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Full text: Die Gewerbesteuer im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland / Peters, Tobias

Bremen, 13. Dezember 2010 Fachbereich Wirtschaftswissenschaften

Diplomarbeit
zur Erlangung des wissenschaftlichen Grades eines Diplom-Ökonomen

Thema:

Die Gewerbesteuer im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland – Eine Darstellung und kritische Analyse von aktuellen Reformoptionen

eingereicht bei

Professor Dr. André W. Heinemann Forschungsstelle Finanzpolitik

von cand. rer. pol. Matrikelnummer Anschrift Telefon E-Mail Zweitprüfer

Tobias Peters 2077651 Auf den Häfen 23 28 203 Bremen 0421 7963247 tpeters@uni-bremen.de Professor Dr. Winfried Fuest Institut der deutschen Wirtschaft Köln
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INHALTSVERZEICHNIS
INHALTSVERZEICHNIS ......................................................................................................... II

II ABBILDUNGSVERZEICHNIS................................................................................................ IV III ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS .............................................................................................. IV

A Einleitung................................................................................................................................ 1 1 2 Problemstellung und Untersuchungsziel .......................................................................... 2 Aufbau und Gang der Arbeit ............................................................................................. 2

B Theoretische Grundlagen der Steuerverteilung im Bundesstaat...................................... 4 1 Die Funktion der Kommunen bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben...................... 4 1.1 1.2 1.3 2 3 4 5 Allokationsfunktion .................................................................................................... 5 Stabilisierungsfunktion .............................................................................................. 6 Distributionsfunktion.................................................................................................. 7

Allokationseffizienz und das Äquivalenzprinzip ................................................................ 8 Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz ......................................................................... 10 Interessenausgleich und gruppenmäßige Äquivalenz .................................................... 12 Effizienz durch interjurisdiktionellen Wettbewerb ........................................................... 13

C Die Gewerbesteuer im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland................ 19 1 Steuerverteilung im Grundgesetz ................................................................................... 19 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 3 4 Die deutsche Finanzverfassung.............................................................................. 19 Einnahmenkompetenz über die Gewerbesteuer..................................................... 21 Kommunale Selbstverwaltungsgarantie.................................................................. 22 Steuerwettbewerb in Deutschland .......................................................................... 23 Einführung einer Gewerbesteuerumlage ................................................................ 25 Reduzierung der Gewerbesteuer auf die Gewerbeertragsteuer ............................. 26 Jüngste Reformen und heutige Ausgestaltung der Gewerbesteuer ....................... 26

Entwicklung der Gewerbesteuer und ihre heutige Form................................................. 24

Bedeutung der Gewerbesteuer für die Gemeindefinanzierung ...................................... 28 Mängel und Probleme der Gewerbesteuer..................................................................... 29 4.1 4.2 4.3 Konjunkturempfindlichkeit und Aufkommensdisparität ........................................... 29 Ungenügende Orientierung an Interessenausgleich und Äquivalenzprinzip .......... 31 Weitere Schwachstellen der Gewerbesteuer.......................................................... 33

II

D Darstellung und kritische Bewertung der Reformoptionen............................................. 35 1 Normative Anforderungen............................................................................................... 35 1.1 1.2 1.3 2 2.1 2.2 3 3.1 3.2 Allgemeine Prinzipien rationaler Steuererhebung................................................... 36 Das Leitbild der Äquivalenz und daraus abgeleitete Anforderungen ...................... 37 Weitere kommunalsteuerspezifische Anforderungen ............................................. 39 Das Prüfmodell ....................................................................................................... 46 Das Kommunalmodell............................................................................................. 49 Beurteilung des Prüfmodells ................................................................................... 57 Beurteilung des Kommunalmodells ........................................................................ 49

Darstellung der Reformalternativen ................................................................................ 43

Vergleich und kritische Bewertung der Reformalternativen............................................ 52

E Analyse und Fazit ................................................................................................................ 62 1 2 Kurzzusammenfassung der Ergebnisse ......................................................................... 66 Ausblick .......................................................................................................................... 67

IV LITERATURVERZEICHNIS .................................................................................................. VI V ANHANG ............................................................................................................................ XIV VI EIDESSTATTLICHE ERKLÄRUNG .................................................................................. XVII

III

II
Abb. 1 Abb. 2

ABBILDUNGSVERZEICHNIS
Überblick über Anforderungen an eine Kommunalsteuer
………….…………..…...…..

43

Synopse der Reformalternativen .………………………….…….…………………..……………….. 53

III
Abb. Abs. AfA ALV AO Art. AZ Bd.

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
Abbildung Absatz Abschreibung für Abnutzung Arbeitslosenversicherung Abgabenordnung Artikel Aktenzeichen Band Bundesverband der Deutschen Industrie / Verband der Chemischen Industrie Bundesministerium der Finanzen Bemessungsgrundlage Bundesverfassungsgericht beziehungsweise Christlich Demokratische Union Christlich-Soziale Union Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Ebenda Elektronische Datenverarbeitung Europäische Gemeinschaft Einkommensteuer Einkommensteuergesetz et cetera folgende Fonds Deutsche Einheit Freie Demokratische Partei fortfolgende Gewerbesteuer Gewerbesteuer-Durchführungsverordnung Grundgesetz IV

BDI / VCI BMF BMG BVerfG bzw. CDU CSU DIW Ebd. EDV EG ESt EStG etc. f. FDE FDP ff. GewSt GewStDV GG

IW Jg. Kap. KSt KStG Mio. Mrd. Nr. p.a. RV RWI S. SVR u.a. USt v. H. VerfGH Vgl. Vol. z.B.

Institut der deutschen Wirtschaft Jahrgang Kapitel Körperschaftsteuer Körperschaftsteuergesetz Millionen Milliarden Nummer pro anno Rentenversicherung Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung Seite Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung unter anderem Umsatzsteuer vom Hundert Verfassungsgerichtshof Vergleiche Volume zum Beispiel

V

A Einleitung
Die Thematik der Gewerbesteuer ist ein Evergreen der deutschen Finanzwissenschaft und die Kritik an ihr ist so alt wie die Steuer selbst. Die Wirtschaft sieht in ihr eine nicht zu rechtfertigende Sonderlast, für die Gemeinden stellt sie einen wichtigen, aber nicht mehr bedarfsgerechten Baustein ihres Finanzsystems dar, und für die Wissenschaft ist sie ohnehin ein ständiger Stein des Anstoßes. 1 Die zur Debatte stehenden Umgestaltungsmöglichkeiten und Reformoptionen sind dabei im Zeitablauf ebenso wandelbar wie die Gewerbesteuer selbst. An Modellen zur Neuordnung der Gemeindefinanzen hat es noch nie gemangelt. Doch wundert es angesichts der schwierigen politischen Verflechtungen nicht, dass in den letzten Jahrzehnten die nötigen Umbaumaßnahmen des Gemeindefinanzsystems einschließlich der besonders reformbedürftigen Gewerbesteuer ausgeblieben sind, da auch die Wissenschaft keinen „Königsweg“ aufzuzeigen vermag. Mit dem zur Verfügung stehenden „Baukasten“ einer Gemeindefinanzreform lassen sich zwar zahlreiche Variationen modellieren, die jeweilige Ausgestaltung bestimmt jedoch, welche der zuvor zu definierenden Kriterien eines sachgerechten kommunalen Steuersystems besser und welche weniger gut erfüllt werden. Dennoch darf nicht die einzige Rechtfertigung der Gewerbesteuer und ihres Fortbestehens in den Schwierigkeiten bei der Suche nach befriedigenden Ersatzlösungen liegen. Schon im Jahre 1929 behauptete der Reichsverband der deutschen Industrie in seinem Jahresbericht, die Abschaffung der Gewerbesteuer stünde unmittelbar bevor, da sie zur Finanzierung der Kommunen ungeeignet sei.2 Doch auch über 80 Jahre später ist die Diskussion um die Gewerbesteuer noch aktuell. Erneut wurde eine Kommission, die die Zukunft der Steuer klären soll, eingesetzt. Neben dem Bundesminister der Finanzen gehören dieser der Bundesminister des Inneren, der Bundesminister für Wirtschaft und Technologie sowie Vertreter der kommunalen Spitzenverbände und der Länder an. Die konstituierende Sitzung fand am 4. März 2010 statt. Die Hoffnung in Wissenschaft und Politik ist groß, dass die „unendliche Geschichte“ des Streits um die Gewerbesteuer diesmal zu Ende geht, da zum lange bestehenden Reformdruck, der den Unzulänglichkeiten der Gewerbesteuer geschuldet ist und mit den Auswirkungen der Finanzkrise auf die öffentlichen Haushalte verstärkt wurde, auch ein immer wieder beteuerter politischer Wille kommt, die Gemeindefinanzen grundlegend zu reformieren. Im Mehrebenen-Föderalismus der Bundesrepublik und seinen oft verflochtenen institutionalisierten Regelungen mit
1 2

Vgl. BDI / VCI [2001], S. 5. FELD / DÖRING [2005], S. 1.

