkungen auf die globalen Treibhausgasemissionen:
Carbon-Leakage-Risiken ............................................................ 115
2.3.3 Nationale Minderungsmaßnahmen und Carbon Leakage
über den europäischen Emissionshandel ................................... 117
2.3.4 Relevanz von Carbon-Leakage-Risiken ..................................... 118
2.3.5 Globale Treibhausgasminderungen durch Technologiediffusion 120
2.4 Handlungsoptionen I: Energieeffizienz als Chance
für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie
und den Standort Deutschland........................................................... 121
2.4.1 Entwicklung der Energieeffizienz im Zeitverlauf ......................... 122
2.4.2 Volks- und betriebswirtschaftliche Vorteile der Energieeffizienz . 122
2.4.3 Neue Märkte zur Stärkung der heimischen Wertschöpfung ........ 123
2.4.4 Hemmende und fördernde Faktoren für die Realisierung
von wirtschaftlichen Energieeffizienzpotenzialen ........................ 124
2.4.5 Legislativer Rahmen der Energieeffizienzpolitik ......................... 126
2.4.5.1 Nationale Ausgestaltungsmöglichkeiten .............................................127
2.4.5.2 Notwendigkeit einer konsistenten Energieeffizienzpolitik ....................132

2.5 Handlungsoptionen II: Gezielte Entlastungen
zur Vermeidung von Carbon Leakage ............................................... 133
2.5.1 Kriterien für die Ausgestaltung von Entlastungen ....................... 134
2.5.2 Europäische Ebene .................................................................... 136
2.5.2.1 Kritische Bewertung der Carbon-Leakage-Kriterien ............................137
2.5.2.2 Kritische Bewertung der Zuteilungsmethode.......................................140

2.5.3 Nationale Ausnahmetatbestände ................................................ 145
2.6 Zusammenfassung und Empfehlungen ............................................. 148
2.7 Literatur ................................................................................................ 153

100

Kapitel 2

Abbildungen
Abbildung 2-1

Vergleich von Strompreisen der Elektrostahlerzeugung ......................... 107

Abbildung 2-2

Energiestückkosten im verarbeitenden Gewerbe
im internationalen Vergleich ................................................................... 108

Abbildung 2-3

Industrielle Standortfaktoren .................................................................. 109

Tabellen
Tabelle 2-1

Deutsche Auslandsdirektinvestitionen .................................................... 111

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

101

2

Anspruchsvoller Klimaschutz und
industrielle Wettbewerbsfähigkeit

2.1

Einleitung

89.

Deutschland ist traditionell eine bedeutende und exportstarke Industrienation. Das

deutsche verarbeitende Gewerbe hat im EU-Vergleich eine hohe Bedeutung und trägt mit
22 % überdurchschnittlich zur nationalen Bruttowertschöpfung bei. Die deutsche Industrie ist
mithin ein zentraler Faktor für Beschäftigung und Wohlstand. Gleichzeitig ist sie derzeit für
etwa 30 % des Endenergieverbrauchs Deutschlands verantwortlich. Ihre direkten Emissionen,
ohne Berücksichtigung indirekter Emissionen durch den Bezug von Fremdstrom und anderen
Vorleistungen, entsprechen circa 20 % des deutschen Treibhausgasausstoßes. In Anbetracht
dessen, dass die Bundesregierung mit dem Projekt Energiewende ambitionierte energie- und
klimapolitische Ziele verfolgt, fällt der Industrie damit hinsichtlich der Zielerreichung eine
zentrale Rolle zu. Diese besteht einerseits darin, ihren eigenen Energieverbrauch und
Treibhausgasausstoß durch eine Verbesserung der Energieeffizienz zu mindern und
andererseits marktfähige energieeffiziente und klimaverträgliche Produkte und Prozesse zu
entwickeln.
90.

Seitens der Industrie werden Befürchtungen geäußert, dass sich durch die

Energiewende für in Deutschland angesiedelte Unternehmen wirtschaftliche Nachteile im
internationalen Wettbewerb ergeben könnten. Dies geschieht unter Verweis auf klima- und
energiepolitische Belastungen in Form von steigenden Energiekosten und nicht planbaren
Rahmenbedingungen. Im Zentrum der öffentlichen Diskussion stehen dabei neben
potenziellen ökonomischen Risiken für den Industriestandort Deutschland (u. a. durch die
Gefährdung

industrieller

Wertschöpfungsketten

und

von

Innovationsclustern)

auch

ökologische Risiken durch Emissionsverlagerungen (sog. Carbon Leakage, s. Tz. 122), die
von einer ambitionierten Energie- und Klimapolitik ausgehen könnten,
Für die Industrie sind Energiekosten allerdings nur einer von vielen Standortfaktoren und – je
nach Branche – vielfach auch nur ein nachrangiges Kriterium. Ein starker Mittelstand, hoch
qualifizierte Fachkräfte, Kooperationen und Netzwerke für Forschung und Entwicklung, eine
hohe Innovationskraft insbesondere im Bereich der Technologieentwicklung sowie eine starke
Internationalisierung sind nur einige der positiven Wettbewerbs- und Standortfaktoren
Deutschlands. Beobachtete Verschiebungen innerhalb der deutschen Industriestruktur und
Produktionsverlagerungen bestimmter Industriezweige in andere Länder sind oftmals vielmehr
Ausdruck eines Strukturwandels aufgrund fundamentaler wirtschaftlicher Entwicklungen und
keine Folge zu hoher energiepolitischer Belastungen. Beispielhaft seien hier die zunehmende
internationale

Arbeitsteilung,

der

beschleunigte

wirtschaftliche

Aufholprozess

vieler

Schwellenländer, die Verlagerung der Absatzschwerpunkte in diese und ein dadurch bedingter
Produktionsnachzug genannt.

102

Kapitel 2

Gleichwohl ist nicht von der Hand zu weisen, dass der Standort Deutschland für die
Herstellung einiger energieintensiver Produkte mit steigenden Energiekosten unrentabel
werden könnte. Die auf nationaler und europäischer Ebene eingesetzten Instrumente, die der
Vermeidung von Carbon Leakage und dem Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit dienen sollen,
haben somit in einigen Fällen ihre Berechtigung. Die mit diesem Ziel gewährten Entlastungen
der Industrie sind jedoch sehr umfangreich und können Anreize zur Minderung des
Energieverbrauchs unterlaufen. Daher müssen sie genau auf ihre Zweckmäßigkeit und
geeignete Reformoptionen hin geprüft werden.
91.

Eine anspruchsvolle nationale und europäische Energie- und Umweltpolitik eröffnet

den Unternehmen gleichzeitig Chancen, innovative Technologien zu entwickeln und damit
einen Wettbewerbsvorsprung im internationalen Markt zu generieren (vgl. Kap. 1). Historisch
gesehen verfolgt Deutschland seit langem eine relativ anspruchsvolle Umweltpolitik und
konnte seine Position als wettbewerbsfähiges und exportstarkes Industrieland sogar
ausbauen. In der Vergangenheit profitierte die deutsche Wirtschaft häufig von dieser
ambitionierten Umweltpolitik, indem ähnlich anspruchsvolle umweltpolitische Regulierungen
zeitverzögert in anderen Ländern folgten und sich deutsche Unternehmen durch ihren
Wettbewerbsvorsprung

frühzeitig

mit

innovativen

Technologien

in

diesen

Märkten

positionieren konnten.
Durch eine ambitionierte Energie- und Klimapolitik können Innovationen insbesondere im
Bereich Energieeffizienz angereizt werden. Diese können nicht nur neue Marktchancen für
Technologieanbieter eröffnen, sondern auch die Energiekostenbelastung der Industrie
dämpfen. Die Industrie nimmt die Chancen einer ambitionierten Energieeffizienzsteigerung,
die gerade auch vor dem Hintergrund einer Dekarbonisierungsstrategie von zentraler
Bedeutung sind, allerdings bisher nur unzureichend wahr. Obwohl Potenziale, Hemmnisse,
fördernde Faktoren und Instrumente zur Förderung der industriellen Energieeffizienz
weitgehend bekannt sind, werden die vorhandenen wirtschaftlichen Potenziale nur
unvollständig erschlossen.
92.

Das vorliegende Kapitel beleuchtet das grundsätzliche Spannungsfeld von Umwelt-

und Industriepolitik und befasst sich mit der Frage, inwieweit eine ambitionierte Umweltpolitik
die internationale Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands beeinträchtigt oder auch eine stärkende
Wirkung entfalten kann. Dies wird am Beispiel der Energie- und Klimapolitik diskutiert, wobei
ein besonderer Fokus auf die zentrale Rolle der industriellen Energieeffizienz gerichtet wird.
Wesentliches Leitmotiv des Sachverständigenrates für Umweltfragen (SRU) bei der
Bewertung der industriellen Implikationen einer ambitionierten Energie- und Klimapolitik ist
neben den wirtschaftlichen Folgen stets vor allem die (globale) Umweltwirkung. Zunächst
erfolgt in Kapitel 2.2 eine Analyse der Industriestruktur sowie der Bedeutung der
Energiekosten am Standort Deutschland. Kapitel 2.3 erörtert mögliche Gefahren einer
Verlagerung von industrieller Produktion und Treibhausgasemissionen, die mit unilateraler

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

Klimapolitik

einhergehen

könnten.

Kapitel

103

2.4

zeigt

die

Perspektiven

einer

Energieeffizienzsteigerung als Reaktionsmöglichkeit für die deutsche Industrie bei steigenden
Energiepreisen auf. Dabei werden auch die Chancen einer möglichen Technologieführerschaft
durch Innovationen im Bereich Energieeffizienz betrachtet. Anschließend werden in Kapitel 2.5
mögliche Reformoptionen für

die Entlastungstatbestände sowohl

im

europäischen

Emissionshandel als auch bei nationalen energiepolitischen Abgaben diskutiert. Kapitel 2.6
schließt mit einer Priorisierung von möglichen Handlungsempfehlungen.

2.2

Bedeutung der Energiekosten
für die deutsche Industrie

2.2.1

Bedeutung der Industrie

93.

Deutschland ist traditionell ein Industriestandort und eine der bedeutendsten

Industrienationen weltweit. Das verarbeitende Gewerbe (im Folgenden synonym mit Industrie
verwendet) ist für die deutsche Wirtschaft im Hinblick auf Wertschöpfung, Beschäftigung und
Einkommen sehr wichtig. Es weist in den letzten Jahren einen stabilen Anteil an der
Bruttowertschöpfung (Produktionswert abzüglich der Vorleistungen, also nur der im
Produktionsprozess geschaffene Mehrwert) auf einem hohen Niveau von 22 bis 23 % auf (EUDurchschnitt im Jahr 2012: 15 %), rund 18 % aller Erwerbstätigen sind in diesem Sektor
beschäftigt. Darüber hinaus leistet die deutsche Industrie zur europäischen industriellen
Bruttowertschöpfung mit 30 % den größten Beitrag – gefolgt von Italien, Frankreich und
Großbritannien (Eurostat 2014b; Statistisches Bundesamt 2015b). Im globalen Vergleich ist
Deutschland gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) nach China, den USA und Japan die
viertgrößte Volkswirtschaft (IMF 2014). Die deutsche Industrie erwirtschaftete im Jahr 2012
einen Umsatz von 1,74 Billionen Euro, 45 % hiervon wurden im Ausland erzielt (Statistisches
Bundesamt

2015a).

Der

Export

hat

einen

maßgeblichen

Anteil

am

deutschen

Wirtschaftswachstum. Deutschland ist gemäß der Welthandelsorganisation (World Trade
Organization – WTO) mit einem Anteil von 7,7 % am weltweiten Warenexport hinter China
(11,2 %) und den USA (8,4 %) drittgrößte Exportnation (Stand 2012: WTO 2013).
Die niedrigen Nettoanlageinvestitionen der deutschen Industrie werden gelegentlich als
Frühindikator für eine drohende Deindustrialisierung Deutschlands infolge der Klima- und
Energiepolitik genannt (siehe u. a. BDI 2015; VCI 2014). Nachdem in den Krisenjahren
2009/2010 die Abschreibungen die Investitionen überstiegen, werden aktuell wieder positive
Nettoanlageinvestitionen von zuletzt 5,9 Mrd. Euro ausgewiesen (Stand 2014). Dies entspricht
allerdings lediglich 0,2 % des BIP. Insbesondere einige energieintensive Wirtschaftszweige
verzeichnen aktuell noch immer negative Investitionsquoten (Statistisches Bundesamt 2015c).
94.

Das verarbeitende Gewerbe verbraucht rund ein Drittel der deutschen Endenergie. Drei

Viertel der Endenergie entfallen hierbei auf Wärmeanwendungen (AGEB 2015). Darüber
hinaus hat das verarbeitende Gewerbe mit 47 % den größten Anteil am deutschen

104

Kapitel 2

Nettostromverbrauch (AGEB 2014; BDEW 2015). Das verarbeitende Gewerbe verursachte im
Betrachtungsjahr 2012 prozessbedingte Emissionen von rund 63 Mio. t CO2eq sowie zusätzlich
direkte energiebedingte Emissionen in Höhe von rund 121 Mio. t CO2eq (UBA 2015). Insgesamt
ist die Industrie also für mehr als 20 % der deutschen Treibhausgasemissionen direkt
verantwortlich und somit nach der Energiewirtschaft der zweitbedeutendste Emittent. Indirekte
energiebedingte Emissionen durch den Fremdstrombezug der Industrie fallen zusätzlich an.
Im Vergleich zu 1990 hat die Industrie sowohl die direkten energiebedingten als auch die
prozessbedingten Emissionen um 35 % reduziert. Diese CO2-Einsparungen konnten
insbesondere bis zum Jahr 2005 unter anderem durch wirtschaftliche Umstrukturierung
realisiert werden. Seitdem stagniert der Ausstoß tendenziell (UBA 2015).
95.

Der deutsche Industriesektor ist heterogen aufgestellt und verfügt über eine komplexe

Spezialisierungsstruktur. Vor allem hat sich ein gut aufgestellter Mittelstand entwickelt, der
maßgeblich zur Wertschöpfung und zur Stabilität des Industriesektors beiträgt. Die deutsche
Industrie weist zum Teil noch geschlossene Wertschöpfungsketten auf, ist aber auch Teil der
globalen Arbeitsteilung (vgl. Abschn. 2.2.4). Insgesamt muss die deutsche Industrie also
differenziert betrachtet werden. Mit Fokus auf den Energieverbrauch kann insbesondere
zwischen zwei Gruppen unterschieden werden:
– Unternehmen mit durchschnittlichem oder unterdurchschnittlichem Energieverbrauch und
somit geringem Energiekostenanteil ohne Sonderregelungen sowie
– energieintensive Unternehmen und Prozesse, deren Kosten im Zusammenhang mit der
Energienutzung aber zugleich durch Befreiungstatbestände gesenkt werden, um die
internationale Wettbewerbsfähigkeit nicht zu gefährden.

2.2.2
96.

Unterschiedliche Relevanz von Energiekosten
Die Industrie in Deutschland hatte 2012 im Mittel einen Energiekostenanteil von 2,1 %

am Bruttoproduktionswert. Dieser Anteil war in den letzten Jahren stabil (Statistisches
Bundesamt 2014b; BMWi 2014a). Eine Reihe umsatzstarker Wirtschaftszweige mit einem
hohen

Beschäftigungsanteil

hat

vergleichsweise

geringe

Energiekostenanteile

am

Bruttoproduktionswert, wie zum Beispiel die Herstellung von Kraftwagen (0,8 %) oder der
Maschinenbau (1,0 %). Für Industrieunternehmen aus diesen Branchen dürften steigende
Energiekosten demnach keinen maßgeblichen Einfluss auf ihre Wettbewerbsfähigkeit
ausüben.
Daneben gibt es Wirtschaftszweige, die als energieintensiv einzustufen sind. Im
verarbeitenden Gewerbe sind dies die Sektoren Papier/Pappe und Glas/Glaswaren,
Steine/Erden, Grundstoffchemie, Metallerzeugung sowie Nichteisen-Metalle und Gießereien.
Zusammen tragen sie 12 % zur industriellen Bruttowertschöpfung bei (Statistisches
Bundesamt 2014a). Die genannten energieintensiven Wirtschaftszweige verbrauchen jedoch
64 % der industriellen Endenergie und emittieren somit die meisten industriellen

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

105

Treibhausgase (ROHDE 2013; UBA 2015). Auch innerhalb dieser Wirtschaftszweige ist eine
differenzierte Betrachtung notwendig. So sind nur bestimmte Produkte oder Prozesse
besonders energieintensiv, wie zum Beispiel innerhalb der Grundstoffchemie die Herstellung
von Ethylen oder Chlor. Da vor allem die energieintensiven Wirtschaftszweige für einen
wesentlichen Teil des industriellen Energieverbrauchs und der CO2-Emissionen verantwortlich
sind, ist es erforderlich, dass auch für diese Wirtschaftszweige starke Anreize zur
Energieeffizienzsteigerung und CO2-Minderung gesetzt werden. Dabei ist darauf zu achten,
dass keine Carbon-Leakage-Gefahren entstehen, die grundsätzlich für energieintensive
Industriezweige von Relevanz sein können (s. Kap. 2.3).
Energieträgerpreise
97.

Erdöl und Steinkohle sind global handelbare Energieträger, deren Preise sich am

Weltmarkt bilden und daher zwischen den verschiedenen Weltregionen ähnlich sind. Die
Verbraucherpreise hingegen variieren international aufgrund unterschiedlicher nationaler
Besteuerung und staatlich induzierter Preisbestandteile. Prinzipiell unterschiedlich erfolgt die
Preisbildung bei den leitungsgebundenen Energieträgern Gas und Strom. Regionale Einflüsse
sowie technische Aspekte bestimmen hierbei neben nationalen Steuern und Abgaben den
Preis.
98.

Stromkosten haben aktuell mit knapp zwei Dritteln den größten Anteil an den

Gesamtenergiekosten der deutschen Industrie. Im Jahr 2000 lag ihr Anteil nur bei etwas mehr
als

der

Hälfte

(BMWi

2014a).

Ein

europäischer

Vergleich

der

industriellen

Endkundenstrompreise zeigt, dass dieser für Industrieunternehmen in Deutschland oberhalb
des EU-Mittelwertes liegt (Eurostat 2014a). Jedoch ist keine ausreichende Vergleichbarkeit
zwischen den einzelnen EU-Mitgliedstaaten gegeben, da keine einheitlichen Vorgaben für
Strompreismeldungen gelten.
99.

Die Höhe der effektiven Strompreise für Unternehmen variiert und wird durch die

Entlastung von Steuern, Umlagen und Abgaben determiniert (z. B. EEG-Umlage oder
Netzentgelte. Hierbei gilt, dass die Privilegierung steigt, je höher Abnahmemenge, -kontinuität
und Stromintensität ausfallen (BMWi 2014c; GRAVE und BREITSCHOPF 2014; KÜCHLER
und WRONSKI 2014; GRAVE et al. 2015). Im Allgemeinen ist festzustellen, dass – relativ
betrachtet – große Stromverbraucher in der Regel deutlich geringere Abgaben zahlen als
kleine und mittelständische Industrieunternehmen. Diese erreichen oftmals fixierte
Schwellenwerte für Entlastungstatbestände nicht. Größere Unternehmen überschreiten
hingegen entsprechende Sockelbeiträge und können somit von der Privilegierung profitieren
(Tz. 156, 178). So müssen beispielsweise gemäß Besonderer Ausgleichsregelung des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG 2014) stromkostenintensive Unternehmen zunächst
einen Selbstbehalt für die erste Gigawattstunde leisten, bevor die Begrenzung der EEGUmlage greift (§ 64 EEG 2014). Dies ist besonders dann kritisch, wenn Unternehmen

106

Kapitel 2

unterschiedlicher Größe vergleichbare Produkte herstellen, wie es zum Beispiel auf den
Bereich der Papierherstellung zutrifft (FRIEDRICHSEN und AYDEMIR 2014).
Stromintensive

Großunternehmen

haben

in

der

Regel

geringere

spezifische

Strombezugskosten je Megawattstunde als der Durchschnitt. Strompreise werden entweder
bilateral zwischen Stromversorger und Stromgroßverbraucher ausgehandelt oder letztere
beziehen den Strom direkt oder über Zwischenhändler an der Börse. Die Strompreise von
stromintensiven Großunternehmen sind Großhandelspreise und orientieren sich an den
Strombörsen (EEX Terminhandel; EPEX Spotmarkt). Die Preise an den Spotmärkten wie auch
an den Terminmärkten sind in Europa tendenziell rückläufig (BMWi 2014a; GRAVE und
BREITSCHOPF 2014; PESCIA und REDL 2014).
Da der Endkundenstrompreis für Unternehmen mit einem Jahresverbrauch von über 150 GWh
vielen

Vergünstigungen

unterliegt,

dürfte

er

erheblich

vom

durchschnittlichen

Industriestrompreis abweichen. Die reduzierten, also tatsächlichen Preise werden aber nicht
amtlich erfasst, weshalb in der Literatur nur mit Schätzwerten gearbeitet werden kann und
hinsichtlich der Belastungssituation der Unternehmen keine ausreichende Transparenz
besteht. Der SRU empfiehlt, eine aggregierte, anonymisierte Datenbank zu Strompreisen der
Industrie

unter

Berücksichtigung

datenschutzrechtlicher

Aspekte

aufzubauen,

um

Transparenz zu schaffen und die Wettbewerbssituation der Branchen angemessen bei der
Ausgestaltung von Entlastungsregelungen berücksichtigen zu können. GRAVE et al. (2015)
analysierten die Industriestrompreise unter Berücksichtigung von Sonderregelungen und
Befreiungen unter anderem beispielhaft für je ein Elektrostahlunternehmen (127 MW,
572 GWh, 22 % Energiekosten an der Bruttowertschöpfung) in Deutschland, den
Niederlanden, in Frankreich, Großbritannien, Italien, Dänemark, im US-Bundesstaat Texas, in
Kanada, Korea, China und Japan. Sie kamen zu dem Ergebnis, dass länderübergreifend der
wesentliche Bestandteil des Strompreises die direkten Beschaffungskosten in Form der
Stromgroßhandelspreise sind (s. Abb. 2-1). Der deutsche Strompreis liegt dabei im
europäischen Mittelfeld; die Strompreise in den USA (Texas) und Korea fallen niedriger, in
Japan deutlich höher aus. Eine vergleichbare Analyse für die Chlor-Alkali-Elektrolyse attestiert
deutschen

Chlorproduzenten

einen

unterdurchschnittlichen

Strompreis.

Lediglich

Chemieunternehmen aus Frankreich und den USA zahlen geringere Strompreise (GRAVE
et al. 2015). Ohne Privilegierung müssten die jeweiligen deutschen Beispielunternehmen mehr
als den doppelten Strompreis zahlen. Dies könnte die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Produkte
gefährden. Generelle Aussagen zu den Auswirkungen auf die Branchen sind hingegen nicht
möglich (ebd.).

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

107

Abbildung 2-1
Vergleich von Strompreisen der Elektrostahlerzeugung

SRU/UG 2016/Abb. 2-1; Datenquelle: GRAVE et al. 2015

100.

Auch wenn erwartet wird, dass der Ausbau der erneuerbaren Energien aufgrund ihrer

niedrigen variablen Kosten preissenkend auf den Börsenstrompreis wirkt, kann die
schrittweise

Herausnahme

von

Kohlekraftwerkskapazitäten

zunächst

zu

höheren

Börsenpreisen führen (ausführlich vgl. hierzu REITZ et al. 2014; r2b energy consulting und
HWWI 2014; SRU 2015). Politikinstrumente sollten so ausgestaltet werden, dass Wirkungen
auf den Strompreis eher moderat bleiben und dies bei den Sonderregelungen für die
privilegierten

Unternehmen

Stromgroßhandelspreises

berücksichtigt

wird

die

wird.

EEG-Umlage

Im

Falle

geringer

eines

Anstiegs

des

sodass

der

ausfallen,

Strompreisanstieg für nicht-begünstigte Stromkunden im Vergleich zu privilegierten
Industrieunternehmen geringer ausfallen wird.
Energiest ückkosten
101.

Ein

aussagekräftigerer

Indikator

als

Energieträgerpreise

für

die

Energiekostenbelastung sind Energiestückkosten. Diese sind definiert als Kosten des
Energieeinsatzes

pro

Einheit

Bruttowertschöpfung

(Europäische

Kommission

–

Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen 2014). In Abbildung 2-2 ist ersichtlich, dass die
Kostenbelastung der deutschen Industrie zugenommen hat. So sind die Energiestückkosten
von 7,9 % im Jahr 1995 auf 11,9 % im Jahr 2008 gestiegen und seitdem auf 9,4 % in 2011
gesunken. Im Zeitverlauf waren die Energiestückkosten der deutschen Industrie stets unter
denen des Mittelwerts der EU-27 und haben ein ähnlich niedriges Niveau wie in den USA oder
in Großbritannien. Auch liegen sie deutlich unter denen von Konkurrenzländern wie China,
Japan, Frankreich oder Italien (GERMESHAUSEN und LÖSCHEL 2015; LÖSCHEL et al.
2014a). Die gute Positionierung Deutschlands hinsichtlich der Energiestückkosten spiegelt die
deutsche Industriestruktur wider. Deutschland ist spezialisiert auf qualitativ hochwertige und
wertschaffende Produkte. Aufgrund jener Spezialisierungsstruktur reagiert die deutsche
Industrie weniger stark auf steigende Energiekosten als beispielsweise China mit mehr

108

Kapitel 2

energieintensiven und weniger wertschöpfenden Produkten. Auch dieser Ansatz zeigt, dass
nationale Energiepreissteigerungen nicht die internationale Wettbewerbsfähigkeit der
gesamten deutschen Industrie maßgeblich beeinflussen. Für einzelne Produkte kann dies aber
durchaus der Fall sein.
Abbildung 2-2
Energi estückkosten im verarbeitenden Gew erbe
im internationalen Vergleich

Quelle: GERMESHAUSEN und LÖSCHEL 2015

2.2.3
102.

Industrielle Standortfaktoren
Steigende Energieträgerpreise werden in Deutschland oftmals mit industriellen

Standortnachteilen bzw. sinkender Wettbewerbsfähigkeit und damit einhergehender Gefahr
von

Produktions-

und

Beschäftigungsrückgang

in

Zusammenhang

gebracht.

Wettbewerbsfähigkeit ist allgemein definiert als die Fähigkeit eines Unternehmens, sich am
Markt gegenüber Konkurrenten zu behaupten. Die Determinanten der Wettbewerbsfähigkeit
sind dabei nur zum Teil unternehmensabhängig. Sie werden auch stark durch regulatorische
Rahmenbedingungen, wie beispielsweise die Umweltpolitik, geprägt (MECKE 2015; GAWEL
und KLASSERT 2013). Aus Abbildung 2-3 wird ersichtlich, dass Energiekosten lediglich ein
Kriterium bei der Standortwahl sind.

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

109

Abbildung 2-3
Industrielle St andortfaktoren

SRU/UG 2016/Abb. 2-3; Datenquelle: BERLEMANN und TILGNER 2006

103.

Eine Vielzahl an Indizes und Befragungen attestiert der deutschen Industrie eine

(überdurchschnittlich) hohe Standortqualität und internationale Wettbewerbsfähigkeit, auch
wenn sich die jeweils angewendeten Methoden und getroffenen Annahmen zum Teil
unterscheiden (Europäische Kommission 2014b; Deloitte 2012; CALAHORRANO et al. 2012;
GRAVE et al. 2015; sowie auch Deutschland gesamtwirtschaftlich: The World Bank 2013;
SCHWAB und SALA-I-MARTÍN 2014; EY 2015; VÖPEL und WOLF 2015; MILLER et al. 2014;
A.T. Kearney 2014; IMD Business School 2015; GWARTNEY et al. 2015). Zu den Stärken
Deutschlands zählen insbesondere:
– ein stabiler Ordnungsrahmen (hohe Rechtssicherheit, marktwirtschaftliche Grundregeln,
geringe Korruption, strenge Monopolkontrolle, Transparenz)
– eine intensive nationale und internationale Vernetzung
– eine ausgeprägte Technologieorientierung, hochwertige Produkte
– eine hohe Innovationskraft, leistungsfähige Forschung und Entwicklung

110

Kapitel 2

– eine moderne, leistungsfähige und sichere Infrastruktur
– ein starker Mittelstand
– eine gute Ausstattung mit Fachkräften, Bildungssystem (duale Ausbildung).
104.

Der (Industrie-)Standort Deutschland wurde hingegen bei folgenden Kriterien kritisch

bewertet:
– demografischer Wandel, zukünftige Verfügbarkeit von Fachkräften
– komplexe Bürokratie (insbes. für kleine und mittlere Unternehmen – KMU) wie strikte
Arbeitsmarktregulierung, Steuersystem
– Kostenbelastung durch Bürokratie, Steuern/Abgaben, Arbeitnehmerentgelte, Energie
– politische Planungsunsicherheit der Energiewende
– rückläufige öffentliche Investitionsquote in die Infrastruktur.
105.

In der Gesamtschau zeigt sich, dass Deutschland zahlreiche Standortvorteile für

Industrieunternehmen bietet und damit im globalen Vergleich überdurchschnittlich gut
positioniert ist.

2.2.4
106.

Auslandsaktivitäten
In den letzten zwei Dekaden hat sich die Globalisierung von Wirtschaft, Gesellschaft

und Politik stark intensiviert. Entwicklungs- und Schwellenländer wachsen hierbei im
Allgemeinen stärker als etablierte Industrieländer (LANG et al. 2015). Gesunkene globale
Marktanteile der Industrieländer sind somit insbesondere auf den wirtschaftlichen
Aufholprozess der Entwicklungs- und Schwellenländer zurückzuführen. Zudem verfügen
etablierte Industrieländer über eine stärkere Ausgangsbasis. So ist beispielsweise im Jahr
2014 das BIP pro Kopf in Deutschland mit 47.773 US-Dollar etwa um das Sechsfache höher
als in China (7.571 US-Dollar) oder um das Dreißigfache höher als das in Indien (1.607
US-Dollar).

Wenngleich

aufstrebende

Entwicklungs-

und

Schwellenländer

größere

prozentuale Zuwachsraten beim BIP pro Kopf verzeichnen (z. B. China + 7,3 % im Vergleich
zu Deutschland mit + 1,6 %), liegt die absolute Steigerung des BIP pro Kopf in Deutschland
mit 764 US-Dollar deutlich über der in China mit 553 US-Dollar (IMF 2015a; 2015b). Aus dem
Wirtschaftswachstum der Schwellenländer ergeben sich zusätzlich neue Absatzmärkte für
Exportprodukte für Industrieländer wie Deutschland, die wiederum den heimischen Standort
stärken.
107.

Die

deutsche

Industrie

ist

international

gut

aufgestellt.

Die

Internationalisierungsaktivitäten haben seit Mitte der 1990er-Jahre zugenommen und hatten
ihren Höhepunkt im Jahr 2003 (ZANKER et al. 2013). Die sektorübergreifenden deutschen
Auslandsdirektinvestitionen sind absolut zwar gestiegen, jedoch hat die relative Bedeutung
des verarbeitenden Gewerbes dabei abgenommen (s. Tab. 2-1).

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

111

Tabelle 2-1
Deutsche Auslandsdirektinvestitionen
2000

2012

Trend

520

1.162

↑

davon Anteil dt. Investoren aus dem verarbeitenden Gewerbe

34 %

23 %

↓

davon Anteil in das ausländische verarbeitende Gewerbe

24 %

16 %

↓

deutsche Auslandsdirektinvestitionen in Mrd. Euro

SRU/UG 2016/Tab. 2-1; Datenquelle: Deutsche Bundesbank 2015

Produktionsverlagerungen sind in erster Linie unternehmensspezifische Entscheidungen, die
auch von intraindustriellen Verflechtungen und produktbezogenen Faktoren abhängig sind
(GRAVE et al. 2015). Gemäß einer repräsentativen Umfrage des verarbeitenden Gewerbes
sind rund ein Fünftel der gesamten Produktionskapazitäten deutscher Industriebetriebe im
Ausland angesiedelt. Die Auslandsaktivität korreliert positiv mit der Unternehmensgröße. So
haben vier von fünf deutschen Großunternehmen (> 1.000 Mitarbeiter) ausländische
Produktionskapazitäten geschaffen (ZANKER et al. 2013).
108.

Mehr als die Hälfte der ausländischen Produktionskapazitäten wurden in Ländern der

EU, vor allem in Osteuropa, aufgebaut. Die restlichen Auslandskapazitäten verteilen sich
schwerpunktmäßig auf den asiatischen Raum – mit China als wichtigstem Einzelland – sowie
Nord- und Mittelamerika (ZANKER et al. 2013; DIHK 2014).
109.

Befragungen zeigen, dass ausländische Produktionskapazitäten weniger zulasten des

deutschen Standorts aufgebaut werden (LANG et al. 2015; ZANKER et al. 2013; DIHK 2014).
Zwei Drittel der Befragten geben an, dass die Auslandsproduktion den deutschen Standort
ergänze oder sogar sichere. Eine Ausnahme bilden kleine Unternehmen. Hier verdrängt die
Auslandsproduktion zu 50 % die Inlandsproduktion (LANG et al. 2015). In diesem
Zusammenhang

sind

Investitionen

in

Deutschland

eher

Erhaltungs-

und

Modernisierungsinvestitionen (62 %). Im Ausland dominieren hingegen Ausbau- und
Aufbauinvestitionen (54 %) (ebd.).
110.

Eine komplette Verlagerung von Tätigkeiten ins Ausland findet in der Industrie in der

Regel nicht statt. Qualifizierte Bereiche wie Forschung und Entwicklung oder auch die
Unternehmenssteuerung werden überwiegend von Deutschland aus geführt. Auch der
Großteil der Produktionsaktivitäten erfolgt schwerpunktmäßig in Deutschland. Tätigkeiten, die
die Nähe zu im Ausland ansässigen Kunden sowie einfache Zuarbeiten erfordern, sind
verstärkt auch im Ausland angesiedelt (LANG et al. 2015). So zählen vor allem Branchen mit
einem

höheren

Anteil

an

einfacher

manueller

Tätigkeit,

wie

Hersteller

von

Datenverarbeitungsgeräten, elektrischen Geräten und Optik oder auch Unternehmen der
Bekleidungsindustrie, zu den verlagerungsintensiven Branchen (ZANKER et al. 2013).

112

111.

Kapitel 2

Die zwei Hauptmotive für Investitionen in ausländische Standorte sind eine

kostengünstigere Produktion als im Heimatland sowie Marktzugang und -erschließung. In
aufstrebenden Entwicklungs- und Schwellenländern wächst der Absatzmarkt vor Ort stark.
Durch (zusätzliche) ausländische Standorte können deutsche Unternehmen neue Märkte
erschließen und außerdem Handelshemmnisse, die beim Export zum Tragen kämen,
umgehen. In diesem Zusammenhang investieren Unternehmen zudem in den Aufbau von
Vertrieb und Kundendienst. So ist beispielsweise der direkte Kontakt zu bedeutenden Kunden
wichtig; auch erleichtert eine Kundennähe die Herstellung von individuell angepassten
Produkten (ZANKER et al. 2013; DIHK 2014; GRAVE et al. 2015). Das Kostenmotiv verliert
somit tendenziell an Bedeutung (ZANKER et al. 2013; DIHK 2014; LANG et al. 2015).
Jede vierte Verlagerung ins Ausland wird rückgängig gemacht. Als Hauptgründe dafür, dass
deutsche Unternehmen wieder an den Heimatstandort zurückkehren, werden unter anderem
Qualitätsprobleme,

niedrige Produktivität

oder

auch unterschätzte Kosten für die

Internationalisierungsaktivität genannt (ZANKER et al. 2013).
112.

Insgesamt lässt sich feststellen, dass der industrielle Sektor in Bezug auf

Beschäftigung, Wachstum und Lebensstandard für Deutschland von hoher Relevanz ist. Die
industrielle Wettbewerbsfähigkeit gestaltet sich komplex und zeichnet sich durch eine Vielzahl
von relevanten Faktoren aus. Strom- und Treibhausgaszertifikatspreise spielen für nichtenergieintensive Unternehmen hierbei eher eine untergeordnete Rolle. Deutschland ist im
internationalen Vergleich überdurchschnittlich gut positioniert und bewertet. Der Aufbau von
ausländischen

Produktionsstandorten

durch

deutsche

Unternehmen

scheint

die

Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Mutterunternehmen zu stärken und kein Indiz für eine
Deindustrialisierung Deutschlands zu sein.

2.3
113.

Verlagerungsrisiken als Folge ambitionierter
Klimapolitik
Im Zusammenhang mit der deutschen Energiewende und einer anspruchsvollen

europäischen

Klimapolitik

werden

regelmäßig

Befürchtungen

geäußert,

dass

der

Industriestandort Deutschland gefährdet sein könnte. Demnach führte eine ambitionierte
Energie- und Klimapolitik zu einer Schwächung der heimischen Industriestruktur und einer
Verlagerung von wirtschaftlicher Aktivität (z. B. HEYMANN 2013; 2014; KEMPERMANN und
BARDT 2014). Neben einer Verschlechterung von wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und der
Beschäftigungssituation gingen damit auch ungewollte Umweltfolgen in Form von
Emissionsverlagerungen einher (z. B. AICHELE und FELBERMAYR 2011; 2012; 2015). Um
dieses Argument kritisch zu beleuchten, wird im Folgenden zunächst die Theorie von
energiekostenbedingten Verlagerungs- und Carbon-Leakage-Risiken dargestellt. Der Theorie
wird die derzeit verfügbare Empirie gegenübergestellt, die bisher keine stichhaltigen Belege
für signifikante Verlagerungseffekte erbracht hat. Es werden zudem in knapper Form Faktoren

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

113

und Mechanismen beleuchtet, die bei der Beurteilung der globalen Effektivität unilateraler
europäischer oder nationaler klimapolitischer Maßnahmen zu berücksichtigen sind.

2.3.1
114.

Mögliche Verlagerungspfade
Klima- und Energiepolitik kann die Produktionskosten für heimische Industriegüter

erhöhen. Die klimapolitikinduzierten Produktionskostensteigerungen können dabei sowohl
Folge einer direkten Bepreisung des Energieverbrauchs (z. B. durch die Erhöhung von Steuern
und Abgaben oder mittels Emissionshandel) sein als auch aus regulatorischen Vorgaben, die
eine Veränderung der Produktionsprozesse erfordern, resultieren (The World Bank 2015a,
S. 12 ff.). Stehen die heimischen Industriegüter im Wettbewerb mit ausländischer Produktion,
die nicht von gleichrangigen klimapolitischen Maßnahmen betroffen ist, verschlechtert sich ihre
preisliche Wettbewerbssituation bzw. – wenn die gestiegenen Kosten nicht weitergegeben
werden – ihre Erlössituation. Dies kann die energiekosteninduzierte Verlagerung industrieller
Produktion zur Folge haben. In einer groben Einordnung können zwei Verlagerungspfade nach
Art und zeitlicher Dimension unterschieden werden. Zudem ist zwischen direkten und
indirekten Effekten zu differenzieren.
Kur zf ristige Ver lagerung: Der Produktionspf ad
115.

Der erste Pfad beschreibt durch Klimapolitik induzierte regionale Verschiebungen der

Güterproduktion innerhalb bestehender Produktionskapazitäten und vollzieht sich vor allem in
kurzer und mittlerer Frist (MARCU et al. 2013, S. 4; The World Bank 2015a, S. 14 f.; REINAUD
2008, S. 31). Infolge eines energiepolitikbedingten Anstiegs der variablen Produktionskosten
kann es

zu

einer

Verringerung

des

inländischen

Produktionsvolumens

und

der

Kapazitätsauslastung der betroffenen Branchen kommen, der ein Anstieg der Produktion im
klimapolitisch weniger stark regulierten Ausland gegenübersteht.
Langf ristige Verlager ung: Der Investit ionspf ad
116.

Der zweite Pfad, über den eine Abwanderung industrieller Wertschöpfung stattfinden

kann, ist der Investitionspfad (MARCU et al. 2013, S. 4; The World Bank 2015a, S. 15;
REINAUD 2008, S. 31). Dieser umfasst Produktionsverlagerungen durch Änderungen der
Investitionstätigkeit aufgrund unilateraler klimapolitischer Maßnahmen. Verschlechtert sich
durch

klimapolitische

Eingriffe

die

Wettbewerbsposition

bzw.

verringern

sich

die

Kapitalrenditen heimischer Produktionskapazitäten, können Ersatz- oder Neuinvestitionen im
Inland unterbleiben und stattdessen in klimapolitisch weniger regulierten Regionen erfolgen.
Während die zuvor beschriebene Verlagerung über den Produktionspfad eine Reaktion auf
relative Änderungen der kurzfristigen Produktionskosten in bestehenden Kapazitäten darstellt,
vollziehen sich Verlagerungen über den Investitionspfad im Rahmen längerfristiger
Investitionszyklen.

Wie

zuvor

Produktionsstandorte bzw.

erläutert,

spielen

bei

Entscheidungen

Reinvestitionen allerdings weit

Energiepreise eine Rolle (vgl. Abschn. 2.2.3).

über

neue

mehr Faktoren als die

114

Kapitel 2

Indirekte Ver lagerungseff ekte durch Schä digung von W ertschöpf ungsketten
117.

Neben Verlagerungsrisiken für unmittelbar von steigenden Energiekosten betroffene

Branchen werden oftmals auch potenzielle Gefahren durch indirekte Effekte angeführt, die
sich in einer langfristigen Schwächung der deutschen Industrie manifestieren könnten (z. B.
KEMPERMANN und BARDT 2014; HEYMANN 2014; FELBERMAYR et al. 2013; BARDT
2014). Dies kann sowohl vor- als auch nachgelagerte Wertschöpfungsstufen betreffen. Als
einer der wesentlichen Erfolgsfaktoren der deutschen Industrie gilt ihre enge Verzahnung
innerhalb heimischer Wertschöpfungsketten (LANG et al. 2015; BARDT und KEMPERMANN
2013; BDI 2013). Dieser wird eine große Bedeutung für die Sicherstellung hoher
Produktqualität und Innovationsdynamik beigemessen. Indirekte Wettbewerbsfähigkeits- und
Verlagerungsgefahren

könnten

demnach

aus

negativen

Auswirkungen

auf

solche

Wertschöpfungsketten resultieren. Würden einzelne Elemente – vor allem energieintensive
Branchen – aus der Wertschöpfungskette herausbrechen, könnte die Innovations- und
Wirtschaftskraft Deutschlands erheblich leiden (KEMPERMANN und BARDT 2014; BARDT
2014). Dies beträfe gerade Innovationen, die aus einer Systembetrachtung heraus in
Innovationclustern entlang der Wertschöpfungskette entstehen. Die enge Einbindung in
heimische Wertschöpfungsketten lässt sich andererseits auch als Gegenargument für die
These, dass energieintensive Branchen auf Energiepreissteigerungen mit Abwanderung
reagieren würden, interpretieren (NEUHOFF et al. 2013; LANG et al. 2015, S. 15; IEA 2013,
S. 279). Wird ein Teil der Produktion verlagert, würden sich die in die Wertschöpfungskette
integrierten Unternehmen ihrer Systemvorteile berauben.
118.

Verlagerungsgefahren könnten auch dann bestehen, wenn die unmittelbar von einer

Energiekostenerhöhung betroffenen Branchen nicht direkt im internationalen Wettbewerb
stehen, das heißt wenn ihre produzierten Güter international wenig gehandelt werden. Werden
die gestiegenen Herstellungskosten von energieintensiven Vorprodukten an nachgelagerte
Wertschöpfungsstufen, die selbst nicht energieintensiv sind, weitergereicht, kann deren
internationale Wettbewerbsfähigkeit geschwächt werden (FELBERMAYR et al. 2013;
AICHELE et al. 2014). In vielen Branchen übertreffen die indirekten, in Vorprodukten
enthaltenen Energiekosten die direkte Energiekostenbelastung (LÖSCHEL et al. 2015,
S. 94 ff.).
119.

Die Gefahr von durch Energiekostensteigerungen verursachten Verlagerungen hängt

mithin nicht ausschließlich von der internationalen Wettbewerbsintensität in den unmittelbar
betroffenen Branchen ab, sondern auch von jener in den weiterverarbeitenden Sektoren
(FELBERMAYR et al. 2013). Angesichts anderweitiger Standortvorteile Deutschlands ist die
Gefahr

der

Abwanderung

von

Wertschöpfungsketten

aufgrund

einer

moderaten

Mehrbelastung einzelner Wertschöpfungsstufen allerdings als begrenzt anzusehen. Ferner ist
festzuhalten, dass industrielle Wertschöpfungsketten ohnehin schon stark internationalisiert
sind. Wie Abschnitt 2.2.4 gezeigt hat, ließ sich eine Schwächung des verarbeitenden

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

115

Gewerbes in Deutschland hierdurch nicht feststellen – eher scheint das Gegenteil der Fall zu
sein.
120.

Auch wenn es fraglich erscheint, ob aus solchen branchenübergreifenden Effekten eine

Deindustrialisierungsgefahr für den Fall (moderat) ansteigender Energiepreise abgeleitet
werden kann, ist die wirtschaftliche Interdependenz heimischer Wertschöpfungsketten bei der
Analyse von Auswirkungen energiepolitischer Maßnahmen dennoch zukünftig stärker zu
berücksichtigen. Um durch gezielte Entlastungen industrielle Verlagerungsgefahren zu
minimieren und gleichzeitig Anreize zur effizienten Energienutzung aufrecht zu erhalten, sind
fundierte Kenntnisse über indirekte Wirkungen von Energiekostensteigerungen auf die
Wettbewerbsfähigkeit der Industrie eine Voraussetzung. Daher sieht der SRU weiteren
Forschungsbedarf in diesem Bereich.

2.3.2
121.

Auswirkungen auf die globalen
Treibhausgasemissionen: Carbon-Leakage-Risiken
Das aus Klimaschutzperspektive entscheidende Maß zur Bewertung nationaler sowie

europäischer Energie- und Klimapolitikmaßnahmen sind deren Auswirkungen auf den
globalen Treibhausgasausstoß. Die nachfolgenden Abschnitte beschäftigen sich daher damit,
wie sich der globale Treibhausgasausstoß im Zuge wirtschaftlicher Anpassungen an
veränderte klimapolitische Rahmenbedingungen entwickelt. Die Interaktion zwischen
unilateraler Klimapolitik und dem Emissionsniveau außerhalb des klimapolitisch regulierten
Gebietes werden unter dem Begriff Carbon Leakage diskutiert.
Def init ion von Carbon Leakage
122.

Unter Carbon Leakage wird im Allgemeinen ein Anstieg der Treibhausgasemissionen

als Folge regional begrenzter klimapolitischer Maßnahmen, der außerhalb des klimapolitisch
regulierten Gebietes stattfindet, verstanden. Eine Kennzahl zur Ermittlung der Stärke dieses
Effekts findet sich in der Carbon-Leakage-Definition des Intergovernmental Panel on Climate
Change (IPCC 2007, S. 224), nach welcher der Emissionsanstieg außerhalb des regulierten
Gebietes zur innerhalb des klimapolitischen Inlands erzielten Emissionsminderung ins
Verhältnis gesetzt wird:
𝐶𝑎𝑟𝑏𝑜𝑛 𝐿𝑒𝑎𝑘𝑎𝑔𝑒 𝑅𝑎𝑡𝑒 =

∆𝐸𝑚𝑖𝑠𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑛 𝑖𝑚 (𝑟𝑒𝑔𝑢𝑙𝑎𝑡𝑜𝑟𝑖𝑠𝑐ℎ𝑒𝑛) 𝐴𝑢𝑠𝑙𝑎𝑛𝑑
−∆𝐸𝑚𝑖𝑠𝑠𝑖𝑜𝑛𝑒𝑛 𝑖𝑚 (𝑟𝑒𝑔𝑢𝑙𝑎𝑡𝑜𝑟𝑖𝑠𝑐ℎ𝑒𝑛) 𝐼𝑛𝑙𝑎𝑛𝑑

Wesentlich für die Bestimmung des Carbon-Leakage-Effektes ist, dass die berücksichtigten
Emissionsänderungen im In- und Ausland in einem kausalen Zusammenhang mit den im
regulatorischen Inland ergriffenen klimapolitischen Maßnahmen stehen. Die Carbon Leakage
Rate von (regional begrenzten) Treibhausgas-Minderungsbemühungen ist somit ein Maß für
deren relative Effektivität in globaler Perspektive.

116

Kapitel 2

Regulatorisches Gef älle und Car bon Leakage
123.

Zwar kann eine Verlagerung von industrieller Produktion und Treibhausgasemissionen

grundsätzlich auftreten, wenn in einer Region einseitig klimapolitische Maßnahmen ergriffen
oder verschärft werden. Kritisch wird eine solche Entwicklung jedoch im Wesentlichen dann
gesehen, wenn sich durch einseitige Maßnahmen das klimapolitische Gefälle zwischen
Regionen, die in (direkten oder indirekten) Handelsbeziehungen miteinander stehen,
verschärft (The World Bank 2015a, S. 11).
Im Lichte des Klimaabkommens von Paris kann nicht mehr von einem Alleingang
Deutschlands oder der EU gesprochen werden. Auch außerhalb der EU ist in zahlreichen
Staaten zunehmende klimapolitische Aktivität zu beobachten. Dies belegen nicht zuletzt die
im Rahmen der Klimaverhandlungen gegebenen freiwilligen Emissionsminderungszusagen.
Hervorzuheben sind dabei insbesondere die jüngsten Entwicklungen in China und den USA,
den beiden größten Volkswirtschaften der Welt und wichtigen Handelspartnern Deutschlands
und Europas. Neben einer Vielzahl weiterer Maßnahmen umfassen die klimapolitischen
Aktivitäten

außerhalb

der

EU

oftmals

gerade

auch

die

Bepreisung

des

Treibhausgasausstoßes, beispielsweise durch den Aufbau von Emissionshandelssystemen
(The World Bank 2015b). Neben einigen landesweiten Emissionshandelssystemen (z. B.
Neuseeland, Südkorea) werden derzeit in China und den USA, welche den weltweit deutlich
höchsten Treibhausgasausstoß aufweisen, regionale Handelssysteme etabliert oder sind in
Planung. Diese regionalen Handelssysteme können bzw. sollen (im Falle Chinas) letztendlich
in einen landesweiten Emissionshandel münden. Somit erscheint die Annahme plausibel, dass
sich die Gefahren von Carbon Leakage als Konsequenz nationaler und europäischer
Klimaschutzanstrengungen im Zeitlauf verringern. Solange hingegen noch ein signifikantes
internationales Gefälle in der klimapolitischen Regulierung des Industriesektors besteht, sind
Carbon-Leakage-Risiken bei der Politikgestaltung angemessen zu berücksichtigen (s.
Kap. 2.5).
Emissionsintensität als Determinante des Carb on-Leakage-Eff ekts
124.

Finden klimapolitisch induzierte industrielle Verlagerungen in Regionen mit weniger

stringenter

Regulierung

Produktionsbedingungen

statt,
im

ist

„Zielland“

das

Carbon-Leakage-Ausmaß

determiniert.

Hier

sind

von

den

insbesondere

die

Energieintensität der Produktion, die maßgeblich von der verwendeten Technologie bestimmt
wird, und die (marginale) Treibhausgasintensität der Energieversorgung zu nennen.
Zusammen determinieren beide Faktoren die Treibhausgasintensität der Produktion. Je höher
die Treibhausgasintensität im „Zielland“ der industriellen Verlagerung und je geringer im
„abgebenden“ Land, desto größer ist der Carbon-Leakage-Effekt. Wenn aufgrund
klimapolitischer Maßnahmen – oder auch aus anderen Gründen – die Produktion in moderne,
neu

gebaute

Anlagen

im

regulatorischen

Ausland

verlagert

wird

bzw.

deren

Energieversorgung wenig treibhausgasintensiv ist (z. B. aufgrund einer Stromversorgung aus

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

Wasserkraft),

kann

eine

Verlagerung

117

durchaus

zu

einer

Dekarbonisierung

der

Industrieproduktion führen. So findet sich in vielen Schwellenländern aufgrund der sehr
schnellen wirtschaftlichen Entwicklung oftmals ein relativ junger und mit moderner, bester
verfügbarer Technik (BVT) ausgestatteter Anlagenpark (IEA 2015; NEUHOFF et al. 2014).
Erfolgt die Abwanderung aus klimapolitischen Gründen aus Regionen mit hohem Kohleanteil
im Energiemix, ist eine Dekarbonisierung der Produktion im Zuge der Verlagerung nicht
ungewöhnlich (BOSCH und KUENEN 2009). Dennoch müsste auch in diesem Fall gemäß der
oben genannten Definition von Carbon Leakage gesprochen werden, da der heimische
Emissionsrückgang zumindest partiell von einem Emissionsanstieg im Ausland kompensiert
wird, obwohl eine Netto-Reduktion des Treibhausgasausstoßes verbliebe.
Carbon Leakage über den Energiepreispf ad
125.

Neben Carbon Leakage aufgrund industrieller Verlagerungen über den Produktions-

und Investitionspfad können (sektorübergreifende) Carbon-Leakage-Effekte zudem über den
Energiepreispfad auftreten. Eine klimapolitikinduzierte Verminderung der heimischen
Nachfrage nach fossilen Energieträgern wirkt senkend auf deren Preis, wodurch es zu einen
Anstieg des Brennstoffabsatzes außerhalb der klimapolitisch regulierten Region kommen kann
(PAROUSSOS et al. 2015, S. 208; The World Bank 2015a, S. 15). Carbon Leakage über den
Energiepreispfad

ist

kein

industriespezifischer

Mechanismus,

sondern

weitgehend

unabhängig davon, in welchem Sektor der heimische Verbrauch (fossiler) Energieressourcen
infolge klimapolitischer Maßnahmen reduziert wird. Da der Fokus dieses Kapitels auf das
Risiko möglicher industrieller Verlagerungen und ihre ökologischen Implikationen gerichtet ist,
wird dieser Carbon-Leakage-Pfad im Folgenden nicht weiter betrachtet.

2.3.3
126.

Nationale Minderungsmaßnahmen und Carbon Leakage
über den europäischen Emissionshandel
Eine wichtige Rolle für die Effektivität einzelner Klimapolitikmaßnahmen spielen

Wechselwirkungen mit dem sonstigen klimapolitischen Rahmen. Insbesondere für nationale
Maßnahmen ist das Zusammenspiel mit dem europäischen Emissionshandelssystem
(European Union Emissions Trading System – EU ETS) von herausgehobener Bedeutung.
Das

EU

ETS

setzt

eine

EU-weite

verbindliche

Obergrenze

(Cap)

für

die

Treibhausgasemissionen aus stationären Anlagen in Industrie und Stromerzeugung.
Demzufolge würde ein verringerter Treibhausgasausstoß der (deutschen) Industrie bei einem
bindenden Cap durch steigende Emissionen anderer Emittenten im Geltungsbereich des
EU ETS, welche die frei werdenden Emissionszertifikate nutzen, neutralisiert. Die
Gesamtemissionen

auf

europäischer

Ebene

blieben

somit

von

nationalen

Minderungsaktivitäten unberührt. Nationale Maßnahmen zur Verringerung der industriellen
Treibhausgasemissionen würden somit über den Mechanismus des EU ETS, der zu Intra-EULeakage führt, eine Carbon Leakage Rate von mindestens 100 % aufweisen. Käme es zudem

118

Kapitel 2

zu einer Abwanderung heimischer industrieller Emittenten ins außereuropäische Ausland, wo
sie keinem Cap unterliegen, wäre ein Anstieg der globalen Treibhausgasemissionen die Folge
– selbst bei relativ klimafreundlicher Produktion im Ausland.
127.

Im Kontext des aktuellen Zustands und der absehbaren Reformen des EU ETS ist

diese Argumentation jedoch zu relativieren (SRU 2015). Angesichts eines derzeitigen – und
auch für die nächsten Jahre prognostizierten – massiven Angebotsüberhangs im CO2Zertifikatsmarkt stellt das Cap des EU ETS derzeit keine bindende Restriktion dar (EEA 2014;
Agora Energiewende 2015). In der gegenwärtigen und mittelfristig absehbaren Marktsituation
würden frei werdende Zertifikate aus verminderten Emissionen der (deutschen) Industrie
folglich nicht von anderen Emittenten innerhalb des EU ETS genutzt, sondern den kumulierten
Überschuss weiter erhöhen. Die Treibhausgasemissionen in der EU würden damit kurz- und
mittelfristig effektiv sinken.
Zukünftig sollen hohe Zertifikatsüberschüsse in eine Marktstabilitätsreserve (MSR) für das
EU ETS überführt werden, aus der sie bei relativ knappem Angebot in den Zertifikatsmarkt
zurückgeführt werden können (Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union
2015; Europäische Kommission 2014e). Die MSR soll Ungleichgewichte im Zertifikatsmarkt
korrigieren, um so verlässliche Rahmenbedingungen und einen flexiblen, volkswirtschaftlich
effizienten Emissionsminderungspfad zu gewährleisten (GILBERT et al. 2014). Ein hoher
Zertifikatsbestand in der MSR eröffnet der europäischen Klimapolitik allerdings auch
zusätzliche Spielräume für eine dauerhafte zusätzliche Emissionsminderung. So erleichtert
eine volle Reserve, anspruchsvolle Zielvorgaben für das EU ETS zu verabschieden. Wenn
aufgrund strengerer Klimaziele die Anzahl der neu ausgegebenen Zertifikate verknappt wird,
ließe sich durch die Rückführung von Zertifikaten aus der MSR ein starker Anstieg des
Zertifikatspreises und damit der Emissionsminderungskosten vermeiden. Zwar lägen in
diesem Fall die tatsächlichen Emissionen oberhalb des verschärften zukünftigen
Emissionszielwertes für die EU ETS-Sektoren, aber die kumulierten Emissionen würden
dennoch sinken, da die „Auffüllung“ der MSR gleichbedeutend mit der „Übererfüllung“ früherer
Ziele ist. Die zusätzlichen zukünftigen Emissionsminderungen würden über den Mechanismus
der

MSR

zeitlich

vorgezogen,

was

zu

einer

kostenmindernden

Glättung

des

Vermeidungspfades führt (GILBERT et al. 2014). Alternativ könnten Zertifikate aus der MSR
auch dauerhaft stillgelegt werden, anstatt sie wieder vollständig in den Markt zurückzuführen.
Die einfache mechanische Argumentation, dass zusätzliche Anstrengungen zur Minderung
des Treibhausgasausstoßes der (deutschen) Industrie im globalen Maßstab bestenfalls
wirkungslos oder aufgrund von Carbon Leakage sogar kontraproduktiv sind, gilt somit in einer
differenzierteren Betrachtung nicht mehr.

2.3.4
128.

Relevanz von Carbon-Leakage-Risiken
Die Bestimmung von Carbon-Leakage-Raten ist methodisch und hinsichtlich des

Datenaufwands sehr komplex. Die Studienlage zur tatsächlichen Relevanz von Carbon-

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

119

Leakage-Effekten zeigt ein sehr heterogenes Bild. Bei der Mehrheit von quantitativen Studien
zur Abschätzung des (potenziellen) Ausmaßes von Carbon Leakage handelt es sich um
Modellierungen, deren Ergebnisse stark annahmengetrieben sind. Neben den Annahmen zu
ökonomischen Parametern werden die Ergebnisse stark von den Annahmen hinsichtlich der
präzisen Ausgestaltung der klimapolitischen Instrumente sowie den ergriffenen Maßnahmen
zur Vermeidung von Leakage-Effekten bestimmt. Die geschätzten Carbon Leakage Raten
weisen demzufolge eine große Spannweite auf (HEALY et al. 2015; PAROUSSOS et al. 2015;
The World Bank 2015a, S. 18 ff.). Die Bandbreite reicht dabei von einem insgesamt negativen
Leakage-Effekt, das heißt einer Multiplikatorwirkung unilateraler Klimapolitik, bis zu Raten von
über 100 %, was einem globalen Emissionsanstieg entspricht. Sehr hohe Carbon Leakage
Raten werden allerdings nur unter extremen Modellierungsannahmen (wie z. B. einer
vollständigen

Substituierbarkeit

heimischer

durch

ausländische

Produktion)

erzielt.

Mehrheitlich bewegen sich die Ergebnisse im Bereich von deutlich weniger als 25 %. Mithin
würde nur ein geringer Teil der heimischen Treibhausgasreduktion durch einen
Emissionsanstieg im Ausland neutralisiert. Pauschale Aussagen zur Stärke von CarbonLeakage-Effekten sind jedoch nicht möglich. Stattdessen bedarf es einer Analyse unter
Beachtung der genauen Ausgestaltung der klimapolitischen Maßnahmen und ihres
spezifischen Kontextes.
129.

Erste Evaluierungen der beiden abgeschlossenen Handelsperioden des EU ETS

konnten kein signifikantes Carbon Leakage durch Verlagerung industrieller Aktivität feststellen
(PETRICK und WAGNER 2014; BOLSCHER et al. 2013; GRUBB et al. 2009; BRANGER et al.
2013; The World Bank 2015a, S. 24 ff.; 2015b, S. 59 ff.; HEALY et al. 2015). Angesichts des
relativ kurzen betrachteten Zeitraums haben die Ergebnisse vor allem mit Blick auf
Produktionsleakage Relevanz, während für abschließende Aussagen zu Investitionsleakage
eine längerfristige Betrachtung nötig ist. Aufgrund der für die Industrie großzügigen
Zertifikatszuteilungsregeln und des über die meiste Zeit niedrigen Zertifikatspreises sind
Verallgemeinerungen daraus jedoch noch nicht ableitbar. Dennoch lässt sich eine Tendenz
erkennen, dass das Ausmaß von Carbon Leakage ex-post als geringer bewertet wird als exante erwartet (HEALY et al. 2015; The World Bank 2015a; 2015b, S. 58 f.). Dies legt die
Vermutung nahe, dass ex-ante Studien tendenziell die Treibhausgas-Vermeidungspotenziale
unterschätzen und die Vermeidungskosten sowie die Preiselastizitäten überschätzen.
Mit Blick auf die deutsche Energiewende kann die Befürchtung einer schleichenden
Deindustrialisierung Deutschlands und damit einhergehendem Carbon Leakage bisher nicht
stichhaltig belegt werden. Ferner zeichnen die wachsenden Außenhandelsüberschüsse
Deutschlands nicht das Bild einer sich deindustrialisierenden Wirtschaft. Zwar bedarf die
beobachtete

Investitionszurückhaltung

des

produzierenden

Gewerbes

(Statistisches

Bundesamt 2015c) größerer Beachtung, aber ein kausaler Zusammenhang dieser
Entwicklung mit der Energiewende lässt sich bisher nicht fundiert belegen. Ähnlich wie für das
EU ETS gilt es auch bei der Beurteilung der Wirkungen der Energiewende zu berücksichtigen,

120

Kapitel 2

dass der deutschen Industrie verschiedene Entlastungen von Kosten der Energiewende
gewährt werden. Grundsätzlich erscheint für die überwiegende Mehrheit der Unternehmen die
Verlässlichkeit energiepolitischer

Rahmenbedingungen von größerer

Bedeutung für

Investitionsentscheidungen zu sein als moderate Unterschiede in den Energiekosten.
Dementsprechend gilt auch für nationale Entlastungsregeln, dass eine verlässliche,
rechtssichere Ausgestaltung wichtiger als eine maximale finanzielle Entlastungswirkung ist.
130.

Generell stellen sich bei der quantitativen Analyse von Carbon-Leakage-Wirkungen

vielfältige methodische und datenbezogene Herausforderungen. Als besonders schwierig
erweist sich die Abschätzung indirekter Leakage-Gefahren, das heißt Auswirkungen auf
Branchen, die nur mittelbar von klimapolitischen Maßnahmen betroffen sind. Bei empirischen
Analysen besteht zudem stets die Gefahr, dass sich die Wirkungen von Energie- und
Klimapolitik einerseits und generellen ökonomischen Globalisierungstrends (z. B. eine
verstärkte

internationale

Arbeitsteilung

oder

die

beschleunigte

Verschiebung

von

Absatzmärkten in schnell wachsende Schwellenländer) andererseits überlagern und kaum
exakt separieren lassen. Hierdurch können die Leakage-Wirkungen einer anspruchsvollen
Klimapolitik leicht überschätzt werden (DECHEZLEPRÊTRE und SATO 2014).

2.3.5
131.

Globale Treibhausgasminderungen
durch Technologiediffusion
Bisher fokussierte das Kapitel auf Gefahren von „positivem“ Carbon Leakage aufgrund

von Produktions- und Investitionsverlagerungen in weniger strikt regulierte Regionen.
Positives Carbon Leakage bedeutet hierbei, dass der Treibhausgasausstoß im Ausland als
Folge heimischer Klimapolitik ansteigt. Unilaterale Klimapolitik kann jedoch auch zu einer
Verminderung der Treibhausgasemissionen im weniger regulierten Ausland führen, mithin
negative Leakage-Effekte haben (BARKER et al. 2007; GERLAGH und KUIK 2014;
GOLOMBEK und HOEL 2004). Ambitionierte unilaterale Energie- und Klimapolitik induziert
oftmals technischen Fortschritt (NEWELL et al. 2006; POPP 2002; POPP et al. 2010), der
durch Diffusion global positive Umwelteffekte erzeugen kann. In den klimapolitischen
Vorreiterregionen werden energiesparende bzw. klimaschonende Technologien entwickelt
und durchlaufen eine Kostendegression. Nachdem sie durch Kostensenkungen auch in
Regionen mit geringeren Energiepreisen bzw. ohne Bepreisung von Treibhausgasemissionen
aus Unternehmenssicht Wirtschaftlichkeit erreicht haben, erfolgt die globale Verbreitung der
umweltverträglicheren Technologien. Insbesondere in Schwellenländern kann es durch solche
Effekte zu sprunghaften Verbesserungen der Produktionstechnologie („Leapfrogging“)
kommen (DECHEZLEPRÊTRE et al. 2011; GLACHANT et al. 2013). Gerade auch bei
„sauberen“ Technologien und in energieintensiven Branchen sind diese Spill-over-Effekte von
Innovationen zu beobachten (DECHEZLEPRÊTRE et al. 2013). Angesichts der schnell
wachsenden Nachfrage nach energieintensiven Produkten in Schwellenländern kann durch
Technologiediffusion ein großes Emissionsminderungspotenzial erschlossen werden. Wird

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

121

das hiesige Innovationstempo durch eine wenig ambitionierte Klimapolitik gebremst, kann dies
auch global den technischen Fortschritt hin zu klimaverträglicheren Produktionsweisen
verlangsamen.
132.

Letztlich ist der Zusammenhang zwischen ambitionierter Klimapolitik – auch in

energieintensiven Wirtschaftszweigen – und ihrer Carbon-Leakage-Wirkung weniger eindeutig
als häufig vermutet. Es ist keineswegs zwingend, dass durch anspruchsvolle Klimapolitik im
Industriesektor

erzielte

heimische

Emissionsminderungen

aufgrund

wirtschaftlicher

Anpassungsreaktionen und Carbon Leakage im globalen Kontext weitgehend wirkungslos
sind. Insbesondere wenn es gelingt, durch ambitionierte Klimapolitik technologische
Innovationen anzureizen und durch zielgerichtete Entlastungen industrielle Abwanderung zu
verhindern, kann eine Dekarbonisierung der industriellen Produktion auch im globalen
Maßstab erreicht werden. In diesem Fall kann unilaterale Klimapolitik seitens der EU oder
Deutschlands sogar Multiplikatoreffekte über den Technologiepfad generieren. Die sich aus
einer – klimapolitisch induzierten – Technologieführerschaft ergebenden wirtschaftlichen
Chancen für die Industrie sind Gegenstand der Abschnitte 2.4.2 und 2.4.3.

2.4

133.

Handlungsoptionen I: Energieeffizienz als Chance
für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und
den Standort Deutschland
Die Wettbewerbsauswirkungen steigender Energiepreise hängen immer auch davon

ab, inwieweit es den Unternehmen als Reaktion auf Preissteigerungen gelingt, den
Energieverbrauch zu senken. Deshalb widmen sich die nun folgenden Ausführungen der
Frage, welche Chancen die Umsetzung von Energieeffizienzmaßnahmen als Reaktion auf
eine anspruchsvolle Energie- und Klimapolitik und damit für eine Stärkung der
Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und den Standort Deutschland eröffnen. Durch
Energieeffizienz generierte Energiekosteneinsparungen werden von der Industrie eher als
Nebeneffekt von getätigten Investitionen betrachtet, als dass sie als produktivitätssteigernde,
die Wettbewerbsfähigkeit erhaltende Möglichkeit wahrgenommen werden. Tatsächlich kann
Energieeffizienz für die Industrie jedoch als „Energieressource“ betrachtet werden (IEA
2014a). Denn mittels einer Steigerung eben dieser können Unternehmen ihren Energiebedarf
senken, ihre Energiekosten reduzieren, ihre Wettbewerbsfähigkeit stärken und gleichzeitig
einen Beitrag zum Klimaschutz leisten (ECEEE 2014; IEA 2014b). Darüber hinaus entstehen
neue

Märkte

und

Geschäftsfelder

für

Anbieter

von

Energieeffizienztechnologien

und -dienstleistungen (IEA 2014a).
In der Vergangenheit wurden in der Industrie bereits vorhandene Energieeffizienzpotenziale
realisiert, gleichwohl bleiben zahlreiche wirtschaftliche Potenziale bisher ungenutzt (vgl.
Abschn. 2.4.1). Viele Investitionen in Energieeffizienzmaßnahmen sind mit einer hohen
internen Verzinsung wirtschaftlich, werden jedoch aufgrund verschiedener Hemmnisse von
der Industrie nicht umgesetzt. Abschnitt 2.4.2 zeigt die volkswirtschaftlichen und

122

Kapitel 2

betriebswirtschaftlichen Vorteile der Energieeffizienz zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit
auf und analysiert die im Rahmen der derzeitigen Instrumentierung noch bestehenden
Hemmnisse. Der sich aus der Analyse des Kapitels ergebende Reformbedarf des aktuellen
Instrumentariums soll noch bestehende, meist nicht oder kaum beachtete Marktdefizite und
Hemmnisse adressieren und gleichzeitig fördernde Faktoren gezielt nutzen.

2.4.1
134.

Entwicklung der Energieeffizienz im Zeitverlauf
Die

deutsche

Industrie

beansprucht

derzeit

etwa

30

%

des

gesamten

Endenergieverbrauchs in Deutschland (BMWi 2015). Ziel der Bundesregierung bis zum Jahr
2050 ist es, die Endenergieproduktivität (definiert als das Verhältnis der Bruttowertschöpfung
zum bereinigten Endenergieverbrauch) über alle Sektoren jährlich um 2,1 % gegenüber 2008
zu steigern (BMWi und BMU 2010; Annahme zum BIP-Wachstum in der dazugehörigen Studie
SCHLESINGER et al. 2010: 0,8 % pro Jahr). Dies entspricht etwa einer Halbierung des
Primärenergieverbrauchs im selben Zeitraum.
In den vergangenen zwei Jahrzehnten verzeichnete die Industrie konstante Effizienzzuwächse
von durchschnittlich rund 1,3 % pro Jahr bezogen auf die Bruttowertschöpfung (exkl.
Vorleistungen) und rund 1,9 % bezogen auf den Bruttoproduktionswert (inkl. Vorleistungen,
Materialverbrauch, Einsatz an Handelsware, Kosten für Lohnarbeiten etc.) (LÖSCHEL et al.
2014b). Dieser Fortschritt ist allerdings nur bei Vernachlässigung der strukturellen Effekte zu
konstatieren. Fokussiert man auf die jüngere Entwicklung in der letzten Dekade, wird nach
einer Komponentenzerlegung deutlich, dass die Effizienzsteigerung hauptsächlich durch
strukturelle Effekte zu erklären ist. Diese wurde unter anderem zwischen 2000 und 2008 durch
eine Verschiebung der Nachfrage in Richtung weniger energieintensiver Industrien sowie
zwischen 2008 und 2012 durch die Wirtschaftskrise ausgelöst (SCHLOMANN et al. 2014).
Unter der Annahme einer konstanten Industriestruktur, die den Wert um strukturelle Effekte
bereinigt und somit auf den technisch induzierten Energieeffizienzfortschritt fokussiert,
ermittelt eine Studie von SCHLOMANN et al. (2014) sogar eine leichte Erhöhung der
Energieintensität um 0,1 % pro Jahr im Zeitraum von 2000 bis 2012. Auch ein Vergleich mit
den europäischen Ländern bei konstanter Industriestruktur zeigt, dass Deutschland in Bezug
auf die industrielle Energieeffizienz zwar nahe am EU-Durchschnitt zu verorten ist, aber keine
Vorreiterrolle einnimmt (Enerdata 2015).

2.4.2
135.

Volks- und betriebswirtschaftliche Vorteile
der Energieeffizienz
Auf

einzelwirtschaftlicher

Energieeffizienzmaßnahmen

Ebene

umsetzen,

profitieren
als

auch

sowohl
Hersteller,

Unternehmen,
die

welche

Produkte

und

Dienstleistungen in Bezug auf Energieeffizienz anbieten (vgl. Abschn. 2.4.3). Unternehmen,
welche

zur

Reduzierung

ihrer

eigenen

Energiekosten

Energieeffizienzmaßnahmen

durchführen, steigern durch die Kostenreduktion ihre Wettbewerbsfähigkeit und leisten

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

123

resultierend aus einer CO2-Reduktion gleichzeitig einen Beitrag zum Klimaschutz. Durch
zusätzliche Investitionen erfolgt eine Substitution des Energieeinsatzes durch Kapitaleinsatz.
Das Unternehmen steigert seine Energieproduktivität und profitiert langfristig von den
Energiekosteneinsparungen (PEHNT et al. 2009). Insbesondere endkundennahe Branchen
können zudem auch von einer positiven Imagewirkung profitieren (JOCHEM et al. 2014).
Zusätzlich können Synergien zwischen der Verbesserung der Energieeffizienz und
Materialeinsparungen,

Emissionsminderungen

oder

einer

Erhöhung

der

Produktionskapazitäten hinzukommen. Die Umsetzung von Energieeffizienzmaßnahmen kann
den Unternehmen einen strategischen Wettbewerbsvorteil verschaffen und mindert zudem
den Einfluss von steigenden Energiepreisen sowie die Abhängigkeit von Änderungen der
politischen Rahmenbedingungen (wie z. B. Gesetze und Verordnungen).
Eine Verminderung des Energieverbrauchs trägt auf volkswirtschaftlicher Ebene zu einer
größeren Versorgungssicherheit sowie zu einer Reduzierung der Importabhängigkeit bei, die
gleichzeitig mit einer Reduzierung der Vulnerabilität gegenüber Energiepreisschwankungen
einhergeht (IEA 2014a). Summiert man alle genannten Effekte, kommt es insgesamt zu einer
Erhöhung

der

gesamtwirtschaftlichen

Produktivität

sowie

einer

Verbesserung

der

Außenhandelsposition. Sogenannte Zweitrunden- oder Multiplikatoreffekte, wie zum Beispiel
gestiegene Einkommen, führen zu weiteren volkswirtschaftlichen Effekten (PEHNT et al.
2011). Der tatsächliche Rückgang des Energieverbrauchs ist jedoch sowohl vom direkten als
auch vom indirekten Rebound-Effekt determiniert. Der direkte Rebound-Effekt ist durch ein
geändertes Nutzerverhalten bestimmt (z. B. ein sparsames Auto wird häufiger gefahren; s.
Tz.

197),

wohingegen

der

indirekte

Rebound-Effekt

aus

einem

geänderten

Nachfrageverhalten (z. B. Kauf eines anderen Guts) resultiert (BMUB 2015; für einen Überblick
z. B.: SORRELL 2007; van den BERGH 2011). Die Herausforderung liegt in der empirischen
Erfassung und Bewertung des Ausmaßes eben dieser Effekte (insbesondere des indirekten
Rebound-Effekts).

2.4.3
136.

Neue Märkte zur Stärkung
der heimischen Wertschöpfung
Die International Energy Agency (IEA) erwartet ein starkes Wachstum in den

Energieeffizienzmärkten

(IEA

2014b).

Auch

der

Umwelttechnologie-Atlas

des

Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) klassifiziert
den Energieeffizienzmarkt bis zum Jahr 2025 als einen von sechs Leitmärkten (BÜCHELE
et al. 2014). Auf der Angebotsseite kann durch eine ambitionierte Effizienzpolitik ein
Innovationsschub

ausgelöst

werden,

durch

den

Anlagenbauer

und

Zulieferer

energieeffizienter Investitionsgüter neue Märkte erschließen beziehungsweise frühzeitig ihre
Marktposition

durch

Qualitätsführerschaft

stärken

(ECEEE

2013).

Seitens

der

Bundesregierung wird die deutsche Wirtschaft bei der Erschließung ausländischer Märkte
durch die seit 2007 bestehende „Exportinitiative Energieeffizienz“ mittels eigens dafür

124

Kapitel 2

eingerichteter Geschäftsstellen unterstützt (BMWi und BMUB 2014a). Eine Evaluation
attestiert der „Exportinitiative Energieeffizienz“ positive Gesamtwirkungen. Besonders betont
wird seitens der Unternehmen die Dachmarke „Energieeffizienz – Made in Germany“ (FINKEL
et al. 2013). In Anbetracht der mittel- und langfristig steigenden Ressourcenpreise sowie auch
international zunehmender Klimaschutzbemühungen, die ein rasches Wachstum der Märkte
für energieeffiziente Technologien erwarten lassen, bieten die hohen Marktanteile der
deutschen Hersteller eine gute Basis für einen Ausbau der Qualitätsführerschaft und weiteres
Umsatzwachstum in den verschiedenen Technologiefeldern (vgl. Tz. 17). Ein frühzeitiges
Erschließen dieser neuen Märkte ermöglicht den Unternehmen Preis- und Kostenvorteile
durch Skalen- und Lernkurveneffekte resultierend aus der Größe ihres Heimatmarktes. Dies
stärkt die mittel- und langfristige Position deutscher Unternehmen auch im internationalen
Markt und wirkt somit positiv auf deren Wettbewerbsfähigkeit (LEHR et al. 2012; WALZ et al.
2008; BEISE und RENNINGS 2005). Dadurch ergibt sich ebenso eine gute Ausgangsposition
für weiteres Wachstum auch in anderen Technologiefeldern.

2.4.4
137.

Hemmende und fördernde Faktoren für die Realisierung
von wirtschaftlichen Energieeffizienzpotenzialen
Energieeffizienz kann eine vielversprechende Reaktionsmöglichkeit der Industrie auf

steigende Energiepreise sein und gleichzeitig zu einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit
führen. Gleichwohl ist zu beobachten, dass erhebliche rentable Energieeinsparpotenziale
sowohl branchenübergreifend in Bezug auf Querschnittstechnologien als auch hinsichtlich der
sehr heterogenen Prozesse in der Industrie nicht realisiert werden. In der Wissenschaft
existieren zahlreiche Studien, die die Höhe und Entwicklung von Energieeffizienzpotenzialen
in der Industrie untersuchen. Während einige konservative oder Referenzszenarien, die im
Wesentlichen auf einer Business-as-usual-Perspektive basieren, eine steigende Tendenz des
Energiebedarfs konstatieren, belegen zahlreiche nationale und internationale Studien je nach
Branche divergierende, erhebliche noch vorhandene Energieeffizienzpotenziale (u. a.
BRAUNGARDT et al. 2014; PEHNT et al. 2011; GRAICHEN et al. 2011; SEEFELDT et al.
2007; AGRICOLA et al. 2013; FLEITER et al. 2013). Wenngleich diese Studien
unterschiedliche Daten und Prämissen, wie zum Beispiel analysierte Branchen, variierende
Zeithorizonte, Potenzialdefinitionen, Zinssätze, für die Berechnung der wirtschaftlichen
Maßnahmen oder Annahmen der Politikmaßnahmen für die Szenarien zugrunde legen und
somit keine unmittelbare Vergleichbarkeit gegeben ist, kommen sie dennoch zu ähnlichen
Ergebnissen. Summiert man alle Potenziale, so könnte der industrielle Endenergieverbrauch
bis 2050 mehr als halbiert werden. Die wirtschaftlichen Potenziale sind nicht gleich verteilt,
sondern technologieabhängig und variieren zwischen den einzelnen Branchen.
138.

Unter

Business-as-usual-Annahmen,

also

bei

Abwesenheit

von

weiteren

Politikmaßnahmen, wird die Energienachfrage in der EU bis 2050 weiter steigen (BOßMANN
et

al.

2012).

Mithilfe

der

Aktivierung

der

vorhandenen

wirtschaftlichen

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

125

Energieeffizienzpotenziale in der Industrie kann dieses Wachstum gestoppt werden. Um einen
Anstieg der absoluten industriellen Energienachfrage zu begrenzen, reichen allerdings
moderate Effizienzsteigerungen langfristig nicht aus. Vielmehr gilt es, eine Entkopplung der
Energieintensität vom Wirtschaftswachstum mittels ambitionierter und vor allem verbindlicher
Einsparziele konsequent zu verfolgen und signifikante Einsparungen zu generieren. Eine
breite Diffusion der BVT und die Entstehung neuer organisatorischer sowie Produkt- und
Prozessinnovationen vorausgesetzt, bietet eine Steigerung der Energieeffizienz ein großes
und kostengünstiges Potenzial, CO2-Emissionen und den Verbrauch von Energieressourcen
zu reduzieren (IEA 2009).
Hemmende Faktoren
139.

