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Full text: Energie- und Klimapolitik / Franke, Silke

Silke Franke (Hrsg.)

ENERGIE- UND KLIMAPOLITIK
Die Rolle der Kohle und der Energiemärkte

103
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Argumente und Materialien
zum Zeitgeschehen

Silke Franke (Hrsg.)

ENERGIE- UND KLIMAPOLITIK
Die Rolle der Kohle und der Energiemärkte

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978-3-88795-501-4

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der Hanns-Seidel-Stiftung e.V. Namentlich gekennzeichnete redaktionelle Beiträge geben nicht unbedingt die Meinung des
Herausgebers wieder.

INHALT
5

EINFÜHRUNG
Silke Franke

7

ENERGIEWENDE UND OFFENE MÄRKTE
Hubertus Bardt

13

VERÄNDERTE GEOPOLITISCHE BEDINGUNGEN AUF DEN
GLOBALEN ENERGIEMÄRKTEN
Auswirkungen auf die europäische Energiesicherheit
Frank Umbach

25

ZEHN THESEN ZUR ZUKUNFT DER KOHLE BIS 2040
Martin Faulstich / Harald Bradke

33

DER KÖNIG IST TOT, LANG LEBE DER KÖNIG?
Hypothesen zur zukünftigen Nutzung der Kohle
Philipp Nießen

41

GLOBALER KLIMASCHUTZ
Lasteneinteilung unter Bedingung marktwirtschaftlicher Effizienz
Friedemann Müller

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

3

EINFÜHRUNG
SILKE FRANKE || In einer Expertenrunde werden in Wildbad Kreuth regelmäßig aktuelle Herausforderungen der europäischen Energie- und Klimapolitik herausgegriffen und diskutiert. Die vorliegende Publikation bietet einen Einblick in die von den Experten im Sommer 2015 aufgestellten
Thesen. Im Fokus standen die Bedingungen des europäischen Strombinnenmarkts und der Einfluss
globaler Energiemärkte. Ein besonderes Augenmerk lag schließlich auf der Rolle der Kohle als
Energieträger und in der Klimapolitik.

In seinem Beitrag kritisiert Hubertus Bardt
(Institut der deutschen Wirtschaft) eine rein
nationale Ausrichtung der Energiewende und
spricht sich für eine Europäisierung der Energieund Strompolitik aus. Er identifiziert schließlich aus ökonomischer Perspektive fünf Felder,
die die Notwendigkeit grenzüberschreitender
Vernetzung und die Chancen offener Märkte
unterstreichen, nämlich Ausgleich von Schwankungen im Energiedargebot, Nutzung von Spezialisierungs- und Standortvorteilen, internationale Arbeitsteilung, Wettbewerbsfähigkeit und
Kostenentzerrung.
Frank Umbach (Experte für internationale
Energiesicherheit am Centre for European Security Strategies) öffnet den Blick noch weiter
und geht auf globale Megatrends ein, die Einfluss auf die europäische Energiepolitik nehmen.
In seinem Beitrag analysiert er die dramatischen Veränderungen und Auswirkungen, die
mit der amerikanischen Schiefergas- und Schieferölrevolution einhergehen, mit dem Öl- und
Gaspreisverfall sowie dem Ukraine-Konflikt.
Bisherige Grundannahmen, die die Zukunft der
fossilen Energien betrafen, müssten demnach
revidiert werden. Mit Blick auf die Energieversorgungssicherheit rät er zu einer stärkeren Diversifizierung und einer koordinierten, gemeinsamen EU-Energiepolitik.
Kohle spielt in der Energie- und Klimapolitik
eine ambivalente Rolle, die von Martin Faulstich /
Harald Bradke (Vorsitzender und Mitglied des
Sachverständigenrats für Umweltfragen) und

Philipp Nießen (Bundesverband der Deutschen
Industrie) aufgezeigt wird. Kohle leistet den derzeit größten Beitrag zur Deckung des weltweiten Anstiegs des Primärenergieverbrauchs. Der
fossile Rohstoff erlebt derzeit eine Renaissance
und gilt als unverzichtbare Brückentechnologie.
Um die Klimaziele zu erreichen, müsste jedoch
der Großteil der globalen Kohlevorkommen in
der Erde verbleiben. In ihren Beiträgen zeigen
die Autoren in jeweils eigenen Argumentationslinien auf, welche Chancen ein „Anti-KohleKurs“ ihrer Ansicht nach hat.
Friedemann Müller (Stiftung Wissenschaft
und Politik) geht in seinem Beitrag zur internationalen Klimapolitik auf die Gestaltungsmöglichkeiten eines globalen Emissionshandels ein
und beschreibt die Möglichkeit, wie über dieses
Instrument die Potenziale der Entwicklungs- und
Schwellenländer mobilisiert werden können.
Damit wurden von den Experten einige
zentrale Punkte skizziert, die auch nach der Klimakonferenz von Paris im Dezember 2015 eine
Rolle spielen werden – etwa die Reform des
Emissionshandelssystems, die Auseinandersetzung mit der Kohlenutzung und die Koordinierung innerhalb Europas, auch im Sinne einer
gemeinsamen Energie- und Klimaaußenpolitik.

||

SILKE FRANKE, DIPL.-GEOGR.
Referentin für Umwelt und Klima, Ländlichen
Raum, Ernährung und Verbraucherschutz in der
Akademie für Politik und Zeitgeschehen der
Hanns-Seidel-Stiftung, München

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

5

ENERGIEWENDE UND OFFENE MÄRKTE
HUBERTUS BARDT || Die Energiewende wird immer wieder auch als Mittel zur Reduktion von Importabhängigkeiten von fossilen Energieträgern herangezogen und so als Bewegung hin zu einer
autarken Energieversorgung wahrgenommen. Letztlich ist aber gerade auch im Kontext der Transformation der Energieversorgung in Deutschland auf die Notwendigkeit grenzüberschreitender
wirtschaftlicher Beziehungen hinzuweisen.1

Die Energiewende ist in Deutschland ohne
Einbindung der europäischen Nachbarländer
beschlossen worden. Dies ist insbesondere im
Bereich der Stromerzeugung und -versorgung
auffällig, wo die physische Vernetzung mit den
Nachbarländern über die internationalen Stromleitungen besonders eng ist. Auch in der weiteren Planung der Energiewende sind die europäischen Länder kaum berücksichtigt worden,
obwohl die Sicherung der Stromversorgung kurzwie langfristig die entsprechenden Angebote der
Nachbarländer mit einbindet. Dies gilt kurzfristig für das Angebot von Strom zu bestimmten
Zeiten, langfristig für die Nutzung topographischer Strukturen einzelner Länder, die den Bau
von Pumpspeicherwerken möglich machen
und damit das schwankende Stromangebot von
Wind- und Solaranlagen ausgleichen können.
Auch das für die Energiewende bisher zentrale Regelwerk, das Erneuerbare-Energien-Gesetz
(EEG), ist ein rein nationales Gesetz mit einer
Förderung für Anlagen aus erneuerbaren Energien, die in Deutschland an das Stromnetz angeschlossen werden. Dabei werden vor allem zwei
Vorteile einer stärkeren europäischen Integration nicht genutzt. Zum einen könnten durch
Nutzung der Potenziale in Europa erneuerbare
Energien an geeigneten Standorten eingesetzt
werden. Damit wären die Kosten für den Einsatz
erneuerbarer Energien insgesamt niedriger. Zum
anderen könnte durch eine bessere europäische
Integration ein besserer Ausgleich zwischen den

unterschiedlichen dargebotsabhängigen Energiequellen hergestellt werden, wenn beispielsweise Wind in einer größeren räumlichen Einheit zuverlässiger weht als im kleinräumigeren
Deutschland. Auch das neue EEG wird sich auf
Anlagen innerhalb Deutschlands beschränken.
Damit werden insgesamt weniger Anlagen gefördert, als dies zu gleichen Kosten bei Nutzung
der europäischen Potenziale möglich wäre. Umgekehrt werden deutsche Stromkunden damit
aber auch nicht zur Finanzierung des Ausbaus
erneuerbarer Energien in anderen EU-Ländern
herangezogen.
Mit einer auf den nationalen Markt beschränkten Förderung von erneuerbaren Energien wird der Marktzutritt für ausländische Anbieter erschwert. Erneuerbarer Strom aus dem
Ausland muss in Deutschland ohne die Förderung auskommen, Wettbewerbsneutralität besteht also allenfalls für nicht-geförderte Technologien. Diese Hindernisse eines europäischen
Strombinnenmarktes werden durch das neue
EEG nicht beseitigt. Eine Versteigerung des Zutritts zur Förderung ohne Berücksichtigung des
Einspeiseorts würde dies leisten können. Langfristig wäre eine europaweite und technologieunabhängige Steuerung über den Emissionshandel möglich. Eine Orientierung hin zu einer
technologieneutralen europaweiten Förderung
und ein Ausstiegspfad aus der nationalen technologiespezifischen Förderung ist im neuen EEG
aber nicht angelegt.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

7

HUBERTUS BARDT

ZIELSETZUNGEN DER ENERGIEWENDE
Die Energiewende und dabei vor allem der
geförderte Ausbau erneuerbarer Energien werden mit unterschiedlichen Zielen begründet. Zu
nennen sind hier insbesondere der Beitrag zum
Klimaschutz, die Entwicklung von Technologien, die Schonung natürlicher Ressourcen sowie eine größere Unabhängigkeit von Rohstoffimporten.
Klimaschutz
Die wesentliche Begründung der Energiewende liegt in der Verringerung von Treibhausgasemissionen, um einen Beitrag zum Klimaschutz zu leisten. Aber auch die damit erwartete
grundlegende Wirkung muss bezweifelt werden.
Innerhalb des europäischen Emissionshandels
mit Kohlendioxid hat der Ausbau erneuerbarer
Energien in Deutschland bei gegebenen europäischen Klimazielen keine Wirkung auf das
Emissionsniveau. Da die Stromerzeugung dem
Emissionshandel unterliegt, muss für jede Tonne Kohlendioxid ein Zertifikat vorgehalten werden. Durch den Ausbau erneuerbarer Energien
kann die Nutzung von Zertifikaten reduziert
werden, da die Emissionen sinken. Diese Zertifikate werden am Markt angeboten und von
anderen Emittenten in Europa genutzt. Der Einsparung im Stromsektor in Deutschland stehen
also Zusatzemissionen in anderen Unternehmen
gegenüber. Dabei sinkt der Preis für Emissionsrechte, nicht aber die Emissionen. Insofern wird
mit der Energiewende kein konkreter, aktueller
Klimaschutz gefördert. Auf mittlere oder längere Sicht kann jedoch ein positiver Klimaeffekt
erzielt werden, indem Technologien entwickelt,
marktfähig gemacht und verbilligt werden, die
mit schärfer werdenden Klimaschutzzielen und
höheren Zertifikatepreisen einen wirtschaftlichen Beitrag zur Stromerzeugung leisten können.
Technologieentwicklung
Ein weiteres diskutiertes Ziel der Energiewende ist die Förderung bestimmter Technologien, von denen in Zukunft Möglichkeiten des
Klimaschutzes erwartet werden, die kostengünstiger als mit heutigen Technologien und ihren
Kostenstrukturen realisierbar sind. Die Förderung von heute nicht wirtschaftlichen erneuerbaren Energien wird insbesondere mit dem

8

technologischen Argument und Lernkurveneffekten begründet. Strittig ist jedoch das einzusetzende Instrument. Diese Form der Technologieförderung ist jedoch mit hohen Kosten
verbunden. Während die klassische Förderung
erneuerbarer Energien im Bereich der Photovoltaik mit positiven Mengen- und Lernkurveneffekten, aber niedrigen Forschungsaufwendungen der Industrie einhergeht,2 könnte eine
verstärkte Forschungsförderung die Technologieentwicklung stärker voranbringen.
Ressourcenschonung
Auch die Schonung von natürlichen Ressourcen wird als Ziel der Energie- und Klimapolitik diskutiert. Dabei wird zum einen auf
die Emissionen der Ressourcengewinnung und
-nutzung verwiesen, zum anderen aber insbesondere auch auf die Endlichkeit natürlicher
Ressourcen. Insbesondere bei Energierohstoffen
werden eine zukünftige Knappheit und entsprechende Preisentwicklung befürchtet, aber
auch kritisch diskutiert.3 Ein möglicher Anstieg
der Preise aufgrund dauerhafter Verknappungssituationen hätte zweifelsohne wirtschaftliche
Auswirkungen. Es besteht aber kaum Grund zu
der Annahme, dass dies von staatlichen Stellen
systematisch besser erkannt werden kann als
von den Marktteilnehmern. Die vermutete Preisentwicklung reicht als Begründung für Staatseingriffe nicht aus. Umgekehrt garantiert eine
mögliche Knappheit aber auch nicht den Rückgang des Verbrauchs fossiler Energien auf ein für
den Klimaschutz ausreichendes Niveau.
Unabhängigkeit von Importen
Neben diesen Zielen wird auch eine größere
Unabhängigkeit von Rohstoffimporten als Ziel
diskutiert. Die Energiewende lässt sich durch
einen Anstieg der Anteile erneuerbarer Energien
an der Energieversorgung beschreiben. Dies gilt
sowohl für die Stromversorgung als auch für
die Deckung des Wärmebedarfs und für den
Transportsektor. Während die Marktanteile
erneuerbarer Energien zunehmen sollen und
werden, wird der Anteil fossiler Energiequellen
abnehmen. Bei stabilem oder sinkendem Energieverbrauch wird sich der Bedarf an fossilen
Rohstoffen auch in absoluten Größen verringern.
Damit werden auch die Importe von Energie-

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

ENERGIEWENDE UND OFFENE MÄRKTE

rohstoffen in den nächsten Jahrzehnten abnehmen. Dies wird verschiedentlich als besonderer
Vorteil der Energiewende im Sinne einer höheren Unabhängigkeit von internationalen Energiebezügen (und entsprechenden Ausgaben)
angesehen.
ENERGIEVERSORGUNG BASIERT AUF
IMPORTEN
Ginge es jedoch tatsächlich um die Verringerung von Energieimporten, wäre der Einsatz
erneuerbarer Energien nur eine der verschiedenen Möglichkeiten. Die Nutzung heimischer
Energierohstoffe wäre ebenfalls eine Maßnahme
zur Verringerung der Abhängigkeit von Energieimporten. Diesen Weg gehen die USA, indem
sie Ölimporte durch die verstärkte Nutzung von
heimischen Gas und regionalem Öl ersetzen. In
Deutschland ist der Selbstversorgungsanteil
traditionell verhältnismäßig niedrig. Dennoch
gibt es heimische Quellen: Braunkohle spielt
eine wichtige Rolle in der Stromversorgung
und kommt zu 100 Prozent aus inländischen
Quellen. Auch Erdgas und Erdöl werden in
geringerem Umfang produziert und können

den inländischen Bedarf zu 10 beziehungsweise
2 Prozent decken.4 Bei der Steinkohle liegt dieser Wert noch bei 13 Prozent. Die Erschließung
neuer Gasquellen durch moderne Technologien
(Fracking und Horizontalbohrungen) könnten
die Produktion in Deutschland möglicherweise
erhöhen. Aktuelle klima- und umweltpolitische
Diskussionen lassen jedoch erwarten, dass es
zu keiner deutlichen Ausweitung der Förderung
in den nächsten Jahren, sondern eher zu einem
weiteren Rückgang der Produktion von Energierohstoffen in Deutschland kommt. Insgesamt
wurden 2013 29 Prozent der verbrauchten Energie durch inländische Quellen gedeckt, ohne
die erneuerbaren Energien lag der Anteil bei
18 Prozent. Innerhalb des nicht-erneuerbaren
Teils der Energieversorgung konnten 20 Prozent
der Energie durch heimische Quellen gedeckt
werden (Abb. 1).
Auch wenn der Anteil erneuerbarer Energien zunimmt, wird der Import von Energierohstoffen weiterhin von hoher Bedeutung sein.
Dies gilt für alle Bereiche: Die Stromerzeugung
wird weiterhin zu einem nennenswerten Teil auf
fossilen Quellen basieren, insbesondere auch,

Abbildung 1: Anteil der inländischen Erzeugung

Quelle: AG Energiebilanzen, Institut der deutschen Wirtschaft Köln.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

9

HUBERTUS BARDT

um Schwankungen der erneuerbaren Energien
Wind und Sonne auszugleichen. Ohne diese
Kapazitäten wäre die Stromerzeugung auf absehbare Zeit deutlich teurer, wenn sie überhaupt
in der bestehenden Qualität sicherzustellen wäre. Auch im Straßen-, Luft- und Schiffsverkehr
sowie in der Wärmeerzeugung wird der Anteil
fossiler und (im Verkehrssektor) zumeist flüssiger Quellen, also insbesondere Öl- und gasbasierte Energierohstoffe, weiterhin hoch sein.
Da eine nationale Versorgung mit den notwendigen fossilen Rohstoffen dauerhaft kaum
möglich oder zumindest derzeit politisch nicht
gewollt ist, wird hier weiterhin ein hoher Importanteil dominieren. Die Energieversorgung wird
auf lange Zeit nicht ohne den Import fossiler
Rohstoffe gesichert werden können. Eine übermäßige Einschränkung hätte Kostensteigerungen und Versorgungsgefährdungen zur Folge.
OFFENE MÄRKTE FÜR DIE ENERGIEWENDE
Die Energiewende kann nicht im nationalen
Alleingang ohne Berücksichtigung internationaler Verflechtungen gelingen. Vielmehr ist die
Bewältigung der Herausforderung Energiewen-

de auf die Nutzung offener Märkte, grenzüberschreitende Vernetzung und die Realisierung
internationaler Spezialisierungsvorteile angewiesen. Fünf wesentliche Felder lassen sich identifizieren, bei denen die Ziele der Energiepolitik
Wirtschaftlichkeit, Versorgungssicherheit und
Umweltverträglichkeit im Kontext der deutschen Energiewende durch internationale Vernetzung besser erreicht werden können als in
einem Autarkieszenario.
Ausgleich von Stromschwankungen
Die erneuerbaren Energien in der Stromerzeugung sind durch starke natürliche Schwankungen geprägt. Dies gilt nicht für die Biomasseverstromung, die entsprechend der Stromnachfrage
steuerbar ist, und eingeschränkt für OffshoreWind, der mit höherer Zuverlässigkeit verfügbar
ist. Onshore-Wind und Photovoltaik schwanken hingegen stark mit dem aktuellen Windaufkommen und der Sonneneinstrahlung. Die gesicherte Leistung, die aus diesen Anlagen jederzeit zur Verfügung steht, liegt daher auch nur
bei einem Bruchteil der Nennleistung. Da die
Strombilanz jederzeit ausgeglichen sein muss,

Abbildung 2: Anteile des Stromimports und -exports

Quelle: AG Energiebilanzen, Institut der deutschen Wirtschaft Köln.

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ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

ENERGIEWENDE UND OFFENE MÄRKTE

also so viel Strom produziert werden muss wie
verbraucht wird, ergibt sich aus den Schwankungen die Notwendigkeit, Strom jederzeit und
kurzfristig aus anderen Quellen bereitstellen zu
können. Dieser Ausgleich kann teilweise durch
steuerbare erneuerbare Energien oder Speicher
erfolgen, basiert im Wesentlichen aber auf der
Nutzung konventioneller inländischer Kraftwerke oder dem Stromimport. Gleichzeitig wird
in sonnen- sowie windreichen Situationen aufgrund der hohen installierten Kapazität der Anlagen deutlich mehr Strom produziert als verbraucht. Dieser Strom muss, soweit er nicht in
Speicher fließt und soweit keine weitergehende
Abschaltung von Erzeugungsanlagen erfolgt, in
ausländische Netze exportiert werden.
Entsprechend sind in den vergangenen Jahren die Außenhandelsaktivitäten der Stromwirtschaft deutlich angestiegen (siehe Abb. 2). Der
Exportanteil ist von unter 6 Prozent im Jahr 1998
auf über 11 Prozent angestiegen. Die Importe
waren hingegen vergleichsweise stabil und
bewegen sich nach einem zwischenzeitlichen
Anstieg zuletzt wieder bei rund 6 Prozent. Die
deutliche Zunahme der erneuerbaren Energien
in Deutschland hat zu einem Anstieg der Exportüberschüsse gesorgt, der aber weniger nachfragegetrieben ist, sondern als Reaktion auf
temporäre Überproduktion zu interpretieren
ist. Dieser Anteil wird in den folgenden Jahren
bei einem weitergehenden Anteil erneuerbarer
Energien voraussichtlich noch weiter zunehmen.
Ohne den grenzüberschreitenden Ausgleich
kann in Deutschland keine weitgehend auf
schwankenden erneuerbaren Quellen basierende
Stromversorgung aufgebaut werden. Die Energiewende ist damit strukturell auf einen internationalen Ausgleich und offene Strommärkte
angewiesen. Energiewende und Autarkie hingegen sind ein nicht vereinbarer Widerspruch.
Standorte für erneuerbare Energien
Durch die Nutzung europäischer Spezialisierungsvorteile könnten die Kosten der Förderung erneuerbarer Energien deutlich gesenkt
werden. So könnten natürlich Standortvorteile
realisiert werden, die besonders günstige Bedingungen für Wind- oder Solarenergie bieten. Mit
denselben Investitionskosten könnte bei einer
optimierten Standortwahl eine höhere Strom-

produktion aus erneuerbaren Quellen realisiert
werden. Für die Stromverbraucher, auf die die
Mehrkosten umgelegt werden, wäre dies von
wirtschaftlichem Vorteil. Eine stärkere Internationalisierung der Förderung erneuerbarer Energien, begleitet von einem angemessenen Netzausbau, würde die Energiewende effizienter und
damit erfolgreicher machen. Eine Politik der
Autarkie ließe diese Chancen ungenutzt.
Import erneuerbarer Energien
Erneuerbare Energien werden im Wesentlichen als heimische Energieträger angesehen. Für
die Erzeugung von Strom ist dies auch insofern
zutreffend, als keine Brennstoffe importiert werden müssen. Einen gewissen Importanteil gibt es
lediglich bei der Biomasse, wodurch rund 3 Prozent der erneuerbaren Energien importiert werden. Die Importabhängigkeit erneuerbarer Energien ist weniger bei Verbrauchsstoffen als vielmehr bei den Investitionsgütern und deren Vorprodukten zu sehen. Dies gilt beispielsweise für
importierte Solarzellen, insbesondere aber auch
für die Metalle, die zur Produktion beispielsweise von Windrädern notwendig sind.5 Dabei
unterscheiden sich die Anlagen zur Erzeugung
erneuerbarer Energien nicht von anderen industriellen Investitionsgütern. Die Einbindung
in die internationale Arbeitsteilung und den internationalen Handel ist eine wesentliche Voraussetzung für den wirtschaftlichen Wohlstand.
Wettbewerb im Strommarkt
In Europa sind die Strommärkte seit Ende
der neunziger Jahre systematisch geöffnet und
dem Wettbewerb ausgesetzt worden. In der Folge sind neue Anbieter auf den verschiedenen
Wertschöpfungsstufen aufgetreten. Dies betrifft
insbesondere die Verteilung von Strom, etwas
weniger ausgeprägt ist diese Entwicklung bei
der Stromerzeugung. Dabei ist der Wettbewerb
in den verschiedenen EU-Ländern unterschiedlich stark ausgeprägt. Die Konzentrationsmaße
sind auch in weit fortgeschrittenen Ländern wie
Deutschland verglichen mit wettbewerbsrechtlichen Standards und Vergleichswerten aus anderen Branchen verhältnismäßig hoch.6 Eine
weitere Europäisierung des Wettbewerbs, durch
den der relevante Markt auf europäischer und
nicht mehr auf nationaler Ebene zu betrachten