1

A Einleitung
vielen Veto-Spielern können jedoch, sollen die Erfolgsaussichten ehrlicher

Reformbemühungen gewahrt bleiben, unkonventionelle Regelungen und Wege erforderlich sein, um einen Fortschritt gegenüber der aktuellen Situation zu erreichen und eine Lösung zu finden, die für alle wesentlichen Akteure akzeptabel ist. Zu diesen zählen neben Bund und Ländern die keineswegs homogene „kommunale Familie“. Bestenfalls sollte eine Neufassung der gemeindlichen Unternehmensbesteuerung auch nicht gegen die Interessen aus der Wirtschaft durchgesetzt werden, ohne jedoch eine ebenso wenig erwünschte und politisch schwer vermittelbare direkte Mehrbelastung der Bürger zu riskieren.

1 Problemstellung und Untersuchungsziel
Ziel dieser Arbeit ist es, durch Darstellung der relevanten finanzwissenschaftlichen Theorie und Beschreibung der Probleme mit der heutigen Gewerbesteuer einen normativen Rahmen für die Ausgestaltung kommunaler Steuern zu setzen, um vor diesem Hintergrund zu einem Urteil über ausgewählte Reformoptionen gelangen zu können. Dazu werden Unzulänglichkeiten der gegenwärtigen Gewerbesteuersystematik identifiziert und beschrieben. Umgestaltungskonzepte, insbesondere die, mit denen sich die Gemeindefinanzkommission auseinandersetzt, werden dann dahingehend analysiert, inwiefern sie eine Verbesserung im Vergleich zur aktuellen Situation erreichen können. Es wird jedoch prinzipieller versucht, aus der Theorie des Fiskalföderalismus Grundsätze der Gemeindefinanzierung abzuleiten. Hier wird vor allem auf den Aspekt der Äquivalenz abgestellt.

2 Aufbau und Gang der Arbeit
Um den beschriebenen Zielen bestmöglich gerecht zu werden, sollen in Abschnitt B zunächst die theoretischen Grundlagen gelegt werden. Neben dem Anreißen der Theorien des Fiskalföderalismus und der optimalen Steuerverteilung in föderalen Staaten wird hier vor allem die Frage erörtert, welchen ökonomischen „Sinn“ eine eigenständige kommunale Ebene für das Staatsgebilde besitzt und welche Besteuerungsprinzipien sich hieraus ableiten lassen. Warum leistet sich die Bundesrepublik den Luxus von fast 12.000 autonom handelnden Städten und Gemeinden, jede Einheit mit eigener Verwaltung, eigenen Wahlen, eigenem Parlament und eigenen Entscheidungen darüber, wie welche Aufgaben erfüllt werden, welche Angebote unterhalten und in welchem Umfang Einnahmen dafür bereitgestellt werden? Eine Auseinandersetzung mit den Vorteilen von Dezentralisierung muss

2

A Einleitung
erfolgen, da die Ausformung der Gemeindefinanzierung optimalerweise der Funktion der untersten staatlichen Ebene folgt. Anschließend wird versucht, die Ausgangslage darzustellen, indem die deutsche Finanzverfassung im Hinblick auf die Steuerkompetenzen und hier im Speziellen auf die Gewerbesteuer wiedergegeben und die Funktionsweise der Gewerbesteuer erläutert wird. Der kurze historische Abriss soll die Entwicklung bis hin zum Status quo und die ursprünglichen Intentionen und Ziele, die mit der Gewerbesteuer verfolgt wurden, nachvollziehbar machen. Abschnitt C schließt mit einer kategorisierten Listung und Erläuterung der Schwächen und Probleme, die die Gewerbesteuer zur umstrittensten Einzelsteuer und ihre Reform zu einem wichtigen Punkt auf der finanzpolitischen Agenda machen. Der positiven Analyse folgt die Erstellung eines „Anforderungskataloges“ an eine „gute“ kommunale Steuer. Die Formulierung normativer Leitlinien dient der Zeichnung eines anzustrebenden Zielzustandes, zur leichteren Orientierung werden die grundsätzlichen Dimensionen, in denen sich ein jedes Modell zur kommunalen Unternehmensbesteuerung bewegt, aufgezeigt. Im Weiteren werden die beiden von der Gemeindefinanzkommission zur weiteren Prüfung auserwählten Reformoptionen beschrieben und kritisch analysiert. Die Bewertung versucht Vor- und Nachteile der einzelnen Modelle aufzuzeigen, gegeneinander abzuwägen und darzulegen, wo sie mit Theorie und normativen Anforderungen im Einklang stehen und wo nicht. Im abschließenden Fazit wird der Blick auch noch einmal auf das aus der öffentlichen Diskussion weitestgehend verschwundene Konzept der Wertschöpfungsteuer gerichtet und dessen „Zielerfüllungsgrad“ mit dem der beiden Reformalternativen abgeglichen. Zudem bietet Abschnitt E eine kurze Zusammenfassung der Argumentationslinie dieser Arbeit sowie einen Ausblick.

3

B Theoretische Grundlagen der Steuerverteilung im Bundesstaat
Eine sinnvolle Betrachtung der Gestaltungskriterien kommunaler Steuersysteme kann nur in Verbindung mit der Sicht auf die Kommunen und deren Bedeutung für das föderale Staatsgefüge als Ganzes erfolgen. Der Frage nach der Ausgestaltung eines Systems kommunaler Finanzen muss die Rechtfertigung für eine autonome dezentrale Ebene vorausgehen. Lange wurde diese eher staatsrechtlich und politisch begründet, bis in den 1960er Jahren die Diskussion um Vorzüge föderaler Systeme und die Funktionen dezentraler Gebietskörperschaften im staatlichen Gefüge auch von einer ökonomischen Warte aus entbrannte.3

1 Die Funktion der Kommunen bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben
Seit einer äußerst zweckmäßigen Einteilung von RICHARD MUSGRAVE [1959] werden die originären staatlichen Kernaufgaben in drei Bereiche kategorisiert. Zum einen soll die staatliche Budgetpolitik in der Allokationsfunktion die Verwirklichung der optimalen Produktionsstruktur sicherstellen. Unvollkommenheiten des Marktes verursachen dessen Versagen, wenn zum Beispiel (wie beim Auftreten externer Effekte) gesamtwirtschaftliche und einzelwirtschaftliche Anreize auseinander fallen und Ineffizienzen hervorrufen. Auch öffentliche Güter können vom Markt nicht effizient bereitgestellt werden. 4 Es ist dann Aufgabe der öffentlichen Hand, durch finanzpolitische Interventionen für eine optimale Ressourcenallokation zu sorgen. Daneben zeichnet der staatliche Sektor für die Stabilisierung makroökomomischer Variablen Lehre verantwortlich. Ein gleichbleibend und hoher Beschäftigungsstand bei vertretbarer Preisstabilität soll weitestmöglich gesichert und - der KEYNES’schen folgend langwierige abgefedert mitunter Zuletzt schmerzhafte liegt die wirtschaftliche von Anpassungsprozesse werden. Distribution

Einkommen und Vermögen in hoheitlicher Verantwortung. Wird eine durch den Marktprozess entstandene Verteilung von der Gesellschaft als korrekturbedürftig angesehen, obliegt es dem Staat diese zu nivellieren.5 Zur Erreichung dieser drei interdependenten, teils gegenläufigen Ziele, wird auch und vor allem das Steuersystem genutzt.