Angesichts der großen wirtschaftlichen Potenziale stellt sich die Frage, warum diese

trotz ihrer hohen Rentabilität in der Unternehmensrealität nicht vollständig umgesetzt werden.
In der Literatur besteht, basierend auf empirischen Analysen, ein breiter Konsens über die
vorhandene Diskrepanz zwischen der Realisierung der als wirtschaftlich bewerteten
Energieeffizienzmaßnahmen (als erreichbar bewerteter Zustand) und deren tatsächlicher
Umsetzung (Ist-Zustand). Dieses Phänomen wird allgemein als „Energieeffizienzlücke“
beschrieben (JAFFE und STAVINS 1994; SORRELL et al. 2011; 2000). Die dafür
ausschlaggebenden Hemmnisse variieren sowohl zwischen den Branchen als auch zwischen
den Unternehmen unterschiedlicher Größe.
In kleineren Unternehmen sind insbesondere Informationsdefizite, beispielsweise in Form von
unzureichenden prozessspezifischen Detailkenntnissen oder fehlendem Wissen über
Energieverbräuche und Optionen zur Energieeffizienzsteigerung, ein Hindernis. Kleineren
Unternehmen mangelt es überdies oft an auf Energiefragen spezialisiertem Personal und sie
konzentrieren sich aus Kapazitätsgründen häufig vorrangig auf ihr Kerngeschäft (GRUBER
und BRAND 1991). Oftmals stehen auch andere Investitionsprioritäten oder ein Mangel an
verfügbarem Kapital der Umsetzung von Energieeffizienzmaßnahmen in Unternehmen im
Wege (FLEITER et al. 2012). Mit Blick auf Investitionsentscheidungen ist die Methode der
Investitionsbewertung in vielen Unternehmen problematisch. Eine prioritäre Orientierung an
Amortisationszeiten und der Höhe der Investitionssumme führen dazu, dass selbst
wirtschaftliche Maßnahmen mit einer internen Verzinsung von mehr als 30 % nicht realisiert
werden (JOCHEM et al. 2010).
Neben den branchenübergreifenden Hemmnissen existieren außerdem branchenspezifische
Hemmnisse, die häufig aus prozessspezifischen Herausforderungen bei der Umsetzung von
Energieeffizienzmaßnahmen resultieren (z. B. Änderungen im Energieverbund integrierter
Hüttenwerke).

Regulatorische

Unsicherheit

sowie

eine

Risikoaversion

seitens

der

Unternehmen hemmen zusätzlich Aktivitäten im Bereich der Energieeffizienz (ROHDIN und
THOLLANDER 2006). Dies gilt insbesondere in Kombination mit von den Unternehmen
befürchteten

Unsicherheiten

im

produktionsbezogenen

Kontext

von

126

Kapitel 2

Energieeffizienzmaßnahmen, beispielsweise die Sorge um negative Produkt- oder
Prozesseigenschaften oder Qualitätsprobleme sowie Störungen des Produktionsablaufs.
Fördernde Faktoren
140.

Neben

den

vielfältigen

Energieeffizienzmaßnahmen

Hemmnissen

identifizieren

einige

bei

der

Studien

auch

Umsetzung
fördernde

von

Faktoren.

Methodisch basieren diese Studien auf Interviews und quantitativen Befragungen (z. B.
CAGNO und TRIANNI 2013; THOLLANDER et al. 2013; ROHDIN und THOLLANDER 2006),
die mitunter eine subjektive Einschätzung beinhalten können. Im Bereich der institutionellen
und

organisatorischen

fördernden

Energiemanagement-

und

Faktoren

forcieren

das

Effizienzbenchmarkingsystems,

Vorhandensein
ein

Engagement

eines
der

Führungsebene bzw. die Sensitivität des Managements hinsichtlich Energiethemen sowie
hoch motivierte und an Energieeffizienzfragen interessierte Mitarbeiter eine Steigerung der
Energieeffizienz (ebd.). Des Weiteren spielen sozialpsychologische Wirkungsweisen, wie die
Anerkennung

eines

Akteurs

Energieverantwortlichen,

in

Einkäufers

einer
oder

sozialen

Gruppe

Maschinenführers),

(beispielsweise
eine

Rolle

des
bei

Investitionsentscheidungen und hinsichtlich der Motivation energieeffizienten Verhaltens
(JOCHEM et al. 2010). ROHDIN und THOLLANDER (2006) identifizieren in ihrer Studie als
weiteren wichtigen förderlichen Faktor eine langfristig angelegte Strategie in Bezug auf
Energiethemen. Darüber hinaus sind unternehmensstrategische Aspekte wie Synergien
zwischen

Verbesserungen

der

Energieeffizienz

und

weiteren

Unternehmenszielen

(Materialeinsparungen, Emissionsminderungen etc.) sowie eine positive Imagewirkung von
Relevanz.

2.4.5
141.

Legislativer Rahmen der Energieeffizienzpolitik
Für von Energiepreissteigerungen betroffene Industrieunternehmen stellt die

Steigerung der Energieeffizienz eine zielführende Reaktionsmöglichkeit dar, um den
Energiepreisanstieg zu kompensieren und ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit zu
erhalten. Auf der einen Seite können bestehende Hemmnisse seitens der Politik durch
geeignete Instrumente und Maßnahmen abgebaut und damit die Umsetzung von
wirtschaftlichen Maßnahmen gefördert werden. Auf der anderen Seite sind jedoch auch das
Engagement der Unternehmen und die Selbstorganisation der Wirtschaft gefragt, welche ohne
staatlichen

Eingriff

durch

die

Umsetzung

wirtschaftlicher

Maßnahmen

ihre

Wettbewerbsfähigkeit kosteneffizient und eigenständig stärken können. Die folgenden
Ausführungen beschreiben zunächst den politischen Rahmen zur Erschließung der
wirtschaftlichen Energieeffizienzpotenziale und entwickeln anhand der zuvor skizzierten
Hemmnisse Vorschläge für eine Schärfung des Instrumentenmix auf nationaler Ebene, die
beide Aspekte – die Selbstorganisation der Wirtschaft und auch die geeignete politische
Steuerung – adressieren.

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

127

142.

Im Lichte der derzeitigen Entwicklungen scheint es sehr unwahrscheinlich, dass das

von

der

Europäischen

Kommission

verabschiedete

Energieeffizienzziel

einer

Primärenergiereduktion von 20 % (gegenüber Projektionen) bis zum Jahr 2020 (Europäische
Kommission 2007) realisiert wird, vor allem weil seine Rechtsverbindlichkeit im Gegensatz zu
den anderen beiden Zielen nicht durchgesetzt werden konnte. Die im Jahr 2012
verabschiedete Energieeffizienz-Richtlinie 2012/27/EU soll einen wesentlichen Impuls zur
Schließung dieser Lücke geben (Europäische Kommission 2012b). Der im Dezember 2014 in
Deutschland verabschiedete Nationale Aktionsplan Energieeffizienz (NAPE, nicht zu
verwechseln mit dem NEEAP), welcher derzeit sukzessive umgesetzt wird, soll der nationalen
Umsetzungspflicht der Energieeffizienz-Richtlinie nachkommen und maßgeblich zur
Schließung der „Energieeffizienzlücke“ auf nationaler Ebene beitragen (BMWi 2014b).
Dennoch hat die Europäische Kommission im Juni 2015 ein Vertragsverletzungsverfahren
gegen Deutschland eingeleitet, da es die Meldung der vollständigen Umsetzung der
Energieeffizienz-Richtlinie in Brüssel versäumte („Kommission erhebt Klage gegen
Griechenland und schickt letzte Mahnung an Deutschland wegen mangelnder Umsetzung der
Energieeffizienzrichtlinie“, Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 18. Juni
2015).
143.

Betrachtet man den langfristigen Horizont der Energieeffizienzpolitik auf europäischer

Ebene, so lässt auch dies Raum für größere Anstrengungen. Mit einer avisierten jährlichen
Energieeinsparung von 1,5 % bis 2020 sind die Ziele der Energieeffizienz-Richtlinie wenig
ambitioniert. Auch der von der EU im Herbst 2014 verabschiedete Rahmen zur Energie- und
Klimapolitik bis zum Jahr 2030 (Europäische Kommission 2014c) fällt mit einem indikativen,
nicht bindenden, auf den Primärenergieverbrauch bezogenen Ziel von 27 % für die
Energieeffizienz wenig ambitioniert aus (SRU 2013). Hinzu kommt, dass die Berechnung des
Ziels anhand der prognostizierten Referenzentwicklung des Energieverbrauchs stark von den
in der Berechnung getroffenen Annahmen zu Diskontierungsraten und Wirtschaftswachstum
abhängig ist (vgl. hierzu auch: HERMELINK und de JAGER 2015). Die EU vergibt damit aus
Sicht des SRU eine wesentliche Chance zur Steigerung der Energieeffizienz. Die Europäische
Kommission plant, dieses Ziel im Jahr 2020 erneut zu überprüfen und unter Umständen auf
30 % anzuheben (Europäischer Rat 2014). Wenn die EU als auch die Bundesregierung das
Ziel einer kontinuierlichen Senkung des Primärenergieverbrauchs tatsächlich erreichen
wollen, ist aus Sicht des SRU ein verlässlicher Politikpfad in Form einer ambitionierten
Energieeffizienzpolitik

verbunden

mit

verbindlichen

Energieeffizienzzielen

zwingend

erforderlich.

2.4.5.1
144.

Nationale Ausgestaltungsmöglichkeiten

Derzeit besteht auf nationaler Ebene eine Reihe von Steuerungsansätzen im Bereich

der Energieeffizienzpolitik, die zum Teil durch die Energieeffizienz-Richtlinie auf europäischer
Ebene induziert wurden. Diese umfassen verschiedene ordnungsrechtliche und ökonomische

128

Kapitel 2

Instrumente

sowie

Informations-

und

Förderprogramme

zur

Hebung

von

Energieeffizienzpotenzialen. In Anbetracht der Tatsache, dass in Deutschland das
Energieeffizienzziel bis 2020 voraussichtlich nicht erreicht werden wird (SCHLOMANN et al.
2014), muss der Instrumentenmix in Verbindung mit ambitionierten Anstrengungen
insbesondere im Bereich der Industrie, welche einen großen Beitrag zum Energieverbrauch
leistet, aus Sicht des SRU dringend angepasst und verschärft werden. Der von der
Bundesregierung veröffentlichte NAPE trägt diesem Umstand zumindest in Teilen Rechnung
und strebt an, Ziele, Instrumente und Verantwortungen im Bereich der Energieeffizienz
zusammenzuführen (BMWi 2014b). Das von der Bundesregierung gesetzte Ziel bis 2020 wird
jedoch voraussichtlich auch mit den zusätzlichen Maßnahmen aus dem NAPE, die die
Sektoren Industrie und GHD sowie Haushalte und Gebäude adressieren, nicht erreicht. Auch
die Expertenkommission zum Monitoring-Prozess „Energie der Zukunft“ bezweifelt, dass die
im NAPE vorgesehenen Maßnahmen zur Schließung der „Energieeffizienzlücke“ ausreichen
werden (LÖSCHEL et al. 2015). Gleichwohl enthält der NAPE hinsichtlich der Instrumentierung
einige neue Ansätze für die Energieeffizienzpolitik, wie unter anderem wettbewerbliche
Ausschreibungen und die Gründung von 500 Energieeffizienz-Netzwerken bis 2020. Gesetzt
den Fall, dass sie ambitioniert ausgestaltet werden, können sie einen deutlichen Beitrag zur
Reduktion des industriellen Energieverbrauchs leisten (BMWi 2014b). Hinzu kommen neben
anderen die Top-Runner-Strategie im Bereich des Labeling als auch eine bis zum Dezember
2015 umzusetzende Energieauditpflicht für große Unternehmen (Nicht-KMU), denen im
wissenschaftlichen Begleitvorhaben neben den Netzwerken der größte Beitrag zur Einsparung
attestiert wird (SCHLOMANN et al. 2014). Aus Sicht des SRU sind die jüngsten Entwicklungen
des NAPE im Bereich der Energieeffizienzpolitik ein Schritt in die richtige Richtung. Er weist
aber auch gleichzeitig darauf hin, dass eine zeitnahe Umsetzung der geplanten
Einzelmaßnahmen des NAPE für die Zielerreichung maßgeblich ist. Diese steht bei einigen
Maßnahmen, wie etwa den wettbewerblichen Ausschreibungen oder der Top-RunnerInitiative, noch aus (Stand zum Redaktionsschluss Dezember 2015). Nur wenn diese zeitnah
umgesetzt werden, können sie auch den vorgesehenen Beitrag zur Zielerreichung generieren.
Der

SRU

empfiehlt,

zukünftig

Energie-

und

Umweltmanagementsysteme

sowie

Energieeffizienz-Netzwerke in Kombination mit Benchmarking und Datenerhebungen
bzw. -sammlungen einzuführen. Ziel ist es, Anreize für eine effektive Nutzung von Energieund Umweltmanagementsystemen sowie Energieeffizienz-Netzwerken zu schaffen und eine
verstärkte Kopplung von gewährten Privilegierungen an ambitioniert ausgestaltete
Gegenleistungen zu erreichen. Darüber hinaus begrüßt der SRU die Pilotphase der
wettbewerblichen Ausschreibungen und empfiehlt diese im Sinne eines Lernprozesses genau
zu evaluieren (s. Tz. 148). Eine detaillierte Analyse und Bewertung der einzelnen
Politikoptionen des NAPE kann im Rahmen dieses Gutachtens nicht erfolgen. Dennoch
möchte der SRU einige seiner Empfehlungen im Folgenden näher skizzieren.

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

129

Energiemanagement systeme in Verbindung mit Benchmarking
145.

Bereits

2011

hat

sich

der

SRU

für

eine

verpflichtende

Einführung

von

Energiemanagementsystemen (EMS) für Industriebetriebe unter Berücksichtigung der
Unternehmensgröße und Energieintensität ausgesprochen (SRU 2011, Tz. 410; s. a. FLEITER
et al. 2013). Aufgrund der bisher noch nicht hinreichenden Diffusion der EMS (gültige
Zertifikate < 3.500 in Deutschland im Jahr 2014: ISO 2015) möchte der SRU diese Empfehlung
erneut bekräftigen. EMS dienen der unternehmensspezifischen Erfassung und Überwachung
der Energieverbräuche und bieten Ansatzpunkte zur Identifikation von Maßnahmen zur
Steigerung der Energieeffizienz (SCHULZE et al. 2016). Gleichzeitig ist dieser Ansatz
geeignet, die Priorität des Themas Energieeffizienz innerhalb des Unternehmens zu
beeinflussen (SIVILL et al. 2013). In Ansätzen ist dies in der nationalen Implementierung von
Art. 8 Energieeffizienz-Richtlinie berücksichtigt. Im Rahmen der verpflichtenden Einführung
von

Energieaudits

für

Unternehmen,

die

keine

KMU

sind,

ermöglicht

das

Energiedienstleistungsgesetz alternativ auch die Einführung eines EMS (BAFA 2015). Von
dieser Energieauditpflicht sind in Deutschland etwa 50.000 Unternehmen betroffen (Deutscher
Bundestag 2015). Der SRU empfiehlt diesen Unternehmen ausdrücklich, die Möglichkeit
wahrzunehmen, das verpflichtende Energieaudit innerhalb der Einführung eines EMS oder im
Rahmen der Teilnahme an einem Energieeffizienz-Netzwerk zu erarbeiten (BAFA 2015).
Die Qualität dieses Instrumentariums ist ein entscheidender Faktor für die Durchführung von
Effizienzmaßnahmen und sollte für eine Überwindung der Hemmnisse mit fachlich fundierten
und verständlich aufbereiteten Informationen in Verbindung mit einer qualifizierten und
unabhängigen Beratung kombiniert werden. Grundsätzlich herrscht kein Mangel an
Informationsverfügbarkeit, sondern das Problem besteht vielmehr darin, dass Informationen
nicht zielgruppenadäquat bereitgestellt werden und mit hohem Aufwand seitens der
Unternehmen interpretiert werden müssen (FLEITER et al. 2013). Informations- und
Beratungsmaßnahmen (insbesondere für KMU) sowie staatliches Monitoring sind folglich von
besonderer

Relevanz.

Die

Bereitstellung

von

Informationen

senkt

Such-

und

Transaktionskosten und dient der Transparenz über den Mehrwert („co-benefits“) von
Energieeffizienzmaßnahmen (IEA 2014a). Darüber hinaus sind qualifizierte und auf
Energieeffizienz sensibilisierte Mitarbeiter von besonderer Bedeutung. Aus diesem Grund
empfiehlt der SRU die Ausgestaltung der dualen Ausbildung, der einschlägigen Studiengänge
und Weiterbildungsangebote stärker auf diese Thematik auszurichten.
146.

Benchmarking, das heißt ein unternehmensinterner oder –externer Vergleich im

Bereich Energie, kann im Energiemanagement ebenfalls eine wichtige Rolle spielen. Damit
sich ambitionierte branchen- oder prozessspezifische Benchmarks herausbilden können,
müssen die Industrie- und Beratungsakteure (und ggf. Akteure öffentlicher Verwaltung) in
einem vertrauensvollen Rahmen zusammenarbeiten, um auf der einen Seite ein hohes Maß

130

Kapitel 2

an Repräsentativität sowie Homogenität der Gruppe an Unternehmen und auf der anderen
Seite die Vertraulichkeit der Daten sicherzustellen (RATJEN et al. 2013).
Lernende Energieeff izienz -Net zwerke
147.

Wie eingangs erwähnt ist ein wesentlicher Bestandteil des NAPE die Gründung von

500 Energieeffizienz-Netzwerken bis zum Jahr 2020. Dazu wurde Anfang Dezember 2014 die
„Initiative Energieeffizienz-Netzwerke“ samt einer Vereinbarung zwischen der Regierung und
den Verbänden und Organisationen der deutschen Wirtschaft über die Einführung dieser
Netzwerke

gegründet

(BMWi

2014b).

Der

Netzwerk-Ansatz,

welcher

auf

die

Selbstorganisation der Wirtschaft setzt, ist aus Sicht des SRU ausdrücklich zu begrüßen.
PALM und THOLLANDER (2010) haben in einer Studie gezeigt, dass die spezifische
Unternehmenskultur nicht nur zu unterschiedlichen Einschätzungen von Hemmnissen für
Energieeffizienz in der Industrie führt, sondern auch zu unterschiedlichen Bewertungen von
Informationsquellen. Für viele Befragte war die Expertise von Kollegen im Unternehmen oder
der Branche von hoher Bedeutung. Der Wissensaustausch auf dieser Ebene ist somit
essenziell und sollte gefördert werden. Auch um Transaktionskosten zu senken und das
Wissen um Einsparpotenziale zu erweitern und zur Anwendung zu bringen, haben sich
Unternehmen zu sogenannten Lernenden Energieeffizienz-Netzwerken (LEEN-Netzwerke)
zusammengeschlossen, in welchen zehn bis fünfzehn Unternehmen in einer Region
gemeinsam ihre Energieeffizienz steigern, indem sie ihre Erfahrungen austauschen und
voneinander lernen (GIGLI und DÜTSCHKE 2012; MAI et al. 2014). Das ursprünglich aus der
Schweiz stammende Konzept beinhaltet neben einer Eingangsberatung, verbunden mit einer
energetischen Bewertung, ein gemeinsames Energieeffizienzziel im Netzwerk, regelmäßige
Treffen verbunden mit einem Erfahrungsaustausch sowie ein jährliches Monitoring zur
Überwachung des Fortschritts. Das LEEN-Managementsystem sichert einen einheitlichen
Mindeststandard zum Aufbau und Betrieb solcher Netzwerke (JOCHEM et al. 2010). Erste
empirische

Auswertungen

zeigen,

dass

die

Netzwerkteilnehmer

mehr

in

Energieeffizienzmaßnahmen investieren und in der Lage sind, eine Verdopplung des
Energieeffizienzfortschritts im Vergleich zum Durchschnitt der Industrie zu erreichen. Zudem
bewertet eine Mehrheit der Netzwerkteilnehmer den Nutzen im Vergleich zum Aufwand als
hoch (KÖWENER et al. 2014). Der strukturierte Austausch von Ideen, Problemen und
Lösungen verbunden mit einem Lernprozess und Wissenstransfer mindert gleichzeitig die
Such- und Entscheidungskosten (SCHMID 2004; MAI et al. 2014). Der ideelle Wettbewerb,
ausgelöst durch das Energieeffizienzziel auf Unternehmens- und Netzwerkebene, hat in der
Vergangenheit oftmals sogar zu einer Übererfüllung der im Netzwerk gesetzten Ziele geführt
(KÖWENER et al. 2014).
Energieeffizienz-Netzwerke könnten ein wichtiger Baustein zur Marktaktivierung sein, denn sie
überwinden zahlreiche Hemmnisse (vgl. Tz. 139), die durch die bereits bestehenden
Politikinstrumente nur unzureichend adressiert werden, und nutzen gleichzeitig die genannten

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

131

fördernden Faktoren (Tz. 140). Der SRU empfiehlt daher, in Zukunft verstärkt den Aufbau
dieser Netzwerke voranzutreiben. Allerdings sollte dabei dringend beachtet werden, dass nur
bei einer strukturierten und standardisierten Vorgehensweise, die die genannten Elemente der
Netzwerkarbeit beinhaltet, an die bisherige Empirie der erreichten Energieeffizienzfortschritte
angeknüpft werden kann. Der LEEN-Standard kann hier beispielsweise als ein Vorbild
fungieren. Der SRU merkt weiterhin an, dass die Fokussierung auf die Freiwilligkeit der
Teilnahme voraussichtlich für eine Diffusion von 500 Netzwerken nicht ausreichend ist. Eine
Kopplung der Netzwerkpartizipation an Ausnahmetatbestände oder andere finanzielle Anreize
kann zu einer schnelleren Diffusion dieses Ansatzes beitragen. Der SRU empfiehlt
Unternehmen unter anderem die Möglichkeit, das verpflichtende Energieaudit gemäß
Energiedienstleistungsgesetz (BAFA 2015) im Rahmen eines Energieeffizienz-Netzwerks
durchzuführen. Damit können sie von Synergien und den Vorteilen der Netzwerkarbeit
profitieren, so beispielsweise von einer konkreten Zielsetzung zur Energieeinsparung, einem
intensiven

fachlichen

Austausch

und

einem

Auf-

und

Ausbau

der

eigenen

Energiekompetenzen im Unternehmen (Initiative Energieeffizienz-Netzwerke 2015).
W ettbewerbliche Ausschreibungen
148.

Ein im NAPE für Deutschland neues, marktwirtschaftliches Instrument sind

wettbewerbliche Ausschreibungen von Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz
(BMWi 2014b). Bezüglich der operativen Ausgestaltung des Instruments liegen derzeit noch
keine detaillierten Informationen vor. Im Rahmen der Implementierung kann die
Bundesregierung insbesondere von den Erfahrungen eines in der Schweiz seit mehreren
Jahren praktizierten Ausschreibungsmodells profitieren (WINKLER et al. 2012). Eine nach
zweijähriger Laufzeit durchgeführte Evaluation der etwa halbjährlich offen ausgeschriebenen
Tranchen dieses Programms hat gezeigt, dass das Ausschreibungsmodell in der Schweiz nur
bedingt die theoretischen Stärken gegenüber anderen Methoden der Allokation von
Fördermitteln entfalten konnte. (PERRIN et al. 2012). Die Designfragen des Instruments, wie
etwa Entscheidungen hinsichtlich offener oder geschlossener Ausschreibungen, der
Additionalität der Förderung, der Zeiträume, der Berücksichtigung der Akteursvielfalt, der
Bewertungskriterien der Angebote, der Messung und Verifizierung der Einsparungen, der
Vergütungsmuster, der Sanktionen, der Kenntnis der Akteure bezüglich der Ausschreibung
und viele andere Punkte mehr, entscheiden maßgeblich über dessen Handhabbarkeit und
Wirtschaftlichkeit. Der SRU empfiehlt die Pilotphase des Ausschreibungsmodells genau zu
beobachten und eine umfassende Evaluierung für alle Ausschreibungsrunden vorzunehmen,
die die Möglichkeit bietet, das Instrument anschließend anzupassen.
Gegenleistungen f ür Ausnahmeregelungen
149.

Zusätzlich sollte aus Sicht des SRU eine verstärkte Kopplung der aktuell gewährten

Ausnahmetatbestände an ambitioniert ausgestaltete Gegenleistungen der Industrie, wie
beispielsweise der Einführung von EMS, Teilnahme an Energieeffizienz-Netzwerken oder der

132

Kapitel 2

Umsetzung von wirtschaftlichen Energieeffizienzmaßnahmen, vollzogen werden. Erste
Ansätze dazu finden sich zum Beispiel in der Novelle der Besonderen Ausgleichsregelung im
EEG 2014, im Energie- sowie im Stromsteuergesetz (EnergieStG bzw. StromStG) und der
damit verbundenen Spitzenausgleich-Effizienzsystemverordnung (SpaEfV). In ersterem
Zusammenhang muss gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 3 EEG 2014 jedes Unternehmen für eine
Privilegierung ein zertifiziertes Energiemanagementsystem betreiben. Ähnliches gilt für den
sogenannten Spitzenausgleich: Um eine Steuerentlastung zu erhalten, müssen Unternehmen
ein zertifiziertes Energie- oder Umweltmanagementsystem einführen. Für KMU können
abweichend alternative Systeme eingeführt werden. Ab dem Jahr 2015 hängen die
Gewährung und die Höhe des Spitzenausgleichs maßgeblich davon ab, ob die Industrie die
vereinbarte Reduzierung der Energieintensität von 1,3 % pro Jahr (später 1,35 % pro Jahr)
erreicht, was jährlich in einem wissenschaftlichen Gutachten überprüft wird (BMWi 2012). Wird
das Ziel nicht erreicht, sinkt der Spitzenausgleich oder kann möglicherweise ganz entfallen.
Es wurde vielfach Kritik an den Zielwerten geäußert, da diese nur temperatur- und
konjunkturbereinigt berechnet werden und somit durch den autonomen Fortschritt und
strukturellen Wandel ohne große Anstrengungen der Industrie erreicht werden können. Aus
Sicht des SRU gilt es unbedingt eine Verschärfung und Vereinfachung dieses Prozesses
anzustreben, um eine reale Steigerung der Energieeffizienz zu erreichen.
Ein vielversprechendes Beispiel aus der Schweiz ist die Kopplung der Ausnahmetatbestände
der CO2-Abgabe an unternehmensindividuelle Zielvereinbarungen zur Steigerung der
Energieeffizienz, was als ein Vorbild hinsichtlich der Umsetzung fungieren kann (BfE 2014).
Dieser Mechanismus führte in etwas mehr als einer Dekade zu einer verstärkten Diffusion der
Energieeffizienz-Netzwerke (in der Schweiz Energie-Modell genannt) mit etwa 20 Teilnehmern
im Jahr 2001 und knapp 2.000 Teilnehmern im Jahr 2013 (EnAW 2013). Entsprechend der
empirischen Erfahrungen des Energie-Modells in der Schweiz und der Netzwerke in
Deutschland

schätzen

Wissenschaftler,

dass

der

Impuls

einer

Kopplung

der

Ausnahmetatbestände an Gegenleistungen in Deutschland bis zu 700 Netzwerke bis zum Jahr
2020 induzieren könnte (JOCHEM et al. 2010). Die durch den NAPE angestrebten 500
Netzwerke sind ein wichtiger Baustein auf diesem Weg, der jedoch seitens der Wirtschaft in
der konkreten Umsetzung mit Nachdruck verfolgt werden muss.

2.4.5.2
150.

Notwendigkeit einer konsistenten Energieeffizienzpolitik

Die Steigerung der Energieeffizienz ist eine maßgebliche Voraussetzung für das

Gelingen der Energiewende. Um dieses Ziel zu erreichen, ist ein ausreichendes Preissignal
für die Industrie notwendig, aber aufgrund der bestehenden Hemmnisse sowie der geringen
Preiselastizitäten für eine Adoption von Energieeffizienzmaßnahmen nicht hinreichend.
Vielmehr ist eine auf die Hemmnisse ausgerichtete, langfristig angelegte, integrierte
Energieeffizienzpolitik erforderlich, die von verbindlichen Energieeffizienzzielvorgaben
gestützt wird (SRU 2013). Aufgrund der Heterogenität der bestehenden Hemmnisse ist kein

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

133

Instrument alleine in der Lage, in umfassender und kosteneffizienter Weise die Potenziale zu
heben. Vielmehr bedarf es eines kohärent ausgestalteten Instrumentenmix, der vor allem auch
nicht-ökonomische Hemmnisse adressiert, bestehend aus ordnungsrechtlichen Standards,
förderpolitischen Elementen und Beratungs- und Informationsprogrammen. Dabei sollten die
bestehenden erfolgreichen Politikinstrumente verstetigt, weiterentwickelt und nachgeschärft
werden. Flankierend können neue Instrumente, wie beispielsweise wettbewerbliche
Ausschreibungen, im Sinne eines Lernprozesses in einer Pilotphase getestet werden. Es gilt
jedoch zu beachten, dass jedes neue Instrument auf einen seit Jahren bestehenden
Instrumentenmix

trifft,

dessen

Wechselwirkungen

(und

Überschneidungen)

ex-ante

berücksichtigt werden müssen. Oftmals kann die Politik auch nur eine informative, die
Umsetzung anreizende und unterstützende Rolle spielen. Darüber hinaus sind jedoch auch
das Engagement der Unternehmen und die Selbstorganisation der Wirtschaft gefragt, denn
dort sind die Kompetenz, die Vernetzung durch die Verbände und vor allem das Vertrauen
untereinander, welches besonders bei KMU eine Rolle spielt, vorhanden. Von besonderer
Relevanz für Energieeffizienzinvestitionen sind für die Unternehmen langfristige Planbarkeit
und stabile politische Rahmenbedingungen.

2.5
151.

Handlungsoptionen II: Gezielte Entlastungen
zur Vermeidung von Carbon Leakage
Um die im Klimaabkommen von Paris vereinbarten Ziele erreichen zu können, wird

eine Verteuerung des Energieverbrauchs lenkungspolitisch voraussichtlich unvermeidbar sein
(vgl. auch Kap. 3.2). Die immer noch vorhandenen Effizienzpotenziale könnten – insbesondere
in energieintensiven Branchen – einen substanziellen Energiepreisanstieg nicht vollständig
kompensieren. Für die Produzenten sehr energieintensiver, im internationalen Wettbewerb
stehender Produkte wäre somit von einer tatsächlichen Wettbewerbsgefährdung und CarbonLeakage-Risiken infolge steigender Energiepreise auszugehen. Dies gilt zumindest dann,
wenn – aufgrund unterschiedlicher Ambition und Geschwindigkeit der Klimapolitik – die
politisch induzierte Veränderung der Energiepreise zwischen wirtschaftlich konkurrierenden
Regionen deutlich voneinander abweicht (vgl. Tz. 123).
In diesen Fällen können entlastende Maßnahmen, um die Wettbewerbsfähigkeit besonders
betroffener Branchen zu erhalten und Carbon Leakage zu vermeiden, grundsätzlich
gerechtfertigt sein. Solche Entlastungen müssen jedoch zieladäquat und angemessen sein
und dürfen keine Fehlanreize in Bezug auf die Realisierung von Energieeinsparpotenzialen
setzen. In diesem Kapitel werden zunächst grundlegende Prinzipien für die zweckmäßige
Gestaltung von Entlastungen dargelegt (Abschn. 2.5.1). Vor diesem Hintergrund werden
anschließend die gegenwärtigen Privilegierungen auf europäischer (Abschn. 2.5.2) und
nationaler (Abschn. 2.5.3) Ebene kritisch beleuchtet und mögliche Reformoptionen aufgezeigt.
Der Fokus wird dabei insbesondere auch auf die anstehende Revision des europäischen
Emissionshandels, dem zentralen Instrument europäischer Klimapolitik, gerichtet.

134

Kapitel 2

2.5.1
152.

Kriterien für die Ausgestaltung von Entlastungen
Finanzielle Entlastungen werden Industrieunternehmen sowohl im Rahmen des

EU ETS als auch von nationalen Steuern und Abgaben gewährt. Für die anstehende Reform
des EU ETS sowie für eine Neuordnung der nationalen Entlastungen können allgemeine
Gestaltungsprinzipien formuliert werden, an denen sich die EU und die Bundesregierung
orientieren sollten.
Carbon-Leakage-Risiken eff ektiv mindern
153.

Ein offenkundig zentrales Kriterium zur Beurteilung von Anti-Leakage-Instrumenten ist

ihre Fähigkeit, Carbon Leakage auch tatsächlich effektiv zu vermeiden. Hierzu müssen sie ein
klimapolitikbedingtes Kostendifferenzial zwischen heimischer Produktion und Produktion in
weniger stringent regulierten Regionen mindern, sofern diese in (preislicher) Konkurrenz
stehen. Für Produktionsleakage ist dabei vor allem die Wirkung von klimapolitischen und
entlastenden Maßnahmen auf die variablen Produktionskosten relevant, während für
Investitionsleakage die Wirkung auf die langfristigen Profitaussichten maßgeblich ist (vgl.
Tz. 115 f.).
Qualif ikationskr iterien f ür Entlastungen an der Zielstellung orientier en
154.

Entlastungen sollten sich allerdings auf jene Branchen und Produkte beschränken, bei

denen sich aus einem solchen Kostendifferenzial auch eine tatsächliche signifikante
Verlagerungsgefahr ergibt. Dies betrifft Güter, die direkt oder indirekt (d. h. über
weiterverarbeitete

Produkte)

im

internationalen

Wettbewerb

stehen

und

deren

Produktionskosten ohne Entlastungen zugleich substanziell anstiegen. Wenn Entlastungen
sich

nicht

darauf

konzentrieren,

drohen

eine

Verwässerung

von

Anreizen

zur

Emissionsminderung und der Verzicht auf öffentliche Einnahmen, die dann nicht für andere
(Klimaschutz-)Zwecke zur Verfügung stehen oder durch verzerrende Steuern an anderer
Stelle ausgeglichen werden müssen.
Ferner könnte der Entlastungsumfang nach Maßgabe des Carbon-Leakage-Risikos gestaffelt
werden, sodass die relative Entlastung mit dem Grad der Wettbewerbsfähigkeits-Gefährdung
anstiege. Hierdurch ließe sich die Zielgenauigkeit der Privilegierung verbessern. Zudem
könnten so der Lobbydruck bei der Definition von Entlastungsberechtigten und potenzielle
Wettbewerbsverzerrungen zwischen Branchen gemindert werden, da mit einer binären
Entlastungssystematik (d. h. volle oder gar keine Entlastung) die finanziellen Implikationen der
Privilegierungsentscheidung sehr hoch wären.
Steuerungsf unktion der Internalisierung von Klim akosten erhalten
155.

Entlastungsmaßnahmen sollten zu möglichst geringen Wettbewerbsverzerrungen und

Beeinträchtigungen der allokativen Effizienz des Marktes führen. Allokative Effizienz erfordert,
dass der Preis aller Güter ihre Klimakosten widerspiegelt und damit die Substitution

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

emissionsintensiver

durch

weniger

135

klimaschädliche

Produkte

angereizt

wird.

Klimapolitikinduzierte Veränderungen der Wettbewerbsposition innerhalb des heimischen
Marktes zwischen verschiedenen Gütergruppen – zulasten energieintensiver Produkte –
stellen folglich eine gewünschte Anpassungsreaktion dar und rechtfertigen keinen Eingriff.
Fehlanreize durch Sprungstellen vermeiden
156.

Zur Vermeidung von Fehlanreizen und Wettbewerbsverzerrungen sollten vom

Energieverbrauch

abhängige

Energieabgabenbelastung

Diskontinuitäten

soweit

möglich

(d.

vermieden

h.

Sprungstellen)

werden.

in

Fehlanreize

der

können

insbesondere dann entstehen, wenn die Gewährung von Entlastungen daran gekoppelt ist,
dass

bestimmte

Schwellenwerte

hinsichtlich

des

Energieverbrauchs

oder

der

Energiekostenbelastung übersprungen werden. Sinkt die absolute Abgabenlast bei Erreichen
des Schwellenwertes, könnten für Unternehmen, deren Energiekostenbelastung knapp
unterhalb des Schwellenwertes liegt, Anreize zu verstärktem Energieverbrauch gesetzt
werden. Eine ökologisch und volkswirtschaftlich kontraproduktive Verschlechterung der
Energieeffizienz lohnte sich mithin aus betriebswirtschaftlicher Perspektive.
Um

solche

potenziellen

Fehlanreize

weitgehend

zu

vermeiden,

sollten

die

Berechtigungsvoraussetzungen möglichst auf Produkt-, Prozess-, oder Branchenebene
definiert werden, sodass die Qualifizierung für Entlastungen durch das einzelne Unternehmen
weniger beeinflussbar ist. Hierdurch würde zudem Verzerrungen des Wettbewerbs innerhalb
einer

Branche,

beispielsweise

zwischen

Unternehmen

unterschiedlicher

Größe,

entgegengewirkt. Diese entstünden, wenn manche Unternehmen einer Branche den zur
Entlastung berechtigenden Schwellenwert erreichen, wohingegen andere – kleinere oder
energieeffizienter arbeitende – unterhalb des Schwellenwertes blieben und daher signifikant
höhere spezifische Energiekosten zu tragen hätten.
Anreize zur Steigerung der Energieef f izienz erhalten
157.
führen,

Die Gewährung von Entlastungen zur Vermeidung von Carbon Leakage darf nicht dazu
dass wirtschaftliche

Potenziale

zur

Senkung

des Energieverbrauchs und

Treibhausgasausstoßes ungenutzt bleiben. Wichtig für den Erhalt von (ökonomischen)
Anreizen für Effizienzverbesserungen ist ein starkes marginales Emissionspreissignal. Hierzu
bietet sich, soweit administrativ praktikabel, insbesondere die Begrenzung des begünstigten
Energieverbrauchs durch den Einsatz von produktspezifischen Benchmarks an. Die
Benchmarks geben den entlastungsfähigen Energieverbrauch (bzw. die kostenlos zugeteilte
Menge Emissionszertifikate) je Tonne Produkt an. Energieverbrauchsmengen bzw.
Treibhausgasemissionen oberhalb eines ambitionierten Benchmark-Wertes würden nicht oder
in deutlich geringerem Maße entlastet. Ein an produktbezogenen Benchmarks bemessenes
Entlastungsvolumen kann ferner dazu beitragen, Probleme und Fehlanreize bei der

136

Kapitel 2

Branchenzuordnung sowie Wettbewerbsverzerrungen zwischen heterogenen Unternehmen
abzumildern.
Entlastungen an Gegenleistungen koppeln
158.

Die regulatorischen Rahmenbedingungen sollten sicherstellen, dass wirtschaftliche

Energieeffizienzpotenziale erschlossen werden. Einerseits kann ein hinreichend starkes
marginales Energiepreissignal ökonomische Anreize hierfür setzen, andererseits können
Maßnahmen zur Effizienzsteigerung auch direkt als Gegenleistung für die Gewährung von
Entlastungen eingefordert werden (vgl. Tz. 149). Angesichts der oben aufgezeigten
Hemmnisse für Energieeffizienzinvestitionen erscheinen Verpflichtungen zu Gegenleistungen
selbst dann sinnvoll, wenn ein solches Preissignal vorhanden ist.
Eine eher schwache Ausprägung direkter Gegenleistungen ist die Verpflichtung entlasteter
Unternehmen

zur

Einführung

eines

Energiemanagementsystems

bzw.

adäquater

Ersatzmaßnahmen. Das Identifizieren von wirtschaftlichen Effizienzpotenzialen mithilfe eines
Energiemanagementsystems sichert jedoch nicht, dass diese auch tatsächlich erschlossen
werden.

Daher

könnte

verlangt

werden,

dass

wirtschaftliche

Maßnahmen

zur

Effizienzverbesserung umgesetzt werden müssen, um die Entlastungen (in vollem Umfang)
zu erhalten. Hierzu müsste eine Wirtschaftlichkeitsschwelle definiert werden, ab der
Maßnahmen verpflichtend sind. Die Praktikabilität eines solchen Ansatzes auf europäischer
und nationaler Ebene gilt es weiter zu prüfen.

2.5.2
159.

Europäische Ebene
Auf EU-Ebene bildet das europäische Emissionshandelssystem (EU ETS) das zentrale

Instrument der Klimapolitik im Industriebereich. Durch die Verpflichtung von energieintensiven
Industrieunternehmen zur

Vorhaltung

von

Emissionszertifikaten entsprechend ihres

Treibhausgasausstoßes wird zunächst eine Bepreisung von Treibhausgasemissionen
erreicht, wodurch Anreize für deren Verminderung gesetzt werden sollen. Um der Gefahr von
Nachteilen für die europäische Industrie im internationalen Wettbewerb und damit
verbundenen

Carbon-Leakage-Risiken

zu

begegnen,

wurden

die

Regeln

für

die

Zertifikatszuteilung jedoch so gestaltet, dass die Industrie weitgehend von effektiven
Zusatzkosten entlastet wird. Neben einer Gratiszuteilung von Emissionszertifikaten können
besonders stromintensive Industrieunternehmen auch eine finanzielle Kompensation für
Kosten erhalten, die ihnen indirekt über den Strompreis durch den Emissionshandel entstehen.
Die Regelungen zur Entlastung der Industrie stoßen auf Kritik, die sich sowohl an den Kriterien
zur Abgrenzung (vermeintlich) Carbon Leakage gefährdeter Branchen als auch an der
angewandten Methode zur kostenlosen Zertifikatszuteilung entzündet.

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

2.5.2.1

137

Kritische Bewertung der Carbon-Leakage-Kriterien

Status Quo
160.

Im Rahmen der Erstallokation von Emissionszertifikaten im EU ETS wird derzeit

zwischen drei Emittentengruppen unterschieden. Die Zuteilung während der Handelsperiode
2013 bis 2020 erfolgt in Abhängigkeit von der Klassifizierung der emittierenden Anlage.
Stromproduzenten müssen ihre Zertifikate grundsätzlich über Auktionen erwerben.
Industrieunternehmen, deren internationale Wettbewerbsfähigkeit durch die partielle
Ersteigerung von Zertifikaten als gefährdet angesehen wird, erhalten ihren Bedarf an
Emissionszertifikaten weitgehend – wenn auch nicht vollständig – kostenfrei zugeteilt (DEHSt
2014). Alle weiteren Industrieunternehmen, die dem EU ETS unterliegen, erhalten zunächst
80 % ihres errechneten Zertifikatsbedarfs gratis zugeteilt. Dieser Anteil sinkt bis zum Ende der
aktuellen Handelsperiode im Jahr 2020 auf 30 % ab und soll gemäß des aktuellen
Kommissionsvorschlags zur Reform des EU ETS (Europäische Kommission 2015b) auf
diesem Niveau fixiert werden. Der Zertifikatsbedarf eines Unternehmens wird dabei auf Basis
historischer Produktionsmengen sowie produktspezifischer Benchmark-CO2-Intensitäten
berechnet.
161.

Die Aufnahme in die Carbon-Leakage-Liste, welche die als gefährdet angenommenen

Branchen führt, basiert auf den Kriterien Handelsintensität und Kostenbelastung durch das
EU ETS. Qualifiziert für die Liste sind Branchen, bei denen entweder die Handelsintensität
oder die durch den Emissionshandel entstehende zusätzliche Kostenbelastung (gemessen als
Anteil an der Bruttowertschöpfung) den Schwellenwert von 30 % übersteigt. Der ermittelte
Kostenanstieg umfasst dabei sowohl direkte Kosten durch den Kauf von Zertifikaten zur
Abdeckung der Emissionen vor Ort als auch indirekte Kosten durch die Überwälzung von
Emissionskosten in der Stromerzeugung. Die Handelsintensität einer Branche ist als Summe
von Exporten und Importen geteilt durch die Summe von Importen und heimischer Produktion
definiert. Zudem wird ein kombiniertes quantitatives Kriterium angewendet: Branchen mit einer
Handelsintensität von über 10 % und einer Kostenbelastung von mindestens 5 % gelten
ebenfalls als Leakage gefährdet. Ferner können Branchen noch auf Basis einer qualitativen
Bewertung, deren Kriterien die branchenspezifische Markt- und Gewinnsituation sowie das
Emissionsvermeidungspotenzial

umfassen,

in

die

Liste

aufgenommen

werden

(s.

Emissionshandels-Richtlinie 2003/87/EG). Gemäß dieser quantitativen Kriterien und der
qualitativen Bewertung fanden circa 60 % aller Branchen, die für etwa 95 % aller industriellen
Emissionen im EU ETS verantwortlich sind, Eingang in die Carbon-Leakage-Liste
(Europäische Kommission 2015a; de BRUYN et al. 2013, S. 5).
Die mithin sehr weite Auslegung einer Leakage-Gefährdung ruft Kritik hervor (z. B. MARTIN
et al. 2014; de BRUYN et al. 2013). Diese betrifft insbesondere die eindimensionalen
Schwellenwerte. Weder ein hoher CO2-Kostenanteil noch eine hohe Handelsintensität allein
implizieren ernsthafte Carbon-Leakage-Gefahren. So ist von geringer Leakage-Gefahr

138

Kapitel 2

auszugehen, wenn ein Produkt zwar intensiv gehandelt wird, die CO2-Kosten jedoch nur einen
vernachlässigbaren Anteil der gesamten Produktionskosten ausmachen. Wird ein Produkt
kaum international gehandelt, beispielsweise aufgrund hoher Transportkosten, führt auch eine
substanzielle Kostensteigerung kaum zu einer Produktionsverlagerung ins Ausland. In
letztgenanntem Fall sind allerdings noch mögliche Wirkungen auf nachgelagerten
Wertschöpfungsstufen, die eine höhere Handelsintensität aufweisen, durch verteuerte
Vorleistungen zu berücksichtigen. Die große Mehrheit aller Branchen auf der Leakage-Liste
qualifiziert sich indes über das Handelskriterium. Bei vielen dieser Branchen beträgt die
zusätzliche Kostenbelastung bei Verzicht auf eine Gratiszuteilung weniger als 1 % der
Bruttowertschöpfung (Europäische Kommission 2014d; 2014a). Auch wenn die jeweiligen
absoluten Emissionen dieser Branchen meist vergleichsweise gering sind, machen sie
kumuliert jedoch circa ein Viertel der gesamten im EU ETS erfassten Emissionen der Industrie
aus (de BRUYN et al. 2013, S. 20).
Anders als die Carbon-Leakage-Liste für die Zertifikatszuteilung enthalten die Bedingungen
für die – durch die Nationalstaaten optional zu gewährende – Kompensation von EU ETS
bedingten

Strompreiserhöhungen

lediglich

ein

quantitatives

Kriterium.

Um

zur

Strompreiskompensation berechtigt zu sein, müssen Branchen das kombinierte Kriterium aus
Handelsintensität (10 %) und indirekter (d. h. über den Strompreis) zusätzlicher
Kostenbelastung (5 %) erfüllen oder auf Antrag in einer qualitativen Prüfung als Leakage
gefährdet eingestuft werden (Europäische Kommission 2012a).
162.

Ein weiterer Kritikpunkt setzt an der Berechnung der Kostenbelastung durch das

EU ETS an. Wie bei der Erstellung der Carbon-Leakage-Liste für die Jahre 2013 und 2014,
wurde auch für den Zeitraum von 2015 bis 2019 ein Zertifikatspreis von 30 €/t CO2 zugrunde
gelegt, obwohl sowohl der aktuelle als auch der für die nächste Dekade prognostizierte
Zertifikatspreis weit unterhalb dieses Wertes liegt. Ferner wird für die Berechnung der
Kostenbelastung von einem höheren Zertifikatzukaufbedarf ausgegangen als derzeit
realistisch erscheint (de BRUYN et al. 2013, S. 23 ff.). Bei der Berechnung der
Handelsintensität ist zu kritisieren, dass mit dem EU ETS vergleichbare klimapolitische
Maßnahmen in Ländern außerhalb der EU nicht hinreichend Berücksichtigung finden (ebd.,
S. 28 ff.). Ergreifen Länder außerhalb der EU vergleichbare Maßnahmen, besteht kein
klimaregulatorisches Gefälle mehr, sodass der Wert für die Handelsintensität um den Handel
mit Staaten mit ähnlichem klimapolitischem Ambitionsniveau korrigiert werden sollte.
Ref ormoptionen
163.

Eine Reform des Verfahrens zur Bestimmung Leakage gefährdeter Branchen sollte

daher einerseits realistische Annahmen hinsichtlich der tatsächlichen Kostenbelastung durch
den Emissionshandel zugrunde legen und andererseits auf Handelsbeziehungen mit Staaten,
zu denen ein tatsächliches klimapolitisches Gefälle besteht, fokussieren. Auf Basis
solchermaßen realitätsnäher ermittelter Werte für die Handelsintensität und Kostenbelastung

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

139

sollte auch die Anwendung dieser Kriterien verschärft werden, um eine den tatsächlichen
Gefahren adäquatere Leakage-Liste erstellen zu können.
Branchen, die mit der Begründung von Leakage-Gefahren von der Auktionierung weitgehend
ausgenommen werden, sollten sowohl im internationalen Wettbewerb stehen als auch spürbar
in

ihren

Kosten

betroffen

sein.

Die

Bedingungen

für

die

Gratiszuteilung

von

Emissionszertifikaten würden sich damit stärker an jenen für die Strompreiskompensation
orientieren. Dabei sollten die Schwellenwerte für die automatische Zuordnung zur LeakageListe

hinreichend

anspruchsvoll

sein,

um

nicht

implizit

eine

pauschale

Wettbewerbsgefährdung der europäischen Industrie zu unterstellen. Für Branchen, die diese
Schwellenwerte nicht erreichen, aber bei denen eine Leakage-Gefährdung auch nicht
auszuschließen ist, sollte eine qualitative Bewertung auf Basis einer standardisierten
Verfahrensweise durchgeführt werden (GRAICHEN et al. 2013). Eine solche Bewertung kann
gerade auch für jene energieintensiven Branchen erfolgen, die selbst eine vergleichsweise
niedrige Handelsintensität aufweisen, aber bei denen sich ein Kostenanstieg durch den
Emissionshandel

nachteilig

auf

die

Wettbewerbsfähigkeit

nachgelagerter

Wertschöpfungsstufen auswirken kann (FELBERMAYR et al. 2013).
164.

Mit Blick auf die Systematik zur Bestimmung der Carbon-Leakage-Gefährdung stellt

der von der Europäischen Kommission am 15. Juli 2015 vorgelegte Reformvorschlag
(Europäische Kommission 2015b) für die vierte Handelsperiode des EU ETS (2021 – 2030) im
Grundsatz eine Verbesserung dar. Er sieht nur noch ein kombiniertes quantitatives Kriterium
vor. Dieses ergibt sich aus der Multiplikation von Handels- und CO2-Intensität (kg CO2 je Euro
Bruttowertschöpfung). Liegt dieser Wert für eine Branche oberhalb von 0,2, werden für dessen
Produktion Zertifikate in voller Höhe der Benchmark-CO2-Intensität kostenlos zugeteilt. Für
Branchen, bei denen dieser Wert bei mindestens 0,18, jedoch nicht oberhalb von 0,2 liegt, ist
eine Gratisallokation in voller Höhe nach einer qualitativen Prüfung möglich. Für die übrigen
Produkte, die nicht Eingang in die Carbon-Leakage-Liste finden, liegt die kostenlose Allokation
weiterhin bei 30 % der Benchmark-CO2-Intensität.
Angesichts des sehr niedrigen Schwellenwertes des kombinierten Kriteriums würde eine
solche Reform die Zielgenauigkeit der Regelungen zum Schutz vor Carbon Leakage allerdings
nicht maßgeblich erhöhen. Hierdurch würde die Carbon-Leakage-Liste zwar um circa zwei
Drittel auf etwa 50 verbleibende Branchen verkürzt. Betroffen von einer Streichung wären
indes vor allem Branchen mit hoher Handelsintensität, aber sehr geringer zusätzlicher
Kostenbelastung durch den Emissionshandel. Diese Branchen repräsentieren allerdings
lediglich etwa 2 % der vom EU ETS erfassten Emissionen der Industrie (Europäische
Kommission 2015a).
Der Schwellenwert, der automatisch zu einer vollständigen Gratisallokation berechtigt, sollte
daher deutlich höher ausfallen, um die Zielgenauigkeit der Carbon-Leakage-Liste zu
verbessern und Windfall-Profite bzw. Mitnahmeeffekte zu reduzieren. Auch das Impact

140

Kapitel 2

Assessment für die EU ETS-Reform geht erst bei deutlich höheren Werten für das kombinierte
Kriterium von hoher bzw. sehr hoher Carbon-Leakage-Gefahr aus. Leakage gefährdete
Branchen, die einen ambitionierteren Schwellenwert nicht erreichen, könnten weiterhin über
eine qualitative Prüfung in die Liste aufgenommen werden. Dies könnte erneut auf sehr
emissions- und energieintensive Branchen zutreffen, deren Produkte lediglich indirekt über
nachgelagerte Wertschöpfungsstufen im internationalen Wettbewerb stehen (s. Tz. 117 ff.).
Ferner kann die im Impact Assessment positiv bewertete, im Kommissionsvorschlag jedoch
nicht aufgegriffene Option einer Abstufung der Leakage-Gefährdung zu einem treffgenaueren
Schutz vor Carbon Leakage beitragen. Hierdurch ließe sich der Umfang der Gratiszuteilung
von Zertifikaten nach Maßgabe der (mittels mehrerer Schwellenwerte) ermittelten
Wettbewerbsgefährdung

staffeln,

wie

es

beispielsweise

im

kalifornischen

Emissionshandelssystem angelegt ist.
165.

Auch Vorschläge einer tiefer greifenden Reform der angelegten Kriterien sollten nicht

vorschnell verworfen und zumindest weiterhin auf ihre Eignung geprüft werden. So wäre die
Preiselastizität der internationalen Handelsströme bzw. die Fähigkeit zum Durchreichen von
Zertifikatskosten (ohne dabei signifikant Marktanteile zu verlieren) ein grundsätzlich besserer
Indikator für die Wettbewerbsintensität einer Branche (FELBERMAYR et al. 2013; AICHELE
et al. 2014). Durch Nutzung eines solchen Indikators könnten beispielsweise Branchen, deren
Handelsintensität insgesamt zwar hoch, deren tatsächliche preisliche Wettbewerbsintensität
aufgrund starker Produktdifferenzierung jedoch eher gering ist, hinsichtlich ihrer LeakageGefährdung herabgestuft werden. Allerdings ist seine Ermittlung und Anwendung auch
wesentlich komplexer und kontroverser.

2.5.2.2

Kritische Bewertung der Zuteilungsmethode

Status Quo
166.

Für Unternehmen in Branchen, die als Carbon Leakage gefährdet klassifiziert sind, wird

in der dritten Handelsperiode des EU ETS (2013 – 2020) die Menge kostenlos zugeteilter
Zertifikate auf Basis historischer Produktionsmengen und eines produktspezifischen EffizienzBenchmarks berechnet. Ein ähnliches Verfahren wie bei der Gratisallokation von
Emissionsrechten wird auch für die Kompensation von emissionshandelsbedingten
Stromkostensteigerungen

angewandt.

Die

finanzielle

Kompensation,

die

von

den

Mitgliedstaaten an die betroffenen inländischen Unternehmen gezahlt werden kann, bemisst
sich ebenfalls an historischen Produktionsvolumina und Stromverbrauchsbenchmarks.
Grundsätzlich werden vom Emissionshandel betroffene Unternehmen versuchen, die ihnen
bei der Produktion für die Vorhaltung von Zertifikaten entstehenden Kosten einzupreisen.
Wenn die Unternehmen die Zertifikatskosten aufgrund intensiven internationalen Wettbewerbs
nicht ohne signifikanten Verlust von Marktanteilen weiterreichen können, verschlechtert sich
die Wirtschaftlichkeit der heimischen Produktion, sofern die Zertifikate erworben werden

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

141

müssen. Die Gratiszuteilung soll daher Gewinneinbußen und sich daraus ergebende Anreize
zur

Produktionsverlagerung

verhindern.

Aufgrund

der

nicht

von

der

aktuellen

Produktionsmenge abhängigen Zuteilung verbleiben allerdings Anreize, die Zertifikatskosten
einzupreisen und gegebenenfalls einen preisinduzierten Nachfrage- und Produktionsrückgang
in Kauf zu nehmen, da die dabei frei werdenden Zertifikate veräußert werden können. Somit
kann die derzeitige Ausgestaltung der Gratiszuteilung von Zertifikaten Anreize zum
Produktionsleakage nicht vollständig eliminieren. Dies gilt insbesondere bei hohen
Zertifikatspreisen, wenn die Zertifikatskosten in Relation zur Gewinnmarge hoch sind und
wenn Unternehmen über ungenutzte Kapazitäten im regulatorischen Ausland verfügen, in
welche die Produktion verlagert werden kann. Die Erwartung einer Kürzung der
Gratiszuteilung in der nachfolgenden Handelsperiode vermindert indes den Anreiz zur vollen
Einpreisung der Zertifikatskosten, wenn hierdurch die gegenwärtige Absatz- bzw.
Produktionsmenge sinken könnte. Zudem werden die Spielräume für eine Drosselung der
heimischen Produktion dadurch begrenzt, dass bei Unterschreiten eines gewissen
Produktionsniveaus die Gratiszuteilung unmittelbar reduziert wird. Bei Schließung von
Produktionsstätten entfällt das Anrecht auf die kostenlose Zertifikatszuteilung, wodurch auch
die Anreize zum Investitionsleakage verringert werden.
Sofern Unternehmen aus diesen Erwägungen auf die (vollständige) Weitergabe des
Emissionspreissignals verzichten, werden allerdings die Anreize zur nachfrageseitigen
Substitution energieintensiver Produkte vermindert. Es bestünden lediglich Anreize für
Industrieunternehmen,

durch

Prozessverbesserungen

und

gegebenenfalls

Brennstoffsubstitution ihre Emissionen zu mindern, da die hierdurch eingesparten
Emissionszertifikate in vollem Umfang gewinnwirksam werden. Nachfolgend werden zwei
alternative Zertifikatszuteilungsmethoden sowie sie jeweils ergänzende Instrumente knapp
diskutiert, welche die Schwächen des bisherigen Ansatzes aufgreifen und diesen in der vierten
Handelsperiode des EU ETS (2021 – 2030) ablösen könnten.
Vollauktionierung und Grenzausgleichsm aßnahmen
167.

Grenzausgleichsmaßnahmen bei gleichzeitiger vollständiger Verauktionierung von

Emissionszertifikaten stellen eine Alternative zur kostenlosen Zertifikatszuteilung an Branchen
dar, die als Carbon Leakage gefährdet gelten (z. B. BRANGER und QUIRION 2014; DISSOU
und EYLAND 2011; KUIK und HOFKES 2010; BECKER et al. 2013; ISMER und NEUHOFF
2007;

CONDON

und

IGNACIUK

2013;

MONJON

und

QUIRION

2010).

Unter

Grenzausgleichsmaßnahmen wird die Korrektur der Preise importierter und exportierter
energieintensiver Produkte um eine Klimakomponente verstanden. Im Falle des EU ETS
entspricht diese Klimakomponente den Kosten, die europäischen Unternehmen durch die
Verpflichtung zur Vorhaltung von Emissionsrechten entstehen. Um Wettbewerbsverzerrungen
auf dem heimischen Markt zu mindern, würden Einfuhren von Produkten aus Ländern, die
keine vergleichbare klimapolitische Regulierung aufweisen, finanziell belastet. Dies kann

142

Kapitel 2

entweder über eine direkte Abgabe oder die Verpflichtung zum Kauf von Emissionszertifikaten
erfolgen. Ausfuhren von Produkten, die als Leakage gefährdet bewertet wurden, würden
entsprechend finanziell entlastet, um ihre preisliche Wettbewerbsfähigkeit auf internationalen
Märkten zu sichern. Aufgrund des mit Grenzausgleichsmaßnahmen verbundenen hohen
administrativen Aufwands wären sie auf relativ wenige, sehr emissionsintensive und
gleichzeitig im internationalen Wettbewerb stehende Produkte zu beschränken. Auch bei
Grenzausgleichsmaßnahmen sollte die Höhe des finanziellen

Grenzausgleichs an

produktspezifischen Benchmarks orientiert werden.
Sowohl Produktions- als auch Investitionsleakage begünstigende Anreizstrukturen würden
durch

Grenzausgleichsmaßnahmen

weitestgehend

vermieden.

Wird

die

finanzielle

Kompensation bei Produktausfuhren an Benchmarks und nicht an den tatsächlich
entstandenen Zertifikatskosten orientiert, würden auch vornehmlich exportierende Hersteller
angereizt

möglichst

emissionseffizient

zu

produzieren.

Durch

Erhalt

des

Emissionspreissignals könnten Grenzausgleichsmaßnahmen zudem auf dem heimischen
Markt allokativ effiziente Marktreaktionen induzieren, das heißt eine preisbedingte
Nachfrageverlagerung zugunsten weniger emissionsintensiver Güter.
168.

Diesen theoretischen Stärken von Grenzausgleichsmaßnahmen als Instrument zur

Korrektur eines klimapolitischen Regulierungsgefälles stehen in der Praxis jedoch auch
erhebliche Schwierigkeiten entgegen. Dies betrifft einerseits methodische Herausforderungen,
wie beispielsweise die Berechnung der Grenzausgleichshöhe. Kontrovers sind andererseits
insbesondere

auch

die

Einschätzungen

hinsichtlich

der

Vereinbarkeit

von

Grenzausgleichsmaßnahmen mit internationalem Handelsrecht. Zudem stoßen sie auf
erheblichen politischen Widerstand internationaler Handelspartner, sodass handelspolitische
Gegenreaktionen befürchtet werden. Gerade aus letztgenannten Gründen werden
Grenzausgleichsmaßnahmen derzeit geringe Realisierungschancen eingeräumt. Vor diesem
Hintergrund sollte im Zuge der Reform des EU ETS der nachfolgenden Option verstärkte
Beachtung geschenkt werden.
Output basierte Allokation und Konsumabgabe f ür treibhausg asintensive
Güter
169.

Der wesentliche Unterschied zwischen der Output basierten (oder auch dynamischen)

Allokation

von

Emissionszertifikaten

und

der

bisher

im

EU

ETS

angewandten

Zuteilungsmethode liegt darin, dass das Volumen kostenlos zugeteilter Zertifikate nicht auf
Basis historischer, sondern aktueller Produktionsmengen festgelegt wird (BORKENT et al.
2014; QUIRION 2009; MONJON und QUIRION 2011). Die Zertifikatsmenge sollte dabei
weiterhin anhand produktspezifischer Benchmarks ermittelt werden. Das den Unternehmen
gratis zur Verfügung gestellte Zertifikatsbudget steht somit nicht bereits am Anfang einer
Handelsperiode
Aktivitätsniveau.

fest,

sondern

variiert

in

Abhängigkeit

von

ihrem

wirtschaftlichen

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

143

Da mit einer Ausweitung der Produktion ein Anrecht auf zusätzliche Gratiszertifikate
einhergeht, ändert sich auch das Preissetzungskalkül der Unternehmen. Der Wert der mit
einer zusätzlichen Produktionseinheit hinzukommenden Gratiszertifikate wird nicht in das
Produkt eingepreist, da dem Unternehmen keine (Opportunitäts-)Kosten durch die Nutzung
dieser Zertifikatsmenge entstehen. Dies hat einerseits zur Folge, dass Gefahren von
Produktionsleakage gemindert werden. Andererseits findet auch keine (bzw. eine
abgeschwächte) Veränderung der relativen Preisstrukturen zugunsten klimafreundlicher
Produkte statt. Allokative Effizienz, das heißt eine preisinduzierte Verschiebung der Nachfrage
in Richtung klimaverträglicherer Konsummuster, wird somit nicht erreicht (vgl. Tz. 155). Der
Anreiz,

die

Produktionsprozesse

energieeffizienter

zu

gestalten,

bleibt

hingegen

vollumfänglich erhalten, weil dadurch die Notwendigkeit zum Zertifikatszukauf verringert bzw.
die Menge überschüssiger, zu verkaufender Zertifikate ansteigt.
170.

Neben der effektiven Minderung von sowohl Produktions- als auch Investitionsleakage-

Risiken, läge ein weiterer Vorteil der Output basierten Zertifikatsallokation in ihrer größeren
Robustheit gegenüber unerwarteten gesamtwirtschaftlichen Entwicklungen. Wie das Beispiel
der europäischen Finanz- und Wirtschaftskrise zeigt, können anhaltende Abweichungen vom
prognostizierten wirtschaftlichen Wachstumspfad die Anreizwirkung des Instruments
Emissionshandel – durch einen massiven Verfall der Zertifikatspreise aufgrund des
auflaufenden Zertifikatsüberangebots – dauerhaft beschädigen. Bei Output basierter
Allokation nimmt der Umfang gratis zugeteilter Zertifikate im Falle eines krisenbedingten
industriellen Produktionsrückgangs ab. Würden die „eingesparten“ Zertifikate direkt der MSR
(oder einer anderen Reserve) zugeführt, könnte eine schnellere und passgenauere Steuerung
des im Markt befindlichen Zertifikatsvolumens erreicht werden. Hierdurch könnte
voraussichtlich die Stabilität des Zertifikatspreises und damit die Investitionssicherheit von
Projekten zur Treibhausgasminderung verbessert werden. Dabei muss jedoch gewährleistet
bleiben, dass ein stärkeres Wirtschaftswachstum als prognostiziert nicht zum Verfehlen der
Emissionsreduktionsziele führt. Dies könnte, wie es bereits im derzeitigen System der Fall ist,
durch Anwendung eines Korrekturfaktors erreicht werden: Übersteigt das Produktionsvolumen
die Erwartungen und stehen nicht mehr ausreichend Emissionszertifikate aus der Reserve zur
Verfügung, wird die produktspezifische Gratiszuteilung gekürzt.
171.

Der Allokationsmechanismus für die gegenwärtige dritte Handelsperiode des EU ETS

stellt faktisch eine Mischform aus pauschalisierter bzw. fixer und Output basierter bzw.
dynamischer Gratiszuteilung dar. Zwar ist die Zuteilung von Gratiszertifikaten innerhalb der
dritten Handelsperiode weitgehend unabhängig von der Produktionsaktivität in diesem
Zeitraum,

jedoch

bestimmen

diese

Produktionsvolumina

–

bei

Beibehaltung

der

Zuteilungsmethode – die in der nächsten Handelsperiode verfügbaren Gratiszertifikate. Somit
bewegt

sich

das

strategische

und

Preissetzungsverhalten

der

betroffenen

Industrieunternehmen zwischen den für die beiden Zuteilungsmethoden zu erwartenden
Verhaltensweisen. Letztlich sichert die aktuelle Zuteilungsmethode so weder allokative

144

Kapitel 2

Effizienz noch eine effektive Vermeidung von Produktionsleakage. Der seitens der
Kommission für die vierte Handelsperiode vorgeschlagene Allokationsmechanismus bleibt in
dieser

Grundstruktur

unverändert,

das

heißt

er

orientiert

sich

an

historischen

Produktionsvolumina. Durch eine geplante Anpassung der Zertifikatsallokation an aktualisierte
Produktionsdaten zur Mitte der Handelsperiode sowie flexiblere Regeln zur Anpassung der
Allokation an signifikante Änderungen der laufenden Produktionsmenge macht er jedoch einen
Schritt in Richtung dynamischer Allokation.
172.

Um die wesentliche Schwachstelle Output basierter Zertifikatszuteilung, ihre

mangelhafte

allokative

Effizienz,

zu

kompensieren,

wäre

eine

komplementäre

verbrauchsseitige Treibhausgasbepreisung erforderlich. Hierzu böte sich als Ergänzung des
EU

ETS

eine

EU-weite

konsumbasierte

Abgabe

auf

besonders

energie-

bzw.

emissionsintensive Materialien, die am stärksten von der Gratiszertifikatsallokation profitieren,
an (ACWORTH et al. 2014; NEUHOFF et al. 2015). Die Höhe der Abgabe würde sich nach
dem CO2-Zertifikatspreis und den – bei Verwendung bester verfügbarer Technik – spezifischen
Treibhausgasemissionen bei der Herstellung der Materialien richten, wobei für letztere auf die
produktspezifischen Benchmarks des EU ETS zurückgegriffen werden sollte (ebd.). Damit
kann

für

die

Verbraucher

emissionsintensiver

Materialien

das

CO2-Preissignal

wiederhergestellt werden, das durch die Output basierte Allokation ansonsten auf der
Verwendungsseite verloren ginge bzw. stark abgeschwächt würde. Durch die Kopplung an die
Benchmarks und den Zertifikatspreis des EU ETS findet eine exakte Kompensation statt.
Um Carbon-Leakage-Gefahren zu vermeiden, würde die Abgabe gleichermaßen auf heimisch
produzierte als auch importierte Güter erhoben, wohingegen exportierte Güter nicht belastet
würden (ACWORTH et al. 2014; NEUHOFF et al. 2015). Somit enthalten die Preise aller Güter
auf dem heimischen Markt, unabhängig von ihrem Herkunftsland, eine Klimakomponente,
während (effizient produzierte) europäische Produkte keinen durch das EU ETS verursachten
Nachteil auf dem Weltmarkt erfahren.
Die konsumbasierte Klimaabgabe könnte ähnlich bestehender Verbrauchssteuern, wie
beispielsweise auf Tabak oder Alkohol, ausgestaltet werden (ACWORTH et al. 2014;
NEUHOFF

et

al.

2015).

Die

Zahlungsverpflichtung

kann

somit

entlang

der

Wertschöpfungsketten weitergereicht werden. Für importierte weiterverarbeitete Produkte, die
größere Mengen emissionsintensiv hergestellter Materialien enthalten, wäre die Abgabe
ebenfalls zu entrichten. Abführungspflichtig wird die Abgabe, sobald die emissionsintensiven
Materialien von der Produktions- in die – europäische – Konsumsphäre übertreten. Hierdurch
wird gewährleistet, dass die Verbraucher die Klimakosten verschiedener Produktalternativen
bei ihren Konsumentscheidungen berücksichtigen, auch wenn diese nicht in den Produktionsbzw. Importpreisen enthalten sind. Durch die Anknüpfung der Abgabe an den Eintritt in die
Konsumsphäre

kann

auch

dem

in

der

Carbon-Leakage-Debatte

Wertschöpfungskettenargument (vgl. Tz. 117 ff.) Rechnung getragen werden.

vorgebrachten

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

173.

145

Die Kombination von Output basierter freier Allokation von Emissionsrechten mit einer

konsumorientierten Abgabe für besonders energie- und emissionsintensive Materialien könnte
effektiv Carbon-Leakage-Risiken vermindern und würde gleichzeitig finanzielle Anreize zur
Treibhausgasreduktion auf der Produktionsseite (durch effizientere Herstellungsprozesse und
Brennstoffwechsel) und der Verbrauchsseite (durch Substitution und effizienten Einsatz
emissionsintensiver Güter) setzen. Abschließend sei noch betont, dass die Einführung einer
solchen Instrumentenkombination auch mit der vom SRU begrüßten mehrstufigen CarbonLeakage-Klassifikation vereinbar ist. In Branchen mit mittleren und geringen Leakage-Risiken,
deren Produkte nicht mit der Konsumabgabe belegt werden, würde das Emissionspreissignal
aufgrund der reduzierten Gratisallokation zumindest partiell weitergereicht und Anreize zur
effizienten Materialverwendung gesetzt.
Allerdings stellen sich hinsichtlich der Implementierung einer das EU ETS ergänzenden
Konsumabgabe derzeit auch noch einige ungelöste rechtliche, administrative sowie
methodische Fragen. So gilt es vertieft zu prüfen, ob und wie durch eine diskriminierungsfreie
Ausgestaltung der Konsumabgabe handelsrechtlichen und -politischen Bedenken erfolgreich,
erfolgreicher als bei Grenzausgleichsmaßnahmen, begegnet werden kann. Auch sind die
Vorteile einer sachgerechten und anreizkompatiblen Treibhausgasbepreisung gegen die
administrativen Kosten dieser Bepreisungsvariante abzuwägen. Allerdings werden viele der
erforderlichen Daten derzeit bereits ohnehin erfasst, sodass diese Kosten voraussichtlich nicht
prohibitiv hoch sein würden. Letztlich muss der Ertrag der Einführung dieses Instruments, in
Form einer verbesserten klimapolitischen Lenkungswirkung bei effektivem Carbon-LeakageSchutz, die damit verbundenen Kosten übersteigen. Um den administrativen Aufwand
möglichst gering zu halten, sollte sich die Abgabe grundsätzlich auf wenige besonders
treibhausgasintensive Materialien beschränken, die allerdings einen Großteil der gesamten
industriellen Emissionen ausmachen.
174.

Angesichts der Schwächen der derzeitigen Ausgestaltung des Emissionshandels, der

voraussichtlich noch für längere Zeit bestehenden Differenzen in regionalen CO2-Preisen
sowie der Widerstände gegenüber Grenzausgleichsmaßnahmen empfiehlt der SRU mit Blick
auf die Reform des EU ETS für die vierte Handelsperiode die Option einer Konsumabgabe
ergänzend zu einer stärker Output basierten Zertifikatsallokation sorgfältig zu prüfen. Dazu
sollten auch Erfahrungen mit ähnlichen Ansätzen in anderen Ländern intensiv verfolgt und
ausgewertet werden. Nichtsdestotrotz sollten Grenzausgleichsmaßnahmen als Alternative
nicht vorschnell vollständig verworfen werden.

2.5.3
175.

Nationale Ausnahmetatbestände
Auf nationaler Ebene ist die Landschaft von Ausnahmen und Begünstigungen deutlich

unübersichtlicher als im Kontext des EU ETS. Die deutsche Industrie profitiert von einer
Vielzahl energiepolitischer Vergünstigen (beispielsweise bei der EEG-Umlage, der Strom- und
Energiesteuer, der KWK-Umlage, der Offshore-Haftungsumlage, bei den Netzentgelten).

146

Kapitel 2

Diese werden oftmals auch mit Verweis auf Carbon-Leakage-Gefahren und Sorgen um die
internationale Wettbewerbsfähigkeit begründet. Trotz dieses Begründungskontextes weisen
die Berechtigungsvoraussetzungen häufig keinen Bezug zu plausiblen Kriterien für die
Beurteilung einer Wettbewerbsfähigkeits- bzw. Carbon-Leakage-Gefährdung auf. Ferner geht
die gegenwärtige Ausgestaltung der Begünstigungen oftmals mit Fehlanreizen und
verzerrenden Wirkungen einher.
Grundsätzlich

empfiehlt

der

SRU

eine

kritische

Überprüfung

der

zahlreichen

energiepolitischen Privilegien der Industrie. Diese sollte mit Blick auf die kumulativen
Wirkungen der verschiedenen klima- und energiepolitischen Be- und Entlastungen erfolgen.
Wo Entlastungen nicht stichhaltig unter Verweis auf ungerechtfertigte Wettbewerbsnachteile
und Carbon-Leakage-Risiken begründet werden können, sollten sie abgeschafft oder
eingeschränkt werden. Wo sie berechtigt sind, sollten sie auf das notwendige Maß begrenzt
bleiben. Zudem ist darauf zu achten, dass die Ausgestaltung der Entlastungen wirksame
Anreize setzt, die vorhandenen wirtschaftlichen Effizienzpotenziale zu erschließen.
176.

Unter Bezugnahme auf die in Abschnitt 2.5.1 definierten Kriterien werden nachfolgend

exemplarisch einige Schwachstellen und Reformoptionen der gegenwärtigen Ausgestaltung
von energiepolitischen Entlastungen in Deutschland skizziert.
Noch viel mehr als für die europäische Ebene gilt für die nationalen Entlastungen, dass die
Berechtigungsvoraussetzungen keinen zieladäquaten Bezug auf WettbewerbsfähigkeitsGefährdungen oder Leakage-Risiken erkennen lassen (GAWEL und KLASSERT 2013;
GAWEL und PURKUS 2015). Sowohl bei den Netzentgelten, der KWK-Umlage als auch der
Offshore-Haftungsumlage wird nur auf die Stromkostenintensität sowie die absolute
Abnahmemenge rekurriert. Auch bei der Stromsteuer werden zusätzliche Entlastungen über
die

generelle

Entlastung

des

produzierenden

Gewerbes

hinaus

anhand

von

Belastungskriterien gewährt. Weder werden Handelsintensität oder Preiselastizität als
quantitative

Kriterien

herangezogen,

noch

findet

eine

qualitative

Prüfung

von

Wettbewerbswirkungen statt. Ernsthafte Gefährdungen der Wettbewerbsfähigkeit infolge einer
Begrenzung der Entlastungen sind somit in vielen Fällen nicht zu erwarten. Eine Ausnahme
bildet lediglich die – auch auf Druck der Europäischen Kommission 2014 nochmals reformierte
– Besondere Ausgleichsregelung im EEG 2014. Doch auch hier ist der Begünstigtenkreis sehr
weit gefasst und wurde im Zuge der Novellen fortlaufend vergrößert. Allein zwischen 2012 und
2015 hat sich die Zahl der begünstigten Unternehmen des produzierenden Gewerbes auf
2.052 etwa verdreifacht und die begünstigte Strommenge stieg um fast ein Fünftel auf 95 TWh
(BMWi und BAFA 2015; FIEDLER und WRONSKI 2015).
Sofern

Wettbewerbsfähigkeits-Gefährdungen

oder

Leakage-Risiken

als

Rechtfertigungsgrundlage für Entlastungen angeführt werden, sind Begünstigtenkreis und
Entlastungsumfang stringent und transparent an diesen Zielen auszurichten. Dies erfordert,
die Berechtigungsvoraussetzungen um ein Kriterium für die Handelsauswirkungen eines

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

147

Energiekostenanstiegs zu erweitern. Hierbei kann teilweise auf bereits vorhandene,
beispielsweise für die Strompreiskompensationsregelung erhobene Datengrundlagen
zurückgegriffen werden (NEUHOFF et al. 2013; Agora Energiewende 2014). Dabei ist indes
zu beachten, dass nationale energiepolitische Steuern und Abgaben auch die relative
Wettbewerbsfähigkeit zwischen Unternehmen innerhalb der EU berühren. Daher sind EUinterne Unterschiede in der energiepolitischen Regulierung aus wirtschaftspolitischer Sicht von
Relevanz, obgleich EU-interne Verlagerungen keinen unmittelbaren Effekt auf die globalen
Treibhausgasemissionen haben.
Die Berechtigungsvoraussetzungen der verschiedenen nationalen Privilegierungstatbestände
sollten, soweit sachlich gerechtfertigt, aus Gründen der Transparenz, Konsistenz und
administrativen Handhabbarkeit weitgehend harmonisiert werden. Dies gilt insbesondere
dann, wenn sie sich auf die gleiche Legitimationsgrundlage berufen. Ferner könnte durch eine
kriterienbasierte stärkere Staffelung des Privilegierungsumfangs eine Entlastung der nichtbegünstigten Stromverbraucher erreicht werden, da hierdurch das finanzielle Gesamtvolumen
der Privilegierungen sinken würde.
177.

Die Belastungsfunktionen für die energieverbrauchsbezogenen nationalen Umlagen

enthalten

Sprungstellen.

Schwellenwerte
Abgabenbelastung.

Bei

hinsichtlich
Für

Überschreiten
der

Unternehmen

bestimmter

Energiekostenbelastung
können

damit

unternehmensbezogener
sinkt

die

kontraproduktive

absolute

Anreize

zur

Energieverbrauchssteigerung einhergehen. § 94 EEG 2014 ermächtigt die Bundesregierung,
standardisierte Stromverbrauchsreferenzwerte festzulegen. Sie sollte davon zeitnah und
möglichst umfassend (sofern mit vertretbarem Aufwand ermittelbar) Gebrauch machen, um
diese Fehlanreize zu eliminieren. Auch dabei kann teilweise auf die Vorarbeiten im Rahmen
der Strompreiskompensationsregelung zurückgegriffen werden.
178.

Eine Gemeinsamkeit der derzeitigen nationalen Vergünstigungen ist, dass sie kein

starkes marginales Energiepreissignal an die Industrieunternehmen aussenden. Daher
könnten, soweit vorhanden, Stromverbrauchsreferenzwerte für eine Begrenzung des
entlastungsfähigen

Stromverbrauchs

auf

eine

Menge,

die

einer

stromeffizienten

Produktionsweise entspricht, herangezogen werden. Hierdurch würde den Unternehmen ein
ökonomischer Anreiz zur Steigerung ihrer Energieeffizienz gegeben. Stattdessen weist die
durchschnittliche Belastung durch die verschiedenen Umlagen einen, hinsichtlich der
abgenommenen Strommenge degressiven Verlauf auf, da die Entlastungen für den gesamten
Energiebezug oberhalb eines fixen Selbstbehalts gewährt werden. Dadurch werden nicht nur
ökonomische Effizienzanreize unterlaufen, sondern zudem werden kleinere Unternehmen
einer Branche gegenüber größeren Wettbewerbern benachteiligt. Um brancheninterne
Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern und damit Effizienzanreize auch bei jenen
Unternehmen bestehen, die einen großen Teil ihres benötigten Stroms selbst produzieren,

148

Kapitel 2

sollten energiepolitische Abgaben auch den Eigenstromverbrauch angemessen, das heißt
stärker als bisher, belasten.
179.

Auch wenn eine vollständig bruch- und verzerrungsfreie Gestaltung der Entlastungen

praktisch nicht umzusetzen sein wird, ließen sich durch die Berücksichtigung der in
Abschnitt 2.5.1 dargestellten Prinzipien die derzeit bestehenden Fehlanreize und
Verzerrungen dennoch substanziell reduzieren. Letztlich gilt es, die Anreizkompatibilität der
Regulierung und ihre administrative Praktikabilität, unter Berücksichtigung maßgeblicher
rechtlicher Einschränkungen, abzuwägen. Unzweifelhaft ist jedoch, dass die gegenwärtige
verzerrende

und

wenig

zieladäquate

Ausgestaltung

erheblichen

Spielraum

für

Verbesserungen lässt.

2.6
180.

Zusammenfassung und Empfehlungen
Deutschland ist traditionell eine starke Industrienation. Das deutsche verarbeitende

Gewerbe hat im EU-Vergleich eine hohe Bedeutung. Es trägt mit 22 % überdurchschnittlich
zur deutschen Bruttowertschöpfung bei. Damit ist die Industrie von zentraler Bedeutung für
Beschäftigung und Wohlstand. Gleichzeitig weist die Industrie mit knapp 30 % neben dem
Verkehrssektor den höchsten Endenergieverbrauch aller Verbrauchssektoren auf. Damit fällt
ihr eine zentrale Rolle in der Energiewende und bei der Erreichung der europäischen
Klimaschutzziele zu. Diese besteht einerseits darin, ihren eigenen Energieverbrauch und
Treibhausgasausstoß zu mindern, und andererseits, innovative, marktfähige energieeffiziente
und klimaverträgliche Produkte und Prozesse zu entwickeln.
Heterogene Industr ielandschaf t erf ordert dif f erenzierte Risikobetrachtung
181.

