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Full text: Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform im kreisangehörigen Bereich

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Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform im kreisangehörigen Bereich
Kiel, 11. Februar 2014

Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform im kreisangehörigen Bereich

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein

Kiel, 11. Februar 2014

LRH Schleswig-Holstein Hopfenstraße 30, 24103 Kiel Pressestelle: Tel.: 0431/988-8905 Fax: 0431/988-8686 Internet: www.lrh.schleswig-holstein.de

Inhaltsverzeichnis
Seite

Teil I 

Prüfungsaufgabe und Prüfungsdurchführung

9

Teil II  Kurzfassung
1.  2.  3.  4.  4.1  4.2  4.3  4.4  4.5  4.6  4.7  5.  5.1  5.2  5.3  5.4  5.5  5.6  5.6.1  5.6.2  5.6.3  5.6.4  6. 

10 

Auslöser für die Verwaltungsstrukturreform: Zu kleine Verwaltungen 11  Ziel der Verwaltungsstrukturreform: Durch größere Verwaltungen professioneller und wirtschaftlicher werden 11  Rahmenbedingungen des Reformprozesses: Das „Wie“ und „Mit wem“ war freigestellt, nicht jedoch das „Ob“ 12  Reformergebnis in struktureller Hinsicht: Weniger und größere Verwaltungen 13  Zahl der Verwaltungen seit 2002 um mehr als ein Drittel gesunken 14  Mehr Einwohner je Verwaltung 14  Unterschiedlicher Strukturwandel in den Kreisen 15  Große Strukturveränderung bei den Ämtern 15  Zahl der amtsfreien Gemeinden mit eigener Verwaltung sinkt um 50 % 17  Deutlich mehr Verwaltungsgemeinschaften 17  Fazit 18  Bewertung der Ergebnisse und des Verlaufs der Reform in struktureller Hinsicht - höchste Priorität Freiwilligkeit 18  Schwerpunkt der Verwaltungszusammenschlüsse: Der ländliche Raum sollte gestärkt und die Verwaltungsleistung verbessert werden 18  Oftmals „halbfreiwillig“: Man wollte die Hochzeitsprämie mitnehmen und bestimmte Zusammenschlüsse vermeiden 18  Bei einigen Zusammenschlüssen war problemlos möglich, was für andere unmöglich erschien 19  Die Rolle des Innenministeriums: Keine ausreichende Steuerung 19  Manch eine Verwaltungsgemeinschaft ist nur formal eine, faktisch handelt es sich weiterhin um 2 nebeneinander bestehende Verwaltungen 20  Mehrere Verwaltungen an einem Ort: Der Umgang mit der Kragenamtssituation 21  Land verzichtete auf eine Kragenamtsregelung 21  Zentrale Orte unter 8.000 Einwohnern schlossen sich in der Regel dem Kragenamt an 21  Ohne Handlungsdruck keine Verwaltungszusammenschlüsse der größeren zentralen Orte mit den Kragenverwaltungen 22  Fazit 22  Reformergebnis in qualitativer Hinsicht: Durch Zusammenlegung mehr Professionalität 23

Seite 7.  7.1  Reformergebnis Bürgernähe: Zu viele Verwaltungsstandorte Bei den unveränderten Kommunalverwaltungen gibt es nur selten Außenstellen, bei den Verwaltungszusammenschlüssen hingegen sind Außenstellen der Normalfall Fazit Reformergebnis in wirtschaftlicher Hinsicht - Licht und Schatten Personalausgaben und Planstellen der Kernverwaltung in 2011: Unterschiedliche Entwicklungen bei den amtsfreien Städten und Gemeinden und den Ämtern Bei den amtsfreien Städten und Gemeinden das gleiche Bild wie 2002 Bei den Ämtern grundlegend anders als 2002 Rückschlüsse aus der Gegenüberstellung 2002 zu 2011: Die Einsparungen sind überwiegend auf die Sozialrechtsreform zurückzuführen Bei den amtsfreien Städten und Gemeinden haben die unveränderten Verwaltungen mehr eingespart als die neuen Verwaltungsgemeinschaften Bei den Ämtern trotz umfangreicher Verwaltungszusammenschlüsse weitgehend gleiche Entwicklung wie bei den amtsfreien Städten und Gemeinden Was haben die Verwaltungszusammenschlüsse wirtschaftlich erbracht? Ein „Vorher-nachher-Vergleich“ Keine Einsparungen bei den Verwaltungsgemeinschaften der amtsfreien Städte und Gemeinden Ämterzusammenschlüsse: 45 % des möglichen Einsparvolumens Geringe Sachkosteneinsparungen Woran lag es, dass die Einsparungen nicht oder noch nicht eingetreten sind Was kann man jetzt noch tun, um das Einsparpotenzial zu realisieren? Resümee 23 

7.2  8.  8.1 

24  25  25 

8.1.1  8.1.2  8.2  8.2.1 

26  26  27  28 

29 

8.2.2 

30  30  31  31  32  32  33  33

8.3  8.3.1  8.3.2  8.3.3  8.4  8.5  9. 

Teil III  Einzelfeststellungen
1.  2.  2.1  2.2  2.3  Auslöser für die Verwaltungsstrukturreform: Zu kleine Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich Ziel der Verwaltungsstrukturreform: Durch größere Verwaltungseinheiten professioneller und wirtschaftlicher werden Die Verwaltungskosten sollten nachhaltig sinken und die Qualität der Verwaltungsleistung gesteigert werden Ein Ziel kam abhanden: Keine Übertragung von Kreisaufgaben bei entsprechender Größe Fazit: Das Land hätte Einsparungen fordern sollen

35  35  37  37  37  38

Seite 3.  3.1  3.2  3.3  3.4  3.5  4.  4.1  4.2  4.3  4.4  4.5  4.6  4.7  5.  5.1  5.2  5.3  5.4  5.4.1  5.4.2  5.5  Rahmenbedingungen des Reformprozesses: Das „Wie“ und „Mit wem“ war freigestellt, nicht jedoch das „Ob“ Hauptamtliche Verwaltung nur bei mindestens 8.000 Einwohnern Berücksichtigung der tatsächlichen Verflechtungsbeziehungen Hochzeitsprämie als Anreiz Rückgriff auf bewährte Organisationsformen - keine Experimente Fazit Reformergebnis in struktureller Hinsicht: Weniger und größere Verwaltungen Zahl der Verwaltungen seit 2002 um mehr als ein Drittel gesunken Mehr Einwohner je Verwaltung Unterschiedlicher Strukturwandel in den Kreisen Große Strukturveränderung bei den Ämtern Zahl der amtsfreien Gemeinden sinkt um 50 % Deutlich mehr Verwaltungsgemeinschaften Fazit Bewertung der Ergebnisse und des Verlaufs der Reform in struktureller Hinsicht - höchste Priorität Freiwilligkeit Schwerpunkt der Verwaltungszusammenschlüsse: Der ländliche Raum sollte gestärkt und die Verwaltungsleistung verbessert werden Oftmals „halbfreiwillig“: Man wollte die Hochzeitsprämie mitnehmen und bestimmte Zusammenschlüsse vermeiden Was für den einen Zusammenschluss unmöglich erschien, war in einem anderen Fall problemlos umsetzbar Die Rolle des Innenministeriums: Keine ausreichende Steuerung Wie steuert man einen Prozess, bei dem man nur mit Zwang handeln kann, wenn es am Ende der Frist keine einvernehmliche Lösung gibt? Fazit Manch eine Verwaltungsgemeinschaft ist nur formal eine, faktisch handelt es sich weiterhin um zwei nebeneinander bestehende Verwaltungen Mehrere Verwaltungen an einem Ort: Der Umgang mit der Kragenamtssituation Land verzichtete auf eine Kragenamtsregelung Zentrale Orte unter 8.000 Einwohnern schlossen sich in der Regel dem Kragenamt an Ohne Handlungsdruck keine Verwaltungszusammenschlüsse der größeren zentralen Orte mit den Kragenverwaltungen Fazit

40  40  41  42  42  42  44  44  46  48  49  52  55  56  57  57  58  58  59  59  61 

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5.6  5.6.1  5.6.2  5.6.3  5.6.4 

Seite 6.  6.1.1  6.1.2  7.  7.1  7.2  7.3  7.4  7.5  8.  8.1  8.1.1  8.1.2  8.2  8.2.1  Reformergebnis in qualitativer Hinsicht: Durch Zusammenlegung mehr Professionalität 71  Effektivitätssteigerungen durch größere Einheiten 71  Fazit 71  Reformergebnis Bürgernähe: Zu viele Verwaltungsstandorte 72  Bürgernähe muss nicht zwangsläufig „räumliche Nähe“ bedeuten 72  Bei den unveränderten Stadt-, Gemeinde- und Amtsverwaltungen gibt es nur selten Außenstellen 73  Bei den Verwaltungszusammenschlüssen ist die Einrichtung von Außenstellen der Normalfall 73  Die große Zweiteilung: Auf Dauer oder auf Zeit angelegte Außenstellen 75  Fazit 76  Reformergebnis in wirtschaftlicher Hinsicht - Licht und Schatten 77  Personalausgaben und Planstellen 2011 77  Amtsfreie Städte und Gemeinden - im Wesentlichen ein ähnliches Bild wie 2002 79  Ämter 2011 - grundlegend anders als 2002! 84  Rückschlüsse aus der Gegenüberstellung der Daten 2002 und 2011 92  Gegenüberstellung 2002/2011 der amtsfreien Städte und Gemeinden: Die Einsparungen sind wesentlich auf die Sozialrechtsreform zurückzuführen 94  Gegenüberstellung 2002/2011 Ämter: Trotz umfangreicher Verwaltungszusammenschlüsse weitgehend gleiche Entwicklung wie bei den amtsfreien Städten und Gemeinden 99  Was haben die Verwaltungszusammenschlüsse wirtschaftlich erbracht? Ein „Vorher-nachher-Vergleich“ 106  Verwaltungsgemeinschaften, in denen amtsfreie Städte und Gemeinden die Geschäfte führen - keine Einsparungen 107  Ämterzusammenschlüsse: 45 % des möglichen Einsparvolumens 109  Geringe Sachkosteneinsparungen, nicht unerhebliche Investitionskosten 113  Fazit 115  Woran lag es, dass die Einsparungen nicht oder noch nicht in dem zu erwartenden Umfang eingetreten sind? 115  Was kann man jetzt noch tun, um das Einsparpotenzial zu realisieren bzw. zu erhöhen? 116  Resümee 119

8.2.2 

8.3  8.3.1  8.3.2  8.3.3  8.3.4  8.4  8.5  9. 

Teil IV Stellungnahmen Teil V Anlagen 1 bis 4

122 127

Abkürzungsverzeichnis
Abs. AG-SGB II AG-SGB XII AO BAT BSHG Ew ggf. GkZ GO IKZ IT KGSt KPG Absatz Gesetz zur Ausführung des SGB II für das Land Schleswig-Holstein Gesetz zur Ausführung des SGB XII für das Land Schleswig-Holstein Amtsordnung Bundes-Angestelltentarifvertrag Bundessozialhilfegesetz Einwohner gegebenenfalls Gesetz über kommunale Zusammenarbeit Gemeindeordnung Interkommunale Zusammenarbeit Informationstechnik Kommunale Gemeinschaftsstelle Gesetz über die überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften und die Jahresabschlussprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe - Kommunalprüfungsgesetz Kreisordnung Landesrechnungshof Gesetz über den Landesrechnungshof SchleswigHolstein Verfassung des Landes Schleswig-Holstein Leitender Verwaltungsbeamter Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz) Millionen Euro oben angegeben Öffentlicher Personennahverkehr Sozialgesetzbuch Zweites Buch - Grundsicherung für Arbeitssuchende Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch - Sozialhilfe Tausend Euro Tarifvertrag für den Öffentlichen Dienst Verwaltungsgemeinschaften Vollzeitäquivalente zum Beispiel

KrO LRH LRH-G LV LVB LVwG Mio. € o. a. ÖPNV SGB II SGB XII T€ TVöD VG VZÄ z. B.

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Teil I

Prüfungsaufgabe und Prüfungsdurchführung
Der Landesrechnungshof (LRH) überwacht nach Art. 56 Abs. 2 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (LV) und § 2 Abs. 2 Gesetz über den Landesrechnungshof Schleswig-Holstein (LRH-G) die gesamte Haushaltsund Wirtschaftsführung der kommunalen Körperschaften. Hierzu kann er nach § 5 a KPG sachliche Schwerpunkte bilden und mehrere kommunale Körperschaften gleichzeitig in die Prüfung einbeziehen (Querschnittsprüfung). Die Prüfung „Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform im kreisangehörigen Bereich“ ist eine solche Querschnittsprüfung. An der Prüfung wurden alle 140 kreisangehörigen Verwaltungen in Schleswig-Holstein beteiligt. Sie wurden mittels Erhebungsbögen zur Angabe prüfungsrelevanter Strukturdaten aufgefordert. Die Beantwortung erfolgte in unterschiedlicher Qualität. Es waren aufwendige und zeitintensive Plausibilitätsprüfungen, Abstimmungen mit den beteiligten Kommunalverwaltungen sowie Bereinigungen erforderlich, um die Belastbarkeit des Datenmaterials herzustellen. Zudem wurden örtliche Erhebungen in ausgewählten Kommunalverwaltungen durchgeführt und die übersandten Unterlagen zu den Fusionsprozessen ausgewertet. Zur besseren Lesbarkeit hat der LRH in der Prüfungsmitteilung auf eine Differenzierung zwischen der weiblichen und männlichen Form verzichtet. Die verwendete männliche Form umfasst auch die weibliche Form. Die Prüfungsmitteilung stellt nicht auf Einzelergebnisse ab. Denn eine unmittelbare Vergleichbarkeit aller an der Prüfung beteiligten Kommunalverwaltungen ist wegen ihrer heterogenen Aufgaben und der unterschiedlichen Kooperationen nicht gegeben. Stattdessen wurden Größenklassen nach Einwohnern gebildet. Auf Anfrage gibt der LRH gerne Auskunft über die für die Prüfung verwendeten Einzeldaten.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

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Teil II Kurzfassung
Die Gesamtzahl der Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich ist deutlich gesunken. Statt 217 sind es jetzt nur noch 140 Verwaltungen. Im Durchschnitt betreuen die Verwaltungen jetzt 15.100 Einwohner, das sind 5.200 Einwohner mehr als 2002. Maßgeblichen Anteil an diesem Erfolg hatten die Amts- und Mandatsträger der an den Zusammenschlüssen beteiligten Städte, Gemeinden und Ämter. Damit unterstrichen sie die Leistungsfähigkeit und Flexibilität der kommunalen Selbstverwaltung. Das Ziel, die Verwaltungskosten erheblich zu senken, ist aber bei Weitem noch nicht erreicht. Durch die Vergrößerung sind die Verwaltungen professioneller geworden. Die Vertretung ist besser gewährleistet, Spezialisierungen sind möglich, Arbeitsspitzen können abgefedert und Leistungen optimaler gebündelt werden. Die Ämterzusammenschlüsse liegen - unter Einbeziehung der noch geplanten Stellenreduzierungen - bisher nur bei 45 % des möglichen Einsparpotenzials. Die Verwaltungsgemeinschaften der amtsfreien Städte und Gemeinden haben insgesamt betrachtet keine Einsparungen erzielt. Alle Verwaltungen, die nicht oder noch nicht in ausreichendem Umfang Personal- und Sachkosten eingespart haben, müssen sich umgehend Einsparziele setzen und diese realisieren. Im Gegensatz zu den vorhandenen Verwaltungen haben die neuen Zusammenschlüsse überwiegend Außenstellen geschaffen. Ihre Zahl sollte reduziert werden, weil sie die Wirtschaftlichkeit beeinträchtigen und die Bürgernähe dies nicht erfordert. Als problematisch hat sich herausgestellt, dass die zentralen Orte unter 8.000 Einwohnern in der Regel in ein Amt eingegliedert wurden. Die Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ mit der Führung durch den zentralen Ort oder die Geschäftsführung nach § 23 AO wäre im Interesse aller Beteiligten die bessere Lösung gewesen. Für die Kooperation der von der Verwaltungsstrukturreform nicht erfassten Kragenämter, aber auch für die erfolgten Zusammenschlüsse sind diese Lösungen anzustreben, sobald sich eine geeignete Gelegenheit bietet. Zwischen 2002 und 2011 ist das Personal in der Kernverwaltung im Wesentlichen durch die Sozialrechtsreform um 8 % reduziert worden. Die Personalausgaben stiegen nur um 1,5 %.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

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1.

Auslöser für die Verwaltungsstrukturreform: Zu kleine Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich 2002 entwickelte sich eine breite landes- und kommunalpolitische Diskussion zur Größe leistungsfähiger Kommunen. Seit der Ämterreform im Jahre 1966 waren die Verwaltungsstrukturen auf Gemeinde- und Ämterebene weitgehend unverändert und traditionell kleinteilig. Angesichts zunehmend komplexer Aufgaben erschien es fraglich, ob diese Strukturen geeignet sind, die Aufgaben der Zukunft zu bewältigen. In einem Sonderbericht legte der LRH in 2003 eine Bestandsaufnahme und Bewertung der Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehörigen Bereich vor. Dieser zeigte, dass 55 % der hauptamtlichen Kommunalverwaltungen nur bis zu 9.000 Einwohner betreuten. Insbesondere auf der Ämterebene waren die Verwaltungsstrukturen kleinteilig. Aus wirtschaftlicher Sicht sah der LRH die optimale Größe bei 9.000 Einwohnern und größer. Er prognostizierte ein Mindesteinsparpotenzial von 200 T€ allein bei den Personalkosten der Kernverwaltung, wenn man 2 kleine Verwaltungen zusammenlegen würde. Dringenden Handlungsbedarf sah der LRH zudem in den Fällen, in denen ein Amt mit eigener Verwaltung seinen Sitz in einer dem Amt nicht angehörenden hauptamtlich verwalteten Stadt oder Gemeinde hatte (Kragenamtssituation). Beim Zusammenschluss dieser Kommunalverwaltungen seien ohne Verlust der Bürgernähe Wirtschaftlichkeitsvorteile zu erwarten. Das Land griff die Anregungen des Landesrechnungshofs auf und entschied sich für eine Verwaltungsstrukturreform im kreisangehörigen Bereich. Seit der Kreisgebietsreform von 1970 ist dies der größte strukturelle Reformprozess. Dieser Bericht überprüft, ob und wie erfolgreich die Reform verlaufen ist und was ggf. noch optimiert werden kann. Eine solche Überprüfung hatte u. a. der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag erbeten, um abzuklären, ob und in welcher Höhe tatsächlich Finanzmittel durch die Verwaltungsstrukturreform eingespart wurden.

2.

Ziel der Verwaltungsstrukturreform: Durch größere Verwaltungen professioneller und wirtschaftlicher werden Die Zielsetzung des Landes lautete: größer, professioneller, bürgernäher und wirtschaftlicher. Durch die Reform sollten die Verwaltungen vergrößert und ihre Gesamtzahl nachhaltig gesenkt werden. Dadurch sollten die Verwaltungskosten dauerhaft reduziert und zugleich die Qualität der Verwaltungsleistungen gesteigert werden. Eine ausdrückliche Aufforderung des Landes, Einsparungen zu erzielen, unterblieb jedoch. Man ging davon aus, dass größer automatisch gleich leistungsfähiger gleich wirtschaftlicher

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ist. Ob und in welchem Umfang Einsparungen erzielt wurden, hing damit wesentlich vom Engagement und Handeln der Entscheidungsträger auf kommunaler Ebene ab. Im Rahmen der Funktionalreform wollte das Land zudem Aufgaben der Kreise auf die Gemeinde- und Amtsverwaltungen übertragen, die die Mindestgröße von 8.000 Einwohnern „deutlich“ überschreiten. Vorgesehen waren z. B. Aufgaben der unteren Bau- und der Verkehrsaufsicht und des Naturschutzes. Bei den größeren Verwaltungen gab es durchaus eine entsprechende Erwartungshaltung. Dieses Ziel wurde allerdings nicht weiterverfolgt. Ein Gesetzentwurf zur innerkommunalen Funktionalreform wurde nicht beschlossen. Als Fazit ist festzuhalten, dass das Land echte Einsparungen und nicht nur mehr Wirtschaftlichkeit hätte fordern müssen. Der Begriff Wirtschaftlichkeit wurde von vielen Verwaltungen so ausgelegt, dass auch das Minimalziel ausreicht, nämlich bei gleichen Kosten die Qualität zu steigern. Dies hatte - wie noch gezeigt wird - negative Folgen für das Erreichen möglicher Einsparungen. Positiv ist, dass es nicht zu einer Übertragung der unteren Bau- und der Verkehrsaufsicht sowie des Naturschutzes von den Kreisen auf den kreisangehörigen Bereich gekommen ist. Der LRH hält die bisherige Regelung, die Aufgaben bei den Kreisen zu zentralisieren, für kostengünstiger und zweckmäßiger als die Verlagerung auf mehrere Verwaltungseinheiten des kreisangehörigen Bereichs. 3. Rahmenbedingungen des Reformprozesses: Das „Wie“ und „Mit wem“ war freigestellt, nicht jedoch das „Ob“ Das Land entschied sich für eine befristete Freiwilligkeitsphase, verbunden mit finanziellen Anreizen. Die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter konnten bis zum 01.04.2007 eigene Vorschläge zur Verwaltungsstrukturreform einbringen und ggf. auch bereits umsetzen. Nach diesem Termin war die Landesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung Verwaltungen, die nicht die erforderliche Größe besaßen, mit anderen Verwaltungen zusammenzuschließen. Die Rahmenbedingungen waren:  Die hauptamtliche Verwaltung musste in der Regel mindestens 8.000 Einwohner betreuen.  Bei amtsangehörigen Gemeinden, die nicht die Geschäfte des Amtes führten, oder bei amtsfreien Gemeinden, deren Verwaltungsgeschäfte von einer anderen Verwaltung geführt wurden, konnte das Innenministerium Ausnahmen von der Pflicht zur ehrenamtlichen Verwaltung machen. Im Frühjahr 2012 wurde dies geändert. Nunmehr können

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Gemeinden über 4.000 Einwohner einen hauptamtlichen Bürgermeister bestellen (§ 48 Abs. 2 GO1).  Nach den von der Landesregierung am 28.06.2005 beschlossenen Leitlinien zur künftigen kommunalen Struktur waren die tatsächlichen Verflechtungsbeziehungen zu berücksichtigen.  In der Freiwilligkeitsphase gewährte das Land Zuweisungen von 250 T€ je wegfallender Verwaltung (sogenannte Hochzeitsprämie). Als Fazit ist festzuhalten, dass die Regel, unterhalb von 8.000 Einwohnern die Kommune ehrenamtlich zu verwalten, zu strikt und daher anzupassen war. Zum einen hat sich die Möglichkeit, bei mehr als 4.000 Einwohnern einen hauptamtlichen Gemeindezernenten zur Unterstützung des ehrenamtlichen Bürgermeisters einzustellen, nicht bewährt. Sie war konfliktbehaftet und nicht systemkonform und ist daher zu Recht abgeschafft worden. Zum anderen kann die Entscheidung, ob eine Gemeinde oder Stadt ehrenamtlich geleitet werden kann, nicht allein von der Einwohnerzahl abhängig gemacht werden. Weitere Faktoren, wie z. B. die touristische Prägung, die Zahl der Einrichtungen einschließlich des zu führenden Personals, sind zu berücksichtigen. Insoweit ist die neue Regelung in § 48 Abs. 2 GO grundsätzlich zu begrüßen. Da die höheren Kosten durch den hauptamtlichen Bürgermeister den Effizienzgewinn des Verwaltungszusammenschlusses beeinträchtigen, sollten die Gemeinden nur dann davon Gebrauch machen, wenn nachweisbar eine ehrenamtliche Leitung nicht möglich ist. Sowohl das Modell des Gemeindedezernenten als auch die nachträgliche Möglichkeit eines hauptamtlichen Bürgermeisters einer amtsangehörigen Gemeinde mit mehr als 4.000 Einwohnern stellten eine gewisse Reparatur der Verwaltungsstrukturreform dar, allerdings mit entsprechenden Problemen und Nachteilen. Mit diesen gesetzgeberischen Notlösungen wurde nämlich offenbart, dass die Amtsverfassung als gutes Modell für den ländlichen Raum an ihre Grenzen stößt, wenn einwohnerstarke Gemeinden und Städte Mitglieder eines Amtes werden. 4. Reformergebnis in struktureller Hinsicht: Weniger und größere Verwaltungen Mit der Reform wollte die Landesregierung die Verwaltungen vergrößern und dadurch deren Gesamtzahl nachhaltig senken.

1

Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der Fassung vom 28.02.2003, GVOBl. Schl.-H. S. 57, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.02.2013, GVOBl. Schl.-H. S. 371.

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4.1

Zahl der Verwaltungen seit 2002 um mehr als ein Drittel gesunken Durch Verwaltungszusammenschlüsse sank die Zahl der hauptamtlichen Verwaltungen um 77 auf 140; das ist eine Minderung um 35 %. Zahl der Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich
Verwaltung Ämter,  davon Geschäftsführung für VG**  davon Geschäftsführung durch  amtsangehörige Gemeinde Amtsfreie Gemeinden,  davon Geschäftsführung für VG Amtsfreie Städte,  davon Geschäftsführung für VG Summe Nachrichtlich: Kreisfreie Städte,  davon Geschäftsführung für VG
*

2002* 117 12 45 55 3 217 4

2011 76 5 9 21 2 43 9 140 4 2

Veränderung % -41 -35

-24 -12 -77

-53 -22 -35

Anzahl weicht von den Angaben im Sonderbericht „Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehörigen Bereich“ ab, weil 2002 die an den Verwaltungsgemeinschaften beteiligten Kommunen jeweils einzeln erfasst wurden.

** VG = Verwaltungsgemeinschaft

Nicht in die Prüfung einbezogen ist aufgrund ihrer Sonderstellung die Gemeinde Helgoland. Ebenso unberücksichtigt blieben die Verwaltungsgemeinschaften, in denen kreisfreie Städte bzw. die Große kreisangehörige Stadt Norderstedt die Geschäfte führen. Infolge ihrer Funktion als Oberzentrum bzw. als Mittelzentrum im Verdichtungsraum sind sie und ihre Verwaltungsgemeinschaften nicht mit dem übrigen kreisangehörigen Raum vergleichbar. Die Liste der kreisangehörigen Kommunalverwaltungen - unterteilt in Größenklassen - ist als Anlage 1 beigefügt. 4.2 Mehr Einwohner je Verwaltung Durch den Zusammenschluss kleinerer Verwaltungen bildeten sich größere Einheiten. In 2002 betreuten 55 % der Kommunalverwaltungen bis zu 9.000 Einwohner, in 2011 waren es nur noch 13 %.

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Durchschnittliche Einwohnerzahl je Verwaltung
Verwaltung Ämter Amtsfreie Gemeinden* Amtsfreie Städte**
*

2002 7.972 8.039 16.471

2011 13.451 11.782 19.525

Veränderung % +5.479 +3.743 +3.054 +69 +47 +19

** 4.3

Ohne die Gemeinde Helgoland Ohne die Große kreisangehörige Stadt Norderstedt

Unterschiedlicher Strukturwandel in den Kreisen Vergleich der Verwaltungsstrukturen im kreisangehörigen Bereich
Kreis
Ämter

2002
Amtsfreie Städte und Gemeinden* Gesamt Ämter

2011
Amtsfreie Städte und Gemeinden* Gesamt

Veränderung

HEI IZ NF OD OH PI PLÖ RD RZ SE SL
Gesamt

12 9 16 5 6 7 7 19 10 9 17 117

6 5 10 11 16 11 10 10 6 7 5 98

18 14 26 16 22 18 17 29 16 16 23 215

6 7 6 5 3 4 6 13 6 8 12 76

2 2 2 10 13 10 3 5 6 5 4 62

8 9 8 15 16 14 9 18 12 13 16 138

-10 -5 -18 -1 -6 -4 -8 -11 -4 -3 -7 -77

* Ohne die Gemeinde Helgoland und die Große kreisangehörige Stadt Norderstedt

Die größten Einschnitte sind im Kreis Nordfriesland festzustellen. 2002 waren 26 kreisangehörige Verwaltungen für 166.000 Einwohner zuständig. 2011 sind es noch 8. Die Zahl kleinerer Verwaltungen mit weniger als 8.000 Einwohnern überwog in den Flächenkreisen Rendsburg-Eckernförde, Schleswig-Flensburg und Nordfriesland. 4.4 Große Strukturveränderung bei den Ämtern Im Vergleich der Jahre 2002 und 2011 sank die Zahl der Ämter von 119 auf 85 (-29 %). Die Zahl der Ämter mit eigener Verwaltung bzw. die eine amtsangehörige Gemeinde nach § 23 AO für die Verwaltung in Anspruch nehmen, sank von 117 auf 76 (-35 %). Von diesen 76 Ämtern sind lediglich 29 Ämter seit 2002 in ihrer Struktur unverändert geblieben.

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Ämterstruktur
2002 Ämter insgesamt davon    Ämter ohne eigene Verwaltung (Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ1) Ämter mit eigener Verwaltung Ämter mit Geschäftsführung durch amtsangehörige Gemeinde (§ 23 AO2) 2 105 12 1.023 3 9 67 9 1.024 14 119 2011 85

Zahl der amtsangehörigen Gemeinden Zahl der amtsangehörigen Städte

2002 überwog die Zahl kleinerer Ämter. 64 % hatten weniger als 9.000 Einwohner. 2011 verwalteten nur noch 17 % bis zu 9.000 Einwohner. Zugleich stieg der Anteil größerer Ämter. 2002 war nur das Amt Trittau für mehr als 16.000 Einwohner zuständig. 2011 sind es 22 Ämter (29 %). 2002 umfasste ein Amt im Mittel 9 amtsangehörige Kommunen. Die meisten Gemeinden verwaltete das Amt Schenefeld (23). 2011 gehören durchschnittlich 12 Kommunen einem Amt an. Das Amt Kirchspielslandgemeinden Eider umfasst sogar 34 amtsangehörige Gemeinden. Mit der Vergrößerung der Ämter veränderte sich vielfach deren Charakter und Aufgabenstruktur. 2002 waren die Ämter überwiegend ländlich geprägt. 43 amtsangehörigen Kommunen oblag mit der Einstufung in das zentralörtliche System eine überörtliche Versorgungsfunktion. Im Wesentlichen handelte es sich um ländliche Zentralorte. Die Grundversorgung auch für die Einwohner der umliegenden Gemeinden im Nahbereich war sicherzustellen. Dazu gehört eine erweiterte Infrastruktur mit z. B. Schulen, Büchereien, Schwimmbädern und anderen kommunalen Einrichtungen und Angeboten für den täglichen Bedarf. Durch die Verwaltungszusammenschlüsse sind es nunmehr 62 amtsangehörige Kommunen mit einer Einstufung in das zentralörtliche System. 33 amtsangehörige Kommunen sind als ländliche Zentralorte, 27 als Unterzentren (davon 3 als Unterzentren mit Teilfunktion von Mittelzentren) sowie 2 als Stadtrandkerne I. und II. Ordnung eingestuft. Der Anteil der Unterzentren hat sich im Verhältnis annähernd verdoppelt. Über die Grundversorgung hinaus haben diese zentralen Orte nunmehr teilweise auch den gehobenen Bedarf für ihren Versorgungsbereich sicherzustellen. Daraus folgt ein erweitertes Angebot an sozialen, schulischen und gewerblichen Einrichtungen. Die bedarfsgerechte Vorhaltung der notwendigen

1

Gesetz über kommunale Zusammenarbeit - GkZ - in der Fassung vom 28.02.2003, GVOBl. Schl.-H. S. 122, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.02.2013, GVOBl. Schl.-H. S. 72. Amtsordnung für Schleswig-Holstein in der Fassung vom 28.02.2003, GVOBl. Schl.-H. S. 112, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.02.2013, GVOBl. Schl.-H. S. 72.

2

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Infrastruktur und Dienstleistungen verändert die Anforderungen an die Amtsverwaltungen und erhöht deren Personalbedarf auch in der Kernverwaltung. 4.5 Zahl der amtsfreien Gemeinden mit eigener Verwaltung sinkt um 50 % Im Vergleich der Jahre 2002 und 2011 reduzierte sich die Zahl der kreisangehörigen Stadtverwaltungen von 55 auf 43 und damit um 22 %. Im Wesentlichen ist dies darauf zurückzuführen, dass Städte unter 8.000 Einwohnern in die sie umgebenden Kragenämter eingegliedert wurden bzw. diesen beigetreten sind. Deutlicher ist der Einschnitt bei den amtsfreien Gemeinden. 2002 waren es 45 amtsfreie Gemeinden mit eigener Verwaltung, 2011 nur noch 21. Das ist eine Minderung von 53 %. Insgesamt sank die Zahl der kreisangehörigen Stadt- und Gemeindeverwaltungen um 36 %. Wie schon bei den Ämtern, so gab es auch bei den amtsfreien Kommunen den maßgeblichen Einschnitt bei der Größenklasse bis 9.000 Einwohner. Durch die gesetzliche Einführung einer Mindestgröße von 8.000 Einwohnern je Kommunalverwaltung verblieben 2011 nur 4 amtsfreie Kommunen in dieser Größenklasse. Das sind die Stadt Reinfeld sowie die Gemeinden Ahrensbök, Oststeinbek und Timmendorfer Strand. Die anderen amtsfreien Kommunen sind entweder Ämtern beigetreten oder haben ihre Verwaltungsgeschäfte gemäß §19 a GkZ anderen Verwaltungen übertragen. 4.6 Deutlich mehr Verwaltungsgemeinschaften 2002 gab es 6 kreisangehörige Ämter, Gemeinden und Städte, die sich zu 3 Verwaltungsgemeinschaften zusammengeschlossen hatten. 2011 hatten sich 39 kreisangehörige Ämter, Gemeinden und Städte zu 21 Verwaltungsgemeinschaften zusammengeschlossen. Bei 5 Ämtern, 2 amtsfreien Gemeinden, 9 amtsfreien Städten sowie den kreisfreien Städten Flensburg und Neumünster wird auf diese Weise die Verwaltung in Anspruch genommen, um andere kommunale Einheiten mitzuverwalten. Daneben gibt es noch 9 Fälle der Geschäftsführung nach § 23 AO, in denen die Gemeindeverwaltung einer amtsangehörigen Gemeinde die Verwaltung für das Amt durchführt. Insgesamt haben damit 30 kreisangehörige Ämter, Gemeinden und Städte auf eine eigene Verwaltung verzichtet.

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4.7

Fazit Die von der Landesregierung beabsichtigte Verschlankung der Verwaltungsstruktur wurde zahlenmäßig erreicht. Die Zahl der Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich ist um 35 % von 217 auf 140 gesunken. Maßgeblichen Anteil an diesem Erfolg hatten die Amts- und Mandatsträger der an den Zusammenschlüssen beteiligten Städte, Gemeinden und Ämter. Das Engagement aller am Prozess Beteiligten ist ausdrücklich positiv hervorzuheben. Die Ämter sind nicht nur größer geworden, vielerorts haben sich auch deren Struktur und dadurch die Anforderungen an die Amtsverwaltungen verändert. Der Anteil amtsangehöriger Kommunen mit umfangreicher zentralörtlicher Funktion hat deutlich zugenommen.

5.

Bewertung der Ergebnisse und des Verlaufs der Reform in struktureller Hinsicht - höchste Priorität Freiwilligkeit Nach Auswertung der vorgelegten schriftlichen Unterlagen zu den Fusionsprozessen und den örtlichen Erhebungen in ausgewählten Kommunalverwaltungen ergibt sich folgendes Bild:

5.1

Schwerpunkt der Verwaltungszusammenschlüsse: Der ländliche Raum sollte gestärkt und die Verwaltungsleistung verbessert werden Die Zielsetzungen der Verwaltungszusammenschlüsse waren beeinflusst von latenten Zweifeln am Sinn der Verwaltungsstrukturreform und der Befürchtung, der Landesregierung gehe es in Wirklichkeit um eine Gebietsreform. Vorrangig sollten daher der ländliche Raum gestärkt und die Verwaltungsleistung verbessert werden. Erkennbar nachrangig war bei vielen Verwaltungszusammenschlüssen die Absicht, mittel- bis langfristig Personal- und Sachkosten einzusparen. Das Einsparziel wurde häufig nicht konkretisiert. Manchmal war es nach der Formulierung auch nur eine Hoffnung oder Erwartung.

5.2

Oftmals „halbfreiwillig“: Man wollte die Hochzeitsprämie mitnehmen und bestimmte Zusammenschlüsse vermeiden Eine starke Sogwirkung entfaltete die finanzielle Förderung des Verwaltungszusammenschlusses. Man wollte auf jeden Fall vermeiden, am Ende ohne finanzielle Förderung zwangsweise fusioniert zu werden, und empfand den Prozess nicht wirklich als freiwillig. Festzustellen ist, dass die kommunalen Gebietskörperschaften eher negativ bewertete Zusammenschlüsse verhindern wollten, als betriebs- und

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organisationswirtschaftlich naheliegende Fusionen erreichen. In den Fusions- und Kooperationsgesprächen spielte die „Augenhöhe“ eine entscheidende Rolle. Wurde diese nicht empfunden, wurde in der Regel nicht weiterverhandelt. Auf diese Weise wurden manche Doppelstrukturen beibehalten, die teilweise durch jahrzehntelange „persönliche“ Differenzen zwischen Stadt, ländlichen Kommunen und Ämtern entstanden waren. 5.3 Bei einigen Zusammenschlüssen war problemlos möglich, was für andere unmöglich erschien Die Einschätzungen vor Ort über mögliche Zusammenschlüsse und Organisationsformen waren sehr unterschiedlich. Bei den einen gab es deutliche Vorbehalte gegen bestimmte Zusammenschlüsse (z. B. zwischen zentralen Orten und Ämtern) oder bestimmte Organisationsformen (z. B. Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ und die Geschäftsführung des Amtes durch eine amtsangehörige Gemeinde nach § 23 AO). Bei anderen waren diese Lösungen problemlos möglich. Ebenso waren mit „Augenhöhe“ Eingliederungen zentraler Orte in ein Amt möglich sowie Verwaltungsgemeinschaften, in denen kreisfreie Städte bzw. eine Große kreisangehörige Stadt die Verwaltungsgeschäfte für kleinere Gemeinden bzw. eine Stadt führen. 5.4 Die Rolle des Innenministeriums: Keine ausreichende Steuerung Zu Beginn der Reform übte das Innenministerium verstärkt Einfluss auf die geplanten Verwaltungszusammenschlüsse aus. Da die Politik dem Prinzip der Freiwilligkeit absolute Priorität einräumte, beschränkte es sich im Laufe der Zeit jedoch zunehmend auf eine reine Beratung, soweit diese gewünscht wurde. Manche Kommunen hatten den Eindruck, dass das Innenministerium bei gleichen Fallkonstellationen unterschiedlich reagierte. So wurde zu Beginn der Reform manche Verwaltungsgemeinschaftslösung zwischen einer amtsfreien Gemeinde/Stadt und einem Amt, bei der beide Einheiten unter 8.000 Einwohnern lagen, durch das Innenministerium nicht befürwortet. Zu einem späteren Zeitpunkt hingegen hatte das Innenministerium bei einer ähnlichen Konstellation keine Bedenken. Allerdings wurden dem Innenministerium durch den Gesetzgeber wichtige Handlungsoptionen nicht eingeräumt. Zudem hatte es erst nach Ablauf der freiwilligen Phase die Möglichkeit, Verwaltungszusammenschlüsse anzuordnen.

