Creator:
Hopp-Wiel, Klaus Körner, Horst
Publication:
München: Hans-Seidel-Stiftung, 2016
URN:
https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:109-1-8130866
Path:
GRUNDLAGEN KOMMUNALER
HAUSHALTSFÜHRUNG

Kommunalpolitischer Leitfaden Band 3
www.hss.de

GRUNDLAGEN KOMMUNALER
HAUSHALTSFÜHRUNG

Kommunalpolitischer Leitfaden
www.hss.de

Band 3

Impressum
ISBN

978-3-88795-508-3

Herausgeber

Copyright 2016
Hanns-Seidel-Stiftung e.V., München
Lazarettstraße 33
80636 München
Tel.: 089/1258-0,
E-Mail: info@hss.de
Online: www.hss.de

Vorsitzende

Prof. Ursula Männle
Staatsministerin a.D.

Hauptgeschäftsführer

Dr. Peter Witterauf

Leiter Institut für
Politische Bildung

Dr. Franz Guber

Leiter PRÖ/Publikationen

Hubertus Klingsbögl

Verfasser

Klaus Hopp-Wiel (Teil A) und Christian Dülk
(Teil B Doppik)

Redaktion

Helga Merkle, Hubertus Klingsbögl (V.i.S.d.P.)

Titelgestaltung

formidee, München

Druck

Geiselberger, Vilsbiburg

Bildnachweis

Gina Sanders / fotolia.com

Bestellnummer

0360-1512

Alle Rechte, insbesondere das Recht der Vervielfältigung, Verbreitung sowie Übersetzung, vorbehalten. Kein Teil dieses Werkes darf in irgendeiner Form (durch Fotokopie,
Mikrofilm oder ein anderes Verfahren) ohne schriftliche Genehmigung der Hanns-Seidel-Stiftung e.V. reproduziert oder unter Verwendung elektronischer Systeme verarbeitet, vervielfältigt oder verbreitet werden. Das Copyright für diese Publikation liegt bei
der Hanns-Seidel-Stiftung e.V. Namentlich gekennzeichnete redaktionelle Beiträge geben nicht unbedingt die Meinung des Herausgebers wieder.

Inhaltsverzeichnis
A. KAMERALISTIK von Klaus Hopp-Wiel
1. EINFÜHRUNG . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1 Gesetzliche Grundlagen . . . . . . . . . .
1.2 Funktionen des kommunalen Haushalts . .
1.2.1 Bedarfsdeckung . . . . . . . . . . . .
1.2.2 Andere Funktionen . . . . . . . . . .
1.3 Innenwirkung des Haushalts . . . . . . . .
1.4 Selbstverwaltungsrecht und Finanzhoheit .
1.4.1 Finanzielle Eigenverantwortung . . .
1.4.2 Konnexität . . . . . . . . . . . . . . .
1.4.3 Finanzquellen . . . . . . . . . . . . .

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2. DIE STEUEREINNAHMEN DER GEMEINDEN
2.1 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2 Gewerbesteuer . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3 Grundsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer . . .
2.5 Umsatzsteueranteil . . . . . . . . . . . . . . .
2.6 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern . . .

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3. KOMMUNALER FINANZAUSGLEICH . . . . . . .
3.1 Steuerverbünde als Quellen des Finanzausgleichs .
3.2 Schlüsselzuweisungen . . . . . . . . . . . . . . .
3.3 Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund . . . . . . . . .
3.4 Grunderwerbsteuerverbund . . . . . . . . . . . .
3.5 Ergänzende Finanzzuweisungen . . . . . . . . . .
3.6 Kommunaler Hochbau . . . . . . . . . . . . . . .
3.7 Krankenhausfinanzierung . . . . . . . . . . . . .
3.8 Weitere Zuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . .
3.8.1 Investitionspauschalen. . . . . . . . . . . . .
3.8.2 Schülerbeförderung . . . . . . . . . . . . . .
3.8.3 Bedarfszuweisungen . . . . . . . . . . . . . .
3.8.4 Sozialhilfeausgleich . . . . . . . . . . . . . .

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3.9 Umlagen . . . . . . . . . .
3.9.1 Kreisumlage . . . . . .
3.9.2 Bezirksumlage . . . . .
3.9.3 Gewerbesteuerumlage .

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4. DIE KOMMUNALE HAUSHALTSFÜHRUNG NACH DEN
GRUNDSÄTZEN DER KAMERALISTIK . . . . . . . . . . . .
4.1 Innenwirkung des Haushalts . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2 Haushaltssatzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3 Werdegang des Haushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4 Haushaltsplan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4.1 Inhalt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4.2 Zuordnung zum Verwaltungs- und Vermögenshaushalt
4.4.3 Haushaltssystematik. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4.4 Formaler Aufbau des Haushaltsplans . . . . . . . . . .
4.5 Haushaltsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.1 Allgemeine Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.2 Veranschlagungsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.2.1 Kassenwirksamkeit. . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.2.2 Haushaltsausgleich. . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.2.3 Bruttogrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.2.4 Einzelveranschlagung . . . . . . . . . . . . . .
4.5.3 Deckungsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.3.1 Gesamtdeckung. . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.3.2 Zweckbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.3.3 Deckungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . .
4.5.3.4 Übertragbarkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.6 Kalkulatorische Kosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.7 Budgetierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.8 Kosten- und Leistungsrechnung . . . . . . . . . . . . . .
4.9. Kreditwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.10 Rücklagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.11 Mittelfristige Finanzplanung . . . . . . . . . . . . . . . .
4.12 Unvorhergesehene Ausgaben . . . . . . . . . . . . . . . .
4.12.1 Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben . .
4.12.2 Nachtragshaushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.13 Haushaltslose Zeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. DOPPIK von Christian Dülk
1. Gemeindehaushaltsreform und kommunale Doppik . . . .
1.1 Ziele und Historie der Gemeindehaushaltsreform . . . .
1.2 Liquidität, Ressourcenverbrauch und Vermögensrechnung
1.3 Output- statt Inputsteuerung . . . . . . . . . . . . . .
1.4 Dezentralisierung und Budgetierung. . . . . . . . . . .
1.5 Kosten- und Leistungsrechnung . . . . . . . . . . . . .
1.6 Controlling- und Berichtswesen . . . . . . . . . . . . .

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2. Der doppische Haushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1 Rechnungssystematik: Die Drei-Komponenten-Rechnung
2.1.1 Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung. . . . . . .
2.1.2 Finanzhaushalt und Finanzrechnung . . . . . . . . .
2.1.3 Vermögensrechnung / Bilanz . . . . . . . . . . . . .
2.2 Haushaltsplan und -gliederung . . . . . . . . . . . . . .
2.2.1 Bestandteile des Haushaltsplans . . . . . . . . . . .
2.2.2 Gliederung des Gesamthaushalts:
Teilhaushalte und Produkte . . . . . . . . . . . . . .
2.3 Haushaltsbewirtschaftung . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4 Haushaltsausgleich und dauerhafte wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5 Grundsätze kommunaler Bilanzierung. . . . . . . . . . .

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3. Fazit: Doppik ist mehr als nur kaufmännisches Buchen . . . . 169

AUTORENVERZEICHNIS

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C. ANHANG
Abkürzungsverzeichnis/Quellenverzeichnis und
Linkverzeichnis zu Gesetzestexten . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

7

KOMMUNALPOLITISCHE LEITFÄDEN DER HANNS-SEIDEL-STIFTUNG
Leitfäden werden mit dem Ziel herausgegeben, Ehrenamtliche bei ihren gesellschaftlichen Aufgaben zu unterstützen. Die Kommunalpolitischen Leitfäden liegen in vier
Bänden vor.
Kostenlose Internetbestellung unter www.hss.de/publikationen.html oder zum
Herunterladen.
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Vorwort
Die Publikationsreihe Kommunalpolitische Leitfäden wird nach Band 1
„Rechtliche Grundlagen kommunaler Selbstverwaltung“ und Band 2
„Baurecht in der Gemeinde“ nun mit Band 3 „Grundlagen kommunaler Haushaltsführung“ fortgesetzt.
Ziel jeder öffentlichen Haushaltsführung muss es sein, für jedes Jahr
einen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen. Es ist dabei besondere
Verantwortung der kommunalen Mandatsträger, den Pflichtaufgaben
gerecht zu werden sowie Wünsche und Anliegen der Bürger mit den
vorhandenen Möglichkeiten in Einklang zu bringen. Hierbei ist es
Aufgabe der Kämmerei, unter Beachtung der gesetzlichen Rahmenbedingungen die Vorlagen zu erarbeiten.
Die Hanns-Seidel-Stiftung bietet diesen Leitfaden deshalb insbesondere für Kommunalpolitiker als Nachschlagewerk und Handreichung an,
der eine wertvolle Orientierungshilfe bei der Erfüllung ihrer Aufgaben
sein soll. Auch die interessierten Bürgerinnen und Bürger können sich
sachkundig machen, um z.B. die finanziellen Belastungen der kommunalen Haushalte nachzuvollziehen.
In diesem Leitfaden ist die von Kommunen in Bayern überwiegend
praktizierte Kameralistik umfassend und in einem weiteren Teil die
Doppik überblicksweise dargestellt.
Weitere Kenntnisse zur kommunalen Haushaltsführung können auch
in einschlägigen Seminaren der Hanns-Seidel-Stiftung erworben werden, in denen neben Theorie auch konkrete Praxisbeispiele erläutert
und diskutiert werden.

Prof. Ursula Männle
Vorsitzende

Dr. Peter Witterauf
Hauptgeschäftsführer

9

A. KAMERALISTIK
1. EINFÜHRUNG
Bund, Länder und Gemeinden gaben 2013 die Summe von 866 Milliarden € aus. Aus dem Bundeshaushalt flossen 337 Milliarden €, mit
324 Milliarden € hielten die Länder mit und die Gemeinden waren
immerhin mit 206 Milliarden € beteiligt. Schon fast ein Viertel aller
öffentlichen Ausgaben geht demnach auf das Konto der Kommunen,
eine Zahl, die aufzeigt, welche bedeutende Rolle der kommunale Sektor
im öffentlichen Finanzwesen spielt.
Angesichts dieser gewaltigen Finanzmasse interessiert die Frage, welche
Regeln für das Wirtschaften und Haushalten unserer Gemeinden und
Gemeindeverbände gelten. Welche Grundsätze sind maßgebend für die
Aufstellung der kommunalen Haushalte, welche Richtlinien sind einzuhalten bei der Verwaltung der öffentlichen Gelder?
Jedes Mitglied eines kommunalen Gremiums ist mit solchen Fragen
konfrontiert, nicht nur bei der alljährlich wiederkehrenden Haushaltsplanaufstellung, sondern auch bei zahlreichen anderen Gelegenheiten,
wie z.B. bei der Beschlussfassung über Bauaufträge oder Personalfragen, bei Zuschussangelegenheiten oder beim Erlass von Beitrags- und
Gebührensatzungen, kurz: bei jedem Beratungsgegenstand, der sich in
irgendeiner Weise auf die Finanzen der Kommune auswirkt. Bei all diesen Gelegenheiten ist es nützlich, über Grundfragen des Haushaltsrechts informiert zu sein und die Spielregeln zu kennen.
Der vorliegende Leitfaden hat es sich zur Aufgabe gemacht, in das kommunale Haushaltswesen einzuführen. Dabei wurde auf eine praxisnahe
Darstellung Wert gelegt. Es sollten insbesondere die Punkte herausgearbeitet werden, die in der kommunalen Wirklichkeit Bedeutung haben
und die für die Arbeit in den Gemeinderäten, Stadträten, Kreistagen
und Bezirkstagen wichtig sind.
1.1 Gesetzliche Grundlagen
Das kommunale Haushaltsrecht hat seine verfassungsrechtliche Basis
im Grundgesetz (GG) und in der Bayerischen Verfassung (BV). Nähere
11

Vorschriften enthalten die bayerischen Kommunalgesetze – Gemeindeordnung (GO), Landkreisordnung (LkrO) und Bezirksordnung (BezO)
– jeweils in ihrem dritten Teil. Die Regelungen sind in allen drei Gesetzen nahezu identisch. Im Rahmen dieser Darstellung wird weitgehend
nur auf die Bestimmungen in der GO hingewiesen. Für die Gemeindeverbände, also Landkreise und Bezirke, gilt Entsprechendes.
Detaillierte Regelungen über die kommunale Wirtschaftsführung
bringen die Kommunalhaushaltsverordnungen. Je nachdem, welches
Buchführungssystem die Gemeinde anwendet, sind entweder die
Vorschriften der Kommunalhaushaltsverordnung - Kameralistik
(KommHV-Kameralistik) oder die der Kommunalhaushaltsverordnung
- Doppik (KommHV-Doppik) maßgebend.
Das kommunale Haushaltsrecht gehört zum Kommunalrecht und unterliegt daher der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Dennoch ist
diese Rechtsmaterie im Großen und Ganzen bundeseinheitlich geregelt.
Das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) von 1969 hat die einzelnen
Länder dazu verpflichtet. Es liegt in der Natur der Sache, dass in einem einheitlichen Wirtschaftsraum die finanzrechtlichen Regeln nicht
divergieren dürfen. Die Regeln des HGrG finden sich vielfach in den
Haushaltsordnungen der Länder wörtlich wieder. Auch in die Kommunalgesetze sind sie aufgenommen worden.
Auf eine gemeinsame Linie hatte schon das Gesetz zur Förderung der
Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StWG) im Jahr 1967 Länder und Gemeinden verpflichtet. Dieses Gesetz läutete die große Haushaltsreform ein, die für die Kommunen etwa Mitte der 1970er Jahre abgeschlossen war. Bund, Länder und Gemeinden sind gleichermaßen in
die mittelfristige Finanzplanung einbezogen. Sie alle sind verpflichtet,
ihre eigene Wirtschaftsführung einem gesamtwirtschaftlichen Interesse
unterzuordnen, der Idee des „gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“.
1.2

Funktionen des kommunalen Haushalts

1.2.1 Bedarfsdeckung
Die kommunalen Körperschaften - Gemeinden, Landkreise und
Bezirke – erfüllen zahlreiche öffentliche Aufgaben. Ein umfangreiches
12

Wirtschaften, Haushalten und Planen geht damit einher, der Einsatz
finanzieller Mittel ist beträchtlich. Das gesamte Finanzwesen der Kommunen ist darauf ausgerichtet, mit den zur Verfügung stehenden Mitteln die vielfältigen Aufgaben zu bewältigen. Die Haushaltswirtschaft
ist das Ordnungsinstrument dafür. Art. 61 Abs. 1 GO schreibt vor: „Die
Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen,
dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist.“
Dem Kommunalhaushalt kommt also die Funktion zu, den aus der
Aufgabenerfüllung resultierenden Finanzbedarf darzustellen und seine
Deckung herbeizuführen. Man spricht hier von der Bedarfsdeckungsfunktion des öffentlichen Haushalts. Als älteste dem öffentlichen Haushaltswesen zukommende Funktion hat sie zum Ziel, Einnahmen und
Ausgaben in Einklang zu bringen.
Der Ausgabebedarf ist definiert durch die Aufgaben. Ihre Aufgaben erfüllen die Gemeinden entweder als eigene oder als übertragene.
Der eigene Wirkungskreis umfasst die Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft, diese werden von den Gemeinden in eigener Verantwortung wahrgenommen (Art. 28 Abs. 2 GG, Art.11 Abs.2 und Art. 83
Abs. 1 BV). Eigenverantwortlich meint: nicht auf Anweisung des Staates,
sondern aufgrund eigener Entscheidung. Im eigenen Wirkungskreis
handeln die Gemeinden daher regelmäßig nach eigenem Ermessen;
sie sind nur an gesetzliche Vorschriften gebunden (Art. 7 Abs. 2 GO).
Der übertragene Wirkungskreis dagegen umfasst all jene Aufgaben, die
ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung den Gemeinden namens des
Staates zuweist (Beispiele: Pass- und Meldewesen, Führerscheine,
Wahlen, Verkehrsanordnungen). Hier sind die Gemeinden den Weisungen der staatlichen Behörden unterworfen (Art 8 Abs. 2 GO), im Gegensatz zu den eigenen Angelegenheiten, bei denen die Gemeinden nicht
Einzelanweisungen oder Verwaltungsvorschriften staatlicher Stellen zu
beachten haben.
Eine andere Unterscheidung nimmt man vor in „Pflichtaufgaben“ und
„freiwillige“ Aufgaben. Die lebensnotwendigen Pflichtaufgaben (z.B.
Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung) haben in der Ausgabenplanung immer Vorrang.
13

Damit ist das öffentliche Haushaltswesen auch von der Privatwirtschaft
abgegrenzt: Die Aufgaben werden im großen Umfang gesetzlich vorgegeben. Sie bestimmen die Höhe der Einnahmen, die zur Verfügung gestellt
oder beschafft werden müssen. Nach dem Bedarfsdeckungsprinzip ist
das Ziel dabei der Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben, nicht die
Erzielung eines Überschusses.
1.2.2 Andere Funktionen
Das Haushaltswesen dient dazu, die öffentliche Finanzwirtschaft so zu
gestalten, dass sie klar und überschaubar bleibt. Es muss erkennbar und
nachvollziehbar sein, für welche Zwecke öffentliche Gelder ausgegeben
werden. Insoweit spricht man von der Kontrollfunktion des Haushalts.
Eine neue Aufgabenstellung brachte die große Haushaltsreform Ende
der 1960er Jahre: die gesamtwirtschaftliche Budgetfunktion. Es hatte
sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass der öffentliche Haushalt bewusst
als wirtschaftslenkendes Instrument eingesetzt werden kann. Mit ihm
lässt sich die allgemeine Wirtschaftskonjunktur beeinflussen, und zwar
in antizyklischer Weise: Befindet sich die Konjunktur in einem überhitzten Zustand, so sind die öffentlichen Ausgaben einzuschränken, die
Nachfrage am Markt darf nicht noch weiter durch öffentliche Aufträge
vergrößert werden. Hand in Hand mit dieser Ausgabeeindämmung
könnten – um Kaufkraft abzuschöpfen – die Steuern erhöht werden.
Andererseits kann man bei einem Konjunkturabschwung die öffentlichen Ausgaben erhöhen und die Kaufkraft durch Steuererleichterungen
steigern.
Dieses Gedankengut kennzeichnet das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StWG) vom 8. Juni 1967. Es
bestimmt, dass Bund, Länder und Gemeinden bei ihren wirtschaftsund finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten haben. Entsprechende
Bestimmungen wurden auch in die Kommunalgesetze übernommen.
Das StWG hat dem modernen Budgetrecht einen neuen Gesichtspunkt
verliehen. Die Beobachtung zeigt aber, dass es sich hier um ein Idealziel
handelt, das kaum je erreicht wurde. Auf der anderen Seite ist in die
Kommunalgesetze sogar ein Hinweis auf den Europäischen Stabilitäts14

und Wachstumspakt aufgenommen und gleichzeitig auf die Verantwortung der Gemeinden zur Einhaltung der darin formulierten Ziele
(Rückführung der Verschuldung, ausgeglichener Haushalt) aufgenommen worden (vgl. Art. 61 Abs. 1 GO).
Mit dem fortschreitenden Ausbau des „sozialen Netzes“ gewann die
Umverteilungsfunktion zunehmend an Bedeutung. In Form von Sozialleistungen kommt eine Vielzahl von öffentlichen Transferleistungen
zur Verteilung. Die Sozialleistungen betragen mehr als ein Fünftel der
kommunalen Ausgaben.
Nicht zuletzt kommt dem Gemeindehaushalt eine kommunalpolitische Funktion zu. In ihm vollzieht sich die Willensbildung der
kommunalen Entscheidungsträger. Jedenfalls in Teilbereichen, wie z.B.
bei den Investitionen, hat der Haushalt den Charakter eines kommunalpolitischen Programms. Es ist erstaunlich, wie wenig beachtet die
Investitionspläne sind, wenn sie im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung dem Gemeinderat vorgestellt werden. Dabei geht es hier doch
um wichtige Infrastrukturmaßnahmen für den Bürger.
1.3 Innenwirkung des Haushalts
Das Haushaltsrecht besteht im Wesentlichen aus Verfahrensregeln.
Der Haushaltsplan wirkt deshalb nur nach innen. Er wendet sich an
den Gemeinderat und seine Ausschüsse, den 1. Bürgermeister und an
die Verwaltung. Für sie sind die Festsetzungen des Haushaltsplanes
verbindlich. Keine Wirkungen entfaltet er gegenüber dem Bürger. Das
ergibt sich aus Art. 64 Abs. 3 GO, wonach Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter durch den Haushaltsplan weder begründet noch aufgehoben werden. Das Haushaltsrecht ist also verwaltungsinternes Recht.
Das wird an folgenden Beispielen deutlich:
Eine Gemeinde mietet einen Büroraum. Die Verpflichtung aus diesem
Rechtsgeschäft (Vertrag), den monatlichen Mietzins zu zahlen, besteht
selbstverständlich unabhängig davon, ob der Haushaltsplan entsprechende Beträge enthält oder nicht.
Die Frage, ob einem Arbeitssuchenden Leistungen für Unterkunft und Heizung zu gewähren sind, richtet sich einzig und allein nach dem Sozial15

gesetzbuch (SGB) -Zweites Buch (II). Aufgabe des Haushaltsrechts ist es,
hierfür die notwendigen Mittel bereitzustellen.
Umgekehrt kann aufgrund des Haushaltsrechts nicht in die Rechte des
Bürgers eingegriffen werden. Für die Erhebung von Steuern, Gebühren
oder Beiträgen ist nach dem rechtsstaatlichen Prinzip des Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG) stets eine besondere Rechtsgrundlage erforderlich. Diese Rechtsgrundlage schafft sich die Gemeinde mit einer entsprechenden Satzung, z.B. nach dem Kommunalabgabengesetz (KAG).
Gegründet auf eine solche Satzung ergehen dann Leistungsbescheide
an die betroffenen Bürger. Die von ihnen zu entrichtenden Abgaben
erscheinen im Haushaltsplan als Einnahmeansätze. Die Leistungspflicht geht aber nicht etwa auf den Haushaltsansatz zurück, sie beruht
vielmehr auf dem spezialgesetzlichen Tatbestand des KAG.
Beispiel:
Eine Gemeinde will eine Straßenreinigungsgebühr erheben. Dabei ergeben sich mannigfaltige Fragen, wie z.B.: Wer ist reinigungspflichtig, welche
Grundstücke können herangezogen werden, wie hoch soll die Gebühr sein
und wie ist sie zu differenzieren? Ab wann wird sie eingeführt? Das alles ist
Inhalt des Abgabenrechts. Das Haushaltsrecht hingegen zeigt den Weg für
folgende Abläufe: In welcher Höhe sind Einnahmen aus der Straßenreinigungsgebühr im Haushaltsplan zu veranschlagen? Welchem Haushaltsjahr
sind die Beträge zuzuordnen? In welcher Weise werden die Veranschlagungen im Haushaltsplan dargestellt (Haushaltsstelle, Vergleichsdaten) und
für welche Zwecke werden sie verwendet? Was ist zu beachten, wenn die
Gelder eingehen (Anordnungswesen, Buchung, Zahlungsverkehr)? Wie
wird Rechenschaft über die Verwendung der Gebühren abgelegt?
Eine Ausnahme machen allerdings die Hebesätze für die Realsteuern.
Sie werden gewöhnlich in der Haushaltssatzung festgesetzt (möglich ist
aber auch eine gesonderte Hebesatzsatzung). In diesem einen Punkt haben wir eine abgabenrechtliche Regelung in unserer Haushaltssatzung;
sie berührt das Außenverhältnis zum Bürger. Weil die Haushaltssatzung
damit in die Rechtssphäre des Bürgers eingreift, ist sie insoweit auch
angreifbar: Nach § 47 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)
kann im Normenkontrollverfahren gegen sie vorgegangen werden. Ein
16

solches Verfahren kann aber nur anstrengen, wer von der Hebesatzfestsetzung betroffen ist.
1.4

Selbstverwaltungsrecht und Finanzhoheit

1.4.1 Finanzielle Eigenverantwortung
Wenn die Kommune wirtschaftet und über ihre Haushaltsmittel verfügt, so tut sie das in Ausübung ihres verfassungsmäßig garantierten
Selbstverwaltungsrechts. Eines der wesentlichen Prinzipien der kommunalen Selbstverwaltung ist die Finanzhoheit; sie ist Bestandteil des
Selbstverwaltungsrechts. Sowohl das Grundgesetz (Art. 28 Abs. 2 GG)
als auch die Bayerische Verfassung (Art. 11 Abs. 2 BV) gewährleisten den
Gemeinden das Recht des eigenverantwortlichen Wirtschaftens. Ebenso
betonen die Verfassungsgerichte in ihrer Rechtsprechung den Stellenwert der kommunalen Finanzhoheit. So stellt z.B. der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. November 2007 fest:
„ Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung … umfasst eine angemessene Finanzausstattung. Bei ihrer Ausgestaltung findet der Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers seine verfassungsrechtlichen Grenzen grundsätzlich im Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf eine
finanzielle Mindestausstattung. Diese ist so zu bemessen, dass die Kommunen in die Lage versetzt werden, alle ihre Aufgaben , das heißt neben
den Pflichtaufgaben des eigenen und übertragenen Wirkungskreises auch
freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben zu übernehmen.“
Die finanzielle Eigenverantwortung der Gemeinden unterstreicht Art.
28 Abs. 2 GG: „Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch
die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.“ Diese durch Gesetz vom 15. November 1995 eingefügte Ergänzung will die kommunale
Selbstverwaltung stärken und soll verhindern, dass die Finanzspielräume der Kommunen beschnitten werden. Sie will den Aspekt der
kommunalen Eigenverantwortung im Verfassungstext betonen, kann
aber nicht als Finanzausstattungsgarantie des Bundes zugunsten der
Kommunen interpretiert werden.
Eine Gemeinde kann ohne eigene, frei verfügbare Finanzmittel keine
eigenverantwortlichen Entscheidungen treffen. Die Regelung einer
17

Angelegenheit im örtlichen Bereich ist meistens auch eine Regelung
über die Verwendung von Haushaltsmitteln. Das den Gemeinden
gewährleistete Recht, in eigener Initiative und nach selbstgesetzten Prioritäten Aufgaben aufzugreifen und zu erfüllen, konkretisiert sich in
der Finanzhoheit.
Art. 22 Abs. 2 GO bestätigt den Gemeinden die dem Selbstverwaltungsrecht entspringende Finanzhoheit. Nach dieser Bestimmung regeln die
Gemeinden ihr Finanzwesen selbst und sind befugt, Abgaben zu erheben. Allerdings ist hier auch klargestellt, dass die Finanzhoheit nur im
Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen besteht. Sowohl Bundes- wie
auch Landesgesetze schränken die Finanzhoheit der Kommunen stark
ein. Betroffen ist davon vor allem das Recht, eigene Abgaben zu erheben.
Nur dann, wenn ein Bundes- oder Landesgesetz es zulässt, ist die Gemeinde in der Lage, öffentlich-rechtliche Geldleistungen zu verlangen.
Ohne eine derartige Rechtsgrundlage darf die Gemeinde keine Abgaben erheben; sie hat also kein unmittelbares Recht auf Erhebung von
Steuern, Gebühren und Beiträgen, sondern nur ein vom Gesetzgeber
verliehenes.
In diesem Zusammenhang spielt der Begriff des gemeindlichen „Steuerfindungsrechts“ eine Rolle. Gemeint ist damit das Recht, neue Steuern
zu „erfinden“ und zu erheben. Nach Art. 3 Abs. 1 KAG ist das für
örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern (theoretisch) möglich. In der
Praxis hat das gemeindliche Steuerfindungsrecht nur geringe Bedeutung erlangt. Nur zwei örtliche Aufwandsteuern haben sich behaupten
können: die Hundesteuer und die Zweitwohnungsteuer. In allen anderen Fällen hat der Landesgesetzgeber einen Riegel vorgeschoben; die
Erhebung von sogenannten Bagatellsteuern ist wirtschafts- und finanzpolitisch unerwünscht.
In Zeiten besonders schlechter kommunaler Finanzen besann man sich
auf das Instrument der Steuerfindung und forderte in Bayern die Zulassung der Zweitwohnungsteuer. Durch Gesetz vom 26. 7. 2004 machte
der Gesetzgeber den Weg dafür frei. Seitdem nutzen etliche Städte und
Gemeinden die Möglichkeit, das „Innehaben von Zweitwohnungen“
zu besteuern. Die Zweitwohnungsteuer betrifft im Grunde auch Studenten, allerdings greift für sie in den meisten Fällen eine Freibetragsregelung und stellt sie von der Steuerpflicht frei. Eheleute, die aus beru18

flichen Gründen eine Nebenwohnung benötigen, sind ebenfalls von
dieser Steuer ausgenommen (Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. 10. 2005).
1.4.2 Konnexität
Durch Volksentscheid am 21. September 2003 wurde in die Bayerische
Verfassung (BV) das Konnexitätsprinzip aufgenommen. Art. 83 Abs. 3
BV wurde wie folgt gefasst:
“Überträgt der Staat den Gemeinden Aufgaben, verpflichtet er sie zur Erfüllung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis oder stellt er besondere
Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben, hat er
gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führt
die Wahrnehmung dieser Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden, ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen.”
Das strikte Konnexitätsprinzip hat sich als sinnvoll und vorteilhaft
erwiesen. Es schützt die kommunale Seite vor neuen Verpflichtungen
ohne finanziellen Ausgleich. Als konnexitätsrelevante Maßnahmen sind
insbesondere (aber nicht ausschließlich) staatliche Gesetze und Verordnungen zu verstehen. Die Konnexität wird aber nur ausgelöst, wenn
der Freistaat Bayern als Verantwortlicher für die zusätzlichen Anforderungen oder Aufgaben identifizierbar ist. Bundesrechtliche oder europarechtliche Regelungen fallen nicht unter die Konnexität. Wenn aber der
Bund Sachaufgaben regelt, die bei den Gemeinden zu Buche schlagen,
nehmen die Länder die „Adressierung“ an die Kommunen vor mit der
Folge, dass insoweit eine Pflicht zum Ausgleich der Mehrbelastungen
entsteht.
Beispiel: Der Bund beschließt das Kinderförderungsgesetz (KiföG) ,
mit dem eine rechtliche Verpflichtung zur Bereitstellung von Plätzen in
Kindertagesstätten eingeführt wird. Die Länder übertragen die Zuständigkeit auf die Kommunen. Mit dieser Zuständigkeitsübertragung entsteht für
die Länder gegenüber den Kommunen eine Finanzierungspflicht, obwohl
es hier um ein Bundesgesetz geht.
Nicht jede Kleinigkeit führt zu Ausgleichszahlungen, es muss sich schon
um eine erhebliche Mehrbelastung handeln, die den Gemeinden aufge19

bürdet wird. Ansonsten würde das strikte Konnexitätsprinzip zu einem
unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand führen. Vor einer solchen „Bürokratisierung“ haben die Gegner der Konnexität gewarnt, wie
sie auch zu bedenken gaben, dass mit dem neuen Rechtsinstrument der
politische Gestaltungsspielraum des Staates zum Nachteil der Gemeinden eingeengt würde.
Einen weiteren Volksentscheid zur Finanzausstattung der Gemeinden
gab es am 15. September 2013. Er hatte eine Ergänzung des Art. 83 Abs.
2 BV zum Gegenstand. Eingefügt wurde folgender Satz 3: „Der Staat
gewährleistet den Gemeinden im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit eine angemessene Finanzausstattung.“
1.4.3 Finanzquellen
Begriff der Abgabe
Die gemeindlichen Einnahmen werden aus vielen Quellen gespeist,
letztlich aber überwiegend aus Abgaben der Bürger. Abgabe ist ein
Oberbegriff, der im Wesentlichen Steuern, Beiträge und Gebühren
umfasst. Dabei handelt es sich um hoheitlich, durch Gesetze und Satzungen auferlegte Lasten, die in Geld zu erbringen sind und die der
Einnahmebeschaffung dienen. Kennzeichen der Abgaben ist, dass sie
zwangsweise erhoben werden.

ABGABEN

Steuern

20

Gebühren

Beiträge

sonstige
Abgaben

Steuern
Die Haupteinnahmequelle der Gemeinden sind Steuereinnahmen. Die
um Zahlungen untereinander bereinigten Einnahmen der bayerischen
Gemeinden und Gemeindeverbände betrugen 2013 insgesamt rund
33,8 Milliarden €. Hiervon waren rund 15,1 Milliarden € Steuereinnahmen.
Steuern werden von öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen auf der Grundlage von Gesetzen erhoben. Hauptzweck der Steuer ist die Erzielung
von Einnahmen. Sozialpolitische oder wirtschaftslenkende Aspekte
können daneben eine Rolle spielen. Auf der kommunalen Ebene können nur die Gemeinden eigene Steuern erheben, nicht die Landkreise
und Bezirke. Diese partizipieren daran indirekt über Umlagen. Wesensmerkmal der Steuer ist, dass sie ohne Gegenleistung erhoben wird.
Ausschlaggebend ist der gesetzliche Besteuerungstatbestand (z.B. Erzielung von Einkommen, Grundbesitz).
Originäre Gemeindesteuern sind die Grund- und die Gewerbesteuer
(Realsteuern), ferner die Hundesteuer und die Zweitwohnungsteuer
(letztere zählen zu den sogenannten örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern).
Wenn auch - steuersystematisch gesehen - keine „echte“ Gemeindesteuer, so stellt doch der Anteil an der Einkommensteuer eine der
wichtigsten Einnahmequellen (2013 im Rang freilich nach der Gewerbesteuer) des Gemeindehaushalts dar. Die Einkommensteuer ist eine
sogenannte Gemeinschaftssteuer (gemeinschaftliche Verteilung auf
Bund Länder und Gemeinden). An ihr sind die Gemeinden mit 15%
beteiligt. Hierher gehört auch der Anteil an der Umsatzsteuer (2,2%),
den die Gemeinden seit 1998 erhalten.
Beiträge und Gebühren
Beiträge sind Geldleistungen, die von juristischen Personen des
öffentlichen Rechts erhoben werden. Sie dienen zur Deckung des Investitionsaufwands kommunaler Einrichtungen wie Wasserversor21

gung, Abwasserbeseitigung oder Straßen. Beiträge werden nach dem
Kommunalabgabengesetz (KAG) erhoben. Für die erstmalige Herstellung von Straßen, Wegen und Plätzen haben die Beiträge im Baugesetzbuch (BauGB) ihre Rechtsgrundlage. Beitragspflichtig sind Grundstückseigentümer, denen diese Einrichtungen Vorteile bieten,
unabhängig davon, ob sie auch tatsächlich davon Gebrauch machen.
Wesensmerkmal der Beiträge ist Möglichkeit der Inanspruchnahme
einer öffentlichen Einrichtung durch den Beitragspflichtigen.
Gebühren dagegen sind Geldleistungen, die von juristischen Personen
des öffentlichen Rechts für die tatsächliche Nutzung einer öffentlichen Einrichtung (Benutzungsgebühren) oder für eine Dienstleistung
der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) erhoben werden. Der Gebühr
steht immer eine Gegenleistung gegenüber, die der Gebührenpflichtige tatsächlich in Anspruch genommen hat. Am wichtigsten sind die
Benutzungsgebühren nach Art. 8 KAG für Wasserversorgungs- und
Abwasserbeseitigungsanlagen, für die Abfallentsorgung, die Straßenreinigung, das Bestattungswesen, für Märkte, Schlachthäuser, Verkehrsbetriebe, für Bäder, Kindergärten, Theater, Museen, Büchereien und
vieles andere mehr.
Leistungen des Finanzausgleichs
Der Bayerische Kommunale Finanzausgleich stellt eine weitere wichtige Säule für die Kommunalfinanzen dar. Dem Grunde nach ist er im
Grundgesetz verankert (Art. 106 Abs. 7 GG). Die (Flächen-) Länder der
Bundesrepublik Deutschland sind danach gehalten, einen gewissen
Prozentsatz von ihren Anteilen an den Gemeinschaftssteuern den Kommunen zu überlassen. Das bedeutet, dass die Länder einen Teil ihrer
Einnahmen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der
Umsatzsteuer an die Kommunen weiterleiten müssen (sogenannter obligatorischer Steuerverbund). Darüber hinaus leistet der Freistaat Bayern nach dem Finanzausgleichsgesetz in einem großen Umfange weitere
Transferzahlungen an den kommunalen Sektor und gewährleistet damit
den Gemeinden eine insgesamt auskömmliche Finanzausstattung.

22

Sonstige Einnahmen
Den Gemeinden fließen außerdem weitere Einnahmen aus unterschiedlichsten Quellen zu. Sie können zum Beispiel Einnahmen aus
wirtschaftlicher Betätigung, Vermietung oder Zinsen aus Kapitalvermögen erzielen. Ein eigenes Kapitel stellt die Aufnahme von Krediten dar.

2. DIE STEUEREINNAHMEN DER GEMEINDEN
Steuereinnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände in
Bayern 2000 bis 2013
Milliarden €
16
14
12
10

Steuern insgesamt

8
6

Gemeindeanteil
an der Einkommenund Umsatzsteuer

4
Gewerbesteuer (netto)
2
Grundsteuern A und B
0

Sonstige Steuern

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Quelle: Gemeindefinanzen und Realsteuervergleich 2013, Bayer. Landesamt für Statistik und Daten-

Quelle:
Gemeindefinanzen
und Realsteuervergleich 2013,
verarbeitung,
München 2014
Bayer. Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung, München 2014

23

2.1 Überblick
Den Gemeinden steht das Aufkommen folgender Steuern unmittelbar zu:
• Gewerbesteuer
• Grundsteuer A und B
• Einkommensteuer zu einem Anteil von 15 %,
• Umsatzsteuer zu einem Anteil von 2,2 %
• örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern.
Am Aufkommen der Einkommen- und der Umsatzsteuer partizipieren
die Gemeinden infolge der bundesrechtlichen Regelungen sowohl unmittelbar als auch kraft Landesrechts über den bayerischen kommunalen
Finanzausgleich. Über den sogenannten „allgemeinen Steuerverbund“
beteiligt der bayerische Staat seine Gemeinden an diesen Steuern.
Die eigenen Steuereinnahmen der bayerischen Gemeinden betrugen
im Jahr 2013 insgesamt rund 15,1 Milliarden €. Die größten Einnahmeposten bildeten dabei das Aufkommen aus dem Anteil an der Einkommensteuer (rund 6 Milliarden €) und aus der Gewerbesteuer (rund
6,7 Milliarden € netto, d.h. nach Abzug der Gewerbesteuerumlage).
2.2 Gewerbesteuer
Die Gewerbesteuer gehört zu den Realsteuern. Im Gegensatz zu den Personensteuern (z.B. Einkommensteuer und Körperschaftsteuer) zielen
sie auf eine Sache (lateinisch: res). Steuergegenstand ist der Gewerbebetrieb und seine objektive Ertragskraft. Nicht zu den Gewerbebetrieben zählen Betriebe der Land- und Forstwirtschaft sowie die freien Berufe (z.B. Ärzte, Rechtsanwälte, Architekten, Apotheker, Steuerberater).
Besteuerungsgrundlage ist der Gewerbeertrag, das ist der nach dem
Einkommensteuergesetz bzw. nach dem Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn, verändert um gewisse Hinzurechnungen und Kürzungen.
Für die Berechnung der Gewerbesteuer wird zunächst ein Steuermessbetrag ermittelt. Ihn erhält man dadurch, dass man auf den Gewerbeertrag einen Prozentsatz anwendet, die sogenannte Steuermesszahl;
sie beträgt 3,5%. Bis zur Höhe von 24.500 € ist bei natürlichen Personen
und bei Personengesellschaften der Gewerbeertrag von der Besteuerung
freigestellt (Freibetrag).
24

Beispiel
Gewinn eines Personenunternehmens
(nach Hinzurechnungen und Kürzungen)
abzüglich Freibetrag
zu versteuern
Gewerbesteuermesszahl
Gewerbesteuermessbetrag
(25.500 € mal 3,5%) = 892,50 €,
abgerundet auf volle 100 €

50.000 €
24.500 €
25.500 €
3,5%

800 €

Den Steuermessbetrag ermittelt das Finanzamt und erlässt dann den
Gewerbesteuermessbescheid. Er stellt die Besteuerungsgrundlage für
die Gemeinde dar. Die Gemeinde wendet nun auf den Steuermessbetrag ihren in der Haushaltssatzung festgesetzten Hebesatz an und erlässt
den Gewerbesteuerbescheid. Das Verfahren zur Erhebung der Gewerbesteuer ist demnach zweistufig, die Verwaltungshoheit teilen sich Staat
(Finanzamt) und Gemeinde.
Beispiel:
Gewerbesteuermessbetrag (ermittelt durch
das Finanzamt)
Hebesatz (festgesetzt durch die Gemeinde)
Gewerbesteuer
(Messbetrag mal Hebesatz)

800 €
300%
2.400 €

Die Gemeinde beeinflusst über den Hebesatz (= Steuersatz), den sie
alljährlich in ihrer Haushaltssatzung festsetzt, die Höhe des Steueraufkommens. Hier kommt die Finanzautonomie der Gemeinde zum
Tragen.
Aus der Zweistufigkeit des Festsetzungsverfahrens folgt für den einzelnen Steuerschuldner, dass Einwendungen gegen den Gewerbesteuermessbescheid (zum Beispiel gegen die Höhe des Gewerbeertrags) durch
Einspruch gegenüber dem Finanzamt geltend zu machen sind. Anträge
auf Stundung und Erlass der Gewerbesteuer sind dagegen unmittelbar
an die Gemeinde zu richten.
25

Das Aufkommen der Gewerbesteuer ist den Gemeinden durch das
Grundgesetz garantiert (Art. 106 Absatz 6 Satz 1 GG). Aber auch Bund
und Länder sind am Gewerbesteueraufkommen beteiligt; an sie müssen
die Gemeinden eine Umlage bezahlen (Gewerbesteuerumlage). Bis einschließlich 1997 wurde neben der Ertragskraft von Gewerbebetrieben
auch das Gewerbekapital besteuert. Die Gewerbekapitalsteuer wurde
jedoch durch das Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmensteuerreform vom 25. Oktober 1997 abgeschafft. Die Gemeinden erhielten zum
Ausgleich eine Beteiligung an der Umsatzsteuer.
Im Rahmen der Unternehmensteuerreform 2008 wurde die Gewerbesteuer als fester Bestandteil der kommunalen Finanzausstattung
bestätigt und festgeschrieben. Die bisher diskutierten Alternativen zur
Gewerbesteuer konnten sich damit nicht durchsetzen. Durch die Hinzurechnung von Zinsen und bestimmten Finanzierungsanteilen wurden
zudem bestimmte ertragsunabhängige Bestandteile der Bemessungsgrundlage gestärkt.
Zur Gewerbesteuerumlage siehe die Ausführungen in Abschnitt 3.9.3
2.3 Grundsteuer
Die Grundsteuer ist eine originäre Gemeindesteuer. Nach Art. 106
Abs. 6 Satz 1 GG steht das Grundsteueraufkommen den Gemeinden
zu. Der Grundsteuer unterliegt der in einer Gemeinde gelegene Grundbesitz. Steuerpflichtig sind die Betriebe der Land- und Forstwirtschaft
(Grundsteuer A) und die übrigen unbebauten und bebauten Grundstücke (Grundsteuer B).
Auch die Grundsteuer wird, wie die Gewerbesteuer, in einem zweistufigen Verfahren festgesetzt und erhoben. Zunächst ist das Grundstück
durch das Finanzamt zu bewerten. Dabei werden Größe, Bodenwert
und die Besonderheiten (Lage, Erschließung) des Grundstücks berücksichtigt. Das Finanzamt ermittelt den sogenannten Einheitswert. Der
Einheitswert ist nicht der tatsächliche Wert des Grundstücks, sondern
nur ein steuertechnisches Hilfsmittel. Auf den Einheitswert wendet das
Finanzamt eine Steuermesszahl an und ermittelt so den Steuermessbetrag. Die Gemeinde wiederum multipliziert den Steuermessbetrag
26

mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Hebesatz. Das Ergebnis stellt
die Steuerschuld dar, die der Grundstückseigentümer gegenüber der
Gemeinde hat (vgl. Verfahren bei der Erhebung der Gewerbesteuer).
Seit langem wird über eine Reform der Grundsteuer nachgedacht; sie
betrifft vor allem die Bemessungsgrundlage der Steuer, den Einheitswert. Ausgangsgröße sind noch heute die am 1. Januar 1964 bzw. 1. Januar 1935 ermittelten Werte. Seit 1997 dürfen diese Einheitswerte nicht
mehr für die – inzwischen weggefallene - Vermögensteuer und die Erbschaft- und Schenkungsteuer herangezogen werden.
Nach jahrelangem Hin und Her einigten sich die Länderfinanzminister
im Jahre 2014 auf ein Reformmodell, das aus einer Bodenwertkomponente und einer Gebäudewertkomponente bestehen soll. Die Gebäude
sollen nach Typen klassifiziert werden, wobei auf den Nutzungszweck
(Wohnzwecke, Nichtwohnzwecke, Mischnutzungen) abgestellt wird.
Im einzelnen bestehen aber noch recht unterschiedliche Ansichten zu
den Details eines brauchbaren Typisierungsverfahrens. Zentrale Forderung von kommunaler Seite ist aber die ungeschmälerte Beibehaltung
des Hebesatzrechts der Gemeinde.
2.4 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer
Die Einkommensteuern (Lohnsteuer, veranlagte Einkommensteuer,
Körperschaftsteuer und Kapitalertragssteuer) gehören zu den ergiebigsten Steuerquellen in Deutschland. Am gesamten Steueraufkommen
haben sie einen Anteil von etwa 40%. Die Gemeinden erhalten vom
Aufkommen der Lohnsteuer und veranlagten Einkommensteuer jeweils
15%, vom Aufkommen der Kapitalertragssteuer 12%. Weil diese Steuern
Bund, Ländern und Gemeinden gemeinschaftlich zustehen, spricht
man hier von Gemeinschaftsteuern.
Den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer gibt es seit der großen,
1969 verkündeten und 1970 in Kraft getretenen Finanzreform. Art. 106
Abs. 5 GG bestimmt: „Die Gemeinden erhalten einen Anteil an dem
Aufkommen der Einkommensteuer, der von den Ländern an ihre Gemeinden auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer
Einwohner weiterzuleiten ist.“ Einzelheiten wurden im Gemeinde27

finanzreformgesetz (GFRG) geregelt. Es legte den Beteiligungssatz zum
01.01.1970 auf 14% fest und führte gleichzeitig die Gewerbesteuerumlage
(siehe Abschnitt 3.9.3) ein.
Verteilungsmodus
Der individuelle Anteil, den jede Gemeinde an der Einkommensteuer
hat, wird über eine Schlüsselzahl ermittelt. Diese Schlüsselzahl ist
eine auf sieben Stellen abgerundete Bruchzahl. Sie errechnet sich dadurch, dass man das Einkommensteueraufkommen in einer Gemeinde in Beziehung setzt zum Einkommensteueraufkommen des betreffenden Bundeslandes. Allerdings wird hier nicht das tatsächliche
Aufkommen zugrunde gelegt, sondern nur die Steuerleistungen, die
bis zu einer bestimmten Einkommensgrenze zu zahlen sind. Diese Einkommensgrenze beträgt bei Ledigen 35.000 €, bei Verheirateten 70.000 €.
Man spricht hier von Sockelbeträgen. Nur die Steuer, die innerhalb dieser Höchstbetragszonen anfällt („Sockelaufkommen“) ist heranzuziehen.
Mit dieser Rechenweise erreicht man eine Nivellierung. Die ausgleichende Wirkung dieses Verteilungssystems liegt darin, dass es den Gemeinden den Einkommensteueranteil nach dem Verhältnis der Steuerleistungen erschließt, die von den Beziehern „normaler“ Einkommen
erbracht werden. Damit wird eine Bevorzugung von Gemeinden vermieden, in denen ein überdurchschnittlich hohes Einkommensniveau
zu verzeichnen ist.
Die Schlüsselzahl wird durch die Einkommensteuerstatistik (rückwirkend) im dreijährigen Turnus für jede Gemeinde ermittelt. Die Bruchzahl
wird auf die jeweils aktuell zur Verteilung gelangende Steuermasse angewendet und ergibt so den individuellen Anteilsbetrag, welcher vierteljährlich an die Gemeinden überwiesen wird.