Im Rahmen der sektoralen Verteilung von klima- und energiepolitischen Belastungen

wird häufig auf die besondere Betroffenheit der Industrie verwiesen. Durch anspruchsvolle
klimapolitische Maßnahmen, die auch mit einer Verteuerung des Energieverbrauchs
einhergehen können, drohe eine Schwächung der industriellen Basis Deutschlands. Zudem
bestünde die Gefahr weitgehender ökologischer Wirkungslosigkeit aufgrund von Carbon
Leakage als Folge einer Beeinträchtigung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der
Industrie und daraus resultierenden Produktions- bzw. Standortverlagerungen. Eine
pauschalisierte Argumentation wird der Komplexität der Thematik allerdings nicht gerecht und
kann zu einer Überzeichnung von Leakage-Gefahren führen. Stattdessen ist eine
differenzierte Betrachtung notwendig, welche die Heterogenität der verschiedenen Branchen
berücksichtigt.
Tatsächlich wird die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie von vielen Faktoren bestimmt. So sind
ein stabiler Ordnungsrahmen, eine leistungsfähige Infrastruktur, Innovationspotenzial, ein
gutes Ausbildungssystem und ein förderndes Arbeitsumfeld sowie die Versorgungssicherheit
mit Energie und Rohstoffen als sehr relevant einzustufen. Insgesamt verfügt Deutschland im
internationalen Vergleich über eine hohe Standortqualität. In der öffentlichen Debatte wird die

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

149

Höhe der Energiekosten, insbesondere der Stromkosten, jedoch als gravierender
Standortnachteil thematisiert, der die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie
entscheidend mindere und sogar zu einer substanziellen Deindustrialisierung Deutschlands
führen könne. Dabei gilt allerdings, dass Energie nur für wenige Branchen ein zentraler
Produktionskostenfaktor ist. So gelten beispielsweise Metallerzeugung, Nichteisen-Metalle,
Papiergewerbe, Grundstoffchemie und Verarbeitung von Steine-Erden als energieintensiv. Für
die Mehrheit der Branchen, wie zum Beispiel Maschinen- und Fahrzeugbau, sind
Energiekosten – mit einer Größenordnung von maximal 2 % der Produktionskosten – von
untergeordneter Bedeutung, sodass sie von Energiepreissteigerungen vergleichsweise wenig
betroffen sind.
Chancen einer ambit ionierten Energieef f izienzpolitik nut zen
182.

Für von Energiepreissteigerungen betroffene Industrieunternehmen stellt die

Steigerung der Energieeffizienz eine Reaktionsmöglichkeit dar, um den Energiepreisanstieg
zu kompensieren. Zahlreiche Studien belegen große noch vorhandene wirtschaftliche
Energieeffizienzpotenziale, die jedoch aufgrund verschiedener Hemmnisse bislang nicht
realisiert worden sind. Auf politischer Ebene existiert bereits eine Vielzahl von Maßnahmen
zur Förderung der industriellen Energieeffizienz. Diese zeigen jedoch nicht immer die
gewünschte und erforderliche Wirkung. Angesichts des notwendigen Reformbedarfs des
Instrumentariums ist eine langfristig angelegte, integrierte Energieeffizienzpolitik erforderlich,
die von verbindlichen Energieeffizienzzielvorgaben gestützt wird. Es bedarf eines kohärent
ausgestalteten Instrumentenmix, bestehend aus ordnungsrechtlichen Standards, finanziellen
Anreizen, förderpolitischen Elementen sowie Beratungs- und Informationsprogrammen. Dabei
sollten die bestehenden erfolgreichen Politikinstrumente verstetigt, weiterentwickelt und
nachgeschärft werden. Der SRU empfiehlt unter anderem, Anreize für die effektive Nutzung
von Energie- und Umweltmanagementsystemen sowie die Etablierung von EnergieeffizienzNetzwerken in Kombination mit Datenerhebungen und Benchmarking zu setzen. Darüber
hinaus sind jedoch auch das Engagement der Unternehmen und die Selbstorganisation der
Wirtschaft gefragt, denn dort sind die Kompetenz, die Vernetzung mittels der Verbände und
vor allem das Vertrauen untereinander, welches besonders bei KMU eine Rolle spielt,
vorhanden. Von hoher Relevanz für die Unternehmen sind für Investitionen im Bereich
Energieeffizienz

insbesondere

eine

langfristige

Planbarkeit

und

stabile

politische

Rahmenbedingungen.
Carbon-Leakage- Maßnahmen zielgenau ausgestalt en
183.

Für einige sehr energieintensive, im internationalen Wettbewerb stehende Produkte ist

von einer tatsächlichen Wettbewerbsgefährdung und Carbon-Leakage-Risiken infolge
steigender Energiepreise auszugehen. Bei der Herstellung dieser Produkte können auch die
immer noch vorhandenen Effizienzpotenziale einen substanziellen Energiepreisanstieg nicht
hinreichend kompensieren. Die Zahl der wirklich betroffenen Produkte steht jedoch nicht im

150

Kapitel 2

Einklang mit dem sehr umfangreichen Kreis derjenigen Branchen, die tatsächlich von
energiepolitischen Abgaben entlastet werden. Grundsätzlich empfiehlt der SRU daher eine
kritische Überprüfung der zahlreichen energiepolitischen Entlastungen der Industrie, sowohl
auf europäischer als auch auf nationaler Ebene. Wo diese nicht stichhaltig unter Verweis auf
signifikante Wettbewerbsnachteile und insbesondere Carbon-Leakage-Risiken begründet
werden können, sollte deren Einschränkung erfolgen. Wo sie berechtigt sind, sollten sie auf
das notwendige Mindestmaß begrenzt werden. In diesem Zusammenhang wäre auch eine
stärkere

Harmonisierung

von

nationalen

und

europäischen

energiepolitischen

Vergünstigungen wünschenswert.
184.
ihre

Für den europäischen Emissionshandel zeigt ein Blick auf die Liste der Sektoren, die
Zertifikate

weitgehend

kostenlos

erhalten,

die

sehr

weitreichende

Definition

wettbewerbsgefährdeter Branchen. Diese Branchen decken mit etwa 95 % nahezu sämtliche
Industrieemissionen ab. Die Kriterien zur Qualifizierung für die Carbon-Leakage-Liste sollten
künftig treffgenauer auf tatsächliche Leakage-Risiken ausgerichtet werden, wodurch sich der
Begünstigtenkreis einschränken ließe. Durch eine mehrstufige Klassifikation der LeakageGefährdung könnte der Entlastungsumfang zudem nach Maßgabe des branchenspezifischen
Verlagerungsrisikos stärker differenziert werden. Ferner sollten die Annahmen hinsichtlich der
Zertifikatspreise und der Klimapolitik in Wettbewerbsregionen an die Realität angepasst
werden.

Durch

eine

Fokussierung

der

kostenlosen

Zertifikatszuteilung

(und

der

Strompreiskompensation im Rahmen des EU ETS) auf jene Branchen, bei denen echte
Verlagerungsgefahren bestehen, ließen sich die öffentlichen Einnahmen aus dem
Emissionshandel deutlich steigern. Dies gilt umso mehr, wenn durch eine Anpassung des
Emissionsbudgets

eine

Verknappung

der

gesamten

zur

Verfügung

stehenden

Zertifikatsmenge und somit ein Anstieg ihrer Preise erreicht wird. Die dann zur Verfügung
stehenden Gelder könnten für Investitionen in die Transformation des Energiesystems und die
Unterstützung von Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz genutzt werden.
Neben ökologischen Erträgen ließen sich hierdurch Impulse für eine nachhaltige positive
wirtschaftliche Entwicklung realisieren, die gerade in Zeiten der europäischen Wirtschafts- und
Schuldenkrise benötigt werden. Hierzu zählen eine zunehmende heimische Wertschöpfung,
eine Verminderung der Vulnerabilität gegenüber exogenen Energiepreisrisiken und die
Erschließung neuer Märkte für innovative Energietechnologien.
Anreize zu klimavert räglichem W irtschaf ten auch f ür en tlastet e Branchen
gewährleisten
185.

Ferner

sollte

für

die

vierte

EU

ETS-Handelsperiode

eine

Reform

der

Zuteilungsmethode für die kostenlose Zertifikatsvergabe angestrebt werden. Diese sollte
neben einer effektiven Verhinderung von Carbon Leakage sicherstellen, dass Hersteller
Anreize zu Effizienzverbesserungen und Verbraucher Anreize zum Konsum möglichst
klimaverträglicher Produkte erhalten. Hierzu kann der Übergang zu einer stärker Output

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

151

basierten Allokation in Kombination mit einer konsumseitigen Belastung ausgewählter,
besonders energieintensiver Materialien beitragen, der sorgfältig geprüft werden sollte.
Letzteres könnte durch eine europaweite Abgabe umgesetzt werden, die auf heimisch
produzierte sowie importierte Materialien erhoben wird. Sie würde fällig, sobald die Materialien
an europäische Endverbraucher verkauft werden. Die Höhe der Abgabe würde sich am
Zertifikatspreis im EU ETS orientieren, um das durch die Output basierte Allokation
unterdrückte CO2-Preissignal wiederherzustellen. Erweisen sich diese administrativ und
rechtlich anspruchsvollen Ansätze bis zu Beginn der vierten EU ETS-Handelsperiode als nicht
umsetzbar, sind auch Optionen für eine spätere Einführung zu prüfen. Dies gilt insbesondere
dann, wenn sich, trotz des Klimaabkommens von Paris, keine substanziellen Fortschritte in
Richtung einer Angleichung der klimapolitischen Regulierung der industriellen Produktion
abzeichnen. Eine Staffelung der Gratiszuteilung von Zertifikaten entsprechend der
branchenspezifischen

Verlagerungsrisiken

und

Möglichkeiten

zur

Weitergabe

der

Zertifikatskosten kann und sollte bereits zu Beginn der nächsten Handelsperiode erfolgen.
Eine Gratiszuteilung in voller Höhe des CO2-Benchmarks sollten nur noch Branchen mit sehr
hohem Carbon-Leakage-Risiko erhalten.
186.

Die Notwendigkeit der Reduktion des bereits aufgelaufenen Zertifikatsüberschusses

bleibt von einer Anpassung der Kriterien zur Bestimmung der Carbon-Leakage-Gefahr sowie
einer Reform der Zuteilungsregeln unberührt. Zur Wiederherstellung und Aufrechterhaltung
der Anreizfunktion des Emissionshandels ist eine Erhöhung des Ambitionsniveaus, durch eine
Erhöhung des Reduktionsfaktors und ggf. die Stilllegung überschüssiger Zertifikate in der
MSR, unvermeidbar.
187.

Auf nationaler Ebene ist die Landschaft von Ausnahmen und Begünstigungen deutlich

unübersichtlicher als im Kontext des EU ETS. Die deutsche Industrie profitiert von einer
Vielzahl energiepolitischer Vergünstigen, die oftmals auch mit Verweis auf Carbon-LeakageGefahren und Sorgen um die internationale Wettbewerbsfähigkeit begründet werden. Trotz
dieses Begründungskontextes weisen die Berechtigungsvoraussetzungen meist keinen
hinreichenden Bezug zu sinnvollen Kriterien für die Beurteilung einer Carbon-LeakageGefährdung auf. Der SRU empfiehlt, sämtliche Entlastungstatbestände auf ihre sachliche
Angemessenheit zu prüfen und ihre Berechtigungsvoraussetzungen zweckadäquat auf das
verfolgte

Ziel

auszurichten.

Berechtigungsvoraussetzungen

Zudem

sollte

angestrebt

eine
werden.

stärkere
Um

Harmonisierung

der

Fehlanreize

und

Wettbewerbsverzerrungen zu minimieren, sollten die Qualifizierungskriterien für Entlastungen
möglichst auf Prozess-, Produkt- oder Branchenebene und nicht auf Unternehmensebene
ansetzen.
Gemeinsames Merkmal der national gewährten Vergünstigungen ist das Fehlen eines starken
marginalen Energiepreissignals, das an die Industrieunternehmen ausgesendet wird. Mithin
werden die ökonomischen Anreize für technische Verbesserungen zur Senkung des

152

Kapitel 2

Energieverbrauchs und des Treibhausgasausstoßes deutlich abgeschwächt. Dazu sollte,
soweit administrativ handhabbar, eine Begrenzung des begünstigten Energieverbrauchs
durch den Einsatz von produktspezifischen Benchmarks erfolgen. Hierbei kann auch auf
bereits im Rahmen der Strompreiskompensationsregelung erhobene Datengrundlagen
zurückgegriffen werden. Damit nicht lediglich Anreize zur Reduktion des Bezugs von Strom
aus dem öffentlichen Netz gesetzt werden, ist auch der Eigenstromverbrauch angemessen,
das heißt stärker als bisher, zu belasten. Darüber hinaus sollten Privilegierungstatbestände
zukünftig stärker an ambitioniert ausgestaltete Gegenleistungen in Form von (wirtschaftlichen)
Maßnahmen zur Energieeffizienzsteigerung der Industrie gekoppelt werden.
Klimapolitik als Chance und nicht als Hindernis begr eif en
188.

Abschließend seien noch die internationale Sichtbarkeit der Energiewende und die

Vorbildfunktion Deutschlands betont. Die Herausforderung besteht darin, zu zeigen, dass die
Transformation des Energiesystems ohne Schwächung der industriellen Basis zu
bewerkstelligen ist. Dabei kann sich Deutschland aus ökologischer und ökonomischer
Vernunft jedoch nicht in einen Wettbewerb um die günstigsten Energiepreise begeben,
sondern muss seine Wettbewerbsfähigkeit durch innovative, hochwertige Produkte stärken.
Anstatt eine ambitionierte Energie- und Klimapolitik als Hemmnis für die wirtschaftliche
Entwicklung wahrzunehmen, sollte der Fokus daher verstärkt auf die Chancen gerichtet
werden, die sich hierdurch ergeben. Der SRU begrüßt, dass diese Chancen grundsätzlich
auch von der Bundesregierung gesehen werden. So lassen sich durch eine Steigerung der
Energieeffizienz der Energiekostendruck und die Abhängigkeit von Energieträgerimporten
mindern. Die Substitution von Energieimporten durch heimische Wertschöpfung entfaltet
Multiplikatoreffekte und induzierte Innovationen eröffnen Chancen in stetig wachsenden
„grünen“ Märkten. Letzteres verweist auf einen ökologischen Nutzen ambitionierter heimischer
Klimapolitik, der über den nationalen und europäischen Kontext hinausgeht. Durch die
internationale Diffusion induzierten Technologiefortschritts kann ein Beitrag zum Klima- und
Umweltschutz auch auf globaler Ebene geleistet werden. Um (exportfähige) Produkt- und
Prozessinnovationen hervorzubringen, gerade auch im Bereich der Umwelt- und
Energieeffizienztechnologien, sind allerdings entsprechende Anreize notwendig, zu denen
auch ein angemessenes Preissignal zählt. Eine ökologisch wie ökonomisch nachhaltige
Industrie kann nicht dadurch gesichert werden, dass sie großflächig von Energiepreissignalen
abgeschirmt wird. Zudem wird die breite politische Zustimmung und gesellschaftliche
Akzeptanz für die Energiewende unterminiert, wenn die Kosten (des Umbaus) der
Energieversorgung weitestgehend auf private Haushalte sowie auf nicht beziehungsweise
wenig entlastete gewerbliche und industrielle Verbraucher abgewälzt werden.

Anspruchsvoller Klimaschutz und industrielle Wettbewerbsfähigkeit

2.7

153

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Kapitel 2

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Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

167

Kapitel 3
Inhalt
3

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende ....... 169
3.1 Einleitung ............................................................................................. 169
3.2 Preise als umweltpolitisches Lenkungsinstrument .......................... 170
3.3 Energiearmut – Anforderungen an den Gesetzgeber ....................... 174
3.3.1 Das Sozialstaatsprinzip als Maßstab
einer gesicherten Energieversorgung ......................................... 174
3.3.1.1 Die Sicherung des Existenzminimums und soziale Hilfen ...................175
3.3.1.2 Energieversorgung als Aufgabe der Daseinsvorsorge ........................177

3.3.2 Energiearmut in Deutschland?.................................................... 178
3.4 Energiekosten privater Haushalte und deren Berücksichtigung in den
sozialen Transfersystemen ................................................................. 180
3.4.1 Strom .......................................................................................... 182
3.4.2 Heizen und Warmwasserbereitung ............................................. 185
3.4.3 Kraftstoffe ................................................................................... 190
3.4.4 Zwischenfazit .............................................................................. 190
3.5 Verbrauchsreduktion als zentraler Hebel
zur Energiekostensenkung ................................................................. 192
3.5.1 Geringe Elastizität der Energienachfrage ................................... 192
3.5.2 Zentrale Rolle von Energieeffizienzverbesserungen................... 194
3.6 Instrumente zur Senkung der Stromkostenbelastung ..................... 197
3.6.1 Maßnahmen zur Senkung des Stromverbrauchs........................ 197
3.6.1.1 Energieeffizienzstandards ..................................................................197
3.6.1.2 Information und Beratung ...................................................................198
3.6.1.3 Geförderter Austausch von ineffizienten Geräten ...............................201

3.6.2 Instrumente zur Veränderung relativer Stromkosten .................. 202
3.6.3 Der SRU-Vorschlag:
Inklusivkontingent und optionaler Prepaid-Zähler ....................... 206
3.7 Politische Instrumente zur Senkung des Heizenergieverbrauchs .. 209
3.7.1 Vorgaben für die energetische Sanierung .................................. 211
3.7.2 Stärkung des Anreizes zur energetischen Sanierung ................. 214
3.7.3 Transparenz des Energiebedarfs von Wohnraum ...................... 215
3.7.4 Förderprogramme für energetische Sanierung ........................... 217
3.8 Sozialpolitische Flankierung .............................................................. 219
3.9 Schlussfolgerungen ............................................................................ 222
3.10 Literatur ................................................................................................ 226

168

Kapitel 3

Abbildungen
Abbildung 3-1

Ausgewählte soziale Transferleistungen ................................................ 176

Abbildung 3-2

Entwicklung der Energiepreise privater Haushalte (nominal) ................... 180

Abbildung 3-3

Absolute Energieausgaben und relative Energiekostenbelastung
nach Haushaltseinkommen .................................................................... 181

Abbildung 3-4

Entwicklung und Zusammensetzung
des durchschnittlichen Haushaltsstrompreises (in ct/kWh) ..................... 183

Abbildung 3-5

Wirtschaftliche Endenergieeinsparpotenziale in Deutschland bis 2030 ... 196

Tabellen
Tabelle 3-1

Mehrbedarf für dezentrale Warmwassererzeugung 2016 ........................ 188

Tabelle 3-2

Klimabonus bei Ermittlung der Kosten der Unterkunft in Bielefeld .......... 222

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

169

3

Umwelt- und Sozialpolitik
im Kontext der Energiewende

3.1

Einleitung

189.

Die Frage nach den sozialen Auswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen spielt eine

wichtige Rolle für die breite öffentliche Unterstützung von Umweltpolitik. Zur Erreichung
umweltpolitischer Ziele werden allerdings in vielen Fällen Maßnahmen erforderlich sein, die zu
höheren Preisen und damit einer stärkeren Kostenbelastung der Bürger führen. Eine Änderung
der landwirtschaftlichen Produktionsweise würde die Preise für viele Nahrungsmittel erhöhen,
eine Besteuerung von Flugbenzin würde das Fliegen und damit den Urlaub verteuern. Auch
die Energiewende, welche beispielhaft im Fokus dieses Kapitels steht, hat zu Belastungen der
Haushalte durch erhöhte Ausgaben für Strom und Wohnen geführt.
In der Vergangenheit haben insbesondere die gestiegenen Haushaltsstrompreise zu einer
Diskussion über Energiearmut geführt. Die zuletzt stark rückläufigen Weltmarktpreise für
fossile Energieträger haben zwar zu sinkenden Preisen für die Verbraucher beigetragen.
Dennoch werden angesichts der klimapolitischen Handlungsnotwendigkeiten Fragen des
gerechten

Umgangs

mit

den

Belastungen

der

Energiewende

eine

langfristige

Herausforderung für die Umwelt- und Sozialpolitik bleiben.
190.

Preise

sind

ein

unverzichtbares

und

ökonomisch

oftmals

sehr

effizientes

Steuerungsinstrument der Umweltpolitik. Idealerweise spiegeln Preise ökonomische
Knappheit bei der Nutzung von Ressourcen oder Senken wider. Eine wesentliche durch
umwelt-

und

energiepolitische

Instrumente

einzupreisende

Knappheit

betrifft

die

Aufnahmekapazität der Atmosphäre für Treibhausgase. Die Knappheit der Senkenkapazität
kann durch verschiedene Instrumente zur Beeinflussung des Energiepreises berücksichtigt
werden, zum Beispiel über Steuern und Abgaben auf den Energieverbrauch oder über
Emissionshandelssysteme. Darüber hinaus können Preisanstiege und Belastungswirkungen
auch indirekt aus ordnungsrechtlichen klimapolitischen Maßnahmen – wie etwa CO2Grenzwerten

oder

Energieeffizienzstandards

–

resultieren.

Beispielsweise

können

energetische Sanierungen durch die Umlage von Investitionen zu steigenden Kaltmieten
führen.
191.

Bei den Belastungen durch steigende Energiepreise – wie auch der Beanspruchung

der Umwelt – sind Diskrepanzen zwischen verschiedenen Einkommensgruppen empirisch
belegt. Einerseits nehmen der durchschnittliche absolute Energieverbrauch und damit der
ökologische Fußabdruck eines Haushalts mit steigendem verfügbarem Einkommen zu. Dies
liegt an einer größeren Wohnfläche pro Kopf, einer umfassenderen Ausstattung mit Energie
verbrauchenden Geräten oder einer höheren Verkehrsleistung (u. a. Statistisches Bundesamt
2015c). Andererseits nimmt der Anteil der Energieausgaben an den Konsumausgaben mit
steigendem Einkommen ab. Für einkommensschwache Haushalte fallen Energiepreisanstiege

170

Kapitel 3

somit stärker ins Gewicht. Zudem verfügen diese Haushalte häufig nur über begrenzte
Möglichkeiten, auf Kostensteigerungen mit einer Verringerung ihres Energieverbrauchs zu
reagieren, zum Beispiel weil ihnen Kapital zur Anschaffung energieeffizienter Produkte oder
auch Wissen über Möglichkeiten zur Verbrauchsreduktion fehlen.
192.

Mithin zeigt sich ein Spannungsfeld zwischen umwelt- und sozialpolitischen Zielen,

zwischen der erwünschten Lenkungswirkung steigender Energiepreise und den sozialen
Folgen für einen Teil der Bevölkerung. Obgleich die Verteuerung von Energie umweltpolitisch
durchaus gewollt ist, muss die Politik sich der Verteilungswirkung bei der konkreten
Ausgestaltung und Flankierung des klimapolitischen Instrumentariums stellen. Dies ist auch
mit Blick auf das im Grundgesetz (GG) verankerte soziale Staatsziel geboten. Diesem
Spannungsfeld widmet sich der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) im vorliegenden
Kapitel. Für Strom- und Heizkosten sowie einige indirekte, durch die Energiewende induzierte
Kosten der Haushalte soll ausgelotet werden, wie dieser Konflikt entschärft werden kann.
Dabei wird auch die Rolle der Sozial- und Verteilungspolitik beleuchtet.
193.

Kapitel 3.2 skizziert zunächst in knapper Form die grundsätzliche Legitimation

umweltpolitischer Eingriffe und die Rolle von Preisen für die Anpassung an neue Knappheit.
Kapitel 3.3 erläutert das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes und dessen Umsetzung in der
Sozialpolitik. Dabei steht die oft diskutierte Energiearmut im Vordergrund. Um die Relevanz
der hier behandelten Problemlage zu verdeutlichen, werden in Kapitel 3.4 empirische Befunde
zur Energiekostenbelastung privater Haushalte und Hintergründe zur Berücksichtigung von
Energiekosten in den sozialen Transfersystemen dargestellt. Als zentralen Hebel zur
Bekämpfung

von

Energiearmut

stellt

Kapitel

3.5

die

Bedeutung

von

Energieeffizienzsteigerungen heraus. Daran anschließend erörtert Kapitel 3.6 Instrumente zur
Verminderung der Kostenbelastung privater – insbesondere einkommensschwacher –
Haushalte im Bereich Strom, während das folgende Kapitel 3.7 den Fokus auf den Bereich
Wärme legt. Kapitel 3.8 ergänzt diese Anregungen um Vorschläge zur Ausgestaltung
sozialpolitischer Maßnahmen. Das Kapitel „Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der
Energiewende“ endet mit Schlussfolgerungen in Kapitel 3.9.

3.2

Preise als umweltpolitisches Lenkungsinstrument

Legitimat ion um welt polit ischer Eingriff e
194.

Bei fehlender Einpreisung anfallender Umweltkosten können umweltschädliche

Aktivitäten und umweltschädlich hergestellte Produkte zu günstig – das heißt unterhalb ihrer
tatsächlichen gesamtwirtschaftlichen Kosten – angeboten werden. Hierdurch kommt es zu
einer Verzerrung von Produktions- und Konsumentscheidungen zulasten umweltverträglicher
Güter und Produktionsverfahren. Da eine Einpreisung von Umwelt- und Gesundheitsschäden
in der Regel nicht über den Markt erfolgt, ist es Aufgabe des Staates, korrigierend einzugreifen.
Energieerzeugung bzw. -umwandlung verursachen eine Vielzahl von Umweltschäden

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

171

(BREITSCHOPF 2012; UBA 2012a; 2012b; SRU 2011). Beispielhaft können hier die
Belastung von Luft, Wasser und Boden mit Schadstoffen aus der Verbrennung fossiler
Energieträger oder der Klimawandel genannt werden. Werden diese Schäden den
Verursachern nicht angelastet, so handelt es sich um sogenannte externe Kosten und es
kommt zu den oben genannten Verzerrungen.
Zur Korrektur solcher Verzerrungen stehen verschiedene umweltpolitische Instrumente zur
Verfügung, die grob in ordnungsrechtliche und marktwirtschaftliche Instrumente unterteilt
werden können (u. a. ENDRES 2013; FEESS 2007). Marktwirtschaftliche Instrumente wie
Steuern und Abgaben oder handelbare Verschmutzungsrechte sollen über Preisänderungen
Verhaltensanpassungen

bei

Produzenten

und

Konsumenten

hervorrufen.

Bei

ordnungsrechtlichen Instrumenten ist die preissteigernde Wirkung dagegen eher ein
Nebeneffekt. Auch solche indirekten Preiseffekte drücken aber letztlich Knappheit aus und
führen zu Anpassungsreaktionen der Konsumenten (SRU 2012, Tz. 205 – bezogen auf den
Lebensmittelkonsum).
Klimapolitische Zielf indung
195.

Umweltpolitische Ziele sollen die existierende ökologische Knappheit berücksichtigen

und auf dieser Basis den Rahmen bestimmen, in dem wirtschaftliches Handeln stattfindet. In
der

klimapolitischen

Diskussion

ist

der

Ausgangspunkt

für

die

Ableitung

von

Treibhausgasemissionszielen die Festlegung auf einen maximalen Anstieg der globalen
Durchschnittstemperatur. Dies geschieht in einem politischen Prozess unter Berücksichtigung
des wissenschaftlichen Kenntnisstands. Auf der 21. Konferenz der Vertragsstaaten der
Klimarahmenkonvention (COP 21) in Paris wurde 2015 das bereits seit 2010 geltende 2°-Ziel
(als maximale Differenz zum vorindustriellen Temperaturniveau) in einem völkerrechtlichen
Abkommen bestätigt, wobei die globale Erwärmung möglichst auf 1,5 °C begrenzt werden soll.
Hierdurch soll das Überschreiten von irreversiblen Kipppunkten weitgehend vermieden
werden. Aus dem 2°-Ziel (bzw. dem 1,5°-Ziel) lassen sich – unter bestimmten Annahmen –
globale sowie nationale Emissionsbudgets und -pfade ableiten (z. B. IPCC 2013;
MEINSHAUSEN et al. 2009; WBGU 2009, S. 22 ff.). Die Bundesregierung strebt eine
Reduktion der Treibhausgasemissionen Deutschlands bis 2050 um 90 bis 95 % gegenüber
1990 an (CDU 2013, S. 50; BMWi und BMU 2010; BMU 2007).
Theoretisch wären anspruchsvolle Reduktionsziele für Treibhausgase durch eine vollständige
Dekarbonisierung der Energieversorgung zu erreichen, auch ohne den Energieverbrauch zu
senken. Doch führt beispielsweise ein höherer Verbrauch regenerativen Stroms auch zu
höheren benötigten Erzeugungs-, Netz- sowie Speicher- bzw. Backup-Kapazitäten und damit
zu höheren Kapitalkosten. Hinzu kommen Nutzungskonkurrenzen um knappe Flächen sowie
negative externe Effekte, die auch bei der Nutzung erneuerbarer Energien entstehen. Daher
ist die Senkung des Energieverbrauchs ein unverzichtbarer Teil der Energiewende.
Wesentlicher Ansatzpunkt hierfür sind Verbesserungen der Energieeffizienz, die es

172

Kapitel 3

ermöglichen, eine gegebene Menge (und Qualität) von Energiedienstleistungen mit weniger
Energieeinsatz bereitzustellen (s. Abschn. 3.5.2 sowie Kap. 2.4).
Kostenwirkungen von Klimapolit ik
196.

Idealerweise greift die Politik so in den Markt ein, dass die angestrebten Ziele zu

möglichst

geringen

volkswirtschaftlichen

Kosten

erreicht

werden.

Hierbei

sind

marktwirtschaftliche Instrumente zur unmittelbaren Bepreisung des Treibhausgasausstoßes
mittels Steuern und Abgaben oder Emissionshandel zumindest in der Theorie den anderen
Ansätzen überlegen. Sie setzen Anreize sowohl zur Energieverbrauchsreduktion als auch zum
Einsatz

möglichst

klimaverträglicher

Energiequellen.

Aufgrund

einer

Vielfalt

von

Marktunvollkommenheiten kommt ihre idealtypische Effizienz gerade auch mit Blick auf
langfristig wirkende Klimaschutzinvestitionen jedoch nur unvollständig zum Tragen.
Beispielhaft wären hier Informationsdefizite und „begrenzte Rationalität“ oder auch
institutionelle Hindernisse zu nennen (GILLINGHAM und PALMER 2014; Tz. 223). Nötig ist
daher ein breites Portfolio von komplementären Politikansätzen, die die unverzichtbare
Bepreisung des Treibhausgasausstoßes ergänzen (SRU 2011; 2008; GAWEL et al. 2013;
FISCHER et al. 2012).
Gemeinsam ist den Elementen einer wirksamen Klimaschutzpolitik, dass sie die Preise für
Energie, Wohnen, Nahrungsmittel und weitere Konsumgüter erhöhen. Die Verteuerung erfolgt
dabei einerseits durch die unmittelbare und explizite Bepreisung von Treibhausgasemissionen
oder Energieverbrauch. Darüber hinaus entstehen Kosten und ändern sich Preise indirekt,
etwa aufgrund verschärfter ordnungsrechtlicher Klimaschutzanforderungen (z. B. die
energetische Qualität von Haushaltsgeräten und Gebäuden) oder der Finanzierung von
Klimaschutzinvestitionen (z. B. den Ausbau der erneuerbaren Energien). Dies gilt in der
Summe aller Maßnahmen, auch wenn sich einzelne Klimaschutzinvestitionen bereits relativ
kurzfristig rentieren, insbesondere durch Einsparung von Energieträgerkosten und
gegebenenfalls bessere Qualität der Energiedienstleistung. Die Verteuerung spiegelt letztlich
die umweltpolitisch erforderliche Verknappung der Aufnahmekapazität der Atmosphäre für
Treibhausgase wider.
Not wendigkeit steigender Energiepreise und Ref or m der Energiebesteuerung
197.

Eine (kontinuierliche) Verteuerung des Faktors Energie ist auch geboten, um die

klimapolitische Effektivität von Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz zu erhalten.
Mit

steigender

Energieeffizienz

werden

bei

konstanten

Energieträgerpreisen

Energiedienstleistungen günstiger. Steigt dadurch die Nachfrage nach der günstiger
werdenden Energiedienstleistung, wird von einem (direkten) Rebound-Effekt gesprochen.
Hierdurch können die mit einer Energieeffizienzverbesserung zunächst einhergehenden
Energieeinsparungen partiell oder sogar vollständig aufgezehrt werden (GILLINGHAM et al.
2016; GILLINGHAM 2014; SANTARIUS 2012; BARKER et al. 2009; SORRELL 2007;

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

173

MADLENER und ALCOTT 2006; GREENING et al. 2000). Steigen die Energiepreise im
Einklang mit dem Energieproduktivitätsfortschritt, können Rebound-Effekte effektiv vermieden
werden (von WEIZSÄCKER et al. 2010). Um den Rebound-Effekt wirksam einzudämmen, ist
es grundsätzlich unerheblich, ob das ansteigende Preissignal vom Markt ausgeht oder
politisch induziert ist. Mit zuletzt stark rückläufigen Preisen gingen von den Entwicklungen an
den internationalen Energiemärkten allerdings eher gegenteilige, verbrauchssteigernde
Impulse aus. Angesichts des knappen, mit dem 2°-Ziel zu vereinbarenden, verbleibenden
Emissionsbudgets und der umfangreichen Vorräte an fossilen Energieträgern ist auch in
Zukunft nicht zu erwarten, dass hinreichende Preissignale vom Markt ausgehen werden (SRU
2015).
Eine steuernde staatliche Rolle ist somit zunehmend erforderlich. Auf nationaler Ebene stellt
die Energiebesteuerung den wesentlichen Ansatzpunkt hierfür dar. In ihrer derzeitigen Form
weist die Energiebesteuerung allerdings erhebliche konzeptionelle Schwächen auf (GAWEL
und PURKUS 2015). So werden verschiedene Energieträger ohne Bezug auf ihren jeweiligen
Energiegehalt und das Treibhausgaspotenzial unterschiedlich behandelt. Überdies variieren
die

Steuersätze

je

nach

Verwendungszweck:

Beispielsweise

wird

der

Bereich

Wärmeerzeugung weit weniger steuerlich belastet als Kraftstoffe. Ferner profitiert die Industrie
von verschiedenen Entlastungen, zu denen der SRU in Kapitel 2 ausführlicher Stellung
bezieht. Hierdurch entstehen Verzerrungen, die verhindern können, dass Investitionen zur
Minderung des Energieverbrauchs in jene Verwendungen fließen, in denen der Mitteleinsatz
die größten Energie- und Treibhausgaseinsparungen bewirkt.
Daher sieht der SRU grundlegenden Reformbedarf bei der Energiebesteuerung. Diese sollte
im Rahmen einer verstärkten Ökologisierung des Steuersystems weiterentwickelt und
dynamisiert werden. Zum einen sollten die Steuersätze für verschiedene Energieerzeugnisse
schrittweise

an

ihrem

jeweiligen

spezifischen

Treibhausgaspotenzial

sowie

ihrem

Energiegehalt ausgerichtet werden. Zum anderen sollte durch eine dynamische Anpassung
der Besteuerung gewährleistet sein, dass das Energiepreissignal auch im Zuge weiterer
Effizienzfortschritte hinreichend stark bleibt, um die gesetzten Klimaziele zu erreichen. Um den
Haushalten und Marktakteuren Planungssicherheit zu bieten, sollte der Anstieg des
Energiepreispfads dabei möglichst vorhersehbar sein. Eine vertiefte Analyse des im Einzelnen
bestehenden Reformbedarfs sowie möglicher Anpassungsschritte ist jedoch außerhalb des
Fokus dieses Kapitels (z. B. GAWEL und PURKUS 2015; SRU 2004, Tz. 70 ff.).
Verteilungswirkungen steigender Energiepreise
198.

Energiepreissteigerungen

haben

allerdings

oftmals

unerwünschte

Verteilungswirkungen. Haushalte, die einen überdurchschnittlich großen Anteil ihres
verfügbaren Einkommens für Energieverbrauchsausgaben aufwenden, sind von steigenden
Preisen überproportional stark betroffen. Handelt es sich bei den überproportional Betroffenen
vor allem um relativ einkommensschwache Haushalte, das heißt, sind Haushaltseinkommen

174

Kapitel 3

und Anteil der Energieverbrauchskosten negativ korreliert, spricht man von einer regressiven
Wirkung der Verteuerung des Energiekonsums. Eine solche Regressivität lässt sich vor allem
beim Strom und – in etwas weniger starker Form – bei der Wärmeenergie beobachten
(HEINDL und LÖSCHEL 2015; SCHUMACHER et al. 2015; s. a. Tz. 206 ff.). Angesichts der
regressiven Wirkung steigender Energiepreise muss sich die Politik den potenziellen
Konflikten zwischen klima- und sozialpolitischen Zielen widmen, nicht zuletzt auch, um die
gesellschaftliche Akzeptanz der Energiewende zu erhalten und zu erhöhen. In einem noch
näher zu bestimmenden Maße ergibt sich dies auch aus der Sozialstaatsbestimmung des
Grundgesetzes.

3.3

Energiearmut – Anforderungen an den Gesetzgeber

3.3.1

Das Sozialstaatsprinzip als Maßstab
einer gesicherten Energieversorgung

199.

Welchen Anforderungen die sozialen Sicherungssysteme bezüglich der Verfügbarkeit

des lebensnotwendigen Energiebedarfs gerecht werden müssen, ergibt sich für die
Bundesrepublik im Kern aus der Sozialstaatsbestimmung des Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz. Das
Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen
(BVerfGE 59, S. 231, 263). Dazu gehören insbesondere die Abwehr von Not und Armut, die
Errichtung eines Systems der sozialen Sicherung, die Herstellung eines sozialen Ausgleichs
sowie die sozialverträgliche Gestaltung der freiheitlichen Wirtschaftsordnung (MAURER 2010,
S. 236 f.). Angesichts der Offenheit dieser Aufgabenstellung und der vielfältigen Vorstellungen
davon, was „soziale Gerechtigkeit“ ausmacht und wie sie zu erreichen ist, kann aus dem
Sozialstaatsprinzip nicht abgeleitet werden, wie dieses Ziel im Einzelnen herzustellen ist. Es
handelt sich aber um einen verbindlichen verfassungsrechtlichen Gestaltungsauftrag, der sich
primär an den Gesetzgeber richtet (ständige Rechtsprechung seit BVerfGE 1, S. 97). Ihm ist
es aufgegeben, das Sozialstaatsprinzip zu konkretisieren und zu verwirklichen. Dabei verfügt
er über einen erheblichen Spielraum, das Spannungsverhältnis insbesondere zwischen den
wirtschaftlichen Freiheitsrechten, den volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen und dem
Sozialstaatsziel nach seinen Vorstellungen zu regeln.
Die Frage einer sozialverträglichen Gestaltung der Energieversorgung berührt vor allem zwei
klassische sozialstaatliche Tätigkeitsfelder: Zum einen die Gewährung sozialer Leistungen für
Hilfsbedürftige, insbesondere die Sicherstellung eines menschenwürdigen Existenzminimums,
zum anderen die sogenannte Daseinsfürsorge, also die Bereitstellung der unter den heutigen
Lebensbedingungen existenznotwendigen Güter und Dienstleistungen, insbesondere auch
der Energieversorgung.

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

3.3.1.1
200.

175

Die Sicherung des Existenzminimums und soziale Hilfen

Im Folgenden soll die Systematik der für dieses Kapitel wichtigsten sozialstaatlichen

Leistungen, nämlich die Grundsicherung und das Wohngeld, kurz dargestellt werden. Eine
empirische Einordnung folgt in Kapitel 3.4. Zu den „selbstverständlichen Verpflichtungen“ des
Sozialstaats (BVerfGE 40, S. 121, 133) gehört die Fürsorge für Hilfsbedürftige. Eine besondere
Stellung

nimmt

Existenzminimums

dabei
ein.

die

Pflicht

Diese

zur

Pflicht

Gewährleistung

wird

eines

verfassungsrechtlich

menschenwürdigen
außer

aus

dem

Sozialstaatsprinzip auch aus dem Grundrecht auf die Unverletzlichkeit der Menschenwürde
(Art. 1 Abs. 1 GG) hergeleitet (seit BVerwGE 1, S. 159, 161 f.; zuletzt BVerfGE 125, S. 175,
222; BVerfG, Beschluss v. 23. Juli 2014, 1 BvL 10/12, Rn. 74). Es handelt sich daher um ein
Grundrecht. Allerdings bedarf auch dieses Grundrecht der Konkretisierung durch den
Gesetzgeber, da aus dem Verfassungstext nicht unmittelbar abzuleiten ist, wie das
menschenwürdige Existenzminimum zu einem bestimmten Zeitpunkt zu quantifizieren ist, wer
als hilfsbedürftig zu gelten hat und worin die Hilfsleistungen bestehen sollen. Der
grundrechtliche Anspruch richtet sich daher nur darauf, dass der Gesetzgeber die von ihm
vorzusehenden Leistungsansprüche an den konkreten Bedarfen der Betroffenen ausrichtet,
seine

Entscheidung

tragfähig

begründet

und

insgesamt

die

Untergrenze

eines

menschenwürdigen Existenzminimums nicht unterschritten wird (BVerfGE 125, S. 175, 225 f.;
BVerfGE 132, S. 134, 165).
Was als Minimum für ein menschenwürdiges Leben anzusehen ist, richtet sich nicht zuletzt
nach dem jeweiligen Entwicklungsstand und den bestehenden Lebensbedingungen der
Gesellschaft (BVerfGE 125, S. 175, 222). Unstrittig ist insoweit, dass das Existenzminimum
nicht nur das zum Überleben „physiologisch Notwendige“ umfasst, sondern auch die Pflege
sozialer Kontakte sowie ein Mindestmaß an gesellschaftlicher und kultureller Teilhabe
(NEUMANN 1995; BVerfGE 125, S. 175, 223). Eine ausreichende Energieversorgung zum
Heizen, zur Warmwasserbereitung sowie zum Betrieb heute üblicher elektrischer Geräte, etwa
auch Telekommunikationsgeräte, ist daher ohne weiteres zum Existenzminimum zu zählen
(vgl. BVerfGE 132, S. 134, 160).
Im bestehenden Sozialrecht wird das menschenwürdige Existenzminimum (außer teilweise im
Asylrecht) durch die Grundsicherung abgedeckt. Diese unterteilt sich zum einen in die
„Grundsicherung für Arbeitssuchende“ nach dem zweiten Buch des Sozialgesetzbuchs
(SGB II), im allgemeinen Sprachgebrauch oft als „ALG II“ oder „Hartz IV“ bezeichnet. Zum
anderen gibt es die Sozialhilfe nach SGB XII, deren bedeutendste Leistung die
„Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung“ ist. Der sogenannte Regelbedarf, also
die Leistungshöhe für den Regelfall (vorbehaltlich eines individuellen Mehrbedarfs), wird nach
den Kriterien des SGB XII festgelegt und vom SGB II für Arbeitssuchende übernommen (§ 20
Abs. 5 SGB II), sodass die Höhe des Regelbedarfs in beiden Grundsicherungsformen gleich
ist. Der Regelbedarf wird an die Leistungsberechtigten ausgezahlt, die darüber prinzipiell frei

176

Kapitel 3

verfügen können, damit aber auch grundsätzlich ihre gesamten Ausgaben des normalen
Lebensunterhalts bestreiten müssen. Aus dem Regelbedarf sind insbesondere die Kosten für
Haushaltsstrom zu begleichen. Zur Systematik von Grundsicherung und Wohngeld als
weiterer im Zusammenhang mit Energiepreisen stehender sozialer Transferleistung siehe
Abbildung 3-1.
Abbildung 3-1
Ausgew ählte sozial e Transf erleistungen

SRU/UG 2016/Abb. 3-1

Die Kosten für Unterkunft und Heizung sind vom Regelbedarf nicht umfasst, sondern werden
den Leistungsbeziehern gesondert erstattet. Zu den Kosten für Unterkunft und Heizung zählen
neben der Kaltmiete (einschließlich der sogenannten kalten Nebenkosten wie z. B. Wasserund Abwasserversorgung und Hausreinigung) auch die warmen Nebenkosten, also Heizung
und Warmwasser. Die Kosten für Unterkunft und Heizung werden innerhalb eines festgelegten
Rahmens grundsätzlich vom Leistungsträger in der Höhe erstattet, in der sie tatsächlich
anfallen. Nur unangemessen hohe Heizkosten werden nicht übernommen (§ 22 Abs. 1 Satz 1
SGB II, § 35 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Abs. 1 Satz 1 SGB XII; s. Tz. 215). Im Gegensatz zum
Haushaltsstrom, bei dem der Leistungsempfänger selbst dafür verantwortlich ist, die Kosten
aus dem ihm zustehenden Regelbedarf zu begleichen, kommt für die wichtigen
Energiedienstleistungen Heizung und Warmwasser also letztlich der Leistungsträger in voller
Höhe auf (zum Sonderfall der strombasierten dezentralen Warmwasserbereitung s. Tz. 216).

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

177

W ohngeld
201.

Eine andere soziale Leistung, die Geringverdienern ein „angemessenes und

familiengerechtes Wohnen“ (§ 1 Abs. 1 Wohngeldgesetz – WoGG) ermöglichen soll, ist das
Wohngeld. Dieses soll dem Umstand Rechnung tragen, dass die Lage auf dem
Wohnungsmarkt und insbesondere die Wohnungsmieten die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
vieler

Menschen

übersteigen

(NIEDERMEYER

in:

ROLFS/GIESEN/KREIKEBOHM/UDSCHING 2015, § 7 SGB I Rn. 3). Das Wohngeld wird als
Mietzuschuss oder, für Wohnungseigentümer, als Lastenzuschuss gezahlt. Der Bezug von
Leistungen der Grundsicherung schließt einen Anspruch auf Wohngeld aus, da die
Grundsicherung die Kosten für Unterkunft und Heizung bereits abdeckt. Die Höhe des
Wohngeldes richtet sich unter anderem nach der Höhe der Kaltmiete einschließlich der kalten
Nebenkosten, wobei die zuschussfähige Höchstmiete regional gestaffelt und tabellarisch
festgelegt ist, um dem regional stark voneinander abweichenden Mietenniveau Rechnung zu
tragen. Die Kosten für Heizung und Warmwasser finden dabei explizit keine Berücksichtigung
(§ 9 Abs. 2 Nr. 1 WoGG).

3.3.1.2
202.

Energieversorgung als Aufgabe der Daseinsvorsorge

Eine weitere Ausprägung des Sozialstaatsprinzips, die überdies eine besondere Nähe

zum Thema Energieversorgung aufweist, ist die sogenannte Daseinsvorsorge. Der Begriff
bezeichnet die staatliche Aufgabe, bestimmte Güter und Infrastrukturen, die unter den
heutigen Lebensumständen existenznotwendig sind, jedermann bereitzustellen (z. B.
Wasserversorgung,

Verkehrs-

und Telekommunikationsinfrastruktur).

Ein

klassischer

Anwendungsbereich ist die Energieversorgung, derer der Bürger zur Sicherung einer
menschenwürdigen Existenz unumgänglich bedarf (BVerfGE 66, S. 248, 258). Die spezifisch
sozialstaatliche Dimension der Daseinsvorsorge liegt darin, dass die Versorgung der
Bevölkerung zu möglichst für alle tragbaren Bedingungen angestrebt wird (RÜFNER 2006,
Rn. 13). Sozial Schwächere dürfen nicht benachteiligt oder ausgeschlossen werden (ZACHER
2004, Rn. 64).
Der Staat muss die entsprechenden Dienstleistungen nicht selbst erbringen. Die
Versorgungsleistung kann auch durch private, renditeorientierte Unternehmen erfolgen. Die
Daseinsvorsorgeverantwortung des Staates erfordert dann jedoch einen regulativen Rahmen,
der die allgemeine Güterversorgung zu verträglichen Konditionen zu gewährleisten vermag.
Wo dieses Ziel verfehlt wird, stehen dem Staat unterschiedliche Reaktionsmöglichkeiten offen.
Unter anderem ist eine Subventionierung der Preise bzw. ihre Senkung durch den Abbau der
darauf erhobenen Abgaben prinzipiell möglich. ZACHER (2004, Rn. 66) betont jedoch, dass
ein reduzierter Preis das eigentliche Problem, nämlich die Ungleichheit der individuellen
Leistungsfähigkeit, nur verlagert, dafür aber auch diejenigen profitieren lässt, die sich den
marktkonformen Preis durchaus leisten können. Eine andere Möglichkeit, um auch sozial
schwachen Haushalten den Zugang zu Gütern der Daseinsvorsorge zu ermöglichen, liegt

178

Kapitel 3

daher in der Sozialpolitik, zum Beispiel in Transferleistungen zur Sicherung des
Lebensunterhalts (RÜFNER 2006, Rn. 8). Nicht zuletzt mit Blick auf die aus Art. 20a GG
folgende Verpflichtung zum Umweltschutz (SRU 2011, Tz. 8 ff.) sind im Bereich der
Energieversorgung darüber hinaus Energieeffizienzmaßnahmen in Betracht zu ziehen, die
auch den ärmeren Haushalten Energieeinsparungen ermöglichen, ohne sie über Gebühr zu
belasten.

3.3.2
203.

Energiearmut in Deutschland?
Soziale Transferleistungen sind ein unverzichtbares Element, um allen Bürgern den

Zugang

zu

existenziellen

Gütern

und

Dienstleistungen

zu

gewährleisten.

Den

Transferleistungen ist allerdings immanent, dass sie an bestimmte Einkommens- und
Vermögensgrenzen gekoppelt sind. Haushalte, deren Nettoeinkommen nur geringfügig
oberhalb dieser Grenzen liegt, können sich in einer ähnlich schwierigen ökonomischen
Situation befinden, ohne jedoch von den sozialen Transferleistungen zu profitieren. Dies
betrifft beispielsweise Beschäftigte im Niedriglohnsektor oder Rentner mit relativ geringen
Rentenansprüchen – ein Problem, das sich in der Zukunft noch verschärfen wird (BÄCKER
und SCHMITZ 2013, S. 6; NEUHOFF et al. 2012). Hinzu kommt, dass ein erheblicher Teil
jener Haushalte, denen ein Anspruch auf soziale Hilfsleistungen eigentlich zusteht, diesen aus
unterschiedlichen Gründen nicht geltend macht („verdeckte Armut“, s. BRUCKMEIER und
WIEMERS 2012; NEUHOFF et al. 2012). Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes
erhielten 2013 9,1 % der Bevölkerung eine soziale Mindestsicherung, weitere 1,7 % der
Haushalte

erhielten

Wohngeld

(„7,38

Millionen

Empfänger/-innen

von

sozialer

Mindestsicherung am Jahresende 2013“, Pressemitteilung 426/14 des Statistischen
Bundesamtes vom 1. Dezember 2014; „Fast 665.000 Haushalte bezogen am Jahresende
2013 Wohngeld“, Pressemitteilung 243/15 des Statistischen Bundesamtes vom 1. Juli 2015).
Demgegenüber lag die Armutsgefährdungsquote 2013 in Deutschland bei 16,2 % der
Haushalte (Statistisches Bundesamt 2015a). Ein besonders großes Ausmaß dieser
Nichtinanspruchnahme wird im Bereich der Altersarmut vermutet. So kommt BECKER (2012)
in einer Studie zu dem Ergebnis, dass im Jahr 2007 68,3 % der Personen über 65 den ihnen
zustehenden Grundsicherungsanspruch nicht wahrnahmen.
204.

Es existiert somit ein „Graubereich“, in dem armutsgefährdete Haushalte von den

staatlichen Transferleistungen nicht erreicht werden. Als armutsgefährdet gelten nach
Definition der Europäischen Union bzw. des Statistischen Bundesamtes Haushalte, deren
Einkommen höchstens 60 % des durchschnittlichen mittleren Einkommens beträgt (Deutscher
Bundestag 2014, S. 4). Gerade diese Haushalte werden von steigenden Energiepreisen sowie
von Kosten für Energieeffizienzmaßnahmen (insbesondere von steigenden Mieten durch die
energetische Gebäudesanierung) überproportional belastet. Zu diskutieren ist daher, ob es in
Deutschland eine so bisher nicht wahrgenommene „Energiearmut“ gibt, die vom bestehenden
Sozialsystem möglicherweise nicht angemessen berücksichtigt wird.

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

179

Der Begriff Energiearmut wird in Deutschland vor allem in der politischen Debatte um die
steigenden Kosten des direkten Energieverbrauchs verwendet. Der Fokus liegt dabei auf den
Wirkungen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG), das in den letzten Jahren durch die
steigende Umlagefinanzierung (kurz EEG-Umlage) einen erheblichen Anteil an der
Entwicklung des Haushaltsstrompreises hat. Energiearmut betrifft jedoch auch die Frage nach
ausreichender und bezahlbarer Raumwärme sowie Warmwasserbereitung, möglicherweise
auch von Mobilität. In der Literatur findet der Begriff eher in diesem weiten Sinne Verwendung,
es fehlt jedoch an einer allgemein anerkannten Definition.
Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschreibt Energiearmut als „die
Schwierigkeit oder Unmöglichkeit, seine Wohnstätte angemessen und zu einem korrekten (in
der englischen Fassung: affordable) Preis zu heizen sowie über weitere grundlegende
Energiedienstleistungen wie Beleuchtung, Verkehr oder Strom für Internet und sonstige
Geräte zu einem angemessenen Preis zu verfügen“ (EWSA 2011). Diese Definition nimmt
wichtige Elemente des britischen Verständnisses von „fuel poverty“ auf, das sich in einer seit
den späten 1970er-Jahren andauernden Debatte herausgebildet hat, wobei hier der
Schwerpunkt auf der Wärmeversorgung liegt (ISHERWOOD und HANCOCK 1979; TEWS
2013). Der britische Warm Homes and Energy Conservation Act (WHECA) sieht Personen als
energiearm an, die einem Haushalt mit geringerem Einkommen angehören und deren
Wohnung nicht zu vertretbaren Kosten geheizt werden kann (Art. 1 Abs. 1 WHECA).
Diese Definitionen stimmen darin überein, dass sie nicht nur die tatsächlichen
Energieausgaben

eines

Haushalts

betrachten,

sondern

mit

dem

Kriterium

der

Angemessenheit der Energieversorgung (bzw. der Vertretbarkeit der Kosten) ein zusätzliches
normatives Element beinhalten. Maßgebend ist demnach, welchen Anteil seines Einkommens
ein Haushalt für seinen (angemessenen) Energiebedarf ausgeben muss oder müsste (TEWS
2013). Dies schließt auch solche Haushalte ein, die wegen ihres geringen Einkommens auf
Energiedienstleistungen wie Raumwärme verzichten und deshalb faktisch nur relativ geringe
Energieausgaben tätigen. Umgekehrt bleiben Energiekosten unberücksichtigt, die aus einem
unangemessenen und verschwenderischen Energieverbrauch resultieren. Als Stärke dieses
Ansatzes hebt die Literatur die Einbeziehung von Energieeffizienzfragen hervor (HILLS 2012;
TEWS 2013). Die oftmals unzureichende Energieeffizienz armutsgefährdeter Haushalte wird
als strukturelles Problem betrachtet, das Energiearmut verstärkt oder erst entstehen lässt.
Gerade diese Haushalte verfügen nicht über die notwendigen Mittel, um ihre Energieeffizienz
durch die Anschaffung neuer Geräte oder gar die Wohnraumsanierung zu steigern. In
Großbritannien gelten Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz als integraler
Bestandteil der Energiearmutsbekämpfung (HILLS 2012).
Als schwierig erweist es sich aber, das so erst abstrakt umschriebene Phänomen der
Energiearmut zu konkretisieren und in seinem Ausmaß zu ermitteln. Zudem enthalten die oben
genannten Definitionen auslegungsbedürftige Begriffe (z. B. angemessener Energiebedarf,

180

Kapitel 3

vertretbare Kosten), deren genaue Bestimmung ebenfalls Unsicherheiten aufweist. In einer
ersten Annäherung wird häufig eine ursprünglich in Großbritannien entwickelte quantifizierte
Definition verwendet, wonach Haushalte, die mehr als 10 % ihres Einkommens für die
Versorgung mit Energie aufbringen müssen, als energiearm gelten (EWSA 2013, S. 23; EPEE
2009, S. 3). Diese Definition ist jedoch nicht ohne Anpassungen übertragbar, da sich die
klimatischen Bedingungen ebenso unterscheiden wie die Art der Wärmeerzeugung. Zudem
sind die sozialen Sicherungssysteme national unterschiedlich ausgestaltet (EPEE 2009, S. 3).
Trotz dieser Schwierigkeiten könnte eine wissenschaftlich fundierte und statistisch
hinterlegbare Definition von Energiearmut einen wertvollen Beitrag dazu leisten, die
Auswirkungen der steigenden Energiepreise sowie der Energie- und Klimaschutzpolitik auf die
ärmeren Haushalte besser zu erfassen (s. a. EWSA 2013, S. 24). In der Wissenschaft werden
bereits unterschiedliche Definitionen und Berechnungsmethoden diskutiert, mit denen sich die
Zahl der von Energiearmut betroffenen Haushalte ermitteln lässt (HEINDL und LÖSCHEL
2015; HEINDL 2014).

3.4
205.

Energiekosten privater Haushalte und deren
Berücksichtigung in den sozialen Transfersystemen
Nachdem die Energiepreise für private Haushalte in den 1990er-Jahren nominal ein

relativ stabiles Niveau aufwiesen (und damit real zum Teil sogar fielen), war seit der
Jahrtausendwende ein Aufwärtstrend zu beobachten (Abb. 3-2). Im Zuge des Rückgangs der
Preise für fossile Energieträger auf den internationalen Märkten sind auch die Preise für
Haushaltskunden in den letzten Jahren rückläufig bzw. stagnierend. Ein deutlicher Rückgang
ist insbesondere bei Heizöl zu beobachten, dessen Endkundenpreis stark von den
Entwicklungen am Weltmarkt bestimmt wird und mithin eine relativ hohe Volatilität aufweist.
Abbildung 3-2
Entw icklung der Energieprei se pri vat er Haushalte (nominal)

SRU/UG 2016/Abb. 3-2; Datenquelle: BMWi 2016, Tab. 26

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

206.

In

der

Summe

haben

diese

181

Preisentwicklungen

dazu

geführt,

dass

der

durchschnittliche Anteil an den Konsumausgaben, der in Deutschland für die Versorgung mit
Strom und Wärme aufgebracht werden musste, von 4,7 % im Jahr 1998 auf 6,4 % im Jahr
2013 gestiegen ist (Statistisches Bundesamt 2015b, S. 17; 2010, S. 24). Die rückläufigen
Preise für fossile Energieträger haben diesen Anteil zuletzt wieder fallen lassen.
Dabei zeigt sich eine sehr heterogene Energiekostenbelastung zwischen verschiedenen
Gruppen von Haushalten. Der Anteil der für Strom und Wärme eingesetzten Konsumausgaben
wird

maßgeblich

vom

Haushaltsnettoeinkommen

bzw.

der

sozialen

Stellung

des

Haupteinkommensbeziehers bestimmt, wobei beide Determinanten korrelieren (Statistisches
Bundesamt 2015b; FISCHER et al. 2016, S. 559 und 563). Zwar steigen der absolute
Verbrauch und, wie Abbildung 3-3 zeigt, die absoluten Ausgaben für Strom und Wärme mit
dem Haushaltseinkommen an, jedoch in geringerem Maß als das Einkommen zunimmt.
Dementsprechend sinken die anteiligen Ausgaben für Strom und Wärme mit höherem
Einkommen. So wenden Haushalte mit einem Haushaltseinkommen von weniger als 900 Euro
9,1 % ihrer Konsumausgaben für Strom und Wärme auf, Haushalte mit einem sehr hohen
monatlichen Einkommen von 5.000 bis 18.000 Euro jedoch nur 5,1 %. Ein Zusammenhang
zwischen sozialer Stellung, Haushaltseinkommen und relativer Energiekostenbelastung
spiegelt sich auch in den überdurchschnittlich hohen Aufwendungen für Strom und Wärme in
den Gruppen der Arbeitslosen (9,3 %) sowie der Rentner (7,9 %) wider (Statistisches
Bundesamt 2015b, S. 30).
Abbildung 3-3
Absolute Energieausgabe n und relati ve Energiekost enbelastung
nach Haushaltseinkommen

SRU/UG 2016/Abb. 3-3; Datenquelle: Statistisches Bundesamt 2015b

182

207.

Kapitel 3

Deutlich ist zudem, dass die Höhe des Einkommens Einfluss auf die Verteilung der

Kostenbelastung durch Strom und Wärme hat. Bei allen Einkommensgruppen sind im Jahr
2013 die Ausgaben für Strom geringer als für Wärme gewesen. Dabei wird diese relative
Differenz umso größer, je höher das Haushaltseinkommen ist (Statistisches Bundesamt
2016b). Durch den aktuell niedrigen Preis für Heizöl werden zwar die Haushalte insgesamt
entlastet. Aufgrund der dargelegten Verteilung von Ausgaben für Strom und Wärme werden
von dem Preisrückgang jedoch vor allem Haushalte mit höherem Einkommen profitieren.
Haushalte mit niedrigem Einkommen und solche, deren Warmwasserbereitung auf Strom
basiert, erfahren dagegen eine geringere relative Entlastung.
208.

Aus den dargelegten Zusammenhängen ergibt sich, dass ein Anstieg der Preise für

Strom und Wärmeenergie regressiv wirkt. Einkommensschwache Haushalte werden hierdurch
relativ stärker belastet als wohlhabendere Haushalte. Die politische Diskussion über
Energiearmut hat sich jedoch vor allem an der steigenden EEG-Umlage entzündet und
fokussiert auf den Strompreis (GAWEL et al. 2015). Dieser Fokus auf Strom ist nicht zuletzt
damit zu erklären, dass der Strompreis in Deutschland deutlich stärker politisch beeinflusst ist
– etwa durch die Stromsteuer, verschiedene Abgaben und Umlagen für Netze und
erneuerbare Energien – als es die Preise für fossile Heizenergieträger sind.

3.4.1
209.

Strom
Die Stromkosten für private Haushalte sind seit der Jahrtausendwende bis zum Jahr

2014 kontinuierlich und deutlich gestiegen (Abb. 3-4). Etwa seit 2010 wird dies vor allem auf
die steigende EEG-Umlage und damit die Energiewende zurückgeführt. Der SRU hat in seinen
Gutachten jedoch mehrfach darauf hingewiesen, dass der Anstieg der EEG-Umlage nicht
allein die Kosten für den Ausbau der erneuerbaren Energien widerspiegelt und zudem
maßgeblich von anderen Faktoren, etwa niedrigen Marktpreise für fossile Energieträger,
beeinflusst wird (SRU 2013, S. 47 ff.; 2011, S. 265 f.). Eine einfache Kausalität zwischen der
durch die EEG-Umlage unterstützten Substitution fossiler Stromerzeugung durch erneuerbare
Energien und einer steigenden Energiekostenbelastung der privaten Haushalte ist daher nicht
sachgerecht.

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

183

Abbildung 3-4
Entw icklung und Zusammensetzung des durchschnittlichen
Haushaltsstromprei ses (in ct/kWh)

SRU/UG 2016/Abb. 3-4; Datenquelle: BDEW 2016

210.

Gerade für sozial schwache Haushalte bedeutet der Strompreisanstieg der

vergangenen Jahre eine besondere Belastung. Ein Indiz für die zunehmende Schwierigkeit
vieler Haushalte, ihre Stromkosten zu begleichen, ist die zunehmende Zahl von Stromsperren
(2011: 312.059; 2012: 321.539; 2013: 344.798; 2014: 351.802; Bundesnetzagentur und
Bundeskartellamt 2015, S. 192). Dies betrifft sowohl Haushalte im „Graubereich“ (vgl.
Abschn. 3.3.2) als auch solche, die staatliche Transferleistungen empfangen.
Kosten f ür Strom in der Grundsicher ung
211.

Der Regelbedarf in der Grundsicherung soll den Lebensunterhalt abdecken und

umfasst insbesondere den Bedarf an Ernährung, Kleidung, Körperpflege, Hausrat sowie an
Haushaltsenergie (§ 27a Abs. 1 S. 1 SGB XII). Zur Haushaltsenergie zählt dabei nur der
Haushaltsstrom oder gegebenenfalls das entsprechend (hauptsächlich zum Kochen)
eingesetzte Gas, nicht aber die Energie, die zum Heizen und zur Warmwassererzeugung
benötigt wird. Letztere gehört in der Systematik der Grundsicherung zu den Kosten für
Unterkunft und Heizung (s. Tz. 200).
Die Höhe des Regelbedarfs wird alle fünf Jahre auf Basis der Einkommens- und
Verbrauchsstichprobe ermittelt, bei der für die Berechnung 83 ausgewählte Waren und
Dienstleistungen einbezogen und gesondert gewichtet werden (ELBEL und WOLZ 2012,
S. 1124). Für den Haushaltsstrom werden seit der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe
2008 die Stromkosten der maßgebenden Haushalte in voller Höhe als regelbedarfsrelevant

184

Kapitel 3

anerkannt, nur der Heizungsstrom ist hiervon ausgenommen, weil dieser den Kosten für
Unterkunft und Heizung und also nicht dem Regelbedarf unterfällt (Deutscher Bundestag
2010; s. Tz. 200). Für die Berechnung des Regelbedarfs werden nach §§ 2 und 4
Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz die tatsächlichen Ausgaben der Haushalte im unteren
Einkommensquintil

(untere

Einpersonenhaushalten

20

%

bei

Familienhaushalten)

werden

die

unteren

15

%

zugrunde

herangezogen.

gelegt,

bei

Haushalte

mit

Sozialhilfebezug sind dabei ausgeschlossen, um Zirkelschlüsse zu vermeiden. In der Literatur
wird allerdings kritisiert, dass Haushalte, die eine ihnen zustehende Grundsicherungsleistung
nicht in Anspruch nehmen, in die Berechnung des Regelbedarfs mindernd eingehen (BECKER
2015). In der Gruppe der Einpersonenhaushalte sind möglichweise Rentnerhaushalte
überrepräsentiert, da das Rentenniveau unterhalb der Einkommen vieler Berufstätiger liegt.
Rentner wie auch Pensionäre geben im Vergleich zu den anderen Gruppen einen
unterdurchschnittlichen Anteil ihrer Energiekosten für Strom aus, während Arbeitslose anteilig
die höchsten Ausgaben für Strom tätigen (Statistisches Bundesamt 2016a).
Durch den Bezug zur Einkommens- und Verbrauchsstichprobe wird der für ein
menschenwürdiges Existenzminimum notwendige Haushaltsstrom nicht im eigentlichen Sinne
am – anderweitig zu ermittelnden – Energiebedarf, sondern an den statistischen Ausgaben
der

Haushalte

im

untersten

Einkommensquintil

ausgerichtet.

Dieses

sogenannte

Statistikmodell hat den Vorzug, dass es automatisch Veränderungen der Konsum- und
Lebensgewohnheiten in der Gesellschaft abbildet und über das physische Existenzminimum
hinaus die zusätzlichen Aufwendungen für ein Minimum an gesellschaftlicher Teilhabe am
tatsächlichen Ausgabeverhalten misst (BVerfGE 125, S. 175, 235; BECKER 2010).
212.

Der aktuelle Regelbedarf im Rahmen der Grundsicherung basiert noch (Stand

31. Januar 2016) auf der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2008. In den Jahren
zwischen

den

Ermittlungen

des

Regelbedarfs

auf

Basis

der

Einkommens-

und

Verbrauchsstichprobe wird er anhand eines Mischindexes (70 % Konsumpreisentwicklung,
30 % Nettolohnwachstum) erhöht. Der erhöhte Regelbedarf wird nur insgesamt veröffentlicht,
daher ist nicht erkennbar, in welcher Höhe Ausgaben für Strom veranschlagt wurden
(AIGELTINGER et al. 2015, S. 11 f.; Deutscher Bundestag 2015b, S. 3). Jedoch ist der
Strompreis seit 2009 insgesamt schneller angestiegen als die Grundsicherung. Im Jahr 2014
hat das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf die tatsächliche Strompreisentwicklung noch
keine evidente Unterschreitung des menschenwürdigen Existenzminimums erkannt (BVerfG,
Beschluss v. 23. Juli 2014, 1 BvL 10/12, Rn. 111). Das Bundesverfassungsgericht billigte die
gesetzgeberische Konzeption, wonach es die Regelbedarfsleistung den Empfängern
ermögliche, zwischen verschiedenen Bedarfspositionen auszugleichen und einzelne
Mehrausgaben so abzudecken (ebd., Rn. 7 und 119). Mithin sollen Mehrausgaben in einem
Bereich (z. B. Strom), die über den im Regelsatz eingerechneten Ansatz liegen, durch
Minderausgaben in anderen Bereichen ausgeglichen werden. Das Gericht mahnte allerdings
an, auf außergewöhnliche Preissteigerungen von regelbedarfsrelevanten Gütern zeitnah zu

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

185

reagieren (ebd., Rn. 144). Ähnlich argumentiert die Bundesregierung in der Antwort auf eine
Kleine Anfrage der Bündnis 90/Die Grünen (Deutscher Bundestag 2015b, S. 2 f.).
Demgegenüber gelangen viele Beobachter und insbesondere die Wohlfahrtsverbände zu der
Einschätzung, dass die Haushalte in der Grundsicherung den Strompreisanstieg der letzten
Jahre nicht kompensieren können. Verschiedene Erhebungen und Berechnungen weisen auf
zwei Aspekte hin: Zum einen liegen die nach der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe
ermittelten Stromkosten des unteren Einkommensquintils unterhalb der tatsächlichen
Ausgaben von Haushalten mit Grundsicherungsbezug. Zum anderen sind die zugrunde
gelegten

Verbräuche

geringer

als

der

tatsächliche

Strombedarf

von

Grundsicherungsempfängern (AIGELTINGER et al. 2015, S. 13; CHECK24 2015; Deutscher
Caritasverband 2013, S. 3–5; MARTENS 2012). So ergab eine Auswertung der Beratungen
im Rahmen des Projekts „Stromspar-Check PLUS“ für den Zeitraum Januar 2014 bis Mai 2015
je nach Haushaltsgröße Mehraufwendungen zwischen 5 und 11 Euro monatlich, bei
Haushalten mit strombasierter Warmwasserbereitung ergab sich eine Differenz von 9 bis
17 Euro monatlich (AIGELTINGER et al. 2015, S. 13).
Für diese Divergenz zwischen in der Grundsicherung veranschlagten und tatsächlichen
Ausgaben können verschiedene Faktoren verantwortlich sein, so etwa die Stromtarife, die
Haushalte mit Bezug von Transferleistungen zahlen, aber auch soziodemografische
Haushaltsmerkmale. Diese haben großen Einfluss auf den Energieverbrauch und damit die
Ausgaben für Strom (MATTHIES 2013b, S. 92 mit Bezug auf verschiedene Studien). Von
besonderer Bedeutung ist die Haushaltszusammensetzung. So verbrauchen Jugendliche
zwischen 14 und 17 Jahren im Durchschnitt mehr Strom, Menschen über 65 Jahre weniger
(AIGELTINGER et al. 2015, S. 9; BROUNEN et al. 2012). Daher stellt der Deutsche
Caritasverband (2013, S. 3) die anteilige Berechnung der Stromkosten für Kinder infrage. Die
Diskrepanz zwischen veranschlagten und tatsächlichen Stromkosten kann zudem teilweise
darauf

beruhen,

dass

zur

Ermittlung

des

Regelbedarfs

die

Ausgaben

von

Niedrigeinkommensbeziehern herangezogen werden, diese verbringen jedoch im Vergleich
mit Nichtberufstätigen weniger Zeit zu Hause (DÜNNHOFF und GIGLI 2008).

3.4.2
213.

Heizen und Warmwasserbereitung
Generell konnte die Energieeffizienz beim Heizen in den letzten Jahren gesteigert

werden. So ist der Heizenergiebedarf pro Quadratmeter Wohnfläche durch Erfolge bei der
Gebäudesanierung sowie Energieeffizienzanforderungen bei Neubauten zwischen 2003 und
2013 um 15,5 % zurückgegangen, wobei die absolute Energieersparnis wegen der insgesamt
wachsenden Wohnfläche geringer ausfällt (MICHELSEN et al. 2014; BMWi 2015a, S. 39 f.)
Trotz der Energieeffizienzverbesserungen sind die flächenspezifischen Heizenergiekosten der
Haushalte in diesem Zeitraum gestiegen. Dies konnte auf das steigende Preisniveau der
Energieträger für Wärme, insbesondere auf den Heizölpreis, zurückgeführt werden
(MICHELSEN et al. 2014). Der zuletzt wieder deutlich gesunkene Preis für Heizöl sowie ein

186

Kapitel 3

witterungsbedingt niedrigerer Verbrauch sorgten kurzfristig für eine Entlastung bei den
Heizkosten der privaten Haushalte (BBU 2015, S. 8).
214.

Bislang sind die Preise für Heizenergie im Vergleich zu Strom und Kraftstoffen nur in

geringem

Maße

mit

Lenkungsabgaben

belegt.

Um

daraus

resultierende

Verzerrungswirkungen zwischen verschiedenen Verwendungszwecken abzubauen und der
Knappheit der Senkenkapazität der Atmosphäre Geltung zu verschaffen, sollten die
Energiesteuersätze auf Wärmeenergieträger schrittweise angehoben werden (vgl. Tz. 197).
Allerdings sind im Bereich Wärme die (kurzfristigen) Anpassungsmöglichkeiten der Haushalte
an steigende und – insbesondere im Fall von Heizöl – volatile Energiepreise noch geringer als
im Strombereich. Dies betrifft in verstärktem Maß Haushalte mit niedrigem Einkommen,
sodass sich hier soziale Fragen mit größerer Intensität stellen. Nach einer Studie des
Statistischen Bundesamtes geben 16,8 % der armutsgefährdeten Bevölkerung an, dass es
ihnen aus finanziellen Gründen nicht möglich sei, die Wohnung angemessen warm zu halten.
Demgegenüber betrifft dies nur 3 % der nicht-armutsgefährdeten Bevölkerung (Statistisches
Bundesamt et al. 2013, S. 166).
Kosten f ür W ärme in der Grundsicherung
215.

Wie in Textziffer 200 ausgeführt, werden die Kosten für Unterkunft und Heizung in der

Grundsicherung im Normalfall vom Leistungsträger übernommen. Dies setzt zunächst voraus,
dass die Unterkunft selbst als angemessen anzusehen ist. Davon zu unterscheiden ist die
Frage, ob die in der angemessenen Unterkunft anfallenden Heizkosten unverhältnismäßig
hoch sind.
In der Praxis bestimmt sich die Angemessenheit der Kosten der Unterkunft vor allem anhand
der Wohnfläche und der Kaltmiete (LUIK in: EICHER 2013, § 22 SGB II Rn. 72). Die Heiz- und
Warmwasserkosten spielen hierbei allenfalls eine untergeordnete Rolle (BSG, NZM 2010,
S. 411, 412 f.). Dies liegt daran, dass sich die angemessenen Heizkosten praktisch nicht
pauschal festsetzen lassen. Für die Leistungsträger ist es überaus schwierig, eine auf eine
Wohnung bzw. einen bestimmten Wohnungstyp bezogene Angemessenheitsgrenze für die
Heizkosten festzulegen, da die Gerichte eine pauschalierte Berechnung der angemessenen
Heizkosten aufgrund der Besonderheiten einer jeden Wohnsituation ablehnen (BSG, Urteil v.
2. Juli 2009, B 14 AS 33/08 R, Rn. 26 ff.; BSG, Urteil v. 4. Juni 2014, B 14 AS 53/13 R,
Rn. 30 ff.). Zu unterschiedlich sind die Gegebenheiten und der Zustand der einzelnen
Gebäude, Wohnungen und Heizanlagen. Der Energieverbrauch hängt maßgeblich von
verschiedenen, nicht vom Mieter beeinflussbaren Faktoren ab, unter anderem der Heiztechnik,
den Kosten der verwendeten Heizenergieträger, dem Gebäudeenergiebedarf, der Lage der
Wohnung im Gebäude, dem Heizverhalten der Nachbarn, der Witterungsverhältnisse etc.
(u. a. Techem Energy Services 2015; DIEFENBACH et al. 2013, S. 156 f.; KOPATZ 2013,
S. 110). Der Bundesgesetzgeber hat mit der Einfügung des § 22a SGB II eine Öffnungsklausel
geschaffen,

die

es

den

Ländern

bzw.

den

Kommunen

ermöglicht,

eine

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

187

Angemessenheitsgrenze für Heizkosten festzulegen oder den Bedarf für Unterkunft und
Heizung zu pauschalieren. Ein Vorstoß des Landes Berlin, die Angemessenheit der
Heizkosten in einer Verordnung festzulegen, ist 2014 vor dem Bundessozialgericht
gescheitert. In seinem Urteil hat das Gericht in Übereinstimmung mit der Literatur Zweifel
daran geäußert, dass sich der Heizbedarf abstrakt überhaupt festlegen lässt (BSG, Urteil v.
4. Juni 2014, B 14 AS 53/13 R, Rn. 32; BERLIT 2014; LUIK in: EICHER 2013, § 22b SGB II
Rn. 5).
Diese Rechtslage läuft darauf hinaus, dass die tatsächlichen Heizkosten grundsätzlich als
angemessen angesehen und erstattet werden, sofern nicht besondere Umstände Anlass zu
einer abweichenden Bewertung geben. Nur wenn Anhaltspunkte für ein „eklatant kostspieliges
oder unwirtschaftliches Heizen“ vorliegen, etwa weil die tatsächlich angefallenen Kosten
signifikant über den durchschnittlichen Kosten vergleichbarer Wohnungen liegen, sind diese
Kosten nicht zu übernehmen (BSG, NZM 2010, S. 411, 413). Für Eigenheimbesitzer sind die
für

Mieter

geltenden

Grundsätze

bei

der

Angemessenheitsprüfung

entsprechend

heranzuziehen (BSG, NZS 2007, S. 428, 431). Damit wird die Problematik der Heizkosten für
Haushalte in der Grundsicherung wesentlich entschärft. Mit Blick auf die Umwelt- und
Klimapolitik erscheint es allerdings problematisch, dass diese Rechtslage lediglich den Anreiz
setzen kann, nicht außergewöhnlich viel und verschwenderisch zu heizen. Solange sich die
Heizkosten eines Haushalts unterhalb dieser Unangemessenheitsgrenze befinden, hat er
keinerlei finanzielle Anreize, auch nur geringfügige Heizenergieeinsparungen (z. B. durch ein
sparsames Heizverhalten) zu erzielen.
Sonderf all: Dezentrale W armwasserbereit ung
216.

Eine Besonderheit gilt für diejenigen Haushalte, die ihr Warmwasser nicht zentral,

sondern dezentral erzeugen, also durch in der Wohnung installierte Warmwasserspeicher oder
Durchlauferhitzer. Diese werden bisweilen mit Gas, hauptsächlich aber mit Strom betrieben.
Für solche Haushalte hat der Gesetzgeber zusätzlich zum Regelbedarf einen pauschalen
Zuschlag vorgesehen, der die Mehrkosten für Strom oder Gas ausgleichen soll. Die Höhe des
Zuschlags weist Tabelle 3-1 aus. Sowohl der Regelbedarf, abgeleitet aus den
Regelbedarfsstufen der Anlage zu § 28 SGB II, als auch der prozentuale Anteil nach § 21
Abs. 7 SGB II unterscheiden sich nach Zusammensetzung der Bedarfsgemeinschaft. Der
höchste Regelbedarf in Höhe von 404 Euro für das Jahr 2016 wird Alleinstehenden gewährt,
erwachsene Leistungsbezieher in Partnerschaft erhalten je 364 Euro, andere Erwachsene in
einer Bedarfsgemeinschaft (d. h. zumeist volljährige Kinder) erhalten 324 Euro monatlich,
Kinder je nach Altersgruppe weniger.
Grundsätzlich haben Leistungsempfänger die Möglichkeit, tatsächlich entstehende, über den
Zuschlag hinausgehende Mehrkosten für die Warmwasserbereitung geltend zu machen. Dies
scheitert in der Praxis jedoch daran, dass der tatsächliche Bedarf nachgewiesen werden muss,

188

Kapitel 3

was sich ohne separaten Strom- oder Gaszähler für Warmwasserbereitung kaum realisieren
lässt (AIGELTINGER et al. 2015, S. 3).
Tabelle 3-1
Mehrbedarf für dezentrale Warmw assererzeugung 2016
§ 21 Abs. 7
Satz 2 SGB II

Altersgruppe

%-Anteil

Mehrbedarf

Nr. 1

ab 18 Jahren
mit einem Regelbedarf von:
404,00 EUR
364,00 EUR
324,00 EUR

2,3 %

Nr. 2

14 – 17 Jahre (306,00 EUR)

1,4 %

4,28 EUR

Nr. 3

6 – 13 Jahre (270,00 EUR)

1,2 %

3,24 EUR

Nr. 4

0 – 5 Jahre (237,00 EUR)

0,8 %

1,90 EUR

9,29 EUR
8,37 EUR
7,45 EUR

SRU/UG 2016/Tab. 3-1; Datenquelle: Regelbedarfssätze nach Bundesregierung 2015

In der Literatur wird dieser Ansatz mit dem Argument kritisiert, dass die Kosten für Unterkunft
und Heizung nach der gesetzlichen Systematik eigentlich in der Höhe übernommen werden
müssen, in der sie tatsächlich anfallen. Wer dagegen sein Warmwasser dezentral erzeugt,
muss mit dem pauschalierten Mehrbedarf auskommen. Oft wird bezweifelt, dass der pauschal
berechnete „Warmwasserzuschlag“ die real anfallenden Kosten abdeckt, denn er
berücksichtigt beispielsweise weder die vom Mieter nicht zu beeinflussende Anlageneffizienz
noch den Energieträger (GRUBE in: GRUBE/WAHRENDORF 2014, § 30 SGB XII Rn. 56). Die
im Rahmen des Projektes Stromspar-Check PLUS ermittelten Daten weisen auf eine
erhebliche Unterdeckung der tatsächlich entstehenden Kosten durch die veranschlagten
Mehrbedarfe hin (AIGELTINGER et al. 2015, S. 9 f.). Die Auswertung der Daten macht, je
nach Haushaltsgröße und -zusammensetzung, eine Deckungslücke des Mehrbedarfs für
Strom zur Erzeugung von Warmwasser zwischen 12 und 30 Euro monatlich aus (ebd., S. 14).
Besonders groß ist die Differenz zwischen dem für 2015 veranschlagten Bedarf von 1,87 Euro
für Kinder bis fünf Jahren und dem ermittelten tatsächlichen Bedarf von 6,67 Euro pro Monat
(ebd., S. 15). Die Ergebnisse bestätigen die Forderung des Deutschen Caritasverbandes, eine
valide

Datenerhebung

zur

Ermittlung

des

Mehrbedarfs

durchzuführen

(Deutscher

Caritasverband 2013, S. 3 und 8). Hinzu kommt, dass ein Teil der an sich berechtigten
Haushalte keine Grundsicherung bezieht (s. Tz. 203).
Heizkosten im W ohngeld
217.