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Als Fazit kann festgehalten werden, dass der Landesgesetzgeber dem Innenministerium mehr rechtliche Möglichkeiten hätte einräumen müssen, insbesondere die Anordnung einer Verwaltungsgemeinschaft zwischen einem Amt und einer amtsfreien Gemeinde. Selbst unter Berücksichtigung der eingeschränkten Handlungsmöglichkeiten hätte das Innenministerium den Prozess stärker und von Anfang bis zum Ende nach für alle geltenden einheitlichen Kriterien steuern müssen. Die Lösung einer Verwaltungsgemeinschaft zwischen einem zentralen Ort und einem Amt oder die Geschäftsführung nach § 23 AO hätten von Beginn an als interessengerechter Ausgleich aktiv beworben werden müssen (vgl. II/Tz. 5.6.4). 5.5 Manch eine Verwaltungsgemeinschaft ist nur formal eine, faktisch handelt es sich weiterhin um 2 nebeneinander bestehende Verwaltungen Bei den Verwaltungsgemeinschaften nach § 19 a GkZ musste es sich nach den Vorgaben des Landes um vollständige Verwaltungszusammenschlüsse handeln. Dies setzt voraus, dass die verwaltungsführende Körperschaft alle Aufgaben für die übertragende Einheit durchführt. Bei manch einer Verwaltungsgemeinschaft hat man den Eindruck, dass es sich nur um partielle Zusammenschlüsse handelt, faktisch jedoch weiterhin 2 Verwaltungen nebeneinander bestehen. Erkennbar ist dies beispielsweise bei den Verwaltungsgemeinschaften des Amtes Eiderstedt mit der Stadt Tönning und der Stadt Mölln mit dem Amt Breitenfelde. Offiziell führt das Amt Eiderstedt die Verwaltungsgeschäfte auch für die Stadt Tönning. Faktisch werden nicht unerhebliche Teile der Kernverwaltung nach wie vor von der Stadt Tönning mit eigenem Personal wahrgenommen. Bei der Verwaltungsgemeinschaft der Stadt Mölln mit dem Amt Breitenfelde sind nur die Weisungsaufgaben und das damit verbundene Personal in die Fachämter der Stadt integriert. Für die Selbstverwaltungsaufgaben der amtsangehörigen Gemeinden ist in der Aufbauorganisation der Stadt Mölln ein eigenes Amt (sogenanntes Team Breitenfelde) gebildet worden. Faktisch handelt es sich auch in diesem Fall um eine eigenständige Verwaltung, in der Aufgaben getrennt von den weiteren städtischen Ämtern erfüllt werden. Sowohl die Verwaltungsgemeinschaft des Amtes Eiderstedt mit Tönning als auch die der Stadt Mölln mit dem Amt Breitenfelde sollten zum geeigneten Zeitpunkt in eine echte, vollständige Lösung im Sinne der Leitlinien der Landesregierung umgewandelt werden. Nur so gelingt es, die möglichen Effizienzgewinne einer Verwaltungsgemeinschaft zu realisieren.

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5.6

Mehrere Verwaltungen an einem Ort: Der Umgang mit der Kragenamtssituation 2003 gab es in Schleswig-Holstein 30 Fälle, in denen ein Amt mit eigener Verwaltung seinen Sitz in einer dem Amt nicht angehörenden hauptamtlich verwalteten Stadt oder Gemeinde hatte. Dies wird mit dem Begriff „Kragenverwaltung“ umschrieben, da die amtsangehörigen Gemeinden häufig die Stadt oder Gemeinde wie einen Kragen umschließen. In 2 weiteren Fällen befanden sich Gemeinde- und Amtsverwaltung zwar nicht in einem Ort, jedoch in unmittelbarer Nähe zueinander. In diesen Fällen arbeiteten 2 Verwaltungen, die in großem Umfang gleiche kommunale Leistungen erbringen, parallel an einem Ort. Der Verlust der Ortsnähe ist bei diesen Zusammenschlüssen nicht zu befürchten, Wirtschaftlichkeitsvorteile hingegen sind zu erwarten. Daher sah der LRH bereits bei der Querschnittsprüfung 2003 dringenden Handlungsbedarf.

5.6.1

Land verzichtete auf eine Kragenamtsregelung In der Zwischenbilanz des Innenministeriums zur Verwaltungsstrukturreform wurde es „als in der Regel keine optimale Lösung“ bezeichnet, wenn Gemeinden um einen zentralen Ort herum eine neue Verwaltung bilden, ohne diesen Ort einzubeziehen. Gleichwohl machte das Land keine spezifische Vorgabe. Es galten ausdrücklich für diese Verwaltungen die gleichen Rahmenbedingungen wie auch für andere Verwaltungen.

5.6.2

Zentrale Orte unter 8.000 Einwohnern schlossen sich in der Regel dem Kragenamt an 14 zentrale Orte haben ihre Verwaltung aufgegeben. 12 sind dem Kragenamt beigetreten oder in ein solches Amt eingegliedert worden und werden nunmehr von diesem verwaltet. Die Stadt Wesselburen ist in das neue Amt Büsum-Wesselburen eingegliedert, bei dem die Verwaltungsgeschäfte des Amtes durch die amtsangehörige Gemeinde Büsum durchgeführt werden (§ 23 AO). Die Stadt Wilster hat eine Verwaltungsgemeinschaft mit dem Amt Wilstermarsch nach § 19 a GkZ. Das Amt führt die Verwaltungsgeschäfte der Stadt durch. Nur das Amt Wilstermarsch lag unter 8.000 Einwohnern. In allen anderen Fällen hatten nur die zentralen Orte den Handlungsdruck, weil sie unter der Mindestgrenze lagen. Eine Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ oder die Geschäftsführung des Amtes durch den zentralen Ort nach § 23 AO wurden von den Ämtern abgelehnt. Den zentralen Orten blieb nur die Möglichkeit des Beitritts oder der Eingliederung in das Amt. Überwiegend

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handelt es sich bei diesen nunmehr amtsangehörigen Gemeinden/Städten um Unterzentren. Die Gemeinde Bordesholm und die Stadt Nortorf beurteilen den Verwaltungszusammenschluss positiv. Die anderen zentralen Orte sind mit den umgesetzten Lösungen nicht zufrieden. Sie bemängeln insbesondere, dass ihre aus dem zentralörtlichen Aufgabenspektrum resultierenden Bedürfnisse an Verwaltungsleistungen nicht ausreichend berücksichtigt würden. Des Weiteren würden sie in den Amtsausschüssen nicht angemessen entsprechend ihrer Größe repräsentiert, weil das vom Land versprochene einwohnergewichtete Stimmrecht nicht umgesetzt wurde. Auch der Städteverband kritisierte in seiner Bilanz der Verwaltungsstrukturreform, dass der Reformprozess nicht genutzt wurde, um die unterschiedlichen Interessen von zentralen Orten und ihren Umlandgemeinden durch eine gemeinsame Verwaltung in Einklang und Ausgleich zu bringen. Die gegenwärtige Struktur schwäche die zentralen Orte und Städte. 5.6.3 Ohne Handlungsdruck keine Verwaltungszusammenschlüsse der größeren zentralen Orte mit den Kragenverwaltungen In 16 Fällen sind hauptamtliche Gemeinde-/Stadtverwaltung und Amtsverwaltung an einem Ort beibehalten worden. Auch die Situation der „QuasiKragenverwaltung“ Amt Preetz-Land mit Sitz im Nachbarort Schellhorn und Stadt Preetz ist unverändert. Die Stadt Barmstedt hat zwar eine Verwaltungsgemeinschaft gebildet, jedoch nicht mit dem Kragenamt Rantzau, sondern mit dem Amt Hörnerkirchen. Alle Stadtverwaltungen lagen über der Grenze von 8.000 Einwohnern. Nur 3 Kragenämter lagen unter der Einwohnergrenze. In keinem dieser Fälle kam es zu einem Zusammenschluss zwischen der Stadt- und der Amtsverwaltung, sondern zu einer Fusion mit benachbarten Ämtern. Bei dem neuen Amt Pinnau wurde der Verwaltungssitz nach Rellingen verlegt. Dadurch wurde die Kragensituation zur Stadt Pinneberg aufgelöst, jedoch der neue Kragen zur Gemeinde Rellingen gebildet. Eine Verwaltungsgemeinschaft der Gemeinde mit dem Amt Pinnau ist angedacht. 5.6.4 Fazit Beim Abbau der Mehrfachverwaltungen ist ohne Zweifel ein gewisser Erfolg zu verzeichnen. Allerdings hat - von Ausnahmen abgesehen - die Einamtung der zentralen Orte nicht zu einem angemessenen Interessenausgleich geführt. Für zukünftige Fälle sowie auch mittelfristig für die jetzigen Zusammenschlüsse empfiehlt der LRH das Modell der Verwaltungs-

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gemeinschaft nach § 19 a GkZ mit der Führung der Verwaltung durch den zentralen Ort oder der Geschäftsführung nach § 23 AO, sobald sich eine geeignete Gelegenheit bietet. Dies gilt auch für die Kooperation der von der Verwaltungsstrukturreform nicht erfassten Kragenämter mit den zentralen Orten. Mit diesen Modellen können die Interessen der beteiligten Partner hinreichend gewahrt werden. Dies zeigen die bestehenden Verwaltungsgemeinschaften. Die Interessen des Amtes und der amtsangehörigen Gemeinden können durch vertragliche Regelungen und organisatorische Absprachen gewahrt werden. Die Kosten können verursachungsgerecht erstattet werden. Bei der generellen Ablehnung der Lösungen nach § 19 a GkZ und § 23 AO wird häufig übersehen, dass das Amt selbst eine Verwaltungsgemeinschaft darstellt, derer sich die amtsangehörigen Gemeinden bei der Durchführung ihrer Aufgaben bedienen. 6. Reformergebnis in qualitativer Hinsicht: Durch Zusammenlegung mehr Professionalität Durch die Verwaltungsstrukturreform sollten die Verwaltungen professioneller werden. Man ging davon aus, dass durch größere Einheiten die Effektivität gesteigert werden kann. Die erwarteten Vorteile, insbesondere bessere Spezialisierung, Vertretung, Abfederung von Personalausfällen und Arbeitsspitzen, sind nach weit überwiegender Ansicht der Kommunalverwaltungen eingetreten. Die Verwaltungen konnten ihre Leistungsfähigkeit steigern und den Bürgern sowie dem Ehrenamt ein verbessertes Dienstleistungsangebot zur Verfügung stellen. Wenn es den Verwaltungen mittelfristig gelingt, die Personalkapazitäten so weit wie möglich an einem Standort zu konzentrieren, können der Größenvorteil noch optimaler genutzt und die Verwaltung noch professioneller werden. 7. Reformergebnis Bürgernähe: Zu viele Verwaltungsstandorte Durch die Verwaltungsstrukturreform sollten die Verwaltungen bürgernäher werden. Die Verwaltungszusammenschlüsse haben dabei den Begriff „Bürgernähe“ mit kurzen räumlichen Wegen für die potenziellen Kunden (Bürger und Ehrenamt) und einem entsprechenden Netz von Außenstellen gleichgesetzt. Bürgernähe muss jedoch nicht zwangsläufig räumliche Nähe bedeuten. Berücksichtigt man, dass der Bürger die Dienstleistungen der Kommunalverwaltungen eher selten in Anspruch nehmen muss, so ist ihm vor allem an einer Verwaltung gelegen, die so viele Anliegen wie möglich aus einer Hand bearbeitet.

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7.1

Bei den unveränderten Kommunalverwaltungen gibt es nur selten Außenstellen, bei den Verwaltungszusammenschlüssen hingegen sind Außenstellen der Normalfall Bei den unveränderten Verwaltungen sowohl der Städte und Gemeinden als auch der Ämter sind die Verwaltungsleistungen in der Regel an einem Ort zentralisiert. Nur 5 % der unveränderten Verwaltungen der Städte und Gemeinden und nur 14 % der unveränderten Ämter haben eine Außenstelle. Bei den Verwaltungszusammenschlüssen auf Ämterebene wurden hingegen in 72 % der Fälle Außenstellen eingerichtet. Diese sind häufig identisch mit den vorherigen Verwaltungsstandorten der an dem Zusammenschluss Beteiligten. Die Einrichtung von Außenstellen spielte erkennbar eine große Rolle in den Vertragsverhandlungen. Überwiegend wurde eine Außenstelle eingerichtet. Es gibt jedoch auch Ämterzusammenschlüsse, die bis zu 4 Außenstellen eingerichtet haben. Der LRH verkennt nicht, dass die Einrichtung von Außenstellen eine wirtschaftliche Lösung sein kann, wenn ein Neu- bzw. Anbau auch im langfristigen Vergleich aller Kosten unwirtschaftlicher ist als die Beibehaltung mehrerer Verwaltungsstandorte. Ebenso sind bestimmte Außenstellen notwendig aufgrund der schwierigen Erreichbarkeit, z. B. durch die Insellagen beim Amt Föhr-Amrum und bei der Verwaltungsgemeinschaft zwischen der Stadt Husum und dem Amt Pellworm. Die meisten Außenstellen sind jedoch eingerichtet worden, um für die Bürger in möglichst kurzer Entfernung Verwaltung anzubieten. Dabei wurde in etlichen Fällen eine Entfernung von 3 bis 8 km als nicht mehr zumutbar eingestuft. Die weit überwiegende Zahl der Bürger nutzt das Auto, um die Verwaltung aufzusuchen. Durch den demografischen Wandel ist von einer erhöhten Teilnahme der älteren Bevölkerung am automobilen Verkehrsgeschehen auszugehen. Würde der Bürger nicht die Außenstelle, sondern den Hauptsitz der Amtsverwaltung aufsuchen, müsste er lediglich 5 bis 11 Minuten mehr Fahrzeit mit dem Auto in Kauf nehmen. Selbst bei den Außenstellen, die etwas weiter entfernt sind (11 bis 14 km), handelt es sich um Fahrzeiten unter 20 Minuten. Da es sich dabei überwiegend um Bürgerbüros mit eingeschränktem Dienstleistungsangebot handelt, muss der Bürger unter Umständen für die Leistung auch oder von vornherein den Hauptsitz aufsuchen.

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7.2

Fazit Die zahlreichen Außenstellen - hilfsweise der Umfang der Öffnungszeiten sollten reduziert werden. Die Leistungen der Verwaltung und damit auch das Personal sollten so weit wie möglich an einem Verwaltungsstandort konzentriert werden. Nur so können die möglichen Synergieeffekte (u. a. Arbeitsverdichtung, Spezialisierung, Vertretung) optimal genutzt werden. In Relation zu den seltenen Fällen, in denen der Bürger die Kommunalverwaltung aufzusuchen hat, sind die zusätzlichen Kilometer bzw. die zusätzliche Zeit, die der Bürger aufzuwenden hat, durchaus hinnehmbar. Dies gilt insbesondere, wenn dadurch Ressourcen reduziert werden und der Bürger weniger Abgaben zu leisten hat. Auch für das Ehrenamt sind die Außenstellen in der Form von Bürgerbüros keine Hilfestellung. Die notwendige Beratung und Unterstützung der ehrenamtlichen Bürgermeister und der Gremien ist durch ein Bürgerbüro nicht leistbar. Dies kann nur durch geeignete Ansprechpartner in der Hauptverwaltung erfolgen.

8.

Reformergebnis in wirtschaftlicher Hinsicht - Licht und Schatten Durch die Verwaltungsstrukturreform wollte das Land nicht nur mehr Professionalität erreichen, sondern auch die Verwaltungskosten nachhaltig senken. Gestützt wurde das Land durch den Sonderbericht des LRH, der zur Verwaltungsstrukturreform führte. Dieser stellte dar, dass durch die Zusammenschlüsse Größenvorteile generiert werden können, die zugleich eine Qualitätssteigerung und eine Kostensenkung ermöglichen. Maßstab für die Wirtschaftlichkeit ist daher nicht nur die Verbesserung der Dienstleistung bei gleichbleibenden Kosten, sondern die nachhaltige Senkung der Verwaltungskosten. Demzufolge muss sich die Reform auch an ihren Einsparerfolgen messen lassen. Für den Vergleich wurden die Personalausgaben und Planstellen der Kernverwaltung auf Einwohnerwerte heruntergebrochen und in Größenklassen dargestellt. Die Verwaltungsgemeinschaften sind bei der jeweils geschäftsführenden Verwaltungsart mit den insgesamt zu betreuenden Einwohnern erfasst. Die Einordnung der Verwaltungen in die Größenklassen ist der Anlage 1 zu entnehmen.

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8.1

Personalausgaben und Planstellen der Kernverwaltung in 2011: Unterschiedliche Entwicklungen bei den amtsfreien Städten und Gemeinden und den Ämtern Bei den amtsfreien Städten und Gemeinden das gleiche Bild wie 2002 Im Größenklassenvergleich hat sich das Bild gegenüber 2002 nicht grundlegend geändert. Die Kommunalgruppe der amtsfreien Städte und Gemeinden ist zwar um die Städte und Gemeinden reduziert, die unterhalb 8.000 Einwohnern lagen, da diese nunmehr weitgehend amtsangehörig sind. Diese Veränderung hatte jedoch in erster Linie Auswirkungen auf die „aufnehmende“, nunmehr verwaltungsführende Kommunalgruppe der Ämter. Bei den verbleibenden amtsfreien Städten und Gemeinden betraf die Verwaltungsstrukturreform nur ein Sechstel der Verwaltungen. Die im Gesamtverhältnis wenigen Verwaltungsgemeinschaften (10), bei denen die Geschäfte jetzt durch eine amtsfreie Stadt oder Gemeinde geführt werden, haben das Bild nicht wesentlich beeinflusst.
Durchschnittliche Personalausgaben je Einwohner - amtsfreie Städte und Gemeinden 2011 - mit und ohne Aufwendungen für das Ehrenamt amtsangehöriger Bereich
220 200 180 160 140 120 100 80
durchschnittliche PA je Einwohner mit EA amtsangehöriger Bereich durchschnittliche PA je Einwohner ohne EA angehöriger Bereich < 9.000 162,26 162,26 > 9.000 ≤ 10.000 149,09 149,09 > 10.000 ≤ 12.000 174,24 173,53 > 12.000 ≤ 14.000 170,55 170,08 > 14.000 ≤ 16.000 149,18 149,18 > 16.000 ≤ 18.000 152,46 152,46 > 18.000 ≤ 20.000 168,38 166,72 > 20.000 ≤ 25.000 179,70 178,53 > 25.000 ≤ 30.000 188,73 188,73 > 30.000 ≤ 50.000 215,83 215,83

8.1.1

€ je Ew 240

Wie schon 2002 entwickeln sich die Personalausgaben nicht parallel zu den Einwohnerzahlen. Zwischen 14.000 und 18.000 Einwohnern sinkt die Höhe auf das Niveau der Größenklasse von 9.000 bis 10.000 Einwohnern. Danach nimmt mit steigender Einwohnerzahl die Höhe der Personalausgaben je Einwohner zu. Ursächlich ist das deutlich größere Aufgabenspektrum. Bei der Zahl der Stellen je 1.000 Einwohner zeigt sich der gleiche Verlauf. Auch dies entspricht dem Bild aus 2002.

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8.1.2

Bei den Ämtern grundlegend anders als 2002 2002 sanken bei den Ämtern die Personalausgaben je Einwohner mit steigender Einwohnerzahl. Dieser Größendegressionseffekt ist in 2011 bei einer Gesamtbetrachtung aller Ämter nicht zu erkennen.
Durchschnittliche Personalausgaben je Einwohner - Ämter 2011 mit und ohne Aufwendungen für das Ehrenamt € je Ew amtsangehöriger Bereich
150 140 130 120 110 100 90 80
ohne amtsangehörigen Bereich mit amtsangehörigem Bereich < 9.000 118,84 130,56 ≥ 9.000 < 10.000 106,16 118,00 ≥ 10.000 < 12.000 112,83 124,18 ≥ 12.000 < 14.000 116,68 126,62 ≥ 14.000 < 16.000 109,23 121,05 ≥ 16.000 < 18.000 128,51 138,64 ≥ 18.000 < 20.000 109,97 121,12 ≥ 20.000 < 25.000 125,36 136,74 ≥ 25.000 < 30.000 115,17 126,63 ≥ 30.000 < 50.000 133,92 144,04

Vor der Verwaltungsstrukturreform bestanden die Ämter überwiegend aus Gemeinden ohne Einstufung in das zentralörtliche System oder aus Gemeinden mit der Einstufung als ländlicher Zentralort. Durch die Eingliederung zahlreicher Städte und Gemeinden mit der Funktion eines Unterzentrums in die Ämter hat sich deren Struktur - wie bereits unter II/Tz. 4.4 dargestellt - nachhaltig verändert. Bei den Unterzentren steigen in der Regel aufgrund der umfangreicheren Aufgaben die Personalausgaben je Einwohner mit steigenden Einwohnerzahlen. Bei den Zusammenschlüssen hat sich der Größendegressionseffekt des bisher ländlich strukturierten Amtes mit diesem Effekt der steigenden Personalausgaben je Einwohner „vermischt“ und zu heterogenen durchschnittlichen Personalausgaben geführt. Unterteilt man die Ämter in „ländliche Ämter“ (ausschließlich Gemeinden ohne oder allenfalls mit Einstufung als ländlicher Zentralort) und „Ämter mit Unterzentren“, sinken bei den „ländlichen Ämtern“ in den ersten Größenklassen die durchschnittlichen Personalausgaben und die Planstellen je Einwohner bei steigenden Einwohnerzahlen. Erst ab der Größenordnung von 14.000 Einwohnern steigen diese Durchschnittskosten und Planstellen wieder an. Da sich die fusionierten Ämter überwiegend in dieser Größenordnung befinden, könnte der Anstieg der Durchschnittskosten u. a. auch daran liegen, dass die Einsparpotenziale noch nicht ausreichend realisiert wurden.

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€ je Ew 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80

Personalausgaben Ämter 2011 mit amtsangehörigem Bereich Ländliche Ämter und Ämter mit Unterzentren

< 9.000 Ländliche Ämter Ämter mit Unterzentren 132,02 113,05

≥ 9.000 ≥ 10.000 ≥ 12.000 ≥ 14.000 ≥ 16.000 ≥ 18.000 ≥ 20.000 ≥ 25.000 ≥ 30.000 < 10.000 < 12.000 < 14.000 < 16.000 < 18.000 < 20.000 < 25.000 < 30.000 < 50.000 118,00 110,32 151,88 109,85 171,35 121,39 120,21 138,64 115,74 158,80 126,53 138,78 126,63 144,04

Die Durchschnittskosten der „Ämter mit Unterzentren“ liegen weitestgehend über denen der „ländlichen Ämter“. Ebenso weisen sie bis auf die Größenklasse 14.000 bis 16.000 Einwohner zum Teil deutlich höhere Planstellen je Einwohner auf. Das Stellengefüge hat sich sowohl bei den amtsfreien Städten und Gemeinden als auch bei den Ämtern verändert. In 2002 stellte der mittlere Dienst in den Ämtern und bei den amtsfreien Städten und Gemeinden bis 50.000 Einwohner den größten Anteil der Beschäftigten. In 2011 weist die Verteilung der Planstellen bei den Ämtern überwiegend nur noch einen leicht höheren Anteil an Stellen des mittleren Dienstes auf. In den Größenklassen unter 9.000 Einwohnern und zwischen 25.000 und 30.000 Einwohnern sind die Stellen je 1.000 Einwohner des höheren bzw. gehobenen Dienstes höher ausgeprägt als die im mittleren Dienst. Bei den amtsfreien Städten und Gemeinden stellen mit Ausnahme der Größenklassen von 9.000 bis 12.000 Einwohnern sowie von 20.000 bis 25.000 Einwohnern der höhere und gehobene Dienst jeweils den überwiegenden Teil der Mitarbeiter/innen in den Kernverwaltungen. 8.2 Rückschlüsse aus der Gegenüberstellung 2002 zu 2011: Die Einsparungen sind überwiegend auf die Sozialrechtsreform zurückzuführen Ein direkter Vorher-nachher-Vergleich unter der Annahme eines unveränderten Personalbestands und der Berücksichtigung einer tariflichen und besoldungsrechtlichen Steigerung der Personalausgaben um 15 % ist nicht möglich. In der Zwischenzeit gab es weitreichende Veränderungen (Einführung des TVöD, neue Aufgaben etc.), insbesondere jedoch die Sozialrechtsreform.

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Die Daten des LRH aus 2002 beinhalten die Stellenanteile für die Aufgaben nach dem damaligen Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Diese wurden nicht gesondert erfasst und können daher nicht herausgerechnet werden. Durch die Sozialrechtsreform sind nun die Kreise Aufgabenträger nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II) und Zwölftes Buch (SGB XII). Ein Teil des kreisangehörigen Bereichs hat sich vollständig aus SGB II zurückgezogen, dem anderen Teil wird der Aufwand für die Personalgestellung erstattet. Bei SGB XII ziehen einige Kreise den kreisangehörigen Bereich nicht zur Aufgabenerfüllung heran, andere Kreise tun dies zum Teil ohne Kostenerstattung. Allein aufgrund der Sozialrechtsreform war daher im kreisangehörigen Bereich eine Reduzierung der Personalausgaben und der Planstellen zu erwarten und somit eine deutlich unterhalb der tariflichen Komponente liegende Steigerung der Personalausgaben. 8.2.1 Bei den amtsfreien Städten und Gemeinden haben die unveränderten Verwaltungen mehr eingespart als die neuen Verwaltungsgemeinschaften Der tatsächliche Anstieg der Personalausgaben der Kernverwaltung beträgt bei den amtsfreien Städten und Gemeinden 9,13 %. Hierin befinden sich jedoch auch noch die Personalausgaben für die SGB II- und SGB XIIAufgaben der Kreise, die in großem Umfang erstattet werden. Rechnet man diese Anteile aus den Personalausgaben heraus, ergibt sich eine Steigerung von nur 1,27 %. Die Tarif- und Besoldungssteigerungen betrugen im selben Zeitraum (2002 bis 2011) 15 %. Bei den Planstellen ist eine Reduzierung von 2,15 % eingetreten. Rechnet man hier ebenfalls die noch im Stellenplan der kreisangehörigen Kommunen befindlichen Planstellen aus den SGB II- und SGB XII-Aufgaben heraus, ergibt sich eine Planstellenreduzierung von 10,31 %. Bei den neuen Verwaltungsgemeinschaften sind die Personalausgaben von 2002 auf 2011 um 1,64 % gestiegen, die Planstellen wurden um 3,61 % abgebaut. Die Stellenreduzierungen sind allerdings ausschließlich im Zeitraum von 2002 bis zur Gründung der Verwaltungsgemeinschaften erfolgt, danach wurden keine Stellen reduziert, sondern neue geschaffen. Bei den unveränderten Verwaltungen der amtsfreien Städte und Gemeinden lag der Stellenabbau mit 11,38 % dreimal so hoch. Die deutliche Entlastung bei den Personalausgaben und Stellen ist in erster Linie auf die Sozialrechtsreform zurückzuführen. Da die unveränderten Verwaltungen zudem mehr Einsparungen erzielten als die neuen Verwaltungsgemeinschaften, ist davon auszugehen, dass der Stellenabbau im

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Wesentlichen durch konsequente Sparsamkeit und Arbeitsverdichtung im Rahmen von Haushaltskonsolidierungsbemühungen erreicht wurde und nicht durch die Verwaltungsstrukturreform. 8.2.2 Bei den Ämtern trotz umfangreicher Verwaltungszusammenschlüsse weitgehend gleiche Entwicklung wie bei den amtsfreien Städten und Gemeinden 62 % der Ämter waren von strukturellen Änderungen betroffen. Dennoch haben sich die Personalausgaben und Planstellen der Kernverwaltung in fast identischer Weise wie bei den amtsfreien Städten und Gemeinden entwickelt, bei denen nur 13 % einen Reformprozess durchlaufen haben. Der relative Anstieg der Personalausgaben von 2002 auf 2011 liegt bei 8,91 %. Dabei sind die Personalausgaben der unveränderten Ämter um 11,5 %, die der Ämter mit strukturellen Änderungen um 8,1 % gestiegen. Bereinigt man diese Personalausgaben aus den genannten Gründen um den SGB II- und SGB XII-Anteil, liegt der Anstieg bei 1,5 %. Die Planstellen der Kernverwaltung haben sich um 3,21 % reduziert. Rechnet man auch hier die SGB II- und SGB XII-Stellen heraus, liegt der Rückgang bei 11,34 %. Die unveränderten Ämter weisen 36 % und die Ämter mit strukturellen Veränderungen 26 % der Personalveränderungen außerhalb von SGB II und SGB XII aus. Auch bei den Ämtern ist daher die Entlastung in erster Linie auf die Sozialrechtsreform zurückzuführen. Insgesamt ist festzustellen, dass die kommunalen kreisangehörigen Verwaltungen von 2002 bis 2011 im Wesentlichen durch die Sozialrechtsreform in einer Größenordnung von 8 % beim Personal in der Kernverwaltung entlastet wurden. 8.3 Was haben die Verwaltungszusammenschlüsse wirtschaftlich erbracht? Ein „Vorher-nachher-Vergleich“ Da zum Zeitpunkt der Verwaltungszusammenschlüsse die Sozialrechtsreform bereits umgesetzt war und die SGB II- und XII-Stellen gesondert vor und nach dem jeweiligen Verwaltungszusammenschluss abgefragt wurden, ist ein aussagekräftiger Vergleich möglich, welche Einsparungen direkt auf die Verwaltungsstrukturreform entfallen. Verglichen wurde jeweils der konkrete Zeitpunkt vor dem jeweiligen Zusammenschluss mit 2011.

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8.3.1

Keine Einsparungen bei den Verwaltungsgemeinschaften der amtsfreien Städte und Gemeinden Seit 2002 sind 8 Verwaltungsgemeinschaften gebildet worden, deren Geschäfte von amtsfreien Städten und Gemeinden geführt werden. Geht man von dem vom LRH prognostizierten Einsparpotenzial von 4 Planstellen beim Zusammenlegen von 2 kleinen Verwaltungen aus, hätten mindestens 32 Planstellen eingespart werden können. Die Hälfte der neuen Verwaltungsgemeinschaften gab an, durch den Zusammenschluss insgesamt 7,28 Stellen eingespart zu haben und eine halbe Stelle noch realisieren zu können. Die andere Hälfte sah keine Möglichkeit, Stellen einzusparen. Damit ist nur ein Viertel der möglichen Einsparungen erreicht worden. Tatsächlich wurden nach Gründung der Verwaltungsgemeinschaften 16,6 Stellen zusätzlich geschaffen. Rechnet man 13,32 Stellen ab, die nach Angaben der Verwaltungsgemeinschaften für neue Aufgaben benötigt wurden, sind nicht wie erwartet 32 Stellen eingespart, sondern 10,56 Stellen aufgestockt worden.

8.3.2

Ämterzusammenschlüsse: 45 % des möglichen Einsparvolumens Die Personalausgaben der Kernverwaltung unter Einbeziehung der Aufwendungen für ehrenamtlich Tätige der Ämter mit strukturellen Veränderungen haben sich bezogen auf den Zeitpunkt vor dem Zusammenschluss und 2011 um 7,26 % erhöht. Sie liegen damit nur leicht unter dem Wert von 7,7 %, der sich bei gleichbleibendem Personalbestand aus den tariflichen und besoldungsrechtlichen Steigerungen ergeben würde. Allein der Aufwand für ehrenamtlich Tätige hat sich um 40 % erhöht. Die Aufwandsentschädigungen sind u. a. höher aufgrund einer neuen Landesverordnung und des Wechsels von hauptamtlicher zu ehrenamtlicher Verwaltungsleitung. Die Planstellen sind zwar um 55,25 Stellen reduziert, allerdings mit Ausnahme von 2,59 Stellen ausschließlich im Bereich der SGB II- und SGB XII-Stellen. Die Ämter mit strukturellen Veränderungen haben sich aus zuvor 109 eigenständigen Verwaltungen gebildet, die dadurch auf 47 reduziert wurden. Würde man bei den verbliebenen 47 Verwaltungseinheiten das vom LRH erwartete durchschnittliche Einsparpotenzial von 4 Planstellen zugrunde legen, wäre eine Reduzierung von 188 Planstellen zu erwarten. Allerdings bezieht sich dieses Einsparpotenzial auf die Zusammenlegung von 2 kleinen Verwaltungen. Es gab jedoch auch Zusammenschlüsse, bei denen mehr als 2 Verwaltungen beteiligt waren. Bei diesen ist davon auszugehen, dass mehr als 4 Planstellen reduziert werden konnten. Da jedoch nicht unterstellt werden kann, dass sich das Einsparpotenzial

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proportional zur Zahl der wegfallenden Verwaltungen verhält, hat der LRH bei den Zusammenschlüssen mehrerer Verwaltungen einen Abschlag von 50 % des durchschnittlichen Einsparpotenzials für jede weitere wegfallende Verwaltung zugrunde gelegt. Somit hätte eine Reduzierung von mindestens 210 Planstellen erwartet werden können. Nach den Angaben der Verwaltungen und den Stellenplänen sind 59,84 Stellen durch neue Aufgaben hinzugekommen. Der noch geplante fusionsbedingte Stellenabbau umfasst 32,53 Stellen. Rechnet man dies zu den eingesparten 2,59 Stellen hinzu, ergibt sich ein fiktiver Stellenabbau von 94,96 Stellen. Dies entspricht 45 % des möglichen Einsparvolumens. 8.3.3 Geringe Sachkosteneinsparungen Da die Planstellen noch nicht in dem erwarteten Umfang abgebaut wurden, sind auch die Einsparungen bei den stellenabhängigen Sachkosten gering. Unter Berücksichtigung des Mehrbedarfs ergaben sich bei den 8 Verwaltungsgemeinschaften der amtsfreien Städte und Gemeinden jährliche Einsparungen von 54 T€ und bei den 47 Ämtern mit strukturellen Veränderungen 453 T€. Ebenso nutzt nur die Hälfte aller veränderten Verwaltungen durch die Zusammenschlüsse weniger Räumlichkeiten. 8.4 Woran lag es, dass die Einsparungen nicht oder noch nicht eingetreten sind? Viele Faktoren spielten eine Rolle. Insbesondere war festzustellen, dass der Focus bei den meisten Zusammenschlüssen nicht darauf gerichtet war, die Verwaltungskosten zu reduzieren, sondern die Qualität der Dienstleistung zu verbessern. Dementsprechend enthielten - von wenigen Ausnahmen abgesehen - die öffentlich-rechtlichen Fusionsverträge entweder keine oder nur allgemeine Absichtserklärungen zum Thema Einsparungen. Deswegen hatten diese Verwaltungen auch keine Umsetzungsplanung und verfolgten das Ziel der Haushaltsentlastung durch Erwirtschaftung der fusionsbedingten Wirtschaftlichkeitssteigerungen nicht konsequent genug. Unter dem Gesichtspunkt vermeintlicher Bürgernähe wurden Außenstellen für notwendig erachtet, die die möglichen Synergieeffekte behindern, zumindest jedoch beeinträchtigen. Insgesamt kann festgehalten werden, dass man sich nicht konsequent genug bemühte, Personal- und Sachkosten einzusparen.

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8.5

Was kann man jetzt noch tun, um das Einsparpotenzial zu realisieren? Angesichts der angespannten Haushaltslage der Kommunen muss das in den Verwaltungszusammenschlüssen liegende Einsparpotenzial erschlossen werden. Dazu bedarf es einer klaren Einsparzielsetzung und einer darauf abgestimmten Umsetzungsplanung. Dies ist auch jetzt noch möglich. Nur 13 der 58 Zusammenschlüsse hatten eine solche Zielsetzung und von diesen wiederum nur wenige eine entsprechende Umsetzungsplanung. Diese wenigen Verwaltungen jedoch haben ihre Einsparziele umfänglich oder zumindest annähernd erreicht. Im Rahmen dieser Einsparzielsetzung sind vorhandene Doppelstrukturen abzubauen und insbesondere der Bedarf an Außenstellen zu hinterfragen.

9.

Resümee Mit der Verwaltungsstrukturreform sollten die Verwaltungen reduziert und größer, professioneller, bürgernäher und wirtschaftlicher werden. Das Ziel, weniger und größere Verwaltungen zu haben, ist erreicht. Die Zahl der Verwaltungen hat sich im kreisangehörigen Bereich um 35 % reduziert. Im Durchschnitt werden 15.100 Einwohner betreut, in 2002 waren es 9.900. Beim Abbau der Mehrfachverwaltungen ist ohne Zweifel ein gewisser Erfolg zu verzeichnen. Allerdings hat - von Ausnahmen abgesehen - die Einamtung der zentralen Orte nicht zu einem angemessenen Interessenausgleich geführt. Für zukünftige Fälle sowie auch mittelfristig für die jetzigen Zusammenschlüsse empfiehlt der LRH das Modell der Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ mit der Führung der Verwaltung durch den zentralen Ort oder der Geschäftsführung nach § 23 AO, sobald sich eine geeignete Gelegenheit bietet. Die Interessen des Amtes und der amtsangehörigen Gemeinden können durch vertragliche Regelungen und organisatorische Absprachen gewahrt und die Kosten verursachungsgerecht erstattet werden. Durch den Größenvorteil sind die Verwaltungen professioneller geworden. Sie können eine bessere Spezialisierung, Vertretung und Bündelung von Kleinstaufgaben gewährleisten. Durch eine größtmögliche Konzentration der Personalkapazitäten an einem Standort kann dies noch optimiert werden. Die Bürgernähe wurde zu sehr darauf ausgerichtet, kurze räumliche Wege für die Bürger und das Ehrenamt sicherzustellen. Hierbei ist auffällig, dass insbesondere diejenigen Verwaltungseinheiten Außenstellen vorhalten, die unmittelbar von der Verwaltungsstrukturreform betroffen waren. Der

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Bedarf an Außenstellen sollte angesichts der wenigen Fälle, in denen der Bürger die kommunale Verwaltung aufzusuchen hat, und der steigenden Mobilität der Bürger hinterfragt werden. Auch in diesem Fall ermöglicht die Konzentration auf einen Verwaltungsstandort, mögliche Synergien optimal zu nutzen. Das Ziel, wirtschaftlicher zu werden und insbesondere die Verwaltungskosten nachhaltig zu senken, ist noch nicht hinreichend umgesetzt worden. Unter Berücksichtigung der durch neue Aufgaben bedingten Stellen und der noch geplanten Stellenreduzierungen haben die Verwaltungsgemeinschaften der amtsfreien Städte und Gemeinden in der Gesamtheit keine Einsparungen erzielt. Die Ämter mit strukturellen Veränderungen sind zwar auf einem guten Weg, haben bisher jedoch nur 45 % des möglichen Einsparpotenzials umgesetzt bzw. dessen Umsetzung geplant. Die Verwaltungszusammenschlüsse, bei denen die Effizienzgewinne nicht oder noch nicht in ausreichendem Maß eingetreten sind, sollten durch eine klare Einsparzielsetzung und eine entsprechende Umsetzungsplanung die Wirtschaftlichkeitsreserven heben. Haupt- und Ehrenamt sind in der Verantwortung, sich dieser Aufgabe anzunehmen.

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Teil III Einzelfeststellungen
1. Auslöser für die Verwaltungsstrukturreform: Zu kleine Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich 2002 entwickelte sich eine breite landes- und kommunalpolitische Diskussion zur Größe leistungsfähiger Kommunen. Im Mittelpunkt stand die Frage, ob größere oder kleinere Verwaltungseinheiten wirtschaftlicher arbeiten. Im kreisangehörigen Bereich waren die Verwaltungsstrukturen seit der Ämterreform im Jahr 1966 weitgehend unverändert. Die unterschiedliche gebietliche und geschichtliche Entwicklung hatte zu traditionell kleinteiligen Verwaltungsstrukturen auf Gemeinde- und Ämterebene geführt. Angesichts zunehmend komplexer Aufgaben und wachsender Ansprüche der Bevölkerung erschien es fraglich, ob diese Verwaltungsstrukturen geeignet sind, die Aufgaben der Zukunft zu bewältigen. Unter anderem erschwerten die geringen Personalkapazitäten die nötige fachliche Spezialisierung. Für den LRH lag es daher nahe, eine Bestandsaufnahme und Bewertung der Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehörigen Bereich vorzunehmen. Im November 2003 legte er seinen Sonderbericht vor. Dieser zeigte, dass 55 % der hauptamtlichen Kommunalverwaltungen nur bis zu 9.000 Einwohner betreuten. Insbesondere auf der Ämterebene waren die Verwaltungsstrukturen kleinteilig, 14 % waren für bis zu 5.000, 75 % für bis zu 11.000 Einwohner zuständig. Die optimale Größe aus wirtschaftlicher Sicht sah der LRH bei Ämtern mit 9.000 Einwohnern und größer. Ab dieser Größenordnung verteilten sich die Personalkosten - insbesondere die sogenannten Overheadkosten sowie der Grundaufwand für die Fachaufgaben auf eine so breite Einwohnerbasis, dass es zu nachhaltig günstigeren Durchschnittskosten kam. Bei den amtsfreien Gemeinden und Städten verlief die Entwicklung der Personalkosten im Verhältnis zu den steigenden Einwohnerzahlen nicht so kontinuierlich. Ursächlich war, dass die Aufgaben und Funktionen, u. a. im Rahmen des zentralörtlichen Systems, mit steigender Einwohnerzahl zunahmen. Gleichwohl zeigten sich auch hier günstigere Werte in der Größenklasse von 12.000 bis 20.000 Einwohnern. Daher empfahl der LRH die Optimalgröße auch für die amtsfreien Städte und Gemeinden. Er prognostizierte ein Mindesteinsparpotenzial von 200 T€ allein bei den Personalkosten der Kernverwaltung, wenn man 2 kleine Verwaltungen zusammenlegen würde. Dringenden Handlungsbedarf sah der LRH zudem in den Fällen, in denen ein Amt mit eigener Verwaltung seinen Sitz in einer dem Amt nicht angehörenden hauptamtlich verwalteten Stadt oder Gemeinde hatte (Kragenamtssituation). Beim Zusammenschluss dieser Kommunal-

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verwaltungen waren ohne Verlust der Bürgernähe Wirtschaftlichkeitsvorteile zu erwarten. Das Land verzichtete jedoch auf eine Kragenamtsregelung. Der Bericht löste eine landesweite Diskussion über die bestehenden Verwaltungsstrukturen aus. Das Land griff die Anregungen und Hinweise des LRH auf und entschied sich für eine Verwaltungsstrukturreform im kreisangehörigen Bereich. Anhand der Zielsetzungen dieser Reform ist nunmehr zu überprüfen, ob und wie erfolgreich die Reform verlaufen ist und was ggf. noch optimiert werden kann.