28

Beispiel:
Verteilungsmodus der Einkommensteuer im Bundesland X
Einkommensteuer 2015 insgesamt
Daten aus der Einkommensteuerstatistik 2010
a) anrechenbares Aufkommen des
Landes X (Sockelaufkommen)
b) anrechenbares Aufkommen der Gemeinde A
im Land X („Sockelaufkommen“)
Schlüsselzahl (gültig 2015 bis 2017)
12.000.000 : 6.000.000.000

10.000.000.000 €

6.000.000.000 €
12.000.000 €
0,0020000

Einkommensteueranteil der Gemeinde A im Jahre 20015
a) Anteil aller Gemeinden des Landes
10.000.000.000 mal 15%
1.500.000.000 €
b) Anteil der betreffenden Gemeinde A
1.500.000.000 mal 0,0020000
3.000.000 €
2.5 Umsatzsteueranteil
Die Gemeinden erhalten seit 1. Januar 1998 einen Anteil an der Umsatzsteuer. Diese Beteiligung dient als Ersatz für die Gewerbekapitalsteuer,
welche zum gleichen Zeitpunkt im Rahmen der Unternehmenssteuerreform abgeschafft worden war. Die Umsatzsteuer rangiert unter allen
Steuern in Deutschland an erster Stelle und ist relativ krisensicher. Aus
diesem Grunde bedeutete die gemeindliche Beteiligung einen Erfolg im
Bemühen um eine nachhaltige Verbesserung der Kommunalfinanzen.
Der Beteiligungssatz ist im Gesetz über den Finanzausgleich zwischen
Bund und Ländern festgelegt und beträgt derzeit 2,2% des Umsatzsteueraufkommens (nach Abzug der Bundeszuschüsse zur Arbeitslosenund Rentenversicherung).
Zur Aufteilung des den Gemeinden zustehenden Umsatzsteueranteils
bedient man sich ebenfalls besonderer Schlüsselzahlen. Zunächst
verwendete man einen Übergangsschlüssel, nunmehr kommt ein endgültiger bundeseinheitlicher Schlüssel zur Anwendung, der alle drei
Jahre aktualisiert wird. Berechnungskomponenten – mit verschiedener Gewichtung - sind: Gewerbesteueraufkommen, Zahl der so29

zialversicherungspflichtig Beschäftigten, Summen der sozialversicherungspflichtigen Entgelte. Für einen Übergangszeitraum wird noch ein
Mischschlüssel herangezogen.
2.6 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern
Wie schon im Abschnitt „Selbstverwaltungsrecht und Finanzhoheit“
dargestellt, haben die Gemeinden das Steuerfindungsrecht, d. h., sie
dürfen Steuern „finden“ und erheben. Dieses Recht spielt bei den Örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern eine Rolle. Darunter fallen die
Hundesteuer und die Zweitwohnungsteuer.
Nach Art. 3 Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) können die
Gemeinden für das Halten eines über vier Monate alten Hundes eine
Steuer erheben. Freilich bringt die Hundesteuer nur geringe Einnahmen, der Verwaltungsaufwand ist beträchtlich. Deshalb wird man diese
Steuer vor allem aus ordnungspolitischen, weniger aus fiskalischen Gesichtspunkten erheben.
Die Zweitwohnungsteuer war bis Mitte 2004 in Bayern rechtlich nicht
möglich. Mit einer entsprechenden Änderung des Art. 3 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) wurde das Verbot gestrichen. Seither mehrt
sich die Zahl der Gemeinden, die eine Zweitwohnungsteuer erheben.

3. KOMMUNALER FINANZAUSGLEICH
3.1 Steuerverbünde als Quellen des Finanzausgleichs
Die Kommunen haben an dem Steueraufkommen in Deutschland nur
einen Anteil von ca. 14 %. Angesichts der vielfältigen kommunalen Aufgaben wäre diese Finanzausstattung zu gering. Daher erhalten in allen
Flächenländern der Bundesrepublik Deutschland die Kommunen über
den kommunalen Finanzausgleich zusätzliche Mittel.
Die Finanzausgleichsleistungen werden in der Hauptsache aus Steuerverbünden finanziert. Unter „Steuerverbund“ versteht man die Beteiligung
der Kommunen an bestimmten staatlichen Steuereinnahmen mit einem
festen Prozentsatz. In Bayern gibt es drei solcher Steuerverbünde:
30

• den allgemeinen Steuerverbund,
• den Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund,
• den Grunderwerbsteuerverbund.
Die Konstruktion des verbundenen Steuersystems bringt es mit sich,
dass Staat und Kommunen quasi eine Schicksalsgemeinschaft bilden:
Hohe Steuereinnahmen des Staates schlagen bei den Kommunen automatisch durch vermehrte Zuweisungen zu Buche, während bei sinkenden staatlichen Steuereinnahmen auch der Mittelzufluss an die
Kommunen zurückgeht.
Verpflichtend vorgeschrieben ist nur der allgemeine Steuerverbund.
Hier geht es um die Verteilung der Gemeinschaftsteuern, also der besonders aufkommensstarken Steuern. Das Grundgesetz schreibt in
Art. 106 Abs. 7 vor, dass die Länder von ihrem Anteil (Länderanteil)
der Gemeinschaftsteuern (Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer, Kapitalertragsteuer) einen gewissen Prozentsatz an die Kommunen abgeben müssen. Diese Konstruktion bezeichnet man als „obligatorischen Steuerverbund“. Mit ihm wird die Teilhabe der Kommunen
an den Gemeinschaftsteuern verfassungsrechtlich festgeschrieben.
Allerdings lässt es das Grundgesetz offen, wie hoch die Beteiligung
sein soll; über die Höhe des Beteiligungssatzes entscheiden die Länder
selbst.
Die Gemeinschaftsteuern werden nach Art. 106 Abs. 3 GG, dem Gesetz
über den Länderfinanzausgleich (LFAG) und dem Gemeindefinanzreformgesetz (GFRG) wie folgt verteilt (Stand 2014):
Einkommensteuer
Körperschaftsteuer
Zinsabschlagsteuer

42,5
50,0
44,0

42,5
50,0
44,0

15,0
12,0

53,5

44,5

ca. 2,0

(Abgeltungssteuer auf
Zins- und Veräußerungserträge)

Umsatzsteuer

Die einzelnen Bundesländer sind dem Verfassungsauftrag des Art. 106
Abs. 7 GG durch ihre Finanzausgleichsgesetze nachgekommen. Vielfach
– so auch in Bayern – ist vorgesehen, dass die Gemeinden nicht nur von
31

den Gemeinschaftsteuern, sondern auch von den Landessteuern einen
Anteil erhalten.
Der bayerische kommunale Finanzausgleich hat im Jahr 2014 ein Volumen von ca. 8 Milliarden €. Im Vergleich dazu betragen die kommunalen Steuereinnahmen ca. 15 Milliarden €. Schon aus diesen zwei
Zahlen wird deutlich, wie sehr die Kommunen auf den Finanzausgleich
angewiesen sind. Der bayerische Finanzausgleich ist traditionell gut
ausgestattet. Er gewährleistet den Kommunen insgesamt gesehen eine
solide finanzielle Basis und sorgt dafür, die Unterschiede in der finanziellen Leistungskraft der Kommunen erheblich abzumildern. Damit
trägt er dazu bei, in Bayern annähernd gleichwertige Lebensverhältnisse
herzustellen und die kommunale Selbstverwaltung zu stärken.
Immer wieder steht das Finanzausgleichssystem auf dem Prüfstand.
In Gutachten werden Stärken und Schwächen des Systems beleuchtet
und aufgezeigt. Im Großen und Ganzen werden aber Schlüssigkeit und
Effizienz des Systems nicht in Abrede gestellt. Freilich steht immer die
Frage der gerechten Verteilung im Mittelpunkt. Diese wird – bedingt
durch die unterschiedlichen Interessen - „auf dem flachen Land“ anders bewertet als in den Städten. Gegenwärtig wird ein Reformbedarf
in der „Einwohnergewichtung“ (siehe dazu die nachfolgenden Ausführungen) und bei der Berechnung der Steuerkraft erkannt. Systembedingt bleibt ein gewisser Teil des Realsteueraufkommens außer Betracht: jener Teil, der aufgrund hoher Hebesätze erzielt werden kann.
Hier werden die Städte im Vorteil gegenüber kleinen Gemeinden gesehen. Demgegenüber werden die zentralörtlichen Funktionen der Städte
und die damit verbundenen Lasten ins Feld geführt.
3.2 Schlüsselzuweisungen
Eine zentrale Rolle im Finanzausgleich spielen die Schlüsselzuweisungen. Nahezu 3 Milliarden € gehen im Jahr 2014 in dieser Form an die
bayerischen Kommunen. Finanziert wird diese Summe aus dem allgemeinen Steuerverbund (siehe oben). Der allgemeine Steuerverbund
ist die landesrechtliche Umsetzung der oben erwähnten Bestimmung
des Art. 106 Abs. 7 GG, wonach den Kommunen ein Teil der Gemeinschaftsteuern zusteht.
32

Den allgemeinen Steuerverbund stellt man sich am besten vor als einen Topf, in dem die Landesanteile der Gemeinschaftsteuern fließen,
hinzu kommt noch der Landesanteil der Gewerbesteuerumlage. Die
Gesamtsumme wird gekürzt um die Leistungen, die der Freistaat Bayern im Rahmen des Länderfinanzausgleichs erbringen muss (über
diesen Automatismus sind die Kommunen auch an der Finanzierung
der Deutschen Einheit beteiligt). Alle Mittel, die in den allgemeinen
Steuerverbund fließen, nennt man Verbundmasse. Der Anteil, der den
Kommunen zusteht, heißt Anteilmasse. Die Anteilmasse beträgt gegenwärtig (2014) 12,75% der Verbundmasse. Maßgebend sind die Zuflüsse, die in einem zurückliegenden Jahreszeitraum eingegangen sind.
Für die Höhe der Anteilmasse 2014 kommt es auf das Volumen an, das
sich vom 1. Oktober 2012 bis 30. September 2013 angesammelt hat.
Der größte Teil der Anteilmasse (gut 80 %) wird an die Kommunen
in Form von Schlüsselzuweisungen ausgeschüttet. Diesen Anteil nennt
man Schlüsselmasse; sie geht zu 64% an die Gemeinden und zu 36%
an die Landkreise. Die Bezirke erhalten keine Schlüsselzuweisungen, diese Körperschaften bekommen aber vom Staat den Sozialhilfeausgleich, der wegen der besonderen Belastungen der Bezirke als
überörtliche Träger der Sozialhilfe gewährt wird.
Quelle: Der Kommunale Finanzausgleich in Bayern, Bayer. Staatsministerium der Finanzen, München 2012

Die Schlüsselzuweisungen sind dazu bestimmt, die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden zu verbessern. Die Zuweisungen schaffen
bei denjenigen Gemeinden einen Ausgleich, deren Steuereinnahmen
nicht ausreichen, die Aufgaben zu bestreiten. Entsprechendes gilt für
die Landkreise in Bezug auf das Umlageaufkommen. Ihren Namen
verdanken die Schlüsselzuweisungen der Tatsache, dass sie nach einem
besonderen Verteilungsschlüssel an die Gemeinden gehen. Dabei
werden, um zu einer möglichst gerechten Verteilung zu gelangen, zwei
Dinge berücksichtigt:
• Wie hoch ist der Finanzbedarf der Gemeinde?
• Was kann die Gemeinde aus eigenen Steuereinnahmen selbst aufbringen?
33

Zu beiden Fragen werden finanztechnische Messzahlen gebildet. Der
finanztechnische Ausdruck für den Bedarf lautet Ausgangsmesszahl,
derjenige für die eigene Einnahmemöglichkeit Steuerkraftmesszahl.
Bei den meisten Gemeinden liegt die Ausgangsmesszahl über der Steuerkraftmesszahl. Der Unterschiedsbetrag wird zu 55% ausgeglichen. Es
gilt die Formel:
(Ausgangsmesszahl - Steuerkraftmesszahl) mal 55% = Schlüsselzuweisung
Erster Schritt: Ermittlung des Bedarfs
Vorweg sei gesagt, dass die Bedarfsermittlung selbstverständlich eine
fiktive ist. Wie sollte man auch individuell für jede Gemeinde herausfinden, wie viel Geldmittel sie nötig hat? Das Gesetz muss nach einem
bestimmten Schema vorgehen, nach einer Formel. Das Finanzausgleichsgesetz unterstellt einen Finanzbedarf, der von der Einwohnerzahl abhängt. Mit der Größe der Gemeinde wächst der Finanzbedarf.
Die „Einwohnergewichtung“ hat ihre Ursache darin, dass die Gemeinden mit zunehmender Größe mehr Aufgaben (und damit mehr Ausgaben) für Bildung, Kultur, Verkehrswesen, soziale Sicherung usw. erbringen. Diese Tatsache findet ihre Berücksichtigung im Hauptansatz, also
der Messzahl, die den Bedarf ausdrückt. Das FAG enthält eine an der
Einwohnerzahl orientierte Staffel mit Prozentsätzen. Die Staffel beginnt
bei 108 und endet bei 150. Bei dem Rechenvorgang werden demnach
fiktive Einwohnerzahlen ermittelt.

HAUPTANSATZ (ART. 3 ABS. 1 FAG)
EINWOHNER

34

% DER EINWOHNERZAHL

bis

5.000

112 %

ab

10.000

115 %

ab

25.000

125 %

ab

50.000

135 %

ab 100.000

140 %

ab 250.000

145 %

ab 500.000

150 %

Durch die Anwendung des Hauptansatzes wird die Einwohnerzahl gewichtet. Es zählen auch die Personen mit Nebenwohnungen.
Beispiel:
Die gewichtete Einwohnerzahl einer Gemeinde mit 10.000 Einwohnern
(9.500 mit Hauptwohnsitz, 500 mit Nebenwohnsitz) beträgt 11.500 (10.000
Einwohner mal 115%).
Neben dem Hauptansatz gibt es Ergänzungsansätze. Mit ihnen werden
gewisse Sonderbelastungen berücksichtigt. Es gibt folgende Ergänzungsansätze:
• Ergänzungsansatz für kreisfreie Städte; er beträgt 10% des Hauptansatzes und soll die Belastungen auffangen, die diesen Städten dadurch
erwachen, dass sie Kreisfunktion wahrnehmen.
• Sozialhilfeansatz;
mit ihm werden die Belastungen der kreisfreien
Städte und der Landkreise als örtliche Träger der Sozialhilfe und der
Grundsicherung für Arbeitssuchende berücksichtigt.
• Strukturschwächeansatz; er wird den Gemeinden zugebilligt, die
eine überdurchschnittliche Zahl an Arbeitslosen im Verhältnis zur
Steuerkraft aufweisen.
Die Ausgangsmesszahl („Bedarfsmesszahl“) wird nun dadurch gefunden, dass man den Hauptansatz und evtl. Ergänzungsansätze zusammenzählt, mit der tatsächlichen Einwohnerzahl vervielfältigt und
schließlich auf den sogenannten einheitlichen Grundbetrag anwendet. Dieser stellt eine Rechengröße dar, dessen Höhe von der zur Verfügung stehenden Schlüsselmasse abhängig ist. Der einheitliche Grundbetrag wird jedes Jahr neu bestimmt und ist so gerechnet, dass die zur
Verfügung stehende Schlüsselmasse jedes Jahr voll aufgebraucht wird.
Beispiel:
Der Grundbetrag 2014 für die Gemeinden beträgt 760,16 €. Bei einer Gemeinde mit 10.000 Einwohnern ergibt sich eine gewichtete Einwohnerzahl
von 11.500 (siehe oben). Für die Gemeinde errechnet sich eine Ausgangsmesszahl von 8.741.840 € (11.500 mal 760,16 €).
Bei diesem Beispiel ist unterstellt, dass andere Ansätze als der Hauptansatz
nicht anzuwenden sind.
35

Zweiter Schritt: Ermittlung der eigenen finanziellen Leistungsfähigkeit
Die Steuerkraftmesszahl gibt Auskunft darüber, welche Einnahmemöglichkeiten einer Gemeinde sozusagen per Gesetz „unterstellt“
werden. Die Steuerkraftmesszahl, gemeinhin auch „Steuerkraft“ genannt, ist eine finanztechnische Messgröße und ist nicht gleichbedeutend mit der tatsächlichen Einnahmesituation der Gemeinde; sie stellt
das Gegenstück zur Ausgangsmesszahl dar. Die Steuerkraftmesszahl
ist die Summe der Steuerkraftzahlen aus den Realsteuern (Grund- und
Gewerbesteuer) und dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer.
Die Steuerkraftzahlen resultieren aus den Einnahmen aus den genannten Steuern.
Allerdings muss bei den Realsteuern noch eine Bereinigung stattfinden,
die dem Umstand Rechnung trägt, dass die Gemeinden ihre Steuersätze
(Hebesätze) individuell festlegen. Bei der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl wendet man aber nicht diese (tatsächlichen) Hebesätze an,
sondern fiktive, vom Gesetz vorgegebene. Man nennt sie Nivellierungshebesätze.
Diese waren seit rund 40 Jahren konstant und betrugen für die
• Grundsteuer A 250 Prozent,
• Grundsteuer B 250 Prozent,
• Gewerbesteuer 300 Prozent (abzüglich der Gewerbesteuerumlage
von derzeit 69 %).
Dem lag der Gedanke zugrunde, dass die Steuerkraft hebesatzneutral sein soll. Wenn also eine Gemeinde ihren Bürgern und Gewerbebetrieben höhere Steuersätze als die Nivellierungshebesätze abverlangte, blieben die Mehreinnahmen in vollem Umfang bei der Gemeinde
selbst. Sie würden weder bei der Berechnung der Schlüsselzuweisungen
noch von Umlagen (vor allem Kreis- und Bezirksumlage, vgl. Ziff. 3.9)
berücksichtigt. Würde man anders verfahren, wären die Gemeinden
benachteiligt, die ihre Einnahmemöglichkeiten ausschöpfen und ihren
Bürgern höhere Hebesätze zumuten (müssen).
36

Wie erwähnt, blieben die Nivellierungshebesätze über Jahrzehnte hinweg unverändert. Die tatsächlichen Steuersätze haben sich in dieser
Zeit langsam, aber stetig erhöht. Der Trend fiel am stärksten bei den
Großstädten aus, während kleine Gemeinden bis jetzt oft tatsächlich
nur die Nivellierungshebesätze (und teilweise nicht einmal diese) verlangen.
Ab 2016 greift daher eine grundlegende Reform bei der Berechnung der Steuerkraftmesszahlen der Realsteuern:
1. Die Nivellierungshebesätze für die Grundsteuern A und B und die
Gewerbesteuer werden auf einheitlich 310 % angehoben, bei der Gewerbesteuer wiederum abzüglich der Gewerbesteuerumlage.
2. Mehreinnahmen wegen eines über dem Nivellierungshebesatz liegenden Steuersatzes werden zu 10 % angerechnet. Damit wird die
Hebesatzneutralität der Steuerkraftberechnung angetastet, auch wenn
sie immer noch zu 90 % gilt.
Damit wird ein Stück weit einer Forderung der Kommunalen Spitzenverbände entsprochen, die für den ländlichen Raum stehen (Bayerischer Gemeindetag und Bayerischer Landkreistag). Nachdem die
großen Städte schon über den Hauptansatz bei den Schlüsselzuweisungen besser gestellt werden, schien es nicht gerechtfertigt, dass zusätzlich
noch ein – verglichen mit den kleineren Städten und Gemeinden – relativ hoher Teil ihrer Steuereinnahmen aus dem System des Finanzausgleichs ausgeklammert wurden.
Zur Errechnung der Steuerkraftzahlen für die Realsteuern ist es notwendig, von den tatsächlichen Hebesätzen auf die Nivellierungshebesätze
umzurechnen. Ausgangsbasis ist der tatsächliche Steuereingang (SteuerIsteinnahmen) des vorvorhergehenden Jahres. Für die Steuerkraftzahlen
2014 sind demnach die Isteinnahmen des Jahres 2012 maßgebend.
Bei der Steuerkraftzahl für die Gewerbesteuer ist darüber hinaus zu
berücksichtigen, dass die Gemeinde von ihren Gewerbesteuereinnahmen einen Teil wieder abführen muss: die Gewerbesteuerumlage. Der
Nivellierungshebesatz ist um den Vervielfältiger der Gewerbesteuerumlage zu kürzen.
37

Beispiel für die Umrechnung auf die Nivellierungshebesätze
Die Gemeinde X verzeichnet 2012 Isteinnahmen bei der
• Grundsteuer A
140.000 € (Hebesatz 280%)
• Grundsteuer B
1.200.000 € (Hebesatz 300%)
• Gewerbesteuer
1.920.000 € (Hebesatz 320 %)
Summe der Isteinnahmen 3.260.000 €
Bisherige Berechnung bis 2015
Es errechnen sich folgende Steuerkraftzahlen
• Grundsteuer A
140.000 € geteilt durch 2,8 mal 2,5 =
125.000 €
• Grundsteuer B
1.200.000 € geteilt durch 3,0 mal 2,5 = 1.000.000 €
• Gewerbesteuer
1.920.000 geteilt durch 3,2 mal 2,31* = 1.386.000 €
Realsteuerkraft insgesamt
2.511.000 €
*Der Nivellierungshebesatz für die Gewerbesteuer beträgt 300%. Abzuziehen ist der Vervielfältiger für die Gewerbesteuerumlage.
Neue Berechnung ab 2016
Es errechnen sich folgende Steuerkraftzahlen
• Grundsteuer A
140.000 € geteilt durch 2,8 mal 3,1
=
155.000 €
• Grundsteuer B
1.200.000 € geteilt durch 3,0 mal 3,1 = 1.240.000 €
• Gewerbesteuer
hier greift die Regelung, dass Mehreinnahmen über dem Nivellier
ungshebesatz zu 10 % angerechnet werden.
1.920.000 geteilt durch 3,2 mal 2,42* = 1.452.000 €
Realsteuerkraft insgesamt
2.847.000 €
*Aufgrund der Gewerbesteuerumlage von aktuell 69 % vermindert sich
der Nivellierungshebesatz von 310 % auf 241 %. Mit 320 % hat die Gemeinde einen um 10 % über dem Nivellierungshebesatz liegenden Steuersatz. Hiervon fließt 1 % (10 % von 10 %) in die Steuerkraftberechnung ein.
Daher beträgt der Multiplikator nicht 2,41 sondern 2,42.
38

Das Beispiel verdeutlicht zweierlei:
1. Die Steuerkraft ist nicht identisch mit den tatsächlichen Steuereinnahmen. Sie kann niedriger, aber auch höher sein. Letzteres wirkt
sich für die Gemeinde nachteilig aus, weil sie dadurch weniger Schlüsselzuweisungen erhält, aber mehr Kreisumlage entrichten muss, als
es ihren tatsächlichen Einnahmen entspricht.
2. Die 10-prozentige Anrechnung gilt nur bei Mehreinnahmen, nicht bei
Mindereinnahmen infolge niedriger Hebesätze.
Eine Nivellierung ist auch bei der Steuerkraftzahl für den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer vorzunehmen. Soweit eine Gemeinde
mit ihrem Pro-Kopf-Wert der Einkommensteuerbeteiligung unter dem
halben bayerischen Durchschnitt liegt, werden für die Steuerkraftzahl
nur 65% herangezogen, der übersteigende Teil zählt zu 100%.
Beispiel:
Die bayerischen Gemeinden erhielten im Jahr 2014 insgesamt 7.021.154.704 €
aus der Einkommensteuer (15-Prozentanteil). Damit entfielen auf jeden
Bewohner Bayerns 552,9816 € gemeindlicher Einkommensteueranteil.
Mithin lag der halbe Landesdurchschnitt bei 276,4908 €. Angenommen, bei
einer Gemeinde ergibt sich nach der Schlüsselzahl für 2016 ein (fiktiver)
Einkommensteueranteil von 400 €, so werden in Ansatz gebracht:
• 65% aus 276,4908 €
=
179,7190 € (Teilbetrag A)
• 100% aus 123,5092 €
=
123,5092 € (Teilbetrag B)
Summe
400,0000 €
303,2282 €
Das Beispiel zeigt: Die betreffende Gemeinde erhält pro Einwohner 400 €
Einkommensteuer, die Steuerkraftzahl der Einkommensteuerbeteiligung
beträgt aber nur 303,2282 €. Bei einer Gemeinde mit 10.000 Einwohnern
beträgt die Einkommensteuerkraftzahl demnach 3.032.282 € (gegenüber
tatsächlichen Einnahmen von 4.000.000 €). Diese Berechnungsmethode
begünstigt die Gemeinden mit einer unterdurchschnittlichen Einkommensteuerbeteiligung, denn sie „verschont“ ja weitgehend die untere Zone.
Völlig unkompliziert ist hingegen die Berechnung der Umsatzsteuerkraft. Sie entspricht genau den tatsächlichen Einnahmen der Gemeinde im Vorvorjahr. In unserem Beispiel wird eine Umsatzsteuerbeteiligung von 200.000 € unterstellt.
39

Die Summe der Steuerkraftzahlen ergibt nunmehr die Steuerkraftmesszahl. In der Fortführung des obigen Beispiels errechnet sich nun
folgendes:
Steuerkraftzahlen der
Grundsteuer A
Grundsteuer B
Gewerbesteuer
Einkommensteuer
Umsatzsteuer
Steuerkraftmesszahl

155.000 €
1.240.000 €
1.452.000 €
3.032.282 €
200.000 €
6.079.282 €

Berechnung der Schlüsselzuweisung:
Wie bereits dargelegt, werden 55% des Unterschiedsbetrages zwischen Ausgangsmesszahl und Steuerkraftmesszahl ausgeglichen. Für
den Beispielfall ergibt sich danach folgendes:
Ausgangsmesszahl
abzüglich Steuerkraftmesszahl
Unterschied
hiervon 55%

8.741.840,00 €
6.079.282,00 €
2.662.558,00 €
1.464.406,90 €

3.3 Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund
Die Kraftfahrzeugsteuer war früher eine Landessteuer. Aufgrund einer
Änderung des Grundgesetzes steht ihr Ertrag ab Juli 2009 dem Bund
zu. Als Ausgleich erhalten seitdem die Länder einen jährlichen Festbetrag am Steueraufkommen des Bundes. 2014 erhielt Bayern 1.550 Millionen, den Gemeinden flossen hiervon 52,5%, also 813 Millionen € zu.
Die Kraftfahrzeugsteuer war ursprünglich nur für den Straßenbau und
den Straßenunterhalt gedacht. Später ist diese Festlegung nach und nach
aufgegeben worden. Heute werden dieser Verbundmasse auch Mittel für den Bau von Abwasseranlagen, Wasserversorgungsanlagen, den
öffentlichen Personennahverkehr und für die Aufstockung des Sozialhilfeausgleichs an die Bezirke entnommen. Etwa 45% der kommunalen
Anteilmasse wird im Jahr 2014 der ursprünglichen Zweckbestimmung
zugeführt, nämlich dem Bau und dem Ausbau sowie der Unterhaltung
40

von Gemeinde- und Kreisstraßen, ferner von Ortsdurchfahrten von
Bundes- und Staatsstraßen (sofern diese in der Baulast der Gemeinden
stehen) und dem Bau und Ausbau von Geh- und Radwegen.
Die Verteilung des Straßenanteils aus dem Kraftfahrzeugsteuerverbund
erfolgt entweder in Form von Pauschalzuweisungen oder in Form von
gezielten Zuweisungen zu einzelnen Bauprojekten.
Leistungen nach Art. 13 a FAG
Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern waren bis zu der erwähnten Umstellung bei der Kraftfahrzeugsteuer (2009) grundsätzlich am
örtlichen Aufkommen beteiligt. Infolge des Wegfalls der Ertragshoheit
bei den Ländern ist eine solche Beteiligung nicht mehr möglich. Deshalb erhalten diese Gemeinden pauschale Zuweisungen (Festbeträge),
die sich am Durchschnitt der in den Jahren 2008 bis 2010 erhaltenen
Leistungen orientiert. Diese Mittel sind zwar zweckgebunden zu verwenden, ein besonderer Nachweis (Verwendungsnachweis) ist aber
nicht erforderlich.
Straßenunterhaltungszuschüsse nach Art. 13 b Abs. 2 Satz 1 FAG
Gemeinden, die keine Leistungen nach Art. 13 a FAG erhalten – in der
Hauptsache Gemeinden mit weniger als 5.000 Einwohnern – erhalten im
Rahmen des Kraftfahrzeugsteuerersatzverbundes pauschale Zuweisungen für die Straßenunterhaltskosten von Gemeindeverbindungsstraßen
und Ortsstraßen. Auch hier wurde auf Festbeträge umgestellt. Diese
richten sich nach der Höhe der im Jahr 2010 gewährten Leistungen. Soweit die Mittel nicht für den Straßenunterhalt benötigt werden, dürfen
sie auch für Straßenbauprojekte herangezogen werden.
Kreisstraßenpauschalen (Art. 13 b Abs. 1 FAG)
Festbeträge erhalten auch die Landkreise für die Kreisstraßen. Der
Verteilungsmodus mag als Beispiel dafür stehen, wie sehr sich das
bayerische Finanzausgleichssystem um eine gerechte Mittelzuteilung
bemüht: Die Höhe der Zuweisung hängt nämlich von der Länge des
41

Kreisstraßennetzes in Relation zur Einwohnerzahl des Landkreises ab. Eine Staffelung legt die Zuweisungshöhe fest für „erste, zweite,
dritte“ usw. km eines Kreisstraßennetzes.
Beispiel (Stand Jahr 2014):
Ein Landkreis mit 80.000 Einwohnern hat 280 km Kreisstraßen. Damit
hat er
erste km je 1.000 Einwohner
80
zweite km je 1.000 Einwohner
80
dritte km je 1.000 Einwohner
80
vierte km je 1. Einwohner
40
Der Landkreis erhält
für die ersten 80 km je
660 €
für die zweiten 80 km je 2.900 €
für die dritten 80m km je 3.890 €
für die vierten 40 km je
5.450 €
Summe

52.800 €
232.000 €
311.200 €
218.000 €
814.000 €

Härtefonds (Art. 13 c FAG)
Ein (kleinerer) Teil des Kraftfahrzeugsteueraufkommen steht zum Ausgleich von Härten zur Verfügung, die sich bei der pauschalen Mittelverteilung ergeben können. Das kann der Fall sein bei besonders teuren
und aufwendigen Projekten, wie zum Beispiel bei Brücken oder innerörtlichen Baumaßnahmen. Aus dem Härtefonds gibt es auch Mittel
für besondere Belastungen durch den Winterdienst.
3.4 Grunderwerbsteuerverbund
Die Grunderwerbsteuer ist eine Landessteuer. Die Gemeinden und
Landkreise sind mit 8/21 am Aufkommen dieser Steuer beteiligt (Kommunalanteil). Maßgebend ist das örtliche Aufkommen. Die kreisfreien
Städte und die Großen Kreisstädte erhalten die Verbundmittel in voller
Höhe. Fällt im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden Grunderwerbsteuer an, erhalten diese Gemeinden 3/7, die Landkreise aber 4/7 der
Verbundmittel.
42

3.5 Ergänzende Finanzzuweisungen
Allgemeine Finanzzuweisungen
Die Gemeinden, die Verwaltungsgemeinschaften und die Landkreise
erhalten als Ersatz für die Aufwendungen, die ihnen bei der Erfüllung
von Staatsaufgaben (übertragener Wirkungskreis) erwachsen, einen
(ergänzenden) Ausgleich in Form der Finanzzuweisungen. Die Landkreise erhalten diese Zuweisungen auch als Ersatz des Verwaltungsaufwandes der „Staatsbehörde Landratsamt“. Im einzelnen werden folgende Leistungen gewährt:
• Gemeinden und Landkreise erhalten Pauschalbeträge gemäß ihrer
Einwohnerzahl (Kopfbeträge). Der Kopfbetrag für die kreisfreien Gemeinden beträgt im Jahre 2014 33,40 €, derjenige für die kreisangehörigen Gemeinden bzw. die Landkreise 16,70 €.
• Den Landkreisen wird das volle Aufkommen der vom Landratsamt
als Staatsbehörde festgesetzten Kosten (Gebühren und Auslagen)
überlassen.
• Den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften wird das Aufkommen der von ihnen erhobenen Verwarnungsgelder und Geldbußen
überlassen. Die vom Landratsamt als Staatsbehörde festgesetzten
Verwarnungsgelder und Geldbußen erhalten die Landkreise.
• Zum Ausgleich des Sachaufwands der staatlichen Schulämter gehen
an die kreisfreien Gemeinden und Landkreise Pauschalzuweisungen
in Höhe von 0,16 € je Einwohner.
3.6 Kommunaler Hochbau
Der Freistaat Bayern gewährt seinen Kommunen Zuweisungen für Hochbauprojekte. Im einzelnen werden gefördert
• Schulen und Schulsportanlagen
• Kindertageseinrichtungen
• sonstige öffentliche Einrichtungen (Theater, Konzertsäle)
Im Gegensatz zu den frei verwendbaren Zuweisungen (z.B. Schlüsselzuweisungen) sind die Zuweisungen für den kommunalen Hochbau
streng zweckgebunden. Die zweckentsprechende Verwendung muss
von der Gemeinde nachgewiesen werden. Zuwendungsfähig sind der
43

Bau, der Umbau und die Erweiterung der genannten Einrichtungen,
unter bestimmten Voraussetzungen auch die Generalinstandsetzung
dieser Gebäude.
Hinweis: Die aktuell gültigen Kostenrichtwerte sind im Internet unter
der Adresse www.stmf.bayern.de/kommunaler_finanzausgleich/allgemeines veröffentlicht.
Zum Umfang der Förderung ist zu sagen: Der Staat fördert nicht die
gesamten Baukosten. Bestimmte Kostenarten werden von vorneherein
ausgeschieden, wie z.B. die Grunderwerbskosten, die Kosten der Erschließung oder der beweglichen Einrichtung. Angesichts der vielen
Möglichkeiten, ein Bauprojekt technisch und gestalterisch zu realisieren, ist es notwendig, nach einem einheitlichen Verteilungsmaßstab vorzugehen. Man nimmt Kostenrichtwerte zu Hilfe. Sie sagen aus, was als
zuweisungsfähig anerkannt wird. Für die verschiedenen Maßnahmen
gibt es individuelle Kostenrichtwerte, die bei Bedarf der Kostenentwicklung angepasst werden.
Beispiele für Kostenrichtwerte (ab Januar 2014)
• Schulen: 3.745 € je m² Hauptnutzfläche
• Sporthallen 27 qm mal 15 m²: 1.756.100 €
• Sporthallen 27 qm mal 30 m²: 3.453.700 €
• Kindertageseinrichtungen: 3.883 € je m² Hauptnutzfläche
Mit dem Kostenrichtwert werden die zuweisungsfähigen Kosten gefunden. Bei Neubauten und bei Erweiterungsbauten gelten die Kostenrichtwerte als Kostenpauschalen. Hier müssen die tatsächlich entstandenen
Kosten nicht mehr eigens nachgewiesen werden. Das stellt für den Träger
der Maßnahme eine wesentliche Erleichterung in der verwaltungstechnischen Abwicklung der Zuwendung dar. In den anderen Fällen gelten
die Kostenrichtwerte als Höchstwerte, das bedeutet, die angefallenen
Kosten werden höchstens bis zu diesem Betrag anerkannt.
Von den zuwendungsfähigen Kosten übernimmt der Staat einen Anteil (Anteilfinanzierung), dessen Höhe von der (staatlichen) Haushaltslage, aber auch von der finanziellen Lage des Zuweisungsempfängers
44

abhängt. Auch spielen die Bedeutung der Maßnahme und das Staatsinteresse eine Rolle.
Beispiel:
Eine Gemeinde plant den Bau einer Schule mit 1.000 qm Hauptnutzfläche.
Damit ergeben sich zuwendungsfähige Kosten von 3.745.000 € (1.000 qm
mal 3.745 €). Hierauf wird ein Fördersatz, abgestimmt auf die finanziellen
Verhältnisse des Zuwendungsempfängers, angewendet. Bei einem Fördersatz von 30% ergibt sich eine Zuwendung von 1.123.500 €. Diesen Betrag
erhält die Gemeinde entsprechend dem Baufortschritt ausbezahlt.
Der Freistaat Bayern hat in den letzten Jahren das Zuwendungsverfahren
wesentlich vereinfacht. Die Beantragung und die Abwicklung der Zuweisungen sind inzwischen unkompliziert und kommunalfreundlich.
3.7 Krankenhausfinanzierung
Bei der Krankenhausfinanzierung ist streng zu trennen zwischen Investitionskosten und Betriebskosten. Die Investitionskosten sind Sache
des Steuerzahlers, die Betriebskosten dagegen werden über die Pflegesätze bzw. Fallpauschalen gedeckt, werden also in der Hauptsache von den
Versicherten aufgebracht.
Die rechtliche Grundlage bildet das Bayerische Krankenhausgesetz
(BayKrG). Gefördert werden Krankenhäuser, die in den Krankenhausbedarfsplan des Freistaats Bayern aufgenommen sind. Dieser Plan
enthält die für die akut-stationäre Versorgung der Bevölkerung bedarfsnotwendigen Häuser. Er gibt Auskunft über den Standort, die Bettenzahl, die angebotenen Fachrichtungen und die Versorgungsstufe der
Einrichtung.
Gefördert werden insbesondere der Neubau, der Umbau, die Sanierung
und die Erweiterung von Krankenhäusern sowie die Ergänzungs- und
Wiederbeschaffungen von Anlagegütern. Förderfähige Projekte werden
in ein Programm aufgenommen, das Jahreskrankenhausbauprogramm.
Bei der Vielzahl der Anträge ist diese staatliche Lenkungsmaßnahme im
Interesse der Verfahrenstransparenz und der Herstellung eines Interessenausgleichs unerlässlich.
45

Im Staatshaushalt wird jährlich festlegt, wie viele Mittel für den Krankenhausbau zur Verfügung stehen. Nach der Finanzierungsregel des
Art. 10 b Abs. 1 FAG haben aber der Staat und die Kommunen die
Kosten der Krankenhausfinanzierung (Investitionskosten) je zur Hälfte
zu tragen. Das geschieht auf kommunaler Seite ab dem Jahr 2014 ausschließlich über die Krankenhausumlage; die sogenannte örtliche
Beteiligung, wie sie bis einschließlich 2013 erhoben wurde, ist weggefallen. Mit der Krankenhausumlage zahlen die Landkreise und kreisfreien Städte – sie kommen als kommunale Krankenhausträger in Frage
– in das Finanzierungssystem ein. Die Krankenhausumlage orientiert
sich an der Umlagekraft und an der Einwohnerzahl.
3.8

Weitere Zuweisungen

3.8.1 Investitionspauschalen
Zur Finanzierung von Investitionen, Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen erhalten die Gemeinden und Landkreise pauschale Zuweisungen, die sogenannten Investitionspauschalen. Bei
diesen Zuweisungen entfällt ein Antrags- und Bewilligungsverfahren,
sie können von den Kommunen im Investitionsbereich völlig frei verwendet, ja sogar als Rücklage angespart werden. Die zur Verfügung stehende Finanzmasse (2014 insgesamt 365 Millionen €) teilen sich die
kreisangehörigen Gemeinden (Anteil 45%), kreisfreien Städte (Anteil
20%) und die Landkreise (Anteil 35%). Die Verteilung der Zuweisungen erfolgt bedarfsorientiert, wobei als Bemessungsgrundlagen die Einwohnerzahl und die Umlagekraft maßgebend sind.
3.8.2 Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung
Weiter ersetzt der Freistaat Bayern den Kommunen einen Anteil (er
liegt im Jahre 2014 bei ca. 60%) der Kosten der Schülerbeförderung. Die
Berechnung dieser Zuweisung geschieht – wie so häufig im Finanzausgleich – in pauschalierter Weise. Dazu werden zunächst für die verschiedenen Gruppen von Aufgabenträgern (kreisangehörige Gemeinden, Schulverbände, kreisfreie Städte, Landkreise, Bezirke) Teilmassen
gebildet, und zwar unter Berücksichtigung des tatsächlichen Beförderungsaufwandes. Sodann wird in jeder Teilmasse jeweils eine Hälfte
nach der Zahl der Schüler (mit Beförderungsanspruch) und die andere
46

Hälfte nach den Beförderungsausgaben verteilt. Dabei wird jeweils wird
auf das Datenmaterial des vorvorhergehenden Jahres zurückgegriffen.
3.8.3 Bedarfszuweisungen
In besonderen Ausnahmefällen (z.B. Naturkatastrophen) gewährt der
Freistaat Bayern den Kommunen sogenannte Bedarfszuweisungen.
Diese sind dafür bestimmt, einer außergewöhnlichen Lage, in die eine
Kommune geraten ist, Rechnung zu tragen. Auch kann damit eine
besondere Aufgabenbelastung oder eine Härte abgemildert werden.
Grundsätzlich ist die Zahlung einer Bedarfszuweisung nur möglich,
wenn die beantragende Gemeinde das belastende Ereignis nicht zu
vertreten hat und trotz Ausschöpfung aller anderen denkbaren Einnahmemöglichkeiten nicht mehr in der Lage ist, den Verwaltungshaushalt
auszugleichen und/oder die Mindestzuführung zum Vermögenshaushalt zu erwirtschaften. Bedarfszuweisungen werden entweder als rückzahlbare Überbrückungshilfe oder als (nicht zurückzuzahlende) Zuweisung gewährt.
3.8.4 Sozialhilfeausgleich für die Bezirke
Die Bezirke sind die Träger der überörtlichen Sozialhilfe. Den weitaus
größten Anteil in ihren Haushalten beanspruchen die Sozialhilfeausgaben. Der Staat unterstützt daher die Bezirke durch besondere Zuweisungen nach Art. 15 FAG (Sozialhilfeausgleich). Dabei muss man sehen, dass
die Bezirke keine Schlüsselzuweisungen erhalten. Selbstverständlich ist
durch den Sozialhilfeausgleich das gesamte „kommunale Lager“ betroffen, denn ohne diesen Ausgleich müssten die Bezirke eine wesentliche
höhere Bezirksumlage erheben, was sich sowohl auf den kreisfreien wie
auch auf den kreisangehörigen Bereich auswirken würde. Denn dann
müssten Landkreise reagieren und die die Kreisumlagesätze anheben.
Im Jahre 2014 stehen als Sozialhilfeausgleich insgesamt rd. 649 Millionen € zur Verfügung.
3.9

Umlagen

3.9.1 Kreisumlage
Die Landkreise haben keine eigenen Steuerquellen, sie müssen daher
ihre Haushalte zu einem großen Anteil aus einer Umlage finanzieren,
47

der Kreisumlage. Sie legen, wie es im FAG heißt, ihren „durch sonstige
Einnahmen nicht gedeckten Bedarf“ auf die kreisangehörigen Gemeinden um. Die Kreisumlage findet ihre Rechtfertigung in der Tatsache,
dass der Landkreis einen Gemeindeverband darstellt, der solche Aufgaben erfüllt, die die Leistungskraft der einzelnen Mitgliedsgemeinden
übersteigen (Beispiele: Trägerschaft von Krankenhäuser, Bau und Unterhalt weiterführender und berufsbildender Schulen, örtlicher Träger
der Sozialhilfe, Jugendhilfe, Kreisstraßen).
Die Höhe der Kreisumlage richtet sich nach dem ungedeckten Bedarf
des Landkreises. Dieser Betrag wird vom Landkreis jährlich neu errechnet. Maßgebend sind die Festsetzungen des Haushaltsplans des
Landkreises. Den Finanzierungsbedarf, also den Betrag, der nicht durch
„sonstige Einnahmen“ (z.B. Vermögenserträge, staatliche Zuweisungen, Gebühren) gedeckt werden kann, nennt man Umlagesoll. Dieser
ungedeckte Bedarf wird auf die Gemeinden verteilt, „umgelegt“. Jede
Gemeinde zahlt entsprechend ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit an
den Landkreis. Die Berechnungsbasis bildet die Umlagekraft. Diese
wiederum setzt sich zusammen aus
• den Steuerkraftzahlen (vgl. Abschnitt 3.2)
plus
• 80% der Schlüsselzuweisungen, die die Gemeinde im Vorjahr bekommen hat.
Je umlagekräftiger eine Gemeinde ist, um so mehr zahlt sie Kreisumlage. Die Kreisumlage wird in einem Prozentsatz der Umlagegrundlagen
bemessen. Dieser Prozentsatz heißt Umlagesatz. Er steht in der Haushaltssatzung des Landkreises.
Beispiel:
Die Gemeinde hat
• im Jahr 2015 eine Steuerkraft von
• im Jahr 2014 Schlüsselzuweisungen
in Höhe von 500.000 € erhalten.
Angesetzt werden 80%, also
Umlagekraft mithin
48

3.600.000 €

400.000 €
4.000.000 €

Bei einem Kreisumlagesatz von 50% zahlt die Gemeinde demnach die
Hälfte ihrer Steuerkraft als Kreisumlage.
Bei Festlegung des Umlagesatzes hat der Landkreis zu beachten, dass er
nur für solche Aufgaben einen Finanzbedarf berechnen darf, für die er
auch zuständig ist. Mit anderen Worten: Er darf die Umlagezahler nicht
zur Finanzierung von Aufgaben heranziehen, die sie – die Umlagezahler
(Gemeinden) - selbst wahrnehmen. Zu den Aufgaben, die nicht in die
Zuständigkeit des Landkreises gehören, zählen z.B. Zuwendungen für
gemeindliche Feuerwehren, Zuschüsse an örtliche Sportvereine (soweit sie nicht für die Jugendarbeit bestimmt sind), Zuweisungen für
Gemeindebüchereien und für die Erwachsenenbildung. Kriterium für
die Zuordnung einer Aufgabe (Gemeinde oder Landkreis) ist häufig
die Bedeutung der Angelegenheit: Ist sie nur lokal begrenzt bedeutsam,
oder betrifft sie das Kreisgebiet insgesamt?
Diese Fragen spielten in einem – damals aufsehenerregenden Rechtsstreit – Anfang der 1990-er Jahre eine Rolle (Stichwort: „Eichenau-Urteil“) und sind inzwischen höchstrichterlich geklärt. Der Landkreis darf
seinen Kompetenzrahmen nicht verlassen, ein Verstoß dagegen könnte
zur Fehlerhaftigkeit der Haushaltssatzung führen.
3.9.2 Bezirksumlage
Die Bezirke legen ihren ungedeckten Bedarf auf die Landkreise und
auf die kreisfreien Städte um. Diese müssen die Bezirksumlage entrichten. Errechnet wird sie nach demselben Prinzip wie die Kreisumlage.
Maßgebend ist auch hier die Umlagekraft. Auf die Umlagekraft wird
ebenfalls ein Umlagesatz angewendet, den die Bezirke in ihren Haushaltssatzungen festlegen.
3.9.3 Gewerbesteuerumlage
Seit dem Jahre 1970 (Inkrafttreten der ersten großen Finanzreform in
Deutschland) müssen die Gemeinden an Bund und Länder eine Umlage
(Gewerbesteuerumlage) abführen. Die Umlage war deshalb eingeführt
worden, weil – als wesentlicher Teil der Finanzreform – den Gemeinden
seit dieser Zeit eine Beteiligung an der Einkommensteuer zusteht. Die
Umlage erfolgte sozusagen im Austausch gegen diese Beteiligung. Dem
49

liegt folgende Überlegung zugrunde: Durch den Einkommensteueranteil sind die Gemeinden an einer Steuerart beteiligt, die im Großen
und Ganzen den Charakter einer dynamischen Wachstumssteuer hat
und die von einer Vielzahl von Bürgern entrichtet wird. Im Gegenzug
dazu sollen die Gemeinden einen Teil der (lokal sehr unterschiedlich
fließenden) Gewerbesteuer abgeben. Die Gewerbesteuerumlage, welche
zu einem gewissen Anteil wieder in den Finanzausgleich zurückfließt,
wirkt insofern ausgleichend und damit ist das kommunale Finanzsystem auf eine breitere Basis gestellt.
Eine weitere Funktion erhielt die Gewerbesteuerumlage als Instrument
zur Mitfinanzierung der Lasten der Deutschen Einheit. Der Umlagesatz ändert sich von Jahr zu Jahr. Er gliedert sich in einen „Landesvervielfältiger“ und einen „Bundesvervielfältiger“, darüber hinaus um eine
Erhöhungszahl, die sich im Zusammenhang mit den Finanzierungslasten „Deutsche Einheit“ ergibt.
Zur Ermittlung der Gewerbesteuerumlage wird das Ist-Aufkommen
der Gewerbesteuer eines Jahres durch den von der Gemeinde für dieses
Jahr festgesetzten Hebesatz geteilt und das Ergebnis mit dem gesetzlich
festgelegten Vervielfältiger multipliziert. Im Jahr 2014 betrug der Vervielfältiger 69 Prozentpunkte. Davon gehen 14,5 Prozentpunkte an den
Bund und 54,5 Prozentpunkte an das Land. Vom Landesanteil entfielen
5,0 Prozentpunkte auf die Beteiligung der Kommunen an den Kosten
der Deutschen Einheit.
Beispiel:
Eine Gemeinde verzeichnet im Jahr 2014 ein Gewerbesteueraufkommen
von 1.000.000 €, bei einem Hebesatz von 400%. Sie muss 172.500 € Gewerbesteuerumlage entrichten.
Berechnung:
1.000.000
----------- mal 69
400
50

= 172.500 €

Das Zentralfinanzamt München erhebt die Gewerbesteuerumlage
vierteljährlich von den Gemeinden beziehungsweise verrechnet die
Zahlschuld mit dem an die Gemeinden auszuzahlenden Einkommensteueranteil.