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

11

HUBERTUS BARDT

wäre, würde die Konzentrationsmaße deutlich
zurückgehen lassen. Unternehmen, die im nationalen Rahmen als groß erscheinen, wären auf
europäischer Ebene einer von vielen Anbietern.
Die Sorge um den Wettbewerb am Strommarkt
wäre durch eine weitere Marktöffnung endgültig überflüssig.
Geringere Kostenverzerrungen der Industrie
Auch die negativen Wettbewerbsfolgen der
Energiewende könnten durch eine weitere Europäisierung der staatlichen Regeln abgebaut werden. Das wesentliche Problem der deutschen
Industrie im Vergleich zu europäischen Wettbewerbern liegt in den nationalen Mehrbelastungen durch staatliche Abgaben und Umlagen.
Ein einheitliches europäisches Vorgehen würde
die Kostenverzerrungen deutlich verringern und
damit die Wettbewerbsfähigkeit ganzer Branchen
nicht allein aufgrund regulatorischer Alleingänge gefährden. Autarkiebestrebungen führen
auch hier zu einer Bedrohung von Wohlstand
und Arbeitsplätzen.
FAZIT
Die Energiewende kann nicht auf Grundlage
der Vorstellung einer autarken Energieversorgung
gelingen. Von grundlegender Bedeutung ist vor
allem eine stärkere Europäisierung der Energieund Strompolitik. Gerade die Förderung erneuerbarer Energien als Kernelement der Energiewende kann nur effizient gelingen, wenn hier
möglichst alle Potenziale genutzt werden. Die
Vollendung des Strombinnenmarktes in Europa
führt nicht nur zu günstigerem klimafreundlichem Strom und einer höheren Versorgungssicherheit, sondern schafft durch den vergrößerten
Markt auch den Raum für europäischen Wettbewerb in der Stromerzeugung. So könnten
durch Nutzung der besten Standorte für erneuerbare Energien in Europa die Kosten niedriger
ausfallen. Zudem könnte durch eine bessere
europäische Integration ein besserer Ausgleich
zwischen den schwankenden regenerativen
Energiequellen hergestellt werden. Eine stabile,
preisgünstige und klimafreundliche Stromerzeugung lässt sich nicht mit der Idee einer Stromautarkie sicherstellen. Nationale Alleingänge
sind ein Integrationshemmnis und sollten nicht
weiter verfolgt werden. Ohne einen europäischen

12

Strombinnenmarkt können wichtige Effizienzvorteile und Wettbewerbswirkungen nicht realisiert werden.7 Zukünftige Marktmodelle dürfen
einem Strombinnenmarkt nicht entgegenstehen,
sondern müssen europafähig sein.
Eine bezahlbare, sichere und klimaschonende Energieversorgung braucht keine isolierende
Autarkiebewegung, sondern muss auf einer
umfassenden Integration in europäische und
internationale Märkte basieren. Die Vorteile des
internationalen Handels gelten nicht nur für
Industriegüter und Dienstleistungen, sondern
auch für die Versorgung mit Energie. Der Wohlstand in Deutschland basiert zu einem wesentlichen Teil auf der weltwirtschaftlichen Integration der Wirtschaft. Auch die Energieversorgung
wird dauerhaft auf einer internationalen Basis
aufgebaut werden müssen. Das Konzept der
Energieautarkie zeigt in die falsche Richtung.
Die Chancen der internationalen Arbeitsteilung
müssen genutzt werden, um die Energiewende
erfolgreich gestalten zu können.

||

DR. RER. POL. HUBERTUS BARDT
Leiter Wissenschaft und Geschäftsführer des
Instituts der deutschen Wirtschaft Köln, Lehrbeauftragter an der Hochschule Bonn-Rhein-Sieg

ANMERKUNGEN
1

2

3

4

5

6

7

Dieser Aufsatz ist eine Kurzfassung von Bardt, Hubertus / Chrischilles, Esther / Grömling, Michael /
Matthes, Jürgen: Abhängigkeit gleich Verletzlichkeit? Energieimporte in Deutschland und Europa,
Köln 2014.
Bardt, Hubertus / Niehues, Judith / Techert, Holger:
Das Erneuerbare-Energien-Gesetz – Erfahrungen
und Ausblick, Köln 2012.
Bardt, Hubertus: Sichere Energie- und Rohstoffversorgung – Herausforderung für Politik und Wirtschaft?, in: IW-Positionen 36/2008.
AG Energiebilanzen: Mehr Energie eingeführt, in:
Pressedienst 3/2014.
Bardt, Hubertus / Kempermann, Hanno / Lichtblau,
Karl: Deutsche Unternehmen im Wettbewerb um
Rohstoffe – Versorgungsrisiken und Absicherungsstrategien, in: IW Analysen 93/2013.
Bardt, Hubertus: Stromerzeugung zwischen Markt
und Regulierung, in: Energie für Deutschland, hrsg.
vom Weltenergierat Deutschland e.V., Berlin 2012,
S. 7-24.
Zachmann, Georg: Electricity without borders: a plan
to make the internal market work, Brüssel 2013.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

VERÄNDERTE GEOPOLITISCHE BEDINGUNGEN
AUF DEN GLOBALEN ENERGIEMÄRKTEN
Auswirkungen auf die europäische Energiesicherheit
FRANK UMBACH || Die energiepolitischen Konzeptionen der Bundesregierung von 2010 und 2011
(Energiewende) widmen den globalen energiepolitischen Megatrends kaum Aufmerksamkeit. So
entsteht der Eindruck, dass Deutschland und die EU bereits „grüne Autarkieinseln“ und von den
weltweiten Energieentwicklungen weitgehend unbeeinflusst sind. Die fehlende Aufmerksamkeit
auf die globalen Energiemärkte spiegelt sich auch in den öffentlichen und politischen Diskussionen
in Europa und vor allem Deutschlands wider. Die vorliegende Analyse untersucht daher die dramatischen Veränderungen auf den globalen Energiemärkten (insbesondere die US-Schiefergas- und
Schieferölrevolutionen) und die Auswirkungen des Ukraine-Konfliktes auf die gemeinsame europäische Energiepolitik und Energieversorgungssicherheit (mit Schwerpunkt auf dem Gassektor).

EINFÜHRUNG
Seit 2010 haben sich auf den globalen Energiemärkten dramatische Veränderungen vollzogen, die direkte und indirekte Auswirkungen
auf den deutschen und europäischen Energiemarkt haben. Dies betrifft in erster Line die
amerikanischen Schiefergas- und Schieferölrevolutionen, die sich keineswegs auf die amerikanischen Energiemärkte begrenzen, sondern
auch die weltweiten Gasmärkte, den globalen
Ölmarkt und sogar die internationalen Kohlemärkte verändert haben. Zudem haben die
drastischen Preisgefälle bei Rohöl, Erdgas und
auch Kohle zahlreiche geoökonomische als auch
geopolitische Implikationen. Schließlich hat auch
der aktuelle Ukraine-Konflikt und die völkerrechtswidrige Annexion der Krim sowie die russische Unterstützung der gewalttätigen Separatisten in den östlichen Regionen der Ukraine
erhebliche Auswirkungen auf die europäische
Energieversorgungssicherheit, die gemeinsame
EU-Energiepolitik, die europäisch-russische Gasund Energiepartnerschaft sowie den europäischen Gasmarkt.

Diese globalen Dimensionen neuer energiepolitischer Megatrends sind umso wichtiger,
als die deutsche Energiewende von 2011 und
auch die gemeinsame EU-Energiepolitik seit
2010 auf der Basis von fünf Grundannahmen
basierte, die seinerzeit und auch heute kaum
diskutiert sowie problematisiert wurden:
∙ Die Preise für fossile Brennstoffe werden sich
kontinuierlich aufgrund der stetig ansteigenden globalen Nachfrage erhöhen. Vor allem bei Erdöl wurde der Peak (das höchste
weltweite Produktionsniveau) bis spätestens
2020 erwartet. Danach würde die weltweite
Nachfrage die Förderung fossiler Energieträger (insbesondere Erdöl) immer stärker
übertreffen und so zu immer höheren Erdölpreisen führen.
∙ Deutschland und die EU würden erhebliche
industrielle und ökonomische Vorteile aus
ihrer technologischen Führungsrolle beim
Ausbau der Erneuerbaren Energien und anderen grünen Technologien beim beschleunigten Übergang zu einer dekarbonisierten
Wirtschaft mit geringen Treibhausgasemis-

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

13

FRANK UMBACH

sionen für ihre zukünftige globale Wettbewerbsfähigkeit ziehen.
∙ Graduell steigende CO2-Preise für Emissionen würden die externen Kosten wie Luftverschmutzung und Klimawandel ansteigen
lassen, bis die Erneuerbaren Energien gegenüber den fossilen Energieträgern vollständig
wettbewerbsfähig wären.
∙ Die negativen Auswirkungen höherer Energiepreise in der Übergangsperiode würden für
die deutsche und europäische Wettbewerbsfähigkeit durch ein global bindendes Abkommen für den Klimaschutz mit dem Ziel
radikal zu reduzierender Treibhausgasemissionen unter Beteiligung aller führenden Wirtschaftsmächte (i. e. USA, China, Indien, Brasilien etc.) weitgehend ausgeglichen werden.
∙ Die Förderung und der Ausbau der heimischen Erneuerbaren Energieträger würde auch
die Energieversorgungssicherheit Deutschlands und der EU stärken, da diese die Importe und Importabhängigkeiten von Rohöl- und Gaseinfuhren aus politisch häufig
instabilen Produzentenstaaten und -regionen
deutlich verringern würden. Als einheimische
Energiequellen würden Erneuerbare Energien keine geopolitischen Abhängigkeiten,
Risiken und Verwundbarkeiten erzeugen.
Im Folgenden sollen zunächst die dramatischen globalen Veränderungen und dann die
Auswirkungen des Ukraine-Konfliktes auf die
gemeinsame EU-Energiepolitik sowie die europäische Energiesicherheit analysiert werden.
Dabei sollen auch die Wechselwirkungen und
Interdependenzen zwischen Energiemarktentwicklungen und den sich ebenfalls verändernden geopolitischen Risiken mit dem Fokus auf
dem europäischen Gasmarkt und die EU-Gasversorgungssicherheit beleuchtet werden.
FOLGEN DER AMERIKANISCHEN SCHIEFERGASUND SCHIEFERÖLREVOLUTION
Die Erschließung unkonventioneller Gasvorkommen in den USA seit 2006 hat nicht nur
auf dem US-amerikanischen Energiemarkt eine
Revolution ausgelöst, sondern trägt auch maßgeblich zur grundsätzlichen Neugestaltung der
weltweiten Erdgasmärkte bei und könnte die
Grundlage für eine größere Rolle von Erdgas in

14

der Weltwirtschaft legen. So rief die IEA in 2012
bereits „Das goldene Zeitalter für Gas“ aus. Dabei sind die unkonventionellen Gasressourcen
(Schiefergas, Kohleflözgas / CBM und Tight
Gas) deutlich größer als die konventionellen.
Dementsprechend hat sich die Endlichkeit aller
konventionellen und unkonventionellen Gasreserven künftig von rund 55 Jahren bei ausschließlich konventionellen Gasreserven auf
rund 150 bis 250 Jahren weltweit erweitert
(s. Abb. 1).
Die USA galten vor 2006 als der zukünftig
weltweite größte LNG-Importeur, der in wenigen Jahren auch Japans weltweiten Spitzenplatz
verdrängen würde. Mit dem weiteren Ausbau
ihrer Schiefergasrevolution werden die USA
künftig zumindest im nordamerikanischen Kontext (unter Berücksichtigung von Kanada) zum
Selbstversorger. In 2009 haben die USA bereits
Russland als weltgrößten Erdgasproduzenten
abgelöst. Dabei hatte die US-Gasförderung bereits die LNG-Exporte Qatars als global größten
LNG-Exporteur um mehr als 60 % übertroffen.
In 2012 ist die Erdgasförderung der USA auf
681,4 bcm (20,4 % der Weltförderung) angestiegen, während Russlands nur 592,3 bcm
(17,6 % der weltweiten Förderung) betraf. Sogar
OPEC-Staaten wie die Vereinigten Arabischen
Emirate haben begonnen, in großem Umfang
in US- und kanadische Schiefergasprojekte zu
investieren.
In den USA wird der Anteil der Schiefergasförderung nach den EIA-Prognosen mit rund
34 % in 2011 auf etwa 49 % in 2035 und mehr
als 50 % in 2040 zunehmen. Bereits 2016 könnten die USA zum Nettoexporteur von LNG werden, in 2025 zum Netto-Pipelineexporteur und
2021 zum Netto-Exporteur von Gas allgemein.
Kein anderer Staat konnte in den letzten Jahrzehnten derart seine Gas- und Rohölförderung
ausweiten und damit zugleich die frühere gewaltige Importabhängigkeit von Öl- und LNGEinfuhren verringern. In 2013 konnten die USA
ihren gesamten jährlichen Gasbedarf bereits zu
94 % durch die heimische Gasförderung decken.
In 2040 könnte Erdgas im amerikanischen PEV
die führende Rolle von Rohöl übernehmen. Die
konventionellen und unkonventionellen Gasreserven der USA werden derzeit auf rund 100 Jahre bei gegenwärtigem Verbrauch beziffert.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

VERÄNDERTE GEOPOLITISCHE BEDINGUNGEN AUF DEN GLOBALEN ENERGIEMÄRKTEN

Abbildung 1: Globale Pyramide für konventionelles und unkonventionelles Gas

Quelle: Massachusetts Institute of Technology (MIT): The Future of Natural Gas. An Interdisciplinary MIT Study, Cambridge
M.A. 2011, S. 18.

Gleichzeitig konnte kein anderer Staat in der
Welt seine Emissionen in den letzten Jahren
derart reduzieren. Dennoch wird die SchieferSchiefe
gasrevolution allein nicht ausreichen, um die
von den USA angestrebten CO2-Emissionen
auf das Ziel einer Klimaerwärmung von nur
2 °C bis 2050 zu reduzieren.
Sowohl Europa als auch Asien haben zuz
nächst die tiefgreifenden geoökonomischen und
geopolitischen Auswirkungen
uswirkungen der US-SchieferUS
gasrevolution
revolution ignoriert oder völlig unterschätzt.
Doch sowohl Europa als auch Asien verfügen
selbst über nicht unwesentliche unkonventiounkonventi
nelle Gasreserven wie Schiefergas. Geopolitisch
und für die weltweite Gasversorgungssicherheit
Gasversorgungssicher
sind die folgenden sechs Auswirkungen von
strategischer Bedeutung:
∙ Die Anzahl der Gasproduzenten und -exporteure dürfte erheblich ansteigen und künftig
auch mehr Import- und GasdiversifizierungsGasdiversifizierung
optionen aus mehr Ländern und Regionen
ermöglichen.
∙ Die Importabhängigkeiten und damit verve
bundenen Risiken sowie Verwundbarkeiten
für Gas-importierende
importierende Staaten in Europa und
Asien werden wesentlich verringert.

∙ Dies wird zahlreiche neue bilaterale EnerEne
gie(-außenpolitik)-beziehungen
beziehungen zwischen
unkonventionellen GasförderGasförder und Exportländern mit geringeren EnergieabhängigkeiEnergieabhängigke
ten für Importländer zur Folge haben.
∙ Die jüngst gefallenen Öl- und Gaspreise üben
einen Preis- und Reformdruck auf die ÖlÖl
und Gasförderländer aus, da sie von der
konkreten Nachfrage
achfrage auf den EnergiemärkEnergiemär
ten für stabile Staatseinnahmen und -ausgaben abhängig sind. Diese könnten auf ihren
Seiten mehr Reformen und LiberalisierungsLiberalisierung
schritte ihrer Gassektoren erzwingen.
∙ Angesichts der z.T. großen GaspreisunterGaspreisunte
schiede zwischen den USA,
SA, Europa und Asien
müssen die Gas-importabhängigen
importabhängigen Staaten
zugleich die Auswirkungen auf die gesamte
wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit (insbe(insb
sondere für die energieintensive Wirtschaft)
beachten.
∙ Inzwischen ist auch das amerikanische
Energieministerium
m bei den künftigen LNGLNG
Exporten deutlich optimistischer und hat das
Volumen möglicher LNG-Gesamtexporte
LNG
auf mehr als 100 bcm für den Zeitraum
2020 bis 2025 nach oben korrigiert. Damit

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

15

FRANK UMBACH

könnten die USA sogar Qatar als derzeit
größten LNG-Exporteur der Welt ablösen.
Gleichzeitig hat die US-Schieferölrevolution,
basierend auf fast der gleichen Fracking-Technologie, auch die Rohölversorgungssicherheit
der USA signifikant verbessert. Seit 2008 wurde
die US-Rohölproduktion um 80 % bzw. um zusätzliche 4 mb/t gesteigert, ohne dabei die beeindruckende Biospritproduktion von weiteren
1,1 mb/d zu berücksichtigen. Bis 2014 erfolgten in den USA rund 37.000 Schiefergas- und
-ölbohrungen mit nur wenigen Umweltunfällen. Selbst im Zuge des bereits fallenden weltweiten Rohölpreises von 115 US-Dollar im Juni
2014 auf lediglich 45 US-Dollar im Januar 2015
setzte sich die Steigerung der US-Ölproduktion
fort. Im März 2015 war zwar die Anzahl der
Ölbohrplattformen gegenüber Oktober 2014 um
46 % auf insgesamt nicht mehr als 268 gefallen.
Doch auch jetzt war noch immer eine kleine
Steigerung der Ölförderung festzustellen. Auch

die EIA hatte ihre Förderprognosen noch im
Dezember 2014 für das neue Jahr 2015 zwar
nach unten korrigiert. Doch hielt auch sie an einer verlangsamten Steigerung der Förderung fest.
Währenddessen sind die US-Ölreserven auf den
höchsten Stand seit 1975 geklettert (s. Abb. 2).
Der Grund für die US-Ölbonanza liegt in
dem Faktum begründet, dass in den letzten
drei Jahren die Effizienz und Produktivität der
Schieferölförderung um mehr als 25 % gesteigert werden konnte. Die Profitabilität von einer
Schieferölproduktion, basierend auf einem Rohölpreis von 100 US-Dollar, ist heute die gleiche
wie bei 70 bis 75 US-Dollar. Ein größerer Teil
der US-Schieferölförderung konnte sich besser
und flexibler an veränderte Marktbedingungen
anpassen als zunächst vielfach angenommen worden war. Insofern gilt die US-Schiefergas- und
-ölförderung als skalierbar und offeriert die
Möglichkeit, dass die Förderung wieder schnell
aufgenommen sowie Investitionen und Gewinne
schnell eingefahren werden können.

Abbildung 2: Öl- und Gasproduktion von USA, Russland und Saudi Arabien (2008 bis 2014)

Quelle: Energy Information Administration (EIA): U.S. remained world's largest producer of petroleum and natural gas
hydrocarbons in 2014, Washington D.C. 2015.

16

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

VERÄNDERTE GEOPOLITISCHE BEDINGUNGEN AUF DEN GLOBALEN ENERGIEMÄRKTEN

Doch weltweit macht gegenwärtig die USSchieferölrevolution lediglich 5 % der gesamten globalen Rohölproduktion aus. Mittel- und
langfristig ist es weiterhin eher beunruhigend,
dass auch in 2014 kein neues gigantisches Ölfeld (mit mehr als 500 mb) gefunden und dass
die Entdeckung neuer Öl- und Gasfelder auf
dem niedrigsten Stand seit 20 Jahren gefallen
ist – ein Trend, der bereits seit 5 Jahren anhält
und historisch beispiellos ist. Die IEA hat gewarnt, dass die Welt jährlich durchschnittlich
850 Mrd. US-Dollar investieren muss, um die
Rohölproduktion analog der erwarteten globalen Nachfragezunahme steigern zu können.
Davon seien allein 689 Mrd. US-Dollar an jährlichen Investitionen notwendig, um die Weltrohölproduktion auf dem gegenwärtigen Förderniveau von rund 90 mb/d aufrechterhalten
zu können.
GEOPOLITISCHE AUSWIRKUNGEN DES
ÖL- UND GASPREISVERFALLS
Der dramatisch gefallene Ölpreis von über
125 US-Dollar pro Barrel Anfang 2012 auf gegenwärtig rund 50 US-Dollar wurde zunächst
primär auf eine schwächer werdende Weltwirtschaft in Europa, den USA und China zurückgeführt. Auch die Kohle- und Gaspreise sind
bedeutend gefallen, während sich die SpotLNG-Preise auf dem asiatisch-pazifischen Markt
zwischen Februar und Sommer 2014 halbiert
hatten. Der weltweite Preisverfall bei Öl und
Gas ist noch beeindruckender, wenn man die
sich ausbreitende Instabilität im Anschluss an
den Arabischen Frühling seit 2011 in Betracht
zieht, die zu zahlreichen Produktionskürzungen und Lieferunterbrechungen von Rohöl in
einem Umfang von 3,5 mb/d bis zum Sommer
2014 führte. Doch zugleich interpretierten nicht
nur zahlreiche russische Energieexperten und
Kommentatoren die saudische Preispolitik als
ein gemeinsames geopolitisches Komplott mit
den USA im Sinne von Verschwörungstheorien,
ohne die grundlegenden Veränderungen auf
dem weltweiten Öl- und Gasmärkten wirklich
wahrzunehmen.
Die konventionellen Öl- und Gasreserven im
Rest der Welt befinden sich oftmals in Gebieten und Ländern mit viel höheren technischen
und politischen Risiken, was jegliche neue und

zukünftige Produktion viel teurer macht. Das
Zeitalter des billigen Öls scheint damit bereits zu
Ende zu sein, da die globale Verfügbarkeit der
konventionellen Ölreserven nur noch für ungefähr 52 Jahre ausreicht. Die signifikante Abnahme der amerikanischen Ölimport-Abhängigkeit von der Golfregion und dem Nahen Osten,
die von circa 22 % auf nunmehr 10 % zurückging, hat zu einer Verringerung des militärischen
Engagements der USA im Mittleren Osten wesentlich beigetragen und die Frage aufgeworfen,
ob die USA sich nicht aus dieser Schlüsselregion
der Weltenergieregion zurückziehen könnten
und was dies für die EU und Asien bedeutet, die
schon früher von dieser Schlüsselregion Energie-importabhängiger waren als die USA und
auch zukünftig bleiben werden.
Gleichwohl hat die strategische Schlüsselrolle des Persischen Golfs bei der Weltrohölversorgung in den letzten Jahren auch etwas
eingebüßt, da Europa und die Welt ihre Rohölimportabhängigkeit aus der Region des größeren
Mittleren Ostens und der Golfregion verringern
konnten. So wurden neue konventionelle Ölförderfelder in Alaska, dem Golf von Mexiko, der
Nordsee, der ehemaligen Sowjetunion, Afrika,
Südamerika und der Arktis erschlossen. Zudem
sind auch unkonventionelle US-Schieferölreserven auf den US-Markt gelangt, die wiederum die
US-Rohölimporte stark verringert haben und nun
anderen Rohölmärkten zur Verfügung stehen.
Abnehmende strategische Bedeutung des
Persischen Golfes für die Weltrohölversorgung
Anteil der Golfstaaten und der Länder des Nahen
Ostens an der weltweiten Öl- und Gasproduktion im
Jahr 2013

∙ Ölproduktion: 33 % (Höchstwert im Jahr 1975: 37 %)
∙ Gasproduktion: 17 %
Anteil der Golfstaaten und der Länder des Nahen
Ostens an den weltweit nachgewiesenen Ölreserven
∙ 2013: 48 %
∙ 2005: 56 %
∙ 1993: 64 %
Quelle: Umbach, Frank: The Geopolitical Impact of Falling
Oil Prices, in: Geopolitical Information Service, 19.11.2014.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

17

FRANK UMBACH

Aus jeder Krise und Reform gehen Gewinner
und Verlierer hervor. Die gegenwärtigen Gewinner der fallenden Ölpreise sind vor allem
die energiehungrigen Staaten des Westens und
Asiens. Demgegenüber müssen all diejenigen
Staaten als Verlierer gesehen werden, die von
hohen Öl- und Gasexportpreisen als finanzielle
Basis ihrer Staatshaushalte abhängig sind und /
oder aufgeblähte Sozialprogramme haben, die
marktwirtschaftliche Reformen für erhöhte Effizienz und Produktivität blockieren und verhindern. Dies schließt einige OPEC-Mitglieder ebenso ein (wie z. B. Venezuela) wie Nicht-OPECMitglieder (z. B. Russland).
So üben fallende Ölpreise auf den Iran einen
höheren Druck als Folge geringerer Gewinnspannen beim Export aus. Sein Staatshaushalt
benötigte in 2014 einen Rohölexportpreis von
rund 130 US-Dollar pro Barrel, um ihn ausgeglichen zu halten. Auch Venezuela gilt als sehr
verwundbar, da es Ölpreise bis zu 110 US-Dollar
benötigt, um die Ausgabenziele der Regierung
zu erfüllen und seine Schulden in Höhe von
18,5 Mrd. US-Dollar im Zeitraum von 2015 bis
2017 zurückzuzahlen. Dies schränkt seine Fähigkeit zunehmend ein, teure Sozialprogramme
zu unterhalten, die ausgeprägte Nahrungsmittel- und Konsumgüterknappheit zu verbessern
und Importe zu subventionieren. Demgegenüber wird in 2015 die EU weit mehr als 80 Mrd.
US-Dollar bei den Energieimporten einsparen
(ursprünglich basierend auf einem durchschnittlichen Rohölpreis von unter 90 US-Dollar pro
Barrel).