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2.

Ziel der Verwaltungsstrukturreform: Durch größere Verwaltungseinheiten professioneller und wirtschaftlicher werden Die Verwaltungskosten sollten nachhaltig sinken und die Qualität der Verwaltungsleistung sollte gesteigert werden Die von der Landesregierung am 28.06.2005 beschlossenen Leitlinien zur zukünftigen kommunalen Struktur sahen eine Mindestgröße von 9.000 Einwohnern, der entsprechende Koalitionsvertrag eine Mindestgröße von 8.000 bis 9.000 Einwohnern vor. Letztlich legte das Land per Gesetz1 für die kreisangehörigen Verwaltungen fest, dass Ämter und hauptamtlich verwaltete Gemeinden in der Regel mindestens 8.000 Einwohner betreuen. Dadurch sollten die Verwaltungen vergrößert und die Gesamtzahl der Verwaltungen nachhaltig gesenkt werden. Weiterhin sollten die Verwaltungen professioneller, bürgernäher und wirtschaftlicher werden. Erwartet wurde, dass die Verwaltungskosten durch die Zusammenlegung von Verwaltungen nachhaltig sinken. Das Innenministerium ging davon aus, dass jährlich 14 Mio. € weniger an Kosten für Bürokratie aufgewendet werden müssen.2 Die sich zusammenschließenden Verwaltungen wurden jedoch nicht ausdrücklich aufgefordert einzusparen. Man ging davon aus, dass größer automatisch gleich leistungsfähiger gleich wirtschaftlicher ist. Ob und in welchem Umfang Einsparungen erzielt wurden, hing damit wesentlich vom Engagement und Handeln der Entscheidungsträger auf kommunaler Ebene ab.

2.1

2.2

Ein Ziel kam abhanden: Keine Übertragung von Kreisaufgaben bei entsprechender Größe Gemeinde- und Amtsverwaltungen, die die Mindestgröße von 8.000 Einwohnern „deutlich“ überschreiten, wollte die Landesregierung weitere Aufgaben von den Kreisen übertragen. Aufgrund der verbesserten Verwaltungskraft seien diese dazu in der Lage. Zum Beispiel war vorgesehen, Aufgaben der unteren Bau- und der Verkehrsaufsicht sowie des Naturschutzes zu übertragen. Bei den größeren Verwaltungen gab es durchaus eine entsprechende Erwartungshaltung. In etlichen öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen zum Verwaltungszusammenschluss ist ausgeführt, dass die größere Verwaltungseinheit auch dazu dienen soll, Kreisaufgaben zu übernehmen.

1

Gesetz zur Reform kommunaler Verwaltungsstrukturen (Erstes Verwaltungsstrukturreformgesetz) vom 28.03.2006, GVOBl. Schl.-H. S. 28, Zweites Gesetz zur Reform kommunaler Verwaltungsstrukturen (Zweites Verwaltungsstrukturreformgesetz) vom 14.12.2006, GVOBl. Schl.-H. S. 278. Kieler Nachrichten vom 10.01.2007, S. 15 und Lübecker Nachrichten vom 10.01.2007, S. 7.

2

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Im Frühjahr 2009 wurde der Entwurf eines Gesetzes zur innerkommunalen Funktionalreform vorgelegt. Dieser sah vor, dass eine Kreisaufgabe übertragen wird, wenn u. a.  alle Ämter und amtsfreien Gemeinden eines Kreises die Übertragung wenigstens einer der in Betracht kommenden Aufgaben beantragen (keine Zersplitterung/Flickenteppich bei der Aufgabenerledigung),  die zu übertragenden Aufgaben jeweils für mindestens 20.000 Einwohner durch eine Verwaltung wahrgenommen werden (Einer-macht-allesPrinzip),  die 20.000 Einwohner-Grenze - soweit erforderlich - durch aufgabenbezogene Kooperationen nach §§ 18 oder 19 a GkZ sichergestellt wird. Die kommunalen Landesverbände kritisierten den Gesetzentwurf. Der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag und der Städteverband befürworteten zwar eine innerkommunale Funktionalreform, bemängelten jedoch die starre Einwohnergrenze, das „Einer-macht-alles-Prinzip“ und die nicht ausreichenden Aufgabenverlagerungen. Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag wies darauf hin, dass erst ab 60.000 Einwohner eine Verwaltungseinheit so leistungsfähig sei, dass eine Übertragung von Kreisaufgaben angedacht werden könne. Der Gesetzentwurf wurde nicht beschlossen und damit entsprechende Aufgaben nicht von den Kreisen auf die Ämter- und Gemeindeebene verlagert. Im April 2012 wurde durch einen neuen § 60 a GO lediglich die Möglichkeit geschaffen, Aufgaben eines Kreises auf eine Große kreisangehörige Stadt zu übertragen. 2.3 Fazit: Das Land hätte Einsparungen fordern sollen Da das Land eine nachhaltige Senkung der Verwaltungskosten durch die Zusammenlegungen erwartete, hätte es Einsparungen und nicht nur mehr Wirtschaftlichkeit fordern müssen. Der Begriff Wirtschaftlichkeit wurde von vielen Verwaltungen so ausgelegt, dass auch das Minimalziel ausreicht, nämlich bei gleichen Kosten die Qualität zu steigern. Positiv ist, dass es nicht zu einer Übertragung der unteren Bau- und der Verkehrsaufsicht sowie des Naturschutzes von den Kreisen auf den kreisangehörigen Bereich gekommen ist. Wie bereits in der Stellungnahme zum Gesetzentwurf zur innerkommunalen Funktionalreform ausgeführt, hält der LRH die bisherige Regelung, die Aufgaben bei den Kreisen zu zentralisieren, für kostengünstiger und zweckmäßiger als die Verlagerung auf mehrere Verwaltungseinheiten des kreisangehörigen Bereichs. Unter Organisationsgesichtspunkten entspricht es weder der Intention des § 22 LVwG noch des GkZ, von vornherein einen Verwaltungsträger zu

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bestimmen, der nur zusammen mit anderen die Aufgabe wirtschaftlich und zweckmäßig erfüllen kann. Bedauerlich ist, dass - wie oftmals in der Funktionalreformdebatte - Ankündigungen gemacht wurden, die nicht erfüllbare Erwartungen erzeugt haben.

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3.

Rahmenbedingungen des Reformprozesses: Das „Wie“ und „Mit wem“ war freigestellt, nicht jedoch das „Ob“ Das Land entschied sich für eine befristete Freiwilligkeitsphase, verbunden mit finanziellen Anreizen. Die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter konnten bis zum 01.04.2007 eigene Vorschläge zur Verwaltungsstrukturreform einbringen und ggf. auch bereits umsetzen. Nach diesem Termin war die Landesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung Verwaltungen, die nicht die erforderliche Größe besitzen, mit anderen Verwaltungen zusammenzuschließen.

3.1

Hauptamtliche Verwaltung nur bei mindestens 8.000 Einwohnern Durch das Erste und Zweite Verwaltungsstrukturreformgesetz wurden die GO, AO und weitere Gesetze geändert, um die Rahmenbedingungen für eine Umstellung der vorhandenen Verwaltungen zu schaffen. Die hauptamtliche Verwaltung musste in der Regel mindestens 8.000 Einwohner betreuen (§ 48 Abs. 1 GO und § 3 AO.). Für die Ämter bestanden folgende Möglichkeiten:  Ämter unterhalb der Mindestgröße konnten mit einer amtsfreien Gemeinde/Stadt eine Verwaltungsgemeinschaft bilden.  Es konnten eine oder mehrere Gemeinden dem Amt beitreten, um die Mindestgröße zu erreichen, erstmalig auch kreisübergreifend.  Mit einem anderen Amt konnte ein Amt unterhalb der Mindestgröße nur fusionieren. Eine Verwaltungsgemeinschaft war nur zulässig, wenn alle beteiligten Ämter über der Mindestgröße lagen (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 AO). Auch für hauptamtlich verwaltete Gemeinden oder Städte galt die Mindestgröße. Sie konnten diese durch eine Fusion oder eine Verwaltungsgemeinschaft mit einem Amt oder einer anderen Gemeinde erreichen. Dies bedeutete jedoch zugleich, dass  amtsangehörige Gemeinden, die nicht die Geschäfte des Amtes führten oder  amtsfreie Gemeinden, deren Verwaltungsgeschäfte von einer anderen Gemeinde oder von einem Amt geführt wurden, ehrenamtlich zu verwalten waren. Allerdings konnte das Innenministerium Ausnahmen von dieser Verpflichtung machen. Davon hat das Innenministerium sehr zurückhaltend Gebrauch gemacht. Lediglich für St. PeterOrding, Leck, Niebüll und Tönning wurde über eine Ausnahmegenehmigung ein hauptamtlicher Bürgermeister ohne eigene Verwaltung zugelassen.

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Bei den größeren Kommunen unterhalb von 8.000 Einwohnern war diese strikte Regelung problematisch, insbesondere wenn sie stark touristisch geprägt waren und/oder über viele öffentliche Einrichtungen verfügten. Die Mehrheit der betroffenen ehrenamtlichen Bürgermeister hat darauf hingewiesen, dass allein der Zeitaufwand in etwa einer Vollzeitstelle entsprechen würde. Zudem erfordere z. B. die Leitung eines Kurbetriebs oder anderer Einrichtungen mit zum Teil umfangreichem Personal - auch mit Unterstützung des Amtes - eine nicht immer ausreichend vorhandene Professionalität und Verwaltungserfahrung. Soweit eine ehrenamtliche Leitung ohne eigene Verwaltung gerade noch als möglich bejaht wurde, hätten günstige Konstellationen vorgelegen (z. B. Rentner/Pensionär oder Freiberufler). Es sei fraglich, ob dies auch in Zukunft zu gewährleisten sei. Die im Rahmen der Verwaltungsstrukturreform eingeräumte Möglichkeit, bei mehr als 4.000 Einwohnern einen hauptamtlichen Gemeindedezernenten zur Unterstützung des ehrenamtlichen Bürgermeisters einzustellen, wurde nur von der Gemeinde Trappenkamp umgesetzt. Die Stadt Lütjenburg hat auch einen Gemeindedezernenten, allerdings nicht im Rechtssinne. Es handelt sich um einen Tarifbeschäftigten und nicht um einen Wahlbeamten. In beiden Fällen wurde die Lösung als konflikthaft hinsichtlich der Rolle und der Kompetenzen bezeichnet. Seit Frühjahr 2012 ist in § 48 Abs. 2 GO1 nunmehr geregelt, dass  amtsangehörige Gemeinden, die nicht die Geschäfte des Amtes führen, oder  amtsfreie Gemeinden, deren Verwaltungsgeschäfte von einer anderen Gemeinde oder von einem Amt geführt werden, einen hauptamtlichen Bürgermeister bestellen können, wenn die Gemeinde über 4.000 Einwohner hat. Die Städte Lütjenburg und Meldorf sowie die Gemeinde Schönberg haben wieder einen hauptamtlichen Bürgermeister/eine hauptamtliche Bürgermeisterin. Auch die Gemeinde Laboe hatte einen hauptamtlichen Bürgermeister gewählt. Inzwischen ist allerdings wieder ein ehrenamtlicher Bürgermeister gewählt worden. Andere Kommunen (z. B. Glücksburg) werden wieder einen hauptamtlichen Bürgermeister einführen. 3.2 Berücksichtigung der tatsächlichen Verflechtungsbeziehungen Neben der gesetzlichen Mindestgröße von 8.000 Einwohnern waren die von der Landesregierung am 28.06.2005 beschlossenen Leitlinien zur künftigen kommunalen Struktur zu berücksichtigen. Danach waren die

1

Gesetz vom 22.03.2012, GVOBl. Schl.-H. S. 371, 375.

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tatsächlichen Verflechtungsbeziehungen (insbesondere Wirtschaft, Arbeiten, Wohnen, Daseinsvorsorge/Infrastruktur, Pendlerbeziehungen und Schulstandorte) für die Zusammenarbeit zu berücksichtigen. 3.3 Hochzeitsprämie als Anreiz In der Freiwilligkeitsphase gewährte das Land Zuweisungen von 250 T€ je wegfallender Verwaltung (sogenannte Hochzeitsprämie). Auch freiwillige Gebietsänderungen, die die Gesamtzahl der Gemeinden verringerten, wurden über Kopf-Pauschalen finanziell honoriert. Insgesamt wurden freiwillige Verwaltungszusammenschlüsse mit 17 Mio. € aus dem Kommunalen Investitionsfonds, aus Landesmitteln sowie aus Sonderbedarfszuweisungen gefördert. 3.4 Rückgriff auf bewährte Organisationsformen - keine Experimente Als mögliche Organisationsformen der Verwaltungsdurchführung standen die Verwaltungstypen zur Verfügung, die sich schon in der Vergangenheit als praxistauglich erwiesen haben. Für amtsfreie Gemeinden gab es 2 Möglichkeiten:  eigene Gemeinde- bzw. Stadtverwaltung,  Durchführung der Verwaltungsgesch0äfte durch eine andere Gemeinde oder ein Amt im Wege einer Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ. Für amtsangehörige Gemeinden bestanden folgende Möglichkeiten:  eigene Amtsverwaltung,  amtsangehörige Gemeinde, die die Verwaltungsgeschäfte für ihr Amt durch die eigene Gemeindeverwaltung durchführt (§ 23 AO),  Durchführung der Verwaltung nach § 19 a GkZ durch eine amtsfreie Gemeinde oder die Geschäfte eines anderen Amtes durchführende Gemeinde (§ 23 AO),  Verwaltung eines anderen Amtes, wenn das Amt mit jenem eine Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ vereinbart hat. Weitere Modelle wie Zweckverbände oder gemeinsame Kommunalunternehmen ermöglichte das Land nicht. 3.5 Fazit Mit den verschiedenen Organisationsformen stand eine Vielzahl von Möglichkeiten zur Verfügung, die für die jeweilige Konstellation und Interessen-

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lage eine angemessene Lösung hätten erbringen können. Wie in III/Tz. 5 dargestellt, hat die Reform nicht immer diese Lösungen hervorgebracht. Bei den Rahmenbedingungen hat sich lediglich die Vorgabe, unterhalb von 8.000 Einwohnern die Kommune in der Regel ehrenamtlich zu verwalten, nicht bewährt. Die Entscheidung, ob eine Gemeinde oder Stadt ehrenamtlich geleitet werden kann, kann nicht allein von der Einwohnerzahl abhängig gemacht werden. Weitere Faktoren, wie z. B. die touristische Prägung oder die Zahl der Einrichtungen einschließlich des zu führenden Personals, sind zu berücksichtigen. Insoweit ist die neue Regelung in § 48 Abs. 2 GO grundsätzlich zu begrüßen. Die Gemeinden sollten jedoch nur dann davon Gebrauch machen, wenn nachweisbar eine ehrenamtliche Leitung nicht möglich ist, da die höheren Kosten den Effizienzgewinn des Verwaltungszusammenschlusses beeinträchtigen. Das Modell des Gemeindedezernenten hat sich nicht bewährt und ist daher zu Recht abgeschafft worden. Ohne Zweifel benötigt ein Bürgermeister einer größeren Kommune unter 8.000 Einwohnern - gleich ob haupt- oder ehrenamtlich - eine professionelle Unterstützung, insbesondere wenn eigene öffentliche Einrichtungen vorhanden sind. Dies ist jedoch Aufgabe der Amtsverwaltung und nicht eines bei der Gemeinde eingestellten Gemeindedezernenten. Insoweit war diese Lösung von vornherein systemwidrig. Hinzu kamen die vorprogrammierten Konflikte in der Dreierkonstellation (Leitung des Amtes, Bürgermeister und Gemeindedezernent), da die jeweiligen Funktionen und Aufgaben sowie das Zusammenspiel nicht hinreichend geregelt waren. Sowohl das Modell des Gemeindedezernenten als auch die nachträgliche Möglichkeit eines hauptamtlichen Bürgermeisters einer amtsangehörigen Gemeinde mit mehr als 4.000 Einwohnern stellten eine gewisse Reparatur der Verwaltungsstrukturreform dar, allerdings mit entsprechenden Problemen und Nachteilen. Mit diesen gesetzgeberischen Notlösungen wurde nämlich offenbart, dass die Amtsverfassung als gutes Modell für den ländlichen Raum an ihre Grenzen stößt, wenn einwohnerstarke Gemeinden und Städte Mitglieder eines Amtes werden.

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4.

Reformergebnis in struktureller Hinsicht: Weniger und größere Verwaltungen Mit der Reform wollte die Landesregierung die Verwaltungen vergrößern und deren Gesamtzahl nachhaltig senken. Es ging ausschließlich um Zusammenschlüsse von hauptamtlichen Verwaltungen unter Beibehaltung der gemeindlichen Gebietsstruktur und der ehrenamtlichen Gremien. Es handelte sich ausdrücklich nicht um eine Gebietsreform. Unbenommen war den Gemeinden, sich freiwillig zusammenzuschließen. Dies ist in jedoch nur in einzelnen Fällen geschehen. Die Gesamtzahl der politischen Gemeinden im kreisangehörigen Bereich sank von 1.127 (2002) auf 1.112 (2011). Hinzu kommen 4 kreisfreie Städte. Damit bleibt die Gemeindestruktur in Schleswig-Holstein im Vergleich zu anderen Bundesländern kleinteilig. 65 % der kreisangehörigen Kommunen haben weniger als 1.000 Einwohner. Lediglich 6 % liegen über 8.000 Einwohnern. Struktur der kreisangehörigen Gemeinden (Stand 31.3.2011)
Größe Gemeinden Zahl Anteil % Einwohner Zahl Anteil %

<1.000 Einwohner 1.000 - 3.999 Einwohner 4.000 - 7.999 Einwohner >8.000 Einwohner Summe Nachrichtlich: Kreisfreie Städte

721 282 45 64 1.112 4

65 25 4 6 100

327.780 514.710 251.610 1.123.751 2.217.851 615.381

15 23 11 51 100

59 (= 5 %) der kreisangehörigen Gemeinden sind Städte. Sie haben insgesamt 942.680 Einwohner. Das entspricht 43 % der Bevölkerung im kreisangehörigen Raum oder einem Drittel der schleswig-holsteinischen Gesamtbevölkerung. Wesentliche Veränderungen der gebietlichen Strukturen sind - wie erwartet - durch die Verwaltungsstrukturreform nicht eingetreten. 4.1 Zahl der Verwaltungen seit 2002 um mehr als ein Drittel gesunken 2002 waren auch die Verwaltungsstrukturen im kreisangehörigen Bereich überwiegend kleinteilig. Von den 217 Kommunalverwaltungen betreuten 120 (= 55 %) bis zu 9.000 Einwohner. Seitdem haben sich die Verwaltungsstrukturen im kreisangehörigen Bereich erheblich verändert. Durch Verwaltungszusammenschlüsse sank die Zahl der hauptamtlichen Verwaltungen um 77 auf 140; das ist eine Minderung um 35 %.

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Gemäß § 19 a GkZ können Gemeinden, Ämter u. a. untereinander oder mit anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts oder rechtsfähigen Anstalten oder rechtsfähigen Stiftungen des öffentlichen Rechts durch öffentlich-rechtlichen Vertrag vereinbaren, dass ein Beteiligter zur Erfüllung seiner Aufgaben die Verwaltung eines anderen Beteiligten in Anspruch nimmt (Verwaltungsgemeinschaft) oder den übrigen Beteiligten die Mitbenutzung einer von ihm betriebenen Einrichtung gestattet. 2002 hatten von dieser Möglichkeit 6 kreisangehörige Ämter, Gemeinden und Städte Gebrauch gemacht und insgesamt 3 Verwaltungsgemeinschaften gebildet. 2011 hatten sich 39 kreisangehörige Ämter, Gemeinden und Städte zu 21 Verwaltungsgemeinschaften zusammengeschlossen. Sie werden bei der jeweils geschäftsführenden Verwaltungsart mit den insgesamt zu betreuenden Einwohnern erfasst. Bei 5 Ämtern, 2 amtsfreien Gemeinden, 9 amtsfreien Städten sowie den kreisfreien Städten Flensburg und Neumünster wird auf diese Weise die Verwaltung in Anspruch genommen, um andere kommunale Einheiten mitzuverwalten. Zahl der Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich
Verwaltung Ämter,  davon Geschäftsführung für VG  davon Geschäftsführung durch  amtsangehörige Gemeinde Amtsfreie Gemeinden,  davon Geschäftsführung für VG Amtsfreie Städte,  davon Geschäftsführung für VG Summe Nachrichtlich: Kreisfreie Städte,  davon Geschäftsführung für VG 4 4 2 2002* 117 12 45 55 3 217 2011 76 5 9 21 2 43 9 140 -77 -35 -12 -22 -24 -53 Veränderung % -41 -35

* Anzahl weicht von den Angaben im Sonderbericht „Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehörigen Bereich“ ab, weil 2002 die an den Verwaltungsgemeinschaften beteiligten Kommunen jeweils einzeln erfasst wurden.

Das Innenministerium hat der Gemeinde Helgoland aufgrund ihrer isolierten Lage als Hochseeinsel eine Sonderstellung eingeräumt, obwohl sie mit 1.139 Einwohnern unter der vorgegebenen Mindestgröße von 8.000 Einwohnern liegt. Insofern ist ihre Verwaltung mit denen der übrigen kreisangehörigen Kommunen nicht vergleichbar. Sie bleibt daher bei dieser Prüfung unberücksichtigt. Gleiches gilt für die Verwaltungsgemeinschaften  kreisfreie Stadt Flensburg/Stadt Glücksburg,  kreisfreie Stadt Neumünster/jeweils für die Gemeinden Bönebüttel und Wasbek,  Große kreisangehörige Stadt Norderstedt/Gemeinde Ellerau.

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Die Geschäfte dieser Verwaltungsgemeinschaften führen die kreisfreien Städte bzw. die Große kreisangehörige Stadt. Sie nehmen infolge ihrer Funktion als Oberzentrum bzw. als Mittelzentrum im Verdichtungsraum zusätzliche Aufgaben wahr und halten Einrichtungen und Angebote zur Deckung des überörtlichen Bedarfs vor. Dies erfordert eine ungleich höhere Personalausstattung. Infolgedessen sind sie und ihre Verwaltungsgemeinschaften ebenfalls nicht mit dem übrigen kreisangehörigen Raum vergleichbar. Die Stadt Fehmarn ist lediglich bei der Betrachtung der Reformergebnisse aus wirtschaftlicher Sicht (vgl. III/Tz. 8) nicht berücksichtigt, da sie zum 01.01.2003 gegründet wurde und keine Vergleichsdaten von 2002 vorlagen. Damit wurden in die Prüfung einbezogen: 138 Verwaltungen, davon 76 Ämter, 20 amtsfreie Gemeinden und 42 amtsfreie Städte. Die Liste der kreisangehörigen Kommunalverwaltungen - unterteilt in Größenklassen ist als Anlage 1 beigefügt. Die Verwaltungen der Ämter Aukrug, Hohenwestedt-Land und HanerauHademarschen fusionierten mit der Gemeinde Hohenwestedt zu einer Verwaltungsgemeinschaft, deren Ziel die Gründung eines gemeinsamen Amtes war. Dieses Ziel wurde zum 01.01.2012 erreicht und das Amt Mittelholstein gebildet. Da die Verwaltungsgemeinschaft nicht auf Dauer ausgelegt war, wurde sie bei den Ämtern erfasst. Zum 01.01.2013 sind die Gemeinden Bönningstedt und Hasloh aus dem Amt Pinnau ausgetreten. Sie bilden seitdem jeweils eine Verwaltungsgemeinschaft mit der Stadt Quickborn, die deren Geschäfte führt. Zum 01.01.2014 sind die Gemeinden Ascheberg und Bösdorf aus dem Amt Großer Plöner See ausgetreten. Sie lassen sich jeweils von der Stadt Plön im Rahmen einer Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ verwalten. Damit erhöht sich die Zahl der Verwaltungsgemeinschaften auf 25. Diese aktuellen Entwicklungen bleiben unberücksichtigt, da sie hinsichtlich der Auswirkungen noch nicht bewertbar sind. 4.2 Mehr Einwohner je Verwaltung Durch den Zusammenschluss kleinerer Verwaltungen bildeten sich größere Einheiten. Mit der sinkenden Zahl hauptamtlicher Verwaltungen stieg die durchschnittliche Zahl der von ihnen zu betreuenden Einwohner. Betreute eine kreisangehörige Verwaltung 2002 im Durchschnitt noch 9.900 Einwohner, waren es 2011 bereits 15.100.

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Durchschnittliche Einwohnerzahl je Verwaltung
Verwaltung Ämter Amtsfreie Gemeinden* Amtsfreie Städte**
*

2002 7.972 8.039 16.471

2011 13.451 11.782 19.525

Veränderung % +5.479 +3.743 +3.054 +69 +47 +19

**

Ohne die Gemeinde Helgoland Ohne die Große kreisangehörige Stadt Norderstedt

Während die kleinsten Verwaltungen 2002 noch deutlich unter 3.000 Einwohnern lagen, erreichten 2011 alle kreisangehörigen Verwaltungen mit Ausnahme der Gemeinde Helgoland die gesetzliche Mindestgröße von 8.000 Einwohnern. Verwaltungen mit der geringsten Einwohnerzahl
Verwaltung Amt Amtsfreie Gemeinde* Amtsfreie Stadt Pellworm Großenbrode Garding 2002 1.378 2.194 2.751 2011 Langballig Ahrensbök Reinfeld 8.020 8.432 8.549

* Ohne die Gemeinde Helgoland

Bei den einwohnerstärksten Verwaltungen gab es im Vergleich der Jahre 2002 und 2011 nur bei den Ämtern signifikante Unterschiede. Ansonsten haben weiterhin - abgesehen von der Großen kreisangehörigen Stadt Norderstedt - die Stadt Elmshorn und die Gemeinde Henstedt-Ulzburg die meisten Einwohner. Verwaltungen mit der höchsten Einwohnerzahl
Verwaltung Amt Amtsfreie Gemeinde Amtsfreie Stadt* Trittau Henstedt-Ulzburg Elmshorn 2002 16.878 25.520 47.985 2011 Südtondern Elmshorn 39.118 48.965 Henstedt-Ulzburg 27.146

* Ohne die Große kreisangehörige Stadt Norderstedt

Wie schon 2002 wurden die Verwaltungen für weitere Analysen in Größenklassen eingeteilt. Diese wurden neu definiert und orientieren sich an den veränderten Einwohnergrößen. Das erste Raster berücksichtigt die gesetzliche Mindestgröße und erfasst die Verwaltungen bis 9.000 Einwohner. Die weiteren Größenklassen wurden unter Berücksichtigung der aktuellen Verwaltungsstruktur gewählt.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

48

Anzahl 140 120 100 80 60 40 20 0
<9.000 2002 2011 120 17

Kreisangehörige Kommunalverwaltungen gestaffelt nach (Einwohner-)Größenklassen*

≤ 9.000 ≤ 10.000 ≤ 12.000 ≤ 14.000 ≤ 16.000 ≤ 18.000 ≤ 20.000 ≤ 25.000 ≤ 30.000 <10.000 <12.000 <14.000 <16.000 <18.000 <20.000 <25.000 <30.000 <50.000 21 14 27 24 16 21 4 13 8 10 3 11 8 17 3 5 5 6

* Ohne die Große kreisangehörige Stadt Norderstedt und die Gemeinde Helgoland

Während 2002 noch mehr als die Hälfte (= 55 %) der kreisangehörigen Verwaltungen bis zu 9.000 Einwohner betreuten, waren es 2011 nur noch 13 %. Die Zahl der Verwaltungen über 14.000 Einwohner hat sich von 31 auf 62 Verwaltungen verdoppelt. 4.3 Unterschiedlicher Strukturwandel in den Kreisen Die Verwaltungsstruktur veränderte sich unterschiedlich in den einzelnen Kreisen. Die größten Einschnitte sind im Kreis Nordfriesland festzustellen. 2002 waren 26 kreisangehörige Verwaltungen für 166.000 Einwohner zuständig. 2011 sind es noch 8. Damit verdreifachte sich die durchschnittliche Einwohnerzahl pro Verwaltung von 6.372 auf 20.690. Dagegen blieb die Verwaltungsstruktur im Kreis Stormarn nahezu unverändert. Lediglich die Gemeinde Tangstedt ist dem Amt Itzstedt (Kreis Segeberg) beigetreten.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

49

Vergleich der Verwaltungsstrukturen im kreisangehörigen Bereich
Kreis
Ämter

2002
Amtsfreie Städte und Gemeinden* Gesamt Ämter

2011
Amtsfreie Gesamt Städte und Gemeinden* Veränderung

HEI IZ NF OD OH PI PLÖ RD RZ SE SL
Gesamt

12 9 16 5 6 7 7 19 10 9 17
117

6 5 10 11 16 11 10 10 6 7 5
98

18 14 26 16 22 18 17 29 16 16 23
215

6 7 6 5 3 4 6 13 6 8 12
76

2 2 2 10 13 10 3 5 6 5 4
62

8 9 8 15 16 14 9 18 12 13 16
138

-10 -5 -18 -1 -6 -4 -8 -11 -4 -3 -7
-77

* Ohne Gemeinde Helgoland und Große kreisangehörige Stadt Norderstedt

Die unterschiedliche Reformintensität in den Kreisen hat ihre Ursache in der jeweiligen Ausgangssituation. In den Kreisen mit einwohnerschwachen Verwaltungen war der Druck zu Zusammenlegungen erheblich höher als in Kreisen mit größeren Verwaltungen. So lagen die Kommunalverwaltungen im Kreis Stormarn mit Ausnahme der Gemeinde Tangstedt bereits 2002 über 8.000 Einwohnern. Sie waren gesetzlich nicht zu Zusammenschlüssen verpflichtet und haben deshalb darauf verzichtet. Anders war die Situation in den Flächenkreisen Rendsburg-Eckernförde, Schleswig-Flensburg und Nordfriesland. Dort überwog die Zahl kleinerer Verwaltungen mit weniger als 8.000 Einwohnern. Es bestand ein gesetzliches Handlungserfordernis, dem die Kommunen notwendigerweise Rechnung trugen. Unterschiedlich war zudem die Koordinierung durch die Landräte und deren Kommunalaufsichten. In einzelnen Kreisen nahmen diese eine aktivere Rolle ein und erreichten gemeinsam mit den beteiligten Akteuren Zusammenschlüsse, die deutlich über der Einwohnermindestgrenze lagen. 4.4 Große Strukturveränderung bei den Ämtern Innerhalb der Ämter gab es umfangreiche Veränderungen. Lediglich 29 Ämter blieben unverändert. Sie haben weder Kommunen in ihr Amt aufgenommen noch sich mit anderen Verwaltungseinheiten zusammengeschlossen. Aktuell gibt es 85 Ämter. Davon sind erstmalig 2 Ämter kreisübergreifend; das sind die Ämter Großer Plöner See und Itzstedt. Im Vergleich der Jahre 2002 und 2011 sank die Zahl der Ämter von 119 auf 85. Das ist eine Minderung von 28 %.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

50

Ämterstruktur
2002 Ämter insgesamt davon    Ämter ohne eigene Verwaltung (Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ) Ämter mit eigener Verwaltung Ämter mit Geschäftsführung durch amtsangehörige Gemeinde (§ 23 AO) 2* 105 12*** 1.023 3 9** 67 9**** 1.024 14 119 2011 85

Zahl der amtsangehörigen Gemeinden Zahl der amtsangehörigen Städte
* ** Kappeln-Land (Stadt Kappeln), Lütau (Stadt Lauenburg)

Breitenfelde (Stadt Mölln), Haseldorf (Stadt Uetersen), Hörnerkirchen (Stadt Barmstedt), Hohner Harde (Gemeinde Fockbek), Kappeln-Land (Stadt Kappeln), Landschaft Sylt (Gemeinde Sylt), Lütau (Stadt Lauenburg), Pellworm (Stadt Husum) und Selent/Schlesen (Stadt Schwentinental)

*** Aumühle-Wohltorf, Büchen, Flintbek, Fockbek, Hohenlockstedt, Kirchspielslandgemeinde Büsum, Kropp, Landschaft Sylt, Lensahn, Molfsee, Osterrönfeld, Trittau **** Büchen, Büsum-Wesselburen, Flintbek, Fockbek, Großer Plöner See, Kropp-Stapelholm, Lensahn, Molfsee, Trittau

Die Ämter Eiderstedt, Mittleres Nordfriesland, Nordsee-Treene und Wilstermarsch verwalten zusätzlich zu ihren amtsangehörigen Gemeinden gemäß § 19 a GkZ jeweils eine amtsfreie Gemeinde oder Stadt. Beim Amt Fockbek führt die amtsangehörige Gemeinde Fockbek die Geschäfte für das Amt Fockbek (§ 23 AO) und für das Amt Hohner Harde im Wege einer Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ. 2002 überwog die Zahl kleinerer Ämter. 75 Ämter (= 64 %) hatten weniger als 9.000 Einwohner. Durch Zusammenlegungen sank die Zahl der Ämter. Zugleich wurden deren Zuständigkeitsbereiche größer. 2011 verwalteten nur noch 13 Ämter (= 17 %) bis zu 9.000 Einwohner. Zugleich stieg der Anteil größerer Ämter. 2002 war nur das Amt Trittau für mehr als 16.000 Einwohner zuständig. 2011 sind es 22 Ämter (= 29 %). 14 Ämter werden hauptamtlich von einem Amtsdirektor geleitet. Es handelt sich um die Ämter Achterwehr, Bordesholm, Dänischer Wohld, Eiderstedt, Föhr-Amrum, Hüttener Berge, Mittelholstein, Mitteldithmarschen, Nordstormarn, Nortorfer Land, Probstei, Schlei-Ostsee, Schrevenborn und Südtondern. Ab dem 01.01.2014 wird das Amt Jevenstedt durch einen Amtsdirektor geleitet.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

51

Anzahl 80 70 60 50 40 30 20 10 0
<9.000 2002 2011 75 13

Amtsverwaltungen in Schleswig-Holstein gestaffelt nach (Einwohner-)Größenklassen

≤ 9.000 ≤ 10.000 ≤ 12.000 ≤ 14.000 ≤ 16.000 ≤ 18.000 ≤ 20.000 ≤ 25.000 ≤ 30.000 <10.000 <12.000 <14.000 <16.000 <18.000 <20.000 <25.000 <30.000 <50.000 14 8 20 15 7 11 7 1 6 8 6 1 1

2002 umfasste ein Amt im Mittel 9 amtsangehörige Kommunen. Die meisten Gemeinden verwaltete das Amt Schenefeld (23). 2011 gehören durchschnittlich 12 Kommunen einem Amt an. Das Amt Kirchspielslandgemeinde Eider umfasst sogar 34 amtsangehörige Gemeinden. Mit der Vergrößerung der Ämter veränderte sich vielfach deren Struktur. 2002 waren die Ämter überwiegend ländlich geprägt. Ihnen gehörten 3 bis 23 ehrenamtlich verwaltete Gemeinden an. 32 amtsangehörige Kommunen waren als ländliche Zentralorte1 eingestuft. 10 Gemeinden nahmen die Funktion eines Unterzentrums wahr. Eine Gemeinde war Stadtrandkern II. Ordnung. Diesen 43 Kommunen obliegt mit der Einstufung in das zentralörtliche System eine überörtliche Versorgungsfunktion. Sie haben die Grundversorgung auch für die Einwohner der umliegenden Gemeinden im Nahbereich sicherzustellen. Dazu gehört eine erweiterte Infrastruktur mit z. B. Schulen, Büchereien, Schwimmbädern und anderen kommunalen Einrichtungen und Angeboten für den täglichen Bedarf. Diese zusätzlichen Aufgaben verursachen einen höheren Personalbedarf nebst Sachkosten auch im Bereich der Kernverwaltung. Durch die Verwaltungszusammenschlüsse wurden weitere Unterzentren teilweise mit Teilfunktionen von Mittelzentren - aufgenommen. Damit veränderten sich Charakter und Aufgabenstruktur diverser Ämter. Nun sind 33 amtsangehörige Kommunen als ländliche Zentralorte, 24 als Unterzentren, 3 als Unterzentrum mit Teilfunktion von Mittelzentren sowie 2 als Stadtrandkerne I. und II. Ordnung eingestuft. Über die Grundversorgung hinaus haben diese 62 zentralen Orte teilweise auch den gehobenen
1

Landesverordnung zur Festlegung der zentralen Orte und Stadtrandkerne einschließlich ihrer Nah- und Mittelbereiche sowie ihre Zuordnung zu den verschiedenen Stufen vom 16.12.1997, GVOBl Schl.-H. 1998, S. 123.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

52

Bedarf für ihren Versorgungsbereich sicherzustellen. Daraus folgt ein erweitertes Angebot an sozialen, schulischen und gewerblichen Einrichtungen. Die bedarfsgerechte Vorhaltung der notwendigen Infrastruktur und Dienstleistungen verändert die Anforderungen an die Amtsverwaltungen und erhöht deren Personalbedarf auch in der Kernverwaltung. 4.5 Zahl der amtsfreien Gemeinden sinkt um 50 % 2002 gab es 58 kreisangehörige Städte. 55 Städte waren amtsfrei, alle verfügten über eine eigene Verwaltung. Die Städte Arnis, Friedrichstadt und Krempe waren amtsangehörig. Die Städte Bredstedt, Kappeln und Lauenburg führten im Wege einer Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ auch die Geschäfte für die Gemeinde Reußenköge sowie die Ämter Kappeln-Land und Lütau. Kreisangehörige Städte
2002 2011

Städte insgesamt, davon    amtsangehörige Städte amtsfreie Städte ohne eigene Verwaltung (Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ) amtsfreie Städte mit eigener Verwaltung davon - geschäftsführend für Verwaltungsgemeinschaften nach § 19 a GkZ

58 3 0 55 3

59 12 4 43 9

Im Zuge der Verwaltungsstrukturreform gaben 10 Städte ihre Verwaltungen auf und traten Ämtern bei:  Bredstedt,  Garding,  Kellinghusen,  Lütjenburg,  Marne,  Meldorf,  Niebüll,  Nortorf,  Wesselburen,  Wyk auf Föhr. Notwendig wurde dieser Schritt, weil sie mit Ausnahme der Stadt Niebüll unter der Mindestgröße von 8.000 Einwohnern lagen. Die meisten waren von einem sogenannten Kragenamt umgeben. Diese Situation ist durch die Eingliederung dieser Städte in die Ämter nunmehr aufgelöst

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

53

(vgl. III/Tz. 5.6). 2011 sind zusammen mit Arnis und Krempe 12 Städte amtsangehörig. 3 amtsfreie Städte sind seit 2002 dazugekommen, eine wurde von einer amtsfreien Stadt zu einer amtsfreien Gemeinde:  Friedrichstadt trat 2007 aus dem Amt aus und ging eine Verwaltungsgemeinschaft mit dem Amt Nordsee-Treene ein.  Schwentinental wurde 2008 aus den zuvor amtsfreien Gemeinden Klausdorf und Raisdorf neu gegründet.  Tornesch erhielt 2005 das Stadtrecht.  Westerland verzichtete 2009 auf die Stadtrechte und schloss sich mit den Gemeinden Sylt-Ost und Rantum zur neuen Gemeinde Sylt zusammen. 2011 sind somit 47 Städte amtsfrei. 43 haben eine eigene Verwaltung. 9 führen die Verwaltungsgeschäfte gemäß § 19 a GkZ auch für Dritte:  Stadt Barmstedt für das Amt Hörnerkirchen,  Stadt Eutin für die Gemeinde Süsel,  Stadt Husum für das Amt Pellworm,  Stadt Kappeln für das Amt Kappeln-Land,  Stadt Lauenburg für das Amt Lütau,  Stadt Mölln für das Amt Breitenfelde,  Große kreisangehörige Stadt Norderstedt für die Gemeinde Ellerau,  Stadt Schwentinental für das Amt Selent/Schlesen,  Stadt Uetersen für das Amt Haseldorf. 3 amtsfreie Städte werden nach § 19 a GkZ durch Ämter verwaltet, die Städte Tönning und Wilster durch die Ämter Eiderstedt und Wilstermarsch und die Stadt Friedrichstadt durch das Amt Nordsee-Treene. Die Stadt Glücksburg lässt sich durch die kreisfreie Stadt Flensburg mitverwalten. Im Vergleich der Jahre 2002 und 2011 reduzierte sich die Zahl der kreisangehörigen Stadtverwaltungen damit von 55 auf 43. Das ist ein Rückgang um 22 %. Deutlicher ist der Einschnitt bei den amtsfreien Gemeinden. 2002 waren es 45 amtsfreie Gemeinden mit eigener Verwaltung, 2011 nur noch 211. Das ist eine Minderung von 53 %.