4. DIE KOMMUNALE HAUSHALTSFÜHRUNG NACH
DEN GRUNDSÄTZEN DER KAMERALISTIK
4.1 Innenwirkung des Haushalts
Das Haushaltsrecht besteht im Wesentlichen aus Verfahrensregeln. Der
Haushaltsplan wirkt nur nach innen. Er wendet sich an den Gemeinderat und seine Ausschüsse, den 1. Bürgermeister und an die Verwaltung.
Für sie sind die Festsetzungen des Haushaltsplanes verbindlich. Keine
Wirkungen entfaltet er gegenüber dem Bürger. Das ergibt sich aus
Art. 64 Abs. 3 GO, wonach „Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter“
durch den Haushaltsplan weder begründet noch aufgehoben werden.
Das Haushaltsrecht ist also verwaltungsinternes Recht. Das wird an folgenden Beispielen deutlich:
• Eine Gemeinde mietet einen Büroraum. Die Verpflichtung aus diesem
Rechtsgeschäft (Vertrag), den monatlichen Mietzins zu zahlen, besteht
selbstverständlich unabhängig davon, ob der Haushaltsplan entsprechende Beträge enthält oder nicht.
• Die Frage, ob einem Jugendlichen Eingliederungshilfe (Hilfe zu einer
angemessenen Schulbildung) zu gewähren ist, richtet sich nach dem
Sozialgesetzbuch XII. Aufgabe des Haushaltsrechts ist es, hierfür die
notwendigen Mittel bereitzustellen.
Umgekehrt kann aufgrund des Haushaltsrechts nicht in die Rechte des
Bürgers eingegriffen werden. Für die Erhebung von Steuern, Gebühren
oder Beiträgen ist nach dem rechtsstaatlichen Prinzip des Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG) stets eine besondere Rechtsgrundlage erforderlich. Diese Rechtsgrundlage schafft sich die Gemeinde mit einer
entsprechenden Satzung, z.B. nach dem Kommunalabgabengesetz
(KAG). Gegründet auf eine solche Satzung ergehen dann Leistungsbescheide an die betroffenen Bürger. Die von ihnen zu entrichtenden
51

Abgaben erscheinen im Haushaltsplan als Einnahmeansätze. Die Leistungspflicht geht aber nicht etwa auf den Haushaltsansatz zurück, sie
beruht vielmehr auf dem spezialgesetzlichen Tatbestand.
Beispiel:
Eine Gemeinde will eine Straßenreinigungsgebühr erheben. Dabei ergeben sich mannigfaltige Fragen, wie z.B.: Wer ist reinigungspflichtig, welche
Grundstücke können herangezogen werden, wie hoch soll die Gebühr sein
und wie ist sie zu differenzieren? Ab wann wird sie eingeführt? Das alles ist
Inhalt des Abgabenrechts. Das Haushaltsrecht hingegen zeigt den Weg für
folgende Abläufe: In welcher Höhe sind Einnahmen aus der Straßenreinigungsgebühr im Haushaltsplan zu veranschlagen? Welchem Haushaltsjahr
sind die Beträge zuzuordnen? In welcher Weise werden die Veranschlagungen im Haushaltsplan dargestellt (Haushaltsstelle, Vergleichsdaten) und
für welche Zwecke werden sie verwendet? Was ist zu beachten, wenn die
Gelder eingehen (Anordnungswesen, Buchung, Zahlungsverkehr)? Wie
wird Rechenschaft über die Verwendung der Gebühren abgelegt?
Eine Ausnahme machen allerdings die Hebesätze für die Realsteuern.
Sie werden gewöhnlich in der Haushaltssatzung festgesetzt (möglich ist
aber auch eine gesonderte Hebesatz-Satzung). In diesem einen Punkt
haben wir eine abgabenrechtliche Regelung in unserer Haushaltssatzung; sie berührt das Außenverhältnis zum Bürger. Weil die
Haushaltssatzung damit in die Rechtssphäre des Bürgers eingreift, ist
sie insoweit auch angreifbar: Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann im Normenkontrollverfahren gegen sie
vorgegangen werden. Ein solches Verfahren kann aber nur anstrengen,
wer von der Hebesatzfestsetzung betroffen ist.
4.2

Haushaltssatzung

Rechtssatz eigener Art
Wir müssen unterscheiden zwischen Haushaltssatzung und Haushaltsplan. Der Haushaltsplan stellt die finanzwirtschaftlichen Vorgänge der
Gemeinde umfassend dar, gibt detailliert Auskunft über Herkunft und
Verwendung der Mittel. Dagegen enthält die Haushaltssatzung nur
52

die wichtigsten Festsetzungen aus dem Haushaltsplan. Sie fasst in wenigen Bestimmungen die Endziffern und Kerndaten des Haushaltsplans
zusammen und normiert die Höhe der Abgabensätze (Hebesätze) der
Realsteuern.
Mit der Haushaltssatzung erhält der Haushaltsplan seine Rechtsverbindlichkeit. Wie der Staat seinen Haushaltsplan durch das
Haushaltsgesetz in Kraft setzt, so bedient sich auch die Gemeinde eines
Rechtssatzes. Satzung (Rechtsnormteil) und Plan (Zahlenteil) sind untrennbar miteinander verknüpft. Wie das staatliche Haushaltsgesetz, so
ist auch die Haushaltssatzung ein Rechtssatz eigener Art, denn sie regelt nicht – wie sonst eine Rechtsnorm – eine unbekannte Anzahl von
Fällen, sondern sie befasst sich mit einem ganz konkreten Sachverhalt,
eben der Haushaltsplanung für ein bestimmtes Jahr.
Bund, Länder
Haushaltsgesetz
Kommunen
Haushaltssatzung

----->

Haushaltsplan

----->

Haushaltsplan

Inhalt
Der Mindestinhalt der Haushaltssatzung ist durch Art. 63 Abs. 2 GO
genau vorgegeben. Danach gibt die Haushaltssatzung an:
• die Gesamtbeträge des Verwaltungshaushalts und des Vermögenshaushalts;
• den Gesamtbetrag der Kreditaufnahmen (nicht aber die Umschuldungskredite);
• den Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen;
• die Abgabesätze (Hebesätze) für die Gemeindesteuern (Realsteuern);
(Die Landkreise und die Bezirke verfügen über keine eigenen Steuern.
Diese Körperschaften treffen hier Festsetzungen zur Kreisumlage Art.
57 Abs. 2 LKrO bzw. Bezirksumlage Art. 55 Abs. 2 BezO.)
• den Höchstbetrag der Kassenkredite.
Die Angaben zu den Kreditaufnahmen, den Verpflichtungsermächtigungen und den Kassenkrediten sind nicht nur für den Gemeindehaushalt
53

zu machen, sondern auch für die Eigenbetriebe der Gemeinde. Dadurch
kommt zum Ausdruck, dass diese in gewisser Weise verselbstständigten Einrichtungen letztlich doch in die gemeindliche Finanzwirtschaft
eingebunden sind. In der Haushaltssatzung erscheinen jedoch keine
Angaben zu Einrichtungen, die privatisiert worden sind und in Form
einer GmbH oder einer anderen Rechtsform geführt werden.
Haushaltssatzung* der Stadt Altburg für das Haushaltsjahr 2015
Aufgrund der Art 63 ff. der Gemeindeordnung erlässt die Stadt folgende
Haushaltssatzung:
§1
Der als Anlage beigefügte Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2015
wird hiermit festgesetzt; er schließt im Verwaltungshaushalt
in den Einnahmen und Ausgaben mit 38.920.000 €
und im Vermögenshaushalt
in den Einnahmen und Ausgaben mit 12.800.000 €
ab.
§2

(1) Der Gesamtbetrag der Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen wird auf 1.800.000 € festgesetzt.
(2) Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen des Eigenbetriebes sind nicht vorgesehen.
§3
(1) Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen im Vermögenshaushalt wird auf 1.500.000 € festgesetzt.
(2) Verpflichtungsermächtigungen im Vermögensplan des Eigenbetriebes werden nicht festgesetzt.
§4

Die Steuersätze (Hebesätze) für nachstehende Gemeindesteuern werden
wie folgt festgesetzt:
1. Grundsteuer
a) für land- und forstwirtschaftliche Betriebe (A)
240 v.H.
b) für die Grundstücke (B)
280 v.H.
2. Gewerbesteuer
350 v.H.
54

§5
(1) Der Höchstbetrag der Kassenkredite zur rechtzeitigen Leistung von
Ausgaben nach dem Haushaltsplan wird auf 2.000.000 € festgesetzt.
(2) Der Höchstbetrag der Kassenkredite zur rechtzeitigen Leistung
von Ausgaben nach dem Wirtschaftsplan des Eigenbetriebes wird auf
600.000 € festgesetzt.
§6
Diese Haushaltssatzung tritt am 1. Januar 2015 in Kraft.
Stadt Altburg, 24. November 2014
Unterschrift

*Verbindliches Muster: siehe zur Kameralistik Anlage 1 zur IMBek vom
11.7.1973, MABl S. 615, zuletzt geändert durch Bek vom 3.5.2002, AllMBl
S. 247)
Anmerkungen zur Haushaltssatzung
1. Die Haushaltssatzung muss jedes Jahr erlassen werden. Möglich ist
aber auch, in nur einer Haushaltssatzung Festsetzungen für zwei
Haushaltsjahre – nach Jahren getrennt - zu treffen. Im kommunalen
Bereich haben sich solche „Doppelhaushalte“ nicht durchgesetzt.
2. Die Haushaltssatzungen der Kommunen haben ein einheitliches Erscheinungsbild, denn sie sind nach einem verbindlichen Muster formuliert.
3. Über den vorgeschriebenen Mindestinhalt hinaus darf die Haushaltssatzung weitere Vorschriften enthalten, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben und den Stellenplan des Haushaltsjahres beziehen (Art. 63 Abs. 2 GO).
Zu den einzelnen Bestimmungen der Haushaltssatzung ist noch folgendes zu sagen:
zu § 1:
Die Endbeträge sind getrennt für den Verwaltungs- und den Vermögenshaushalt anzugeben. Beide Haushaltsteile müssen je für sich
ausgeglichen sein.
55

zu § 2:
Kreditaufnahmen sind stets genehmigungspflichtig (Art. 71 Abs. 2
GO). Genehmigt wird der in § 2 ausgewiesene Gesamtbetrag, nicht
etwa das einzelne Kreditgeschäft mit der Bank. Genehmigungsbehörde ist bei Haushaltssatzungen kreisangehöriger Gemeinden (einschließlich der Großen Kreisstädte) das Landratsamt, bei kreisfreien
Städten und Landkreisen die Regierung.
Umschuldungskredite erscheinen hier nicht, sie sind aber im Volumen des Vermögenshaushalts (§ 1) enthalten!
zu § 3:
Zum Begriff der Verpflichtungsermächtigung siehe Abschnitt 4.5.2.1.
Auch § 3 steht unter einem Genehmigungsvorbehalt, aber nur dann,
wenn in einem künftigen Haushaltsjahr, zu dessen Lasten die Verpflichtungsermächtigung vorgesehen ist, Kreditaufnahmen geplant sind
(Art. 67 Abs. 4 GO).
Beispiel:
Die Stadt Altburg vergibt im Oktober 2015 für eine Kindertagesstätte
Bauaufträge zu 300.000 €, die erst im Frühjahr 2016 ausgeführt werden.
Damit ist eine Verpflichtungsermächtigung in Höhe von 300.000 € in
die Haushaltssatzung 2015 einzustellen, denn der Betrag wird erst im
Jahr 2016 fällig („kassenwirksam“). Falls im Finanzplan der Stadt für
das künftige Jahr 2016 Kreditaufnahmen eingeplant sind (gleichgültig
für welchen Zweck und gleichgültig in welcher Höhe), so steht aufgrund
dieser Tatsache die Verpflichtungsermächtigung unter Genehmigungsvorbehalt.
zu § 4:
Die Hebesätze können auch in einer eigenen Hebesatz-Satzung festgesetzt werden. In diesem Fall ist es der Gemeinde freigestellt, die Höhe
der Hebesätze in der Haushaltssatzung nachrichtlich anzugeben.
zu § 5:
Zum Begriff des Kassenkredits siehe Abschnitt 4.9. Kassenkredite
erscheinen, da sie keine Deckungsmittel sind, nicht im Haushalt56

splan, sondern nur in der Haushaltssatzung. Aufgenommen wird der
Höchstbetrag, bis zu dem die Gemeinde gehen darf. Dieser Höchstbetrag soll ein Sechstel der im Verwaltungshaushalt veranschlagten Einnahmen (beim Eigenbetrieb ein Sechstel der im Erfolgsplan
vorgesehenen Erträge) nicht übersteigen (Art. 73 Abs. 2 GO).
zu § 6:
Eine Haushaltssatzung tritt immer zum Jahresbeginn in Kraft, auch
bei einem verspäteten Erlass. Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr
(Art. 63 Abs. 3 und 4 GO). Gleiches gilt für eine Nachtragshaushaltssatzung (Art. 68 Abs. 1 GO).
4.3 Werdegang des Haushalts
Nach Art. 65 Abs. 2 GO ist die Haushaltssatzung samt ihren Anlagen
– also dem Haushaltsplan – spätestens einen Monat vor Beginn des
Haushaltsjahres der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen. Der Haushalt 2015 einer kreisangehörigen Gemeinde muss demnach schon am
1. Dezember 2014 dem Landratsamt vorliegen (Termin zur Einreichung bei der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß den Bestimmungen des
Bürgerlichen Gesetzbuches über die Berechnung der Fristen: 30. November 2014). Leider wird häufig gegen diese Vorschrift verstoßen. Um
die Zeitvorgabe einhalten zu können, ist es notwendig, frühzeitig mit
der Aufstellung des Haushaltsplans zu beginnen.
Der 1. Bürgermeister ist – als Leiter der Verwaltung – dafür verantwortlich, dass die Vorarbeiten rechtzeitig in Angriff genommen werden,
denn er hat die Beratungsgegenstände vorzubereiten, die Tagesordnung
aufzustellen und den Gemeinderat zu den Sitzungen zu laden (Art. 46
Abs. GO). In aller Regel überträgt er die Vorarbeiten der Kämmerei. In
diesem ersten Stadium der Planaufstellung ist hauptsächlich die Gemeindeverwaltung gefordert. Sie hat einen Entwurf des Haushaltsplans
zu erarbeiten. Das tut sie anhand der Mittelanforderungen der einzelnen Dienststellen. Hierin wird eine besondere Schwäche des Verfahrens
gesehen, der man mit modernen Mitteln der Haushaltssteuerung (z.B.
Festlegung von Budgets) begegnen will. Auf der anderen Seite sind die
Einnahmen zu errechnen oder zu schätzen. Meistens wird es in dem ersten Entwurf nicht gelingen, einen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen.
57

Diesen Ausgleich herbeizuführen ist das Ziel der Haushaltsberatungen,
die auf der Grundlage des Verwaltungsentwurfs beginnen können. In
der Praxis werden die Vorberatungen in kleineren Gemeinden im Gemeinderat, in größeren aber in Ausschüssen stattfinden. Möglichkeiten,
den Haushaltsausgleich zu erreichen, ergeben sich entweder auf der
Ausgabenseite (z.B. Einsparungen bei den Personal- und Sachkosten,
Zurückstellung von Bauprojekten) oder auf der Einnahmenseite (z.B.
Erhöhung von Gebühren, als letztes Mittel Erhöhung der Steuern). Die
Herbeiführung des Haushaltsausgleichs ist daher weniger eine verwaltungstechnische Angelegenheit als vielmehr ein kommunalpolitischer
Entscheidungsprozess.
Noch im November muss der (vorberatene) Entwurf dem Gemeinderat
vorgelegt werden, denn dieser muss die Haushaltssatzung samt ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung beschließen (Art. 65 Abs. 1 GO).
Die Beschlussfassung über die Haushaltssatzung ist ihm vorbehalten,
sie kann nicht auf einen Ausschuss übertragen werden (Art. 32 Abs. 2
Satz 2 Nr. 4 GO). Das Budgetrecht (im subjektiven Sinne) steht allein
dem Gemeinderat in seiner Gesamtheit zu, nur er kann es ausüben.
Die Gemeindeordnung verlangt, dass die Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung zu erfolgen habe. Daraus wird zuweilen hergeleitet, die
Beratung könne nichtöffentlich stattfinden. Eine solche Handhabung
wäre aber nicht rechtens: Lediglich die Vorberatung in den Ausschüssen
(§ 8 Abs. 2 Nr.1a Geschäftsordnungsmuster für Gemeinderäte des Bayerischen Gemeindetags – GOM – Anm.: abgedruckt im Kommunalpolitischen Leitfaden Band 1 „Einführung in die Kommunalpolitik“) sind
nicht den Regelungen des Art. 52 Abs. 2 GO unterworfen. Nach dieser
Bestimmung sind Sitzungen nur dann nichtöffentlich, wenn „Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche
Einzelner“ das erfordern. Solche Fälle sind bei den Haushaltsberatungen durchaus denkbar, z.B. bei der Beratung des Stellenplans, bei
Grundstücksangelegenheiten, möglicherweise auch bei Zuschussanträgen. Eine generelle nichtöffentliche Beratung wäre dagegen nicht vertretbar (§§ 21, 22 GOM).
Wenn die Haushaltssatzung beschlossen ist, muss sie der Rechtsaufsichtsbehörde vorgelegt werden (Art. 65 Abs. 2 GO). Bei kreisangehöri58

gen Gemeinden und Großen Kreisstädten ist Rechtsaufsichtsbehörde
das Landratsamt, bei kreisfreien Städten die Regierung. Weil die Gemeinde bei der Regelung ihres Haushaltswesens im eigenen Wirkungskreis
handelt, darf die Rechtsaufsichtsbehörde nur die Rechtmäßigkeit des
gemeindlichen Handelns überprüfen. Sie könnte also z.B. bei einem
Verstoß gegen zwingende Haushaltsvorschriften einschreiten. Eine Prüfung der Zweckmäßigkeit hingegen darf nicht stattfinden.
Allerdings stellt die Gemeindeordnung folgendes unter einen Genehmigungsvorbehalt:
• die Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen (Art. 72 Abs. 2 GO) ;
• die Verpflichtungsermächtigungen, wenn in den Jahren, zu deren
Lasten sie geplant sind, die Gemeinde im Finanzplan Kreditaufnahmen vorsieht (Art. 67 Abs. 4 GO).
Die amtliche Bekanntmachung der Haushaltssatzung ist Voraussetzung
für ihre Rechtswirksamkeit. Die Bekanntmachung kann aber erst erfolgen, wenn (die etwa erforderlichen) Genehmigungen der Rechtsaufsichtsbehörde erteilt sind (Art. 65 Abs. 3 Satz 1 GO).
Es kann durchaus vorkommen, dass die Haushaltssatzung keinen
genehmigungspflichtigen Bestandteil enthält. Dann muss die Gemeinde einen Monat lang, nachdem sie die Satzung vorgelegt hat, mit der
Bekanntmachung abwarten. Innerhalb dieser Frist hat die Rechtsaufsichtsbehörde Gelegenheit, den Haushalt auf seine Rechtmäßigkeit
hin zu überprüfen und gegebenenfalls zu beanstanden (Art. 65 Abs. 3
Satz 2 GO).
4.4

Haushaltsplan

4.4.1 Inhalt
Der ausführliche Haushaltsplan – in der Praxis häufig nur als „Haushalt“ bezeichnet – bildet die Voraussetzung und Grundlage für die eigentliche Haushaltssatzung, die nach Abschluss der Beratungen vom
Gemeinderat beschlossen wird.
59

Formal gesehen ist der Haushaltsplan eine Anlage zur Haushaltssatzung.
Damit gewinnt der gesamte Haushaltsplan die Qualität einer Satzung
und wird im Vollzug eine verbindliche Handlungsanweisung für die
Verwaltung. Will die Gemeinde an ihrem Haushaltsplan Wesentliches
ändern, so kann sie das wiederum nur durch eine Satzung bewerkstelligen: die Nachtragshaushaltssatzung (siehe Abschnitt 4.12.2). Allerdings
erfordert nicht jede Abweichung, die sich im Laufe des Haushaltsjahres
ergibt, eine Nachtragshaushaltssatzung. Außer- und überplanmäßige
Ausgaben sind häufig der Ausweg aus solchen Situationen. Außerdem
steht das Instrument der flexiblen Haushaltsführung zur Verfügung.
Inhalt und Gliederung des kameralistischen Haushaltsplans regelt Art.
64 GO. Aufzuführen sind die Einnahmen und Ausgaben sowie die
Verpflichtungsermächtigungen.
Der Haushaltsplan ist in einen Verwaltungshaushalt und einen Vermögenshaushalt zu gliedern. Dem liegt der Gedanke zugrunde, den laufenden Aufwand und die Investitionen getrennt darzustellen.
Verwaltungshaushalt
Er enthält die wiederkehrenden Finanzvorgänge, die laufenden Einnahmen und Ausgaben, jene Zahlungen, die im Zusammenhang mit
der Verwaltung und dem Betrieb der Einrichtungen üblicherweise verbunden sind (Betriebseinnahmen und –ausgaben). Der Verwaltungshaushalt gibt Aufschluss über den laufenden Bedarf und darüber, wie
er gedeckt wird.
VERWALTUNGSHAUSHALT
EINNAHMEN
– Steuern (Realsteuern, Einkommensteueranteil)

AUSGABEN
– Personalausgaben
– Verwaltungsaufwand

– allgemeine Zuweisungen

– Betriebsaufwand

– Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb

– Zuweisungen und Zuschüsse

– sonstige Einnahmen

– sonstige Finanzausgaben
– Zuführung an den Vermögenshaushalt

60

Vermögenshaushalt
Hier erscheinen alle vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben.
VERMÖGENSHAUSHALT
EINNAHMEN

AUSGABEN

– Zuführung vom Verwaltungshaushalt

– Zuführung an den Verwaltungshaushalt

– Veräußerung von Anlagevermögen

– Erwerb von Anlagevermögen, Bauten

– Rücklagenentnahme

– Rücklagenzuführung

– Investitionszuweisungen

– Investitionsförderung

– Beiträge

(– Zuweisungen und Zuschüsse an Dritte)

– Kreditaufnahmen

– Kredittilgungen

Die Trennung des vermögenswirksamen vom konsumtiven Teil erlaubt
eine erste summarische Beurteilung der gemeindlichen Finanzausstattung und macht das Haushaltsgeschehen durchsichtig, etwa bei der
wichtigen Frage nach der Höhe der Zuführung vom Verwaltungshaushalt an den Vermögenshaushalt und damit – noch weiter gehend - der
„Investitionsrate“.
Selbstverständlich besteht zwischen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt ein enger Zusammenhang. Wir haben es ja mit einem einheitlichen
Haushalt zu tun.

61

Beispiel eines Haushaltsplans:
VERWALTUNGSHAUSHALT
AUSGABEN (in Tausend €)

EINNAHMEN (in Tausend €)
9.500

Personalkosten

7.800

8.400

Bauunterhalt

1.260

Schlüsselzuweisungen

3.900

Bewirtschaftungskosten

1.900

Gebühren

4.600

Mietausgaben

360

Realsteuern
Einkommensteuer

Fahrzeughaltung

180

Lernmittel

190

130

Versicherungen

180

Zinsen

180

Geschäftsausgaben

Ersätze

2.800

sonstige Betriebsausgaben

8.570

Abschreibungen

2.260

Zuschüsse

2.400

Mieteinnahmen
sonstige Betriebseinnahmen
Schuldendiensthilfen

kalkulatorische Zinsen

550
5.750

850

Zinsen
Kreisumlage
Gewerbesteuerumlage
Abschreibungen
kalkulatorische Zinsen
Zwischensumme
Zuführung an VmHH

Summe Einnahmen

38.920

Summe Ausgaben

650

640
7.300
960
2.260
850
35.500
3.420
38.920

VERMÖGENSHAUSHALT
AUSGABEN (in Tausend €)

EINNAHMEN (in Tausend €)
Zuführung vom VwHH
Rücklagenentnahme
Grundstücksverkäufe
sonstige Verkaufserlöse
Beiträge
Staatszuweisungen

3.420
—
4.200
305
1.250
825

Kreditaufnahme

Grundstückskäufe
Rücklagenzuführung
bewegliche Anlagegüter
Planungskosten für Schule

3.200
70
1.950
250

sozialer Wohnungsbau

1.100

Erweiterung Kläranlage

1.330

Bau einer Sporthalle

2.250

a) für Investitionen

1.800

Straßenbau

900

b) zur Umschuldung

1.000

Investitionszuschuss

200

ordentliche Kredittilgung
außerordentliche Kredittilgung
Summe Einnahmen

62

12.800

Summe Ausgaben

550
1.000
12.800

4.4.2 Zuordnung zum Verwaltungs- und Vermögenshaushalt
Für die Zuordnung der Einnahmen und Ausgaben zum Verwaltungsbzw. zum Vermögenshaushalt gibt es genaue Regeln. Die Kommunalhaushaltsverordnung – Kameralistik (KommHV-Kameralistik) zählt in
§ 1 Abs. 1 abschließend auf, was in den Vermögenshaushalt gehört. Im
einzelnen sind das auf der
Einnahmeseite
• die Zuführung vom Verwaltungshaushalt,
• Einnahmen aus der Veränderung des Anlagevermögens,
• Entnahmen aus Rücklagen,
• Investitionszuweisungen (z.B. Staatszuschüsse)
• Beiträge und ähnliche Entgelte
• Kredite
Die Ausgabeseite umfasst
• die Kredittilgungen und die Rückzahlung innerer Darlehen
• Ausgaben für die Veränderung des Anlagevermögens
Hierunter fallen insbesondere die Investitionen der Gemeinde. Zum
Anlagevermögen rechnen die Teile des Gemeindevermögens, die der
dauernden Aufgabenerfüllung dienen. Die Hauptrolle spielen hier
Grundstücke und bewegliche Sachen, die nicht als geringwertige
Wirtschaftsgüter im Sinne des Einkommensteuergesetzes anzusehen
sind.
• Investitionszuweisungen und Investitionszuschüsse an Dritte
• Zuführungen zu Rücklagen
• Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren
• die Zuführung zum Verwaltungshaushalt
Mitunter ist es zweifelhaft, ob bei den Ausgaben Investitionsaufwand
oder laufender Aufwand gegeben ist.
Baumaßnahmen
Hier ist zu unterscheiden zwischen Herstellungsaufwand und Erhaltungsaufwand. Herstellungsaufwand und damit eine Investitionsmaßnahme (Veranschlagung im Vermögenshaushalt) liegt vor, wenn neues
63

Sachvermögen geschaffen, z.B. ein Neubau erstellt wird. Aber auch ein
Umbau, eine Erweiterung oder ein Ausbau zählen dazu, wenn sich
dadurch bessere Nutzungsmöglichkeiten ergeben. Typische Beispiele
dafür sind der Einbau einer neuen Heizung oder eines Aufzugs. Häufig
fallen bei solchen Maßnahmen auch Ausgaben an, die für sich genommen dem Erhaltungsaufwand zuzuordnen wären.
Beispiel:
Beim Installieren der Heizkörper müssen die Wände neu getüncht werden.
Wegen des einheitlichen wirtschaftlichen Vorgangs – Einbau einer neuen
Heizung – sind dann diese Aufwendungen dem Herstellungsaufwand zuzurechnen.
Ausgaben für den Unterhalt (Erhaltungsaufwand) dienen unabhängig
von ihrer Größenordnung dazu, bauliche Anlagen und Grundstücke in
einem ordnungsgemäßen Zustand zu erhalten. Sie sind im Verwaltungshaushalt zu veranschlagen. Ihr Hauptmerkmal ist, dass sie – hervorgerufen durch die gewöhnliche Nutzung – regelmäßig wiederkehren, wie
beispielsweise die Erneuerung des Fußbodenbelags, das Streichen von
Fenstern und Türen, Ersetzen von Dachrinnen, Erneuern des Verputzes.
Bewegliche Sachen
Sie sind dann als vermögenswirksam und damit als Investition einzustufen, wenn die Ausgabe für die Beschaffung eines einzelnen Gegenstandes über der steuerlichen Abschreibungsgrenze für geringwertige
Wirtschaftsgüter liegt. Der fragliche Betrag wurde ab 1. Januar 2010 auf
410 € (ohne Umsatzsteuer!) festgelegt. Damit ist das Anlagevermögen
gegen die geringwertigen Wirtschaftsgüter im Sinne des Einkommensteuergesetzes abgegrenzt. Wohlgemerkt: der Betrag für die Anschaffung muss höher sein als 410 €.
Bei der Wertgrenze von 410 € ist immer auf den Nettobetrag (also auf
den Betrag ohne Umsatzsteuer!) abzustellen. Für die Frage der Zuordnung spielt es keine Rolle, ob die Umsatzsteuer abgezogen werden kann
oder nicht. Sofern die Umsatzsteuer nicht abgezogen werden kann, zählt
sie zu den Anschaffungskosten.
64

Auch Gegenstände unter der 410 €-Grenze können Anlagevermögen sein,
wenn sie in größerer Anzahl beschafft werden und für die Erstausstattung oder die Ersatzbeschaffung bestimmt sind. Typische Verbrauchsgüter dagegen gehören (unabhängig von den Anschaffungskosten) stets
zum laufenden Aufwand und daher in den Verwaltungshaushalt.
Beispiele:
1.
Die Beschaffung einer Digitalkamera für die Ausstattung der Mittelschule
zu einem Preis von 450 € (ohne Umsatzsteuer) gehört zum Vermögenshaushalt. Räumt der Händler einen Nachlass ein und verkauft das Gerät für 410
€ (ohne Umsatzsteuer), ist es dem Verwaltungshaushalt zuzuordnen.
2.
Der neu errichtete Kindergarten erhält eine Einrichtung für zwei Gruppenräume. Beschafft werden zehn Tische (je 140 €) und dreißig Stühle (je
80 €). Die Gesamtkosten liegen demnach bei 3.800 €. Die Beschaffung ist
im Vermögenshaushalt abzuwickeln.
3.
Eine Gemeinde kauft für ihre Hauptschule Heizöl zum Preis von 8.000 €.
Dieser Fall ist nicht nach der 410-€-Grenze zu beurteilen. Heizöl ist ein
Verbrauchsgut. Die Veranschlagung erfolgt somit im Verwaltungshaushalt.
4.4.3 Haushaltssystematik
Das System für die Ordnung des kommunalen Haushalts ist einleuchtend und klar und ermöglicht rasch einen guten Überblick über die
zahlreichen Haushaltspositionen. Alle Zuordnungsfragen sind geregelt
in den für jede Gemeinde verbindlichen Vorschriften über die Gliederung und die Gruppierung der Haushaltspläne der Gemeinden und Gemeindeverbände (Verwaltungsvorschriften über die kommunale Haushaltssystematik - VVKommHaushaltssyst -)
Gliederung
Der Haushaltsplan ist sowohl im Verwaltungs- als auch im Vermögenshaushalt in zehn Einzelpläne eingeteilt. Die Einzelpläne entsprechen
Aufgabenbereichen. Die zehn Einzelpläne haben folgende Bezeichnungen:
65

0
1
2
3
4
5
6
7
8

Allgemeine Verwaltung
Öffentliche Sicherheit und Ordnung
Schulen
Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege
Soziale Sicherung
Gesundheit, Sport, Erholung
Bau- und Wohnungswesen, Verkehr
Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung
Wirtschaftliche Unternehmen, allgemeines Grund- und Sondervermögen
9 Allgemeine Finanzwirtschaft
Diese Einteilung bildet zunächst die Hauptfelder kommunaler Betätigung ab. Eine weitere Differenzierung ist notwendig, die in Abschnitten
und Unterabschnitten erfolgt. Hierzu dient der Gliederungsplan.
AUSZUG AUS DEM GLIEDERUNGSPLAN
EINZELPLAN

ABSCHNITT

UNTERABSCHNITT

3 Wissenschaft, Forschung,
Kulturpflege
35 Volksbildung
350 Volkshochschulen
352 Öffentliche Büchereien
355 Sonstige Volksbildung

Anwendungsbeispiel:
Wo ist im Haushaltsplan die städtische Bücherei zu finden? Büchereien
wird man unter „Kulturpflege“ einordnen, somit ist der Einzelplan 3 zu
wählen. Jeder Einzelplan ist feinzugliedern, und zwar in Abschnitte und
Unterabschnitte. Bei unserem Beispiel werden wir in Abschnitt 35 fündig,
bezeichnet mit „Volksbildung“. Hier stoßen wir auf den gesuchten Unterabschnitt 352 „Öffentliche Büchereien“.
Die Ziffer 352 nennt man Gliederungsziffer

66

Gruppierung
Bei dem soeben gebildeten Beispiel „Städtische Bücherei“ sind vielerlei
Finanzvorgänge denkbar. So wird die Kommune möglicherweise Leihgebühren (juristisch nicht ganz korrekter Begriff) und Verzugsgebühren
für die Ausgabe der Medien erheben. Personal ist angestellt und erhält
Dienstbezüge. Haushaltstechnisch handelt es sich bei diesen Vorgängen
um Einnahmen oder Ausgaben. Diese sind nach dem Gruppierungsplan
geordnet. Er sieht zehn Hauptgruppen vor:
Einnahmen
0 Steuern, allgemeine Zuweisungen
1 Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb
2 Sonstige Finanzeinnahmen
3 Einnahmen des Vermögenshaushalts
Ausgaben
4 Personalausgaben
5/6 Sächlicher Verwaltungs- und Betriebsaufwand
7 Zuweisungen und Zuschüsse (nicht für Investitionen)
8 Sonstige Finanzausgaben
9 Ausgaben des Vermögenshaushalts
Wir sehen: Bei den Einnahmen richtet sich die Zuordnung nach dem
Entstehungsgrund: Woher kommen die Gelder? Bei den Ausgaben erfolgt die Zuordnung nach dem Zweck: Wofür werden die Gelder verwendet? Auch hier ist eine weitere Differenzierung vorgesehen. Somit
werden die Hauptgruppen weiter unterteilt in Gruppen und Untergruppen.

67

AUSZUG AUS DEM GRUPPIERUNGSPLAN
HAUPTGRUPPE

GRUPPE

1 Einnahmen aus
Verwaltung und Betrieb

…

…

10 Verwaltungsgebühren

…

11 Benutzungsgebühren

…

12 zweckgebundene
Abgaben

…

13 Einnahmen aus Verkauf

…

14 Mieten und Pachten

4 Personalausgaben

…

UNTERGRUPPE

40 Aufwendungen für
ehrenamtliche Tätigkeit
41 Dienstbezüge und dgl.
410 Beamte
414 Tariflich Beschäftigte

Anwendungsbeispiele:
Beispiel 1:
Die Gebühren für die Bücherei sind „Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb“, also Hauptgruppe 1. Im Gruppierungsplan finden wir „Benutzungsgebühren und ähnliche Entgelte“ als Gruppe 11.
Hauptgruppe 1: Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb
Gruppe
11: Benutzungsgebühren
Beispiel 2:
Die Ausgaben für die Bibliothekarin stellen „Personalausgaben“ dar. Sie
gehören in die Hauptgruppe 4. Im Gruppierungsplan sind „Dienstbezüge
und dgl.“ dann unter Gruppe 41 ausgewiesen. Nun ist noch zu unterscheiden nach der Art des Dienstverhältnisses. Angenommen, bei der Bibliothekarin handelt es sich um eine Tariflich Beschäftigte, sind die Ausgaben in der Untergruppe mit der Gliederungsziffer 414 zu buchen.
68

Hauptgruppe 4: Personalausgaben
Gruppe
41: Dienstbezüge
Untergruppe 414: Entgelte für Tariflich Beschäftigte
Die Ziffer 414 nennt man Gruppierungsziffer
Haushaltsstelle
Nun kann die Haushaltsstelle gebildet werden. Sie besteht aus den Elementen Gliederungsziffer und Gruppierungsziffer.

HAUSHALTSSTELLE

Gruppierungsziffer
352
städtische Bücherei

Gruppierungsziffer
414
Entgelte für Tariflich Beschäftigte

Die Benutzungsgebühren (Beispiel 1) für die Bücherei werden somit
unter der Haushaltsstelle 352.11 veranschlagt und verbucht. Die Personalausgaben (Beispiel 2) für die angestellte Bibliothekarin erscheinen
unter der Haushaltsstelle 352.414.
Die mit Hilfe der EDV erstellten Haushaltspläne verwenden in der Regel
vierstellige Gliederungs- und Gruppierungsziffern. Die Haushaltsstellen der beiden Beispiele lauten dann: 3520.1100 bzw. 3520.4140.
4.4.4 Formaler Aufbau des Haushaltsplans
Der Haushaltsplan hat einen formalen Aufbau, der durch die Kommunalhaushaltsverordnung - Kameralistik (KommHV-Kameralistik) exakt
vorgeschrieben ist. Er besteht aus definierten Bestandteilen und aus
69

Anlagen. Die Unterscheidung hat rechtliche Bedeutung: Alle Bestandteile des Haushaltsplans haben Rechtsnormqualität. Die Anlagen besitzen diese Qualität nicht.
Bestandteile des Haushaltsplans sind
• Gesamtplan
• Einzelpläne des Verwaltungshaushalts und des Vermögenshaushalts
• Sammelnachweise
• Stellenplan
a) Gesamtplan
Der Gesamtplan gestattet einen zusammenfassenden und schnellen
Überblick über das Haushaltsgeschehen. Er gliedert sich auf in:
• die Zusammenfassung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen (Schlusszahlen der Einzelpläne, getrennt nach
Vermögens- und Verwaltungshaushalt)
• den Haushaltsquerschnitt; er fasst bestimmte Einnahme- und Ausgabearten (=Gruppen) zusammen, und zwar aufgefächert nach den
einzelnen Abschnitten und Unterabschnitten. Der Haushaltsquerschnitt liefert zusammengefasste Informationen zu den einzelnen
Bereichen der Verwaltung und den gemeindlichen Einrichtungen.
• die Gruppierungsübersicht; sie ist für die Praxis (auch für die
Haushaltsberatung) ein besonders nützliches Hilfsmittel, weil sie
eine geraffte Zusammenfassung aller Einnahme- und Ausgabegruppen bringt und gleichzeitig einen Vergleich mit den Vorjahreszahlen
(Rechnungsergebnis des vorvorhergehenden Jahres und Haushaltsansatz des vorhergehenden Jahres) erlaubt.

70

Auszug aus der Gruppierungsübersicht (Beispiel)

Gruppierungsübersicht
Stadt Altburg
GruppierungsNr.

Bezeichnung

Einnahmen
0
000
001
003
010
022
04
041
06
061
08
081

Steuern, allg. Zuweisungen
Grundsteuer A
Grundsteuer B
Gewerbesteuer
Beteiligung an der Einkommen-St.
Hundesteuer
Schlüsselzuweisungen
vom Land
sonst. allg.Zuweisungen
vom Land
allg. Zuweisungen aus besonderen Abrechnungsverfahren
Verwarnungsgelder, Geldbußen
Zwischensumme
Steuern, allgem. Zuweisungen

Ansatz
2015

je Einw.

Ansatz
2014

€

€

€

Rechnungsergebnis
2013
€

105.000
2.460.000
6.300.000
8.400.000
31.000

3,73
87,35
223,71
298,27
1,10

104.000
2.440.000
5.800.000
8.180.000
31.000

104.694,98
2.282,29
5.400.642,25
8.224.019,00
31.439,32

3.000.000

106,53

2.380.000

3.349.132,00

1.658.790

58,90

1.670.700

1.560.984,57

211.500

7,51

99.000

102.879,51

22.166.290

787,07 20.704.700 18.776.073,92

Gruppierungsübersicht
Stadt Altburg
GruppierungsNr.
Ausgaben
4
40
41
42
43
44
45
47

Bezeichnung

Personalausgaben
ehrenamtliche Tätigkeit
Dienstbezüge
Versorgungsbezüge
Beiträge zu Versorgungskassen
Beiträge zur gesetzl.
Sozialversicherung
Beihilfen
Deckungsreserve für
Personalausgaben
Summe der Personalausgaben

Ansatz
2015

je Einw.

Ansatz
2014

€

€

€

Rechnungsergebnis
2013
€

190.200
7.155.300
13.700
1.298.900
1.220.200

6,75
254,08
0,49
46,12
43,33

193.000
7.022.750
12.200
1.283.120
1.221.750

188.823,18
6.892.169,54
11.551,45
1.216.300,94
1.214.326,22

267.700
50.000

9,51
1,77

260.000
50.000

241.458,90
0,00

10.196.000

362,04 10.042.820 9.764.630,23

71

• die Übersicht zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit der
Gemeinde. Der Begriff der dauernden Leistungsfähigkeit spielt z.B.
bei Kreditaufnahmen eine entscheidende Rolle. Die Rechtsaufsichtsbehörde darf die nach Art. 71 Abs. 2 GO notwendige Genehmigung nur erteilen, wenn die Rückzahlungsverpflichtungen mit der
dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen.
Die dauernde Leistungsfähigkeit wird in der Weise ermittelt, dass
die Zuführung vom Verwaltungs- an den Vermögenshaushalt um
bestimmte Finanzvorgänge bereinigt wird (z.B. Kredittilgungen). In
der Übersicht ist ferner nachrichtlich anzugeben, wie hoch die Ausgaben für die beweglichen Anlagegüter und Straßenbaumaßnahmen
sind. Bewegliche Sachen des Anlagevermögens sollten nämlich nicht
aus Kreditmarktmitteln, sondern aus der Zuführung vom Verwaltungshaushalt finanziert werden. Ähnliches gilt für Erneuerungsbauvorhaben an Straßen.
b) Einzelpläne (mit Abschnitten und Unterabschnitten) des Verwaltungshaushalts und des Vermögenshaushalts
Die Einzelpläne sind in Abschnitte und Unterabschnitte gegliedert. Sie
enthalten im einzelnen die Haushaltsansätze. Hier sind, nach den Regeln der Haushaltssystematik, die Einzelbeträge veranschlagt. Für jeden
Unterabschnitt ist ein Teilabschluss zu bilden, so dass auf einen Blick
der Zuschussbedarf bzw. der Überschuss erkennbar ist. Das gleiche gilt
für die nächstgrößeren Einheiten, nämlich die Abschnitte und Einzelpläne.

72

Beispiel eines Unterabschnitts

A. Verwaltungshaushalt - Einzelpläne
Gemeinde
Einzelplan
Anschnitt
U-Abschnitt

Nr.
1

5
56
5600

Stadt Altburg
Gesundheit, Sport, Erholung
Eigene Sportstätten
Turnhallen und Freisportanlagen
Ergebnis
der Jahres- Erläuterungen
rechnung

HAUSHALTSSTELLE

HAUSHALTSANSATZ

Bezeichnung

2015 [€]

2014 [€]

2013 [€]

3

4

5

30.000

19.500

19.475,00

9.000

9.000

9.700,00

0

0

28,68

2

6

EINNAHMEN
.1100

Benutzungsgebühren

.1101

Benutzungsentgelte von Schulen

.1550

Vermischte Einnahmen

.1680

Erstattung von Aufwendungen für die
Rasenpflege (Vereine)
Summe Einnahmen

9.100

0

9.510,45

48.100

28.500

38.714,13

AUSGABEN
.4250

Versorgungsbezüge an Beschäftigte

.5000

Gebäudeunterhalt

0

800

801,84

10.000

3.000

4.291,86

.5100

Unterhalt der Sportanlagen

.5200

Anschaffung von Geräten und

2.000

9.000

0

.5200

Unterhalt von Geräten und

500

500

0

.5410

Müllabfuhr und Kaminreinigung

1.000

1.000

1.332,38

250

250

.5420

200,10

Reinigungskosten

8.000

7.200

6.184,80

.5425

Heizungskosten

7.000

5.000

4.635,95

.5430

Strom-, Wasser- und Kanalgebühren

3.000

3.000

2.203,16

.5440

Gebäudeversicherungen

200

200

140,20

.6620

Vermischte Ausgaben

0

0

0

.6790

innere Verrechnungen

0

0

0

.6791

innere Verrechnungen

Einrichtungsgegeständen
Einrichtungsgegenständen

(Bauhof, Gärtnerei)

5.000

5.000

4.292,88

Summe Ausgaben

36.950

34.950

24.083,17

UAB 5600 ZUSCHUSS/ÜBERSCHUSS

11.150

-6.450

14.630,96

73

c) Sammelnachweise
Sachlich eng zusammengehörende Ausgaben des Verwaltungshaushalts
können in sogenannten Sammelnachweisen zusammengefasst veranschlagt werden.
Beispiel:
In einem Sammelnachweis sind alle Bewirtschaftungskosten für das Gebäude der städtischen Bücherei (Gliederungsziffer 352) veranschlagt:
352.541

Abgaben

300 €

.542

Heizung

12.000 €

.543

Reinigung

8.000 €

.544

Strom

4.000 €

.545

Wasser

3.000 €

.546

Versicherungen

2.000 €

Summe

29.300 €

Nur die Endsumme wird in den Unterabschnitt „Städt. Bücherei“ übernommen. Im Übrigen wird auf den Sammelnachweis Bezug genommen:
352.541

Bewirtschaftungskosten lt. Sammelnachweis

29.300 €

Die Veranschlagung im Sammelnachweis hat folgenden Effekt: Alle dort
aufgeführten Ansätze sind gegenseitig deckungsfähig (vgl. Abschnitt
4.5.3.3). Das macht die Haushaltsführung beweglich und erleichtert
den Haushaltsvollzug. Allerdings ist nach der Einführung der Budgetierung die Bedeutung von Sammelnachweisen deutlich geschrumpft,
weil die geschilderten Vorteile eines Sammelnachweises im Budgetierungsverfahren ohnehin gegeben sind.
d) Stellenplan
Der Stellenplan ist Teil des Haushaltsplans (Art. 64 Abs. 2 Satz 2 GO). Er
ist die verbindliche Grundlage für die Personalwirtschaft der Gemeinde. Einstellungen, Beförderungen und Einstufungen in eine höhere
Entgeltgruppe dürfen nur vorgenommen werden, soweit es der Stellen74

plan zulässt. Der Stellenplan kann nur durch eine Nachtragshaushaltssatzung geändert werden.
Der Stellenplan hat die Stellen der Beamten und der Arbeitnehmer
auszuweisen, und zwar nach ihrer Art und den entsprechenden Besoldungs- bzw. Entgeltgruppen. Nur vorübergehend beschäftigte Arbeitnehmer sind im Stellenplan nicht aufzuführen.
In den Stellenplan sind nur die Stellen aufzunehmen, die im Planungszeitraum voraussichtlich besetzt werden. Künftig wegfallende („kw“)
oder künftig umzuwandelnde („ku“) Stellen sind als solche zu bezeichnen.
Eine Gemeinde, die einen Beamten befördert, obwohl der Stellenplan
die Beförderungsstelle nicht enthält, handelt zwar pflichtwidrig; die Beförderung selbst aber ist rechtswirksam. Zum Tragen kommt hier die
Regel des Art. 64 Abs. 3 Satz 3 GO, wonach der Haushaltsplan keine
Ansprüche Dritter begründen oder aufheben kann. An diesem Beispiel
zeigt sich deutlich die Innenwirkung des Haushalts.
Anlagen
Die Anlagen zum Haushaltsplan besitzen keine Satzungsqualität. Sie
sind aber gerade für den Gemeinderat und seine Ausschüsse bei der
Beratung von Interesse, weil sie Aufschluss über finanzwirtschaftliche
Vorgänge und Entwicklungen in der Gemeinde geben. Folgende Anlagen sind dem Haushaltsplan beizufügen:
• der Vorbericht,
• eine Übersicht über die Ausgaben, die aus Verpflichtungsermächtigungen resultieren,
• eine Übersicht über den voraussichtlichen Stand der Schulden und
Rücklagen zu Beginn des Haushaltsjahres,
• die Wirtschaftspläne und Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe und
der Unternehmen, an denen die Gemeinde mit mehr als 50% beteiligt ist,
• der Finanzplan und das Investitionsprogramm,
• eine Übersicht über die Budgets.
75

4.5 Haushaltsgrundsätze
Im Laufe der Zeit haben sich für das Haushaltswesen feste Regeln herausgebildet, die man üblicherweise Haushaltsgrundsätze nennt. Einige
dieser Grundsätze klingen merkwürdig banal und muten an wie Binsenweisheiten. Trotzdem sind sie immer wieder in Erinnerung zu rufen,
da nicht selten gegen sie verstoßen wird. Man teilt sie ein in
• Allgemeine Grundsätze,
• Veranschlagungsgrundsätze und
• Deckungsgrundsätze
4.5.1 Allgemeine Grundsätze
a) Sicherung der Aufgabenerfüllung
Auf die Ausführungen in Abschnitt 1.2 wird hingewiesen. Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die
stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (Art. 61 Abs. 1 Satz 1 GO).
Das ist Sinn und Zweck des gesamten Haushaltswesens. Die Haushaltswirtschaft ist auf diesen Grundsatz hin zugeschnitten, deshalb
steht er an oberster Stelle.
b) Sicherstellung der dauernden Leistungsfähigkeit, Vermeidung
der Überschuldung
Die Gemeinde muss jederzeit in der Lage sein, ihren Ausgabeverpflichtungen nachzukommen. In einem besonderen Formblatt zum Haushaltsplan sind die Finanzdaten zusammenzustellen, die als Anhaltspunkte
für die Beurteilung der dauernden Leistungskraft wichtig sind. Hier
interessiert insbesondere die Höhe der Zuführung zum Vermögenshaushalt und die Höhe der Kredittilgungen. Weitere Kriterien sind evtl.
vorhandene Rücklagenbestände, Umlageverpflichtungen, Investitionen
der letzten Jahre.
Die Gemeinde darf sich nicht überschulden (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 GO).
Eine Überschuldung wird man annehmen müssen, wenn die Schulden größer sind als das Vermögen (vgl. KommHV-Doppik). Weil bei
der kameralistischen Verwaltungsbuchführung das Vermögen nicht
oder nur teilweise bewertet ist, sind genaue Aussagen in dieser Frage
nicht möglich. Man greift daher zu Hilfskriterien: Wenn der Schuldenstand die durchschnittlichen Einnahmen des Verwaltungshaushalts der
letzten drei Jahre übersteigt bzw. die Zins- und Tilgungsleistungen der
76

vorhandenen Schulden mehr als 6% der Einnahmen des Verwaltungshaushalts betragen, so muss man die dauernde Leistungsfähigkeit der
Gemeinde in der Regel wohl als gefährdet ansehen.
c) Konjunkturgerechtes Verhalten, Beachtung des europäischen
Stabilitäts- und Wachstumspaktes
Die kommunale Haushaltswirtschaft hat den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (Art. 61 Abs. 1
Satz 3 GO). In § 1 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des
Wachstums der Wirtschaft (StWG) ist ausgesagt, welche Ziele anzustreben sind, um dieser Forderung gerecht zu werden:
• Stabilität des Preisniveaus
• Hoher Beschäftigungsstand
• Außenwirtschaftliches Gleichgewicht
• Stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum
Man spricht hier auch vom „magischen Viereck“, weil es bei dem Versuch, alle vier Ziele gleichzeitig zu erreichen, zwangsläufig zu Konflikten
kommt, und es der praktischen Wirtschaftspolitik immer nur annäherungsweise gelingen kann, dem Postulat des § 1 StWG zu entsprechen.
Ausdrücklich in die Gemeindeordnung ist die Forderung eingefügt
worden, den europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt zu beachten.
Die Grundsätze, die den Mitgliedsländern der Europäischen Union zur
Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite und zur Einhaltung der
Haushaltsdisziplin aufgegeben sind, gelten auch für die Gemeinden. Ein
Haushaltsziel der Gemeinde müsste es demnach sein, die Neuverschuldung zurückzuführen; anzustreben ist ein ausgeglichener Haushalt.
In diesem Zusammenhang ist der auf europäischer Ebene verabschiedete Fiskalvertrag von besonderer Bedeutung; er ist seit 2014 in Kraft
und schreibt eine Begrenzung der Neuverschuldung vor. Die Grenze für
neue Schulden pro Jahr für Bund, Länder, Gemeinden und die Sozialversicherungen zusammengenommen beträgt 0,5% des Bruttoinlandprodukts, das sind ca. 14 Milliarden €. Die Entwicklung der Kommunalfinanzen spielt bei der Einhaltung des Fiskalvertrages eine bedeutende
Rolle (siehe auch die Ausführungen bei Abschnitt 4.9).
77

d) Einbeziehung von Privaten
Die Übertragung von Aufgaben an private Dritte oder ihre Heranziehung bei der Durchführung von Aufgaben hat nach und nach an Bedeutung zugenommen. Inzwischen fordert die Gemeindeordnung
in Art. 61 Abs. 2 Satz 2 eine Prüfung, ob eine Aufgabenerfüllung „in
geeigneten Fällen“ nicht mindestens ebenso gut unter Heranziehung
Privater möglich ist. Gemeint sind z.B. PPP (Private – Public – Partnership)-Projekte bei öffentlichen Baumaßnahmen. Allerdings empfiehlt
sich hier eine sorgfältige Einschätzung des Risikos.
e) Risikominimierungsgebot
In der Vergangenheit haben einzelne Gemeinden risikobehaftete Geschäfte (Verträge und steuergestaltende Maßnahmen) abgeschlossen.
„Cross-Border-Leasing“ sei als Beispiel genannt. Der Gesetzgeber hat
mit der Vorschrift des Art. 61 Abs. 3 GO reagiert, der es den Gemeinden verbietet, erhöhte Risiken einzugehen. Ein erhöhtes Risiko liegt vor,
wenn bei der Risikoverteilung ein grobes Missverhältnis zu Lasten der
Gemeinde gegeben und die Gefahr eines Vermögensschadens zu vermuten ist.
f) Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit
Dieser Grundsatz ist Leitgedanke für alle haushaltswirtschaftlichen
Vorgänge und Handlungen. Er ist festgelegt in Art. 61 Abs. 2 GO: „Die
Haushaltswirtschaft ist sparsam und wirtschaftlich zu planen und zu
führen.“ Die beiden Begriffe „Sparsamkeit“ und „Wirtschaftlichkeit“
ergänzen sich und gehören zusammen. Im Grund ist derjenige sparsam, der wirtschaftlich handelt. Wirtschaftlichkeit aber meint, dass die
eingesetzten Mittel und der angestrebte Zweck im richtigen Verhältnis
zueinander stehen. In diesem Zusammenhang spricht man auch häufig
vom Minimalprinzip und vom Maximalprinzip.
Minimalprinzip: Das Ziel ist vorgegeben. Es soll mit möglichst geringem Mitteleinsatz erreicht werden.
Maximalprinzip: Die Mittel sind vorgegeben. Mit ihnen soll ein
möglichst großer Erfolg erzielt werden.