Wie oben ausgeführt (Tz. 201), werden die Heizkosten bei der Festlegung der Höhe

des jeweiligen Wohngeldanspruchs nicht berücksichtigt. 2009 wurde vorübergehend ein
pauschaler Heizkostenzuschuss eingeführt, der jedoch 2011 wieder gestrichen wurde. Das
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) konnte sich
mit seinem Vorstoß, den Heizkostenzuschuss wieder einzuführen, nicht durchsetzen.
Stattdessen wurde der Anstieg der Heizkosten indirekt berücksichtigt, indem die am 1. Januar

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

189

2016 in Kraft getretene Wohngelderhöhung stärker ausfiel, als es der statistische Anstieg der
kalten Wohnkosten nach der gewählten Systematik der Wohngeldreform erforderlich gemacht
hätte (Deutscher Bundestag 2015c; 2015d, S. 11122). Daher ist der maximale
Mietkostenzuschuss durch die indirekte Einbeziehung der Heizkosten insgesamt etwas
gestiegen, aber für den individuellen Wohngeldanspruch sind unter den Wohnkosten allein die
kalten Wohnkosten maßgebend. Eine dynamische Anpassung des Wohngeldes an die
künftigen Heizkosten erfolgt nicht. Vor allem die fehlende Anrechnung der warmen
Betriebskosten bei der individuellen Ermittlung des Wohngeldes und der Verzicht auf die
Dynamisierung wurde auf der Anhörung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz, Bau und
Reaktorsicherheit am 10. Juni 2015 von verschiedenen Experten kritisiert (Deutscher
Bundestag – Ausschuss für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit 2015). Ein
Gutachten für das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) weist der
pauschalierten Heizkostenkomponente – vor allem im Vergleich zur Heizkostenübernahme in
der Grundsicherung – allerdings einen Effizienzanreiz zu (BBSR 2013, S. 10 und 129).
Wegen offener Fragen war die Einführung einer Klima-Komponente noch nicht Gegenstand
der

jüngsten

Wohngeldreform.

Im

Aktionsprogramm

Klimaschutz

2020

hat

die

Bundesregierung aber die – ergebnisoffene – Prüfung einer als Klima-Komponente
bezeichnete Differenzierung der zuschussfähigen Höchstbeträge anhand der energetischen
Gebäudequalität vorgesehen (BMUB 2014, S. 42). Dadurch soll es Haushalten mit
Wohngeldbezug besser möglich sein, energetisch sanierten Wohnraum anzumieten, der
wegen der höheren Kaltmiete sonst oft zu teuer wäre.
Auswirkungen energetischer Sanierungen auf einkommensschwache
Haushalte
218.

Einen

erheblichen

Einfluss

auf

die

Heizkosten

haben

energetische

Gebäudesanierungen. Diese können bei richtiger Ausführung, einer dem individuellen
Gebäudecharakter angemessenen Technik sowie bei Verwendung qualitativ hochwertiger
Produkte die Heizkosten deutlich senken. Die für eine energetische Sanierung notwendigen
Investitionen

sind

jedoch

für

einkommensschwache

Eigentümer

trotz

staatlicher

Förderprogramme schwer oder gar nicht aufzubringen. Allerdings wohnt der weit
überwiegende Teil der Haushalte mit einem niedrigen Einkommen zur Miete, insbesondere
Arbeitslose verfügen selten über Wohneigentum (Statistisches Bundesamt 2013, S. 21–24;
2014b, S. 75 und 77), sodass der Fokus nachfolgend auf vermieteten Wohnraum gelegt wird.
Vermieter können nach derzeit geltendem Recht jährlich 11 % der Investitionen für
Modernisierungsmaßnahmen auf die Mieter umlegen und die Miete entsprechend erhöhen
(§ 559 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB). Der Vermieter ist dabei nicht an die sonst geltende
Begrenzung der Mieterhöhung auf die ortsübliche Vergleichsmiete gebunden (ARTZ in:
SÄCKER/RIXECKER 2012, § 559 Rn. 1 und 5). Diese Umlagemöglichkeit kann in
Abhängigkeit von Ausgangsmiete und Investitionshöhe dazu führen, dass die Erhöhung der

190

Kapitel 3

Kaltmiete im deutlich zweitstelligen Bereich liegt. Eine Koppelung der Umlagehöhe an die bei
optimalem Nutzerverhalten erwartbaren oder tatsächlichen Energieeinsparungen ist nicht
vorgesehen.
Eine Studie der Technischen Universität Darmstadt kommt zu dem Ergebnis, dass die im
Energiekonzept 2050 von der Bundesregierung angestrebte Sanierung des Gebäudebestands
bis 2050 eine – je nach Szenario unterschiedlich stark ausfallende – Erhöhung der
Wohnkosten für Mieter nach sich zieht, die ohne abfedernde Maßnahmen die sozialen
Ungleichgewichte verstärken wird (PFNÜR und MÜLLER 2013, S. 11). Für Bezieher der
Grundsicherung kann die Erhöhung der Kaltmiete nach einer Sanierungsmaßnahme zu
Schwierigkeiten führen, wenn sie dadurch die von der Kommune festgelegte Mietobergrenze
überschreiten (Deutscher Caritasverband 2013, S. 3–5). Bei einkommensschwachen Mietern
kann die durch § 559 BGB erhöhte Kaltmiete trotz Ersparnissen bei den Heizkosten
Verdrängungseffekte zur Folge haben. Modernisierungen können daher auch gezielt genutzt
werden, um eine zahlungskräftigere Mieterklientel zu erschließen. Allerdings hängen
Verdrängungseffekte durch Modernisierungen und energetische Sanierungen mit der
jeweiligen Lage auf dem Wohnungsmarkt zusammen. Sie sind vor allem in Märkten mit hoher
Nachfrage und Zahlungsbereitschaft möglich (HENTSCHEL und HOPFENMÜLLER 2014,
S. 16; TEWS 2013, S. 44; KOFNER 2012, S. 88).

3.4.3
219.

Kraftstoffe
Die Ausgaben für Kraftstoffe nehmen unter den Energieausgaben privater Haushalte

den größten Posten ein. Während die Haushalte 2013 im Durchschnitt 2,3 % ihrer
Konsumausgaben für Strom und 2,5 % für Brennstoffe im Wohnbereich ausgaben, entfielen
auf Kraftstoffe 3,1 % (FISCHER et al. 2016, S. 563). Im Vergleich zu Strom und Wärmeenergie
wirkt eine Verteuerung von Kraftstoffen für den Individualverkehr allerdings kaum regressiv
(HEINDL und LÖSCHEL 2015; Abb. 3-3). Dies liegt auch daran, dass gerade
einkommensschwache Haushalte oftmals aus finanziellen Gründen keinen Pkw besitzen
(Statistisches Bundesamt 2014a, S. 23 ff.). Dennoch können ärmere Haushalte
überproportional betroffen sein, zum Beispiel in ländlichen Regionen, wenn sie auf ein Auto
angewiesen sind. Wegen der insgesamt nicht regressiven Wirkung wird der SRU den Bereich
der Kraftstoffe im Folgenden jedoch nicht näher betrachten.

3.4.4
220.

Zwischenfazit
Der Gesetzgeber ist aus Art. 20a Grundgesetz zum Umweltschutz verpflichtet (SRU

2011, Tz. 8 ff.). Das hierauf ausgerichtete staatliche Handeln führt im Energiebereich direkt
oder indirekt zu höheren Preisen, die einkommensschwache Haushalte in der Regel stärker
treffen. Gleichzeitig steht der Staat nach dem Sozialstaatsprinzip vor der Aufgabe, die
Energieversorgung zu generell sozial verträglichen Bedingungen sicherzustellen sowie auch
den Hilfsbedürftigen den Zugang zu Energiedienstleistungen zu ermöglichen. Für

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

191

einkommensschwache Haushalte sollen nicht zuletzt die sozialen Sicherungsleistungen eine
angemessene Versorgung mit Energie absichern. Die Erfüllung dieser Aufgabe ist jedoch mit
Schwächen behaftet:
– Die Übernahme der Kosten für Heizung und Warmwasser erfolgt in der Regel in
tatsächlicher Höhe, sodass sich für die Haushalte in der Grundsicherung keinerlei Anreize
für einen effizienten Umgang mit Heizenergie ergeben. Das Wohngeld hingegen, das als
Zuschuss zur Miete gezahlt wird, greift auf einen pauschalierten Ansatz zurück. Für die
Festlegung des maximalen individuellen Wohngeldanspruchs ist von den Wohnausgaben
allein die Kaltmiete (einschließlich der kalten Nebenkosten) ausschlaggebend, während die
Heizkosten keine Berücksichtigung finden.
– Nach den vorliegenden Daten sind die in die Grundsicherung eingehenden Ausgaben aus
der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe für Strom niedriger als der tatsächliche Bedarf
der Empfänger. Dies liegt unter anderem daran, dass wichtige soziodemographische
Faktoren keine angemessene Berücksichtigung finden. Besonders betroffen sind zudem
Haushalte mit dezentraler Warmwasserversorgung. Sie erhalten einen pauschalierten
Zuschlag, der teilweise deutlich hinter den realen Kosten zurückbleibt. Nicht zuletzt konnte
die Anpassung der Transferleistungen in den vergangenen Jahren nicht mit der
Strompreisentwicklung

schritthalten.

Die

bestehenden

Defizite

im

System

der

Grundsicherung nehmen durch steigende Energiepreise zu.
– Zudem ist festzuhalten, dass ein erheblicher Teil der berechtigten Haushalte ihren
Anspruch auf soziale Sicherungsleistungen nicht geltend macht, andere Haushalte
Einkommen knapp oberhalb der Bewilligungsgrenzen erzielen und daher keinen Anspruch
auf

Leistungen

aus

den

sozialen

Sicherungssystemen

haben.

Auch

diese

Haushaltsgruppen werden überdurchschnittlich durch steigende Strompreise belastet.
Insgesamt sind somit weit mehr Menschen von steigenden Energiepreisen negativ
betroffen als jener Teil der Bevölkerung, der staatliche Transferleistungen bezieht.
Grundsätzlich stehen über die sozialen Transferleistungen hinaus Hebel in drei
Handlungsfeldern

zur

Verfügung,

mit

denen

auch

Haushalte

außerhalb

der

Sozialleistungssysteme erreicht werden:
– Instrumente, die gezielt den – erforderlichen – Energiebezug in einkommensschwachen
Haushalten mindern und so deren Energiekostenbelastung reduzieren.
– Maßnahmen, die zu einer veränderten Struktur der Energiepreise führen; sie zielen vor
allem auf eine soziale Abfederung von Energiepreissteigerungen ab.
– Veränderungen des rechtlichen und förderpolitischen Rahmens für energetische
Gebäudesanierungen, um indirekte Wohnkostensteigerungen zu mindern und den
Energieeinspareffekt in den Vordergrund zu stellen.

192

Kapitel 3

3.5
221.

Verbrauchsreduktion als zentraler Hebel
zur Energiekostensenkung
Verbrauchsreduktion ist der wichtigste Hebel, um Belastungen durch steigende

Energiekosten zu vermindern. Diese kann grundsätzlich sowohl durch Nutzungsänderungen,
das heißt ein sparsameres Verbrauchsverhalten, als auch durch investive Maßnahmen zur
Steigerung

der

Energieeffizienz

erzielt

werden.

Obgleich

es

auch

substanzielle

Verbrauchsminderungspotenziale durch Verhaltensänderungen gibt, liegen die investiven
Potenziale doch deutlich höher (z. B. PEHNT et al. 2011; BÜRGER 2009, S. 80 und 83).
Sowohl im Strom- als auch im Wärmebereich sind die Einsparpotenziale durch
Verhaltensänderung zwar deutlich geringer, jedoch erscheinen sie meist leichter umsetzbar
als investive Maßnahmen. Allerdings werden auch diese Einsparmöglichkeiten ebenso wie
relativ leicht umsetzbare (gering-)investive Maßnahmen oftmals nicht ergriffen. Daher ist ein
breites politisches Maßnahmenportfolio gefordert, um die vorhandenen Potenziale zur
Senkung des Energieverbrauchs effektiv zu heben. Über Möglichkeiten zur wirtschaftlichen
Energieverbrauchsreduktion müssen die Haushalte informiert, deren Umsetzung angereizt
und begleitet sowie gegebenenfalls ordnungsrechtlich (z. B. mittels verbindlicher
Energieeffizienzanforderungen)

durchgesetzt

werden.

Energiepreise

als

alleiniges

Lenkungsinstrument sind sowohl mit Blick auf ihre klimapolitische Effektivität als auch aus
verteilungspolitischen Gründen nicht hinreichend.

3.5.1
222.

Geringe Elastizität der Energienachfrage
Wie zuvor gezeigt, liegt eine zentrale Ursache für die verteilungspolitische Problematik

steigender Energiepreise darin, dass einkommensschwache Haushalte einen größeren Anteil
ihres verfügbaren Einkommens für Energiekosten verwenden. Eine weitere Ursache ist die
geringe Preiselastizität der Energienachfrage. Die Preiselastizität ist ein wichtiger Indikator für
die Stärke der Belastungswirkung eines Energiepreisanstiegs. Sie gibt an, inwieweit Haushalte
auf steigende Energiepreise mit einer Verringerung ihrer Energienachfrage reagieren. Man
spricht von einer elastischen Nachfrage, wenn die relative Nachfragereduktion stärker ausfällt
als die relative Preissteigerung. Im Fall einer elastischen Nachfrage führt eine Preiserhöhung
letztendlich zu einer geringeren Energiekostenbelastung, nicht aber notwendigerweise zu
einer geringeren Gesamtbelastung, da zur Reduktion des Energieverbrauchs möglicherweise
andere Kosten anfallen (z. B. für die Anschaffung energieeffizienter Produkte). Sinkt die
Energienachfrage unterproportional zur Preisänderung, wird sie als inelastisch bezeichnet. In
diesem

Fall

führt

ein

Energiepreisanstieg

zu

einer

insgesamt

höheren

Energiekostenbelastung.
Obwohl die Ergebnisse eine sehr große Bandbreite aufweisen, kommen empirische Studien
in ihrer Mehrzahl zum Befund einer relativ geringen Preiselastizität der Energienachfrage von
privaten Haushalten in entwickelten Ländern (GILLINGHAM et al. 2016; BERNSTEIN und

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

193

MADLENER 2011a; 2011b; SIMMONS-SÜER et al. 2011; SORRELL et al. 2009; ESPEY und
ESPEY 2004): Demnach führt ein Energiekostenanstieg um 10 % kurzfristig zu einer
Verbrauchsreduktion von 1 bis 3 % und in längerer Frist um 3 bis 6 %. Die niedrige
Preiselastizität impliziert somit, dass die Haushalte Preiserhöhungen nicht durch eine
proportionale Nachfragereduktion kompensieren. Dies legt nahe, dass private Haushalte nur
geringe Ausweichmöglichkeiten für ihren Energiekonsum haben. Für ein präzises Bild der
Belastungswirkungen, die aus einem Energiepreisanstieg resultieren, muss die Preiselastizität
der Energienachfrage nach Einkommensgruppen, Energieverwendungen und Energieträgern
differenziert werden.
Wenn einkommensschwache Haushalte eine geringere Preiselastizität als wohlhabendere
Haushalte aufweisen, verstärkt sich die regressive Wirkung steigender Energiepreise. Auch
wenn hinsichtlich der einkommensspezifischen Preiselastizität der Energienachfrage derzeit
noch wenig belastbare Daten für die Bereiche Strom und Wärme vorliegen, erscheint dies
plausibel. Zum einen verfügen sie nur über begrenzte finanzielle Mittel für investive
Maßnahmen zur Effizienzverbesserung und zum anderen können wichtige Determinanten des
Energieverbrauchs von ihnen nicht oder kaum beeinflusst werden (z. B. die energetische
Qualität einer gemieteten Wohnung). Diese These wird auch durch die wenigen vorhandenen
empirischen Untersuchungen gestützt (AIGELTINGER et al. 2015; KOHN und MISSONG
2003).
223.

Die niedrige Preiselastizität spiegelt einerseits die hohe Abhängigkeit von

Energiedienstleistungen im alltäglichen Leben wider. Andererseits tragen aber auch weitere
Ursachen zur geringen Preiselastizität bei, die durchaus politisch adressiert werden können
(GILLINGHAM und PALMER 2014; FISCHER et al. 2012; SRU 2011, Tz. 374; 2008, Kap. 3.4;
JARVIS et al. 2010; ALLCOTT und GREENSTONE 2012). Hierzu zählen zum Beispiel:
– Verbraucher

verfügen

häufig

über

unzureichendes

Wissen

über

den

eigenen

Energieverbrauch und vorhandene Einsparoptionen.
– „Begrenzt rationales“ Investitionsverhalten bzw. sogenannte Entscheidungsanomalien, so
etwa eine starke Gegenwartsorientierung, können zu einer Vernachlässigung von (sich erst
längerfristig rentierenden) investiven Möglichkeiten zur Energieeffizienzverbesserung
führen.
– Aufgrund

eines

niedrigen

Haushaltseinkommens kann

Kapital zur

Anschaffung

energieeffizienter Produkte fehlen.
– Bestimmte Anreizstrukturen, insbesondere das Nutzer-Investor-Dilemma, können
Verbrauchsreduktionen im Wege stehen. Vermieter investieren zurückhaltend in
Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz, wenn hiervon vor allem die Mieter
profitieren (Tz. 251, 253 f.). Mieter selbst haben oft nicht die Möglichkeit zu investieren

194

Kapitel 3

oder scheuen größere Investitionen, da ihnen in der Regel die Erträge bei einem Auszug
nicht mehr zufallen (GILLINGHAM et al. 2012; IEA 2007).
– Ein hoher Koordinationsaufwand bei Energieeffizienzmaßnahmen, die von mehreren
Parteien gemeinsam geplant, finanziert und durchgeführt werden müssen, stellt ein
weiteres Hemmnis dar. Hierzu können beispielsweise die energetische Sanierung von
Mehrfamilienhäusern in Eigentümergemeinschaft und der Anschluss eines Wohngebiets
an die Fernwärmeversorgung zählen.
Die Ursachen für die niedrige Preiselastizität der Energienachfrage zu analysieren und zu
adressieren, ist gerade deshalb von Bedeutung, weil eine Vielzahl von Untersuchungen ein
erhebliches Potenzial für Energieverbrauchsminderungen aufzeigt. Das Potenzial liegt
vornehmlich in investiven Maßnahmen zur Energieeffizienzsteigerung. Diese könnten bei
gleichbleibendem Energiedienstleistungsniveau und oftmals zu insgesamt sinkenden
Bereitstellungskosten realisiert werden (s. Abschn. 3.5.2).
224.

Eine niedrige Preiselastizität der Energienachfrage impliziert zudem eine geringe

klimapolitische Effektivität preislicher Anreize, da moderate Energiepreissteigerungen nur zu
relativ schwachen Emissionsreduktionen führen. Durch eine Erhöhung der Preiselastizität
kann ein gegebenes Emissionsminderungsziel mit einem geringeren Energiepreisanstieg
erreicht werden. Hierdurch würde die aus einer ambitionierten Klimapolitik resultierende
Belastung – nicht nur, aber insbesondere – einkommensschwacher Haushalte sinken.
Angesichts bestehender, kaum vollständig zu beseitigender Hemmnisse lässt sich eine sehr
weitgehende Reduktion des Treibhausgasausstoßes im Bereich der privaten Haushalte
allerdings nicht allein über steigende Energiepreise erreichen. Sowohl aus Gründen der
ökonomischen Effizienz als auch der sozialen Gerechtigkeit ist ein Instrumentenmix
notwendig. In den Kapiteln 3.6 und 3.7 werden daher verschiedene Maßnahmen diskutiert, die
dem Ziel dienen, in privaten – insbesondere einkommensschwachen – Haushalten die
Energieeffizienz zu steigern und dadurch Energieverbrauch und -kosten zu vermindern. Der
folgende Abschnitt zeigt zunächst sehr knapp die im Bereich privater Haushalte vorhandenen
investiven Einsparpotenziale auf, um die Wichtigkeit des Hebels Energieeffizienz zu
verdeutlichen.

3.5.2
225.

Zentrale Rolle von Energieeffizienzverbesserungen
Sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene werden im Bereich der privaten

Haushalte regelmäßig sehr große, durch Energieeffizienzverbesserungen erschließbare
Endenergieeinsparpotenziale identifiziert (PEHNT et al. 2011; dena 2012; BOßMANN et al.
2012). Auch wenn verschiedene Studien die genauen Einsparpotenziale unterschiedlich
beziffern, so stimmen sie darin überein, dass die größten Potenziale im Bereich der
Raumwärme liegen, wie beispielhaft Abbildung 3-5 verdeutlicht. Im Bereich Strom gibt es zwar

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

195

ebenfalls substanzielle Einsparpotenziale für private Haushalte, doch liegen diese deutlich
unterhalb jener für Raumwärme.
Ein großer Teil der Einsparpotenziale sowohl im Bereich Strom als auch bei der Raumwärme
ist

verschiedenen

Studien

zufolge

bereits

unter

den

heutigen

ökonomischen

Rahmenbedingungen wirtschaftlich, wird jedoch aufgrund verschiedener Hemmnisse nicht
erschlossen (u. a. BPIE 2015; dena 2012; BOßMANN et al. 2012; PEHNT et al. 2011). Hierbei
ist zu beachten, dass die Bestimmung der Wirtschaftlichkeit maßgeblich von den zugrunde
liegenden Annahmen (z. B. bezüglich der Diskontrate, der Nutzungsdauer, der zukünftigen
Energiepreise und der Technologiekosten) beeinflusst wird. Mit Blick auf die private
Wirtschaftlichkeit kommen die Renditewirkungen energie- und förderpolitischer Instrumente
sowie gesetzliche Rahmenbedingungen zur Umlage von Investitionskosten hinzu (PFNÜR und
MÜLLER 2013, S. 10). Dies impliziert, dass die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit einer
Maßnahme auch von der eingenommenen Perspektive abhängt. So kann die private
Wirtschaftlichkeit energetischer Sanierungsmaßnahmen zwischen Mietern, Vermietern und
Selbstnutzern signifikant differieren; beispielsweise richtet sich die private Wirtschaftlichkeit
einer energetischen Sanierung aus Mieter- bzw. Vermietersicht danach, inwieweit die
Investitionskosten über die Miete umgelegt werden können. Mit steigenden Energiepreisen
bzw. nach einer Verringerung der Technologiekosten würde sich der wirtschaftlich
erschließbare Anteil der vorhandenen Einsparpotenziale vergrößern.

196

Kapitel 3

Abbildung 3-5
Wirtschaftliche Endenergieeinsparpotenziale in Deutschland bis 2030*

Quelle: PEHNT et al. 2011, S. 21, verändert

226.

Der größere Teil der Potenziale im Bereich Wärme lässt sich durch die energetische

Sanierung

von

Bestandsgebäuden erschließen,

obgleich auch durch die

weitere

Verbesserung der energetischen Qualität von Neubauten Energie gegenüber einem Statusquo-Referenzszenario eingespart werden kann. Neben der Gebäudedämmung ist die Art der
Wärmeerzeugung ein weiterer wichtiger Hebel zur Verminderung des Energieverbrauchs.
Diese Verbrauchsdeterminanten sind allerdings in Fällen gemieteten Wohnraums durch die
Bewohner kaum beeinflussbar. Das gilt insbesondere für finanziell schwächere Haushalte, die
bei der Wahl der Wohnung engen finanziellen Restriktionen unterliegen. Für Vermieter
bestehen

häufig

durchzuführen

(s.

nur
Tz.

unzureichende
251

ff.).

Anreize
Dies

energetische

betrifft

gerade

Sanierungsmaßnahmen
auch

Wohnraum,

den

einkommensschwache Haushalte gemietet haben und für den die Investitionskosten nicht über
Mieterhöhungen refinanziert werden können.
227.

Um die Hemmnisse zu überwinden und die wirtschaftlichen Energieeffizienzpotenziale

auch tatsächlich zu erschließen, sind politische Eingriffe notwendig. Mit Blick auf die derzeit
noch nicht (privat-)wirtschaftlich rentablen Potenziale sollte das klimapolitische Portfolio auch

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

197

einen langfristig und vorhersehbar ansteigenden Energiepreispfad sowie gegebenenfalls
gezielte

Maßnahmen

zur

Unterstützung

und

Beschleunigung

der

Technologiekostendegression umfassen. Gelingt es, die vorhandenen wirtschaftlichen
Energieeffizienzpotenziale möglichst vollständig zu erschließen, kann der lenkungspolitisch
unverzichtbare Anstieg der Energiepreise auch von breiten Bevölkerungsgruppen besser
getragen werden.
Zur Steigerung der Energieeffizienz stehen vielfältige Ansätze zur Verfügung, die eine
unterschiedliche Eingriffstiefe aufweisen, aber auch verschiedene Potenziale adressieren.
Einige dieser Ansätze werden von der Bundesregierung bereits aufgegriffen, zum Beispiel im
Rahmen des Nationalen Aktionsplans Energieeffizienz und des Aktionsprogramms
Klimaschutz (BMWi 2014; BMUB 2014). In den beiden nachfolgenden Kapiteln werden
ausgewählte Maßnahmen zur Reduzierung des Energieverbrauchs und zur Senkung der
Energiekosten diskutiert, die auch einkommensschwachen Haushalten zugutekommen.

3.6
228.

Instrumente zur Senkung der Stromkostenbelastung
Steigende Strompreise belasten alle einkommensschwachen Haushalte, auch jene in

der Grundsicherung, wenn diese nicht hinreichend schnell und umfangreich angepasst wird.
In diesem Kapitel werden daher Instrumente zur Verminderung der Stromkostenbelastung
einkommensschwacher Haushalte diskutiert. Zuvorderst gilt es, Instrumente zur Senkung des
Energieverbrauchs zu nutzen. Anschließend werden Ansätze diskutiert, über eine veränderte
Tarifgestaltung eine finanzielle Entlastung der von Energiearmut bedrohten Haushalte zu
erreichen.

3.6.1

Maßnahmen zur Senkung des Stromverbrauchs

3.6.1.1

Energieeffizienzstandards

229.

Aufgrund verschiedener Hemmnisse und Marktunvollkommenheiten weisen im Markt

erhältliche Güter oftmals ein geringeres Energieeffizienzniveau auf, als sowohl privat- als auch
volkswirtschaftlich effizient wäre. Dies liegt teilweise daran, dass die Kosten für die Suche nach
einer optimalen technischen Lösung die erwarteten Energiekosteneinsparungen übersteigen.
In dem Fall ist die geringe Aufmerksamkeit für den Stromverbrauch, der sich in niedrigen
Elastizitäten widerspiegelt, individuell durchaus rational (CAPLIN und DEAN 2014; SALLEE
2014). Mindestanforderungen an die Energieeffizienz, wie sie in der Ökodesign-Richtlinie
2009/125/EG vorgesehen sind, können dann besonders ineffiziente Geräte aus dem Markt
drängen. Um die Standardsetzung zu dynamisieren und zu gewährleisten, dass sich die
Anforderungen am Stand der Technik orientieren, hat der SRU bereits 2008 eine Regulierung
nach dem Top-Runner-Ansatz empfohlen (SRU 2008; Tz. 73 ff. und Tz. 148 ff.).
Kurzfristig

helfen

anspruchsvolle

Energieeffizienzstandards

für

Neugeräte

einkommensschwachen Haushalten allerdings wenig, da sie häufig auf Gebrauchtgeräte

198

Kapitel 3

zurückgreifen müssen. Neugeräte könnten durch neue Standards sogar teurer werden,
wodurch der Austausch alter Geräte noch erschwert werden könnte. Mittelfristig schlägt sich
die verbesserte Energieeffizienz jedoch auch im Bestand gebrauchter Geräte nieder. Zudem
kann durch Mindeststandards verhindert werden, dass Hersteller zum Zweck der
Gewinnmaximierung die Energieeffizienz von Geräten im Niedrigpreissegment bewusst gering
halten (FISCHER 2005; 2010; SPURLOCK 2013).

3.6.1.2

Information und Beratung

230.

Fehlendes Wissen über den eigenen Stromverbrauch und Einsparoptionen trägt dazu

bei,

dass

verbrauchsreduzierende

Verhaltensänderungen

und

wirtschaftliche

Energieeffizienzinvestitionen unterbleiben. Oft sind Stromzähler so positioniert, dass der
Verbraucher keine direkte Einschätzung zu den Wirkungen seines Verhaltens ableiten kann
(SQW et al. 2013, S. 55; DUSCHA und DÜNNHOFF 2007, S. 8). Hinzu kommt, dass die
Energiekosten in der Regel nur durch die jährliche Abrechnung transparent werden, dadurch
jedoch kein Bezug zum alltäglichen Verhalten hergestellt werden kann (u. a. DUSCHA und
DÜNNHOFF 2007, S. 13). Die nachträgliche Abrechnung des Stromverbrauchs kann zu hohen
Nachzahlungen führen, die von einkommensschwachen Haushalten oftmals nicht beglichen
werden können. Die auch daraus resultierende, seit Jahren hohe Zahl an Stromsperren
(Tz. 210) stellt für die betroffenen Haushalte einen erheblichen Einschnitt dar. Die
Nichtverfügbarkeit von Strom als existenzielles Gut muss auch in sozialstaatlicher Hinsicht
Bedenken hervorrufen, denen zu begegnen ist.
Verbesserte Verbrauchsinf ormation
231.

Eine höhere Transparenz des Stromverbrauchs und der damit verbundenen Kosten

kann durch Prepaid-Zähler erreicht werden (KOPATZ 2012, S. 91; DÜNNHOFF et al. 2006,
S. 26). Der Kunde könnte über einen festzulegenden Mechanismus (etwa per SMS, durch
einen Warnhinweis am Zähler o. ä.) rechtzeitig über sein zu Ende gehendes Guthaben
informiert werden und durch den Prepaid-Zähler das Guthaben in der gewünschten Höhe
aufladen. Dabei sollte auch die Aufladung kleiner Beträge bzw. Strommengen möglich sein,
um gerade Haushalten in schwierigen sozialen Lagen den existenziell erforderlichen
Strombedarf zu sichern.
Der Kunde kann somit gut nachvollziehen, wann das aufgeladene Guthaben verbraucht ist,
zudem verdeutlichen die regelmäßigen Aufladungen den Verbrauch. Gerade für finanziell
schwächere Haushalte ist eine zeitnahe Information über den Verbrauch eine wichtige Option,
um hohe Nachzahlungen und das damit verbundene Risiko der Verschuldung bis hin zu
existenzbedrohenden Lagen zu verhindern. Wird das Guthaben nicht aufgeladen, erhält der
Haushalt

keinen

Strom

mehr.

Kritiker

des Prepaid-Ansatzes

sprechen

hier

von

„Selbstabschaltung“, der im Gegensatz zu Stromsperren statistisch nicht erfasst wird.
Allerdings weisen Daten aus Großbritannien, wo bereits 2012 über 15 % der Haushalte

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

199

Prepaid-Systeme in der Stromversorgung nutzten (ROCHA et al. 2013, S. 4), darauf hin, dass
längerfristige Selbstabschaltungen selten vorkommen (VYAS 2014, S. 19). Der Strom wird
aber auch nicht wie im bisherigen Sinne abgeschaltet, sondern kann durch individuelle
Aufladung kurzfristig wieder

verfügbar gemacht

werden.

Die

bislang

anfallenden

Zusatzgebühren für Ab- und Anschaltung entfallen ebenso wie das Risiko hoher
Nachzahlungen für bereits verbrauchten Strom. Der Einsatz von Prepaid-Zählern reduziert
darüber hinaus bei den Energieversorgern die Aufwendungen für Mahnwesen und Inkasso
sowie Ablesung von Zählern (u. a. KOPATZ 2012, S. 90 f.; DÜNNHOFF et al. 2006, S. 26).
Allerdings erzeugt die Technologie auch zusätzliche Systemkosten.
232.

Zukünftig sollen Verbrauchsinformationen durch den Einsatz von Smart Metern

(intelligente Zähler) verbessert werden. Mittels Smart Metering sollen ferner Potenziale zur
Stromkostensenkung durch lastvariables Nutzerverhalten erschlossen werden. Unsicher ist
jedoch, welche Lastverlagerungspotenziale in privaten Haushalten vorhanden sind und
inwieweit Smart Metering Kunden tatsächlich zum Kostensparen durch ein dem Stromangebot
angepasstes Nutzerverhalten anreizt (u. a. LIEBE und WISSNER 2015, S. 14). Die in Studien
ermittelten Energieeinsparungen beim Einsatz von Smart Metern unterliegen einer erheblichen
Spannbreite von zwei bis zwanzig Prozent (MATTHIES 2013a, S. 38). Generell gilt, je höher
der Verbrauch eines Haushalts, desto größer ist das Verlagerungspotenzial und damit die
Möglichkeit zur Kosteneinsparung (LIEBE et al. 2015, S. 24 ff.; LIEBE und WISSNER 2015,
S. 13 ff.).
Den möglichen Stromkosteneinsparungen stehen zudem nennenswerte Kosten für Einbau
und Nutzung der Technologie gegenüber, die deutlich über jenen für den bisher eingesetzten
Zähler liegen. So geht die Bundesregierung von 3 Euro Kosteneinsparungen bei einem
Jahresstromverbruch von bis zu 2.000 kWh aus, für einen Verbrauch von bis zu 3.000 kWh
von 10 Euro. Dem stehen durchschnittliche Kosten von 20 Euro für den Messstellenbetrieb
eines einfachen digitalen Zählers gegenüber (BMWi 2015b, S. 2 und 7). Es ist daher davon
auszugehen, dass die Kosten von Smart Metern gerade bei einkommensschwachen
Haushalten das Einsparpotenzial überkompensieren.
Der Entwurf zum Gesetz zur Digitalisierung der Energiewende (BMWi 2016) sieht vor, dass
sukzessive alle Haushalte mit Smart Metern ausgestattet werden. Dabei steht jedoch nicht die
regelmäßige Verbrauchsinformation für den Kunden im Vordergrund, sondern die
Netzstabilität. Soweit Smart Meter aus Kundenperspektive nur den bisherigen Zähler ersetzen
und keine nennenswerten zusätzlichen Informationen liefern, werden sie kaum zu
Energieeinsparungen und zur Kostenentlastung beitragen. Der Gesetzentwurf sieht aufgrund
des Kosten-Nutzen-Verhältnisses vor, dass Kunden mit Verbräuchen unterhalb von 6.000 kWh
jährlich nicht zum Einbau verpflichtet sind, allerdings können der Messstellenbetreiber und
auch der Hauseigentümer den Einbau veranlassen (BMWi 2016, S. 8). Zum umfassenden
Einsatz

dieser

Technologie

bestehen

auch

erhebliche

Unsicherheiten

hinsichtlich

200

Kapitel 3

Finanzierung und Datenschutz (GREVELER 2015; KARDEL 2015; KARG 2015; KOLMSEE
2015).
233.

Wissen zum Stromverbrauch von Geräten und zu Sparoptionen bei den Energiekosten

durch ein verändertes Nutzungsverhalten kann auch durch Informationsquellen wie OnlineVergleichsportale für Energieanbieter und Geräte sowie Webseiten mit Stromspartipps erzeugt
werden. Allerdings variiert die Qualität der Angebote und ihre Unabhängigkeit ist nicht immer
gegeben. Durch eine öffentliche Finanzierung von Informationsportalen (z. B. das
Energiesparkonto oder die Stromsparinitiative des BMUB) kann deren Unabhängigkeit
gestärkt werden. Hinzu kommt, dass sie der aktiven Recherche bedürfen. Ferner können
einkommensschwache Haushalte häufig ihren Energieanbieter nicht frei wechseln (Tz. 239)
und sich den Erwerb der verglichenen Neugeräte finanziell nicht leisten (Tz. 236).
Dementsprechend dürften diese Informationsinstrumente nur für einen Teil der von
Energiearmut betroffenen Haushalte hilfreich sein.
234.

Grundsätzlich

kann

die

Energieeffizienz

von

Geräten

mithilfe

von

Energieeffizienzlabeln gut dargestellt werden (RAMOS et al. 2015). Hierdurch können
Konsumenten zum Kauf energiesparender Produkte angereizt werden. Dieser Funktion wird
das europäische Energieeffizienzlabel in seiner derzeitigen Form aber kaum gerecht.
Beispielsweise wird die Effizienzklasse eines Gerätes bestimmt, indem sein Energieverbrauch
in Bezug zu einem Nutzenparameter (z. B. Kühlschrankvolumen, TV-Bildschirmgröße) gesetzt
wird, sodass sich die Effizienzklasse häufig mit der Gerätegröße verbessert, obwohl der
absolute Energieverbrauch größerer Geräte in der Regel höher ist. Verbraucher können
hierdurch leicht fehlgeleitet werden und in Konsequenz tendenziell größere Geräte mit
höherem absolutem Verbrauch kaufen. Hier besteht dringend Korrekturbedarf, dem absoluten
Verbrauch sollte bei der Effizienzbewertung größeres Gewicht zukommen. Auch könnte
beispielsweise

die

Ergänzung

von

Kosteninformationen

die

Effektivität

von

Energieeffizienzlabeln erhöhen (NEWELL und SIIKAMÄKI 2014; KALLBEKKEN et al. 2013;
BULL 2012). Dabei darf eine einfache und verständliche Darstellung aber nicht aufgegeben
werden, um Verbraucher durch die präsentierten Informationen nicht zu überfordern (SONG
und SCHWARZ 2008; WILSON und DOWLATABADI 2007).
Handlungskompetenz durch Energieberat ung
235.

Wichtiger noch als Rückmeldungen zum Stromverbrauch und Label ist es jedoch, dem

Verbraucher die notwendige Handlungskompetenz zu vermitteln, um die vorhandenen
Einsparpotenziale abzurufen (MATTHIES 2013b, S. 96). Dies kann durch eine kostenlose oder
geförderte Energieberatung, deren Ausbau im Koalitionsvertrag vereinbart wurde (CDU et al.
2013, S. 52), unterstützt werden. Positives Beispiel hierfür sind die vom BMWi geförderten und
für

einkommensschwache

Haushalte

kostenlosen

Energieberatungsangebote

der

Verbraucherzentralen. Eine noch stärker auf die spezifische Situation finanziell schwacher
Haushalte ausgerichtete Beratung zum Stromverbrauch ist das Projekt Stromspar-Check

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

201

PLUS (zur Beschreibung des Projektes und der Evaluation siehe u. a. AIGELTINGER et al.
2015, S. 51 f.; Deutscher Caritasverband und Bundesverband der Energie- und
Klimaschutzagenturen Deutschlands 2015; TEWS 2015). Es wird mit Haushaltsmitteln des
BMUB im Rahmen der Nationalen Klimaschutzinitiative gefördert und gemeinsam vom
Deutschen Caritasverband und dem Bundesverband der Energie- und Klimaschutzagenturen
Deutschlands durchgeführt. Die Beratung erfolgt im Haushalt durch zum Energieberater
geschulte ehemalige Langzeitarbeitslose, wodurch eine niederschwellige Ansprache der
Zielgruppe erreicht wird. Auf Basis einer Bestandsaufnahme und einer Erläuterung der
Energierechnungen

durch

einen

Energieberater

werden

Soforthilfen

ausgewählt,

Einsparpotenziale errechnet und Verhaltenstipps zusammengestellt. Soforthilfen, wie
energiesparende Leuchtmittel und abschaltbare Steckerleisten, werden beim zweiten Besuch
installiert und durch eine Beratung zum Nutzerverhalten ergänzt. Zur Überprüfung des
dauerhaften Erfolges werden die Haushalte nach etwa einem Jahr erneut kontaktiert und die
erzielten Einsparungen mit den prognostizierten verglichen. Die aufsuchende Beratung steht
Haushalten offen, die über ein Einkommen unterhalb der Pfändungsgrenze verfügen. Somit
erfasst das Angebot einen größeren Kreis als den der Transferempfänger, steht jedoch nicht
allen Haushalten offen, die unter Umständen von Energiearmut betroffen sind.
Für alle Beratungs- und Informationsangebote bedarf es der Bereitschaft, sich auf diese
einzulassen. Hinzu kommt, dass oftmals eingeübte Verhaltensroutinen dauerhaft verändert
werden müssen, wozu es eines mehrstufigen Lernprozesses bedarf (MATTHIES 2013a, S. 38;
2013b). Insofern ist Energiesparen, selbst dann, wenn es wirtschaftlich ist, auch eine Frage
der Motivation. Hier können motivierende Maßnahmen gezielt ansetzen, die vor allem in den
USA bereits durchaus erfolgreich zum Einsatz kommen, wenn auch nicht in erster Linie in
armutsgefährdeten Haushalten. Hierzu zählt zum Beispiel die Nutzung sozialer Motivation
durch Vergleiche des eigenen Energieverbrauchs mit dem einer Referenzgruppe (u. a. AYRES
et al. 2013; ALLCOTT 2011; SCHULTZ et al. 2007). Die konkrete Ansprache
einkommensschwacher Haushalte und die Entwicklung zielgruppengerechter Instrumente
bedarf allerdings eines spezifischen Rahmens (MATTHIES 2013b, S. 95).

3.6.1.3
236.

Geförderter Austausch von ineffizienten Geräten

Die von Energiekosten stark belasteten Haushalte verfügen oftmals nicht über die

notwendigen Finanzmittel oder eine ausreichende Kreditwürdigkeit für die Anschaffung
energieeffizienter Produkte, selbst wenn sich diese über die erreichbare Energieeinsparung
refinanzieren würde. Diese Liquiditätsproblematik stellt einen wichtigen Ansatzpunkt dar,
klimapolitisch notwendige Energieeinsparungen und soziale Belange zu verknüpfen. Durch
Programme, die eine Vorfinanzierung – und gegebenenfalls Subvention – des Austauschs
alter

durch

energieeffiziente

Geräte

gewährleisten,

einkommensschwacher Haushalte überwunden werden.

können

Liquiditätshemmnisse

202

Kapitel 3

Erfolg versprechend sind insbesondere solche Programme, die Energieberatung zur
Behebung von energieverbrauchsrelevanten Wissensdefiziten mit Finanzierungshilfen
kombinieren. Hierfür gibt es bereits einige Beispiele (z. B. das Kühlgeräte-Tauschprogramm
im

Rahmen

des

Stromspar-Check

PLUS-Projekts),

die

Erfolge

bei

der

Energiekostenminderung bereits in der Praxis unter Beweis gestellt haben. Ein Haushalt, bei
dem das Kühlgerät im Rahmen des Stromspar-Check PLUS ausgetauscht wurde, spart
durchschnittlich 383 kWh Strom pro Jahr ein, was einer jährlichen Kosteneinsparung von 105
Euro entspricht (Deutscher Bundestag 2015a).
Das Beispiel des Stromspar-Check PLUS zeigt jedoch auch, dass es noch Hemmnisse für die
Annahme des Angebots eines geförderten Kühlschrankaustauschs gibt. So wurden von den
ausgegebenen 18.700 Gutscheinen bis Mitte November 2015 nur knapp 4.000 eingelöst
(Deutscher Bundestag 2015a). Daher sollten die Erfahrungen mit Modellprojekten
systematisch ausgewertet und Best-Practice-Vorgehensweisen entwickelt werden. Ein
möglicher Ansatzpunkt ist die Zusammenarbeit mit Energieversorgungsunternehmen. Da für
einkommensschwache Haushalte auch relativ niedrige monatliche Ratenzahlungen eine
Belastung

darstellen,

könnte

durch

eine

Absenkung

der

monatlichen

Stromkostenvorauszahlung (nach Maßgabe der erwartbaren Energieeinsparung des
ausgetauschten Geräts) die Hemmschwelle weiter abgesenkt werden. Auch zinsgünstige
Darlehen, bereitgestellt etwa durch den Leistungsträger, können zur Überwindung von
Liquiditätshemmnissen beitragen.
237.

Solche Austauschprogramme sollten möglichst flächendeckend angeboten, verstetigt

und mit ausreichend finanziellen Mitteln ausgestattet werden. Grundsätzlich kommen hierfür
verschiedene Instrumentierungsoptionen infrage. So böte sich beispielsweise eine
Erweiterung des Förderbereichs des Energieeffizienzfonds der Bundesregierung an (IRREK
und THOMAS 2006; PEHNT und BRISCHKE 2013; THOMAS et al. 2013). Den
regulatorischen Rahmen könnten auch Ausschreibungsmodelle, wie im Nationalen
Aktionsplan

Energieeffizienz

vorgesehen,

bilden.

Effizienzpotenziale

bei

einkommensschwachen Haushalten ließen sich ferner durch Energieeinsparverpflichtungen
für Energieversorger – zum Beispiel durch ein System handelbarer weißer Zertifikate oder
Stromkundenkonten – erschließen (SRU 2011, Tz. 381 ff.; FISCHER et al. 2016, S. 354 ff.;
BÜRGER et al. 2012; BERTOLDI et al. 2010). Zudem könnten Mikro-Contracting-Modelle und
andere innovative Finanzierungsmodelle, die dabei einen besonderen Fokus auf
einkommensschwache Haushalte legen, Liquiditätsprobleme sowie weitere Hemmschwellen
(z. B. Risikoaversion) für Effizienzinvestitionen adressieren (HERLING und BROHMANN
2011).

3.6.2
238.

Instrumente zur Veränderung relativer Stromkosten
Vor allem für leitungsgebundene Energieträger ergeben sich durch die Tarifgestaltung

zusätzliche Möglichkeiten für die Berücksichtigung sozialer Belange. Im Wärmebereich

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

203

kommen unterschiedliche, auch nicht-leitungsgebundene Energieträger zum Einsatz. Zudem
wird die Energiemenge, die als Existenzminimum definiert werden kann, stark durch die
individuellen Charakteristiken der Wohnung bestimmt (s. Tz. 215). Daher wird die Diskussion
über sozialpolitisch wünschenswerte Tarifstrukturen in diesem Gutachten auf den
Strombereich beschränkt.
239.

Die

Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie

2009/72/EG

ist

in

Deutschland

im

Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) und in der Stromgrundversorgungsverordnung (StromGVV)
umgesetzt. Die damit einhergehende Liberalisierung des Strommarktes hat zu einer
Diversifizierung der Anbieter und einer großen Vielfalt von Tarifen geführt. Der weitaus größte
Teil der Kunden kann Anbieter und Tarif frei wählen, verschiedene Internetportale unterstützen
die Kunden beim Vergleich und der Wahl des individuell günstigsten Tarifs. Die
Stromgrundversorgungsverordnung verpflichtet allerdings einen Teil der Energieversorger, als
Grundversorger bezeichnet, zum Angebot eines Grundtarifs. Dieser Grundtarif steht auch
jenen Kunden zur Verfügung, die beispielsweise aufgrund negativer Einträge bei der
Wirtschaftsauskunftei SCHUFA von Alternativanbietern abgelehnt werden. Er darf vom
Lieferanten nur unter engen Voraussetzungen gekündigt werden (§ 20 Abs. 1 und § 21
StromGVV). Damit sichert der Grundtarif konzeptionell allen Kunden den Zugang zu Strom
und nimmt die Bedeutung von Strom als existenzielles Gut auf.
Der Grundtarif ist für den Kunden im Regelfall teurer als Alternativtarife des Grundversorgers
und anderer Versorger (CHECK24 2015). Der höhere Grundtarif lässt sich durch ein höheres
Risiko des Zahlungsausfalls und damit verbundenem administrativem Aufwand begründen.
Die ungünstigen Konditionen des Grundtarifs sind jedoch mit verantwortlich für
überproportionale Stromrechnungen finanziell schwacher Haushalte und die dargestellte
Unterdeckung der tatsächlichen Stromkosten durch den Grundbedarf (s. Tz. 212 und 216).
240.

Die

Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie

ermöglicht

weitergehende,

sozialpolitisch

motivierte staatliche Eingriffe in die Tarifgestaltung als das deutsche Energiewirtschaftsgesetz.
So besteht etwa die Möglichkeit, Sozialtarife verpflichtend einzuführen und für diese einen
Zwangsrabatt vorzusehen (BUCKLER 2013). Die Tarifgestaltung obliegt in Deutschland
zunächst den Energieversorgern, wobei aber umwelt- oder sozialpolitische Ziele durchaus
einen Eingriff rechtfertigen können. Eine staatliche Steuerung scheint notwendig, um den
bestehenden Problemen zu begegnen und auch Energiepreissteigerungen für jene
einkommensschwachen Haushalte, die keine Transfers aus dem Sozialsystem erhalten,
abzumildern. Im Folgenden werden unterschiedliche Optionen diskutiert. Anschließend wird in
Abschnitt 3.6.3 aus den Ergebnissen ein eigener Vorschlag abgeleitet.
Einpreisung des Grundpreises in den Ar beitspreis
241.

Der Haushaltsstrompreis setzt sich in der Regel aus einem verbrauchsunabhängigen

Grundpreis und einem Arbeitspreis je verbrauchter Einheit Strom zusammen. Der Anteil des

204

Kapitel 3

Grundpreises an den Gesamtkosten ist bei geringen Verbräuchen höher. Daher werden
gerade kleinere Haushalte und Haushalte mit niedrigem Stromverbrauch überproportional
durch den verbrauchsunabhängigen Grundpreis belastet (u. a. TEWS 2011, S. 47). Mit Blick
auf die häufig einkommensschwächeren Geringverbraucher erscheint eine Abschaffung des
Grundpreises daher sinnvoll.
Mit einem steigenden Anteil erneuerbarer Energien wird jedoch ein immer größerer Teil der
Stromgestehungskosten aus Fixkosten bestehen. Das gilt auch für die Bereitstellung von
Speichern und Back-up-Kapazitäten. Bislang spiegelt der Grundpreis die Fixkosten der
Stromerzeugung nicht wieder. Mit veränderten Anteilen der Stromgestehungskosten werden
sich die höheren Fixkosten jedoch abbilden müssen und können, etwa im Fall selten genutzter
Speicherkapazitäten, nicht vollständig im Arbeitspreis aufgehen. Demnach würde eine
verursachergerechte Bepreisung von Strom zu einem höheren Grundpreis führen. Mit Blick
auf die zukünftige Struktur der Energieversorgung rät der SRU daher von der Abschaffung des
Grundpreises ab. Mittelfristig ist zudem denkbar, den Grundpreis für private Haushalte nach
der jeweils gewünschten gesicherten Kapazität (Leistung in Watt) zu differenzieren.
Eine Begrenzung der verfügbaren Leistung (auf niedrigem Niveau) wird in Kombination mit
Prepaid-Zählern beispielsweise in Belgien genutzt, um Stromsperren zu vermeiden
(Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen 2008, S. 4). In Köln wurde dieses Konzept der
Lastbegrenzung zur Verhinderung von Stromsperren in einem sozialen Brennpunkt erprobt.
Allerdings bedarf der Einsatz einer Lastbegrenzung einer veränderten Infrastruktur und einer
umfassenden Information der Kunden (MÜNCH und HAUPRICH 2015).
Verbrauchsf reimengen
242.

Freimengen können allen Haushalten zur Verfügung gestellt werden oder nur jenen,

die aufgrund eines niedrigen Einkommens einen Bedarf nachweisen. Unter Freimengen
werden in der Literatur in der Regel kostenlose Stromkontingente verstanden (u. a. KOPATZ
2013, S. 224 f.). Die Festlegung der Freimengen beeinflusst Ent- und Belastungs- sowie
Lenkungswirkungen, aber auch die Akzeptanz. Je mehr Faktoren einbezogen werden, etwa
Haushaltsgröße und -zusammensetzung, Wärme- und Warmwassererzeugung durch Strom,
desto gerechter wird die Tarifgestaltung empfunden. Jedoch wird die administrative
Umsetzung umso schwieriger. Zudem ist die Schaffung neuer Fehlanreize möglich. Werden
allen Haushalten unabhängig von ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit und den genannten
Faktoren Freimengen gewährt, verringert sich der administrative Aufwand von Nachweis und
Kontrolle (DIW 2012, S. 10). Die freiwillige Einführung von Freimengen und deren
Gegenfinanzierung durch einzelne Versorger erscheint jedoch im liberalisierten Strommarkt
unwahrscheinlich. Freimengen könnten aufgrund dieser Schwierigkeiten nur verpflichtend und
für alle Haushalte in gleicher Höhe eingeführt werden. Damit es nicht zu Fehlanreizen kommt,
muss jedoch die Freimenge so niedrig angesetzt werden, dass sie den elementaren
Grundbedarf an Strom, etwa für Nahrungszubereitung, Waschen und Licht, nur knapp deckt

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

205

und damit den Charakter eines Existenzminimums besitzt. Dieser ist jedoch von einer Reihe
von Faktoren abhängig, zu denen zum Beispiel die Haushaltsgröße und -zusammensetzung,
aber auch die Art der Heizung oder der Warmwasserversorgung gehören.
Ungeachtet dieser Aspekte bliebe das Problem der finanziellen Kompensation durch den
Versorger. Ausgehend vom Primat der Erlös- und Aufkommensneutralität müssten die durch
Freimengen entgangenen Einnahmen durch höhere Strompreise oberhalb der Freimengen
ausgeglichen werden (u. a. KOPATZ 2013, S. 226; TEWS 2013, S. 30). Dies kann zum
Beispiel für einkommensschwächere größere Haushalte letztendlich sogar zu einer höheren
Belastung als bisher führen.
Sozialer Ausgleich durch progressive Arbeitspreise
243.

Progressive Arbeitspreise führen nicht zu einer kostenlosen Bereitstellung der ersten

Einheiten, sondern nur zu einer Vergünstigung. Im Gegenzug steigen aber auch die Kosten
nach Überschreiten dieser ersten Einheiten nach festgelegten Verbrauchsstufen, wobei Höhe
(Preis je kWh) und Tiefe (Strommenge, für die der Preis gilt) der Stufen unterschiedlich sein
können. Dabei variiert das marginale Preissignal: Haushalte mit hohem Verbrauch zahlen
einen höheren Preis für die letzten bezogenen Energieeinheiten und haben daher einen
stärkeren finanziellen Anreiz für Energieeinsparungen. Wie bei Freimengen, beeinflusst die
konkrete Ausgestaltung Wirkungen und Akzeptanz, ähnlich sind auch die auftretenden
Probleme. Die herausragende Rolle kommt der Stufenfestlegung zu (u. a. KOPATZ 2013,
S. 229; TEWS 2011, S. 48).
Das Energiewirtschaftsgesetz ermöglicht gemäß § 40 Abs. 5 Versorgern grundsätzlich
differenzierte

Tarife,

sofern

sie

technisch

machbar

sind

und

einen

sparsamen

Energieverbrauch anreizen. Jedoch sind hohe Preise für einen hohen Verbrauch auch für
Versorger nicht attraktiv, da die betroffenen Kunden im liberalisierten Markt zu Anbietern mit
geringeren Preisen wechseln können (KOPATZ 2013, S. 233; TEWS 2011, S. 48).
Energieversorger werden zudem auch ihre Preisgestaltung kaum an sozialen Gesichtspunkten
ausrichten.

Verschiedene

empirische

Studien

kommen

zu

dem

Schluss,

dass

einkommensschwache Haushalte nicht generell durch progressive Arbeitstarife entlastet
werden (KOPATZ 2013, S. 227; TEWS 2013, S. 28).
Kompensation hoher Strompreise durch Freibeträge bei Steuern und
Abgaben und andere Verteilung von Umlagen
244.

Eine hinsichtlich der Kostenbelastung schwächere Variante der Verbrauchsfreimengen

ist die Freistellung von Steuern und Abgaben. Der Strompreis für private Haushalte besteht zu
einem erheblichen Teil aus diesen Komponenten, die meistens auf den Verbrauch bezogen
sind (BDEW 2016; Deutscher Bundestag – Wissenschaftliche Dienste 2014). Dem Staat
bieten sich Gestaltungsmöglichkeiten bei der Bestimmung der Höhe der jeweiligen
Steuersätze oder bei der Festlegung von Mengen, die von diesen Kosten freigestellt werden.

206

Kapitel 3

Diskutiert wurde etwa eine Verringerung der Stromsteuer (TEWS 2013, S. 23 ff.). Allerdings
ist die Stromsteuer ein Lenkungsinstrument der Ökologischen Steuerreform, das den
Energieverbrauch verteuern und damit auch verringern soll. Sie abzusenken wäre daher
kontraproduktiv, hier könnte nur eine Freistellung bestimmter Mengen infrage kommen (vgl.
DIW 2012 zur Diskussion von Freistellungen bei der Stromsteuer). Jede Steuer und Abgabe
für sich genommen macht jedoch nur einen geringen Teil des Strompreises aus, sodass eine
Freistellung bestimmter Mengen für mehrere Abgaben und Steuern gelten müsste, um
spürbare individuelle Entlastungseffekte zu generieren. Wie auch bei den diskutierten
Freimengen müsste darüber hinaus entschieden werden, welche Strommenge freigestellt
werden soll.
Die EEG-Umlage dient der Absicherung der im EEG 2014 festgelegten Vergütungssätze
eingespeister Strommengen aus erneuerbaren Energien. Die erhebliche Steigerung der
Umlage (von 0,51 ct/kWh Strom im Jahr 2004 auf 6,24 ct im Jahr 2014) ist auf verschiedene
Effekte zurückzuführen, die weit über den Zubau von Windkraft- und Solaranlagen
hinausgehen. So verlagern Ausnahmetatbestände für die Industrie Lasten überproportional
auf private Haushalte (SRU 2013, Tz. 8, 65 und 107 f.; KÜCHLER und HORST 2012). Eine
stärkere Belastung der Industrie zugunsten der Haushalte würde unter Umständen zu einer
verringerten Lenkungswirkung der Preise bei Haushalten führen, brächte aber gleichzeitig eine
verstärkte Lenkungswirkung bei Unternehmen mit sich, die teilweise noch erhebliche
Einsparpotenziale haben (vgl. auch Kap. 2).

3.6.3
245.

Der SRU-Vorschlag:
Inklusivkontingent und optionaler Prepaid-Zähler
Aus den bislang diskutierten Vorschlägen zur Verminderung der Stromkostenbelastung

einkommensschwacher Haushalte ergibt sich ein erhebliches Spannungsfeld zwischen
gerechter bzw. als gerecht empfundener Ausgestaltung, Effizienzanreizen, finanzieller
Wirkung und administrativem Aufwand:
– Obwohl der Grundpreis regressiv wirkt, sollte er mit Blick auf zukünftige Entwicklungen in
der Stromerzeugung nicht abgeschafft werden.
– Freibeträge wie auch die Freistellung bestimmter Mengen von Steuern und Abgaben sind
grundsätzlich ein denkbares Instrument zur Berücksichtigung sozialer Härten. Die
Festlegung der jeweiligen Mengen ist jedoch nicht einfach. Eine, die individuelle
Haushaltssituation berücksichtigende Festlegung, ist mit hohem administrativem Aufwand
verbunden.
– Eine verbesserte und zeitnahe Information der Haushalte über ihre individuellen
tatsächlichen Verbräuche kann einen Beitrag zu einem effizienteren Energieeinsatz leisten
und hohe Nachzahlungen für Stromverbräuche verhindern.

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

207

Aus der Bewertung der Optionen zur Tarifgestaltung und den Problemen des Grundtarifs leitet
der SRU einen grundlegenden Tarifbaustein, das „Inklusivkontingent“, ab.
Inklusivkont ingent
246.

Der SRU schlägt vor, den bisherigen Grundpreis für Strom in Anlehnung an den

Mindestumsatz im Mobilfunk so weiterzuentwickeln, dass er ein durch den Grundpreis
bezahltes Stromkontingent enthält. Dieses Inklusivkontingent sollte verpflichtend Teil aller
Stromverträge sein, mithin für alle Haushalte unabhängig von Verbrauch und Bonität gelten.
Über das Inklusivkontingent hinausgehende Verbräuche würden wie bislang nach einem
Arbeitspreis abgerechnet. Die konkrete Preisgestaltung obliegt dem Energieversorger, jedoch
gelten die Konditionen des Inklusivkontingents für alle Kunden eines Versorgers, unabhängig
von den Konditionen für darüber hinausgehende Verbräuche. Aufgrund der für alle Kunden
eines Versorgers geltenden tarifären Regelungen für das Inklusivkontingent werden
einkommensschwache Haushalte nicht in einen teureren Tarif eingestuft, wie es bislang mit
dem Grundtarif in der Regel der Fall ist (CHECK24 2015).
Das Inklusivkontingent stellt damit alle Haushalte für einen Grundbedarf an Strom gleich und
wirkt so einer möglichen Diskriminierung aus Bonitätsgründen entgegen. Jedem Haushalt wird
mit dem Inklusivkontingent eine gewisse existenzielle Grundversorgung an Strom zuteil.
Darüber hinaus würden auch Haushalte, die aufgrund einer hohen Eigenversorgung nur selten
Strom aus dem Netz nachfragen, an den Kosten einer gesicherten Stromversorgung beteiligt.
Wie dargestellt, wird eine solche Beteiligung im Zeitverlauf aufgrund des steigenden Anteils
erneuerbarer Energien ohnehin notwendig (s. Tz. 241).
Die Strommenge im Inklusivkontingent sollte so gering ausgestaltet sein, dass sie keine
unerwünschten Folgen für Effizienzanreize hat. Die im Inklusivkontingent enthaltene
Strommenge sollte daher unterhalb der Strommenge liegen, die die meisten Haushalte in
Deutschland tatsächlich benötigen. So geht das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung
(DIW) davon aus, dass die Reduktion von Steuern und Abgaben auf eine Strommenge
zwischen 500 und 1.000 kWh pro Jahr vor allem Haushalte mit niedrigem Einkommen entlastet
(DIW

2012,

S.

10).

Diese

Spanne

liegt

unterhalb

des

Bedarfs,

wie

er

vom

Bundesverfassungsgericht als menschenwürdiges Existenzminimum anerkannt ist (Tz. 200).
Die

monatlich

dem

Inklusivkontingent

zugewiesene

Strommenge

kann

aber

ein

grundlegendes physisches Existenzminimum aufrechterhalten, etwa zum Kühlen, Kochen
oder zur Beleuchtung eines Zimmers, und damit die mit einer Stromunterbrechung
verbundenen Härten wesentlich abfedern. Das Inklusivkontingent kann somit das
menschenwürdige Existenzminimum an Haushaltsstrom nicht alleine sicherstellen, aber einen
wesentlichen Beitrag zu dessen Gewährleistung beisteuern. Wenn es mit Prepaid-Zählern
kombiniert wird, kann zudem die teure Sperrung des Strombezugs vermieden werden (s.
Tz. 210 und 231).

208

247.

Kapitel 3

Damit das hier vorgeschlagene Inklusivkontingent verbindlicher Bestandteil aller

Haushaltskundentarife werden kann, ist eine Änderung des Energiewirtschaftsgesetzes sowie
der

Stromgrundversorgungsverordnung

erforderlich,

wobei

die

Vorgaben

der

Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie zu beachten sind. Diese Änderungen beinhalten eine
Einschränkung der Vertragsfreiheit, die bislang insbesondere im Verhältnis zu den
Haushaltskunden außerhalb der Grundversorgung prägend ist. Diese Einschränkung ist aber
mit Blick auf das Sozialstaatsprinzip zu rechtfertigen. So würde auf diese Weise – in
Verbindung mit der sogleich dargelegten Möglichkeit der Direktzahlung durch den Träger des
Regelbedarfs – das Problem der Stromsperren für die Haushalte in der Grundsicherung
wesentlich entschärft und ein elementarer Grundbedarf an Strom gewährleistet.
Darüber

hinaus

erfordert

es

die

Daseinsvorsorge

(Tz.

202),

der

Bevölkerung

lebensnotwendige Güter und Dienstleistungen zu möglichst für alle bezahlbaren Bedingungen
zur Verfügung zu stellen. Hier stellt sich aber in der Praxis das Problem, dass gerade der
armutsgefährdete Teil der Bevölkerung mit schlechter Bonität faktisch von den günstigeren
Tarifen ausgeschlossen ist und auf den teureren Grundversorgungstarif verwiesen wird. Diese
Benachteiligung kann dadurch beseitigt oder zumindest gemindert werden, dass die
Stromversorger regulatorisch gezwungen werden, das Inklusivkontingent als Basis für alle
Kunden zu verankern.
248.

Ähnlich der Regelungen zur Mietzahlung sollte die Möglichkeit eingeräumt werden,

beim Träger die direkte Zahlung des Inklusivkontingents und damit der inkludierten
Strommenge zu beantragen. Ebenso sollte es dem Träger des Regelbedarfs ermöglicht
werden, für den Fall, dass der Leistungsbezieher zur Begleichung der Stromkosten
voraussichtlich nicht in der Lage ist, die Direktzahlung selbst zu veranlassen.
Dies stellt zwar eine Abweichung vom Prinzip der eigenverantwortlichen Verfügung über den
Regelbedarf dar und stellt das Inklusivkontingent an Strom einer Sachleistung gleich. In
Anbetracht des engen Sachzusammenhangs zwischen der Sicherung der Wohnung, auf die
die besonderen Regelungen zur Mietzahlung abzielen, und der Sicherung von deren
Bewohnbarkeit, für die nicht zuletzt ein Mindestmaß an Strom erforderlich ist, erscheint diese
Abweichung aber gerechtfertigt. Besonders deutlich wird dies im Vergleich mit § 22 Abs. 7
Nr. 2 SGB II, wonach die Mietschuld in der Regel dann direkt an den Vermieter entrichtet
werden soll, wenn Energiekostenrückstände bestehen, die zu einer Unterbrechung der
Energieversorgung berechtigen – wobei nach der gesetzlichen Systematik hier nur die Kosten
für Unterkunft und Heizung erfasst sind (Tz. 200), nicht aber der Haushaltsstrom. Die
Unterbrechung der Stromversorgung führt aber zu einer vergleichbaren Beeinträchtigung der
Bewohnbarkeit einer Wohnung, wie die Unterbrechung der Heiz- oder Warmwasserenergie.
Im Übrigen kann nach der Rechtsprechung bereits jetzt die Übernahme von Stromschulden
durch den Träger der Grundsicherung davon abhängig gemacht werden, dass der
Leistungsempfänger einer künftigen Direktüberweisung der Abschlagszahlungen zustimmt,

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

209

sodass die Stromversorgung dann einer Sachleistung entspricht (LSG Berlin-Brandenburg,
Beschluss v. 11. Dezember 2007, L 28 B 2169/07 AS ER; SG Lüneburg, Beschluss v. 10. März
2009, S 81 AS 311/09 ER).
Prepaid- Zähler
249.

Haushalten, die über einen Prepaid-Zähler verfügen, würde die im Inklusivkontingent

enthaltene Strommenge am Monatsanfang gutgeschrieben. Die Kosten für die Einrichtung des
Prepaid-Zählers sollte für finanzschwache Haushalte auf Antrag die öffentliche Hand bzw. der
Leistungsträger übernehmen, sodass durch diese Art der Stromzahlung keine zusätzlichen
Kosten entstehen. Darüber hinaus sollte künftig im Monitoringbericht der Bundesnetzagentur
nicht nur die Zahl der eingesetzten Prepaid-Zähler (2015 in 0,04 % der Haushalte,
Bundesnetzagentur und Bundeskartellamt 2015, S. 193) - ausgewiesen werden sondern auch
die Zahl längerfristiger Selbstabschaltungen (Tz. 231). Beim derzeit im Rahmen des
Gesetzentwurfes zur Digitalisierung der Energiewende (BMWi 2015b) vorgelegten Rollout
intelligenter Messeinrichtungen (Smart Metering, Tz. 231 f.) sollte gerade in Wohnungen
einkommensschwacher Haushalte darauf geachtet werden, dass die neuen Zähler den
Einsatz einer Prepaid-Funktion technisch möglich machen.
Prepaid-Zähler werden in Großbritannien auch eingesetzt, um bereits bestehende Schulden
beim Energieversorger abzugleichen (KOPATZ 2012, S. 90). Insbesondere mit Blick auf das
Inklusivkontingent und seinen Charakter einer existenziellen Grundversorgung mit Strom
sollten bereits angefallene Stromschulden nicht vom Guthaben beglichen werden. Vielmehr
könnten Stromschulden für Transferempfänger vom Träger als Darlehen übernommen und in
Raten bzw. durch Abzüge bei der Grundsicherung von den betroffenen Haushalten
zurückgezahlt werden. Dies entspricht dem bisherigen Umgang mit solchen Situationen (LSG
NRW, Beschluss v. 13. August 2013, L 7 AS 1134/13 B ER).

3.7
250.

Politische Instrumente zur Senkung
des Heizenergieverbrauchs
Der Gebäudesektor soll nach dem Klimaschutzziel aus dem Jahr 2010 bis 2050 nahezu

klimaneutral sein (BMU und BMWi 2011, S. 27). Eine Studie im Auftrag des
Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) aus dem Jahr 2013 stellt
fest, dass eine 40 %ige Reduktion der Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 im
Wärmebereich bis 2020 möglich ist, wenn die derzeitige energetische Modernisierungsrate
erheblich gesteigert wird und die Maßnahmen im Wärmebereich einen qualitativen Fortschritt
erfahren. Zudem ist der sukzessive Übergang in der Wärmeerzeugung von den bislang
dominierenden Energieträgern Gas und Öl hin zu anderen Systemen wie Wärmepumpen,
dezentraler

und

zentraler

Kraft-Wärme-Kopplung

(DIEFENBACH et al. 2013, S. 5).

sowie

Solaranlagen

erforderlich

210

Kapitel 3

Um das Klimaschutzziel im Gebäudesektor zu erreichen, muss der Wärmebedarf unter
anderem durch Maßnahmen an der Gebäudehülle und Geschossdeckendämmung gesenkt
werden. Die noch benötigte Wärmeenergie muss durch energieeffizientere Heizungstechnik
sowie Substitution fossiler Brennstoffe durch erneuerbare Energien erzeugt werden (s. a.
BMWi 2015a; 2014, S. 23; HENGER 2014, S. 7). Neben den technischen Maßnahmen
vermindert ein verändertes Nutzerverhalten den Wärmebedarf.
Welchen

Beitrag

Maßnahmen

an

der

Gebäudehülle,

der

Einsatz

effizienter

Wärmeerzeugungstechnik und die Nutzung erneuerbarer Energien leisten können, hängt im
Einzelnen sehr stark vom Gebäudetyp, dem energetischen Ausgangszustand, der Lage und
Ausrichtung ab. Daher ist durchaus eine Reihe von Fällen denkbar, in denen zum Beispiel die
Umstellung der Wärmeversorgung einen Vorteil gegenüber einer umfassenden energetischen
Sanierung der Gebäudehülle hat. Je mehr Möglichkeiten den Akteuren hier eingeräumt
werden, vorgegebene Ziele mit den im Einzelfall am besten geeigneten Maßnahmen zu
erreichen, desto effizienter können die notwendigen Investitionen zur Verminderung von
Treibhausgasen und Energieverbrauch getätigt werden. Um die angestrebte Klimaneutralität
bis 2050 zu erreichen, wird jedoch in den meisten Fällen auch eine energetische Sanierung
der Gebäudehülle erforderlich sein.
251.

Während sich Maßnahmen für einen effizienteren Energieeinsatz im Bereich Strom

vollständig an den Nutzer richten, adressieren Maßnahmen im Wärmebereich –
ausgenommen Beratung und Information zu Verhaltensänderungen – in erster Linie
Gebäudeeigentümer. Vor allem die energetische Sanierung von Gebäuden, die nicht durch
den Eigentümer genutzt werden, wird auch bei wirtschaftlich sinnvoll erschließbarem Potenzial
durch das Nutzer-Investor- bzw. Mieter-Vermieter-Dilemma behindert: Der Vermieter investiert
in

verbesserte

Effizienz,

Energie(kosten)einsparungen.

den
Um

Nutzen
diesem

hat

jedoch

Dilemma

der

Mieter

entgegenzuwirken,

durch

werden

mit

Sonderregelungen im Mietrecht (Abschn. 3.7.1) und der finanziellen Unterstützung
energetischer Sanierungen durch öffentliche Mittel (Abschn. 3.7.4) ökonomische und
rechtliche Instrumente eingesetzt.
Bedeutenden Einfluss für Investitionen in Modernisierungsmaßnahmen und energetische
Sanierungen

hat

der

jeweilige Wohnungsmarkt,

dessen

Charakter

regional

sehr

unterschiedlich ist (PFNÜR und MÜLLER 2013, S. 12). Mieterhöhungen zur Refinanzierung
der getätigten Investitionen sind am Markt nicht überall darstellbar. Dies mindert die Rendite
und damit die Wirtschaftlichkeit aus Investorensicht (ebd., S. 10). In einigen Regionen lassen
sich hohe Mieten auch ohne Investitionen erzielen (siehe z. B. die Fallstudien Berlin,
Heidelberg, Leipzig und Dortmund in HENTSCHEL und HOPFENMÜLLER 2014). Nicht zuletzt
hängt die Investitionstätigkeit von der Renditeerwartung des Investors und den jeweiligen
Marktzinsen ab. So nutzen Genossenschaften und private Kleinvermieter Spielräume zur
Mieterhöhung nach Sanierung nicht oder nur geringfügig, was auf eine niedrigere

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

211

Renditeerwartung schließen lässt, während Wohnungsunternehmen höhere Mietsteigerungen
durchsetzen und somit eine höhere Rendite erzielen (u. a. HENGER und VOIGTLÄNDER
2011, S. 3 ff.).

3.7.1

Vorgaben für die energetische Sanierung

Sanierungsverpf licht ung nach Energieeinspar veror dnung
252.

Die Energieeinsparverordnung (EnEV) konkretisiert das Energieeinsparungsgesetz

(EnEG). Zweck der Energieeinsparverordnung ist es, zum Erreichen eines nahezu
klimaneutralen

Gebäudebestandes

Energieeinsparverordnung

legt

beizutragen

in

§

3

(§

maximal

1

Abs.

1

zulässige

EnEV

2014).

Die

Energiebedarfe

für

Wohnungsneubauten fest, wobei der Einsatz erneuerbarer Energien aus Eigenerzeugung
gemäß § 5 EnEV positiv angerechnet wird. Zur Ermittlung des Energiebedarfs wird auf ein
Referenzgebäude sowie die Berechnung des Bedarfs anhand der eingesetzten Bauteile
zurückgegriffen (Anlage 1 Tabelle 1 EnEV).
Die Energieeinsparverordnung verpflichtet Eigentümer von Bestandsgebäuden grundsätzlich
nicht

zu

einer

Sanierung.

Wenn

aber

bestimmte

Sanierungsmaßnahmen

an

Bestandsgebäuden ergriffen werden, so können sich aus § 9 EnEV Anforderungen an die
energetische Effizienz ergeben. Welche Maßnahmen dies konkret sind, ist in Anlage 3 EnEV
festgelegt. Allerdings ist die Energieeinsparverordnung zu berücksichtigen, wenn am Gebäude
Maßnahmen durchgeführt werden, die über eine Instandhaltung hinausgehen. Für
Maßnahmen an der Außenhülle des Gebäudes gilt dabei eine Bagatellgrenze (§ 9 Abs. 3
EnEV): Die Anforderungen der Energieeinsparverordnung werden erst wirksam, wenn mehr
als 10 % der Fläche der jeweiligen Bauteile – also etwa Fassadenputz oder Fenster –
ausgetauscht werden. § 9 Abs. 1 EnEV legt den Mindeststandard für Bauteile fest, die bei
einer Sanierung eingesetzt werden dürfen. Allerdings kann der Eigentümer auch durch andere
Maßnahmen, etwa durch Nutzung erneuerbarer Energien, erreichen, dass der jährliche
Primärenergiebedarf des Gebäudes nach der Sanierung nicht mehr als 140 % des
Energiebedarfs des Referenzneubaus beträgt. In diesem Fall ist er nicht zur vollständigen
Verwendung von Bauteilen, die dem festgelegten Mindeststandard entsprechen, verpflichtet.
§ 9 EnEV lässt dem Gebäudeeigentümer somit die Entscheidungsfreiheit, die Zielvorgabe
möglichst effizient zu erreichen. Hierin spiegelt sich die Vorgabe aus § 5 Abs. 1 EnEG, in den
konkretisierenden Rechtsnormen die Wirtschaftlichkeit und damit die Amortisation der
eingesetzten Investitionen innerhalb der Nutzungsdauer zu realisieren (STOCK in:
DANNER/THEOBALD 2015, § 9 EnEV Rn. 8).
Umlage der Sanierungsinvest itionen
253.

Investitionen in energetische Sanierungen, aber auch Modernisierungsmaßnahmen,

die etwa zum Wassersparen beitragen oder den Wohnwert erhöhen, können gemäß § 559
BGB in einer Höhe von jährlich bis zu 11 % auf die Miete umgelegt werden. Welche Kriterien

212

Kapitel 3

diese umlagefähigen Maßnahmen erfüllen müssen, führt § 555b Nr. 1, 3, 4, 5, 6 BGB aus.
Maßnahmen zur energetischen Sanierung werden insoweit hervorgehoben, als dass Mieter in
diesem Fall für drei Monate keine Mietminderung aufgrund der mit Baumaßnahmen
zusammenhängenden Belastungen geltend machen können (§ 536 Abs. 1a BGB).
Für alle durch die Umlage von Investitionen in Modernisierungen nach § 555b BGB erhöhten
Mieten gilt, dass sie nach Refinanzierung der Investitionen unabhängig von Mietspiegel und
Vergleichsmiete (§ 558 BGB) nicht wieder gesenkt werden müssen. Selbst unter
Vernachlässigung der dauerhaften Wertsteigerung der Immobilie liegt die Rendite einer
Energieeffizienzinvestition – sofern die Mieterhöhung am Markt erzielt werden kann – damit
deutlich über der gegenwärtig anderweitig mit ähnlichem Risiko erzielbaren Verzinsung. Mithin
ist die rechtliche Möglichkeit der Umlage von Investitionen nach § 555b Nr. 1, 3, 4, 5, 6 BGB
und damit auch energetische Sanierungen ein Anreizinstrument für Gebäudeeigentümer zur
Steigerung der Sanierungsquote.
Inwieweit die Möglichkeit der Umlage insbesondere energetische Sanierungen anreizt, lässt
sich jedoch nicht belegen. Sanierungen allgemein werden nicht statistisch erfasst, es liegen
daher keine repräsentativen Daten vor. Lediglich die Mieter sind rechtzeitig vor Durchführung
der Maßnahme zu informieren. Dabei erhalten sie auch einen Hinweis auf die Miethöhe nach
Sanierung und errechnete Energieeinsparungen. Verfügbare Daten werden beispielsweise
von Mietervereinen erhoben, an die sich von Sanierung und damit einhergehenden Folgen
betroffene Mieter wenden.
254.

Eine bedeutendere Rolle als die Möglichkeit der Sanierungsumlage spielt bei der

Entscheidung über eine Sanierungsinvestition der regionale Wohnungsmarkt sowie die
spezifischen Möglichkeiten zu Mietpreissteigerungen. Besteht etwa ohnehin eine starke
Nachfrage nach Wohnraum, gibt es nur geringe Anreize für energetische Investitionen
(Techem Energy Services 2015, S. 70). Dies gilt selbst dann, wenn die Möglichkeit der
Sanierungsumlage nach § 559 BGB vollständig ausgenutzt wird (HENGER und
VOIGTLÄNDER 2011, S. 2). Für Leipzig und Heidelberg weisen HENTSCHEL und
HOPFENMÜLLER (2014, S. 37–44) in einer Fallstudie darauf hin, dass kaum Spielraum für
Mieterhöhungen besteht, sodass Investitionen keine Zusatzeinkünfte erwarten lassen.
Während in Leipzig hinreichend günstiger Wohnraum als Ausweichmöglichkeit verfügbar ist,
besteht in Heidelberg ein ohnehin hohes Mietniveau. In Dortmund ergibt sich ein gemischtes
Bild je nach Wohnlage. Demgegenüber sind die Sanierungsinvestitionen je Quadratmeter
Wohnfläche in Berlin am höchsten, wenn auch nach Altersklassen der Gebäude
unterschiedlich, und werden auch weitestgehend auf die Mieten umgelegt. Unabhängig davon
kommt die Studie zu dem Schluss, dass der energetische Anteil an den gesamten
Mietpreissteigerungen nur einen geringfügigen Anteil ausmacht).

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

213

Soziale W irkungen der Vorgaben zur energetischen Sanierung
255.

Für die Mieter bedeutet die Steigerung der Gebäudeenergieeffizienz zunächst oftmals

eine Verminderung der Heizkosten. Diese werden jedoch, je nach Investitionshöhe und
tatsächlicher Wirksamkeit

der

Sanierungsmaßnahmen,

häufig

überkompensiert.