DER UKRAINE-KONFLIKT UND DIE
GEOPOLITISCHEN AUSWIRKUNGEN AUF DIE
EUROPÄISCHE ENERGIESICHERHEIT
Der strukturelle Wandel des
europäischen Gasmarktes
Bereits die russisch-ukrainischen Gaskrisen
von 2006 und 2009 bildeten den wichtigsten
Impetus und Katalysator für den Aufbau einer
gemeinsamen EU-Energiepolitik und eines einheitlichen, weitgehend liberalisierten Energiebinnenmarktes. Aufgrund der Gaskrisen von
2006 und 2009 stand im Rahmen der seit 2007
forcierten gemeinsamen EU-Energiepolitik von

18

Beginn an die Frage der Energieversorgungssicherheit und die Gaspolitik sowie Abhängigkeit
von Russland im Mittelpunkt der Diskussionen
und verabschiedeten Energiestrategien. Dabei
sind auch die Reformen des EU-Energiebinnenmarktes in vielfältiger Weise eng mit den Bemühungen um Energieimportdiversifizierungen
verbunden.
Im Gegensatz zu den USA nimmt die Energieimportabhängigkeit der EU immer mehr zu.
Derzeit muss die EU bereits rund 55 % ihres
Energiebedarfs (zum Vergleich 1995: 43,2 %),
84 % ihrer Erdölnachfrage und 64 % ihres Gasverbrauchs importieren. In 2013 musste die EU
für ihre Öl- und Gasimporte mehr als 500 Mrd.
Euro bezahlen (mehr als 4 % des BIP der EU-28).
Die EU ist damit heute der weltgrößte Energieimporteur. Diese steigenden Energieimporte
gefährden jedoch sowohl ihre künftige wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit als auch die
Energieversorgungssicherheit (s. Abb. 3).
Demgegenüber ist der grundlegende strukturelle Wandel des europäischen Gasmarktes aus
Sicht der EU-Mitgliedsstaaten positiv zu bewerten. Dieser Wandel ist einerseits das Resultat
der Veränderung der globalen Gasmärkte durch
den Ausbau des Marktanteils von Flüssigerdgas
(LNG) bis 2010 und die Erschließung von unkonventionellen Gasressourcen vor allem in den
USA. Diese globalen Entwicklungen werden
sich in dem Maße verstärken, wie in den nächsten Jahren zusätzliches LNG durch Australien,
die USA, Qatar und andere Anbieter auf die
Weltgasmärkte kommt und das ohnehin derzeit bestehende Gasüberangebot noch erhöhen
wird.
Andererseits hat die EU seit der russischukrainischen Gaskrise in 2009 erhebliche Fortschritte bei der Liberalisierung seines Gas-Sektors und der Formulierung einer gemeinsamen
Energie- und Gas-Politik gemacht. Mit einer
neuen Gasrichtlinie des Rates wurde im Oktober 2010 ein Rechtsrahmen für neue wirksame
Mechanismen und Instrumente geschaffen, um
die politische Solidarität und Koordination zu
gewährleisten. Es wurde die Notwendigkeit für
wichtige und vorrangige Infrastruktur-Programme wie dem südlichen Gas-Korridor, dem NordSüd-Korridor und den bilateralen Gas-Verbindungsleitungen zwischen den Mitgliedsstaaten

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

VERÄNDERTE GEOPOLITISCHE BEDINGUNGEN AUF DEN GLOBALEN ENERGIEMÄRKTEN

Abbildung 3: Netto-Öl- und Gas-Abhängigkeiten verschiedener Länder und Regionen (2010 bis 2035)

2013: EU-28 bezahlte > 500 Mrd. Euro
für fossile Bennstoffimporte;
Bis 2030: weiterhin > 490 Mrd. Euro
pro Jahr.

Quelle: International Energy Agency (IEA): World Energy Outlook 2012, Paris 2012, S. 76.

und einer diversifizierten Versorgung mit LNG
für Europa betont. Zudem werden die Prinzipien des Dritten Energiepaketes und dem darin
geregelten Zugang Dritter zur Infrastruktur –
unter anderem die Entflechtung der vertikal integrierten Energieerzeugungs- und Vertriebsgesellschaften sowie die Gründung unabhängiger
Energie-Regulierungsbehörden – nicht nur von
den EU-Ländern eingeführt, sondern auch von
den Mitgliedern der Europäischen Energiegemeinschaft (European Energy Community).
Vor dem Hintergrund einer weltweiten ökonomischen Rezession seit 2008 und eines darauf
zurückführenden geringeren weltweiten Wachstums der regionalen Gasmärkte hat sich auch
der europäische Gasmarkt bereits in den letzten
Jahren von einem Verkäufer- zu einem Käufermarkt gewandelt. Dabei hat sich der Gaspreis
auch in Europa zunehmend vom Ölpreis abgekoppelt und die tradierten Langfristverträge
zwischen einer begrenzten Anzahl von großen
Anbietern und Abnehmern mit ihren „Take-orPay-Klauseln“ in Frage gestellt.
Darüber hinaus hat auch die IEA ihre früheren Prognosen einer hohen Nachfrage nach
Erdgas für die EU-28 mit einem steigenden Importbedarf von 304 bcm in 2012 auf 453 bcm
in 2040 sukzessive nach unten korrigiert. Die
IEA erwartet in ihrer kurz- und mittelfristigen

Prognose, dass die Nachfrage nach Gas das Niveau des Jahres 2010 nicht vor 2020 oder sogar
2035 erreichen könnte – und zwar aufgrund des
relativ hohen Gaspreises, des starken Wachstums der EE und die durch niedrige Preise begünstigte Kohle-Stromerzeugung. Zwischen 2010
und 2014 hat der Gasverbrauch der EU-27 von
502 bcm auf 387 bcm der EU-28 abgenommen.
Die Europäische Kommission geht in ihrer neuen Energiesicherheitsstrategie vom Mai 2014
sogar davon aus, dass nicht nur der Gasbedarf
mit der Implementierung der neuen Energiestrategie sinken könnte, sondern erstmals auch
der Gasimportbedarf.
Der Ukraine-Konflikt und die neue
Energiesicherheitsstrategie der EU
In einem offenen Brief warnte der russische
Präsident Wladimir Putin im April 2014 die
Regierungschefs der europäischen Staaten, dass
sie mit dem wachsenden Risiko einer neuen Gasversorgungskrise konfrontiert seien. Er drohte,
die Gaslieferungen an die Ukraine einzustellen,
wenn Kiew nicht Vorauszahlungen leiste.
Vor diesem Hintergrund des Risikos einer
Versorgungsunterbrechung im Winter 2014/15
hatte die Europäische Kommission vorgeschlagen, einen Stresstest des Energiesystems der EU
durchzuführen, der bis September 2014 neue

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

19

FRANK UMBACH

detailliertere Erkenntnisse für künftige Robustheitskonzepte (resilience) lieferte. Sie forderte
die Mitgliedstaaten zugleich auf, einen jeweils
nationalen Notfallvorsorge- und Notfallmaßnahmenplan zu entwickeln. Auf diese Weise
sollten die Widerstandsfähigkeit und die Möglichkeiten zur kurzfristigen Reduzierung des
Energiebedarfs verbessert werden.
Gleichzeitig kamen mehrere neue Analysen
zur gegenwärtigen und künftigen Gasversorgungssicherheit in der EU zum Ergebnis, dass
ein 90 Tage andauerndes Lieferdefizit in Europa durch eine Kombination von verschiedenen
anderen Maßnahmen und Quellen überstanden
werden könnte. Das wichtigste Element hierbei
sind die Gasspeicherkapazitäten.
Vorschlag und Einschätzung eines Multimaßnahmenkatalogs zur Gasversorgungssicherheit
in Krisenzeiten (Brügel-Institut, Brüssel)
∙ Alternative Gaslieferungen:
Norwegen: 20 bcm, Nordafrika: 5 bcm,
LNG-1: 30 bcm, LNG-2: 30 bcm, Niederlande
∙ Umstellung auf andere Energien:
Stromerzeugung: 40 bcm
Wärmeerzeugung aus Öl: 10 bcm
∙ Reduzierung des Konsums:
Industrie: 15 bcm
Haushalte: 20 bcm
∙ Insgesamt: 190 bcm

Die Kommission hat in ihrer am 28. Mai 2014
neu veröffentlichten Energiesicherheitsstrategie
folgende Maßnahmen vorgeschlagen:
∙ Eine Erhöhung der Energieproduktion der
Hauptlieferanten: durch ein verstärktes
Engagement der EU bei den Lieferländern,
solange, bis die notwendige Infrastruktur
vorhanden ist.
∙ Dort, wo die Produktion nicht erhöht werden kann: ein vorübergehendes Umleiten der
weltweit verfügbaren Gasressourcen, insbesondere von LNG.
∙ Koordinierung auf EU- und / oder nationaler Ebene, Risikobewertungen und Notfallpläne auf regionaler Ebene.

20

∙ Die Bündelung eines Teils der bestehenden
Energiesicherheitsbestände auf EU- und
internationaler Ebene in einer virtuellen
gemeinsamen Kapazitätsreserve.
Einige neue Analysen kamen sogar zu noch
optimistischeren Ergebnissen, wonach selbst
Russlands jährliche Gasexporte von über
130 bcm in der EU-8 und über 160 bcm in ganz
Europa innerhalb eines Jahres ersetzt werden
könnten. Praktisch dürfte dies jedoch eher
schwierig umzusetzen sein und zusätzliche Kosten von 3 bis 20 Mrd. Euro verursachen. Doch
könnte mittelfristig die EU-28 bis zum Jahr
2020 zumindest 45 bcm der jährlichen russischen Gasexporte nach Europa im Gesamtwert
von 18 Mrd. US-Dollar ersetzen.
Die Umsetzung schließt die Steigerung der
Energieeffizienz über die fortgesetzte Umstellung von Gas auf saubere Kohle (Polen) bis zur
Diversifizierung der Gasimporte (LNG, Aserbaidschan, neu entdeckte Offshore-Gasvorkommen im östlichen Mittelmeer im LevanteBecken) mit ein. Während somit eine mittel- und
langfristige Strategie zur Ersetzung von russischem Gas prinzipiell sehr wohl möglich und
primär eher eine Kostenfrage ist, sind kurzfristige Lösungen gleichwohl schwieriger zu implementieren.

Neue Gasdiversifizierungsoptionen der EU
und Europas
Im Mittelpunkt der europäischen Gasdiversifizierungsanstrengungen steht die Verwirklichung des EU-Projektes des Südlichen Gaskorridors, mit dem aserbaidschanisches Gas über
Georgien und die Türkei (und damit unter
Umgehung Russlands) nach Europa transportiert wird und so der EU eine neue Gasimportoption eröffnet und zugleich das russische Gasexportmonopol aus der kaspische Region nach
Europa bricht. Nachdem 2012 die Türkei und
Aserbaidschan die Transanatolische Gaspipeline
(TANAP) durch die Türkei beschlossen haben,
entschied sich das Shah-Deniz Konsortium unter Führung von British Petroleum (BP) im Juni
2013 für den Bau der Trans-Adriatic-Gaspipeline (TAP) anstelle des Konkurrenzprojektes von
Nabucco.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

VERÄNDERTE GEOPOLITISCHE BEDINGUNGEN AUF DEN GLOBALEN ENERGIEMÄRKTEN

Doch profitieren zunächst nicht die am
stärksten von Gazprom abhängigen südosteuropäischen Staaten von aserbaidschanischen
Gaslieferungen ab 2017/2018, da 80 % der im
September 2013 vereinbarten Gasexporte im
Umfang von 10 bcm aus Aserbaidschan nach
Griechenland (1 bcm), Bulgarien (1 bcm) und
vor allem Italien (8 bcm), möglicherweise von
dort weiter nach Norden zu anderen Gasimporteuren, geliefert werden. Dies hatte Russland
zunächst noch die Möglichkeit eröffnet, seine
vorherrschende Position in Südosteuropa zu
halten.
Mittelfristig könnten auch die geplante Erschließung von neuen konventionellen Offshore-Gasfeldern vor den Küsten Kroatiens in
der Adria sowie Rumäniens und Bulgariens im
Schwarzen Meer, die regionale Schiefergasförderung und neue konventionelle Gasressourcen
im östlichen Mittelmeer (von Israel, Zypern,
Libanon, Ägypten) weitere Gasdiversifizierungsoptionen für die EU und Südosteuropas eröffnen. Daher hatte Russland den Bau der SouthStream-Pipeline zunächst forciert, um so künftige Konkurrenzprojekte kommerziell unrentabel
zu machen, wenn der regionale Gasverbrauch
durch den Anschluss neuer langfristiger Gasverträge der südosteuropäischen Gaspartner
von Gazprom bereits weitgehend gedeckt ist.
Dabei wird oft übersehen, dass der regionale
Gas(-import)-bedarf für Südosteuropa auch
mittelfristig begrenzt ist (~ 12 bis 15 bcm pro
Jahr), selbst wenn dieser um 50 % bis 2020 zunehmen sollte.
Künftig wären auch zusätzliche Gas-Exporte aus Aserbaidschan und Turkmenistan über
die Türkei oder den Iran von bis zu 60 bcm wie
auch amerikanische LNG-Exporte möglich. Eine größere Einfuhr von LNG wäre im Zuge des
Ukraine-Konfliktes in 2014 nicht an unzureichenden LNG-Importkapazitäten gescheitert,
sondern höchstens an den damit verbundenen
höheren Importkosten. Die EU verfügte in 2014
über 22 LNG-Import-Terminals mit einer Gesamt-Kapazität von 196 bcm. Sechs neue LNGTerminals befinden sich zusätzlich im Bau und
werden die europäischen Gesamt-Kapazitäten
um weitere 32 bcm erhöhen. Ursprünglich waren sogar weitere 32 LNG-Import-Terminals geplant. Doch aufgrund des stagnierenden Gas-

verbrauchs in Europa bis 2020 oder sogar 2030
erscheint dies gegenwärtig wenig realistisch.
Zudem wurden in 2013 nur 73 % der europäischen Regasifizierungskapazitäten tatsächlich
genutzt.
Im Gegensatz zu 2014 haben sich inzwischen
die Spotmarktpreise für LNG-Importe in Asien
und Europa weitgehend angenähert, so dass
US-LNG-Exporte nach Europa in den nächsten
Jahren zunehmend realistisch werden.
Mittel- und langfristig wird die EU auch deshalb in der Lage sein, ihre Pipeline-Gasimporte
durch eine Erhöhung ihres LNG-Importanteils
zu reduzieren, da weltweit derzeit neue LNGProjekte mit einer Kapazität von rund 150 bcm
auf die globalen Gasmärkte drängen.
Gleichzeitig hat die EU den Bau von zwischenstaatlichen Gasinterkonnektoren forciert,
um die bisherigen Energieinseln mit den Nachbarstaaten unter Einschluss von Gasumkehroptionen (Reverse-Flow) zu verbinden und damit
die physische Basis für den gemeinsamen Energie- und Gasbinnenmarkt zu schaffen sowie
gleichzeitig die Gasimportdiversifizierung vor
allem in Mittel- und Südosteuropa zu stärken.
In diesem Zusammenhang ergeben sich mit
den von der neuen ukrainischen Regierung und
des staatlichen Energiekonzerns Naftogaz initiierten Reformen seines Energiesektors und der
zunehmenden Integration des Landes in den
gemeinsamen EU-Energie- und Gasbinnenmarkt
völlig neue strategische Perspektiven nicht nur
für die Ukraine, sondern auch für die EU: So
könnte sie künftig über den Ausbau der Gasumkehrkapazitäten zwischen den EU-Staaten
und der Ukraine auch die großen freien ukrainischen Gasspeicherkapazitäten für die eigenen
Gasversorgungssicherheit nutzen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND
PERSPEKTIVEN
Während die Weltrohöl- und Weltgasnachfrage immer größer wird, gleichzeitig aber auch
die konventionellen Erdölressourcen immer begrenzter werden, drohte bis vor wenigen Jahren
nicht nur die größere Abhängigkeit der Weltenergienachfrage von immer weniger Produzentenstaaten von Rohöl und Erdgas weiter
zuzunehmen, sondern auch von der ohnehin

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

21

FRANK UMBACH

instabilen Region des Persischen Golfes. Somit
schienen auch die Diversifizierungsmöglichkeiten für alle Rohöl-Importstaaten strukturell eher
weiterhin kleiner zu werden.
Doch gleichzeitig ergeben sich durch die
amerikanische Schiefergas- und Schieferölrevolution mit ihren globalen Auswirkungen auf die
regionalen Gas- und Ölmärkte, der EU-Liberalisierungs- und Infrastrukturpolitik sowie durch
den weltweiten Ausbau der Erneuerbaren Energien auch neue Möglichkeiten und positive
Perspektiven für die Stabilisierung sowohl der
globalen als auch der EU-Energieversorgungssicherheit.
Die strategische Bedeutung der US-Schiefergas- und Schieferölrevolution liegt vor allem in
dem Faktum begründet, dass von einem vorzeitigen Ende des fossilen Energiezeitalters bis
mindestens 2050 keine Rede mehr sein kann.
Prinzipiell sind vor allem genügend Gas- und
Kohlereserven und -ressourcen vorhanden, die
durch Weiterentwicklung der Fördertechnologien (wie Fracking) immer mehr Ressourcen
ökonomisch und auch unter umwelt- sowie
klimapolitischen Gesichtspunkten – parallel
zum weltweiten Ausbau der Erneuerbaren Energien – zu Tage bringen können. Wie bereits der
frühere saudische Ölminister einmal sagte:
„Das Steinzeitalter ging nicht zu Ende, weil es
keine Steine mehr gab.“ Mit anderen Worten:
Auch das fossile Energiezeitalter wird kaum zu
Ende gehen, weil es keine fossilen Energieträger
mehr gibt!
Doch trotz der Schiefergas- und Schieferölrevolution in den USA scheint zumindest die
Ära des billigen Erdöls eher vorbei zu sein, auch
wenn die Peak-Öl-Szenarien für 2020 inzwischen als völlig überzeichnet eingestuft werden
müssen. Auch wenn eine vergleichbare Schiefergas- und Schieferölrevolution in den nächsten
Jahren in anderen Ländern und Erdteilen als
wenig realistisch gilt, so wird evolutionär zusätzliches unkonventionelles Erdöl und vor allem
Erdgas aus zahlreichen neuen Produktions- und
Exportländern für die Weltmärkte zur Verfügung stehen und könnte sich vor allem bei Gas
als preisdämpfend und in einer Stärkung der
globalen Versorgungssicherheit mit zahlreichen
neuen Importdiversifizierungsmöglichkeiten
manifestieren.