1

Ahrensbök, Altenholz, Ammersbek, Barsbüttel, Grömitz, Großhansdorf, Halstenbek, Handewitt, Harrislee, Helgoland, Henstedt-Ulzburg, Kronshagen, Malente, Oststeinbek, Ratekau, Rellingen, Scharbeutz, Stockelsdorf, Sylt, Timmendorfer Strand und Wentorf bei Hamburg.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

54

Kreisangehörige Gemeinden
2002 Gemeinden insgesamt davon    amtsangehörige Gemeinden amtsfreie Gemeinden ohne eigene Verwaltung (Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ) amtsfreie Gemeinden mit eigener Verwaltung davon - geschäftsführend für Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ 0 2 45 21 1.023 1 1.024 8 1.069 2011 1.053

Die Gemeinden Grömitz und Sylt verwalten gemäß § 19 a GkZ die Gemeinden Dahme, Grube und Kellenhusen bzw. das Amt Landschaft Sylt mit. Weitere 8 amtsfreie Gemeinden haben keine eigene Verwaltung. Sie sind Verwaltungsgemeinschaften gemäß § 19 a GkZ eingegangen und lassen sich durch Dritte verwalten:  Dahme, Grube und Kellenhusen (durch Gemeinde Grömitz),  Reußenköge (durch Amt Mittleres Nordfriesland),  Süsel (durch Stadt Eutin),  Bönebüttel und Wasbek (durch kreisfreie Stadt Neumünster),  Ellerau (durch Große kreisangehörige Stadt Norderstedt). Insgesamt sank die Zahl der amtsfreien Städte und Gemeinden von 101 (2002) auf 76 (2011). Das ist ein Rückgang um 25 %. Die kreisangehörigen Stadt- und Gemeindeverwaltungen nahmen um 36 % ab. Sie sanken von 100 auf 64.
Kreisangehörige Stadt- und Gemeindeverwaltungen gestaffelt nach (Einwohner-)Größenklassen

Anzahl 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

<9.000 2002 2011 45 4

≤ 9.000 ≤ 10.000 ≤ 12.000 ≤ 14.000 ≤ 16.000 ≤ 18.000 ≤ 20.000 ≤ 25.000 ≤ 30.000 <10.000 <12.000 <14.000 <16.000 <18.000 <20.000 <25.000 <30.000 <50.000 7 6 7 9 9 10 4 6 7 4 3 3 8 11 3 4 5 5

* Ohne die Große kreisangehörige Stadt Norderstedt und die Gemeinde Helgoland

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

55

Wie schon bei den Ämtern, so gab es auch bei den amtsfreien Kommunen den maßgeblichen Einschnitt bei der Größenklasse bis 9.000 Einwohner. Durch die gesetzliche Einführung einer Mindestgröße von 8.000 Einwohnern je Kommunalverwaltung verblieben 2011 nur 4 amtsfreie Kommunen in dieser Größenklasse. Das sind die Stadt Reinfeld sowie die Gemeinden Ahrensbök, Oststeinbek und Timmendorfer Strand. Die anderen amtsfreien Kommunen sind entweder Ämtern beigetreten oder haben ihre Verwaltungsgeschäfte gemäß §19 a GkZ anderen Verwaltungen übertragen. 4.6 Deutlich mehr Verwaltungsgemeinschaften 2002 gab es 3 Verwaltungsgemeinschaften. Die Stadt Bredstedt führte die Geschäfte der Gemeinde Reußenköge, die Stadt Kappeln die des Amtes Kappeln-Land und die Stadt Lauenburg die des Amtes Lütau. 2011 hat sich die Zahl auf 21 Verwaltungsgemeinschaften erhöht. Die 4 Verwaltungsgemeinschaften, in denen die Geschäfte von den kreisfreien Städten bzw. von der Großen kreisangehörigen Stadt Norderstedt geführt werden, sind aus den bereits genannten Gründen (vgl. III/Tz. 4.1) nicht in die Prüfung einbezogen. In 10 Fällen führen Städte bzw. Gemeinden die Geschäfte:  Stadt Kappeln für Amt Kappeln-Land (bereits 2002 bestehend),  Stadt Lauenburg für Amt Lütau (bereits 2002 bestehend),  Gemeinde Grömitz (2006) jeweils für die Gemeinden ̶ Dahme, ̶ Grube, ̶ Kellenhusen,  Stadt Eutin für Gemeinde Süsel (2006),  Gemeinde Sylt für Amt Landschaft Sylt (2008),  Stadt Barmstedt für Amt Hörnerkirchen (2007),  Stadt Schwentinental für Amt Selent/Schlesen (2007),  Stadt Uetersen für Amt Haseldorf (2006),  Stadt Husum für Amt Pellworm (2007),  Stadt Mölln für Amt Breitenfelde (2006). In 4 Fällen führen Ämter die Verwaltungsgeschäfte:  Amt Eiderstedt für die Stadt Tönning,  Amt Mittleres Nordfriesland für die Gemeinde Reußenköge,  Amt Nordsee-Treene für die Stadt Friedrichsstadt,  Amt Wilstermarsch für die Stadt Wilster.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

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In einem Fall führt die amtsangehörige Gemeinde Fockbek die Geschäfte für das Amt Fockbek (§ 23 AO) und für das Amt Hohner Harde im Wege einer Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ. 4.7 Fazit Die von der Landesregierung beabsichtigte Verschlankung der Verwaltungsstruktur wurde erfolgreich umgesetzt. Die Zahl der Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich ist um 35 % von 217 auf 140 gesunken. Durch Verwaltungszusammenschlüsse wurden größere Verwaltungseinheiten geschaffen, die mit Ausnahme der Gemeinde Helgoland die gesetzliche Mindestgröße von 8.000 Einwohnern überschreiten. Die Verwaltungsstrukturreform hatte erwartungsgemäß kaum Auswirkungen auf die Gemeindegebietsstruktur. Die Zahl der politischen Gemeinden im kreisangehörigen Bereich ging geringfügig von 1.127 auf 1.112 zurück. Die meisten gehören einem Amt an. Ihr Anteil erhöhte sich von 91 % (2002) auf 93 % (2011). Die Struktur der Ämter hat sich vielerorts verändert. Die Ämter sind größer geworden. Der Anteil amtsangehöriger Kommunen mit zentralörtlicher Funktion nahm zu. Damit veränderten sich die Anforderungen an die Amtsverwaltungen. Innerhalb von 10 Jahren sind die Verwaltungsstrukturen im kreisangehörigen Bereich nachhaltig verschlankt worden. Maßgeblichen Anteil an diesem Erfolg hatten die Amts- und Mandatsträger der an den Zusammenschlüssen beteiligten Städte, Gemeinden und Ämter. Damit unterstrichen sie die Leistungsfähigkeit und Flexibilität der kommunalen Selbstverwaltung. Das Engagement aller am Prozess Beteiligten auf Landes- und Kommunalebene ist ausdrücklich positiv hervorzuheben. Dies ist seit der Kreisgebietsreform von 1970 der größte strukturelle Reformprozess.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

57

5.

Bewertung der Ergebnisse und des Verlaufs der Reform in struktureller Hinsicht - höchste Priorität Freiwilligkeit Der LRH hat sich alle Vorgänge, die den Fusionsprozess betreffen, vorlegen lassen, u. a. Beschlussvorlagen, Niederschriften, Gutachten sowie die öffentlich-rechtlichen Verträge über die Verwaltungszusammenschlüsse. Zusätzlich erfolgten örtliche Erhebungen in ausgewählten Kommunalverwaltungen und Gespräche mit den kommunalen Akteuren. Nach Auswertung aller Informationen kam er zu folgendem Ergebnis:

5.1

Schwerpunkt der Verwaltungszusammenschlüsse: Der ländliche Raum sollte gestärkt und die Verwaltungsleistung verbessert werden Eine starke Sogwirkung entfaltete der Anreiz, den finanziell geförderten Verwaltungszusammenschluss selbst zu gestalten. Man wollte vermeiden, am Ende ohne finanzielle Förderung doch zwangsweise fusioniert zu werden. Nicht wenige zweifelten am Sinn der Reform und empfanden den Prozess nicht wirklich als freiwillig. Gleichwohl bildeten alle betroffenen Ämter und amtsfreien Gemeinden größere Einheiten. Zwangsweise Verwaltungszusammenschlüsse waren nach Ablauf der Freiwilligkeitsphase nicht notwendig. Die Zielsetzungen der Verwaltungszusammenschlüsse waren beeinflusst von den latenten Zweifeln am Sinn der Verwaltungsstrukturreform und der Befürchtung, der Landesregierung gehe es in Wirklichkeit um eine Gebietsreform. Es ergab sich folgendes Bild:  Einen breiten Raum in der kommunalpolitischen Diskussion nahm die Absicht ein, durch den Zusammenschluss den ländlichen Raum sowie die Selbstverwaltung der amtsgehörigen Gemeinden zu erhalten und zu stärken. Man suchte den Zusammenschluss mit gleichartigen und gleichstarken Partnern, das heißt mit Partnern, die gleiche Bedürfnisse und Interessen hatten. Ämter suchten vorrangig den Zusammenschluss mit anderen Ämtern und amtsfreie Gemeinden/Städte mit anderen Gemeinden/Städten.  Einen ebenso breiten Raum nahm das Bestreben ein, eine im Dienstleistungsangebot deutlich verbesserte Verwaltung zu schaffen unter dem Motto: „Nicht die Verbilligung, sondern die Verbesserung der Verwaltungsdienstleistung steht im Vordergrund.“ Dies umfasste zum einen die Professionalisierung und zum anderen das bürgernahe Angebot von Dienstleistungen. Fokussiert auf die Stärkung des ländlichen Raums und die Bürgernähe wurde sehr intensiv über die Verwaltungsstandorte, die Einrichtung von Außenstellen bzw. Bürgerbüros sowie deren Öffnungszeiten verhandelt und das erzielte Ergebnis in den öffentlich-rechtlichen Verträgen abge-

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sichert (vgl. III/Tz.7). Die Aufgabe eines Standorts wurde meist als starker Einschnitt in das Gemeinschaftsleben des Ortes empfunden.  Erkennbar nachrangiger war bei vielen Verwaltungszusammenschlüssen die Absicht, mit einer größeren Verwaltung mittel- bis langfristige Einsparpotenziale zu erzielen. Das Einsparziel wurde häufig nicht konkretisiert, manchmal war es nach der Formulierung auch nur eine Hoffnung oder Erwartung (vgl. III/Tz. 8.5). 5.2 Oftmals „halbfreiwillig“: Man wollte die Hochzeitsprämie mitnehmen und bestimmte Zusammenschlüsse vermeiden Festzustellen ist, dass die kommunalen Gebietskörperschaften bei der Reform oftmals vermeidend vorgegangen sind. Man wollte eher negativ bewertete Zusammenschlüsse verhindern, als betriebs- und organisationswirtschaftlich naheliegende Fusionen erreichen. Regional- und Partikularinteressen erhielten den Vorrang vor der Schaffung effizienter Verwaltungseinheiten. In den Fusions- und Kooperationsgesprächen spielte die „Augenhöhe“ eine große Rolle. Dabei wurde dieser Ausdruck auf verschiedenen Begriffsebenen verwandt. Es ging zum einen um den respektvollen, gleichberechtigten Umgang miteinander. Wurde diese Form der Augenhöhe in den ersten Zusammentreffen nicht gespürt, weil man das Auftreten des Verhandlungspartners als nicht verhandlungsbereit oder „von oben herab“ empfand, wurden die Verhandlungen nicht fortgeführt. Des Weiteren wurde der Begriff „Augenhöhe“ im Sinne von Ranggleichheit verwandt. Kooperiert bzw. fusioniert wurde vorrangig mit Partnern, die von der Größe, Struktur, dem Status und der Verwaltungskultur als ebenbürtig angesehen wurden. Auf diese Weise wurden manche Doppelstrukturen beibehalten, die teilweise durch jahrzehntelange „persönliche“ Differenzen zwischen Stadt, ländlichen Kommunen und Ämtern bzw. ihren Funktionsträgern entstanden waren. 5.3 Was für den einen Zusammenschluss unmöglich erschien, war in einem anderen Fall problemlos umsetzbar Die Einschätzungen vor Ort über mögliche Zusammenschlüsse und Organisationsformen waren sehr unterschiedlich. Bei einigen gab es deutliche Vorbehalte gegen Zusammenschlüsse zwischen Ämtern und zentralen Orten, bei anderen nicht. Ebenso gab es eine gewisse Unkenntnis bzw. Vorbehalte hinsichtlich der Organisationsformen der Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ und der Geschäftsführung des Amtes durch eine amtsangehörige Gemeinde (§ 23 AO). Zudem hatten - wie bereits dargestellt - bei der Bewertung vor Ort die „gleiche Augenhöhe“ und der menschliche Umgang in den Verhandlungen einen hohen Stellenwert. In manchen Fällen ermöglichte das Ausscheiden eines Funktionsträgers

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59

Verwaltungszusammenschlüsse, die vorher als nicht umsetzbar eingestuft wurden. In anderen Fällen verhinderte dessen Verbleib sinnvolle Lösungen. Festzustellen ist, dass für die einen politischen Akteure problemlos möglich war, was für andere unmöglich erschien. Während etliche Akteure eine Verwaltungsgemeinschaft zwischen einem zentralen Ort und einem Amt für nicht gangbar hielten und nur die Amtslösung präferierten, waren beispielhaft folgende Verwaltungsgemeinschaften zwischen zentralen Orten und Ämtern möglich, bei denen mal der zentrale Ort und mal das Amt die Verwaltungsgeschäfte führte:  Die Stadt Uetersen führt die Verwaltungsgeschäfte des Amtes Haseldorf.  Die Stadt Barmstedt führt die Verwaltungsgeschäfte des Amtes Hörnerkirchen.  Das Amt Wilstermarsch führt die Verwaltungsgeschäfte der Stadt Wilster. Ebenso waren Verwaltungsgemeinschaften möglich, in denen kreisfreie Städte bzw. eine Große kreisangehörige Stadt die Verwaltungsgeschäfte für kleinere Gemeinden bzw. eine Stadt führen:  Die Stadt Flensburg führt die Verwaltungsgeschäfte für die Stadt Glücksburg.  Die Stadt Neumünster führt die Verwaltungsgeschäfte für die Gemeinden Wasbek und Bönebüttel.  Die Stadt Norderstedt führt die Verwaltungsgeschäfte für die Gemeinde Ellerau. Auf der anderen Seite war für die zentralen Orte Bordesholm und Nortorf die Eingliederung in ein Amt kein Problem. Beim Amt Südtondern sind 2 zentrale Orte (Leck und Niebüll) eingegliedert und es ist eine Größe erreicht worden, die zuvor von den politischen Akteuren für ausgeschlossen angesehen wurde. 5.4 5.4.1 Die Rolle des Innenministeriums: Keine ausreichende Steuerung Wie steuert man einen Prozess, bei dem man nur mit Zwang handeln kann, wenn es am Ende der Frist keine einvernehmliche Lösung gibt? Zu Beginn der Reform nahm das Innenministerium verstärkt Einfluss darauf, dass die jeweiligen Verflechtungsbeziehungen ausreichend berücksichtigt wurden sowie eine Organisationsform gewählt wurde, die eine optimale Realisierung der Synergieeffekte ermöglichte. Im Laufe der Zeit

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

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gerieten diese Gestaltungskriterien jedoch immer mehr in den Hintergrund, da die Politik dem Prinzip der Freiwilligkeit absolute Priorität einräumte. Das Innenministerium beschränkte sich auf die Beratung. Vorteile der „naheliegenden“ Lösung wurden dargestellt und deren Umsetzung empfohlen. In dem einen oder anderen Fall entschieden sich die betroffenen Kommunen jedoch anders. Manche Kommunen fühlten sich im Nachhinein benachteiligt. Sie hatten den Eindruck, dass bei gleichen Fallkonstellationen die Einflussnahme des Innenministeriums unterschiedlich stark ausgeprägt war. So wurde zu Beginn der Reform manche Verwaltungsgemeinschaftslösung zwischen einer amtsfreien Gemeinde/Stadt und einem Amt, bei der beide Einheiten unter 8.000 Einwohnern lagen, durch das Innenministerium nicht befürwortet, wie z. B. im Fall Marne. Zu einem späteren Zeitpunkt hingegen hatte das Innenministerium bei einer ähnlichen Konstellation keine Bedenken gegen eine Verwaltungsgemeinschaft. Einige Kommunen hatten den Eindruck, dass sie sich zu früh bewegt hatten und im Rückblick „bestraft“ wurden. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass das Innenministerium erst nach Ablauf der freiwilligen Phase die Möglichkeit hatte, Verwaltungszusammenschlüsse anzuordnen. Einen gewissen Druck konnte man nur darüber ausüben, dass über den Zusammenschluss von Gemeinden zu Ämtern, über die Änderung und Auflösung sowie über den Namen und den Sitz des Amtes letztendlich das Innenministerium zu entscheiden hatte. Dabei hatte es zu bewerten, ob im Rahmen des freiwilligen Prozesses die Vorgaben, insbesondere die Verflechtungsbeziehungen, ausreichend berücksichtigt wurden. Zudem wurden dem Innenministerium durch den Gesetzgeber wichtige Handlungsoptionen nicht eingeräumt. Der § 1 Abs. 3 AO bot lediglich die Möglichkeit, die Geschäftsführung für das Amt durch eine größere amtsangehörige Gemeinde durch das Innenministerium anzuordnen. Voraussetzung war, dass dies einer leistungsfähigen, sparsamen und wirtschaftlichen Verwaltung diente. Der Abschluss einer Verwaltungsgemeinschaft zwischen einem Amt und einer nicht amtsangehörigen Gemeinde war allein aufgrund einer freiwilligen Kooperationsvereinbarung möglich. Zwar sah ein Gesetzentwurf der Landesregierung - allerdings erst im Juli 2011 die Möglichkeit vor, dass das Innenministerium auch eine Verwaltungsgemeinschaft zwischen einem Amt und einer nicht amtsangehörigen Gemeinde nach § 19 a GkZ anordnen könne, diese Regelung wurde jedoch nicht beschlossen. Dies hätte eine zusätzliche Möglichkeit zur Weiterentwicklung der Stadt-Umland-Kooperationen eröffnet.

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61

5.4.2

Fazit Einfluss zu nehmen auf einen freiwilligen Prozess ist eine Gratwanderung. Nimmt man zu stark Einfluss oder wird dieser von den Betroffenen als zu stark empfunden, wird der Prozess von den Beteiligten als „scheinfreiwillig“ eingestuft. Dies war auch bei den örtlichen Erhebungen zu bemerken. Die Beteiligten, die zum Handeln gezwungen waren, weil sie unter der Einwohnermindestgrenze lagen, empfanden ihr Handeln nicht als freiwillig. An dieser Einschätzung änderten auch die Gestaltungsmöglichkeiten beim „Wie“ und „Mit wem“ nichts. Des Weiteren liegt es in der Natur der Sache, dass ein freiwilliger Prozess einen gewissen Prozentsatz nicht optimaler Lösungen beinhaltet. Wobei bereits die Einschätzung, ob es sich um eine optimale oder nicht optimale Lösung handelt, je nach Standpunkt des Betrachters differiert. So war bei nicht wenigen Zusammenschlüssen auffällig, dass als „gute“ Lösung die Vermeidung einer negativ eingestuften Konstellation angesehen wurde, es also mehr ein „Weg von“ als ein „Hin zu“ war. Da die Einschätzung der „Halbfreiwilligkeit“ bereits bei den wenigen Einschränkungen durch den Landesgesetzgeber bestand, wäre diese Einschätzung durch mehr Einflussmöglichkeiten des Innenministeriums vermutlich nicht wesentlich verändert worden. Der Landesgesetzgeber hätte daher dem Innenministerium mehr rechtliche Möglichkeiten einräumen müssen, um zumindest die offensichtlich suboptimalen Lösungen verhindern zu können (vgl. III/Tz. 4.6). Selbst unter Berücksichtigung der eingeschränkten Handlungsmöglichkeiten hätte das Innenministerium allerdings den Prozess stärker und von Anfang bis zum Ende nach für alle geltenden einheitlichen Kriterien steuern müssen. Die Lösung einer Verwaltungsgemeinschaft zwischen einem zentralen Ort und einem Amt oder die Geschäftsführung nach § 23 AO hätten von Beginn an nicht nur als Option zur Verfügung stehen, sondern auch als interessengerechter Ausgleich vom Innenministerium aktiv beworben werden müssen.

5.5

Manch eine Verwaltungsgemeinschaft ist nur formal eine, faktisch handelt es sich weiterhin um 2 nebeneinander bestehende Verwaltungen Verwaltungsgemeinschaften nach § 19 a GkZ kamen als Form des Verwaltungszusammenschlusses dann in Betracht, wenn es nicht sinnvoll erschien, ein gemeinsames Amt zu bilden. Zum Beispiel wenn es sich um recht große bislang amtsfreie Gemeinden handelte, die in das Amt hätten eingegliedert werden müssen. Dabei musste es sich um vollständige Verwaltungszusammenschlüsse handeln. Nach den Anforderungen der Landesregierung setzte dies eine gesamte Erfüllung der Aufgaben durch

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die verwaltungsführende Körperschaft voraus. Ein partieller Verwaltungszusammenschluss entsprach nicht diesen Vorgaben an eine künftige kommunale Struktur, da die möglichen Vorteile an zusätzlicher Leistungsfähigkeit und Effizienz nicht ausgeschöpft werden. Bei manch einer Verwaltungsgemeinschaft hat man den Eindruck, dass es sich zwar formal um eine solche handelt, faktisch jedoch weiterhin 2 Verwaltungen nebeneinander bestehen. Erkennbar ist dies beispielsweise bei den Verwaltungsgemeinschaften des Amtes Eiderstedt mit der Stadt Tönning und der Stadt Mölln mit dem Amt Breitenfelde. Offiziell führt das Amt Eiderstedt die Verwaltungsgeschäfte auch für die Stadt Tönning. Allerdings nimmt nach dem öffentlich-rechtlichen Vertrag die Stadt Tönning für die Aufgabenbereiche der Stadtentwicklung, der informationstechnischen Administration und für das Sekretariat des Bürgermeisters die Verwaltung des Amtes nicht in Anspruch. Zur „Konkretisierung“ der Aufgaben verweist der Vertrag auf die Stellenbeschreibungen. Schaut man sich diese umfänglichen Stellenbeschreibungen an, wird erkennbar, dass nicht unerhebliche Teile der Kernverwaltung nach wie vor von der Stadt Tönning mit eigenem Personal wahrgenommen werden. Faktisch existieren nach wie vor 2 Verwaltungen. Bei der Verwaltungsgemeinschaft der Stadt Mölln mit dem Amt Breitenfelde sind nur die Weisungsaufgaben und das damit verbundene Personal in die Fachämter der Stadt integriert. Für die Selbstverwaltungsaufgaben der amtsangehörigen Gemeinden ist in der Aufbauorganisation der Stadt Mölln ein eigenes Amt gebildet worden (sogenanntes Team Breitenfelde). Die Rechte und Pflichten des Leitenden Verwaltungsbeamten mit Ausnahme der Dienstvorgesetzteneigenschaft wurden auf den Teamleiter Breitenfelde übertragen. Im Bereich der Weisungsaufgaben nimmt das Team Breitenfelde auch die Verwaltung des Feuerwehrwesens wahr. Das Team Breitenfelde agiert sehr selbstständig. Bereits in der überörtlichen Prüfung der Stadt Mölln 2006 bis 2009 hat das Gemeindeprüfungsamt des Kreises Herzogtum Lauenburg festgestellt, dass es sich bei dem Team Breitenfelde um eine eigenständige Verwaltung handelt, in der Aufgaben insbesondere des Finanzwesens und des Baurechts (Planungsrecht) - getrennt von den weiteren städtischen Ämtern erfüllt werden. Eine gemeinsame oder zumindest gemeinschaftliche Aufgabenerfüllung im Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten könne nicht festgestellt werden. Man habe den Eindruck, dass 2 Verwaltungen unter einem Dach beheimatet seien. Der LRH teilt die Feststellungen des Gemeindeprüfungsamtes. Sowohl die Verwaltungsgemeinschaft des Amtes Eiderstedt mit Tönning als auch die der Stadt Mölln mit dem Amt Breitenfelde sollten zum geeig-

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neten Zeitpunkt in eine echte, vollständige Lösung im Sinne der Leitlinien der Landesregierung umgewandelt werden. Nur so gelingt es, die möglichen Effizienzgewinne einer Verwaltungsgemeinschaft zu realisieren. 5.6 Mehrere Verwaltungen an einem Ort: Der Umgang mit der Kragenamtssituation 2003 gab es in Schleswig-Holstein 30 Fälle, in denen ein Amt mit eigener Verwaltung seinen Sitz in einer dem Amt nicht angehörenden hauptamtlich verwalteten Stadt oder Gemeinde hatte. Damit arbeiteten 2 Verwaltungen, die in großem Umfang gleiche kommunale Leistungen erbringen, parallel an einem Ort. In 5 Fällen taten sie dies in einem gemeinsamen Verwaltungsgebäude. Diese Situation wird mit dem Begriff „Kragenverwaltung“ umschrieben, da die amtsangehörigen Gemeinden häufig die Stadt oder Gemeinde wie einen Kragen umschließen. In 2 weiteren Fällen befanden sich Gemeinde- und Amtsverwaltung zwar nicht in einem Ort, jedoch in unmittelbarer Nähe zueinander. Es handelte sich um die Stadt Bredstedt und das Amt Bredstedt-Land mit Sitz im Nachbarort Breklum, sowie um die Stadt Preetz und das Amt Preetz-Land mit Sitz im Nachbarort Schellhorn. Der Verlust der Ortsnähe ist beim Zusammenschluss dieser Kommunalverwaltungen nicht zu befürchten, Wirtschaftlichkeitsvorteile hingegen sind zu erwarten. Daher sah der LRH bereits bei der Querschnittsprüfung 2003 dringenden Handlungsbedarf, unabhängig von der Größe der einzelnen Verwaltungen. 5.6.1 Land verzichtete auf eine Kragenamtsregelung Im August 2004 hatte das Innenministerium Handlungsempfehlungen zu kommunalen Verwaltungsstrukturen1 erlassen. Diese sahen vor, unter den Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit vorrangig diese Mehrfachverwaltungen zu betrachten. Das Land sah hier die Möglichkeit, dass deutlich größere kommunale Verwaltungen entstehen, ohne auf eine bürgernahe Verwaltung zu verzichten. Des Weiteren wurde es in der bereits zitierten Zwischenbilanz des Innenministeriums zur Verwaltungsstrukturreform „als in der Regel keine optimale Lösung“ bezeichnet, wenn Gemeinden um einen zentralen Ort herum eine neue Verwaltung bilden, ohne diesen Ort einzubeziehen.

1

Handlungsempfehlungen zu kommunalen Verwaltungsstrukturen in Schleswig-Holstein Erlass des Innenministeriums vom 24.08.2004 - IV 31-160.143.2, Amtsblatt Schl.-H. S. 715.

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Gleichwohl machte das Land keine spezifische Vorgabe. Es galten ausdrücklich für die Kragenämter und die amtsfreien Gemeinden, in denen sich auch der Sitz eines Amtes befindet, die gleichen Rahmenbedingungen wie auch für andere Verwaltungen. Das heißt, es mussten die Mindesteinwohnerzahl erreicht und die Verflechtungsbeziehungen berücksichtigt werden. Man beließ es bei einem Appell des Innenministers an die Kommunen, diese „Negativ-Konstellationen“ zu vermeiden.1 5.6.2 Zentrale Orte unter 8.000 Einwohnern schlossen sich in der Regel dem Kragenamt an In 14 Fällen haben die Gemeinden bzw. Städte ihre eigene Verwaltung aufgegeben. 12 davon sind dem Kragenamt beigetreten oder in ein solches Amt eingegliedert worden und werden nunmehr von diesem verwaltet:  Gemeinde Bordesholm durch das Amt Bordesholm,  Stadt Garding durch das Amt Eiderstedt,  Gemeinde Gettorf durch das Amt Dänischer Wohld,  Gemeinde Hohenwestedt durch das Amt Mittelholstein,  Stadt Kellinghusen durch das Amt Kellinghusen,  Gemeinde Leck durch das Amt Südtondern,  Stadt Lütjenburg durch das Amt Lütjenburg,  Stadt Marne durch das Amt Marne-Nordsee,  Stadt Meldorf durch das Amt Mitteldithmarschen,  Stadt Nortorf durch das Amt Nortorfer Land,  Gemeinde Schönberg durch das Amt Probstei,  Stadt Bredstedt durch das Amt Mittleres Nordfriesland. Die Stadt Wesselburen gehört zum neuen Amt Büsum-Wesselburen. Die Verwaltungsgeschäfte des Amtes führt wie bereits beim Vorgängeramt die amtsangehörige Gemeinde Büsum durch (§ 23 AO). Die Stadt Wilster mit rund 4.400 Einwohnern vereinbarte eine Verwaltungsgemeinschaft mit dem Amt Wilstermarsch nach § 19 a GkZ. Das Amt führt die Verwaltungsgeschäfte der Stadt durch. Beim Amt Ostholstein-Mitte wechselte der Verwaltungssitz des Amtes nach Schönwalde. In der Stadt Neustadt befindet sich neben der Stadtverwaltung nunmehr eine Außenstelle des Amtes Ostholstein-Mitte. Formal handelt es sich damit nicht mehr um ein sogenanntes Kragenamt, rein faktisch sind es nach wie vor 2 Verwaltungen an einem Ort. Gespräche mit der an einer Kooperation interessierten Stadt Neustadt fanden anlässlich des Zusammenschlusses der Ämter Neustadt-Land und Schönwalde zum Amt Ostholstein-Mitte nicht statt.
1 Medien-Information des Innenministeriums - Zwischenbilanz des Innenministers zur kommunalen Strukturreform im Oktober 2005.

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Überwiegend handelt es sich bei diesen nunmehr amtsangehörigen Gemeinden/Städten um Unterzentren, eines mit Teilfunktion eines Mittelzentrums (Meldorf), und 2 ländliche Zentralorte (Garding und Wesselburen). Nur die Stadt Wilster mit rund 4.400 Einwohnern ist weiterhin amtsfrei. Sie vereinbarte eine Verwaltungsgemeinschaft mit dem Amt Wilstermarsch nach § 19 a GkZ. Das Amt führt die Verwaltungsgeschäfte der Stadt durch. Das Amt Wilstermarsch lag als einziges dieser Kragenämter unterhalb der Mindestgrenze und war daher gezwungen, sich mit einer anderen Verwaltung zusammenzuschließen. Die Verhandlungsposition der Stadt Wilster war damit stärker als die der anderen Gemeinden und Städte, jedoch nicht so stark, dass eine Verwaltungsgemeinschaft unter Führung der Stadt erreichbar gewesen wäre. Das Amt betreute mehr Einwohner als die Stadt. In den übrigen Fällen hatten nur die zentralen Orte den Handlungsdruck, weil sie unter der Mindestgrenze, die Ämter jedoch über der Mindestgrenze der Einwohner lagen. Eine Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ oder die Geschäftsführung des Amtes durch den zentralen Ort nach § 23 AO wurde von den Ämtern abgelehnt. Den zentralen Orten blieb nur die Möglichkeit des Beitritts oder der Eingliederung in das Amt. Gleichwohl beurteilen die Gemeinde Bordesholm und die Stadt Nortorf den Verwaltungszusammenschluss positiv. Das „persönliche Miteinander“ im Amt sei gut. Ihre Interessen und Bedürfnisse würden ausreichend berücksichtigt. Die meisten anderen zentralen Orte sind hingegen mit den umgesetzten Lösungen nicht zufrieden. Sie bemängeln insbesondere:  Die aus dem zentralörtlichen Aufgabenspektrum resultierenden Bedürfnisse an Verwaltungsleistungen würden von den anderen amtsangehörigen Gemeinden nicht erkannt und von der Amtsverwaltung nicht entsprechend umgesetzt.  Die zentralen Orte würden in den Amtsausschüssen nicht angemessen entsprechend ihrer Größe repräsentiert, weil das vom Land versprochene einwohnergewichtete Stimmrecht nicht umgesetzt wurde.  Die Gemeinde/Stadt könne aufgrund ihrer Größe nicht ehrenamtlich geleitet werden bzw.  die ehrenamtliche Leitung sei nur aufgrund günstiger Konstellationen (z. B. Pensionär, Freiberufler) möglich. Es sei jedoch fraglich, ob dies auch zukünftig gewährleistet werden könne (vgl. III/Tz. 3.1 und 3.5). Der Städteverband kritisierte in seiner Bilanz der Verwaltungsstrukturreform, dass der Reformprozess nicht genutzt wurde, um die unterschiedlichen Interessen von zentralen Orten und ihren Umlandgemeinden durch eine gemeinsame Verwaltung in Einklang und Ausgleich zu bringen. Die gegenwärtige Struktur schwäche die zentralen Orte und Städte.

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5.6.3

Ohne Handlungsdruck keine Verwaltungszusammenschlüsse der größeren zentralen Orte mit den Kragenverwaltungen In 16 Fällen sind hauptamtliche Gemeinde-/Stadtverwaltung und Amtsverwaltung an einem Ort beibehalten worden:  Stadt Bad Bramstedt und Amt Bad Bramstedt-Land,  Stadt Bad Oldesloe und Amt Bad Oldesloe-Land,  Stadt Bad Segeberg und Amt Trave-Land,  Stadt Bargteheide und Amt Bargteheide-Land,  Stadt Barmstedt und Amt Rantzau,  Stadt Eckernförde und Amt Schlei-Ostsee,  Stadt Elmshorn und Amt Elmshorn-Land,  Stadt Heide und Amt KLG Heider Umland,  Stadt Itzehoe und Amt Itzehoe-Land,  Stadt Kaltenkirchen und Amt Kaltenkirchen-Land,  Stadt Oldenburg und Amt Oldenburg-Land,  Stadt Plön und Amt Großer Plöner See,  Stadt Ratzeburg und Amt Lauenburgische Seen,  Stadt Reinfeld und Amt Nordstormarn,  Gemeinde Rellingen und Amt Pinnau,  Stadt Schwarzenbek und Amt Schwarzenbek-Land. Auch die Situation der „Quasi-Kragenverwaltung“ Amt Preetz-Land mit Sitz im Nachbarort Schellhorn und Stadt Preetz ist unverändert. Bei den Städten handelt es sich in 9 Fällen um Unterzentren, davon 3 mit Teilfunktion Mittelzentrum, und in 7 Fällen um Mittelzentren. Die Gemeinde Rellingen hat keine zentralörtliche Einstufung. Die Stadt Barmstedt hat zwar eine Verwaltungsgemeinschaft gebildet, jedoch nicht mit dem Amt Rantzau, sondern mit dem Amt Hörnerkirchen. Alle Städte lagen über 8.000 Einwohnern. Bei den Kragenämtern lagen nur 3 unter der Einwohnergrenze. Es handelte sich um die ehemaligen Ämter Windeby (Stadt Eckernförde), Oldenburg-Land (Stadt Oldenburg) und Pinneberg-Land (Stadt Pinneberg). In keinem dieser Fälle kam es zu einem Zusammenschluss zwischen der Stadt- und der Amtsverwaltung, sondern zu einer Fusion mit benachbarten Ämtern. Aus den Gemeinden der früheren Ämter Schlei, Schwansen und Windeby (alle 3 Ämter lagen unter 8.000 Einwohnern) bildete sich das Amt Schlei-Ostsee. Durch den Beitritt der Gemeinde Großenbrode zum Amt Oldenburg-Land überschritt das Amt die 8.000-Einwohner-Grenze. Aus den Gemeinden der früheren Ämter Bönningstedt (deutlich über 8.000 Einwohnern) und Pinneberg-Land bildete sich das Amt Pinnau. Der Verwaltungssitz wurde nach Rellingen verlegt. Dadurch wurde die Kragensituation zur Stadt Pinneberg aufgelöst, jedoch der neue Kragen zur

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Gemeinde Rellingen gebildet. Allerdings ist eine Verwaltungsgemeinschaft mit dem Amt Pinnau angedacht. 9 Kragenämter blieben unverändert, 5 Kragenämter vergrößerten sich durch Verwaltungszusammenschlüsse. Allerdings kam es auch in diesen Fällen nicht zu einem Zusammenschluss der jeweiligen Stadt- und Amtsverwaltung. Die Kragenämter, die alle über der Mindestgrenze lagen, präferierten den Zusammenschluss mit benachbarten Amts- bzw. Gemeindeverwaltungen, die unter der Mindestgrenze lagen:  Bildung des Amtes Trave-Land aus den Gemeinden der früheren Ämter Segeberg-Land und Wensin,  Bildung des Amtes KLG Heider Umland aus den Gemeinden der früheren Ämter KLG Heide-Land und KLG Weddingstedt sowie der zuvor dem Amt KLG Wesselburen angehörenden Gemeinde Norderwöhrden,  Auflösung des Amtes Hohenlockstedt und Beitritt von 4 Gemeinden zum Amt Itzehoe-Land,  Beitritt der fortan die Geschäfte des Amtes durchführenden Gemeinde Bosau zum Amt Plön-Land, dessen Name in Amt Großer Plöner See geändert wurde,  Auflösung des Amtes Gudow-Sterley und Beitritt von 7 Gemeinden zum Amt Ratzeburg-Land, dessen Name in Amt Lauenburgische Seen geändert wurde. Da man sich nicht sicher war, ob es nicht doch noch zu einer Kragenamtsregelung des Landes kommen würde, wollte die eine oder andere Amtsverwaltung durch entsprechende Größe eine Mitverwaltung durch die Stadt zumindest erschweren. Soweit überhaupt Gespräche zwischen der Stadt- und der Amtsverwaltung über einen möglichen Verwaltungszusammenschluss stattfanden, wurden diese nach kurzer Zeit abgebrochen, da kein Einvernehmen zu erzielen war. Man konnte sich nicht auf eine Organisationsform einigen. Beide Seiten wollten auf eine eigene Verwaltung mit unmittelbarem Personalzugriff nicht verzichten. Die Ämter hielten die Personalkosten der Städte für zu hoch. Das Amt Bargteheide-Land und das Amt Bad Oldesloe-Land wollten sich beide nicht mit den jeweiligen Städten zusammenschließen. Sie favorisierten stattdessen - obwohl es keine hinreichenden Verflechtungsbeziehungen gab - einen Zusammenschluss der beiden Kragenämter zu einem sogenannten „Brezelamt“, das dann beide Städte umschlossen hätte. Dies wurde vom Innenministerium abgelehnt.

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5.6.4

Fazit Beim Abbau der Mehrfachverwaltungen ist ohne Zweifel ein gewisser Erfolg der Verwaltungsstrukturreform zu verzeichnen. Bei den durchgeführten Fusionen haben weder das Innenministerium noch die beteiligten kommunalen Partner die hinreichende Einsicht gehabt, dass im Regelfall nicht die Einamtung der zentralen Orte den angemessenen Interessenausgleich hervorbrachte. Für diese Konstellation ist in der Regel entweder die Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ mit der Führung der Verwaltung durch den zentralen Ort oder das Modell der Geschäftsführung nach § 23 AO eine angemessene Lösung, die hinreichend die Interessen der beteiligten Partner wahren kann. Insofern war der anfangs vom Innenminister ausgesprochene Ausschluss einer Verwaltungsgemeinschaft zwischen einem Amt und einer kreisangehörigen Kommune unter 8.000 Einwohnern ein Fehler. Dass dies sehr viel später auch so gesehen wurde, wird daran deutlich, dass sich das Innenministerium die leider gescheiterte gesetzliche Ermächtigung einräumen lassen wollte, auch eine Verwaltungsgemeinschaft zwischen einem Amt und einer kreisangehörigen Kommune anzuordnen. Dies geschah offensichtlich vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus der Verwaltungsstrukturreform und der Einsicht, dass die nachträglich entstandene Problematik im Bereich der Stadt Plön und des Amtes Großer Plöner See nur auf diese Weise sachgerecht hätte gelöst werden können. Dass die bloße Einamtung größerer Städte und Gemeinden problematisch ist und die Möglichkeiten der Amtsverfassung überschreitet, zeigen die Bestrebungen, hauptamtliche Bürgermeister von amtsangehörigen Gemeinden zu bestellen. Dies wird gestützt auf die zutreffenden Einschätzungen, dass ehrenamtliche Leitungen dieser Gemeinden und Städte nur ausnahmsweise dann möglich sind, wenn die Person des Bürgermeisters sowohl zeitlich als auch von der erworbenen Qualifikation her in der Lage ist, diese Funktion auszuüben. Selbst in den Fällen, in denen die ehrenamtliche Leitung derzeit ohne größere Probleme praktiziert wird, besteht die Gefahr, dass in späteren Wahlperioden auch in diesen Gemeinden die Wahl eines hauptamtlichen Bürgermeisters vorgenommen wird. Mit der Bestellung eines hauptamtlichen Bürgermeisters wird eine Nebenverwaltung geschaffen, die die Wirtschaftlichkeitsgewinne aus der Fusion der Verwaltungen nachhaltig vermindert. Gerade wegen dieser Folgen sieht die Amtsordnung die Verwaltungsgemeinschaft nach 19 a GkZ bzw. die Geschäftsführung nach § 23 AO vor.