So

veranschlagte der Verband Berlin-Brandenburgischer Wohnungsunternehmen e. V. (BBU) in
einem Gespräch mit dem SRU eine Steigerung der Kaltmiete von 2 Euro/m2, dem steht jedoch
lediglich eine Einsparung der Heizkosten von etwa 0,50 Euro/m2 gegenüber. Zu einem
ähnlichen Ergebnis für Berlin kommen HENTSCHEL und HOPFENMÜLLER (2014, S. 17).
Auch PFNÜR und MÜLLER (2013, S. 10 f.) errechnen, dass je nach Szenario nach Abzug
eingesparter Energiekosten Mietsteigerungen zwischen 1,70 und 2,90 Euro zu erwarten sind.
Diese Mietpreissteigerungen belasten einkommensschwache Haushalte überproportional.
Insgesamt sind die Kosten einer energetischen Sanierung und damit der Umlage auf die Mieter
unterschiedlich hoch, da sie vom Ausgangszustand des Gebäudes und den durchgeführten
Maßnahmen sowie dem Effizienzstandard nach Sanierung abhängen (HENTSCHEL und
HOPFENMÜLLER 2014, S. 45 f.; SCHULZE DARUP und NEITZEL 2011, S. 53).
Die Umlagemöglichkeit der Sanierungskosten bezieht die bisherige Miete nicht ein, sodass sie
bei einer bislang sehr niedrigen Miete je Quadratmeter Wohnfläche anteilig deutlich stärker
ausfällt als bei einer ohnehin sehr hohen Miete (PFNÜR und MÜLLER 2013, S. 11; siehe am
Beispiel Berlin in HENTSCHEL und HOPFENMÜLLER 2014, S. 41). Einkommensschwache
Haushalte wohnen jedoch in Wohnungen mit niedrigen Mieten und sind nicht nur von
steigenden Energiekosten, sondern auch von steigenden Mieten überproportional betroffen.
Daher hat auch die Umlagemöglichkeit energetischer Sanierungsinvestitionen für diese
Bevölkerungsschicht häufig stärker spürbare Folgen als für andere Gruppen. Dies gilt
insbesondere

dann,

wenn

die

energetische

Sanierung

mit

weiteren

Modernisierungsmaßnahmen einhergeht und die Umlage der Investitionen entsprechend hoch
ist.
Hierdurch ergibt sich ein umwelt- und sozialpolitisches Dilemma: Maßnahmen zur Steigerung
der Energieeffizienz sollten im Idealfall die Kostenbelastung einkommensschwacher
Haushalte senken und ihnen so eine Teilhabe an der Energiewende ermöglichen. Dieser
positive Effekt wird durch die besonderen Regelungen zur Mieterhöhung jedoch aufgezehrt
oder verkehrt sich ins Gegenteil, da die Steigerungen der Kaltmieten das Einsparpotenzial der
Wärmekosten oft übertreffen (u. a. Techem Energy Services 2015, S. 31).
Wie dargestellt, bestimmt sich die Angemessenheit der Kosten der Unterkunft in der
Grundsicherung anhand der Höhe der Kaltmiete sowie der Verhältnisse auf dem örtlichen
Wohnungsmarkt. Die Heizkosten werden in der Regel in tatsächlich entstandener Höhe
übernommen (s. Tz. 215). Steigt die monatliche Kaltmiete aufgrund energetischer Sanierung
um die oben genannten 2 Euro/m2 an, liegt sie in vielen Fällen oberhalb der ortsüblichen
Kaltmieten. Damit übersteigt die Wohnungsmiete den vorgegebenen Rahmen, sofern die

214

Kapitel 3

zuständige Kommune nicht ausnahmsweise die Heizkosten einbezieht. Als Ausweichoption
bleibt nur der Umzug in eine hinsichtlich der Kaltmiete kostengünstigere Wohnung, die in der
Regel über einen entsprechend schlechteren energetischen Standard verfügen wird. Mithin
werden sozial schlechter gestellte Haushalte dauerhaft auf unsanierte Wohnungen verwiesen
(BMUB 2014, S. 42). Zusammen genommen führen diese Faktoren gerade in
Ballungsgebieten zu einer Verstärkung der sozialen Segregation und verteilen die
Effizienzgewinne der Energiewende zugunsten höherer Einkommensschichten.

3.7.2
256.

Stärkung des Anreizes zur energetischen Sanierung
Mit Blick auf die sozialen Folgen gerade für finanziell schlechter gestellte Haushalte

müssen die im Mietrecht gesetzten Anreize kritisch betrachtet werden. Nach Ansicht des SRU
ist eine Evaluation der Wirksamkeit von § 559 BGB erforderlich: Es ist zunächst notwendig zu
erheben, wie häufig energetische Sanierungen wegen der im Mietrecht verankerten Anreize
durchgeführt werden. Zum anderen ist festzustellen, wie oft energetische Sanierungen mit
anderen Modernisierungsmaßnahmen verbunden werden. So stellt HENGER (2014, S. 9) fest,
dass sich Investitionen in energetische Sanierungen außerhalb von Sanierungszyklen nur in
Ausnahmefällen rechnen und sich auch der zusätzliche Aufwand für Maßnahmen zur
Steigerung der Energieeffizienz bei ohnehin anstehenden Sanierungen nicht immer lohnt. Es
wäre möglich, dass das Anreizinstrument einer Umlagemöglichkeit für sich genommen keine
positiven Auswirkungen auf die Rate energetischer Sanierungen hat. Vielmehr könnte es sein,
dass

energetische

Sanierungen

wegen

der

oben

genannten

Pflichten

aus

der

Energieeinsparverordnung zusätzlich ausschließlich dann durchgeführt werden, wenn
ohnehin umfassendere Modernisierungsmaßnahmen anstehen. In diesem Falle wäre der
Investitionsanreiz aus § 559 BGB hinsichtlich der energetischen Sanierung lediglich ein
Mitnahmeeffekt, der dem Gebäudeeigentümer durch steigende Mieteinnahmen, aber nicht
dem Mieter durch zusätzliche Energiekosteneinsparungen zum Vorteil gereicht.
257.

Die, insbesondere in Zeiten niedriger Zinsen am Kapitalmarkt, hohe Umlage der

verschiedenen Investitionen von 11 % jährlich führt zu erheblichen Mietpreissteigerungen,
denen auf Seiten der Mieter in der Regel keine adäquate Kostenersparnis gegenübersteht. Im
Koalitionsvertrag von 2013 vereinbarten CDU/CSU und SPD, die jährliche Umlagemöglichkeit
aus § 559 BGB auf 10 % zu vermindern, darüber hinaus soll die Dauer der Investitionsumlage
die Amortisationsdauer nicht überschreiten (CDU et al. 2013, S. 115). Das Bundesministerium
der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) hat hierzu Vorschläge erarbeitet, die bislang
allerdings nicht veröffentlicht sind. Laut Medienberichten könnte die Umlagemöglichkeit
deutlicher abgesenkt und mit einer maximalen absoluten Mieterhöhung je Quadratmeter
gekoppelt werden (u. a. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 12. April 2016; Handelsblatt vom
13. April 2016; Die Welt vom 13. April 2016; Süddeutsche Zeitung vom 13. April 2016). Die
Umsetzung

des

Koalitionsvertrages,

aber

auch

eine

stärkere

Absenkung

der

Umlagemöglichkeit ist aus sozialpolitischer Perspektive zu begrüßen, da dies bislang mögliche

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

215

Mietsteigerungen verringert. Dadurch verbessert sich bei energetischen Sanierungen das
Verhältnis von Steigerung der Kaltmiete zu verringerten Energiekosten. Es kann davon
ausgegangen werden, dass eine Absenkung der Modernisierungsumlage kaum zu
verminderten Investitionen für energetische Sanierungen führt. Wie dargestellt, werden
energetische Investitionen oftmals nur getätigt, wenn ohnehin umfassendere Sanierungen und
Modernisierungen durchgeführt werden
258.

Eine weitere deutliche Verbesserung der Situation für die Mieter ließe sich durch eine

stärkere Fokussierung auf die energetische Sanierung erreichen, wodurch ebenfalls der Anreiz
für energetische Sanierungen aus § 559 BGB gestärkt würde. Der SRU schlägt vor, die
anstehende im Koalitionsvertrag vereinbarte Reform von § 559 BGB zum Anlass zu nehmen,
die energetische Sanierung gegenüber anderen Modernisierungsmaßnahmen besser zu
stellen. Daher sollten die Regelungen zur Umlage von Investitionen so ausgestaltet werden,
dass ein stärkeres Augenmerk auf die Energieeinsparung und damit die klimapolitisch
gewünschte Wirksamkeit gelegt wird. Bislang – und soweit bisher bekannt auch im Vorschlag
des BMJV – spielt die Einsparung von Energie und Treibhausgasemissionen keine Rolle,
sodass ein echter Mehrwert der Regelung im Sinne eines klimapolitischen Anreizinstruments
nicht

erkennbar

ist.

Um

sowohl

die

klimapolitische

Wirksamkeit

als

auch

die

Sozialverträglichkeit von Sanierungsmaßnahmen zu verbessern, sollte die Umlage von
Investitionen

zur

Wohnwertsteigerung

insgesamt

gesenkt

und

gegenüber

der

Umlagemöglichkeit für eine energetische Sanierung verringert werden. Selbst wenn sich so
keine Warmmietenneutralität sichern ließe, könnte der Anstieg der Wohnkosten durch eine
insgesamt geringere Mietsteigerung und ein dadurch verbessertes Verhältnis zu eingesparten
Heizkosten abgefedert werden. Die Möglichkeiten, Mieter durch energetische Sanierungen
aus den Wohnungen zu drängen und so Gentrifizierung und Segregation durch energetische
Sanierungen voranzutreiben, würden vermindert. Zukünftig sollten zudem Überlegungen
angestellt werden, wie die durch Sanierung erzielten Energieeinsparungen im Rahmen der
Sanierungsumlage berücksichtigt werden können.

3.7.3
259.

Transparenz des Energiebedarfs von Wohnraum
Neben den Vorgaben zum energetischen Standard von Neubauten und sanierten

Gebäuden enthält die Energieeinsparverordnung in Abschnitt 5 Regelungen zum
Gebäudeenergieausweis. Der Energieausweis wird als Bedarfs- oder Verbrauchsausweis
ausgestellt und weist die End- und Primärenergieverbräuche je Quadratmeter Wohnfläche
aus. Dabei gilt für Neubauten der Bedarfsausweis, im Bestand kommt er nur bei einem Teil
der Wohngebäude, etwa bei älteren Einfamilienhäusern, zum Tragen. Insbesondere für
Mehrfamilienhäuser wird in der Regel der Verbrauchsausweis ausgestellt.
Der Verbrauchsausweis wird mithilfe der Heizenergieträgerabrechnungen der letzten
36 Monate erstellt und vermittelt den realen Energieverbrauch eines Gebäudes. Dabei spielt
neben dem energetischen Zustand des Gebäudes das Heizverhalten der Bewohner eine

216

Kapitel 3

wichtige Rolle, innerhalb eines Gebäudes variieren die Verbräuche oft erheblich (u. a. Techem
Energy Services 2015, S. 68). Je mehr Wohnungen ein Haus hat, desto weniger fallen
allerdings extrem hohe wie niedrige Verbräuche ins Gewicht. Der Bedarfsausweis hingegen
wird auf Basis bauteilbezogener Daten errechnet, sodass er konzeptionell eine bessere
Vergleichbarkeit verschiedener Gebäude ermöglicht. Während die eingesetzten Bauteile bei
Neubauten leicht ermittelbar sind, ist dies bei Bestandsgebäuden mit Schwierigkeiten behaftet.
Für beide Energieausweise gilt jedoch, dass sich aus ihnen der Energiebedarf einzelner
Wohnungen nicht ableiten lässt. Im unsanierten Bestand liegen die tatsächlichen Verbräuche
unterhalb des rechnerisch ermittelten Bedarfs, bei energieeffizienten Gebäuden ist jedoch das
Gegenteil der Fall (ebd., S. 66 f. und 74).
Der Bedarfsausweis scheint, trotz der oben genannten Schwierigkeiten hinsichtlich der
Ermittlung der im Bestand verwendeten Bauteile, einen Mehrwert gegenüber dem
Verbrauchsausweis zu besitzen. Von besonderer Bedeutung ist allerdings eine qualitative
Verbesserung der Berechnungen des Energiebedarfs (Techem Energy Services 2015, S. 66),
um eine stärkere Vergleichbarkeit zweier Gebäude zu erzielen und Investitionen anzureizen.
260.

Bislang spielt der Energieausweis nach Aussagen des BBU für Mieter keine oder nur

eine sehr untergeordnete Rolle bei der Entscheidung für eine Wohnung und besitzt nur eine
geringe Akzeptanz (HENGER 2014, S. 17). Es sollte angestrebt werden, dass der Ausweis
nicht nur wie bisher auf das Gebäude, sondern auf die Wohneinheiten bezogen werden kann,
da unter anderem die Lage innerhalb des Hauses erhebliche Auswirkung auf den
Wärmebedarf hat (s. a. Tz. 215 zu Faktoren für den Energiebedarf einer Wohnung). So könnte
der Bedarfsausweis auch als informatorisches Instrument für Mietwohnungen besser als
bislang genutzt werden.
Um die Informationen der Energieausweise verstärkt nutzen zu können, ist eine qualitative
Verbesserung zwingend erforderlich. Verschiedene Defizite stehen einer stärkeren
Aussagekraft und Qualität der Energieausweise bislang entgegen. So ist in Deutschland eine
physische Besichtigung des Gebäudes nicht zwingend erforderlich (RAPF und LOTTES 2015,
S. 169). Nicht zuletzt sind die Regelungen zur Vorlage der Energieausweise und deren
Überprüfung in den Bundesländern unterschiedlich. Hier sind eine Harmonisierung und eine
tatsächliche Qualitätssicherung notwendig, um einem Vollzugsdefizit zu begegnen (KLINSKI
2015, S. 39 ff.). Verbesserungen sind zudem in Erhebung sowie Überprüfung der in den
Ausweisen niedergelegten Daten und der inhaltlich-fachlich nachgewiesenen Qualifikation
derer, die Energieausweise ausstellen dürfen, erforderlich (KLINSKI 2015, S. 30 ff.; RAPF und
LOTTES 2015, S. 166; HENGER 2014, S. 16). Das erforderliche Qualifikationsniveau der
Aussteller

fokussiert

Weiterbildungen

und

insbesondere
Nachweise

auf

Hochschulabschlüsse

hinsichtlich

einer

und

besonderen

Berufserfahrung.
Qualifikation

zur

Gebäudeenergieeffizienz sind in Deutschland im Gegensatz zu anderen europäischen
Staaten nicht erforderlich (RAPF und LOTTES 2015, S. 167).

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

261.

217

Wenn es gelingt, die Aussagen des Energieausweises belastbarer zu machen, könnte

dessen Rolle zur Information über den Gebäudestandard (RAPF und LOTTES 2015, S. 165)
durch eine verpflichtende Nutzung zur Erstellung qualifizierter Mietspiegel nach § 558d BGB
gestärkt werden. Am Beispiel des Berliner Mietspiegels wird deutlich, dass der energetische
Zustand eines Gebäudes nur ein wohnwerterhöhendes bzw. -senkendes Kriterium unter vielen
ist (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt Berlin 2015, S. 21). Die im
Aktionsprogramm Klimaschutz als flankierende Maßnahme vorgesehene gesetzliche
Verankerung einer stärkeren Berücksichtigung energetischer Merkmale im Mietspiegel (BMUB
2014, S. 42) sollte daher im Zuge der Mietrechtsreform umgesetzt werden.
Werden Sanierungsinvestitionen nach § 559 BGB umgelegt, so findet die ortsübliche
Durchschnittsmiete nach Mietspiegel bei der Mieterhöhung keine Berücksichtigung,
gleichzeitig wirken sich die Mieterhöhungen jedoch steigernd auf die Durchschnittsmiete im
nächsten Mietspiegel aus. Für Wohnungen im energetisch nicht sanierten Bestand, die den
überwiegenden Teil der weiteren qualitativen Ausstattungsmerkmale aufweisen, besteht ein
geringer

Anreiz

zur

energetischen

Sanierung,

da

die

Miete

an

das

steigende

Durchschnittsniveau angepasst werden kann. Generell problematisch ist darüber hinaus, dass
die rechtlich verpflichtende Datengrundlage des qualifizierten Mietspiegels lediglich die
Neuvermietungen und Erhöhungen der Kaltmiete der letzten vier Jahre erfasst. Eine
Verbreiterung der Datengrundlage, wie sie der Berichterstattung nach im Zuge der
Mietrechtsreform auch vom BMJV vorgeschlagen wird (s. Tz. 257), könnte hier ein
differenziertes Bild vermitteln und dem fehlenden Anreiz zur energetischen Sanierung
entgegenwirken.

3.7.4
262.

Förderprogramme für energetische Sanierung
Eines der wichtigsten Förderinstrumente für eine Steigerung der energetischen

Sanierungsrate sind öffentliche Fördermittel. Diese werden vom Bund durch die Förderbank
Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) vergeben. Hinzu kommen regionale Förderprogramme
von Ländern und Kommunen, die sich zum Teil ebenfalls aus Bundesmitteln speisen. Die KfW
unterstützt die Finanzierung durch zinsgünstige Darlehen, reduzierte Tilgungen oder
Investitionszuschüsse. Bei der Umlage der Investitionen auf die Miete dürfen Fördermittel und
Zinsvergünstigungen nicht auf die Investitionskosten angerechnet werden (§ 559a BGB). Die
Mittelvergabe setzt das Erreichen eines höheren energetischen Standards voraus, als in der
Energieeinsparverordnung vorgegeben. Zudem orientiert sich die Höhe der Fördermittel an
der in Klassen festgelegten Zieleffizienz eines Gebäudes: Je niedriger der Energieverbrauch
je Quadratmeter Wohnfläche nach erfolgter Sanierung ist, desto höher ist die Förderung.
Berücksichtigung des Energieeinspar pot enzials
263.

Es sollte geprüft werden, wie die Unterstützung energetischer Sanierungsmaßnahmen

durch öffentliche Mittel wie Kreditprogramme, Förderungen und steuerliche Vorteile

218

Kapitel 3

(Abschreibungen) ergänzend zu der nach Sanierung erreichten Gebäudeeffizienz an das
energetische Einsparpotenzial gekoppelt werden kann, sodass auch der Energieverbrauch
eines Gebäudes vor der Sanierung einbezogen wird. Prioritär sollten vollständige Sanierungen
und Einzelmaßnahmen gefördert werden, die einen hohen Einspareffekt besitzen. Dies kann
zum Beispiel durch eine höhere Förderquote oder durch Boni geschehen. Somit käme es mit
Blick auf die Klimaziele zu einer effizienten Mittelverwendung. Hinzu kommt, dass im Fall
vermieteter Mehrfamilienhäuser der Abgleich tatsächlich eingesparter Heizenergie und
damit -kosten und Erhöhung der Kaltmiete durch Umlage der Sanierungsinvestitionen aus
sozialer Perspektive der maßgebliche Faktor ist. Da Fördermittel vor Umlage der Investitionen
abzuziehen sind, reduzieren sie die Belastung der Mieter durch steigende Kaltmieten und
leisten einen Beitrag, den Abstand zwischen Mietsteigerungen und tatsächlichen
Einsparungen für Heizenergie zu verringern.
Zusätzlich könnte diese Veränderung der Förderlandschaft dazu führen, dass bislang bei der
Sanierung vernachlässigte Gebäude, bei denen aufgrund der sozialen Struktur keine hohen
Mietsteigerungen erzielt werden können, von der energetischen Sanierung profitieren.
Stärkung des Einsat zes erneuerbar er Energien
264.

Bislang gewährt die KfW einen Ergänzungskredit für die Nutzung thermischer

Solarkollektoren, von Biomasse, Wärmepumpen und Heizungsanlagen, die fossile mit
erneuerbaren Energien kombinieren. Die Nutzung erneuerbarer Energien im Gebäudebereich
hat für die Erreichung eines nahezu klimaneutralen Gebäudebestandes erhebliche Bedeutung
(u. a. BMWi 2015a). Daher sollte der Einsatz erneuerbarer Energien nicht oder zumindest nicht
nur mit einem Ergänzungskredit gefördert werden. Vielmehr sollte, ähnlich den Regelungen in
der Energieeinsparverordnung, ein Bonus für den Einsatz erneuerbarer Energien enthalten
sein, um die Substitution fossiler durch erneuerbare Energien zu befördern. Darüber hinaus
ist bei der Ausgestaltung der Förderkulisse über eine ebenfalls in Form eines Bonus gewährte
spezifische Förderung für jene Technologien nachzudenken, denen ein noch hohes
Entwicklungs- bzw. Kostendegressionspotenzial zugeschrieben wird, sodass ihnen eine
stärkere Förderung zukommt als weitestgehend ausgereiften Technologien.
Sanierungsf ahrpläne zur Verhinderung von Lock -in-Ef f ekten
265.

Die höchsten Einsparungen sind durch vollständige Sanierungen zu erzielen, auch

verhindern

sie

gegenläufige

Wirkungen,

wie

beispielsweise

ein

erhöhtes

Schimmelbildungsrisiko durch den Austausch von Fenstern ohne Fassadendämmung und
Lock-in-Effekte wie den Einbau einer Kraft-Wärme-Kopplungsanlage, die bei späterer
Dämmung der Gebäudehülle zu groß ausgelegt ist und nicht mehr effizient betrieben werden
kann. Allerdings erfordert eine vollumfängliche Sanierung den Einsatz erheblicher finanzieller
Mittel, die angespart oder – auch bei vergünstigten öffentlichen Krediten – im Nachhinein
abgezahlt werden müssen. Dies kann insbesondere für Privateigentümer ein Hemmnis

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

219

darstellen. Darüber hinaus bestehen steuerliche Vorteile für die Durchführung von
Einzelmaßnahmen gegenüber Vollsanierungen (HENGER 2014, S. 6 und 12).
Durch gezielte Förderung von Einzelmaßnahmen und Teilsanierungen kann dem
Finanzierungshemmnis begegnet werden. Allerdings ist darauf zu achten, dass durch kurzund mittelfristig rentable oder durch den Eigentümer finanzierbare Teilmaßnahmen nicht die
notwendige

umfassende

Sanierung

aus

dem

Blick

verloren

wird.

Daher

sollten

Teilmaßnahmen entsprechend ihres realisierten Einsparpotenzials dann förderfähig sein,
wenn vor Durchführung der Maßnahme ein Sanierungsfahrplan erstellt wird, der längerfristig
eine vollumfängliche Sanierung vorsieht. Dabei darf die durchgeführte Teilmaßnahme der
Umsetzung des Sanierungsfahrplans weder technisch noch wirtschaftlich im Wege stehen.
Hierdurch würden Lock-in-Effekte vermieden und gleichzeitig auch Eigentümern, die nicht über
die Mittel für eine Vollsanierung verfügen, geförderte Sanierungsmaßnahmen ermöglicht.
Darüber hinaus können mehrere aufeinanderfolgende, abgestimmte, Teilmaßnahmen auf
zukünftige technische Möglichkeiten in der Gebäudetechnik zurückgreifen (HENGER 2014,
S. 11).
Ergänzung der Förderlandschaf t
266.

Über die bestehenden Ansätze hinaus sollte bei Instrumenten zur Förderung

energetischer Sanierung besonderes Augenmerk auf geringinvestive Maßnahmen gelegt
werden, deren Einspareffekt einfach zu erzielen ist. Gerade in Gebäuden der einfachen
Wohnlagen, die durch entsprechend niedrige Kaltmieten gekennzeichnet sind, können
Maßnahmen wie die Abdichtung von Wohnungstüren mit geringem finanziellem Aufwand
einen verhältnismäßig hohen Einspareffekt haben. Auch könnten sie schnell umgesetzt
werden und zählen eher zur Instandhaltung denn zur Sanierung. Zur Förderung bedarf es
eines deutlich geringeren Mittelvolumens, das nicht von den KfW-Programmen erfasst werden
muss und mit geringem administrativem Aufwand abgefordert werden sollte. Beispielsweise
könnten bestehende Beratungsangebote und das Konzept der Soforthilfen wie der StromsparCheck um eine Wärmekomponente erweitert werden (s. a. Tz. 235). Soweit in der Beratung
ein Bedarf für umfangreichere Maßnahmen festgestellt wird, sollten Mieter unterstützt werden,
an den Vermieter heranzutreten, da dieser für die Instandhaltung der Wohnung verantwortlich
ist.

3.8
267.

Sozialpolitische Flankierung
Auch wenn es gelingt, den Energieverbrauch einkommensschwacher Haushalte zu

vermindern, können sie durch klimapolitische Maßnahmen dennoch überproportional und in
sozialunverträglicher Weise belastet werden. Mittels einer geeigneten sozialpolitischen
Flankierung kann die Belastung einkommensschwacher Haushalte durch klimapolitisch
induzierte Preissteigerungen abgefedert werden. Neben zweckgebundenen Ausgaben zur
Reduzierung des Energieverbrauchs, insbesondere in einkommensschwachen Haushalten,

220

Kapitel 3

beispielsweise durch eine kostenlose Energieberatung und den geförderten Gerätetausch
(vgl. Abschn. 3.6.1), bieten sich hierzu vor allem Anpassungen des Steuersystems und der
staatlichen Sozialtransfers an. Durch die gezielte Verwendung von Einnahmen aus energieund klimapolitischen Abgaben für einen sozialen Ausgleich kann deren regressive Wirkung
letztlich neutralisiert werden (HEINDL und LÖSCHEL 2015, S. 4 f. und 13 f.).
Solche Kompensationsmaßnahmen betreffen zum Beispiel die Höhe (und ggf. die
Berechnungsgrundlage) der Grundsicherung und des Wohngeldes, das – wieder – um eine
Energiekostenkomponente ergänzt werden könnte (BBSR 2013, S. 129). Mit Blick auf die
durch die energetische Sanierung verursachten Steigerungen der Kaltmieten erscheint die von
der Bundesregierung als Prüfauftrag formulierte Idee einer Klima-Komponente im Wohngeld
(Tz. 217) als vielversprechend, um die potenziellen negativen sozialen Folgen abzufedern.
Zudem könnten dadurch auch die unteren Einkommensschichten besser an den
Effizienzgewinnen der Energiewende teilhaben.
Darüber hinaus sollte der Gesetzgeber kontinuierlich prüfen, inwieweit Haushalte, die keine
Transferleistungen

beziehen

–

etwa

weil

ihr

Einkommen

knapp

oberhalb

der

Bemessungsgrenzen liegt – übermäßig von steigenden Energiepreisen belastet werden. So
bezieht etwa nach den Daten von NEUHOFF et al. (2012, S. 5) circa die Hälfte aller
armutsgefährdeten Haushalte weder Grundsicherungsleistungen, noch Wohngeld oder
andere Leistungen aus den sozialen Sicherungssystemen. Ob es hier einen „Graubereich“
gibt, der von den Sozialgesetzen nicht ausreichend adressiert wird, ist nicht zuletzt im Hinblick
auf die sozialstaatliche Aufgabe der Daseinsvorsorge relevant, die eine Energieversorgung
einfordert, deren Bedingungen möglichst für alle tragbar sind. Eine nach wissenschaftlichen
Kriterien entwickelte Definition der Energiearmut kann einen entscheidenden Beitrag leisten,
um diese Problematik systematisch zu erfassen (Tz. 203 f.). Es sollten daher
Forschungsinitiativen unterstützt werden, die das Phänomen Energiearmut theoretischkonzeptionell wie auch empirisch näher ergründen.
Stromkostenanteil in der Grundsicherung
268.

Die Erhebungen aus dem Projekt Stromspar-Check PLUS (AIGELTINGER et al. 2015)

weisen darauf hin, dass die im Grundbedarf veranschlagten Kosten für die Stromversorgung
oft unterhalb der tatsächlichen Aufwendungen liegen. Wenngleich die Ergebnisse nicht den
Anspruch der Repräsentativität erheben, da sie nur Verbräuche jener Haushalte erfassen, die
im Rahmen des Stromspar Check PLUS beraten wurden, so lassen sich aus den Daten
Rückschlüsse für die sozialpolitische Flankierung ziehen. Höchstwahrscheinlich ist somit
bereits der anteilige Ausgabenblock, der für Strom in den Warenkorb für Bezieher von
Grundsicherung einbezogen wird, zu niedrig angesetzt (s. Tz. 212). Verstärkt gilt dies für den
gewährten Mehraufwand bei der dezentralen Warmwasserbereitung durch Strom (s. Tz. 216).
AIGELTINGER et al. (2015, S. 13) weisen aus, dass die aktuell veranschlagten Stromkosten
in den meisten Haushaltszusammensetzungen die tatsächlich entstehenden Kosten auch zu

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

221

Strompreisen von 2008 nicht decken. Hinzu kommt, dass der Strompreis regional
unterschiedlich ist. Dies gilt sowohl für die Tarife der Grundversorger wie auch der
Alternativanbieter (CHECK24 2015). Es ist daher erforderlich, den pauschalierten Strombedarf
realistischer zu ermitteln. Zur Berechnung der notwendigen finanziellen Unterstützung durch
die Grundsicherung sollte diese Strommenge mit dem Strompreis verknüpft werden.
Kosten der Unterku nf t
269.

Eine wichtige Rolle spielen für Haushalte mit niedrigem Einkommen die angesetzten

Maßstäbe für die Bestimmung der angemessenen Kosten der Unterkunft. Trotz der
dargestellten praktischen Schwierigkeiten (Tz. 215) ist zu prüfen, wie die Heizkosten besser
bei der Bestimmung der Angemessenheitsgrenze für die Kosten der Unterkunft berücksichtigt
werden können. Insoweit gehen die aktuellen Bestrebungen, das SGB II dahingehend zu
ändern, dass die kommunalen Leistungsträger künftig Gesamtangemessenheitsgrenzen
festlegen dürfen (Deutscher Bundestag 2015b, S. 6; BMUB 2014, S. 42), grundsätzlich in die
richtige Richtung. Um aber die spezifischen Auswirkungen der energetischen Sanierung auf
Haushalte in der Grundsicherung abzufedern, ist es notwendig, dabei den energetischen
Zustand des Wohnraums in die Festlegung der Angemessenheitsgrenze einfließen zu lassen.
Dadurch kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich bei energetisch saniertem
Wohnraum zwar die Kaltmiete erhöht, dafür aber die Heizkosten sinken. Auf diese Weise
würden Vermieter, die Wohnungen an einkommensschwache Haushalte vermietet haben,
verstärkt zu energetischen Sanierungen angereizt (s. Tz. 226). Da die Heizkosten ebenfalls
vom Leistungsträger übernommen werden, wären mit einer Anhebung der angemessenen
Kaltmiete bei hoher energetischer Qualität der Wohnung keine oder nur geringe öffentliche
Mehrausgaben verbunden. Eine – auch – am energetischen Gebäudezustand orientierte
Gesamtangemessenheitsgrenze hat zudem den Vorteil, dass sie eine bislang fast völlig
fehlende Anreizwirkung zum energieeffizienten Heizverhalten (Tz. 215) bewirken könnte.
Dabei muss freilich sichergestellt sein, dass der Bedarf an Heizenergie und Warmwasser von
der Grundsicherung gedeckt ist. Auch muss es im Einzelfall möglich sein, einen höheren
Energiebedarf (etwa wegen der ungünstigen Lage der Wohnung) geltend zu machen.
Die Stadt Bielefeld bezieht bereits seit 2007 den energetischen Standard des Wohnraumes
ein (TEWS 2013, S. 44; KOPATZ 2013, S. 164). Die als angemessen bewerteten
Nettokaltmieten werden um einen in Tabelle 3-2 dargestellten Klimabonus ergänzt, wenn die
Empfänger von Grundsicherung in saniertem Wohnraum leben. Als Nachweis zur
Unterschreitung der Grenzwerte dient der Gebäudeenergieausweis.

222

Kapitel 3

Tabelle 3-2
Klimabonus bei Ermittlung der Kosten der Unt erkunft in Bielefeld
monatlicher
Klimabonus

monatliche
Nettokaltmiete

Max. Energieverbrauch [kWh/m²*a]

pro m²

pro m²

inkl. Warmwasser

ohne Warmwasser

---

4,64 €

---

---

0,35 €

4,99 €

175

160

0,50 €

5,14 €

125

110

0,65 €

5,29 €

75

60

Quelle: HOFMEISTER 2014

Diesen Ansatz sieht der SRU als zukunftsweisend an. Er sollte genutzt werden, um einen
Rahmen abzuleiten, der bundesweit gleichermaßen eingesetzt werden kann. Die konkreten
Klimaboni würden von den Kommunen festgelegt, da sie mit den regionalen Mietpreisen
abgeglichen werden müssen. Die Integration eines Klima- oder Effizienzbonus in die Kosten
der Unterkunft stärken die Möglichkeiten einkommensschwacher Haushalte sanierten
Wohnraum zu nutzen.

3.9
270.

Schlussfolgerungen
Im vorliegenden Kapitel hat sich der SRU am Beispiel der Energiewende mit dem

Spannungsfeld von umwelt- und sozialpolitischen Zielen beschäftigt. Zur Erreichung
ambitionierter umweltpolitischer Ziele werden auch Maßnahmen erforderlich sein, die –
zumindest in kurz- und mittelfristiger Perspektive – zu steigenden Preisen und damit einer
stärkeren Belastung privater Haushalte führen. Hieraus können insbesondere für
einkommensschwache Haushalte soziale Härten erwachsen. Dabei kann eine als ungerecht
empfundene Lastenverteilung die wahrgenommene Legitimität und öffentliche Akzeptanz
umweltpolitischer Maßnahmen gefährden. Obgleich sich die konkreten Problemlagen und
Lösungsansätze zwischen den verschiedenen Bereichen der Umweltpolitik unterscheiden,
lassen sich aus den hier näher untersuchten potenziellen Zielkonflikten und Ansätzen zu deren
Entschärfung im Kontext der Energiewende doch auch einige Folgerungen verallgemeinern.
Dies gilt insbesondere für das grundsätzliche Verhältnis von Umweltpolitik einerseits sowie
Sozial- und Verteilungspolitik andererseits.
271.

Zum Gelingen der Energiewende ist ein insgesamt sinkender Energieverbrauch

erforderlich. Preise sind dabei ein wichtiges Steuerungsinstrument, auch wenn ihre
Lenkungswirkung

durch

verschiedene

Hemmnisse

und

Marktunvollkommenheiten

abgeschwächt wird. So führen steigende Energiepreise zu Reaktionen auf dem Markt und
beim Nutzerverhalten, energieeffizientere Produkte und neue Energiedienstleistungen werden
entwickelt, der Energiekonsum erfolgt bewusster. Angesichts des mit dem 2°-Ziel (bzw. 1,5°Ziel) zu vereinbarenden knappen Emissionsbudgets und der zuletzt stark rückläufigen

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

223

Weltmarktpreise für fossile Energieträger wird deutlich, dass hier eine steuernde staatliche
Rolle erforderlich ist.
Die Wirkungen steigender Energiepreise auf einkommensschwache Haushalte stellen jedoch
ein ernstzunehmendes Problem dar. Den Großteil der Ausgaben für Energie bei
einkommensschwachen Haushalten machen dabei Strom und Wärme aus. Der SRU hat daher
für diese Bereiche untersucht, wie die sozialen Auswirkungen grundsätzlich zu begrüßender
Energiepreissteigerungen durch flankierende Maßnahmen abgemildert werden können.
Gleiches gilt für indirekt aus klimapolitischen Maßnahmen resultierende Kostenbelastungen,
so beispielsweise durch Mieterhöhungen im Zuge energetischer Sanierungen. Auch diese
können sich insbesondere für einkommensschwache Haushalte als problematisch erweisen.
Verhältnis von Um welt - und Sozialpolitik
272.

Häufig ist nicht zu verhindern, dass umweltpolitische Maßnahmen für die unteren

Einkommensschichten mit überproportionalen Belastungen einhergehen, gerade wenn diese
Maßnahmen direkt oder indirekt Güter und Dienstleistungen des täglichen Gebrauchs
betreffen. Diese unerwünschten Verteilungswirkungen stellen jedoch keinen legitimen Grund
dar, auf notwendige Umweltschutzpolitiken gänzlich zu verzichten. Wie auch andere
Politikfelder (etwa die Steuerpolitik) kann sich der Umweltschutz – oder konkret die
Energiewende – nicht allein oder überwiegend an den Möglichkeiten und Nöten der Haushalte
mit geringem Einkommen ausrichten. Die Politik ist allerdings aus Gründen der
Sozialstaatlichkeit, der Daseinsvorsorge, aber auch der gesellschaftlichen Akzeptanz dazu
verpflichtet, die Auswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen auf Haushalte mit niedrigem
Einkommen einzubeziehen, sich der Zielkonflikte von Umwelt- und Sozialpolitik anzunehmen
und Wege zu suchen, um diese abzumildern.
Im günstigsten Fall ergeben sich Synergien zwischen umwelt- und sozialpolitischen
Zielsetzungen. Eine Steigerung der Energieeffizienz gerade einkommensschwacher
Haushalte mindert den Energieverbrauch und reduziert die spezifischen Energieausgaben.
Der geringere Energieverbrauch kann einen langfristigen Nutzen für Umwelt- und Klimaschutz
entfalten und zugleich eine durch umweltpolitische Instrumente induzierte Verteuerung des
Energieverbrauchs kompensieren oder zumindest abmildern. Dabei müssen die Maßnahmen
weit über die Transfersysteme hinaus reichen. Energiearmut kann auch jene Haushalte
betreffen, deren Einkommen knapp oberhalb der Schwelle zur Gewährung von
Transferleistungen liegt oder die diese aus unterschiedlichen Gründen nicht geltend machen.
Wo sich keine Synergieeffekte ergeben, ist es vorrangig Aufgabe der Sozialpolitik, die aus
einer

notwendigen

umweltpolitischen

einkommensschwache Haushalte abzufedern.

Maßnahme

entstehenden

Härten

für

224

Kapitel 3

Stärkung von Beratung und Programmen zum Gerätetaus ch
273.

Informatorische und verhaltensorientierte Maßnahmen können in den Bereichen Strom

und Wärme – oftmals zu geringen Kosten – die Reaktionsfähigkeit einkommensschwacher
Haushalte auf Energiepreissteigerungen erhöhen. Durch diese flankierenden Maßnahmen
steigt die Effektivität von Preissteuerungsinstrumenten, während finanzielle Belastungen
abgemildert

werden.

Insbesondere

Ansätze

einer

niederschwelligen,

für

einkommensschwache Haushalte kostenlosen Energieberatung sollten daher weiter gestärkt
werden. Solche Beratungsangebote sind mit Programmen zum geförderten Austausch
ineffizienter

durch

energieeffiziente

Haushaltsgeräte,

für

deren

Anschaffung

einkommensschwachen Haushalten häufig die finanziellen Mittel fehlen, zu verknüpfen.
Solche kombinierten Programme sollten verstärkt und dauerhaft durch öffentliche Mittel
finanziert werden. Zudem sollte die Beratung den Bereich Wärme verstärkt einbeziehen, da
hier erhebliche Energieeinsparpotenziale bestehen. Bei Transferempfängern reduzieren
Einsparungen im Bereich Wärme auch die Ausgaben von Bund und Kommunen.
Inklusivkont ingent zur Sicherung einer existenziellen Grundversorgung an
Strom
274.

Die Möglichkeiten steuernder Eingriffe in die Tarifgestaltung zur Abfederung steigender

Preise sind im liberalisierten Strommarkt begrenzt. Der SRU hält es aber für rechtlich möglich,
die Zahlung des Grundpreises unmittelbar mit einer gering bemessenen Strommenge, einem
„Inklusivkontingent“ zu verbinden. Dieser Tarifbestandteil sollte für alle Kunden eines
Stromversorgers zu identischen Konditionen gelten. Hierdurch kann die Situation
einkommensschwacher

Haushalte

unabhängig

von

Leistungen

aus

den

sozialen

Sicherungssystemen verbessert werden, ohne die Lenkungswirkung des Strompreises zu
vermindern. Wird dieses „Inklusivkontingent“ mit einem Prepaid-System verbunden, kann es
einen wichtigen Beitrag zur Sicherung des menschenwürdigen Existenzminimums leisten.
Darüber hinaus sichert das „Inklusivkontingent“ den diskriminierungsfreien Zugang für eine
Mindestmenge an Strom.
Eff ektivere und sozialverträglichere Gebäudesanierung
275.

Kostensteigerungen in der Wärmeversorgung sind bisher weitgehend unabhängig von

politischen Einflüssen erfolgt. Steigende Preise für Wärmeenergie sind ebenfalls grundsätzlich
zu begrüßen, da sie eine Reihe von volkswirtschaftlich sinnvollen, vor allem investiven
Maßnahmen auch privatwirtschaftlich rentabel machen. Bei Mietimmobilien besteht allerdings
das Problem, dass die Kosten der investiven Maßnahmen zunächst der Vermieter trägt,
während von den Einsparungen in erster Linie der Mieter profitiert. Die im Mietrecht
verankerten Möglichkeiten zur Umlage der Kosten energetischer Sanierung, aber auch
weiterer Investitionen zur Steigerung des Wohnwertes, machen die Sanierung zwar für
Vermieter attraktiver. Sie können aber gerade für einkommensschwache Haushalte zu einer

Umwelt- und Sozialpolitik im Kontext der Energiewende

225

untragbaren Erhöhung der Kaltmiete führen, die oftmals auch nicht durch geringere
Wärmekosten ausgeglichen werden kann.
Die Umlagefinanzierung sollte daher zielgenauer ausgerichtet werden. Der SRU spricht sich
dafür aus, im Mietrecht zwischen energetischer und wohnwertsteigernder Sanierung deutlicher
zu unterscheiden. Die Umlagemöglichkeiten für allgemeine Modernisierungsinvestitionen
sollten verringert werden. Zukünftig sollten Überlegungen angestellt werden, wie die durch
Sanierung erzielten Energieeinsparungen im Rahmen der Sanierungsumlage berücksichtigt
werden können.
Kurzfristig sollte geprüft werden, inwieweit die staatliche Förderung für energetische
Sanierungen

an

die

Effektivität

der

Sanierungsmaßnahme

(d.

h.

der

erzielten

Energieeinsparung) gekoppelt werden kann, indem die bisherige Ausrichtung am Zielwert des
Energieverbrauchs durch den Einbezug des Ausgangszustandes ergänzt wird. Da staatliche
Fördermittel nicht in die nach Mietrecht umlegbaren Sanierungskosten einbezogen werden
dürfen, sinkt gerade bei hoher Einsparung auch die Belastung der Mieter. Hierdurch könnte es
gelingen, klimapolitische Wirksamkeit und Sozialverträglichkeit gleichermaßen zu verbessern.
Auswirkungen der Energiewende auf die Sozialpolitik
276.

Ergänzend sind nach Ansicht des SRU Veränderungen in der Berechnungssystematik

der Sozialtransfers notwendig. So ist die Berücksichtigung realistischer Energiekosten in
Grundsicherung

und

Wohngeld

zur

Vermeidung

sozialer

Härten

geboten.

Angemessenheitsgrenzen für die Kosten der Unterkunft und das Wohngeld sollten neben der
reinen Kaltmiete auch den energetischen Zustand des Gebäudes berücksichtigen. Hierdurch
würden auch in sozial benachteiligten Gebieten Anreize zur energetischen Sanierung gestärkt
und einkommensschwache Haushalte können energetisch sanierten Wohnraum nutzen, ohne
dass die Ausgaben der öffentlichen Hand deutlich steigen. Wenngleich die Kosten der
Unterkunft auf kommunaler Ebene festgelegt werden, sollte der Bund hier einen bundesweit
gültigen Rahmen setzen.
277.

Es bleibt festzuhalten, dass einkommensschwächere Haushalte auch weiterhin stärker

von Preissteigerungen für Grundgüter wie Energie betroffen sein werden als wohlhabendere.
Diese unerwünschten Verteilungseffekte sind aber im Kern nicht durch Energie- oder
Umweltpolitik verursacht, sondern werden durch diese allenfalls verstärkt. Vordringlich ist es
Aufgabe der Sozialpolitik im weiteren Sinne, den unteren Einkommensschichten den Zugang
zu den Grundgütern zu ermöglichen. Für die Energiepolitik wurden hier einige Möglichkeiten
aufgezeigt, die für andere Bereiche nicht eins zu eins umsetzbar sein werden. Grundsätzlich
gilt aber, dass sich Zielkonflikte zwischen Umwelt- und Sozialpolitik vor allem durch
Maßnahmen zur Verbesserung der Ressourceneffizienz und Beratungsangebote sowie
Anpassungen der Sozialtransfers entschärfen lassen.

226

3.10

Kapitel 3

Literatur

Aigeltinger, G., Heindl, P., Liessem, V., Römer, D., Schwengers, C., Vogt, C. (2015): Zum
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Flächenverbrauch und demografischer Wandel

239

Kapitel 4
Inhalt
4

Flächenverbrauch und demografischer Wandel ..................... 241
4.1 Einleitung ............................................................................................. 241
4.2 Flächennutzung im Wandel ................................................................ 243
4.2.1 Flächenneuinanspruchnahme – Wohnen als Treiber ................. 246
4.2.2 Unerwünschte Wirkungen des Flächenverbrauchs..................... 249
4.3 Auswirkungen des demografischen Wandels auf den
Flächenverbrauch ................................................................................ 252
4.3.1 Die Bevölkerung nimmt ab, altert und
zieht in die Ballungsräume .......................................................... 253
4.3.2 Ursachen des anhaltenden Flächenverbrauchs:
Unterschiede zwischen Stadt und Land...................................... 256
4.3.3 Zwischenfazit .............................................................................. 261
4.4 Flächensparen versus neue Wohnungsnot ...................................... 262
4.4.1 Mangel an innerstädtischem und bezahlbarem Wohnraum ........ 263
4.4.2 Bedarfsschätzungen und Entwicklung des Wohnungsbestands . 264
4.4.3 Zwischenfazit .............................................................................. 266
4.5 Empfehlungen ...................................................................................... 267
4.5.1 Fortschreibung des Flächenziels nach 2020 .............................. 268
4.5.2 Planungs- und baurechtliche Instrumente .................................. 270
4.5.2.1 Obergrenzen für die Flächenausweisung und
Flankierung durch Flächenhandel .......................................................270
4.5.2.2 Obligatorische Erfassung der Innenentwicklungspotenziale und
darauf gestützte Neuausweisung ........................................................274
4.5.2.3 Versiegelung mit Entsiegelung verbinden ...........................................276
4.5.2.4 Überprüfung der Vorschriften der Baunutzungsverordnung und
anderer baulicher relevanter Vorschriften ...........................................277

4.5.3 Fehlanreize abbauen und Kostentransparenz schaffen .............. 277
4.5.3.1 Kommunalfinanzierung reformieren ....................................................277
4.5.3.2 Förderinstrumente überprüfen ............................................................278
4.5.3.3 Folgekostenrechner anwenden und
für bestehende Infrastrukturen fortentwickeln .....................................280
4.5.3.4 Anreize für generationenübergreifendes Wohnen und
einen Generationenwechsel im Bestand schaffen ..............................280

4.6 Zusammenfassung und Empfehlungen ............................................. 282
4.7 Literatur ................................................................................................ 286

240

Kapitel 4

Abbildungsverzeichnis
Abbildung 4-1

Umwandlung von Freifläche in Siedlungs- und Verkehrsfläche .............. 242

Abbildung 4-2

Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche in Hektar pro Tag
(Vierjahresdurchschnitt) ......................................................................... 244

Abbildung 4-3

Flächennutzungswandel zwischen 1992 und 2014 ................................. 245

Abbildung 4-4

Flächenverluste und zunahmen 2009 bis 2013
in den Kategorien „Gebäude- und Freifläche, Betriebsfläche“,
„Verkehrsfläche“ und „Erholungsfläche“ .................................................. 247

Abbildung 4-5

Wohnungsbaugenehmigungen 2001 bis 2014 (neue Gebäude) .............. 248

Abbildung 4-6

Bevölkerungszahl von 1950 bis 2060 (ab 2014
Ergebnisse der 13. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung) ........ 254

Abbildung 4-7

Bevölkerungsentwicklung der Kreise in Vergangenheit und Zukunft ...... 255

Abbildung 4-8

Verfügbare Wohnfläche pro Person nach Alter ...................................... 257

Abbildung 4-9

Bevölkerungsentwicklung im Vergleich zur Entwicklung
der Siedlungs- und Verkehrsfläche und im Verhältnis zum
Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Landesfläche ............... 259

Abbildung 4-10 Schrumpfung fragmentiert den Stadtraum ............................................... 260
Abbildung 4-11 Zuwachs des Wohnungsbestandes durch Wohnungsbau 1987 bis 2014
(in neuen Gebäuden) .............................................................................. 265
Abbildung 4-12 Flächenverbrauch senken: Das Netto-Null-Hektar-Ziel............................ 284

Tabellenverzeichnis
Tabelle 4-1

Mögliche Auswirkungen der Landschaftszerschneidung (Beispiele) ........ 250

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

241

4

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

4.1

Einleitung

278.

Weltweit nimmt das Bewusstsein für die große Bedeutung der Böden als natürliche

Lebensgrundlage zu. So erklärten die Vereinten Nationen das Jahr 2015 zum „Jahr des
Bodens“, um die bodenbezogenen Fragen der Ernährungssicherung, der Sicherung der
Ökosystemfunktionen und der Anforderungen des Klimawandels für jetzige und künftige
Generationen ins öffentliche Bewusstsein zu rücken. Die Veränderung natürlicher Böden
durch Besiedelung, Landwirtschaft oder Rohstoffabbau hat langfristige Wirkungen und
verdient damit eine hohe Aufmerksamkeit, gerade auch in einem dicht besiedelten Land wie
Deutschland, in dem vielfältige Nutzungskonkurrenzen um die Flächen bestehen.
Die anhaltende Flächenneuinanspruchnahme, verstanden als der tägliche Zuwachs der
Siedlungs- und Verkehrsfläche (Abb. 4-1), gehört seit Jahrzehnten trotz leichter
Trendverbesserung zu den persistenten Umweltproblemen. Der alltagssprachliche Begriff des
„Flächenverbrauchs“ ist zwar physikalisch falsch, soll aber im Folgenden synonym zum
Fachbegriff

der

Flächenneuinanspruchnahme

verwendet

werden.

Die

Umwandlung

naturnaher und landwirtschaftlicher Flächen zu Siedlungs- und Verkehrsflächen hat erhebliche
und vielfach irreversible ökologische Auswirkungen. Als persistent gelten Umweltprobleme,
bei denen über einen längeren Zeitraum hinweg keine signifikanten Trendverbesserungen zu
verzeichnen sind, und die sich zudem durch die Irreversibilität der Schadensentwicklung oder
ein hohes potenzielles Schadensausmaß auszeichnen. Entscheidend für eine Veränderung
ist das Zusammenwirken von gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Interessen.
Bestimmt werden diese durch die öffentliche Problemwahrnehmung, die Struktur der Ursachen
und die verfügbaren Lösungsmöglichkeiten (JÄNICKE 1996).
Bereits im ersten Umweltgutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen (SRU) von
1974 wurden die negativen Auswirkungen des Flächenverbrauchs diskutiert (SRU 1974,
Tz. 446 ff.). Die zunehmende Aufmerksamkeit für das Problem führte 2002 zur Aufnahme
eines Flächensparziels in die nationale Nachhaltigkeitsstrategie. Die Bundesregierung hat sich
damit das Ziel gesetzt, die Flächeninanspruchnahme bis 2020 auf 30 ha pro Tag zu begrenzen
(Bundesregierung 2002). Dies ist ein komplexes Vorhaben, da zum einen verschiedene
politische und administrative Handlungsebenen angesprochen sind: Bund, Länder und
Kommunen müssen Maßnahmen ergreifen, um dem Problem wirksam zu begegnen. Zum
anderen ist eine Vielzahl von unterschiedlichen Nutzergruppen betroffen (Abb. 4-1), die ihre
Handlungsfreiheit nicht eingeschränkt sehen wollen. Gleichzeitig ist eine Rückumwandlung
von Siedlungs- und Verkehrsfläche in Freifläche erfahrungsgemäß schwierig, wie die
Entwicklungen beim Siedlungsrückbau zum Beispiel für den Hochwasserschutz zeigen
(JANSSEN et al. 2015).

242

Kapitel 4

Abbildung 4-1
Umw andlung von Freifläche in Siedlungs- und Verkehrsfläche

Quelle: BARON und DROSS 2012, bearbeitet

Seit 2002 hat es eine breit gefächerte Forschung zu möglichen Lösungsansätzen gegeben, in
deren Rahmen rechtliche, ökonomische und gesellschaftliche Ansätze erarbeitet wurden (wie
das ressortgeförderte REFINA-Programm von 2006 bis 2012, das 110 Projekte umfasste).
Viele der zur Verfügung stehenden Instrumente und Ansätze sind deshalb bekannt. Das
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) will davon
ausgehend einen Aktionsplan Fläche vorlegen (Deutscher Bundestag 2015, S. 3). Der SRU
greift dieses persistente Umweltproblem erneut auf, weil sich gegenwärtig verschiedene
Ansatzpunkte bieten, um verfestigte Strukturen aufzubrechen:
– Der demografische Wandel verändert nicht nur die Anzahl und die Art der nachgefragten
Wohnungen, sondern auch den Ort, an dem sie nachgefragt werden. Die Bevölkerungszahl
Deutschlands geht trotz steigender Einwanderung langfristig zurück, die Menschen werden
älter und leben vermehrt in städtisch geprägten Regionen. Dies bietet unter anderem die
Möglichkeit, durch die Nutzung innerstädtischer Flächenpotenziale (Innenentwicklung) eine
Flächenneuinanspruchnahme „auf der grünen Wiese“ erheblich zu verringern.
– Der Zuzug in einzelne Städte und Ballungsräume verursacht dort einen deutlichen Anstieg
der Mieten. Der – auch politisch anerkannte – Mangel an bezahlbarem Wohnraum führt zu
der Frage, ob die Potenziale der Innenentwicklung zur Schaffung von Wohnraum in den
Ballungsräumen ausreichen. Hier sind auch politische Weichenstellungen möglich, die
entscheiden, ob flächenintensiv oder flächensparend gebaut wird.
– Gleichzeitig müssen bis 2019/2020 die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern neu
geordnet

werden.

Der

Koalitionsvertrag

hat

eine

Neugestaltung

der

Finanzen

festgeschrieben, der die Förderung der strukturschwachen Regionen in Ost und West neu
ordnet. Dies bietet die Gelegenheit, die bestehenden Fehlanreize für Kommunen, neue
Flächen für Wohnen und Gewerbe auszuweisen, abzubauen.

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

243

– Durch die Zusammenlegung der Themen Umwelt und Bau in einem gemeinsamen
Ministerium – dem BMUB – entstehen neue kurze Wege und damit Möglichkeiten, das
Baurecht und die Bauförderpolitik stärker an ökologischen Maßstäben auszurichten. Damit
rückt auch der Flächenverbrauch stärker in den Fokus.
Dies bietet die Chance für Bund und Länder, eingefahrene Verhaltensmuster, wie die
Flächenneuausweisung zur Erzielung neuer Steuereinnahmen, zu verändern. Damit besteht
die Aussicht, den (Flächen-)Markt von permanentem Wachstum in Richtung einer
weitgehenden Flächenkreislaufwirtschaft auszurichten. Wenn, wie von der Europäischen
Kommission vorgeschlagen, bis 2050 ein Zustand erreicht werden soll, bei dem netto keine
Fläche mehr verbraucht wird (Europäische Kommission 2011, S. 18–19), so bedeutet dies
nicht, dass nichts mehr gebaut wird, sondern dass bilanziert werden muss. Wo entsiegelt und
rückgebaut wird, können Flächen auch wieder anderen Nutzungen zur Verfügung stehen oder
renaturiert werden. Die langfristige Beschränkung auf einen maximalen Bestand an Siedlungsund Verkehrsfläche würde den Druck auf landwirtschaftlich oder naturschutzfachlich genutzte
Flächen deutlich senken.
Im Folgenden sollen zunächst die Entwicklungen bei der Flächenneuinanspruchnahme und
die damit verbundenen gravierenden Umweltauswirkungen dargestellt werden (Kap. 4.2). In
Kapitel 4.3 wird der Flächenverbrauch in den Kontext des demografischen Wandels gestellt.
Im Anschluss wird der aktuell diskutierten Frage nachgegangen, ob der erforderliche Neubau
von Wohnungen in Ballungsräumen das Flächensparziel infrage stellt (Kap. 4.4). Nachfolgend
stellt der SRU seine Empfehlungen bezüglich der Ziele (Abschn. 4.5.1), der planungs- und
baurechtlichen

Instrumente

(Abschn.

4.5.2)

und

der

ökonomischen

Instrumente

(Abschn. 4.5.3) dar. Die Ergebnisse werden in Kapitel 4.6 zusammengefasst.

4.2
279.

Flächennutzung im Wandel
Aus der Vogelperspektive betrachtet besteht Deutschland vor allem aus einem Mosaik

grüner und brauner Flächen und wirkt damit durchaus naturnah. Die jährliche Meldung, wie
viel Hektar täglich neu in Siedlungs- und Verkehrsfläche umgewandelt werden, erscheint
bezogen auf die Gesamtfläche Deutschlands vergleichsweise klein. Zwischen 1992 und 2014
ist die Siedlungs- und Verkehrsfläche dadurch aber von etwa 40.000 km² auf knapp 48.900 km²
angestiegen. Auf landwirtschaftlichen, Wald- oder bisher nicht genutzten Flächen werden
Gebäude und Infrastrukturen errichtet, wie Verkehrsanbindung, Ver- und Entsorgung und
Einrichtungen des täglichen Lebens. Zusätzlich werden Gärten, Grün- und Parkflächen und
Spielplätze angelegt. Zwischen 2010 und 2014 wurden jährlich 239 km² der Nutzung als
landwirtschaftliche Fläche, Wald oder Naturraum entzogen (Statistisches Bundesamt 2015d).
Dies entspricht nahezu der Fläche von Frankfurt am Main.
Die pro Tag neu für Siedlung und Verkehr in Anspruch genommene Fläche geht zwar seit
Jahren zurück, allerdings schwächt sich dieser Trend ab (Abb. 4-2). Die Gründe für den

244

Kapitel 4

Abwärtstrend lagen in einer schwachen Konjunktur, die sich auf die Bautätigkeit und
Investitionen in Infrastrukturen auswirkte, sowie einer verlangsamten Zunahme an Haushalten.
Auch die steigende Nachfrage nach Geschosswohnungen im städtischen Bereich, die deutlich
weniger Fläche in Anspruch nehmen, trug dazu bei (UBA 2014a). Derzeit sind bereits 13,7 %
der Gesamtfläche Deutschlands als Siedlungs- und Verkehrsfläche ausgewiesen, unter der
die Kategorien „Gebäude- und Freifläche, Betriebsfläche ohne Abbauland“, „Erholungsfläche
und Friedhof“ und „Verkehrsfläche“ zusammengefasst werden (Statistisches Bundesamt
2015d).
Unter „Gebäude- und Freifläche“ werden Flächen mit Gebäuden und die dazugehörigen
unbebauten Flächen (u. a. Vorgärten), die zum Beispiel für Wohnen, Gewerbe und Industrie
genutzt werden, verstanden. Damit zusammengefasst werden „Betriebsflächen“ (unbebaute
Flächen, die gewerblich, industriell oder für Zwecke der Ver- und Entsorgung genutzt werden),
jedoch ohne Abbauland (z. B. für Kies, Ton oder Kohle). „Erholungsflächen“ beschreiben
unbebaute Flächen, die dem Sport und der Erholung dienen, darunter auch Camping- oder
Tennisplätze. „Verkehrsflächen“ umfassen unbebaute Flächen, die dem Straßen-, Schienenoder Luftverkehr sowie Landflächen, die dem Verkehr auf den Wasserstraßen dienen
(Statistisches Bundesamt 2015d).
Abbildung 4-2
Anstieg der Sied lungs- und Verkehrsfläche in Hektar pro Tag
(Vierjahresdurchschnitt)

SRU/UG 2016/Abb. 4-2; Datenquelle: Statistisches Bundesamt 2015d

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

245

Die Kategorie „Erholungsfläche, Friedhof“ zeigt erhebliche Schwankungen, ähnliches gilt für
die „Gebäude-, Frei- und Betriebsfläche“. Dies beruht unter anderem auf der Umstellung der
Erfassungssystematik, bei der die Daten nach und nach aktualisiert werden, sowie der teils
veränderten Zuordnung von Flächen zu den Kategorien (DEGGAU 2008). Die noch immer
laufende Umstellung der Datenerhebung, die bis 2016 abgeschlossen sein soll, führt zu einer
heterogenen Datengrundlage. Die Darstellung als gleitender Vierjahresdurchschnitt mildert
derartige Verwerfungen etwas ab. Mit anziehender Konjunktur und angesichts niedriger Zinsen
ist eine erneute Zunahme der Gebäude-, Frei- und Betriebsflächen zu erwarten.
280.

Erst die Betrachtung der langfristigen Flächenverschiebungen vermittelt eine

Vorstellung von den Dimensionen der Gewinne und Verluste einzelner Nutzungen (Abb. 4-3).
Die Landwirtschaft gibt die meisten Flächen ab. Grund sind die hohen Preise in begehrten
Lagen, die sich mit dem Verkauf als Bauland erzielen lassen. Die Abnahme von Flächen
anderer Nutzung (u. a. ehemalige Truppenübungsplätze oder Tagebaue) hängt mit der
Entwidmung dieser Flächen zusammen, die dann häufig den Wald- und Erholungsflächen
zugeschlagen werden (KBU 2009), ohne dass sich auf dem Gelände selbst irgendetwas
verändert hätte.
Abbildung 4-3
Flächennutzungsw andel zw ischen 1992 und 2014

SRU/UG 2016/Abb. 4-3; Datenquelle: Statistisches Bundesamt 2015d

246

Kapitel 4

Tatsächlich gewachsen sind dagegen Wasser-, Verkehrs- sowie Gebäude- und Freiflächen.
Die Zunahme der Wasserflächen ist dabei weitgehend auf die Flutung von Tagebauflächen,
darunter auch Kies- und Sandabbaugebiete, zurückzuführen (UBA 2010).
281.

Zur Verringerung dieser erheblichen Flächenneuinanspruchnahme wurde 2002 als Ziel

der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie eine Reduktion von 120 ha (Durchschnitt der Jahre
1993 bis 1996) bis 2020 auf maximal 30 ha Neuinanspruchnahme für Siedlungs- und
Verkehrsflächen pro Tag festgelegt (Bundesregierung 2002). Die Kommission Bodenschutz
beim

Umweltbundesamt

(KBU)

hat

in

einem

Rechenbeispiel

einen

Kontingentierungsvorschlag für die Aufteilung der 30 ha auf die Bundesländer vorgelegt.
Ausgehend von den durchschnittlichen Verbräuchen der Jahre 2001 bis 2004 sowie 2004 bis
2007 hieße dies, dass zum Beispiel Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen im Jahr 2020
nur noch rund 3 bzw. 6 ha pro Tag verbrauchen dürften (2014 tatsächlich 10 bzw. 9 ha pro
Tag), während die Stadtstaaten, das Saarland und Thüringen nur noch weniger als 1 ha pro
Tag

neu

in

Anspruch

nehmen

dürften

(KBU

2009).

Dazu

käme

die

Flächenneuinanspruchnahme durch Bundesfernstraßen, für die der Bund verantwortlich ist.
Hier ist geplant, die Reduktion um 75 % gegenüber 2002, wie in der Nachhaltigkeitsstrategie
übergreifend festgelegt, auch auf die Bundesverkehrswegeplanung zu übertragen (Deutscher
Bundestag 2015). Für diese Straßenbaumaßnahmen wurden bisher 7,8 ha pro Tag neu in
Anspruch genommen, sodass sich eine Reduktion auf 2 ha pro Tag ergäbe (PENN-BRESSEL
2015; 2013).
Doch auch wenn das Flächensparziel erreicht würde, nähme die genutzte Fläche absolut
weiterhin zu: 30 ha pro Tag bedeuten noch immer 110 km² pro Jahr. Die Europäische
Kommission strebt dagegen ein bis 2050 zu erreichendes Flächenverbrauchsziel „Netto-Null“
an (Europäische Kommission 2011). Dies wurde vom Bundesrat (2011) ausdrücklich begrüßt
und für Deutschland bereits für 2025, spätestens jedoch bis 2030, anvisiert.

Flächenneuinanspruchnahme – Wohnen als Treiber

4.2.1
282.

Um die Ursachen für den anhaltenden Flächenverbrauch zu analysieren, müssen die

Daten differenziert betrachtet werden. Die drei Kategorien, die für die Nachhaltigkeitsstrategie
jährlich erfasst und verglichen werden, bestehen jeweils aus unterschiedlichen Nutzungsarten.
In der Kategorie „Gebäude- und Freifläche, Betriebsfläche ohne Abbauland“ wächst seit
längerer Zeit die Nutzungsart Wohnen am stärksten. Diese Zunahme wird aber statistisch
durch abnehmende Flächen der Nutzungsart Gebäude- und Freifläche Sonstige vermindert
(s. Abb. 4-4).
So wurden im Jahr 2013 als Summe für „Gebäude- und Freifläche, Betriebsfläche“ insgesamt
29 ha pro Tag ausgewiesen. Dahinter verbergen sich aber eine Zunahme von 28 ha für
Wohnen, 11 ha für Gewerbe und 13 ha für Betriebsfläche ohne Abbauland, denen eine
Abnahme von Gebäude- und Freifläche Sonstige von 23 ha gegenübersteht. Daraus ergibt

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

247

sich die Rechnung von 28 ha + 11 ha + 13 ha – 23 ha = 29 ha Neuinanspruchnahme. Die
positive Entwicklung der aggregierten Kategorie „Gebäude- und Freifläche, Betriebsfläche
ohne Abbauland“ resultiert somit aus der erheblichen Abnahme des Anteils Gebäude- und
Freifläche Sonstige. Somit ist die Nutzungsart Wohnen tatsächlich ein erheblicher Treiber des
Flächenverbrauchs, ohne dass dies aus dem Summenwert erkennbar wäre.
Abbildung 4-4
Flächenverl uste und -zunahmen 2009 bis 2013 in den Kat egorien
„Gebäude- und Frei fläche, Betriebsfläche“, „Verkehrsfläche“ und
„Erholu ngsfläche“

SRU/UG 2016/Abb. 4-4; Datenquelle: Statistisches Bundesamt 2014a

283.

Auch wenn es durch Umstellungen in den amtlichen Statistiken zu Unschärfen kommt

(PENN-BRESSEL 2015), zeigt die Aufschlüsselung über die letzten Jahre eine deutliche
Nachfrage nach Flächen für den Wohnungsbau. Dies wird sich voraussichtlich fortsetzen, da
die Anzahl der Baugenehmigungen bundesweit seit 2009 wieder kontinuierlich steigt
(Abb. 4-5). Zwar sind die Genehmigungszahlen für Ein- und Zweifamilienhäuser (EZFH) seit
2007 relativ konstant, inzwischen zeigt sich aber eine neue Tendenz: Mit der zunehmend
positiven wirtschaftlichen Entwicklung und dem kontinuierlichen Zuzug in die städtisch
geprägten Regionen nimmt die Anzahl genehmigter Wohnungen im Geschosswohnungsbau
(Mehrfamilienhäuser – MFH) erheblich stärker zu als bei den Eigenheimen. Der starke Zuzug
in die städtischen Regionen führt zu einer Verknappung und damit Verteuerung von
Bauflächen. Wie in einer Spirale steigert dies das Interesse am flächensparenden Bauen und
trägt wiederum zu steigenden Genehmigungszahlen für Geschosswohnungen in den
kreisfreien Großstädten und den verstädterten Kreisen bei (BBSR 2014a).

248

Kapitel 4

Abbildung 4-5
Wohnungsbaugenehmigungen 2001 bi s 2014 (neue Gebäude)

SRU/UG 2016/Abb. 4-5; Datenquelle Statistisches Bundesamt 2015a

Die seit einigen Jahren stagnierenden Bauanträge für Eigenheime spiegeln auch eine sich
verändernde Nachfrage wider: Statt flächenintensiver Eigenheime wird inzwischen auch
innerstädtischer familienfreundlicher Wohnraum gesucht, der gleichzeitig bezahlbar sein muss
(STURM und GÜLEŞ 2013). Die Veränderung der Arbeitswelt und der Lebensentwürfe sowie
der demografische Wandel führen zu neuen Anforderungen an das Wohnumfeld. Ältere
Menschen, Doppelverdienerhaushalte, getrennt erziehende Berufstätige, Flüchtlinge oder
ortsunabhängig Arbeitende haben deutlich andere (Wohn-)Bedürfnisse als die klassischen
Alleinverdienerhaushalte (DANIELZYK et al. 2012). Kriterien für die Auswahl des
Wohnstandortes wie Kosten, Wohnumfeldqualitäten, Erreichbarkeit, Ausstattung und soziale
Faktoren – wie Image oder Kiezkultur – werden je nach Lebensumständen unterschiedlich
gewichtet (KÜHL 2014). Diese veränderten Wohnbedürfnisse eröffnen Gestaltungsspielräume
beim Flächenverbrauch.
Paradoxe Ent wicklung bei der Verteilung des Flächenverbrauchs
284.

Die

Nachfrage

nach

Wohnraum

steigt

insbesondere

in

und

um

einige

Agglomerationsräume (Tz. 301). Für die langfristige Planung von Flächennutzungen muss
berücksichtigt werden, wer absehbar wo welchen Wohnraum benötigt. Dies gilt vor allem vor
dem Hintergrund des demografischen und des beschriebenen gesellschaftlichen Wandels, der
beträchtliche Auswirkungen auf den Wohnungsbau und -bestand haben wird.

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

249

Siedlungs- und Verkehrsflächen entwickeln sich in wachsenden und schrumpfenden Regionen
sehr unterschiedlich, sowohl was die absolute Fläche als auch die Art der Nutzung wie
Wohnen, Verkehr, Gewerbe und Erholung angeht. Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und
Raumforschung (BBSR) hat dies für vier Kreistypen untersucht: In kreisfreien Großstädten war
die Flächenneuinanspruchnahme zwischen 2009 und 2012 prozentual am geringsten und in
dünn besiedelten, ländlichen Kreisen am höchsten, was vermutlich auch auf der
unterschiedlichen Verfügbarkeit und den Kosten von Flächen beruht. In Kommunen in sehr
zentralen Lagen wurden mehr als 60 % der neuen Flächen für Verkehr, Betriebs-, Gebäudeund Freifläche genutzt. Dieser Anteil ist in zentral oder peripher gelegenen Kommunen sogar
noch höher. In Kommunen in sehr peripheren Regionen dagegen werden nur gut 40 % für
Verkehrs-, Betriebs-, Gebäude- und Freiflächen genutzt, hier überwiegt der Anteil an
Erholungsflächen (BBSR 2014b). Es besteht die Vermutung, dass ein Teil dieser Zunahme
auch durch Umschlüsselungen von beispielsweise Kleingärten oder großen Hausgärten in
Dörfern von Landwirtschaftsfläche zu Erholungsfläche verursacht wird.

4.2.2
285.

Unerwünschte Wirkungen des Flächenverbrauchs
Die Umwandlung von Freiflächen hat neben dem erwünschten gesellschaftlichen

Nutzen unerwünschte Auswirkungen auf die Natur sowie negative städtebauliche, soziale und
ökonomische Konsequenzen. Vor allem landwirtschaftliche Flächen gehen verloren; die
Konkurrenz um die verbliebenen Flächen steigt. Wird der Flächenverbrauch reduziert und
damit die Umwelt entlastet, entstehen auch positive Synergieeffekte wirtschaftlicher und
sozialer Art. Die möglichen negativen Folgen der Flächenneuinanspruchnahme werden
nachfolgend in aller Kürze dargestellt.
Belastung von Natur und Um welt
286.

Die Nutzung als Bauland und Infrastrukturfläche ist verbunden mit der Zerschneidung

von größeren Arealen, der Veränderung der Bodenstrukturen durch Bodenabtrag und
Geländemodellierung, neuen kleinklimatischen Bedingungen, Lärm- und Lichtverschmutzung
sowie

oftmals

der

Versiegelung

von

Böden.

Die

offensichtlichste

Wirkung

der

Flächenneuinanspruchnahme ist der Verlust von Lebensraum für Pflanzen und Tiere. Sowohl
das Angebot an Raum als auch die Lebensbedingungen werden maßgeblich verändert, oft mit
negativen Auswirkungen auf die bestehenden Ökosysteme. Einflüsse auf das Platz- und
Nahrungsangebot, Lärm- und Lichtbedingungen, die Barrierewirkung von Verkehrswegen, die
Verhinderung von Wanderungsbewegungen bis hin zur Isolierung von Populationen sind die
Folge. Neben den direkten Wirkungen des Flächenverlustes werden mittelbar auch andere
Bereiche beeinflusst, wenn zum Beispiel durch Versiegelung von Flächen der Wasserhaushalt
gestört wird, Kalt- oder Warmluftflüsse verändert werden oder Tierpopulationen in benachbarte
Gebiete drängen. Die Anbindung neuer Siedlungsstrukturen durch Verkehrswege zieht

250

Kapitel 4

zusätzlichen Verkehr nach sich, der wiederum Folgeeffekte hat. Besonders vielfältig ist die
Wirkung der Zerschneidung (Tab. 4-1; s. ausführlich dazu: SRU 2005, Tz. 38 ff.).
Tabelle 4-1
Mögliche Ausw irkungen der Land schaf tszerschneidung ( Beispiele)
Problemfeld
Boden und
Bodenbedeckung

Folgewirkungen von linienhaften technischen Infrastrukturanlagen
–
–
–
–

Kleinklima

–

–
–
–

Veränderte Temperaturverhältnisse (z. B. Aufheizung der Straße, größere
Temperaturschwankungen)
Kaltluftstau an Straßendämmen (Kaltluftseen)
Änderungen des Feuchtegrades (z. B. geringere Luftfeuchtigkeit aufgrund erhöhter
Einstrahlung, Staunässe auf Straßenbegleitflächen infolge der Verdichtung)
Veränderte Lichtverhältnisse
Veränderte Windverhältnisse (z. B. Schneisen im Wald)
Klimaschwelle

–
–
–
–
–
–

Abgase, Schadstoffe, düngende Stoffe
Staub (Reifenabrieb, Bremsbeläge)
Öl etc. (z. B. bei Verkehrsunfällen)
Streusalz
Lärm
Optische Reize, Beleuchtung

–
–

Immissionen

Flächenbedarf für Fahrbahn, Straßenkörper und Straßenbegleitflächen
Bodenverdichtung, Bodenversiegelung
Veränderung der Geomorphologie (z. B. Schaffung von Einschnitten und Dämmen,
Befestigung von Hängen)
Vegetationsbeseitigung bzw. -veränderungen

Wasserhaushalt –
–
–
–
Flora/Fauna
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Landschaftsbild –
–
–
Folgen
–
für die
Landnutzung
–
–
–

Drainage, schnellerer Wasserabfluss
Veränderung von Oberflächengewässern
Absenkung oder Anhebung des Grundwasserspiegels
Wasserverunreinigungen
Tierverluste durch Straßentod
(zum Teil auch infolge Lockwirkung: „Falleneffekt“)
Unruhewirkung, Verlust von Rückzugsräumen
Habitatverkleinerung und -verluste; zum Teil auch Neuschaffung
Veränderung des Nahrungsangebotes (z. B. infolge von nächtlichen Kaltluftseen
verringertes Nahrungsangebot für Fledermäuse)
Barriereeffekt
Blockierung von Ausbreitungswegen, Verhinderung von Wiederbesiedlungen
Trennung und Isolation von Teilhabitaten, Zerteilung von Populationen
Unterbrechung der Metapopulationsdynamik, genetische Isolation, Inzuchteffekte, Abbruch
evolutionärer Entwicklungseffekte
Unterschreitung von Minimalarealen, Artenverluste
Ausbreitungsbänder, Eindringen neuer Arten, zum Teil als Infektionswege
Verringerte Wirksamkeit natürlicher Feinde von Schädlingen in der Land- und
Forstwirtschaft (d. h. Erschwerung der biologischen Schädlingsbekämpfung)
Verlärmung, optische Reize
„Verstraßung“, „Vermastung“ und „Verdrahtung“ der Landschaft
Gegensätze und Brüche; aber zum Teil auch Belebung der Landschaft (z. B. durch Alleen)
Folgen der Erschließung durch Straßen (z. B. Verkehrszunahme, erhöhter Siedlungs- und
Mobilitätsdruck)
Flurbereinigung (vor allem Unternehmensflurbereinigung)
Qualitätsveränderungen des Erntegutes entlang von Straßen
Verlärmung, Verkleinerung und Zerteilung von Erholungsgebieten

Quelle: JAEGER 2003, bearbeitet

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

251

Die Bedeutung des Flächenverbrauchs für die Biodiversität wird in den Indikatoren
„Flächeninanspruchnahme“

und

„Landschaftszerschneidung“

in

der

nationalen

Biodiversitätsstrategie („Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt“) abgebildet. Die
„Landschaftszerschneidung“ wird über den Anteil unzerschnittener verkehrsarmer Räume
(UZVR) und die effektive Maschenweite beschrieben.
Als UZVR werden Landschaften bezeichnet, die nicht durch überörtliche Straßen
(Autobahnen, Bundes-, Land- und Kreisstraßen) mit mehr als 1.000 Kraftfahrzeugen pro Tag
oder Bahnlinien zerschnitten werden, keine größeren Siedlungen aufweisen und größer als
100 km2 sind (BMU 2007). Ziel der Strategie ist der Erhalt des Status quo aus dem Jahr 2005
(UZVR = 25,4 %). Der aktuelle Indikatorenbericht 2014 weist nun für 2010 eine Abnahme auf
23,2 % aus. Das BMUB (2015c) wertet diesen Indikator dennoch positiv, weil sich vor allem
die statistische Erfassung bereits vorhandener Straßen erweitert, der Zustand von 2005 sich
jedoch nicht stark verändert habe. Allerdings stieg gleichzeitig die Güterverkehrsleistung (bei
fallendem Anteil von Eisenbahn und Schiffstransport) an (Länderinitiative Kernindikatoren
2014), was darauf hinweist, dass die Verkehrsdichte insgesamt zugenommen hat. Außerdem
wird das Straßennetz der Gemeindestraßen (inner- und außerorts), das immerhin etwa zwei
Drittel aller deutschen Straßen umfasst (LIPPOLD 2013), mangels Monitoring der
Verkehrsdichte gar nicht im Indikator berücksichtigt. Untersuchungen in Baden-Württemberg
belegen jedoch einen deutlichen Einfluss dieser Straßen auf die Gesamtwirkungen (ESSWEIN
2007). Eine Entwarnung ist daher unberechtigt.
Die effektive Maschenweite ist von großer Bedeutung für Tierarten mit großen
Raumansprüchen (z. B. Luchs, Wildkatze). Die Berechnung des Indikators bezieht die
Wahrscheinlichkeit ein, dass sich zwei Individuen, die in einem Gebiet leben, nach der
Zerteilung des Gebietes noch in derselben Fläche aufhalten. Auch der Wert dieses Indikators
hat zwischen 2005 und 2010 von 84 km² auf 82 km² abgenommen (Statistisches Bundesamt
2014b).
Uner wünschte soziale Auswirkungen
287.

Flächenneuinanspruchnahme kann auch negative soziale Auswirkungen haben, die

bei Reduzierung des Flächenverbrauchs abgemildert werden können. Die Ausweisung neuer
Wohn- und Gewerbegebiete durch die Kommunen kann Entmischungsprozesse zur Folge
haben: Der Wegzug in Neubaugebiete kann bei stagnierenden oder abnehmenden
Einwohnerzahlen zu einer Entvölkerung des Innenbereichs („Kernfäule“) mit Leerständen und
einem Verfall der Bausubstanz führen (BASEDOW et al. 2009). Auch die Errichtung von
Einkaufsmöglichkeiten „auf der grünen Wiese“ trägt dazu bei, indem Geschäfte in der
Innenstadt sich nicht mehr rentieren und geschlossen werden. Die Verschlechterung der
dortigen Wohnumfeldqualität kann die Abwanderungsneigung und damit die Tendenz zu
unausgewogenen Sozialstrukturen weiter verstärken (JÖRISSEN und COENEN 2005). Die
erhöhte Pendlermobilität führt häufig zu mehr innerstädtischem Verkehr, beeinträchtigt damit

252

Kapitel 4

die Lebensqualität in Ballungsräumen und unterstützt die Zersiedelungseffekte (SRU 2012,
Kap. 5). Zurück bleiben häufig sozial Schwächere, die dem Wanderungstrend nicht folgen
können. Nicht mehr genutzte und langsam verfallende Immobilien haben Auswirkungen auf
das gesamte Umfeld. Die negative Ausstrahlung sowie eine Überlagerung mit sozialen
Problemlagen und Konflikten können die Weiterentwicklung der Quartiere blockieren (BMUB
2014).
Uner wünschte wirtschaf tliche Auswirkungen
288.

Kommunen gehen in der Regel davon aus, dass sie durch die Ausweisung von Bauland

neue Einnahmen durch Einkommens- und Gewerbesteuern schaffen können und dass diese
die entstehenden Kosten aufwiegen. Die Neuausweisung von Bauflächen als Anreiz für
Neuzuzüge stellt aber häufig eine riskante Vorleistung dar: Der Aufbau von Infrastrukturen in
Randgebieten bedeutet zusätzliche Bau- und Unterhaltskosten ohne die Sicherheit einer
Refinanzierung durch Steuereinnahmen. Werden die Gebiete von der lokalen Bevölkerung gut
angenommen,

besteht

bei

stagnierender

oder

abnehmender

Bevölkerung

durch

Wanderungsbewegungen ein Risiko für die Unterauslastung in Kerngebieten. Für diese
müssen aber weiterhin alle technischen Infrastrukturen (z. B. Kanalisation) sowie soziale
Einrichtungen wie Schulen und Kindergärten angeboten werden.
Relevant sind auch privatwirtschaftliche Kosten für die Bevölkerung. Dazu zählen die
„Folgekosten“ für diejenigen, die „auf die grüne Wiese“ ziehen und zum Beispiel die
Mobilitätskosten unterschätzen (KRÜGER 2008; ALBRECHT et al. 2008).
Der Verlust landwirtschaftlicher Fläche erhöht den Nutzungsdruck auf die verbliebenen
Flächen. Dies führt zu einer Intensivierung bisher extensiv genutzter Flächen und zu
steigenden Pachtkosten (Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Bodenmarktpolitik“ 2015). Als Folge
wird

Umweltschutz

durch

Agrarumweltmaßnahmen

teurer,

da

nur

bei

höheren

Kompensationszahlungen die Teilnahme interessant bleibt.

4.3
289.

Auswirkungen des demografischen Wandels
auf den Flächenverbrauch
Die Bevölkerungszahl und die Altersstruktur der Bevölkerung in Deutschland verändern

sich. Dabei ist die Entwicklung nicht einheitlich: Während die Bevölkerung in einigen Großbzw. Universitätsstädten und einzelnen Regionen wächst, schrumpft sie anderenorts erheblich
(s. Tz. 291, Abb. 4-7).
In den Gegenden Deutschlands, in denen mit einem Bevölkerungsrückgang zu rechnen ist,
sind Probleme durch Leerstände und Wohnbrachen sowie langfristig überdimensionierte Verund Entsorgungsinfrastrukturen, insbesondere bei der Wasserversorgung und -entsorgung
sowie bei der Fernwärmeversorgung, zu erwarten. Die Unterhaltskosten dieser Infrastrukturen
sind erheblich und führen bei sinkenden Bevölkerungs- und Haushaltszahlen zu höheren

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

253

Kosten pro Haushalt (ROHR-ZÄNKER et al. 2010). So wurde für Niedersachsen ein „Monitor
für die Infrastrukturkosten“, die sich mit veränderter Bevölkerungsstruktur bis 2033 ergeben,
entwickelt. Selbst für prosperierende Regionen wie Hannover oder Wolfsburg werden
steigende Infrastrukturkosten pro Einwohner prognostiziert (MIW Niedersachsen 2014).
Infrage stehen zukünftig auch Leistungen der Daseinsvorsorge für Gesundheit und Pflege,
Bildung, Nahversorgung und Mobilität.
Nachfolgend sollen zunächst die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung, die Ursachen dafür
sowie die zukünftige räumliche Verteilung der Bevölkerung dargestellt werden. Anschließend
werden die Auswirkungen des demografischen Wandels auf den Flächenverbrauch diskutiert,
insbesondere die Flächenneuinanspruchnahme durch Wohnraum.