22

Des Weiteren darf gegenwärtig bei der
strukturellen Ölschwemme und den weltweit
sinkenden Öl- und Gaspreisen nicht übersehen
werden, dass die sinkenden Öl- und Gaspreise
von rund 60 % seit Juni 2014 auch weitreichende Auswirkungen auf die sozio-ökonomische
Stabilität der Produzentenstaaten von Erdöl- und
Erdgas haben, wenn ihre Staatshaushalte (z. B.
Iran, Venezuela, Russland u. a.) zu mehr als 50 %
von hohen Öl- und Gaspreisen abhängig sind
und dies zu schweren wirtschaftlichen Verwerfungen kommen kann. Darüber hinaus könnte
dies auch dazu führen, dass die für die Zukunft
notwendigen und zeitkritischen Investitionen
für den global wachsenden Energiehunger nicht
in dem Umfang und rechtzeitig investiert werden, um die künftige globale Energieversorgungssicherheit zu gewährleisten.
Entscheidend bleibt vorerst, dass die Welt
in 2040 selbst nach dem optimistischsten IEASzenario zu 60 bis 70 % abhängig bleibt von
fossilen Energieträgern und die Welt vor der
strategischen Herausforderung steht, bis dahin
rund ein Drittel mehr Energie zu benötigen.
Auch die deutsche Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR), der BDI und
viele Energieexperten in Deutschland gehen
davon aus, dass Deutschland noch auf Jahrzehnte von fossilen Energieträgern abhängig
bleibt.
In diesem Zusammenhang müssen die ursprünglichen fünf Grundannahmen bei der Verkündung der deutschen Energiewende in 2011
und der gemeinsamen integrierten EU-Energieund Klimapolitik kritisch hinterfragt und bilanziert werden. So haben die gewaltigen Veränderungen auf den weltweiten Energiemärkten, als
Folge vor allem der US-Schiefergas- und Schieferölrevolution sowie der Innovationen bei der
Fracking-Technologie, die eingangs des Kapitels
erwähnten fünf Grundannahmen als weitgehend
unrichtig bewiesen:
1. Entgegen dem prognostizierenden Ende
des fossilen Energiezeitalters aufgrund der Endlichkeit der fossilen Energieträger ist diese bei
konventionellem Erdöl (ca. 54 Jahre) durch die
Schieferölproduktion derzeit auf mindestens
weitere 20 bis 30 Jahre verlängert worden. Die
Endlichkeit bei Erdgas hat sich sogar von 56 auf
150 bis 250 Jahre erhöht. Daher sind besonders

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

VERÄNDERTE GEOPOLITISCHE BEDINGUNGEN AUF DEN GLOBALEN ENERGIEMÄRKTEN

bei Erdgas auch die längerfristigen positiven
geopolitischen Auswirkungen zu beachten.
2. Trotz der zunehmenden geopolitischen
Instabilitäten in vielen Öl- und Gasförderländern sind die fossilen Brennstoffpreise bei Erdöl, Gas und auch Kohle gegenüber 2011 zum
Teil dramatisch gesunken. Vor allem aufgrund
der US-Schieferölproduktion haben die Erdölpreise trotz erheblicher Produktionsausfälle im
Mittleren Osten und in Nordafrika als Folge
politischer Instabilitäten in den letzten Jahre
um mehr als 60 % seit Juni 2014 nachgegeben.
Auch wenn die Öl- und Gaspreise wieder ansteigen sollten, so wird mittelfristig ein Ölpreis
auf einem Preisniveau von eher 70 bis 80 USDollar statt 100 bis 120 US-Dollar wie in den
letzten Jahren erwartet.
3. Die Anzahl der künftigen Gas- und Ölproduzenten sowie -exporteure wird erheblich
ansteigen und künftig wesentlich mehr Gas- und
auch Ölimportdiversifizierungsoptionen aus
mehr Ländern und Regionen offerieren. Weiterhin sind zahlreiche neue bilaterale Energieaußenbeziehungen zwischen unkonventionellen
Gasförderländern mit Importstaaten zu erwarten, die ebenfalls Versorgungsrisiken dämpfen
können. Die jüngst gefallenen Öl- und Gaspreise
üben zudem einen Preis- und Reformdruck auf
viele Öl- und Gasförderländer aus, da sie von
der konkreten Nachfrage auf den Energiemärkten für stabile Staatseinnahmen und -ausgaben
abhängig sind. Allerdings müssen angesichts
der z.T. großen und über die nächsten Jahre
oder gar Jahrzehnte anhaltenden Gaspreisunterschiede zwischen den USA, Europa und Asien
die Gas-importabhängigen Staaten in Europa –
wie Deutschland – zugleich die Auswirkungen
auf die gesamte wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit (insbesondere für die energieintensive
Wirtschaft) verstärkt beachten.
4. Nicht nur weltweit, auch in Deutschland
hat die energiewirtschaftliche Erforderlichkeit
der Kohleverstromung in den letzten Jahren
eher zu- als abgenommen, da der Ausstieg aus
der Kernenergie ihre Bedeutung für die Energiesicherheit und die Deckung der Grundlast
gestärkt hat. Demgegenüber wurden Gaskraftwerke durch die Erneuerbaren Energien, insbesondere Solarenergie, zunehmend vom Markt
verdrängt. Ein weiterer Ausstieg bei Kohle und

Ersatz durch Gaskraftwerke wäre jedoch mit
erheblichen zusätzlichen Kosten für Industrie
und Privatverbraucher verbunden.
5. Weder in Deutschland noch Europa sind
die CO2-Preise wie geplant gestiegen, sondern
dramatisch gefallen. Auch die geplante Reform
des europäischen Emissionshandels (ETS) ab
2019 wird allein Gas gegenüber Kohle nicht
wirklich wettbewerbsfähig machen, da dies
auch von globalen Energiemegatrends abhängen
wird.
6. Bisher ist keiner der weltgrößten Treibhausgasemittenten wie die USA, China, Indien,
Brasilien u. a. der ehrgeizigen deutschen und
EU-Klimapolitik mit ihrem Selbstbild einer globalen Führungsrolle gefolgt und tritt zugleich
auch für bindende ambitionierte Zielvorgaben
wie die EU ein, wie gegenwärtig im Vorfeld des
Pariser Klimagipfels einmal mehr konstatiert
werden muss.
7. Die Förderung und der Ausbau der Erneuerbaren Energien stärkt zwar auf den ersten
Blick die Energieversorgungssicherheit Deutschlands und der EU. Doch gleichzeitig sind Erneuerbare Energien selbst abhängig von kritischen Rohstoffen wie Seltenen Erden, Platinum,
Lithium, Kobalt u. a., bei denen – im Vergleich
zu den Energierohstoffen – sogar eine noch
höhere Angebotskonzentration mit noch geringeren Diversifizierungsmöglichkeiten auf den
Weltmärkten vorhanden ist. Diese schafft schon
heute neue geopolitische Abhängigkeiten mit
entsprechenden Risiken sowie Verwundbarkeiten, die künftig durch den weltweiten Ausbau
der EE, neuen Speichertechnologien, Smart
Metering und Smart Grids sowie anderen „grünen Technologien“ noch erheblich zunehmen
werden.
Die sich ständig wandelnden globalen Energiemärkte von heute verlangen von der EU zur
Aufrechterhaltung und Stärkung ihrer Energieversorgungssicherheit nicht nur Diversifizierungsstrategien bei Energiemix und Energieimporten, sondern auch eine angemessene Koordination und einheitliche Vorgehensweise auf dem
eigenen Gebiet und zwischen den 28 Mitgliedsstaaten. Dabei gilt für die gemeinsame EUEnergiepolitik und Energieversorgungssicherheit
auch weiterhin: Die EU ist nur so stark, wie die
Mitgliedsstaaten sie hierzu befähigen. Dabei

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

23

FRANK UMBACH

steht Deutschland als größtes und wirtschaftlich
stärkstes Mitgliedsland in besonderer politischer
Verantwortung und sollte jegliche neue unilaterale Schritte in seiner Energiepolitik vermeiden,
da diese der gemeinsamen EU-Energiepolitik
schaden und schwächen sowie der notwendigen politischen Solidarität zuwiderlaufen.

||

DR. FRANK UMBACH
European Centre for Energy and Resource Security
(EUCERS), Windhagen

24

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

ZEHN THESEN ZUR ZUKUNFT DER KOHLE
BIS 2040
MARTIN FAULSTICH / HARALD BRADKE || Deutschland kann seine energie- und klimapolitischen
Ziele nicht erfüllen, wenn nicht die Verstromung von Kohle drastisch reduziert wird. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) empfiehlt der Bundesregierung in seinen – hier gekürzt
wiedergegebenen – „10 Thesen zur Zukunft der Kohle bis 2040“1, einen Kohlekonsens anzustreben.

EINFÜHRUNG
Am 8. Juni 2015 hat der G7-Gipfel der großen Industrieländer unter maßgeblichem Einfluss
der Bundesregierung vereinbart, eine „Dekarbonisierung der Weltwirtschaft im Laufe dieses
Jahrhunderts“ anzustreben und dabei bis 2050
eine Treibhausgasreduktion „am oberen Ende
der jüngsten IPPC-Empfehlungen von 40 bis
70 %“ zu erreichen. Die nationalen Klimaschutzziele und die Ausbauziele für die erneuerbaren Energien gehen darüber noch deutlich
hinaus. Wer diese ernst nimmt, muss auch eindeutige Aussagen über die langfristige Entwicklung der Kohleverstromung treffen. Nur so sind
Richtungssicherheit und Vertrauen in die Energiewende für Unternehmen und Gesellschaft
sowie die Glaubwürdigkeit auf internationaler
Ebene zu gewährleisten.
Dringend klärungsbedürftig ist, mit welchem
Zeithorizont der Abbau der Kohleverstromung
erforderlich ist, um die Ziele der Energiewende
erreichen zu können. Diese Entscheidung ist
auch notwendig, um der Branche und deren
Arbeitnehmern sowie den betroffenen Regionen
eine zeitliche Perspektive zur Planung der notwendigen strukturellen Veränderungen zu bieten. Der gesellschaftliche Dissens um Rolle und
Zukunft der Atomkraft hat bis zum Ausstiegskonsens die nationale Energiepolitik über Jahrzehnte gelähmt. Aus diesen Erfahrungen heraus
sollte die Bundesregierung nun die Diskussion

zur Zukunft der Kohle aktiver gestalten und
einem sozial- und wirtschaftsverträglichen Konsens zuführen, der das langfristige Ziel der
Klimaneutralität der Stromversorgung im Auge
behält. Der SRU hat 2011 und 2013 in seinen
beiden Gutachten „Wege zur 100 % erneuerbaren Stromversorgung“ und „Den Strommarkt der
Zukunft gestalten“ deutlich gemacht, dass die
nationale Klima- und Energiepolitik der Kohlefrage nicht ausweichen darf: „Eine integrierte
Energiepolitik sollte das Auslaufen konventioneller Kapazitäten mit dem Ausbau der erneuerbaren Energien synchronisieren.“
In den folgenden 10 Thesen zur Zukunft der
Kohle bis 2040 entwickelt der SRU ein Plädoyer
für nationale Maßnahmen, die über den europäischen Emissionshandel hinausgehen. Er wirbt
für einen nationalen Kohlekonsens.
THESE 1
Globale Perspektive des Klimaschutzes: Um das
Zwei-Grad-Ziel zu erreichen, darf der größte
Teil der fossilen Reserven nicht verbrannt
werden.
Wird das Zwei-Grad-Ziel ernsthaft verfolgt,
muss der Großteil der globalen Kohleressourcen und Kohlereserven in der Erde verbleiben.
Aufgabe der Politik ist es daher, der Knappheit
des verbleibenden Emissionsbudgets durch
entsprechende politische Rahmenbedingungen
Geltung zu verschaffen.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

25

MARTIN FAULSTICH / HARALD BRADKE

Hintergrund
Das Ziel, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf maximal zwei Grad Celsius über vorindustriellem Niveau zu begrenzen, ist nach wie vor erreichbar. Die Hoffnung,
Klimaschutz und die geologische Verknappung
fossiler Energieträger gingen Hand in Hand, ist
dabei leider trügerisch.
Um das Zwei-Grad-Ziel mit einer Zweidrittel-Wahrscheinlichkeit zu erreichen, darf ein
erheblicher Teil der vorhandenen Kohlereserven
nicht zur Energieerzeugung genutzt werden.
Deren vollständige Verbrennung würde bereits
ein deutliches Überschreiten des mit dem ZweiGrad-Ziel zu vereinbarenden Restbudgets an
CO2-Emissionen – nahezu um den Faktor 2 –
bedeuten. Die Herausforderung besteht also
darin, einen Großteil der fossilen Reserven in
ihren Lagerstätten zu belassen, selbst wenn dies
einen Verzicht auf eine günstige Energiequelle
bedeutet.
THESE 2
Europäische Perspektive: Ambitionierte langfristige Klimaschutzziele, aber unzureichender
Rahmen bis 2030.
Die Europäische Union strebt eine Energiewende an, die langfristig ähnliche Ziele wie
Deutschland verfolgt. Die Beschlüsse des Europäischen Rates vom Oktober 2014 (40 % Klimaschutzziel, jeweils 27-%-Ziele für erneuerbare
Energien sowie die Energieeffizienz) bedeuten
jedoch eine Verlangsamung der europäischen
Energiewende. Sie fallen hinter die Forderungen
der ambitionierteren EU-Staaten zurück und
werden höchstwahrscheinlich zu einem Auseinanderdriften der nationalen Politiken beitragen.
Hintergrund
Die Europäische Union hat durch die Ratsbeschlüsse von 2008 und 2009 eine Transformation der Energieerzeugungsstrukturen in den
Mitgliedstaaten eingeleitet. Übergreifendes Langfristziel ist eine „emissionsarme Wirtschaft“ mit
einer Reduktion der Treibhausgase um 80 bis
95 % bis 2050. Dies bedeutet eine Klimaneutralität in der Stromversorgung, da die relativen
Reduktionspotenziale in anderen Sektoren geringer und nur mit höheren Kosten zu heben
sind. Kohle könnte unter Klimagesichtspunkten

26

nach 2050 nur mit CCS und nur vorrübergehend genutzt werden, und dies auch nur dann,
wenn die eingesetzte Technologie dauerhaft
Treibhausgasemissionen ausschließt. Zurzeit ist
nicht absehbar, ob die CCS-Technologie in Europa eine Entwicklungschance hat.
Von besonderer Bedeutung für die nationale
Kohledebatte sind drei Governance-Elemente
der aktuellen nationalen europäischen Klimaund Energiepolitik:
∙ Es findet eine Bedeutungsverschiebung von
der „Gemeinschaftsmethode“ zu einem „intergouvernementalen“ Entscheidungssystem
statt: Der Europäische Rat beabsichtigt
wichtige strategische Orientierungsentscheidungen insbesondere im Hinblick auf den
Emissionshandel und die Energieeffizienz
nach dem Konsensprinzip zu treffen, eine
umfassende Reform des europäischen Emissionshandels als effizienteste Option des europäischen Klimaschutzes wird schwieriger.
∙ Die europäischen Ziele und Instrumente
sind so schwach, dass auseinanderdriftende
nationale Ausgestaltungen wahrscheinlich
werden. Neue zielführende europäische Mechanismen müssen erst entwickelt werden.
∙ Die Schwäche der europäischen Vorgaben
hat auch Auswirkungen für die Sektoren,
die dem Emissionshandel unterliegen. Der
Emissionshandel erweitert Sonderregelungen und wird bis in die 2020er-Jahre hinein
wegen der absehbaren Überschüsse keine
für den Umbau der Energieversorgung ausreichenden Preissignale setzen.
Bereits jetzt sind eine Schwächung der europäischen Politiken und ein Bedeutungsgewinn
nationaler Politiken für den Klimaschutz erkennbar. Der SRU hat sich wiederholt für weitergehende Schritte ausgesprochen, wenn das
Preissignal des europäischen Emissionshandels
schwach bleibt.
THESE 3
Nationale Perspektive: Das Zielsystem der
Bundesregierung zur Energiewende bis 2050
ist eine tragfähige und verbindliche Grundlage
für die Debatte.
Die Energiewende in Deutschland enthält
klare Etappenziele für den Klimaschutz, den

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

ZEHN THESEN ZUR ZUKUNFT DER KOHLE BIS 2040

Ausbau der erneuerbaren Energien, die Energieeffizienz und den Atomausstieg. Diese Ziele
sind allgemein akzeptiert und damit eine über
Wahlperioden hinausreichende robuste Richtschnur für die Politik. Zum Erreichen des ZweiGrad-Zieles ist darauf zu achten, dass auch das
ehrgeizigere Klimaziel einer Reduktion von
95 %, statt lediglich 80 %, erreichbar bleibt.
Das Klimaprogramm für 2020 ist insoweit ein
Durchbruch, als es weiterreichende nationale
Maßnahmen im Emissionshandelsbereich vorsieht.
Hintergrund
Im Einklang mit den Langfristzielen der Europäischen Union hat Deutschland sich Klimaschutzziele, Ausbauziele für die erneuerbaren
Energien und Effizienzziele bis 2050 gesetzt.
Für 2050 streben Bundesregierung und EU eine
Reduktion der Treibhausgasemissionen von 80
bis 95 % gegenüber 1990 an.
Nach Berechnungen der Europäischen Kommission und verschiedener wissenschaftlicher
Institute kann selbst ein 80-%-Ziel nur erreicht
werden, wenn der Stromsektor seine Potenziale
zur vollständigen Dekarbonisierung ausschöpft.
Eine mittelfristige Beendigung der Kohleverstromung ist die Voraussetzung dafür, dass
Deutschland und die EU ihre Ziele für 2050 erreichen können.
Im Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 kündigt die Bundesregierung nationale Maßnahmen
an. Damit hat Deutschland die richtige Grundsatzentscheidung getroffen, der Schwäche der
europäischen Klimapolitik zu begegnen. Zudem
besteht die Chance, durch zusätzliche nationale
Maßnahmen künftig Impulse für anspruchsvollere europäische Zielvorgaben und Reduktionspflichten zu setzen und nationale Instrumente
zu erproben.
THESE 4
Der steigende Anteil erneuerbarer Energien
erfordert einen Funktionswandel der konventionellen Kraftwerke von der Grundlast zur Residuallast.
Die zentrale Herausforderung der Zukunft ist
die Flexibilität: Das Stromsystem muss darauf
ausgerichtet werden, große Mengen fluktuierender Erzeugung zu integrieren. Es werden sich

Zeiten mit einem großen und Zeiten mit einem
geringen Stromangebot aus erneuerbaren Energien abwechseln. In diesem System ist auf Dauer kein Bedarf für Grundlastkraftwerke, also
Kraftwerke, die aus technischen oder ökonomischen Gründen im Vollbetrieb gefahren werden
sollten. Im Übergang werden flexible Gaskraftwerke von großer Bedeutung sein.
Hintergrund
Wind und Photovoltaik machen zusammen
bislang noch einen moderaten Anteil von knapp
16 % der Stromerzeugung in Deutschland aus.
Dennoch ist die schwankende Einspeisung von
erneuerbarem Strom in Abhängigkeit von Wetter, Jahres- und Tageszeit schon heute im Gesamtsystem deutlich sichtbar.
In Zukunft werden Wind und Photovoltaik
weiter stark ausgebaut werden, weil sie vergleichsweise kostengünstig sind und es weiterhin große Potenziale gibt. Durch den höheren
Anteil dargebotsabhängiger erneuerbarer Energien wird die Schwankungsbreite schon in der
kommenden Dekade massiv zunehmen.
Die zentrale Herausforderung der Zukunft
ist daher die Flexibilität: Es werden sich Zeiten
mit einem großen und Zeiten mit einem geringen Stromangebot aus erneuerbaren Energien
abwechseln.
In diesem System ist auf Dauer kein Platz
für Grundlastkraftwerke, also Atom- und Kohlekraftwerke, die aus technischen oder ökonomischen Gründen im Volllastbetrieb laufen sollten.
Wind und Photovoltaik werden zuerst eingesetzt, weil es auch ökonomisch ineffizient wäre,
Anlagen ohne Brennstoffkosten abzuregeln und
stattdessen fossile Brennstoffe zu verfeuern. Statt
der Grundlast wird daher die Residuallast maßgeblich: also die verbleibende Last nach Einspeisung erneuerbarer Energien, die von konventionellen Kraftwerken und Speichern gedeckt
werden muss.
In naher Zukunft werden ausschließlich flexible Spitzenlastkraftwerke benötigt, die zur
Deckung einer stark schwankenden Residuallast beitragen können. Bei Neuanlagen wird der
Markt mittelfristig den erforderlichen Strukturwandel von Grund- zu Spitzenlastkraftwerken
selbst herbeiführen: Wenn absehbar ist, dass
zukünftig konventionelle Kraftwerke nur weni-

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

27

MARTIN FAULSTICH / HARALD BRADKE

ge Stunden im Jahr laufen, wird nicht mehr in
Grundlastwerke investiert werden, die wegen
hoher Kapitalintensität eine starke Auslastung
erfordern, um wirtschaftlich erfolgreich zu sein.
Komplizierter ist es allerdings beim bestehenden
Kraftwerkspark. Hier werden vor allem aufgrund der höheren Brennstoffpreise die flexiblen, emissionsärmeren Gaskraftwerke tendenziell zuerst vom Markt gedrängt, erst dann die
Stein- und Braunkohlekraftwerke. Verstärkt wird
diese Problematik durch die derzeit sehr niedrigen CO2-Zertifikatspreise im europäischen
Emissionshandel, die emissionsintensive Kraftwerke begünstigen. Die Auslastung von Gaskraftwerken lag 2014 nur noch bei rund 15 %.
Dies ist nicht nur aus klimapolitischer Sicht
problematisch, sondern auch im Hinblick auf
den langfristigen Strukturwandel kontraproduktiv. Gaskraftwerke werden erst nach einem Abbau von Überkapazitäten, bei steigenden CO2Preisen und zunehmendem Flexibilitätsbedarf
wieder rentabel.
THESE 5
Ein „gleichzeitiger“ Ausstieg aus Kohle und
Atomenergie wird nicht gefordert und wäre
auch nicht sinnvoll.
Deutschland hat verbindlich beschlossen, bis
2022 aus der Atomenergie auszusteigen. Die
Abnahme der Kohleverstromung dagegen ist
die implizite Folge der Energiewendebeschlüsse.
Das Abschmelzen der Kapazitäten zur Kohleverstromung wird sich jedoch über einen längerfristigen Zeitraum erstrecken, so dass auch nach
dem Ausstieg aus der Atomenergie bis vermutlich 2040 Kohle zur Stromerzeugung eingesetzt
wird.
Hintergrund
Kurzfristig steigt Deutschland zunächst aus
der Atomenergie aus. Auch das langfristige Abschmelzen der Kapazitäten zur Kohleverstromung ist bereits jetzt implizit Regierungsprogramm: Mindestens 80 % des Stroms sollen bis
2050 aus erneuerbaren Energien stammen. Die
restliche Strommenge muss dann in flexibel regelbaren Anlagen erzeugt werden und wird daher eher nicht aus Kohlekraftwerken gewonnen
werden. Der Einsatz von Kohle wäre darüber
hinaus technisch wie ökonomisch ineffizient

28

und liefe zudem den Klimazielen entgegen. Bis
spätestens 2040 sollten daher alle Kohlekraftwerke vom Netz gehen, vorzugsweise zunächst
solche mit hohen spezifischen Treibhausgasemissionen.
Marktgetrieben findet aufgrund der Kostenstruktur der Kraftwerke derzeit ein „Ausstieg“
aus der effizienten Gasverstromung statt, während Braunkohlekraftwerke fast ständig Strom
erzeugen. Es geht also nicht darum, ob Kraftwerke aus dem Markt gedrängt werden, sondern welche.
Selbstverständlich ist, dass nur in einem
solchen Umfang Kohlekraftwerke vom Markt
genommen werden können, der die Versorgungssicherheit nicht gefährdet. In Deutschland
und Europa bestehen derzeit erhebliche Überkapazitäten an gesicherter Leistung.
THESE 6
Die langfristig positiven Effekte des Abbaus von
Überkapazitäten überwiegen die kurzfristigen
Wirkungen auf den Strompreis.
Mit Blick auf die langfristigen Klimaziele
sollte rechtzeitig mit dem planvollen Umbau des
Kraftwerksparks begonnen werden. Werden
Kohlekraftwerke beschleunigt aus dem Markt
genommen, ist damit zunächst ein Anstieg der
Strompreise verbunden. Dieser fällt jedoch moderat aus und neutralisiert im Wesentlichen den
Verfall der Großhandelsstrompreise der vergangenen Jahre. Eine substanzielle Schwächung
der deutschen Industrie und des Wirtschaftsstandorts Deutschland ist hierdurch nicht zu
erwarten. In längerfristiger Perspektive erweist
sich der frühzeitige Abbau von Überkapazitäten
in der Kohleverstromung sogar als volkswirtschaftlich vorteilhaft: Er unterstützt die Verstetigung und Planbarkeit der notwendigen Transformation des Kraftwerksparks.
Hintergrund
Klimaschutz ist ein maßgebliches Argument
für die Verminderung und langfristige Beendigung der Kohleverstromung. Dies gilt auch für
die kurz- und mittelfristige Stilllegung einer
begrenzten Anzahl von – besonders emissionsintensiven – Kohlekraftwerken. In kurzfristiger
Perspektive entstehen dabei zunächst Kosten,
da Kohlekraftwerke relativ niedrige variable