78

g) Wahrheit und Klarheit
Dieser wie eine Selbstverständlichkeit anmutende Grundsatz verlangt,
dass die Haushaltsansätze zutreffend geschätzt und korrekt errechnet
werden. Die Einnahmen und Ausgaben sind realistisch anzusetzen. Es
wäre verboten, „stille Reserven“ einzuplanen und somit den Haushalt
aufzublähen. Auf der anderen Seite darf nur in den Haushalt eingestellt
werden, womit auch wirklich zu rechnen ist. Die Finanzvorgänge müssen aus dem Haushaltsplan klar ersichtlich sein, Sachverhalte dürfen
nicht verschleiert werden.
h) Einheit und Vollständigkeit
Das gesamte Finanzwesen der Gemeinde soll in einem einzigen Haushaltsplan seinen Niederschlag finden. Vom Gemeindehaushalt losgelöste „Sonderfonds“ oder „schwarze Kassen“ sind verboten. Diese
Vorschriften sind auch im Zusammenhang mit dem Budgetrecht des
Gemeinderats zu sehen. Vom Gemeindehaushalt abgetrennte Fonds
wären der Entscheidungskompetenz des Gemeinderats entzogen.
Vom Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit gibt es Ausnahmen:
Die kommunalen Eigenbetriebe und Kommunalunternehmen sowie
Zweckverbände und kommunal verwaltete Stiftungen.
Nicht relevant ist dieser Grundsatz bei Eigen- und Beteiligungsgesellschaften oder bei Kommunalunternehmen, die von der Gemeinde
gegründet worden sind. Bei diesen Organisationsformen haben wir es
mit eigenständigen juristischen Personen zu tun, die ihr Finanzwesen
eigenverantwortlich regeln.
i) Jährlichkeit und Jährigkeit
Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr (Art. 63 Abs. 4 GO). Nur für diese
Dauer sind die Veranschlagungen im Haushaltsplan gültig (Art. 63
Abs. 3 GO). Nicht verbrauchte Mittel „verfallen“. Allerdings gibt es
dazu häufig gebrauchte Ausnahmen:
• nicht ausgeschöpfte Ansätze im Vermögenshaushalt, die als Haushaltsausgabereste übertragen werden;
• nicht ausgeschöpfte Kreditermächtigungen, die in das folgende Jahr
übertragen werden.
j) Öffentlichkeit
Praktische Ausprägung erhält dieser Grundsatz durch Art. 65 Abs. 1 GO,
79

wonach der Gemeinderat die Haushaltssatzung samt ihren Anlagen in
öffentlicher Sitzung beschließen muss. Zusammen mit der amtlichen
Bekanntmachung der Haushaltssatzung (z.B. im Amtsblatt) ist der
Haushaltsplan eine Woche lang öffentlich aufzulegen. Die Bekanntmachung muss hierzu einen Hinweis enthalten (Art. 65 Abs. 3 GO).
4.5.2 Veranschlagungsgrundsätze
Einige Grundsätze sind entwickelt worden, die insbesondere bei der Veranschlagung der Haushaltsansätze zu beachten sind.
4.5.2.1 Kassenwirksamkeit
Der Kassenwirksamkeitsgrundsatz geht auf Art. 64 Abs. 1 GO zurück.
Danach enthält der Haushaltsplan alle zu erwartenden Einnahmen und
voraussichtlich zu leistenden Ausgaben. Abgesehen davon, dass damit
auch die Grundsätze der Wahrheit und Klarheit sowie der Einheit und
Vollständigkeit angesprochen sind, ist mit dieser Vorschrift klargestellt,
dass nur die fällig werdenden Einnahmen und Ausgaben veranschlagt
werden dürfen. Man spricht deshalb auch vom Fälligkeitsgrundsatz.
Genauer umschrieben ist der Kassenwirksamkeits- und Fälligkeitsgrundsatz in § 7 Abs. 1 KommHV-Kameralistik. Danach sind die
Einnahmen und Ausgaben in Höhe der im Haushaltsjahr zu erwartenden oder voraussichtlich zu leistenden Beträge zu veranschlagen; sie
sind sorgfältig zu schätzen, soweit sie nicht errechenbar sind.
Besondere Bedeutung hat der Kassenwirksamkeitsgrundsatz bei Bauprojekten, die sich über mehrere Haushaltsjahre hinziehen. In die
einzelnen Haushaltspläne sind nur die Beträge aufzunehmen, die sich
im betreffenden Haushaltsjahr aufgrund des Baufortschritts ergeben
und damit zur Zahlung fällig werden.
Beispiel:
Es ist der Bau eines Gymnasiums geplant. Die Gesamtkosten von 28
Millionen € verteilen sich wie folgt:

80

2015

Planung

3 Mio. €

2016

Rohbau

10 Mio. €

2017

Ausbau, Einrichtung, Außenanlagen

15 Mio. €

Summe

28 Mio. €

Veranschlagt wird bei dem Beispiel nicht etwa die Gesamtsumme in
einem einzigen Haushaltsplan, sondern es werden die entsprechenden
Teilbeträge in den jeweiligen Haushaltsjahren (2015, 2016 und 2017) in
Ansatz gebracht. Bei dieser Vorgehensweise ergibt sich aber ein haushaltsrechtliches Problem: Die Gemeinde wird, um einen zügigen Bauablauf sicherzustellen, die Aufträge für den Rohbau schon im Jahre
2015 vergeben wollen. 2015 sind aber nur Haushaltsmittel für die Planung bereitgestellt. Auf der anderen Seite geht aber die Gemeinde mit
der Auftragsvergabe eine rechtliche Verpflichtung (wir haben es mit
bürgerlich-rechtlichen Verträgen, z.B. Werkverträgen, zu tun) ein. Dafür
ist eine haushaltsrechtliche Absicherung notwendig. Die Veranschlagung von Haushaltsmitteln für die Rohbauarbeiten scheidet aus, denn
wir haben ja den Grundsatz der Kassenwirksamkeit zu beachten.
Aus diesem Dilemma hilft das Instrument der Verpflichtungsermächtigung. Sie gibt die haushaltsrechtliche Ermächtigung für die Auftragsvergabe (Art. 67 Abs. 1 GO). Eine Legaldefinition für die Verpflichtungsermächtigung finden wir in Art. 63 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GO: eine
Ermächtigung zum Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre mit Ausgaben für Investitionen belasten.
Damit ist klargestellt, dass Verpflichtungsermächtigungen nur im
Vermögenshaushalt in Betracht kommen. Verpflichtungen geht die Gemeinde zwar auch im Rahmen des Verwaltungshaushalts in vielfältiger
Weise ein: Ein Dienstvertrag für einen Arbeitnehmer z.B., der ein ganzes Arbeitsleben gilt, hat ganz erhebliche Verpflichtungen für die Gemeinde in ihrer Rolle als Arbeitgeberin zur Folge. Eine Verpflichtungsermächtigung aber ist hier nicht notwendig.

81

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Die Tabelle zeigt im Beispielfall die Veranschlagungen, wie sie sich im Jahr
im ersten Jahr der Maßnahme ergeben und im Folgejahr fortgeschrieben
werden.
Spalte 3: An Haushaltsmitteln steht im ersten Jahr nur ein Teilbetrag der
Gesamtkosten – hier: 3 Millionen € (für die Planung) – bereit.
Spalte 7: Wegen der Aufteilung der Gesamtsumme auf mehrere Jahre ist es
notwendig, die Baukosten insgesamt anzugeben.
Spalte 4: Wenn die Gemeinde die gesamten Rohbauarbeiten im Herbst
2015 ausschreiben und vergeben möchte, hat sie dafür eine Verpflichtungsermächtigung vorzusehen. Auch diese wird „veranschlagt“, freilich an besonderer Stelle, denn mit ihr kann noch keine Haushaltsausgabe geleistet
werden. Erst im nächsten Jahr wird das der Fall sein. Dann wandelt sich
die Verpflichtungsermächtigung zur Haushaltsausgabe und wird in Spalte
3 veranschlagt.
Spalte 6: In der Jahresrechnung ist von den bereinigten Solleinnahmen
bzw. Sollausgaben auszugehen.
Spalte 8: Hier werden dem Gesamtausgabebedarf (Spalte 7) für das aktuelle Veranschlagungsjahr die bisher (einschließlich der im aktuellen Haushaltsplan) bereitgestellten Beträge ausgewiesen und gegenübergestellt.
Spalte 9: Zu den Verpflichtungsermächtigungen ist bei den Erläuterungen
anzugeben, wie sich die Belastung voraussichtlich auf die folgenden Jahre
verteilen wird.
4.5.2.2 Haushaltsausgleich
a) Allgemeines
Niemand kann mehr ausgeben, als er einzunehmen imstande ist. Diese
einfache Regel mündet bei den Kommunen in den Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Art. 64 Abs. 3 Satz 1 GO). Er ist einer der wichtigsten
Grundsätze im Haushaltsrecht und Voraussetzung für eine geordnete
Haushaltswirtschaft schlechthin. Zeigt es sich bei der Haushaltsplan83

aufstellung, dass die Mittelanforderungen höher sind als die zu erwartenden Einnahmen, so muss in erster Linie versucht werden, die
Ausgaben zu kürzen. Erst danach kann daran gedacht werden, die Einnahmen zu erhöhen.
Freilich sind die Möglichkeiten, die Ausgabeansätze zu kürzen, sehr begrenzt. Die meisten Ausgaben stehen bereits unabänderlich fest, sei es
aufgrund rechtlicher Verpflichtungen (Personalausgaben, Sozialleistungen, Schuldendienst, Mietverträge usw.), sei es, weil es sich um unabweisbare Aufgabenerfüllungen handelt.
Kürzungsmöglichkeiten könnten sich bei den freiwillig übernommenen Aufgaben auftun. Das ist zwar rechtlich möglich, kommunalpolitisch aber mitunter problematisch. Als Ausweg wird dann versucht, sich
zusätzliche Einnahmequellen zu verschaffen. Hier gibt es aber sowohl
gesetzliche als auch realpolitische Schranken. Rechtlich gesehen ist die
Rangfolge des Art. 62 Abs. 2 GO zu beachten. Eine Erhöhung der Gemeindesteuern kann immer nur als letztes Mittel angesehen werden, das
nur eingesetzt werden darf, wenn der Ausgleich trotz Kürzungen und
Überprüfung der speziellen Entgelte (z.B. Gebühren, Beiträge) nicht erreicht werden kann.
b) Verfahrenstechnische Herbeiführung des Ausgleichs
Im Verwaltungshaushalt soll (und wird in der Regel) die Summe der
Einnahmen die Summe der Ausgaben übersteigen. Verfahrenstechnisch
wird der Ausgleich im Verwaltungshaushalt dadurch hergestellt, dass
die Ausgaben um diesen Unterschiedsbetrag in Form einer Zuführung
an den Vermögenshaushalt erhöht werden. Diese Zuführung ist dann
im Vermögenshaushalt gleichzeitig eine Einnahme (§ 22 Abs. 1 Satz 1
KommHV-Kameralistik).

84

Haushaltsausgleich
schematische Darstellung

VERMÖGENSSHAUSHALT

VERWALTUNGSHAUSHALT

EINNAHMEN

AUSGABEN

Zuführung
an den
Vermögenshaushalt

Zuführung
vom
Verwaltungshaushalt

85

VERMÖGENSSHAUSHALT

VERWALTUNGSHAUSHALT

Aufbau des Haushaltsplanes - Haushaltsausgleich

86

EINNAHMEN

AUSGABEN

0
Steuern,
allgemeine
Zuweisungen

4
Personalausgaben

1
Einnahmen
aus Verwaltung
und Betrieb
2
sonstige
Finanzeinnahmen

3
Zuführung vom
Verwaltungshaushalt
3
Veräußerungen
3
Rücklagenentnahmen
3
Investitionszuweisungen
3
Beiträge
3
Kreditaufnahmen

5 und 6
Verwaltungs- und
Betriebsaufwand
7
Zuschüsse
8
sonstige
Finanzausgaben
8
Zuführung an den
Vermögenshaushalt

9
Bauten
9
Erwerb von
Anlagevermögen
9
Rücklagenzuführungen
9
Investitonsförderungen
9
Kredittilgungen

c) Mindestzuführung, Sollzuführung, Gesamtzuführung
An der Höhe der Zuführung vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt lässt sich die finanzielle Situation einer Gemeinde ablesen. Nicht zu Unrecht bezeichnet man die Zuführung, soweit sie über
die ordentliche Kredittilgung hinausgeht, auch als „Investitionsrate“.
Für die Zuführung ist eine Mindesthöhe vorgeschrieben: Sie muss
mindestens für die ordentliche Tilgung der Kredite ausreichen. Damit
wird letztlich verhindert, dass eine Gemeinde ihre aufgenommenen
Kredite wieder durch Kredite deckt.
ZUFÜHRUNG AN DEN VERMÖGENSHAUSHALT
MUSS
– ordentliche Tilgungen abdecken

SOLL
– Ansammlung von Rücklagen
ermöglichen
– Investitionen anteilig finanzieren
– Höhe der gedeckten Abschreibungen
erreichen

Die Zuführung vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt
soll aber auch die Ansammlung von Rücklagen ermöglichen, wenn
große Investitionsvorhaben geplant sind, die sonst nur über Kredite
finanzierbar wären. Darüber hinaus soll die Zuführung mindestens
so hoch sein wie die aus speziellen Entgelten (z.B. Gebühren) gedeckten Abschreibungen. Der Sinn dieser Vorschrift ist folgender: Die Abschreibungen sollen dazu dienen, Erneuerungs- und Ersatzinvestitionen
zu ermöglichen. Die Abschreibungen werden im Verwaltungshaushalt
veranschlagt. Sie sollen aber dort nicht „untergehen“. Deshalb ist vorgeschrieben, dass der Überschuss des Verwaltungshaushalts mindestens
die Höhe der Abschreibungen haben soll. Damit stehen Finanzierungsmittel für Investitionen bereit.
Anhand der Zuführung kann, wie ausgeführt, sehr gut die Investitionskraft einer Gemeinde beurteilt werden. Diese ist umso höher, je mehr
laufende Einnahmen aus dem Verwaltungshaushalt sozusagen „erübrigt“ werden können. Eine Gemeinde wirtschaftet gut, wenn sie die
Verbrauchsausgaben niedrig halten kann. Die Zuführung bringt deu87

tlich zum Ausdruck, in welcher Weise und in welcher Höhe die laufenden Einnahmen an der Finanzierung der Investitionen beteiligt sind.
Schema zur Prüfung der Zuführung vom Verwaltungshaushalt an
den Vermögenshaushalt
1. Mindestzuführung
Höhe: ordentliche Tilgung der Kredite

_____ €

2. Sollzuführung
a) Sockelbetrag der allgemeinen Rücklage

_____ €

b) für künftige Jahre werden aus der Rücklage
benötigt
_____ €
c) Sollbestand der Rücklage (a und b)

_____ €

d) Istbestand der Rücklage

_____ €

e) erforderliche „Aufstockung“ der Rücklage
(c – d)

_____ €

3. Zuführung (Zwischenergebnis)
= Mindestzuführung (1) und Sollzuführung (2e)

_____ €

_____ €

4. Vergleich zur Ermittlung der Gesamtzuführung
f) Abschreibungen bei kostenrechnenden
Einrichtungen

_____ €

g) Zuschussbedarf bei kostenrechnenden
Einrichtungen

_____ €

h) gedeckte Abschreibungen (f – g)

_____ €

88

_____ €

Auszug aus der Kommunalhaushaltsverordnung-Kameralistik: § 22
Haushaltsausgleich
(1) 1Die im Verwaltungshaushalt zur Deckung der Ausgaben nicht
benötigten Einnahmen sind dem Vermögenshaushalt zuzuführen. 2Die
Zuführung zum Vermögenshaushalt muss mindestens so hoch sein,
dass damit die ordentliche Tilgung von Krediten gedeckt werden kann,
soweit dafür keine Einnahmen nach § 1 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4 zur Verfügung stehen. 3Die Zuführung soll ferner die Ansammlung von Rücklagen, soweit sie nach § 20 erforderlich ist, ermöglichen und insgesamt
mindestens so hoch sein, wie die aus speziellen Entgelten gedeckten
Abschreibungen.
Die Berechnung der Zuführung soll an folgendem Beispiel erläutert
werden:
1. Der Entwurf des Verwaltungshaushalts 2015 der Stadt Altburg sah
zunächst vor
• Einnahmen 38.920.000 €
• Ausgaben

35.500.000 €

Der (technische) Ausgleich wird dadurch hergestellt, dass der Unterschiedsbetrag (Überschuss des Verwaltungshaushalts) in Höhe von 3.420.000 €
dem Vermögenshaushalt zugeführt wird.
2. Der Vermögenshaushalt 2015 enthält unter anderem folgende Ansätze:
Haushaltsstelle
91.970 ordentliche Tilgung (ERP-Kredit)

250.000 €

91.977 ordentliche Tilgung (Kreditmarkt)

300.000 €

91.978 außerordentliche Tilgung

1.000.000 €

Die Mindestzuführung muss demnach 550.000 € betragen. Mit der Zuführung muss die ordentliche Tilgung der Kredite erreicht werden.
3. Die allgemeine Rücklage der Stadt Altburg beträgt 800.000 €. Zur Finanzierung der im Jahre 2016 vorgesehenen Erweiterung der Grundschule
werden daraus 500.000 € benötigt.
89

Die Ausgaben der Verwaltungshaushalte betrugen
2012 = 36 Millionen €
2013 = 37 Millionen €
2014 = 38 Millionen €
Die Zuführung soll die Ansammlung von Rücklagen für künftige Investitionen ermöglichen (§ 22 Abs. 1 KommHV-Kameralistik). Aus der Rücklage
muss aber immer der sog. Sockelbetrag zur Erhaltung der Kassenliquidität
zur Verfügung stehen (§ 20 Abs. 2 KommHV-Kameralistik). Dieser beträgt
1 % des Durchschnitts der letzten drei Verwaltungshaushalte (hier: 111
Millionen € geteilt durch 3 mal 1 % = 370.000 €). Im nächsten Jahr (2016)
sind 500.000 € zur Finanzierung der Grundschule notwendig. Sollbestand
der Rücklage daher: 870.000 €. Nachdem der Istbestand bereits 800.000
€ beträgt, sind der Rücklage noch 70.000 € gut zu bringen. Dieser Betrag
soll aus dem Überschuss des Verwaltungshaushalts aufgebracht werden.
Man spricht hier von der Sollzuführung. Die Abwicklung selbst erfolgt
später über den Vermögenshaushalt 2016, in welchem die Rücklagenzuführung als Ausgabe ausgewiesen ist. Mindestzuführung und Sollzuführung
zusammengenommen ergeben ein Zwischenergebnis. Danach ist für die
Zuführung jetzt ein Betrag von 620.000 € (550.000 ordentliche Tilgung
€ plus 70.000 € Rücklagenzuführung) ermittelt. Nunmehr ist aber noch
ein Vergleich anzustellen: Erreicht dieser Betrag die Summe der gedeckten
(=“verdienten“) Abschreibungen?
4. Die Abschreibungen betragen bei
Unterabschnitt
43

Altenheim

160.000 €

70

Abwasser

920.000 €

72

Abfallwirtschaft

60.000 €

815

Wasserversorgung

Summe

1.120.000 €
2.260.000 €

Annahme: Der Zuschussbedarf aller dieser Einrichtungen beträgt 400.000 €.
Mit „Zuschussbedarf“ ist die Unterdeckung (Ausgaben übersteigen die
Einnahmen) gemeint. Quasi muss aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu
den genannten Einrichtungen „zugeschossen“ werden.
90

Nunmehr kann verglichen werden, ob die Gesamtzuführung die Höhe der
gedeckten Abschreibungen erreicht. § 22 Abs. 1 KommHV-Kameralistik
verlangt nämlich, dass der Zuführungsbetrag mindestens so hoch sein soll,
wie die aus Gebühren (= spezielle Entgelte) gedeckten Abschreibungen.
Nicht gedeckt sind in unserem Beispiel 400.000 €. Damit errechnet sich für
diesen abschließenden Vergleich ein Betrag von 1.860.000 € (2.260.000 €
minus 400.000 €). Das ist der Betrag, der schließlich als Zuführung gesetzlich vorgeschrieben ist.
4.5.2.3 Bruttogrundsatz
Beispiel:
Eine Gemeinde kauft ein Feuerwehrfahrzeug zum Preis von 230.000 €.
Sie gibt ein altes Fahrzeug für 25.000 € in Zahlung. Außerdem wird auf
den Kaufpreis Rabatt von 10 % gewährt. Veranschlagt werden
in Ausgabe
207.000 €
in Einnahme
25.000 €
Nach § 7 Abs. 2 KommHV-Kameralistik sind die Einnahmen und Ausgaben in voller Höhe und getrennt voneinander zu veranschlagen. Es
dürfen also Einnahmen und Ausgaben nicht saldiert werden.
Rabatte und Skonti mindern die Anschaffungskosten. Sie werden nicht
als Einnahme behandelt. Der Bruttogrundsatz findet hier keine Anwendung.
Eine Ausnahme vom Bruttogrundsatz ist für den Fall vorgesehen, dass
Abgaben oder allgemeine Zuweisungen zurückzuzahlen sind (§ 14
Abs. 2 KommHV-Kameralistik). Sie sind bei den Einnahmen abzusetzen, auch wenn sie sich auf ein vergangenes Haushaltsjahr beziehen.
Beispiel:
Eine Gemeinde hatte in einem Jahr wegen einer unrichtig ermittelten Einwohnerzahl 20.000 € zu viel an Schlüsselzuweisungen ausgezahlt erhalten.
Die Rückzahlung muss die Gemeinde bei der Veranschlagung ihrer Schlüsselzuweisungen im Folgejahr in der Weise berücksichtigen, dass sie diesen
Betrag von den Einnahmen vorweg abzieht.
91

4.5.2.4 Einzelveranschlagung
Die Einnahmen sind nach dem Entstehungsgrund (z.B. Gebühren,
Steuern, Zins-einnahmen), die Ausgaben nach ihrem Einzelzweck (z.B.
Personalausgaben, Bürobedarf, Bauunterhalt) zu veranschlagen (§ 7 Abs.
3 KommHV-Kameralistik). Für die Einhaltung dieser an sich selbstverständlichen Regel sorgen schon die Vorschriften über die Haushaltssystematik.
Freilich sind auch hier Ausnahmen zugelassen. So dürfen geringfügige
Beträge für verschiedene Zwecke als „vermischte Einnahmen“ oder
„vermischte Ausgaben“ in einer besonderen Gruppierungsziffer zusammengefasst werden (§ 7 Abs. 3 KommHV-Kameralistik). Auch können
„in angemessener Höhe“ Verfügungsmittel für den 1. Bürgermeister
vorgesehen werden (§ 11 KommHV-Kameralistik). Die Höhe der Verfügungsmittel soll in der Regel nicht mehr als 0,5 von Tausend der Ausgaben des Verwaltungshaushalts betragen.
Ebenfalls ohne genaue Zweckbestimmung ist die Veranschlagung einer
Deckungsreserve möglich (§ 11 KommHV-Kameralistik). Die Reserve
dient dazu, unvorhersehbare Ausgaben abzudecken. Zu diesem Zweck
können die folgenden Haushaltsansätze gebildet werden:
91.470 Deckungsreserve für Personalausgaben
91.850 Deckungsreserve für alle übrigen Zwecke
An der Haushaltsstelle ist erkenntlich, dass es sich jeweils um Ansätze
des Verwaltungshaushalts handelt. Die Deckungsreserve ist ein nützliches Instrument, denn sie ist dazu bestimmt, über- und außerplanmäßige Ausgaben zu vermeiden. Haushaltstechnisch geschieht dies dadurch, dass der Ansatz „Deckungsreserve“ um den jeweils benötigten
Betrag vermindert, der Ansatz der betroffenen, die Mehrausgaben verursachenden Haushaltsstelle aber erhöht wird.
Beispiel:
Für den Bauunterhalt der städtischen Bücherei sind 16.000 € vorgesehen.
Im Verlaufe des Haushaltsjahres stellt sich heraus, dass wegen dringender Reparaturarbeiten im Heizungssystem weitere 3.000 € erforderlich
92

sind. Bei der Haushaltsstelle 91.850 (Deckungsreserve) sind 50.000 € veranschlagt. Die Deckungsreserve ist bislang nicht in Anspruch genommen
worden. Die Gemeinde kann die Mehrausgaben leisten, ohne dass dadurch
überplanmäßige Ausgaben entstehen. Sie nimmt zu diesem Zweck die
Deckungsreserve in Anspruch. Dadurch ändern sich die Haushaltsansätze
– nachträglich – wie folgt:
352.50 Bauunterhalt der städtischen Bücherei

19.000 €

91.850 Deckungsreserve

47.000 €

4.5.3

Deckungsgrundsätze

4.5.3.1 Gesamtdeckung
Das Gesamtdeckungsprinzip besagt, dass alle Einnahmen des Haushalts als Deckungsmittel für alle Ausgaben anzusehen sind. Nach dieser Regel wird davon Abstand genommen, die Haushaltseinnahmen
auf bestimmte Zwecke festzulegen. Der Grundsatz der Gesamtdeckung
gilt jeweils für den Verwaltungs- und den Vermögenshaushalt getrennt.
Nach § 16 Abs. 1 KommHV-Kameralistik dienen nämlich die Einnahmen des Verwaltungshaushalts insgesamt zur Deckung der Ausgaben
des Verwaltungshaushalts und die Einnahmen des Vermögenshaushalts
insgesamt zur Deckung der Ausgaben des Vermögenshaushalts.
Das Gesamtdeckungsprinzip ist auch auf Kredite anzuwenden. Kredite
werden allgemein zur Deckung von Investitionen aufgenommen. Durch
die zentrale Veranschlagung im Einzelplan 9 (Allgemeine Finanzwirtschaft) kommt das zum Ausdruck. Kredite werden nicht differenziert beim Unterabschnitt der jeweiligen Investitionsmaßnahme ausgewiesen. Für größere Maßnahmen, wie beispielsweise Bauprojekte,
werden deshalb in aller Regel zusätzlich eigene Finanzierungspläne
außerhalb des Haushaltsplans aufgestellt, denn der Haushalt allein gibt
ja keinen Aufschluss darüber, in welchem Maße ein Bau kreditfinanziert ist.
Auf der anderen Seite stellt die Einbeziehung der Kredite in den
Gesamtdeckungsgrundsatz eine verwaltungsmäßige Erleichterung dar,
weil sie einer flexiblen Handhabung entgegenkommt. Bei Darlehensverträgen mit Kreditinstituten ist als Zweck lediglich anzugeben: „Das
Darlehen dient zur Finanzierung von Ausgaben des Vermögenshaush93

alts.“ In der Regel wird es genügen, der Bank ein Exemplar der rechtsaufsichtlich genehmigten Haushaltssatzung zu übergeben.
4.5.3.2 Zweckbindung
Die KommHV-Kameralistik behandelt die Zweckbindung als „Deckungsgrundsatz“ (§ 17), obwohl sie im Grunde eine Ausnahme vom
Gesamtdeckungsprinzip darstellt. Bestimmte Einnahmen dürfen nämlich – nach § 17 Abs. 1 KommHV-Kameralistik und damit abweichend
von den obigen Ausführungen – nur für bestimmte Zwecke eingesetzt
werden. Das ist dann der Fall, wenn es
• durch Gesetz vorgeschrieben ist oder
• sich zwingend aus der Herkunft oder der Natur der Einnahme
ergibt.
Zweckgebunden sind z.B. Erschließungsbeiträge nach dem Baugesetzbuch (BauGB) oder Herstellungsbeiträge nach dem Kommunalabgabengesetz (KAG). Streng zweckgebunden sind die staatlichen Zuwendungen nach Art. 10 Finanzausgleichgesetz (FAG) für den kommunalen
Hochbau, wie Schulen oder Kindergärten und Zuwendungen für Wasser/Abwasser. Formal wird die Zweckbindung durch einen besonderen
Vermerk im Haushaltsplan, einen sog. Haushaltsvermerk, hergestellt.
Beispiel eines Zweckbindungsvermerks:
„Die Einnahmen bei Haushaltsstelle … sind zweckgebunden für die Ausgaben bei Haushaltsstelle …“.
Eine praxisorientierte und flexible Haushaltsführung erlaubt § 17 Abs. 2
KommHV-Kameralistik: Es kann festgelegt werden, dass bestimmte
Mehreinnahmen des Verwaltungshaushalts bestimmte Ausgabeansätze (noch nachträglich im Verlauf des Haushaltsjahres) erhöhen.
Damit werden überplanmäßige Ausgaben vermieden.
Beispiel:
Durch Haushaltsvermerk könnte bestimmt werden: „Mehreinnahmen
bei Zinsen aus der Festgeldanlage erhöhen die Haushaltsansätze bei den
Sachausgaben der Volkshochschule.“
94

4.5.3.3 Deckungsfähigkeit
Die Haushaltsmittel werden für einen genau fixierten Zweck veranschlagt und dürfen auch nur für diesen ausgegeben werden. Eine
Auflockerung dieser Regel bringt die Deckungsfähigkeit, d.h. die
Möglichkeit, verschiedene Ausgabeansätze für gegenseitig oder einseitig
deckungsfähig zu erklären, wenn sie sachlich zusammenhängen (§ 18
Abs. 2 KommHV-Kameralistik). Damit kann eine flexible Haushaltsführung erreicht werden. Die gegenseitige Deckungsfähigkeit bewirkt,
dass die Mittel zwischen den betroffenen Haushaltsansätzen beliebig
ausgetauscht werden können.
Beispiel:
Durch Haushaltsvermerk sind gegenseitig deckungsfähig die Haushaltsstellen
020.651 Hauptamt, Bücher

300 €

030.650 Kämmerei, Bürobedarf

900 €

035.652 Liegenschaftsverwaltung Postgebühren

500 €

Werden nunmehr für das Hauptamt zusätzliche Fachbücher benötigt, so
kann der Haushaltsansatz entsprechend vergrößert werden, wenn die
zusätzlich benötigten Mittel bei den anderen beiden Haushaltsstellen
eingespart werden können. Dieses Prinzip funktioniert bei jeder der drei
Haushaltsstellen. Bis zur Grenze von 1.700 €, der Gesamthöhe der drei
Ansätze, ist jeder beliebige Austausch erlaubt.
Das obige Beispiel verfolgt nur die Absicht, das Prinzip der Deckungsfähigkeit zu erläutern. In der Praxis können es sehr viele Haushaltsstellen sein, die zu großen „Deckungsringen“ zusammengeschlossen sind.
Das erleichtert ganz wesentlich die Bewirtschaftung der Mittel. Gebräuchlich sind Deckungsringe im Verwaltungshaushalt. Sie können
immer dann gebildet werden, wenn die Ausgaben sachlich zusammenhängen.
Beispiel:
Bewirtschaftungskosten für Grundstücke und bauliche Anlagen = Gruppe
54 (nach dem Gruppierungsplan). Zu den Bewirtschaftungskosten zählen
95

Hausgebühren, Kosten für Heizung, Reinigung, Schneeräumen, Strom-,
Gas- und Wasserversorgung, Abfallentsorgung und Versicherungen. Bei allen Einrichtungen, welche die Gemeinde unterhält, werden in gewissem
Umfang Bewirtschaftungskosten anfallen. Im Haushaltsplan ist daher
eine Vielzahl entsprechender Veranschlagungen zu finden. Sie alle dürfen
für gegenseitig deckungsfähig erklärt werden. So bekommt die Verwaltung
weitgehend freie Hand, denn damit ist sie nicht mehr an die Einzelansätze gebunden, sondern nur noch an das Ausgabelimit insgesamt, also die
Summe aller veranschlagten Bewirtschaftungskosten.
Bestimmte Ausgaben sind kraft Gesetzes gegenseitig deckungsfähig:
die Personalausgaben und die in einem Sammelnachweis veranschlagten Ausgaben (§ 18 Abs. 1 KommHV-Kameralistik). Bei diesen Ausgaben
ist die Deckungsfähigkeit gegeben, ohne dass es hierzu eines eigenen
Vermerks im Haushaltsplan bedürfte. Eine zunehmende Bedeutung
gewinnt in diesem Zusammenhang die Budgetierung: Ausgaben, die
zu einem Budget gehören, sind immer gegenseitig deckungsfähig (siehe Abschnitt 4.5.3.3). Entsprechendes gilt für den Vermögenshaushalt:
Auch hier sind Deckungsvermerke möglich. Insofern hat sich das Haushaltsrecht wesentlich gelockert.
Beispiel:
Der Bau von Gemeindestraßen ist im Abschnitt 63 veranschlagt. Für 2015
ist der Ausbau von drei Straßenzügen vorgesehen: Straße A 320.000 €,
Straße B 280.000 € und Straße C 400.000 €. Sind im Haushaltsplan die
drei Ansätze für gegenseitig deckungsfähig erklärt, können Kostenüberschreitungen bei der einen Maßnahme durch Einsparungen bei der anderen finanziert werden. (Dieses Vorgehen hat keine Auswirkung auf die
Abrechnungen der einzelnen Maßnahmen gemäß BauGB / KAG. Der
Deckungsvermerk bei den drei Maßnahmen des Beispiels hat im Haushaltsplan nur Innenwirkung.)
4.5.3.4 Übertragbarkeit
Grundsätzlich gelten die Haushaltsbewilligungen (Ansätze) für die
Dauer eines Jahres (Jährigkeitsprinzip). Auch hier sieht die KommHVKameralistik Ausnahmen vor: Die Ausgabeansätze des Vermögenshaushalts sind übertragbar. Das bedeutet, dass die nicht verbrauchten
96

Mittel weiterhin zur Verfügung gehalten werden können, und zwar so
lange, bis die letzte Zahlung fällig wird (§ 19 Abs. 1 KommHV). Gerade
bei großen Investitionen ist die Übertragbarkeit ein praktikables Mittel
für die finanzielle Abwicklung.
Beispiel:
Der Bau eines Kindergartens ist im Haushaltsplan 2015 mit 1,8 Millionen €
veranschlagt. Bis zum Jahresende 2015 können aber nur 1,2 Millionen €
verbaut werden. Im Rahmen der Rechnungslegung für das Haushaltsjahr
2015 kann nun der Betrag von 0,6 Millionen € als Haushaltsausgaberest
ins folgende Jahr 2016 übertragen werden. Dadurch entfällt eine neuerliche
Veranschlagung im Jahr 2016.
Eine zeitliche Grenze bei Baumaßnahmen und bei Beschaffungen ist
für die Übertragbarkeit aber doch gesetzt: Die Ansätze bleiben längstens noch zwei Jahre verfügbar, nachdem der Bau oder der Gegenstand
in Benutzung genommen werden konnte. Die Bildung von Haushaltsausgaberesten ist ein wesentlicher Arbeitsschritt bei der Erstellung der
Jahresrechnung. Bei nahezu jeder nicht verbrauchten Haushaltsstelle des
Vermögenshaushalts ist zu prüfen, ob von der Übertragungsmöglichkeit Gebrauch zu machen ist, mithin ein Rest in die Bücher des neuen
Jahres einzutragen ist. Diese Restebildungen werden vielfach kritisiert,
weil sie das kameralistische Rechnungswesen angeblich unübersichtlich
machen. Ihnen liegt aber der Gedanke zugrunde, dass im Investitionsbereich die Bewilligungen des Gemeinderats nicht mit dem Ende des
Haushaltsjahres „untergehen“ sollen.
Eine Übertragung von Haushaltsmitteln kommt auch im Verwaltungshaushalt in Betracht, dort allerdings nur, wenn es die „wirtschaftliche
Aufgabenerfüllung fördert“. Hier bedarf es aber eines ausdrücklichen
Haushaltsvermerkes (§ 19 Abs. 2 KommHV-Kameralistik). Dieser Vermerk muss schon zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Haushaltsplan angebracht gewesen sein.
Eine wesentliche Rolle spielt die Übertragbarkeit bei der Bewirtschaftung von Budgets. Solche Budgets können ganz oder teilweise für übertragbar „erklärt“ (durch Haushaltsvermerk) werden. Eine Budgetierung
97

ohne Übertragungsmöglichkeit nicht verbrauchter Mittel wäre auch
nicht recht sinnvoll.
4.6 Kalkulatorische Kosten
Betriebswirtschaftliche Überlegungen sind Ausgangspunkt für die
Veranschlagung von kalkulatorischen Kosten. Man versteht darunter
angemessene Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des
Anlagekapitals. Die KommHV-Kameralistik schreibt vor, bei bestimmten Einrichtungen (neben den Ausgaben für Personal- und Sachaufwand) auch kalkulatorische Kosten in Ansatz zu bringen.
Kostenrechnende Einrichtungen
§ 12 Abs. 1 KommHV-Kameralistik verlangt den Ansatz kalkulatorischer

Kosten bei den Einrichtungen, die in der Regel (= üblicherweise im Freistaat Bayern) aus Entgelten (Gebühren oder andere Entgelte) finanziert werden. Kostenrechnende Einrichtungen sind demnach z.B. die
Abwasserbeseitigung, die Straßenreinigung, die Müllabfuhr, die Markthalle, das Altenheim, der Friedhof. Ihre Haupteinnahmequellen sind
im Allgemeinen die Gebühren oder die auf privatrechtlicher Basis zu
entrichtenden Entgelte.
Für die Definition der „kostenrechnenden Einrichtung“ ist es nicht erforderlich, dass diese Einrichtung überwiegend aus Gebühren gedeckt
wird, jedoch gelten bei Einrichtungen, die nur ein geringes Aufkommen
an Entgelten verzeichnen (z.B. Theater, Bäder, Büchereien) Erleichterungen. Auf eine Veranschlagung kalkulatorischer Kosten kann in diesen Fällen verzichtet werden.
Abschreibungen
Abschreibungen sind Ausdruck des Wertverzehrs der Anlagegüter. Mit
den Abschreibungen wird die Wertminderung der eingesetzten Güter
buchmäßig dargestellt. Dabei teilt man die Anschaffungs- oder Herstellungskosten durch die Jahre der mutmaßlichen Nutzung. Ziel der
Abschreibung ist es, Kapital für Ersatzinvestitionen zu sammeln: Wenn
das Anlagegut verbraucht (vollkommen abgeschrieben) ist, steht am
98

Ende der Nutzungszeit theoretisch die Summe aller Abschreibungsbeträge für einen Ersatz zur Verfügung.
Angewendet wird die Methode der linearen Abschreibung. Den Abschreibungssatz erhält man durch die Anwendung der Formel
100 : Nutzungsdauer (Jahre) = Abschreibungssatz (in %)
Der (im Haushaltsplan zu veranschlagende) Abschreibungsbetrag wird
gefunden durch die Formel
Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten x Abschreibungssatz
= Abschreibung
Zu beachten ist, dass der Wert der Anschaffung bzw. Herstellung anzusetzen ist, nicht etwa der Wiederbeschaffungswert.
Beispiel Nr. 1:
Ein Straßenreinigungsfahrzeug kostet 250.000 €. Seine Nutzungsdauer
wird auf 5 Jahre geschätzt. Die jährliche Abschreibung beträgt 250.000 € :
5 Jahre = 50.000 €.
Beispiel Nr. 2:
Eine Gemeinde baut eine neue Abwasserbeseitigungsanlage (Kläranlage
/ Kanalnetz). Die Ausgaben betragen 8,5 Millionen €. Außerdem müssen
500.000 € für den Kauf eines Grundstücks aufgebracht werden. Die Beiträge, die nach dem KAG für die Anlage erhoben werden, sind mit 2,5 Millionen € anzusetzen. Die Gemeinde erhält eine staatliche Zuwendung von
1 Million €. Die Nutzungsdauer der Anlage ist mit 40 Jahren anzunehmen.
Die jährlichen Abschreibungen werden wie folgt berechnet:
Anschaffungs- und Herstellungskosten
abzüglich
Beiträge
staatliche Zuwendung
Ausgangswert

8.500.000 €
2.500.000 €
1.000.000 €
5.000.000 €
99

5 Millionen € : 40 Jahre = 125.000 € jährliche Abschreibung
Das Grundstück wird nicht abgeschrieben, es verliert ja nicht an Wert. Zu
beachten ist, dass die geleisteten Beiträge in voller Höhe abzuziehen sind;
sie wirken Gebühren senkend. Würde man anders verfahren, würden die
Beitrags- und Gebührenzahler insoweit doppelt herangezogen werden.
Beitragsfinanzierte und zuwendungsfinanzierte Anlageteile
Wie schon an dem vorstehenden Beispiel ersichtlich wurde, müssen
die Anschaffungs- und Herstellungskosten um die Beiträge vermindert
werden. Mit ihren Beiträgen nach dem Kommunalabgabengesetz haben
die Grundstückseigentümer einen Teil der Anlage bereits finanziert.
Würde man diesen Teil nicht herausrechnen, würden die betroffenen
Bürger ein zweites Mal (diesmal über die Gebühr) bezahlen.
Art. 8 Abs. 3 Satz 4 Kommunalabgabengesetz (KAG) würde es zulassen, die Anschaffungs- und Herstellungskosten auch insoweit abzuschreiben, als sie durch staatliche Zuwendungen finanziert sind. Über
diese Lösung würde der zuwendungsfinanzierte Teil in der Tat doppelt
finanziert (weil das Geld später nochmals durch die Gebührenzahler
aufgebracht wird); für diesen Fall schreibt das KAG aber vor, dass
künftige Anschaffungs- und Herstellungskosten um den fraglichen Betrag wieder gekürzt werden müssen.
Kalkulatorische Zinsen
Kalkulatorische Zinsen sind Zinsen der Kapitalnutzung. Sie sind einmal dafür anzusetzen, dass in den Anlagegütern der kostenrechnenden
Einrichtungen Kapital gebunden ist; bei einer anderen Anlageform
hätte die Gemeinde Zinsen erzielen können. Zum anderen stellen die
kalkulatorischen Zinsen eine Ersatzveranschlagung für die von der
Gemeinde aufzubringenden Fremdkapitalzinsen dar. Die Fremdkapitalzinsen erscheinen nämlich im Haushaltsplan nicht bei den einzelnen
kostenrechnenden Einrichtungen, sondern zentral im Einzelplan 9
(Allgemeine Finanzwirtschaft) und können daher in dieser Form den
Gebührenhaushalten nicht zugerechnet werden.
100

Der Ausgangswert zur Berechnung der kalkulatorischen Zinsen wird
nach folgender Formel berechnet:
Anschaffungs- und Herstellungskosten
abzüglich
Beiträge
staatliche Zuwendungen und Zuschüsse
bisherige kalkulatorische Abschreibungen
= Ausgangswert zur Berechnung der kalkulatorischen Zinsen
Auf den Ausgangswert ist nunmehr ein Zinssatz anzuwenden, dessen
Höhe sich nach der KommHV-Kameralistik an einem mehrjährigen
Mittel der Kapitalmarktrenditen orientieren soll. Über die Höhe des
Zinssatzes herrscht vielfach Unklarheit, zumal bei den meisten Gemeinden hinsichtlich ihrer kostenrechnenden Einrichtungen eine
Mischfinanzierung (ein Teil ist mit Eigenkapital, ein anderer mit
Fremdkapital finanziert) gegeben ist. Der Bayerische Kommunale Prüfungsverband empfiehlt daher, zunächst zu ermitteln, in welchem Umfang Eigen- und Fremdkapital eingesetzt wurde und dann den kalkulatorischen Zinssatz nach dem durchschnittlichen Fremdkapitalzins
(bezogen auf die von der Gemeinde speziell für die betreffende Einrichtung aufgenommenen Kredite) und nach der durchschnittlichen Rendite längerfristigen Geldanlagen zu ermitteln. Dabei ist eine Gewichtung
unter Berücksichtigung der eingesetzten Kapitalanteile vorzunehmen.
Bei Anwendung der obigen Formel verringern sich von Jahr zu Jahr die
kalkulatorischen Zinsen, denn der Restbuchwert verkleinert sich um
die jährlichen Abschreibungsbeträge. Aus diesem Grunde wendet man
in der kommunalen Praxis ein anderes Verfahren an, die sog. Halbwertmethode. Man legt dabei nur den halben Anschaffungswert zugrunde.
Dieser Wert bleibt aber während der gesamten Nutzungsdauer unverändert (Gedankengang: Im Durchschnitt ist während der Nutzungszeit
die Hälfte des Anlagekapitals gebunden). Diese Methode ist einfacher
zu handhaben und bietet auch für die Gebührenkalkulation Vorteile,
weil die Zinsen konstant bleiben.