3 4

5

ZIMMERMANN [2009], S. 7. Öffentliche Güter mögen auch als Private Güter mit einem Überschwappeffekt von 1 verstanden werden. Die Externalität ist maximal, da nicht nur der zahlende Hauptkonsument, sondern auch alle anderen das Gut in gleichem Maße mitnutzen. Siehe hierzu MUSGRAVE [1959], Kap. 1 und MUSGRAVE / MUSGRAVE [1973], S. 7-15.

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B Theoretische Grundlagen

1.1 Allokationsfunktion
Wenig Dissens besteht in der finanzwissenschaftlichen Literatur darüber, dass eine kommunale Ebene vorrangig für allokative Zwecke Bedeutung besitzt.6 Obwohl eine Fülle von Vorteilen dezentraler Systeme genannt wird,7 ist es vor allem die bessere Orientierung an Bürgerpräferenzen, die aus ökonomischer Sicht für verschiedene mehr oder weniger eigenständige Ebenen im Staatsgefüge spricht.8 In der Theorie des Föderalismus wird dabei im Allgemeinen die Versorgung mit öffentlichen Gütern und nicht andere Fälle allokativen Marktversagens (z.B. externer Effekte) untersucht.9 Dass durch eine Dezentralisierung des öffentlichen Angebots Wohlfahrtsgewinne zu realisieren sind, zeigt OATES [1972]. Seinem Theorem zufolge gilt, dass die dezentrale Bereitstellung öffentlicher Leistungen zumindest genauso effizient wie eine zentrale Organisation ist, solange letztere keine Kostenvorteile bringt und es sich um öffentliche Güter mit distinktem Einzugsbereich handelt. 10 So begründet OATES’ Diktum, das auch eine ökonomische Fundierung des Subsidiaritätsprinzips darstellt, die allokative Überlegenheit eines dezentralen öffentlichen Güterangebots mit dem zusätzlich gewonnenen Freiheitsgrad. Denn während unterschiedliche Bereitstellungsniveaus in den einzelnen Regionen nur identische Mengen innerhalb jeder Jurisdiktion erfordern, verlangt eine einheitliche zentrale Bereitstellung auch identische Mengen über alle Jurisdiktionen hinweg. 11 Wird beim Versuch, die aggregierte allenfalls Konsumentenrente negativ beeinflussen. zu Der maximieren, jedoch eine einer zusätzliche dezentralen Nebenbedingung für die Wohlfahrtsfunktion eingeführt, kann diese das Ergebnis Wohlfahrtsgewinn Bereitstellung fällt je höher aus, desto geographisch heterogener die Präferenzen liegen und desto unelastischer die Nachfrage nach dem öffentlichen Gut ist.12 Den Vorteilen eines dezentralisierten Angebots öffentlicher Leistungen hinsichtlich der Erreichung des Allokationsziels müssen allerdings einige Nachteile gegenübergestellt werden, die eine exzessive Dezentralisierung ineffizient machen.

6 7 8 9 10 11

12

Neben vielen anderen z.B. OLSON [1969], S. 482. Wie – zusätzlich zu vielen nicht-ökonomischen Gründen - Innovationsfreundlichkeit, leichtere Informationsbeschaffung und bessere Beteiligungsmöglichkeiten am politischen Prozess. WEICHENRIEDER [2000], S. 10 ff. BRÜMMERHOFF [2001], S. 624. Die Herstellungsgrenz- und -durchschnittskosten sind also bei jedem beliebigen Outputniveau in jedem Teilraum die gleichen, unabhängig davon, ob die Leistung zentral oder dezentral erzeugt wird. Einige Autoren verweisen darauf, dass die Möglichkeit einer räumlichen Differenzierung des staatlichen Leistungsangebotes nicht exklusiv bei Dezentralität gegeben ist. Zwar ist es möglich, auch eine zentrale Bereitstellung geographisch unterschiedlich auszugestalten, aber oftmals in der Verfassung verboten. Werden Steuern nur lokal erhoben, handelt es sich ökonomisch de facto um ein dezentrales Staatssystem. OATES [1972], S. 53 ff.

5

B Theoretische Grundlagen
Zu nennen ist hier nur die mögliche Existenz von positiven Skalenerträgen.13 Da die Anzahl der föderalen Ebenen jedoch nicht endogen modellanalytisch ermittelt wird, sondern vielmehr bereits vorgegeben ist, soll hier auf eine abschließende Diskussion über den idealtypischen Grad an Dezentralisierung und die optimale Größe von Gebietskörperschaften verzichtet werden. Festzuhalten bleibt aber, dass die Gemeindeebene durch ihre bessere Ausrichtung an Bürgerpräferenzen einen Beitrag zur optimalen Versorgung mit lokalen öffentlichen Gütern und damit zur Erreichung des Allokationsziels leistet. Bei öffentlichen Gütern, die national allen Wirtschaftssubjekten zu Gute kommen, ist hingegen eine zentrale Bereitstellung effizienter. Ein Ausschluss einzelner – sofern möglich – wäre volkswirtschaftlich unsinnig, da Zusatzkosten für weitere Nutznießer per Definition nicht existieren. Hier kommt die räumliche zum Dimension Tragen. der Die Effizienzfrage Steigerung der im Rahmen der durch Ressourcenallokation Wohlfahrt

Dezentralisierung im OATES’schen Sinne setzt das Vorhandensein fiskalischer Äquivalenz voraus. Hierauf wird später näher einzugehen sein.

1.2 Stabilisierungsfunktion
Während also allokative Ziele auch auf kommunaler Ebene verfolgt werden sollen, indem die subnationalen und lokalen Jurisdiktionen die Leistungen anbieten, die im örtlichen Interesse der beteiligten Bürger sind, und die Gemeinden daraus gar das Gros ihrer (ökonomischen) Existenzberechtigung ziehen, ist die Stabilisierungs- wie die Verteilungsaufgabe ausschließlich auf der obersten staatlichen Ebene zu verorten. Auch hierüber herrscht weitgehend Einigkeit. Dezentralisierte Zuständigkeiten für die Glättung von Konjunkturschwankungen sind abzulehnen. Eine Geldpolitik – klassischerweise ohnehin der Verantwortung der Regierenden entzogen - auf Gemeindeebene führte zu einem expansiven Gebrauch der Geldschöpfung, da es für jede Gebietskörperschaft rational wäre, das monetäre Volumen aufzublähen, statt die eigene Bevölkerung mit Steuern und Abgaben zu belasten. Eine enorme Inflation, die alle dezentralen Einheiten gleichermaßen träfe, wäre die Folge. Ohne die – realiter sowieso nicht zur Disposition stehende – Möglichkeit der Gemeinden zur Geldpolitik bliebe diesen die Fiskalpolitik, um kommunale Konjunktursteuerung zu betreiben. Doch sind Gebietskörperschaften innerhalb eines föderalen Systems in der Regel überaus offene „Regionalökonomien“ mit hohen „Importquoten“ aus anderen Landesteilen. Ein zusätzlich von der Regionalregierung intentional zur Stabilisierung der eigenen Regionalwirtschaft verausgabter Euro würde eher angrenzenden Jurisdiktionen zu Gute kommen, der KEYNESianische Multiplikator hingegen dürfte
13

Freilich ist diesen, sofern die Möglichkeit zum Kontrahieren besteht, nicht allzu großes Gewicht beizumessen. Zentralisierung der Aufgabenerfüllung aus angebotsseitigen Erwägungen ist von geringerer Relevanz. Vgl. HANSJÜRGENS [2001], S. 260.