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

ZEHN THESEN ZUR ZUKUNFT DER KOHLE BIS 2040

Kosten aufweisen. Werden sie beschleunigt
stillgelegt, kommen Kraftwerke mit höheren
variablen Kosten häufiger zum Einsatz, mithin
wird eine Verminderung der Kohleverstromung
auch mit einem Anstieg des Strompreisniveaus
einhergehen.
Dennoch ist ein zeitnaher Abbau von Überkapazitäten im fossilen Kraftwerkspark in einer
dynamischen, längerfristigen Perspektive auch
aus volkswirtschaftlicher Sicht vorteilhaft. Der
Abbau von Überkapazitäten im Grundlastbereich
in den kommenden Jahren würde helfen, den
erforderlichen Umbau des Stromsystems – hin
zu einer flexiblen Bereitstellung zur Deckung der
Residuallast – zu verstetigen. Die schrittweise
Verminderung der Kohleverstromung sollte dabei im Rahmen eines langfristigen Konzeptes
zum Aufbau einer regenerativen, klimaneutralen Stromversorgung angestrebt werden. Wenn
der Umbau hierdurch vorhersehbar abläuft,
wird die Planungssicherheit für den anstehenden Strukturwandel verbessert. Durch eine
möglichst zügige Marktbereinigung können die
langfristig für die Energiewende dringend erforderlichen – flexiblen und vergleichsweise emissionsarmen – Gaskraftwerke am Markt gehalten
werden.
Ein Anstieg der Großhandelspreise wird mittelfristig zudem ohnehin unvermeidbar sein,
um die Kostendeckung des Kraftwerksparks zu
gewährleisten. Gegenwärtig können viele noch
nicht abgeschriebene Kraftwerke ihre Kapitalkosten nicht decken; selbst die Finanzierung des
laufenden Betriebs ist insbesondere bei Gaskraftwerken oftmals gefährdet.
Zu bedenken ist überdies, dass im Gegenzug zu einem Anstieg der Börsenstrompreise
die EEG-Umlage (EEG: Erneuerbare-EnergienGesetz) sinken würde. Private Haushalte sowie
nicht-privilegierte Stromkunden aus Industrie
und Gewerbe wären somit effektiv kaum negativ
betroffen. Lediglich für die von der EEG-Umlage weitgehend befreiten Industrien entstünden
durch den Börsenpreisanstieg nennenswerte zusätzliche Kosten. Selbst wenn der Großhandelspreis auf circa 50 Euro je MWh stiege, würde
dies allerdings lediglich den Preisverfall seit 2011
neutralisieren. Grundsätzlich ist die Stromkostenbelastung in Deutschland für jene Industriebranchen, deren Wettbewerbsfähigkeit auf-

grund einer hohen Stromintensität potenziell
durch steigende Preise gefährdet sein könnte,
im internationalen Vergleich moderat. Diesen
Branchen werden umfangreiche Entlastungen
von Steuern und Abgaben auf den Energieverbrauch gewährt. Angesichts des Verfalls der
Großhandelspreise der letzten Jahre liegen die
auf dieser Basis errechneten effektiven Strompreise für diese Branchen inzwischen unterhalb
des europäischen Durchschnitts.
THESE 7
Die klimapolitische Wirksamkeit nationaler
Maßnahmen erhöht sich mit der Reform des
europäischen Emissionshandels.
Im europäischen Emissionshandel gibt es
derzeit einen massiven Überschuss an CO2Zertifikaten. Dank seiner Reform werden ab
2019 überschüssige Zertifikate schrittweise in
die geplante Marktstabilitätsreserve überführt.
Zusätzliche nationale Klimaschutzmaßnahmen
werden damit nicht durch einen höheren CO2Ausstoß im Ausland neutralisiert, sondern erhöhen den Zertifikatsbestand in der Marktstabilitätsreserve. Die klimapolitische Wirksamkeit
ehrgeiziger nationaler Schritte wird damit gestärkt. Es findet eine zeitliche Flexibilisierung
des europäischen Emissionspfades statt, die zur
Reduktion der volkswirtschaftlichen Kosten
anspruchsvollerer Zielvorgaben beiträgt. Damit
werden Spielräume geschaffen, in Zukunft das
Ambitionsniveau der europäischen Klimapolitik
zu erhöhen.
Hintergrund
Eine oftmals geäußerte Kritik an nationalen
Maßnahmen zur Minderung der CO2-Emissionen der Stromproduktion ist deren – vermeintliche – Wirkungslosigkeit. Sinkt die nationale
Kohleverstromung, werden CO2-Zertifikate frei,
die von anderen Emittenten genutzt werden
können: Verringerte CO2-Emissionen aus deutschen Kohlekraftwerken würden folglich vollständig durch einen erhöhten Treibhausgasausstoß in anderen EU-Staaten und Sektoren
kompensiert. Die Gesamtemissionen auf europäischer Ebene blieben somit von nationalen
Minderungsaktivitäten in den vom europäischen
Emissionshandel betroffenen Sektoren unberührt.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

29

MARTIN FAULSTICH / HARALD BRADKE

Die obige Argumentation ist im Kontext der
aktuellen Situation und der im Mai 2015 erfolgten Einigung auf die Einführung einer Marktstabilitätsreserve für den europäischen Emissionshandel nicht überzeugend. Derzeit gibt es
massive Überschüsse im Zertifikatsmarkt und
auch für die nähere Zukunft wird ein weiter
wachsender Angebotsüberhang prognostiziert.
Bei derzeit weit über zwei Milliarden überschüssigen Emissionsrechten hätten die zusätzlich frei
werdenden Zertifikate aus einer verminderten
Kohleverstromung in Deutschland keinen nennenswerten Effekt auf deren Marktpreis. So
entspräche beispielsweise die mit dem Aktionsprogramm Klimaschutz für das Jahr 2020 angestrebte zusätzliche Vermeidung von 22 Mio. t
CO2 im Kraftwerkspark knapp 1 % des gegenwärtigen Überschusses. Selbst bei höheren
Vermeidungsbeiträgen ist keine signifikante Reaktion des Zertifikatspreises zu erwarten und
damit auch keine zusätzliche Zertifikatsnachfrage aufgrund fallender Preise.
Zukünftig soll die Marktstabilitätsreserve dazu dienen, Ungleichgewichte im Zertifikatsmarkt
zu korrigieren, um verlässliche Rahmenbedingungen und Anreize zur Emissionsminderung zu
gewährleisten. Dies beinhaltet den Abbau von
Zertifikatsüberschüssen, die ein maßgeblicher
Treiber des Preisverfalls am Zertifikatsmarkt sind.
Eine verminderte Stromproduktion aus Kohle kann durch einen Anstieg der Stromgestehung aus anderen Quellen in Deutschland bzw.
einen Verbrauchsrückgang kompensiert werden.
Klimapolitisch kurzfristig wirkungslos wäre es,
wenn eine Veränderung des Stromhandelssaldos Deutschlands zu vermehrter CO2-intensiver Kohleverstromung im Ausland führte. Für
das Szenario einer Herausnahme von 10 bis
14 GW Kohleverstromungskapazitäten aus dem
deutschen Markt könnte dies bedeuten, dass
etwa die Hälfte der nationalen Treibhausgasreduktion auch europaweit wirksam ist.
Grundsätzlich sind zusätzliche nationale
Maßnahmen vor allem dann zu rechtfertigen,
wenn sie in dynamischer Perspektive den Strukturwandel in Richtung auf ein auf erneuerbaren
Energien basierendes Energiesystem erleichtern.
Dann sind auch kurzfristig ungünstige innereuropäische Treibhausgasbilanzeffekte zu rechtfertigen.

30

THESE 8
Der Klimaschutzbeitrag ist notwendig, reicht
aber noch nicht aus.
Der Emissionshandel bleibt das zentrale europäische Klimaschutzinstrument. Sein Preissignal wird jedoch für die Erreichung der anspruchsvolleren nationalen Ziele auch nach der
Reform zu schwach bleiben. Der SRU begrüßt
daher, dass die Bundesregierung zusätzliche
nationale Maßnahmen ergreifen möchte. Der
vom Bundeswirtschaftsministerium vorgeschlagene Klimaschutzbeitrag geht in die richtige
Richtung, ist mit dem europäischen Emissionshandel vereinbar, fördert den Strukturwandel
im Kraftwerkspark und bietet damit eine Chance zu einer effizienten Schließung der Klimaschutzlücke bis 2020. Seine gesamtwirtschaftlichen Folgen sind minimal. Er ersetzt jedoch
nicht die Debatte um ein langfristig wirksames
Instrument, das die Klimaziele der Bundesregierung bis 2050 treffsicher erreicht.
Hintergrund
Das zentrale europäische Instrument, um
CO2-Emissionen zu vermindern, ist der europäische Emissionshandel. Allerdings sind wie
dargestellt die Zertifikatspreise zu niedrig, um
die gewünschte Lenkungswirkung zu erzielen.
Zudem sind die Ziele und Instrumente der europäischen Klimapolitik insgesamt schwächer als
die Ziele der deutschen Klimapolitik. Es stehen
aber verschiedene nationale Maßnahmen zur
Verfügung, die den Emissionshandel ergänzen
könnten.
Im Lichte der bisherigen Vorschläge hat das
Bundeswirtschaftsministerium am 21. März 2015
ein Eckpunktepapier „Strommarkt“ vorgelegt, in
dem es einen instrumentellen Vorschlag für die
Schließung der Klimaschutzlücke zum 40-%Ziel im Stromsektor entwickelt.
Die aktuellen heftigen politischen Reaktionen einzelner Bundesländer und der betroffenen
Branche auf einen bescheidenen, behutsamen
und kurzfristig ausgerichteten Vorschlag zeigen
in aller Deutlichkeit die Notwendigkeit, einen
langfristig orientierten Konsensprozess anzustoßen. Ohne einen langfristig angelegten Plan
zum Auslaufen der Kohleverstromung wird die
Energiewende nicht gelingen können.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

ZEHN THESEN ZUR ZUKUNFT DER KOHLE BIS 2040

THESE 9
Der notwendige Strukturwandel in den Kohleregionen kann durch flankierende Maßnahmen
und einen hinreichend langfristigen Planungshorizont sozialverträglich bewältigt werden.
Die Abnahme der Kohleverstromung führt
regional konzentriert zu einem Strukturwandel,
der auch mit Arbeitsplatzverlusten in der betroffenen Branche einhergeht. Dieser kann aber
sozialverträglich gestaltet und durch neue Arbeitsplätze in anderen Branchen mindestens
zum Teil kompensiert werden. Ein solcher Strukturwandel ist in seiner Größenordnung nicht
außergewöhnlich. Deutschland hat bereits gravierendere Strukturbrüche erfolgreich bewältigen
können. Zur Flankierung des Strukturwandels
sollte ein hinreichend ausgestattetes Bund-Länderprogramm entwickelt werden.
Hintergrund
Ein geordnetes Auslaufen der Kohleverstromung in mehreren Jahrzehnten wird mit
Arbeitsplatzverlusten entlang der Wertschöpfungskette dieses Sektors verbunden sein. In
der Energiewirtschaft hat die Zahl der Beschäftigten in den letzten zehn Jahren insgesamt zugenommen. Dies ist vor allem auf den Ausbau
der erneuerbaren Energien infolge der Energiewende zurückzuführen. Die Arbeitsplätze der
Kohleverstromung liegen in den Kraftwerken
wie im Tagebau und sind regional konzentriert,
so dass es zu konzentrierten Betroffenheiten
eines Strukturwandels kommt. Aus diesem
Grunde ist ein langfristig und frühzeitig geplanter Ausstiegsprozess mit flankierenden regionalpolitischen Maßnahmen notwendig, damit
soziale Härten vermieden werden können.
Die vielfältigen Möglichkeiten zur Bewältigung eines sozialverträglichen Strukturwandels
sollten für die Entwicklung eines flankierenden
Bund-Länderprogramms „Kohlewende“ genutzt
werden. Ein solches Programm sollte finanziell
hinreichend ausgestattet werden. Es sollte verschiedene, für eine sozialverträgliche Flankierung
einsetzbare Förderprogramme bündeln und koordinieren und es sollte gemeinsam mit allen betroffenen Akteuren entwickelt und konsentiert
werden. Teil dieses Programms könnten auch
gezielte Zukunftsinvestitionen, etwa in Regionen mit stillgelegtem Tage- und Bergbau, sein.

THESE 10
Ein nationaler Konsens zur Zukunft der Kohle
schafft Planungs- und Investitionssicherheit,
stärkt die Glaubwürdigkeit der Energiewende
und hat eine wichtige internationale Signalwirkung.
Die Diskussion um die Rolle der Kohleverstromung in Deutschland spiegelt einen neuen
politischen und gesellschaftlichen Konflikt ähnlich der Debatte um den Atomausstieg wider.
Daher sollte ein Konzept zum Auslaufen der
Kohleverstromung Erfahrungen aus dem Atomkonsens einbeziehen. Ein langfristig angelegter
Kohlekonsens fördert das Vertrauen in die
Energiewende als glaubwürdigen Prozess und
schafft Planungssicherheit für alle Akteure. Ein
Kohlekonsens ermöglicht das frühzeitige Abfedern sozialer Folgen für Arbeitnehmer und Verbraucher und leistet einen wichtigen Beitrag zu
einer zielgerichteten Ausgestaltung des Strommarktes.
Hintergrund
Energiepolitisch war Deutschland in früheren
Jahrzehnten wegen grundlegender politischer
Konflikte um die Atomenergie nur begrenzt
handlungsfähig. Dies hat sich mit dem Atomkonsens von 2000 und den Entscheidungen für
die Energiewende grundlegend geändert. Nunmehr werden die Konflikte um die Rolle der
Kohleverstromung im Energiemix immer intensiver: Die Ziele der Energiewende stehen in einem
offensichtlichen Gegensatz zu Bestandsgarantien für die Kohleverstromung. Bestandsgarantien gefährden die klimapolitische Glaubwürdigkeit und führen erkennbar zur Polarisierung
der Gesellschaft. Nach aktuellen Umfragen
plädiert eine sehr deutliche Mehrheit der Deutschen für einen Kohleausstieg bis zum Jahre
2040.
Das im Dezember 2014 beschlossene Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 ist in diesem
Zusammenhang ein Durchbruch. Die Position,
dass Klimaschutz im Hinblick auf die Verstromung nur durch den europäischen Emissionshandel erfolgen sollte, wird aufgegeben. Das ist
zu begrüßen.
Wichtig ist nun, dass im Rahmen des Kohlekonsenses auch solche Instrumente diskutiert
werden, die auch mit Blick auf einen längeren

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

31

MARTIN FAULSTICH / HARALD BRADKE

Zeithorizont weiterentwickelt werden können.
Dies ist auch für den für 2016 vorgesehenen
nationalen Klimaschutzplan 2050 erforderlich.
Letztlich sollte die Entscheidung für ein Instrument fallen, das effektiv auf das Klimaschutzziel
ausgerichtet ist und zeitnah möglichst einfach
umgesetzt werden kann.
Eine öffentliche Debatte über einen geordneten, langfristig ausgerichteten Kohlekonsens
bietet insbesondere folgende Vorteile:
∙ Je länger der Vorlauf ist, desto kontinuierlicher, kostengünstiger sowie sozial- und unternehmensverträglicher kann der notwendige
Kapazitätsabbau erfolgen.
∙ Ein stark polarisierender Konflikt kann rechtzeitig entschärft werden. Politisches und gesellschaftliches Vertrauen in die Ernsthaftigkeit der Energiewende wird geschaffen.
∙ Ein Konsens schafft stabile Planungsgrundlagen für alle wirtschaftlichen Akteure und
damit Investitionssicherheit.
∙ Ein Konsens kann zur Verbesserung der
Funktion des Strommarktes beitragen und
damit riskante und teure Marktinterventionen entbehrlich machen.
∙ Ein Konsens erleichtert die politische Entscheidungsfindung für zahlreiche Maßnahmen, die für die Fortentwicklung der Energiewende notwendig sind (Strommarktdesign,
Netzausbau, Ausbaukorridor).
Der Kohlekonsens sollte im Rahmen einer
Plattform aus Vertretern der Energiewirtschaft,
von Bund und Ländern, Verbänden sowie der
Wissenschaft organisiert werden. Vorbild könnte die Ethikkommission zum „Gemeinschaftswerk Energiewende“ sein. Der Prozess sollte
hochrangig aufgehängt und gesteuert werden. Er
sollte aktiv durch Bundesbehörden, Ministerien und auch wissenschaftliche Untersuchungen
gestützt werden. Wichtige Leitfragen könnten
sein:
∙ Wie sieht ein Entwicklungspfad aus, der im
Zeitablauf am besten mit den Zielen Versorgungssicherheit, Klimaschutz, Ausbau der
erneuerbaren Energien und vertretbaren gesamtwirtschaftlichen Energiekosten vereinbar ist?
∙ Welche ökonomischen, energie- und klimapolitischen Vor- und Nachteile bringen ver-

32

schiedene Handlungsoptionen mit sich? Wie
kann eine tragfähige Balance zwischen den
verschiedenen Zielen aussehen?
∙ Welche Instrumente können eingesetzt werden, um einen solchen Entwicklungspfad
erreichen zu können?
∙ Wie passen die diskutierten Instrumente und
der letztliche Konsens in die europäische
Klima- und Energiepolitik, welche flankierenden europäischen Politiken sollten angestrebt werden?
∙ Welche sozialen und regionalwirtschaftlichen Probleme sind zu erwarten, wie können sie am besten abgefedert und vermieden
werden?
Ziel des Konsensprozesses sollte ein möglichst gemeinsam getragenes Eckpunktepapier
zur Kohlewende sein, dessen Umsetzung von
Bundesregierung, Bundesländern, Verbänden
und Unternehmen aktiv betrieben wird.

||

PROF. DR.-ING. MARTIN FAULSTICH
Vorsitzender des Sachverständigenrats für Umweltfragen SRU, Professor für Umwelt- und Energietechnik an der Technischen Universität Clausthal und
Geschäftsführer des Clausthaler UmwelttechnikInstituts CUTEC, Clausthal

||

PROF. DR.-ING. HARALD BRADKE
Mitglied im Sachverständigenrat für Umweltfragen
SRU, Leitung Competence Center Energietechnologien und Energiesysteme, Fraunhofer-Institut für
System- und Innovationsforschung ISI, Karlsruhe

ANMERKUNG
1

Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU):
10 Thesen zur Zukunft der Kohle bis 2040 (= Kommentar zur Umweltpolitik 14, Juni 2015), Berlin
2015. Autoren der Stellungnahme sind neben Martin
Faulstich und Harald Bradke
Dr. Christian Hey, Generalsekretär des Sachverständigenrats für Umweltfragen SRU;
Julia Hertin, stellvertretende Generalsekretärin des
Sachverständigenrats für Umweltfragen SRU;
Miriam Dross, wissenschaftliche Mitarbeiterin des
Sachverständigenrats für Umweltfragen SRU;
Carl-Friedrich Elmer, wissenschaftlicher Mitarbeiter
des Sachverständigenrats für Umweltfragen SRU;
Annette Volkens, wissenschaftliche Mitarbeiterin des
Sachverständigenrats für Umweltfragen SRU.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

DER KÖNIG IST TOT, LANG LEBE DER KÖNIG?
Hypothesen zur zukünftigen Nutzung der Kohle*
PHILIPP NIESSEN || Nach dem Klimagipfel in Paris im Dezember 2015 rückt die Frage der zukünftigen Nutzung der Kohle nicht nur in Deutschland in den Fokus der energie- und klimapolitischen
Debatte. Wie passt die deutsche und europäische Debatte zum globalen Diskurs? Welche Vorteile
hat die Kohle? Ist ein Ende der Kohlenutzung bis zur Mitte dieses Jahrhunderts realistisch?