101

Weiterführung des Beispiels in Nr. 2:
Der Ausgangswert beträgt (vgl. Formel):
bei der Anlage (Kläranlage/Kanalnetz)
beim Grundstück

5.000.000 €
500.000 €

Zur Berechnung des Zinses wenden wir die Halbwertmethode an und legen zugrunde
bei der Anlage (Kläranlage/Kanalnetz) 5.000.000
Zinssatz 5%
kalkulatorischer Zins
250.000 €
beim Grundstück
500.000 €
Zinssatz 5 %
25.000 €
Grundstücke unterliegen keiner Wertminderung, daher keine Anwendung
der Halbwertmethode (Ausnahme: Deponiegrundstücke). Zum selben
Ergebnis gelangt man, wenn man den vollen Anschaffungs- und Herstellungsaufwand, aber nur den halben Zinssatz zugrundelegt.
Veranschlagung im Haushaltsplan
Abschreibungen und kalkulatorische Zinsen werden bei den betreffenden kostenrechnenden Einrichtungen (Gebührenhaushalten) als Ausgaben veranschlagt. Sie belasten also die jeweiligen Einrichtungen. Die
Summe der Personalkosten, der Sachkosten und der kalkulatorischen
Kosten bildet die Basis für die Gebührenkalkulation. Im Haushaltsplan
sind den Kosten die Einnahmen gegenübergestellt. Auf diese Weise wird
deutlich, welchen Grad der Kostendeckung die jeweilige Einrichtung
erzielt.
Auf der anderen Seite wird die Summe aller kalkulatorischen Kosten
wieder vereinnahmt. Das geschieht an zentraler Stelle im Einzelplan 9
(Allgemeine Finanzwirtschaft). Dadurch werden die kalkulatorischen
Kosten neutralisiert. Mit diesem Verfahren erreicht man, dass nur die
kostenrechnenden Einrichtungen belastet werden, nicht der Gesamthaushalt. Denn mit den Abschreibungen und kalkulatorischen Zinsen erscheint der Aufwand ein zweites Mal im Haushalt, das erste Mal
waren die „wirklichen“ Ausgaben im Vermögenshaushalt als Investition
bzw. im Verwaltungshaushalt als Zinsausgaben enthalten.
102

Beispiel:
Ein Haushaltsplan enthält u.a. folgende Veranschlagungen:
Abschnitt 33, städtische Musikschule
Personalausgaben
Verwaltungs- und Betriebsaufwand
Abschreibungen
kalkulatorische Zinsen
Abschnitt 59, Campingplatz
Personalausgaben
Verwaltungs- und Betriebsaufwand
Abschreibungen
kalkulatorische Zinsen
Abschnitt 70, Abwasserbeseitigung
Personalausgaben
Verwaltungs- und Betriebsaufwand
Abschreibungen
kalkulatorische Zinsen

300.000 €
50.000 €
40.000 €
15.000 €
40.000 €
10.000 €
12.000 €
7.000 €
180.000 €
70.000 €
125.000 €
245.000 €

Die Summe der Abschreibungen beträgt 177.000 €, die der kalkulatorischen
Zinsen 267.000 €. Im Einzelplan 9 (Allgemeine Finanzwirtschaft) werden
die kalkulatorischen Kosten wieder vereinnahmt,
bei Haushaltsstelle 91.270
177.000 €
bei Haushaltsstelle 91.275
267.000 €.
4.7

Budgetierung

Allgemeines
Als eine Errungenschaft, die sich als Ergebnis der zahlreichen Reformüberlegungen im Bereich der Verwaltungsteuerung herausgebildet
hat, darf die Budgetierung angesehen werden. Die Bildung von Budgets
bietet neue, moderne Möglichkeiten der Haushaltsführung und trägt
zur Optimierung von Verwaltungsabläufen bei. Sie begünstigt den effizienten, verantwortungsvollen Umgang mit öffentlichen Mitteln und
fördert Kreativität und Motivation der Mitarbeiter.
103

Mit einem Budget werden einer Verwaltungsstelle Mittel zur Erfüllung von Aufgaben bzw. zur Erbringung von Leistungen zur Verfügung
gestellt. An sich möchte man daran auf den ersten Blick nichts Neues
erkennen. Neu ist aber das Zusammenwirken folgender Punkte:
• Es werden zahlreiche Einnahme- und Ausgabeansätze zusammengefasst.
• Diese Ansätze werden einer bestimmten Organisationseinheit (Amt,
Sachgebiet, Abteilung, Schule, Service-Stelle) zur Verfügung gestellt.
• Die Organisationseinheit bewirtschaftet diese Ansätze in einem System dezentraler Ergebnisverantwortung.
• Die zu erfüllenden Aufgaben bzw. die zu erbringenden Leistungen
sind vorher genau definiert.
• Zwischen Gemeinderat und Verwaltung wird eine Zielvereinbarung („Kontrakt“) abgeschlossen, in welcher die Abläufe bei der
Ressourcenverwaltung und Ressourcenverantwortung beschrieben
sind.
Das sind Gedanken aus dem „Neuen Steuerungsmodell“, die hier
durchschlagen. Das öffentliche Haushaltswesen ist traditionell ein auf
zentrale Kompetenzen hin ausgerichtetes Regelwerk. Die Zuteilung von
Mitteln erfolgte in der Vergangenheit weitgehend im Stil einer starren
und daher auch nur bedingt reaktionsfähigen Verwaltungsapparatur.
Durch die Budgetierung will man dazu übergehen, die Verantwortung
über diese Mittel „nach unten“ zu verlagern. Damit möchte man leistungs- und kostenorientiertes Verhalten der Fachbereiche erreichen.

Darstellung und Wirkung
Einnahmen und Ausgaben werden im Haushaltsplan nach Aufgabenbereichen (vgl. Abschnitt 4.4.3 dargestellt. Beim Budget hingegen tritt
in den Vordergrund, welche Stelle mit der Bewirtschaftung betraut ist.
Vorgeschrieben ist – als Pflichtanlage zum Haushaltsplan - eine Budgetübersicht; sie muss Aufschluss geben über die dem Budget zugeordneten Abschnitte und Unterabschnitte.
104

In seiner einfachsten Form könnte man zum Beispiel folgendes Budget
bilden:
UA 352 Stadtbücherei
Verwaltungshaushalt
Einnahmen
.11 Benutzungsgebühren
Ausgaben
.50 Gebäudeunterhalt
.52 Mobiliar und Geräte
.54 Heizung und Reinigung
.64 Versicherungen
.65 Geschäftsausgaben
Summe der Ausgaben

16.000 €
20.000 €
8.000 €
12.000 €
2.000 €
9.000 €
51.000 €

Vermögenshaushalt
.935 Erwerb von Vermögensgegenständen

25.000 €

Ausgangsbasis sind diese Veranschlagungen im Haushaltsplan. Durch
entsprechende Kennzeichnung im Haushaltsplan können diese Haushaltsstellen zu einem Budget verbunden werden. Das hat für die das
Budget bewirtschaftende Stelle folgende Vorteile:
• Die Ausgaben des Budgets können für uneingeschränkt übertragbar erklärt werden. Damit wird ein voreiliges Ausgeben (Stichwort
„Dezemberfieber“) verhindert und der wirtschaftliche Umgang mit
den Haushaltsmitteln gefördert.
• Alle Ausgaben des Budgets sind im Verwaltungshaushalt gegenseitig
deckungsfähig. Das bedeutet, dass einzelne Ansätze überschritten
werden dürfen, wenn zugleich bei anderen Ansätzen (innerhalb des
Budgets) entsprechend eingespart werden kann. Einzelansätze können ohne besondere Bewilligung überschritten werden, wenn die
Deckung innerhalb des Budgets möglich ist. Der Budgetrahmen darf
aber nicht überschritten werden.
105

• Die Ausgaben des Verwaltungshaushalts können (natürlich nur im
Falle der Einsparung!) für die Deckung von Mehrausgaben des
Vermögenshaushalts herangezogen werden. Auf diese Weise kann
das Budget des Vermögenshaushalts durch eine sparsame Mittelbewirtschaftung aufgebessert werden.
• Mehreinnahmen des Verwaltungshaushalts (an unserem Beispiel
„Benutzungsgebühren“) bessern das Budget ebenfalls auf.
Formen von Budgets, Zielvereinbarung
Die Budgets müssen, wie beschrieben, im Haushaltsplan kenntlich
gemacht sein, damit sie ihre Wirkungen entfalten können. Es sind verschiedene Formen denkbar; wie z.B. reine Ausgabenbudgets, Fachbereichsbudgets (weitergehende Form der Budgetierung) bis hin zu einer
flächendeckenden Budgetierung aller Einnahmen und Ausgaben des
Verwaltungs- und Vermögenshaushalts.
Einnahmeansätze innerhalb des Budgets erhalten eine neue Qualität:
Das Erreichen des Einnahmeziels ist für das Budgetergebnis wesentlich.
Dadurch erhalten die Einnahmeansätze für die Mitarbeiter der betroffenen Stelle (Sachgebiete, Abteilungen, Ämter) plötzlich Bedeutung,
während früher die Bewirtschaftung zentral durch die Kämmerei
erledigt wurde.
Voraussetzung für die Budgetbildung ist, dass die Aufgaben und Leistungen vorher definiert sein müssen. Dazu bedient man sich einer
Zielvereinbarung und einer Produktbeschreibung.
Vorteile für die Gemeinde
Die Höhe der im Budget zur Verfügung gestellten Finanzmittel bemisst sich nach dem „Produkt“ und der geforderten Qualität. Für die
Inanspruchnahme der Vorteile, die aus der weitgehend liberalisierten
Form der Mittelbewirtschaftung gezogen werden können, müssen die
budgetbewirtschaftenden Stellen sozusagen eine „Gegenleistung“ erbringen. Diese kann darin bestehen, dass von den ersparten Mitteln ein
106

Teil „zurückgegeben“ werden muss. Außerdem kann vorgeschrieben
werden, dass Budgetüberschreitungen in einem Haushaltsjahr durch
Einsparungen im anderen Jahr ausgeglichen werden müssen. Der
Haupteffekt beruht aber zweifellos in folgendem: Die budgetverwaltende Stelle geht mit „ihren“ Geldern weitaus sorgfältiger, umsichtiger
und wirtschaftlicher um, als dies bei zentral verwalteten Finanzmitteln
der Fall sein kann. Die Identifikation mit der Aufgabenstellung und das
Verantwortungsbewusstsein werden enorm gestärkt, das Verwaltungsverfahren wird vereinfacht.
Beispiel für Budgetregeln
Für die Stadt X gelten folgende Rahmenbedingungen für die Budgets:
1. Für jede Schule werden drei Budgets gebildet:
Budget A = sämtliche Ansätze des Verwaltungshaushalts der Gruppen
52, 57 und 65
Budget B = Ansätze des Verwaltungshaushalts der Gruppe 54
Budget C = Haushaltsstelle des Vermögenshaushalts
(Schulausstattungen)
2. Die Budgets können von den Schulen selbstständig bewirtschaftet
werden, Genehmigungen der Stadtkämmerei sind nicht mehr notwendig
bei Anschaffungswerten bis zu 15.000 €.
3. Innerhalb der jeweiligen Budgets gibt es keine Bindung an die einzelnen
Ansätze des Haushaltsplanes.
4. Ersparte Mittel werden in das folgende Haushaltsjahr übertragen, und
zwar
beim Budget A zu 95 %
beim Budget B zu 50 %
beim Budget C zu 95 %.
5. Mehreinnahmen bei einem Budget erhöhen das Budget; d. h. in Höhe der
erzielten Mehreinnahmen dürfen Mehrausgaben geleistet werden. Mindereinnahmen gehen zu Lasten des Budgets.
107

6. Mehrausgaben bei einem Budget belasten das entsprechende Budget des
kommenden Jahres.
7. Einsparungen beim Budget B kommen dem Budget A zu 50 % zugute,
Mehrausgaben belasten das Budget A entsprechend. Mehrausgaben sind
beim Budget C möglich, wenn sie beim Budget A vorher erspart worden
sind.
8. Sonderentwicklungen und Sondersituationen sind bei der jährlichen Vereinbarung des Budgets zu berücksichtigen.
4.8 Kosten und Leistungsrechnung
Im Zuge der Modernisierung des Haushaltswesens wurde mit Verordnung zur Änderung kommunalwirtschaftlicher Vorschriften vom 5.
Oktober 2007 den Gemeinden die Kosten- und Leistungsrechnung
vorgeschrieben, allerdings nicht zwingend, sondern als Sollvorschrift
(§ 11a KommHV-Kameralistik). Die Kosten- und Leistungsrechnung als
Instrument der internen Steuerung soll Informationen über die Verwaltungsleistungen und den Ressourcenverbrauch liefern. Sie ist damit ein
wichtiges Hilfsmittel zur Unterstützung der Verwaltungssteuerung und
zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit bei der
Aufgabenerfüllung der Gemeinde.
Die Kosten- und Leistungsrechnung stammt aus der Betriebswirtschaft.
Im Rahmen des gemeindlichen Haushaltswesens soll sie Aufschlüsse
bringen über
• Personal- und Sachaufwand und kalkulatorische Kosten; bei Zusammenfassung dieser Kosten in Bezug auf eine bestimmte Leistung (z.B.
Kindergartenplatz) lassen sich Aussagen treffen über den wirklichen
Aufwand der erbrachten Leistung (Was kostet ein Kindergartenplatz?);
• die Menge und die Qualität der erbrachten Leistungen („Produkte“),
• den internen Leistungsaustausch der Gemeindeverwaltung; gemeint
ist damit z.B. die Erbringung von Leistungen durch Querschnittsämter wie EDV-Bereich, Personalamt, Kämmereiverwaltung.
108

Gegenstand der Kosten- und Leistungsrechnung sind die Kostenartenrechnung, die Kostenstellenrechnung und die Kostenträgerrechnung.
Die Kostenarten lassen sich beim kameralen Haushalt aus der Gruppierung herleiten. Bei der Kostenstellenrechnung wird gefragt, wo diese
Kosten entstanden sind. Die mithilfe der Kostenartenrechnung erfassten
Kosten werden auf die einzelnen Organisationseinheiten (Kostenstellen) verteilt. In der Gemeinde entspricht die Struktur der Kostenstellen
meistens den Ämtern, Sachgebieten und Einrichtungen. Im kameralen
Haushalt ist die (aufgabenbezogene) Gliederung in gewissem Sinne eine
Kostenstellenrechnung. Bei der Kostenträgerrechnung schließlich wird
transparent gemacht, wofür die Kosten aufgewendet wurden. Kostenträger sind in der Regel die „Produkte“. In einem Produkt sind verschiedene Leistungen entsprechend einem Produktplan zusammengefasst.
Hier kann sich die Gemeinde an den Standard-Produktrahmen halten,
der für die doppelte kommunale Buchführung entwickelt worden ist.
Um zu einer Kosten- und Leistungsrechnung zu gelangen, ist die Umstellung auf die Doppik nicht unbedingt erforderlich. Die Kosten- und
Leistungsrechnung kann aus dem Datenbestand des kameralen Systems
aufgebaut werden.
4.9

Kreditwesen

a) Allgemeines zur Staatsverschuldung
Die Staatsverschuldung wird von den Finanzwissenschaftlern recht unterschiedlich beurteilt. Die einen warnen vor zu hohen Schulden und
ihren bedrückenden Folgen: Steigerung des Zinsniveaus, Schädigung
der Privatwirtschaft, Begünstigung einer inflationären Entwicklung,
hohe Zinslasten und dadurch eingeengte Spielräume. Eine andere Ansicht lautet, ein Staat ohne Schulden fordere zu viel von seiner Gegenwart und leiste zu wenig für seine Zukunft.
Zur Wirkung der öffentlichen Verschuldung gibt es verschiedene Thesen. Nach der klassischen Auffassung bedeutet die Staatsverschuldung
immer eine zeitliche Lastenverschiebung, denn die Abgabepflichtigen
der Gegenwart werden entlastet, während die Zins- und Tilgungsleistungen den künftigen Steuerzahlern aufgebürdet werden. Es wird deshalb eine Kreditfinanzierung für solche Investitionen als legitim an109

gesehen, die auch für zukünftige Generationen von Nutzen sind. Auf
diese Weise werden Kosten und Nutzen zwischen Gegenwart und Zukunft gerecht verteilt.
Diese Ansicht ist nicht unbestritten. Es wird argumentiert, dass es bei
einer geschlossenen Volkswirtschaft nicht zu einer Lastenverlagerung
in die Zukunft kommen könne, weil die Zins- und Tilgungsleistungen
von denselben Mitgliedern der Gesellschaft zu erbringen sind, die sie
wieder in Empfang nehmen: einmal als Steuerzahler, das andere Mal als
Kreditgläubiger. Die Verschuldung des Staates führt nach dieser These
nicht zur Entreicherung für die Zukunft. (Schlagworte: „Wir bezahlen
es für uns selbst, wir schulden es uns selbst.“)
Eine andere Meinung führt demgegenüber an, die Frage der Belastung
von Gegenwart und Zukunft müsse daran gemessen werden, inwieweit
die Schuldenlasten individuell zu einer späteren Einbuße für die betroffenen Bürger führten. Wenn die öffentliche Hand Ausgaben durch
Kredite finanziere statt durch Abgaben, wird die Gegenwart nicht belastet. Belastungen haben aber diejenigen zu tragen, die später die Zinsund Tilgungsleistungen mit ihren (zwangsweise auferlegten) Abgaben
bezahlen müssen. Dadurch wird ihnen Kaufkraft entzogen, und darin
liege die Verlagerung der Lasten auf die Zukunft.
Die Staatsverschuldung hat in Deutschland wie in anderen Ländern
eine lange Tradition. Bereits im Mittelalter kam es zur Verpfändung von
Ländereien, Steuereinnahmen und Regalien (Jagd-, Fischerei-, Bergrechte usw.). Ämter wurden gegen Bereitstellung von Geld übertragen. Man
sagt, die deutschen Kaiser waren in erheblichem Maße verschuldet. In
deutschen Ländern kam es bisweilen zu Staatsbankrotten. Die beiden
Währungsreformen als Folge der zwei Weltkriege haben die Staatsschulden bis auf einen geringen Rest 1923 und 1948 beseitigt. So war es
möglich, zweimal mit einem praktisch auf Null reduzierten Schuldenstand zu beginnen. Trotzdem nahm im Laufe der Jahre die Staatsverschuldung dramatisch zu. Die folgende Tabelle zeigt in wenigen Zahlen
die Entwicklung:

110

VERSCHULDUNG DER ÖFFENTLICHEN HAUSHALTE IN DEUTSCHLAND
[ Milliarden € ]
Jahr

insgesamt

Bund

Länder

Gemeinden/
Gemeindeverbände

1950

9,6

3,4

6,0

0,1

1955

21,4

11,5

7,8

2,0

1960

29,0

15,3

7,8

5,9

1965

43,2

21,4

8,7

13,1

1970

62,9

28,5

14,0

20,4

1975

129,2

58,1

33,9

73,3

1980

236,6

119,2

69,5

47,9

1985

386,8

203,8

125,9

57,1

1990

536,2

306,2

166,9

63,1

1995

1.009,3

657,1

257,3

94,9

2000

1.198,1

773,9

333,2

91,1

2005

1.447,5

888,0

468,2

91,3

2010

2.083,8

1.318,4

628,0

137,4

2013

2.149,8

1.376,1

625,5

148,2

Aus der Tabelle ist ersichtlich, dass der Schuldenstand nach der Wiedervereinigung nach oben geschnellt ist. Der größte Teil der Neuverschuldung der öffentlichen Haushalte in den vergangenen Jahren diente
dazu, den Nachholbedarf in den neuen Ländern zu finanzieren und
eine moderne Infrastruktur aufzubauen. Betrachtet man die kommunale Schuldenentwicklung, so ist auffallend, dass die Kommunen bis
Mitte der siebziger Jahre eine höhere Verschuldung aufwiesen als die
Länder. Ab 1983 trat eine auffallende Konsolidierung ein und die Kommunen waren von der allgemeinen Schuldenentwicklung praktisch
abgekoppelt. Eine deutliche Zunahme freilich ist wieder erkennbar ab
1990.

111

Die weltweite Finanz-, Wirtschafts- und Kapitalmarktkrise lies die
Verschuldung der öffentlichen Haushalte ein weiteres Mal sprunghaft
ansteigen. Die Politik reagierte auf die Situation mit milliardenschweren
Konjunkturprogrammen (z.B. Abwrackprämie), die allerdings allesamt kreditfinanziert waren und teilweise aus dem allgemeinen Haushaltsgeschehen herausgenommen und in Sonderfonds abgewickelt
wurden.
Zur Beurteilung der Staatsverschuldung hat die Relation der Schulden
zum Bruttoinlandsprodukt eine besondere Aussagekraft. Dieser Anteil
wird als Staatsschuldenquote bezeichnet. Sie hielt sich in den sechziger
Jahren bis Ende 1973 je nach Konjunkturverlauf bei einem Wert um
20 %, schoss aber – nach der Ölkrise im Herbst 1973 – auf 40 %.
Drei Regelwerke gegen die öffentliche Verschuldung
Um der Gefahr einer ausufernden Staatsverschuldung zu begegnen, gibt
es sowohl auf europäischer wie auf nationaler Ebene genaue Regeln:
1. Maastricht-Regeln
Vor der Einführung des Euro 2002 haben sich die Länder der Europäischen Union im sogenannten Maastricht-Vertrag auf folgende
Konvergenzkriterien geeinigt:
• Das Haushaltsdefizit darf maximal 3 Prozent des Bruttoinlandprodukts betragen.
• Die Gesamtverschuldung eines Mitgliedstaates darf 60 Prozent des
Bruttoinlandprodukts nicht überschreiten.
Diese 60-Prozent-Grenze stellte den durchschnittlichen Verschuldungsgrad dar, wie er zum Zeitpunkt der damaligen Beitrittsländer zur
Währungsunion bestand. Deutschland, aber auch andere EU-Mitgliedstaaten, haben in der Vergangenheit mehrfach gegen die Maastricht-Regeln verstoßen.

112

2. Schuldenbremse des Grundgesetzes
In Deutschland haben sich Bund und Länder auf die „Schuldenbremse“ geeinigt. Sie ist von der Föderalismuskommission II erarbeitet
worden und findet ihren Niederschlag im Gesetz vom 29. Juli 2009. Mit
ihm wurde das Grundgesetz wie folgt geändert: Es verbietet fortan den
Ländern neue Kredite und setzt auch dem Bund beim Schuldenmachen
enge Grenzen. Diese Regelungen gelten aber erst nach einer verhältnismäßig langen Übergangsphase. Erst ab dem Jahr 2020 greift das Verbot für die Länder durch, ihnen stehen damit für die Anpassung zehn
volle Jahre zur Verfügung. Der Bund dagegen muss sich schon ab 2016
an die neuen Vorgaben halten, ihm wird allerdings ein kleiner Spielraum dergestalt eingeräumt, als ihm neue Schulden bis zu 0,35 % des
Bruttoinlandprodukts erlaubt bleiben.
3. Fiskalpakt
25 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union haben sich im März 2012
auf den sogenannten Fiskalpakt (Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion) geeinigt.
Er stellt eine von vielen Maßnahmen dar, den Euro zu stabilisieren.
Wirksam ist er seit Jahresbeginn 2014; europarechtlich sind die betreffenden Mitgliedsstaaten an ihn gebunden, sie müssen ihn in nationales
Recht umsetzen. Für diese innerstaatlichen Fiskalregeln gelten folgende
Vorgaben:
• Das strukturelle Haushaltsdefizit darf in der Regel höchstens 0,5%
des BIP (Bruttoinlandsprodukt) betragen. Eine Ausnahme gilt für
Mitgliedsstaaten, deren Schuldenstandsquote 60% erheblich unterschreitet.
• Mitgliedsstaaten, die ihr „MTO“ (d.h. das landesspezifische mittelfristige Haushaltsziel, Medium-Term-Objective) noch nicht erreicht
haben, sollen ihren Pfad dorthin in einem Stabilitäts- und Konvergenzprogramm darlegen.
Deutschland hat die Regeln im Fiskalvertragsumsetzungsgesetz vom
15. Juli 2013 abgesichert. Die Obergrenze für das strukturell gesamt113

staatliche Finanzierungsdefizit von maximal 0,5% des BIP ist im Haushaltsgrundsätzegesetz festgeschrieben. Mit der Überwachung der Einhaltung der Defizitgrenze wird der Stabilitätsrat beauftragt. Diesen
unterstützt ein unabhängiger Beirat, der sich am 5. Dezember 2013
konstituiert hat. Die europäischen Fiskalpakt-Regeln richten sich an
Deutschland als Gesamtstaat. Die Obergrenze von 0,5% des BIP gelten
also für Bund, Länder, Gemeinden und die Sozialversicherungsträger
zusammen. Gemessen am BIP des Jahres 2014 liegt die Obergrenze bei
14 Milliarden €. Der föderative Aufbau Deutschlands und die starke
Stellung der selbstverwalteten Gebietskörperschaften schaffen in diesem Zusammenhang naturgemäß eine Konfliktsituation.
Freistaat Bayern

7.145

18.247

14.341

13.082

11.685

7.505
8.042

0

8.106
9.103

10.048

11.685

13.082

14.341

18.247

29.656

0

5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000

Stand: 31. 12. 2012 (unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Zensus 2011)
114
Quelle: Statistisches Bundesamt

Stand: 31.12.2012 (unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Zensus 2011)
Quelle: Statistisches Bundesamt

6.728

9.103

8.042

7.505

7.145

6.728

6.275

8.106

6.038

10.048

2.886

6.275

2.886

2.530

Bayern
Sachsen
Baden-Württemberg
Mecklenburg-Vorpommern
Hessen
Niedersachsen
Thüringen
Brandenburg
Rheinland-Pfalz
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Nordrhein-Westfalen
Saarland
Hamburg
Berlin
Bremen

2.530

Bayern
Sachsen
Baden-Württemberg
Mecklenburg-Vorpommern
Hessen
Niedersachsen
Thüringen
Brandenburg
Rheinland-Pfalz
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Nordrhein-Westfalen
Saarland
Hamburg
Berlin
Bremen

6.038

Pro-Kopf-Verschuldung der Länder 2012 (in Euro)

Pro-Kopf-Verschuldung der Länder 2012 (in Euro)

5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000

29.656

Der Freistaat Bayern steht in der Schuldenstatistik im Vergleich günstig
da. Bayern weist unter den alten Ländern die niedrigste Pro-Kopf-Verschuldung auf (zum 31.12.2012: 2.530 €, es folgen Sachsen mit 2.886 €
und Baden-Württemberg mit 6.038 €. Den höchsten Schuldenstand der
Flächenländer weist das Saarland mit 13.082 € Pro-Kopf-Verschuldung
auf.

Die Schuldenbilanz der bayerischen Kommunen offenbart eine etwa
dem Bundesdurchschnitt entsprechende Verschuldung. Nach der Statistik zum Jahresende 2013 lag die Pro-Kopf-Verschuldung der kreisangehörigen Gemeinden bei 711 €, bei den kreisfreien Städten betrug sie
1.226 €. Insgesamt war jeder Bewohner Bayerns durch die Verbindlichkeiten der Gemeinden und Gemeindeverbände mit 1.041 € belastet.

Schulden der kreisangehörigen Gemeinden in Bayern 2013
Einwohnerzahl
569

unter 1.000

711

ab 1.000

687

ab 3.000

770

ab 5.000
695

ab 10.000

674

ab 20.000
0

100

200

300

400

500

600
700
800
Pro-Kopf-Verschuldung [€]

Schulden der kreisfreien Städte in Bayern 2013
Einwohnerzahl
1474

unter 50.000
975

ab 50.000

1355

ab 100.000
1194

ab 200.000
0

200

400

600

800

1000

1200 1400 1600
Pro-Kopf-Verschuldung [€]

115

b) Möglichkeiten und Einschränkungen bei Kreditfinanzierungen
der Gemeinden
In den Haushaltssatzungen begegnen uns zwei Begriffe:
Kredite (Art. 63 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GO, § 27 Nr. 26 KommHV-Kameralistik) und
Kassenkredite (Art. 63 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 GO).
Beide – die Kredite und die Kassenkredite – gehören zu den Schulden
der Gemeinde, sie werden jedoch für völlig unterschiedliche Zwecke
eingesetzt.

SCHULDEN

Kredite

Kassenkredite

Kredite sind Einnahmen des Vermögenshaushalts. Sie sind dazu
bestimmt, Ausgaben des Vermögenshaushalts zu decken. Bei der Aufnahme von Krediten ist die Gemeinde Einschränkungen unterworfen.
Die Gemeindeordnung macht Darlehensaufnahmen von bestimmten
Voraussetzungen abhängig.
Begrenzung auf den Zweck
Kredite dürfen nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen
und zur Umschuldung aufgenommen werden (Art. 71 Abs. 1 GO). Die
Summe dieser Veranschlagungen im Haushaltsplan bildet die Kreditobergrenze. Allerdings ist nicht jegliche Investition zur Kreditfinanzierung geeignet. Vermieden werden sollte sie bei Erneuerungsvorhaben
116

an Straßen und beim Erwerb von beweglichen Sachen des Anlagevermögens. Eine Ausnahme ließe sich allenfalls bei Erstausstattungen
rechtfertigen; Ergänzungs- und Ersatzbeschaffungen sollten nicht aus
Krediten bestritten werden.
Diese Überlegungen gewinnen deshalb an Bedeutung, weil im Hinblick
auf den Gesamtdeckungsgrundsatz (vgl. Abschnitt 4.5.3.1) die Kreditaufnahmen im Gemeindehaushalt nicht an bestimmte Objekte gebunden sind. Die Veranschlagung geschieht nämlich zentral im Einzelplan
9 (Allgemeine Finanzwirtschaft) und nicht bei den einzelnen Maßnahmen (z.B. beim Schulhausbau im Einzelplan 2 oder beim Sportstättenbau im Einzelplan 5 usw.). Kredite decken insgesamt alle diese Maßnahmen. Aus dem Haushaltsplan ist nicht ersichtlich, bis zu welchem
Grad die Einzelprojekte kreditfinanziert sind.
Nachrangigkeit
Nach Art. 62 Abs. 3 GO kommen Kredite nur als letztes Finanzierungsmittel in Betracht; sie dürfen nur aufgenommen werden, wenn
eine andere Finanzierung nicht möglich ist (die Gemeinde hat sonst
keine verfügbaren Einnahmen) oder unwirtschaftlich wäre (die Gemeinde erhält z.B. ein zinsgünstiges Darlehen und kann ihre verfügbaren
Mittel anderweitig einsetzen).
Aufrechterhaltung der dauernden Leistungsfähigkeit
Die Gemeinde muss in der Lage sein, ihren Verpflichtungen aus dem
Kreditgeschäft nachzukommen. Bei der Genehmigung des Kreditgesamtbetrags in der Haushaltssatzung prüft die Rechtsaufsichtsbehörde,
ob die Leistungsfähigkeit der Gemeinde auf Dauer ausreicht, Zins und
Tilgung zu bezahlen (Art. 71 Abs. 2 GO). Anhaltspunkte zur Beurteilung
dieser Frage können sein:
• die Höhe der Zuführung vom Verwaltungshaushalt an den Vermögenshaushalt,
• die Belastung des Gemeindehaushalts aus bereits vorhandenen
Schulden,
117

• eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung (Aufwand für
Personal, Verwaltung und Betrieb),
• der Ausschöpfungsgrad der Einnahmequellen (Gebühren, Beiträge,
Steuern).
Um sicherzustellen, dass sich die Gemeinde nicht überschuldet, ist aus
den Haushalts- und Finanzplanungsdaten die Übersicht zur Beurteilung
der dauernden Leistungsfähigkeit zu entwickeln (§ 4 Nr. 4 KommHV
- Kameralistik). Diese Übersicht ist Bestandteil des Haushaltsplanes
(Gesamtplanes).
c) Verfahrensregeln
Festsetzung in der Haushaltssatzung und Genehmigung
Will die Gemeinde Kredite aufnehmen, so muss sie das in der Haushaltssatzung (§ 2) zum Ausdruck bringen. Der dort enthaltene Gesamtbetrag bedarf in jedem Falle der Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde (Art. 71 Abs. 2 Satz 1 GO). Die Kreditermächtigung gilt
für das betreffende Haushaltsjahr, das nächste Haushaltsjahr und evtl.
(bei verspäteter Haushaltsplanung) noch für eine gewisse Zeit des übernächsten Haushaltsjahres (Art. 71 Abs. 3 GO).
Beispiel:
Eine Gemeinde beschließt am 24.11.2014 ihren Haushalt für 2015. Die darin
enthaltene Kreditermächtigung gilt für 2015 und 2016. Die Gemeinde kann
von dieser Ermächtigung sogar noch im Jahre 2017 Gebrauch machen, und
zwar solange, bis die Haushaltssatzung 2017 in Kraft getreten ist.
In § 2 der Haushaltssatzung erscheinen nur die Kredite für Investitionen
und Investitionsfördermaßnahmen, nicht dagegen die Umschuldungskredite (sie stehen nur im Haushaltsplan); für letztere ist auch keine rechtsaufsichtliche Genehmigung notwendig.
Beschluss
Wenn es nun konkret an die Aufnahme eines Kredits geht, so befindet
hierüber entweder der Gemeinderat oder ein beschließender Ausschuss.
118

Die Entscheidung über die Einzelkreditaufnahme ist kein Geschäft
der laufenden Verwaltung, für das der 1. Bürgermeister zuständig
wäre. Eine rechtsaufsichtliche Genehmigung ist aber nicht mehr erforderlich, da der Gesamtbetrag (§ 2 der Haushaltssatzung) bereits genehmigt ist.
d) Kreditarten
In den meisten Fällen liegen den Krediten Darlehensverträge im
bürgerlich-rechtlichen Sinne zugrunde. Meistens handelt es sich dabei
um Schuldscheindarlehen. Im Schuldschein (=Darlehensvertrag) sind
die vereinbarten Kreditbedingungen niedergeschrieben. Nach ihrer
Laufzeit sind Kredite:
kurzfristig weniger als 4 Jahre Laufzeit
mittelfristig 4 bis weniger als 10 Jahre Laufzeit
langfristig über 10 Jahre Laufzeit
Nach der Art der Tilgung unterscheidet man zwischen Ratentilgungs, Festbetrags- und Annuitätenkrediten. Am gebräuchlichsten sind die
Annuitätenkredite. Sie belasten den Gemeindehaushalt gleichmäßig,
denn die Summe aus Zins und Tilgung ist Jahr für Jahr gleich. Die
durch die fortschreitende Tilgung ersparten Zinsen werden zur Tilgung
geschlagen. Solche Kredite haben – bei einer anfänglichen Tilgung von
1 % – oft eine Laufzeit von 25 bis 30 Jahren.

119

Annuitätenkredit
Darlehenssumme =
Zins =
Tilgung =

Jahr

1.000.000
4%
2% zuzüglich der ersparten Zinsen

Schuld zu
Jahresbeginn
€
Zins
€

2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
Summe

120

1.000.000,00
980.000,00
959.200,00
937.568,00
915.070,72
891.673,55
867.340,49
842.034,11
815.715,47
788.344,09
759.877,86
730.272,97
699.483,89
667.463,25
634.161,78
599.528,25
563.509,38
526.049,75
487.091,74
446.575,41
404.438,43
360.615,97
315.040,60
267.642,23
218.347,92
167.081,83
113.765,11
58.315,71
648,34

Schuld zum
Jahresende
€

jährlicher Schuldendienst

40.000,00
39.200,00
38.368,00
37.502,72
36.602,83
35.666,94
34.693,62
33.681,36
32.628,62
31.533,76
30.395,11
29.210,92
27.979,36
26.698,53
25.366,47
23.981,13
22.540,38
21.041,99
19.483,67
17.863,02
16.177,54
14.424,64
12.601,62
10.705,69
8.733,92
6.683,27
4.550,60
2.332,63
25,93

Tilgung
€

Summe
€

20.000,00
20.800,00
21.632,00
22.497,28
23.397,17
24.333,06
25.306,38
26.318,64
27.371,38
28.466,24
29.604,89
30.789,08
32.020,64
33.301,47
34.633,53
36.018,87
37.459,62
38.958,01
40.516,33
42.136,98
43.822,46
45.575,36
47.398,38
49.294,31
51.266,08
53.316,73
55.449,40
57.667,37
648,34

60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
60.000,00
674,27

1.000.000,00

1.680.674

980.000,00
959.200,00
937.568,00
915.070,72
891.673,55
867.340,49
842.034,11
815.715,47
788.344,09
759.877,86
730.272,97
699.483,89
667.463,25
634.161,78
599.528,25
563.509,38
526.049,75
487.091,74
446.575,41
404.438,43
360.615,97
315.040,60
267.642,23
218.347,92
167.081,83
113.765,11
58.315,71
648,34

Vor einer Kreditaufnahme wird die Gemeinde regelmäßig mehrere
Angebote einholen. Der Effektivzins ermöglicht die Vergleichbarkeit.
Sicherheiten (die Bestellung einer Grundschuld oder die Eintragung
einer Hypothek) sind beim Kommunalkredit nicht vorgesehen; die Gemeinde als Körperschaft des öffentlichen Rechts haftet mit ihrer Finanzkraft. Ausnahmen sind mit rechtsaufsichtlicher Genehmigung möglich
(Art. 71 Abs. 6 GO)
e) Umschuldungen
Wenn es die vertragliche Situation erlaubt, kann es zweckmäßig sein,
Kredite umzuschulden. Die Gemeinde löst dabei einen laufenden
Kredit durch einen anderen, neu aufzunehmenden Kredit ab. Durch
eine umsichtige und vorausschauende Planung kann die Gemeinde
das Zinsrisiko mindern. So sollten Laufzeiten und Zinsbindungen gemischt werden. Es lohnt sich eine aufmerksame Beobachtung des Kapitalmarkts. Niedrigzinsphasen sollten dazu genutzt werden, die Kreditkonditionen auf längere Sicht (5, 10 oder gar 15 Jahre) festzuschreiben.
f) Kreditähnliche Verpflichtungen
Mitunter schließt die Gemeinde Rechtsgeschäfte ab, die in ihrem wirtschaftlichen Ergebnis einer Kreditaufnahme gleichkommen. Denkbar
ist z.B. ein Kaufvertrag für ein Grundstück, der die Zahlung des Preises
in mehreren Jahren vorsieht. Eine kreditähnliche Verpflichtung resultiert auch aus der Bestellung eines Erbbaurechts zugunsten der Gemeinde oder aus einem Leibrentenvertrag. Auch Leasingverträge gehören
hierher. Bei ihnen erwirbt sich die Gemeinde gegen Zahlung mietzinsähnlicher Beträge das Nutzungsrecht der geleasten Wirtschaftgüter.
Leasingverträge kommen nicht nur für EDV-Anlagen oder Kraftfahrzeuge in Betracht, sondern können auch für Gebäude (z.B. Schulen,
Krankenhäuser, Sporteinrichtungen) abgeschlossen werden. Bei Leasingverträgen über Immobilien ist besondere Sorgfalt geboten.
Die kreditähnlichen Rechtsgeschäfte stellt Art. 72 Abs. 1 GO unter einen
Genehmigungsvorbehalt. Die Verordnung über kreditähnliche kommunale Rechtsgeschäfte schafft aber für viele Fälle einen Befreiungstatbestand von der Genehmigungspflicht durch die Rechtsaufsichtsbehörde.
121

g) Kassenkredite
Auch die Kassenkredite gehören zu den Schulden der Gemeinde, sie
sind aber – anders als die Kredite – nicht dazu bestimmt, Haushaltsausgaben zu decken. Weil sie keine Haushaltseinnahmen darstellen, werden sie auch nicht im Haushaltsplan veranschlagt. Die Kassenkredite haben lediglich den Zweck, die Liquidität der Gemeindekasse
aufrechtzuerhalten, sollte diese (momentan) keine anderen Mittel zur
Verfügung haben. Mit Hilfe eines Kassenkredits wird der Kassenbestand kurzfristig verstärkt. Es wird eine Überbrückung hergestellt,
bis sich die Zahlungsfähigkeit der Gemeindekasse wieder durch andere
(planmäßige) Zahlungseingänge ergibt. Dann ist der Kassenkredit sofort zurückzuzahlen.
Den Höchstbetrag der Kassenkredite muss die Gemeinde in ihrer Haushaltssatzung (§ 5) vorsehen (Art. 73 Abs. 1 GO). Dieser Höchstbetrag
soll eine bestimmte Grenze nicht übersteigen: Sie beträgt ein Sechstel
der Einnahmen des Verwaltungshaushalts (Art. 73 Abs. 2 GO).
Die haushaltsrechtlichen Verfahrensbestimmungen dürfen nicht darüber
hinwegtäuschen, dass die Gemeinde auch im Falle der Aufnahme eines
Kassenkredits einen Darlehensvertrag im bürgerlich-rechtlichen Sinne
abschließt. Zwei Formen sind üblich: der Überweisungskassenkredit
(ein bestimmter Betrag wird auf das Konto der Gemeinde überwiesen)
und der Kontokorrentkredit (Überziehungskredit, das Konto darf bis
zu der mit der Bank vereinbarten Grenze überzogen werden). Die Gemeinde ist allerdings gehalten, vor solchen Kassenkrediten zu prüfen,
ob nicht der Kassenbestand aus Mitteln der allgemeinen Rücklage
verstärkt werden könnte; diese Mittel wären – um Zinsen zu ersparen
– vorrangig einzusetzen.
Die Entscheidung über die Aufnahme eines Kassenkredits trifft in der
Regel der 1. Bürgermeister.
4.10 Rücklagen
Die Rücklagen bilden das Finanzvermögen der Gemeinde. Es handelt
sich hierbei um Geldbestände, die zunächst aus dem Haushaltsgesche122

hen ausgegliedert sind. Dem Haushaltsplan ist aber eine Übersicht über
die Rücklagen beizufügen. Die kommunalwirtschaftlichen Vorschriften
sprechen von allgemeiner Rücklage und Sonderrücklage.
Allgemeine Rücklage
Art. 76 Abs. 3 GO verpflichtet die Gemeinde, Rücklagen in angemessener Höhe zu bilden. Die Pflichtrücklage heißt allgemeine Rücklage. Sie
hat zwei Hauptaufgaben (§ 20 Abs. 2 und 3 KommHV-Kameralistik):
a) Sie soll die notwendigen Betriebsmittel für die Gemeindekasse bereithalten, um so Einnahme- und Ausgabeschwankungen auszugleichen.
Die allgemeine Rücklage sichert somit die Liquidität der Kasse. Um diesen Zweck erfüllen zu können, muss sie eine Mindesthöhe aufweisen:
Der Mindestbetrag – er wird häufig auch als Sockelbetrag bezeichnet
– beläuft sich auf 1% der Ausgaben des Verwaltungshaushalts der letzten drei Jahre:
Beispiel:
Die Ausgaben des Verwaltungshaushalts der Gemeinde X betrugen
2012 17 Millionen. €
2013 18 Millionen €
2014 19 Millionen €
Summe 54 Mio. € : 3 = 18 Mio. € (Durchschnitt)
hiervon 1% = 180.000 €
Der für das Haushaltsjahr 2015 maßgebende Sockelbetrag hat die Mindesthöhe von 180.000 €.
Mit dieser Regelung soll erreicht werden, dass die Gemeinde ihre Kassenliquidität auch ohne die Aufnahme teurer Kassenkredite aufrecht
erhalten kann.
b) Die allgemeine Rücklage soll eine angemessene Eigenfinanzierung
der Investitionen ermöglichen. Um dieses Ziel zu erreichen, ist selbstverständlich ein weitaus höherer Betrag als der Sockelbetrag erforderlich. Es soll ein Kapitalbestand vorhanden sein, der dazu bestimmt
ist, Investitionen der Vermögenshaushalte künftiger Jahre zu decken.
123

Das Hauptgewicht der allgemeinen Rücklage beruht auf dieser Eigenschaft als Investitionsrücklage. Mit ihr soll ein unverhältnismäßig hoher
Kreditbedarf bei künftigen Investitionen vermieden werden. Wichtige
Anhaltspunkte zur Höhe der Rücklage liefert der Finanzplan mit seinem Investitionsprogramm. An ihm ist auszurichten, in welcher Weise
die Gemeinde vorsorgen und ihre allgemeine Rücklage ausstatten muss.
Deshalb lassen sich auch keine Richtwerte angeben; es muss für jede
Gemeinde individuell untersucht werden, welche Rücklagemittel sie
ansammeln sollte.
In ganz besonderen Ausnahmefällen (Notfällen) darf die allgemeine
Rücklage auch zum Ausgleich des Verwaltungshaushalts herangezogen
werden.
Sonderrücklagen
Die Bildung von Sonderrücklagen ist möglich, jedoch kommen Sonderrücklagen nicht in Betracht für solche Zwecke, die der allgemeinen
Rücklage vorbehalten sind. Demnach scheiden Sonderrücklagen für
sämtliche investiven Zwecke aus, sie dürfen auch nicht für die Erneuerung von Vermögensgegenständen gebildet werden (§ 20 Abs. 4 KommHV-Kameralistik).
Beispiel:
Die Gemeinde legt ein Sparbuch an für die Beschaffung eines neuen
Feuerwehrfahrzeuges. Eine solche Sonderrücklage wäre unzulässig.
Zugelassen sind Sonderrücklagen aber in folgenden Fällen:
• bei Kostenüberdeckungen kostenrechnender Einrichtungen. Treten
später Fehlbeträge auf, wird die Sonderrücklage herangezogen (und
damit eine Gebührenerhöhung evtl. vermieden oder abgemildert);
• Soweit der zuwendungsfinanzierte Teil einer Einrichtung abgeschrieben
wurde, sind diese Beträge in der Sonderrücklage bereitzuhalten (und zu
verzinsen), um bei künftige Investitionen eingesetzt werden zu können;
• für den Gebäudeunterhalt künftiger Jahre;
• Versorgungsrücklagen für Beamte.
124

Anlage der Rücklagen
Rücklagen sind sicher und ertragbringend anzulegen (§ 21 Abs. 1
KommHV-Kameralistik). In Betracht kommen festverzinsliche Wertpapiere (Pfandbriefe, Kommunalobligationen). Beliebt bei den Kommunen
sind Festgeldanlagen, weil sie im allgemeinen einen verhältnismäßig
guten Ertrag bringen, andererseits durch die kurzen Anlagezeiträume
eine Bewirtschaftung der Rücklagemittel sehr erleichtern. Damit wird
sichergestellt, dass die Mittel auch rechtzeitig für ihren Zweck verfügbar
sind.
4.11 Mittelfristige Finanzplanung
a) Bedeutung
Die Haushalts- und Finanzreform der 1960er Jahre brachte unter anderem das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der
Wirtschaft (1967). Es führte für Bund und Länder die fünfjährige Finanzplanung ein. Seit 1974 sind nun auch die Kommunen in eine solche
mittelfristige Finanzplanung eingebunden. Maßgebend war die Überlegung, dass im Interesse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
Bund, Länder und Gemeinden bei ihren Planungen aufeinander Rücksicht nehmen müssen. Außerdem sind die haushaltswirtschaftlichen
Entscheidungen der Gemeinden oft von weittragender Bedeutung (Folgekosten, Kreditaufnahmen), so dass die Vorausschau nur für die Dauer
eines Jahres nicht ausreicht.
Art. 70 Abs. 1 GO bezeichnet die Finanzplanung als die Grundlage der
Haushaltswirtschaft. Mit ihr verschafft sich die Gemeinde einen umfassenden Überblick über ihr gesamtes Haushaltsgeschehen, insbesondere
aber wird erkennbar, auf welche Weise in künftigen Haushaltsjahren
der Haushaltsausgleich hergestellt werden soll. Damit trägt die Finanzplanung zu einer dauerhaften Ordnung der Gemeindefinanzen bei.
b) Finanzplanungszeitraum
Der Planungszeitraum erstreckt sich auf fünf Jahre, wobei das erste Jahr
das laufende Haushaltsjahr ist (Art. 70 Abs. 1 GO). Hier ist zu bedenken, dass die beiden ersten Jahre des Finanzplanungszeitraums bereits
125

durch die Haushaltsplanung abgedeckt sind. Die GO erklärt nämlich
das „laufende Haushaltsjahr“ zum ersten Finanzplanungsjahr.
Beispiel:
Der Haushaltsplan für das Jahr 2015 muss bis spätestens 30. November 2014 aufgestellt sein. Demnach ist (zum Zeitpunkt der Aufstellung)
„laufendes Haushaltsjahr“ das Jahr 2014. Eine echte, über die eigentliche
Haushaltsplanung hinausschauende Planung ist somit lediglich für die Finanzplanungsjahre 2016, 2017 und 2018 gegeben.
Finanzplanungszeitraum
Haushaltsplan
2015 2014 2015
2016
2015
2017

Finanzplan
2016 2017 2018
2016 2017 2018
2016 2017 2018

2019
2019

2020

c) Inhalt und Zusammensetzung
Die Finanzplanung setzt sich aus dem Finanzplan und dem Investitionsprogramm zusammen. Das Investitionsprogramm ist die Unterlage für
den Finanzplan (Art. 70 Abs. 2 GO).