4.3.1
290.

Die Bevölkerung nimmt ab, altert und
zieht in die Ballungsräume
Die Bevölkerung Deutschlands wird langfristig deutlich abnehmen (Abb. 4-6): von

knapp 81 Millionen Menschen Ende 2013 auf zwischen 68 und 73 Millionen im Jahr 2060
(Statistisches Bundesamt 2015b). Die größte Unsicherheit in dieser Betrachtung stellt die
Zuwanderung dar. Deutschland war in der Vergangenheit ein Land mit hohen
Wanderungsgewinnen (Differenz aus Zu- und Fortzügen pro Jahr), die zu einer Abmilderung
des Alterungsprozesses geführt haben. Nachdem der Wanderungssaldo – der 1992 mit
780.000 Menschen einen Höhepunkt nach der Wende erreicht hatte – jahrelang rückläufig und
zwischenzeitlich sogar negativ war, gibt es seit 2010 wieder deutliche Wanderungsgewinne,
zuletzt 2014 von 550.000 Personen (Statistisches Bundesamt 2015c). Selbst bei einem
jährlichen Wanderungsgewinn von 300.000 Menschen bis 2060 läge die maximale Anzahl an
Einwohnern bei 81,8 Millionen im Jahr 2030, danach ergäbe sich ein Rückgang bis auf
77,8 Millionen (Statistisches Bundesamt 2015b, S. 268).
Die Raumordnungsprognose 2035 des BBSR weist einen Rückgang der Bevölkerung um
2,2 Millionen bis 2035 auf 78,3 Millionen Einwohner aus, trotz Wanderungsgewinnen von
4,9

Millionen

Einwohnern

in

diesem

Zeitraum

(BBSR

2015b). Wollte man

die

Bevölkerungszahl bis 2035 konstant halten, bedürfte es eines Wanderungssaldos in der
Größenordnung von jährlich rund 400.000 Personen (BBSR 2015b). Dieser Wert wurde zwar
in den Jahren 2013 und 2014 erreicht bzw. übertroffen, die Erfahrungen seit 1960 zeigen aber,
dass dies trotz der hohen Flüchtlingszahlen im Jahr 2015 nicht als dauerhaft anzusehen ist
(MEIER 2013). Deshalb ist es wahrscheinlich, dass die künftige Zuwanderung den
Bevölkerungsrückgang nicht ausgleichen wird (BMI 2011, S. 225–226; BBSR 2015b;
Statistisches Bundesamt 2015b).
Die Annahmen zur Geburtenrate können dagegen als relativ sicher angesehen werden, weil
die durchschnittliche Zahl der Geburten pro Frau (1,4) seit längerem stabil ist und die Zahl der

254

Kapitel 4

potenziellen Mütter konstant abnimmt. Als sicher wird auch angesehen, dass die
durchschnittliche Lebensdauer weiter zunimmt (Statistisches Bundesamt 2015b).
Abbildung 4-6
Bevölkerungszahl von 1950 bis 2060 (ab 2014 Ergebnisse
der 13. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung)

Quelle: Statistisches Bundesamt 2015b

Mit dem Rückgang der Bevölkerungszahl und der steigenden Lebensdauer gehen gravierende
Veränderungen in der Altersstruktur der Bevölkerung einher. Nach der Prognose des
Statistischen Bundesamtes wird im Jahr 2030 bereits mehr als jeder Vierte mindestens
65 Jahre alt sein und nur noch (fast) jeder Sechste unter 20 Jahren (Statistisches Bundesamt
2015b). Die Bedürfnisse einer alternden Gesellschaft sind durchaus heterogen, betreffen
jedoch vor allem die alltägliche Nah- und Gesundheitsversorgung sowie altersgerechte
Wohnungen und Mobilitätsangebote (LIHS 2013). Schon heute ist die Nachfrage nach einer
wohnortnahen Infrastruktur in ländlichen Gebieten nicht im gleichen Maß erfüllbar wie in
urbanen Regionen. Ansteigen wird auch der Bedarf an Heim- und Pflegeplätzen (AUGURZKY
et al. 2013), die eher dort gebaut werden, wo ausreichend Personal gefunden werden kann.
Die Bevölkerung ent wickelt sich regional diff erenziert
291.

Die Bevölkerungszahl verändert sich nicht überall im gleichen Maße. Es gibt eine

anhaltende Tendenz zur Verstädterung bzw. Urbanisierung einiger Regionen (BBSR 2015a).
Eine Gruppe von Städten und ihr Umland sowie die wirtschaftlich prosperierenden Regionen
verzeichnen einen starken Bevölkerungszuwachs (Deutscher Städtetag 2014, S. 7), während
ein Teil der ländlichen Räume allein zwischen 2006 und 2011 bis zu 5 % der Einwohner
verloren hat. Die Frage der Bevölkerungsentwicklung muss daher stark regionalisiert

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

255

betrachtet werden. Das stärkste Wachstum verzeichnen die Großstädte Berlin, München,
Hamburg, Frankfurt am Main, Leipzig, Köln, Stuttgart, Dresden und Münster sowie die Region
Hannover („Großstädte in Deutschland mit starkem Bevölkerungszuwachs“, Pressemitteilung
des Bundesinstituts für Bevölkerungsforschung vom 12. Januar 2015).
Im Osten Deutschlands steht einem Wachstum in städtischen Regionen ein ausgeprägter
Bevölkerungsrückgang auf dem Land gegenüber. Im Westen Deutschlands gibt es dagegen
ländliche Regionen mit Bevölkerungsverlusten (Nordostbayern, Südniedersachsen) und mit
Bevölkerungsgewinnen (Emsland, Schleswig). Auch bei den Ballungsräumen stehen sich
solche mit deutlichen Bevölkerungsrückgängen (Ruhrgebiet, Saarbrücken) und andere mit
großer Anziehungskraft (Berlin, München, Hamburg) gegenüber (Abb. 4-7). Zwischen den
Zeiträumen 1990 bis 2012 und 2013 bis 2035 wird sich das Verhältnis von wachsenden zu
schrumpfenden Kreisen voraussichtlich von 61 % zu 39 % auf 36 % zu 64 % umkehren (BBSR
2015b).
Abbildung 4-7
Bevölkerungsentw icklung der Kreise i n Vergangenheit und Zukunft

Quelle: BBSR 2015b

292.

Auch innerhalb der städtischen Regionen existiert ein Trend zur Konzentration.

Kleinräumige Untersuchungen zeigen für den Zeitraum 2002 bis 2011 bereits eine deutliche

256

Kapitel 4

Tendenz zugunsten der innerstädtischen Stadtteile. So wuchs die Bevölkerung in
Innenstädten um 4,5 %, während im weiteren Pendlerverflechtungsbereich eine Abnahme von
3,6 % verzeichnet wurde (BBSR 2015a).

4.3.2
293.

Ursachen des anhaltenden Flächenverbrauchs:
Unterschiede zwischen Stadt und Land
Für die anhaltende Neuinanspruchnahme von Siedlungsfläche sind sowohl Nachfrage-

als auch Angebotsfaktoren verantwortlich.
Nachf rageseite
294.

Auf der Nachfrageseite ist der steigende Pro-Kopf-Wohnflächenverbrauch die

Hauptursache für die Zunahme der für Wohnzwecke genutzten Siedlungsfläche (EINIG und
SIEDENTOP 2005, S. 161; BBSR 2012, S. 9; HENGER et al. 2014, S. 10 ff.). So stieg die
durchschnittliche Wohnfläche pro Person von 39 m² 1998 auf 43 m² 2011. Im selbst genutzten
Eigentum lag sie mit 47 m² deutlich höher als in Mietwohnungen mit 38 m² (Statistisches
Bundesamt 2011b). Besonders deutlich wird der Unterschied der Pro-Kopf-Wohnfläche
zwischen Eigentümern und Mietern bei den Einpersonenhaushalten der Altersgruppe 60 bis
75 Jahre, die als Mieter durchschnittlich 59 m², als Eigentümer 97 m² belegen (BBSR 2015c).
Mieter wohnen mehrheitlich in einer Geschosswohnung (ca. 81 %), während Eigentümer
überwiegend (ca. 80 %) in einem frei stehenden Haus leben (ebd., S. 5).
Der Anstieg der Pro-Kopf-Wohnfläche lässt sich erklären durch
– höhere Ansprüche an die Wohnungsgröße (HENGER et al. 2014, S. 11–14).
– eine Zunahme der Ein- und Zweipersonenhaushalte (Statistisches Bundesamt 2011a).
Heute sind bereits 70 % der 37,4 Millionen Haushalte Ein- und Zweipersonenhaushalte, in
den größten Städten liegt die Quote mit 80 % noch höher (BBSR 2015c). Ursachen sind
die zunehmend späte Familiengründung, veränderte Familienstrukturen (z. B. getrennt
Erziehende) und die Alterung der Bevölkerung (BBSR 2015b).
– den Anstieg der Pro-Kopf-Wohnfläche mit zunehmendem Alter, der durch den Auszug der
Kinder, den Tod oder die Umsiedelung eines Ehepartners in betreute Wohnformen
verursacht wird (JÖRISSEN und COENEN 2007, S. 39), während die Eltern oder der
überlebende Ehepartner in der Familienwohnung verbleiben. Im Ergebnis stehen
Minderjährigen im Schnitt rund 30 m² Wohnfläche zur Verfügung, 65-Jährigen hingegen
etwa 55 m². Hochbetagte Frauen haben mit durchschnittlich fast 70 m² die größte
Wohnfläche zur Verfügung (Abb. 4-8).

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

257

Abbildung 4-8
Verfügbare Wohnfläc he pro Person nach Alt er

Quelle: BIB 2013

Der Remanenzeffekt beschreibt das Phänomen, dass Menschen in einmal bezogenen
Wohnungen oder Häusern bleiben, auch wenn sich durch familiäre Veränderungen wie
Auszug der Kinder oder Tod des Partners der Bedarf an Wohnfläche vermindert. Leben die
Menschen zudem auf dem Land, so steigt die Wahrscheinlichkeit, dass sie in Eigenheimen
wohnen und damit eine größere Wohn- und Grundstücksfläche nutzen. Zwischen der Art der
baulichen Nutzung (z. B. Einfamilienhaus) und Größe der beanspruchten Grundstücksfläche
besteht ein unmittelbarer Zusammenhang. Bezogen auf einen Quadratmeter Wohnfläche
benötigen frei stehende Ein- und Zweifamilienhäuser ein Vielfaches an Grundstücksfläche
gegenüber

Mehrfamilienhäusern

(JÖRISSEN

und

COENEN

2007,

S.

40).

Der

Flächenverbrauch im Speckgürtel von Ballungsregionen wird somit auch dadurch bedingt,
dass in den bestehenden Ein- und Zweifamilienhäusern in Stadtnähe die ältere Generation
aus nachvollziehbaren Gründen wohnen bleibt. Auch in den Städten ziehen ältere Menschen
oft nicht mehr aus großen Wohnungen aus. Während viele Ältere in ihrer vertrauten Umgebung
bleiben wollen, finden manche auch schlicht keine bezahlbaren Alternativen.
Die jüngere Generation gründet zunehmend später eine Familie und lebt dadurch länger in
Singlehaushalten mit einer höheren Pro-Kopf-Wohnfläche. Nach der Familiengründung folgt
teilweise eine Abwanderung ins Umland. Ursachen sind vor allem die hohen Mieten und die
Immobilienpreise in den Städten, die gerade in Ballungsräumen dazu führen, dass sich
Familien Eigentum nur im Speckgürtel leisten können. Kostet die Eigentumswohnung mit

258

Kapitel 4

80 m² im Innenbereich zum Beispiel ebenso viel wie das Einfamilienhaus mit 120 m2 im
Umland, werden sich nicht wenige für den Außenbereich entscheiden: Schließlich besteht der
Wunsch vieler Familien im Grünen zu wohnen weiterhin, auch wenn dieser Trend nachlässt
(s. Tz. 283).
Angebotsseite
295.

Auf der Angebotsseite weisen Kommunen – auch solche mit abnehmender

Bevölkerung – fortgesetzt Baugebiete aus, um die Neuansiedelung von Einwohnern und
Gewerbe zu fördern und Steuereinnahmen zu erhöhen. So wird vor allem in Regionen mit
abnehmender oder stagnierender Bevölkerung weiterhin Fläche verbraucht. Dies führt dazu,
dass die interkommunale Flächenkonkurrenz in dem Maß zunimmt, wie die Zahl der
Einwohner sinkt. Betroffen sind davon vor allem die Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern,
Nordrhein-Westfalen,

das

Saarland,

Sachsen,

Sachsen-Anhalt

und

Thüringen.

Im

betrachteten Zeitraum zwischen 1992 und 2013 kamen dabei auch Nachwendeeffekte zum
Tragen: Die Chance zum Bau von Eigenheimen, der Ausbau der Verkehrsinfrastruktur und die
touristische Erschließung erzeugten einen großen Flächenbedarf, der in den letzten Jahren
deutlich

nachgelassen hat (Statistische Ämter

der

Länder

2014).

Ein Teil des

Flächenzuwachses kann daneben mit Umwidmungen, Katasterbereinigungen und einem
Zuwachs an Erholungsflächen erklärt werden. Problematisch bleibt die grundsätzliche
Tendenz eines bevölkerungsunabhängigen Siedlungsflächenzuwachses (Abb. 4-9).

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

Abbildung 4-9
Bevölkerungsentw icklung im Ver gleich zur Ent w icklung
der Siedl ungs- und Verkehrsfläche und im Verhä ltnis zum Anteil
der Siedl ungs- und Verkehrsfläche an der Landesfläche

Quelle: Statistische Ämter der Länder 2015

259

260

Kapitel 4

Auswirkungen in Schrumpf ungsregionen
296.

Die Erschließung neuer Baugebiete für Wohnen (und Gewerbe) in Regionen mit

abnehmender Bevölkerung hat zur Folge, dass die Innenbereiche der Gemeinden oftmals
veröden. Die Schrumpfung ist räumlich gesehen auch keine Reduzierung auf den Kern,
sondern sie verstärkt ihrerseits die Fragmentierung der Stadt- oder Ortsstruktur (OSWALT
et al. 2001; Abb. 4-10).
Abbildung 4-10
Schrumpfung fragmentiert den Stadtraum

Quelle: OSWALT et al. 2001

Folgen der Fragmentierung sind hohe Kosten für den Infrastrukturerhalt, fehlende Kaufkraft in
den Innenstädten, Abhängigkeit von finanziellen Transferleistungen, Verwahrlosung und der
Verlust

städtischer

Zentren.

In

Gegenden

mit

mangels

Nachfrage

niedrigen

Grundstückspreisen gibt es wenig finanzielle Anreize, innerstädtische Brachen zu
revitalisieren, da sich diese kaum gewinnbringend in den Verkehr bringen lassen.
Flächenrecycling und Wiedernutzung von Brachflächen sind zudem langwierige, komplexe,
häufig durch Altlasten und ungeklärte Eigentumsverhältnisse oder Erbengemeinschaften
erschwerte Prozesse (BBSR 2014b, S. 17).
Daneben bestehen Chancen, die bislang zu wenig genutzt werden: Renaturierung im
Stadtgebiet, extensivierte Freiräume und Gebäude, sozialer Austausch, neue urbane Kerne,
Quartiere mit eigenen lokalökonomischen Netzwerken und andere Arten der Aktivierung.
Insbesondere wenn verlassene Häuser und Straßenzüge rückgebaut werden, besteht aus
ökologischer Perspektive die Chance, Flächen zurückzugewinnen und zu renaturieren sowie
den Umbau zu nutzen, um umweltfreundlichere (Infra-)Strukturen zu schaffen. Auch andere
ökologische Zielsetzungen wie weniger Verkehr und mehr Stadtnatur können damit gefördert
werden. Leitbilder sind dabei die Stadt der kurzen Wege, eine höhere Lebensqualität in
Ballungsräumen und mehr nachhaltige Mobilität (SRU 2012, Tz. 288 ff.). Dies geschieht

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

261

allerdings nicht von selbst, sondern erfordert zielgerichtete Planung, Investitionen und
geeignete Instrumente.
Auswirkungen in W achstumsregionen
Auch dort, wo die Bevölkerung zunimmt, wird zwar Fläche verbraucht – nicht aber

297.

zwingend in gleichem Maße. So wuchs in Berlin die Bevölkerung von 2011 bis 2012 um 1,5 %,
aber die Flächennutzung für Wohnen nur um 0,5 %. Ähnlich verhält es sich in Hamburg, wo
im

gleichen

Zeitraum

die

Einwohnerzahl

um

0,9

%

stiegt,

aber

die

Flächenneuinanspruchnahme für Wohnzwecke nur um 0,2 % (Statistisches Bundesamt 2012;
„80,5 Millionen Einwohner am Jahresende 2012 – Bevölkerungszunahme durch hohe
Zuwanderung“, Pressemitteilung des Statistischen Bundesamtes vom 27. August 2013). Im
Ergebnis sind gegenwärtig die Bevölkerungsentwicklung und der Flächenverbrauch
weitgehend entkoppelt (so schon EINIG und SIEDENTOP 2005). Eine große Nachfrage im
städtischen Bereich führt im besten Falle zur Aktivierung von Baulücken, brachliegenden oder
unternutzten Flächen, die bereits infrastrukturell erschlossen sind. Möglichkeiten sind zum
Beispiel die Sanierung von Industrie- und Gewerbeflächen, die Umnutzung von Gebäuden,
Abriss und Neubebauung oder auch die Nachverdichtung im Bestand.
Diese Wachstumsprozesse sind durchaus mit Herausforderungen verbunden: Innerstädtische
Grünflächen und Kleingärten, die von hoher Bedeutung für die Lebensqualität in
Ballungsräumen sind, geraten unter Druck. Innerstädtisch hohe Preise könnten einen erneuten
Trend zur Suburbanisierung auslösen. Außerdem sind Innenentwicklungspotenziale deutlich
schwieriger zu heben als Vorhaben „auf der grünen Wiese“, weil sie sich in bestehende
Bebauungen einfügen müssen und unter Umständen Vorbelastungen bestehen (Altlasten,
andere Restriktionen). Zudem fehlen häufig zwischen Stadt und Umland abgestimmte
Raumordnungskonzepte. Das Leitbild einer „doppelten Innenentwicklung“ versucht die
Bedürfnisse einer wachsenden Bevölkerung nach Wohnraum und Lebensqualität in Einklang
zu bringen (DRL 2006).

4.3.3
298.

Zwischenfazit
Die Bevölkerungszahl Deutschlands wird langfristig deutlich sinken, sodass auch die

Zahl der Haushalte – wenn auch nicht in gleichem Maße – abnehmen wird. Gleichzeitig steigt
aber der Anteil der über 60-Jährigen deutlich an. Diese Entwicklung hat Folgen für die ProKopf-Wohnfläche, da diese Altersgruppe traditionell auf den größten Wohnflächen lebt. Ein
Auszug aus dem eigenen Haus oder der großen Wohnung ist oft unattraktiv (Remanenzeffekt),
wenn die neue, kleinere Wohnung teurer ist als die vorherige, größere oder das Eigenheim
sich nur mit deutlichen Preisabschlägen verkaufen lässt. Zunehmen wird voraussichtlich auch
der Anteil der „jungen“ Singlehaushalte, die erst später Familien gründen oder in anderen
Familienkonstellationen leben, ebenso wie der Bedarf an altersgerechten Wohnformen mit
einer wohnortnahen Versorgungsstruktur.

262

Kapitel 4

Die Auswirkungen dieses Wandels sind regional sehr unterschiedlich und erfordern
differenzierte Ansätze. Während vielerorts die Bevölkerung abnimmt, wächst sie in einigen
Universitäts- und Mittelstädten sowie Ballungsregionen. Dies spiegelt sich aber kaum in der
Entwicklung des Flächenverbrauchs. Dort, wo aufgrund der zurückgehenden Bevölkerung
weniger Fläche neu in Anspruch genommen werden müsste, werden weiterhin von den
Kommunen neue Gebiete ausgewiesen. Auch wenn die Flächenzunahme in den Regionen mit
Bevölkerungsabnahme zum größeren Teil durch Erholungsflächen verursacht wird, wäre
aufgrund der Lage und der demografischen Entwicklung zumindest ein Nullwachstum oder gar
eine Reduktion wünschenswert. Der demografische Wandel und die Wanderungsbewegungen
bieten dafür Chancen: Auch punktuell frei werdende Wohn- und Gewerbeflächen im Bestand
lassen sich – bei gezielter Quartiersplanung – für eine erneute Nutzung umgestalten. Mit einer
Flächenkreislaufwirtschaft ließe sich eine zunehmende Fragmentierung der Siedlungsgebiete
verhindern, die Attraktivität der Innenbereiche steigern und – bei Rückbau von Gebäuden –
sogar zur Schaffung von innerstädtischen Freiräumen beitragen.
Auch die hohe Nachfrage nach Siedlungsflächen in den prosperierenden Regionen erfordert
eine zielgerichtete Entwicklung. Die Erschließung innerstädtischer Flächenpotenziale hat hier
eine hohe Attraktivität, begegnet aber auch starken Hemmnissen zum Beispiel aufgrund von
Altlasten oder Anwohnerwiderständen. Notwendig ist eine „doppelte Innenentwicklung“, um
einerseits Flächenpotenziale zur Bebauung zu heben, andererseits aber auch die
Wohnqualität und stadtklimatische Bedingungen zu verbessern, wie es Modellvorhaben wie
das Projekt „Grün in der Stadt“ fördern (BMUB 2015b). Eine gemeinsame Planung der
langfristigen Siedlungsstrukturen von Stadt und Umland ermöglicht die Reaktivierung stark
schrumpfender Gemeinden, die beispielsweise durch Anschluss an den öffentlichen
Personennahverkehr zu attraktiven Wohnalternativen zum städtischen Bereich werden
können.

4.4
299.

Flächensparen versus neue Wohnungsnot
Es wird gegenwärtig hinterfragt, ob es möglich ist, weniger Fläche zu verbrauchen,

obwohl vielerorts neuer Wohnraum benötigt wird (Deutscher Verband für Wohnungswesen,
Städtebau und Raumordnung 2014). Verstärkt gilt dies vor dem Hintergrund der gestiegenen
Flüchtlingszahlen. Eine Begrenzung des Flächenverbrauchs könnte zu einer Verteuerung der
noch verfügbaren Flächen und damit auch zu höheren (Miet-)Preisen führen. Handelt es sich
also um einen Konflikt zwischen Umwelt- und sozialen Interessen? Um dies zu beantworten,
wird nachfolgend gefragt, welche Wohnungen fehlen, wie viele Wohnungen bis wann neu
gebaut werden müssten, was tatsächlich gebaut wird und was unter Umweltgesichtspunkten
daraus gefolgert werden kann.

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

4.4.1
300.

263

Mangel an innerstädtischem und bezahlbarem
Wohnraum
Zunächst ist eine differenzierte Betrachtung des Wohnungsbedarfs nötig, um die Frage

eines möglichen Konflikts zu beantworten.
Preisgünstige W ohnungen benötigt
301.

Neue Wohnungen werden nicht überall, sondern in erster Linie in Ballungsräumen und

gefragten

Mittelstädten

benötigt.

Weit

überdurchschnittlich

hohe

Zuwächse

der

Wohnflächennachfrage im Zeitraum bis 2030 werden vor allem für die Großstädte Berlin,
Hamburg, München, Köln, Frankfurt am Main, Stuttgart, Düsseldorf und deren Umland sowie
in Teilen von Nordniedersachsen, Baden-Württemberg und Südbayern prognostiziert (BBSR
2015c, S. 12). Die regionalen Unterschiede verstärken sich im Zeitverlauf eher noch (BBSR
2010, S. 5; 2015a). In den Wachstumsregionen ist insbesondere der Bedarf an preisgünstigem
Wohnraum gestiegen. Dies wird durch Studien (BBSR 2013; LEG Immobilien AG 2014; BBSR
2014d) und Erhebungen der zuständigen städtischen Stellen (CONSTANT und HÖBEL 2014;
Stadt Köln 2009; Freie und Hansestadt Hamburg 2011; IWU 2011; Landeshauptstadt
München 2014; 2012) oder anderer Institutionen gestützt (IHK Berlin o. J.). Obwohl der
geschätzte Bedarf an neuen Wohnungen bis 2020 in Städten > 100.000 Einwohnern bei
jährlich insgesamt 102.000 liegt, wurden 2014 in solchen nur 66.000 fertiggestellt. Dagegen
entstanden in den Landkreisen und kleineren Städten 179.000 Wohnungen und damit etwa
15.000 mehr, als es dem Bedarf entspräche (HENGER et al. 2015).
Das im Juli 2014 vom BMUB, den Landesbauministerien und der Bundesvereinigung der
kommunalen Spitzenverbände geschlossene „Bündnis für bezahlbares Wohnen“ (BMUB
2015a), dem sich zahlreiche Wohnungs-, Bau- und Immobilienverbände sowie der Deutsche
Mieterbund angeschlossen haben, dokumentiert ebenso wie das am 5. März 2015 vom
Bundestag verabschiedete Gesetz zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten
Wohnungsmärkten, dass die Schaffung günstigen Wohnraums als dringlich betrachtet wird.
Hamburg und Berlin verzeichneten zwischen 2009 und 2012 mit ungefähr 20 % die höchsten
Mietsteigerungen bei der Neu- und Wiedervermietung. Gerade in den prosperierenden
Großstädten und Universitätsstädten wie Frankfurt am Main, München, Mainz, Regensburg
oder Heidelberg weichen die Miethöhen bei Neu- und Wiedervermietung mittlerweile deutlicher
von den ortsüblichen Vergleichsmieten ab als in anderen Städten. Die Mietsteigerungen
bewegten sich in den größten deutschen Städten innerhalb dieser drei Jahre zwischen 4 %
und über 20 % (BBSR 2014c). Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung geht davon aus,
dass die Mieten ebenso wie die Kaufpreise in den Großstädten weiter steigen werden
(KHOLODILIN und SILIVERSTOVS 2013). Auch das BMUB ist der Auffassung, dass vor allem
mehr Investitionen im bezahlbaren Mietsegment notwendig sind („Adler: Schaffung von
bezahlbarem Wohnraum ist Gemeinschaftsaufgabe“, Pressemitteilung des BMUB vom
21. Januar 2015).

264

Kapitel 4

Dieser Wohnungsnachfrage steht eine geringe Neubauaktivität für preisgebundene
Wohnungen in den vergangenen Jahren gegenüber (PÄTZOLD 2014). Ursachen für die
zunehmende Knappheit von bezahlbarem Wohnraum in einzelnen Stadtregionen sind neben
dieser unzureichenden Wohnungsbautätigkeit das Auslaufen von Belegungsbindungen im
sozialen Wohnungsbau und die neue Attraktivität des Wohnens in der Stadt (ebd.).
Sozialer W ohnungsbau
302.

Der soziale Wohnungsbau hat in Deutschland durch die Abschaffung der Privilegien

und Bindungen der Wohnungsgemeinnützigkeit 1988 sowie den Rückzug des Bundes aus der
Förderung deutlich an Bedeutung verloren. Von 2,6 Millionen Sozialwohnungen im Jahr 2002
schrumpfte die Zahl auf 1,5 Millionen 2012 (BBSR 2014d). Nach einer Untersuchung des
Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) schätzten bereits 2009
90 % der Städte und Kommunen, dass der Bedarf an kostengünstigem Wohnraum für die
darauf angewiesenen Zielgruppen steige (VESER et al. 2010). Diese Prognose hatte
allerdings keine spürbaren Konsequenzen, denn noch immer verlieren Jahr für Jahr circa
100.000 Wohnungen ihren Status als Sozialwohnung, da die Sozialbindung nicht verlängert
wird. Als Reaktion auf den angespannten Wohnungsmarkt wurde 2015 eine Verdoppelung der
Mittel des Bundes für den sozialen Wohnungsbau auf jährlich etwa 1 Milliarde Euro ab 2016
bis 2019 beschlossen („Zwei Milliarden Euro zusätzlich für den sozialen Wohnungsbau“,
Pressemitteilung des BMUB vom 25. September 2015).

4.4.2
303.

Bedarfsschätzungen und Entwicklung des
Wohnungsbestands
Kurzfristig wird für die Jahre 2015 bis 2020 ein jährlicher Neubaubedarf zwischen

250.000 und 300.000 Wohnungen prognostiziert (BBSR 2015c; LBS 2014). Schätzungen bis
2030 gehen von einem jährlichen Neubaubedarf von circa 230.000 aus (BBSR 2015c; IDW
2014). Langfristig wird die Bevölkerung allerdings selbst bei einer weiterhin eher hohen
Einwanderungsrate (Tz. 290) abnehmen. Es ist daher davon auszugehen, dass auch bei
einem weiter anhaltenden Trend zu mehr Singlehaushalten ab 2025 die Anzahl der Haushalte
langsam sinkt (BBSR 2015c).
304.

Der

mittelfristige

Zuwachs

an

Wohnungen,

ablesbar

an

den

Wohnungsbaugenehmigungen (Abb. 4-5, Tz. 283), muss unter dem Gesichtspunkt des
Flächenverbrauchs daher differenziert sowohl danach bewertet werden, ob es sich um
platzsparenden Geschosswohnungsbau oder flächenintensive Eigenheime mit einer oder zwei
Wohnungen handelt, als auch wo diese Wohnungen entstehen (s. Tz. 301). Die
Genehmigungszahlen für Eigenheime mit einer und zwei Wohnungen sind bundesweit
durchschnittlich im Zeitraum von 2009 bis 2013 um knapp 22 % gestiegen. Höhere Zuwächse
wurden insbesondere in den stagnierenden und leicht schrumpfenden Regionen verzeichnet.
Dagegen nehmen die Baugenehmigungen im Eigenheimbereich in den Kreisen, wo die

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

265

Bevölkerung am stärksten wächst, deutlich weniger zu. Ursache dafür sind vermutlich die
gestiegenen Grundstückspreise vor allem auf den großstädtischen Immobilienmärkten und
abnehmende verfügbare Flächen in den Kernbereichen (BBSR 2014a). Auch eine
kommunalplanerische Bevorzugung des Geschosswohnungsbaus kann dazu beigetragen
haben.
Aus Abbildung 4-11 lässt sich erkennen, dass sich der jährliche Zuwachs an fertiggestellten
Ein- und Zweifamilienhäusern über die Zeit eher träge veränderte, während der Bau von
Mehrfamilienhäusern stärker auf äußere Gegebenheiten reagierte. So gab es in den 1990erJahren einen erhöhten Wohnungsbedarf, der sich in steigendem Zuwachs widerspiegelte.
Eigenheime werden dagegen offensichtlich vor
Wohnpräferenzen

im

Rahmen

der

allem

individuellen

aufgrund von persönlichen

wirtschaftlichen

und

finanziellen

Rahmenbedingungen errichtet. Ebenso macht die Abbildung deutlich, woraus der
gegenwärtige

Wohnungsmangel

resultiert:

aus

dem

seit

dem

Jahr

2000

stark

zurückgegangenen Anteil des Geschosswohnungsbaus.
Abbildung 4-11
Zuw achs des Wohnungsbestandes durch Wohnungsbau 1987 bis 2014
(in neuen Gebäuden)

Quelle: Statistisches Bundesamt 2015a

Der Anteil der Wohnform hat einen erheblichen Einfluss auf die Flächenneuinanspruchnahme.
Von den 2014 fertiggestellten Wohnungen (rund 245.000 in bestehenden und in neu
errichteten Gebäuden) wurden knapp 210.000 in neuen Gebäuden errichtet, davon etwa

266

Kapitel 4

110.000 als Ein- und Zweifamilienhäuser und 100.000 in Mehrfamilienhäusern. Welcher Anteil
der 210.000 neuen Wohnungen im Innenbereich bzw. im Außenbereich errichtet wurde, ist
nicht bekannt. Rein rechnerisch lag die tägliche Flächenneuinanspruchnahme bei 19,4 ha für
Wohnungen in Ein- und Zweifamilienhäusern und lediglich bei 2,4 ha für Wohnungen im
Geschosswohnungsbau (Deutscher Bundestag 2015). Schließlich belegt eine neu errichtete
Wohnung im Einfamilienhaus durchschnittlich mit 732 m² etwa 50 % mehr Grundstücksfläche
als eine Wohnung im Zweifamilienhaus (495 m²) und gar 550 % mehr Grundstücksfläche als
eine Wohnung im Mehrfamilienhaus (112,5 m²) (UBA 2003).

4.4.3
305.

Zwischenfazit
Einen grundlegenden Zielkonflikt zwischen den sozialen und den ökologischen Zielen

in der Flächendiskussion sieht der SRU aus den folgenden Gründen nicht: In Deutschland
fehlen vor allem preisgünstige Wohnungen in den und um die am stärksten wachsenden
Städte (Abb. 4-7). An dieser Einschätzung ändert sich auch durch den Zuzug von Flüchtlingen
nichts, weil auch diese in erster Linie in die Städte ziehen. Der Wohnflächenbedarf kann nicht
durch Ein- und Zweifamilienhäuser, sondern nur durch Geschosswohnungsbau gedeckt
werden. Es müssen daher vor allem kurz- bis mittelfristig günstige Mietwohnungen in
Wachstumsregionen und Ballungsräumen gebaut werden, insbesondere altengerechte
kleinere Wohneinheiten sowie größere Wohnungen für Familien. Die vor allem innerstädtisch
erforderlichen Mehrgeschosshäuser haben einen viel geringeren Flächenbedarf pro Wohnung
und tragen daher deutlich weniger zum Flächenverbrauch bei. Der Neubaubedarf kann zudem
auch dadurch verringert werden, dass leer stehende Gebäude saniert und wieder oder
erstmals zu Wohnzwecken genutzt werden. Auch die Verdichtung im Bestand reduziert den
Bedarf an neuen Bauflächen, zum Beispiel durch Aufstockung, Anbau oder Aktivierung von
Brachflächen und Baulücken in der Stadt für den Geschosswohnungsbau.
Diese These wird auch in der Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage bestätigt:
Zwischen der notwendigen Reduzierung des Flächenverbrauchs auf der einen Seite und der
Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem und qualitativ hochwertigem Wohnraum auf
der anderen Seite besteht auch nach Auffassung der Bundesregierung kein Widerspruch.
Selbst wenn die Innenentwicklung außer Betracht bleibt, kann ausreichend Wohnraum
geschaffen werden, ohne das 30-Hektar-Ziel zu gefährden. Da sich der mittelfristig
erforderliche Wohnungsneubaubedarf vor allem auf die wirtschaftsstarken Ballungsregionen
konzentriert, wird wegen der dort vergleichsweise hohen Grundstückspreise zusätzlicher
Wohnraum zu einem großen Teil im flächensparenden Geschosswohnungsbau geschaffen
(Deutscher Bundestag 2015, S. 7–8; anderer Auffassung: Deutscher Verband für
Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung 2014).

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

267

Beispiel München – „ Sozialgerechte Bodennut zung“
306.

Die Stadt München stellt seit 1994 Bebauungspläne nur noch auf, wenn sich die

Eigentümer oder Erwerber der zu bebauenden Fläche an den Folgekosten wie Straßen, Kitas,
Schulen oder Grünflächen beteiligen. Ziel war die Entlastung des kommunalen Haushalts und
eine bedarfsgerechte Stadtplanung (Landeshauptstadt München 2015). Zu diesem Zweck
muss der Eigentümer unentgeltlich Flächen für Gemeinbedarfseinrichtungen abtreten. Zudem
muss er sich verpflichten, sozialen Wohnraum zu schaffen und/oder Maßnahmen zur
Sicherung einer gemischten Wirtschaftsstruktur ergreifen. Grundsätzlich werden 30 % des neu
geschaffenen Wohnbaurechts für Zwecke des sozial gebundenen Wohnungsbaus zur
Verfügung gestellt, was auch in Neubauquartieren eine soziale Mischung garantiert. Die
Bebauung muss innerhalb eines angemessenen Zeitraums erfolgen, um Bodenspekulationen
zu vermeiden (Landeshauptstadt München 2009).
Dabei wird es als angemessen angesehen, wenn dem Eigentümer ein Drittel des
Wertzuwachses verbleibt, der durch die Beplanung entsteht. Der Bodenwertzuwachs
(Bruttowertzuwachs) wird aus der Differenz des Bodenwerts der Grundstücke vor und nach
der Überplanung errechnet (ebd.).
Innerhalb von zehn Jahren wurden im Rahmen der „Sozialgerechten Bodennutzung“ 139
Bebauungspläne rechtsverbindlich (bis 31. Dezember 2014). Im gleichen Zeitraum wurden
durch das Verfahren 10.560 Sozialwohnungen gebaut. Damit wurden innerstädtisch
preisgünstige Wohnungen realisiert.

4.5
307.

Empfehlungen
Das persistente Umweltproblem „Flächenverbrauch“ erfordert einen Multi-Impuls-

Ansatz, der planungs- und baurechtliche, ökonomische und informatorische Ansätze
umfassen muss, von denen nachfolgend nur ein Ausschnitt dargestellt werden kann. Der
Flächenverbrauch wird in diesem Gutachten unter dem Blickwinkel des demografischen
Wandels mit dem Schwerpunkt Wohnungsbau diskutiert. Die nachfolgenden Empfehlungen
gehen an einzelnen Punkten durchaus über diesen Aspekt hinaus, um die Aufmerksamkeit
auch auf grundlegende Weichenstellungen zu lenken.
Von besonderer Bedeutung war bislang das klar gesetzte politische 30-Hektar-Ziel, das
deshalb als erstes diskutiert wird. Bereits jetzt existieren zahlreiche staatliche Strategien und
Vorhaben,

die

für

Demografiestrategie

den
der

Flächenverbrauch
Bundesregierung

Staatssekretärsausschusses

für

relevant
(BMI

nachhaltige

sind,

2012)

wie

oder

Entwicklung

zur

zum
der

Beispiel

die

Beschluss

des

Reduzierung

der

Flächeninanspruchnahme (Bundesregierung 2013). Die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft
Bodenschutz (LABO) hat 2010 einen umfangreichen Katalog an Maßnahmen aufgestellt, der
in den beiden Folgejahren durch Statusberichte ergänzt worden ist (LABO 2010; 2011; 2012).

268

Kapitel 4

Die nachfolgenden Empfehlungen des SRU greifen diese teilweise auf und unterstützen ihre
Zielrichtung.

4.5.1
308.

Fortschreibung des Flächenziels nach 2020
Die Bundesregierung hat sich im Jahr 2002 in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie

das Ziel gesetzt, die Flächenneuinanspruchnahme bis 2020 auf maximal 30 ha pro Tag zu
reduzieren (Bundesregierung 2002, S. 99). Der Fortschrittsbericht von 2012 weist darauf hin,
dass dieses Ziel noch nicht erreicht ist und auch nicht erreicht werden wird, wenn sich die
Entwicklung der vergangenen Jahre fortsetzt (Bundesregierung 2012b). Erforderlich ist es
nunmehr, die zu erwartende Flächenneuinanspruchnahme mit der Entwicklung des
demografischen

Wandels

zu

koppeln

und

damit

die

Flächennutzung

am

Flächenkreislaufgedanken auszurichten.
Erfreulich ist, dass das 30-Hektar-Ziel in der Vergangenheit zu einer Trendwende im Umgang
mit Flächenressourcen beigetragen hat: Es wurde als konkrete Leitmarke gewertet und war
mit einem neuen Problemverständnis verbunden (RNE 2004, S. 3). Insgesamt hat die
Nachhaltigkeitsstrategie zu einer höheren Wahrnehmung des Problems und zur Intensivierung
der Diskussion beigetragen (EINIG und SIEDENTOP 2005, S. 163). Dass das 30-Hektar-Ziel
ein politisch gesetztes Ziel darstellt, mindert nicht seine Bedeutung. Es ersetzt allerdings nicht
empirische Untersuchungen und Risikoabschätzungen zur Folge des Flächenverbrauchs
(ebd., S. 164–165) und eine Diskussion darüber, welche Flächennutzungen welchen
Reduktionsbeitrag leisten sollen.
Grundsätzlich stellt der zielorientierte Ansatz eine der Stärken der Nachhaltigkeitsstrategie dar
(SRU 2011, S. 3 m. w. N.), er macht es aber auch erforderlich, dass die Ziele langfristig und
problemadäquat gesetzt werden. Daher hat der SRU bereits angeregt, das Ziel der
Flächenneuinanspruchnahme für die Zeithorizonte 2030 und 2050 fortzuschreiben (SRU
2011, S. 8 und 9; 2012, S. 378). Während die Europäische Kommission das Ziel, „netto“ kein
Land mehr neu in Anspruch zu nehmen, für 2050 anvisiert (Europäische Kommission 2011,
S. 18–19), hat der Bundesrat beschlossen, dass dieses Ziel in Deutschland angesichts der
demografischen Entwicklung und der vielfältigen Potenziale zur Innenentwicklung wesentlich
früher als im Jahr 2050 erreicht werden sollte. Er nennt als Zielvorstellung 2025, spätestens
aber 2030 (Bundesrat 2011, S. 4). Der SRU unterstützt dieses Ziel, das auch Bestandteil des
geplanten Integrierten Umweltprogramms des BMUB werden sollte.
W eitere Indikatoren
309.

Die

nationale

Biodiversitätsstrategie

enthält

einen

Indikator

für

die

Landschaftszerschneidung, der anhand der unzerschnittenen Räume > 100 km² und der
effektiven Maschenweite gemessen wird (s. Tz. 286). Dieser sollte als Unterindikator auch in
die nationale Nachhaltigkeitsstrategie aufgenommen werden mit dem Ziel „Erhalt aller
unzerschnittenen Räume > 100 km2“. Weitere Ansätze für die Fortentwicklung von Indikatoren,

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

269

zum Beispiel für die Zersiedelung (Wirkungen der zunehmenden Streuung von Siedlungen)
oder für Mindestdichten, stellen sich als methodisch anspruchsvoll dar und werden unter
anderem von ACKERMANN et al. (2013) und HENNIG et al. (2015) diskutiert.
Bindende Flächenverbrauchsziele des Bundes f ür den Verkehr
310.

Der Flächenverbrauch für Verkehrsflächen lag nach einigen verbrauchsärmeren

Jahren im Jahr 2013 wieder bei 18 ha pro Tag, davon die Hälfte für Straßen, Wege und Plätze
(Statistisches Bundesamt 2014a). Unter dem Gesichtspunkt des demografischen Wandels
muss auch der Ausbau der Verkehrsinfrastrukturen kritisch diskutiert werden.
Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur plante für das Jahr 2015 die
Neuaufstellung eines Bundesverkehrswegeplans, der für die kommenden 10 bis 15 Jahre
Gültigkeit haben wird (BMVI 2014). Im Zuge dieser Neuaufstellung werden auch die umweltund naturschutzfachlichen Wirkungen der dort festgelegten Aus- und Neubaumaßnahmen der
Verkehrsinfrastruktur erfasst und beurteilt. Eines der sechs übergeordneten Ziele des
Bundesverkehrswegeplans ist die Begrenzung der Inanspruchnahme von Natur und
Landschaft und der Zerschneidung, indem der zusätzliche Flächenverbrauch beschränkt wird.
Die Bundesregierung hat vor, sich bei der Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans am 30Hektar-Ziel

zu

orientieren.

Dafür

soll

für

jedes

zu

bewertende

Projekt

die

Flächeninanspruchnahme abgeschätzt und bewertet werden. Die Gesamtplanauswirkungen
sollen in die strategische Umweltprüfung einfließen (Deutscher Bundestag 2015, S. 11–12).
Weiter stärken könnte der Bund diesen Ansatz, wenn er beim Flächenverbrauch durch
Verkehrsflächen eigene verbindliche Ziele festlegt – gerade weil die Verkehrsprognose 2030
mit Stand vom Juni 2014 erhebliche Steigerungen voraussagt (BVU Beratergruppe Verkehr +
Umwelt et al. 2014). Das Umweltbundesamt (UBA) empfiehlt, die Neuinanspruchnahme von
Flächen durch den Bundesverkehrswegeplan 2015 – bezogen auf den Realisierungszeitraum
– auf 2 ha pro Tag zu begrenzen (UBA 2010). Dieser Empfehlung schließt sich der SRU an.
Diese Angabe bezieht sich auf die gesamte Katasterfläche der Verkehrswege inklusive
Abstandsflächen und Böschungen. Bezogen auf den Fahrbahnkörper (inklusive Rand- und
Mittelstreifen) wäre laut UBA sogar nur ein Flächenverbrauch von weniger als 1 ha pro Tag zu
fordern (PENN-BRESSEL 2013, S. 27). Der Bundesverkehrswegeplan 2003 implizierte
hingegen einen planerischen Flächenverbrauch von 7,8 ha pro Tag, davon 3,5 ha pro Tag für
den Fahrbahnkörper (inklusive Rand- und Mittelstreifen). Das genannte Ziel bedeutet eine
Reduktion des Flächenverbrauchs auf ein Viertel des Ausgangswertes und damit einen
adäquaten Beitrag des Bundes zum Flächensparen. Dies ist auch kompatibel mit dem Ziel des
Bundesverkehrswegeplans 2015, die Priorität auf Instandhaltung und Ertüchtigung des
Vorhandenen zu legen.

270

Kapitel 4

4.5.2
311.

Planungs- und baurechtliche Instrumente
Zur Stärkung der Innenentwicklung und des sparsamen Umgangs mit der Fläche sind

bereits in der Vergangenheit zahlreiche Gesetzesänderungen erfolgt, zum Beispiel die Novelle
des Baugesetzbuchs (BauGB) zur Innenentwicklung von 2007 (vgl. z. B. KÖCK et al. 2007).
Diesem Ziel diente zuletzt auch die BauGB-Novelle von 2013: Durch die Ergänzungen in §§ 1,
1a BauGB soll durch die Betonung der Innenentwicklung die Flächenneuinanspruchnahme
verringert

werden.

Die

Möglichkeiten

des

Rückbaugebots

sind

erweitert

worden

(KRAUTZBERGER und STÜER 2013; SCHRÖER und KULLICK 2013; BATTIS et al. 2013).
Der Kreislaufgedanke kann bei der Flächenneuinanspruchnahme aber noch wirksamer
verankert werden, indem diese gedeckelt wird.

4.5.2.1
312.

Obergrenzen für die Flächenausweisung und Flankierung
durch Flächenhandel

Der SRU befürwortet die Einführung von verbindlichen Mengenzielen für die

Neuausweisung von Flächen in der Landes- bzw. Regionalplanung. Diese Ziele sollten nicht
der planerischen Abwägung unterworfen sein (ebenso: NBBW 2010, S. 39; KBU 2009, S. 10).
Dies

trägt

vor

allem

der

Tatsache

Rechnung,

dass

sich

die

Steuerung

der

Flächenneuinanspruchnahme bislang vorrangig auf die Standortsteuerung beschränkt hat. In
der Praxis hat das Raumordnungsrecht nur wenig Steuerungswirkung im Hinblick auf die
Flächenneuinanspruchnahme entfaltet (EDENHARTER 2014, S. 510). Der Flächenverbrauch
wurde primär als qualitatives, nicht als quantitatives Problem wahrgenommen (EINIG und
SIEDENTOP 2005, S. 168). Diese Steuerung konnte daher auch eine quantitativ zu hohe
Neuinanspruchnahme nicht verhindern. Eine solche Festsetzung entspricht auch dem
Handlungsziel

der

Biodiversitätsstrategie,

bis

2015

raum-

und

gebietsbezogene

Reduktionsziele zu erarbeiten (BMU 2007) und durch die Festlegung von Zielen zur
Begrenzung des Siedlungsflächenwachstums in Raumordnungsplänen durch die Länder zu
konkretisieren (ebd.).
Die

Landesregierungen

können

eine

Mengenbegrenzung

(„Deckelung“)

der

Neuinanspruchnahme durch Wohnen und Gewerbe bereits jetzt als Ziele der Raumordnung
festlegen (zur Zulässigkeit: EINIG und SPIECKER 2002; RUNKEL 2012). Zahlreiche
Bundesländer haben bereits vergleichbare Regelungen getroffen. So begrenzt Hessen in
seiner Nachhaltigkeitsstrategie den Zuwachs der Siedlungs- und Verkehrsfläche auf 2,5 ha
pro Tag bis zum Jahr 2020, Zwischenziele sind 3,1 ha pro Tag ab 2012 und 2,8 ha pro Tag ab
2016 (Land Hessen 2011). Rheinland-Pfalz will laut des geltenden Koalitionsvertrags (2011 –
2016) die Flächenneuinanspruchnahme auf einem Niveau von unter 1 ha pro Tag stabilisieren
(SPD-Landesverband Rheinland-Pfalz und Bündnis 90/Die Grünen Rheinland-Pfalz 2011,
S. 30). Der Landesentwicklungsplan Nordrhein-Westfalen sieht vor, den Flächenverbrauch bis
2020 auf höchstens 5 ha pro Tag zu senken (Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen
2013).

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

271

Vorzugswürdig wäre aber, wenn der Bund rechtlich normieren würde, dass in
Raumordnungsplänen Mengenziele zu setzen und als strikte Grenze auszugestalten sind.
Zudem sollten zeitliche Zwischenziele festgelegt werden. Es sollte deshalb eine Regelung ins
Raumordnungsgesetz (ROG) aufgenommen werden, die auch die Länder, die bislang keine
Ziele festgesetzt haben, verpflichtet solche Mengenziele festzusetzen. Eine solche
Verpflichtung könnte unterschiedlich ausgestaltet werden. Eine Möglichkeit wäre, § 1 Abs. 1
ROG dahin gehend zu ergänzen, dass bindende Mengenziele festzulegen sind. In § 3 Abs. 1
Nr. 2 ROG sollte gleichzeitig die Festlegung von Mengenzielen ausdrücklich zugelassen
werden. Eine weitere Möglichkeit bestünde darin, in § 2 Nr. 6 ROG das 30-Hektar-Ziel als
bundesweite Obergrenze – und die entsprechenden Zwischenziele – ausdrücklich
festzuschreiben. Dies hätte zur Folge, dass der Bund in einem Bundesraumordnungsplan, den
er nach § 17 Abs. 1 ROG aufstellen kann, das Flächenverbrauchsziel auf die Länder herunter
brechen könnte (zu der Berechnung der einzelnen Länderziele s. Tz. 281). Die Länder
müssten diese Begrenzung dann auf die Regionen und Kommunen verteilen. Schließlich
könnte in § 8 Abs. 5 ROG eine Bestimmung aufgenommen werden, dass Raumordnungspläne
Festlegungen zu quantifizierten Mengenzielen einhalten müssen. Ergänzend könnte in § 8
Abs. 5 ROG zugelassen werden, dass die Länder die Siedlungsentwicklung der Gemeinden
auf die Eigenbedarfsentwicklung beschränken können. Um diese Bestimmung wirkungsvoll zu
gestalten, sollte im ROG eine bundesrechtliche Definition der Eigenentwicklung ergänzt
werden.
313.

Eine Regelung zu bindenden Mengenzielen in der Raumplanung müsste nach

überwiegender Auffassung auf die seit der Föderalismusreform bestehende Vollkompetenz
des Bundes für die Raumordnung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 Grundgesetz (GG) gestützt
werden, die es dem Bund erlaubt, nicht mehr nur Rahmenregelungen zu treffen, sondern den
Sachverhalt umfassend zu ordnen (BOVET 2006, S. 400; KÖCK und BOVET 2011; BOVET
und KÖCK 2008; SENFTLEBEN 2008; für eine Vollkompetenz Kraft Natur der Sache dagegen:
WALZ et al. 2009, S. 142 ff.; MARTY 2011). Problematisch ist, dass die Länder anschließend
nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 4 GG von den so erlassenen Bestimmungen abweichen können. Dies
bedeutet, dass die Bundesländer – trotz einer entsprechenden Vorschrift des Bundes – darauf
verzichten könnten, ein bindendes Mengenziel in der Landesplanung vorzusehen. Allerdings
würde das Erfordernis eines Mengenziels trotzdem eine Anstoßfunktion besitzen. Denn die
Bundesländer, die von der Möglichkeit der Abweichung Gebrauch machen, müssten sich der
Diskussion über solche Ziele in einem Gesetzgebungsverfahren stellen. Je präziser das
Mengenziel gefasst und begründet wäre, desto größer wäre der Begründungsaufwand für die
abweichenden Länder. Wünschenswert wäre es, wenn zwischen Bund und Ländern ein
Konsens hinsichtlich eines Mengenziels erreicht werden könnte.
Ein verbindliches Mengenziel in der Raumplanung würde zudem einen Eingriff in das
Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG bedeuten. Ein solcher Eingriff
in die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden ist dem Bundesverfassungsgericht zufolge

272

Kapitel 4

grundsätzlich möglich, wenn er durch überörtliche Gründe von höherem Gewicht gerechtfertigt
ist. Zudem muss der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt werden. Der Eingriff kann
hier durch die staatliche Verpflichtung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen aus
Art. 20a GG gerechtfertigt werden. Den Kommunen bleiben zudem alle Planungskompetenzen
im Kern erhalten – für den Innenbereich weiterhin uneingeschränkt und für den Außenbereich
zumindest eingeschränkt. Eine Kontingentierung würde daher nach überwiegender
Auffassung, auch unabhängig von der Möglichkeit der Kommunen Flächen zu handeln, keinen
Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG darstellen (BIZER et al. 2006, S. 61; BRANDT und SANDEN
2003; SCHMALHOLZ 2005, S. 188 ff.; SCHIMANSKY 2003, S. 191; NBBW 2004, S. 36;
SENFTLEBEN 2008; MARTY 2011; zur Rechtsprechung vgl. FAßBENDER 2010, S. 82 f.;
SCHMALHOLZ 2002).
Im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung von Mengenzielen sind noch zahlreiche Fragen
offen, insbesondere mögliche Maßstäbe für Zielvorgaben. Die Kommission Bodenschutz beim
Umweltbundesamt (KBU) hat einen Vorschlag gemacht, wie sich unter Zugrundelegung des
Nachhaltigkeitsziels von 30 ha pro Tag die Flächenneuinanspruchnahme auf die
Bundesländer verteilen ließe (KBU 2009, S. 11). Daraus lassen sich wiederum Kontingente
für die Kommunen ableiten. Seit 2012 läuft ein Modellprojekt Flächenhandel des UBA
„Planspiel Flächenhandel“, das bis 2017 fortgeführt wird und einen Flächenhandel im Zeitraffer
simuliert. Im Rahmen dieses Planspiels werden die Kontingente bis auf die Ebene der
Kommunen verteilt, sodass sich Kommunen auch ohne Teilnahme an dem Modellversuch
darüber informieren können, welche Neuinanspruchnahme ihnen „zustünde“ (IDW 2013). Für
die Verteilung der Kontingente werden verschiedene Kriterien wie die bestehende
Bevölkerung, die prognostizierte Bevölkerung, die Bewertung als Wachstums- bzw.
Schrumpfungsregion oder die regionale Wirtschaftskraft diskutiert, wobei eine Orientierung an
der Bevölkerungsstärke eine größere Akzeptanz als andere Maßstäbe zu generieren scheint
(PENN-BRESSEL 2011; HENGER und SCHIER 2014). Es ist einzuräumen, dass die
Kontingentierung der beplanbaren Fläche zu erheblichen Konflikten mit den betroffenen
Kommunen führen kann. Deshalb sollten flankierende Maßnahmen durchgeführt werden, die
bei den Kommunen die Einsicht fördern, dass eine flächensparende Entwicklung letztlich auch
den Kommunen selbst nutzt (BLOTEVOGEL 2012, S. 28). Von Bedeutung sind hier
insbesondere die Folgekostenrechner, durch die den Kommunen die Kosten der
Flächenneuinanspruchnahme verdeutlicht werden (s. Tz. 324).
Flächenhandel
314.

Die Kontingentierung der beplanbaren Fläche könnte zudem wesentlich erleichtert

werden, wenn sie durch ein System handelbarer Flächenausweisungsrechte flankiert würde.
Ein Flächenhandelssystem würde den Gemeinden größere Flexibilität ermöglichen (dazu
grundlegend KÖCK et al. 2008). Der SRU (2000, Tz. 534; 2002, Tz. 151 und 168; 2004,
Tz. 213 f.; 2008, Tz. 491) hat immer wieder auf die Vorteile von handelbaren

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

273

Flächenausweisungsrechten für die Tendenzsteuerung der Flächenneuinanspruchnahme
hingewiesen. Zentrales Ergebnis der im Rahmen des Planspiels durchgeführten kommunalen
Fallstudien ist, dass ein Flächenhandelssystem effektiv die Inanspruchnahme neuer
Siedlungs- und Verkehrsflächen reduziert und dauerhaft die Innenentwicklung stärkt, wenn die
Menge an Zertifikaten entsprechend begrenzt wird (SCHIER et al. 2015, S. 36). Das Planspiel
zeigt auch, dass sich der Zertifikatehandel mit überschaubarem Aufwand in die Verwaltungsund Planungspraxis integrieren lässt (ebd., S. 37). Selbst wenn ein Flächenhandel nicht
realisiert werden kann, kann das Projekt dazu beitragen, verbindliche Obergrenzen für die
Flächenausweisungen für Planungsverfahren vorzubereiten.
Die Idee des Flächenhandels ist es, Kommunen Zertifikate nach festgelegten Kriterien
zuzuteilen. Diese müssen sie zentral einreichen, wenn ein Bebauungsplan im Außenbereich
aufgestellt werden soll. Die Anzahl der Zertifikate muss dann dem Umfang der erstmals für
Siedlungs- und Verkehrszwecke gewidmeten Fläche entsprechen. Reichen die verfügbaren
Zertifikate einer Kommune nicht aus, kann sie zusätzliche Zertifikate von anderen Kommunen
erwerben. Benötigen Kommunen die ihnen zugewiesenen Zertifikate nicht, können sie die
Rechte an andere Kommunen verkaufen und damit Einkünfte erzielen. Die Knappheit, die
dazu führt, dass Kommunen bereit sind, für Zertifikate Geld auszugeben, wird durch die
verbindliche Obergrenze, hier durch das auf die kommunale Ebene herunter gebrochene 30Hektar-Ziel, erreicht (s. Tz. 312). Diese sollte zunächst dem 30-Hektar-Ziel entsprechen. Durch
den Flächenhandel hätten Kommunen einen Anreiz, keine Flächenangebotspolitik auf der
grünen Wiese mehr zu betreiben, sondern sparsam Innenentwicklung voranzutreiben und freie
Zertifikate zu verkaufen (GRIMSKI 2014).
Die preislichen Wirkungen des Flächenzertifikatehandels sind erwünscht. Indem neues
Bauland im Außenbereich verknappt wird, wird die Nachfrage nach Bestandsflächen im
Innenbereich gesteigert, was in strukturschwachen Räumen zu einem Werterhalt der
Grundstückspreise und in Wachstumsräumen zu einem Anstieg der Grundstückspreise führt.
Damit werden Anreize für die Eigentümer zur Aktivierung ihrer Bestandsflächen erhöht
(SCHIER et al. 2015, S. 36; s. a. zur Grundsteuerreform Tz. 322). Negative soziale Folgen
sollten durch flankierende Maßnahmen vermieden werden.
Der Flächenhandel würde damit die erforderliche Kreislaufwirtschaft der Flächenpolitik
wirksam unterstützen. Wenn das Handelssystem Kommunen zusätzlich erlaubt, Zertifikate zu
generieren, indem sie bestehende Baurechte auf ungenutzten oder brachgefallenen Flächen
zurücknehmen, würde dies „armen“ Kommunen die Möglichkeit bieten, ihre „wertlosen“
Flächen im Außenbereich sinnvoll in Wert zu setzen. Dies können sie durch die
Neuausweisung von Gebieten, die nicht benötigt werden, nicht mehr erreichen. Das würde
zusätzlich einen Anreiz bieten, durch Entsiegelung und Renaturierung ehemals bebaute und
versiegelte Flächen in einen ökologisch wertvolleren Zustand zu versetzen.

274

Kapitel 4

4.5.2.2
315.

Obligatorische Erfassung der Innenentwicklungspotenziale
und darauf gestützte Neuausweisung

Für die Erreichung des 30-Hektar-Ziels ist gerade bei anziehender Bautätigkeit die

Innenentwicklung von besonderer Bedeutung, denn neue Gebäude sind nicht mit einer
Neuinanspruchnahme von Fläche verbunden, wenn sie auf Grundstücken errichtet werden,
die bereits zu den Siedlungsflächen gehören (Deutscher Bundestag 2015, S. 7). Das setzt
aber bei den Kommunen eine Kenntnis über die bestehenden Potenziale zum Beispiel in Form
von Baulücken, Brach- oder Konversionsflächen voraus. Durch die BauGB-Novelle von 2013
wurde den Gemeinden aufgegeben, zur Verringerung einer zusätzlichen Inanspruchnahme
von Flächen für bauliche Nutzungen, Ermittlungen zu den Möglichkeiten der Innenentwicklung
anzustellen. Nach § 1a Abs. 2 BauGB sind die Kommunen verpflichtet, mit Grund und Boden
sparsam und schonend umzugehen. Dafür sollen die Innenentwicklungspotenziale zugrunde
gelegt werden, zu denen insbesondere Brachflächen, Gebäudeleerstand, Baulücken und
andere

Nachverdichtungsmöglichkeiten

bzw.

-potenziale

zählen

können.

Der

Gesetzesbegründung zufolge bieten sich hierfür in größeren Gemeinden vor allem
Flächenkataster an (Bundesregierung 2012a).
Durchschnittlich ein Drittel der Gemeinden erfassen bereits ihre Innenentwicklungspotenziale
(ca. 40 % im Westen und ca. 20 % im Osten Deutschlands: s. BBSR 2014b, S. 8). Die
Potenziale werden vor allem dort erhoben, wo die Nachfrage steigt (Groß- und Mittelstädte).
Bundesweit bestehen erhebliche Innenentwicklungspotenziale von 120.000 bis 165.000 ha.
Davon sind 20 % kurzfristig aktivierbar, mittel- bis langfristig sogar weitere 50 %. Lediglich
30 % sind nicht aktivierbar (ebd., S. 10).
Für die Erfassung von Baulücken und Leerständen existieren in einigen Bundesländern bereits
unterschiedliche Online-Datenbanken, deren Verwendung bislang freiwillig erfolgt. So gibt es
Flächenmanagementtools für Kommunen in Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen,
Rheinland-Pfalz, Sachsen, Schleswig-Holstein sowie auf regionaler Ebene im Ruhrgebiet (vgl.
Übersicht bei BBSR 2013, S. 132). Auch Berlin verfügt über ein Baulückenmanagement. Eine
Studie für das BBSR aus dem Jahr 2013 kommt zu dem Ergebnis, dass mithilfe der für die
Untersuchung entwickelten Methodik die Erhebung von Innenentwicklungspotenzialen mit
vertretbarem Aufwand und statistisch belastbar möglich ist (BBSR 2013). Die LABO hat
wiederholt empfohlen, die Potenzialerfassung und -bewertung durch die Aufnahme einer
verbindlichen Vorschrift in das BauGB als zwingend auszugestalten (LABO 2010, S. 7; 2011,
S. 2; 2012, S. 3). Da dies für kleinere Gemeinden mit erheblichem (finanziellen) Aufwand
verbunden ist – vor allem weil die Datenbanken ständig aktualisiert werden müssen –, könnte
einer gesetzlichen Verpflichtung auch auf regionaler Ebene (z. B. durch Landkreise oder die
Regionalplanungsträger) nachgekommen werden. Die Bewilligung von Fördermitteln, zum
Beispiel von Städtebauförderung durch Kommunen, sollte an die Teilnahme an einem
obligatorischen

Brachflächen-

und

Leerstandskataster

gekoppelt

werden.

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

275

Datenschutzeinwände betreffen vor allem den Fall, dass die Daten zusätzlich öffentlich
verfügbar gemacht werden (Deutscher Städtetag 2014, S. 10).
Beispiel nieder sä chsisches Baulücken- und Leerst andskatast er
316.

Ein Beispiel für ein entsprechendes Tool ist das niedersächsische Baulücken- und

Leerstandskataster, das nicht nur die Erfassung und Anzeige von Leerständen und Baulücken
ermöglicht, sondern auch die Altersstruktur der Einwohner nach Altersgruppen visualisieren
kann (LGLN 2015). Aus Datenschutzgründen werden insbesondere die Anwohnerdaten nur
intern in den Kommunen verwendet. Gerade die Übersicht über die Altersstruktur erlaubt es
aber den Kommunen, auch präventiv zu handeln, wenn ersichtlich ist, dass in bestimmten
Gebieten Leerstände drohen. Durch die einheitliche Erfassung und Visualisierung mithilfe des
Tools können in allen niedersächsischen Kommunen vergleichbare Planungsgrundlagen für
strategische Handlungsansätze genutzt werden.
Kommunale Nachweispf licht
317.

Basierend

auf

der

obligatorischen

Erfassung

von

Brachflächen

sollte

ein

Flächennutzungsplan, der Flächen ausweist, die zur Bebauung vorgesehen sind, nur
genehmigt werden, wenn die Gemeinde nachweist, dass nicht ausreichend nutzbare
Innenentwicklungspotenziale zur Verfügung stehen. Nach § 6 Abs. 1 BauGB bedarf ein
Flächennutzungsplan der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Die Genehmigung
kann nach Abs. 2 versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß
zustande gekommen ist, den Vorgaben des BauGB widerspricht oder wenn die Ziele der
Raumordnung nicht beachtet werden. Für eine solche Verpflichtung hatte der Rat für
Nachhaltige Entwicklung schon 2012 vorgeschlagen, die in § 1a Abs. 2 BauGB aufgestellte
Verpflichtung zu ergänzen, nach der zu begründen ist, warum Flächen, die landwirtschaftlich
oder als Wald genutzt werden, umgewandelt werden müssen. Dafür sollen der Begründung
Brachflächenkataster der Gemeinde zugrunde gelegt werden, die die Brachflächen, Leerstand
in Gebäuden, Baulücken und Nachverdichtungspotenziale auf Grundstücken aufführen.
Außerdem soll die Begründung auf eine valide Ermittlung des Neubaubedarfs gestützt werden.
Der

Neubaubedarf

Wirtschaftsentwicklung

sollte
und

auf
des

aktuellen
daraus

Prognosen

zur

resultierenden

Bevölkerungs-

und

Wohnraum-

und

Gewerberaumbedarfes basieren (RNE 2012), auch wenn diese Entwicklungen vor allem bei
Gewerbe schwierig zu prognostizieren sein können. Teilweise wird eine solche Verpflichtung
bereits heute aus § 1a i. V. m. § 5 Abs. 5 BauGB abgeleitet, was allerdings in der Praxis nicht
durchzugreifen scheint. Eine entsprechende Nachweispflicht besteht aber beispielweise in
Baden-Württemberg, wo der Bauflächenbedarf nachzuweisen und mithilfe von Kriterien
(Bevölkerungsentwicklung, Belegungsdichte etc.) zu begründen ist (Baden-Württemberg,
Ministerium

für

Infrastruktur

und

Verkehr,

Plausibilitätsprüfung

der

276

Kapitel 4

Bauflächenbedarfsnachweise im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach §§ 6 und 10
Abs. 2 BauGB vom 23. Mai 2013).
Die rechtliche Folge einer solchen Verpflichtung wäre, dass die Ausweisung von Bauland im
Außenbereich nur dann genehmigungsfähig ist, wenn die Gemeinde den Nachweis erbringt,
dass keine angemessenen Baulückenpotenziale oder Brachflächen vorhanden sind und somit
keine Möglichkeit der Innenentwicklung besteht. Für eine solche rechtliche Verpflichtung
müssten Kriterien entwickelt werden, wann der Innenbereich ausreichend Flächen zur
Verfügung stellt. In den Kommunen sind zudem personelle Ressourcen erforderlich, um
gegebenenfalls den zusätzlichen Aufwand zur Ermittlung der Innenentwicklungspotenziale
abzudecken.
Von Bedeutung ist aber, dass die Innenentwicklung, wie sie zur Deckung des tatsächlichen
Bedarfs notwendig ist, nicht dazu führen darf, dass Biodiversität und Grünflächen in der Stadt
vernichtet werden und die Lebensqualität der Bewohner leidet. Erforderlich ist deshalb eine
„doppelte Innenentwicklung“, die den Freiraumschutz in der Stadt parallel mitdenkt (so zum
Beispiel Kommunen für biologische Vielfalt o. J.).

4.5.2.3
318.

Versiegelung mit Entsiegelung verbinden

Die stärkste Form des Flächenverbrauchs ist die Flächenversiegelung, bei der der

Boden dauerhaft mit undurchlässigem Material bedeckt wird. Die Versiegelung von Böden
führt

zum

vollständigen

Grundwasserneubildung,

der

Verlust

der

Filterleistung

natürlichen
oder

dem

Bodenfunktionen
zur

Verfügung

wie

der

stellen

von

Vegetationsfläche (KBU 2009, S. 6). Um die somit ökologisch besonders schädliche
Versiegelung nicht ungebremst zunehmen zu lassen, wird vorgeschlagen, Neuversiegelungen
zu kompensieren, indem Entsiegelungs- und Renaturierungsmaßnahmen an anderer Stelle
vorgenommen werden. Das in einigen Fällen greifende Rückbau- und Entsiegelungsgebot in
§ 179 BauGB hat sich als wenig wirksam erwiesen, weil die Mittel der Eigentümer regelmäßig
für einen Rückbau und eine Entsiegelung nicht ausreichen (BUNZEL et al. 2010; THIEL 2004,
S. 172). Sinnvoll erscheint es deshalb, einen Bundesfonds aufzulegen, mit dem die
Entsiegelung gefördert werden könnte.
Es sollte eine Prüfpflicht eingeführt werden, ob für eine Versiegelung an anderer Stelle
entsiegelt werden kann, und die Rückbauverpflichtung nach Aufgabe im Außenbereich nach
§ 35 Abs. 5 BauGB verschärft werden, jedenfalls aber konsequent vollzogen werden.
319.

Nach Auffassung der Umweltministerkonferenz sollte die Entsiegelung von Böden

künftig als eine der vorrangigen Kompensationsmaßnahmen nach dem Naturschutzrecht
angestrebt werden (LABO 2010, Anhang 2 S. 2). Das Land Berlin hat beispielsweise in einer
systematischen Untersuchung seine Entsiegelungspotenziale erfasst (Senatsverwaltung für
Stadtentwicklung und Umwelt Berlin 2015), um Flächen bekannt zu machen, die im Rahmen
der Ausgleichsregelung entsiegelt werden können, wenn bei der baulichen Entwicklung eines

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

277

Gebietes eine Fläche versiegelt wird. Auch im Rahmen von Ökokonten werden
Entsiegelungsmaßnahmen anerkannt, zum Beispiel in Hessen (Hessisches Ministerium für
Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz 2014).

4.5.2.4
320.

Überprüfung der Vorschriften der Baunutzungsverordnung
und anderer baulicher relevanter Vorschriften

Der SRU empfiehlt, die Baunutzungsverordnung (BauNVO) und andere baulich

relevante Vorschriften darauf hin zu überprüfen, ob die dort getroffenen Festsetzungen
durchweg erforderlich sind oder ob sie die Möglichkeiten der Innenentwicklung unnötig
behindern (vgl. auch Bündnis für bezahlbares Wohnen und Bauen 2015, S. 85 ff.). Über die
bereits erfolgten Entwicklungen hinaus wird Änderungsbedarf im Hinblick auf eine
Innenstadtverdichtung beispielsweise bei der Typisierung der Art der baulichen Nutzung in den
§§ 1 bis 10 BauNVO (Abschaffung reiner Wohngebiete) gesehen (Bundesarchitektenkammer
2012). Die Bauordnungen der Länder enthalten eine Vielzahl von Bestimmungen, die
daraufhin überprüft werden sollten, ob sie den Aus- und Umbau von Häusern in
Ballungsräumen behindern, ohne dass sie zwingend erforderlich sind. So sollten die
Abstandsregelungen überprüft und zulässige Geschossflächenzahlen ausgenutzt werden, um
eine dichtere Bebauung zu ermöglichen. Auch Regelungen wie die Stellplatzverordnungen der
Länder

sollten

daraufhin

überprüft

werden,

ob

sie

eine

übermäßige

Flächenneuinanspruchnahme verursachen.
Im Hinblick auf andere Anforderungen an Neu- oder Umbauten können Konflikte zwischen
Umweltzielen bestehen: zum Beispiel zwischen der Beschränkung des Flächenverbrauchs
und dem Immissionsschutz oder den energetischen Anforderungen an den Umbau. Hier wäre
zu prüfen, in welchen Fällen die Innenentwicklung durch eine Überprüfung von Vorschriften
gefördert werden kann, ohne das jeweilige Schutzziel zu verletzen.

4.5.3
321.

Fehlanreize abbauen und Kostentransparenz schaffen
Um den Flächenverbrauch zu begrenzen, ist eine Änderung der Anreizstruktur für

verschiedene Akteure – insbesondere für die Kommunen – erforderlich.

4.5.3.1
322.

Kommunalfinanzierung reformieren

Ein wesentlicher Treiber für die Inanspruchnahme von Fläche ist, dass neue Bau- und

Gewerbegebiete ausgewiesen werden. Nicht selten geschieht es, dass auch dann
ausgewiesen wird, wenn eigentlich kein Bedarf besteht oder die Fläche anschließend nicht
einmal in Anspruch genommen wird (Angebotsplanung). Besonders in Schrumpfungsregionen
ist das weiterhin der Fall.
Dass Kommunen einen Anreiz haben, so zu handeln, ist unmittelbar mit den strukturellen
Defiziten der Kommunalfinanzierung verknüpft. Die Kommunen tragen zahlreiche finanzielle
Lasten, auf deren Ausgestaltung oder Ursachen sie politisch wenig Einfluss haben (wie

278

Kapitel 4

Sozialleistungen, Kitaausbau und die Unterbringung von Flüchtlingen) (Bertelsmann Stiftung
2012). Die Länder weisen den Kommunen Aufgaben zu, ohne ihnen immer die dafür
notwendige Finanzausstattung bereitzustellen. Insgesamt verfügen die Kommunen deshalb
über wenig Finanzautonomie: Sie haben nur bei der Gewerbe- und Grundsteuer die
Möglichkeit, die Höhe des Steueraufkommens zu beeinflussen. Daher weisen sie neue Bauund Gewerbegebiete aus, in der Hoffnung, dass sie neue Einwohner und Betriebe gewinnen
und damit ihre Steuereinnahmen steigern können (ROHR-ZÄNKER und MÜLLER 2014, S. 3).
Gerade die Gewerbesteuer und der kommunale Anteil der Einkommensteuer sind außerdem
stark konjunkturabhängig.
Diese strukturellen Defizite sind seit Jahren bekannt (SRU 2002, Tz. 173 ff.). Daher wird seit
langem diskutiert, wie das Steuerrecht reformiert werden kann, um die Anreize für die
Kommunen, aus Steuergründen Flächen auszuweisen, zu verringern (statt vieler: Bertelsmann
Stiftung 2003; 2006; Stiftung Marktwirtschaft 2005; 2006; FUEST und THÖNE 2005; BIZER
1995; HENGER et al. 2014; KRUMM 2007). Konkret in der Diskussion ist die Reform der
Grundsteuer, die wegen der ihr zugrunde liegenden veralteten Einheitswerte vom
Bundesfinanzhof dem Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig vorgelegt worden ist.
Die Grundsteuer ist in Deutschland eine Steuer auf das Eigentum an Grundstücken und deren
Bebauung. Berechnungsgrundlage ist der vom Finanzamt festgestellte Einheitswert, der mit
der Grundsteuermesszahl und mit dem von der Gemeinde festgesetzten Hebesatz multipliziert
wird. Die Grundsteuermesszahl richtet sich nach der jeweiligen Grundstücksart (Land- und
Forstwirtschaft, Einfamilienhäuser, Zweifamilienhäuser, sonstige bebaute sowie unbebaute
Grundstücke).
Die gegenwärtige Ausgestaltung der Grundsteuer fördert den Flächenverbrauch: Bebaute
Grundstücke werden höher besteuert als unbebaute und eine Bebauung mit hohem
Flächenverbrauch (Ein- und Zweifamilienhäuser) wird begünstigt. Auch die gegenwärtig
zwischen den Ländern diskutierten Reformmodelle beziehen die auf dem Boden errichteten
Gebäude (entweder deren Fläche oder ihren Wert) in die Berechnung der Grundsteuer ein.
Besteuert man dagegen bereits als Bauland ausgewiesene Brachflächen so wie bebaute
Grundstücke nach dem Bodenwert, steigt der Anreiz, diese zu nutzen. Damit wird die
Innenentwicklung gefördert. Zudem soll die Größe der Fläche in die Höhe der Steuer
einfließen, sodass ein zusätzlicher Anreiz für einen geringen Flächenverbrauch geschaffen
wird (LEHMBROCK und COULMAS 2001). Bei der gegenwärtigen Reformdiskussion sollte
geprüft werden, ob ein solcher flächensparender Ansatz einbezogen werden kann.

4.5.3.2
323.

Förderinstrumente überprüfen

Von vielen Förderinstrumenten gehen Fehlanreize für den Flächenverbrauch aus.

Unter dem Blickwinkel des demografischen Wandels gilt dies verstärkt, weil auch gegen den
Wandel „angefördert“ wird, sodass die Förderung eine Art Dauersubvention darstellt (KUHN
und KLINGHOLZ 2013, S. 11). Neben den Förderinstrumenten, die unter dem Gesichtspunkt

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

279

des demografischen Wandels überprüft werden müssen, gibt es auch Subventionen, die
faktisch den Flächenverbrauch fördern und deshalb schon seit Jahren in der Kritik stehen, wie
die Pendlerpauschale (vgl. nur SRU 2004, Tz. 213; 2005, Tz. 234; 2012, Tz. 317). Das Urteil
des Bundesverfassungsgerichts hat die Möglichkeit, die Pendlerpauschale gänzlich
abzuschaffen, in seinem Urteil von 2008 nicht ausgeschlossen, wenn dies auf
Gemeinwohlgründe wie den Umweltschutz gestützt wird (Bundesverfassungsgericht, Urteil
vom 9. Dezember 2008 – 2 BvL 1/07).
Dringend erforderlich ist ebenfalls die Neuausrichtung der Gemeinschaftsaufgaben
Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (GRW) und Verbesserung der Agrarstruktur
und des Küstenschutzes (GAK). Nach § 1 Abs. 1 GAK-Gesetz werden Maßnahmen zur
Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft auch
durch den Ausgleich natürlicher Standortnachteile als Gemeinschaftsaufgaben im Sinne des
Art. 91a Abs. 1 GG wahrgenommen. Im Vordergrund steht die Investitionsförderung und der
Erhalt und die Schaffung von Arbeitsplätzen (UBA 2014b, S. 48). Ein Aspekt, der unter dem
Gesichtspunkt des Flächenverbrauchs und aus Naturschutzsicht relevant ist, ist die
Überprüfung der Subventionen für den land- und forstwirtschaftlichen Wegebau in der
Gemeinschaftsaufgabe.
Im Gegenzug zur Abschaffung von Fehlanreizen sollten Möglichkeiten geprüft werden, die
nötige Innenentwicklung vermehrt finanziell zu fördern, wie dies bereits im Rahmen des
Bundesprogramms „Stadtumbau“ möglich ist, zum Beispiel durch die kommunale
Unterstützung für den Abriss von nicht mehr nutzbaren Immobilien (BMUB 2014, S. 112), die
Altlastenfreistellung oder Steuerbefreiungen zu diesem Zweck.
Problematisch ist, dass die Kosten für Abriss und Entsiegelung in der Regel vom Eigentümer
oder den Kommunen nicht aufgebracht werden können. Insbesondere das Rückbau- und
Entsiegelungsgebot des § 179 BauGB entfaltet oft keine Wirksamkeit, weil es keinen solventen
Eigentümer gibt. Deshalb sollten bestehende Fonds genutzt werden. Beispielsweise nutzt
Sachsen Gelder des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), um
Industriebrachen und Konversionsflächen zu revitalisieren. Die Förderung umfasst dort
insbesondere

Abriss,

Beräumung,

Altlastenbeseitigung,

Gebäudesicherung

sowie

Renaturierungsmaßnahmen, um Flächen und Gebäude für neue Zwecke vorzubereiten oder
renaturierte Flächen für eine ökologische Stadtentwicklung verfügbar zu machen (SMWA
2015).

Wünschenswert

wäre

darüber

hinaus

ein

bundesweiter

Rückbau-

und

Entsiegelungsfonds zur Förderung des Rückbaus von Gebäuden und zur Entsiegelung von
Flächen insbesondere in strukturschwachen ländlichen Gebieten.

280

Kapitel 4

4.5.3.3
324.

Folgekostenrechner anwenden und
für bestehende Infrastrukturen fortentwickeln

Die Kosten der Siedlungsentwicklung hängen vor allem davon ab, wo gebaut wird und

wie dicht das Gebiet besiedelt ist. Mehr als die Herstellungskosten stellen die Folgekosten der
Wohngebietsentwicklung eine Belastung der kommunalen Haushalte dar; die mittel- und
langfristig relevanten Kosten werden aber regelmäßig nicht in die Planungs- und
Entscheidungsfindung einbezogen (DITTRICH-WESBUER et al. 2008, S. 36).
Im Rahmen von REFINA und anderen Forschungsprogrammen und -projekten wurden eine
Reihe von Softwareprogrammen und Kalkulationsmodellen entwickelt, mit denen sich die
langfristigen Kosten bestimmter Flächenentwicklungen den Einkünften in Form von
kommunalen

Steuereinnahmen

Baugebiet.de;

fokosbw;

gegenüberstellen
LEANkom;

lassen

(z.

B.