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Die Bedenken und Gegenargumente, die im Regelfall dazu führten, dass die umliegenden Ämter jeweils die einwohnerstarken zentralen Orte in das Amt hineinzwangen, sind nicht durchgreifend:  Das Modell der Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ ist schon vor und erst recht nach der Verwaltungsstrukturreform eine bewährte und problemlose organisatorische Lösung. Es gibt inzwischen in Schleswig-Holstein 21 Verwaltungsgemeinschaften nach 19 a GkZ. Davon führen allein in 9 Fällen die jeweiligen zentralen Orte die Verwaltung für jeweils ein Amt durch. Daneben gibt es noch 9 Fälle der Geschäftsführung nach § 23 AO. Diese oftmals seit Jahrzehnten bestehenden Organisationsformen zeigen, dass eine problemlose, für alle Beteiligten wirtschaftliche Lösung möglich ist. Dass dies gut gelingt, zeigen auch die aktuellen Beispiele der Verwaltungsgemeinschaften zwischen der Stadt Barmstedt und dem Amt Hörnerkirchen sowie der Stadt Uetersen mit dem Amt Haseldorf.  Die Interessen des Amtes und seiner amtsangehörigen Gemeinden sind regelmäßig durch vertragliche Regelungen und organisatorische Absprachen gewahrt. In den öffentlich-rechtlichen Verträgen können dem übertragenden Amt u. a. auch Rechte bei der Bestellung von Dienstkräften eingeräumt werden.  Es ist eine sehr zielgenaue und verursachungsgerechte Kostenerstattungsregelung für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben möglich. Hier besteht die Möglichkeit einer Win-win-Situation, das heißt, das Amt kann seine Verwaltungskosten günstig gestalten und der zentrale Ort kann einen Kostendeckungsbeitrag generieren. Auf diese Weise kann auch die vom LRH vorgefundene Konstellation vermieden werden, dass das Umland nach einer Verwaltungsfusion im Wege der bloßen Einamtung über die Amtsumlage die naturgemäß höheren Kosten der Verwaltung des zentralen Ortes mitfinanziert.  Der vorgefundene Drang, unbedingt eine eigene Verwaltung zu behalten, übersieht die erwähnten guten Erfahrungen in allen möglichen Konstellationen. So werden selbst kleinere Gemeinden von Oberzentren mitverwaltet (Bönebüttel, Wasbek) oder Gemeinden durch große Städte (Süsel, Ellerau, Bönningstedt, Hasloh und zukünftig Ascheberg und Bösdorf). Was in anderen vergleichbaren Konstellationen wegen einer angeblich völlig anderen Verwaltungskultur oder sonstiger Vorbehalte völlig ausgeschlossen wurde, hat offensichtlich in den genannten Fällen keine maßgebliche Rolle gespielt.  Bei der Ablehnung einer Verwaltungsgemeinschaft oder einer Geschäftsführung wird bei den amtsangehörigen Gemeinden übersehen, dass das Amt selbst eine Verwaltungsgemeinschaft darstellt, derer sich

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die amtsangehörigen Gemeinden bei der Durchführung ihrer Aufgaben bedienen.1 Nach alledem empfiehlt der LRH dem kommunalen Raum und dem Innenministerium, auch zukünftig das Modell der Verwaltungsgemeinschaft oder der Geschäftsführung als Handlungsoption gerade für die Verwaltung der zentralen Orte und ihres Umlandes im Auge zu behalten. Dies gilt zunächst für die Ämter und Städte, die wegen des Überschreitens der Einwohnergrenze von 8.000 Einwohnern im Rahmen der Verwaltungsstrukturreform nicht zum Handeln verpflichtet waren. Bei den übrigen durchgeführten Verwaltungszusammenschlüssen ist dem LRH bewusst, dass es schwerfällt, nach einer gerade durchgeführten Verwaltungsstrukturreform gleich wieder die gefundenen Lösungen infrage zu stellen. Aber auch hier könnte sich mittelfristig - insbesondere bei personellen Konstellationen im Leitungsbereich eines Amtes bzw. einer inzwischen hauptamtlich verwalteten amtsangehörigen Gemeinde - die Möglichkeit ergeben, die bisherige Amtslösung in eines der vorgeschlagenen Modelle umzuwandeln.

1

Kommentar zur Amtsordnung von Reimer Bracker und Thorsten Ingo Wolf, § 1 Erläuterungen Ziffer 1.

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6.

Reformergebnis in qualitativer Hinsicht: Durch Zusammenlegung mehr Professionalität Durch die Verwaltungsstrukturreform sollten die Verwaltungen nicht nur größer, sondern auch professioneller werden. Man ging davon aus, dass größere Verwaltungen spezialisierter und differenzierter arbeiten sowie Urlaubs- und Krankheitsvertretungen einfacher organisieren können. Insbesondere bei den sehr kleinen Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich erschwerten die geringen Personalkapazitäten die nötige fachliche Spezialisierung.

6.1.1

Effektivitätssteigerungen durch größere Einheiten Fast alle Zusammenschlüsse gaben im Erhebungsbogen an, dass sie durch die Zusammenlegung der Verwaltungen besser bzw. professioneller geworden sind. Als Vorteile wurden genannt:  Spezialisierung und dadurch größere Routine und Methodensicherheit,  Sicherstellung der Vertretung,  Bündelung von Aufgaben mit Kleinststellenanteilen,  Arbeitsverdichtung,  Abfederung von Personalausfällen und Arbeitsspitzen,  flexiblere Bearbeitung von Vorgängen. Hierdurch konnten die Verwaltungen ihre Leistungsfähigkeit steigern und den Bürgern sowie dem Ehrenamt ein verbessertes Dienstleistungsangebot zur Verfügung stellen. Nur wenige Verwaltungen gaben an, dass Synergieeffekte nicht oder noch nicht erzielt werden konnten und daher eine höhere Professionalisierung nicht eingetreten ist. Dies lag nach Aussagen einiger daran, dass die Besonderheiten des Verwaltungszusammenschlusses die Nutzung des Größenvorteils verhinderten. Wenn z. B. das Personal auf mehrere Außenstellen aufgeteilt wurde, ließ sich die Spezialisierung und Vertretung nicht immer signifikant verbessern

6.1.2

Fazit Die größeren Verwaltungen sind professioneller geworden. Dies entspricht den Feststellungen der geprüften Verwaltungen und dem Eindruck, den der LRH durch die örtlichen Erhebungen gewonnen hat. Untermauert wird es durch entsprechende Rückmeldungen von Gemeindeprüfungsämtern, die inzwischen einige Verwaltungszusammenschlüsse im Rahmen von Ordnungsprüfungen untersucht haben. Wenn es den Verwaltungen mittelfristig gelingt, die Personalkapazitäten so weit wie möglich an einem Standort zu konzentrieren, kann der Größenvorteil noch optimaler genutzt und die Verwaltung damit noch professioneller werden.

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7.

Reformergebnis Bürgernähe: Zu viele Verwaltungsstandorte Durch die Verwaltungsstrukturreform sollten die Verwaltungen bürgernäher werden. Alle Bürger sollten Dienstleistungen erhalten, die zuverlässig und in möglichst kurzer Zeit zur Verfügung gestellt werden. Gleichzeitig sollten dafür aber nur die nötigsten Ressourcen beansprucht werden, um die Abgabenbelastung gering zu halten und die vorhandenen Mittel gezielt zur Bereitstellung echter Leistungen zu verwenden.1

7.1

Bürgernähe muss nicht zwangsläufig „räumliche Nähe“ bedeuten Versucht man „Bürgernähe“ zu definieren, muss man sich fragen, welche „Nähe“ und welcher „Bürger“ gemeint ist. Eine klassische Definition gibt es nicht. Die Verwaltung wird als bürgernah bezeichnet, wenn sie auf die Bedürfnisse und Probleme der Bürger eingeht. Dabei ist dem Bürger vor allem an einer serviceorientierten Verwaltung gelegen, an kompetenten, aufgeschlossenen Verwaltungsmitarbeitern, die auf individuelle Fragen eingehen, beim Ausfüllen der Formulare behilflich sind und so viele Anliegen wie möglich aus einer Hand bearbeiten. Die räumliche Nähe hingegen - im Sinne von kurzen Wegen - ist, wenn man den Bürger direkt befragt, nicht unbedingt mit oberster Priorität versehen.2 Dies liegt sicherlich auch daran, dass der Bürger die Dienstleistungen der Kommunalverwaltungen nicht sehr häufig in Anspruch nehmen muss. Bei den Ämtern handelt es sich meist um den Bereich des Einwohnermeldewesens, z. B. um die Ausstellung oder Verlängerung eines Personalausweises/Reisepasses, bei den größeren Einheiten ggf. noch um Dienstleistungen des Bauamtes. Ansonsten wird ein Bürger über Jahre hinweg z. B. sein Amt oder seine Stadt/Gemeinde nicht aufsuchen müssen. „Bürger“ ist bei diesen Betrachtungen in der Regel der externe Dritte. Bei den Verwaltungszusammenschlüssen fanden sich zusätzlich in einigen Verträgen Formulierungen, die unter dem Begriff „Bürger“ auch das Ehrenamt subsumierten. Festzustellen ist, dass der Begriff „bürgernah“ von den Verwaltungen sehr stark darauf ausgerichtet wurde, kurze räumliche Wege für die potenziellen Kunden (Bürger und Ehrenamt) sicherzustellen und demzufolge ein entsprechendes Netz an Außenstellen vorzuhalten.

1 2

Medien-Information des Innenministeriums - Zwischenbilanz des Innenministers zur kommunalen Strukturreform im Oktober 2005. Z. B. Bürgergutachten zu den Eckpunkten der Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz, Nexus Institut für Kooperationsmanagement und interdisziplinäre Forschung, 2008.

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7.2

Bei den unveränderten Stadt-, Gemeinde- und Amtsverwaltungen gibt es nur selten Außenstellen Nur 5 % der unveränderten Verwaltungen der Städte und Gemeinden haben eine Außenstelle. Es handelt sich um reine Auslagerungen aufgrund von Platzmangel, sodass in unmittelbarer Nähe ein weiteres Gebäude genutzt wird. In einem Fall handelt es sich eigentlich um eine Außenstelle des Kreises, der für ein bürgernahes Zulassungsangebot die Personal- und Sachressourcen einer amtsfreien Gemeinde gegen Kostenerstattung nutzt. In allen anderen Fällen sind die Verwaltungsleistungen an einem Ort zentralisiert. Bei den unveränderten Ämtern haben nur 14 % (4 Fälle) eine Außenstelle. In 3 Fällen handelt es sich um mit sehr geringen Personalkapazitäten ausgestattete und zu eingeschränkten Zeiten besetzte Bürgerbüros. Bei dem 4. Fall handelt es sich um eine etwas größere Außenstelle, die im Zuge des Beitritts der Gemeinde Westerrönfeld zum Amt Jevenstedt Anfang 2001 eingerichtet wurde.

7.3

Bei den Verwaltungszusammenschlüssen ist die Einrichtung von Außenstellen der Normalfall Im Zuge der Verwaltungszusammenschlüsse wurden auf Ämterebene in 72 % der Fälle Außenstellen eingerichtet. Diese sind häufig identisch mit den vorherigen Verwaltungsstandorten der an dem Zusammenschluss Beteiligten. Die Einrichtung von Außenstellen spielte erkennbar eine große und entscheidende Rolle in den Vertragsverhandlungen. Einigen Beschlussvorlagen und entsprechenden Niederschriften ist zu entnehmen, dass die Außenstelle als unverzichtbar für das gemeindliche Leben und für die Betreuung des Ehrenamtes eingestuft wurde. In anderen Niederschriften ist erkennbar, dass der Erhalt des ehemaligen Verwaltungsstandorts zumindest als Außenstelle - zwingende Voraussetzung für den Zusammenschluss war. Überwiegend wurde eine Außenstelle eingerichtet. Es gibt jedoch auch Ämterzusammenschlüsse, die bis zu 4 Außenstellen eingerichtet haben (z. B. Ämter Hohe Elbgeest, Moorrege, Südtondern und Mittelholstein). Der LRH verkennt nicht, dass die Einrichtung von Außenstellen eine wirtschaftliche Lösung sein kann, wenn ein Neu- bzw. Anbau auch im langfristigen Vergleich aller Kosten unwirtschaftlicher ist als die Beibehaltung mehrerer Verwaltungsstandorte. Ebenso sind bestimmte Außenstellen notwendig aufgrund der schwierigen Erreichbarkeit, z. B. durch die Insellagen beim Amt Föhr-Amrum und der Verwaltungsgemeinschaft zwischen der Stadt Husum und dem Amt Pellworm. Die meisten Außenstellen sind

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jedoch eingerichtet worden, um für die Bürger in möglichst kurzer Entfernung Verwaltung anzubieten. Überwiegend wurde dabei mit der älteren Bevölkerung argumentiert, die auf den ÖPNV angewiesen sei. Gerade im ländlichen Bereich würden unzumutbar lange Fahrtzeiten entstehen, wenn Außenstellen nur in größerer Entfernung eingerichtet würden. Die weit überwiegende Zahl - auch der älteren - Bürger nutzt jedoch das Auto, um die Verwaltung aufzusuchen. Beispielhaft wurden folgende Entfernungen im Rahmen der Verwaltungszusammenschlüsse als nicht mehr zumutbar eingestuft. Berechnet sind jeweils der zusätzliche Weg und die zusätzliche Zeit mit dem Auto, die der Bürger in Kauf nehmen müsste, wenn er nicht das jeweilige Bürgerbüro bzw. die Außenstelle aufsuchen, sondern zum Hauptsitz der Amtsverwaltung fahren würde:  2,8 km (5 Minuten) vom Bürgerbüro Mönkeberg und 4,2 km (7 Minuten) vom Bürgerbüro Schönkirchen zum Amt Schrevenborn in Heikendorf,  3,9 km (6 Minuten) vom Bürgerbüro Klausdorf zum Rathaus Schwentinental,  6 km (11 Minuten) vom Bürgerbüro Breitenfelde zum Rathaus Mölln,  11, 4 km (13 Minuten) vom Bürgerbüro Friedrichskoog zum Amt MarneNordsee in Marne,  11,6 km (15 Minuten) vom Bürgerbüro Leck, 5,1 km (9 Minuten) vom Bürgerbüro Risum-Lindholm und 12,2 km (14 Minuten) vom Bürgerbüro Süderlügum zum Amt Südtondern in Niebüll,  12,8 km (14 Minuten) von der Außenstelle Lunden und 12,1 km (13 Minuten) von der Außenstelle Tellingstedt zum Amt KLG Eider in Henningstedt,  13,7 km (18 Minuten) von der Außenstelle Laboe zum Amt Probstei in Schönberg. Hauptsächlich handelt es sich um sogenannte Bürgerbüros. Das Leistungsbild ist allerdings sehr unterschiedlich. In manchen Bürgerbüros werden nur eingeschränkte Leistungen angeboten. Manchmal können Anträge nur abgegeben und auf Vollständigkeit überprüft werden bzw. Antragsformulare werden ausgehändigt und es wird beraten, welche Unterlagen beizufügen sind. Zugleich werden die gelben Abfallsäcke ausgehändigt. In anderen Fällen werden umfangreichere Leistungen angeboten und können zumindest teilweise (Front- und Backoffice-Variante) oder vollständig im Bürgerbüro bearbeitet werden. Manche dieser Außenstellen sind vollständig mit der Amtsverwaltung vernetzt, manche aus Kostengründen nur eingeschränkt oder gar nicht.

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7.4

Die große Zweiteilung: Auf Dauer oder auf Zeit angelegte Außenstellen Bei den Verwaltungszusammenschlüssen sind in den öffentlich-rechtlichen Verträgen 2 Varianten gewählt worden. In zwei Drittel der Fälle wurden die Außenstellen auf Dauer angelegt. Zwar können auch diese aufgelöst werden, meist jedoch nur, wenn alle Gemeinden oder zumindest die betroffene Standortgemeinde einverstanden sind. Dies wird in den Fällen nicht einfach zu erreichen sein, wo die Einrichtung der Außenstelle - unabhängig davon, in welchem Umfang sie von den Bürgern in Anspruch genommen wird - als unverzichtbar für das gemeindliche Leben und für das Ehrenamt angesehen wird. In einem Drittel der Fälle ist der Bestand der Außenstelle nach dem öffentlich-rechtlichen Vertrag von der Akzeptanz und der Frequentierung der Bürger abhängig. In etlichen Fällen ist zudem ergänzt, dass dies  regelmäßig oder fortlaufend,  in angemessenen Abständen,  jährlich oder erstmalig nach unterschiedlichen Fristen überprüft werden soll. In einigen Fällen ist dies bereits geschehen. Überwiegend empfahl die hauptamtliche Verwaltung nach der Überprüfung, die Außenstelle zu schließen oder zumindest die Öffnungszeiten deutlich einzuschränken. Die Außenstellen wurden von den Bürgern nur in geringem Umfang in Anspruch genommen. Zum einen lag dies daran, dass die Verwaltung an sich nur selten aufgesucht werden musste (z. B. Neuausstellung eines Personalausweises alle 6 bzw. 10 Jahre). Zum anderen fährt der Bürger zum Hauptsitz der Verwaltung, wenn er nicht sicher ist, dass sein Anliegen im Bürgerbüro hinreichend bearbeitet werden oder er eine ausreichend qualifizierte Beratung erhalten kann. Soweit es sich um ein reines Bürgerbüro handelt, bei dem lediglich gewisse Dienstleistungen für den Bürger erbracht werden können, war auch eine umfassende Betreuung des Ehrenamts nicht oder nur eingeschränkt möglich. Die Beschäftigten konnten in manchen Außenstellen nicht ausreichend ausgelastet werden, da aus Kostengründen keine Vernetzung mit dem Hauptsitz der Verwaltung erfolgte und somit in den „bürgerfreien“ Zeiträumen keine anderweitigen Tätigkeiten ausgeübt werden konnten. Aufgrund der geringen personellen Ausstattung der Außenstelle bestanden zudem bei Krankheitsfällen Probleme in der Vertretung. Die Hauptverwaltung hingegen konnte Synergieeffekte nicht voll nutzen, da Teile des Personals in die Außenstelle abgeordnet waren. Der Empfehlung, die Außenstelle aufzulösen, wurde allerdings nur in wenigen Fällen und oft nur in der Art gefolgt, dass die Öffnungszeiten eingeschränkt wurden. Vorwiegend wurde die Außenstelle unverändert beibehalten.

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7.5

Fazit Die zahlreichen Außenstellen - hilfsweise der Umfang der Öffnungszeiten sollten reduziert werden. Die Leistungen der Verwaltung und damit auch das Personal sollten so weit wie möglich an einem Verwaltungsstandort konzentriert werden. Nur so können die möglichen Synergieeffekte (u. a. Arbeitsverdichtung, Spezialisierung, Vertretung) optimal genutzt werden. Der Begriff der „Bürgernähe“ sollte nicht allein auf die räumliche Nähe reduziert werden. Der Bürger hat das Bedürfnis, so weit wie möglich den Verwaltungsvorgang telefonisch oder schriftlich zu erledigen, ohne persönlich bei der Verwaltung erscheinen zu müssen. Dabei ist ihm offensichtlich an einer umfassenden kompetenten Beratung und Unterstützung sowie einer professionellen Bearbeitung aus einer Hand mehr gelegen als an einer nahegelegenen Außenstelle mit eingeschränktem Leistungsspektrum. In Relation zu den seltenen Situationen, in denen der Bürger z. B. die Amtsverwaltung aufzusuchen hat, wäre es nicht wirtschaftlich, die Außenstellen mit hohem Personal- und Sachaufwand so auszustatten, dass dort das gesamte oder große Teile des Leistungsspektrums der Hauptverwaltung angeboten werden. Auch für die wenigen Ausnahmen, in denen die Verwaltung mittels ÖPNV erreicht werden soll, ist es unter Kosten-NutzenGesichtspunkten nicht angebracht, ein weitverzweigtes Netz an Außenstellen insbesondere im ländlichen Bereich vorzuhalten. In den wenigen nicht anders lösbaren Fällen könnte man unter dem Gesichtspunkt der Bürgernähe auch an eine aufsuchende Verwaltung denken. Im städtischen oder im Stadt-Umland-Bereich Außenstellen vorzuhalten, ist zudem nicht notwendig, da hier auch die Alternative eines ausreichend ausgebauten ÖPNV besteht. So gibt es z. B. zwischen einem Amt und seinem Bürgerbüro eine Busverbindung im 10- bzw. 15-Minuten-Takt. Ein anderes Amt hat einen Bürgerbus mit einer wöchentlichen Shuttleverbindung in die Stadt, die die Geschäfte des Amtes führt, und zusätzlich ein Bürgerbüro. Insoweit sind die zusätzlichen Kilometer bzw. die zusätzliche Zeit, die der Bürger aufzuwenden hat, um gelegentlich die Stadt-, Gemeinde- oder Amtsverwaltung aufzusuchen, durchaus hinnehmbar, insbesondere wenn dadurch die nötigen Ressourcen reduziert werden und der Bürger dadurch weniger Abgaben zu leisten hat. Auch für das Ehrenamt sind die Außenstellen in der Form von Bürgerbüros keine Hilfestellung. Die notwendige Beratung und Unterstützung der ehrenamtlichen Bürgermeister und der Gremien ist durch ein Bürgerbüro nicht leistbar. Dies kann nur durch geeignete Ansprechpartner in der Hauptverwaltung erfolgen.

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

77

8.

Reformergebnis in wirtschaftlicher Hinsicht - Licht und Schatten Durch die Verwaltungsstrukturreform wollte das Land nicht nur mehr Professionalität erreichen, sondern auch die Verwaltungskosten nachhaltig senken. Gestützt wurde das Land durch den Sonderbericht des LRH, der zur Verwaltungsstrukturreform führte. Dieser stellte dar, dass durch die Zusammenschlüsse Größenvorteile generiert werden können, die zugleich eine Qualitätssteigerung und eine Kostensenkung ermöglichen. Maßstab für die Wirtschaftlichkeit ist daher nicht nur die Verbesserung der Dienstleistung bei gleichbleibenden Kosten, sondern die nachhaltige Senkung der Verwaltungskosten. Demzufolge muss sich die Reform auch an ihren Einsparerfolgen messen lassen. Um die wirtschaftlichen Auswirkungen der Verwaltungsstrukturreform beurteilen zu können, wird zunächst die Situation 2011 im Größenklassenvergleich dargestellt. Im Anschluss daran werden für alle Verwaltungen 2002 und 2011 gegenübergestellt, um Veränderungen sichtbar zu machen. Ein direkter Vorher-nachher-Vergleich ist aufgrund weitreichender Veränderungen in diesem Zeitraum - vornehmlich durch die Sozialrechtsreform - nicht möglich. Gleichwohl bietet die Gegenüberstellung - insbesondere auch im Vergleich von Ämtern zu den amtsfreien Städten und Gemeinden - erste Anhaltspunkte zur Einschätzung der Situation. Danach erfolgt ein Vergleich von Personalausgaben und Planstellen der Verwaltungen, die sich zusammengeschlossen haben, bezogen auf den Zeitpunkt vor der Veränderung und 2011. Ziel ist es, die unmittelbar der Verwaltungsstrukturreform zuzuordnenden wirtschaftlichen Erfolge festzustellen.

8.1

Personalausgaben und Planstellen 2011 Für den Vergleich werden - wie bereits bei der Prüfung 2003 mit Daten aus 2002 - Personalausgaben und Planstellen der Kernverwaltung betrachtet und auf Einwohnerwerte heruntergebrochen. Einrichtungen bleiben unberücksichtigt, um die Vergleichbarkeit zu gewährleisten. Kommunen, die Aufgaben durch eigene Einrichtungen erbringen, haben entsprechende Personalkosten. Kommunen, die die Aufgaben ausgegliedert haben oder gar nicht wahrnehmen, haben keine Personalkosten, allenfalls Sachkosten. Die Darstellung erfolgt in Größenklassen. Die damit verbundene Durchschnittsbetrachtung nivelliert unterschiedliche Aufgabenwahrnehmungen einzelner Verwaltungen. Bei der Einteilung in die Größenklassen wurde die amtliche Bevölkerungsstatistik des Statistischen Amtes für Hamburg und Schleswig-Holstein zum 31.03.2011 zugrunde gelegt. Die Verwal-

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78

tungsgemeinschaften sind mit den insgesamt zu betreuenden Einwohnern in die jeweilige Größenklasse eingeordnet. Werden die Verwaltungsgeschäfte von einem Amt durchgeführt, ist die Verwaltungsgemeinschaft bei den Ämtern eingeordnet. Werden die Verwaltungsgeschäfte von einer amtsfreien Stadt/Gemeinde geführt, ist sie dort eingeordnet. Die Einordnung der Verwaltungen in die Größenklassen ist der Anlage 1 zu entnehmen. Seit der vorangegangenen Prüfung hat es in den Kommunalverwaltungen Veränderungen gegeben, die Einfluss auf die Zahl der Stellen und die Höhe der Personalausgaben haben.  Zum 01.01.2005 wurde das Sozialrecht mit der Einführung des SGB II und SGB XII umfassend reformiert. Dies hat im kreisangehörigen Bereich zu einem Stellenabbau, zumindest aber zu einer Reduzierung der Personalausgaben durch umfangreiche Kostenerstattungen geführt. Für die Erfüllung der Aufgaben nach SGB II wurde ein Teil des bisher für die Sozialhilfegewährung eingesetzten Personals gegen entsprechende Kostenerstattung an die zuständigen Träger - die Bundesagentur für Arbeit bzw. die Kreise und kreisfreien Städte - abgeordnet. Anders ist dies in den beiden Optionskreisen Schleswig-Flensburg und Nordfriesland. Schleswig-Flensburg hat das entsprechende Personal selbst eingestellt. In Nordfriesland blieb das Personal gegen Gewährung eines Kostenausgleichs im kreisangehörigen Bereich. Die verbleibenden Restaufgaben des SGB XII werden ebenfalls unterschiedlich wahrgenommen. Nach § 5 AG-SGB XII1 können die Kreise kreisangehörige amtsfreie Gemeinden und Ämter heranziehen, um die den Kreisen obliegenden Aufgaben zu erfüllen. Bei der Heranziehung wurde zum Teil nur auf bestimmte Verwaltungseinheiten übertragen. So hat z. B. der Kreis Pinneberg die Aufgaben bei einigen kreisangehörigen Kommunen zentralisiert und erstattet dafür die Personalausgaben. In anderen Kreisen werden die Aufgaben ohne entsprechende Erstattung durch den kreisangehörigen Bereich erledigt oder von den Kreisen selbst wahrgenommen. Um dennoch einen Vergleich der Kernverwaltungen 2011 zu ermöglichen, bleiben die Stellen und die Personalausgaben für die Aufgaben nach SGB II und XII bei den Vergleichsbetrachtungen unberücksichtigt.  Weiterhin war zu beachten, dass die für die Prüfung maßgebliche „Kernverwaltung“ in der Kameralistik und in der Doppik unterschiedlich definiert wird. Der kamerale Begriff „Kernverwaltung“ und die dazugehörigen Abschnitte sind nicht 1 : 1 im doppischen System und dessen Produkten wiederzufinden. Insbesondere bestehen im doppischen System keine eindeutigen Zuordnungen für die kameralen Abschnitte 20 „Schulverwaltung“ und 30 „Verwaltung kultureller Angelegenheiten“.
1 Gesetz zur Ausführung des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch vom 17.12.2010, GVOBl. Schl.-H. S. 789, 813.

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79

Daher wurde dem Erhebungsbogen ein Anlageblatt als Orientierungshilfe beigefügt. Durch die unterschiedliche haushaltsrechtliche Bestimmung kann es sowohl in der zeitlichen Gegenüberstellung einzelner Personalentwicklungen als auch im Vergleich innerhalb einer Größenklasse zu Verschiebungen kommen. Diese werden aber durch die angestellte Durchschnittsbetrachtung minimiert. Für den Vergleich der Personalkosten wurde auf die kameralen Rechnungsergebnisse und im doppischen System auf die Ergebnisse der Finanzrechnung abgestellt. Zur Vereinfachung werden im Nachfolgenden lediglich die Begriffe Einnahmen und Ausgaben verwendet. Bei den Ausführungen zu den Planstellen wurden - wie bereits bei der Prüfung 2003 - die Stellen der Reinigungskräfte und die in den Stellenplänen nachrichtlich aufgeführten Beschäftigten nicht berücksichtigt. 8.1.1 Amtsfreie Städte und Gemeinden - im Wesentlichen ein ähnliches Bild wie 2002 Von den insgesamt betrachteten 611 amtsfreien Städte- und Gemeindeverwaltungen sind es 12 Verwaltungsgemeinschaften, deren Geschäfte von einer amtsfreien Stadt oder Gemeinde geführt werden. Die Verwaltungsgemeinschaften der Stadt Lauenburg mit dem Amt Lütau und der Stadt Kappeln mit dem Amt Kappeln-Land bestanden schon 2002. Seitdem sind neue Verwaltungsgemeinschaften hinzugekommen:  Gemeinde Grömitz (2006) für jeweils ̶ Dahme, ̶ Grube, ̶ Kellenhusen,  Stadt Barmstedt für Amt Hörnerkirchen (2007),  Stadt Schwentinental für Amt Selent/Schlesen (2007),  Gemeinde Sylt für Amt Landschaft Sylt (2008),  Stadt Eutin für Gemeinde Süsel (2006),  Stadt Uetersen für Amt Haseldorf (2006),  Stadt Husum für Amt Pellworm (2007),  sowie Stadt Mölln für Amt Breitenfelde (2006). 8.1.1.1 Durchschnittliche Personalausgaben In diese Auswertung wurden zunächst auch die Aufwendungen für die ehrenamtlich Tätigen im amtsangehörigen Bereich (Sitzungsgelder, Aufwandsentschädigung ehrenamtlicher Bürgermeister usw.) einbezogen, die
1 Die Stadt Fehmarn blieb im Vergleich unberücksichtigt, da für 2002 keine Daten vorliegen.

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80

von amtsfreien Städten und Gemeinden verwaltet werden. Die Gesamtpersonalausgaben wurden zum Vergleich auf € je Einwohner berechnet.
Durchschnittliche Personalausgaben je Einwohner - amtsfreie Städte und Gemeinden 2011 - mit und ohne Aufwendungen für das Ehrenamt amtsangehöriger Bereich
220 200 180 160 140 120 100 80
durchschnittliche PA je Einwohner mit EA amtsangehöriger Bereich durchschnittliche PA je Einwohner ohne EA angehöriger Bereich < 9.000 162,26 162,26 > 9.000 ≤ 10.000 149,09 149,09 > 10.000 ≤ 12.000 174,24 173,53 > 12.000 ≤ 14.000 170,55 170,08 > 14.000 ≤ 16.000 149,18 149,18 > 16.000 ≤ 18.000 152,46 152,46 > 18.000 ≤ 20.000 168,38 166,72 > 20.000 ≤ 25.000 179,70 178,53 > 25.000 ≤ 30.000 188,73 188,73 > 30.000 ≤ 50.000 215,83 215,83

€ je Ew 240

Die Unterschiede zwischen den Personalausgaben je Einwohner mit und ohne den amtsangehörigen Bereich sind sehr gering. Den amtsangehörigen Bereich gibt es nur bei den Verwaltungsgemeinschaften. Deren Anteil beträgt nur 1/6 der hier insgesamt zugrunde gelegten Verwaltungen. Auf die Einwohner aller Verwaltungsgemeinschaften bezogen liegen die Ausgaben für den amtsangehörigen Bereich bei durchschnittlich 3,51 € je Ew. Umgerechnet auf die Einwohner des amtsangehörigen Bereichs ergibt sich ein Betrag von 16,19 € je Ew. Da es bei den amtsfreien Städten und Gemeinden nahezu keinen Unterschied macht, ob die Aufwendungen für die ehrenamtlich Tätigen im amtsangehörigen Bereich berücksichtigt werden oder nicht, bleiben sie bei den folgenden Betrachtungen unberücksichtigt. Wie schon 2002 entwickelt sich die Höhe der Personalausgaben nicht parallel zu den Einwohnerzahlen. Bei mehr als 9.000 Einwohnern sinken die Personalausgaben zunächst, um dann ab 10.000 Einwohnern erheblich anzusteigen. Zwischen 14.000 und 18.000 Einwohnern sinkt die Höhe auf das Niveau der Größenklasse von 9.000 bis 10.000 Einwohner. Danach nimmt mit steigender Einwohnerzahl auch die Höhe der Personalausgaben je Einwohner zu. Dies entspricht in etwa den Tendenzen aus 2002. In Verwaltungen mit mehr als 14.000 Einwohnern entstehen höhere durchschnittliche Personalausgaben als in den darunter liegenden Größenklassen. Städte und Gemeinden dieser Größe nehmen als größere zentrale Orte in der Regel Aufgaben wahr, die in den kleineren Kommunen

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nicht oder nur in geringerem Umfang anfallen. Dazu gehören beispielsweise die Schulverwaltung, Verwaltung der Kindertageseinrichtungen, Verwaltung der kulturellen Angelegenheiten. In Verwaltungen mit mehr als 20.000 Einwohnern sind zudem durch Gesetz oder Landesverordnung weitere Aufgaben übertragen, wie z. B. die Bauaufsicht und Teile der Verkehrsaufsicht sowie die Rechnungsprüfung. Innerhalb der einzelnen Größenklassen bestehen erhebliche Unterschiede in der Höhe der Personalausgaben je Einwohner: Personalausgaben 2011 je Einwohner
Einwohner Anzahl Verwaltungen 4 6 9 9 6 4 3 11 4 5 Kleinster Wert € je Ew 117,20 117,25 104,33 122,04 96,09 112,67 145,38 113,11 144,94 147,00 Durchschnittswert € je Ew 162,26 149,09 173,53 170,08 149,18 152,46 166,72 178,53 188,73 215,83 Größter Wert € je Ew 250,60 195,02 286,00 200,20 181,11 192,88 192,02 286,88 208,17 254,15

bis 9.000 9001 - 10.000 10.001 - 12.000 12.001 - 14.000 14.001 - 16.000 16.001 - 18.000 18.001 - 20.000 20.001 - 25.000 25.001 - 30.000 30.001 - 50.000

Die Bandbreiten zwischen dem kleinsten und dem größten Wert machen deutlich, dass die Höhe der Personalausgaben nicht nur von der Einwohnerzahl bestimmt wird, sondern auch vom Umfang der jeweils übernommenen Aufgaben abhängt. So entstehen zum Beispiel in Kommunen mit umfangreichen touristischen Angeboten oder vielen Gewerbebetrieben auch höhere Personalausgaben. Niedrige Personalausgaben können andererseits nicht nur durch sparsames Wirtschaften, sondern auch durch Ausgliederung aus dem kommunalen Haushalt entstehen (z. B. Gebäudereinigung durch eine beauftragte Firma, Auslagern von Aufgaben in einen Zweckverband). Des Weiteren können Aufgaben durch interkommunale Zusammenarbeit auf eine andere Verwaltung übertragen worden sein. Meist übernimmt die größere Verwaltungseinheit die Aufgabenerfüllung. Insoweit ist insbesondere bei den höheren Größenklassen zu vermuten, dass im Wege der Kooperation für andere Verwaltungen Aufgaben mit erfüllt werden. Daneben beeinflussen auch die jeweilige finanzielle Leistungsfähigkeit und die Ansprüche des Bürgers an die Verwaltung die Höhe der Personalausgaben. Mit zunehmender Größe der Verwaltung steigen häufig die

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Ansprüche des Bürgers an den Umfang und die Qualität des Leistungsangebots. 8.1.1.2 Durchschnittliche Zahl der Planstellen Das folgende Diagramm stellt die durchschnittliche Zahl der Stellen in den amtsfreien Städten und Gemeinden innerhalb der jeweiligen Größenklasse dar. Zusätzlich wurde die Zahl der Stellen je 1.000 Einwohner als Linie aufgenommen.