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B Theoretische Grundlagen
äußerst klein ausfallen. Ohne Kompensation oder Koordinierung ist der Anreiz für dezentrale Einheiten, konjunkturpolitisch aktiv zu werden, demnach nur gering, zumal durch enge wirtschaftliche und finanzielle Verflechtungen14 und regem Kapitalfluss ein deficit spending eine womöglich hohe externe Verschuldung zur Folge hätte. Überdies ist fraglich, ob Konjunkturprogramme von einzelnen Kommunen aufgrund der geringen Volumina überhaupt ausreichende Impulse setzen könnten. Das Recht, oder vielmehr die Pflicht zur Konjunkturpolitik ist der gemeindlichen Ebene folglich abzusprechen. Doch trotz dieser Schlussfolgerung ist darauf zu achten, dass die Kommunalpolitik nicht der Erfüllung gesamtstaatlich akzeptierter Ziele zuwiderläuft. Daher sollte einerseits die Unfähigkeit der Gemeinden zum Leisten eines Beitrags zur gesamtwirtschaftlichen Stabilität akzeptiert, andererseits aber auch eine kommunale Parallelpolitik, die konjunkturelle Schwankungen verstärkt, vermieden werden. Da wie dargelegt kein Anreiz für antizyklisches Handeln bestehen kann, sollte zumindest auch kein prozyklisches Verhalten – z.B. durch volatile Steuereinnahmen und eine mit dem Konjunkturablauf stark schwankende originäre Finanzausstattung – provoziert werden. Die Deplatzierung von Stabilisierungsaufgaben auf unteren staatlichen Ebenen wurde schon von OATES [1972] beschrieben und dessen Gedankengang seitdem von zahlreichen Autoren aufgegriffen. Die Verstetigung des Wirtschaftsprozesses mag auch als nationales Kollektivgut gesehen werden, das bei dezentraler Bereitstellung wegen der Möglichkeiten zum free-rider-Verhalten in unzureichendem Maße zur Verfügung gestellt wird.

1.3 Distributionsfunktion
Auch die Funktion einer Einkommens- oder Vermögensumverteilung durch Transfers bzw. Steuern sollte auf zentraler Ebene durchgeführt werden, sofern auf dezentraler Ebene wegen der Verteilungsanreize ineffiziente Wanderungsbewegungen zu befürchten sind.15 Legt jede Gemeinde individuell fest, inwieweit sie die aus dem Marktergebnis entstandene Einkommensdistribution egalisieren will, werden – je nach Höhe der Mobilitätskosten – ab einem bestimmten Grad an regionalen Unterschieden in der Verteilungspolitik mehr oder weniger Wanderungsbewegungen, die volkswirtschaftlich unsinnig sind, induziert. Aus der Freizügigkeit der Bürger bezüglich der Wohnortwahl, die unerwünschte fiskalische Externalitäten ermöglicht, folgt
14 15

die

Untauglichkeit

autonomer

Distributionsentscheidungen

subnationaler

Hierin liegt auch begründet, dass makroökonomische Schocks nicht einzelne Regionen treffen, sondern gegebenenfalls stets die Wirtschaft des gesamten Staatsgebietes stabilisierungsbedürftig ist. MUDRACK [2009], S. 3.

7

B Theoretische Grundlagen
Jurisdiktionen. Wohlhabende Bürger fänden sich in Kommunen mit wenig Hang zur Umverteilung zusammen, aus denen einkommensschwache Gruppen auswanderten und vice versa. Ineffiziente Migration und die daraus entstehenden (und mit dem Grundgesetz und der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ schwer zu vereinbarenden) geographischen Segregationstendenzen, wie sie in den USA zu beobachten sind, verlangen eine Überantwortung der Verteilungspolitik auf den Zentralstaat. Die Gemeinden sind demzufolge ausschließlich dem Ziel allokativer Effizienz verpflichtet. Welche Bedeutung dieser Befund für die Ausgestaltung kommunaler Steuersysteme haben muss, soll nachfolgend dargestellt werden.

2 Allokationseffizienz und das Äquivalenzprinzip
Die Steuertheorie der kennt staatlichen an einem zwei Fundamentalprinzipien. principle) und definierten verzichtet stellt Finanzbedarf einzig
16

Das eine die Durch auf

Leistungsfähigkeitsprinzip Berücksichtigung Finanzierungsanteile

(ability-to-pay exogen

auf ab.

Ausgabenseite

Opfertheorien, die horizontale und vertikale Gerechtigkeit herzustellen suchen, wird die Steuerlast gemäß der individuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, welche meist anhand des Indikators Einkommen abgeschätzt wird, auf die Zensiten verteilt. Das Äquivalenzprinzip (benefit principle) hingegen verknüpft die staatliche

Einnahmen- mit der Ausgabenseite, indem es fordert, dass der Nutzenzufluss für den Steuerbürger aus der Verwendung der Mittel dessen Belastung mit Zwangsabgaben aufwiegt.17 Es rechtfertigt staatsphilosophisch die Steuererhebung eher generell und nicht, wie das Leistungsfähigkeitsprinzip, nur die Ausgestaltung bestimmter Einzelsteuern.
18

Das Äquivalenzprinzip wird als allokationspolitisch vorteilhaft

angesehen, da es, so ANDEL, „durch die Verknüpfung von Leistungen und Kosten Budgetentscheidungen im allgemeinen rationaler macht und nach der marginalen Wertschätzung im Optimum differenzierte Steuern dazu führen, dass die Bürger auf die Bereitstellung der allokationspolitisch optimalen Menge öffentlicher Leistungen drängen“
19

.

Äquivalenzorientierte

Staatsinstrumente

orientieren

sich

an

marktmäßigen Transaktionen. In Analogie zum Wirtschaftsgeschehen wird der

16 17

18 19

HALLER [1981], S. 13 ff. Während HOMBURG [2007], S. 8 die Rechtfertigung von Steuern mit dem Äquivalenzprinzip als „keinen endgültigen Nutzenverlust für die Gesamtheit der Bürger“ versteht und ihm somit eher die Funktion einer „Zähmung des Leviathan“ einräumt, spricht z.B. ANDEL [1998], S. 291 mit Hinblick auf das Äquivalenzprinzip davon, dass „der einzelne Bürger nur in dem Maße zur Zahlung verpflichtet wird, wie ihm auch Gegenleistungen zukommen“. HOMBURG [2007], S. 8. ANDEL [1998], S. 291.

8

B Theoretische Grundlagen
Einzelne nach Maßgabe der in Anspruch genommenen Leistung zu dessen Finanzierung herangezogen. Er „zahlt“ für die direkt individuell zurechenbare Inanspruchnahme, wie für private Güter auf freien Märkten. Das Ergebnis tendiert aufgrund des Marginalkalküls dazu, allokationseffizient zu sein. Denn die optimale Allokation einer öffentlichen Leistung ergibt sich dort, wo Grenzkosten und –nutzen der öffentlichen Güterbereitstellung übereinstimmen und zugleich dem entgangenen Grenznutzen privater Güter entsprechen.20 Mag die individualisierte Entgelterhebung aber bei manchen öffentlichen Leistungen, die durch Gebühren und Beiträge finanziert werden können, noch praktikabel sein, so scheitert eine Finanzierung vieler anderer öffentlicher Leistungen nach dem Äquivalenzprinzip an der Natur öffentlicher Güter, da der zu Grunde gelegte Mechanismus individuell zurechenbare Leistungen unterstellt. Die strikte Umsetzung des Äquivalenzprinzips stößt in der steuerlichen Praxis recht schnell an ihre Grenzen. Die Zahlungsbereitschaft der einzelnen Individuen müsste bekannt sein, um von ihnen im Rahmen einer marktmäßigen Äquivalenz den „gerechten Preis“ (LINDAHL-Preis) zu fordern. Eine wahrheitsgemäße Offenbarung der jeweiligen Präferenzen wäre aber für den Einzelnen nicht rational. Vielmehr ist anzunehmen, dass ein jeder seine Zahlungsbereitschaft systematisch untertreibt, um seinen Finanzierungsbeitrag so gering wie möglich zu halten und gleichzeitig trotzdem am öffentlichen Gut, von dessen Nutzung niemand exkludiert werden kann, zu partizipieren. 21 Die äquivalente Belastung eines Bürgers mit einer Steuer, die seinem Grenznutzen entspricht, scheitert. Dieser Präferenzenthüllungsproblematik versucht TIEBOUT [1956], wie später gezeigt werden wird, mit Jurisdiktionen, die um mobile Haushalte konkurrieren, zu begegnen.22 Das enge Äquivalenzprinzip ist auch als kostenmäßige Variante, bei der die Abgabe an den (Grenz- oder Durchschnitts-) Kosten der genutzten Staatsleistung ausgerichtet ist, bei der Besteuerung nicht direkt umsetzbar, da sich weder der Nutzen, noch die Kosten staatlicher Leistungen im Sinne einer Individualäquivalenz konkret messen und zurechnen lassen. Wo letzteres möglich ist, kann die Finanzierung ohnehin über Gebühren erfolgen. Dass das Äquivalenzprinzip nicht zur Rechtfertigung einzelner Steuern tauge, kommt insbesondere in juristischen Sichtweisen auf die Thematik zum Ausdruck.23 Mit Blick auf die Legaldefinition des § 3 Absatz 1 AO wird z.B. betont, dass „Steuern als allgemeine Geldleistung, die nicht Gegenleistung für eine besondere Leistung sind, (…) ungeeignet [sind], eine Äquivalenzbeziehung zwischen staatlicher bzw.