EINFÜHRUNG
Auf dem Weg in eine regenerativere Energiezukunft geht Deutschland vor allem im Stromsektor voran. Dort haben die erneuerbaren
Energien im ersten Halbjahr 2015 laut Fraunhofer-Institut mit einem erstaunlichen Anteil
von 31 % an der Bruttostromerzeugung mengenmäßig die übrigen Erzeugungsarten übertroffen. Besonders in Deutschland zeigt sich auch
aufgrund dieses Erfolges bei vielen Kommentatoren und Analysten eine Tendenz, in erneuerbare Jubelstürme von globalem Anspruch auszubrechen. Schließlich hätten die erneuerbaren
Energien schon heute nicht nur nachweislich
ihre „Systemtauglichkeit“ erwiesen. Sie würden
nun zum versorgungssicheren „Leitsystem“, nach
dem sich die übrigen Teile des Energiesystems
zu richten hätten. Dass sich die bisherigen Stützen des „ancien régime“ der deutschen Energiewirtschaft – die vier großen Stromkonzerne
E.ON, RWE, Vattenfall und ENBW – mangels
Rentabilität aus der traditionellen „cash cow“
des Betriebs großer fossiler Kraftwerke zurückziehen, Anlagen abschalten und verkaufen oder
sich sogar zunehmend aus Deutschland zurückziehen wollen, untermalt scheinbar den endgültigen Wendepunkt in der Energiepolitik nach
dieser Lesart.
Die fossilen Energieträger und mit ihnen die
bisher global dominierenden Industriestrukturen können nach dieser Interpretation nun end-

gültig in die Mottenkiste der grauen EnergieVergangenheit gesteckt werden. Es geht lediglich noch um die Verwaltung und Bewältigung
der Altlasten des fossilen Systems. Nach dem
international nicht nachgeahmten Atomausstieg
in Deutschland soll daher so schnell wie möglich der Ausstieg aus der Gewinnung und Nutzung der Kohle – und vor allem der Braunkohle,
denn nur diese soll nach heutigem Planungsstand der Unternehmen noch mehrere Jahrzehnte im Inland gefördert werden – eingeleitet
werden. Gestiegene CO2-Emissionen – vor allem
im Kraftwerkssektor – in Folge neu eröffneter
Kraftwerksblöcke, gefallener Brennstoffpreise
und trotz großzügiger Fördersätze für erneuerbare Energieanlagen darf es in einem solchen
Szenario nicht geben.1 Zwar sind laut Umweltbundesamt die Gesamtemissionen im Jahr 2014
wieder um 4,3 % im Vergleich zum Vorjahr gesunken, der Schock der über drei Jahre ansteigenden Emissionen in den Vorjahren sitzt jedoch bei manchen Beobachtern tief. Nur durch
einen strukturierten Abschied von der Kohle
könne das Land seine Vorbildfunktion in den
internationalen Klimaverhandlungen aufrechterhalten und die in Zukunft die globalen Emissionen dominierenden Schwellenländer vom
„wirtschaftlichen Klimaschutz“ überzeugen.
Das Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 der
Bundesregierung stellte in diesem Kontext die
wichtigste deutsche Initiative mit Implikationen

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

33

PHILIPP NIESSEN

für die Kohle vor dem Klimagipfel in Paris dar.
Bis 2020 soll die prognostizierte „Klimalücke“
im Stromsektor von 22 Millionen Tonnen CO2
durch die Kapazitäts- und Klimareserve (KKR)
und die „Bestandsförderung für Kraft-WärmeKopplungsanlagen“ gedeckt werden.
Unterstützung erhält diese Auffassung auch
durch Entwicklungen auf internationaler Ebene.
So hat die US-Administration im August 2015
mit dem „Clean-Power-Plan“ angekündigt, den
Treibhausgasausstoß der Vereinigten Staaten
bis zum Jahr 2030 um 32 % gegenüber dem
Basisjahr 2005 zu reduzieren und im gleichen
Zeitraum die Stromerzeugung aus erneuerbaren
Energien um rund 30 % zu steigern. Insbesondere die „Klima-Signale“ des G7-Gipfels im
bayerischen Elmau, die Treibhausgas-Emissionen bis zum Jahr 2050 im Vergleich zu 2010
um 40 % bis 70 % zu reduzieren, hat die Debatte weiter befeuert. Mit Blick auf Paris wird
der Kohle die Zukunftsfähigkeit für die globale
Energieversorgung abgesprochen.
Zuletzt hat sich zudem die internationale
Hochfinanzszene – quasi der Inbegriff der emotionslosen Kosten-Nutzen-Kalkulation und jeglicher Klimaromantik traditionell unverdächtig –
in der Debatte zu Wort gemeldet. Auch hier
wird die zukünftige Rolle der fossilen Energieträger im Allgemeinen und insbesondere der
Kohle diskutiert. Es mehren sich die Stimmen
der von Kirchen und Universitäten gegründeten, globalen „Divestment-Bewegung“, die vor
einem anhaltenden Engagement in fossilen
Energierohstoffen warnen. So würden diese
Vorkommen doch bei einem Zustandekommen
eines verbindlichen Klimaabkommens zunehmend im Boden bleiben müssen, um eine realistische Chance auf eine Begrenzung der Erderwärmung zu wahren. So müsste laut einer
Studie des Umweltmagazins Nature rund 90 %
der europäischen Kohlereserven im Boden verbleiben. Die Investitionen in Kohle würden folglich rapide an Wert verlieren und die Aktionäre
leer ausgehen.
Mit Stand September 2015 haben sich bereits 2.400 bekannte Einzelpersonen und institutionelle Anleger mit einem Anlagevermögen
von rund 2,6 Billionen Euro laut Guardian aus
diesen „Risiko-Investitionen“ zurückgezogen.
Zunehmend agieren Anhänger der „Divestment-

34

Bewegung“ zudem als „activist shareholder“ –
als offen für ihre Aktionärsrechte eintretende
Anteilseigner in internationalen Rohstoffkonzernen – und fordern eine Kurswende ihrer Unternehmen im Sinne der fossilen Desinvestitionsabsicht ein.
In diesem aktuellen Umfeld wird auch dieser Artikel der Frage der Zukunftsfähigkeit der
Kohle nachgehen und einen Blick auf einige nationale, europäische und globale Entwicklungen
werfen. Wie immer bei energiepolitischen Fragestellungen beeinflussen sich diese Entwicklungen gegenseitig und können nicht isoliert betrachtet werden. Der Meinungsbeitrag argumentiert, im Gegensatz zu den zuvor aufgelisteten
Positionen, dass die Kohle als sowohl preislich
konkurrenzfähiges als auch geographisch diversifiziert verfügbares „energetisches Rückgrat“
vor allem der sich rapide industrialisierenden
Schwellenländer noch lange Bestandteil der Energieversorgung bleiben wird. Selbst in Deutschland und in der EU wird die Kohle noch über
das Jahr 2030 hinaus genutzt werden. Das gilt
jedenfalls solange die Bundesrepublik national
isolierte und für den globalen Klimaschutz untaugliche Politikinstrumente vermeidet. Nur falls
sich die Politik in Deutschland dazu entschließt,
einen anderen, verschärfteren Anti-Kohle-Kurs
als die europäischen Partner einzuschlagen, wird
Deutschland schon 2030 auf Kohle verzichten.
Der in einem solchen Fall eintretende wirtschafts- und industriepolitische Flurschaden auf
der einen Seite und die europapolitischen Verwerfungen auf der anderen Seite dürften eine
Bundesregierung jedoch von einem solchen Kurs
abhalten.
NATIONALE ENTWICKLUNGEN –
EINGESCHRÄNKTE GESTALTUNGSMACHT
Deutschland betreibt jenseits der Frage der
bis 2018 auslaufenden Steinkohle-Subventionen
keine explizite Kohlepolitik. Vielmehr leitet sich
die Kohlepolitik aus der allgemeinen energieund klimapolitischen Zielsetzung der Bundesregierung – ausgedrückt im Energiekonzept des
Jahres 2010 und in den energiepolitischen Beschlüssen nach dem Reaktorunfall in Fukushima
2011 – ab. Auch Kompetenzen der Bundesländer im Umwelt- und Planungsrecht, etwa wenn
es um die Zukunft der Braunkohleförderung in

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

DER KÖNIG IST TOT, LANG LEBE DER KÖNIG?

Tagebauten geht, spielen eine Rolle. So hat die
Bundesrepublik vor allem bis 2020 ein Treibhausgasminderungsziel von -40 % gegenüber
den Emissionen des Jahres 1990 ausgegeben.
Bis 2050 sollen die Emissionen sogar um 80 %
bis 95 % zurückgehen. Auch besteht die Absicht, bis 2020 35 % und bis 2050 80 % der
Stromversorgung durch erneuerbare Energien
zu decken. Der Weg in eine weitgehend dekarbonisierte Energie- und vor allem Stromerzeugung ist – so Carbon Capture & Storage (CCS)
keine Option bleibt – somit vorgezeichnet und
steht einer anhaltenden Kohlenutzung in diesem
Sektor entgegen.
Wie weit geht die Politik?
Theoretisch viele Optionen denkbar
Politische Ziele bleiben jedoch häufig bloße
Lippenbekenntnisse, wenn sie nicht mit direkt
wirksamen regulatorischen Eingriffen in die
Eigentümer- oder Einkommensstrukturen der
Anlagenbetreiber untermauert werden. Um diese Strukturen zu verändern hat die Politik auf
den ersten Blick eine Vielzahl an Politikinstrumenten unterschiedlicher Virulenz an der Hand.
Die Palette reicht dabei von „Nudging“ über
steuerliche Anreize bis hin zum Ordnungsrecht
und sogar zur Enteignung. Dabei verfügt die
nationale Politik trotz des öffentlichen Auftrags
und der gesetzgeberischen Kompetenz häufig
nicht über ausreichende Gestaltungsmittel, um
ihre Gestaltungsabsicht auch durchzusetzen.
Die Macht ist in einem demokratischen und
pluralistischen Rechtsstaat, der zudem einen
Teil seiner gesetzgeberischen Kompetenzen an
den Staatenverbund EU ausgelagert hat, immer
begrenzt. Auch ist Deutschland, wie kaum ein
anderes Industrieland, in den internationalen
Handel eingebunden, was das Land einer noch
größeren Vielfalt an anderenorts getroffenen
Entscheidungen aussetzt.
Die Kohle hat sich im Weltmarkt durchgesetzt
So auch im Fall der Kohlenutzung. Die
Wettbewerbsfähigkeit der aus Klimasicht vor
allem problematischen Braunkohle kann im derzeitigen Marktumfeld infolge der ihr eigenen,
sehr effizienten Verbundlösung von Tagebau und
Großkraftwerk durch keine adäquate, grundlastfähige Alternative erreicht werden. In einem

Kohlekraftwerk mit einem Wirkungsgrad von
43 % kann die Kilowattstunde für 1,5 Cent produziert werden. Gas hingegen kostet bei einem
Wirkungsgrad von 55 % rund 4 Cent je Kilowattstunde. Die Gaspreise müssten dramatisch
sinken, die Kohlepreise oder die CO2-Preise
deutlich steigen, um eine Änderung in der Einsatzfolge der Kraftwerke zu erreichen. Ein „FuelSwitch“ von Kohle zu Gas braucht einen CO2Preis in Höhe von rund 35 bis 40 Euro die
Tonne. Da Brennstoffpreise vom internationalen Marktumfeld und der CO2-Preis vom durchaus komplexen Verhandlungsprozess auf Ebene der EU (hierzu im nächsten Abschnitt mehr)
abhängig ist, bleibt die Gestaltungsmacht der
nationalen Politik zunächst begrenzt.
Steigender EE-Anteil im Strommarkt verdrängt
nicht zwangsläufig die Kohle
Auch der durch das EEG massiv subventionierte Ausbau der erneuerbaren Energien verändert die Einkommensstruktur der Kohlenutzung, jedoch nicht entscheidend. Schließlich
hat sich im deutschen Strommarkt zuletzt die
interessante Kombination von gefördertem EEStrom und Braunkohle etabliert. Der stark ansteigende Anteil EE-Strom verdrängt dabei eher
die Gaskraftwerke, die in den ehemaligen Preisspitzen zur Mittagszeit traditionell ihr Geld verdienten. Die Wirtschaftlichkeit vieler Kohlekraftwerke ist bisher kaum betroffen, da diese
schlicht zu wettbewerbsfähig sind. Auch kann
die abnehmende Residuallast bis zur stärkeren
Einführung von weiteren Flexibilitätsoptionen
und letztlich bis zur Entwicklung von Speichern
nicht durch erneuerbare Energien gedeckt werden, weshalb Kohlekraftwerke aus Gründen der
Versorgungssicherheit am Netz gehalten werden. Prinzipiell gibt es auch keine technologischen Gründe, weshalb flexible Kohlekraftwerke
neuerer Bauart nicht einspringen können, wenn
die erneuerbaren Anlagen wetterbedingt ausfallen. Ihr Flexibilitätspotenzial entspricht in etwa
dem von Gaskraftwerken.
Eingriff des Staates unwahrscheinlich –
zu hohe Kollateralschäden
Um ein solches Szenario zu verhindern,
könnte die Politik natürlich einen im heutigen
Ordnungsrahmen weitgehenden Schritt beschlie-

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

35

PHILIPP NIESSEN

ßen. Sie würde dabei aber den eintretenden
Kollateralschaden für den Standort Deutschland in ihre Kalkulation einbeziehen. So könnte
es national analog zum Kernenergieausstieg zu
einem Kohleausstieg kommen, indem ab einem
gewissen Zeitpunkt keine Betriebsgenehmigung
mehr erteilt wird. Einen solchen Schritt wird
sich jedoch jede Regierung – egal welcher politischer Couleur – gründlich überlegen, da auch in
anderen Wirtschaftsbereichen Investoren nachhaltig verschreckt wären und lange juristische
Auseinandersetzung in Folge der Quasi-Enteignung folgten.
Energiepolitische Ziele müssen nicht für
alle Ewigkeit gesetzt sein
Ein Blick in die Vergangenheit zeigt auch, dass
energiepolitische Ziele und Absichtserklärungen keineswegs in Stein gemeißelt sind, wenn
sich politische Präferenzen ändern, Gewichte
und Interpretationen verschieben oder auch eine Regierung nach einer Bundestagswahl Kurskorrekturen zu den Vorgängern vornimmt. Ein
Beispiel dafür bietet gerade das bereits erwähnte
Treibhausgasminderungsziels von 40 % gegenüber den Emissionen des Jahres 1990. Zunächst
sollten die Emissionen um 40 % unter Beibehaltung der Kernkraft gesenkt werden. Nach
Fukushima und trotz Atomausstieg wurde an
dem Ziel festgehalten; ein klarer Fall einer Veränderung der Ziele für die übrigen Energieträger in einem relativ überschaubaren Zeitraum.
Dabei scheint die weitgehende Dekarbonisierungsstrategie durch einen breiten gesellschaftlichen Konsens getragen und auch jenseits des
im engeren Sinne ökologischen Lagers mehrheitsfähig. An der grundsätzlichen Ausrichtung
der Politik wird sich also nichts ändern. Die
öffentliche Meinung ist auf eine weitgehend
kohlenstofffreie Energiezukunft eingestellt. Die
Energiewende erfährt breite Unterstützung bei
den Sozialpartnern und bei anderen wesentlichen gesellschaftlichen Akteuren, nicht zuletzt,
weil das EEG ein neues Einkommens- und
Rentenschema zementiert hat. Eine Präferenzänderung für Deutschland bis zum Jahr 2050
als Zielpunkt der energiepolitischen Beschlüsse
oder bereits für das Jahr 2030 als Beginn des
zwanzigjährigen Investitionszyklus von vornherein auszuschließen, wäre jedoch Hybris. Es

36

ist durchaus vorstellbar, dass die Vorzüge der
Kohle in außen- oder wirtschaftlich unglücklicheren Zeiten eine größere öffentliche Würdigung erfahren. Mit Blick auf die außenpolitische Dimension der Energiesicherheit hat das
IW Köln zuletzt der Braunkohleverstromung
die Bestnote erteilt. So ist das Energierohstoffrisiko in einem auf erneuerbaren Energien und
Braunkohle basierenden Strommix (Index von
19,1) deutlich geringer als das bei einer größeren
Rolle von Erdgas (25,4).2 Falls sich eine außenpolitische Situation ergeben sollte, die die Versorgung mit anderen Energierohstoffen riskanter erscheinen lässt, könnte die Bewertung der
Braunkohle folglich anders ausfallen.
Debatte zum Aktionsprogramm Klimaschutz
verdeutlicht Grenzen der Anti-Kohle-Politik
Ein Blick auf die Debatte in Deutschland
zum Aktionsprogramm Klimaschutz zeigt dabei,
dass man gar nicht die Szenarios der Außenund Sicherheitspolitik bemühen muss. Zur Zielerreichung im Stromsektor sollten ursprünglich
rund 4.500 MW Braunkohle- und 6.000 MW
Steinkohlekapazitäten vom Markt genommen
oder eine Beschränkung der jährlichen Kohlestrommenge eingeführt werden. Dann sollten
alte Kraftwerke, die älter als 20 Jahre sind, mit
einer CO2-Sonderabgabe bedacht werden. Letztlich konnte sich keiner dieser Pläne durchsetzen, da die verschiedenen Lobbygruppen die
Eingriffe als zu drastisch bewerteten. Herausgekommen ist eine Kompromisslösung, die ältere
Kraftwerke in eine Reserve überführt und den
Betreibern ein „Schmerzensgeld“ für die Vorhaltung der Kraftwerke zahlt. Ein klarer AntiKohle-Kurs mit Sonderabgaben auf CO2 für
ältere Kraftwerke, mit der Gefahr einer bloßen
Verschiebung der Kohleemissionen ins EUAusland und mit negativen Auswirkungen auf
die dauerhafte Verlässlichkeit des europäischen
Emissionshandels (ETS) als Leitinstrument der
Klimapolitik, war nicht machbar. Letztlich ist
die wirtschaftliche und regionale Bedeutung der
Braunkohle für Deutschland zunächst noch zu
wichtig im Vergleich zur relativ überschaubaren
Atombranche. Auch die deutsche Politik sieht
das scheinbar so. Laut Referenzprognose der
Bundesregierung soll die Bruttostromerzeugung
aus Kohlekraftwerken mit rund 140 TWh im

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

DER KÖNIG IST TOT, LANG LEBE DER KÖNIG?

Jahr 2030 in etwa auf dem heutigen Niveau liegen. Kohle ersetzt dabei vor allem die Atomkraft.
Danach könnten höhere CO2-Preise greifen und
der Anteil zurückgehen.
EUROPÄISCHE ENTWICKLUNGEN – DRASTISCHER
ANTI-KOHLE-KURS NICHT DURCHSETZBAR

Wie bereits im vorherigen Abschnitt verdeutlicht, ist die Souveränität über den nationalen
Energiemix faktisch bestenfalls eingeschränkt,
wenn sich ein Land für die Koordination von
klima- oder auch handelspolitischen Instrumenten im gemeinsamen Markt Europäische Union
entschließt. Laut Artikel 194 des Vertrags über
die Arbeitsweise der Europäischen Union behält
ein Mitgliedsstaat zwar das Recht „die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen,
seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen.“ Praktisch wird dieses Selbstbestimmungsrecht jedoch durch die
gemeinsame Klimapolitik und den gemeinsamen Energiemarkt stark beeinträchtigt. Dies gilt
vor allem mit Blick auf den Emissionshandel
als wichtigstes Steuerungselement der Klimapolitik.
Berlin nicht alleine zuständig für die Dekarbonisierung der europäischen Stromwirtschaft
Deutschland hat, was die Klimabilanz des
Stromsektors anbelangt – und nur hier spielt
Kohle eine bedeutende Rolle in Europa – die
Zuständigkeit an die Ebene der EU abgegeben.
Alle Großfeuerungsanlagen unterliegen dem
ETS. Alle Veränderungen am Status quo der
Gesetzgebung müssen in der Gemeinschaft der
EU-Mitglieder gefällt werden. Dort konnte man
sich 2014 erst nach zähen Verhandlungen auf
ein ambitioniertes Klimaziel von -40 % bis
2030 gegenüber 1990 einigen. Dabei wollten die
Osteuropäer dieses Ziel nur mittragen, wenn
es zu einem international verbindlichen Klimarahmenvertrag in Paris im Dezember kommt,
der vergleichbare Verpflichtungen für weitere
Industrie- und Schwellenländer beinhaltet und
somit das Risiko von „Carbon-Leakage“ verringert. Falls Paris dieses Ergebnis nicht liefert,
bröckelt in vielen osteuropäischen Ländern
selbst das mühsam ausgehandelte -40 % Ziel.
Gleichzeitig konnte keine Einigung auf EU-

Ebene zur schlichten Verlängerung der EU-ZielTrias aus dem Jahr 2007 erreicht werden. Zwar
soll der EE-Anteil 2030 EU-weit bei 27 % liegen,
was mit einem höheren Anteil im Stromsektor
einhergehen muss, jedoch ist die Aufteilung auf
die Mitgliedsländer nicht festgelegt. Eine Strategie, fossile Energieträger und vor allem die
Kohle aus dem Strommix analog zum deutschen
Vorhaben durch den Ausbau der erneuerbaren
Energien zu verdrängen, wird folglich nicht von
allen EU-Ländern verbindlich mitgetragen. Selbst
wenn die 27 % EU-weit erreicht werden sollten, kann von einem Ausstieg aus der Kohle auf
EU-Ebene bis 2030 keine Rede sein, jedenfalls
nicht als Resultat der dort zur Verfügung stehenden Politikinstrumente.
Strukturelle Wirtschaftskrise in Teilen Europas
wirkt verstärktem Klimaschutz entgegen
Trotz einer immer wieder gerne betonten
Pionierrolle der Europäischen Union beim Weg
in eine regenerativere Energiezukunft – wie in
der Energy Roadmap bis 2050 beschrieben –
stehen die Länder Deutschland, Griechenland,
Polen und Tschechien heute noch für rund ein
Drittel der weltweiten Braunkohle-Produktion.
Die Kohlewirtschaft bleibt dabei in Deutschland
mit rund 90.000 mittelbar beschäftigten Arbeitnehmern und vor allem in Osteuropa strukturpolitisch für Wertschöpfung und Arbeitsplätze
wichtig. In Polen werden 90 % der Elektrizität
aus Kohle gewonnen. Ursprünglich sollten vier
defizitäre Steinkohleminen im Januar 2015 geschlossen werden, doch massive Proteste und
Streiks der Bergarbeiter konnten die polnische
Ministerpräsidentin dazu bewegen, von einer
Schließung zunächst abzusehen. Deutschland
und Spanien haben eine Erlaubnis der EU, ihre
Kohleindustrie unter der Voraussetzung die Minen bis 2018 zu schließen, zu subventionieren.
Polen möchte diese Subventionen nutzen, um
den Bergbau zu modernisieren und wettbewerbsfähiger zu werden. Dies gilt umso mehr,
da die Kohle vor allem in bestimmten strukturschwachen Regionen den entscheidenden Wirtschaftsfaktor ausmacht. In Polen arbeitet ein
Großteil der 100.000 mittelbaren Beschäftigten
im Schlesischen Revier. In Deutschland stellt der
Braunkohlebergbau in der Lausitz die bedeutendste Industrieaktivität in Brandenburg dar.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

37

PHILIPP NIESSEN

Öffentlicher Diskurs in den EU-Mitgliedsstaaten
unterscheidet sich deutlich
Während die Bedeutung der Kohle diesseits
und jenseits der Grenze in bestimmten Regionen also durchaus vergleichbar ist, verläuft die
öffentliche Debatte vor allem in den neueren
EU-Mitgliedsstaaten Zentral- und Osteuropas zur
Zukunft der Kohle anders als in Westeuropa.
Während beispielsweise der öffentliche Diskurs
in Polen durchaus die Umweltauswirkungen
des Energiemix ebenfalls stärker in den Fokus
rückt und das Land bis 2020 rund 15 % seines
Energiemix mit Ökoenergien und vor allem beigemischter Biomasse decken möchte (derzeit sind
es 11 % – wie auch in Deutschland), bestimmen doch wirtschafts- oder sogar außenpolitische Aspekte das Meinungsbild. Die Mehrheit
ist nicht bereit potenziell Abstriche beim Wirtschaftswachstum für eine ambitioniertere Klimapolitik in Kauf zu nehmen. So befindet sich
das Land noch in einem ökonomischen „catchup“ Prozess und möchte diesen nicht gefährden. Anders als in Deutschland gibt es zudem
weniger Unternehmen der Branchen Maschinenbau und Elektrotechnik, die von einer stärkeren Förderung der erneuerbaren Energien direkt
profitieren und so die politische Agenda des
Landes beeinflussen könnten.
Auch die außenpolitische Debatte wird in
Osteuropa – und nicht nur in Polen – anders
geführt als in Westeuropa. Die ehemaligen Ostblock-Staaten sind gerade mit Blick auf die Gasversorgung wenig diversifiziert und hängen trotz
erfolgreicher Bemühungen das Risiko zu reduzieren immer noch nahezu vollständig an russischen Gaslieferungen. Die bereits im deutschen
Kontext zuvor erwähnten Vorteile des Energieträgers Kohle mit einem geringeren spezifischen
Energierohstoffrisiko erscheinen in einem solchen Licht als gewichtiger.
Schließlich hat sich im Vergleich zu 2008
die politische Agenda entscheidend verändert:
Die Klimabewegung ihr Momentum teilweise
eingebüßt und andere Themen, wie z. B. die
wirtschaftliche Lage im Euroraum, die Krise in
der Ukraine oder die Flüchtlingsströme aus Asien
oder Afrika bestimmen die politische Agenda.
Deutschland – so es überhaupt zu einem forcierteren Vorgehen auf nationaler Ebene kommt –
wird sich mit einem betonteren Anti-Kohle-Kurs

38

im europäischen Konzert in den nächsten Jahren deshalb nicht durchsetzen, es sei denn die
osteuropäischen Staaten erhalten weitgehende
Ausnahmen oder sonstige Kompensationen.
GLOBALE ENTWICKLUNGEN – EXPLODIERENDER
ENERGIEHUNGER BEDARF ALLER ENERGIETRÄGER

Wie in der Einführung dieses Beitrags formuliert, wird auch auf globaler Ebene angesichts der Herausforderung des Klimawandels
auf eine Zukunft mit einem geringeren Anteil
fossiler Energieträger und möglichst ohne Kohle
gesetzt. Ein Blick auf aktuelle Verbrauchszahlen
legt nahe, dass für eine solche, weniger CO2intensive Energiezukunft drastische Kurskorrekturen notwendig wären. Gleichzeitig können
Zweifel angemeldet werden, ob die Erwartungshaltung auch erfüllt werden kann. Schließlich
lag der Anteil der fossilen Energieträger am globalen Energiemix 2014 bei 82 %, was in etwa
dem Anteil im Jahr 1990 entspricht. Der bereits
seit mehr als zehn Jahren vor allem in den
OECD-Ländern rapide vorangetriebene Ausbau der erneuerbaren Energien ist global betrachtet schlicht vom steigenden Energiehunger
der Welt und vor allem der wichtigen Schwellenländer kompensiert worden. Nach dem
„New Policies Scenario“ der IEA – welches als
Basisszenario der Agentur gilt und welches die
bereits global kommunizierten „Energie-Pläne“
miteinbezieht – wird der Anteil der fossilen
Energieträger am Primärenergieverbrauch trotz
des bemerkenswert schnellen Ausbaus der erneuerbaren Energien und des Zubaus der Kernkraft in einigen Ländern in 25 Jahren bei 75 %
liegen, wovon ein Drittel auf die Kohle entfällt.
Selbst das IEA-450-Szenario, welches auf das
Erreichen des „2-Grad-Ziels“ abzielt, weist noch
einen fossilen Anteil von mehr als 50 % am
Primärenergieverbrauch für das Jahr 2040 aus.
Auf die Kohle entfallen dabei 17 %. Eine deutliche Reduktion gegenüber des 29 %igen Anteils
bei einer hypothetischen Fortsetzung des aktuellen politischen Kurses („business as usual“Szenario). Wie auch in der Vergangenheit liegt
der Grund für dieses Szenario im rapiden Anstieg des Energieverbrauchs. Das Wachstum
bei der Kohlenutzung wird dabei hinter dem
Wachstum bei Erdgas und vor allem bei den
erneuerbaren Energien deutlich zurückbleiben.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

DER KÖNIG IST TOT, LANG LEBE DER KÖNIG?