Stellen 2011 der Gemeinden und Städte inkl. Verwaltungsgemeinschaften Stellen
insgesamt 140 120 100 80 60 40 20 0
Stellen insgesamt Stellen je 1000 Ew insgesamt < 9.000 24,97 2,87 > 9.000 ≤ 10.000 26,81 2,83 > 10.000 ≤ 12.000 33,66 3,03 > 12.000 ≤ 14.000 37,25 2,84 > 14.000 ≤ 16.000 42,83 2,76 > 16.000 ≤ 18.000 48,66 2,91 > 18.000 ≤ 20.000 55,67 2,90 > 20.000 ≤ 25.000 74,24 3,35 > 25.000 ≤ 30.000 92,21 3,34

Stellen je 1.000 Ew 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5
> 30.000 ≤ 50.000 131,30 3,56

0,0

Wie 2002 steigt mit wachsenden Einwohnerzahlen auch die Zahl der Stellen in den amtsfreien Städten und Gemeinden. In den Größenklassen über 20.000 Einwohner steigt die Zahl der Stellen deutlich an. Diese Kommunen nehmen umfangreiche zentralörtliche Funktionen und zusätzliche Verwaltungsaufgaben wahr (z. B. Bauaufsicht, Teile der Verkehrsaufsicht, Rechnungsprüfung). Bei der Zahl der Stellen je 1.000 Einwohner zeigt sich ein ähnlicher Verlauf wie bei den durchschnittlichen Personalausgaben. Dieser ist auf die unterschiedlichen Aufgaben, deren Umfang und den individuellen Standard der Aufgabenwahrnehmung zurückzuführen. Entsprechend groß sind - wie schon bei den Personalausgaben - die Unterschiede zwischen dem kleinsten und dem größten Wert innerhalb der jeweiligen Größenklasse:

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Stellen 2011 je Einwohner
Einwohner bis 9.000 9001 - 10.000 10.001 - 12.000 12.001 - 14.000 14.001 - 16.000 16.001 - 18.000 18.001 - 20.000 20.001 - 25.000 25.001 - 30.000 30.001 - 50.000 Anzahl Verwaltungen 4 6 9 9 6 4 3 11 4 5 Kleinster Wert 2,11 1,89 1,61 2,28 2,01 2,37 2,43 2,04 2,61 3,12 Durchschnitts- Größter Wert wert 2,87 2,83 3,03 2,84 2,76 2,91 2,90 3,35 3,34 3,56 4,34 3,94 3,79 3,50 4,09 3,37 3,50 5,24 4,21 3,91

Die innerhalb der Kernverwaltung Beschäftigten verteilen sich wie folgt auf die Laufbahngruppen des höheren/gehobenen Dienstes und des mittleren Dienstes (Stellengefüge):
Stellengefüge der amtsfreien Städte und Gemeinden Stellen inkl. Verwaltungsgemeinschaften
Stellen 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Stellen hD und gD 2011 Stellen mD 2011 Stellen hD und gD 2011 . je 1.000 Ew . Stellen mD 2011 je 1.000 Ew . . < 9.000 13,39 11,59 1,53 1,33 > 9.000 > 10.000 > 12.000 > 14.000 > 16.000 > 18.000 > 20.000 > 25.000 > 30.000 ≤ 10.000 ≤ 12.000 ≤ 14.000 ≤ 16.000 ≤ 18.000 ≤ 20.000 ≤ 25.000 ≤ 30.000 ≤ 50.000 12,89 13,92 1,36 1,47 16,58 17,08 1,50 1,54 20,68 16,57 1,58 1,26 22,38 20,45 1,44 1,32 29,72 18,94 1,78 1,13 32,53 23,13 1,70 1,21 35,96 38,28 1,63 1,72 49,83 42,38 1,81 1,53 77,75 53,54 2,10 1,46

je 1.000 Ew 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

Mit Ausnahme der Größenklassen von 9.000 bis 12.000 Einwohnern sowie von 20.000 bis 25.000 Einwohnern stellen der höhere und der gehobene Dienst jeweils den überwiegenden Teil der Mitarbeiter in den Kernverwaltungen. 2002 stellte der mittlere Dienst in Verwaltungen bis 50.000 Einwohner den größten Anteil der Beschäftigten. Diese Umkehr ist seit langer Zeit bundesweit im öffentlichen Dienst zu bemerken. Die Anteile der Beamten oder Beschäftigten im gehobenen oder höheren Dienst nehmen absolut und relativ zu, während der mittlere Dienst an quantitativer Bedeutung verliert. Mangels eines besseren Ausdrucks wird dieser Trend zum Teil als Veredelung oder Nobilitierung

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bezeichnet. Eine weitere Ursache für diese Umkehr könnte die Umstellung vom BAT auf den TVöD sein. Bei der Überleitung vom einen in den anderen Tarifvertrag konnte es zu einem entsprechenden Laufbahnwechsel kommen. 8.1.1.3 Fazit für die amtsfreien Städte und Gemeinden Das Bild in der Kommunalgruppe der amtsfreien Städte und Gemeinden hat sich nicht grundlegend geändert. Dies war auch nicht zu erwarten. Zwar sind nicht wenige amtsfreie Städte und Gemeinden, die unterhalb von 8.000 Einwohnern lagen, nunmehr amtsangehörige Städte und Gemeinden. Ihr Wechsel hat jedoch nicht so sehr die Kommunalgruppe der amtsfreien Städte und Gemeinden beeinflusst, sondern vielmehr - wie im Folgenden zu sehen ist - die „aufnehmenden Einheiten“ und damit die Kommunalgruppe der Ämter. In sich ist die Gruppe der amtsfreien Städte und Gemeinden homogen geblieben und durch die im Gesamtverhältnis wenigen Verwaltungsgemeinschaften nicht wesentlich verändert. Lediglich das Stellengefüge hat sich verändert. In 2002 stellte der mittlere Dienst in Verwaltungen bis 50.000 Einwohner den größten Anteil der Beschäftigten. Mit Ausnahme der Größenklassen von 9.000 bis 12.000 Einwohnern sowie von 20.000 bis 25.000 Einwohnern stellen in 2011 der höhere und der gehobene Dienst jeweils den überwiegenden Teil der Mitarbeiter in den Kernverwaltungen. 8.1.2 Ämter 2011 - grundlegend anders als 2002! Von den 85 Ämtern in Schleswig-Holstein verfügen 76 über eine eigene Verwaltung bzw. nahmen eine amtsangehörige Gemeinde nach § 23 AO für die Verwaltung in Anspruch. 5 der 76 Ämter erbringen darüber hinaus im Wege einer Verwaltungsgemeinschaft Verwaltungsdienstleistungen für weitere Gebietskörperschaften. Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf diese 76 Ämter. 8.1.2.1 Durchschnittliche Personalausgaben Die nachfolgende Darstellung umfasst die Personalausgaben der Kernverwaltung sowohl der verwaltungsführenden Körperschaft als auch der zur Verwaltungsgemeinschaft gehörenden Körperschaften. Ergänzend wurden die im amtsangehörigen Gemeindebereich anfallenden Aufwendungen für ehrenamtliche Tätigkeiten (Aufwandsentschädigungen, Sitzungsgelder etc.) ausgewiesen. Bei kleinen ländlichen Gemeinden werden umfangreiche Tätigkeiten durch das Ehrenamt erledigt, die bei größeren Verwaltungen von hauptamtlichem Personal erfüllt werden. Für eine

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umfassende Gesamtbetrachtung sind die entsprechenden Ausgaben zu berücksichtigen.
Durchschnittliche Personalausgaben je Einwohner - Ämter 2011 mit und ohne Aufwendungen für das Ehrenamt € je Ew amtsangehöriger Bereich
150 140 130 120 110 100 90 80
ohne amtsangehörigen Bereich mit amtsangehörigem Bereich < 9.000 118,84 130,56 ≥ 9.000 < 10.000 106,16 118,00 ≥ 10.000 < 12.000 112,83 124,18 ≥ 12.000 < 14.000 116,68 126,62 ≥ 14.000 < 16.000 109,23 121,05 ≥ 16.000 < 18.000 128,51 138,64 ≥ 18.000 < 20.000 109,97 121,12 ≥ 20.000 < 25.000 125,36 136,74 ≥ 25.000 < 30.000 115,17 126,63 ≥ 30.000 < 50.000 133,92 144,04

Die durchschnittlichen Personalausgaben in der Kernverwaltung einschließlich der Aufwendungen für den amtsangehörigen Bereich variierten zwischen 118,00 € je Ew in der Größenklasse 9.000 bis 10.000 Einwohner und 144,04 € je Ew in der Größenkasse 30.000 bis 50.000 Einwohner. Die durchschnittlichen Aufwendungen für ehrenamtlich Tätige betrugen 11,10 € je Ew. In den einzelnen Größenklassen zeigen sich große Bandbreiten. Dies ist u. a. auf das unterschiedliche Aufgabenspektrum der Ämter zurückzuführen. Personalausgaben 2011 je Einwohner
Einwohner Anzahl Kleinster Wert in € Durchschnittlicher Wert in € 130,56 118,00 124,18 126,62 121,05 138,64 121,12 136,74 126,63 144,04 Größter Wert in €

< 9.000 ≥ 9.000 ≥ 10.000 ≥ 12.000 ≥ 14.000 ≥ 16.000 ≥ 8.000 ≥ 20.000 ≥ 25.000 ≥ 30.000 < 10.000 < 12.000 < 14.000 < 16.000 < 18.000 < 20.000 < 25.000 < 30.000 < 50.000

13 8 15 11 7 6 8 6 1 1

105,31 97,38 88,87 88,51 100,15 112,56 91,73 126,53 126,63 144,04

173,77 144,84 213,03 201,63 155,84 222,58 158,80 155,90 126,63 144,04

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2011 zeichnet sich bei den Ämtern kein einheitliches Bild bei den durchschnittlichen Personalausgaben je Einwohner ab. Während bei der Querschnittsprüfung 2003 noch ein fast gleichmäßig verlaufender Zusammenhang zwischen steigender Einwohnerzahl und sinkenden Personalausgaben je Einwohner bei den Ämtern bestand, ist dieser Größendegressionseffekt für 2011 nicht zu erkennen. Zwar liegen die Durchschnittswerte mit 118,00 € je Ew bis 144,04 € je Ew deutlich dichter beisammen als 2002 (95,57 € je Ew bis 452,18 € je Ew), ein Zusammenhang mit den zu betreuenden Einwohnern ist jedoch auf den ersten Blick nicht ersichtlich. Dies könnte eine Folge der veränderten Ämterstruktur sein. Vor der Verwaltungsstrukturreform bestanden die Ämter überwiegend aus Gemeinden ohne Einstufung in das zentralörtliche System nach dem Landesentwicklungsgrundsätzegesetz oder aus Gemeinden mit der Einstufung als ländlicher Zentralort. Nur vereinzelt gab es amtsangehörige Gemeinden, die Funktionen eines Unterzentrums wahrzunehmen hatten. Durch die Verwaltungszusammenschlüsse hat sich die Ämterstruktur nachhaltig verändert. Zahlreiche amtsfreie Gemeinden oder Städte mit der zentralörtlichen Funktion eines Unterzentrums oder mit der Einstufung „Unterzentren mit Teilfunktion eines Mittelzentrums“ oder „Stadtrandkern I. Ordnung“ mussten ihre eigene Gemeinde-/Stadtverwaltung aufgeben und wurden amtsangehörig bzw. werden im Wege einer Verwaltungsgemeinschaft durch ein Amt mitverwaltet (vgl. III/Tz. 4.4). Die Aufgabe der hauptamtlichen Verwaltung wirkte sich nicht auf die zentralörtliche Einstufung und die sich daraus ergebende umfangreichere Aufgaben- und Infrastruktur aus. Folglich hat sich das Aufgabenspektrum der Ämter, die nunmehr für die Verwaltung der Unterzentren verantwortlich sind, beträchtlich erweitert. Unterzentren zeichnen sich nach dem Landesentwicklungsgrundsätzegesetz gegenüber ländlichen Zentralorten durch eine bessere Ausstattung (Infrastruktur), ihre Größe und den größeren Versorgungsbereich aus. In den einzelnen Größenklassen finden sich sowohl eher ländlich strukturierte Ämter wie auch Ämter mit Unterzentren. In der Querschnittsprüfung 2003 war festzustellen, dass bei den amtsfreien Gemeinden und Städten die Personalausgaben je Einwohner anders als bei den Ämtern nicht durchgehend mit steigenden Einwohnerzahlen sinken1. Dies beruhte auf den umfangreicheren Aufgaben, die von den einzelnen Gemeinden und Städten zu erbringen waren. Durch die Verwaltungszusammenschlüsse sind nunmehr diese unterschiedlichen Ausprägungen „vermischt“ worden und führen zumindest teilweise zu den heterogenen durchschnittlichen Personalausgaben 2011.

1

Vgl. Sonderbericht des LRH 2003 „Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehörigen Bereich“ von 2003, Teil III/Tz. 4.4.

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Um diese These näher zu untersuchen, wurden die 76 Amtsverwaltungen in 2 Gruppen aufgeteilt. Eine Gruppe bilden die Ämter, die ausschließlich Gemeinden mit Einstufung als ländlicher Zentralort bzw. ohne eine entsprechende Einstufung verwalten. Diese Einheit entspricht der Ämterstruktur, die vor den Verwaltungszusammenschlüssen überwiegend vorhanden war. Hierunter fallen 51 Ämter. Sie werden im Folgenden „Ländliche Ämter“ genannt. Die andere Gruppe (25 Amtsverwaltungen) umfasst die Ämter, die Gemeinden mit der Funktion eines Unterzentrums bzw. die nach ihrer Zentralitätsfunktion einem Unterzentrum entsprechen, verwalten. Sie werden im nachfolgenden als „Ämter mit Unterzentren“ bezeichnet.
Personalausgaben Ämter 2011 mit amtsangehörigem Bereich Ländliche Ämter und Ämter mit Unterzentren

€ je Ew 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80

< 9.000 Ländliche Ämter Ämter mit Unterzentren 132,02 113,05

≥ 9.000 ≥ 10.000 ≥ 12.000 ≥ 14.000 ≥ 16.000 ≥ 18.000 ≥ 20.000 ≥ 25.000 ≥ 30.000 < 10.000 < 12.000 < 14.000 < 16.000 < 18.000 < 20.000 < 25.000 < 30.000 < 50.000 118,00 110,32 151,88 109,85 171,35 121,39 120,21 138,64 115,74 158,80 126,53 138,78 126,63 144,04

Die differenzierte Betrachtung der Personalausgaben 2011 zeigt für die ländlich strukturierten Ämter in den ersten Größenklassen sinkende Durchschnittskosten bei steigenden Einwohnerzahlen. Der in der Prüfung 2003 dargestellte Größendegressionseffekt ist somit auch 2011 für einen Teil der Ämter feststellbar. Erst ab der Größenordnung ≥14.000 Einwohner steigen bei den „Ländlichen Ämtern“ die Durchschnittskosten wieder an. Da sich die fusionierten Ämter überwiegend in den Größenordnungen ab 14.000 Einwohner befinden, könnte der Anstieg der Durchschnittskosten u. a. auch daran liegen, dass die Einsparpotenziale noch nicht ausreichend realisiert wurden. Die Durchschnittskosten der „Ämter mit Unterzentrum“ liegen weitestgehend über denen der „Ländlichen Ämter“ und stellen sich sehr heterogen dar. Ein Größendegressionseffekt ist nicht ersichtlich. Bei diesen Ämtern spiegeln sich besonders die umfangreicheren überörtlichen Aufgaben (z. B. Vorhalten weiterführender Schulen, Tourismus oder städtebauliche

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88

Entwicklung) in den höheren Personalausgaben wider. Dies zeigt auch ein Vergleich der Stellenpläne. 8.1.2.2 Durchschnittliche Zahl der Planstellen Aus dem nachstehenden Diagramm ist die personelle Ausstattung der Ämter für die Kernverwaltung nach Größenklassen ersichtlich. Ergänzend wird die Kennzahl „Stellen je 1.000 Ew“ als Linie dargestellt.
Stellen der Verwaltung Ämter 2011
Stellen 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Stellen Stellen pro 1.000 Ew < 9.000 17,42 2,05 ≥ 9.000 < 10.000 18,77 2,00 ≥ 10.000 < 12.000 21,91 2,01 ≥ 12.000 < 14.000 27,77 2,14 ≥ 14.000 < 16.000 29,46 1,98 ≥ 16.000 < 18.000 39,48 2,35 ≥ 18.000 < 20.000 39,82 2,11 ≥ 20.000 < 25.000 52,74 2,35 ≥ 25.000 < 30.000 48,24 1,91 ≥ 30.000 < 50.000 76,65 1,96

Stellen je 1.000 Ew 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

Die Zahl der Planstellen steigt im Regelfall mit zunehmender Einwohnerzahl, da die Menge der zu erbringenden Verwaltungsleistungen und somit auch der benötigte Personalbedarf u. a. auch einwohnerabhängig ist. Lediglich in der Größenklasse 25.000 bis 30.000 Einwohner ist eine abweichende Entwicklung zu erkennen. Da in dieser Größenklasse nur ein Amt enthalten ist, ist der Wert nur bedingt vergleichbar. Betrachtet man die Planstellen je 1.000 Ew, zeigt sich in den ersten 3 Größenklassen eine relativ homogene Entwicklung. Der Kennzahlenwert liegt zwischen 2,00 und 2,05 Planstellen je 1.000 Ew. In der Größenklasse zwischen 12.000 und 14.000 Einwohnern steigt der Wert auf 2,14 an. Dieser Anstieg ist insbesondere auf 2 Ämter zurückzuführen, die einen höheren Personalbestand haben, weil Unterzentren mit ihrem höheren Aufgabenumfang eingegliedert sind. Bei den Ämtern zwischen 16.000 und 18.000 Einwohnern steigt der Wert auf 2,35 Stellen je 1.000 Ew an. Dieser Anstieg ist auf den überdurchschnittlich hohen Kennzahlenwert einer Verwaltungsgemeinschaft zurückzuführen. Auch die Ämter in der Größenklasse zwischen 20.000 und 25.000 Einwohnern weisen einen Durchschnittswert von 2,35 Planstellen je 1.000 Ew auf. Hierbei liegen die einzelnen Kennzahlenwerte mit 1,96 bis 2,61 aber relativ dicht zusammen.

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Die beiden letzten Größenklassen mit jeweils nur einem Amt weisen mit 1,91 bzw. 1,96 Planstellen je 1.000 Ew die geringsten Werte auf. Hierbei handelt es sich um 2 Einzelwerte, die unter statistischen Gesichtspunkten nur bedingt aussagekräftig sind. Da aber auch in der Bandbreite der vorherigen Größenklasse vergleichbare Werte erzielt wurden, sprechen diese Indizien dafür, dass die größeren Ämter weniger Personal je Einwohner benötigen, um ihre Aufgaben zu erledigen. Ferner wird der grundsätzlich vorhandene Grundaufwand in den Verwaltungen (z. B. Leitung, Querschnittsfunktionen) auf eine größere Zahl an Einwohnern verteilt. Bereits bei der Querschnittsprüfung 2003 wurde sowohl bei den Ämtern als auch bei den amtsfreien Gemeinden und Städten eine kontinuierliche Zunahme der Planstellen mit steigenden Einwohnerzahlen festgestellt. Hierbei wiesen die Ämter aber deutlich geringere Planstellen je 1.000 Ew auf als die amtsfreien Gemeinden und Städte. Dies ist angesichts der umfangreicheren Aufgaben einzelner Gemeinden und Städte plausibel. Ferner konnte bei den damaligen Ämtern zwischen 7.000 und 12.000 Einwohnern ein kontinuierlicher Rückgang des Kennzahlenwertes „Stellen je 1.000 Ew“ festgestellt werden. Hingegen wurden bei den amtsfreien Gemeinden und Städten wie bereits bei den Personalausgaben heterogene Entwicklungen aufgezeigt. Wie bereits unter III/Tz. 8.1.2.1 erwähnt, wurden durch die Verwaltungszusammenschlüsse diese unterschiedlichen Ausprägungen vermischt und führen zu der obigen Situation. Daher wurden die Ämter erneut in „Ländliche Ämter“ und „Ämter mit Unterzentren“ aufgeteilt:
Planstellen der Verwaltung je 1.000 Einwohner - Ämter 2011 Ländliche Ämter und Ämter mit Unterzentren
Stellen je 1.000 Ew 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0
< 9.000 Ländliche Ämter Ämter mit Unterzentren 2,02 2,45 ≥ 9.000 ≥ 10.000 ≥ 12.000 ≥ 14.000 ≥ 16.000 ≥ 18.000 ≥ 20.000 ≥ 25.000 ≥ 30.000 < 10.000 < 12.000 < 14.000 < 16.000 < 18.000 < 20.000 < 25.000 < 30.000 < 50.000 2,00 1,84 2,31 1,78 3,11 2,00 1,93 2,35 1,97 3,06 2,28 2,37 1,91 1,96

Die „Ämter mit Unterzentren“ weisen bis auf die Größenklassen ≤14.000 bis <16.000 Einwohner zum Teil deutlich höhere Planstellen je 1.000 Ew auf als die „Ländlichen Ämter“. Dies ist auf den schon beschriebenen

Landesrechnungshof Schleswig-Holstein - Ergebnis der Verwaltungsstrukturreform

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unterschiedlichen Aufgabenumfang zurückzuführen. Die Kennzahlenwerte insgesamt spiegeln die bereits 2002 bei den amtsfreien Gemeinden und Städten festgestellten heterogenen bzw. aufgabenabhängigen Entwicklungen wider. Bei den „Ländlichen Ämtern“ wird der bereits bei den Personalausgaben ersichtliche Größendegressionseffekt auch bei den Planstellen erkennbar. Die Planstellen je 1.000 Ew entwickeln sich in den ersten Größenklassen rückläufig. Dies entspricht auch der Feststellung aus 2002. Erst ab der Größenklasse 14.000 bis 16.000 Einwohner steigen die Werte wieder an. Der Anstieg auf 2,0 Planstellen je 1.000 Ew ist u. a. auf den Aufgabenumfang von 2 Ämtern zurückzuführen. Er ist aber auch in der nächsten Größenordnung von 18.000 bis 20.000 Einwohnern gegeben. Offensichtlich wird auch von „Ländlichen Ämtern“ mit zunehmender Größe eine umfangreichere Aufgabenwahrnehmung bzw. ein umfangreicheres Leistungsangebot verlangt, was sich in den Planstellen niederschlägt. Bei der Angabe in der Größenklasse 20.000 bis 25.000 Einwohner handelt es sich um einen Einzelwert, der statistisch betrachtet nur bedingt vergleichbar ist. Zur abschließenden Betrachtung der Planstellensituation 2011 vermittelt das folgende Schaubild einen Überblick über das Stellengefüge innerhalb der Verwaltung.
Stellengefüge der Verwaltung Ämter 2011
Stellen 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0
< 9.000 höh. + geh. Dienst mittl. Dienst h.D. + g.D. je 1.000 Ew m.D. je 1.000 Ew 8,60 8,82 1,02 1,04 ≥ 9.000 ≥ 10.000 ≥ 12.000 ≥ 14.000 ≥ 16.000 ≥ 18.000 ≥ 20.000 ≥ 25.000 ≥ 30.000 < 10.000 < 12.000 < 14.000 < 16.000 < 18.000 < 20.000 < 25.000 < 30.000 < 50.000 9,56 9,21 1,02 0,98 9,88 12,03 0,91 1,11 13,28 14,49 1,03 1,12 12,72 16,74 0,85 1,12 17,95 21,53 1,07 1,28 17,83 21,99 0,94 1,16 25,17 27,57 1,13 1,24 26,61 21,63 1,05 0,86 34,04 42,61 0,87 1,09

Stellen je 1.000 Ew 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

Die Verteilung der Planstellen in den Amtsverwaltungen weist überwiegend einen leicht höheren Anteil an Stellen des mittleren Dienstes auf. Nur in den Größenklassen unter 9.000 Einwohnern und zwischen 25.000 und 30.000 Einwohnern sind die Stellen je 1.000 Ew des höheren bzw. gehobenen Dienstes höher ausgeprägt sind als die im mittleren Dienst. 2002

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91

war bei den Ämtern der Anteil an Stellen des mittleren Dienstes noch deutlich höher als der Anteil an Stellen des höheren bzw. gehobenen Dienstes. Wie bereits unter III/Tz. 8.2.2 ausgeführt, ist bundesweit zu bemerken, dass der Anteil der Beamten oder Beschäftigten im gehobenen oder höheren Dienst absolut und relativ zunimmt, während der mittlere Dienst an quantitativer Bedeutung verliert. Eine weitere Ursache könnte die Umstellung vom BAT auf den TVöD sein. Bei der Überleitung vom einen in den anderen Tarifvertrag konnte es zu einem entsprechenden Laufbahnwechsel kommen. Ferner könnte der Rückschluss getätigt werden, dass durch ein verändertes Aufgabenspektrum in den Amtsverwaltungen nunmehr ein annähernd ausgewogenes Verhältnis zwischen Aufgaben des höheren und gehobenen Dienstes sowie des mittleren Dienstes vorliegt. Im Vergleich der Größenklasse 25.000 bis 30.000 Einwohner und 30.000 bis 50.000 Einwohner sind unterschiedliche Verteilungen festzustellen. Aufgrund des Umstands, dass in jeder Größenklasse lediglich ein Amt enthalten ist, sind die unterschiedlichen Werte statistisch betrachtet nur bedingt aussagekräftig. Auch in anderen Größenklassen gibt es eine Vielzahl von Ämtern, die mehr Stellen im höheren und gehobenen Dienst aufweisen als im mittleren Dienst. Dies wird jedoch durch die Durchschnittsbetrachtung nivelliert. 8.1.2.3 Fazit für die Ämter 2011 stellen sich die Personalausgaben und Planstellen der Amtsverwaltungen sehr heterogen dar. Durch die Verwaltungszusammenschlüsse, insbesondere durch die Eingliederung von bislang amtsfreien Gemeinden und Städten, hat sich das Aufgabenspektrum der „aufnehmenden Ämter“ verändert und teilweise deutlich erweitert. Dies spiegelt sich in den Ergebnissen wider. Ein differenzierter Vergleich der Ämter offenbart, dass die ländlich strukturierten Ämter mit zunehmender Größe niedrigere Personalausgaben und Planstellen aufweisen. Die geringsten Werte sind in der Größenklasse 12.000 bis 14.000 Einwohner festzustellen. Bei den „Ämtern mit Unterzentren“ ist kein eindeutiger Trend zu erkennen. Die mit der Verwaltung eines Unterzentrums verbundenen unterschiedlichen Aufgaben und der daraus resultierende Personalbedarf beeinflussen die obigen Ergebnisse. Das Stellengefüge hat sich verändert. 2002 war bei den Ämtern der Anteil an Stellen des mittleren Dienstes deutlich höher als der Anteil an Stellen des höheren bzw. gehobenen Dienstes. 2011 weist die Verteilung der Planstellen überwiegend nur noch einen leicht höheren Anteil an Stellen des mittleren Dienstes auf. In den Größenklassen unter 9.000 Einwohnern und zwischen 25.000 und 30.000 Einwohnern sind die Stellen je 1.000 Ew

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des höheren bzw. gehobenen Dienstes höher ausgeprägt als die im mittleren Dienst. 8.2 Rückschlüsse aus der Gegenüberstellung der Daten 2002 und 2011 Seit 2002 haben sich in den Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich erhebliche Veränderungen ergeben, die die Personalausgaben und/oder die Zahl der Stellen beeinflusst haben und einen direkten Vorher-nachherVergleich verhindern:  Die wesentlichste Änderung ist die parallel zur Verwaltungsstrukturreform verlaufene Sozialrechtsreform. Die Daten des LRH aus 2002 beinhalten die Stellenanteile für die Sozialhilfeaufgaben nach dem damaligen BSHG. Diese wurden nicht gesondert erfasst und können daher nicht herausgerechnet werden. In 2003 wurde die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung eingeführt und zur Aufgabenerfüllung wie auch bei der Sozialhilfe - wurden die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter ohne Kostenerstattung herangezogen. In 2005 wurde dann die Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II) zusammengeführt. Verantwortlich sind die Bundesagentur für Arbeit und/oder die Kreise. Das Gesetz über eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (GSiG)1 wurde als 4. Kapitel in das neue SGB XII integriert und das BSHG damit insgesamt abgelöst. Nach dem AG-SGB XII ziehen einige Kreise als zuständige Träger der Sozialhilfe die kreisangehörigen Ämter und Gemeinden gegen Kostenerstattung, andere ohne Kostenerstattung und wiederum andere gar nicht oder nur größere Einheiten des kreisangehörigen Bereichs zur Aufgabenerfüllung heran. Das Aufgabenspektrum 2002 lässt sich somit sowohl hinsichtlich Art als auch Umfang nicht mit dem Aufgabenspektrum 2011 vergleichen. Zum anderen hat ein Teil der kreisangehörigen Verwaltungen den Wegfall der Aufgaben nach SGB II und ggf. auch SGB XII zum Stellenabbau und zur Personalkostenreduzierung genutzt. Andere erbringen die Dienstleistung für den Kreis bzw. die Bundesagentur für Arbeit und erhalten eine - zumindest für SGB II vollständige - Kostenerstattung.  Die Personalausgaben sind durch Besoldungs- und Tariferhöhungen gestiegen. Im Oktober 2005 löste der TVöD den BAT ab und vollzog eine Abkehr von der dienstalters- und familienbezogenen Bezahlung zur erfahrungs- und leistungsorientierten Vergütung. Durch Überleitungsregelungen und Besitzstandszahlungen wurde sichergestellt, dass Beschäftigte nicht weniger verdienten als vorher. Eventuelle Vergütungssteigerungen wurden mit dem Betrag der gewährten Besitzstandswahrung verrechnet. Tariferhöhungen hatten damit geringere
1 Gesetz über eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (GSiG) vom 26.06.2001, BGBl. I S. 1310.

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Auswirkungen auf die Personalausgaben als in vorangegangenen Jahren. Zudem ist im TVöD das Einstiegsentgelt höher als im BAT, steigert sich aber in geringerem Umfang. Des Weiteren erhalten Beamte seit 2007 kein Weihnachtsgeld mehr. Bis A 10 und für Kinder werden noch Festbeträge gezahlt. 2006 wurde die Arbeitszeit der Beamten von 40 auf 41 Stunden und 2007 die Arbeitszeit der Beschäftigten von 38,5 auf 39 Stunden wöchentlich angehoben. Somit stand mehr Arbeitsleistung zur Verfügung, was möglicherweise Einfluss auf die Zahl der benötigten Stellen hatte.  Das Aufgabenspektrum hat sich geändert. Neue Aufgaben sind hinzugekommen, andere Aufgaben sind entfallen oder der Aufgabenumfang einzelner Aufgaben ist erweitert oder verringert worden. Auch durch Kooperationen sind Aufgaben oder deren Wahrnehmung bei einigen Verwaltungen entfallen und bei anderen hinzugekommen.  Weiterhin war zu beachten, dass die für die Prüfung maßgebliche „Kernverwaltung“ in der Kameralistik und in der Doppik unterschiedlich definiert wird (vgl. III/Tz. 8.1). Die unterschiedliche haushaltsrechtliche Bestimmung kann dazu führen, dass Planstellen in der Doppik den Einrichtungen und nicht mehr der Kernverwaltung zugewiesen worden sind. In diesen Fällen werden die Angaben für 2011 tendenziell positiver dargestellt und führen sowohl in der zeitlichen Gegenüberstellung einzelner Personalentwicklungen als auch im Vergleich innerhalb einer Größenklasse zu Verschiebungen. Diese werden aber durch die angestellte Durchschnittsbetrachtung minimiert.  Nicht zuletzt durch die Verwaltungsstrukturreform selbst wurde die Verwaltungslandschaft verändert. Die in 2002 geprüften Verwaltungen existieren zum Teil nicht mehr. Sie sind durch Verwaltungszusammenschlüsse in andere Verwaltungen überführt worden. Dadurch wiederum sind Verwaltungen entstanden, die es so in 2002 noch nicht gegeben hat. Daher sind die Daten der Vorgängerprüfung aus 2002 nicht unmittelbar mit den 2011er-Werten vergleichbar. Um aus der Entwicklung Rückschlüsse über mögliche wirtschaftliche Reformergebnisse zu erhalten, sind die Vergleichswerte aus dem Jahr 2002 für die Personalausgaben und Planstellen der Kernverwaltung - basierend auf den Daten der damaligen Querschnittsprüfung - kumuliert dargestellt. Für die Betrachtung wurde angenommen, dass die Struktur 2011 bereits in 2002 bestanden hätte. Das heißt, die entsprechenden Einzelwerte wurden bei dem jeweiligen Verwaltungszusammenschluss berücksichtigt.

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8.2.1

Gegenüberstellung 2002/2011 der amtsfreien Städte und Gemeinden: Die Einsparungen sind wesentlich auf die Sozialrechtsreform zurückzuführen Von den 61 betrachteten Verwaltungen haben nur 8 (13 %) einen Reformprozess durchlaufen, indem sie Verwaltungsgemeinschaften gebildet haben. Aus der Gegenüberstellung lassen sich daher eher Rückschlüsse auf die allgemeine Entwicklung in den amtsfreien Städten und Gemeinden ziehen als auf die Entwicklung unter dem Einfluss der Strukturreform.

8.2.1.1

Entwicklung der Personalausgaben Die Personalausgaben der Kernverwaltung haben sich wie folgt entwickelt: Ist-Personalausgaben
€ Personalausgaben 2002 Personalausgaben mit SGB II und XII 2011 Veränderung 2011 zu 2002 Veränderung 2011 zu 2002 in % 185.373.186,27 202.295.034,99 16.921.848,72 9,13

Bei unverändertem Personalbestand wären die Personalausgaben nur durch die tariflichen Steigerungen von 2002 bis 2011 um 15 % gestiegen. Der tatsächliche Anstieg beträgt nur 9,13 % und erreicht damit nicht die angenommenen tariflichen Steigerungen. Allerdings sind durch die Sozialrechtsreform im kreisangehörigen Bereich Aufgaben weggefallen und damit bei einigen Verwaltungen auch Personalausgaben reduziert worden. Bei anderen Verwaltungen werden sie - bei SGB II voll und teilweise auch bei SGB XII - erstattet. Es war daher zu erwarten, dass die Personalausgaben nicht so stark ansteigen. Von den 16,9 Mio. € Differenzbetrag entfallen 14,5 Mio. € auf die Personalausgaben für die Leistungen nach SGB II und XII. Die Personalausgaben für die Leistungen nach SGB II werden in voller Höhe durch die zuständigen Träger erstattet. Die Ist-Personalausgaben liegen somit über den tatsächlichen Aufwendungen der amtsfreien Städte und Gemeinden. Daher wurden die Personalausgaben 2011 um die Ausgaben für die Leistungen nach SGB II bereinigt: Um SGB II bereinigte Personalausgaben
€ Personalausgaben 2002 Personalausgaben ohne SGB II 2011 Veränderung 2011 zu 2002 Veränderung 2011 zu 2002 in % 185.373.186,27 194.687.833,01 9.314.646,74 5,02

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Wie zu erwarten, fällt der Anstieg der bereinigten Personalausgaben (ohne SGB II) gegenüber 2002 deutlich geringer aus. Dies zeigt die erhebliche Entlastung der amtsfreien Städte und Gemeinden durch den Aufgabenträgerwechsel nach SGB II und die damit verbundene Kostenerstattung. Die tatsächliche Entlastung dürfte noch höher sein, da sich etliche Verwaltungen bereits vollständig aus diesem Aufgabengebiet zurückgezogen haben, die entsprechenden Stellen bei sich bietender Gelegenheit abgebaut und die Personalausgaben bereits in diesem Umfang reduziert haben. Nach dem AG-SGB XII tragen die Träger der Sozialhilfe die Kosten für die ihnen obliegenden Aufgaben. Träger der Sozialhilfe sind die Kreise, die kreisfreien Städte und das Land Schleswig-Holstein. Soweit die Kreise amtsfreie Städte und Gemeinden für die Aufgabenerfüllung heranziehen, müssten sie diesen die Personalausgaben erstatten. Tatsächlich gibt es die bereits geschilderten unterschiedlichen Verfahrensweisen (Wegfall der Aufgabe bzw. teilweise oder vollständige Kostenerstattung). Bei den amtsfreien Städten und Gemeinden, die nach wie vor die Personalausgaben selbst tragen, hat sich der Umfang nach 2005 zudem deutlich verringert, da der größte Teil der Aufgabe mit der Sozialrechtsreform entfallen ist. Bereinigt man die Personalausgaben 2011 auch um die auf SGB XII entfallenden Beträge, stellt sich die Entwicklung wie folgt dar: Um SGB II und XII bereinigte Personalausgaben
€ Personalausgaben 2002 Personalausgaben ohne SGB II und XII 2011 Veränderung 2011 zu 2002 Veränderung 2011 zu 2002 in % 185.373.186,27 187.731.400,11 2.358.213,84 1,27

Statt eines 15%igen Anstiegs der Personalausgaben wäre bei vollständiger Berücksichtigung der Sozialrechtsreform nur ein 1,27%iger Anstieg der Personalausgaben zu verzeichnen. Die tatsächlichen Personalausgaben der amtsfreien Städte und Gemeinden liegen zwischen den bereinigten (188 Mio. €) und den teilbereinigten (195 Mio. €) Personalausgaben. Der Anstieg gegenüber 2002 liegt danach zwischen 1,27 % (bei Wegfall bzw. Vollerstattung der Aufgaben nach SGB II und XII) und 5,02 % (bei Wegfall bzw. Vollerstattung SGB II). Unter Berücksichtigung der Sozialrechtsreform liegt der Anstieg somit deutlich unter der Steigerung von 15 %, die zu erwarten gewesen wäre, wenn es keine Sozialrechts-, Verwaltungsstrukturreform bzw. Haushaltskonsoldierungsbemühungen gegeben hätte.

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96

8.2.1.2

Entwicklung der Zahl der Stellen Die Zahl der Stellen in den Stellenplänen der amtsfreien Städte und Gemeinden bezogen auf die Kernverwaltung hat sich von 2002 bis 2011 wie folgt entwickelt: Zahl der Stellen laut Stellenplan
Zahl der Stellen 2002 Zahl der Stellen 2011 Stellenveränderung 2011 gegenüber 2002 Stellenveränderung 2011 zu 2002 in % 3.717,14 3.637,30 -79,84 -2,15

Dies bestätigt die aufgrund der Personalausgaben zu erwartende Entwicklung der Zahl der Stellen. Die erstattungsfähigen Stellen für Leistungen nach SGB II werden von den amtsfreien Städten und Gemeinden vorgehalten, damit andere Träger ihren Verpflichtungen nachkommen können. Der Stellenanteil, der für die Abrechnung des kreisangehörigen Anteils der Unterkunftskosten benötigt wird, ist verschwindend gering. Die Stellenzahl laut Stellenplan 2011 wird daher um die entsprechenden Stellen (144,71) bereinigt: Um SGB II bereinigte Zahl der Stellen
Zahl der Stellen 2002 Zahl der Stellen 2011 ohne SGB II Stellenveränderung 2011 gegenüber 2002 Stellenveränderung 2011 zu 2002 in % 3.717,14 3.492,59 -224,55 -6,04

Jede der hier betrachteten 61 Verwaltungen hält demnach durchschnittlich 2,4 Stellen für die Leistungen nach SGB II vor, die eigentlich in die Stellenpläne der zuständigen Träger gehören. Für die Erfüllung der den Kreisen obliegenden Aufgaben nach SGB XII können diese den kreisangehörigen Bereich heranziehen. Wie bei den Personalausgaben erläutert, wird hier unterschiedlich verfahren. Einige Verwaltungen halten keine Stellen für diese Aufgaben vor, da die jeweiligen Kreise ihrer Verpflichtung selbst nachkommen. Anderen werden die Personalausgaben erstattet. Wiederum andere finanzieren die Stellen selbst. Da es sich um eine Aufgabe der Kreise handelt, für deren Erfüllung diese zumindest die Kosten tragen müssten, wird die Zahl der Stellen laut Stellenplan auch um die Stellen für die Leistungen nach SGB XII (158,77) bereinigt:

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Um SGB II und XII bereinigte Zahl der Stellen
Zahl der Stellen 2002 Zahl der Stellen 2011 ohne SGB II und XII Stellenveränderung 2011 gegenüber 2002 Stellenveränderung 2011 zu 2002 in % 3.717,14 3.333,82 -383,32 -10,31

Berücksichtigt man eine sich aus der Aufgaben- und Finanzverantwortlichkeit ergebende vollständige Entlastung der amtsfreien Städte und Gemeinden durch die Sozialrechtsreform, könnten einschließlich der weggefallenen 79,84 Stellen insgesamt 383,32 Stellen weniger gegenüber 2002 in den Stellenplänen vorhanden sein. 79 % (303,48 Stellen) entfallen dabei auf die Aufgaben nach SGB II und XII. Die Stellenreduzierungen fallen je nach Größenklasse unterschiedlich aus:
Vergleich Stellen und Stellen je 1.000 Einwohner 2002/2011 ohne SGB II und SGB XII Stellen
Stellen 160 140 120 100 80 60 40 20 0
Stellen 2002 Stellen 2011 ohne SGB II und SGB XII . Stellen 2002 je 1.000 Ew Stellen 2011 je 1.000 Ew ohne SGB II und SGB XII < 9.000 29,04 24,97 3,43 2,87 > 9.000 > 10.000 > 12.000 > 14.000 > 16.000 > 18.000 > 20.000 > 25.000 > 30.000 ≤ 10.000 ≤ 12.000 ≤ 14.000 ≤ 16.000 ≤ 18.000 ≤ 20.000 ≤ 25.000 ≤ 30.000 ≤ 50.000 29,56 26,81 3,11 2,83 37,87 33,66 3,43 3,03 43,31 37,25 3,33 2,84 44,83 42,83 2,96 2,76 51,25 48,66 3,19 2,91 60,32 55,67 3,16 2,90 82,14 74,24 3,70 3,35 100,10 92,21 3,66 3,34 155,80 131,30 4,33 3,56

je 1.000 Ew 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

Der geringste Unterschied mit 2 Stellen findet sich in der Größenklasse von 14.000 bis 16.000 Einwohnern. Die größte Differenz erreichen die amtsfreien Städte und Gemeinden in der Größenklasse 30.000 bis 50.000 Einwohner. Dort liegt der Unterschied zwischen der durchschnittlichen Stellenzahl 2002 und 2011 bei 24,5 Stellen. 8.2.1.3 Vergleich der neuen Verwaltungsgemeinschaften, mit den amtsfreien Städten und Gemeinden, die seit 2002 keine Veränderung erfahren haben Die Zahl der Stellen und die Personalausgaben in den neuen Verwaltungsgemeinschaften haben sich seit 2002 wie folgt entwickelt:

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98

Verwaltungsgemeinschaften
2002 Zahl der Stellen Personalausgaben in € 510,43 26.858.211,33 2011 491,98 27.298.342,05

Zwischen 2002 und 2011 wurden in den neuen Verwaltungsgemeinschaften 18,45 Stellen (3,61 %) abgebaut. Die Personalausgaben sind seit 2002 um 1,64 % angestiegen. Die Verwaltungsgemeinschaften haben demnach Einsparungen im Personalbereich erzielt. Die Stellenreduzierungen sind allerdings ausschließlich auf den Zeitraum von 2002 bis zur Zusammenarbeit zurückzuführen. Nach Gründung der Verwaltungsgemeinschaften sind - anstelle von weiteren Reduzierungen - neue Stellen geschaffen worden (vgl. III/Tz. 8.3.1). Bei den gegenüber 2002 unveränderten amtsfreien Städten und Gemeinden nahm die Zahl der Stellen und Personalausgaben folgenden Verlauf: Unveränderte amtsfreie Städte und Gemeinden
2002 Zahl der Stellen Personalausgaben in € 3.206,71 158.514.974,94 2011 2.841,84 160.433.058,06