20 21 22 23

HANSJÜRGENS [2001], S. 270. und TILLMANN [2006], S. 223. BRÜMMERHOFF [2001], 94 ff. Siehe Kap. 2.4. Siehe z.B. HEY [2002], S. 319 und AVELLA [2004], S. 80.

9

B Theoretische Grundlagen
kommunaler Leistung und finanziellem Eingriff abzubilden“24. Diese Haltung scheint jedoch zu formalrechtlich geprägt zu sein. Denn trotz genannter Hindernisse in der praktischen Umsetzung, die das enge Äquivalenzprinzip de facto obsolet machen, darf der Äquivalenzgedanke wegen seines (für die kommunale Ebene besonders wichtigen) Aspekts der Allokationseffizienz sehr wohl zumindest als Ausgangspunkt für weitere Überlegungen dienen. Dieser Ansicht schloss sich auch der Wissenschaftliche Beirat des BMF in einem viel beachteten Gutachten an. Hernach ist „das Leistungsfähigkeitsprinzip, das für die gerechte Gestaltung staatlicher Steuern herausragende Bedeutung hat, für Kommunalsteuern kein gleichermaßen verbindlicher Orientierungspunkt. (…) Was das Leistungsfähigkeitsprinzip anlangt, so ist es auf Kommunalsteuern schwer anzuwenden, weil der Grundsatz des Interessenausgleichs ähnliches Ziel wie
25

, der ein Fundament der Gemeindesteuern bildet, ein das Äquivalenzprinzip schließen sich verfolgt. Äquivalenzprinzip aus.“
26

und der

Leistungsfähigkeitsprinzip werden.

aber

tendenziell

Wie

Äquivalenzgedanke weitergesponnen werden kann, soll im Folgenden ersichtlich

3 Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz
Wenn individualisierte Beziehungen zwischen dem Nutzer einer öffentlichen Leistung und seiner Finanzierung durch den Konsumenten, gleichzeitig Steuerzahler und Wähler, nicht herzustellen sind, bedarf es anderer institutionalisierter Regelungen, um die Nachfrage nach öffentlichen Leistungen in Abwägung mit den Kosten zu bestimmen. Die meisten öffentlichen Güter haben einen räumlichen Nutzenkreis. Entspricht dieser den Grenzen der Gebietskörperschaft, die die Leistung bereitstellt und bezahlt, spricht OLSON [1969] von fiskalischer Äquivalenz.27 Dieses Prinzip „stellt aus allokativer Sicht das zentrale Strukturprinzip für die Staatsorganisation dar“28. Das Marginalkalkül entspricht dem des Äquivalenzprinzips.29 Die öffentliche Leistung wird innerhalb einer Jurisdiktion soweit ausgedehnt, bis der gesamte regional

24 25 26 27

28 29

HEY [2002], S. 319. Siehe Kap. 4.3. WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BEIM BMF [1982], S. 390. Denselben Sachverhalt bezeichnet OATES [1972], S. 31 ff. als „perfect correspondence“ und BRETON [1965], S. 180 ff. als „perfect mapping“. Da eine Fremdbestimmung des Steuer-/Leistungsbündels wegen unzureichender Informationen, fehlender Betroffenheit und mangelnder Möglichkeit zur regionalen Diversifizierung die Gefahr von „Entscheidungsexternalitäten“ birgt, fordert BLANKART [2004], S. 30 die „institutionelle Kongruenz“. Er erweitert die fiskalische Äquivalenz insofern, als dass er den Aspekt der Entscheidungsbefugnis explizit einbezieht. Nur wenn die Gruppe von Nutzern, Zahlern und Entscheidern deckungsgleich ist, wird das öffentliche Gut demnach präferenzgerecht und kostenminimal angeboten. POSTLEP [1993], S. 41, hier zitiert aus HANSJÜRGENS [2001], S. 260. Darauf, dass die Konzepte der fiskalischen Äquivalenz und des Äquivalenzprinzips natürlich streng voneinander getrennt werden müssen und in unterschiedliche Zusammenhänge einzuordnen sind, weist ZIMMERMANN [2009], S. 20 hin. Beide kennen dessen ungeachtet das ökonomische Abwägungserfordernis zwischen zusätzlichem Vor- und zusätzlichem Nachteil.

10

B Theoretische Grundlagen
generierte Grenznutzen den Grenzkosten entspricht.30 Stiftet das Kollektivgut über die Grenzen der bereitstellenden Gebietskörperschaft hinaus Nutzen, fallen Nutzeninzidenz und Traglast der Finanzierung auseinander und die optimale Bereitstellungsmenge wird verfehlt. Lokale Regierungen ziehen ausschließlich die Wohlfahrt der Bürger ihrer Region in Betracht, wenn sie über Art und Umfang einer Politikmaßnahme entscheiden. Positive Spillover-Effekte, also extern generierte Nutzengewinne, werden jedoch ignoriert. Dies führt gesamtwirtschaftlich gesehen zu einem zu niedrigen Aktivitätsniveau der Lokalregierung, da die SAMUELSONBedingung verletzt ist. 31 Denn nur innerhalb der Gebietskörperschaft gilt diese Maxime, additiver Nutzen außerhalb der finanzierenden Region wird außer Acht gelassen und ineffizientes Free-rider-Verhalten ermöglicht.32 Die Bereitstellung durch eine Jurisdiktion, die größer als der Einzugsbereich des öffentlichen Gutes ist, zieht ebenfalls suboptimale Ergebnisse nach sich. Zwar wäre eine Regierung, die stets eine effiziente Allokation innerhalb ihrer Grenzen anstrebt, im Stande, jegliche Spillover-Effekte zu internalisieren, doch begründet OLSON die Probleme mit dem Hinweis auf den politischen Prozess. Differenzierte Steuersätze innerhalb einer Gebietskörperschaft sind zudem meist unzulässig, sodass auch Bürger, die das betreffende kommunale Angebot nicht wahrnehmen könnten, an der Finanzierung beteiligt wären. Der optimale Zuschnitt einer Gebietskörperschaft wäre folglich ein solcher, der exakt all diejenigen Bürger einschließt, die von der Bereitstellung eines öffentlichen Gutes tangiert werden, damit dieser Kreis über Quantität und Qualität der Leistungserbringung entscheiden und zur Finanzierung über Zwangsabgaben herangezogen werden kann. Demnach hängt die optimale Verortung einer Steuerkompetenz von der geographischen Reichweite des mit der Steuer finanzierten öffentlichen Angebotes ist dann ab. in Die vertikale idealen Zuordnung von Besteuerungskompetenzen einem fiskalföderalistischen

Modellrahmen gar kein eigenständiges Problem.33 Die Verortung einer Aufgabe auf eine Ebene determiniert im Idealfall das Recht zur Vereinnahmung einer Steuer. Streng genommen verlangt das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz für jede

30

31

32

33

Ob und wie die aggregierten Individualnutzen in politisches Handeln übersetzt werden, ist Gegenstand der public-choice-Theorien, die die Annahme des allwissenden, benevolenten Sozialplaners fallen lassen. Diese besagt, dass für eine optimale Bereitstellungsmenge öffentlicher Güter die Summe aller marginalen Zahlungsbereitschaften gleich den Grenzkosten sein muss. Siehe z.B. BRÜMMERHOFF [2001], S. 95. Negative Spillover (externe Kosten) werden von den jeweiligen politischen Entscheidungsträgern ebenfalls vernachlässigt und führen daher zu übermäßigem Aktivitätsniveau, da der Schaden der Auswärtigen nicht einkalkuliert wird. SCHNELLENBACH [2003], S. 17.