FINANZPLANUNG

Finanzplan

126

Investitionsprogramm

Der Finanzplan stellt die Einnahmen und Ausgaben summarisch dar;
sie werden in Tausend-€-Beträgen zusammengefasst, gegliedert nach
Jahren. Die Darstellung ist so aufgebaut wie die Gruppierungsübersicht, zeigt also die verschiedenen Einnahme- und Ausgabearten. Auf
diese Weise ist z.B. sofort erkennbar, ob in den einzelnen Jahren Kreditaufnahmen geplant sind.
Der Finanzplan soll ausgeglichen sein. Im Gegensatz dazu ist der Ausgleich beim Haushaltsplan immer zwingend vorgeschrieben. Um den
Gemeinden die Finanzplanung zu erleichtern, aber auch um die gewünschte gesamtverantwortliche Haushaltsführung zu erreichen, gibt das
Bayerische Staatsministerium des Innern alljährlich Orientierungsdaten heraus. Hier werden Empfehlungen zum Wachstum der Kommunalhaushalte ausgesprochen, Hinweise zur Entwicklung der Steuern
gegeben, daneben auch Anhaltspunkte zur allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung.
Von besonderer Bedeutung ist das Investitionsprogramm. Es stellt
gewissermaßen eine Vorausschau dar für künftige Projekte der Gemeinde. Daher kommt ihm ein (oftmals zu wenig beachtetes) kommunalpolitisches Gewicht zu. Das Investitionsprogramm teilt die Investitionen
in Aufgabenbereiche auf. Es soll in vergröberter Form auch Aufschluss
darüber geben, wie die einzelnen Projekte finanziert werden.
d) Beschlussfassung
Der Finanzplan wird vom Gemeinderat als Anlage zum Haushaltsplan
(§ 2 Abs. 2 Nr. 5 KommHV-Kameralistik) beschlossen, und zwar in der
Regel mit dem Haushalt (spätester Termin). Jedoch ist über den Finanzplan immer gesondert Beschluss zu fassen; er hat nicht die Qualität
einer Satzung, daher entfällt für ihn die für die Haushaltssatzung vorgeschriebene amtliche Bekanntmachung. Die Beschlussfassung muss aber
immer durch den Gemeinderat selbst erfolgen, eine Übertragung auf
einen Ausschuss ist nicht zulässig (Art. 32 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 GO).

127

4.12

Unvorhergesehene Ausgaben

4.12.1 Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben
Immer wieder kommt es vor, dass Ausgaben geleistet werden müssen,
für die der Haushaltsplan keine Mittel bereithält. Bei solchen Mehrausgaben unterscheiden wir zwischen über- und außerplanmäßigen Ausgaben.
• Eine überplanmäßige Ausgabe liegt vor, wenn zwar ein Haushaltsansatz existiert, dieser Ansatz aber nicht ausreicht.
• Von einer außerplanmäßigen Ausgabe reden wir, wenn für den
benötigten Zweck keinerlei Haushaltsansatz vorhanden ist.
Art. 66 Abs. 1 GO lässt über- und außerplanmäßige Ausgaben unter
zwei Voraussetzungen zu:
1. Sie müssen unabweisbar sein.
2. Sie müssen gedeckt werden können.
„Unabweisbar“ ist ein sogenannter unbestimmter Rechtsbegriff. Als
unabweisbar wird eine Ausgabe angesehen, wenn sie zur Aufgabenerfüllung notwendig ist und nicht auf einen späteren Zeitpunkt verschoben werden kann (unaufschiebbar). Auch die Frage der Deckung ist zu
klären. Sie kann durch Mehreinnahmen oder durch Einsparungen hergestellt werden.
Werden Mehrausgaben durch die Deckungsreserve gedeckt, wird das
Entstehen über- oder außerplanmäßiger Ausgaben vermieden. Die der
Deckungsreserve entnommenen Mittel gelten als planmäßig.
Unerhebliche Mehrausgaben können der 1. Bürgermeister bzw. die von
ihm beauftragte Verwaltung in eigener Zuständigkeit leisten. Bei erheblichen über- und außerplanmäßigen Ausgaben ist ein Beschluss des
Gemeinderats herbeizuführen (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 GO). Auch die Erheblichkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Ob sie gegeben ist oder
nicht, hängt von verschiedenen Gesichtspunkten ab: der Größe der
Gemeinde, der Relation der betreffenden Ausgabe zum Haushaltsvolumen, der Finanzstärke usw. Eine Definition der Erheblichkeit wird vom
Gemeinderat zweckmäßigerweise in der Geschäftsordnung vorgenom128

men. Dort kann, nach der Größenordnung der Beträge gestaffelt, die
Zuständigkeit für die Bewilligung über- und außerplanmäßiger Ausgaben geregelt werden (§ 13 Abs. 2 Nr. 2c GOM).
4.12.2 Nachtragshaushalt
Die Möglichkeit, über- und außerplanmäßige Ausgaben zu leisten, zeigt,
dass die kommunalwirtschaftlichen Vorschriften in bestimmten Fällen
auch Abweichungen von den Haushaltsansätzen zulassen. Freilich ist
dies nur in einem begrenzten Rahmen gestattet, denn sonst würde der
Haushaltsplan seiner Aufgabe, eine Ordnung der Gemeindefinanzen zu
gewährleisten, nicht mehr gerecht werden.
Wenn die Abweichungen vom Plan ein solches Gewicht annehmen, dass
sie das ursprüngliche Haushaltsbild entscheidend verändern, dann ist
der Zeitpunkt für einen Nachtragshaushaltsplan gekommen. In Art. 68
Abs. 2 GO finden wir einen Katalog, der die Fälle aufzählt, in denen die
Gemeinde einen Nachtragshaushalt aufstellen muss. Danach hat die
Gemeinde unverzüglich eine Nachtragshaushaltssatzung in folgenden
Situationen zu erlassen:
• Es droht ein Haushaltsfehlbetrag.
• Zusätzliche Ausgaben nehmen in Relation zu den Gesamtausgaben
einen erheblichen Umfang an.
• Es sollen bisher nicht veranschlagte Investitionen geleistet werden.
Ohne Nachtragshaushalt sind aber kleinere („nicht erhebliche“)
Baumaßnahmen und Beschaffungen möglich.
• Der Stellenplan soll geändert werden.
Zur Veranschaulichung sollen folgende Beispiele dienen:
zu Nr. 1:
Das Feuerwehrauto einer kreisangehörigen Gemeinde (3.000 Einwohner,
Volumen des Verwaltungs- und Vermögenshaushalts insgesamt 20 Millionen €) ist wegen eines Motorschadens nicht mehr einsatzfähig, eine
Reparatur wäre unwirtschaftlich. Für die Neuanschaffung (Preis 250.000 €)
sind keinerlei Haushaltsmittel vorgesehen. Einsparungen an anderer Stelle
können nicht vorgenommen werden, auch sind keine Mehreinnahmen
129

vorhanden. Es zeichnet sich demnach ein Haushaltsfehlbetrag ab. Um ihn
abzuwenden, soll zur Finanzierung des neuen Feuerwehrautos ein zusätzliche Kredit in Höhe von 100.000 € aufgenommen werden. Die Deckung
des noch fehlenden Betrags von 150.000 € soll durch eine Erhöhung der
Grund- und Gewerbesteuer erfolgen. Beide Finanzierungsvorgänge können
nur über eine Nachtragshaushaltssatzung erreicht werden, weil sie Sachverhalte betreffen, die in der Haushaltssatzung geregelt sind: Die zusätzlichen Kreditaufnahmen wirken sich auf § 2 der Haushaltssatzung aus; die
Erhöhung der Hebesätze ist nur durch eine Änderung des § 4 erreichbar.
zu Nr. 2:
Fall wie bei Nr. 1, jedoch können die 250.000 € durch Einsparungen bei den
Personal- und Sachausgaben und durch eine unverhoffte Gewerbesteuernachzahlung eines ansässigen Betriebs aufgebracht werden. Hier droht zwar
kein Haushaltsfehlbetrag, jedoch verändert die Beschaffung des Feuerwehrautos das Haushaltsbild der kleinen Gemeinde so einschneidend, dass die
Gemeindeordnung für diesen Fall den Nachtrag verlangt. Die ehemals als
Richtschnur geltende Größenordnung (Ausgaben von mehr als 1% des
Gesamthaushalts bedingen einen Nachtrag) wird nicht mehr als bindend
betrachtet, könnte aber gleichwohl als Hinweis gebraucht werden.
zu Nr. 3:
Der Fall wird so abgewandelt: Nicht das Feuerwehrauto ist defekt, sondern
das Einsatzfahrzeug für den gemeindlichen Bauhof. Ein günstiges gebrauchtes Ersatzfahrzeug wird für 12.000 € angeboten. Zwar verlangt
die Gemeindeordnung im Fall bisher nicht veranschlagter Investitionen
(Art. 68 Abs. 2 Nr. 3 GO) grundsätzlich eine Nachtragshaushaltssatzung,
jedoch gibt es hierzu eine wichtige Ausnahmeregel: Der Nachtragshaushalt
entfällt, wenn die Ausgabe „nicht erheblich und unabweisbar“ ist (Art. 68
Abs. 3 Nr. 1 GO). Ob die Erheblichkeitsgrenze überschritten ist, bleibt eine
Definitionsfrage. Sowohl für eine Bejahung wie für eine Verneinung lassen sich Gründe anführen. Vielfach sind in der Geschäftsordnung Bestimmungen darüber enthalten, ab welcher Betragsgrenze von Erheblichkeit
gesprochen werden kann.
Abgesehen von diesen Fällen ist es der Gemeinde in Wahrnehmung ihrer
Finanzhoheit jederzeit möglich, den Haushaltsplan zu ändern. Dazu ist
130

aber immer eine Nachtragshaushaltssatzung notwendig (Art. 68 Abs. 1
GO). Wenn sie erlassen werden soll, gelten dieselben Verfahrensbestimmungen wie bei der Haushaltssatzung selbst (Beschluss in öffentlicher
Sitzung, Vorlage an die Rechtsaufsichtsbehörde, evtl. Genehmigung,
amtliche Bekanntmachung, öffentliche Auslegung).
Bei folgenden Maßnahmen ist stets eine Nachtragshaushaltssatzung erforderlich:
1. Erhöhung des Kreditbetrags
2. Erhöhung des Gesamtbetrages der Verpflichtungsermächtigungen
(vgl. Art. 67 Abs. 5 GO)
4. Änderung (Erhöhung oder Senkung) der Hebesätze
5. Erhöhung des Höchstbetrags der Kassenkredite
Diese Sachverhalte bedingen eine Nachtragshaushaltssatzung, weil sie
ausdrücklich in der Haushaltssatzung (§§ 2 bis 5) geregelt sind.

4.13 Haushaltslose Zeit
Nicht selten tritt der Fall ein, dass eine Gemeinde zu Beginn des Jahres
noch keinen neuen Haushalt aufgestellt und in Kraft gesetzt hat. Vielfach werden Haushaltspläne erst in Februar oder März beraten, zuweilen sogar noch später. So bedauerlich das ist – schließlich geht es um
eine vorausschauende Planung – so klar ist es auch, dass in der haushaltslosen Zeit die Gemeinde nicht handlungsunfähig sein kann. Für
diesen Fall gelten die Vorschriften über die vorläufige Haushaltsführung (Art. 69 GO).
Zulässige Ausgaben
Auch ohne gültigen Haushalt darf die Gemeinde Ausgaben leisten, zu
denen sie rechtlich verpflichtet ist. Ein großer Teil der Haushaltsausgaben fällt darunter: Personalkosten, Bewirtschaftungskosten der Grundstücke, Verträge mit Versicherungen, Sozial- und Jugendhilfeleistungen,
Mieten, Zinsen und Tilgungen usw. Ein hoher Prozentsatz des Haushalts ist gebunden für diese Leistungen.
131

Zulässig sind darüber hinaus Ausgaben, die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind. Es können demnach ohne
Einschränkungen die üblichen Sachmittel für die Einrichtungen (Büromaterial, Lehr- und Lernmittel, Brennstoffe, Werkzeuge, Betriebsstoffe
usw.) beschafft werden. Die Gemeindeordnung lässt es sogar zu, dass
Bauten und Beschaffungen fortgesetzt werden, wenn dafür schon im
(abgelaufenen) Vorjahreshaushalt Beträge enthalten waren und die
Weiterführung unaufschiebbar ist. Damit gewähren die Vorschriften
über die haushaltslose Zeit einen weiten Spielraum. Verboten ist es
lediglich, eine völlig neue Maßnahme zu beginnen.
Selbst Ausgaben für freiwillig übernommene Aufgaben dürfen in der
haushaltslosen Zeit geleistet werden. Mit der freiwilligen Übernahme
kann die Gemeinde durchaus eine rechtliche Verpflichtung eingegangen sein.
Beispiel:
Für das städtische Museum erstellen Mitglieder des Heimatvereins einen
Katalog über heimatkundlich bedeutsame Exponate. Dem Verein sind für
diese Leistung über einen Zeitraum von drei Jahren je 5.000 € als Zuschuss
zugesagt. Die Abmachung mit dem Heimatverein hat die Gemeinde freiwillig getroffen, den geschlossenen Vertrag freilich muss sie einhalten, sie ist
dazu rechtlich verpflichtet.
Selbst Beförderungen und Höhergruppierungen darf die Gemeinde
vornehmen, freilich nur im Rahmen des Stellenplans des Vorjahres. Dieser gilt nämlich weiter bis der neue Haushalt in Kraft ist. Wenn also eine
im Vorjahr vorgesehene Beförderung oder Neueinstellung nicht realisiert
wurde, kann sie jederzeit „nachgeholt“ werden, ohne dass auf den neuen
Haushalt gewartet werden müsste.
Einnahmen in der haushaltslosen Zeit
Solange noch keine neue Haushaltssatzung existiert, gelten die Hebesätze des Vorjahres weiter. Das bedeutet, dass die Gemeinde zur Erhebung der Grundsteuern A und B und der Gewerbesteuer weiterhin eine
Rechtsgrundlage hat. Für eine Erhöhung der Hebesätze müsste sie selb132

stverständlich die neue Haushaltssatzung (bzw. eine eigene Hebesatzsatzung) erlassen. Eine Heraufsetzung der Hebesätze ist aber nach den
Bestimmungen des Grundsteuergesetzes und des Gewerbesteuergesetzes nur bis zur Jahresmitte möglich. Hier spielt das Problem der Rückwirkung und des Vertrauensschutzes eine Rolle. Eine Gemeinde muss,
will sie die Hebesätze erhöhen, bis spätestens 30. Juni darüber Beschluss
gefasst haben. Nicht verlangt ist, dass bis dahin auch die Haushaltssatzung in Kraft ist. Die weiteren Verfahrensschritte bis zum Inkrafttreten
(Vorlage an die Rechtsaufsichtsbehörde, Bekanntmachung) nehmen ja
weitere Zeit in Anspruch.
Für die Landkreise und Bezirke, welche selbst keine Steuern erheben
können, gelten die besonderen Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes. Diese Körperschaften dürfen die monatlichen Teilbeträge für ihre
Umlagen (Kreis- und Bezirksumlage) in Höhe der Vorjahresbeträge von
den umlagepflichtigen Körperschaften einfordern.
Was die Einnahmesituation bei den Gebühren und Beiträgen betrifft,
so ist die Haushaltssatzung darauf ohne Einfluss (Innenwirkung des
Haushalts). Die Erhebung dieser Abgaben beruht auf den entsprechenden Satzungen nach dem Kommunalabgabengesetz. Diese Abgabesatzungen bilden die Rechtsgrundlage für die Erhebung, nicht die
Haushaltssatzung. Selbstverständlich sind aber die Einnahmen aus
Gebühren und Beiträgen in den (später zu erlassenden) Haushaltsplan
einzustellen.
Im Zusammenhang mit der Fortsetzung von Investitionen kann eine
Kreditaufnahme notwendig werden. Hier kann auf die Kreditermächtigung des Vorjahres zurückgegriffen werden. Wenn die Gemeinde den
in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgelegten Höchstbetrag noch
nicht ausgeschöpft hat, darf sie insoweit Kredite aufnehmen. Zur Handhabung einer flexiblen Schuldenpolitik bestimmt Art. 71 Abs. 3 GO,
dass die Kreditermächtigung (vgl. § 2 der Haushaltssatzung) zwei Jahre
Gültigkeit hat.
Beispiel:
Eine Gemeinde hatte im Haushalt 2014 den Bau eines Kindergartens mit
einem Teilbetrag von 1,5 Mio. € veranschlagt. Die Haushaltssatzung wies
133

einen Kreditbetrag von 1 Mio. € aus, wovon (nach einem internen Finanzierungsplan) die Hälfte für den Kindergarten gedacht war. Von der anderen
Hälfte der Kreditermächtigung war im November 2014 Gebrauch gemacht
worden (Aufnahme eines Darlehens bei der Sparkasse). Noch im März
2015 verfügte die Gemeinde nicht über einen gültigen Haushaltsplan.
Die Gemeinde darf während der haushaltlosen Zeit 2015 den Kindergartenbau fortsetzen. Als Deckungsmittel darf sie den Kredit in Höhe von
0,5 Mio. € einsetzen, den im Vorjahr nicht ausgeschöpften Betrag.

134

B. DOPPIK
1. Gemeindehaushaltsreform und kommunale Doppik
Mit dem Gesetz zur Änderung des kommunalen Haushaltsrechts vom
8. Dezember 2006 (GVBl. S. 975) hat der Bayerische Landtag einem
mehrjährigen (bundesweiten) Prozess zur Reform des kommunalen
Haushaltswesens mit der Einarbeitung der wesentlichen Grundlagen
der Doppik (Doppelte Buchführung in Konten) in die Art. 61 ff. der
Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Art. 55 Abs. 4 LkrO, Art.
53 Abs. 4 BezO) Rechnung getragen und seinen Gemeinden, Landkreisen und Bezirken die Möglichkeit eröffnet, das Haushaltswesen auf
Grundlage der Doppik zu führen.1 Seit dem 1. Januar 2007 können die
bayerischen Kommunen wählen, ob sie ihren Haushalt und ihre Bücher
nach den Vorschriften der Kameralistik oder der (dem kaufmännischen
Rechnungswesen angenäherten) kommunalen Doppik führen (Art. 61
Abs. 4 GO). Das Bayerische Staatsministerium des Inneren hat am
5. Oktober 2007 die Verordnung über das Haushalts-, Kassen- und
Rechnungswesen der Gemeinden, Landkreise und Bezirke nach den
Grundsätzen der doppelten kommunalen Buchführung (KommHVDoppik) erlassen.2 Die Reform des kommunalen Haushaltsrechts soll
den Kommunen dabei neue Möglichkeiten der Verwaltungssteuerung
eröffnen. Mehr Wirtschaftlichkeit und Effizienz sowie Transparenz sind
dabei die vorrangigen Ziele.
Die im ersten Teil des Leitfadens beschriebenen Grundlagen gel-ten für die kommunale Haushaltsführung - unabhängig vom Stil des
Rechnungswesens. Die gesetzlichen Grundlagen und Funktionen des
Haushalts, Selbstverwaltung und Finanzhoheit, Abgaben (Steuern, Gebühren, Beiträge und sonstige Abgaben) als zentrale Einnahmequelle,
Finanzausgleich und Umlagen bilden zentrale Vorgaben sowohl für
eine kamerale als auch die doppische Verwaltungsbuchführung.
1.1 Ziele und Historie der Gemeindehaushaltsreform
Die Kommunen in Deutschland haben Anfang der 1990er Jahre unter
1
2

Art. 61 Abs. 4 GO.
Bayrisches Gesetz- und Verordnungsblatt, Nr. 23 2007 S. 678 vom 25. Oktober 2007.

135

dem Begriff „Neues Steuerungsmodell“ eine Reform eingeleitet, mit der
die Verwaltungssteuerung von Ausgabeermächtigungen („Input“) auf
eine Steuerung angestrebter Ergebnisse („Output“) umgestellt werden
soll. Wesentliche Elemente dieser neuen Verwaltungssteuerung sind3:
a) die Darstellung von Ressourcenaufkommen und -verbrauch, sowie
Vermögen und Schulden zur Vermittlung eines vollständigen Bildes
über die tatsächliche Ertrags-, Finanz- und Vermögenslage der Kommune,
b) die Zusammenfassung des kommunalen Jahresabschlusses mit den
Abschlüssen ausgegliederter, rechtlich unselbstständigen und selbstständigen Einheiten und Gesellschaften zu einem Gesamtabschluss
der Kommune,
c) die Darstellung der Verwaltungsleistungen als Produkte,
d) die Steuerung der Kosten und Qualität von Verwaltungsleistungen
mit Zielen und Kennzahlen,
e) die Dezentralisierung der Bewirtschaftungskompetenz für den Einsatz von Personal- und Sachmitteln,
f) die Budgetierung der bereitgestellten personellen und sächlichen
Ressourcen nach Aufgabenbereichen,
g) die Zusammenfassung von Aufgaben- und Ressourcenverantwortung in einer Hand,
h) die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) nach Bedarf über bisherige
kostenrechnende Einrichtungen hinaus,
i) die Einführung eines (unterjährigen) Berichtswesens über die Zielerreichung.
Während die Punkte c) – i) auf eine ergebnisorientierte Steuerung mit
Budgets, Zielen und Kennzahlen abzielen, fordern nur die Punkte a) und
b) die Neuausrichtung des öffentlichen Rechnungswesens auf Grundlage der doppelten kommunalen Buchführung. Die Gesetzgebung zum
neuen kommunalen Rechnungswesen versucht alle der oben genannten
Elemente der neuen Verwaltungssteuerung aufzunehmen. Die Gemeindehaushaltsreform ist damit mehr als nur die Einführung eines neuen
Rechnungsstils. Sowohl das Neue Rechnungs- und Steuerungssystem
als auch die Ergebnisorientierung und die Dezentralisierung der Ver3

Vgl. Beschluss der Innenministerkonferenz (IMK) vom 21. November 2003.

136

Grundelemente des doppischen Haushaltswesens
antwortung
Abbildung
1

sind gleichwertige Grundelemente der Gemeindehaush-

altsreform.

Rechnungs- und
Steuerungssystem
GO
KommHV-Doppik

�
�
�
�
�
�

Haushaltsausgleich im Ergebnis
Darstellung Ressourcenverbrauch
Vermögensrechnung/Bilanz
Gesamtabschluss
Wirtschaftlichkeit, Liquidität
Parlamentarisches Budgetrecht

Dezentralisierung
�
�
�

Integration Sach- u. Finanzverantwortung
Budgetierung
Ermächtigung von Teilhaushalten

Ergebnisorientierung
�
�
�

Produktorientierter Haushalt
Leistungs- und Finanzziele
Kosten- und Leistungsrechnung

Abbildung 1: Grundelemente der Gemeindehaushaltsreform
© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

(c) arf 2008 | Seite

Die Länder haben für ihre Gemeinden die Vorgaben für das neue Gemeindehaushaltswesen unterschiedlich geregelt. In einigen Ländern
müssen alle Gemeinden bis zu einem verbindlichen Stichtag auf das
neue, doppische Haushaltsrecht umstellen; andere Länder eröffnen den
Gemeinden ein unbefristetes Wahlrecht zwischen Kameralistik und
Doppik.
Die folgende Ansicht gibt einen Überblick über den Reformstand zum
Neuen Kommunalen Rechnungs-/ Finanzwesen auf kommunaler Ebene in Deutschland. Sie zeigt, dass Bayern neben den beiden Ländern
Thüringen und Schleswig-Holstein eines der Länder ist, das ihren Kommunen das Wahlrecht zwischen der Doppik und der Kameralistik noch
anbietet.
Ein verpflichtender Umstellungstermin für die Haushaltswirtschaft
oder einen Eröffnungsbilanzstichtag ist anders als in den meisten anderen Bundesländern in Bayern nicht vorgegeben. Die meisten Länder
haben bereits verbindliche Termine zu einem Doppikumstieg vorgegeben und diesen größtenteils auch schon vollzogen.

137

|2
|

Abbildung 2: Reformstand Doppik in Deutschland

1.2 Liquidität, Ressourcenverbrauch und Vermögensrechnung
Die Stärke der Kameralistik liegt in ihren historischen Wurzeln begründet: systematische Budget- bzw. Mittelkontrolle und Erfassung und
Dokumentation aller Einnahmen und Ausgaben zum Nachweis der
Veränderungen der Zahlungsmittel. Im Verwaltungshaushalt erscheinen (laufende) zahlungswirksame Größen, z.B. Einnahmen aus Steuern,
Gebühren und sonstigen Abgaben sowie Ausgaben für Personal, Versorgungsleistungen und Sachmittel, im Vermögenshaushalt Einnahmen
und Ausgaben für Investitionen oder Kredite.
Durch die Fixierung auf die Aufzeichnung von Geldflüssen weist die
Kameralistik gegenüber der Doppik allerdings Nachteile auf: Sie enthält keine Informationen über nichtzahlungs-wirksame Ressourcenverbräuche eines Haushaltsjahres wie Abschreibungen oder Rückstellungen. Diese Informationen werden nur in (wenigen, den sogenannten
„kostenrechnenden“) Teilen des Haushalts für die Gebührenkalkula138

tion berücksichtigt. Die Kameralistik kennt auch keine Bilanz als Bestandsrechnung über Vermögen und Schulden. Gemessen an kaufmännischen Maßstäben kann die Kameralistik daher kein vollständiges,
realistisches Abbild der finanziellen Lage einer Gebietskörperschaft
liefern und beantwortet vereinfacht nur die Frage nach dem Stand der
Zahlungsmittel.
Die Doppik dagegen berücksichtigt neben den Geldgrößen ebenso Erträge und Aufwendungen sowie Bestandsgrößen in der Bilanz. Erträge
und Aufwendungen bilden das Aufkommen oder den Verbrauch von
„Ressourcen“ eines Haushaltsjahres ab und beinhalten neben zahlungswirksamen Größen wie Steuererträgen oder Personalaufwendungen
auch nichtzahlungswirksame Größen wie Abschreibungen auf Vermögensgegenständen oder Rückstellungen für zukünftig zu leistende
Pensionen. In der kommunalen Doppik sind dabei alle drei RechnungsGrundfragen
der Doppik
die dazugehörigen
größen (Ergebnis,
Finanzenund
und Bilanz)
in der sogenannten „Drei-Komponenten-Rechnung“ logisch miteinander verbunden, und beantworten
Berichtstypen
gemeinsam
die vier Grundfragen zur Haushaltssteuerung. Ergänzt wird
Abbildung
3
die Drei-Komponenten-Rechnung dabei durch die Kosten- und Leistungsrechnung, die aus der Buchführung nachprüfbar herzuleiten ist.4
Wie vermögend
bin ich?
�
Vermögensrechnung / Bilanz

Wie erfolgreich habe ich
gewirtschaftet?
�
Ergebnisrechnung

Reichen die
Zahlungsmittel?
�
Finanzrechnung

Was kostet
eine Leistung?
�
Kosten- und Leistungsrechnung

Abbildung 3: Grundfragen der Haushaltssteuerung und die dazugehörigen
Berichtstypen5

Wenn eine Gemeinde ein neues Rathaus baut, werden kameral im
Vermögenshaushalt Ansätze für Investitionsausgaben bereitgestellt.
© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH
4

§ 14

5

§

KommHV-Doppik Kosten- und Leistungsrechnung.

98 KommHV-Doppik Begriffsbestimmungen.

139

| Seite

4

Während des Baus werden diese Mittel nach Baufortschritt ausgezahlt. Nach Fertigstellung erscheinen nur dann wieder Ansätze für
das Gebäude im kameralen Haushalt, wenn weitere Mittel – z.B. für
Unterhaltsausgaben (Verwaltungshaushalt) oder für Erweiterungsbaumaßnahmen (Vermögenshaushalt) benötigt werden. Der laufende
Substanzverzehr für Veralterung oder Abnutzung wird im kameralen
Rechnungswesen nicht berücksichtigt.
Die kommunale Doppik stellt für unser einfaches Beispiel in der
„Drei-Komponenten-Rechnung“ aus Ergebnis, Vermögen und Finanzen detailliertere Informationen zur Verfügung: Zunächst werden im
Finanzhaushalt, wie auch in der Kameralistik, die notwendigen Investitionsauszahlungen bereitgestellt. Mit Fertigstellung des Gebäudes wird
dieses zu seinen Anschaffungs- und Herstellungskosten aktiviert und in
der Bilanz ausgewiesen. Das Gebäude unterliegt ab dann während seiner Nutzung einem Substanzverzehr, der als Abschreibung in der Ergebnisrechnung dargestellt wird, um den laufenden Aufwand sichtbar zu
machen. Wird dieser nicht-zahlungswirksame Aufwand durch Erträge
(zumindest teilweise) im Sinne des ausgeglichenen Ergebnishaushalts
erwirtschaftet, so stehen Finanzmittelüberschüsse zur Verfügung, die
angespart oder zur Kredittilgung eingesetzt werden können, um daraus
in späteren Jahren z.B. Ersatzinvestitionen zu finanzieren6. Da der Vermögensbestand durch das Zusammenspiel der drei Komponenten um
die Abschreibungen planmäßig gemindert wird, weist die kommunale
Bilanz zum Ende jedes Haushaltsjahres automatisch den um den Verbrauch reduzierten aktuellen Vermögensbestand aus.
Das der Doppik zu Grunde liegende Ressourcenverbrauchsprinzip
bedeutet, dass alle Erträge und Aufwendungen einem Haushaltsjahr
nach wirtschaftlicher Verursachung als Ergebnis zugerechnet werden.
Der Grundsatz der „intergenerativen Gerechtigkeit“ fordert in diesem
Zusammenhang, dass jede Generation nur die Ressourcen (= Aufwand)
verbrauchen soll, die auch in dieser Periode erwirtschaftet werden

6

Siehe hierzu: Springer Gabler Verlag (Herausgeber), Gabler Wirtschaftslexikon, Stichwort: Lohmann-Ruchti-Effekt, online im Internet: http://wirtschaftslexikon.gabler.
de/Archiv/9977/lohmann-ruchti-effekt-v8.html.

140

(= Ertrag).7 Andernfalls werden finanzielle Folgelasten auf künftige Generationen überwälzt. Auch deshalb ist eine jährliche Abgrenzung von
Erträgen und Aufwendungen z.B. durch Abschreibungen (§ 98 Nr. 2
KommHV-Doppik), Rückstellungen (§ 98 Nr. 54 KommHV-Doppik)
oder Rechnungsabgrenzungen (§ 98 Nr. 52 KommHV-Doppik) erforderlich (Periodenprinzip). Wirtschaftliche Nachhaltigkeit als Substanzerhalt oder -verbrauch lässt sich nur dann beurteilen, wenn Vermögen,
Schulden und deren Veränderungen in einer Bilanz und die Veränderung
des
Vermögens
Jahresergebnis transparent gemacht werden.
Darstellung
desim
Ressourcenverbrauchs
Abbildung 4
Der Bauhof kauft einen neuen Rasenmäher in Höhe von 5.000 € für die Grünpflege.
Die Nutzungsdauer beträgt 5 Jahre � jährliche Abschreibung von 20 % = 1.000 €.

Jahr

Haushalt
kameral

Ergebnisrechnung

Vermögensrechnung

Finanzrechnung

Zeitpunkt der
Anschaffung

-5.000 €

-

+5.000 €

-5.000 €

Jahr 1

-

-1.000 €

4.000 €

-

Jahr 2

-

-1.000 €

3.000 €

-

Jahr 3

-

-1.000 €

2.000 €

-

Jahr 4

-

-1.000 €

1.000 €

-

Jahr 5

-

- 999 €

1€

-

Nur Darstellung der
Investitionsausgabe
für den Rasenmäher

Die jährliche Abnutzung
wird als Abschreibungen
im Ergebnis gebucht

Der Wert in der Bilanz
sinkt jährlich um den
Ressourcenverbrauch

Auszahlung
für den Rasenmäher

Durch die Drei Komponenten werden verschieden Informationen
für die Bewirtschaftung des Haushalts bereitgestellt.
Seite
Abbildung 4: Darstellung des Ressourcenverbrauchs inkl. Unterschied |zur
Kameralistik – Beispiel

© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

Grundsätzlich könnte der Ressourcenverbrauch auch bei kameraler
Haushaltsführung abgebildet werden. Dazu müsste der Rechnungsstoff der Kameralistik in Einnahmen und Ausgaben um nicht-zahlungswirksame Größen erweitert werden („erweiterte“ Kameralistik). Da die
Kameralistik aber einer Einnahmen-Ausgaben-Rechnung entspricht
und keine Bestandsbuchführung kennt, erfordert dies Nebenrechnungen, Zusatzaufwand und „Schnittstellen“. Der Freistaat Bayern hat sich
deshalb (wie 15 von 16 Bundesländern)8 dazu entschlossen, eine erweiterte Kameralistik als dritten Weg nicht zuzulassen.
98 KommHV-Doppik Begriffsbestimmungen Nr. 6 und Nr. 26.

7

§

8

Nur Schleswig-Holstein bietet seinen Gemeinden die Optionen „Doppik“
oder „Erweiterte Kameralistik“.

141

Doppisch buchende Kommunen haben ihre Abschlüsse mit ausgegliederten Einrichtungen (z.B. Eigenbetriebe, Eigengesellschaften, kommunalen Beteiligungen) zu einem Konsolidierten Jahresabschluss / Gesamtabschluss vergleichbar mit einer Konzernbilanz zusammen zu fassen.9
Damit wird es - wie in einem Konzern - möglich, übergreifende Risiken,
Gesamtverschuldung oder das Gesamtvolumen der wirtschaftlichen
Aktivitäten einer Gemeinde zu erkennen. Ausgliederungen und Privatisierungen in den letzten Jahrzehnten haben dazu geführt, dass mehr
als die Hälfte des kommunalen Finanzvolumens nicht mehr in den
„Kernhaushalten“ von Gemeinden, Städten und Landkreisen, sondern
in Wirtschaftsplänen von Eigenbetrieben, Kommunalunternehmen,
Anstalten und Kapitalgesellschaften bewirtschaftet werden.10
1.3 Output- statt Inputsteuerung
Ein sehr wichtiges Ziel der Gemeindehaushaltsreform ist es, die Haushaltswirtschaft von einer bisher inputorientierten zu einer outputorientierten (leistungs-/wirkungsorientierten) Haushaltsplanung, Bewirtschaftung und Steuerung weiter zu entwickeln. Inputsteuerung
bedeutet die Ausrichtung von Planungs-, Steuerungs- und Kontrollmechanismen an den zur Verfügung gestellten Mitteln (Ressourcen).
Outputsteuerung dagegen die Ausrichtung von Planungs-, Steuerungsund Kontrollmechanismen an der zu erbringenden Leistungszielen in
Verbindung mit den zur Verfügung gestellten Ressourcen. Ein wichtiges
Instrument der Outputsteuerung ist in diesem Rahmen der doppische
Produkthaushalt mit Zielen und Kennzahlen.
Im kameralen Haushalt werden rein die Haushaltsansätze für Einnahmen und Ausgaben nach der kommunalen Aufgabengliederung veranschlagt und bewirtschaftet, z.B. Planansätze, Mittelvoranschläge, Sollund Ist-Stellungen in EUR für Steuern, Gebühren, Abgaben, Personal
und Sachmittel. Nicht beschrieben wird im kameralen Haushalt, welche
Ergebnisse und Leistungen („Output“) mit diesen bereitgestellten Mitteln und Ressourcen („Input“) erzielt bzw. erstellt und mit welchem
wirtschaftlichen Ergebnis diese angeboten werden sollen.
9
10

§

88 ff Komm-HV-Doppik Konsolidierter Jahresabschluss.

Vgl. z.B. Lüder: 2005; Deutsches Institut für Urbanistik: 2006.

142

Um diese Ergebnisse von Verwaltungsleistungen steuern zu können,
müssen diese als Produkte definiert werden. Kommunale Produkte
sind daher die Dienstleistungen einer Gemeinde wie das Pass- und
Meldewesen, die Grünpflege oder der Brandschutz, aber auch der Betrieb von Kindergärten, Hallenbädern oder Museen. Produkte sind
Leistungsbündel verschiedener kommunaler Leistungen, die für Stellen außerhalb einer Verwaltungseinheit erbracht werden.11 Die Produkte
sind von doppisch buchenden Gemeinden unter Berücksichtigung des
statistischen Produktrahmens nach Vorgabe des Landes entsprechend
zu definieren.12
Privatunternehmen betätigen sich am Markt im Wettbewerb. Wenn hinreichend viele Kunden bereit sind, für ein angebotenes Produkt einen
auskömmlichen Preis zu bezahlen, erkennt der Unternehmer am erzielten Ergebnis, ob sein Produkt von den Kunden angenommen wird
und ob seine Kosten dem Wettbewerb standhalten. Nur dann kann er
einen Gewinn erzielen, der ein Überleben des Unternehmens auf Dauer
ermöglicht.
Dieser marktwirtschaftliche Mechanismus funktioniert bei Kommunen mit ihren Produkten nur in einem relativ geringen Umfang. Im
Gegensatz zu Unternehmen müssen Kommunen aufgrund gesetzlicher
Vorgaben oder im Rahmen der Daseinsfürsorge bestimmte Aufgaben
wahrnehmen oder Leistungen anbieten - unabhängig von Kosten oder
der Auskömmlichkeit von Entgelten (z.B. Kindergarten). Bei der Abwasserentsorgung als kostenrechnende Einrichtung sind Gebühren und
deren (im Mittel kostendeckende) Kalkulation durch das Kommunalabgabenrecht vorgegeben. In bestimmten Fällen werden politisch bewusst nicht-kostendeckende Preise angesetzt, um breiten Bevölkerungsschichten die Nutzung von Einrichtungen zu ermöglichen (z.B. ÖPNV).
Zudem ist auch der Bürger als „Kunde“ in vielen Fällen verpflichtet,
angebotene kommunale Leistungen in Anspruch zu nehmen (Kontrak11

§ 98

12

Kommunaler Produktrahmen Bayern (KommPrR): Der KommPrR bildet die haushaltsrechtliche Mindestgliederung im Rahmen der Planung und Rechnungslegung
nach Grundsätzen der doppelten kommunalen Buchführung nach KommHV-Doppik (GdkB), Bekanntmachung des STMI vom 1. Oktober 2008.

Nr. 49 ff KommHV-Doppik.

143

tionszwang), er kann die Nutzung von Leistungen nicht ablehnen oder
frei wählen (z.B. Anschluss- und Benutzungszwang).13
Da eine Steuerung der kommunalen Produkte alleine über Erlöse und
Kosten nicht funktioniert, sind Indikatoren oder Kennzahlen notwendig, die einen Rückschluss auf das notwendige Volumen, angemessene
Kosten, Qualität oder angestrebte Wirkungen zulassen. Hierfür schreibt
die KommHV-Doppik die Verwendung von Zielen und Kennzahlen im
Produkthaushalt vor.14 Diese produktorientierten Ziele und Kennzahlen
zur Zielerreichung sollen die Grundlage für die Planung, Steuerung
und Erfolgskontrolle der Haushaltswirtschaft bilden.15
Zur Optimierung des Kulturangebotes einer Gemeinde können
beispielsweise Besucherzahlen von Veranstaltungen dienen. Ob zusätzliche (freiwillige) Leistungen eines Landkreises im Bereich der örtlichen Jugendhilfe und -betreuung „wirksam“ werden, lässt sich meist
nur anhand aufwendiger Evaluationen beurteilen. Dazu sind Umfelddaten zu analysieren (z.B. soziologische Struktur nach Altersgruppen,
Bevölkerungsschichten und ggf. sozialen Brennpunkten), angestrebte
Wirkungsgrößen festzulegen (z.B. Verringerung der Jugendarbeitslosigkeit), Ursache-Wirkungs-Ketten zu beschreiben und über einen längeren
Zeitraum zu vergleichen. Bei der Definition der Ziele und Kennzahlen
sind daher stets die Dimensionen der Wirtschaftlichkeit der Erhebung,
der Steuerung und der Empfänger zu beachten.
1.4 Dezentralisierung und Budgetierung
Um die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung zu fördern, soll
man die Verantwortung für fachliche Entscheidungen und dazu notwendigen Ressourcen (Personal, Sachmittel) in Form von Budgets bündeln, um eine eindeutige Ergebnisverantwortung in der zuständigen
Verwaltungseinheit zu erreichen.16 Hierbei erhalten die dezentralen Ver13

Art. 24 Abs.1 Nr.2 GO.

14

§ 4 Abs. 3 KommHV-Doppik: In den Teilhaushalten sind die Produktgruppen, die
wesentlichen Produkte, die Leistungsziele und die Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung darzustellen.

15

Vgl. § 10 KommHV-Doppik Allgemeine Planungsgrundsätze.

16

Vgl. hierzu z.B. § 4 Abs. 2 KommHV-Doppik.

144

waltungseinrichtungen die für ihre Leistungserstellung notwendigen
Finanzmittel, mit denen sie ihre Aufgaben in weitgehend eigenverantwortlicher Bewirtschaftung wahrnehmen und die definierten Produktziele verfolgen können. Ziel ist es, Anreize für einen effizienten Mitteleinsatz zu schaffen und die Sachkunde vor Ort entsprechend dafür zu
nutzen.
Nach dem kameralen Grundsatz der Einzelveranschlagung ist jede
Haushaltsstelle als Einzelansatz zu bewirtschaften. So stehen im Haushaltsplan z.B. Einzelansätze für Personalausgaben, Spielgeräte, Verwaltungsaufwand, Telefongebühren eines Kindergartens etc. Ein Budget
erklärt dann z.B. alle Sachausgaben der Kindergärten einer Gemeinde
für gegenseitig deckungsfähig. Entscheidend dabei ist, den Budgetrahmen und den Aufgabenzweck (hier: Kindergärten) einzuhalten.17
Durch die Einführung der Doppik ergeben sich auch im Bereich der
Budgetierung grundlegende Veränderungen. In der Doppik soll bereits jeder Teilhaushalt18 nach der Kommunalhaushaltsverordnung ein
Budget bilden. In der Regel sind so alle dem Budget zugeordneten Positionen (Ertragsarten und Aufwandsarten) gegenseitig deckungsfähig.
Wenn die Verwaltungseinheit das ihr zugewiesene Budget nicht voll
ausschöpft, können diese verbleibenden Mittel ganz oder teilweise in
das Folgejahr übertragen werden.19 Diese neu geschaffene Möglichkeit
bietet Anreize, bei der Wahrnehmung der Aufgaben wirtschaftlich mit
den zugewiesenen Ressourcen umzugehen.
Bei einem Budget verzichtet der Gemeinderat durch die Deckungsfähigkeit der Einzelansätze zugunsten eines flexiblen Mitteleinsatzes auf eine
„haushaltsstellenscharfe“ Bewirtschaftung – solange der finanzielle
Budgetrahmen nicht überschritten wird. Um das Recht zur Mittelbe17

§ 98

18

4 Abs. 1 KommHV-Doppik: Der Gesamthaushalt ist in Teilhaushalte zu gliedern.
Die Teilhaushalte können nach den vorgegebenen Produktbereichen oder nach der
örtlichen Organisation produktorientiert gegliedert werden. … Abs. 2: Jeder Teilhaushalt soll eine Bewirtschaftungseinheit (Budget) bilden. Die Budgets sind bestimmten
Verantwortungsbereichen zuzuordnen.

Nr.16 KommHV-Doppik.

19

Vgl. Abschnitt 3 Deckungsgrundsätze KommHV-Doppik.

§

145

willigung des Gemeinderates nicht auszuhebeln, müssen zwischen den
Budget-/ Produktverantwortlichen und dem Gemeinderat produktorientierte Ziele und Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung vereinbart werden.20 In diesem Zusammenhang hat die Verwaltung dem
Gemeinderat zudem auch unterjährig regelmäßig über die Aufgabenerfüllung mit Blick auf die Finanz- und Leistungsziele zu berichten21.
Eine Berichtspflicht der Verwaltung gegenüber dem Gemeinderat
besteht (wie bisher) auch weiterhin in jedem Fall bei Gefährdung des
Haushaltsausgleichs oder wesentlichen Ausgabenüberschreitungen von
Investitionsmaßnahmen.22
1.5 Kosten- und Leistungsrechnung
Um die Verwaltungssteuerung zu unterstützen und die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung aller Verwaltungsbereiche zu beurteilen, ist
gem. §14 KommHV-Doppik eine Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)
im doppischen Haushaltswesen für alle Verwaltungsbereiche zu führen.
Der Einsatz einer KLR beschränkt sich damit nicht nur auf kostenrechnende Einrichtungen. Die Ausgestaltung der KLR ist in jeder Gemeinde
nach ihren örtlichen Bedürfnissen durch eine Dienstanweisung zu regeln, wobei die Erlöse und Kosten nachprüfbar aus der Buchführung
herzuleiten sind.23
In der Kameralistik dominiert rechnungstechnisch der Haushalt. Die
KLR ergänzt diese Daten meist als eine Art „Nebenrechnung“ für die
kostenrechnenden Einrichtungen und Gebührenkalkulationen. In der
Doppik dagegen kann mit Erträgen und Aufwendungen in der KLR als
(Grund-)Kosten unmittelbar weitergerechnet werden. Rechnungstechnisch ist damit eine direkte Integration von Haushalt (als Planrechnung), Ist-Rechnung und KLR möglich. Umfang, Tiefe und Integration
der KLR hängen aber von den individuellen Steuerungsinteressen vor
Ort sowie auch von den verwendeten Datenverarbeitungsverfahren für
das Finanzwesen ab. Wie differenziert daher die KLR von der jeweiligen
20

Vgl. § 4 Abs. 3 und § 10 Abs. 5 KommHV-Doppik.

21

Vgl. § 27 KommHV-Doppik.

22

§ 27 Abs.2 KommHV-Doppik.

23

Vgl. § 14 KommHV-Doppik.