Folgekostenrechner

Was-kostet-meinRheinland-Pfalz,

FolgekostenSchätzer, FIN.30). Im Rahmen des Forschungsprogramms Stadtverkehr (FoPS)
des Bundes wurde außerdem der Verkehrsfolgekostenschätzer entwickelt, mit dessen Hilfe
Kommunen die Folgekosten in diesem Bereich unter Berücksichtigung des öffentlichen
Personennahverkehrs berechnen können. Dieser wird derzeit fortentwickelt (ARNDT et al.
2011). Damit können die Kommunen selbst ermitteln, welche Kosten durch die Ausweisung
eines neuen Gebiets langfristig auf sie zukommen (THOMAS und FLOETING 2010). Auch
wenn die Folgekostenrechner noch weiter fortentwickelt werden müssen (BIZER et al. 2012,
S. 65) und die Folgekosten von Gewerbegebieten noch nicht ausreichend zu erfassen sind,
bestehen damit gute Ansatzpunkte zur Ermittlung der langfristigen Infrastrukturkosten einer
Flächenausweisung auf kommunaler Ebene.
Der Alterungsprozess in den Kommunen und der damit einhergehende Remanenzeffekt
(Tz. 294) führen zur Abnahme der Besiedlungsdichte. Damit sinkt auch die Nachfrage, was
die wirtschaftliche Tragfähigkeit der technischen und sozialen Infrastruktur akut gefährden
kann (SIEDENTOP et al. 2009; DITTRICH-WESBUER et al. 2008). Ergänzend werden
deshalb

Tools

für

die

Abschätzung

zukünftiger

Infrastrukturkosten

bestehender

Siedlungsgebiete entwickelt. Der „Monitor für Infrastrukturkosten im demografischen Wandel“
in Niedersachsen stellt für Kommunen in Niedersachsen die zu erwartenden Kosten dar.
Kenntnisse über den Unterhalt bestehender Infrastrukturen können Kommunen auch einen
Ansatzpunkt dafür bieten, ob es kostengünstiger sein könnte, bestimmte Teile ihres
Gemeindegebiets nicht weiter zu entwickeln oder sogar zurückzubauen.

4.5.3.4
325.

Anreize für generationenübergreifendes Wohnen
und einen Generationenwechsel im Bestand schaffen

Die Bedürfnisse einer älteren Bevölkerung (z. B. Pflege, fußläufige Versorgung mit

Ärzten und Geschäften) lassen sich auf dem Land schwerer erfüllen als in der Stadt. Familiäre
Netzwerke, die gegenwärtig noch überwiegend für Pflege und Betreuung von Älteren

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

281

zuständig sind („70 % der Pflegebedürftigen werden zu Hause versorgt“, Pressemitteilung von
destatis vom 18. Januar 2013), sind auf dem Land insgesamt weitmaschiger als früher
(Einleitung zu BMVBS 2011; BBSR 2015b).
Derzeit fördert der Staat den Erwerb von Wohneigentum unabhängig von seinem Standort und
unabhängig von der Art des Wohneigentums (Ein- oder Mehrfamilienhäuser) zum Beispiel
durch

die

Wohnungsbauprämie,

die

Arbeitnehmer-Sparzulage

und

das

Eigenheimrentengesetz (Wohn-Riester) (UBA 2014b, S. 45 ff.). Stattdessen sollte die
Förderung vermehrt in Angebote umgeleitet werden, die dem demografischen Wandel
Rechnung tragen wie generationenübergreifendes Wohnen. Erste Ansätze dafür existieren
bereits.
Hiddenhausen
326.

Hiddenhausen ist eine Gemeinde mit rund 20.000 Einwohnern in Ostwestfalen (NRW),

die mit Bevölkerungsschrumpfung und einem Aussterben der Ortsmitte zu kämpfen hat. Um
das Zentrum für junge Familien attraktiver zu machen, wurde 2007 das Programm „Jung kauft
Alt – Junge Menschen kaufen alte Häuser“ aufgelegt. Dieses besteht aus zwei Bausteinen.
Zunächst wird ein Altbaugutachten bezuschusst. Im zweiten Baustein fördert die Gemeinde
den Erwerb einer mindestens 25 Jahre alten Immobilie mit maximal 9.000 Euro, verteilt über
sechs Jahre. In beiden Bausteinen ist die Förderhöhe abhängig von der Zahl der Kinder, die
dem Haushalt angehören. Sollte das Altbaugutachten ergeben, dass eine nachhaltige
Sanierung nicht tragfähig ist, wird das Gebäude bezuschusst abgerissen und der Neubau an
selbiger Stelle im zweiten Baustein entsprechend finanziell unterstützt.
Das Programm hat zu einer positiven Wanderungsbilanz geführt. Die Neuausweisung lag
zwischen 2011 und 2014 trotz wachsender Einwohnerzahl bei null Hektar (Gemeinde
Hiddenhausen 2012; o. J.; HOMBURG 2012)
327.

Auch

ein

vollständiger

Rückbau

von

Wohn-

und

Gewerbegebäuden

und

netzgebundenen Infrastrukturen sowie eine anschließende Renaturierung ganzer Dörfer – und
damit Flächengewinne – kann in seltenen Fällen erwogen werden. Eine solche Möglichkeit
besteht allerdings nur dort, wo sich Menschen freiwillig ganz aus fast verlassenen Gegenden
zurückziehen. Für die (oft älteren) Menschen kann ein Umzug in dichter besiedelte Gebiete
durchaus Vorteile bieten: Größere Orte verfügen über eine bessere Grundversorgung mit
Waren des täglichen Bedarfs, Dienstleistungen, Pflege und ärztlicher Betreuung. Allerdings
kommt diese Option nur in sehr wenigen Gebieten Deutschlands infrage (KUHN und
KLINGHOLZ 2013, S. 22).

282

Kapitel 4

Beispiel f ür ein Gesamtkonzept: Dessau
328.

Dessau-Roßlau nutzte die Internationale Bauausstellung 2010 und die Vorarbeiten aus

Modellprojekten wie „Stadt der Zukunft“, um ein Konzept zum Umbau der Stadt zu entwickeln.
Ziel war es, den Schrumpfungsprozess so zu steuern, dass die leistungs- und
zukunftsfähigsten Quartiere als „Stadtinseln“ zwischen gestalteten Grünflächen bewahrt
wurden. Das Dessauer Konzept umfasste verschiedene Schritte, um den Umbau hin zu
urbanen Kernen umgeben von landschaftlichen Zonen zu erreichen. Für den Rückbau wurde
ein

„Abrissflächenkonsens“

mit

den

Wohnungsbaugesellschaften

gefunden.

Die

Umsetzungsplanung identifizierte die Gebäude, die abgerissen werden sollten. Der partizipativ
angelegte Prozess bezog die Bewohner in die Planung ein und griff ihre Ideen auf. Die
Bewohner entschieden über die Nachnutzung. Ausgewählt wurden Projekte, die konkrete
Freizeitmöglichkeiten und interkulturelle Angebote einschlossen. Das Dessauer StadtumbauProjekt wurde auf der 11. Architekturbiennale in Venedig 2008 präsentiert (BRÜCKNER o. J.;
Stadt Dessau-Roßlau 2013)

4.6
329.

Zusammenfassung und Empfehlungen
Die andauernde Umwandlung von landwirtschaftlichen oder bisher nicht genutzten

Flächen in Siedlungs- und Verkehrsflächen ist nach wie vor eines der schwerwiegenden
ungelösten Umweltprobleme Deutschlands. Die Auswirkungen auf Natur und Umwelt durch
Versiegelung und Zerschneidung sind erheblich und zumeist unumkehrbar. Aus diesem
Grunde wurde in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie 2002 das Ziel verankert, die
Flächenneuinanspruchnahme bis zum Jahr 2020 auf 30 ha pro Tag zu reduzieren. Seit 2004
sinkt der Flächenverbrauch zwar kontinuierlich, allerdings schwächt sich dieser Trend
zunehmend ab. 2014 lag der Durchschnittswert der letzten vier Jahre noch immer bei 69 ha
pro Tag. Die bisherigen Bemühungen um eine Reduzierung des Flächenverbrauchs werden
daher nicht ausreichen, um das gesetzte Ziel zu erreichen.
Gleichzeitig eröffnen sich neue Möglichkeiten aufgrund tief greifender gesellschaftlicher
Veränderungen: Der demografische Wandel wird mittel- und langfristig zu einer Abnahme der
Bevölkerung führen, während parallel der Trend zur Urbanisierung anhält. 2060 könnten trotz
Zuwanderung in Deutschland bis zu 13 Millionen Menschen weniger leben. Dabei verläuft die
Entwicklung

regional

sehr

unterschiedlich:

In

einigen

Ballungsräumen

und

Wachstumsregionen (z. B. den Großstädten Berlin, München, Hamburg, Frankfurt am Main,
Leipzig, Köln, Stuttgart, Dresden und Münster sowie der Region Hannover) überwiegt der
Zuzug, während anderenorts die Bevölkerung stetig abwandert. Langfristig – mit der
Perspektive auf 2060 – wird allerdings die Bevölkerungszahl überall sinken.
Da einer der Haupttreiber des Flächenverbrauchs die Nutzung für Wohnraum ist, wäre eine
Abnahme parallel zur Bevölkerungsentwicklung zu erwarten. Derzeit sind diese Entwicklungen
jedoch entkoppelt. So ist der Flächenverbrauch in Regionen, in denen die Bevölkerung

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

283

zunimmt, eher gering. Dagegen wird in Regionen mit abnehmender Bevölkerung weiterhin
relativ viel Fläche verbraucht. Ingesamt hat der anhaltende Flächenverbrauch verschiedene
Ursachen. So steigen die Ansprüche an die Wohnungsgröße und die Zahl der Ein- oder
Zweipersonenhaushalte, die ebenfalls mehr Fläche pro Kopf belegen, nimmt zu. Gleichzeitig
wirkt der Remanenzeffekt: Je älter die Menschen werden, desto eher leben sie allein, und
desto größer ist statistisch die Wohnfläche, die sie bewohnen. Schließlich besteht der Trend
fort, bei Familiengründung ins Umland in Ein- oder Zweifamilienhäuser abzuwandern.
Gleichzeitig

verzeichnen

deutschlandweit

die

Neubaugenehmigungen

für

den

Geschosswohnungsbau, für den deutlich weniger Bodenfläche verbraucht wird als für den
Eigenheimbau,

deutliche

Zuwächse.

Der

SRU

begrüßt

den

Trend

zu

mehr

Geschosswohnungsbau unter flächenpolitischen Gesichtspunkten.
Einen Nachfrageüberhang nach Wohnraum verzeichnen die wachsenden Großstädte. Dort
könnte es zu Konflikten zwischen dem Flächensparziel und dem Neubau von Wohnungen
kommen. Benötigt werden kurzfristig jedoch vor allem günstige Mietwohnungen, die sich eher
im Geschosswohnungsbau realisieren lassen. Hier sind regional angepasste Konzepte
gefragt. In Ballungsräumen sollte Wohnraum vor allem im Innenbereich errichtet werden.
Neben bisher nicht bebauten Flächen gilt es vor allem, ineffiziente oder nicht mehr genutzte
Flächen (Flachbauten, Ruinen, Altlastenflächen und Gewerbeflächen) zu aktivieren. Rück- und
Neubau, Aufstockung, Dachausbau und ähnliches bieten attraktive Flächenpotenziale im
Innenbereich, um eine Neuausweisung von Baugebieten im Außenbereich zu reduzieren.
Dabei darf das Ziel, eine hohe Lebensqualität in Ballungsräumen zu erreichen, nicht vergessen
werden: Gefordert ist eine doppelte Innenentwicklung, die auf der einen Seite auf die Quantität
von Wohnraum zielt, auf der anderen Seite aber auch die Qualität des Wohnumfeldes
weiterentwickelt.
Grundsätzlich soll das Prinzip einer Kreislaufführung von bereits genutzten Flächen eingeführt
werden. Wenn sich Umfang und Ort des Flächenbedarfs verändern, kann darauf flexibel
reagiert werden, indem frei werdende Flächen entweder neu genutzt oder aber vollständig aus
der Nutzung genommen werden. Bei Nutzungsaufgabe kann dafür an anderem Ort Fläche neu
in Anspruch genommen werden. Dies entspricht dem langfristigen Ziel einer Netto-NullNeuinanspruchnahme (Abb. 4-12).

284

Kapitel 4

Abbildung 4-12
Flächenverbrauch senken: Das Netto - Null-Hektar-Ziel

SRU/UG 2016/Abb. 4-12

Die Reduzierung des Flächenverbrauchs erfordert ein Bündel an verschiedenen Maßnahmen
des Bundes, der Länder und der Kommunen sowie anderer öffentlicher und privater Akteure.
Für eine deutliche Veränderung muss der politische Wille dazu auch auf Bundesebene
vorhanden sein. Der SRU sieht folgende übergreifende Ansatzpunkte für eine Reduzierung
des Flächenverbrauchs:
– Das bestehende Flächenziel der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie sollte als Netto-NullHektar-Ziel bis 2030 fortgeschrieben werden, um das Thema auf der politischen Agenda zu
halten.
– Der Bund sollte bindende Flächenverbrauchsziele für den Bundesverkehrswegeplan
aufstellen.
Planungs- und baurechtliche Instrumente müssen fortentwickelt werden:
– In der Raumplanung sollten Obergrenzen für die Flächenausweisung eingeführt werden,
weil die Neuausweisung von Bau- und Gewerbegebieten anders nicht wirkungsvoll
begrenzt werden kann.
– Innenentwicklungspotenziale sollten obligatorisch erfasst und die Neuausweisung von
Baugebieten nur bei Nachweis mangelnder Innenentwicklungspotenziale zugelassen
werden, um den Vorrang der Innenentwicklung in den Kommunen zu unterstützen.

Flächenverbrauch und demografischer Wandel

285

– Bei jeder Versiegelung sollte die Möglichkeit einer Entsiegelung an anderer Stelle geprüft
werden.
Erfolg versprechende ökonomische Maßnahmen können sein:
– Förderinstrumente

sollten

überprüft

werden,

um

die

Subventionierung

des

Flächenverbrauchs zum Beispiel durch die Pendlerpauschale zu beenden.
– Die Grundsteuer sollte dahin gehend reformiert werden, dass bebaute und unbebaute
Grundstücke gleichmäßig belastet werden sowie die Größe der Fläche einbezogen wird.
– Infrastrukturkostenrechner sollten fortentwickelt werden, um einerseits Fehlplanungen für
Neubaugebiete

zu

verhindern

und

andererseits

bestehende

Siedlungs-

und

Gewerbestrukturen unter dem Blickwinkel der Bevölkerungsentwicklung zu gestalten.
– Es sollten Anreize für einen Generationenwechsel im Bestand und Angebote für
generationenübergreifendes

Wohnen

geschaffen

werden,

um

die

Nutzung

des

Altbestandes zu fördern.
– Der Flächenhandel sollte als chancenreiches Instrument auf seine Praxistauglichkeit und
seine Wirkungen weiterhin geprüft und vorangetrieben werden.
Der Flächenverbrauch verdient weiterhin einen Platz weit oben auf der politischen Agenda und
sollte auch im Integrierten Umweltprogramm aufgegriffen werden. Zukünftig wird es darum
gehen, regional angepasste Lösungen zu finden, die zentral durch eine Begrenzung der
Flächenneuinanspruchnahme angestoßen werden müssen. Dieser Ansatz bietet die Chance,
verschiedene gesellschaftliche Ziele zu fördern: Die Begrenzung des Umweltproblems
Flächenverbrauch kann gleichzeitig dazu beitragen, die Folgekosten des demografischen
Wandels zu senken und die Wohnungsmarktpolitik in eine zukunftsfähige Richtung zu lenken.

286

4.7

Kapitel 4

Literatur

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Flächenverbrauch und demografischer Wandel

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BBSR
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der

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Bertelsmann Stiftung (2006): Von der Gewerbesteuer zur kommunalen Wirtschaftssteuer – ein
Reformkonzept der Bertelsmann Stiftung. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung.
Bertelsmann Stiftung (2003): Reform der Gemeindefinanzen – ein Vorschlag der Bertelsmann
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296

Kapitel 4

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298

Kapitel 4

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Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

299

Kapitel 5
Inhalt
5

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland .................................... 301
5.1 Einleitung ............................................................................................. 301
5.2 Wildnis in Deutschland: Einordnung und Bedeutung ...................... 301
5.2.1 Wildnis: eine Begriffsbestimmung ............................................... 302
5.2.2 Begründungsansätze für den Schutz von Wildnis....................... 303
5.2.2.1 Instrumentelle und schutzgutbezogen-funktionale Werte ....................303
5.2.2.2 Moralische Werte................................................................................305
5.2.2.3 Wildnis als Beitrag zum „guten Leben“ ...............................................306

5.3
5.4
5.5
5.6

Synergiepotenziale von Wildnisgebieten .......................................... 308
Internationale und nationale Wildnisziele.......................................... 313
Mindestanforderungen an Wildnisgebiete......................................... 316
Wege zu mehr Wildnis: Herausforderungen bei der Umsetzung .... 322
5.6.1 Aktuelle und potenzielle Gebietskulisse ...................................... 322
5.6.2 Herausforderungen innerhalb des Naturschutzes....................... 325
5.6.3 Konflikte mit wirtschaftlichen Interessen ..................................... 329
5.6.4 Kommunikation und Akzeptanz .................................................. 331
5.6.5 Möglichkeiten zum Flächenerwerb und zur Finanzierung ........... 338
5.6.6 Bund-Länder-Initiative Wildnis .................................................... 342

5.7 Fazit ...................................................................................................... 343
5.8 Literatur ................................................................................................ 346

300

Kapitel 5

Abbildungen
Abbildung 5-1

Synergiepotenziale und Begründungen für Wildnisschutz ....................... 309

Abbildung 5-2

Nationalparks in Deutschland ................................................................. 324

Abbildung 5-3

Ausdehnung der Wildnis in verschiedenen Ökosystemtypen ................. 333

Abbildung 5-4

Wildnisentwicklung in einem Moor und
auf einem ehemaligen Truppenübungsplatz in Lieberose........................ 341

Tabellen
Tabelle 5-1

Wildnis- und Prozessschutzziele
sowie Strategien in den Flächenbundesländern ..................................... 315

Tabelle 5-2

Gesamtbilanz potenzieller Wildnisgebiete in Deutschland ...................... 325

Tabelle 5-3

Prozessschutzmodelle als Grundlage für das Management und
die Entwicklung von Nationalparks ......................................................... 327

Tabelle 5-4

Potenzielle Stakeholder eines Wildnisgebietes:
Beteiligende, direkt Betroffene, andere Beteiligte ................................... 336

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

5

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

5.1

Einleitung

330.

301

Die Landschaften in Mitteleuropa sind schon sehr lange von Land- und Forstwirtschaft

geprägt. Diese haben die ursprüngliche (postglaziale) Natur im Laufe der Geschichte immer
stärker beeinflusst und überformt. Mit wachsender Bevölkerung sowie fortschreitender
Entwicklung und Intensivierung von Industrie, Land- und Forstwirtschaft wurden Moore
entwässert, Flüsse begradigt und Wälder gerodet bzw. in Forste umgewandelt. Großflächige
Wildnisgebiete, in denen natürliche Prozesse frei von direkten menschlichen Eingriffen
ungestört und ungeplant stattfinden können, existieren in Deutschland heute praktisch nicht
mehr. Aus naturschutzfachlicher Sicht sind diese Prozesse jedoch von großer Bedeutung für
die Erhaltung vieler Arten und Lebensräume (MÜLLER 2015). Gleichzeitig wächst in der
Bevölkerung die Sehnsucht nach Wildnis als Gegenpol zu Zivilisation und Technik (FISCHER
2015).
Lange Zeit prägten Konzepte den Naturschutz, die darauf abzielten, einen bestimmten Status
zu bewahren. Diese werden neuerdings ergänzt durch ein Konzept, das die Natur als
dynamisches, sich selbstständig entwickelndes Geschehen begreift (PIECHOCKI et al. 2010,
S. 33; JESSEL 2014; BIBELRIETHER 1998). Damit steht der Prozessschutz, das heißt das
ergebnisoffene Ermöglichen natürlicher, dynamischer Prozesse, als weiteres, gleichrangiges
Leitbild des Naturschutzes neben der Erhaltung konkreter Schutzgüter, wie Arten und
Lebensraumtypen.
Mit dem vorliegenden Kapitel bekräftigt der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) die
Bedeutung des Prozessschutzes und plädiert für mehr Wildnis in Deutschland (vgl. auch SRU
2002). Im Folgenden wird zunächst Wildnis im dicht besiedelten Deutschland definiert und es
werden wesentliche Begründungen für ihren Schutz angeführt (Kap. 5.2). Die Einrichtung und
der Schutz von Wildnisgebieten besitzen vielfältige Synergien mit verschiedenen Bereichen
der Umweltpolitik und darüber hinaus. Diese Wechselwirkungen werden in Kapitel 5.3 näher
beleuchtet. Anschließend werden international und national festgeschriebene Schutzziele
dargestellt, die einen Bezug zu Wildnis haben (Kap. 5.4). Um diese Ziele zu erreichen, müssen
Wildnisgebiete bestimmte Mindestanforderungen erfüllen. Wie diese aus Sicht des SRU
aussehen sollten, wird in Kapitel 5.5 formuliert. Im Zentrum der Ausführungen werden
Herausforderungen auf dem Weg zu mehr Wildnis in Deutschland diskutiert, wie Zielkonflikte,
Akzeptanz und die langfristige Sicherung von Flächen (Kap. 5.6). Zum Abschluss wird ein Fazit
gezogen, in dem die wichtigsten Handlungsempfehlungen gebündelt wiederholt werden
(Kap. 5.7).

5.2
331.

Wildnis in Deutschland: Einordnung und Bedeutung
In diesem Kapitel werden der Begriff Wildnis eingeordnet und näher bestimmt sowie

verschiedene Begründungsansätze für den Schutz von Wildnis vorgestellt.

302

Kapitel 5

5.2.1
332.

Wildnis: eine Begriffsbestimmung
Der Begriff Wildnis ist kulturell geprägt. Das jeweils dahinter liegende Konzept ist

international nicht einheitlich. Die Weltnaturschutzunion (International Union for Conservation
of Nature and Natural Resources – IUCN) definiert Wildnis (SchutzgebietsmanagementKategorie Ib) als „ausgedehnte ursprüngliche oder (nur) leicht veränderte Gebiete, die ihren
natürlichen Charakter bewahrt haben, in denen keine ständigen oder bedeutenden Siedlungen
existieren; Schutz und Management dienen dazu, den natürlichen Zustand zu erhalten“
(EUROPARC Deutschland 2010).
Auf europäischer Ebene wird der Begriff Wildnis durch die Initiative Wild Europe (2012)
differenziert in „wilderness“ und „wild areas“. Unter „wilderness“ im engeren Sinne wird im
Wesentlichen

die

internationale

Definition

von

Wildnis

(Schutzgebietsmanagement-

Kategorie Ib nach IUCN) verstanden. Unter „wild areas“ werden im Unterschied dazu Gebiete
gefasst, die zwar maßgeblich durch natürliche Prozesse geprägt sind, die aber tendenziell
kleiner sind und durch Fragmentierung und die Nutzung durch den Menschen verändert
wurden.
Für Deutschland wurde auf einer Expertentagung zum Thema „Wildnis in Deutschland“
folgende Begriffsdefinition erarbeitet (FINCK et al. 2013): Wildnisgebiete im Sinne der
nationalen Biodiversitätsstrategie („Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt“) sind
ausreichend große, (weitgehend) unzerschnittene, nutzungsfreie Gebiete, die dazu dienen,
einen

vom

Menschen

unbeeinflussten

Ablauf

natürlicher

Prozesse

dauerhaft

zu

gewährleisten. In Deutschland geht es beim Thema Wildnis vor allem um „Wildnisentwicklung“,
also eine sogenannte sekundäre Wildnis. Sekundäre Wildnis ist ein aktueller natürlicher
Zustand, der sich aus einem anthropogen überformten Zustand entwickelt hat (PIECHOCKI
et al. 2010, S. 38). Dabei sind der Faktor Zeit und eine Entwicklungsperspektive über lange
Zeiträume von entscheidender Bedeutung.
Großflächige und völlig unveränderte Gebiete, wie sie die IUCN-Definition umfasst und damit
insbesondere auf Regionen in den Tropen, Gebirgsregionen wie dem Hochland von Tibet,
großen Wüstenregionen und der Antarktis Bezug nimmt, gibt es in Mittteleuropa kaum noch.
Wildnisrelikte bzw. Wildnisentwicklungsgebiete finden sich in Deutschland fast ausschließlich
in den Kernzonen von Nationalparks und Biosphärenreservaten sowie weiterer Schutzgebiete.
Nationalparks werden durch die IUCN folgendermaßen definiert: „Schutzgebiete der
Kategorie II sind zur Sicherung großräumiger ökologischer Prozesse ausgewiesene,
großflächige natürliche oder naturnahe Gebiete oder Landschaften samt ihrer typischen Artenund Ökosystemausstattung, die auch eine Basis für umwelt- und kulturverträgliche geistigseelische Erfahrungen und Forschungsmöglichkeiten bieten sowie Bildungs-, Erholungs- und
Besucherangebote machen“ (EUROPARC Deutschland 2010).
Wildnisgebiete in Deutschland bzw. Gebiete, die sich zu solchen entwickeln können, umfassen
Wälder, Moore, Flussauen, Meeresküsten, Seen und Hochgebirge. Hinzu kommen ehemalige

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

303

militärische Übungsflächen und Bergbaufolgelandschaften. In ihnen können abiotische
natürliche Prozesse wie Erosion und Überflutung sowie biotische natürliche Prozesse wie
beispielsweise

Sukzession,

natürliche

Populationsdynamiken

und

Räuber-Beute-

Beziehungen unter sich selbst regulierenden Bedingungen ablaufen.
„Wildnis“ und „Wildheit“ sind populäre, positiv besetzte und allgemein verständliche Begriffe,
die sehr weit gefasst werden können. Sie finden daher auch in der Öffentlichkeitsarbeit für
mehr Naturnähe auf Grün- und Freiflächen im urbanen Bereich Verwendung. Diese
bedeutenden Naturerfahrungsräume im Wohnumfeld dienen unter anderem der Naherholung
und der Natur- und Umweltbildung (BMUB 2015a; JUNG und STREIT 2013; KOWARIK 2015).

5.2.2
333.

Begründungsansätze für den Schutz von Wildnis
Bereits 2002 hat sich der SRU ausführlich mit verschiedenen Begründungen von

Naturschutz beschäftigt (SRU 2002, Tz. 10 ff.). Hier sollen diejenigen Argumente im Fokus
stehen, die in besonderem Maße für den Schutz von Wildnis gelten.
Die bestehenden Argumentationsansätze lassen sich sogenannten instrumentellen bzw.
schutzgutbezogen-funktionalen

Werten

von

Prozessen

und

Komponenten

des

Naturhaushalts, moralischen (Eigen-)Werten sowie eudaimonistischen Werten von Natur
zuordnen (vgl. ESER et al. 2011; etwas anders vgl. JESSEL 1997). Letztere beziehen sich auf
Grundzüge eines guten menschlichen Lebens (vgl. Tz. 341). Diese Zuordnung stellt keine
trennscharfe Kategorisierung dar, sondern es gibt Überlappungen und fließende Übergänge.

5.2.2.1
334.

Instrumentelle und schutzgutbezogen-funktionale Werte

Natürlichen Prozessen und Komponenten des Naturhaushalts werden instrumentelle

Werte zugewiesen, das heißt, sie übernehmen Funktionen, die der Bereitstellung von Gütern
dienen und damit dem Menschen nutzen. Dient der Prozessschutz dazu, Habitate für
gefährdete Arten bereitzustellen, hat er einen instrumentellen Charakter, der dem Schutzgut
dient. Er ist also Mittel zum Zweck.
Das Ref erenzf lächenargument: Chance zu lernen
335.

Wildnisflächen sind bedeutende Referenzflächen, denn auf ihnen können natürliche

Prozesse über sehr lange Zeiträume ungestört und ergebnisoffen ablaufen. Diese Dynamik ist
für unsere einheimischen Ökosysteme kaum untersucht und damit weitgehend unbekannt.
Wildnisflächen bieten die Chance, langfristig, großflächig und ungestört ablaufende
ökosystemare sowie natürliche evolutionäre Prozesse zu beobachten und von der Natur zu
lernen. Sie sind damit für die wissenschaftliche Forschung sehr bedeutsam (BfN 2013;
SCHERZINGER 1997). Die Forschung auf diesen großräumigen Referenzflächen ergänzt die
Forschungstätigkeit auf kleinräumigeren, nutzungsfreien Flächen, wie zum Beispiel in
Naturwaldreservaten (s. hierzu CHAPIN et al. 2009; MEYER et al. 2011).

304

Kapitel 5

Naturschutzfachlich können in Wildnisgebieten auch Erkenntnisse über die Auswirkungen von
(großflächigen) Störungen wie Feuer, Lawinen, Insekten-Kalamitäten (z. B. Borkenkäferfraß),
Stürme oder Überflutungen sowie die natürliche Entwicklung von Wildtierpopulationen
gewonnen werden. Wildnisgebiete können auch dazu dienen, den Einfluss gebietsfremder,
invasiver Arten zu erforschen (OLISCHLÄGER und KOWARIK 2011). Aus diesen
Erkenntnissen lassen sich auch Rückschlüsse für den Umgang mit zukünftigen globalen
Herausforderungen wie dem Klimawandel ziehen (UBA 2015) und entsprechende
Anpassungsstrategien entwickeln.
Die gewonnenen Erkenntnisse können darüber hinaus in Konzepte zum Naturschutz, zur
Waldbewirtschaftung, zur Moorrenaturierung oder zum ökologischen Hochwasserschutz
einfließen, denn außerhalb von Wildnisgebieten werden beispielsweise die Auswirkungen des
Klimawandels auf biotische und abiotische Faktoren und Systeme durch Bewirtschaftung
überprägt (BfN 2013).
Prozessschut z und Bedeutung von W ildnis f ür den Biodiversit ätsschut z
336.

Schon aus Vorsorgegründen ist es geboten, alle Komponenten der Biodiversität zu

erhalten, so auch diejenigen, die erst infolge ungesteuerter Prozesse entstehen. Dies gilt auch
deshalb, weil bei Weitem nicht alle Zusammenhänge, ökologischen Funktionen und
Ökosystemleistungen (vgl. Kap. 5.3) bekannt sind und wohl auch niemals vollständig erfasst
werden können. Entsprechend ist es sinnvoll, möglichst naturnahe Gebiete zu schaffen und
zu bewahren, um auf eine maximale Entfaltung von Naturnähe „durch Zulassen seltener
Sukzessions-Habitate, durch Wiederbelebung natürlicher Standortvielfalt, durch Sicherung
naturnaher Langzeitdynamik, letztlich durch Sicherung einer Evolution im naturgegebenen
Umfeld“ hinzuwirken (SCHERZINGER 1997).
Die Schutzbedürftigkeit einzelner Elemente der Biodiversität ergibt sich vor allem anhand der
Kriterien Seltenheit und Bedrohung. Insofern geht es auf einer bestimmten Fläche nicht nur
um die Erhaltung einer möglichst hohen Anzahl von Arten, sondern auch um die Qualität der
vorhandenen oder sich entwickelnden standorttypischen Biodiversität (POTTHAST und BERG
2013). Beispielsweise besteht ein enger, positiver statistischer Zusammenhang zwischen der
Totholzmenge und dem Auftreten von Holz bewohnenden Käfern, Landmollusken, Pilzen,
Flechten und Brutvögeln (MÜLLER und BÜTLER 2010). Viele Rote-Listen-Arten sind abhängig
von Alt- und Totholz. Es wird geschätzt, dass von den rund 13.000 an Wälder gebundenen
Arten in Deutschland rund ein Drittel auf Alt- und Totholz angewiesen ist (SCHMIDT 2006).
Ein geringer Totholzanteil ist ein wesentlicher Gefährdungsfaktor für viele im Wald
vorkommende Arten (MÜLLER et al. 2007). Auf (ausreichend großen) Prozessschutzflächen
entwickelt sich aufgrund von deren erhöhter Struktur- und Stadienvielfalt in Raum und Zeit –
einschließlich der natürlichen standorttypischen Schlusswaldgesellschaften sowie dem hohen
Anteil an Alt- und Totholz – ein ganz besonderes Artenspektrum. Auf ihnen finden sich häufig
die sogenannten Urwaldreliktarten, also Arten, die auf urwaldtypische Strukturen und eine

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

305

durchgängige Habitattradition angewiesen sind (MÜLLER et al. 2005; MÜLLER 2015). Ein
Beispiel ist der Veilchenblaue Wurzelhalsschnellkäfer (Limoniscus violaceus), der in
urwaldähnlichen Laubwäldern der Ebenen und niedrigen Lagen vorkommt. Die Art benötigt
dort bodennah größere ausgefaulte Baumhöhlen.
Eine besondere Rolle in Wildnisgebieten spielen bestandsverändernde Störungsereignisse
wie Stürme, Feuer, Überschwemmungen oder Insektenfraß, die für Totholz und Licht am
Boden und damit Wärme sorgen. Sowohl Totholz als auch Licht sind entscheidende
Ressourcenimpulse, von denen viele Rote-Listen-Arten profitieren (MÜLLER 2015; LEHNERT
et al. 2013; SEIBOLD et al. 2015).
Zu beachten ist dabei allerdings, dass es beim Prozessschutz auch zu Zielkonflikten innerhalb
des Naturschutzes kommen kann (vgl. Abschn. 5.6.2).

5.2.2.2
337.

Moralische Werte

Moralische Werte umfassen die Verpflichtungen gegenüber Mitmenschen – auch in

internationaler Perspektive – und zukünftigen Generationen sowie den möglichen Eigenwert
von Lebewesen.
Internationale Gerechtigkeit
338.

Deutschland hat eine internationale Verantwortung für die Erhaltung der nationalen

Naturlandschaften und ihrer Biodiversität, so beispielsweise für die Erhaltung alter
Rotbuchenwälder, da es zentral in deren weltweitem Verbreitungsareal liegt. 2011 hat die
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) die „Alten
Buchenwälder Deutschlands“ als Erweiterung der Welterbestätte „Buchenurwälder der
Karpaten“ in die Welterbeliste aufgenommen und damit die internationale Verantwortung
Deutschlands unterstrichen (BfN 2010b; SRU 2012, Kap. 6).
Derzeit nehmen Wildnisgebiete in Deutschland nur einen sehr kleinen Teil der Landesfläche
ein (aktuell etwa 0,6 %, vgl. Tz. 366), sie sind aber ein entscheidender Teil des Naturerbes
(Europäische Kommission und EU Czech Presidency 2009). Der Anteil der Nationalparks an
der terrestrischen Landesfläche ist in Deutschland im europäischen Vergleich gering
(ALTEMEIER und SCHERFOSE 2009). Die Verantwortung für die Erhaltung der Biodiversität
und die Umsetzung des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (Convention on
Biological Diversity – CBD) sollten sowohl innerhalb der internationalen Staatengemeinschaft
als auch auf regionaler sowie auf Länderebene gleichberechtigt wahrgenommen werden.
Deutschland gehört zu den wirtschaftlich reichsten Ländern der Welt. Um in der „Einen Welt“
gemeinsam die globale Biodiversität zu schützen, gebieten es auch die Glaubwürdigkeit und
die Vorbildfunktion, in der nationalen Umsetzung der CBD ambitioniert zu handeln und Wildnis
in Deutschland zu schützen und wiederzugewinnen (BfN 2013; vgl. Kap. 1).

306

Kapitel 5

Gerechtigkeit gegenüber nachf olgenden Generationen
339.

Durch die dauerhafte Erhaltung des Naturkapitals und dessen Weitergabe an

zukünftige Generationen (Weitergabe eines „fair bequest package“ (OTT und DÖRING 2008))
können diese von der gesamten Biodiversität und den mit ihr verbundenen natürlichen
Prozessen und Ökosystemleistungen profitieren (ESER et al. 2011). Auch da sich
gesellschaftliche und natürliche Rahmenbedingungen auf nicht vorhersehbare Weise ändern
können (ebd., S. 34 f.), fällt der Erhaltung von Wildnisgebieten eine besondere Rolle im
Rahmen der intergenerationalen Verantwortung zu. Dies gebietet auch das Grundgesetz, das
den Staat nach Art. 20a verpflichtet, „auch in Verantwortung für die künftigen Generationen
die natürlichen Lebensgrundlagen“ zu schützen. Zwar zählen Wildnisgebiete bei einem engen
Begriffsverständnis nicht zwingend zu den bewahrenswerten natürlichen Lebensgrundlagen,
sehr wohl aber zu einer fairen intergenerationellen Hinterlassenschaft im Sinne „starker“
Nachhaltigkeit (SRU 2002).
Eigenwert der Natur
340.

Die bisher hier genannten Argumente für den Schutz von Wildnis

sind

anthropozentrisch. Darüber hinaus lässt sich fragen, ob auch die Natur als Ganzes oder
bestimmte Teile von ihr aufgrund ihres eigenen Wertes zu schützen sind. Dabei sind
Eigenwerte moralphilosophisch von Selbstwerten zu unterscheiden. Während Selbstwerte
unabhängig von menschlicher Wertschätzung und -zuweisung sind, basieren „Eigenwerte
dagegen […] auf den Beziehungen zwischen wertschätzenden Menschen und den
wertgeschätzten Dingen, sie lassen sich also anthropozentrisch (um)formulieren. Mit dem
Eigenwert ist die Annahme verbunden, dass ein Wesen oder Objekt nicht einfach ersetzbar
ist“ (POTTHAST und BERG 2013, S. 10). Dem folgend lassen sie sich also auch nach
Auffassung des SRU nicht angemessen als Nutzwerte umdeuten.
Auch nach § 1 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) sind „Natur und Landschaft […] auf
Grund ihres eigenen Wertes und als Grundlage für Leben und Gesundheit des Menschen auch
in Verantwortung für die künftigen Generationen im besiedelten und unbesiedelten Bereich
[…] so zu schützen, dass 1. die biologische Vielfalt, 2. die Leistungs- und Funktionsfähigkeit
des

Naturhaushalts

einschließlich

der

Regenerationsfähigkeit

und

nachhaltigen

Nutzungsfähigkeit der Naturgüter sowie 3. die Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie der
Erholungswert von Natur und Landschaft auf Dauer gesichert sind; der Schutz umfasst auch
die Pflege, die Entwicklung und, soweit erforderlich, die Wiederherstellung von Natur und
Landschaft (allgemeiner Grundsatz).“

5.2.2.3
341.

Wildnis als Beitrag zum „guten Leben“

Eudaimonie bedeutet etwa Glück oder Glückseligkeit. Eudaimonistische Werte

beziehen sich damit auf die Grundzüge eines guten menschlichen Lebens (z. B. Freundschaft,
Liebe, soziale Anerkennung) (KREBS 1996). Eudaimonistische Argumente fassen hier

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

307

zusammen, wie Natur bzw. Wildnis zu einem gelingenden, glücklichen, schönen Leben von
Menschen beiträgt, wobei Glück individuell unterschiedlich verstanden wird (ESER et al.
2011). Eudaimonistische Argumente haben eine lange Tradition in der Geschichte des
Naturschutzes, wurden aber nach 1945 für lange Zeit unter Ideologieverdacht gestellt und in
ihrer

Bedeutung

Begründungen

für

bündeln

Naturschutzbegründungen
jedoch

Erfahrungen

mit

unterschätzt
Natur,

die

(OTT
für

2015b).
viele

Diese

Menschen

Wesensmerkmale eines sinnerfüllten und gelingenden Lebens darstellen. Eudaimonistische
Argumente beziehen sich auf entsprechende Formen von Naturverbundenheit. Ohne Rekurs
auf diese Gründe bliebe der Naturschutz erfahrungsarm und verlöre den Anschluss an die
Intuitionen, Emotionen und Motive vieler Menschen (OTT 2015a).
Erf ahrung und Vermittlung des Naturschönen
342.

Auch wenn naturästhetische Erfahrungen stets individuell sind, gibt es in Mitteleuropa

ein weithin geteiltes Schönheitsempfinden für Natur, das intensive Emotionen bei der
Betrachtung

und dem sinnlichen Empfinden ungelenkter

Naturprozesse hervorruft

(PIECHOCKI et al. 2010; SCHERZINGER 1997; BMUB und BfN 2014). Die sinnliche
Erfahrung der Natur stellt in der modernen Gesellschaft eine Grundoption guten menschlichen
Lebens dar, auf deren Realisierung viele Menschen nicht verzichten wollen (OTT 2004; SEEL
1996). Aufgrund der besonderen ästhetischen Erfahrung des Naturschönen bis hin zur
bewundernden Erfahrung des Erhabenen in einem vom Menschen unbeeinflussten Gebiet
kommt dem Prozessschutz eine besondere Rolle zu (POTTHAST und BERG 2013; KREBS
1996; OTT 2004). In diesem Zusammenhang kann auch die Vermittlung von Wildnis über
audio-visuelle Medien von Bedeutung sein.
Dif f erenzargument
343.

Das Natürliche und insbesondere Wildnis bilden einen Gegensatz zu der technisierten

Zivilisation, die die meisten Menschen in ihrem Alltag erfahren und in der sie leben. Wildnis ist
ein sinnhafter Erfahrungsraum, in dem man Natur und sich selbst begegnen kann (SRU 2002,
Tz. 18; BIRNBACHER 1998; DNR 2012; SCHERZINGER 1997). Wildnis kann für Menschen
eine Quelle von Faszination oder Spiritualität sein. Unberührte Natur stellt insbesondere für
viele Menschen, die in der Stadt leben, einen Ort dar, nach dem sie sich sehnen. Dort können
sie Werte wie Freiheit, Ursprünglichkeit und Spontaneität erleben. Durch die Erfahrung von
Wildnis können die Üblichkeiten einer Kultur fragwürdig werden, sodass Wildnis eine Quelle
kultureller Innovation sein kann (OTT 2015b).
Erholungsf unktion von W ildnis
344.

Erholung und Entspannung in der Natur sind für viele Menschen Bestandteil eines

guten Lebens. Der Aufenthalt in der Natur kann einen wichtigen Beitrag zur physischen wie
psychischen Gesundheit leisten (KAPLAN und KAPLAN 1989; KAPLAN 1995; PRETTY 2004;
BRATMAN et al. 2015). Ungenutzte und in ihrer Entwicklung nicht festgelegte Gebiete bieten

308

Kapitel 5

insbesondere Raum für Erlebnisse, die stärker noch als in anderen Schutzgebieten in Richtung
„Thrill“ (etwa Spannung) gehen. Grundsätzlich gilt, dass das „Thrill“-Erlebnis umso „größer ist,
je weiter wir uns von der Sicherheit zu entfernen getrauen, sei es räumlich, sei es durch
Geschwindigkeit, oder indem man sich exponiert; mit anderen Worten, je besser wir uns und
ander[e]n unsere Unabhängigkeit beweisen können“ (BALINT 2009, S. 25).
Bei Wildnisgebieten als möglichst durch den Menschen ungenutzte und damit sowohl
ästhetisch als auch vom Freizeitwert besonders attraktive Flächen ist das Erholungsargument
ambivalent, da die touristische Nutzung prinzipiell dem Ziel des Prozessschutzes
entgegenstehen kann. Um die Schutzziele nicht zu gefährden, sind daher Planungen und
Konzepte für eine gezielte Besucherlenkung wichtig (vgl. Tz. 351).
Bildungsf unktion von W ildnis
345.

Wildnisgebiete haben als einzigartige Naturerlebnisflächen eine besondere Bedeutung

für die Natur- und Umweltbildung. Vielfältige Angebote leisten einen Beitrag zur Bildung für
nachhaltige Entwicklung, auch indem sie über Ziele und Aufgaben von Schutzgebieten
informieren (Tz. 352).
In Besucherzentren und Bildungseinrichtungen wird der Öffentlichkeit Wildnis vermittelt, unter
anderem, indem diese sinnlich erfahrbar gemacht wird. Über einen emotionalen Zugang haben
Besucher die Möglichkeit, die Beziehung von Mensch und Natur und den eigenen Lebensstil
mit seinen Konsequenzen zu reflektieren. Ein Verständnis für die Eigendynamik der
Naturprozesse kann auch dazu führen, als wohltuend zu erfahren, dass unser Leben nicht
vollständig steuerbar ist (TROMMER 1999). Wildnisgebiete können darüber hinaus Ausdruck
einer Haltung sein, sich nicht allem und jedem bemächtigen zu wollen (HAMPICKE 1999), und
auch diese Erfahrung kann positiv wirken.

5.3
346.

Synergiepotenziale von Wildnisgebieten
Wildnisgebiete leisten nicht nur einen Beitrag zum Schutz der Biodiversität, indem sie

Habitate und wichtige Rückzugsräume für bestimmte Arten darstellen. Sie bieten außerdem
vielfältige Synergiepotenziale mit verschiedenen Bereichen des Natur- und Umweltschutzes,
da sie wichtige Ökosystemleistungen erbringen (Abb. 5-1). Diese Leistungen sind zwar in der
Regel kein Alleinstellungsmerkmal von Wildnisgebieten und können gegebenenfalls auch von
bewirtschafteten Systemen bereitgestellt werden. Dennoch beeinflussen Wildnisgebiete den
Landschaftswasserhaushalt und das (Mikro-)Klima positiv und regulieren den lokalen
Nährstoffkreislauf.
Auch auf andere Bereiche wie den Tourismus können sie positive Auswirkungen haben, indem
sie als bedeutende Freizeitflächen der menschlichen Erholung und Gesundheit sowie der
Bildung dienen (Tz. 344 f.).

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

309

Bei der Gestaltung der Rahmenbedingungen von Wildnisgebieten sollten unter anderem die
aktuell anstehenden politischen Prozesse und die sich im Rahmen der Umsetzung
ergebenden Handlungsmöglichkeiten genutzt werden, um diese Potenziale zu heben.
Abbildung 5-1
Synergiepotenzial e und Begründungen für Wildnisschutz

SRU/UG 2016/Abb. 5-1

Klimaschut z
347.

Wildnisgebiete können sowohl die Mitigation (Abmilderung, etwa im Sinne von

Kohlenstoffspeicherung) der Effekte des Klimawandels als auch die Adaptation (Anpassung)
an seine Auswirkungen unterstützen. Durch ihre Kohlenstoffspeicherleistung tragen
beispielsweise intakte Moore und Auen als Kohlenstoffsenken und Speicher zum Klimaschutz
bei (SRU 2012, Tz. 398 ff.; Naturkapital Deutschland – TEEB DE 2014). Eine besondere
Bedeutung kommt Wildnisgebieten aufgrund ihrer langfristigen Schutzperspektive zu. Diese
Kohlenstoffspeicher zu erhalten oder zu erhöhen, ist eine wichtige Maßnahme der Mitigation,
die im Einklang mit Naturschutzzielen steht (Europäische Kommission 2013b). Die
Renaturierung von Mooren und Auen und ihre anschließende Ausweisung als Wildnisgebiete
können hier zusätzlich einen wertvollen Beitrag leisten.
Im Bereich der Anpassung sind Wildnisflächen als wichtige Bestandteile des Biotopverbundes
für die Verschiebung der Artareale von Bedeutung (Tz. 350). Große nutzungsfreie
Schutzflächen sind vor dem Hintergrund des Klimawandels außerdem als Rückzugs-,
Reproduktions- und Ausbreitungszentren für Populationen von Tieren und Pflanzen wichtig
(PANEK und KAISER 2015; MÜLLER et al. 2014; MÜLLER 2015).

310

Kapitel 5

Hochwasserschut z
348.

Intakte Auen als natürliche Retentionsräume verbessern durch ihre Filterfunktion die

Wasserqualität und tragen zur Trinkwasserversorgung bei. Außerdem sind sie Lebensraum
vieler seltener Tier- und Pflanzenarten, verbessern das Lokalklima und dienen der Erholung
(BMU und BfN 2009). Besonders herausragend ist jedoch ihre Bedeutung für den natürlichen
Hochwasserschutz, deren Wert in Zeiten des Klimawandels weiter steigt. Auen können Effekte
von Überschwemmungen nach Starkregenereignissen abpuffern, indem sie Wasser
rückhalten und die Pegelstände dadurch deutlich langsamer und weniger stark ansteigen. Dies
kann durch die Wiederherstellung von Auwäldern gefördert werden (DOYLE et al. 2014).
Insgesamt befinden sich die Auen in Deutschland allerdings in einem schlechten Zustand
(EHLERT und NEUKIRCHEN 2012). Nur noch ein Drittel der etwa 1,5 Mio. ha natürlichen
Überschwemmungsflächen kann überflutet werden, nur etwa 10 % der Auen sind sehr gering
oder gering verändert, dagegen 36 % deutlich und 54 % sehr stark (BMU und BfN 2009).
Die Rückgewinnung von natürlichen Überflutungsflächen in Form von Wildnisgebieten
ermöglicht gleichzeitig eine Wiederbesiedlung mit auentypischen Pflanzen- und Tierarten
(UBA 2015). Der gesellschaftliche Nutzen von Auen für den Hochwasserschutz,
Biodiversitätsschutz

oder

Nährstoffrückhalt

kann

die

Kosten

beispielsweise

für

Deichrückverlegungen und Ertragsverluste auf land- und forstwirtschaftlichen Flächen oft bei
weitem übersteigen (SCHÄFER und KOWATSCH 2015; HARTJE und GROSSMANN 2014;
TRÖLTZSCH et al. 2014). Das Nationale Hochwasserschutzprogramm sieht vor, in der
Kategorie „Deichrückverlegung/Wiedergewinnung von Retentionsflächen“ auf insgesamt rund
20.571 ha Überflutungsfläche eine natürliche Überschwemmungsdynamik zuzulassen (LAWA
2014). Das geplante Bundesprogramm „Blaues Band“ legt einen Schwerpunkt auf die
Renaturierung von Auen (BMUB und BfN 2015). Die sich im Rahmen dieser
Renaturierungsvorhaben bietenden Synergien mit dem Wildnisschutz sollten durch
Abstimmung und konsequente Umsetzung der verschiedenen Ziele genutzt werden.
349.

Darüber

hinaus

sind

Auen

ebenfalls

relevant

zur

Umsetzung

der

Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EG, auch wenn sie dort nicht explizit als Schutzgut aufgeführt
werden: Uferbereiche und Flussauen sind Teil der Oberflächenwasserkörper, sie sind
grundwasserabhängige Ökosysteme und Bestandteil von Schutzgebieten (KORN et al. 2005).
Hier können sich Synergien von Auenrenaturierung im Zuge von Wildnisentwicklung mit der
Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie ergeben. Die Renaturierung von Gewässern und
Auen sollte insbesondere in Gebieten mit einem Defizit von Überschwemmungsflächen
umgesetzt werden (ALBRECHT und HOFMANN 2015).
Biot opver bund und „ grüne Inf rastruktur“
350.

Viele naturschutzfachlich wertvolle Biotope werden durch Zerschneidung nicht nur in

ihrer Flächengröße reduziert, was zu vermehrten Randeffekten führt, sondern sind auch
zunehmend isoliert. Um diesen Effekten entgegenzuwirken, wurde in den §§ 20 und 21

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

311

BNatSchG die Einrichtung eines nationalen, länderübergreifenden Biotopverbundes
gesetzlich verankert. Es soll ein Netz verbundener Biotope geschaffen werden, das
mindestens 10 % der Fläche eines jeden Bundeslandes umfasst und aus Kernflächen,
Verbindungsflächen und -elementen besteht. Wildnisgebiete sind als Kernflächen wichtige
Bestandteile dieses länderübergreifenden Biotopverbunds. Sie unterstützen beispielsweise
die Ausbreitung wild lebender Säugetiere wie Wolf, Luchs oder Wildkatze, für die sie wichtige
Rückzugsräume und Ausbreitungszentren sind (MÜLLER et al. 2014). Insbesondere vor dem
Hintergrund des Klimawandels ist der Biotopverbund von großer Bedeutung, um die
Wanderungs- und Ausbreitungsmöglichkeiten zwischen verschiedenen Standorten von Tierund Pflanzenarten großräumig zu verbessern (RECK 2013; REICH et al. 2012).
Einen breiter gefassten Ansatz hat das Konzept der „grünen Infrastruktur“ der Europäischen
Kommission, das die Schaffung multifunktionaler Gebiete vorschlägt. Die Europäische
Kommission definiert „grüne Infrastruktur“ als „ein strategisch geplantes Netzwerk natürlicher
und naturnaher Flächen mit unterschiedlichen Umweltmerkmalen, das mit Blick auf die
Bereitstellung eines breiten Spektrums an Ökosystemdienstleistungen angelegt ist“
(Europäische Kommission 2013c). Das Konzept der „grünen Infrastruktur“ soll bestehende
Fachkonzepte und Leitbilder von Naturschutz und Landschaftspflege in einem räumlich
übergreifenden

Gesamtkonzept

bündeln.

Außerdem

soll

es

in

bundesrelevante

Planungsprozesse eingehen, wie zum Beispiel der Planung von Hochwasservorsorge, der
Auenentwicklung und der Wiedervernetzung (Deutscher Bundestag 2014). Die „grüne
Infrastruktur“ ist ein wichtiger Baustein, um das Ziel 2 der EU-Biodiversitätsstrategie zu
erreichen (Tz. 353). Durch das Konzept wird auch die weitere Umsetzung des
Biotopverbundes gemäß BNatSchG und Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie 92/43/EWG (FFHRichtlinie) unterstützt. Die Umsetzung steht auch vor dem Hintergrund des Klimawandels
dringlich an, wird aber unter anderem durch fehlende finanzielle Mittel und die allgemeine
Flächenknappheit

gehemmt

(FRITZ

2013;

RECK

2013;

JEDICKE

2015a).

Das

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) plant die
Festschreibung eines konkreten Zieljahres im BNatSchG, bis zu dem der Biotopverbund durch
die Länder realisiert werden soll (BMUB 2015b). Dies ist ein wichtiger Schritt zur Erreichung
des in der nationalen Biodiversitätsstrategie bereits für 2010 anvisierten Ziels der Einrichtung
eines Biotopverbunds.
Tourismus und Gesundheit
351.

Wildnisgebiete können beliebte touristische Ziele sein oder sich zu solchen entwickeln.

Dies gilt bislang insbesondere für die Gebiete, die in Nationalparks oder Biosphärenreservaten
liegen. Gemäß § 24 Abs. 2 und § 25 Abs. 2 BNatSchG sollen diese auch der naturkundlichen
Bildung und dem Naturerlebnis der Bevölkerung dienen, soweit dies mit ihrem Schutzzweck
vereinbar

ist.

Die

damit

verbundene

Möglichkeit

positiver

regionalwirtschaftlicher

Entwicklungen ist ein wichtiges Argument in der Diskussion über die Errichtung und Erhaltung

312

Kapitel 5

solcher Gebiete (JOB et al. 2009). Sie trägt dazu bei, die Akzeptanz bei der lokalen
Bevölkerung und den politischen Entscheidungsträgern zu steigern (vgl. Abschn. 5.6.4). Immer
mehr Großschutzgebiete nehmen Naturtourismus in ihr Aufgabenspektrum mit auf und fördern
ihn.
Wird er konsequent auf die Ziele des Großschutzgebiets abgestimmt, ist Tourismus als
direkter Nutzen die einzige nicht-konsumtive Form der Landnutzung (JOB et al. 2009). Eine
Studie von JOB et al. (ebd.) schätzt den Umsatz der (damals 14) deutschen
Nationalparkregionen auf etwa 431 Mio. Euro pro Jahr. Dieser wird durch rund 10,5 Mio.
Nationalparktouristen jährlich generiert, für deren Reiseentscheidung der Schutzstatus des
Gebietes eine wesentliche Rolle spielt.
Der Anteil an Erholungssuchenden, die eine hohe Affinität zum Nationalpark haben,
unterscheidet sich jedoch zwischen den verschiedenen Parks erheblich (MAYER et al. 2010;
METZLER et al. 2016). Bei Gebieten wie dem Wattenmeer, die von jeher eine hohe
Besucherzahl haben, ist der Nationalparkstatus nur für wenige Reisende ausschlaggebend.
Im Gegensatz dazu ist beispielsweise im Bayerischen Wald der Status Nationalpark ein
wesentlicher Ansatzpunkt für das touristische Marketing und für

viele Besucher

reiseentscheidend. Als erster deutscher Nationalpark ist er inzwischen besonders gut etabliert.
Auch das Einkommen aus dem Tourismusaufkommen unterscheidet sich zwischen den
Nationalparks stark. Die ökonomische Wertschöpfung ist entscheidend von der Länge des
Aufenthalts bestimmt und diese ist wiederum abhängig von der Entfernung zu
Ballungszentren. So ist beispielsweise der Anteil an Tagestouristen in der Eifel deutlich höher
als an der Müritz (METZLER et al. 2016). Dies schlägt sich auch in den Ausgaben der
Reisenden nieder. Während Übernachtungsgäste zwischen 37 und 57 Euro pro Tag
ausgeben, sind es bei den Tagestouristen zwischen 7 und 13 Euro (MAYER et al. 2010).
Kult ur und Bildung
352.

Wildnisgebiete können auch wichtige Orte für Kultur und Bildung sein. Die Naturbildung

eröffnet hier die Möglichkeit, einen „widerstreitenden Diskurs zu führen, zwischen Argumenten
für Wildnis, in der eigendynamischen Prozessen und wildlebenden Arten Zeit und Raum
gegeben wird, einerseits und der Notwendigkeit, die Naturnutzung dauerhaft nachhaltig und
umweltgerecht zu gestalten andrerseits“ (TROMMER 1999, S. 129) und zukünftige
Zivilisationsentwicklungen zu diskutieren.
Verfügen Wildnisgebiete beispielsweise über Besucherzentren und vielfältige Angebote, wie
Führungen, Ausstellungen, Vorträge und andere Veranstaltungen, leisten sie dadurch einen
Beitrag zur Bildung für nachhaltige Entwicklung (BfN 2013) und sind durch die vielfältigen
Kultur- und Bildungsangebote eine Bereicherung für die Bildungslandschaft in der Region.

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

5.4

313

Internationale und nationale Wildnisziele

Internationale Ziele
353.

Mehrere auf internationaler Ebene festgeschriebene Ziele zum Schutz der Biodiversität

haben einen direkten oder indirekten Bezug zu Wildnis. Die auf der Konferenz der Vereinten
Nationen über Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and
Development – UNCED) 1992 unterzeichnete CBD ist völkerrechtlich verbindlich und wurde
auch von der EU und Deutschland ratifiziert. Auch wenn die CBD „Prozessschutz“ nicht
ausdrücklich

erwähnt,

so

ist

doch

davon

auszugehen,

dass

ohne

dieses

Naturschutzinstrument bzw. die deshalb entstehenden naturschutzfachlich wertvollen Biotope
mit ihrer Dynamik nicht alle Arten hinreichend geschützt werden können (MÜLLER 2015).
Im Jahr 2011 hat die Europäische Kommission unter dem Titel „Lebensversicherung und
Naturkapital: Eine Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020“ eine Überarbeitung ihrer
1998 entwickelten Biodiversitätsstrategie vorgelegt (Europäische Kommission 2011). Die
Maßnahme

12

der

EU-Strategie

(Einbeziehung

von

Biodiversitätsmaßnahmen

in

Waldbewirtschaftungspläne) beinhaltet ein direkt formuliertes Wildnisziel, nämlich die
Erhaltung von Wildnisgebieten. Für Deutschland bedeutet dies ein Zulassen von
Wildnisentwicklung, da ursprüngliche Wildnisgebiete praktisch nicht mehr vorhanden sind.
Nach dem 2. Ziel der Strategie sollen bis 2020 Ökosysteme und Ökosystemleistungen erhalten
und durch grüne Infrastrukturen verbessert sowie mindestens 15 % der verschlechterten
Ökosysteme wiederhergestellt werden (Tz. 350). Im Rahmen der Maßnahmen zur Umsetzung
dieses Ziels sollen auf subnationaler, nationaler und EU-Ebene Prioritäten für die
Wiederherstellung von Ökosystemen gesetzt werden (Maßnahme 6a). Deutschland hat in
seinem Priorisierungsrahmen einen Schwerpunkt auf Maßnahmen zur Verbesserung der
Ökosysteme Moore und Auen gelegt (BMUB 2015c). Hier wird das Wildnisziel indirekt
angesprochen, denn renaturierte Auen oder Moore können als Wildnisgebiete zum Beispiel
unter Prozessschutz gestellt werden.
Das Europäische Parlament hat bereits 2009 eine Entschließung zu Wildnis in Europa
verabschiedet,

welche

die

Mitgliedstaaten

auffordert,

Wildnisgebiete

auszuweisen

(Europäisches Parlament 2009). Dazu sollen Fördermittel bereitgestellt werden, um die
Zerschneidung von Lebensräumen zu verhindern, Wildnisentwicklungsgebiete sorgfältig zu
verwalten, Ausgleichsmechanismen und -programme auszuarbeiten, die Öffentlichkeit zu
sensibilisieren und für mehr Verständnis zu werben. Dies soll in Zusammenarbeit mit der
Bevölkerung vor Ort und sonstigen interessierten Kreisen geschehen.
Nationale Ziele
354.

Der Begriff „Wildnis“ wird im BNatSchG nicht erwähnt. Allerdings würdigt es eigens die

Bedeutung ungestört ablaufender Prozesse. In § 24 BNatSchG ist der Schutz natürlicher
Entwicklungen ausdrücklich als das zentrale Ziel für den Schutzgebietstyp Nationalpark fixiert.

314

Kapitel 5

Die nationale Biodiversitätsstrategie, welche die CBD auf nationaler Ebene umsetzt, enthält
mehrere Ziele, die den Schutz oder die Förderung von Wildnis beinhalten (BMU 2007):
– 2 %-Wildnisziel: Bis zum Jahre 2020 kann sich die Natur auf mindestens 2 % der
Landesfläche Deutschlands wieder nach ihren eigenen Gesetzmäßigkeiten entwickeln,
beispielsweise in Bergbaufolgelandschaften, auf ehemaligen Truppenübungsplätzen, an
Fließgewässern, an den Meeresküsten, in Mooren und im Hochgebirge. Bei einem Großteil
der Wildnisgebiete handelt es ich um großflächige Gebiete.
– 5 % Wälder mit natürlicher Entwicklung: 2020 beträgt der Flächenanteil der Wälder mit
natürlicher Waldentwicklung 5 % der Waldfläche.
– Vorbildfunktion des Staates: Geeignete Flächen der öffentlichen Hand weisen dauerhaft
eine hohe und regionaltypische Vielfalt von naturnahen Lebensräumen und von Arten auf.
Dazu strebt die Bundesregierung eine natürliche Entwicklung auf 10 % der Waldfläche der
öffentlichen Hand bis 2020 an.
Dabei gibt es in Abhängigkeit von der Flächengröße eine gewisse Schnittmenge zwischen
dem 2 %- und dem 5 %-Ziel: So tragen die großen Flächen (≥ 1.000 ha) mit natürlicher
Waldentwicklung (vgl. Tz. 360 – 362) auch zum 2 %-Wildnisziel bei (SPELLMANN et al. 2015).
Umgekehrt leisten Wildnisgebiete im Wald auch einen Beitrag zur Erreichung des 5 %-Ziels
von Wäldern mit natürlicher Entwicklung (WILDMANN et al. 2014; SPELLMANN et al. 2015;
MEYER et al. 2011). Die Ausweisung von Wildnisgebieten kann außerdem das Erreichen der
Ziele der nationalen Biodiversitätsstrategie zum Schutz von Auen, Mooren, Hochgebirgen und
Meeresküsten unterstützen. 2 % der Landesfläche Deutschlands entsprechen etwa
714.000 ha. Im Rahmen seines Handlungsprogramms „Naturschutz-Offensive 2020“ hat das
BMUB Wildnis als eines der zehn prioritären Handlungsfelder identifiziert, in denen noch die
größten Defizite bestehen (BMUB 2015b).
355.

Neben dem Bund hat auch die Mehrheit der Länder Biodiversitätsstrategien

verabschiedet oder entsprechende Ziele in Koalitionsvereinbarungen aufgestellt. Die Ziele
sind unterschiedlich konkret ausformuliert (Tab. 5-1). Einige Länder haben das 2 %-Wildnisziel
aus der nationalen Biodiversitätsstrategie in ihre Konzepte und Strategien übernommen. Eine
solche Präzisierung steht bei anderen Ländern noch aus. Teilweise fehlen quantitative Ziele,
zum Beispiel hinsichtlich der Flächengröße (zu den Mindestanforderungen für einen
erfolgreichen Prozessschutz s. Kap. 5.5). Zu berücksichtigen ist, dass die Länder
unterschiedliche Voraussetzungen zur Realisierung von Wildniszielen haben, beispielsweise
aufgrund ihrer naturräumlichen Gegebenheiten (z. B. Topografie, Wasserhaushalt) oder des
Grades der Zersiedelung bzw. ihrer Bevölkerungsdichte. Eine gemeinsame Initiative von Bund
und Ländern könnte den Weg zum Ziel von 2 % Wildnis koordinieren (Abschn. 5.6.6).

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

315

Tabelle 5-1
Wildnis- und Prozessschutzziele sow ie Strategien
in den Flächenbundesländern
Land

Strategie/
Koalitionsvereinbarung

Ziel Wildnis und
Prozessschutz

Bestand Wildnis und
Prozessschutz

BadenWürttemberg

Naturschutzstrategie
Baden-Württemberg
(2013)
Alt- und Totholz-Konzept
Baden-Württemberg
(2010)

2 % der Landesfläche
bis 2020: ca. 15.300 ha

9.200 ha Bannwälder;
2.645 ha Kerngebiet
Biosphärengebiet
Schwäbische Alb; NLP
Schwarzwald (gesamt
10.062 ha)

Bayern

Strategie zum Erhalt der
biologischen Vielfalt in
Bayern (Bayerische
Biodiversitätsstrategie)
(2009)

Keine Festlegungen;
Landesamt für Umwelt
arbeitet an Konzept
„Wildnisgebiete“

NLP Bayerischer Wald
13.500 ha; NLP
Berchtesgaden 14.204 ha;
Kernzone BR Rhön
3.980 ha; 159
Naturwaldreservate
7.141 ha

Brandenburg

Maßnahmenprogramm
biologische Vielfalt
(2014)

2 % der Landesfläche:
ca. 60.000 ha

24.000 ha nach
Naturschutzrecht zzgl.
Nationales Naturerbe aus
der laufenden
Flächenübertragung

Hessen

Koalitionsvereinbarung
2014 – 2019 (2013) und
Kernflächenkonzept
Naturschutz (2010)
Biodiversitätsstrategie
(2015): Verweis auf das
Kernflächenkonzept

5 % der Fläche im
Wald: ca. 44.750 ha
bzw. 8 % im
Staatswald:
25.600 ha

Keine Bilanz; Abschluss
Kernflächenauswahl
1. Tranche in 2013 (meist
Kleinflächen; 2. Tranche in
Arbeit)

MecklenburgVorpommern

Biodiversitätsstrategie
(2012): kein Ziel zu
Wildnis im engeren Sinn

Naturwaldzellen von
600 ha auf 2.000 ha
ausweiten;
Nutzungsaufgabe in
den Kernzonen der
Waldnationalparke

600 ha Naturwaldzellen;
Kernzonen der
Nationalparke (faktisch und
perspektivisch); sonst keine
Angaben

Niedersachsen

Koalitionsvereinbarung
2013 – 2018 (2013)

Keine %-Vorgaben für
Wildnis, aber als Ziel
10 % des Landeswalds
(ca. 33.500 ha) aus der
Nutzung (entsprechen
ca. 2,9 % der
Gesamtwaldfläche)

Kernzonen der NLP, keine
weiteren Angaben

NordrheinWestfalen

Koalitionsvereinbarung
2012 – 2017 (2012):
Wildnisgebiete in
Nordrhein-Westfalen;
Biodiversitätsstrategie
Nordrhein-Westfalen
(2015)

Bis zu 10.000 ha
Staatswald; 5 % der
Waldfläche aus der
Nutzung als
großflächige
Prozessschutzgebiete
(„wilderness“
> 1.000 ha) und
kleinflächigere
Wildnisgebiete („wild
areas“)

ca. 1 % der Waldfläche
(= 0,27 % der
Landesfläche) in 75
Naturwaldzellen und dem
NLP Eifel zzgl. 1 % der
Waldfläche als derzeit nicht
geschützte
Wildnisentwicklungsgebiete

316

Kapitel 5

RheinlandPfalz

Mittelbar über
Koalitionsvereinbarung
2011 – 2016 (2011);
künftig über
„Wildnisstrategie
Rheinland-Pfalz“

10 %-/5 %-/2 %-Ziele
der nationalen
Biodiversitätsstrategie

Aktuell etwa 8.040 ha zzgl.
Nationalpark HunsrückHochwald: Nutzungsfreier
Wald in NSG (1.062 ha);
Kernzonen
Biosphärenreservat
(3.467 ha); Weichholzaue
(96 ha);
Naturwaldreservate
(1.745 ha);
Prozessschutzflächen
Naturschutzgroßprojekt
Bienwald (1.680 ha),
Nationalpark HunsrückHochwald: 2.415 ha aktuell,
(perspektivisch ca.
7.500 ha; teilweise im
Saarland)

Saarland

Strategie in Entwicklung;
Regionale
Biodiversitätsstrategie für
den Teilbereich
„subatlantische
Buchenwälder“ (2008)

Keine konkreten
Flächenziele

Anteile am Nationalpark
Hunsrück-Hochwald.(s.
Rheinland-Pfalz)

Sachsen

Kein Konzept

Keine %-Vorgaben

NSG Königsbrücker Heide:
5.064 ha; NLP Sächsische
Schweiz: 4.970 ha; zzgl.
ca. 4.000 ha kleine
Totalreservate und
Naturwaldzellen (< 500 ha
je Einzelfläche)

SachsenAnhalt

Kein Konzept

SchleswigHolstein

Kein Konzept

Naturwaldkulisse mit
10 % der öffentlichen
Wälder

Keine Angaben

Thüringen

Thüringer Strategie zur
Erhaltung der
biologischen Vielfalt
(2012): kein Ziel zu
Wildnis, aber zu
nutzungsfreien Wäldern

Bis 2029: 25.000 ha
Landesforst
nutzungsfrei;
Koalitionsvertrag 2014:
5 % des Waldes
nutzungsfrei

Keine Angaben

NLP Harz: 2.900 ha; in pot.
Kernzonen BR Mittelelbe
2.200 ha; NSG
Oranienbaumer Heide:
645 ha

BR = Biosphärenreservat
NLP = Nationalpark
NSG = Naturschutzgebiet
Quelle: FINCK et al. 2015, verändert und aktualisiert

5.5
356.

Mindestanforderungen an Wildnisgebiete
Wildnisgebiete müssen verschiedene Kriterien erfüllen, damit natürliche Prozesse

ungestört und möglichst in ihrer gesamten Vielfalt ablaufen können (Wild Europe – Wilderness
Working Group 2012). Unter Berücksichtigung der in Mitteleuropa herrschenden Bedingungen
wurde eine Reihe dieser Kriterien im Rahmen einer Expertentagung diskutiert und in Form von

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

317

„Vilmer Eckpunkten zu Wildnisgebieten in Deutschland“ veröffentlicht (FINCK et al. 2015).
Anknüpfend an diese Thesen stellen nach Auffassung des SRU die folgenden Punkte
Mindestanforderungen an Wildnisgebiete in Deutschland dar. Die Gebiete sollten
– weitestgehend frei sein von aktuellen menschlichen Eingriffen,
– sich ergebnisoffen hinsichtlich der ablaufenden, natürlichen Prozesse entwickeln können,
– dauerhaft gesichert sein,
– eine bestimmte Mindestgröße haben,
– unzerschnitten durch (größere) Verkehrs- und Siedlungsinfrastrukturen sein und
– durch ein Monitoringprogramm und Forschung begleitet werden.
Weiterhin sollten die Wildnisgebiete möglichst so über Deutschland verteilt sein, dass sie auch
die Vielfalt der Naturräume repräsentieren.
Diese Mindestanforderungen sollten bei der Ausweisung von Wildnisgebieten als eine wichtige
Grundlage Berücksichtigung finden. Darüber hinaus gibt es noch weitere Faktoren wie die Art
der Nutzung der umgebenden Landschaft oder die Einbindung in einen Biotopverbund, welche
die Qualität eines Schutzgebiets bestimmen (SCHOOF 2013, S. 51). EUROPARC
Deutschland (2015) ermittelte im Rahmen eines durch die Verbändeförderung des
Bundesamtes

für

Naturschutz

(BfN)

unterstützten

Projekts

weitere,

umfangreiche

Qualitätskriterien für Wildnisgebiete.
Ungestörtheit, Natür lichkeit, Ergeb nisoff enheit und dauerhaf te Sicherung
357.

Natürliche Prozesse in Wildnisgebieten sollen dauerhaft ergebnisoffen und ungestört

ablaufen können. Schutzzweck auf diesen Flächen ist nicht der Erhaltungszustand einzelner
Arten oder Lebensraumtypen, sondern das Zulassen möglichst unbeeinflusster natürlicher
Prozesse mit dem Ziel einer möglichst großen Naturnähe. Eingriffe, die natürliche Prozesse
im Sinne „menschlicher Zielvorstellungen“ beeinflussen und korrigieren, sind zumindest
theoretisch unzulässig. In der Praxis finden jedoch häufig zum Beispiel (Initial-)Maßnahmen
wie Renaturierungen, Waldumbau und Jagd statt. Um dynamische Entwicklungen zu
gewährleisten, sollten sich die Eingriffe des Menschen jedoch allenfalls auf eine Initialphase
und die für die Erlebbarkeit und Forschung notwendige Infrastruktur beschränken. Die jeweils
verantwortlichen Akteure müssen sich darüber einigen, inwieweit in Extremsituationen, zum
Beispiel beim Ausbruch eines Feuers, Maßnahmen innerhalb der Prozessschutzgebiete
ergriffen werden sollen. Diese Maßnahmen sowie Zonierungskonzepte sollten angepasst an
die jeweiligen lokalen Bedingungen für die einzelnen Schutzgebiete individuell festgelegt
werden.
358.

Abhängig von der Nutzung der umgebenden Landschaft können Pufferzonen um

Wildnisgebiete eine besondere Bedeutung sowohl für den Schutz als auch für die Akzeptanz

318

Kapitel 5

dieser Gebiete haben, auch wenn sie mit einem weiteren Flächenbedarf einhergehen. Diese
Zonen dienen dazu, Schutzgebiete von unerwünschten externen Effekten abzuschirmen,
insbesondere von solchen, die durch Bewirtschaftung entstehen (BENNETT und MULONGOY
2006, S. 7). Innerhalb der Pufferzonen können menschliche Aktivitäten erlaubt werden, die
vereinbar mit dem Schutz der Wildnisgebiete sind. Andererseits können sie auch dem Schutz
der die Wildnis umgebenden Landschaft vor bestimmten Einflüssen dienen, beispielsweise
indem in diesen Zonen Maßnahmen zur Bekämpfung von Bränden oder das Management von
heimischen Wildtieren und gebietsfremden und invasiven Arten (Neobiota) zugelassen werden
(s. Abschn. 5.6.2).
Besondere

Bedingungen

bei

der

Brandbekämpfung

gelten

für

ehemalige

Truppenübungsplätze, auf denen aufgrund ihrer Munitionsbelastung eine Gefahr für die
Einsatzkräfte bestehen kann. So hat beispielsweise die Stiftung Naturlandschaften
Brandenburg für ihre Flächen gemeinsam mit Feuerwehr, Landkreis, Forstverwaltung,
Naturschutzbehörden und anderen Experten ein Waldbrandschutzkonzept erarbeitet. Dazu
wurde ein System von entmunitionierten Schutzstreifen und Schneisen geschaffen, die offen
gehalten werden, um ein Übergreifen von Bränden auf umliegende Waldflächen zu
erschweren (Märkische Allgemeine 17. Dezember 2014; „Waldbrandschutzkonzept erfolgreich
umgesetzt.

Schutzmaßnahmen

auf

der

Stiftungsfläche

Jüterbog

fertiggestellt“,

Pressemitteilung der Stiftung Naturlandschaften Brandenburg vom 17. Dezember 2014). Auf
dem

ehemaligen

Truppenübungsplatz

Königsbrücker

Heide

findet

aufgrund

der

Munitionsbelastung in der Kernzone keine direkte Brandbekämpfung statt (STEIN 2015). Beim
Auftreten eines Feuers werden im Abstand von mehreren hundert Metern von Rettungswegen
aus lediglich Streifen gewässert, um das Feuer einzudämmen. In der Pflegezone gibt es
Schutzstreifen und Brände werden direkt bekämpft.
Eine Zonierung wird durch § 22 Abs. 1 BNatSchG ermöglicht, nach dem Gebiete in Zonen mit
einem entsprechend dem jeweiligen Schutzzweck abgestuften Schutz gegliedert werden
können. Hierbei kann auch die Umgebung einbezogen werden. Eine Beteiligung der lokalen
Landnutzer an der Gestaltung und Bewirtschaftung dieser Zonen kann dazu beitragen, die
Akzeptanz von Wildnisgebieten vor Ort zu stärken (Abschn. 5.6.4).
359.

Der Ablauf von natürlichen und dynamischen Prozessen geht über sehr lange

Zeiträume vonstatten. Die verschiedenen Phasen der natürlichen Waldentwicklung bis hin zur
Zerfallsphase können zum Beispiel mehrere Jahrhunderte dauern (SCHERZINGER 1996).
Intakte Moore wachsen sehr langsam: Pro Jahr wird etwa 1 mm Torf neu gebildet (IMMIRZI
et al. 1992). Um ihren naturschutzfachlichen und gesamtgesellschaftlichen Wert und die damit
einhergehenden Synergien auch langfristig zu sichern, müssen Wildnisgebiete daher
dauerhaft geschützt werden. Nach dem BNatSchG bieten hierfür derzeit insbesondere die
Schutzgebietskategorien Nationalpark (§ 24) und Naturschutzgebiet (§ 23) einen geeigneten
rechtlichen Schutzstatus und sollten Vorrang vor anderen dauerhaften Lösungen haben. Das

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

319

Land Nordrhein-Westfalen hat außerdem „Wildnisentwicklungsgebiete“ im Wald als
geschützten Teil von Natur und Landschaft in seinen Entwurf für ein Landesnaturschutzgesetz
vom 22. Juni 2015 aufgenommen, auch um die Flächen seines „Wildniskonzepts“ dauerhaft
zu

sichern

(Ministerium

für

Klimaschutz,

Umwelt,

Landwirtschaft,

Natur-

und

Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen 2015). Schleswig-Holstein hat das Ziel
2 % der Landesfläche als Teil des Biotopverbundes zu Wildnisgebieten zu entwickeln in
seinem Entwurf zur Änderung des Landesnaturschutzgesetzes aufgenommen (§ 12
Biotopverbund) (Schleswig-Holsteinischer Landtag 2014).
Mindestgröße
360.

Damit

Wildnisgebiete

ihre

ökologische

Relevanz

und

ihren

besonderen

naturschutzfachlichen Wert entfalten können, ist es von zentraler Bedeutung, dass sie über
eine bestimmte Mindestgröße verfügen. Natürliche Prozesse bedürfen Gebiete von
ausreichender Größe, damit dynamische Veränderungen in Raum und Zeit stattfinden können
(Europäische Kommission 2013b). Die Größe soll negative Randeffekte minimieren und die
Ansprüche der zu schützenden Biodiversität, eine möglichst große Vielfalt an Strukturen und
möglichst alle Entwicklungsstadien gleichzeitig gewährleisten sowie natürliche Störungen
zulassen (BfN 2013; BAKER 1992). Die bundesdeutsche Biodiversitätsstrategie würdigt
diesen Punkt, indem sie von Gebieten „lebensraumspezifisch ausreichender Größe“ spricht
(BMU 2007, S. 41).
Zur Mindestgröße gibt es international viele unterschiedliche Ansatzpunkte. Diese reichen von
100 ha (NABU 2013) bis zu 1.000.000 ha (BfN 2015). Die Wilderness Working Group von Wild
Europe empfiehlt für Europa eine Mindestgröße von 3.000 ha (Wild Europe – Wilderness
Working Group 2012). Viele der „großskaligen“ Angaben stammen aus dünn besiedelten
Weltregionen, in denen es noch großflächige Wildnisgebiete gibt. Sie sind aber im dicht
besiedelten Deutschland mit seiner langen Kulturlandschaftsgeschichte in der Regel nicht
realisierbar.
361.

Vor allem in den 1970er- und 1980er-Jahren wurde intensiv und kontrovers diskutiert,

ob viele kleine oder eher wenige große Schutzgebiete, in unserem Fall konkret also
Prozessschutzflächen, das optimale Ergebnis für die Biodiversität liefern (Single-Large-OrSeveral-Small-Reserves-Debatte

–

SLOSS-Debatte).

Gerade

im

Hinblick

auf

Waldwildnisgebiete wird diese alte Debatte immer noch geführt (FÖRSCHLER et al. 2013).
Dabei kommt man je nach normativer naturschutzpolitischer Zielsetzung, Naturnähe der
Auswahlflächen

und

Unsicherheit

hinsichtlich

zukünftiger

Standortbedingungen

zu

unterschiedlichen Ergebnissen (MÜLLER 2015; LUICK und REIF 2013). Aus ökologischer und
naturschutzfachlicher

Sicht

ist ein „Sowohl-als-auch“, also eine Kombination aus

großräumigen Wildnisgebieten und kleineren Prozessschutzflächen, sinnvoll (5 %-Ziel).
Darüber hinaus wird die große Bedeutung von integrativen Waldnaturschutzstrategien (z. B.
Totholzkonzepte) durch Prozessschutzgebiete nicht negiert, sondern sie ergänzen diese und

320

Kapitel 5

leisten in der Fläche ebenfalls wichtige Beiträge zum Biodiversitätsschutz im Wald (z. B.
Trittsteinhabitate).
Eine rationale, allgemeingültige, wissenschaftlich hergeleitete Flächenuntergrenze für
Prozessschutzflächen gibt es nicht. Die Vergangenheit hat aber beispielsweise gezeigt, dass
Reservate von circa 10 ha bzw. circa 40 ha im Bergmischwald im Inneren Bayerischen Wald
zu klein waren, um die notwendigen Strukturen in Raum und Zeit für alle Arten dieses
Lebensraumtyps vorzuhalten (MÜLLER 2015).
In weiträumigen Prozessschutzflächen ist besonders bedeutsam, dass hier großflächige, nicht
anthropogene Störungen zugelassen werden können. Diese haben große und schnelle
Sukzessionsdynamiken und Prozessketten zur Folge, von denen viele Arten und
Lebensgemeinschaften profitieren (MÜLLER 2015; LEHNERT et al. 2013). Das Zulassen und
Nichteingreifen bei Störungsereignissen ist allein schon aus praktischen Gründen an eine
entsprechende Mindestgröße gebunden.
362.