11

B Theoretische Grundlagen
Politikmaßnahme eine separate Verwaltungseinheit, da jede
34

öffentliche Da dies nicht in der

Leistungsbereitstellung unterschiedliche räumliche Auswirkungen hat. Problemkreis Einwohnern fällt aus unter den anderem die

administrierbar ist, werden regionale Externalitäten zwangsweise auftreten. In jenen Stadt-Umland-Problematik, unentgeltlich genutzt Agglomerationen mit zentralörtlichen Funktionen Angebote unterhalten, die auch von Umlandgemeinden werden. Finanzausgleichssysteme und Zuweisungen übergeordneter Gebietskörperschaften bieten dann Lösungen.35

4 Interessenausgleich und gruppenmäßige Äquivalenz
In engem Zusammenhang mit der Verteilung von Steuerlasten im Bezug zum Kostenverursacher und Leistungsempfänger sind auch die Prinzipien der gruppenmäßigen Äquivalenz und des Interessenausgleichs zu sehen. Wo nicht trennscharf eine individuelle Äquivalenzbeziehung hergestellt werden kann 36 und lokale öffentliche Leistungen daher über Steuern zu finanzieren sind, müssen schwächere Formen an deren Stelle treten. Hier ist es geboten, die Zurechnung der Vorteile einer bestimmten sozioökonomischen Gruppe zuzuordnen, die dann die mit der Bereitstellung verbundenen Kosten zu tragen hat. Wiederum gilt, dass dieser Nutzerkreis nur eine Ausweitung des öffentlichen Angebots bis zu dem Punkt fordern wird, an dem die zusätzliche Steuerlast den Vorteil des zusätzlichen Angebots gerade aufwiegt. Die kommunale Selbstverwaltung behält ob der Nähe zu den lokalen Wirtschaftssubjekten der und der Möglichkeit auch Fall zur die präferenzgerechten tragen. als Bereitstellung ihre allokativen Vorteile, da diejenigen, die den Nutzen aus den Aktivitäten Gebietskörperschaft liegen ergo nicht ziehen, Finanzierung Externalitäten vor. Diesen bezeichnet HALLER

gruppenmäßige Äquivalenz, die prinzipiell als deckungsgleich mit der fiskalischen Äquivalenz zu verstehen ist, jedoch weniger den geographischen Aspekt betont.37 Eine am Nutzerkreis orientierte Finanzierung prägt auch den Begriff des Interessenausgleichs, den der Wissenschaftliche Beirat beim BMF formulierte. Er besagt, dass „spezifische Bedarfe einer sozialen Gruppe durch das Aufkommen aus Abgaben finanziert werden sollen, die von Mitgliedern der gleichen Gruppe

34 35 36

37

Hierauf basierend wurde von FREY und EICHENBERGER [1999] das Konzept der Functional Overlapping Competing Jurisdictions (FOCJ) entwickelt. In der (bloßen) Theorie wird auch die Verhandlungslösung nach COASE als Internalisierungsmöglichkeit genannt. Sei es aus „technischen“ Gründen der Non-Exkludierbarkeit bei öffentlichen Gütern (Parkanlagen etc.), weil die Grenzkosten unterhalb der Durchschnittskosten liegen oder aus anderen Gründen, aus denen die Vorzugslasten bewusst niedriger gehalten werden als zur vollen Kostendeckung erforderlich wäre (wie bei kulturellen oder sozialen Einrichtungen wie Theater bzw. Jugendhäuser). HALLER [1981], S. 40 f.

12

B Theoretische Grundlagen
aufgebracht werden“ 38 . Innerhalb einer Gemeinde werden typischerweise zwei Gruppen identifiziert, deren Interessen gegeneinander aufgewogen werden müssen: Die Wohnbevölkerung hat die Leistungen zu finanzieren, die sie selbst nutzt, während die örtlichen Unternehmen die kommunalen Leistungen, die sie in Anspruch nehmen, bezahlen. Auch wenn in der Praxis nicht immer eine eindeutige Zuordnung möglich sein mag, bietet der Grundsatz des Interessenausgleichs gleichwohl eine wichtige Richtschnur, welche Gruppe zu welchem Anteil mit ihrem Steueraufkommen die jeweiligen gemeindlichen Ausgaben decken soll. So fielen die Unterhaltskosten kommunaler Einrichtungen im Gewerbegebiet auf die örtliche Wirtschaft, während Parkanlagen aus Steuermitteln der Wohnbürger gepflegt würden. Der interne Ausgleich der Interessen, der der Übervorteilung einer finanzierenden Gruppe durch eine entscheidende und nutzende Gruppe vorbeugen soll, verlangt, dass das Gemeindesteuersystem so breit angelegt ist, dass alle potentiellen Destinatare auch tatsächlich mindestens einer in ihrer Höhe vor Ort festzulegenden Gemeindesteuer unterliegen. Er „setzt voraus, dass den Kommunen mehrere Steuerquellen zustehen, die ihrerseits den wichtigsten sozialen Gruppierungen zuzuordnen sind. Zumindest sollten zwei Steuern erhoben werden, die sich an jenen Gruppierungen ausrichten, zwischen denen sich das stärkste Spannungsfeld erstreckt: der Wohnbevölkerung einerseits und der örtlichen Produktion andererseits.“39 Der Interessenausgleich ist im Vergleich zum nur auf monetäre Größen abstellenden Prinzip der fiskalischen Äquivalenz inklusiver. Auch für die vom Gewerbe verursachten Kosten in Form von Nachteilen der Wohnbevölkerung (z.B. Lärm- oder Geruchsbelästigungen) können Entschädigungen anfallen.

5 Effizienz durch interjurisdiktionellen Wettbewerb
Der Frage, wann und wie sich ein effizientes Angebot an öffentlichen Gütern einstellen wird, widmete sich auch CHARLES TIEBOUT [1956] in seinem oft diskutierten Artikel „A Pure Theory of Local Expenditures“. Der von SAMUELSON [1954] vorgebrachten Erkenntnis, dass die Finanzierung eines effizienten Niveaus öffentlicher Leistungen deshalb scheitern muss, weil die Nutzer keine Anreize haben, ihre wahren Präferenzen offenzulegen, und somit eine Besteuerung nach dem benefit principle nicht möglich ist, stellt er einen Mechanismus entgegen, der die Präferenzoffenbarung für lokale öffentliche Güter gewährleisten und eine effiziente Allokation sicherstellen soll. Die Prämissen sind allerdings sehr restriktiv.40
38 39 40

WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BEIM BMF [1982], S. 383. WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BEIM BMF [1982], S. 384. Die originären Bedingungen sind im Einzelnen: 1. Die Bürger als Konsumenten der kommunalen Angebote maximieren ihren Nettonutzen und siedeln in die Gemeinde, die ihre Präferenzen am

13

B Theoretische Grundlagen
Im Modell von TIEBOUT beruht die Allokationseffizienz auf einem Wettbewerb zwischen den Gemeinden. Deren unterschiedliche Leistungen werden durch unterschiedlich hohe Kopfsteuern finanziert, die Steuerpreise entsprechen den minimalen Durchschnittskosten. Räumlich mobile Konsumenten des öffentlichen Angebots werden durch eine Abstimmung mit den Füßen („voting by feet“) einerseits ihre Präferenzen offenbaren und andererseits die Gebietskörperschaft (respektive ihre Regierung) dazu nötigen, öffentliche Güter im effizienten Maße bereitzustellen, um ihre Bevölkerung halten zu können. Die Individuen werden sich jeweils in der Gebietskörperschaft niederlassen, die ein Angebot an öffentlichen Gütern unterhält, das ihren Präferenzen entspricht und in der ihr fiskalischer Restwert am höchsten ist. Der horizontale Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften und die Option des Einzelnen, sich durch Migration für die Kommune zu entscheiden, die ihm das beste Preis-Leistungsverhältnis anbietet, schafft einen Anreiz für die Gebietskörperschaften, eine optimale Menge an Gemeindeleistungen zu minimalen Kosten anzubieten, ohne dass es einer zentralisierten Steuerung bedarf. Zusätzlich wird sich automatisch eine effiziente Gemeindestruktur finden. Während SAMUELSON [1954] und MUSGRAVE [1939] jedweden Anreiz negieren, durch den Akteure gegenüber einer als monopolistischer Anbieter öffentlicher Güter auftretenden Regierung zur Offenlegung ihrer Präferenzen motiviert werden und stattdessen Verschleierung der wahren marginalen Zahlungsbereitschaften und Trittbrettfahrerverhalten erwarten,
41