146

Kommune eingesetzt wird, muss sie durch die Geschäftsleitung unter
Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und Anforderungen selbst
festlegen sowie durch eine entsprechende Dienstanweisung regeln.
Die KLR als Steuerungsinstrument kann aber stets mehr Transparenz
für die interne Verwaltungssteuerung schaffen, reale Kosten von Leistungen aufzeigen (z.B. Verrechnung von Internen Leistungsbeziehungen,
Inanspruchnahme des Bauhofs durch Vereine, Berücksichtigung kalkulatorischer Kosten) und den Haushalt durch zusätzliche Informationen
ergänzen, die der Verwaltungsführung so als Entscheidungsgrundlage
zur Verfügung gestellt werden.
Beispiel: Für die Nutzung von Sporthallen werden – soweit örtlich Entgelte
erhoben werden - derzeit Entgelte in Höhe von ca. zehn EUR je Hallenstunde für die Deckung der Betriebskosten erhoben. Berücksichtigt man
in der KLR neben den Betriebskosten auch z.B. die Abschreibungen auf
die genutzten Gebäude, die Kosten für Hausmeister und Reinigung sowie
über die Verrechnung von internen Leistungsbeziehungen auch die internen Verwaltungskosten liegen die Gesamtkosten dagegen schnell in einer
Größenordnung von ca. 50 EUR je Stunde. Diese Differenz zwischen erhobenen Entgelten und tatsächlichen Kosten stellt gewissermaßen eine „indirekte“ Sportförderung durch die Gemeinde dar, die bei Entscheidungen zur
Förderung von Vereinen entsprechend berücksichtigt werden sollte.
Mit den Ergebnissen der Kosten- und Leistungsrechnung wird transparent, welche Kosten der Gemeinde für die Produkte und Dienstleistungen tatsächlich entstehen. Diese Kostentransparenz ist insbesondere
bei der Festlegung von kostendeckenden Gebühren und Entgelten unverzichtbar.
1.6 Controlling- und Berichtswesen
Damit der Gemeinderat, und die Geschäftsführung ihrer Steuerungsfunktion nachkommen können, müssen sie laufend über die aktuellen
Entwicklungen informiert werden und die für die Steuerung benötigten Informationen erhalten. Regelmäßige Berichte über den Ablauf der
Haushaltswirtschaft sind daher für die Steuerung und Kontrolle sowohl
des kameralen als auch des doppischen Haushaltsvollzugs unverzichtbar.
147

Der Gemeinderat (Kreistag, Bezirkstag) entscheidet über Zahl und Umfang der unterjährigen Berichte.24 Die Anzahl der jährlichen Berichte
ist daher von den örtlichen Verhältnissen abhängig und durch entsprechende Regelungen in den Geschäftsordnungen zu bestimmen.25
In den doppischen Berichten ist neben der Entwicklung der Finanzmittel
und Budgets auch darzustellen, inwieweit die Produkt-, Leistungs- und
sonstigen Ziele erreicht wurden. Die nach § 4 Abs. 3 KommHV-Doppik
festzulegenden Ziele und Kennzahlen bilden dabei die Grundlage für
die Erfolgskontrolle und Steuerung der Haushaltswirtschaft.26
Das Berichtswesen ist dabei so in die Steuerungs- und Controllingprozesse zu integrieren, dass die Berichte zum einen aufwandsarm zu
erstellen sind sowie so zeitgerecht vorgelegt werden können, dass der
Gemeinderat noch Maßnahmen mit finanziellen Auswirkungen auf
das laufende Haushaltsjahr beschließen kann und sich die beabsichtigten Wirkungen im betroffenen Haushaltsjahr noch entfalten können.
Es empfiehlt sich in diesem Zusammenhang ein (zentrales) Controlling und Berichtswesen aufzubauen, welches die steuerungsrelevanten
Informationen entsprechend zeitnah und empfängerorientiert liefern
kann. Datenfriedhöfe sind in jedem Fall zu vermeiden. Sie machen die
notwendigen Berichte unübersichtlich und nur schwer nachvollziehbar.

2. Der doppische Haushalt
Die bayerischen Gemeinden können seit der Änderung des kommunalen Haushaltsrechts durch Gesetz vom 8. Dezember 2006 ihre Haushaltswirtschaft wahlfrei nach den Grundsätzen der doppelten kommunalen Buchführung oder nach den Grundsätzen der Kameralistik
führen (Art. 61 Abs. 4 GO).

24

Vgl. § 27 Abs. 1 KommHV-Doppik.

25

Siehe hierzu auch: Leitfaden Band 1 Rechtliche Grundlagen kommunaler Selbstverwaltung.

26

§ 10 Abs. 5 KommHV-Doppik.

148

Der Aufbau und die Struktur des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens unterscheiden sich in zwei wesentlichen Punkten vom
kameralen Haushalt:
1. in der Systematik der Haushaltsplanung und -rechnung
2. in der Gliederung des Haushalts.
2.1 Rechnungssystematik: Die Drei-Komponenten-Rechnung
Die Kameralistik arbeitet im Unterschied zur Doppik sowohl im Verwaltungs- als auch im Vermögenshaushalt mit Zahlungsgrößen (Einnahmen/Ausgaben). Sie stellt damit eine „Ein-Komponenten-Rechnung“
dar. Auch in der Doppik werden diese Zahlungsgrößen weiterhin in
einer Finanzplanung/ -rechnung abgebildet. Zusätzlich kennt die Doppik allerdings noch den Ergebnishaushalt/ -rechnung sowie die Bilanz,
wobei letztere nicht als Planrechnung, sondern nur im Jahresabschluss
als Ist-Rechnung zu führen ist.27
Laufende Einnahmen und Ausgaben (z.B. Steuern, Personal, Sachmittel) finden sich kameral im Verwaltungshaushalt. Die Doppik ordnet
diese als zahlungswirksame Erträge und Aufwendungen gemeinsam mit
den nicht zahlungswirksamen Erträgen und Aufwendungen (z.B. Abschreibungen oder Auflösungen von Rückstellungen) dem Ergebnishaushalt zu, um damit ein periodengerechtes Ressourcenergebnis zu
ermitteln. Dieses Ergebnis bildet auch die Grundlage für den doppischen Haushaltsausgleich. Gleichzeitig werden die laufenden zahlungswirksamen Erträge und Aufwendungen aber auch im Finanzhaushalt
entsprechend als Ein- und Auszahlungen dargestellt, um neben dem
Ergebnis auch den Finanzmittelfluss aus der laufenden Verwaltungstätigkeit einer Periode entsprechend darzustellen.
Die Investitionen und Kredite des kameralen Vermögenshaushalts sind
reine Zahlungsgrößen, die dazu dienen einen Vermögensgegenstand
herzustellen bzw. zu erwerben. Sie finden sich doppisch deshalb nur im
Finanzhaushalt wieder und stellen den Finanzierungssaldo aus Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit dar. Zu- oder Abführungen
zwischen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt in der Kameralistik
27

Siehe hierzu § 98 KommHV-Doppik Begriffsbestimmungen.

149

Überleitung Kameraler in doppischer Haushalt sind doppisch
lediglich Zahlungssalden im Finanzhaushalt, denen ab
Vereinfachte
Darstellung
der
Umstellung
keine wesentliche Bedeutung mehr zukommen.28
Abbildung 5
Kameralistik

Doppik

Verwaltungshaushalt

Ergebnisrechnung

Finanzrechnung

Einnahmen

Erträge

Einzahlungen lfd.
Verwaltungstätigkeit

Ausgaben

Aufwendungen

Auszahlungen lfd.
Verwaltungstätigkeit

Vermögenshaushalt

Ergebnis

Vermögensrechnung

Einnahmen

Ausgaben

Passiva

Aktiva

Saldo

Einzahlungen
Investition
& Finanzierung
Auszahlungen
Investition
& Finanzierung
Saldo

Abbildung 5: Überleitung Kameraler in doppischer Haushalt -

© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

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Vereinfachte Darstellung

Im Gegensatz zur Kameralistik arbeitet die kommunale Doppik mit
einer „Drei-Komponenten-Rechnung“ aus den Rechnungsteilen Bilanz
(Vermögensrechnung)29, Ergebnisrechnung30 und Finanzrechnung31.
Drei-Komponenten-Rechnung
Alle drei Komponenten sind durch die Technik der doppelten BuchfühAbbildung 6
rung logisch miteinander verbunden.
Ergebnisrechnung

Bilanz
Eigenkapital
Anlagevermögen

Sonderposten
Rückstellungen

Umlaufvermögen
inkl.
Liquide Mittel

Verbindlichkeiten

zahlungswirksamer
Aufwand

zahlungswirksamer
Ertrag

zB Personal

zB Steuern

zahlungswirksamer
Aufwand

Nicht zahlungswirksamer
Ertrag

zB Abschreibungen

zB Eigenleistungen

Finanzrechnung
ordentliche
Auszahlungen

Eigenmittel
Deinvestition

Ordentliches Ergebnis

a.o. Aufwand

a.o. Ertrag

Außerordentliches Ergebnis
Jahresergebnis

ordentliche
Einzahlungen

Investitionen

Zuwendungen
Mittelbedarf Inv

Kredittilgung
Mittelüberschuss

Kreditaufnahme

+/- Rücklagen, Fehlbetrag
Bilanzergebnis

Finanzmittelüberschuss/-fehlbetrag

Abbildung 6: Drei-Komponenten-Rechnung
© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

§3 Abs. 2 KommHV-Doppik.
29
§ 85 KommHV-Doppik Vermögensrechnung (Bilanz).
30
§ 82 KommHV-Doppik Ergebnisrechnung.
31
§ 83 KommHV-Doppik Finanzrechnung.
28

150

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Zur „Mechanik“ im doppischen Haushalt nachfolgend einige
Beispiele:
1. Die Gemeinde lässt am Rathaus Malerarbeiten durchführen. Zum
Monatsende erhält und verbucht sie eine Rechnung als zahlungswirksamen ordentlichen Aufwand, weil per Banküberweisung bezahlt werden
soll, gegen Verbindlichkeiten aus Lieferung und Leistung (Bilanz). Zur
folgenden Monatsmitte wird die Rechnung bezahlt, d.h. der offene Posten
(Verbindlichkeiten) wird gegen die Zahlung von Kasse/Bank ausgeglichen und verschwindet aus der Bilanz. Durch die Zahlung sinkt aber
auch der Bestand auf dem Girokonto (Umlaufvermögen in der Bilanz).
Die Zahlung wird in der Finanzrechnung als ordentliche Auszahlung
mitgeführt, um so auch den vollständigen Finanzmittelfluss abzubilden.
2. Das Steueramt erhebt Grundsteuern zur Quartalsmitte. Mit Bescheidversand werden die veranlagten Abgaben als ordentliche Erträge aus
Grundsteuern verbucht. Die Einzahlungen zum Fälligkeitstermin erhöhen den Bankbestand und werden gleichzeitig als ordentliche Einzahlungen mitgeführt.
3. Die Gemeinde kauft ein neues Löschfahrzeug für die Feuerwehr und
erhält hierzu einen Zuschuss. Der Zuschuss wäre im Haushaltsplan
unter den Investitionseinzahlungen aus Zuwendungen, der Fahrzeugkauf unter den Investitionsauszahlungen für bewegliches Sachvermögen
jeweils im Finanzhaushalt auszuweisen. Die Differenz finanziert die
Gemeinde entweder durch Eigenmittel aus laufendem Betrieb, Kredite
oder liquide Mittel („Kasse“). Das Löschfahrzeug wird bezahlt und in
Betrieb genommen. Damit nimmt der Bankbestand ab (Auszahlung für
Investitionen) und das Anlagevermögen steigt (Zugang im Fuhrpark).
Durch den Zuschuss steigt der Bankbestand (Einzahlung aus Zuwendungen), betragsgleich wird ein Sonderposten in der Bilanz (die erhaltene Zuwendung ist eine Finanzierung durch Dritte) ausgewiesen32. In
den Folgejahren wird das Löschfahrzeug genutzt. Damit werden neben
den laufenden Aufwendungen für Reparaturen und Betrieb auch Abschreibungen anteilig nach der Nutzungsdauer als Aufwand (= Ressourcenverbrauch) in der Ergebnisrechnung wirksam. Spiegelbildlich
dazu wird der Sonderposten aus Zuwendungen anteilig als Ertrag auf32

Vgl. § 73 Sonderposten und § 98 Begriffsbestimmungen KommHV-Doppik.

151

gelöst. Jede Investition legt damit für Folgejahre verbindlich Abschrei
bungen im Haushalt fest. Die Netto-Belastung für den Ergebnishaushalt
ergibt sich aus der Differenz zwischen Abschreibungen und Sonderpostenauflösungen.
2.1.1 Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung
Ergebnishaushalt33 und Ergebnisrechnung34 haben die Funktion, über
Quellen, Ursachen, Höhe und Herkunft des Ergebnisses nach Erträgen35 (=Ressourcenaufkommen) und Aufwendungen36 (=Ressourcenverbrauch) vollständig und klar zu informieren. Das Jahresergebnis als
Überschuss oder Fehlbetrag verändert das Eigenkapital in der Bilanz37.
Erträge und Aufwendungen werden dabei grundsätzlich dem Haushaltsjahr zugeordnet, in dem sie wirtschaftlich verursacht worden sind.
Nach dem Ressourcenverbrauchskonzept stellt der Ergebnishaushalt
den „führenden“ Teil des Haushalts mit Blick auf die Haushaltsausgleichpflicht gem. § 24 KommHV-Doppik in diesem Zusammenhang auch
näherungsweise vergleichbar dem kameralen Verwaltungshaushalt, dar.
Der Ergebnishaushalt bzw. die Ergebnisrechnung stehen im Zentrum
des Neuen Kommunalen Finanzwesens (NKF) und sind das zentrale Instrument für die Haushaltsplanung, -bewirtschaftung und -rechnung.

33

§ 2 KommHV-Doppik.

34

§ 82 KommHV-Doppik.

35

§ 98 Nr. 26 KommHV-Doppik.

36

§ 98 Nr. 6 KommHV-Doppik.

37

§ 98 Nr. 18 KommHV-Doppik.

152

Abbildung 7: Ergebnishaushalt Anlage 3 Muster zu §§ 2 und 9 KommHV-Doppik

Hinweis: Die Erläuterungen (Fußnoten) zu den einzelnen Positionen im
Muster Ergebnishaushalte entnehmen Sie bitte der Anlage 3 Muster zu
§§ 2 und 9 KommHV-Doppik.
2.1.2 Finanzhaushalt und Finanzrechnung
Finanzhaushalt38 und Finanzrechnung39 haben die Funktion, über Art,
Höhe und Herkunft aller Ein- und Auszahlungen vollständig und klar
zu informieren. Sind zahlungswirksame Vorgänge durch Erträge oder
Aufwendungen des Ergebnishaushalts „verursacht“ oder dem laufenden
Betrieb zuzuordnen, werden sie dem Finanzmittelfluss aus laufender
38

§ 3 KommHV-Doppik.

39

§ 83 KommHV-Doppik.

153

Verwaltungstätigkeit zugeordnet. Dieser Abschnitt entspricht (vereinfacht) dem kameralen Verwaltungshaushalt.
Ein- oder Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit (z.B. Baumaßnahmen, Investitionszuschüsse und Investitionsbeiträge, Erwerb oder
Veräußerung von Liegenschaften) werden dem Finanzmittelfluss aus
Investitionstätigkeit zugeordnet. Dieser Bereich des Finanzhaushalts
entspricht inhaltlich dem Investitionsplan. Investitionsmaßnahmen
sind einzeln im Investitionsplan zu veranschlagen.40 Betragsmäßig unbedeutende Investitionsmaßnahmen können zusammengefasst werden.
Ein- oder Auszahlungen aus der Aufnahme oder Tilgung von Krediten
sind dem Finanzmittelfluss aus Finanzierungstätigkeit zugeordnet.
Diese beiden Abschnitte des Finanzhaushalts beinhalten (vereinfacht)
den kameralen Vermögenshaushalt.
Die Fortrechnung im Finanzhaushalt um verfügbare liquide Reserven
oder Kassenbestände erlaubt eine Planung des Bestandes an liquiden
Mitteln zum Haushaltsjahresende. Da die Größen des Finanzhaushalts
(mit Ausnahme der liquiden Mittel) Summenverkehrszahlen des Haushaltsjahres darstellen, kann der geplante Finanzmittelbestand am Haushaltsjahresende nicht ungeprüft als Höchstbetrag der voraussichtlich
erforderlichen Kassenkredite41 für die Haushaltssatzung42 übernommen werden. Die „Spitze“ des Geldmittelbedarfs kann diesen Durchschnittswert übersteigen. Der Finanzhaushalt ersetzt (wie bisher) keine
unterjährige Liquiditätsplanung der Gemeinde unter Berücksichtigung
wesentlicher Zahlungstermine (z.B. Steuern, Umlagen, Personal, große
Investitionsmaßnahmen). Fremde Mittel oder durchlaufende Posten
werden im Finanzhaushalt nicht veranschlagt, weil sie Mittel Dritter
darstellen43.

40

§ 4 Abs. 5 S.3 KommHV-Doppik.

41

§ 53 Abs.3 S.1 KommHV-Doppik.

42

Art. 63 Abs.2 Nr.5 GO.

43

§ 15 KommHV-Doppik.

154

Abbildung 8: Finanzhaushalt Anlage 4 - Muster zu §§ 3 und 9 KommHV-Doppik
| Seite

Hinweis: Die Erläuterungen (Fußnoten) zu den einzelnen Positionen im
Muster Finanzhaushalt entnehmen Sie bitte der Anlage 4 Muster zu §§ 3
und 9 KommHV-Doppik.
155

9

2.1.3 Vermögensrechnung / Bilanz
Die Vermögensrechnung /(Bilanz)44 stellt zu einem Stichtag die Aktiva45
den Passiva46 gegenüber. Die Aktiva enthalten alle Vermögenswerte
der Kommune. Der Anteil des Anlagevermögens an der Bilanzsumme
beträgt dabei nach Erfahrungswerten ca. 90%. Alle kommunalen Investitionsmaßnahmen werden nach Fertigstellung, Kauf oder Erwerb
in der Bilanz „aktiviert“. Von wenigen Ausnahmen abgesehen (z.B.
Grundstücke) führen alle Werte des Anlagevermögens zu Abschreibungen und laufenden Aufwendungen für Unterhalt und Betrieb. Der
Gemeinderat muss sich darüber im Klaren sein, dass umfangreiche
Investitionsmaßnahmen nicht nur hohe Bestände an langlebigen Vermögensgütern (z.B. Straßen, Gebäude, Infrastruktur) in der Bilanz
bedeuten, sondern damit automatisch Belastungen im kommunalen
(Ergebnis-) Haushalt zum Teil über Jahrzehnte festgelegt werden.
AKTIVA
A.

Anlagevermögen

I.
1.
2.
3.

Immaterielle Vermögensgegenstände
Konzessionen, DV-Lizenzen, sonstige Rechte
Geleistete Zuwendungen für Investitionen
Anzahlungen auf immaterielle Vermögensgegenstände

II.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Sachanlagen
Unbebaute Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte
Bebaute Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte
Infrastrukturvermögen
Bauten auf fremdem Grund und Boden
Kunstgegenstände und Kulturdenkmäler
Maschinen und technische Anlagen, Fahrzeuge
Betriebs- und Geschäftsausstattung
Geleistete Anzahlungen und Anlagen im Bau

III.
1.
2.
3.
4.
5.

Finanzanlagen
Sondervermögen
Anteile an verbundenen Unternehmen
Beteiligungen
Ausleihungen
Wertpapiere des Anlagevermögens

PASSIVA
HH-Jahr
EUR

Vorjahr A.
EUR
I.
II.
III.
IV.
V.
B.
I.
II.
III.
IV.
C.
I.

Umlaufvermögen

1.
2.
II.
III.
IV.

I.

Vorräte

V.

II.
1.

Forderungen und sonstige Vermögensgegenstände
Öffentlich-rechtliche Forderungen und Forderungen aus
Transferleistungen
Privatrechtliche Forderungen
Sonstige Vermögensgegenstände

B.

2.
3.
III.

Wertpapiere des Umlaufvermögens

IV.

Liquide Mittel

C.

Aktive Rechnungsabgrenzung

D.

Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag

E.

Treuhandvermögen

Summe Aktiva (Bilanzsumme)

VI.
D.
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.

Eigenkapital
Allgemeine Rücklage (Nettoposition)
Rücklagen aus nicht ertragswirksam aufzulösenden
Zuwendungen
Ergebnisrücklagen
Ergebnisvortrag
Jahresüberschuss / Jahresfehlbetrag

HH-Jahr
EUR

Vorjahr
EUR

Sonderposten
Sonderposten aus Zuwendungen
Sonderposten aus Beiträgen und ähnlichen Entgelten
Sonstige Sonderposten
Gebührenausgleich
Rückstellungen
Rückstellungen für Pensionen und ähnliche
Verpflichtungen
Pensionsrückstellungen
Rückstellungen für Altersteilzeit, Beihilfen u. Ä.
Umweltrückstellungen
Instandhaltungsrückstellungen
Rückstellungen im Rahmen des Finanzausgleichs und
von Steuerschuldverhältnissen
Rückstellungen für drohende Verpflichtungen aus
Bürgschaften, Gewährverträgen und verwandten
Rechtsgeschäften sowie anhängigen Gerichts- und
Widerspruchsverfahren
Sonstige Rückstellungen
Verbindlichkeiten
Anleihen
Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen
Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung
Verbindlichkeiten, die Kreditaufnahmen wirtschaftlich
gleichkommen
Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen
Verbindlichkeiten aus Transferleistungen
Sonstige Verbindlichkeiten

E.

Passive Rechnungsabgrenzung

F.

Treuhandkapital

Summe Passiva (Bilanzsumme)

Abbildung 9: Vermögensrechnung –
Mindestgliederung Anlage 14 Muster zu § 85 KommHV-Doppik
44

§ 85 KommHV-Doppik.

45

Aktiva (§ 85 KommHV-Doppik): Summe der Vermögensgegenstände, die auf der linken Seite der Bilanz aufgeführt werden und die Mittelverwendung nachweisen; sie
umfassen Anlage- und Umlaufvermögen sowie aktive Rechnungsabgrenzungsposten.

46

Passiva (§ 85 KommHV-Doppik): Summe der Finanzierungsmittel, die auf der rechten Seite der Bilanz aufgeführt werden und die Mittelherkunft nachweisen.

156

Die Passivseite der Bilanz zeigt die Finanzierung des Vermögens auf.
Kommunales Eigenkapital hat dabei eine andere Funktion als in der Bilanz privater Unternehmen. Es zeigt auf, welcher Anteil des Vermögens
durch eigenerwirtschaftete Ressourcen der Gemeinde finanziert wurde.
Sonderposten47 entsprechen Mitteln, die der Gemeinde von Dritten für
einen festgelegten Verwendungszweck zweckgebunden für Investitionen
erhalten hat (z.B. Investitionszuweisungen vom öffentlichen und nicht
öffentlichen Bereich). Bei zweckgemäßer Verwendung wirken Sonderposten wie Eigenkapital, weil sie dann weder zurückbezahlt noch verzinst werden müssen. Sonderposten werden allerdings entsprechend
der Abschreibung des finanzierten Anlagegutes ertragswirksam aufgelöst und sind im Ergebnishaushalt darzustellen.
Rückstellungen48 sind dagegen heute noch ungewisse, künftige Verpflichtungen (z.B. für Pensionen oder Sanierungsmaßnahmen); sie beinhalten
wahrscheinliche Ansprüche kraft Gesetzes oder von Dritten.Verbindlichkeiten dagegen sind zum Stichtag bezifferbare Verpflichtungen an Dritte
aus ordentlichen Krediten, Kassenkrediten oder laufenden Geschäften
und Verpflichtungen und müssen ausgeglichen oder getilgt sowie ggf.
verzinst (= Aufwand) werden.
2.2 Haushaltsplan und -gliederung
Der Haushaltsplan enthält alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der
Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge, eingehenden Einzahlungen, entstehenden Aufwendungen sowie zu leistenden
Auszahlungen bei Haushaltswirtschaft nach den Grundsätzen der doppelten kommunalen Buchführung.49
2.2.1 Bestandteile des Haushaltsplans
Grundlage der kommunalen Haushaltswirtschaft ist eine fünfjährige
Ergebnis- und Finanzplanung, die wesentlich auf dem Investitionsprogramm beruht.50 In das Investitionsprogramm sind vorgesehene In47

§ 73 KommHV-Doppik.

48

§ 74 KommHV-Doppik.

49

Art. 64 Abs.1 Satz 1 Nr1 GO.
Art. 70 GO i.V.m. § 9 KommHV-Doppik.

50

157

vestitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen aufzunehmen. Da
Investitionsmaßnahmen im Finanzhaushalt im neuen Haushaltswesen
Abschreibungen und Unterhaltsaufwendungen im Ergebnishaushalt
nach sich ziehen, sollte entsprechend sorgfältig und mit belastbaren Annahmen für künftige Jahre unter dem Gesichtspunkt der Generationengerechtigkeit geplant werden.
Der doppische Haushaltsplan besteht aus Gesamthaushalt, (produktorientierten) Teilhaushalten und Stellenplan. Dem Haushaltsplan sind
(wie bisher) erläuternde Unterlagen beizufügen (z.B. Vorbericht, mittelfristiger Plan, produktorientierter Haushaltsquerschnitt, weitere
Übersichten).51 Der Gemeinderat beschließt (wie bisher) die Haushaltssatzung samt ihren Anlagen in einer öffentlichen Sitzung.52 Der Haushaltsplan enthält
keine Planbilanz.
DieJahresabschluss
Bilanz wird nur im Rahmen des
Bestandteile
von Haushaltsplan
und
Jahresabschlusses erstellt.
Abbildung 10

Haushaltsplan (§1 KommHV-Doppik)
Ergebnishaushalt (§§ 2 u. 4)
TeilergebnisTeilergebnisGesamtergebnisHaushalt Haushalt TeilergebnisHaushalt Haushalt

Haushaltsquerschnitt

Finanzhaushalt (§§ 3 u. 4)
Teilfinanz-TeilfinanzHaushalt Haushalt Teilfinanz-GesamtfinanzHaushalt Haushalt

Haushaltsquerschnitt

Jahresabschluss (§80 KommHV-Doppik)
Ergebnisrechnung (§§ 82 u. 84)
TeilergebnisTeilergebnisGesamtergebnisRechnungRechnungTeilergebnisRechnungRechnung

Haushaltsquerschnitt

Finanzrechnung (§§ 83 u.84)
Teilfinanz-TeilfinanzRechnungRechnungTeilfinanz-GesamtfinanzRechnungRechnung

Haushaltsquerschnitt

Vermögensrechnung /
Bilanz (§85)
Anlagen (§1 Abs.3)
© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

Anhang / Anlagen (§86)

Abbildung 10: Bestandteile von Haushaltsplan und Jahresabschluss

51

§ 1 Abs. 3 KommHV-Doppik.

52

Art. 65 Abs.1 GO.

158

| Seite 11

2.2.2 Gliederung des Gesamthaushalts: Teilhaushalte und
Produkte
Der Gesamthaushalt gliedert sich in Teilhaushalte.53 Die Teilhaushalte
sind dabei produktorientiert aufzustellen. Diese Gliederung ordnet den
Haushalt nach entsprechenden Leistungs- und Verwendungszwecken
und entspricht damit näherungsweise den kameralen (Unter-) Abschnitten. Allerdings steht nicht mehr der Aufgabenbereich der Gemeinde im
Vordergrund, sondern die erbrachten Dienstleistungen (Produkte) sind
das Kriterium für die systematische Gliederung des Haushalts.
Die Gliederungseinheiten für die Teilhaushalte sind gemäß
§ 4 KommHV-Doppik die Produktbereiche, die Produktgruppen und
die Produkte. Die in den Vorschriften über die kommunale Haushaltssystematik nach den Grundsätzen der doppelten kommunalen
Buchführung im Produktrahmen vorgegebene Gliederung in sechs
Hauptproduktbereiche und deren Untergliederung in Produktbereiche,
Produktgruppen und Produkte ist zu verwenden.54
1

Zentrale Verwaltung
11 Innere Verwaltung
12 Sicherheit und Ordnung

4

Gesundheit und Sport
41 Gesundheitsdienste
42 Sportförderung

2

Schule und Kultur
21 Schulträgeraufgaben - allgemeinbildende Schulen
22 Schulträgeraufgaben - Förderschulen
23 Schulträgeraufgaben - berufliche Schulen
24 Schulträgeraufgaben - Schülerbeförderung, Sonstiges
25 Kultur und Wissenschaft, Museen
26 Theater, Musikpflege, Musikschulen
27 Volkshochschulen, Büchereien, u.a.
28 Heimat- und sonstige Kulturpflege

5

Gestaltung der Umwelt
51 Räumliche Planung und Entwicklung
52 Bauen und Wohnen
53 Ver- und Entsorgung
54 Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV
55 Natur- und Landschaftspflege
56 Umweltschutz
57 Wirtschaft und Tourismus

3

Soziales und Jugend
31 Soziale Hilfen
32 Leistungen nach dem Bundesversorgungsgesetz
33 Förderung der Wohlfahrtspflege
34 Unterhaltsvorschussleistungen, Betreuung u.a.
35 Sonstige soziale Hilfen und Leistungen
36 Kinder-, Jugend- und Familienhilfe

6

Zentrale Finanzdienstleistungen
61 Allgemeine Finanzwirtschaft

Abbildung 11: Übersicht über die Hauptproduktbereiche und
Produktbereiche - Standard-Produktplan

53

§1 Abs.2 in Verbindung mit § 4 KommHV-Doppik.

54

Vorschriften über die kommunale Haushaltssystematik nach den Grundsätzen der
doppelten kommunalen Buchführung (VVKommHSyst-Doppik); Bekanntmachung
des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 1. Oktober 2008 Az.: IB4-1512324.

159

Die Gemeinde kann sich entscheiden, Teilhaushalte nach vorgegebenen
Produktbereichen oder nach der örtlichen Organisation produktorientiert zu bilden. Bei der Gliederung nach der örtlichen Organisation ist
von der Gemeinde sicherzustellen, dass die finanzstatistischen Anforderungen in der dafür geltenden Systematik der Erhebungsmerkmale
erfüllt werden.55 Bei der Definition der Teilhaushalte können auch mehrere Produktbereiche zu Teilhaushalten zusammengefasst und Produktbereiche nach vorgegebenen Produktgruppen auf mehrere Teilhaushalte aufgeteilt werden.
HPB

PB

PG

Produkt

Leistung bzw. Teilleistung

Erläuterungen

56 Umweltschutz
561 Umweltschutzmaßnahmen
5611 Immissionsschutz
56111 Anlagengenehmigungen
56112 Überwachung von Anlagen
56113 Durchsetzung von immissionsrechtlichen Vorschriften
56114 Ordnungswidrigkeiten und Strafverfahren
56115 Allgemeine Aufgaben des Immissionsschutzes
56116 Stellungnahmen für Verfahren anderer Stellen des Landratsamts
5612 Aufgaben des (staatlichen) Abfallrechts
56121 Planfeststellungen und Plangenehmigungen für Deponien
56122 Deponie-Überwachung
56123 Überwachung der Abfallverwertung und -beseitigung
56124 Maßnahmen bei unzulässigen Abfallentsorgungen
56125 Ordnungswidrigkeiten und Strafverfahren
56126 Allgemeine Aufgaben nach Abfallrecht
56127 Stellungnahmen in Verfahren anderer Stellen des Landratsamts
5613 Altlastensanierungsmaßnahmen (ohne Bezug zum Gewässerschutz)

Abbildung 12: Produktbereiche Umweltschutz (56)
mit nachgeordneten Produktgruppen und Produkten

Die Tiefe der Produktgliederung im Haushaltsplan hängt u.a. von der
Größe und Struktur der Gemeinde ab. Häufig bilden Produktgruppen die „unterste Ebene“ des Haushaltsplans (z.B. Umweltschutzmaßnahmen), nachgeordnete Produkte (z.B. Immissionsschutz oder Altlastensanierungsmaßnahmen) können mit verdichteten Zahlen als
Produktquerschnitt abgedruckt oder auch nur in der Kosten- und Leistungsrechnung dargestellt werden.
55

Ansätze und Rechnungsergebnisse des Haushalts müssen (wie bisher) in die kommunale Finanzstatistik übergeleitet werden. Die Kameralistik verwendet hierzu Gruppierungen und Gliederungen (i.d.R. Unterabschnitte), die Doppik Sachkonten und
Produkte mit jeweils einheitlichen Mindestvorgaben. Ausschließlich auf Organisationseinheiten bezogene Teilhaushalte ohne Produktbezug sind deshalb nicht zulässig.

160

Jeder Teilhaushalt ist mit Teilergebnis- und Teilfinanzhaushalt abzubilden. Im Teilergebnishaushalt sind Ansätze für Erträge (z.B. Gebühren,
Beiträge, Entgelte), Aufwendungen (z.B. Personal, Sachmittel, Geschäftsbedarf, Unterhalt, Reisekosten) und Verrechnungen interner Leistungsbeziehungen auszuweisen. Im Teilfinanzhaushalt sind zumindest die
Ein- und Auszahlungen für Investitionen auszuweisen.56 Im Gegensatz
zum kameralen Haushalt sind damit laufende Erträge bzw. Aufwendungen und Investitionen im Teilhaushalt „auf einen Blick“ ersichtlich.
Ergänzt werden die einzelnen Teilhaushalte der Produktgruppen um
den Teilhaushalt
Produktbereichs 61 Allgemeine Finanzwirtschaft,
Gesamthaushalt
unddes
Teilhaushalte
in dem – vergleichbar mit dem kameralen Einzelplan 9 - die allgemeibbildung 13
nen Deckungsmittel veranschlagt werden.

Abbildung 13: Gesamthaushalt und Teilhaushalte

Mit dem doppischen Haushaltswesen soll eine Steuerung nicht nur
über bereitgestellte Finanzmittel („Input“), sondern auch über angestrebte Ziele und Ergebnisse („Output“) und Wirkungen ermöglicht
werden. Deshalb sind in den Teilhaushalten neben den Finanzzahlen
auch die wesentlichen Produkte, Leistungsziele und Kennzahlen zur
Messung der Zielerreichung im Rahmen einer Produktbeschreibung

arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

56

Vgl. § 4 Abs. 4 und 5 KommHV-Doppik.

161

| Seite

abzubilden57. Diese Ziele und Kennzahlen bilden die Grundlage für Erfolgskontrolle und Steuerung der Haushaltswirtschaft.

Produktbeschreibung - Muster / Beispiel
Abbildung 14

Abbildung 14: Produktbeschreibung - Muster / Beispiel
© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

| Seite 15

2.3 Haushaltsbewirtschaftung
Im doppischen Haushaltswesen stellt die Budgetierung58 den Regelfall
für die Bewirtschaftung dar.59 Dies erlaubt den Verantwortlichen mehr
Flexibilität im Umgang mit Mitteln.
Soweit die Gemeinde keine abweichenden Regelungen trifft, stellt jeder
Teilhaushalt ein Budget mit gegenseitiger Deckungsfähigkeit über alle
zahlungswirksamen Aufwendungen dar. Nicht verbrauchte Ansätze z.B.
für Fremdleistungen oder Reisekosten könnten damit auch verwendet
werden, um z.B. Büromaterialien zu kaufen. Ausgenommen hiervon
sind (wie bisher) allgemeine Deckungsmittel wie Steuern, Zuweisungen
und Umlagen.60 Soweit die Gemeinde diesen Rahmenvorgaben folgt,
sind Haushaltsvermerke oder ausdrückliche Anordnungen zur Deckungsfähigkeit nicht mehr erforderlich.
57

§ 10 Abs. 5 KommHV-Doppik.

58

§98 Nr. 16 KommHV-Doppik: Budget = vorgegebener Finanzrahmen, der einer Organisationseinheit zur selbstständigen und eigenverantwortlichen Bewirtschaftung im
Rahmen vorgegebener Sachziele zugewiesen ist.

59

§4 Abs.2 KommHV-Doppik.

60

§ 4 Abs. 2 i.V.m. §§ 18 – 21 KommHV-Doppik.

162

Die Bewirtschaftung eines Budgets darf nicht dazu führen, dass sich
laufende Auszahlungen (ungeplant) ohne Deckung durch entsprechende Einzahlungen erhöhen. Eingesparte Abschreibungen oder interne Verrechnungen dürfen deshalb nicht für zahlungswirksame Aufwendungen wie Reise- oder Fortbildungskosten verwendet werden. Im
Rahmen der §§ 18 ff. KommHV-Doppik kann die Gemeinde jederzeit
ergänzende Regelungen treffen.
Um die aktive Steuerung im doppischen Haushaltswesen zu stärken,
hat der Gemeinderat ein unterjähriges Berichtswesen einzurichten und
über Zahl und Umfang der unterjährigen Berichte zu entscheiden. Wie
bisher auch ist der Gemeinderat unverzüglich zu unterrichten, wenn
eine haushaltswirtschaftliche Sperre verfügt worden ist, sich wesentliche Verschlechterungen im Haushalt abzeichnen oder erkennbar wird,
dass sich Gesamtauszahlungen einer Maßnahme des Finanzhaushalts
deutlich erhöhen.61
Auch die allgemeinen Planungsgrundsätze bleiben durch die Doppik
inhaltlich weitgehend unverändert. Erträge und Aufwendungen sind in
voller Höhe und getrennt voneinander in den Teilergebnishaushalten
zu veranschlagen62. Ansätze sind dabei dem Haushaltsjahr zuzuordnen,
dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind – die kaufmännische Periodenabgrenzung löst damit das kamerale Kassenwirksamkeitsprinzip ab.
Ausnahmen hiervon sind Steuern, Abgaben, allgemeine Zuweisungen
und Umlagen, da das Fiskalsystem auf dem Zuflussprinzip basiert.
Beispiel: Die Gemeinde kauft für den Winterdienst Anfang Dezember
Streugut für 10.000 EUR ein und bezahlt die Rechnung vor Weihnachten.
Im Januar setzt Frost und Straßenglätte ein, das Streugut wird verbraucht.
Kameral wird die Rechnung im Dezember zum Soll gestellt und bezahlt
- der Vorgang ist „erledigt“. Doppisch wird die Rechnung im Dezember
gebucht und bezahlt (wie in der Kameralistik). Die Gemeinde hat aber
bisher lediglich Geld gegen Streugut getauscht, sie ist weder „ärmer“ noch
„reicher“ geworden. Im Januar wird das Streugut aus dem Lager entnom61

§ 27 KommHV-Doppik.

62

§ 10 KommHV-Doppik.

163

men und „verbraucht“ – erst damit entsteht Werteverzehr bzw. Aufwand,
der sich im Ergebnis niederschlägt.
Die Fristen für die Übertragbarkeit von Ansätzen für Auszahlungen
und für Investitionen sowie für laufende Aufwendungen bleiben unverändert.63
2.4

Haushaltsausgleich und dauerhafte wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit
Haushaltsausgleich und dauerhafte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
bilden zentrale Ansatzpunkte für die Genehmigungsfähigkeit von in
der Haushaltssatzung vorgesehenen Krediten64 und Verpflichtungsermächtigungen Art. 67 Abs. 4 GO65 durch die Rechtsaufsichtsbehörde66.
Mit Einführung des doppischen Haushaltswesens verändern sich
allerdings die Beurteilungskriterien.
Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit bleiben unverändert allgemeine
Grundsätze der kommunalen Haushaltswirtschaft.67 Die Verpflichtung
zum Haushaltsausgleich soll die Kommune weiterhin dabei unterstützen, ihre Aufgaben stetig und nachhaltig erfüllen zu können.68
Kameral werden im Verwaltungs- und Vermögenshaushalt Einnahmen
und Ausgaben gegenübergestellt. Der Haushalt ist (vereinfacht formuliert) dann ausgeglichen, wenn die laufenden Einnahmen ausreichen,
die laufenden Ausgaben im Verwaltungshaushalt zu decken und eine
Mindestzuführung an den Vermögenshaushalt in Höhe der ordentlichen Kredittilgung zu erzielen. Der kamerale Haushaltsausgleich
stellt damit im Kern auf einen kassenmäßigen Zahlungsausgleich ab.
Empfohlen wird zudem, einen möglichst hohen Anteil von Erneuerrungsinvestitionen der Infrastruktur sowie der Ersatzbeschaffung für
63

§ 21 KommHV-Doppik.

64

Art. 71 Abs. 1 Satz 1 GO.

65

Art. 67 Abs. 4 GO.

66

Art. 110 GO.

67

Art. 61 Abs. 2 GO.

68

§ 24 KommHV-Doppik.

164

bewegliches Vermögen durch eine hinreichende Zuführung zum Vermögenshaushalt zu finanzieren, um diese Vermögensgegenstände nach
„Abnutzung“ auch wieder aus laufenden Einnahmen erneuern zu können. Die Doppik berücksichtigt diese Empfehlungen bereits durch das
Zusammenspiel der Drei-Komponenten-Rechnung von vorneherein
flächendeckend.
In der Doppik fordern § 24 Abs. 1 ff KommHV-Doppik nach den Gedanken der intergenerativen Gerechtigkeit und des Ressourcenausgleichs
einen ausgeglichenen Ergebnishaushalt. Dieser ist dann ausgeglichen,
wenn unter Berücksichtigung von ausgleichspflichtigen Fehlbeträgen
aus Vorjahren und heranziehbaren Rücklagen die Erträge mindestens
so hoch sind wie die Aufwendungen. Im Finanzhaushalt ist dagegen
„nur“ zu gewährleisten, dass die dauerhafte Zahlungsfähigkeit einschließlich der Liquidität zur Finanzierung künftiger Investitionen und
Investitionsförderungsmaßnahmen sichergestellt ist.69
Ein Jahresfehlbetrag im Ergebnis soll durch Verrechnung mit der Ergebnisrücklage unverzüglich ausgeglichen werden.70 Ein Jahresüberschuss,
der Haushaltsausgleich:
nicht zum AusgleichMechanismus
eines Jahresfehlbetrags aus Vorjahren benötigt
Abbildung
15
wird, ist der Ergebnisrücklage oder der Allgemeinen Rücklage zuzuführen.71
Ergebnis Haushaltsjahr 01

Ergebnis Haushaltsjahr 02

Erträge

Aufwendungen

Aufwendungen

Erträge

Fehlbetrag

Überschuss

Bilanz per 31.12.01

Bilanz per 31.12.02

Fehlbetrag

© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

Abbildung 15: Haushaltsausgleich - Mechanismus

69

§ 24 Abs. 6 KommHV-Doppik.

70

§ 24 Abs. 3 KommHV-Doppik.

71

§ 24 Abs. 2 KommHV-Doppik.

Ausgleich

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165

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16
|

Wenn ein Ausgleich nicht möglich ist, wird der Jahresfehlbetrag längstens für drei Jahre vorgetragen.
Ein danach noch verbleibender FehlbeHaushaltsausgleich
(Mehrperiodenbetrachtung)
trag ist vom Eigenkapital abzubuchen.72
Abbildung 16
E
r
g
e
b
n
i
s
B
i
l
a
n
z

HHJ 0

A

E

HHJ 1

HHJ 3
A Aufwand
E Ertrag

A E

F

V

HHJ 2

F

A E

A E

Ü

Ü

EK

EK

EK

EK

V0

V1
V0

V1
Ü
V V0

V1
V0
Ü

FK

FK

V

FK

V

FK

F Fehlbetrag
Ü Überschuss

V Vermögen
EK Eigenkapital
FK Fremdkapital
V0 „Verlust“ (Fehlbetrag) aus
Haushaltsjahr 0

(Verlust-)Vortrag

Abbildung 16: Haushaltsausgleich - Mehrperiodenbetrachtung

© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

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Steht für die Deckung von Fehlbeträgen kein Eigenkapital mehr zur Verfügung, ist am Schluss der Bilanz auf der Aktivseite der Posten „Nicht
durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ auszuweisen.73 Die Kommune
wäre de facto bilanziell überschuldet.
Ein ausgeglichenes Ergebnis führt regelmäßig zu einem Überschuss
der ordentlichen Einzahlungen über die ordentlichen Auszahlungen,
da dann nicht-zahlungswirksame Aufwendungen (z.B. Abschreibungen,
Rückstellungen) ganz oder in Teilen erwirtschaftet werden.
Wenn diese Zahlungsmittelüberschüsse mindestens ausreichen, um
die ordentliche Kredittilgung zu bedienen, kann von einem „Finanzierrungsgleichgewicht“ oder positiven Innenfinanzierungskraft ausgegangen werden. Da Zahlungsmittelüberschüsse langfristig vor allem aus
erwirtschafteten Abschreibungen entstehen, kann auch vereinfacht die
72

§24 Abs. 4 KommHV-Doppik.

73

§24 Abs. 5 KommHV-Doppik.

166

Formel „Abschreibungen ≥ Tilgung“ formuliert werden (kameral entspricht dies etwa der „freien Spitze“).
Die „dauernde Leistungsfähigkeit“ der Gemeinde kann dann als gesichert gelten, wenn die stetige und dauerhafte Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Zur Beurteilung können ergänzend folgende Kriterien
herangezogen werden:
• ein ausgeglichenes Jahresergebnis unter Berücksichtigung von Rücklagen und Fehlbeträgen,
• (teilweise) erwirtschaftete Abschreibungen, die in Summe die planmäßige Tilgung erreichen oder diese übersteigen,
• ein im Zeitraum der mittelfristigen Planung insgesamt ausgeglichenes
Jahresergebnis,
• eine näherungsweise Übereinstimmung der durchschnittlichen Restlaufzeit von Krediten und der durchschnittlichen Restnutzungsdauer
des Vermögens,
• eine bilanzielle Deckung der Rückstellungen durch werthaltiges
veräußerbares Vermögen,
• eine bilanzielle Deckung (mindestens) von Infrastrukturvermögen
durch Eigenkapital und Sonderposten aus Zuwendungen,
• ein positives Eigenkapital.
2.5 Grundsätze kommunaler Bilanzierung
Die kommunale Bilanzierung orientiert sich an handelsrechtlichen,
ergänzend steuerrechtlichen Normen, welche an kommunale Sachverhalte angepasst wurden. Art. 74 Abs. 4 GO sowie die §§ 72ff. KommHVDoppik verweisen auf die Bewertung zu (fortgeführten) Anschaffungsund Herstellungskosten bzw. Nominalwerte oder Rückzahlungsbeträge
wie im deutschen Handelsrecht.
Die Vermögenserfassung und Bewertung folgt dabei insbesondere den
folgenden Bewertungsgrundsätzen:74
• Einzelbewertung:
 Vermögensgegenstände und Schulden sind grundsätzlich einzeln
zu bewerten.
74

§76 ff. KommHV-Doppik.

167

• Vorsichtige Bewertung
 Aktiva (Vermögen) ist höchstens mit ihren Anschaffung- oder
Herstellungskosten (AHK) vermindert um Abschreibungen zu bewerten (AHK-Prinzip); keine Verwendung von Wiederbeschaffungszeitwerten!
 Vermögenszuwächse sind erst dann zu bilanzieren, wenn sie realisiert wurden (Realisationsprinzip)
 Potentielle Wertverluste sind bei der Bewertung zu berücksichtigen
(Niederstwertprinzip)
 Passiva sind mit ihrem Rückzahlungsbetrag zu bewerten.
 Bereits erkennbare Verluste sind in der Bilanz zu berücksichtigen
(Imparitätsprinzip)
• Grundsatz der Richtigkeit und Willkürfreiheit
 Die Bewertung folgt den rechtlichen (KommHV-Doppik, Bewertungsrichtlinie75) sowie den fachliche Rahmenvorgaben (Bewertungsmethodik)
• Grundsatz der Klarheit und Übersichtlichkeit
 Die Bewertung muss objektiv für einen sachverständigen Dritten
nachvollziehbar sein.
 Die einzelnen Bewertungsvorgänge sind zu dokumentieren.
• Grundsatz der Vollständigkeit
 Es müssen alle bewertungsrelevanten Sachverhalte berücksichtigt
werden.
Da hoheitliche Aufgaben und Belange der Daseinsvorsorge regelmäßig
keine Steuerpflicht auslösen (mögliche Ausnahme: Betriebe gewerblicher
Art) sind steuerlich motivierte Wahlrechte oder Gestaltungsmöglichkeiten zugunsten einer einheitlichen Ergebnisermittlung in den Rechtsvorgaben bewusst restriktiv formuliert worden (z.B. Ansatz und Bewertung von Rückstellungen76).
Echte kalkulatorische Größen können in der doppischen Verwaltungsbuchführung durch den ergänzenden Ausweis kalkulatorischer (Zusatz-) Kosten in der KLR problemlos berücksichtigt werden.
75

Erfassung und Bewertung kommunalen Vermögens (Bewertungsrichtlinie – BewertR); Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 29.
September 2008 Az.: IB4-1516-35.

76

§ 74 KommHV-Doppik.

168

Da sich auch das Kommunalabgabenrecht in Bewertungsfragen am
Handelsrecht bzw. Nominalwertprinzip orientiert, entsteht für die Gemeinden die vorteilhafte Situation, weitgehend einheitliche Grundsätze
für Bilanzierung und Bewertung anwenden zu können.