OECD-Gruppe größtenteils kein wesentlicher
Akteur mehr in der Kohle-Welt von morgen
Die „Renaissance“ der Kohle wird also gedrosselt, da die Wachstumsraten abnehmen.
Trotz aller „Divestment“-Bewegungen mit globalem Anspruch wird sie aber bis mindestens
Mitte dieses Jahrhunderts ein wichtiger Energieträger – vor allem in der Stromerzeugung – sein.
Zu groß ist der Energiehunger der Schwellenländer. Neben China gewinnen dabei weitere
Länder an Bedeutung. Ersteres möchte nach
2030 die CO2-Emissionen nicht weiter erhöhen. Schon heute flacht das Wachstum bei der
Nachfrage nach Kohle in China ab, vor allem
weil die staatliche Führung nach einem weniger
energieintensiven Wirtschaftsmodell strebt und
weil die Bevölkerung der chinesischen Metropolen über gravierende lokale Luftverschmutzung aus Kohlekraftwerken klagt. Indien und
andere Länder kompensieren die ausbleibenden Wachstumsimpulse jedoch, so dass im Jahr
2040 bei fallenden Wachstumsraten (2,5 % pro
Jahr bis 2014, dann auf nur rund 0,5 % pro
Jahr) laut IEA rund 25 % mehr Kohle verbraucht wird als heute. Andere große Kohlenutzer werden in Zukunft Indonesien, Pakistan
und Vietnam sein.
Dabei wird die Kohle aus den gleichen Motiven wie in Europa genutzt. Kohle ist diversifiziert in vielen Regionen preiswert verfügbar.
Insbesondere da die Welt- und internationale
Handelsordnung heute instabiler erscheint, setzen viele Regierungen auf lokale Ressourcen,
deren Nutzung weniger stark von einem stabilen internationalen Ordnungsrahmen abhängt.
Dazu gehören die erneuerbaren Energien, dazu
gehört aber auch die Kohle. Letztlich kann
auch die Wirksamkeit der in der OECD-Welt
prominent zu vernehmenden „Divest-Bewegung“
angezweifelt werden. Die Finanzierung zukünftiger Rohstoffprojekte kommt schon heute
größtenteils nicht mehr aus der OECD-Welt.
Neue Institute, wie die asiatische Bank für
Entwicklungszusammenarbeit, sind hier aktiv.
Auch liefern Schwellenländer anderen Schwellenländern zunehmend die Maschinen und das
technische Know-how für die Durchführung
dieser Projekte. Es ist somit für die anzunehmende Entwicklung nicht mehr allein entscheidend, was G7, OECD, die EU oder der norwegi-

sche Staatsfonds zur Zukunft der Kohle sagen.
Auch die Tatsache, dass die Aktienkurse westlicher „Kohle-Unternehmen“ in den letzten fünf
Jahren eingebrochen sind und Investoren sich
verabschieden, sagt nicht notwendigerweise
etwas über globale Entwicklungen aus. In vielen
Schwellenländern des „globalen Südens“ sind
es zunehmend Staatskonzerne, die die Rohstoffe
ausbeuten. Für eine sauberere und generationengerechte Energiezukunft bleibt letztlich wohl
nur die Hoffnung auf effizientere und bessere
erneuerbare Technologien, die Investitionen in
Kohle unwirtschaftlich erscheinen lassen. Ein
geeignetes Mittel zu deren ständiger Verbesserung sind zu steigernde Forschungs- und Entwicklungsausgaben sowie die Vermittlung von
Know-how und Finanzierungsmöglichkeiten an
die Schwellenländer.

||

PHILIPP NIESSEN
Referent für Energiepolitik beim Bundesverband
der Deutschen Industrie e.V. (BDI), Research
Associate European Centre for Energy and Resource
Security (EUCERS), King’s College, London

ANMERKUNGEN
*

Der Artikel drückt die persönliche Meinung des
Autors aus.

1

Hermann, Hauke: Trendentwicklung der CO2-Emissionen der 30 größten Kraftwerke in Deutschland,
Öko-Institut, Berlin 2014.

2

Bardt, Hubertus: Vortrag „Versorgungssicherheit mit
Energierohstoffen“, IW Köln, 21.5.2015.

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

39

GLOBALER KLIMASCHUTZ
Lastenteilung unter Bedingung marktwirtschaftlicher Effizienz
FRIEDEMANN MÜLLER || Die internationale Klimapolitik hat sich darauf eingerichtet, von jedem
Land einen Beitrag zur globalen Treibhausgasbegrenzung zu erwarten, das den selbstbestimmten
Möglichkeiten der Länder entspricht. Damit ist das Ziel, das sich die Staatengemeinschaft gesetzt
hat, nicht erreichbar. Dagegen gäbe es Strategien, dieses Ziel mit marktwirtschaftlicher Effizienz
zu Kosten umzusetzen, die keineswegs den bereits vereinbarten Rahmen sprengen.

Wir unternehmen nichts Erfolgversprechendes gegen den Klimawandel, weil das
Problem erst in 30 bis 50 Jahren dramatische Züge annehmen wird und weil die
populistische Staatskunst des ausgehenden
Milleniums offenbar nicht mehr die Kraft für
Langfriststrategien aufzubringen vermag.
Hans-Joachim Schellnhuber 1999

Die internationale Klimapolitik hat sich von
dem 1992 gesetzten Ziel weiter entfernt und hin
zu einer vermeintlich realpolitischen Strategie
bewegt. Nicht mehr das Erreichen des vereinbarten Ziels ist das Maß der Verhandlungen,
vielmehr das Mögliche, das angesichts der vielfältigen Interessen den einzelnen Vertragspartnern abzuringen ist, wurde zum Erfolgskriterium. Dabei ist vorauszusehen, dass das Ziel bei
Weitem nicht erreicht wird, obwohl nicht nur
moralische und politische, sondern auch ökonomische Gründe dafür sprechen, das globale
Klimaproblem im Sinne des vereinbarten Zieles
zu lösen, statt auf möglichst weitreichende Beiträge der einzelnen Vertragsstaaten zu setzen.
Was ist das Ziel? Bei der 1. Weltklimakonferenz 1988 in Toronto wurde die durch menschliche Aktivitäten verursachte Klimaerwärmung

zum ersten Mal als Problem der internationalen
Politik wahrgenommen und der Weltklimarat
(Intergovernmental Panel on Climate Change,
IPCC) durch die Vereinten Nationen ins Leben
gerufen. Dieser hat wiederum 1990 seinen ersten Sachstandsbericht vorgelegt.1 Auf diesen
Erkenntnissen beruhend wurde 1992 die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und
Entwicklung in Rio de Janeiro einberufen und
dort die Klimarahmenkonvention (UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)
verabschiedet. Diese Konvention ist die Grundlage aller folgenden internationalen, zwischenstaatlichen Verhandlungen. Artikel 2 dieses Abkommens nennt als Ziel „die Stabilisierung der
Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine
gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird“.
Auf der Basis dieser Konvention führen die
fast 200 Vertragsstaaten jährlich Konferenzen
durch. Die erste Konferenz fand 1995 in Berlin
statt. Dort wurden unter dem Vorsitz der Umweltministerin Angela Merkel die Regularien
für die weiteren Konferenzen festgelegt und das
Klimasekretariat der Vereinten Nationen nach
Bonn vergeben. Bei der dritten Vertragsstaatenkonferenz (VSK) in Kyoto 1997 wurde das KyotoProtokoll verabschiedet, dessen Laufzeit bis
Ende 2012 Gültigkeit hatte und dessen Folgeabkommen bei der 15. VSK 2009 in Kopenha-

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

41

FRIEDEMANN MÜLLER

gen hätte beschlossen werden sollen. Trotz Anwesenheit wichtiger Staatslenker wie Präsident
Obama gelang es nicht, einen Konsens über ein
weiteres Abkommen zu erzielen, vielmehr wurde
dieses auf die 21. VSK im November / Dezember 2015 in Paris verschoben. Immerhin gab es
den Copenhagen Accord, der dann bei der
16. VSK 2010 in Cancun in dem Sinne kodifiziert wurde, dass das Ziel des Artikels 2 konkret bedeuten soll, die durchschnittliche globale
Klimaerwärmung auf maximal 2 Grad Celsius
zu beschränken. Dies entsprach dem in wissenschaftlichen Kreisen diskutierten Grenzwert von
450 ppm Treibhausgas-(THG-)Konzentration
im Vergleich zu 280 ppm zu Beginn der Industrialisierung. Nichts deutet jedoch darauf hin,
dass eine globale Strategie entwickelt wird, auf
Grund derer das Ziel erreicht wird. Dafür benötigte es eines ganzheitlichen Ansatzes, wie viel
Treibhausgase noch emittiert werden dürfen
und wie dies auf die Zeitachse und die emittierenden Länder zu verteilen sei. An Vorschlägen
seitens der Wissenschaft hat es nicht gemangelt.
Beispielhaft sei der Budgetansatz des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen genannt.2
Es gibt jedoch seit Beginn der Vertragsstaatenverhandlungen eine wenig erfolgreiche Koalition zwischen Umweltverbänden, deren wesentliches Prinzip die Durchsetzung einer Politik
von unten nach oben darstellt, und politischen
Entscheidungsträgern, welche diesen Bottom-upAnsatz aufnehmen oder im Sinne von Koalitionsbildung der Willigen interpretieren, denn
unter diesem Prinzip lassen sich sehr viel einfacher angebliche Teilerfolge vorweisen, wie dies
nach jeder VSK den Medien präsentiert wurde,
als bei der Orientierung an und Durchsetzung
einer zielführenden globalen Strategie. So wurden im Rahmen von VSK 20 in Lima (Dezember 2014) mit dem „Lima Call for Action“ die
Vertragsstaaten aufgerufen, ihre Klimaschutzbeiträge im UN-Klimasekretariat möglichst bis
Ende März 2015 einzureichen. Dem sind bis
Anfang September nicht einmal ein Drittel der
Staaten nachgekommen. Die Gegenthese zu
diesem Bottom-up-Ansatz lautet jedoch, dass
ein globaler Ansatz nicht nur zielführend wäre,
sondern bessere Chancen der Durchsetzbarkeit
hätte.

42

GLOBALER LÖSUNGSANSATZ FÜR EIN
GLOBALES PROBLEM
Der notwendige globale Strukturwandel hin
zu einer mit dem Klimaziel (2-Grad-Ziel) kompatiblen Energienutzung ist teuer. Das überrascht niemanden. Nicholas Stern hat in der
berühmten Studie „Review on the Economics
of Climate Change“3 die Kosten einer zielführenden Klimapolitik auf dauerhaft 1 % bis 1,5 %
des Weltsozialprodukts beziffert. 2014 betrug
das globale BSP 77,3 Billionen Dollar.4 Es geht
also bei dem erforderlichen Strukturwandel um
die Finanzierung von ca. 1 Billion (1.000 Milliarden) Dollar pro Jahr. Dass diese Zahlen nur
grobe Schätzungen, aber doch eine Orientierung
zur Größenordnung sind, versteht sich. Diese
Summe setzt voraus, dass der Strukturwandel in
effizienter, also kostengünstiger Weise erfolgt.
Reine marktwirtschaftliche Lösungen sind nicht
immer die effizientesten (zum Beispiel im Bildungs- oder Gesundheitswesen), sie sind aber
dann in der Regel an Effizienz kaum zu übertreffen, wenn zwei Prinzipien zum Zuge kommen:
erstens das Bestehen eines fairen Wettbewerbs
und zweitens die Anwendung des Verursacherprinzips. Letzteres bedeutet, dass jeder Emittent
von THG die Kosten für den Schaden zu tragen
hat, den er mit der Emission verursacht. Diese
Kosten können relativ einfach berechnet werden, nachdem das Ziel (zulässige 2-Grad-Erwärmung oder 450 ppm THG-Konzentration)
festgelegt ist und daraus sich ein Gesamtbudget
und jährliche Teilbudgets für Emissionsmengen
errechnen lassen. Für die Emissionsmengen eines Jahres könnten Rechte ausgegeben werden,
die gewissermaßen ersteigert werden können,
wodurch sich ein Marktpreis für die Emission
einer Einheit (z. B. Tonne) CO2 ergibt. All dieses
ist nicht nur theoretisch vielfältig beschrieben,
sondern in verschiedenen Emissionshandelssystemen wie dem seit 2005 in Kraft befindlichen
Europäischen Emissionshandelssystem (ETS),
allerdings beschränkt auf einige tausend Industrieunternehmen, erprobt und verbessert worden. Dass in der öffentlichen Meinung vor allem
die Betrugsfälle haften geblieben sind und deshalb das System diskreditiert wurde, sollte nicht
überbewertet werden. Die Tatsache, dass es
Geldfälscher gibt, regt auch nicht dazu an, das
Geldsystem abzuschaffen. Auch das spezielle

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

GLOBALER KLIMASCHUTZ

ETS-Problem der Ausgabe von zu viel Zertifikaten und deshalb eines zu geringen, den Steuerungseffekt minimierenden Preises mag zwar
viel über Lobbyeinfluss aussagen, aber nicht
ein globales System diskreditieren, bei dem das
Gesamtbudget aller Emissionen für Zertifikate
durch das (2-Grad-) Ziel fixiert wäre.
Ein solcher Systemansatz, also die Begrenzung der Emissionsmengen entsprechend dem
gemeinsamen Ziel und die wettbewerbsmäßige
Verteilung der Emissionsrechte, weist mehrere
Vorteile gegenüber den praktizierten Verhandlungsbemühungen auf. Erstens setzt er bei einer
globalen Mengenbegrenzung an und geht damit
von der Einhaltung des Ziels aus, auf das sich
alle Staaten festgelegt und zu dem sie sich in
der Klimarahmenkonvention verpflichtet haben.
Zweitens geht es nicht um die in der notwendigen Größenordnung kaum zu leistende und
dauerhaft sicherzustellende Mobilisierung von
Steuergeldern und Subventionen für die Finanzierung des Strukturwandels, sondern dieser
wird aus den Einnahmen des Emissionshandels, der Zurechnung von Kosten an den Kostenverursacher, in Gang gebracht. Drittens bewirkt die Anwendung des Verursacherprinzips
die erwünschte Steuerungswirkung in dem Sinne, dass THG-intensive Produkte relativ teurer
und damit THG-arme oder -freie wie Erneuerbare Energien relativ billiger werden, somit der
Markt (nicht willkürliche Subventionierung) die
dem Verursacherprinzip entsprechende Steuerfunktion übernimmt.
FUNKTIONSWEISE EINES
GLOBALEN EMISSIONSHANDELS
So sehr der Emissionshandel als Instrument
zur Begrenzung der THG-Emissionen zum
Thema wissenschaftlicher Debatten und der
europäische Emissionshandel energieintensiver
Industrien zum Experimentierfeld wurde, so wenig hat er in den Verhandlungen der jährlichen
Vertragsstaatenkonferenzen eine Rolle gespielt.
Zwar wurde in dem Kyoto-Protokoll (1997) der
Emissionshandel als eines von drei Instrumenten
neben Joint Implementation und Clean Development Mechanism zur Begrenzung der Emissionen aufgeführt, aber anders als die beiden
anderen Instrumente wurde der Emissionshandel nie über nationale bzw. EU-Grenzen hinaus

getestet oder angewandt. Der Grund dafür liegt
nicht so sehr in der Schwierigkeit, ein solches
System einzuführen, vielmehr in der Abneigung
von Umweltverbänden („Ablasshandel“) und
Entscheidungsträgern gegen ein Top-downSystem, das zu ungeplanten Transfers führen
könnte, welche die Anwendung des Verursacherprinzips mit sich bringen.
Dabei enthält der Copenhagen Accord
(2009) die Verpflichtung, ab dem Jahr 2020
pro Jahr 100 Milliarden Dollar bereitzustellen,
um diese über einen „Green Climate Fund“ zur
Organisation des Strukturwandels zu verteilen.
Diesen Betrag über Steuergelder zu mobilisieren, ist jedoch von jeder Realisierbarkeit weit
entfernt, denn die Beträge, die bis 2020 ansteigen sollen (beginnend mit 30 Milliarden Dollar
für die Jahre 2010 bis 2012), konnten ebenfalls
nicht bereitgestellt werden. Deshalb böte sich
an, ein globales Emissionshandelssystem zum
Gegenstand der Verhandlungen zu machen.
Ein solches globales Emissionshandelssystem
erforderte zum einen ein einheitliches supranationales Monitoringsystem, dem sich alle teilnehmenden Länder unterwerfen müssten und
das alle THG-Emissionen erfasst. Länder, die
sich diesem System nicht unterwerfen, würden
ausgeschlossen werden. Da der größere Teil der
Länder, insbesondere die Entwicklungsländer,
von dem System profitieren würden, ist wenig
wahrscheinlich, dass sie nicht zur Kooperation
und Einhaltung der Spielregeln bereit sind.
Zum Zweiten bedürfte es einer von den Vertragsstaaten bestellten Emissionsbank, welche
die begrenzten Emissionsrechte ausgibt, den
Handel kontrolliert und die Einnahmen verwaltet. Die schwierige Frage nach der Verteilung
der Einnahmen erlaubt nur eine Antwort, die
zugleich die Frage beantwortet, wem die Atmosphäre gehört. Es ist schwer vorstellbar, dass es
durchsetzbar ist, nach Ländern und ihren Bevölkerungen zu diskriminieren, vielmehr kann
die Antwort nur lauten: Die Atmosphäre gehört allen Menschen zu gleichen Teilen und
damit müssen die Einnahmen nach einem ProKopf-Schlüssel verteilt werden, dies allerdings
konditioniert. Die Zuteilung muss an Projekte zur
Durchführung des Strukturwandels geknüpft
sein. Dies gilt schon seit dem Kyoto-Abkommen
für Joint-Implementation-Projekte. Der Effekt

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

43

FRIEDEMANN MÜLLER

wäre, dass Länder mit Pro-Kopf-Emissionen
unter den zulässigen globalen Pro-Kopf-Emissionen einen Nettogewinn aus dem Emissionshandel erzielen würden und damit ihren Strukturwandel teilweise finanzieren könnten. Zudem
gäbe es, anders als im Kyoto-Protokoll, den Anreiz, das riesige Potenzial an THG-Einsparungen durch Effizienzverbesserung insbesondere
des Energieverbrauchs zu nutzen, um dadurch
weiterhin Emissionsrechte verkaufen zu können.
Für die Länder, die über dem Durchschnitt der
zulässigen globalen Pro-Kopf-Emissionen liegen,
gäbe es ebenfalls den Anreiz, die Emissionen
durch einen Strukturwandel in Richtung auf
emissionsfreie, erneuerbare Energien zu senken,
um damit den Nettoverlust in dem Emissionshandel zu reduzieren.
DURCHSETZBARKEIT DES SYSTEMS
Es kann davon ausgegangen werden, dass
alle Länder, die Netto von dem Emissionshandelssystem profitieren würden, weil sie weniger
in das System einbezahlen, als sie durch die
Pro-Kopf-Verteilung erhalten, ihre Teilnahme
gerne bekunden. Dies sind vor allem die weniger
entwickelten Länder. Da diese Länder, darunter
Indien, den größten Modernisierungsbedarf,
weil ineffizientesten Energieverbrauch, und die
höchsten Wachstumsraten bei THG-Emissionen
aufweisen, wäre deren Teilnahme ein großer
Gewinn für das Gesamtsystem. Auch Länder
mit wenig über dem Durchschnitt liegenden
Pro-Kopf-Emissionen wie z. B. China könnten
ein ökonomisches Interesse an der Teilnahme
haben, weil das Potenzial für Effizienzsteigerungen noch sehr hoch ist und damit die Chance,
durch eigene Anstrengung auf die NettogewinnSeite zu gelangen, der eigenen Wirtschaftsstrategie entsprechen könnte. Die schwierigere
Frage dagegen ist, wer von den Netto-Zahlern,
insbesondere die Industrieländer, sich freiwillig
solch einem System unterwerfen würde?
Nicholas Stern hat in der grundlegenden
Studie mit breiter internationaler Unterstützung
die wirtschaftlichen Effekte des Klimawandels
untersucht. Die Studie5 wurde in Details kritisiert, doch die grundlegende Aussage wurde
weder widerlegt noch bestritten, nämlich, dass
die Nichtlösung des Klimaproblems ein Vielfaches an Kosten verursacht als die Lösung. In

44

der ursprünglichen Studie nennt Stern ein Verhältnis von 1 % bis 1,5 % des Weltsozialprodukts an Kosten einer Lösung und 5 % bis
20 % im Falle einer Nichtlösung. Die Breite der
Schätzung für die Nichtlösung zeigt, wie wenig
präzise eine solche Rechnung aufgestellt werden kann. Doch kann nach dem kumulierten
Wissen davon ausgegangen werden, dass die
Kosten der Nichtlösung mehrfach höher als die
der Lösung anzusetzen sind. Das Bewusstsein
scheint auch in wichtigen Ländern wie in den
USA und China zu wachsen, dass dies nicht nur
global, sondern auch für die eigenen Länder
gilt. Insofern müssen auch Staaten, die sich bisher nicht in eine Verpflichtung zur Emissionsreduktion einbinden ließen, wie z. B. die USA,
an einer globalen und kosteneffizienten Lösung
interessiert und dafür einen Preis zu zahlen bereit sein, der unter ihren eigenen Kosten im Falle
der Nichtlösung liegt. Dabei ist die Teilnahme
aller Länder in einer ersten Phase keineswegs
die Voraussetzung zum Gelingen des Lösungsprojektes. Es wäre durchaus vertretbar, wenn
in einer ersten Stufe die Europäische Union auf
der Geberseite sowie Indien, China und weitere
interessierte Staaten an dem Emissionshandelssystem teilnehmen würden. Dies könnte durchaus eine Sogwirkung auf die noch unentschlossenen Staaten auslösen. China, Indien und andere
Entwicklungsländer an Bord zu haben, würde
aber bereits den größten Teil der Staaten mit
hohem THG-Emissionswachstum abdecken.
Ebenso wären damit diejenigen Länder mit dem
höchsten Potenzial an Effizienzsteigerung (Verbesserung des Energieverbrauchs im Verhältnis
zum Bruttoinlandsprodukt), die im Rahmen des
Kyoto-Protokolls keine Verpflichtungen eingegangen sind, interessiert an THG-Einsparungen.
QUANTITATIVE STRUKTUR
In der Zeit nach Abschluss des Kyoto-Protokolls (Dezember 1997) gab es beim globalen
Energieverbrauch und, davon abgeleitet den
Treibhausgasemissionen, tektonische Verschiebungen. Das Kyoto-Protokoll hat nur die Industrieländer verpflichtet, ihre Emissionen einzuschränken. Im Basisjahr 1990 haben diese Länder
(Annex-I-Länder der Klimakonvention) 68 %,
im Jahr 2000 noch 60 % aller CO2-Emissionen
verursacht.6 Doch während sich der globale

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

Die Industrieländer insgesamt (Annex-ILänder) haben ihre CO2-Emissionen zwischen
2000 und 2014 um 6 % abgesenkt und haben
2014 noch 42 % zu den globalen Emissionen
beigetragen. Das gesamte Wachstum (35 %) der
globalen Emissionen in Höhe von 8,4 Milliarden Tonnen geht in diesem Zeitraum zu Lasten
der Entwicklungs- und Schwellenländer. China
allein hat einen Anteil an diesem Wachstum in
Höhe von 62 %, zusammen mit Indien ist der
Anteil 76 %. Es kommt also ganz besonders
darauf an, diese beiden Länder auf einen anderen Wachstumspfad zu lenken. Dies kann auch
gelingen, denn die Energieeffizienz (Energieverbrauch pro Bruttoinlandsprodukt) beider Länder
ist katastrophal niedrig. Beide Länder hatten
wenig Anreiz, im Zuge ihres Wirtschaftswachstums ihre Energieeffizienz drastisch zu verbessern, wie Abbildung 4 zeigt. Inzwischen aber
haben sie ein großes Interesse an einer Effizienzerhöhung.