bietet TIEBOUT durch die Möglichkeit zur

Migration einen Lösungsansatz für diese Problematik. Das Anpassungsverhalten des Mechanismus’ liegt damit lediglich auf Seiten der wandernden Bürger, das öffentliche Leistungsangebot der einzelnen Gebietskörperschaft wird hingegen als exogen angenommen. Am Ende des Anpassungsprozesses werden sich hinsichtlich
besten erfüllt. Mobilitätskosten existieren annahmegemäß nicht. 2. Die Individuen haben vollständige Informationen, sowohl hinsichtlich der unterschiedlichen kommunalen Angebote wie auch der (pro Bürger) anfallenden Finanzierungsbeiträge. 3. Die Zahl der Gemeinden, die als gewinnmaximierende Einheiten im Wettbewerb stehen und unter denen diejenige mit dem jeweils geeignetsten SteuerLeistungspaket ausgewählt werden kann, ist hinreichend groß. 4. Von ortsgebundenen Verdienstvorteilen oder besseren Chancen auf dem Arbeitsmarkt, die die Wohnortwahl der Bürger beeinflussen könnten, wird abgesehen. Ihr Lebensunterhalt wird ausschließlich aus Dividendeneinkommen bestritten. 5. Grenzüberschreitende Spillover-Effekte treten nicht auf. Folglich können die lokalen öffentlichen Leistungen nur von Ortsansässigen (somit Steuerzahlern und Mitfinanzierern) in Anspruch genommen werden. Ein Ausschlussprinzip wird interkommunal, jedoch nicht innerhalb einer Gemeinde praktiziert. 6. Der Kostenverlauf der Bereitstellung pro versorgtem Bürger ist U-förmig. Das Durchschnittskostenminimum determiniert folglich die optimale Einwohnerzahl. 7. Die Gemeinden versuchen, falls sie unterhalb der optimalen Größe liegen, Wohnbevölkerung zu attrahieren, um ihre Durchschnittskosten zu senken. Zu große Gemeinden tun Gegenteiliges um bei gegebener Bereitstellungsmenge das Kostenminimum zu erreichen. In der Literatur sind zudem weitere Bedingungen zu finden. So nennt BLANKART [1998], S. 539 die Abstinenz von Markteintritts- bzw. -austrittskosten auf Seiten der Gemeinden, ZWICK [2007], S. 37 das Nichtvorhandensein des Produktionsfaktors Boden und ERLEI et al. [2007], S. 341 ein ausreichend großes Wohnraumangebot, so dass Zuwanderung keinen Preiseffekt auf jenem Markt hervorruft. Siehe SAMUELSON [1954] und MUSGRAVE [1939].

41

14

B Theoretische Grundlagen
ihrer Präferenzen für öffentliche Güter und ihres Einkommens homogene Individuen in einer Gebietskörperschaft niedergelassen haben, womit die erhobene Kopfsteuer letztlich zu einer nach dem Äquivalenzprinzip erhobenen Steuer wird, da durch Wanderung der Steuerpflichtigen die Anpassung der Zahlungsbereitschaften an die Steuerpreise erfolgt, was differierende Steuersätze, die wie es das Äquivalenzprinzip verlangt - an individuelle Zahlungsbereitschaften gebunden sind, einerseits nicht durchsetzbar, andererseits jedoch wegen der Identität der Einwohnerpräferenzen auch nicht nötig macht.42 Die Bürger werden von ihrem ursprünglich gewählten Standort abwandern, wenn eine andere Gebietskörperschaft ein besseres Preis-Leistungs-Paket offeriert. In der Herkunftsgemeinde sinkt durch die Emigration die Einwohnerzahl unter die optimale, was für die zurückbleibenden Bürger eine negative Steuerexternalität verursacht, da das Durchschnittskostenminimun verlassen wird. 43 Selbst bei unveränderter ProKopf-Bereitstellungsmenge steigt die Pro-Kopf-(Steuer)Belastung des Einzelnen, wodurch weitere Aktivitäten ausgelöst werden. Das ursprüngliche Modell TIEBOUTs wurde von OATES und SCHWAB [1991] dahingehend modifiziert, dass statt der privaten Haushalte die Unternehmen Gegenstand des Interesses sind, die vollkommen mobile Steuersubjekte darstellen und um die ein interjurisdiktioneller Wettbewerb stattfindet. Bei ähnlichen Bedingungen ist die Quintessenz auch hier, dass sich im Optimum Allokationssowie Bereitstellungseffizienz einstellen und die erhobenen Steuern zu Nutzensteuern werden. Die negativen Steuerexternalitäten, die durch Abwanderung entstehen, sind jedoch ungleich höher, da mit dem Unternehmen nicht nur das Aufkommen aus den Unternehmenssteuern abfließt, sondern auch Aufkommen aus Einkommensteuern, da Arbeitsplätze in andere Jurisdiktionen verlagert werden.44 Allgemein spricht man von fiskalischen Externalitäten, wenn finanzpolitische Maßnahmen Hoheitsgebiet Verflechtungen
42 43

einer

Gebietskörperschaft

auch

Auswirkungen zuzurechnen

auf sind,
45

andere haben. Stehen

Gebietskörperschaften bzw. auf die Wohlfahrt von Individuen, die (auch) dem anderer positiv Gebietskörperschaften mit den zu Grundsätzlich korrelieren dabei der Autonomiegrad und die wirtschaftlichen erwartenden Externalitäten.

44 45

SCHRÖER [2004], S. 82. Exakter ausgedrückt muss die Politik der „Zielregion“ als Auslöser für den Effekt auf die „Herkunftsregion“ verstanden werden und nicht die private Handlung der Wanderungsbewegung, da eben der staatliche Verursacher eine fiskalische Externalität charakterisiert. Vgl. OATES / SCHWAB [2001], S. 127 ff. Um den Begriff der fiskalischen Externalität terminologisch abzugrenzen, ist darauf hinzuweisen, dass hier der in der Literatur zum Steuerwettbewerb gängigen Definition gefolgt wird, wonach von

15

B Theoretische Grundlagen
Jurisdiktionen einer Ebene im Wettbewerb um Steuerbemessungsgrundlagen, werden in Abhängigkeit von deren Mobilität mehr oder weniger horizontale fiskalische Externalitäten auftreten. Eine Steuersatzsenkung einer Region entzieht gegebenenfalls einer anderen die Steuersubjekte. Dies kann – in Analogie zum TIEBOUT-Modell – der Ausbeutung der Steuerzahler durch eine eigennützige Regierung (Leviathan-Hypothese) vorbeugen. Teilweise wird jedoch auch ein ruinöser Steuersenkungswettlauf (race-to-the-bottom) mit im Gleichgewicht paretoineffizient niedrigen Steuersätzen befürchtet. Hierfür gibt es allerdings keine empirischen Belege.46 Neben den horizontalen fiskalischen Externalitäten lassen sich vertikale fiskalische Externalitäten, also Auswirkungen auf Gebietskörperschaften anderer Ebenen ausmachen. Wenn etwa eine Steuerbasis von zwei Ebenen gemeinsam genutzt wird, wie im freien Trennsystem usus, ist es wahrscheinlich, dass die Steuerpolitik einer Ebene mittels Steuerbasiseffekten einer anderen unmittelbare Ebene Auswirkungen hat. Eine auf die Steuereinnahmen gemeinsame

Steuerbemessungsgrundlage wird ein common-pool-Problem erzeugen, da die steuerpolitischen Entscheidungen einer jeden Regierung Reaktionen des privaten Sektors nach sich ziehen, was
47

wiederum Denn

die das

gemeinsame Niveau einer

Steuerbemessungsgrundlage

beeinflusst.