Die Festlegung von Mindestgrößen für Wildnisgebiete in Deutschland bewegt sich

somit in einem Spannungsfeld zwischen der Anschlussfähigkeit an internationale Standards
und der Realisierbarkeit vereinbarter Ziele. Je größer die Mindestgröße gewählt wird, umso
geringer ist die Anzahl geeigneter, verfügbarer Flächen. Für Wälder und Gebirgslandschaften
sowie auf ehemaligen Truppenübungsplätzen und in Bergbaufolgelandschaften setzen
Experten in Deutschland daher eine Mindestgröße von 1.000 ha sowie für Moore, Fluss- und
Küstenabschnitte von 500 ha voraus, um einen Beitrag zu Wildnisgebieten im Sinne der
nationalen Biodiversitätsstrategie zu leisten (FINCK et al. 2013; 2015). Die hier gewählten
Mindestgrößen stellen daher einen Kompromiss zwischen den Idealvorstellungen und den
nationalen Bedingungen dar. Sie sind abhängig von der landschaftlichen Situation und für
unterschiedliche Lebensraumkomplexe differenziert zu betrachten. Diese Größen sollten –
trotz der naturräumlichen Gegebenheiten im stark zersiedelten Deutschland – auch nach
Ansicht des SRU eine Mindestanforderung an Wildnisgebiete im Sinne der nationalen
Biodiversitätsstrategie darstellen.
Unzerschnittenheit
363.

Die Zerschneidung von Lebensräumen durch Infrastruktur gehört zu den wichtigsten

Gefährdungsursachen der Biodiversität (vgl. Tab. 4-1). Sie kann direkt und indirekt vielfältige
negative Auswirkungen haben (BfN 2015):
– Bebauung und Verkleinerung von Habitaten,
– Veränderung von Habitatqualitäten durch Störung und Emissionen (Lärm, Licht, stoffliche
Einträge),

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

321

– Isolation von Habitaten bzw. Populationen und damit einhergehend die Verminderung von
deren Überlebensfähigkeit einschließlich der Verminderung der genetischen Diversität
innerhalb von Populationen,
– Einschränkung oder Unterbindung von Wanderbeziehungen (tageszeitlich, jahreszeitlich)
und von Fernwanderwegen,
– Unterbindung der Vektorfunktion und Lebensraumgestaltungsfunktion von Arten,
– Erhöhung der Mortalität durch Verkehr, Windkraftanlagen usw.
Hierbei sind Faktoren wie Populationsgröße und -schwankungen, Konkurrenzstärke,
Spezialisierung auf Mikrohabitate und Häufigkeit entscheidend für die Empfindlichkeit von
Arten gegenüber Störungen (HENLE et al. 2004). Eine Beeinträchtigung von Wildnisgebieten
durch Verkehrs- oder Siedlungsinfrastruktur sollte vermieden werden. Hierbei bedarf es noch
einer weiteren Konkretisierung der Kriterien für die Unzerschnittenheit im Sinne von
Mindestanforderungen.
Monitor ing und Forschung
364.

Eine weitere Anforderung, die sich allerdings nicht direkt auf die Eigenschaften der

Fläche bezieht, ist die Begleitung von Wildnisgebieten durch ein umfassendes ökologisches
Monitoring und Forschung, um die ökologischen Zusammenhänge zu beobachten, zu
dokumentieren und zu verstehen (SRU 2012, Kap. 10). Dies ergibt sich für Nationalparks und
Biosphärenreservate bereits aus den gesetzlichen Bestimmungen. Soweit es ihr Schutzzweck
erlaubt, sollen diese Gebiete auch der wissenschaftlichen Umweltbeobachtung dienen, §§ 24,
25 BNatSchG. Das Monitoring unterstützt vor allem wissenschaftliche Zwecke, da in
Prozessschutzgebieten eine Bewertung bzw. Anpassung des Flächenmanagements
möglichst unterbleiben soll. Sein Ausmaß bemisst sich daher auch an den wissenschaftlichen
Fragestellungen und an den verfügbaren Budgets. Zu diesen Zwecken muss die Kooperation
der Verwaltung von Wildnisgebieten mit Universitäten und Forschungseinrichtungen
ausgeweitet werden, auch um die Grundlagenforschung zu stärken (Tz. 335).
Diese

naturwissenschaftlichen

Erhebungen

sollten

durch

Untersuchungen

zur

sozioökonomischen Entwicklung der Region ergänzt werden, um die regionale Wirtschaft, die
Bevölkerungsentwicklung und die Einstellungen, Meinungen und Wünsche der regionalen
Bevölkerung und der Gäste zu untersuchen. Ein sozioökonomisches Monitoring betrachtet alle
gesellschaftlichen Belange von Mensch-Umwelt-Beziehungen in Schutzgebieten sowie deren
Umfeld und beinhaltet ökonomische, politische, kulturelle und sozial-psychologische Aspekte
(LASS und REUSSWIG 2002). Solche Erhebungen umfassen auch Partizipation und
Kommunikation und können dazu dienen, Kooperationspartner zu identifizieren sowie
Konfliktpotenziale frühzeitig zu erkennen (vgl. Tz. 383; BUER et al. 2014; LASS und
REUSSWIG 2002). Bislang findet in Deutschland nur in wenigen Großschutzgebieten wie
Nationalparks, Biosphärenreservaten und Naturparks eine Erhebung solcher Parameter statt.

322

Kapitel 5

Im Nationalpark Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer gibt es seit 1999 regelmäßig
Erhebungen zu diesen Aspekten, die unter anderem zeigen, dass das Schutzgebiet sowohl
bei seinen Gästen, als auch bei der Mehrheit der regionalen Bevölkerung auf große Akzeptanz
stößt (Nationalpark Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer 2015; GÄTJE 2006). Der
Nationalpark Eifel hat 2012 einen 1. SÖM-Bericht (SÖM – sozioökonomisches Monitoring) für
die ersten sieben Nationalparkjahre vorgelegt (Landesbetrieb Wald und Holz NordrheinWestfalen 2012). Außerdem gibt es beispielsweise in den Nationalparks Bayerischer Wald und
Eifel Forschungsaktivitäten zu sozioökonomischen Aspekten.
Teilweise bestehen bereits Monitoringverpflichtungen und -programme, die auch für
Wildnisgebiete

relevant

Vogelschutzrichtlinie

sind,

zum

2009/147/EG,

der

Beispiel

im

Rahmen

von

Wasserrahmenrichtlinie

und

FFH-Richtlinie,
der

nationalen

Biodiversitätsstrategie (SRU 2012, Tz. 583). Insgesamt gibt es jedoch in diesem Bereich
bislang noch deutliche Mängel. Eine Evaluierung der deutschen Nationalparks kommt zu dem
Ergebnis, dass trotz zum Teil ungünstiger Personal- und Finanzausstattung in fast allen
Nationalparks Forschungs- und Monitoringaktivitäten stattfinden; allerdings unterscheiden sich
diese erheblich zwischen den verschiedenen Nationalparks. Insgesamt gibt es noch Defizite
in der Forschung zu großflächigen Prozessschutzzonen als Referenzflächen für ökosystemare
Abläufe

(EUROPARC

Deutschland

2013).

Ein

einheitlicher,

wildnisspezifischer

Monitoringstandard sollte entwickelt werden, der eine Vergleichbarkeit unterschiedlicher
Gebiete ermöglicht.

5.6
365.

Wege zu mehr Wildnis:
Herausforderungen bei der Umsetzung
Trotz der vielfältigen Synergien gibt es verschiedene Herausforderungen, die auf dem

Weg zu mehr Wildnis in Deutschland zu bewältigen sind. Das Erreichen des 2 %-Ziels – bis
zum Jahre 2020 kann sich die Natur auf mindestens 2 % der Landesfläche Deutschlands
wieder nach ihren eigenen Gesetzmäßigkeiten entwickeln – ist sehr ambitioniert und setzt
gemeinsame Anstrengungen von Bund, Ländern und Nichtregierungsorganisationen (NonGovernmental Organisations – NGOs) voraus.

5.6.1
366.

Aktuelle und potenzielle Gebietskulisse
Erforderlich ist zunächst, die derzeit vorhandenen, potenziell schutzwürdigen und

schon gesicherten Wildnisgebiete basierend auf verbindlich festgelegten Kriterien bundesweit
zu bilanzieren. Schätzungen des BfN gehen davon aus, dass aktuelle und gesicherte
Wildnisgebiete bislang etwa 0,6 % der Landesfläche ausmachen und sich vor allem in
Kernzonen von Nationalparks und auf Flächen des Nationalen Naturerbes befinden (BfN
2010a). Zurzeit sind damit etwa 210.000 ha bis 225.000 ha großflächige Wildnis als gesichert
anzusehen: circa 117.000 ha in den Nationalparks, circa 45.000 ha geplante Erweiterungen
der nicht genutzten Flächen in den Nationalparks sowie etwa 15.000 ha großflächige

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

323

Prozessschutzflächen (≥ 1.000 ha) in bestehenden Naturschutzgebieten. Darüber hinaus
sollen sich die meisten Waldflächen des Nationalen Naturerbes sowie weitere Flächen von
Naturschutzverbänden und -stiftungen weitgehend ohne menschliche Beeinflussung
entwickeln. Berücksichtigt man hierbei nur die Flächen ≥ 1.000 ha, so ist – über die aktuell
dem Prozessschutz unterliegenden Flächen hinaus – von einem Wert von zusätzlichen
mehreren 10.000 ha an Wildnisgebieten auszugehen (persönliche Mitteilung des BMUB vom
24. Juni 2015). Im Folgenden beziehen sich einige der betrachteten Studien und getroffenen
Aussagen explizit auf Nationalparks. Derzeit gibt es in Deutschland 16 Nationalparks
(Abb. 5-2). Der Anteil der Kern- bzw. Naturdynamikzonen unterscheidet sich stark zwischen
den einzelnen Nationalparks. Er liegt derzeit zwischen 22 % und 94 % (BfN 2015).
Um das Flächenpotenzial zur Umsetzung des 2 %-Ziels zu untersuchen, hat das BfN ein F+EVorhaben (F+E – Forschung und Entwicklung) vergeben, das Mitte 2015 abgeschlossen
wurde (ROSENTHAL et al. 2015; OPITZ et al. 2015).
Ziel des Projektes war es, basierend auf einer Reihe von Kriterien eine Landschaftsanalyse
der terrestrischen Fläche Deutschlands durchzuführen, um eine theoretische Suchkulisse für
potenzielle Wildnisgebiete zu identifizieren. Dabei wurden Mindestgrößen von 500 ha für
Moore, Fluss- und Küstenabschnitte und 1.000 ha für Wälder und Gebirgslandschaften sowie
ehemalige Truppenübungsplätze und Bergbaufolgelandschaften angenommen. Außerdem
wurden Faktoren wie Unzerschnittenheit und Kompaktheit der Flächen vorausgesetzt. Die
Ergebnisse der Studie zeigen, dass sich eine Suchkulisse von 3,52 % der Landesfläche
potenziell als Wildnisgebiete eignet (Tab. 5-2).

324

Kapitel 5

Abbildung 5-2
Nationalparks in Deutschland

Quelle: BfN 2015; basierend auf Angaben der Länder, Geobasisdaten: © GeoBasis-DE / BKG 2015

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

325

Tabelle 5-2
Gesamtbilanz potenzieller Wildnisgebiete in Deutschland

Wald
Flussauen/Gewässer
Ehemalige Militärflächen (ohne
Flächenüberlagerungen mit anderen
Kategorien)
Hochgebirge
Moore
Meeresküsten
Bergbaufolgelandschaften
Gesamtsumme

Summe in ha

Anteil an
Bundesfläche in
%

Flächenanzahl

702.961
172.047

1,97
0,48

342
170

150.417
103.036
85.870
26.276
15.589
1.256.196

0,42
0,29
0,25
0,07
0,04
3,52

61
9
103
24
10
719

Quelle: OPITZ et al. 2015, verändert; Tabelle 1 und 2 zusammengefasst

Dies bedeutet, dass das 2 %-Wildnisziel prinzipiell erreichbar ist. Dazu muss allerdings mehr
als die Hälfte der potenziellen Flächen tatsächlich Wildnis werden. Insgesamt erscheint eine
Zielerreichung bis 2020 nach derzeitigem Stand äußerst ambitioniert und setzt ein engagiertes
und zügiges Vorgehen der Akteure, insbesondere der Länder, voraus. Im nächsten Schritt
müssen nun Kriterien für eine Priorisierung der Flächen unter naturschutzfachlichen, aber
auch unter praktischen Gesichtspunkten entwickelt werden. Dies betrifft insbesondere die
Klärung und Berücksichtigung der Eigentumsverhältnisse, die Qualität der umgebenden
Landschaft sowie den Ausgangszustand oder die Vornutzung der anvisierten Fläche.
Außerdem sollte die Umsetzung der Ziele von 2 % Wildnis und von 5 % Wäldern mit natürlicher
Entwicklung harmonisiert werden (SPELLMANN et al. 2015).

5.6.2
367.

Herausforderungen innerhalb des Naturschutzes
Bei der Einrichtung von Wildnisgebieten kann es mitunter zu Konkurrenz zwischen

verschiedenen Zielen des Naturschutzes kommen, beispielsweise auf ehemaligen
Truppenübungsplätzen (SCHUMACHER und JOHST 2015). Wichtig bei der Auflösung dieser
Konflikte ist die Frage nach dem Verhältnis der Leitlinien des Naturschutzes zueinander. Geht
man von einer prinzipiellen Gleichrangigkeit aller Ziele (Eigenart, Vielfalt und Schönheit, freie
Naturentwicklung) und Leitlinien des Naturschutzes (Landschaftsschutz, Landespflege, Artenund Biotopschutz, Prozessschutz) aus, so kann man im raumkonkreten Einzelfall abwägen
und unterschiedlich priorisieren.
Schut zgebiete
368.

Die mitteleuropäische Kulturlandschaft ist durch eine lange Tradition extensiver

Bewirtschaftung geprägt, die vielfältige Lebensräume mit einem spezifischen Arteninventar
geschaffen hat. Einige der durch extensive Bewirtschaftung begünstigten Offenland-

326

Kapitel 5

Lebensräume, wie Magerrasen und Heiden, und Arten, wie die Vogelarten Ziegenmelker,
Brachpieper und Heidelerche, sind heute stark bedroht und stehen unter besonderem Schutz,
zum Beispiel im Rahmen der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie. Für das Vorkommen dieser
Lebensraumtypen und Arten sind weiterhin eine extensive Nutzung bzw. aktive
Pflegemaßnahmen nötig. Ein Großteil von Lebensraumtypen, wie beispielsweise Wald- und
Küstenlebensraumtypen, Auen und Moore, profitiert jedoch von einer Nichtnutzung (BALZER
et al. 2007; SIPKOVA et al. 2010). Beide Ziele, der Schutz von Prozessen bzw. Wildnis sowie
der Schutz wertvoller Bestandteile der Kulturlandschaft, sind wichtige, gleichberechtigte
Säulen des Naturschutzes (PIECHOCKI et al. 2010; JESSEL 2014).
Der Prozessschutz, der bei Wildnisgebieten im Mittelpunkt steht, ist – wie dargestellt – nicht
gezielt auf den Schutz einzelner Arten oder Lebensraumtypen ausgerichtet, sondern explizit
durch ergebnisoffene Dynamik gekennzeichnet. In der Praxis ist es für manche
Lebensraumtypen und Arten nicht möglich, die Schutzziele der FFH-Richtlinie sowie das Ziel
Prozessschutz gleichzeitig zu erreichen (Europäische Kommission 2013b). Im Einzelfall
können durch den Ablauf natürlicher Dynamiken lokal Lebensraumtypen und Arten des
Offenlandes verloren gehen. Nach den Vorgaben der FFH-Richtlinie muss das Management
von Natura 2000-Gebieten gewährleisten, dass sich der Erhaltungszustand der geschützten
Lebensraumtypen und Arten nicht verschlechtert bzw. ein günstiger Erhaltungszustand
erreicht wird.
Die Möglichkeiten der FFH-Richtlinie,

mit Veränderungen umzugehen,

diskutieren

SCHUMACHER und SCHUMACHER (2013) im Kontext der Anpassung an den Klimawandel.
Sie kommen zu dem Ergebnis, dass die Richtlinie die Möglichkeit bietet, auf den Klimawandel
zu reagieren. Sie argumentieren, dass Natura 2000 kein statisches Schutzgebietssystem ist
und die nötigen Regelungen zur Anpassung größtenteils vorhanden sind. Es ist zu prüfen,
inwieweit dies auch auf die dynamischen Entwicklungen und Veränderungen in
Wildnisgebieten zutrifft. Hier ist insbesondere eine weitere Abstimmung auf europäischer
Ebene nötig (CEAUSU et al. 2015). In ihren „Guidelines on Wilderness in Natura 2000“ stellt
die Europäische Kommission bereits heraus, dass der günstige Erhaltungszustand auf der
passenden regionalen, nationalen oder biogeografischen Skala erreicht werden muss, nicht
aber zwangsläufig auf jeder einzelnen Fläche. Lokale Veränderungen als Ergebnis natürlicher
Prozesse können daher akzeptiert werden, solange der günstige Erhaltungszustand auf der
nationalen und biogeografischen Ebene gewährleistet ist (Europäische Kommission 2013b,
S. 44). Um dies hinreichend zu berücksichtigen, sind großräumige Schutzkonzepte, die
Zonierungen umfassen können, und jeweils auf den Einzelfall bezogene Prioritätensetzungen
wichtig.
Management von heimischen W ildtieren und Neobiota
369.

Basierend auf einem unterschiedlichen Verständnis von Prozessschutz und daraus

resultierenden Leitbildern werden verschiedene Ansatzpunkte für ein Management von

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

327

Prozessschutzgebieten diskutiert. So hängt das Wildtiermanagement, das heißt die gezielte
Bejagung und Reduzierung vor allem von Schalenwild (z. B. Reh-, Rot-, Schwarzwild),
entscheidend von der jeweiligen Vorstellung von Prozessschutz ab (SCHERFOSE 2014).
Gleiches gilt für den Umgang mit Neobiota (z. B. Damwild, Waschbär, Marderhund, Indisches
Springkraut, Spätblühende Traubenkirsche) in Wildnisgebieten. Die dabei verfolgten Leitbilder
orientieren sich sowohl an historischen als auch an aktuellen Zuständen (Tab. 5-3). Je nach
ökologischen Rahmenbedingungen, wie beispielsweise dem Vorhandensein oder Fehlen von
Prädatoren (Räubern), ergeben sich daraus ganz unterschiedliche Rückschlüsse auf den
Umgang mit Schalenwild. Diese können von „permanentem Management“ bis hin zu „gar
keinem Management“ reichen.
Tabelle 5-3
Prozessschutzmodelle als Grundlage für das Management und
die Entw icklung von Nationalparks
Historisches Leitbild

Aktualistisches Leitbild

Naturdynamik-Modell A1
Der Zielzustand ist historisch definiert; z. B. eine
bestimmte Form einer potenziell natürlichen
idealisierten Vegetation (= Urlandschaft?)
Große Pflanzenfresser spielen darin eine eher
geringe Rolle
Ziel: Wildnis mit Eingriffen (zur
„Wiederherstellung“ dieses Zustandes)
Konsequenzen könnten sein:
- Permanentes punktuelles Artenmanagement
- Management von Neobiota
- Permanentes Schalenwildmanagement
- Management von Biotopen nach Bedarf
- Renaturierung nach Bedarf (bis permanent)

Naturdynamik-Modell B1
Der Zielzustand ist aktualistisch hergeleitet und
für die Zukunft weitgehend offen; z. B.
bestimmte Ökosystemtypen inkl. deren Dynamik
Ziel: ungelenkte Wildnis nach einer
Übergangszeit, in der noch Eingriffe erlaubt sind
Konsequenzen könnten sein:
- Naturdynamik oft erst nach
Initialmaßnahmen
- Zunächst erfolgen Renaturierungen (z. B.
Waldumbaumaßnahmen)
- Schalenwildmanagement besonders zu
Beginn
- Artenmanagement besonders zu Beginn; bei
Neobiota ggf. permanent

Naturdynamik-Modell A2
Der Zielzustand ist historisch definiert; z. B. eine
bestimmte Form einer potenziell natürlichen
idealisierten Vegetation (= Urlandschaft?)
Große Pflanzenfresser spielen darin eine große
Rolle (jedoch eine geringere als in der
„Megaherbivoren-Theorie“)
Ziel: Wildnis mit punktuellen Eingriffen (zur
„Wiederherstellung“ dieses Zustandes)
Konsequenzen könnten sein:
- Permanentes punktuelles Artenmanagement
- Management von Neobiota
- Stark reduziertes Schalenwildmanagement
- Management von Biotopen nach Bedarf
- Renaturierung nach Bedarf

Naturdynamik-Modell B2
Ein Zielzustand ist nicht definiert bzw. völlig
offen;
Naturdynamikziel dominiert gegenüber Artenund Biotopschutzzielen (Primat: Natur ohne
Mensch)
Ziel: ungelenkte Wildnis
Konsequenzen könnten sein:
- Naturdynamikschutz erfolgt sofort
- Alle zukünftigen Prozesse werden toleriert,
auch wenn sie unerwünscht sind (z. B. in
Bezug auf eine bestimmte potenziell
natürliche Vegetation oder auf Kalamitäten)
- Kein Arten- und Biotopmanagement
- Kein Schalenwildmanagement

Quelle: SCHERFOSE 2014, S. 8 f.

Derzeit findet in allen terrestrischen Nationalparks in Deutschland ein Wildtiermanagement
statt (SCHERFOSE 2014; EUROPARC Deutschland 2013). In den meisten Fällen dient es

328

Kapitel 5

dazu, Schäl- und Verbissschäden zu reduzieren, um eine natürliche Waldentwicklung zu
gewährleisten. Meist sind die Maßnahmen zwar räumlich und zeitlich begrenzt, finden aber in
vielen Nationalparks selbst in den Prozessschutzzonen statt. Die AG Nationalparke bei
EUROPARC Deutschland hat ein Positionspapier zur Wildtierregulation in Nationalparks
erarbeitet, in dem sie klarstellt, dass sich Eingriffe in Wildtierpopulationen am jeweiligen
Schutzzweck orientieren müssen (AG Nationalparke bei EUROPARC Deutschland 2012).
370.

Ähnliche Aspekte gelten auch für den Umgang mit Neobiota. Generell ist das

Einwandern einer Tier- oder Pflanzenart ein natürlicher Prozess. Durch den anthropogenen
Klimawandel und die Globalisierung wird die Differenzierung zwischen Einwanderung und
Einschleppung allerdings unscharf, was eine Bewertung erschwert. Prinzipiell steht die
gezielte Bekämpfung dieser Arten im Gegensatz zu dem Ziel, nicht in die Prozesse in
Wildnisgebieten einzugreifen. Diese Frage kann gebietsspezifisch, ebenfalls in Abhängigkeit
vom jeweils verfolgten Prozessschutzmodell, behandelt werden (OLISCHLÄGER und
KOWARIK 2011). Aus den beiden Leitbildern einer natürlichen Dynamik lassen sich
verschiedene Auffassungen über den Umgang mit invasiven Arten ableiten (Tab. 5-3). Wird
eine historische Perspektive verfolgt, ein ursprünglicher, vom Menschen unbeeinflusster
Zustand, lässt sich eine Bekämpfung invasiver Arten begründen. Aus einer aktualistischen
Perspektive, das heißt basierend auf dem heutigen Standortpotenzial, resultiert die Akzeptanz
dieser Arten. Dabei sind jedoch die bestehenden rechtlichen Regelungen zu beachten. Im
Art. 8h CBD sind Vorsorge, Kontrolle und Bekämpfung invasiver Arten völkerrechtlich
verbindlich festgeschrieben. Am 1. Januar 2015 trat die Verordnung (EU) Nr. 1143/2014 über
die Prävention und das Management der Einbringung und Ausbreitung invasiver
gebietsfremder Arten in Kraft. Sie umfasst nach Art. 1 Bestimmungen für die Prävention,
Minimierung und Abschwächung der nachteiligen Auswirkungen der Einbringung und
Ausbreitung invasiver gebietsfremder Arten auf die Biodiversität in der Union. Derzeit
erarbeitet die Europäische Kommission eine Liste invasiver gebietsfremder Arten von
unionsweiter Bedeutung, für die Maßnahmen zum zukünftigen Umgang festgelegt werden. Auf
nationaler Ebene wird dies durch § 40 BNatSchG geregelt. Er bestimmt, dass geeignete
Maßnahmen zu treffen sind, um einer Gefährdung von Ökosystemen, Biotopen und Arten
durch Tiere und Pflanzen nichtheimischer oder invasiver Arten entgegenzuwirken.
371.

Weiterhin gibt es unterschiedliche Auffassungen zur gezielten (Wieder-)Ansiedlung

bestimmter Arten, beispielsweise der Einführung von Großsäugern. Sowohl große
Pflanzenfresser als auch Top-Prädatoren haben einen wesentlichen Einfluss auf die
Nahrungsnetze und andere ökosystemare Prozesse (ESTES et al. 2011; BUNZEL-DRÜKE
et al. 2001; SANDOM et al. 2014). Basierend auf der Megaherbivorentheorie, die den
gestaltenden

Einfluss

großer

Pflanzenfresser

auf

Lebensraum,

Vegetation

und

Landschaftsstruktur betont, verfolgen verschiedene Initiativen, wie beispielsweise Rewilding
Europe, das Ziel, durch die Wiedereinführung von Großsäugern eine postglaziale
Naturlandschaft als Ideal- und Referenzlandschaft annäherungsweise wiederherzustellen

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

329

(Rewilding Europe 2015). Darüber hinaus soll durch die Wiederansiedelung auch die
touristische Attraktivität und – über die Einkommensgenerierung – die Akzeptanz der Gebiete
in der Bevölkerung steigen.
Kritiker merken allerdings an, dass der Einfluss der Großsäuger umstritten ist und eine
nacheiszeitliche Naturlandschaft nicht rekonstruiert werden kann, da der Mensch bereits zu
diesem Zeitpunkt stark in die Populationen von großen Herbivoren eingegriffen hat (BUNZELDRÜKE et al. 2001). Darüber hinaus erfordert der Einsatz großer Herbivoren häufig ein
Management, auch um veterinärmedizinische und tierschutzrechtliche Vorgaben zu erfüllen.
372.

Die verschiedenen Modelle haben eine unterschiedliche naturschutzpolitische

Zielsetzung und sind damit in der Umsetzung alle von naturschutzfachlichem Wert. Allerdings
spricht sich der SRU zur Erreichung des 2 %-Ziels für ein möglichst enges und konsequentes
Verständnis von Prozessschutz aus, um die verschiedenen Werte, die Wildnis hat (vgl.
Kap. 5.2), vollständig zu schützen und ihre Alleinstellungsmerkmale zu sichern. Folgt man den
Kriterien „ergebnisoffener Ablauf“ und „vom Menschen unbeeinflusster Ablauf“ natürlicher
Prozesse, ergibt sich daraus eine strikte Umsetzung des Prozessschutzes. Eingriffe in
natürliche Dynamiken, wie beispielsweise Jagd oder die gezielte Bekämpfung von Neobiota,
sollten – je nach Ausgangslage gegebenenfalls nach einer Initialphase – weitestgehend
unterbleiben. Hier bewegt sich das Management im Spannungsfeld zwischen aktiven
Eingriffen, um eine größere Naturnähe zu erreichen (z. B. Renaturierung), und dem Ziel, nicht
in die Prozesse einzugreifen (LANDRES et al. 2000; SCHERZINGER 1997). Während einer
Initialphase kann die Wildnisentwicklung durch bestimmte Managementmaßnahmen
beschleunigt werden. Dazu zählen zum Beispiel die gezielte Entnahme gebiets- oder
standortfremder Arten wie der Douglasie oder gegebenenfalls der Fichte sowie ein gezieltes
Wildtiermanagement. Auch bauliche Maßnahmen, wie der Rückbau von Deichen oder anderer
Siedlungs- und Verkehrsinfrastruktur, können notwendig werden. Die Initialphase sollte durch
adaptives Management (Europäische Kommission 2013a, S. 37–41) gekennzeichnet sein.
Dauerhafte Eingriffe sollten sich auf Pufferzonen beschränken. Diese Zonen können auch
dazu dienen, mögliche Konflikte mit der Umgebung des Schutzgebiets zu minimieren.
Weiterhin sieht der SRU eine gezielte Ansiedlung von Großsäugern kritisch. Allerdings kann
die Einbringung von lokal extinkten, aber ursprünglich einheimischen Arten (wie z. B. Elch,
Luchs, Wisent) auch als Initialmaßnahme bewertet werden. Sie sollte dann allerdings nicht mit
dauerhaften Eingriffen oder beispielsweise mit dem Errichten von Weidezäunen verbunden
sein. Dabei muss die Population groß genug bzw. der Austausch mit anderen Populationen
möglich sein, um überlebensfähig zu sein (kleinste überlebensfähige Population).

5.6.3
373.

Konflikte mit wirtschaftlichen Interessen
Mitunter

steht

der

mit

der

Ausweisung

von

Wildnisgebieten

verbundene

Nutzungsverzicht im Konflikt mit den wirtschaftlichen Interessen der Flächennutzer. Durch die
Aufgabe der Bewirtschaftung entstehen Einkommensverluste. Dies betrifft insbesondere die

330

Kapitel 5

Forstwirtschaft und die Holzverarbeitung, aber auch die Landwirtschaft, die Jagd, die Fischerei
sowie bestimmte touristische und sportliche Nutzungsformen.
Da potenzielle Wildnisgebiete oft in ländlichen Regionen liegen, sind die Einkommensverluste
durch Nutzungsverzicht volkswirtschaftlich betrachtet allerdings häufig geringer als in anderen
Regionen (JOB et al. 2009; NAVARRO und PEREIRA 2012). Kommt es infolge der
Ausweisung von Wildnisgebieten und dem freiwilligen Nutzungsverzicht zu direkten
Einkommensverlusten für private Flächeneigentümer, so sollten diese adäquat, auch
finanziell, kompensiert werden. In der Regel werden die Gebiete in Privatbesitz dauerhaft
durch einen Flächenkauf oder -tausch gesichert (s. Abschn. 5.6.5). Wo dies nicht möglich ist,
kann der Abkauf des Nutzungsrechts eine Alternative darstellen. Dazu könnten beispielsweise
bestehende Förderprogramme wie das „Bundesprogramm biologische Vielfalt“ oder
„chance.natur – Bundesförderung Naturschutz“ genutzt werden. In erster Linie ist allerdings
die öffentliche Hand gefordert, das Ziel der nationalen Biodiversitätsstrategie auf ihren Flächen
umzusetzen (OPITZ et al. 2015). Eine besondere Rolle spielen in diesem Zusammenhang die
landeseigenen Forstbetriebe, die in vielen Fällen einer gewinnorientierten Bewirtschaftung
unterliegen (BENZ et al. 2008). Hier sollten die Länder klare Vorgaben zur Umsetzung des
2 %-Ziels machen und ihre Forstbetriebe dabei unterstützen. Darüber hinaus sollten
interessierte Privateigentümer wie Waldbesitzer oder auch Kirchen, die Flächen freiwillig als
Wildnisgebiet zur Verfügung stellen wollen, unterstützt werden.
Wirtschaftliche Konflikte kann es auch im Zusammenhang mit Kommunalwäldern geben.
Einige Kommunen erwirtschaften einen nicht unerheblichen Teil ihrer Einkünfte durch die
Holznutzung. Die regionale Wirtschaft kann über indirekte Effekte negativ betroffen sein.
Beispielsweise kann es sein, dass das Holzangebot reduziert wird, mit Auswirkungen auf die
zuliefernden

und

weiterverarbeitenden

Betriebe,

wie

Sägewerke

und

Holztransportunternehmen, bei denen es zu Einkommensverlusten kommen kann (BfN 2013).
374.

Die wirtschaftlichen Ziele einer touristischen Nutzung können im Konflikt mit dem Ziel

des Prozessschutzes stehen (COLE 2001). Um die Schutzziele nicht zu gefährden, sind
Planungen und Konzepte für eine gezielte Besucherlenkung wichtig (BRÜGGEMANN 2006).
Für die Besucher zugängliche Routen und Bereiche sollten nach naturschutzfachlichen und
naturerlebnisorientierten Gesichtspunkten so ausgewählt werden, dass ökologisch sensible
Gebiete ausgespart und – soweit nötig – Wegegebote bzw. Betretungsverbote umgesetzt
werden (EUROPARC Deutschland 2013). Um die Erlebbarkeit zu ermöglichen, sind
Maßnahmen zur Verkehrssicherungspflicht in diesen Bereichen nötig. Hierbei ist zu bedenken,
dass die eudaimonistischen Begründungen des Wildnisschutzes (s. Abschn. 5.2.2.3) die
Zugänglichkeit

und

Erlebbarkeit

der

Gebiete

voraussetzen.

Die

Regulierung

des

Besucherverhaltens innerhalb von Wildnisgebieten ist aber praktisch unumgänglich.
Abhängig von den Rahmenbedingungen und der räumlichen Betrachtungsebene können die
Einkommensverluste, die durch einen Nutzungsverzicht entstehen, geringer sein als die

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

331

regionalwirtschaftliche Wertschöpfung, die durch ein naturschutzfachlich streng geschütztes
Gebiet generiert wird. In einer Studie haben JOB und MAYER (2012) exemplarisch für den
Nationalpark Bayerischer Wald die regionalwirtschaftlichen Einkommensverluste durch den
Verzicht auf eine Holznutzung ermittelt. Die entgangene Wertschöpfung einer hypothetischen
forstwirtschaftlichen Nutzung samt Holzverarbeitung in der Sägeindustrie beläuft sich je nach
Szenario auf zwischen 5,0 und 10,8 Mio. Euro jährlich. Diese stehen einer realen jährlichen
Wertschöpfung von etwa 13,5 Mio. Euro durch den Nationalparktourismus gegenüber. Die
Autoren der Studie kommen zu dem Schluss, dass der Nationalpark mit 190
Vollzeitarbeitskräften größere positive Effekte auf den regionalen Arbeitsmarkt hat als ein
alternativ existierender Staatsforstbetrieb mit etwa 90 bis 110 Mitarbeitern. Der Vergleich
zwischen den regionalwirtschaftlichen Effekten forst- und holzwirtschaftlicher Nutzung (inkl.
Tourismus) und einem strengen Naturschutz (inkl. schutzgebietsinduziertem, zusätzlichem
Tourismus) geht hier zugunsten des Nationalparks oder, je nach Szenario, mindestens
paritätisch aus. Diese Betrachtungen gelten allerdings für den speziellen Fall Bayerischer
Wald und sind nicht ohne Weiteres auf andere Gebiete übertragbar. Die Mehrzahl der
deutschen Nationalparks hat zwischen 40 und 90 Mitarbeiter (EUROPARC Deutschland
2013). Darüber hinaus ist nicht davon auszugehen, dass zukünftig jedes Wildnisgebiet
außerhalb von Nationalparks auch eine eigene Verwaltung besitzen wird.
Solche

Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen

berücksichtigen

häufig

noch

nicht

den

gesellschaftlichen Nutzen vieler weiterer Ökosystemleistungen und der durch sie
bereitgestellten öffentlichen Güter. So stehen beispielsweise den entgangenen Einnahmen
durch die Einrichtung von ökologischem Hochwasserschutz auch große gesellschaftliche
Nutzen gegenüber, welche in einer vollständigen Kosten-Nutzen-Analyse zu berücksichtigen
sind (SCHÄFER und KOWATSCH 2015). Generell mag es in einer effizienztheoretischen
Betrachtung fraglich bleiben, ob die teilweise immateriellen Wohlfahrtseffeke des
Wildnisschutzes dessen Opportunitätskosten aufwiegen. Die Einrichtung von Wildnisgebieten
ist aber letztlich eine naturschutzpolitische Entscheidung über das Ausmaß an öffentlichen
Gütern in einer wohlhabenden Gesellschaft. Statt um eine Effizienzbetrachtung geht es um
die Wertentscheidung, ob sich eine Gesellschaft nutzungsfreie Wildnisgebiete leisten möchte.

5.6.4
375.

Kommunikation und Akzeptanz
Weite Teile der deutschen Bevölkerung sind generell positiv gegenüber Wildnis

eingestellt (BMUB und BfN 2014). Allerdings geht die Einrichtung von Prozessschutzgebieten,
wie

andere

Landnutzungsoptionen

auch,

häufig

mit

lokalen

oder

regionalen

Konfliktpotenzialen einher (POTTHAST und BERG 2013). Solche Konflikte können auch durch
mangelnde Kommunikation und Partizipation vor, bei und nach der Einrichtung verschärft
werden.

332

Kapitel 5

Einstellungen zu W ildnis
376.

Die Einstellung der Menschen in Mitteleuropa gegenüber wilder, unberührter Natur hat

sich im Laufe der Geschichte deutlich gewandelt (PIECHOCKI et al. 2014). In früheren
Vorstellungen stellte Wildnis einen unwirtlichen, lebensfeindlichen Ort dar, an dem man den
natürlichen Witterungsbedingungen wie Stürmen und starken Niederschlägen aber auch
„wilden Tieren“ weitgehend ausgeliefert war. Mit der Etablierung der Landwirtschaft hat sich
der Mensch zunehmend unabhängig von vielen dieser Bedingungen gemacht. Er hat die Natur
immer intensiver für sich genutzt, geformt und verändert – Wälder gerodet und Moore
entwässert, das Land urbar gemacht. Heute lebt ein immer größerer Anteil der Menschen in
Städten, in denen der Alltag stark durch organisierte, strukturierte Prozesse und Naturferne
gekennzeichnet ist.
Gleichzeitig wächst mit dieser zunehmenden Kontrolle über die Natur die Sehnsucht nach
Wildnis (HAß et al. 2012) als Gegenpol zur Zivilisation. Sie wird immer mehr auch als Raum
wahrgenommen, in dem noch Werte wie Einsamkeit, Weite und Ruhe erfahren werden
können, und in dem Prozesse ungeplant ablaufen (vgl. Tz. 343). Dies zeigt sich auch in
aktuellen Befragungen. Das BfN untersucht regelmäßig die Einstellung der Bevölkerung
gegenüber der Natur mit den sogenannten Naturbewusstseinsstudien. Ein Schwerpunkt der
Studie im Jahr 2013 war das Thema Wildnis. Hier zeigte sich, dass 65 % der Bevölkerung
Natur umso besser gefällt, desto wilder sie ist („trifft voll und ganz zu“: 23 % und „trifft eher zu“:
42 %). Mit dem Begriff Wildnis werden in der deutschen Bevölkerung häufiger positiv besetzte
Begriffe wie „Naturbelassenheit“ als negative wie „Chaos und Verwahrlosung“ verbunden
(BMUB und BfN 2014).
Personen, die für mehr Wildnis in Deutschland plädieren, wünschen sich insbesondere in
Wäldern sowie in Moorlandschaften mehr Wildnis. Küstenabschnitte und Seenlandschaften
werden deutlich seltener genannt (Abb. 5-3).

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

333

Abbildung 5-3
Ausdehnung der Wildnis in verschiedenen Ökos ystemt ypen

Quelle: BMUB und BfN 2014

377.

Die Zustimmung gegenüber der Ausbreitung von wild lebenden Großsäugern ist groß:

Rund zwei Drittel der Deutschen finden gut, wenn Biber (67 %), Luchs (64 %) und Wildkatze
(63 %) sich ausbreiten. Das Verhältnis der Deutschen zum Wolf ist dagegen ambivalent und
seine Rückkehr in das dicht besiedelte Deutschland mit einer emotionalen Diskussion
verbunden: 44 % finden gut, wenn der Wolf sich in Deutschland verbreitet, 41 % finden es
nicht gut (BMUB und BfN 2014).
378.

Auch wenn eudaimonistische Werte und Bedeutungen von Biodiversität (vgl.

Abschn. 5.2.2.3) subjektiv erlebt werden und dadurch in politischen Auseinandersetzungen
häufig als „weiche Argumente“ angesehen werden, können auch diese neben den
instrumentellen

Werten

auf

große

Zustimmung

stoßen.

Die

Ergebnisse

der

Naturbewusstseinsstudie 2013 zeigen, dass in der Öffentlichkeitsarbeit bereits an bekannte
und breit befürwortete Pro-Argumente angeknüpft werden kann (Wildnis als „Rückzugsräume
für Tiere und Pflanzen“, als „Freiraum in unserer technisierten Welt“, als Referenzfläche
(BMUB und BfN 2014, S. 30 f.)).
Die für die Etablierung von Wildnis notwendige Akzeptanz wird durch ein Naturverständnis
bedingt, das natürliche Entwicklung als solche wertschätzt (vgl. BROUNS 2003).
Gesellschaftliche Diskurse und öffentliche Meinung haben neben der allgemeinen
Wertorientierung großen Einfluss auf die individuellen Einstellungen. Ein gesellschaftlicher
Diskurs ist damit für die Ausweitung von Prozessschutzflächen bedeutsam. Im Rahmen der
Naturbewusstseinsstudie antworteten 30 % der Deutschen mit „weiß nicht“ auf die Frage

334

Kapitel 5

„Meinen Sie, dass es in Deutschland bereits genügend Nationalparks gibt?“, 33 % antworteten
„ja“, 37 % „nein“ (BMUB und BfN 2014). Um insbesondere die Unentschlossenen zu erreichen,
sollte auf positive Weise über gute Gründe für und Chancen von Wildnis und deren
Unterschutzstellung informiert werden.
Der SRU begrüßt, dass das BMUB im Zuge der Naturschutz-Offensive 2020 (BMUB 2015b)
dem Thema Wildnis im Rahmen seiner Öffentlichkeitsarbeit besondere Aufmerksamkeit
widmen wird. Der SRU empfiehlt die Durchführung einer bundesweiten Kampagne pro Wildnis:
Durch intensive Öffentlichkeitsarbeit sollte das Thema Wildnis stärker in das Bewusstsein der
breiten Öffentlichkeit rücken. Die Kampagne sollte sowohl auf Fakten basieren als auch
positive Emotionen der Menschen ansprechen. Sie sollte insbesondere auf die instrumentellen
und eudaimonistischen Argumente für Wildnis eingehen, aber auch die Synergien mit anderen
Umweltpolitikbereichen wie Klima- und Hochwasserschutz klar kommunizieren.
Besondere Anf order ungen an den Prozess der Realisierung von W ildnis:
Dialog und Bürgerbeteiligung
379.

Die Sympathie für Wildnis ist generell groß. Dennoch kommt es bei der Ausweisung

von Wildnisgebieten unter den relevanten Stakeholdern und der örtlichen Bevölkerung
potenzieller Großschutzgebiete immer wieder zu Akzeptanzproblemen und kontroversen
Diskussionen (von RUSCHKOWSKI 2009). Ein jüngeres Beispiel ist das Verfahren zur
Einrichtung des Nationalparks Nordschwarzwald (WACHINGER et al. 2014), ein aktuelles die
andauernde Diskussion um den Schutzgebietsstatus des Steigerwalds (JEDICKE 2015b).
Der SRU fasste bereits 2002 in seinem Sondergutachten „Für eine Stärkung und
Neuorientierung des Naturschutzes“ die Gründe für Akzeptanzdefizite zusammen und
unterteilte diese auf der Metaebene in fünf Kategorien, die sich auch alle im Kontext der
Ausweisung von Wildnisgebieten in Deutschland finden lassen:
– Ökonomische

Nachteile

bzw.

ungünstige

Rahmenbedingungen

finanzieller

und

organisatorischer Art,
– mangelnde Vertrautheit mit Naturschutzzielen,
– konträre Werthaltungen und Überzeugungen,
– Kommunikationsformen, die von den Beteiligten als unbefriedigend oder als autoritär erlebt
werden, und
– Angst vor Verhaltenseinschränkungen, Bevormundung und Fremdbestimmung (SRU 2002,
Tz. 79 ff.).
Die konkreten Gründe für Bedenken und eine fehlende Akzeptanz vor Ort sind sehr vielfältig.
Bedeutsam ist die Sorge um Ertragseinbußen in der Land- und Forstwirtschaft und den Verlust
von Arbeitsplätzen, beispielsweise in der holzverarbeitenden Wirtschaft (vgl. Abschn. 5.6.3).
Eine Rolle spielt auch die Frage nach Brennholz (EGIDI 2015), die Besorgnis um

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

335

Freiheitseinengung durch Regeln (Betretungsverbote, Verbote des Sammelns von Beeren und
Pilzen (SIEBERATH 2007)) und vor der Ausbreitung des Borkenkäfers und dessen
Auswirkungen auf den Tourismus (SUDA und WAGNER 2012). Auch die Veränderung des
gewohnten Landschaftsbildes (ebd.; Nationalparkverwaltung Bayerischer Wald 2011) und die
Sorge um den Verlust von Sonderstandorten und Arten (vgl. Abschn. 5.6.2) werden als
Argumente thematisiert (NIEMEYER-LÜLLWITZ 2012). Defizite bei der Beteiligung spielen
ebenfalls eine Rolle (WACHINGER et al. 2014).
380.

Die ökologischen, ökonomischen und politischen Rahmenbedingungen vor Ort bei der

Ausweisung neuer Schutzgebiete sind jeweils unterschiedlich. Eine „vorgefertigte Lösung“ im
Sinne eines standardisierten Konzepts gibt es daher nicht. Für die deutschen Nationalparks
gibt

es

schon

seit

Öffentlichkeitsbeteiligung

langem
bei

der

Regeln

zur

Erstellung

frühzeitigen

von

und

Nationalparkplänen

kontinuierlichen
(EUROPARC

Deutschland 2000). EGIDI (2015) konstatiert, dass es bei dem emotionalen und
bedürfnisorientierten Thema „Nationalpark“ eines hohen Maßes an Empathie für die vor Ort
lebenden Menschen bedarf. Aufgrund der emotionalen Dimension von Wildnis sind besondere
Anforderungen an den Prozess der Realisierung eines Schutzgebietsprojekts zu stellen. Da
die Schutzgebietskategorie „Nationalpark“ besonders häufig zu Akzeptanzproblemen führt,
empfehlen HOHEISEL und SCHWEIGER (2009), bei der Etablierung eines Wildnisgebiets
zuerst über die inhaltliche Ausgestaltung und erst im Anschluss über die gesetzliche
Schutzgebietskategorie zu diskutieren.
Von entscheidender Bedeutung ist es, dass die Beteiligenden alle direkt Betroffenen und
andere Beteiligte möglichst früh an den Prozessen teilhaben lassen. Eine frühzeitige, effiziente
und

effektive

Öffentlichkeitsbeteiligung

macht

Entscheidungen

nachvollziehbar

und

transparent und ermöglicht – gerade auch aus Umweltsicht – qualitativ bessere Lösungen.
Darüber hinaus kann die Beteiligung der Öffentlichkeit die Dauer von öffentlicher Planung
sowie der Zulassung und Durchführung von Vorhaben verkürzen (FLASBARTH et al. 2012;
ESER 2014). Für die erfolgreiche Realisierung und die Kommunikation mit den Akteuren
(Stakeholdern) des Schutzgebietsumfelds kann der strategische Ansatz einer Akteursanalyse
sinnvoll sein. Er ermöglicht die systematische Erfassung aller potenziell Betroffenen und
anderer Beteiligter und die Bildung einer Stakeholder-Typologie (vgl. Tab. 5-4; von
RUSCHKOWSKI 2009; WACHINGER et al. 2014).

336

Kapitel 5

Tabelle 5-4
Potenzi elle Stakeholder eines Wildnis gebietes:
Beteiligende, direkt Betroffene, andere Beteiligte
Beteiligende

Landesregierung
Falls schon Schutzgebiet vorhanden:
Management (Besitzer, Pächter)
Hauptamtliche und ehrenamtliche Mitarbeiter

Direkt
Betroffene

Kommunen
Anwohner
Private und kommerzielle „Naturnutzer“ in der Region (z. B. Sportler,
Wanderer, Fischer, Jäger, Land- und Forstwirte, Energieerzeuger)
Zulieferer und Weiterverarbeiter (z. B. Cluster Forst und Holz u. a.)
„Touristische“ Anbieter und Infrastrukturanbieter in der Region
(z. B. Hotels/Gastronomie, gewerbliche Freizeitbetriebe, Reiseveranstalter,
Hafenbetreiber)

Andere
Beteiligte

Interessengruppen und Verbände
(z. B. aus der Land- und Forstwirtschaft, Naturschutz)
Medien
Bundesregierung
Andere Großschutzgebiete
Mittelgeber
SRU/UG 2016/Tab. 5-4;
Datenquelle: von RUSCHKOWSKI 2009; WACHINGER et al. 2014

381.

Öffentlichkeitsbeteiligung kann eine breite Akzeptanz für das Schutzgebiet schaffen,

zum Beispiel im Sinne der Legitimation eines behördlichen Rahmenkonzepts (WIRTH et al.
2015), einer gemeinsamen Perspektive und der Identifikation mit den Zielen des
Schutzgebiets, zum Beispiel durch kommunale Entscheidungsträger. Im besten Fall wird das
neue Schutzgebiet in der lokalen Bevölkerung als Chance für eine neue regionale Identität
und eine Bereicherung der regionalen Kultur- und Bildungsangebote wahrgenommen.
Für das Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung werden verschiedene Erfolgsfaktoren als
bedeutsam herausgestellt: Neben Frühzeitigkeit, Ergebnisoffenheit und dem Einbezug aller
relevanten Akteursgruppen und Entscheidungsträger ist Transparenz von zentraler
Bedeutung. Es ist wichtig, im Vorfeld klarzustellen, um welche Beteiligungsform es sich
handelt und welche Funktion die Beteiligung mit welchem Entscheidungsspielraum hat. Die
Ergebnisse sollten im Sinne eines Mandats des entscheidenden Gremiums umsetzbar sein
und deren Votum durch übergeordnete Gremien (z. B. zuständige Landesregierung) nach
Möglichkeit gefolgt werden. Hierfür bedarf es einer institutionellen Verankerung. Innerhalb des
Verfahrens sind Aufrichtigkeit, Fairness, Wertschätzung, „Dialog auf Augenhöhe“ und eine
zielgruppengerechte,

widerspruchsfreie

Ansprache

mit

qualifizierten

Informationen

entscheidende Faktoren dafür, dass das Verfahren als gerecht empfunden wird und Vertrauen

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

337

hergestellt werden kann (WIRTH et al. 2015; Europäische Kommission 2013b; SUŠKEVIČS
et al. 2010; EGIDI 2015).
Beteiligung bedeutet deutlich mehr Zeitaufwand als rein hierarchische Steuerungsformen und
verursacht höhere Kosten (WIRTH et al. 2015). Als entscheidender Faktor ist die ausreichende
Ausstattung mit finanziellen und personellen Ressourcen zu benennen, um das gesamte
Verfahren von Anfang an kontinuierlich und professionell begleiten zu können (vgl. SCHLIEP
und STOLL-KLEEMANN 2010), beispielsweise durch die Beauftragung einer externen und
unabhängigen Person bzw. Instanz.
382.

Neben der Beteiligung ist es bedeutsam, dass die Beteiligenden das Thema möglichst

frühzeitig durch zielgruppenspezifische Öffentlichkeitsarbeit in der Region „besetzen“. Dabei
ist es hilfreich, in der Region beliebte und anerkannte Fürsprecher zu gewinnen, zum Beispiel
Regionalpolitiker. Auch die soziokulturelle Lebenswelt der Akteure, die regionale Identität,
konkrete lokale Akteurskonstellationen und die lokalen Kommunikationsstrukturen spielen
eine wichtige Rolle (von RUSCHKOWSKI 2009; WIRTH et al. 2015; LIEBECKE et al. 2009).
Daher ist es von Bedeutung, in Teams aus Kommunikationsexperten und „Kennern“ aus der
Region Öffentlichkeit aktiv herzustellen.
Exkurs: Partizipat iver Auswahlprozess und Bürgerbeteiligung zur Etablierung
des Nat ionalparks Hunsrück -Hochwald
Ein positives Beispiel für die Ausweisung eines neuen Wildnisgebietes ist die Einrichtung des
Nationalparks Hunsrück-Hochwald, bei der durch ein frühzeitiges, ergebnisoffenes
Bürgerbeteiligungsverfahren ein breiter Konsens hergestellt werden konnte. Den Weg zu dem
Nationalpark haben die Bundesländer Rheinland-Pfalz und Saarland, die Regionen und
Kommunen zusammen bestimmt. Als zentraler Erfolgsfaktor gilt neben der gemeinsam
entwickelten Perspektive zur Regionalentwicklung der in mehrere Entscheidungsstufen
gegliederte partizipative Verfahrensansatz. Dieser war von Beginn an durch Mitbestimmung
und in Bezug auf die konkrete Region durch Ergebnisoffenheit geprägt (EGIDI 2015).
Statt eines Top-down-Ansatzes wurde im vorliegenden Fall ein Verfahren erarbeitet, das in
drei Phasen und mehrere Entscheidungsstufen gegliedert war. Nach der Phase der
Interessenbekundung, in der fünf naturschutzfachlich geeignete Regionen signalisieren
konnten, ob das Vorhaben für sie infrage kommt, und die Region Hochwald ein
entsprechendes Interesse meldete, wurde die zweite Phase eingeleitet. In der „Dialog mit der
Region“-Phase wurden die Erwartungen der Bürger in der Region aufgenommen und darauf
aufbauend ein Landeskonzept für Nationalpark und Nationalparkregion erarbeitet. Nach
abermaligem positivem Votum der Region wurde das rechtsförmliche Verfahren zur
Ausweisung des Nationalparks in den Bundesländern Rheinland-Pfalz und Saarland initiiert.
Durch den partizipativen Ansatz und einen intensiven Bürgerdialog-Prozess sollte nicht nur die
Akzeptanz in der Region, sondern auch die Identifikation mit dem Nationalpark geschaffen

338

Kapitel 5

werden. Sämtliche wichtige Akteure vor Ort sind in die Planungen einbezogen worden, bevor
erste

Entscheidungen

gefallen

sind

(EGIDI

2015).

Der

Nationalpark

wurde

am

Pfingstwochenende 2015 eröffnet.
Kont inuier licher Aust ausch, Inf ormation und Part izipat ion
383.

Auch nach der Einrichtung eines Wildnisgebietes spielt die Frage der Akzeptanz im

Umfeld des Schutzgebietes weiterhin eine Rolle. Die erste Evaluierung der deutschen
Nationalparks zeigte beispielsweise, dass die Öffentlichkeits- und Bildungsarbeit von Seiten
der Nationalparkverwaltungen in allen Nationalparks zur Gewährleistung bzw. Erhöhung der
regionalen Akzeptanz der Parks beiträgt (EUROPARC Deutschland 2013). Eine zentrale Rolle
spielt die Kooperation im regionalen Umfeld (HEILAND und HOFFMANN 2013; EUROPARC
Deutschland 2013; Europäische Kommission 2013b; SCHLIEP und STOLL-KLEEMANN
2010). Sinnvoll kann hier die Einrichtung eines kommunalen Ausschusses für das
Großschutzgebiet sein, in dem ein regelmäßiger Austausch mit den betroffenen Gemeinden
und weiteren Stakeholdern stattfindet. Beispiele sind der Kommunale Nationalparkausschuss
Nationalpark Bayerischer Wald sowie das Bürgerforum und der Beirat im Nationalpark
Hunsrück-Hochwald.
Oft werden Kommunikationsaktivitäten der Schutzgebietsverwaltung nur ansatz- oder
teilweise evaluiert. In den meisten Nationalparks gibt es zu wenige Stellen für
Öffentlichkeitsarbeit, Umweltbildung und Besucherinformation und/oder diese sind nicht mit
entsprechend in Kommunikation ausgebildetem und qualifiziertem Personal besetzt
(EUROPARC Deutschland 2013).
Der SRU empfiehlt daher die Einrichtung von Stellen für strategische Kommunikation und
Öffentlichkeitsarbeit

in

den

Nationalparkverwaltungen,

um

der

Daueraufgabe

des

begleitenden Dialogs, der Kooperation und dem kontinuierlichen Informationsbedürfnis
professionell gerecht werden zu können. Ein kontinuierlicher Austausch mit dem regionalen
Umfeld des Schutzgebietes kann auch für kleinere Wildnisgebiete von Bedeutung sein. Neben
Vertrauen und der Möglichkeit zur Partizipation gibt es weitere wichtige Einflussfaktoren für
die

Akzeptanz

von

Schutzgebieten

im

regionalen

Umfeld,

wie

unter

anderem

Übereinstimmung mit dem Natur- und Landschaftsverständnis der lokalen Bevölkerung, Stolz
und regionale Identität sowie Erholungsmöglichkeiten für die Menschen vor Ort (MAYER und
STOLL-KLEEMANN 2016).

5.6.5
384.

Möglichkeiten zum Flächenerwerb und
zur Finanzierung
Eine zentrale Herausforderung bei der Einrichtung von Wildnisgebieten in Deutschland

ist die Verfügbarkeit und langfristige Sicherung geeigneter Flächen. Dies gilt insbesondere vor
dem Hintergrund des steigenden Flächendrucks und zunehmender Nutzungskonkurrenzen (s.
Kap. 4). Die Flächen, die sich im Eigentum der öffentlichen Hand befinden, spielen dabei eine

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

339

entscheidende Rolle (OPITZ et al. 2015). Daher sind Bund, Länder und Kommunen zentrale
Akteure bei der Erreichung des 2 %-Ziels (s. Abschn. 5.6.6).
Die Flächen des Nationalen Naturerbes können einen wichtigen Beitrag zu einer bundesweiten
Wildniskulisse leisten. Die Regierungsparteien haben sich im Koalitionsvertrag 2005 zum Ziel
gesetzt, 80.000 bis 125.000 ha national repräsentative Naturschutzflächen des Bundes von
einer Privatisierung auszunehmen und in eine Bundesstiftung einzubringen oder an die
Bundesländer zu übertragen (CDU et al. 2005, S. 67 f.). Im Koalitionsvertrag von 2013 haben
die Regierungsparteien eine Erweiterung um mindestens 30.000 ha beschlossen, auch um
das 2 %- bzw. 5 %-Ziel zu erreichen (CDU et al. 2013, S. 119). Die Flächen des Nationalen
Naturerbes liegen unter anderem in Nationalparks, Kernzonen der Biosphärenreservate,
ehemaligen militärischen Übungsflächen und Bergbaufolgelandschaften (REITER und
DOERPINGHAUS 2015). Seit 2005 sind bereits 125.000 ha naturschutzfachlich wertvoller
Flächen als Nationales Naturerbe in zwei Tranchen gesichert und zum größten Teil an die
Länder, die Deutsche Bundesstiftung Umwelt (DBU) oder private Naturschutzorganisationen
übertragen worden. Davon sind etwa 27.200 ha als Prozessschutzflächen gemeldet, die
jedoch aufgrund ihrer Flächengröße nicht alle Teil einer Wildniskulisse sind (REITER und
DOERPINGHAUS 2015). Die Erweiterung des Nationalen Naturerbes um eine dritte Tranche
mit rund 31.000 ha wurde im Juni 2015 beschlossen.
Die Übernahme von Flächen kann mit hohen Folgekosten für die Flächenverwaltung
und -entwicklung verbunden sein. Neben zu entrichtenden Steuern und Abgaben, zum
Beispiel Grundsteuer und Abgaben an Wasser- und Bodenverbände, zählen dazu auch
Kosten für Personal (JOHST et al. 2015). Die Folgekosten (ohne Personalkosten) schwanken
zwischen 1,83 Euro und 84,86 Euro pro Hektar und Jahr. Selbst wenn die Gebiete gewisse
Einnahmen generieren, können diese Kosten große finanzielle Ressourcen nicht-staatlicher
Träger binden. Die Übernahme von Flächen stellt damit eine Verlagerung von staatlichen
Kosten und Aufgaben auf die dem Gemeinwohl verpflichteten Naturschutzorganisationen dar
(SRU 2007, Tz. 403). Daher sollten nach Ansicht des SRU Möglichkeiten gefunden werden,
diese finanziellen Belastungen zu reduzieren. Denkbar wären beispielsweise die Befreiung
von bestimmten Steuern und Abgaben oder die Einrichtung eines Fonds aus Bundesmitteln.
385.

Um die Gebiete dauerhaft sichern zu können, ist der Erwerb durch Kauf oder Tausch

die beste Lösung. Wo dies nicht möglich ist, beispielsweise weil ein Privateigentümer seine
Fläche nicht verkaufen möchte, aber gleichzeitig bereit ist, auf eine Nutzung zu verzichten,
kann der Abkauf des Nutzungsrechts eine Alternative darstellen. Dieser Weg wurde
beispielsweise von der Naturstiftung David in Thüringen bereits erfolgreich beschritten. Hier
hat ein Eigentümer im Rahmen des Naturschutzgroßprojektes „Hohe Schrecke – Alter Wald
mit Zukunft“ eine einmalige Zahlung dafür erhalten, dass er dauerhaft auf die forstliche
Nutzung verzichtet („Naturschutzfachlich bedeutsames Wiegental in der Hohen Schrecke
dauerhaft als Wildnisgebiet gesichert. Durchbruch bei der Lösung des Rechtsstreits in der

340

Kapitel 5

Hohen Schrecke.“ Pressemitteilung der Naturstiftung David vom 5. Februar 2014). Die
dauerhafte Sicherung wurde in diesem Fall zum einen über einen zivilrechtlichen Vertrag, zum
anderen über den Eintrag des Nutzungsverzichts in das Grundbuch sowie eine neue
Schutzgebietsverordnung mit dem Ziel Prozessschutz erreicht (JOHST 2015). Dieses Modell
könnte in Zukunft auch in anderen Fällen genutzt werden und über die forstliche Nutzung
hinaus auch auf die Jagd ausgedehnt werden. Ein Hindernis können jedoch die erhobenen
Steuern darstellen. Während beim Kauf von Flächen je nach Bundesland eine
Grunderwerbssteuer in Höhe von 3,5 bis 6,5 % anfällt, ist beim Abkauf eines
Nutzungsverzichts Mehrwertsteuer in Höhe von 19 % zu entrichten. In diesem Zusammenhang
regt der SRU an zu prüfen, inwieweit Stiftungen und andere als gemeinnützig anerkannte
Akteure, die einen Beitrag zur Erreichung von Zielen der Bundesregierung leisten, beim
Abkauf eines Nutzungsverzichts von der Mehrwertsteuer befreit werden können.
International spielt privates Engagement bei der Flächensicherung im Naturschutz bereits eine
sehr viel größere Rolle als in Deutschland. So haben in den USA beispielsweise Schenkungen
von Nutzungsverzicht in den letzten Jahrzehnten durch das Schaffen von Rechtssicherheit
und die steuerliche Absetzbarkeit eine große Bedeutung erlangt (DISSELHOFF 2015).
Exkurs: Stif tung Naturlandschaf ten Brandenburg – Die W ildnisstif tung
Mit dem Abzug der sowjetischen Truppen im Jahr 1994 wurden in Brandenburg großflächige
militärische Übungsplätze frei. Um ehemalige Truppenübungsplatzflächen zu erwerben und
als Wildnisgebiete von nationaler und internationaler Bedeutung dauerhaft für den Naturschutz
zu sichern, wurde am 16. Mai 2000 die Stiftung Naturlandschaften Brandenburg gegründet.
Sie ist eine Public Private Partnership, das heißt sie wird gemeinsam von staatlichen und
privaten Stiftern getragen: Träger sind das Land Brandenburg, die Zoologische Gesellschaft
Frankfurt, der Naturschutzbund Deutschland, die Umweltstiftung WWF Deutschland (WWF –
World Wide Fund For Nature), der regional tätige Landschafts-Förderverein Nuthe-NieplitzNiederung, die Gregor Louisoder Umweltstiftung und eine Privatperson.
Die Stiftung formuliert folgende Vision für ihre Arbeit: „Wir, die Stiftung Naturlandschaften
Brandenburg, sichern und vernetzen große Wildnisgebiete, damit sich dort die Natur frei
entfalten kann. Das ist unser Beitrag zum Erhalt der biologischen Vielfalt. Wir schaffen
Urwälder von morgen und bringen den Menschen die Bedeutung und Schönheit ungestörter
Natur nahe“ (Stiftung Naturlandschaften Brandenburg – Die Wildnisstiftung o. J.).
Die bislang erworbenen Gebiete sind durch ein Mosaik von Sandflächen, Heiden,
Naturwäldern und Feuchtgebieten gekennzeichnet, das sich der natürlichen Dynamik
entsprechend verändert. Diese sich entwickelnden Landschaften werden in Teilbereichen
durch geführte Exkursionen und Wanderwege für die Öffentlichkeit erlebbar gemacht.
Insgesamt hat die Stiftung im Süden Brandenburgs bisher etwa eine Fläche von 12.800 ha der
ehemaligen Truppenübungsplätze Heidehof, Jüterbog, Tangersdorf und Lieberose (Abb. 5-4)

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

341

gesichert, um sie dauerhaft einer vom Menschen vollständig unbeeinflussten Naturentwicklung
zu überlassen. Sie sichert damit großräumig unzerschnittene Flächen in Deutschland
dauerhaft für Naturschutz und Naturerleben. Diese sollen als Kernflächen wesentliche
Bestandteile eines „Ökologischen Korridors Südbrandenburg“ werden.
Abbildung 5-4
Wildnisentw icklung in einem Moor und auf einem ehemaligen
Truppenübungsplat z in Lieberose

Fotos: Henriette Dahms

Folgende Finanzierungsmöglichkeiten zum Erwerb und zur Unterhaltung von Flächen sind
denkbar:
– Verschiedene
Flächenerwerb,

Bundesprogramme
zum

Beispiel

das

bieten

Finanzierungsmöglichkeiten

Förderprogramm

für

für

den

Naturschutzgroßprojekte

„chance.natur – Bundesförderung Naturschutz“, das „Bundesprogramm biologische
Vielfalt“ zur Umsetzung der nationalen Biodiversitätsstrategie, der „Waldklimafonds“ oder
das geplante „Bundesprogramm Blaues Band“.
– Im Rahmen der Eingriffsregelung können Flächenpools und Ökokonten dazu genutzt
werden, um mit einem raumplanerischen Konzept bestehende Wildnisgebiete zu erweitern
oder potenzielle Wildnisgebiete einzurichten.
– Es sollte außerdem geprüft werden, inwieweit Einnahmen aus dem Tourismus wie die
Kurtaxe oder die Fremdenverkehrsabgabe als Finanzierungsmöglichkeiten in Betracht
kommen (SRU 2007, Tz. 217). Hier gibt es erste Beispiele. So wird durch die
„Ziegenprämie“

aus

der

Kurtaxe

in

der

Ferienregion

Münstertal-Staufen

die

Landschaftspflege unterstützt (LIESEN und COCH 2015).
– Zertifikate, die Naturschutz und Ökosystemleistungen in Wert setzen, zum Beispiel
MoorFutures, mit denen Moorwiedervernässungsprojekte finanziert werden, oder die in der
Entwicklung befindlichen Zertifikate der Nationalen Naturlandschaften Deutschlands,
leisten gleichzeitig einen Beitrag zum Umwelt- und Naturschutz sowie zum Klimaschutz.
Denkbar wäre auch die Entwicklung von „Wildniszertifikaten“, mit denen beispielsweise
Besucher einen freiwilligen Beitrag zur Wildnisentwicklung eines Gebietes leisten können.

342

Kapitel 5

– Spenden und Sponsoring (HOHEISEL und SCHWEIGER 2009).
Wildnisgebiete können sowohl staatlich als auch durch folgende private Organisationsformen
verwaltet werden:
– Stiftungen: Eine bedeutende Säule privaten Engagements für Wildnis bilden die Flächen
im Besitz von Stiftungen (s. Exkurs: Stiftung Naturlandschaften Brandenburg – Die
Wildnisstiftung). In Schleswig-Holstein gehören mehr als 2 % der Landesfläche der Stiftung
Naturschutz sowie weiteren privaten Naturschutzstiftungen, teilweise ebenfalls mit dem
Fokus auf Wildnisentwicklung (THIESSEN 2011, S. 110; Stiftung Naturschutz SchleswigHolstein o. J.). Sie können entweder in rein privater Trägerschaft oder in Form von Public
Private Partnerships organisiert sein, das heißt einer Zusammenarbeit zwischen der
öffentlichen Hand und privatwirtschaftlichen Unternehmen.
– Privatwirtschaftliche

Organisationsformen:

Beispielsweise

betreut

die

DBU

Tochtergesellschaft DBU Naturerbe GmbH die Naturerbeflächen der Stiftung. Die Aufgaben
der NationalparkService gGmbH des Nationalparks Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer
sind die hauptamtliche Betreuung des Nationalparks und die Besucherinformation.

5.6.6
386.

Bund-Länder-Initiative Wildnis
Das Ziel, dass sich auf mindestens 2 % der Landesfläche Deutschlands die Natur nach

ihren eigenen Gesetzmäßigkeiten entwickelt, lässt sich nur durch gemeinsames, engagiertes
Handeln von Bund und Ländern zur Flächenbereitstellung und Finanzierung realisieren. Dies
gilt insbesondere im Hinblick auf das ambitionierte Zielerreichungsjahr 2020. Um dieses Ziel
zu erreichen, hat der Bund unter anderem bereits Fördermittel zur Ermittlung von
Wildnispotenzialen

auf

Militärflächen

und

in

Bergbaufolgelandschaften,

zur

Wildniskommunikation, zur Bedeutung von Prozessschutz- und Wildnisgebieten für Arten und
Lebensräume sowie zur Ermittlung von Qualitätskriterien für Wildnisgebiete bereitgestellt.
Darüber hinaus gibt es auch verschiedene Initiativen auf Ebene der Bundesländer. Ein
gemeinsames, koordiniertes Vorgehen fehlt jedoch. Daher ist der SRU der Auffassung, dass
eine Bund-Länder-Initiative Wildnis einen erheblichen Mehrwert mit sich bringen würde.
Startpunkt könnte die auf der Umweltministerkonferenz im November 2015 angestoßene
Wildnis-Initiative sein (BMUB 2015b). Anknüpfend an bereits existierende Bund-LänderInitiativen in anderen Bereichen könnte eine solche Initiative unter anderem folgende
Aufgaben erfüllen:
– Informations- und Erfahrungsaustausch über aktuelle Entwicklungen in Bund und Ländern,
etwa zu Synergien von Wildnisentwicklung mit dem Natur- und Umweltschutz (z. B. Klimaund Hochwasserschutz) und wirtschaftlicher Entwicklung ländlicher Regionen (Tourismus),
– Koordination und Austausch zu den Flächen des Nationalen Naturerbes,
– Diskussion bestehender und geplanter Konzepte (z. B. Wildniskonzepte der Länder),

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

343

– Monitoring des Zielerreichungsgrads, zum Beispiel auch zur Schnittmenge zwischen dem
2 %- und dem 5 %-Ziel,
– Diskussion bundesländerübergreifender Initiativen (z. B. Biotopverbund, Flussauen),
– Sammlung guter Praxisbeispiele zur Ausweisung von Wildnisgebieten,
– Vorstellung aktueller Forschungsvorhaben und Initiierung neuer Vorhaben,
– Erarbeitung gemeinsamer Kommunikationsstrategien,
– gegebenenfalls Vorbereitung von Empfehlungen für die Umweltministerkonferenz und
– falls erforderlich und ökologisch sinnvoll, Ausgleich zwischen den einzelnen Ländern mit
unterschiedlich hohen Anteilen an Wildnisflächen.
Eine gemeinsame Initiative kann insbesondere auf Länderebene dazu beitragen, die Relevanz
des Themas weiter ins Bewusstsein zu bringen und die politische Akzeptanz zu stärken.

5.7
387.

Fazit
Flächen, auf denen sich die Natur vom Menschen unbeeinflusst und ungeplant

entwickeln kann, existieren im dicht besiedelten Deutschland heute kaum noch. Daher ergänzt
der Prozessschutz auf einem kleinen, begrenzten Teil der Landesfläche die bestehenden
bewahrenden Ansätze als gleichberechtigte Säule des Naturschutzes. Ausgehend von einer
prinzipiellen

Gleichrangigkeit

aller

Ziele

(Eigenart,

Vielfalt

und

Schönheit,

freie

Naturentwicklung) und Leitlinien des Naturschutzes (Landschaftsschutz, Landespflege, Artenund Biotopschutz, Prozessschutz) kann im raumkonkreten Einzelfall abgewogen und priorisiert
werden.
Wildnisschutz lässt sich umweltethisch auf unterschiedliche Weise begründen. Die
Argumentationsansätze

können

verschiedenen

Dimensionen

zugeordnet

werden:

Instrumentelle bzw. schutzgutbezogen-funktionale Werte beschreiben die Bedeutung von
nutzungsfreien Gebieten als Referenz- und Lernfläche sowie für den Biodiversitätsschutz,
denn hier entwickelt sich ein ganz besonderes Artenspektrum. Aufgrund der Verpflichtungen
gegenüber Mitmenschen und zukünftigen Generationen beinhaltet die Erhaltung der
Biodiversität einen moralischen Wert, aus dem sich die Verantwortung zu Schutz und
Wiedergewinnung von Wildnis ergibt. Darüber hinaus leistet Wildnis einen Beitrag zum „guten
Leben“, indem sie ein besonderer und sinnhafter Naturerfahrungsraum ist, der einen
Gegensatz zu der technisierten Zivilisation bildet. Wildnisgebiete sind zudem bedeutende
Erholungsgebiete und Zentren für Umweltbildung. Daher begrüßt der SRU ausdrücklich das
Ziel der nationalen Biodiversitätsstrategie, mehr Wildnis in Deutschland zu etablieren.
Auf dem Weg dorthin sieht der SRU in den folgenden drei Bereichen den größten
Handlungsbedarf:

344

Kapitel 5

Kriter ien f estlegen und Best andsauf nahme durchf ühren
388.
– Verbindliche Festlegung von Kriterien: Es muss klar definiert werden, unter welchen
Bedingungen

Gebiete

einen

Beitrag

zum

2

%-Wildnisziel

der

nationalen

Biodiversitätsstrategie leisten. Diese Anforderungen müssen verbindliche Kriterien zur
Mindestgröße

und

Unzerschnittenheit

enthalten

sowie

einen

ergebnisoffenen

Prozessschutz festschreiben.
Die Mindestgrößen können in Abhängigkeit vom Lebensraumtyp variieren. Nach Ansicht
des SRU sollten die im Rahmen des F+E-Vorhabens „Umsetzung des 2 %-Ziels für
Wildnisgebiete aus der Nationalen Biodiversitätsstrategie“ und in den „Vilmer Eckpunkten
zu Wildnisgebieten in Deutschland“ formulierten Anforderungen für eine Bilanzierung
verbindlich herangezogen werden.
– Bilanzierung der vorhandenen Wildnisgebiete: Die bereits vorhandenen und langfristig
gesicherten Wildnisgebiete in Deutschland müssen ermittelt werden.
– Menschliche Einflüsse minimieren: Eingriffe in natürliche Dynamiken sollten soweit wie
möglich

unterbleiben.

Dazu

zählen

nach

Auffassung

des

SRU

auch

das

Wildtiermanagement und die gezielte Bekämpfung von Neobiota. Lediglich in einer
Übergangsphase nach der Einrichtung eines Wildnisgebiets können bestimmte Eingriffe
sinnvoll sein.
– Priorisierung weiterer Flächen: Im Rahmen des F+E-Vorhabens „Umsetzung des 2 %-Ziels
für Wildnisgebiete aus der Nationalen Biodiversitätsstrategie“ des Bundesamtes für
Naturschutz wurden bereits potenziell geeignete Wildnisflächen identifiziert (ROSENTHAL
et al. 2015). Im nächsten Schritt müssen nun diejenigen Flächen ausgewählt werden, die
sowohl naturschutzfachlich als auch unter praktischen Gesichtspunkten (z.

B.

Eigentumsverhältnisse, umgebende Landschaft, Ausgangszustand) für Prozessschutz
infrage kommen. Ein Ansatzpunkt hierbei können die im Rahmen des F+E-Vorhabens
entwickelten naturschutzfachlichen Bewertungsmaßstäbe sein (ebd.).
W ildnisgebiete recht lich und wirtsch af tlich absicher n
389.
– Dauerhafte Sicherung: Wildnisflächen sollten möglichst als geschützter Teil von Natur und
Landschaft nach dem Bundesnaturschutzgesetz ausgewiesen und damit dauerhaft
gesichert werden. Hierfür bieten die Schutzgebietskategorien Nationalpark (§ 24
BNatSchG) und Naturschutzgebiet (§ 23 BNatSchG) einen hinreichenden rechtlichen
Schutzstatus. Der SRU begrüßt eine Erweiterung des bestehenden Schutzgebietssystems.
– Flächenerwerb und -unterhaltung fördern: Der Staat hat als Eigentümer großer Flächen
eine besondere Verantwortung. Das 2 %-Wildnisziel kann nur erreicht werden, wenn Bund

Mehr Raum für Wildnis in Deutschland

und

Länder

345

ausreichende

Flächen

bereitstellen.

Darüber

hinaus

sollten

Naturschutzorganisationen und -stiftungen beim Erwerb von Flächen und der Finanzierung
der Folgekosten durch öffentliche Gelder unterstützt werden.
– Erhöhung der Ressourcen: Verwaltungen von Wildnisgebieten sollten finanziell und
personell besser ausgestattet werden, auch um Stakeholder kontinuierlich betreuen zu
können. Dies gilt insbesondere in den Bereichen Öffentlichkeitsarbeit, Umweltbildung,
Forschung und Monitoring.
W ahrnehmung und Verant wortung stärken
390.
– Steigerung der Akzeptanz: Bei der Suche nach Flächen zur Einrichtung neuer
Wildnisgebiete ist von Anfang an ein ergebnisoffenes und von Mitbestimmung geprägtes
Beteiligungsverfahren zu wählen, in das alle wichtigen Akteure eingebunden sein sollten.
Nur so kann ein breiter Konsens in der betroffenen Region hergestellt werden.
– Wildniskampagne: Eine intensive Öffentlichkeitsarbeit soll das Thema Wildnis stärker in das
Bewusstsein der breiten Öffentlichkeit rücken und die Akzeptanz verbessern. Eine solche
Wildniskampagne muss sowohl auf Fakten basieren, als auch positive Emotionen der
Menschen ansprechen. Sie sollte die Synergien mit anderen Bereichen wie Hochwasserund Klimaschutz klar kommunizieren, aber insbesondere auch auf die eudaimonistischen
Gründe eingehen, die sich auf die Grundzüge eines guten menschlichen Lebens beziehen.
– Bund-Länder-Initiative:

Bund

und

Länder

sollten

eine

gemeinsame,

durch

Naturschutzverbände und Stiftungen unterstützte nationale Wildnisinitiative initiieren, in der
sie ihr Vorgehen koordinieren.
Auf dem Weg zu mehr Wildnis in Deutschland sind die verschiedenen Projekte, die das BMUB
und das BfN jüngst initiiert haben, wichtige nächste Schritte. Sie werden helfen, offene Fragen
im Zusammenhang mit Wildnisgebieten zu beantworten und weiter wichtige Erfahrungen im
Umgang mit dem faszinierenden aber durchaus auch kontrovers diskutierten Thema zu
sammeln.
Auch wenn sich in den letzten 15 bis 20 Jahren schon viel bewegt hat, steht die Bewegung für
Wildnis in Deutschland erst am Anfang, denn beim Thema Wildnis muss in größeren
Zeiträumen gedacht werden. Für die Wildnis von morgen – 2 % der Landesfläche –, in der
Natur Natur sein darf und den Menschen damit von jeglichem Leistungs- und Erwartungsdruck
entbindet, wird die eigentliche Herausforderung sein, „nichts“ zu tun (FISCHER 2015).

346

5.8

Kapitel 5

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in Deutschland. Bonn: Bundesamt für Naturschutz. BfN-Skripten 404.
Fischer, S. (2015): Man schätzt nur, was man kennt: Eine kleine Wildnispsychologie. In: Finck,
P., Klein, M., Riecken, U., Paulsch, C. (Hrsg.): Wildnis im Dialog. Wege zu mehr Wildnis in
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Flasbarth, J., Wörner, J.-D., Sailer, M. (2012): Öffentlichkeitbeteiligung in Planungs- und
Genehmigungsverfahren
neu
denken.
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Umweltbundesamt.
http://www.oeko.de/files/forschungsergebnisse/application/octetstream/download.php?id=1610 (14.01.2013).
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Kapitel 5

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Besuchermonitoring und ökonomische Effekte in Nationalen Naturlandschaften.
Tagungsreihe:Naturschutz im Naturpark Thüringer Wald und im Biosphärenreservat Vessertal
– Thüringer Wald, 2006. Schmiedefeld am Rennsteig: Biosphärenreservat VessertalThüringer Wald, S. 44–49.
Hampicke, U. (1999): „Von der Bedeutung der spontanen Aktivität der Natur“ – John Stuart
Mill und der Umgang mit der Wildnis. In: Bayerische Akademie für Naturschutz und
Landschaftspflege (Hrsg.): Schön wild sollte es sein... Wertschätzung und ökonomische
Bedeutung von Wildnis. Gemeinsame Fachtagung 16. - 18. November 1998 in St. Oswald.
Laufen: Bayerische Akademie für Naturschutz und Landschaftspflege. Laufener
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Hartje, V., Grossmann, M. (2014): Nutzen und Kosten naturorientierter Vorsorge – ein Beispiel
aus dem Hochwasserschutz. Natur und Landschaft 89 (12), S. 528–533.
Haß, A., Hoheisel, D., Kangler, G., Kirchhoff, T., Putzhammer, S., Schwarzer, M., Vicenzotti,
V., Voigt, A. (2012): Sehnsucht nach Wildnis. Aktuelle Bedeutungen der Wildnistypen Berg,
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Wildnis. In: Kirchhoff, T., Vicenzotti, V., Voigt, A. (Hrsg.): Sehnsucht nach Natur. Über den
Drang nach draußen in der heutigen Freizeitkultur. Bielefeld: transcript. Edition
Kulturwissenschaft 15, S. 107–141.
Heiland, S., Hoffmann, A. (2013): Erste Evaluierung der deutschen Nationalparks:
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Jedicke, E. (2015a): Biotopverbund zwischen Soll und Haben. Bilanz und Ausblick aus
bundesweiter Sicht. Naturschutz und Landschaftsplanung 47 (8–9), S. 233–240.
Jedicke, E. (2015b): Der Steigerwald als Zankapfel. Geschützter Landschaftsbestandteil,
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Jessel, B. (2014): Aktuelle und künftige Herausforderungen für den Naturschutz. Natur und
Landschaft 89 (Jubiläumsausgabe), S. 30–35.
Jessel, B. (1997): Wildnis als Kulturaufgabe? Nur scheinbar ein Widerspruch! Zur Bedeutung
des Wildnisgedankens für die Naturschutzarbeit. In: Bayerische Akademie für Naturschutz und
Landschaftspflege (Hrsg.): Wildnis – ein neues Leitbild!? Möglichkeiten und Grenze