Abbildung 1:
Primärenergieverbrauch 2000 bis 2014

Abbildung 3: Pro-Kopf-CO2-Emissionen 2014

Millionen Tonnen Ölaquivalente

Quelle: berechnet nach Ziesing: Weltweite CO2-Emissionen 2014.

Abbildung 2: CO2-Emissionen 2000 bis 2014

Milliarden Tonnen

Quelle: berechnet nach Ziesing: Weltweite CO2-Emissionen 2014, S. 56-69;
Bevölkerungsstatistik Statista.

Energieverbrauch zwischen 2000 und 2014 um
38 % erhöht hat und dieser in den USA und der
EU leicht zurückging, hat er in den Entwicklungs- und Schwellenländern kräftig zugelegt.
In China hat er sich fast verdreifacht, in Indien
mehr als verdoppelt (s. Abb. 1).7
Im selben Zeitraum sind die globalen CO2Emissionen8 um 35 % gestiegen, in den USA und
der EU um 7 % bzw. 17 % gesunken, in China
dagegen um mehr als das zweieinhalb-fache und
in Indien um mehr als das Doppelte angestiegen
(s. Abb. 2).
Die Steigerungen des Energieverbrauchs und
der CO2-Emmissionen in den Entwicklungs- und
Schwellenländern reflektieren eine nachholende
Entwicklung. Sie sind mit den vergleichsweise
hohen Wirtschaftswachstumsraten korreliert.
Noch immer sind die CO2-Emissionen pro Kopf
geringer als in den Industrieländern, wenngleich
China bereits über dem Weltdurchschnitt und
nur knapp hinter dem EU-Niveau liegt (s. Abb. 3).

Tonnen

Abbildung 4: Energieeffizienz 2000 bis 2014
Quelle: berechnet nach Ziesing: Weltweite CO2-Emissionen 2014, S. 66.

Quelle: berechnet nach BP Statistical
Review of Energy.

GLOBALER KLIMASCHUTZ

1000 Dollar BIP pro Ölquivalente

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

45

FRIEDEMANN MÜLLER

Alle überprüften Länder haben ihre Energieeffizienz zwischen den Jahren 2000 und 2014
verbessert, doch angesichts der Entwicklung
Chinas, das an der Schwelle zu einem Industrieland steht, fällt die Energieeffizienz hinter der
sonstigen Entwicklung dramatisch zurück. China benötigt fast viermal so viel Energie zur Erstellung einer Einheit des Bruttoinlandsprodukts
(BIP) wie die USA, mehr als fünfmal so viel wie
die EU. Indien liegt noch weiter zurück. Dieses
Potenzial an Energieeinsparung gilt es zu nutzen, ohne damit Wachstum zu behindern, im
Gegenteil, um auch hier eine nachholende Modernisierung zu induzieren. Ein Emissionshandelssystem böte hierfür den geeigneten Mechanismus, denn der Anreiz, auf die Seite derer zu
gelangen, die aus dem Emissionshandel mehr
Einnahmen als Ausgaben erzielen und dabei
einen überfälligen Modernisierungsschritt vollziehen, wäre groß.
Statt diese Ressourcen in den Entwicklungsund Schwellenländern zu mobilisieren, konzentriert sich die Europäische Union, die bei der
internationalen Klimapolitik als Vorreiter und
Antreiber hin zu einem weitreichenden Abkommen gilt, vollkommen auf die Minderung der
eigenen Emissionen.9 Wie Abbildung 2 zeigt,
ist Chinas Emissionsanstieg in dem Zeitraum
2000 bis 2014 siebeneinhalb mal so groß wie
der Rückgang der EU und Chinas Anstieg liegt
allein in diesen 14 Jahren um 50 % über den
Gesamtemissionen der EU. Dies bedeutet, dass –
selbst wenn die EU in 14 Jahren ihre Emissionen
auf null reduziert hätte – der Anstieg (nur EU
und China gerechnet) immer noch 1,1 Milliarden
Tonnen betragen hätte. So kann „leadership“
mit Blick auf die Lösung eines Menschheitsproblems nicht aussehen.
SCHLUSSFOLGERUNG
Eine marktwirtschaftliche Lösung des globalen Klimaproblems auf Basis des Verursacherprinzips hätte nicht nur den Vorteil, dass sie
bei der Festlegung der erlaubten THG-Emissionsmenge ansetzt und damit einen zielgenauen
Lösungsweg beschreitet, sondern sie würde anders als in den vergangenen zwei Jahrzehnten
die großen Potenziale der Emissionseinsparungen, die vor allem in China, Indien und anderen
Entwicklungs- und Schwellenländern liegen,

46

ausschöpfen, und damit eine zielgenaue Steuerung des Strukturwandels weg von THG-Emissionen bewirken. Für diese Länder böte ein
globales Emissionshandelssystem den Vorteil,
dass sie ihren Modernisierungsprozess im Sinne einer drastischen Verbesserung der Energieeffizienz teilweise über die Einnahmen aus dem
Emissionshandel finanzieren könnten, jedenfalls
dann, wenn sie Anstrengungen machten, um
unter dem Weltdurchschnitt CO2 zu emittieren.
Das Risiko auf der Geberseite, d. h. der Industrieländer, die über dem globalen Pro-Kopf-Durchschnitt der THG-Emissionen liegen, bezüglich
eines unbegrenzten Finanzabflusses mindert sich
ohnehin, weil sich die Pro-Kopf-Emissionen zwischen Industrieländern und Schwellenländern
seit den 1990er-Jahren einander annähern. Um
dieses Risiko jedoch berechenbar zu machen
und weltwirtschaftliche Verwerfungen zu vermeiden, ließe sich, falls eine Überschreitung
drohte, der Gesamttransfer bei den bereits zugesagten 100 Milliarden Dollar deckeln, indem
die Emissionsbank vorübergehend mehr Zertifikate ausgibt, als dem Budget entspricht.10
Damit wäre zwar eine Abweichung von dem
exakten Klimaziel vorübergehend in Kauf genommen, doch wäre andererseits sichergestellt,
dass dieser Transfer klimaeffizient umgesetzt
wird.
Dem Argument, dass ein Transfer in dieser
Größenordnung auch dann, wenn keine Steuergelder mobilisiert werden, nicht durchsetzbar
und konjunkturschädlich sei, kann erwidert
werden, dass zum einen die Nicholas-SternThese unwiderlegt ist, dass die Lösung des
Problems wesentlich billiger ist als die Nichtlösung. Insofern ist dieser Lösungsansatz auf
jeden Fall kostengünstiger als keine Lösung. Es
kann aber auch zusätzlich erwartet werden, dass
eine solche Lösung den Öl- und Erdgaspreis
weiter absenkt, dass also die Industrieländer
einen Teil ihrer Ausgaben für Öl- und Gaseinkäufe umschichten in Einkäufe für Emissionszertifikate. Schließlich ist die Größenordnung
der möglichen Ausgaben nicht so hoch, dass
sie notwendigerweise zu einem Konjunktureinbruch führen. So hat zum Beispiel die Europäische Union durch die Ölpreissteigerungen 2011
gegenüber dem Vorjahr für die Netto-Ölimporte
131 Milliarden Dollar (Deutschland 25 Milliar-

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

GLOBALER KLIMASCHUTZ

den Dollar) mehr bezahlt als im Vorjahr,11 ohne
dass diese Preissteigerungen für eine konjunkturellen Einbruch verantwortlich gemacht wurden.
Die Verbindung der gemeinsamen Zielsetzung – formuliert in Artikel 2 der Klimarahmenkonvention und präzisiert im Copenhagen
Accord – mit einer Strategie, die das Erreichen
dieses Ziels in den Mittelpunkt rückt, bedeutete einen großen Schritt in Richtung auf eine
Lösung. Die Einrichtung eines globalen Emissionshandelssystems wäre nicht nur die effizienteste Form der Durchführung. Sie böte auch
die besten Voraussetzungen, dass alle Staaten,
auf die es ankommt – das sind im Kern die EU,
China und Indien –, ein Interesse hätten, sich
zu beteiligen. Die potenten Staaten, welche die
Sternsche These akzeptieren, dass unter allen
Optionen die Lösung des Problems die kostengünstigste ist, würden folgen. In diesem Sinne
bedarf der bei den Vertragsstaatenverhandlungen eingeschrittene Pfad einer Kurskorrektur,
die uns auf einen Lösungspfad führt.

||

ANMERKUNGEN
1

https://www.ipcc.ch/publications_and_data/publica
tions_ipcc_first_assessment_1990_wg1.shtml, Stand:
17.9.2015.

2

Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU): Kassensturz
für den Weltklimavertrag – Der Budgetansatz, Sondergutachten, Berlin 2009.

3

Stern, Nicholas: Review on the Economics of
Climate Change, London 2006.

4

www.statista.com/statistics/268750/global-grossdomestic-product-gdp, Stand: 3.9.2015.

5

Stern: Review on the Economics of Climate Change.

6

Ziesing, Hans-Joachim: Weltweite CO2-Emissionen
2014: Hoffnungsschimmer auf Trendwende verstärken sich – aber noch keine Entwarnung, in: Energiewirtschaftliche Tagesfragen 9/2015, S. 56-69.

7

BP Statistical Review of Energy, London Juni 2015.

8

Die Treibhausgase werden insgesamt nur in den
Industriestaaten exakt erfasst. Globale Vergleiche
lassen sich deshalb nur bei dem mit Abstand wichtigsten Treibhausgas, dem CO2, gewissermaßen
stellvertretend für alle Treibhausgase durchführen.
Die CO2-Emissionen werden für alle Länder erfasst.

9

Fischer, Severin: Auf dem Weg zur gemeinsamen
Energiepolitik – Strategien, Instrumente und Politikgestaltung in der Europäischen Union, Baden-Baden
2011.

10

Dieser Vorschlag beruhend auf einer Arbeit von Nobelpreisträger Stiglitz u. a. (2001) wurde von Wicke,
Schellnhuber und Klingenfeld weiter ausgearbeitet.
Vgl. Wicke, Lutz / Schellnhuber, Hans Joachim /
Klingenfeld, Daniel: Nach Kopenhagen: Neue Strategien zur Realisierung des 2-Grad-Max-Klimaziels,
Potsdam Institut für Klimafolgenforschung, PIK
Report Nr. 116, Potsdam 2010.

11

Berechnet aus den Zahlen für Verbrauch minus
Eigenproduktion und Jahresdurchschnittspreise
(Quelle: BP Statistical Review for Energy, London
Juni 2015).

DR. FRIEDEMANN MÜLLER
Berater Internationale Energiepolitik, vormals
Leiter der Forschungsgruppe „Globale Fragen“ der
Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

47

VERANTWORTLICH
Prof. Dr. Reinhard Meier-Walser
Leiter der Akademie für Politik und Zeitgeschehen, Hanns-Seidel-Stiftung, München

HERAUSGEBER
Silke Franke, Dipl.-Geogr.
Referentin für Umwelt und Klima, Ländlichen Raum, Ernährung und Verbraucherschutz in der Akademie
für Politik und Zeitgeschehen der Hanns-Seidel-Stiftung

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

49

Argumente und Materialien zum Zeitgeschehen
Die „Argumente und Materialien zum Zeitgeschehen“ werden ab Nr. 14 parallel zur
Druckfassung auch als PDF-Datei auf der Homepage der Hanns-Seidel-Stiftung angeboten:
www.hss.de/mediathek/publikationen.html. Ausgaben, die noch nicht vergriffen sind,
können dort oder telefonisch unter 089/1258-263 kostenfrei bestellt werden.

Nr. 01

Berufsvorbereitende Programme für Studierende an deutschen Universitäten

Nr. 02

Zukunft sichern: Teilhabegesellschaft durch Vermögensbildung

Nr. 03

Start in die Zukunft – Das Future-Board

Nr. 04

Die Bundeswehr – Grundlagen, Rollen, Aufgaben

Nr. 05

„Stille Allianz“? Die deutsch-britischen Beziehungen im neuen Europa

Nr. 06

Neue Herausforderungen für die Sicherheit Europas

Nr. 07

Aspekte der Erweiterung und Vertiefung der Europäischen Union

Nr. 08

Möglichkeiten und Wege der Zusammenarbeit der Museen in Mittel- und Osteuropa

Nr. 09

Sicherheit in Zentral- und Südasien – Determinanten eines Krisenherdes

Nr. 10

Die gestaltende Rolle der Frau im 21. Jahrhundert

Nr. 11

Griechenland: Politik und Perspektiven

Nr. 12

Russland und der Westen

Nr. 13

Die neue Familie: Familienleitbilder – Familienrealitäten

Nr. 14

Kommunistische und postkommunistische Parteien in Osteuropa – Ausgewählte Fallstudien

Nr. 15

Doppelqualifikation: Berufsausbildung und Studienberechtigung –
Leistungsfähige in der beruflichen Erstausbildung

Nr. 16

Qualitätssteigerung im Bildungswesen: Innere Schulreform –
Auftrag für Schulleitungen und Kollegien

Nr. 17

Die Beziehungen der Volksrepublik China zu Westeuropa –
Bilanz und Ausblick am Beginn des 21. Jahrhunderts

Nr. 18

Auf der ewigen Suche nach dem Frieden – Neue und alte Bedingungen für die Friedenssicherung

Nr. 19

Die islamischen Staaten und ihr Verhältnis zur westlichen Welt – Ausgewählte Aspekte

Nr. 20

Die PDS: Zustand und Entwicklungsperspektiven

Nr. 21

Deutschland und Frankreich: Gemeinsame Zukunftsfragen

Nr. 22

Bessere Justiz durch dreigliedrigen Justizaufbau?

Nr. 23

Konservative Parteien in der Opposition – Ausgewählte Fallbeispiele

Nr. 24

Gesellschaftliche Herausforderungen aus westlicher und östlicher Perspektive –
Ein deutsch-koreanischer Dialog

Nr. 25

Chinas Rolle in der Weltpolitik

Nr. 26

Lernmodelle der Zukunft am Beispiel der Medizin

Nr. 27

Grundrechte – Grundpflichten: eine untrennbare Verbindung

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

51

Nr. 28

Gegen Völkermord und Vertreibung – Die Überwindung des zwanzigsten Jahrhunderts

Nr. 29

Spanien und Europa

Nr. 30

Elternverantwortung und Generationenethik in einer freiheitlichen Gesellschaft

Nr. 31

Die Clinton-Präsidentschaft – ein Rückblick

Nr. 32

Alte und neue Deutsche? Staatsangehörigkeits- und Integrationspolitik auf dem Prüfstand

Nr. 33

Perspektiven zur Regelung des Internetversandhandels von Arzneimitteln

Nr. 34

Die Zukunft der NATO

Nr. 35

Frankophonie – nationale und internationale Dimensionen

Nr. 36

Neue Wege in der Prävention

Nr. 37

Italien im Aufbruch – eine Zwischenbilanz

Nr. 38

Qualifizierung und Beschäftigung

Nr. 39

Moral im Kontext unternehmerischen Denkens und Handelns

Nr. 40

Terrorismus und Recht – Der wehrhafte Rechtsstaat

Nr. 41

Indien heute – Brennpunkte seiner Innenpolitik

Nr. 42

Deutschland und seine Partner im Osten – Gemeinsame Kulturarbeit im erweiterten Europa

Nr. 43

Herausforderung Europa – Die Christen im Spannungsfeld von nationaler Identität,
demokratischer Gesellschaft und politischer Kultur

Nr. 44

Die Universalität der Menschenrechte

Nr. 45

Reformfähigkeit und Reformstau – ein europäischer Vergleich

Nr. 46

Aktive Bürgergesellschaft durch bundesweite Volksentscheide?
Direkte Demokratie in der Diskussion

Nr. 47

Die Zukunft der Demokratie – Politische Herausforderungen zu Beginn des 21. Jahrhunderts

Nr. 48

Nachhaltige Zukunftsstrategien für Bayern –
Zum Stellenwert von Ökonomie, Ethik und Bürgerengagement

Nr. 49

Globalisierung und demografischer Wandel – Fakten und Konsequenzen zweier Megatrends

Nr. 50

Islamistischer Terrorismus und Massenvernichtungsmittel

Nr. 51

Rumänien und Bulgarien vor den Toren der EU

Nr. 52

Bürgerschaftliches Engagement im Sozialstaat

Nr. 53

Kinder philosophieren

Nr. 54

Perspektiven für die Agrarwirtschaft im Alpenraum

Nr. 55

Brasilien – Großmacht in Lateinamerika

Nr. 56

Rauschgift, Organisierte Kriminalität und Terrorismus

Nr. 57

Fröhlicher Patriotismus? Eine WM-Nachlese

Nr. 58

Bildung in Bestform – Welche Schule braucht Bayern?

Nr. 59

„Sie werden Euch hassen ...“ – Christenverfolgung weltweit

Nr. 60

Vergangenheitsbewältigung im Osten – Russland, Polen, Rumänien

52

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

Nr. 61

Die Ukraine – Partner der EU

Nr. 62

Der Weg Pakistans – Rückblick und Ausblick

Nr. 63

Von den Ideen zum Erfolg: Bildung im Wandel

Nr. 64

Religionsunterricht in offener Gesellschaft

Nr. 65

Vom christlichen Abendland zum christlichen Europa –
Perspektiven eines religiös geprägten Europabegriffs für das 21. Jahrhundert

Nr. 66

Frankreichs Außenpolitik

Nr. 67

Zum Schillerjahr 2009 – Schillers politische Dimension

Nr. 68

Ist jede Beratung eine gute Beratung? Qualität der staatlichen Schulberatung in Bayern

Nr. 69

Von Nizza nach Lissabon – neuer Aufschwung für die EU

Nr. 70

Frauen in der Politik

Nr. 71

Berufsgruppen in der beruflichen Erstausbildung

Nr. 72

Zukunftsfähig bleiben! Welche Werte sind hierfür unverzichtbar?

Nr. 73

Nationales Gedächtnis in Deutschland und Polen

Nr. 74

Die Dynamik der europäischen Institutionen

Nr. 75

Nationale Demokratie in der Ukraine

Nr. 76

Die Wirtschaftsschule von morgen

Nr. 77

Ist der Kommunismus wieder hoffähig?
Anmerkungen zur Diskussion um Sozialismus und Kommunismus in Deutschland

Nr. 78

Gerechtigkeit für alle Regionen in Bayern –
Nachdenkliches zur gleichwertigen Entwicklung von Stadt und Land

Nr. 79

Begegnen, Verstehen, Zukunft sichern –
Beiträge der Schule zu einem gelungenen kulturellen Miteinander

Nr. 80

Türkische Außenpolitik

Nr. 81

Die Wirtschaftsschule neu gedacht – Neukonzeption einer traditionsreichen Schulart

Nr. 82

Homo oecologicus – Menschenbilder im 21. Jahrhundert

Nr. 83

Bildung braucht Bindung

Nr. 84

Hochschulpolitik: Deutschland und Großbritannien im Vergleich

Nr. 85

Energie aus Biomasse – Ethik und Praxis

Nr. 86

Türkische Innenpolitik – Abschied vom Kemalismus?

Nr. 87

Homo neurobiologicus – Ist der Mensch nur sein Gehirn?

Nr. 88

Frauen im ländlichen Raum

Nr. 89

Kirche im ländlichen Raum – Resignation oder Aufbruch?

Nr. 90

Ohne Frauen ist kein Staat zu machen – Gleichstellung als Motor für nachhaltige Entwicklung

Nr. 91

Der Erste Weltkrieg – „In Europa gehen die Lichter aus!“

Nr. 92

Deutsch als Identitätssprache der deutschen Minderheiten

Nr. 93

Frankreichs Grandeur – Einst und Jetzt

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103

53

Nr. 94

Alphabetisierung – eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe

Nr. 95

Linksextremismus in Deutschland – Bestandsaufnahme und Perspektiven

Nr. 96

Ländliche Kultur – unterschätzt!

Nr. 97

Armut im ländlichen Raum? Analysen und Initiativen zu einem Tabu-Thema

Nr. 98

Gegen das große Unbehagen –
Strategien für mehr Datensicherheit in Deutschland und der Europäischen Union

Nr. 99

Wem gehört das Sterben? Sterbehilfe und assistierter Suizid

Nr. 100

Frankreich im Umbruch – Innerer Reformdruck und außenpolitische Herausforderungen

Nr. 101

Fachkräftesicherung im ländlichen Raum

Nr. 102

Brexit und Grexit – Voraussetzungen eines Austritts

Nr. 103

Energie- und Klimapolitik – Die Rolle der Kohle und der Energiemärkte

54

ARGUMENTE UND MATERIALIEN ZUM ZEITGESCHEHEN 103
        
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