Seit 2002 wurden insgesamt 364,87 Stellen (11,38 %) abgebaut. Im gleichen Zeitraum sind die Personalausgaben um 1,21 % gestiegen. In der Gesamtbetrachtung ist der prozentuale Anteil des Stellenabbaus in den unveränderten amtsfreien Städten und Gemeinden mit 11,38 % mehr als 3-mal so hoch wie in den neuen Verwaltungsgemeinschaften. Die Verwaltungsgemeinschaften haben nicht das Ergebnis erzielt, das aufgrund der Querschnittsprüfung von 2003 zu erwarten gewesen wäre. 8.2.1.4 Fazit Da nur 13 % der amtsfreien Städte und Gemeinden einen Reformprozess durchlaufen haben, war nicht zu erwarten, dass durch die Verwaltungsstrukturreform in dieser Kommunalgruppe erhebliche Effizienzrenditen erzielt werden. Die deutliche Entlastung dieser Kommunalgruppe ist in erster Linie auf die Sozialrechtsreform zurückzuführen. Gleichwohl haben die amtsfreien Städte und Gemeinden in 2011 gegenüber 2002 die Zahl der Stellen in der Kernverwaltung tatsächlich um 79,84 reduziert. Nach den Angaben der Kommunen ist dabei das Verhältnis von Stellen, die aufgrund neuer Aufgaben (z. B. Einführung Doppik, ordnungs-

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rechtliche Aufgaben) geschaffen wurden, und von Stellen, die aufgrund weggefallener Aufgaben (z. B. SGB II und XII, Schreibdienst) eingespart werden konnten, ausgeglichen. Es ist zu vermuten, dass dieser Stellenabbau im Wesentlichen durch konsequente Sparsamkeit und Arbeitsverdichtung im Rahmen von Haushaltskonsolidierungsbemühungen erreicht wurde und weniger durch Einsparungen infolge der neu geschaffenen Verwaltungsgemeinschaften. Diese These wird in III/Tz. 8.3.1 näher untersucht. 8.2.2 Gegenüberstellung 2002/2011 Ämter: Trotz umfangreicher Verwaltungszusammenschlüsse weitgehend gleiche Entwicklung wie bei den amtsfreien Städten und Gemeinden Zugrunde gelegt wurden die Verwaltungseinheiten 2002, die zu der aktuellen Ämterstruktur der 76 Ämter mit eigener Verwaltung bzw. der Geschäftsführung durch eine amtsangehörige Gemeinde geführt haben. Die Daten 2002 resultieren aus den Angaben zur damaligen Querschnittsprüfung. Die Verwaltungsstrukturreform war im Wesentlichen eine Ämterstrukturreform. Von den aktuell 76 Ämtern sind 47 Ämter aus dem Prozess der Verwaltungsstrukturreform mit strukturellen Veränderungen hervorgegangen (vgl. III/Tz. 4.4). Lediglich 29 Ämter sind seit 2002 in ihrer Struktur unverändert. Aufgrund der vielen Verwaltungszusammenschlüsse erwartet man insgesamt eine Reduzierung der Personalkosten und Stellen und dadurch eine nachweisbar höhere Wirtschaftlichkeit. Weiterhin erwartet man gewisse Unterschiede zwischen den Ämtern mit und ohne strukturelle Veränderungen. Daher werden die Werte 2002/2011 auch unterschieden in die Gruppen „Ämter mit strukturellen Veränderungen“ und „Ämter ohne strukturelle Veränderungen“ dargestellt. 8.2.2.1 Entwicklung der Personalausgaben
Personalausgaben 2002/2011 Personalausgaben insgesamt: davon entfallen auf: 29 Ämter ohne strukturelle Veränderungen 47 Ämter mit strukturellen Veränderungen 2002 2011 Veränderungen in Mio. € in Mio. € absolut in % 120,3 28,8 91,4 131,0 32,2 98,8 10,7 3,3 7,4 8,9 11,5 8,1

Die kumulierten Personalausgaben - einschließlich Aufgabenwahrnehmung nach SGB II und XII - sind von 2002 auf 2011 um 10,7 Mio. € auf 131 Mio. € gestiegen. Der relative Anstieg liegt mit 8,91 % auf annähernd gleichem Niveau wie bei den amtsfreien Gemeinden und Städten mit 9,13 % (vgl. III/Tz. 8.2.1.1). Die differenzierte Betrachtung zeigt, dass die

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Personalausgaben der Ämter mit strukturellen Veränderungen geringer angestiegen sind als die der unveränderten Ämter. Die Personalausgaben in der Kernverwaltung der unveränderten Ämter sind um 11,5 % gestiegen, während sie bei den Ämtern mit strukturellen Veränderungen nur um 8,1 % gestiegen sind. Offensichtlich konnten die aus den Verwaltungszusammenschlüssen entstehenden Synergien zu einer Reduzierung der Personalausgabensteigerungen genutzt werden. Da die Personalausgaben für die Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II vollständig durch den zuständigen Träger erstattet werden, fallen die tatsächlichen Personalausgaben 2011 geringer aus als die IstAusgaben. Daher wurden die Personalausgaben um die Ausgaben für die Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II bereinigt.
Personalausgaben 2002/2011 Personalausgaben insgesamt: 2011 ohne SGB II davon entfallen auf: 29 Ämter ohne strukturelle Veränderungen 47 Ämter mit strukturellen Veränderungen 2002 2011 Veränderungen in Mio. € in Mio. € absolut in % 120,3 125,5 5,2 4,4

28,8 91,4

31,5 94,0

2,7 2,6

9,4 2,8

Die um die SGB II-Auszahlungen bereinigten Personalausgaben sind im Vergleich zu 2002 um 4,4 % gestiegen. Sie liegen damit deutlich unter der unbereinigten Steigerungsrate von 8,9 % und auch weiterhin leicht unter dem Wert der amtsfreien Gemeinden und Städte mit 5,02 %. Die differenzierte Darstellung zeigt bei den Ämtern mit strukturellen Veränderungen mit 2,8 % einen deutlich geringeren Anstieg als bei den Ämtern ohne Veränderungen (9,4 %). Dies ist allerdings im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass insbesondere die Ämter mit strukturellen Veränderungen Träger der Sozialzentren sind und daher dort die Personalausgaben in einem größeren Umfang bereinigt worden sind. Neben der unterschiedlichen Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II bestehen auch Besonderheiten bei der Leistungserbringung nach dem SGB XII (vgl. III/Tz. 8.1). Teilweise werden die Ausgaben vom Kreis erstattet. Einige Verwaltungen halten aufgrund von Aufgabenverlagerungen gar kein Personal mehr vor. Deshalb wurden auch die im Zusammenhang mit der Aufgabenwahrnehmung nach SGB XII entstehenden Personalausgaben herausgerechnet.

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Personalausgaben 2002/2011 Personalausgaben insgesamt: 2011 ohne SGB II und SGB XII davon entfallen auf: 29 Ämter ohne strukturelle Veränderungen 47 Ämter mit strukturellen Veränderungen

2002 2011 Veränderungen in Mio. € in Mio. € absolut in % 120,3 122,1 1,8 1,8 0,1 1,5 6,2 0,1

28,8 91,4

30,7 91,5

Bereinigt man die Personalausgaben um den Anteil für SGB II und XII, sind die Ausgaben der Kernverwaltung um 1,5 % auf 122,1 Mio. € in 2011 gestiegen. Sie liegen damit leicht über dem Wert der amtsfreien Gemeinden und Städte mit 1,27 %. Bei den veränderten Ämtern ist nur ein geringer Anstieg von 0,1 % zu verzeichnen. Zusammenfassend betrachtet haben sich die tatsächlichen Personalausgaben der Kernverwaltung von 2002 bis 2011 zwischen 4,4 % und 1,5 % erhöht. Sie liegen damit deutlich unter der tariflichen Steigerung von 15 %, die sich ergeben hätte, wenn der Aufgaben- und Personalbestand gegenüber 2002 unverändert geblieben wäre. Auch hier zeigt sich in erster Linie die Entlastungswirkung der Sozialrechtsreform, entweder durch Wegfall der Aufgaben und entsprechende Reduzierung der Personalausgaben oder durch teilweise oder gänzliche Erstattung der Personalausgaben. Wie bereits unter III/Tz. 8.1.2.1 erläutert, sind für eine umfassende Gesamtbetrachtung der Personalausgaben im Ämterbereich auch die Aufwendungen für ehrenamtlich Tätige in den amtsangehörigen Gemeinden zu berücksichtigen. Unter deren Einbeziehung sind die um die Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II und XII bereinigten Personalausgaben insgesamt um 5,2 Mio. € auf 133,7 Mio. € in 2011 gestiegen. Die prozentuale Veränderung fällt mit 4,03 % höher aus als bei den amtsfreien Gemeinden und Städten mit 1,27 %. Angesichts des Umstands, dass insbesondere im Bereich der Ämter durch die Verwaltungszusammenschlüsse Veränderungen eingetreten sind, ist die höhere Steigerung nachvollziehbar. Durch die Verwaltungszusammenschlüsse ist mehrfach die Hauptamtlichkeit aufgegeben und eine ehrenamtliche Leitung installiert worden. Hierdurch haben die entsprechenden Aufwendungen zugenommen. Auch wurden bislang amtsfreie Gemeinden und Städte amtsangehörig und erhöhten damit die für die Höhe der Aufwandsentschädigung maßgeblichen Einwohnerzahlen.

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Personalausgaben 2002/2011 Personalausgaben insgesamt: inkl. Aufwendungen amtsangehöriger Bereich 2011 ohne SGB II und XII davon entfallen auf: 29 Ämter ohne strukturelle Veränderungen 47 Ämter mit strukturellen Veränderungen

2002 2011 Veränderungen in Mio. € in Mio. € absolut in % 128,5 133,7 5,2 4,0

31,3 97,2

33,8 99,9

2,5 2,7

8,0 2,8

Insgesamt betrachtet zeigen die Entwicklungen der Personalausgaben von 2002 bis 2011 im Ämterbereich keine signifikanten Abweichungen zu den Entwicklungen bei den amtsfreien Gemeinden und Städten. Die Entwicklungen in den Größenklassen sind aus der nachstehenden Grafik zu erkennen:
Personalausgaben Ämter 2002/2011*
€ je Ew 150 140 130 120 110 100 90 80
< 9.000 2002 2011 120,02 130,56 ≥ 9.000 ≥ 10.000 ≥ 12.000 ≥ 14.000 ≥ 16.000 ≥ 18.000 ≥ 20.000 ≥ 25.000 ≥ 30.000 < 10.000 < 12.000 < 14.000 < 16.000 < 18.000 < 20.000 < 25.000 < 30.000 < 50.000 111,00 118,00 116,83 124,18 121,74 126,62 118,84 121,05 142,07 138,64 117,40 121,12 131,05 136,74 138,78 126,63 130,82 144,04

*

2002 und 2011 inkl. Aufwendungen Ehrenamt amtsangehörigen Bereich 2011 ohne SGB II und XII

Bis auf die Größenklassen 16.000 bis 18.000 Einwohner und 25.000 bis 30.000 Einwohner fallen die Personalausgaben 2011 im Vergleich zu 2002 höher aus. Die gegenteilige Entwicklung in diesen beiden Größenklassen ist auf Stellenreduzierungen und damit einhergehend auf verringerte Personalausgaben in der Kernverwaltung zurückzuführen. 8.2.2.2 Entwicklung der Zahl der Stellen
Planstellen Kernverwaltung 2002/2011 2002 in VZÄ* 2011 in VZÄ Veränderungen absolut in % -80,22 -20,63 -59,59 -3,21 -3,39 -3,16

Stellen Kernverwaltung insgesamt: 2.496,71 2.416,48 davon entfallen auf: 29 Ämter ohne strukturelle Veränderungen 608,57 587,94 47 Ämter mit strukturellen Veränderungen 1.888,14 1.828,55
* VZÄ = Vollzeitäquivalente

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Im Zeitraum 2002 bis 2011 haben sich die Planstellen in der Kernverwaltung um 80,22 Planstellen reduziert. Die relative Veränderung von -3,21 % fällt im Vergleich zu den amtsfreien Gemeinden und Städten mit -2,15 % (vgl. III/Tz. 8.2.1.2) geringfügig höher aus. Differenziert betrachtet ist festzustellen, dass sich die Stellen der Kernverwaltung relativ homogen entwickelt haben. Bei den Ämtern mit strukturellen Veränderungen sind sie von 2002 auf 2011 um 3,16 % zurückgegangen, während es bei den Ämtern ohne strukturelle Veränderung 3,39 % waren. Auch bei der Entwicklung der Planstellen ist die unterschiedliche Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II zu berücksichtigen. Insbesondere Ämter, die Träger von Sozialzentren sind, weisen in erheblichem Umfang Planstellen hierfür aus. Daher werden im Nachfolgenden die für Leistungen nach dem SGB II vorgehaltenen Planstellen herausgerechnet.
Planstellen Kernverwaltung 2002 2011 2002/2011 in VZÄ in VZÄ Stellen Kernverwaltung insgesamt: 2.496,71 2.289,87 2011 ohne SGB II davon entfallen auf: 29 Ämter ohne strukturelle Veränderungen 608,57 572,83 47 Ämter mit strukturellen Veränderungen 1.888,14 1.717,05 Veränderungen absolut in % -206,84 -8,28 -35,74 -171,09 -5,87 -9,06

Ohne Berücksichtigung der SGB II-Stellen reduzieren sich die Planstellen im Vergleich zu 2002 um insgesamt 206,84 auf 2.289,87. Hiervon entfallen 126,62 VZÄ auf SGB II Stellen. Insgesamt ist dies ein Rückgang um 8,28 %. Bei dem getrennten Vergleich der Ämter wird ersichtlich, dass der Stellenrückgang bei den Ämtern mit strukturellen Veränderungen 9,06 % beträgt, während es bei den unveränderten Ämtern nur 5,87 % sind. Diese im Vergleich zu den unbereinigten Veränderungen abweichende Entwicklung der beiden Gruppen ist zum einen darauf zurückzuführen, dass bei den Ämtern mit strukturellen Veränderungen 40 % der berücksichtigten Ämter SGB II-Stellen ausweisen, während es bei den unveränderten Ämtern nur 21 % sind. Darüber hinaus weisen mehrere veränderte Ämter zahlreiche Planstellen für die dort angesiedelten Sozialzentren auf. Würden neben der Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II auch die Leistungen nach dem SGB XII nicht mehr durch den kreisangehörigen Bereich erbracht, würden sich die Planstellen wie folgt darstellen:
Planstellen Kernverwaltung 2002 2011 2002/2011 in VZÄ in VZÄ Stellen Kernverwaltung insgesamt: 2.496,71 2.213,63 2011 ohne SGB II und XII davon entfallen auf: 29 Ämter ohne strukturelle Veränderungen 608,57 550,76 47 Ämter mit strukturellen Veränderungen 1.888,14 1.662,88 Veränderungen absolut in % -283,07 -11,34 -57,81 -225,26 -9,50 -11,93

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In diesem Falle hätten sich die Planstellen im Vergleich zu 2002 um insgesamt 283,07 auf 2.213,63 reduziert. Dies entspricht einem Rückgang von 11,34 % und liegt über dem Wert der amtsfreien Gemeinden und Städte mit 10,35 %. Bei den Ämtern mit strukturellen Veränderungen ergäbe sich ein Stellenrückgang von 11,93 %, während es bei den unveränderten Ämtern nur 9,50 % sind. Absolut betrachtet wären die Stellen bei den Ämtern mit Veränderungen um 225,26 zurückgegangen. Darin enthalten ist eine Bereinigung von 165,67 Stellen für die Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II und XII. Der Stellenrückgang wird somit zu 74 % durch diese Bereinigung erklärt. Die Planstellen bei den unveränderten Ämtern hätten von 2002 auf 2011 um 57,81 abgenommen. Davon entfallen 37,18 Stellen auf die SGB II- und SGB XII-Bereinigung. Der Stellenrückgang ist somit zu 64 % auf diese Stellen zurückzuführen. Die unveränderten Ämter weisen somit 36 % der Personalveränderungen außerhalb der SGB II- und SGB-XII-Stellen auf. Bei den Ämtern mit strukturellen Änderungen sind es nur 26 %. Dies ist bemerkenswert, da insbesondere die Ämter mit strukturellen Veränderungen durch die Verwaltungszusammenschlüsse die Möglichkeit hatten, in der Kernverwaltung einzusparen. Die Entwicklung in den einzelnen Größenklassen ist aus der nachfolgenden Grafik ersichtlich:
Stellen der Verwaltung Ämter 2002/2011*
Stellen 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Stellen 2002 Stellen 2011 Stellen 2002 je 1.000 Ew Stellen 2011 je 1.000 Ew < 9.000 19,27 17,42 2,29 2,05 ≥ 9.000 ≥ 10.000 ≥ 12.000 ≥ 14.000 ≥ 16.000 ≥ 18.000 ≥ 20.000 ≥ 25.000 ≥ 30.000 < 10.000 < 12.000 < 14.000 < 16.000 < 18.000 < 20.000 < 25.000 < 30.000 < 50.000 21,01 18,77 2,26 2,00 24,14 21,91 2,20 2,01 30,61 27,77 2,37 2,14 32,68 29,46 2,25 1,98 46,03 39,48 2,70 2,35 44,82 39,82 2,41 2,11 59,74 52,74 2,65 2,35 67,96 48,24 2,57 1,91 89,44 76,65 2,33 1,96

Stellen je 1.000 Ew 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

*

2011 ohne SGB II- und SGB XII-Stellen

In allen Größenklassen ist ein Rückgang der Planstellen zu erkennen. Dieser fällt insbesondere in den Größenklassen ab 25.000 Einwohner

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deutlich auf und ist insbesondere auf die Herausrechnung der SGB II- und XII-Stellen zurückzuführen. Um die Stellenentwicklung umfänglich darzustellen, sind neben den aus der Sozialrechtsreform 2005 resultierenden Veränderungen auch Veränderungen im sonstigen Aufgabenbestand zu berücksichtigen. In den Erhebungsbögen wurden daher neue und entfallene Aufgaben seit 2002 mit den entsprechenden Stellenanteilen abgefragt. 44 Ämter haben im Erhebungsbogen neue Aufgaben mit dem jeweiligen Personalbedarf aufgeführt. 9 Ämter haben zwar neue Aufgaben mitgeteilt, diese aber ohne Personalzuwachs durch Arbeitsplatzverdichtung kompensiert. 23 Ämter haben keine neuen Aufgaben benannt. Insgesamt wurden neue Aufgaben mit einem Volumen von 126,44 VZÄ mitgeteilt, insbesondere Stellenzugänge für die Trägerschaft von Sozialzentren, Einführung der Doppik, Vollstreckungswesen sowie Schul- und Bauverwaltung. Bei den entfallenen Aufgaben wurden von 59 Ämtern insgesamt 160,69 Stellen aufgeführt. Hierbei handelt es sich zu über 96 % um entfallene Aufgaben durch die Sozialrechtsreform 2005. Saldiert ergibt sich somit ein Stellenrückgang von 34,25 VZÄ. Dieser Stellenrückgang von 34,25 VZÄ als Saldo der neuen und entfallenen Aufgaben wird allerdings maßgeblich durch die Sozialrechtsreform und die damit einhergehenden geänderten kommunalen Aufgabenstrukturen bestimmt. Dies führt zu dem bereits beschriebenen Stellenabbau bzw. der Abordnung des Personals gegen Kostenerstattung und verhindert den direkten Vergleich der Planstellen 2002 mit 2011. Würden bei den neuen und entfallenen Aufgaben die Stellen ausgeblendet, die mit der Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II und XII verbunden sind, würde sich ein Stellensaldo von 68,53 VZÄ ergeben. In diesem Umfang sind von den Ämtern Veränderungen im Aufgabenbestand außerhalb von SGB II und XII benannt worden, die zu einer Personalverstärkung führten. Diese Personalverstärkung ist in den aufgeführten Planstellen 2011 enthalten. Wäre - außer der Sozialrechtsreform - der kommunale Aufgabenbestand seit 2002 unverändert geblieben, wäre die Personalverstärkung von mindestens 68,53 VZÄ entbehrlich gewesen. Der Planstellenbestand 2011 von 2.416,48 wäre entsprechend geringer ausgefallen und würde dann 2.347,95 VZÄ betragen. Dies wäre im Vergleich zu 2002 eine Stellenreduzierung von 148,76 Planstellen bzw. -5,96 %. Bezogen auf die Ämter ohne strukturelle Veränderung ergäbe sich bei den neuen und weggefallenen Aufgaben - ohne Berücksichtigung der SGB IIund XII-Angaben - ein Stellensaldo von 8,69 Stellen und für die Ämter mit strukturellen Veränderungen ein Saldo von 59,84. Diese Werte sind in den obigen Stellenangaben 587,94 VZÄ bzw. 1.828,55 VZÄ enthalten. Wäre

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der Aufgabenbestand seit 2002 unverändert geblieben, wären die jeweiligen Planstellen 2011 entsprechend geringer ausgefallen. Für die unveränderten Ämter hätten sich dann Planstellen von 579,25 VZÄ bzw. ein Rückgang von 4,82 % ergeben. Bei den Ämtern mit Veränderungen wären die Planstellen um -6,33 % auf 1.768,71 VZÄ zurückgegangen. 8.2.2.3 Fazit Aufgrund der eingangs ausgeführten Unwägbarkeiten lassen sich nur bedingt erste Rückschlüsse über die wirtschaftlichen Auswirkungen der Verwaltungsstrukturreform für die Ämter aus einer Gegenüberstellung der Personalausgaben und Planstellen 2002 mit 2011 darstellen. Erst im Vergleich zu den amtsfreien Gemeinden und Städten sowie in einer weiteren Differenzierung in die beiden Gruppen: „Ämter mit strukturellen Veränderungen“ und „Ämter ohne strukturellen Veränderungen“ können unterschiedliche Entwicklungen dargestellt werden. Diese werden zum Teil aber auch durch die aufgeführten Rahmenbedingungen beeinflusst. Auch bei den Ämtern ist die deutliche Entlastung durch die Sozialrechtsreform feststellbar. Die Personalausgaben und Planstellen haben sich im Ämterbereich weitestgehend im gleichen relativen Umfang entwickelt wie die bei den amtsfreien Gemeinden und Städten. Dieses Ergebnis ist vor dem Hintergrund überraschend, dass der Ämterbereich von der Verwaltungsstrukturreform besonders betroffen war. 62 % der Ämter mit eigener Verwaltung oder Geschäftsführung durch eine amtsangehörige Gemeinde sind aus dem Prozess der Verwaltungsstrukturreform mit strukturellen Veränderungen hervorgegangen. Trotz der gravierenden Strukturveränderungen für diese Verwaltungseinheiten zeigen sich in den einzelnen Werten relativ identische Entwicklungen mit den amtsfreien Gemeinden und Städten. Daher ist eine weitergehende Analyse der Ämter mit strukturellen Veränderungen erforderlich, um bei den Verwaltungszusammenschlüssen im direkten Vergleich vor der Fusion und 2011 die wirtschaftlichen Auswirkungen zu überprüfen. 8.3 Was haben die Verwaltungszusammenschlüsse erbracht? Ein „Vorher-nachher-Vergleich“ wirtschaftlich

Das Innenministerium führt auf seiner Homepage aus, dass die bewährt bürgernah arbeitenden Gemeinde-, Stadt- und Amtsverwaltungen in Schleswig-Holstein durch die Verwaltungszusammenschlüsse wirtschaftlicher und leistungsfähiger geworden sind. Diese Einschätzung beruht auch auf dem Ergebnisbericht eines unabhängigen Kommunalberaters, der eine

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erste Evaluation im kreisangehörigen Bereich bei den sogenannten „Pionier-Kommunen“ vorgenommen hatte. Der Bericht zeigt, dass das vom LRH erwartete Einsparvolumen von 200 T€ pro Verwaltungszusammenschluss zweier kleiner Verwaltungen allein bei den Personalausgaben der Kernverwaltung realistisch ist. Inwieweit die Aussage des Innenministeriums auf die veränderten Einheiten zutrifft, wird mit einem Vergleich der Personalausgaben und Planstellen bezogen auf den Zeitpunkt vor dem Zusammenschluss und 2011 nachgegangen. Hierbei werden die übermittelten Werte der am Zusammenschluss beteiligten Verwaltungen im Jahr vor der Veränderung kumuliert den Werten aus 2011 gegenübergestellt. Da zum Zeitpunkt der Verwaltungszusammenschlüsse die Sozialrechtsreform bereits umgesetzt war und die SGB II- und XII-Stellen per Erhebungsbogen gesondert vor und nach dem jeweiligen Verwaltungszusammenschluss abgefragt wurden, ist ein aussagekräftiger Vergleich möglich, welche Einsparungen auf die Verwaltungsstrukturreform entfallen. 8.3.1 Verwaltungsgemeinschaften, in denen amtsfreie Städte und Gemeinden die Geschäfte führen - keine Einsparungen Seit 2002 sind neue Verwaltungsgemeinschaften gebildet worden, deren Geschäfte von amtsfreien Städten oder Gemeinden geführt werden:  Gemeinde Grömitz (2006) für jeweils die Gemeinden ̶ Dahme, ̶ Grube, ̶ Kellenhusen,  Stadt Eutin für die Gemeinde Süsel (2006),  Gemeinde Sylt für das Amt Landschaft Sylt (2008),  Stadt Barmstedt für das Amt Hörnerkirchen (2007),  Stadt Schwentinental für das Amt Selent/Schlesen (2007),  Stadt Uetersen für das Amt Haseldorf (2006),  Stadt Husum für das Amt Pellworm (2007),  sowie Stadt Mölln für das Amt Breitenfelde (2006). Das vom LRH erwartete durchschnittliche Einsparpotenzial liegt beim Zusammenlegen von 2 kleinen Verwaltungen bei 4 Planstellen, vorrangig im Overheadbereich erzielbar. Von diesem Ergebnis ausgehend, wären nach der Bildung von 8 neuen Verwaltungszusammenschlüssen Einsparungen von mindestens 32 Planstellen zu erwarten gewesen. Die Hälfte der neuen Verwaltungsgemeinschaften gab an, dass sie durch die Zusammenarbeit insgesamt 7,28 Stellen einsparen konnten. Das Ein-

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sparen einer weiteren halben Stelle sei noch geplant, sodass durch die Zusammenarbeit ein Abbau von insgesamt 7,78 Stellen möglich war. Bei der anderen Hälfte ergaben sich durch den Zusammenschluss keine Stellenreduzierungen. Auch zukünftig seien keine geplant. Ein Stellenabbau bereits im Hinblick auf die Zusammenarbeit ist bei keiner der Verwaltungen erfolgt. Damit hätten die Verwaltungsgemeinschaften unter der Geschäftsführung amtsfreier Städte und Gemeinden annähernd ein Viertel der prognostizierten möglichen Einsparungen erreicht. Tatsächlich haben sich die Zahl der Stellen und die Personalausgaben ohne SGB II und XII - ab dem Zeitpunkt der Zusammenarbeit wie folgt entwickelt:
vor Zusammenarbeit Zahl der Stellen Personalausgaben -€ 475,38 24.304.512,13 2011 491,98 27.298.342,05

Statt - wie erwartet - die Zahl der Stellen um die bereits realisierten Einsparungen von 7,28 Stellen auf 468,1 Stellen zu reduzieren, wurden sie nach Gründung der Verwaltungsgemeinschaften um 16,6 Stellen (3,5 %) aufgestockt. Damit sind 2011 insgesamt 491,98 abzüglich 468,1 = 23,88 Stellen mehr vorhanden, als nach den Angaben über die erzielten Einsparungen zu erwarten gewesen wäre. Allerdings hat sich seit Beginn der Zusammenarbeit der Verwaltungen deren Aufgabenstruktur verändert. So wurden nach Angaben der Verwaltungsgemeinschaften 13,32 Stellen für neue Aufgaben (ohne SGB II und XII) benötigt, ohne dass im gleichen Zeitraum Stellen für wegfallende Aufgaben reduziert werden konnten. Diesen Wegfall gab es nach Angaben der Verwaltungsgemeinschaften ausschließlich im Bereich SGB II bzw. XII, der bei dieser Betrachtung insgesamt unberücksichtigt bleibt. Die Verwaltungsgemeinschaften gaben einen - durch den Zusammenschluss entstandenen - personellen Mehraufwand von 127 T€ jährlich an. Dieser setzt sich aus  Höherstufung des Bürgermeisters (6 von 8),  hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte (2 von 8),  allgemeine Beförderungen und Höhergruppierungen (3 von 8)  sowie einem freigestellten Personalrat (1 von 8) zusammen. Abschließend ist festzuhalten, dass der Personalbestand damit seit der Zusammenarbeit um 23,88 zusätzliche Stellen aufgestockt wurde. Zieht man die 13,32 Stellen ab, die durch neue Aufgaben begründet sind, verbleiben 10,56 Stellen, die nicht durch neue Aufgaben oder auf andere

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Weise begründet sind. Die Gründung der Verwaltungsgemeinschaften hat damit nicht zur Reduzierung, sondern zur Erhöhung des Personalbestands geführt. Die Personalausgaben sind vom Beginn der Zusammenarbeit bis 2011 um insgesamt 12,32 % angestiegen. Sie liegen damit über dem Niveau der tariflichen und besoldungsrechtlichen Steigerungen zwischen 2006 und 2011 von 7,7 %. 8.3.2 Ämterzusammenschlüsse: 45 % des Einsparvolumens Von den aktuell 76 vorhandenen Ämtern mit eigener Verwaltung oder einer Geschäftsführung durch eine amtsangehörige Gemeinde (§ 23 AO) gingen 47 Ämter aus Verwaltungszusammenschlüssen hervor oder waren strukturellen Veränderungen unterworfen. Die überwiegende Zahl der Verwaltungszusammenschlüsse hat 2007 und 2008 stattgefunden. 8.3.2.1 Entwicklung Personalausgaben „Vor dem Zusammenschluss“/2011 Die Personalausgaben der 47 Ämter mit strukturellen Veränderungen haben sich wie folgt entwickelt:
Personalausgaben 2002 € Personalausgaben Kernverwaltung  davon für SGB II- Stellen Personalausgaben Kernverwaltung ohne SGB IIStellen  davon für SGB XII-Stellen Personalausgaben Kernverwaltung ohne SGB IIund XII-Stellen 91.422.745,74 Vor dem Zusammenschluss € 96.232.841,06 6.471.704,94 89.761.136,12 2011 € 98.814.189,23 4.830.682,25 93.983.506,98

2.625.067,16 87.136.068,96

2.504.232,21 91.479.274,77

Insgesamt betrugen die kumulierten Personalausgaben der Kernverwaltung ohne Berücksichtigung der Aufwendungen für ehramtlich Tätige im amtsangehörigen Bereich zum Zeitpunkt „Vor dem Zusammenschluss“ 96,2 Mio. €. Darin enthalten waren Personalausgaben für die Aufgabenwahrnehmungen nach dem SGB II in Höhe von 6,47 Mio. €, die durch den zuständigen Träger erstattet werden. Weitere 2,63 Mio. € Personalausgaben entfielen auf die Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB XII. Diese werden aufgrund der bereits geschilderten unterschiedlichen Verfahrensweisen den Verwaltungen teilweise vom Kreis erstattet oder selbst getragen. 2011 haben sich die Personalausgaben der Kernverwaltung um 2,58 Mio. € auf 98,8 Mio. € erhöht: Dies entspricht einem Zuwachs von 2,7 %. Auf die SGB II-Stellen entfallen 4,83 Mio. €. Sie sind im Vergleich

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zu „Vor dem Zusammenschluss“ um 25,4 % (1,64 Mio. €) zurückgegangen. Die Personalausgaben für die SGB XII-Stellen sind um 4,6 % (0,12 Mio. €) zurückgegangen. Bereinigt man die Personalausgaben um die Aufgabenwahrnehmung nach dem SGB II, haben sie sich von 89,8 Mio. € um 4,2 Mio. € auf 94 Mio. € erhöht. Der Zuwachs beträgt 4,7 %. Bei der weiteren Bereinigung um die SGB XII-Stellen ergibt sich ein Anstieg der Personalausgaben von 87,1 Mio. € um 5,0 % auf 91,5 Mio. €. Insgesamt betrachtet haben sich die tatsächlichen Personalausgaben der Kernverwaltung in einem Korridor zwischen 4,7 % und 5,0 % erhöht. Sie liegen damit unter dem Niveau der tariflichen und besoldungsrechtlichen Steigerungen zwischen 2006 und 2011 von 7,7 %. Dies lässt den Rückschluss zu, dass durch die Verwaltungszusammenschlüsse Personalausgaben eingespart worden sind. Für die Gesamtbetrachtung sind im Ämterbereich auch die Aufwendungen für ehrenamtlich Tätige im amtsangehörigen Bereich mit einzubeziehen (vgl. III/Tz. 8.2.2.1). Unter deren Berücksichtigung haben sich die Personalausgaben wie folgt entwickelt:
Personalausgaben 2002 € Personalausgaben insgesamt inkl. Aufwendungen amtsangehöriger Bereich (ohne SGB II- und XIIStellen) davon für Aufwendungen Ehrenamt im amtsangehörigen Bereich 97.234.644,29 Vor dem Zusammenschluss € 93.145.574,55 2011 € 99.908.520,15

5.811.898,55

6.009.505,60

8.429.245,38

Zum Zeitpunkt „Vor dem Zusammenschluss“ betrugen die Aufwendungen für ehramtlich Tätige im amtsangehörigen Bereich 6 Mio. €. Sie liegen damit knapp über dem Wert aus 2002. 2011 haben sich diese Aufwendungen um 2,4 Mio. € auf 8,4 Mio. € erhöht. Die Zunahme von 40 % ist u. a. auf folgende Faktoren zurückzuführen:  Wechsel von hauptamtlicher zu ehrenamtlicher Verwaltungsleitung.  Zum 01.06.2008 trat eine neue Landesverordnung über Entschädigungen in kommunalen Ehrenämtern in Kraft. Diese allein bedingte eine Steigerung der Aufwandsentschädigungen von 19 %. Insgesamt betrachtet haben sich die Personalausgaben zum Zeitpunkt „Vor dem Zusammenschluss“ von 93,1 Mio. € auf 99,9 Mio. € in 2011 und somit um 7,26 % erhöht. Die Erhöhung liegt damit nach wie vor unter der bereits erwähnten tariflichen und besoldungsrechtlichen Steigerung von

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7,7 % und der Steigerung, die allein aufgrund der geänderten Entschädigungsverordnung eingetreten ist. Dies lässt erwarten, dass durch die Verwaltungszusammenschlüsse Stellen reduziert wurden. Daher wird im Nachfolgenden die Entwicklung der Planstellen betrachtet. 8.3.2.2 Entwicklung der Zahl der Planstellen „Vor dem Zusammenschluss“/2011 Die Entwicklung Planstellen stellt sich wie folgt dar:
Planstellen Verwaltung Stellen Verwaltung insgesamt  davon SGB II Stellen  davon SGB XII Stellen Stellen Verwaltung ohne SGB II und XII Stellen 2002 Vor dem Zusammenschluss 1.883,80 158,01 60,32 1.665,47 2011

1.888,14

1.828,55 111,50 54,17 1.662,88

Vor dem Zusammenschluss wiesen die Ämter insgesamt 1.883,80 Planstellen für die Verwaltung auf. 218,33 Stellen entfielen dabei auf SGB II und XII. Teilweise war dieses Personal an den Aufgabenträger abgeordnet. Teilweise handelte es sich um eigene Beschäftigte, die im Wege der Heranziehung die Aufgaben nach SGB XII oder z. B. bei den Sozialzentren des Kreises Nordfriesland nach § 19 a GkZ die SGB II-Aufgaben für den Optionskreis durchführten. Angesichts der unterschiedlichen Aufgabenwahrnehmung in diesem Bereich wurden die Planstellen gesondert ausgewiesen. 2011 haben sich die Planstellen um 55,25 auf 1.828,55 reduziert. Die Stellenreduzierung ist allerdings ausschließlich im Bereich der SGB II- und XIIStellen eingetreten (u. a. endgültige Abordnung an den Aufgabenträger). Diese Entlastung ist auf die Sozialrechtsreform und nicht auf die Verwaltungsstrukturreform zurückzuführen. Im Übrigen ist der Planstellenbestand annähernd unverändert geblieben. Wiesen die 47 Ämter vor dem Zusammenschluss 1.665,47 Planstellen auf, waren es 2011 noch 1.662,88 Stellen. Das vom LRH erwartete durchschnittliche Einsparpotenzial liegt beim Zusammenlegen von 2 kleinen Verwaltungen bei 4 Planstellen, vorrangig im Overheadbereich erzielbar. Die in diese Vergleichsbetrachtung einbezogenen Ämter bildeten sich aus zuvor insgesamt 109 eigenständigen Verwaltungen. Diese wurden durch die Zusammenschlüsse um 62 auf 47 reduziert. Würde man bezogen auf die 47 verbliebenen Verwaltungseinheiten mit strukturellen Veränderungen ein Einsparpotenzial von 4 Planstellen annehmen, wäre von einer Reduzierung von 188 Planstellen auszugehen.

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Allerdings waren teilweise mehr als 2 Verwaltungen beteiligt. Bei diesen Mehrfachzusammenschlüssen ist davon auszugehen, dass mehr als 4 Planstellen reduziert werden konnten. Zudem bildeten sich Verwaltungsgrößen, die seinerzeit nicht vorhersehbar waren. Bezieht man das Einsparpotenzial auf die 62 wegfallenden Verwaltungen und wären hierbei ausschließlich jeweils 2 Verwaltungen beteiligt gewesen, wäre eine Personalreduzierung von 248 Planstellen zu erwarten gewesen. Da für das seinerzeit ermittelte Einsparpotenzial von 4 Planstellen jedoch nicht unterstellt werden kann, dass es sich proportional zu der Zahl an wegfallenden Verwaltungen pro Zusammenschluss verhält, hat der LRH bei den Zusammenschlüssen mehrerer Verwaltungen einen Abschlag von 50 % des erwarteten durchschnittlichen Einsparpotenzials für jede weitere wegfallende Verwaltung zugrundegelegt. Bezogen auf die 47 Verwaltungseinheiten mit strukturellen Veränderungen hätte somit eine Reduzierung von 210 Planstellen erwartet werden können. Hierbei handelt es sich um ein Mindesteinsparpotenzial. Insoweit entspricht ein im Vergleich annähernd unveränderter Personalbestand nicht den Erwartungen. Der fehlende Stellenabbau ist teilweise auf Veränderungen im Aufgabenbestand zurückzuführen. Wie bereits unter III/Tz. 8.2.2.2 ausgeführt, beträgt der Stellensaldo aus den neu hinzugekommenen und weggefallenen Aufgaben (ohne SGB II und XII) bei den 47 Ämtern mit strukturellen Veränderungen insgesamt 59,84 VZÄ. In diesem Umfang sind neue Planstellen eingerichtet worden, die im Stellenplan 2011 enthalten sind. Insbesondere sind neue Stellen für die Doppikeinführung, im Vollstreckungswesen und in der Bau- und Schulverwaltung benannt worden. Hierbei handelt es sich um Veränderungen im Aufgabenbestand, die zum Zeitpunkt des Zusammenschlusses so nicht vorhersehbar waren. Sie schmälern den möglichen Effizienzgewinn und sind daher zu berücksichtigen. Wäre der Aufgabenbestand unverändert geblieben, wären die Planstellen 2011 um 59,84 VZÄ geringer ausgefallen. Sie hätten sich dann auf 1.603,04 VZÄ belaufen. Ferner ist der fehlende Stellenabbau auch darauf zurückzuführen, dass geplante Stellenreduzierungen bisher im Wege der Fluktuation noch nicht umgesetzt werden konnten. In den Erhebungsbögen wurde durch den Verwaltungszusammenschluss ein zukünftiger Stellenabbau von 32,53 VZÄ angegeben, der beispielsweise durch altersbedingtes Ausscheiden umgesetzt werden soll. Unter der Annahme, dass auch diese mögliche Stellenreduzierung umgesetzt wird, würde sich der fiktive Personalbestand 2011 um weitere 32,53 VZÄ auf 1.570,51 VZÄ reduzieren. Im Vergleich zum Zeitpunkt vor dem Zusammenschluss ergibt sich somit ein fiktiver Stellenabbau von 94,96 VZÄ. Dies entspricht 45 % des prognostizierten Einsparvolumens von 210 Planstellen.

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8.3.2.3

Fazit Auch bei den Verwaltungszusammenschlüssen auf Ämterebene sind die Stellenreduzierungen in erster Linie auf die Sozialrechtsreform zurückzuführen. Die Planstellen - bereinigt um die SGB II- und XII-Stellen - haben sich im Vergleich „Vor dem Zusammenschluss“ zu 2011 nicht sonderlich reduziert. Unter Berücksichtigung des Stellensaldos aus den entfallenen und neuen Aufgaben sowie dem geplanten Stellenabbau ergibt sich ein fiktiver Stellenrückgang von 94,96 VZÄ. Dies entspricht 45 % des vom LRH prognostizierten Einsparvolumens.