3. Fazit: Doppik ist mehr als nur kaufmännisches Buchen
Das Neue Kommunale Finanzwesen (NKF) darf nicht nur auf die Einführung des neuen doppischen Rechnungsstils beschränkt werden.
Wichtig ist es, dass die zur Verfügung gestellten Informationen über
den Ressourcenverbrauch, den Produkthaushalt sowie auch aus einer
verknüpften KLR auch tatsächlich für die Steuerung der Aufgabenwahrnehmung durch die Verwaltungsführung und Politik genutzt
werden. Nur so können die durch das Neue Kommunale Finanzwesen
gewünschte outputorientierte Steuerung sowie die Zusammenführung
von Fach- und Mittelverantwortung mittels Budgetierung ermöglicht
werden und die Doppik ihre gewünschte Wirkung entfalten.
Wichtige Instrumente im Rahmen eines derartigen Steuerungsmodels
sind, aufbauend auf dem doppischen Rechnungswesen und der KLR
• Ein strategisches Zielsystem/ Zukunftskonzept, welches die künftige
Ausrichtung der Kommune definiert und in dem die Kommune sich
z.Bsp. mit der demografischen Entwicklung sowie anderen wichtigen
Themenfelder auseinandersetzt.
• Ein Produkthaushalt, der in Produktbeschreibungen die strategischen Zielvorgaben in operative Haushaltsziele umsetzt und zur
Steuerung der wesentlichen Produkte und strategischen Zielsetzungen ausgewählte Kennzahlen und Grunddaten heranzieht.
• Eine Budgetierung, die die zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel zur Zielerreichung definiert und Verantwortlichkeiten definiert.
• Ein Controlling, das mittels eines regelmäßigen und empfängerorientierten Berichtswesens über die Haushaltslage und Zielerreichung
informiert.

169

Abbildung 17

Haushaltssteuerung

„Was soll für wen
erreicht werden?“

„Was bieten
wir an?“

Strategisches
Management

Wie bieten wir
unsere Leistung an?“

„Haben wir unsere
Ziele erreicht?“

Produkthaushalt

Budgetierung

Controlling

inkl. Zielen
und Kennzahlen

Sach- u. Finanz
-verantwortung

Berichtswesen

Aufeinander abgestimmte und integrierte
Steuerungs- und Controllinginstrumente und -prozesse

Doppisches Rechnungswesen

Kosten- und Leistungsrechnung

Abbildung 17: Doppische Haushaltssteuerung

© arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH

Dieses Steuerungsmodel setzt allerdings voraus, dass die durch das
Rechnungswesen bereit gestellten Daten entsprechend in die Steuerungs- und Controllingprozesse der Gemeinden einfließen, analysiert
und für die Politik und Verwaltung entscheidungsgerecht aufbereitet
werden. Besonders wichtig ist, dass mit der Umstellung auf die Doppik
von der bisherigen Inputsteuerung zu einer Outputsteuerung übergegangen wird. Dafür müssen Politik und Verwaltung gemeinsam beginnen, auf der Grundlage von Produkten zu steuern. Dies bedeutet, dass
Politik und Verwaltungsführung nicht mehr nur über die detaillierte
Zuweisung von Ressourcen und über Einzeleingriffe, sondern über
(strategische) Ziele, Produkte und Budgets steuern. Dafür müssen Politik und Verwaltung gemeinsam mit Blick auf die zukünftige Entwicklung der Kommune klare und mittels Kennzahlen messbare Ziele für
die im Produkthaushalt dargestellten Leistungen definieren.

170

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AUTORENVERZEICHNIS
Klaus Hopp-Wiel war in verschiedenen Staatsbehörden tätig, bevor er
Kämmerer und später Leiter der Hauptabteilung in einem bayerischen
Landratsamt wurde. Lange Jahre hat er sich auch im Bereich der Ausund Fortbildung engagiert. Den vorliegenden Leitfaden hat Hopp-Wiel
in einer Erstfassung bearbeitet und nun in einer Neuauflage aktualisiert. Er wird heute fortgeführt von Norbert Hornauer, dem Leiter der
Finanzverwaltung beim Landratsamt Neuburg-Schrobenhausen. Ihn
kennzeichnen als neuen Autor eine Mischung aus reichem Theoriewissen und langjähriger praktischer Erfahrung.
Christian Dülk
Noch während des Studiums der Betriebswirtschaftslehre mit den
beiden Schwerpunkten Unternehmensentwicklung und Organisation/
Wirtschaftsinformatik an der Fachhochschule Würzburg begann der
gelernte Industriekaufmann seine Beratertätigkeit bei der arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung.
Seit 2004 wirkte er bereits bundesweit in zahlreichen Projekten mit
den Schwerpunkten Modernisierung und Umstellung des öffentlichen
Haushalts- und Rechnungswesen, leistungs- und wirkungsorientierte
Steuerungssysteme, Haushaltsmanagement und Organisationsanalyse
mit. Die Gemeindehaushaltsreform in Bayern begleitete Herr Dülk seit
2007 von Beginn an in verschiedensten Projekten. In seiner 10-jährigen
Beratertätigkeit hat Herr Dülk in mehr als 70 Kommunen die Umstellung des kommunalen Rechnungswesens begleitet und verfügt sowohl
über die notwendigen fachlichen Kenntnisse als auch praktischen Erfahrungen. Seit Sommer 2015 arbeitet Herr Dülk als Referent in der
Wirtschaftlichen Beratung eines größeren Wohlfahrtverbands. Seine
Aufgaben bei der arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung mbH
übernahm inzwischen Herr Stefan Maier. Er hat Politikwissenschaften
mit Spezialisierung auf die politische und betriebswirtschaftliche Haushaltssteuerung studiert, ist seit sieben Jahren als Berater mit Spezialisierung auf die öffentliche Hand tätig und steht für Rückfragen zu allen
Themen rund um Haushalts- und Rechnungswesen zur Verfügung.

171

172

C. ANHANG
Abkürzungs- und Linkverzeichnis
18. BImSchV

Sportanlagenlärmschutzverordnung vom 18. Juli 1991
Achtzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Sportanlagenlärmschutzverordnung - 18. BImSchV)
http://www.gesetze-im-internet.de/bimschv_18/
BJNR015880991.html

Abs.

Absatz

ÄndG

Änderungsgesetz

AG

Aktiengesellschaft

AktG

Aktiengesetz
http://www.gesetze-im-internet.de/aktg/BJNR
010890965.html

AllMBl

Allgemeines Ministerialblatt
https://www.verkuendung-bayern.de/allmbl

Anh.

Anhang

Anl.

Anlage

Anm.

Anmerkung

AO

Abgabenordnung in der Fassung der Bekanntmachung
vom 1. Oktober 2002
http://www.gesetze-im-internet.de/ao_1977/BJNR
006130976.html

Art.

Artikel

AZ

Aktenzeichen

BauGB

Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung
vom 23. September 2004
http://www.gesetze-im-internet.de/bbaug/BJNR
003410960.html

BauGBMaßnahmenG

Baugesetzbuch-Maßnahmengesetz in der Fassung der
Bekanntmachung vom 28. April 1993 - außer Kraft getreten 31.12.1997
173

BauNVO

Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 1990
Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung - BauNVO) - relevante Änderungen 26.11.1968; 15.09.1977; 26.01.1990;
20.09.2013
http://www.gesetze-im-internet.de/baunvo/BJNR
004290962.html

Abkürzungen der BauNVO
W

Wohnbauflächen

M

gemischte Bauflächen

G

gewerbliche Bauflächen

S

Sonderbauflächen

WS

Kleinsiedlungsgebiete

WR

reine Wohngebiete

WB

besondere Wohngebiete

MD

Dorfgebiete

MI

Mischgebiete

MK

Kerngebiete

GE

Gewerbegebiete

GI

Industriegebiete

SO

Sondergebiete

BayBesG

Bayerisches Besoldungsgesetz (BayBesG) vom
5. August 2010
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayBesG

BayBO

Bayerische Bauordnung (BayBO) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 14. August 2007
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayBO?AspxAutoDetectCookieSupport=1

174

BayKrG

Bayerisches Krankenhausgesetz (BayKrG) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 28. März 2007
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayKrG

BayNatschG

Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der
Landschaft und die Erholung in der freien Natur
(Bayerisches Naturschutzgesetz - BayNatSchG)
vom 23. Februar 2011
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayNatSchG

BayVBl

Bayerische Verwaltungsblätter

BayVerfGH

Bayerischer Verfassungsgerichtshof

BayVGH

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

BayVwVfG

Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz
(BayVwVfG)
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayVwVfG

BayWaldG

Waldgesetz für Bayern (BayWaldG) in der Fassung
der Bekanntmachung vom 22. Juli 2005
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayWaldG

BayWG

Bayerisches Wassergesetz (BayWG)
vom 25. Februar 2010
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayWG

BekV

Verordnung über die amtliche Bekanntmachung
gemeindlicher Satzungen und von Rechtsvorschriften der Verwaltungsgemeinschaften (Bekanntmachungsverordnung - BekV) vom 19. Januar 1983
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayBekV

BewG

Bewertungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Februar 1991
http://www.gesetze-im-internet.de/bewg/BJNR
010350934.html
175

BezO

Bezirksordnung für den Freistaat Bayern (Bezirksordnung - BezO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayBezO

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 2. Januar 2002
http://www.gesetze-im-internet.de/bgb/BJNR
001950896.html

BGBL I

Bundesgesetzblatt Teil 1
http://www1.bgbl.de

BImSchG

Bundes-Immissionschutzgesetz in der Fassung der
Bekanntmachung vom 17. Mai 2013
Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche,
Erschütterungen und ähnliche Vorgänge
(Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG)
http://www.gesetze-im-internet.de/bimschg/BJNR
007210974.html

BIP

Bruttoinlandsprodukt

BNatschG

Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege
(Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG)
http://www.gesetze-im-internet.de/bnatschg_2009/
BJNR254210009.html

BV

Verfassung des Freistaats Bayern in der Fassung
der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayVerf

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGG

Gesetz über das Bundesverfassungsgericht (Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG)
http://www.gesetze-im-internet.de/bverfgg/BJNR
002430951.html

176

DIN

im DIN Deutsches Institut für Normung erarbeiteter freiwilliger Standard

DIN 18005

Schallschutz im Städtebau - Orientierungswerte
unter:
http://www.lfu.bayern.de/laerm/foliensammlung/
bauleitplanung/doc/b9.pdf

DSchG

Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler
(Denkmalschutzgesetz - DSchG)
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayDSchG

EBV

Eigenbetriebsverordnung (EBV) vom 29. Mai 1987
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayEBV

ERP-Kredite

Kredite aus Mitteln des ERP-Sondervermögens, die
von der Bundesregierung für Zwecke der Wirtschaftsförderung eingesetzt werden

EStG

Einkommensteuergesetz (EStG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 8. Oktober 2009
http://www.gesetze-im-internet.de/estg/BJNR
010050934.html

EuGH

Der Gerichtshof der Europäischen Union (Europäischer Gerichtshof)

FAG (Bund)

Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund
und Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG)
http://www.gesetze-im-internet.de/finausglg_2005/
BJNR395600001.html

FAG (Bayern)

Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Staat,
Gemeinden und Gemeindeverbänden (Finanzausgleichsgesetz - FAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 2013
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayFAG

ff.

folgende, fortfolgende
177

FFH-Gebiete

Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie („FFH-Richtlinie“)
der EU von 1992, die auf den Erhalt von aus europischer Sicht besonders schutzwürdigen Lebensräumen, Tier- und Pflanzenarten abzielt - heute auch
Europäischer Biotopverbund NATURA 2000

FGG

Gesetz über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit in der Fassung der Bekanntmachung
vom 20.05.1898 - außer Kraft getreten 01.09.2009

Finanzausgleichs- Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes
änderungsund der Verordnung zur Durchführung des Gesetgesetz 2015
zes über den Länderfinanzausgleich zwischen Staat,
Gemeinden und Gemeindeverbänden (Finanzausgleichsänderungsgesetz 2015) vom 17. Dezember 2014
https://www.verkuendung-bayern.de/gvbl/jahr
gang:2014/heftnummer:21/seite:549
FiskalVtrUmsG

Gesetz zur innerstaatlichen Umsetzung des Fiskalvertrags vom 15. Juli 2013
http://www.bgbl.de/xaver/bgbl/star t.xav?sta
rt=%2F%2F*[%40attr_id%3D%27bgbl113s2398.
pdf%27]#__bgbl__%2F%2F*[%40attr_id%
3D%27bgbl113s2398.pdf%27]__1449906878554

FlurbG

Flurbereinigungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976
http://www.gesetze-im-internet.de/flurbg/BJNR
005910953.html

FNP

Flächennutzungsplan (Bauflächen siehe Abkürzungen der BauNVO)

GBO

Grundbuchordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Mai 1994
http://www.gesetze-im-internet.de/gbo/BJNR
001390897.html

178

GeschO

Geschäftsordnung (s. Leitfaden Band 1 ab S. 127)
Geschäftsordnung Muster (GOM)
a) Geschäftsordnungsmuster des Bayerischen Gemeindetags für den Gemeinderat - Marktgemeinderat - Stadtrat veröffentlicht in BayGT 3/2014, S. 41 ff.
http://www.bay-gemeindetag.de/kxw/common/
file.aspx?data=7yyKw5b3Lbzr0i5zIEIA8+O6FhGg
I+mv0+i9znw2+FXSqrg4MVZKk3O3rl8W2RK6
exSZu990QoTN9p/bFUl1Aam9Oq4CA+Flt9JYpI
SinnkTkE/8NjaK/w==
b) Mustergeschäftsordnung des Bayerischen Landkreistags
zu beziehen über den Bayerischen Landkreistag

Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b,
109,109a,115,143d) vom 29. Juli 2009
http://www.bgbl.de/xaver/bgbl/star t.xav?star t
bk=Bundesanzeiger_BGBl&start=//*%255B@attr_
i d = % 27 b g b l 10 9 s 224 8. p d f % 27 % 255 D # _ _
bgbl__%2F%2F*[%40attr_id%3D%27
bgbl109s2248.pdf%27]__1449906085227
Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform vom
29. Oktober 1997 http://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?start=%2
F % 2 F * [ % 4 0 a t tr _ i d % 3 D % 27 b g b l 197 s 259 0.
pd f%27]#__bgbl__%2F%2F*[%40attr_
id%3D%27bgbl197s2590.pdf%27]__1449905512727
GewStG

Gewerbesteuergesetz (GewStG) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002
http://www.gesetze-im-internet.de/gewstg/BJNR
009790936.html

GFRG/
GemFinRefG

Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen (Gemeindefinanzreformgesetz)
http://www.gesetze-im-internet.de/gemfinrefg/
BJNR015870969.html

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
http://www.gesetze-im-internet.de/gg/BJN R
000010949.html
179

ggf.

gegebenenfalls

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GmbHG

Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbHG)
http://www.gesetze-im-internet.de/gmbhg/BJNR
004770892.html

GO

Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern
(Gemeindeordnung - GO) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 22. August 1998
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayGO

GrEStG

Grunderwerbsteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Februar 1997
http://www.gesetze-im-internet.de/grestg_1983/
BJNR017770982.html

GrKrV

Verordnung über die Aufgaben der Großen Kreisstädte (GrKrV)in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. März 1991
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayGrKrV

GRM

Gemeinderatsmitglied

GrStG

Grundsteuergesetz (GrStG) vom 7. August 1973
http://www.gesetze-im-internet.de/grstg_1973/
BJNR109650973.html

GSG

Gesetz zum Schutz der Gesundheit (Gesundheitsschutzgesetz - GSG) vom 23. Juli 2010
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayGSG

GVBl

Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt
https://www.verkuendung-bayern.de/gvbl

Haushaltssatzung Verbindliche Muster Download unter:
http://www.stmi.bayern.de/suk/kommunen/komfi
nanzen/haushaltsrecht/
180

HGrG

Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts
des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG)
http://www.gesetze-im-internet.de/hgrg/BJNR
012730969.html

i.d.F.

in der Fassung

IMK

Innenministerkonferenz

i.V.m.

in Verbindung mit

KAG

Kommunalabgabengesetz (KAG)
in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. April
1993
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayKAG

KiföG

Gesetz zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege
(Kinderförderungsgesetz - KiföG)
http://www.bgbl.de/xaver/bgbl/star t.xav?star t
bk=Bundesanzeiger_BGBl&bk=Bundesanzeiger_
B G B l & s t a r t = / / * % 255 B @ a t t r _ i d = %
2527bgbl108s2403.pd f%2527%255D#__bgb
l__%2F%2F*[%40attr_id%3D%27bgbl108s2403.
pdf%27]__1449904937342

KLR

Kosten- und Leistungsrechnung

KommHV-Doppik Verordnung über das Haushalts-, Kassen- und
Rechnungswesen der Gemeinden, der Landkreise
und der Bezirke nach den Grundsätzen der doppelten
kommunalen Buchführung (Kommunalhaushaltsverordnung - Doppik - KommHV-Doppik)
vom 5. Oktober 2007
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayKommHVDoppik

181

KommHV-Doppik Begriffsbestimmungen (§ 98)
1. Abschlussbuchungen
Buchungen, die nicht mit laufenden Geschäftsvorfällen im Zusammenhang stehen und in aller
Regel für die Erstellung des Jahresabschlusses
nach dem Abschlussstichtag notwendig sind;
2. Abschreibungen (§ 79)
nicht zahlungswirksamer Aufwand, der durch
die Wertminderung bei Vermögensgegenständen
verursacht wird;
3. Aktiva (§ 85)
Summe der Vermögensgegenstände, die auf der
linken Seite der Bilanz aufgeführt werden und
die Mittelverwendung nachweisen; sie umfassen
Anlage- und Umlaufvermögen sowie aktive
Rechnungsabgrenzungsposten;
4. Anlagevermögen
die Teile des Vermögens, die dauernd der Aufgabenerfüllung dienen (§ 85 Abs. 2 Nr. 1);
5. Anschaffungskosten (§ 77 Abs. 2)
Aufwendungen, die geleistet werden, um einen
Vermögensgegenstand zu erwerben und in einen betriebsbereiten Zustand zu versetzen;
6. Aufwand
Der Begriff Aufwand (Gegenstück: Ertrag) ist von
Auszahlung und Ausgabe zu unterscheiden; er
umfasst den wermäßigen zahlungs- und nichtzahlungswirksamen Verbrauch von Gütern
und Dienstleistungen (Ressourcenverbrauch) eines Haushaltsjahres;
7. Ausgaben
Der Begriff der Ausgabe (Gegenstück: Einnahme) ist von Auszahlungen sowie den Aufwendungen zu unterscheiden; Ausgaben liegen
vor bei der Weggabe von liquiden Mitteln, der
Erhöhung der Schulden oder dem Rückgang der
Forderungen;
182

8. Außerplanmäßige Einzahlungen und Auszahlungen, Erträge und Aufwendungen
Einzahlungen und Erträge, für die keine Zweckbestimmung im Haushalt vorgesehen ist; Auszahlungen und Aufwendungen, für deren Zweck
im Hauhalt keine Mittel veranschlagt sind und
keine Haushaltsermächtigungen aus Vorjahren
bestehen;
9. Außerordentliche Aufwendungen und Erträge
(§ 2 Abs. 3)
Aufwendungen und Erträge, die regelmäßig
oder unregelmäßig außerhalb der gewöhnlichen
Verwaltungstätigkeit anfallen;
10. Auszahlungen
Der Begriff Auszahlung (Gegenstück: Einzahlung) ist zu unterscheiden von Ausgaben und
Aufwand; er umfasst Barzahlungen und bargeldlose Zahlungen, die die liquiden Mittel vermindern;
11. Bargeld
Münzen und Banknoten, die als gesetzliche
Zalungsmittel anerkannt sind;
12. Baumaßnahmen
Neu-, Erweiterungs- und Umbauten sowie die
Instandsetzung von Bauten, soweit sie nicht der
Unterhaltung baulicher Anlagen dient;
13. Beschäftigte
Beschäftigte im Sinn dieser Verordnung sind die
bei der Kommune beschäftigten Beamten und
Arbeitnehmer und Personen, denen von der
Kommune Aufgaben übertragen sind;
14. Bilanz (§ 85)
Abschluss des Rechnungswesens für ein Haushaltsjahr in Form einer Gegenüberstellung von
Vermögen (Aktiva) und Kapital (Passiva);
15. Buchführung
betragsmäßige Aufstellung aller Geschäftsvor183

fälle sowie der Vermögens- und Schuldenlage
der Gemeinde (Landkreis, Bezirk) entweder nach
den Grundsätzen der Kameralistik oder nach
den Grundsätzen der doppelten kommunalen
Buchführung;
16. Budget (§ 4)
vorgegebener Finanzrahmen, der einer Organisationseinheit zur selbstständigen und eigenverantwortlichen Bewirtschaftung im Rahmen vorgegebener Sachziele zugewiesen ist;
17. Durchlaufende Finanzmittel (§ 15)
Finanzmittel, die für einen Dritten lediglich zahlungsmäßig vereinnahmt und verausgabt werden;
18. Eigenkapital
Differenz zwischen Aktiva (Vermögen) und den
Sonderposten, Rückstellungen, Verbindlichkeiten und Rechnungsabgrenzungsposten auf der
Passivseite der Bilanz;
19. Einnahmen
Der Begriff der Einnahmen (Gegenstück: Ausgaben) ist von den Erträgen zu unterscheiden;
Einnahmen liegen vor beim Zugang liquider
Mittel, der Erhöhung der Forderungen und bei
der Verringerung der Schulden;
20. Einzahlungen
Der Begriff der Einzahlungen (Gegenstück: Auszahlungen) ist zu unterscheiden von Einnahmen
und Erträgen; Einzahlungen sind Barzahlungen
und bargeldlose Zahlungen, die die liquiden
Mittel erhöhen;
21. Elektronische Signaturen
- qualifizierte elektronische Signaturen nach dem
Signaturgesetz;
- fortgeschrittene Signaturen nach dem Signaturgesetz, deren ergänzende Merkmale allge184

mein durch das Staatsministerium des Innern,
für Bau und Verkehr festgelegt worden sind;
22. Ergebnishaushalt (§ 2)
Gegenüberstellung der geplanten Erträge und
Aufwendungen in einer Periode (Haushaltsjahr);
das Pendant zum Ergebnishaushalt ist die Ergebnisrechnung;
23. Ergebnisrechnung (§ 82)
Die Ergebnisrechnung bildet zusammen mit der
Vermögensrechnung und der Finanzrechnung
den Jahresabschluss; sie ergänzt die Vermögensrechnung, indem sie nicht nur den Erfolg als Differenz von Aufwand und Ertrag ausweist, sondern auch seine Zusammensetzung; das Pendant
zur Ergebnisrechnung in der Haushaltsplanung
ist der Ergebnishaushalt;
24. Erlass (§ 226 AO)
Verzicht auf einen Anspruch;
25. Eröffnungsbilanz (§ 92)
die erstmalig aufgestellte Bilanz;
26. Ertrag
(Gegenstück: Aufwand) zu unterscheiden von
Einzahlung und Einnahme; Ertrag ist der in Geld
ausgedrückte zahlungswirksame und nichtzahlungswirksame Wertzuwachs (Ressourcenaufkommen) eines Haushaltsjahres; ein Ertrag liegt
vor, wenn sich das Reinvermögen einer Kommune erhöht. Erträge sind entsprechend den Positionen der Ergebnisrechnung zu klassifizieren und
zu verbuchen;
27. Fehlbetrag
Unterschiedsbetrag, um den die Aufwendungen:
im Ergebnishaushalt oder im Jahresabschluss
der Ergebnisrechnung höher sind als die Erträge;

185

28. Finanzhaushalt (§ 3)
Gegenüberstellung der geplanten Einzahlungen
und Auszahlungen in einer Periode (Haushaltsjahr); das Pendant zum Finanzhaushalt ist die
Finanzrechnung;
29. Finanzmittel
Bestand an Bargeld, Schecks und Guthaben auf
Bankkonten einschließlich Kontokorrentverbindlichkeiten und Postwertzeichen;
30. Finanzplanung (§ 9)
Die Kommunen sind ebenso wie Bund und Länder verpflichtet, ihrer Haushaltswirtschaft eine
mittelfristige, fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen (Art. 70 GO, Art. 64 LKrO,
Art. 62 BezO, Art. 109 Abs. 3 GG, §§ 9, 16 StabG,
§ 50 HGrG); sie umfasst Ergebnis- und Finanzhaushalt, die ihrerseits jeweils nur auf das Haushaltsjahr bezogen sind;
31. Finanzrechnung (§ 83)
Die Finanzrechnung bildet zusammen mit der
Ergebnisrechnung und der Vermögensrechnung
den Jahresabschluss; sie stellt den tatsächlichen
Finanzmittelfluss in Form von Einzahlungen
und Auszahlungen in einer Periode (Haushaltsjahr) dar; das Pendant zur Finanzrechnung in
der Haushaltsplanung ist der Finanzhaushalt;
32. Fremde Mittel
die in § 15 genannten Mittel;
33. Haushaltsvermerke
einschränkende oder erweiternde Bestimmungen zu Ansätzen des Haushaltsplans (z.B. Vermerke über Deckungsfähigkeit, Übertragbarkeit,
Zweckbindung, Sperrvermerke);
34. Herstellungskosten (§ 77 Abs. 3)
Aufwendungen, die durch den Verbrauch von
Gütern und die Inanspruchnahme von Diensten
für die Herstellung eines Vermögensgegenstan186

des, seine Erweiterung oder für eine über seinen
ursprünglichen Zustand hinausgehende wesentliche Verbesserung entstehen;
35. Innere Darlehen
die vorübergehende Inanspruchnahme nicht benötigter liquider Mittel von Sondervermögen
ohne Sonderrechnung für Auszahlungen gemäß
§ 3 Abs. 1 Nrn. 20 bis 25 und Nr. 27;
36. Inventar (§ 70)
Verzeichnis der Vermögensgegenstände und
Schulden als Grundlage für das Erstellen der
Bilanz;
37. Inventur (§ 70)
erforderliche Bestandsaufnahme zur Erstellung
des Inventars;
38. Investitionen
Ausgaben für die Veränderung des Anlagevermögens;
39. Investitionsförderungsmaßnahmen
Zuweisungen, Zuschüsse und Darlehen für Investitionen Dritter und für Investitionen der Sondervermögen mit Sonderrechnung;
40. Konsolidierung (§§ 88 ff.)
Zusammenfassung der Jahresabschlüsse zu einem Gesamtabschluss;
41. Kontenplan
die auf der Grundlage des Kontenrahmens aufgestellte örtliche Gliederung der Buchungskonten;
42. Kontenrahmen
die für die sachliche Gliederung der Buchungen
empfohlene oder vorgegebene Mindestgliederung der Buchungskonten;
43. Kredite
das unter der Verpflichtung zur Rückzahlung
von Dritten oder von Sondervermögen mit Son187

derrechnung aufgenommene Kapital mit Ausnahme der Kassenkredite;
44. Leistung
bewertbares Arbeitsergebnis einer Verwaltungseinheit, das zur Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr erzeugt wird;
45. Leistungsziele
angestrebter Stand an Leistungen am Ende eines
bestimmten Zeitraums, der durch quantitative
und qualitative Größen beschrieben wird;
46. Niederschlagung (§ 261 AO)
die befristete oder unbefristete Zurückstellung
der Weiterverfolgung eines fälligen Anspruchs
der Gemeinde (Landkreis, Bezirk) ohne Verzicht
auf den Anspruch selbst;
47. Passiva (§ 85)
Summe der Finanzierungsmittel, die auf der
rechten Seite der Bilanz aufgeführt werden und
die Mittelherkunft nachweisen;
48. Planansatz, fortgeschriebener
Fortgeschriebene Planansätze bestehen aus dem
ursprünglichen Ansatz, übertragenen Ermächtigungen und ggf. Ansätzen von Nachtragshaushalten;
49. Produkt
Leistung oder Gruppe von Leistungen, die für
Stellen außerhalb einer Verwaltungseinheit erbracht werden;
50. Produktgruppe
Zusammenfassung von inhaltlich zusammengehörenden Produkten innerhalb der Produkthierarchie;
51. Produktbereich
Zusammenfassung von inhaltlich zusammengehörenden Produktgruppen innerhalb der Produkthierarchie;
188

52. Rechnungsabgrenzungsposten
Aktive Rechnungsabgrenzungsposten: Ausgaben
vor dem Abschlussstichtag, soweit sie Aufwand
für eine bestimmte Zeit nach diesem Tag darstellen; Passive Rechnungsabgrenzungsposten: Einnahmen vor dem Abschlussstichtag, soweit sie
Ertrag für eine bestimmte Zeit nach diesem Tag
darstellen;
53. Rücklagen (§ 23)
Der Begriff der Rücklagen in der doppischen
Vermögensrechnung ist vom kameralen Rücklagenbegriff zu unterscheiden; Rücklagen zählen
in der doppischen Vermögensrechnung zum Eigenkapital und werden auf der Passivseite unter
Nr. 1 der Bilanz ausgewiesen;
54. Rückstellungen (§ 74 Abs. 5)
werden gebildet für ungewisse Verbindlichkeiten, die am Abschlussstichtag dem Grunde oder
der Höhe nach unsicher sind, und für Aufwendungen, die hinsichtlich der Höhe oder des Zeitpunkts ihres Eintritts unbestimmt sind; sie
dienen der Abgrenzung von Aufwendungen in
der Periode ihres Entstehens mit dem Wert der
zukünftigen Verpflichtung;
55. Stundung (§ 222 AO)
das befristete Hinausschieben der Fälligkeit
eines Anspruchs;
56. Sonderposten (§ 73)
In Sonderposten werden Beträge in der Bilanz
ausgewiesen, die die Kommune für einen festgelegten Verwendungszweck von Dritten erhalten
hat; Sonderposten werden entsprechend der Abschreibung des Anlagegutes ertragswirksam aufgelöst;
57. Speichermedien
elektronische oder optische Medien (Speicherplatten, Mikrofiche), die zur Aufbewahrung der
189

Bücher und Belege nur dann geeignet sind, wenn
für die Dauer der Aufbewahrungsfristen die
nicht veränderbare Speicherung und die erforderliche Lesbarkeit der Daten sichergestellt ist;
58. Tilgung von Krediten
a) ordentliche Tilgung: die Leistung des im
Haushaltsjahr zurückzuzahlenden Betrags bis zu
der in den Rückzahlungsbedingungen festgelegten Mindesthöhe;
b) außerordentliche Tilgung: die über die
ordentliche Tilgung hinausgehende Rückzahlung einschließlich Umschuldung;
59. Überplanmäßige Aufwendungen oder Auszahlungen
Aufwendungen oder Auszahlungen, die die im
Haushaltsplan veranschlagten Beträge oder Ermächtigungen und die aus den Vorjahren übertragenen Haushaltsausgabereste oder Ermächtigungen übersteigen;
60. Überschuss
Unterschiedsbetrag, um den die ordentlichen
und außerordentlichen Erträge im Ergebnishaushalt oder im Jahresabschluss der Ergebnisrechnung die ordentlichen und außerordentlichen Aufwendungen übersteigen;
61. Überschuldung
liegt vor, wenn die Summe der Schulden größer
ist als die Summe des Vermögens;
62. Umlaufvermögen
Vermögensgegenstände, die nicht dazu bestimmt
sind, dauernd der Aufgabenerfüllung zu dienen
und nicht Rechnungsabgrenzungsposten sind
(kurzfristiges Vermögen);
63. Umschuldung
die Ablösung von Krediten durch andere Kredite;

190

64. Verbindlichkeiten
alle am Bilanzstichtag dem Grunde, der Höhe
und der Fälligkeit nach feststehenden Verpflichtungen; sie sind mit dem Rückzahlungsbetrag
anzusetzen und gehören zum Fremdkapital;
65. Verfügungsmittel
Beträge, die den gesetzlichen Vertretungsorganen
für dienstliche Zwecke, für die an anderer Stelle
keine Aufwendungen veranschlagt sind, zur Verfügung stehen;
66. Vorjahr
das dem Haushaltsjahr vorangehende Jahr;
67. Zahlungsmittel
67.1 Bargeld, Schecks
Bargeld und Schecks, in den Fällen des § 96
Satz 1 auch Wechsel;
67.2 Geldkarte
Kartensysteme, bei denen der Karteninhaber dem Kartenherausgeber im Voraus den
Gegenwert der auf der Karte gespeicherten
Werteinheiten bezahlt, in Form eines auf einer Karte der Banken oder Sparkassen installierten Mikrochips, der das Auf- und
Abbuchen sowie die Speicherung von elektronischen Geldeinheiten als Guthaben ermöglicht;
67.3 Debitkarte
Kartensysteme, die dem Kontoinhaber die
Möglichkeit der bargeldlosen Zahlung eröffnen, wobei das Konto des Karteninhabers
belastet wird, in Form eines auf einer Karte
der Banken oder Sparkassen installierten
Mikrochips oder Magnetstreifens;
67.4 Kreditkarte
Kartensysteme der Kreditkartenunternehmen, die Zahlungen über das Kreditkartenunternehmen ermöglichen, bei denen der
191

verfügte Wert erst verzögert mit einem individuell vereinbarten Zahlungsziel vom Konto des Karteninhabers eingezogen wird, in
Form eines auf einer Karte des Kreditkartenunternehmens installierten Magnetstreifens.
KommHVKameralistik

Verordnung über das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinden, der Landkreise
und der Bezirke nach den Grundsätzen der Kameralistik (Kommunalhaushaltsverordnung - Kameralistik - KommHV-Kameralistik)
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayKommHV

KommHVKameralistik

Begriffsbestimmungen (§ 87)
1. Abschlussbuchungen
die für den kassenmäßigen Abschluss und die
Haushaltsrechnung des abgelaufenen Jahres noch
erforderlichen Buchungen einschließlich der
Übertragungen in das folgende Jahr, ausgenommen die Buchungen von Einzahlungen
und Auszahlungen von Dritten oder an Dritte
einschließlich der Sondervermögen mit Sonderrechnungen
2. Anlagekapital
das für das Anlagevermögen von kostenrechnenden Einrichtungen gebundene Kapital (Anschaffungs- oder Herstellungskosten abzüglich der
Abschreibungen)
3. Anlagevermögen
die Teile des Vermögens, die dauernd der Aufgabenerfüllung dienen; im einzelnen:
3.1 Grundstücke
3.2 bewegliche Sachen mit Ausnahme der geringfügigen Wirtschaftsgüter im Sinn des
Einkommensteuergesetzes
3.3 dingliche Rechte

192

3.4 Beteiligungen sowie Wertpapiere, die zum
Zweck der Beteiligungen erworben wurden
3.5 Forderungen aus Darlehen, die aus Mitteln
des Haushalts in Erfüllung einer Aufgabe
gewährt wurden
3.6 Kapitaleinlagen in Zweckverbänden oder
anderen kommunalen Zusammenschlüssen
3.7 das in Sondervermögen mit Sonderrechnung eingebrachte Eigenkapital
4. Außerplanmäßige Einnahmen und Ausgaben
Einnahmen, für die keine Zweckbestimmung
im Haushaltsplan vorgesehen ist, Ausgaben für
deren Zweck im Haushaltsplan keine Mittel veranschlagt und keine Haushaltsausgabereste aus
den Vorjahren verfügbar sind
5. Auszahlungen
die aus der Kasse oder Sonderkasse hinausgehenden Beträge einschließlich der Verrechnungen (Nummer 37.3)
6. Bargeld
Münzen und Banknoten, die als gesetzliche
Zahlungsmittel anerkannt sind
7. Baumaßnahmen
Neu-, Erweiterungs- und Umbauten sowie die
Instandsetzung von Bauten, soweit sie nicht der
Unterhaltung baulicher Anlagen dient;
8. Beschäftigte
im Sinne dieser Verordnung sind die bei der Kommune beschäftigten Beamten und Arbeitnehmer
und Personen, denen von der Kommune Aufgaben übertragen sind
9. Deckungsreserve
Mittel zur Vermeidung über- und außerplanmäßiger Ausgaben des Verwaltungshaushalts
10. Durchlaufende Gelder
Beträge, die für einen Dritten lediglich vereinnahmt und verausgabt werden
193

11. Einzahlungen
die bei der Kasse oder Sonderkasse eingehenden
Beträge einschließlich der Verrechnungen (Nummer 37.3)
12. Elektronische Signaturen
- qualifizierte elektronische Signaturen nach
dem Signaturgesetz
- fortgeschrittene Signaturen nach dem Signaturgesetz, deren ergänzende Merkmale allgemein durch das Staatsministerium des Innern,
für Bau und Verkehr festgelegt worden sind
13. Erlass
Verzicht auf einen Anspruch;
14. Fehlbetrag
der Betrag, um den unter Berücksichtigung der
Haushaltsreste die Soll-Ausgaben in der Haushaltsrechnung höher sind als die Soll-Einnahmen
15. Fremde Mittel
die in § 13 Nrn. 2 und 3 genannten Beträge
16. Geldanlage
der Erwerb von Wertpapieren und Forderungen
aus Mitteln des Kassenbestands oder aus den
den Rücklagen zugewiesenen Mitteln
17. Haushaltsreste
Einnahme- und Ausgabeansätze und nicht verwendete zweckgebundene Mehreinnahmen (§ 17
Abs. 1 Satz 3), die in das folgende Jahr übertragen
werden
18. Haushaltsvermerke
einschränkende oder erweiternde Bestimmungen zu Ansätzen des Haushaltsplans (z. B. Vermerke über Deckungsfähigkeit, Übertragbarkeit,
Zweckbindung, Sperrvermerke)
19. Innere Darlehen
die vorübergehende Inanspruchnahme von Mit194

teln der Sonderrücklagen als Deckungsmittel im
Vermögenshaushalt
20. Investitionen
Ausgaben für die Veränderung des Anlagevermögens
21. Investitionsförderungsmaßnahmen
Zuweisungen, Zuschüsse und Darlehen für Investitionen Dritter und für Investitionen der Sondervermögen mit Sonderrechnung
22. Ist-Ausgaben
die Ausgaben der Kasse
23. Ist-Einnahmen
die Einnahmen der Kasse
24. Kassenmittel
die Zahlungsmittel im Sinn der Nummer 36 und
die dem unbaren Zahlungsverkehr dienenden
Bestände
25. Kassenreste
die Beträge, um die die Soll-Einnahmen höher
sind als die Ist-Einnahmen (Kasseneinnahmereste) oder um die die Soll-Ausgaben höher sind
als die Ist-Ausgaben (Kassenausgabereste) und
die in einem späteren Haushaltsjahr zu zahlen
sind
26. Kredite
das unter der Verpflichtung zur Rückzahlung
von Dritten oder von Sondervermögen mit Sonderrechnung aufgenommene Kapital mit Ausnahme der Kassenkredite
27. Niederschlagung
die befristete oder unbefristete Zurückstellung
der Weiterverfolgung eines fälligen Anspruchs
ohne Verzicht auf den Anspruch selbst
28. Schulden
Zahlungsverpflichtungen aus Kreditaufnahmen
und ihnen wirtschaftlich gleichkommenden Vor195

gängen sowie aus der Aufnahme von Kassenkrediten
29. Soll-Ausgaben
die bis zum Abschlusstag zu leistenden und auf
Grund von Auszahlungsanordnungen zum Soll
des Haushaltsjahres gestellten Ausgaben
30. Soll-Einnahmen
die bis zum Abschlusstag fälligen oder über diesen Zeitpunkt hinaus gestundeten, auf Grund
von Annahmeanordnungen zum Soll des Haushaltsjahres gestellten Einnahmen, ohne die niedergeschlagenen und erlassenen Beträge
31. Speichermedien
elektronische oder optische Medien (Speicherplatten, Mikrofiche), die zur Aufbewahrung der
Bücher und Belege nur dann geeignet sind, wenn
für die Dauer der Aufbewahrungsfristen die
nicht veränderbare Speicherung und die erforderliche Lesbarkeit der Daten sichergestellt ist
32. Tilgung von Krediten
32.1 Ordentliche Tilgung
die Leistung des im Haushaltsjahr zurückzuzahlenden Betrags bis zu der in den
Rückzahlungsbedingungen
festgelegten
Mindesthöhe
32.2 Außerordentliche Tilgung
die über die ordentliche Tilgung hinausgehende Rückzahlung einschließlich Umschuldung
33. Überplanmäßige Einnahmen und Ausgaben
Einnahmen, die die im Haushaltsplan vorgesehenen Beträge und die aus den Vorjahren übertragenen Haushaltseinnahmereste übersteigen;
Ausgaben, die die im Haushaltsplan veranschlagten Beträge und die aus den Vorjahren übertragenen Haushaltsausgabereste übersteigen
196

34. Überschuss
der Betrag, um den unter Berücksichtigung der
Haushaltsreste die Soll-Einnahmen des Vermögenshaushalts in der Haushaltsrechnung die
Soll-Ausgaben für die in § 22 Abs. 2 genannten
Zwecke, für Zuführungen zum Verwaltungshaushalt und für die veranschlagte Zuführung
zur allgemeinen Rücklage übersteigen
35. Umschuldung
die Ablösung von Krediten durch andere Kredite
36. Verfügungsmittel
Beträge, die den gesetzlichen Vertretern für
dienstliche Zwecke, für die keine Ausgaben veranschlagt sind, zur Verfügung stehen
37. Vorjahr
das dem Haushaltsjahr vorangehende Jahr
38. Vorschüsse und Verwahrgelder
die in § 30 genannten Beträge und die durchlaufenden Gelder
39.1 Zahlungsmittel
Bargeld, Schecks, in den Fällen des § 85
Satz 1 auch Wechsel
39.2 Geldkarte
Kartensysteme, bei denen der Karteninhaber
dem Kartenherausgeber im Voraus den Gegenwert der auf der Karte gespeicherten
Werteinheiten bezahlt, in Form eines auf
einer Karte der Banken oder Sparkassen installierten Mikrochips, der das Auf- und Abbuchen sowie die Speicherung von elektronischen Geldeinheiten als Guthaben ermöglicht
39.3 Debitkarte
Kartensysteme, die dem Kontoinhaber die
Möglichkeit der bargeldlosen Zahlung eröffnen, wobei das Konto des Karteninhabers
belastet wird, in Form eines auf einer Karte
197

der Banken oder Sparkassen installierten
Mikrochips oder Magnetstreifens
39.4 Kreditkarte
Kartensysteme der Kreditkartenunternehmen, die Zahlungen über das Kreditkartenunternehmen ermöglichen, bei denen der
verfügte Wert erst verzögert mit einem individuell vereinbarten Zahlungsziel vom Konto des Karteninhabers eingezogen wird, in
Form eines auf einer Karte des Kreditkarten
unternehmens installierten Magnetstreifens
40. Zahlungsverkehr
40.1 Unbare Zahlungen
die auch mittels Geldkarten, Debitkarten
oder Kreditkarten bewirkten Überweisungen oder Einzahlungen auf ein Konto der
Kasse oder Sonderkasse bei einem Kreditinstitut und entsprechende, Überweisungen
oder Auszahlungen von einem solchen Konto sowie die Übersendung von Schecks sowie in den Fällen des § 85 Satz 1 auch von
Wechseln
40.2 Barzahlungen
die Übergabe oder Übersendung von Bargeld; als Barzahlung gilt auch die Übergabe
von Schecks sowie in den Fällen des § 85
Satz 1 auch von Wechseln
40.3 Verrechnungen
Zahlungen, die durch buchmäßigen Ausgleich zwischen Einzahlungen und Auszahlungen bewirkt werden, ohne dass die Höhe
des Kassensollbestands verändert wird (Aufrechnung, Verrechnung zwischen verschiedenen Buchungsstellen).
KommPrR

198

Kommunaler Produktrahmen Bayern - Produkt- und
Kontenrahmen Download unter:
http://www.stmi.bayern.de/suk/kommunen/komfi
nanzen/haushaltsrecht/

KommPrV

Verordnung über das Prüfwesen zur Wirtschaftsführung der Gemeinden, der Landkreise und der Bezirke (Kommunalwirtschaftliche Prüfungsverordnung
- KommPrV
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayKommPrV

KommZG

Gesetz über die komunale Zusammenarbeit
(KommZG) in der Fassung der Bekanntmachung
vom 20. Juni 1994
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayKommZG

Kostenrichtwerte aktuell gültige Kostenrichtwerte - Download unter:
http://www.stmflh.bayern.de/kommunaler_finanz
ausgleich/allgemeines/hochbauten/
KUV

Verordnung über Kommunalunternehmen (KUV)
vom 19. März 1998
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayKUV

LEP

Landesentwicklungsprogramm Bayern - geregelt in
der Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern vom 22. August 2013
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayLEP

LKrO

Landkreisordnung für den Freistaat Bayern
(Landkreisordnung - LKrO) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 22. August 1998
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayLKrO

LPartG

Gesetz über die Eingetragene Lebenspartnerschaft
(Lebenspartnerschaftsgesetz - LPartG)
http://www.gesetze-im-internet.de/lpartg/BJNR
026610001.html

LPlG

Landesplanungsgesetz (in Bayern: Bayerisches Landesplanungsgesetz - BayLPlG)
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayLplG
199

LStVG

Gesetz über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Landesstraf- und Verordnungsgesetz - LStVG)
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayLStVG

MTO

Medium-Term-Objectiv

NKF

Neues kommunales Finanzmanagement

Nr.

Nummer

ÖPNV

Öffentlicher Personennahverkehr

OLG

Oberlandesgericht

OVG

Oberverwaltungsgericht

Richtwerte

siehe Kostenrichtwerte

ROG

Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008
http://www.gesetze-im-internet.de/rog_2008/
BJNR298610008.html

S.

Seite

s.

siehe

SGB

Sozialgesetzbuch
(SGB) SBG I bis SGB XII
http://www.gesetze-im-internet.de/sgb_1/index.
html
http://www.gesetze-im-internet.de/sgb_12/index.
html

SitzVergV

Verordnung über die Gewährung einer Vergütung für die Teilnahme an Sitzungen kommunaler
Vertretungsorgane und ihrer Ausschüsse (Sitzungsvergütungsverordnung - SitzVergV) vom 10. Juni 1999
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BaySitzVergV

200

StGB

Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998
http://www.gesetze-im-internet.de/stgb/BJNR
001270871.html

StPO

Strafprozessordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. April 1987
http://www.gesetze-im-internet.de/stpo/BJNR
006290950.html

StWG

Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967
http://www.gesetze-im-internet.de/stabg/BJNR
005820967.html

TOP

Tagesordnungspunkt

u.a.

unter anderem

UVP

Umweltverträglichkeitsprüfung

UVPG

Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVPG) in der Fassung der Bekanntmachung vom
24. Februar 2010
http://www.gesetze-im-internet.de/uvpg/BJNR
102050990.html

Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion ... vom 2.März 2012
http://www.bundesfinanzministerium.de/Con
tent/DE/Downloads/2013-04-19-fiskalvertrag-deut
sche-fassung.pdf?__blob=publicationFile&v=3
VG

Verwaltungsgericht

VGem

Verwaltungsgemeinschaft

VGemO

Verwaltungsgemeinschaftsordnung für den Freistaat Bayern(Verwaltungsgemeinschaftsordnung VGemO)
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayVGemO

VGH

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
201

vgl.

vergleiche

VVKommHSyst

Vorschriften über die Gliederung und Gruppierung
der Haushaltspläne der Gemeinden und Gemeindeverbände (Verwaltungsvorschriften über die kommunale Haushaltssystematik - VVKommHSyst)
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayVwV149585?hl=true

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)
h t tp : / / w w w. ges e tze - i m - i n te r n e t. d e / v w go /
BJNR000170960.html

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003
http://www.gesetze-im-internet.de/vwvfg/BJNR
012530976.html

VwZVG

Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG)
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayDVVwZVG

WertR91

Wertermittlungsrichtlinien 1991

WHG

Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009

WkKV

Verordnung über die Wirtschaftsführung der
kommunalen Krankenhäuser (WkKV) vom
11. März 1999
http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/
BayWkKV

z.B.

zum Beispiel

ZPO

Zivilprozessordnung in der Fassung der Bekannt
machung vom 5. Dezember 2005
http://www.gesetze-im-internet.de/zpo/BJNR
005330950.html

202

Kommunalpolitik erfasst den unmittelbaren Lebensraum der Menschen. Weil
diese Politik als Dienst an der Heimat verstanden wird, haben die Bürgerinnen
und Bürger ein großes Interesse an transparenten Entscheidungsprozessen.
Politik auf allen Ebenen lebt von der aktiven Mitgestaltung. Eine funktionierende
Demokratie braucht den Dialog ebenso wie die sachkundige Entscheidung mit
engagierter Gestaltung.
Die kommunalpolitischen Leitfäden sollen den Mandatsträgern Hilfestellung
bei der Erfüllung ihrer ehrenamtlichen Aufgabe geben und dem interessierten
Bürger das Nachvollziehen von demokratischen Entscheidungen erleichtern.
Sie liefern Know-how für die aktive Mitgestaltung der Kommunalpolitik durch
engagierte Staatsbürger. Sie sollen zum politischen Engagement anregen,
zur eigenständigen Entscheidung anleiten, den in der Demokratie wichtigen
kritisch-konstruktiven Dialog fördern.
Weitere in dieser Reihe erschienene Bände:
Band 1 Rechtliche Grundlagen kommunaler Selbstverwaltung
Band 2 Baurecht in der Gemeinde
Band 4 Rechnungsprüfung
Hanns-Seidel-Stiftung e.V.
Institut für Politische Bildung
Lazarettstr. 33 | 80636 München
+49 (0)89 12 58-0
+49 (0)89 12 58-338
info@hss.de
www.hss.de

www.hss.de

BNr. 0360-1512
                            
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