8.3.3

Geringe Sachkosteneinsparungen, nicht unerhebliche Investitionskosten Neben den möglichen Einsparungen bei den Personalausgaben war auch mit Einsparungen bei den Sachkosten zu rechnen, die personenbezogen den Personalkosten folgen. Es handelt sich um die sogenannten stellenabhängigen Sachkosten, z. B. Verbrauchsmaterialien, Fortbildung, Reisekosten, Zimmerausstattung, Raumkosten, Arbeitsgeräte, IT-Kosten etc.

8.3.3.1

Sachkosteneinsparungen und Investitionskosten bei den Verwaltungsgemeinschaften, in denen amtsfreie Städte und Gemeinden die Geschäfte führen 4 Verwaltungsgemeinschaften machten keine Angaben zu den Einsparungen bei den Sachausgaben durch den Verwaltungszusammenschluss. Eine Verwaltung gab an, dass Einsparungen vorhanden, aber nicht ermittelbar seien. Die übrigen 3 Verwaltungen gaben folgende jährliche Einsparungen bei den Sachausgaben an:  Gebäudeunterhaltung 11 T€  Sonstige Sachausgaben, EDV 9 T€  Pauschal geschätzte Einsparungen 73 T€ gesamt 93 T€ 6 der 8 neuen Verwaltungsgemeinschaften gaben an, durch den Verwaltungszusammenschluss jährlich bei den Sachausgaben der Kernverwaltung mehr aufzuwenden. 3 Verwaltungen konnten diesen Mehraufwand zwar auf sonstige Sachausgaben sowie Ausgaben für Dataport konkretisieren, jedoch nicht beziffern. Die anderen 3 Verwaltungen bezifferten folgenden jährlichen Mehraufwand:  Dataport 29 T€  Reisekosten 5 T€  Weniger Mieteinnahmen durch Eigennutzung 5 T€ gesamt 39 T€

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Unter Berücksichtigung des Mehrbedarfs ergeben sich damit jährliche Einsparungen bei den Sachausgaben von 54 T€. Dies würde einer durchschnittlichen Einsparung von 7 T€ jährlich je Verwaltungsgemeinschaft entsprechen. Die Hälfte der neuen Verwaltungsgemeinschaften gab an, weniger Räumlichkeiten als vor dem Zusammenschluss zu nutzen. Ein Amtsgebäude wurde verkauft, 2 weitere ganz oder teilweise vermietet. Neben den regelmäßigen Sachausgaben sind einmalige Investitionsausgaben in folgender Höhe angegeben worden:  Neubau bzw. Kauf von Gebäuden 2.396 T€  Umbau/Sanierung vorhandener Gebäude 600 T€  (einheitliche) Technik 442 T€  Büroausstattung, Mobiliar 246 T€ gesamt 3.684 T€ 8.3.3.2 Sachkosteneinsparungen und Investitionskosten bei den Ämterzusammenschlüssen Von den 47 Ämterzusammenschlüssen gaben 22 an, durch den Verwaltungszusammenschluss weniger Räumlichkeiten für die Kernverwaltung zu nutzen. Dies führte dazu, dass entweder Verwaltungsgebäude verkauft oder frei gewordene Räumlichkeiten vermietet werden konnten. Hierdurch reduzierten sich die Ausgaben für die Gebäudeunterhaltung. Von den Verwaltungen wurden Sachkosteneinsparungen pro Jahr aufgeführt, die sich wie folgt zusammensetzen:  Gebäudeunterhaltung 154 T€  TuI-Kosten 241 T€  Sonstige Sachausgaben 245 T€ gesamt 640 T€ Diesen Einsparungen stehen regelmäßige Mehrausgaben bei den Sachausgaben gegenüber, insbesondere durch das Vorhalten mehrere Verwaltungsstandorte. Mehraufwendungen wurden für nachstehende Bereiche benannt:  Verbindung bzw. Vorhalten mehrerer Verwaltungsstandorte 138 T€  Fahrzeughaltung/Reisekosten zwischen den Verwaltungsstandorten 88 T€  TuI-Kosten 146 T€  Sonstige Sachausgaben 81 T€ gesamt 453 €

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Hiervon stehen 226 T€ in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Vorhalten mehrerer Verwaltungsstandorte. Die Netto-Entlastung bei den Sachausgaben beträgt 187 T€. Die Zusammenlegung von Verwaltungen führte auch zu einmaligen Investitionskosten in der Kernverwaltung. So waren beispielsweise für Neubzw. Um- und Erweiterungsbauten zur zentralen Unterbringung des Personals, aber auch zur IT-Vereinheitlichung Investitionen notwendig. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Verwaltungszusammenschluss sicherlich auch dazu genutzt wurde, ohnehin anstehende Neu- bzw. Ersatzbeschaffungen der IT umzusetzen. Insoweit sind nicht alle nachstehenden Kosten in vollem Umfang der Verwaltungsstrukturreform zurechenbar. Insgesamt wurden von den Verwaltungen Investitionen in Höhe von 25,1 Mio. € aufgeführt, die sich wie folgt verteilen:  Neu-, Um- und Erweiterungsbauten 20.368 T€  (Vereinheitlichung) TuI 3.240 T€  Mobiliar, Ausstattung 962 T€  Sonstiges 540 T€ gesamt 25.110 T€ Diese einmaligen Investitionskosten wurden zum Teil auch durch die vom Land gewährte „Hochzeitsprämie“ von 250 T€ je wegfallender Verwaltung finanziert. Von den 62 weggefallenen Verwaltungen (vgl. III/Tz. 8.3.2.2) konnten 60 nach den Förderrichtlinien des Landes berücksichtigt werden. Sie wurden mit einer Gesamtsumme von 15 Mio. € gefördert. Insofern mussten die Kommunen die aus der Verwaltungszusammenführung resultierenden Investitionen mit einem Eigenanteil von 10,1 Mio. € tragen. 8.3.4 Fazit Die Sachkosteneinsparungen sind sehr gering. Da diese personenbezogen den Personalkosten folgen, war dies zu erwarten. Die Verwaltungsgemeinschaften der amtsfreien Städte und Gemeinden haben keine Einsparungen beim Personal erzielt, die Ämterzusammenschlüsse bisher nur in deutlich geringerem Maße als prognostiziert. 8.4 Woran lag es, dass die Einsparungen nicht oder noch nicht in dem zu erwartenden Umfang eingetreten sind? Viele Faktoren spielten eine Rolle:  In Einzelfällen konnten keine Einsparungen eintreten, weil die sich zusammenschließenden Verwaltungen von vornherein zu wenig Personal hatten. So hatte z. B. das neue Amt Horst-Herzhorn noch nicht mal

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











nach dem Zusammenschluss genügend Personal. Ein Gutachter stellte einen - wenn auch nur noch geringen - Personalmehrbedarf fest. Das Einsparpotenzial oder zumindest ein Teil wurde eingesetzt, um suboptimale Aufgabenwahrnehmungen zu beseitigen oder neue Aufgaben bzw. einen erweiterten Aufgabenumfang ohne Personalaufstockungen aufzufangen. Unter dem Gesichtspunkt der Bürgernähe wurden Außenstellen für notwendig erachtet. Diese verhinderten bzw. beeinträchtigten die möglichen Synergieeffekte (vgl. III/Tz. 7.5). Personalverstärkungen z. B. im Baubereich wurden dazu genutzt, Dienstleistungen nunmehr in Eigenleistung zu erbringen und nicht mehr an Dritte zu vergeben. Dadurch wurden bisherige Sachkosten in Personalkosten umgewandelt und personelle Einsparpotenziale kompensiert. Die geplanten Personaleinsparungen konnten noch nicht realisiert werden, weil sich bisher weder durch Fluktuation noch durch Verrentungen/Pensionierungen die Möglichkeit bot, Stellen zu streichen. Durch die größere Verwaltung wurden Einwohner- und Beschäftigtenzahlen erreicht, die eine Gleichstellungsbeauftragte oder einen freigestellten Personalrat erforderten. Dies dürfte jedoch nur einen kleinen Teil des möglichen Einsparpotenzials betreffen. In Zukunft könnte der Effizienzgewinn dadurch beeinträchtigt werden, dass vermehrt Gemeinden ab 4.000 Einwohner wieder einen hauptamtlichen Bürgermeister einführen.

Insbesondere lag es allerdings daran, dass Verwaltungen entweder von vornherein keine Einsparzielsetzung hatten oder sich nicht ausreichend bemühten, Personaleinsparungen zu erzielen. Des Weiteren lag der Focus häufig allein auf der Qualitätsverbesserung und nicht darauf, die Verwaltungskosten zu reduzieren. Dementsprechend enthielten - von wenigen Ausnahmen abgesehen - die öffentlich-rechtlichen Fusionsverträge entweder keine oder nur allgemeine Absichtserklärungen zum Thema Einsparungen. Deswegen hatten diese Verwaltungen auch keine Umsetzungsplanung und verfolgten das Ziel der Haushaltsentlastung durch Erwirtschaftung der fusionsbedingten Wirtschaftlichkeitssteigerungen nicht konsequent genug. 8.5 Was kann man jetzt noch tun, um das Einsparpotenzial zu realisieren bzw. zu erhöhen? Angesichts der angespannten Haushaltslage der Kommunen ist es nicht nachvollziehbar, wenn nicht alle Möglichkeiten, die zur Haushaltskonsolidierung beitragen, auch genutzt werden. Deshalb muss das in den Verwaltungszusammenschlüssen liegende Einsparpotenzial erschlossen werden. Dafür reicht eine nicht ausreichend konkretisierte mittel- bis langfristige

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Absicht oder Erwartung nicht aus. Man muss auch dafür Sorge tragen, dass die Wirtschaftlichkeitsreserven gehoben werden. Dazu bedarf es einer klaren Einsparzielsetzung und einer darauf abgestimmten Umsetzungsplanung. Dies ist auch jetzt noch möglich. Nur bei 13 der 58 Verwaltungszusammenschlüsse gab es eine - häufig gutachterlich unterstützte - konkrete Zielsetzung, wie viel Personal mittelbis langfristig eingespart werden sollte. Mehrheitlich sollten zwischen 2 und 3 Stellen bzw. Beträge unterhalb von 400 T€ eingespart werden. Das Amt Südtondern wollte 10 Stellen und das Amt Schrevenborn 582 T€ (davon 460 T€ Personalkosten) einsparen. Von diesen 13 Verwaltungszusammenschlüssen haben nur wenige der Zielsetzung eine Umsetzungsplanung folgen lassen. Diese Verwaltungen haben ihre Einsparziele umfänglich oder zumindest annähernd erreicht. Sie nutzten den Zusammenschluss dazu, die Aufbau- und Ablauforganisation zum Teil bis in die einzelnen Geschäftsprozesse hinein zu hinterfragen und Sachgebiete und Stellen neu zusammenzusetzen. Auf diese Weise gelang es zum Teil, die anvisierten Personal- und Sachkosteneinsparungen weitestgehend zu realisieren. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass Teile des Effizienzgewinns wieder für neue Aufgaben bzw. einen erweiterten Aufgabenumfang eingesetzt wurden. Insbesondere für die Einführung der Doppik wurden Stellenzugänge benannt und zum Teil befristete Stellen ausgewiesen. Der LRH erkennt an, dass die mit der Umstellung des Rechnungswesens verbundenen vorbereitenden Aufgaben wie beispielsweise Vermögenserfassung und Bewertung einen personellen Mehrbedarf rechtfertigen. Auch in der Phase der ersten doppischen Haushaltsjahre mit den entsprechenden Buchungs- und Bilanzierungsanforderungen, den Jahres- oder Gesamtabschlüssen kann eine personelle Verstärkung erforderlich sein. Erst wenn das neue Rechnungswesen vollständig etabliert und in den regelmäßigen Geschäftsbetrieb integriert ist, sollte der Personalbedarf insgesamt annähernd vergleichbar sein mit dem Zeitpunkt vor der Umstellung. Dies spiegelt sich auch in den teilweise befristeten Stellenzugängen für die Umstellung wider. Die Verwaltungen, die keine bzw. noch nicht ausreichende Einsparungen erzielt haben, sind aufgefordert, nunmehr eine Einsparkonzeption zu erarbeiten und die Wirtschaftlichkeitsreserven des Zusammenschlusses doch noch zu heben. Dabei sollten sie vorhandene Doppelstrukturen abbauen. Insbesondere sollten sie den konkreten Bedarf an Außenstellen/Bürgerbüros auf ihre Erforderlichkeit hinterfragen (vgl. III/Tz. 7). Nur durch eine weitgehende Zentralisierung der Verwaltungsleistungen an einem Standort

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können die Synergieeffekte optimal genutzt und dadurch Personal- und Sachkosten gespart werden. Die Prüfungsmitteilung stellt nicht auf Einzelergebnisse ab, weil eine unmittelbare Vergleichbarkeit aller an der Prüfung beteiligten Kommunalverwaltungen wegen ihrer heterogenen Aufgaben und der unterschiedlichen Kooperationen nicht gegeben ist. Auf Anfrage gibt der LRH selbstverständlich Auskunft über die für die Prüfung verwendeten Einzeldaten, um den Verwaltungen die Einschätzung ihres Handlungsbedarfs zu ermöglichen.

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119

9.

Resümee Mit der Verwaltungsstrukturreform und der damit verbundenen Vergrößerung der Verwaltungseinheiten wollte das Land im Wesentlichen 3 Ziele erreichen. Die Verwaltungen sollten:  professioneller,  bürgernäher und  wirtschaftlicher werden. Hierzu wurde festgelegt, dass hauptamtlich verwaltete Gemeinden in der Regel mindestens 8.000 Einwohner betreuen sollen. Das Land entschied sich für eine befristete Freiwilligkeitsphase, verbunden mit finanziellen Anreizen. Das „Wie“ und „Mit wem“ war freigestellt, nicht jedoch das „Ob“. Selbst unter Berücksichtigung der eingeschränkten Handlungsmöglichkeiten hätte das Innenministerium den Prozess stärker steuern müssen. Durch die Verwaltungsstrukturreform hat sich die Zahl der Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich um 35 % reduziert. Die Verwaltungseinheiten überschreiten nach der Reform, bis auf die Gemeinde Helgoland, die Mindestgröße von 8.000 Einwohnern. Im Vergleich zu 2002 hat sich die Zahl der von einer kreisangehörigen Verwaltung im Durchschnitt zu betreuenden Einwohner von 9.900 auf 15.100 in 2011 erhöht. Hierbei hat sich insbesondere die Struktur der Ämter verändert. Durch die Verwaltungszusammenschlüsse wurden in etlichen Fällen zentrale Orte, überwiegend Unterzentren teilweise mit Teilfunktion von Mittelzentren, in die Ämter aufgenommen. Damit veränderten sich der Charakter, die Aufgabenstruktur und die Kostensituation dieser Ämter. Beim Abbau der Mehrfachverwaltungen ist ohne Zweifel ein gewisser Erfolg zu verzeichnen. Allerdings hat - von Ausnahmen abgesehen - die Einamtung der zentralen Orte nicht zu einem angemessenen Interessenausgleich geführt. Für zukünftige Fälle sowie auch mittelfristig für die jetzigen Zusammenschlüsse empfiehlt der LRH das Modell der Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ mit der Führung der Verwaltung durch den zentralen Ort oder der Geschäftsführung nach § 23 AO, sobald sich eine geeignete Gelegenheit bietet. Die Interessen des Amtes und der amtsangehörigen Gemeinden können durch vertragliche Regelungen und organisatorische Absprachen gewahrt und die Kosten verursachungsgerecht erstattet werden. Bei der generellen Ablehnung der Lösungen nach § 19 a GkZ und § 23 AO wird häufig übersehen, dass das Amt selbst eine Verwaltungsgemeinschaft darstellt, derer sich die amtsangehörigen Gemeinden bei der Durchführung ihrer Aufgaben bedienen.

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Die veränderten Verwaltungen waren nicht nur für mehr Einwohner zuständig, sondern wurden durch die Zusammenlegung auch professioneller. Hierbei wurden insbesondere die Möglichkeit der Spezialisierung, der Sicherstellung der Vertretung und eine Bündelung von Kleinstaufgaben aufgeführt. Das Ziel der Verwaltungsstrukturreform, durch größere Verwaltungen „professioneller zu werden“, ist erreicht, kann aber durch eine weitere Konzentration der Personalkapazitäten an einem Standort noch optimiert werden. Neben der größeren Professionalität sollten die Verwaltungen auch bürgernäher werden. Bürgernähe wurde von den Verwaltungen darauf ausgerichtet, kurze räumliche Wege für die Bürger und das Ehrenamt sicherzustellen. Dementsprechend wird ein Netz an Außenstellen vorgehalten. Hierbei ist auffällig, dass insbesondere die Verwaltungseinheiten Außenstellen vorhalten, die unmittelbar von der Verwaltungsstrukturreform betroffen waren. Inwiefern Außenstellen erforderlich sind, sollte angesichts der wenigen Fälle, in denen der Bürger die kommunale Verwaltung aufzusuchen hat, der steigenden Mobilität der Bürger und des vorhandenen ÖPNV überprüft werden. Die Leistungen der Verwaltung und des Personals sollten so weit wie möglich an einem Verwaltungsstandort konzentriert werden. Nur so können mögliche Synergien optimal genutzt und die Wirtschaftlichkeit weiter gesteigert werden. Als weiteres Ziel der Verwaltungsstrukturreform sollten die Verwaltungen wirtschaftlicher werden. Das Land erwartete eine nachhaltige Senkung der Verwaltungskosten durch die Zusammenlegungen, forderte aber nur mehr Wirtschaftlichkeit. Der Begriff Wirtschaftlichkeit wurde von vielen Verwaltungen so ausgelegt, dass auch das Minimalziel ausreicht, nämlich bei gleichen Kosten die Qualität zu steigern. Ein Vergleich der Zahl der Planstellen zum Zeitpunkt „Vor dem Zusammenschluss“ und 2011 zeigt, dass die Einsparungen nicht oder noch nicht in dem erwarteten Umfang eingetreten sind. So weisen die Verwaltungsgemeinschaften, in denen amtsfreie Städte und Gemeinde die Geschäfte führen, 16,60 Stellen mehr auf als vor dem Zusammenschluss. Bei den Ämtern mit strukturellen Veränderungen ist der vergleichbare Personalbestand lediglich um 2,59 Planstellen gesunken. Saldiert ergibt sich somit eine Stellenerhöhung von 14,01 VZÄ. Von dem erwarteten (Mindest-)Einsparpotenzial von 242 Planstellen (210 Planstellen bei den fusionierten Ämtern und 32 Planstellen bei den neu gegründeten Verwaltungsgemeinschaften) ist das Vergleichsergebnis deutlich entfernt. Dies ist u. a. auch auf Veränderungen im Aufgabenbestand zurückzuführen. Insgesamt wurden 73,16 (13,32 VZÄ + 59,84 VZÄ)

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neue Planstellen resultierend aus einem veränderten Aufgabenumfang geschaffen und sind in den Planstellen 2011 enthalten. Ohne die neuen Aufgaben würde sich der Stellensaldo von +14,01 VZÄ auf -59,15 VZÄ reduzieren. Daneben sind weitere Personaleinsparungen aus den Verwaltungszusammenschlüssen von 33,03 VZÄ (0,50 VZÄ + 32,53 VZÄ) durch Fluktuation bzw. Pensionierung/Verrentung vorgesehen. Hierdurch reduziert sich der Stellensaldo auf -92,18 VZÄ. Dies entspricht 38 % des prognostizierten Einsparpotenzials. Insoweit kann für die Verwaltungszusammenschlüsse auch ein wirtschaftlicher Erfolg festgestellt werden. Dieser liegt aber deutlich unter den vom LRH prognostizierten Einsparpotenzialen. Ursächlich hierfür sind u. a.  die zum Teil fehlende Zielsetzung, Einsparungen aus dem Verwaltungszusammenschluss zu realisieren,  die nicht konsequente Umsetzung der Einsparmöglichkeiten,  das Vorhalten mehrerer Verwaltungsstandorte bzw. Außenstellen,  die Verwendung von Teilen der Einsparpotenziale nicht zur Kostensenkung, sondern zur Effektivitätssteigerung. Auch der LRH hatte in seiner Prüfung 2003 ausgeführt, dass die Zusammenschlüsse von Verwaltungen nicht nur unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten in Form von Ausgabenreduzierung betrachtet werden dürfen. Teile der Einsparpotenziale können auch für Effektivitätssteigerungen eingesetzt werden. In diesen Fällen steht nicht die Verbilligung, sondern die Verbesserung der Verwaltungsleistung im Vordergrund. Der LRH sieht anhand der bisherigen Ergebnisse bzw. der geplanten Veränderungen, dass insbesondere die fusionierten Amtsverwaltungen einen guten Teil des Weges beschritten haben, um das seinerzeit prognostizierte Einsparvolumen zu realisieren. Bei den neu gebildeten Verwaltungsgemeinschaften, in denen amtsfreie Städte und Gemeinden die Geschäfte führen, sind die Planstellenentwicklungen kritisch zu überprüfen. Die Verwaltungszusammenschlüsse, bei denen die Effizienzgewinne nicht oder noch nicht in ausreichendem Maß eingetreten sind, sollten nunmehr dafür sorgen, dass die Wirtschaftlichkeitsreserven gehoben werden. Dazu bedarf es einer klaren Einsparzielsetzung und einer entsprechenden Umsetzungsplanung. Haupt- und Ehrenamt sind in der Verantwortung, sich dieser Aufgabe anzunehmen.

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Teil IV Stellungnahmen
1. Das Innenministerium verweist auf die beiden Hauptziele der Verwaltungsstruktrurreform: die Stärkung der Leistungsfähigkeit der hauptamtlichen Verwaltung und die Einsparung von Verwaltungsausgaben. Das Ziel, die Leistungsfähigkeit der Verwaltungen zu stärken, sei erreicht worden. Die Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich seien insgesamt deutlich professioneller. Schon deswegen sei die Reform insgesamt als großer Erfolg zu werten. Dessen ungeachtet teile das Innenministerium die Auffassung des LRH, dass die Kommunen angesichts der angespannten Lage der kommunalen Haushalte verpflichtet seien, alle sich aus der Verwaltungsstrukturreform ergebenden Einsparpotenziale konsequent zu nutzen. Da dürften noch nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft sein. Der Appell richte sich richtigerweise an das kommunale Haupt- und Ehrenamt. Dies schließe nicht aus, dass im Einzelfall aufgrund aktueller Entwicklungen auch noch Nachsteuerungen vorgenommen werden können. Im Übrigen habe das Innenministerium alle Organisationsformen, also auch die Verwaltungsgemeinschaften und die Geschäftsführung durch amtsangehörige Gemeinden, aktiv beworben und die Vorteile dieser Lösungen ausdrücklich hervorgehoben. 2. Nach Auffassung des Städteverbands Schleswig-Holstein liefert der LRH mit diesem Bericht einen bedeutenden Beitrag zur Auswertung des Verwaltungsstrukturreformprozesses im kreisangehörigen Bereich. Die Ergebnisse würden wertvolle Erkenntnisse für künftige Prozesse und zugleich Erklärungen für den Status quo liefern. Der Städteverband sehe sich durch den Bericht in seinen grundsätzlichen Einschätzungen bestätigt. Die Freiwilligkeitsphase sei weitgehend ungesteuert durch die Landesregierung abgelaufen. Die Reform habe zwar die hauptamtlichen Verwaltungen im kreisangehörigen Bereich reduziert, dabei aber weder die von der Landesregierung selbst gesetzten Kriterien noch die gewachsene und bewährte Stellung der zentralen Orte ausreichend berücksichtigt. Im Ergebnis sei es eine Ämterstrukturreform zur Stärkung der Ämter und zulasten der kleineren bisher amtsfreien Gemeinden und vor allem der Städte. Er verweise in diesem Zusammenhang auf 2 grundlegende Darstellungen in seiner Schriftenreihe, in denen er sich mit dem Prozess der Verwaltungsstrukturreform beschäftigt habe (Heft 15 in 2007 „Perspektiven für eine interkommunale Funktionalreform zur Stärkung der Leistungs- und Verwaltungskraft zentraler Orte“ und Heft 18 in 2009 „Verwaltungsstrukturreform im kreisangehörigen Bereich - Korrekturbedarf aus Sicht zentraler Orte). In seinem „Positionspapier Stadt und Staat 2020“ habe er dem

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Landtag empfohlen, eine Enquete-Kommission einzurichten. Unter anderem solle geklärt werden, ob Fehlentwicklungen der Verwaltungsstrukturreform korrigiert werden sollen und ob es die Bereitschaft für eine weitere Verwaltungsstrukturreform gebe. 3. Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag hätte sich eine stärkere Steuerung durch das Innenministerium gewünscht. Durch näher definierte Zielvorgaben wäre der - in einigen Kreisen mit enormem Aufwand verbundene - Beratungsbedarf geringer gewesen. Gegebenenfalls hätten Kompromisse zu Personalübernahmen und Außenstellen vermieden werden können. Möglicherweise hätten zudem detaillierte Vorgaben zu wirtschaftlichen Zielen zu einem größeren Erfolg geführt. Es überrasche ihn jedoch nicht, dass das Ziel, die Verwaltungskosten erheblich zu senken, bei Weitem noch nicht erreicht sei. Der Landkreistag habe bereits vorher die Auffassung vertreten, reine Zusammenlegungen von Verwaltungen würden kaum Einsparungen erbringen, solange sich nicht die Aufgaben und deren Umfang verändern würden. Man könne die Wirtschaftlichkeit auch ohne Zusammenlegungen z. B. über Kooperationen erreichen. Dazu weist der LRH auf Folgendes hin. Wie bereits im Kommunalbericht 2011 ausgeführt, gibt es Größendegressionseffekte, die ausschließlich von der Größe einer Organisationseinheit abhängig sind und sich in der Praxis nur zum Teil durch Kooperationen erschließen lassen. Solche Effekte sind in der Organisationslehre unbestritten und in der Praxis bestätigt, u. a. auch durch die Bestandsaufnahme des LRH in seinem Sonderbericht „Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehörigen Bereich“. Nicht nur im Größenklassenvergleich, sondern auch anhand konkreter Beispiele ist in diesem Bericht das sich ergebende Einsparpotenzial substantiiert dargestellt worden.1 Der Personalbestand und die Personalausgaben zweier benachbarter Ämter unterhalb von 9.000 Einwohnern wurden mit dem Personalbestand und den Personalausgaben eines Amtes verglichen, dessen Einwohnerzahl dem der beiden kleinen Ämter entsprach. Den damaligen wesentlichen Bewertungen und Ergebnissen der Untersuchung des LRH hatte der Schleswig-Holsteinische Landkreistag im Stellungnahmeverfahren zugestimmt. 4. Nach Auffassung des Schleswig-Holsteinischen Gemeindetags (SHGT) ist dieser Bericht eine ebenso umfassende wie intensive Dokumentation des Strukturreformprozesses. Leider sei die Aufarbeitung der praktischen Reformerfahrungen in den Hintergrund getreten, insbesondere die Frage, wie lange es dauern würde, bis sich unter Berücksichtigung der Einsparungen und der Mehrkosten Fusionen rechnen würden.
1 Vgl. Sonderbericht 2003 des LRH „Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehörigen Bereich“, S. 105 ff.

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Wenn nur 45 % des vom LRH im Sonderbericht 2003 prognostizierten Einsparpotenzials erreicht würden, könne dies auch an einer falschen Prognose liegen. Der SHGT habe schon damals ein Einsparvolumen von 200.000 € pro Zusammenschluss nicht für möglich gehalten. Der Verwaltungsstrukturreformprozess sei allerdings noch nicht abgeschlossen. Viele fusionsbedingte Stelleneinsparungen könnten erst in den kommenden Jahren erwirtschaftet werden, wenn die Stelleninhaber in Pension gehen würden. Die Forderung des LRH, das Land hätte Einsparungen fordern sollen, sei richtig. Allerdings hätte es Einsparungen statt Fusionen fordern sollen. Die Untersuchung widerlege die Ausgangsthese der Verwaltungsstrukturreform, dass sich durch Verwaltungsfusionen die strukturellen Personalkosten pro Einwohner reduzieren ließen. Die Bildung von Außenstellen sei eine zwingende Voraussetzung für die Akzeptanz des Fusionsprozesses gewesen. Diese Außenstellen seien nach wie vor - auch zur Betreuung des Ehrenamts - erforderlich und würden gerade auch von älteren und nicht mobilen Bürgern dankbar angenommen. Eine stärkere Steuerung durch das Innenministerium hätte zwangsläufig eine deutlich geringere Zahl von Verwaltungsfusionen zur Folge gehabt, da der erreichte Umfang nur durch Konsenslösungen vor Ort möglich gewesen sei. Zutreffend unterscheide der LRH zwischen ländlichen Ämtern und Ämtern mit Unterzentren. Verwaltungen für Ämter mit nicht zentralörtlichen Gemeinden und Verwaltungen für zentrale Orte hätten unterschiedliche Anforderungen zu erfüllen. Die logische Konsequenz sei, die Existenz der Kragenverwaltungen zu akzeptieren. Die generelle Empfehlung des Modells nach § 19 a GkZ bzw. der Geschäftsführung nach § 23 AO durch den zentralen Ort sei ein Fehler. So erfolgreich diese beschriebenen Modelle in einigen Fällen seien, könnten sie nicht als Patentlösungen für das Land gelten. Eines der Grundprobleme der Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ habe der LRH nach wie vor nicht erwähnt. Die Bürger des Amtes hätten keinerlei Einflussmöglichkeiten auf die Wahl des Verwaltungsleiters. Der LRH verweist darauf, dass das im Sonderbericht 2003 dargestellte Einsparpotenzial anhand fundierter Beispielsrechnungen ermittelt wurde.1 Auf welche Stellen voll oder anteilig die möglichen Einsparungen mindes1 Vgl. Sonderbericht 2003 des LRH „Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehörigen Bereich“, S. 105 ff.

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tens entfallen, wurde konkret dargelegt. Tatsächliche Einsparergebnisse damaliger Zusammenschlüsse belegten bereits zu diesem Zeitpunkt die Richtigkeit der Prognose. Auch eine differenzierte Betrachtung der Zusammenschlüsse im Rahmen der Verwaltungsstrukturreform bestätigt, dass dieses Einsparvolumen erreicht werden kann. Dies ergab bereits eine erste Evaluation durch einen vom Innenministerium beauftragten Gutachter. Die Feststellung des LRH, dass bisher 45 % des Einsparpotenzials erreicht sind, bezieht sich zudem auf alle Zusammenschlüsse. Wie im Bericht dargelegt, hatten jedoch nur 22 % der Zusammenschlüsse eine konkrete Einsparzielsetzung. Zur Unterstützung wurden für diese Zusammenschlüsse häufig Gutachten zur Ermittlung des Einsparvolumens in Auftrag gegeben. Deren Ergebnisse deckten sich mit der Prognose des LRH. Zu guter Letzt belegen auch und gerade die Einsparerfolge der Zusammenschlüsse, die klare Einsparziele festlegten und konsequent umsetzten, die Prognose des LRH. Diese Zusammenschlüsse erreichten voll oder zumindest annähernd das vom LRH für möglich gehaltene Einsparvolumen. Der LRH verkennt nicht, dass sich für manche Stelleneinsparungen noch nicht die Gelegenheit bot. Daher hat er diese geplanten Einsparungen bereits in das Einsparpotenzial eingerechnet. Er ist zuversichtlich, dass auch die Zusammenschlüsse, die bisher keine Personaleinsparungen erzielt haben, diese noch in Zukunft erzielen können und somit die Verwaltungsstrukturreform auch in wirtschaftlicher Hinsicht zu einem guten Erfolg geführt werden kann. Dem LRH ist bewusst, dass bei den Zusammenschlüssen häufig die Beibehaltung der Verwaltungsstandorte - zumindest als Außenstellen Voraussetzung war, um die Zustimmung aller Beteiligten zu erhalten. Inzwischen bestehen die meisten dieser Zusammenschlüsse mehr als 5 Jahre. Daher ist es durchaus angebracht zu hinterfragen, in welchem Umfang die Außenstellen von der Bürgern in Anspruch genommen werden und ob das Kosten-Nutzen-Verhältnis ausgewogen ist. Ein Drittel aller Zusammenschlüsse hat diese Notwendigkeit erkannt, die Außenstellen von vornherein auf Zeit angelegt und von der Akzeptanz und der Frequentierung der Bürger abhängig gemacht. Unter Abwägung aller Aspekte, insbesondere dem eher seltenen Erfordernis, das Amt/die Gemeinde aufzusuchen, der in etlichen Fällen kurzen Entfernung zwischen Außenstelle und Hauptsitz der Verwaltung und dem zumeist eingeschränkten Leistungsangebot der Außenstellen, hält es der LRH durchaus für zumutbar, die Außenstellen zu reduzieren. Soweit die Außenstellen als unverzichtbar für die Betreuung des Ehrenamtes angesehen werden, ist auf Folgendes hinzuweisen. Durch die übersandten Unterlagen und die örtlichen Erhebungen wurde festgestellt, dass die Außenstellen überwiegend als Bürgerbüros organisiert sind. Anhand

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des Aufgabenprofils und der personellen Ausstattung in quantitativer und qualitativer Hinsicht ist nur schwer vorstellbar, dass diese Bürgerbüros umfangreiche Unterstützungs-, Organisations- und Umsetzungsgeschäfte für das Ehrenamt leisten. Der LRH hat sehr sorgsam abgewogen, welches Modell für die Verwaltung der zentralen Orte und ihres Umlandes die beste Lösung darstellt. Insoweit wird auf die umfassende Darlegung in III/Tz. 5.6.4 verwiesen. Die Verwaltungsgemeinschaft nach § 19 a GkZ mit der Führung der Verwaltung durch den zentralen Ort oder die Geschäftsführung nach § 23 AO bieten den größtmöglichen Interessenausgleich und die wenigsten Nachteile. Die Interessen des Amtes und seiner amtsangehörigen Gemeinden können durch vertragliche Regelungen und organisatorische Absprachen gewahrt werden. Im Übrigen ist dem SHGT entgegenzuhalten, dass viele der Zusammenschlüsse, die diese Lösungen gewählt haben, offenkundig zu einer anderen Einschätzung gekommen sind als der SHGT.

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Teil V Anlagen

Anlage 1 Anlage 2 Anlage 3 Anlage 4

Kreisangehörige Kommunalverwaltungen nach Größenklassen Verwaltungslandschaft 2003 Verwaltungszusammenschlüsse Geschäftsführende kreisangehörige Kommunalverwaltungen nach Größenklassen

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Kreisangehörige Kommunalverwaltungen nach Größenklassen
Größenklasse
Einwohner 0 - 9.000 Langballig Bokhorst-Wankendorf Flintbek Berkenthin Hürup Molfsee Rantzau Leezen Breitenburg Lensahn Haddeby Dänischenhagen Eggebek 17 9.000 - 9.999 Schwarzenbek-Land Viöl Oldenburg-Land Ostholstein-Mitte Krempermarsch Siek Preetz-Land Mittelangeln 14 8 13 9 082 9 158 9 183 9 223 9 480 9 481 9 710 9 732 Heiligenhafen Wahlstedt Oldenburg in Holstein Amt

Anlage 1/1
Einwohner 1 139 2 054 2 216 8 432 8 630 8 983

Ämter
Einwohner 8 020 8 104 8 106 8 143 8 341 8 394 8 487 8 541 8 571 8 634 8 813 8 913 8 951

Amtsfreie Städte
Stadt nachrichtlich: Glücksburg (VG mit Stadt Flensburg) Reinfeld (Holstein) Einwohner 5 944 8 549

Amtsfreie Gemeinden
Gemeinde nachrichtlich: Helgoland nachrichtlich: Bönebüttel (VG mit Stadt Neumünster) nachrichtlich: Wasbek (VG mit Stadt Neumünster) Ahrensbök Oststeinbek Timmendorfer Strand

1 9 184 9 248 9 633 Großhansdorf Ammersbek Altenholz

3 9 168 9 355 9 978

3

3

Größenklasse
Einwohner 10.000 - 11.999 Amt Nordstormarn

Ämter
Einwohner 10 272 10 438 10 440 10 476 10 542 10 648 10 720 10 854 10 856 10 872 11 009 11 110 11 442 11 468 11 784

Amtsfreie Städte
Stadt Büdelsdorf VG Stadt Kappeln / Amt Kappeln-Land Glückstadt Einwohner 10 109 11 152 11 446

Amtsfreie Gemeinden
Gemeinde Malente Handewitt VG Grömitz / Dahme / Grube/ Kellenhusen Harrislee Scharbeutz Wentorf bei Hamburg Einwohner 10 798 10 817 10 958 11 476 11 678 11 692

Anlage 1/2

Kaltenkirchen-Land Schenefeld Oeversee Itzehoe-Land Bad Bramstedt-Land Kisdorf Bad Oldesloe-Land Bornhöved Föhr-Amrum Süderbrarup Achterwehr VG Amt Wilstermarsch / Stadt Wilster Jevenstedt Boostedt-Rickling 24 12.000 - 13.999 Elmshorn-Land Schafflund Eiderkanal Geltinger Bucht Großer Plöner See Büsum-Wesselburen Lauenburgische Seen Marne-Nordsee Südangeln Büchen Arensharde 21 11 15

3 12 033 12 314 12 382 12 509 12 671 12 879 12 935 13 314 13 351 13 486 13 967 Plön Fehmarn Tornesch Brunsbüttel Ratzeburg VG Stadt Barmstedt / Amt Hörnerkirchen Bad Bramstedt 12 862 12 944 12 970 13 076 13 643 13 718 13 784 Kronshagen Barsbüttel Rellingen

6 12 105 12 378 13 722

7

3

Größenklasse
Einwohner 14.000 - 15.999 Amt

Ämter
Bordesholm Bargteheide-Land Hüttener Berge Sandesneben-Nusse Kirchspielslandgemeinde Heider Umland Horst-Herzhorn Dänischer Wohld Einwohner 14 017 14 087 14 167 14 904 15 716 15 736 15 978 7 16 141 16 369 16 443 16 818 17 257 17 974 6 18 294 18 579 18 586 18 674 18 743 19 542 19 645 19 918 8

Amtsfreie Städte
Stadt Schwarzenbek Bargdeheide VG Stadt Lauenburg / Amt Lütau Bad Segeberg Preetz Einwohner 15 111 15 221 15 380 15 791 15 838

Amtsfreie Gemeinden
Gemeinde Ratekau Einwohner 15 560

Anlage 1/3

13 16.000 - 17.999 Lütjenburg Burg-St. Michaelisdonn VG Amt Eiderstedt / Stadt Tönning Kropp-Stapelholm Trittau Nortorfer Land 10 18.000 - 19.999 Schrevenborn Hohe Elbgeest Schlei-Ostsee Kirchspielslandgemeinde Eider Itzstedt Moorrege VG Amt Fockbek / Amt Hohner Harde Trave-Land 11

5 Neustadt Glinde 16 232 16 870 Halstenbek Stockelsdorf

1 16 664 17 111

2 Schenefeld VG Stadt Schwentinental / Amt Selent-Schlesen Bad Schwartau 18 540 19 180 19 664

2

3

Größenklasse
Einwohner Amt

Ämter
Einwohner VG Amt Mittleres Nordfriesland / Gemeinde Reußenköge Pinnau Kellinghusen Probstei Mitteldithmarschen Amt Mittelholstein ab 01.01.2012

Amtsfreie Städte
Stadt Einwohner

Amtsfreie Gemeinden
Gemeinde VG Sylt / Amt Landschaft Sylt Einwohner

Anlage 1/4

20.000 - 24.999

20 432 20 812 22 559 22 688 23 632 23 757

Kaltenkirchen Quickborn Heide VG Stadt Uetersen / Amt Haseldorf VG Stadt Eutin / Gemeinde Süsel Eckernförde VG Stadt Husum / Amt Pellworm Schleswig Bad Oldesloe VG Stadt Mölln / Amt Breitenfelde

20 066 20 542 20 850 21 800 22 426 22 545 23 398 24 003 24 334 24 659 10

20 821

17 25.000 - 29.999 VG Amt Nordsee-Treene / Stadt Friedrichstadt

6 25 277 Reinbek Rendsburg Geesthacht

1 25 733 28 182 29 315 Henstedt-Ulzburg 27 146

5 30.000 - 49.999 Südtondern

1 39 118 Ahrensburg Wedel Itzehoe Pinneberg Elmshorn

3 31 282 32 210 32 361 42 624 48 965 5 42 nachrichtlich: VG Gr. kreisfr. Stadt Norderstedt / Gemeinde Ellerau

1

6 138 über 50.000

1 76

20

77 884
        
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