Steuerbemessungsgrundlage innerhalb einer Föderation ist nicht exogen gegeben, sondern eine endogene Variable, die u.a. auch von den gewählten Steuersätzen der betroffenen Jurisdiktionen beeinflusst wird. Erhöht z.B. eine Regierung der Mittelebene ihren Steuersatz, um ein höheres Steueraufkommen zu erzielen, so steigt dadurch die Gesamtsteuerbelastung innerhalb der Föderation, was wegen der Ausweichreaktionen einen negativen und so Effekt auf das auf die gemeinsame der Steuerbemessungsgrundlage Steueraufkommen

Zentralregierung zur Folge hat. Wie elastisch die Bemessungsgrundlage auf Steuersatzvariationen reagiert, ist eine der entscheidenden Einflussgrößen. Bei unkoordinierter Besteuerung könnte man sich auf dem abfallenden Pfad der LAFFERKurve wieder finden.48
einer fiskalischen Externalität gesprochen werden kann, wenn die Steuer- und Ausgabenpolitik einer Jurisdiktion das Steueraufkommen, die Aktivität oder das Wohlbefinden von Bürgern anderer Jurisdiktionen beeinflusst. Der Terminus inkludiert, dass für eine fiskalische Externalität hoheitliche Entscheidungen ursächlich sind, die entweder das Budget anderer gleichrangiger Jurisdiktionen (indirekte horizontale Externalität), das Budget andersrangiger Jurisdiktionen (indirekte vertikale Externalität) oder die Wohlfahrt von Individuen anderer Jurisdiktionen (die gleichzeitig auch Bürger der eigenen auslösenden Gebietskörperschaft sein können) betreffen (direkte fiskalische Externalität). Auch wenn die Steuerverwendungsseite nicht außer Acht gelassen werden darf, da auch sie fiskalische Externalitäten hervorrufen kann, steht hier die Steuererhebung im Vordergrund. Vgl. MUDRACK [2009], S. 12. KEEN / KOTSOGIANNIS [2002], S. 363 ff. Näheres hierzu siehe WREDE [1996], S. 461 ff. und WREDE [2002], insbesondere Kap. 4 und 5.

46 47 48

16

B Theoretische Grundlagen
Anzumerken ist, dass eine strikte Besteuerung nach Äquivalenzgesichtspunkten die fiskalischen Externalitäten minimiert.49 Das Problemfeld spannt sich nicht auf, da Steuern, die sich streng am Nutzen und der Zahlungsbereitschaft bzw. den Kosten, die der Einzelne verursacht, orientieren, weder Ausweichreaktionen, noch wie auch immer geartete Externalitäten in seinem erzeugen. Artikel Aus diesem should Grund tax, klassifiziert and MUSGRAVE [1983] „Who where,

what?“ Äquivalenzsteuern und Nutzungsgebühren als „appropriate at all levels“, wobei er eine bessere Handhabung der Besteuerung bestimmter Gruppen nach Äquivalenzgesichtspunkten auf kommunaler Ebene attestiert.
50

Für

die

Steuerzuweisung wurden vielfach praktikable Leitregeln formuliert. Während lokale Regierungen also soweit wie möglich auf eine Äquivalenzbesteuerung zurückgreifen sollen, sind progressive Tarife, die Umverteilungszielen dienen, und Steuern mit Stabilisierungswirkungen bei der Zentralregierung zu verorten. Ihr wird durch die aufkommenselastischen Einnahmen ein Stabilisierungselement an die Hand gegeben und die subnationalen Budgets vor zyklischen Schwankungen geschützt. Des Weiteren wird in der Literatur zu immobilen Bemessungsgrundlagen auf lokaler Ebene geraten, falls benefit taxes nicht realisierbar sind. Der Grund hierfür liegt in der Vermeidung besagter fiskalischer Externalitäten. Neutralität der Abgabenerhebung ist bei steuerinduzierten Störungen der räumlichen Ordnung nicht mehr gegeben.51 Geringe interregionale Mobilität des Steuergegenstandes reduziert Steuerflucht (tax base flight) wie auch die Möglichkeit zum Steuerexport (burden export).52 Zuletzt soll noch auf die Erkenntnis verwiesen werden, dass Steuerbasen dann für eine Zuweisung auf dezentrale Ebenen besonders geeignet sind, wenn sie zwischen den Jurisdiktionen relativ gleich verteilt sind.53

49

50 51

52

53

BIRD [1999], S. 32. Im TIEBOUT-Modell werden die Kopfsteuern erst durch die Wanderungen und die dadurch eintretende Homogenität der Bewohner einer Jurisdiktion zu Äquivalenzsteuern, fiskalische Externalitäten sind daher Teil des Anpassungsmechanismus und treten wegen der spezifischen Annahmen (z.B. U-förmiger Kostenverlauf) und der Fixierung auf die Exit- bei gleichzeitiger Abstinenz der Voice-Option auf. MUSGRAVE [1983], S.13, siehe auch NORREGARD [1997], S.54 und OATES [1996], S. 36. Hier besteht ein Konflikt zwischen effizienzsteigerndem Steuerwettbewerb und der Vermeidung von Steuerexternalitäten, der von den unterschiedlichen zugrunde liegenden Annahmen rührt und in der föderativen Besteuerungspraxis ein Abwägen verlangt. Steuerexport stört die fiskalische Äquivalenz, da nicht mehr örtliche Steuern zur Finanzierung der örtlich gewünschten Aufgaben erhoben werden müssen und mit dem „billigen Geld“, das nicht auf Verzicht der Gemeindebürger beruht, zu hohe gemeindliche Ausgaben getätigt werden. Eine Form des Steuerexports ist die Anrechnung einer Steuerzahlung auf die Steuerschuld einer anderen Steuer, die einer anderen Gebietskörperschaft zusteht, wie durch den § 35 EStG möglich. Vgl. ZIMMERMANN [2009], S. 169 und dort angegebene Quellen, dazu MUSGRAVE [1983]. Im Gegensatz zum nordamerikanischen Raum wird der „burden export“ (bzw. „tax export“) in der deutschsprachigen Literatur wenig ausführlich erörtert. Siehe z.B. WERNER [2008], Anhang 1. Siehe MUSGRAVE [1983], S. 11, TER-MINASSIAN [1997], S. 9, NORREGARD [1997], S. 54 und OATES [1996], S. 36.

17

B Theoretische Grundlagen
Für BIRD müssen diese Prinzipien auf die Conclusio hinauslaufen, dass „only central (national) governments should impose a corporate income tax“ Wahl zur Gemeindefinanzierung.55 Inwieweit die vorgestellten theoretischen Grundlagen praktische Relevanz besitzen (oder besitzen sollten), wird nachfolgend erörtert. Im folgenden Abschnitt wird dazu mit dem Blick auf die Gewerbesteuer im föderalen System der Bundesrepublik die Ausgangslage in Deutschland skizziert.
54

. Neben

Nutzungsentgelten und Grundsteuern sind für ihn value-added taxes die Mittel der

54 55

BIRD [1999], S. 4 f. Zur Begründung siehe BIRD [1999], S. 32 f.

18

C Die Gewerbesteuer im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland
Dieses Kapitel bietet eine Beschreibung der aktuellen Situation, um durch die Einordnung der Gewerbesteuer ins föderale Gefüge der Bundesrepublik einen Überblick über den Ist-Zustand zu bekommen. Welche Stellung wird den Kommunen im Grundgesetz zuteil, wie ist die Gewerbesteuer in die deutsche Finanzverfassung eingebettet, was waren ihre Entwicklungen, welche Bedeutung besitzt sie für die Gemeinden und wo liegen ihre spezifischen Schwächen?

1 Steuerverteilung im Grundgesetz
Das in Art. 79 GG unabänderlich festgeschriebene föderative Prinzip verlangt, dass eine Finanzverfassung als Gesamtheit aller fundamentalen Tatbestände und grundlegenden Regelungen des öffentlichen Finanzwesens die vertikale Verteilung der Aufgaben, Ausgaben auf und Einnahmen Ebenen umfasst. wird Die als Aufgabenpassiver, und die Ausgabenzuweisungen die

Einnahmenkompetenzverteilung als aktiver vertikaler Finanzausgleich bezeichnet, wobei letzterer wiederum in einen primären, der die generelle Ertragshoheit regelt, und einen sekundären, der ungewollte Disparitäten zwischen
56

den

Gebietskörperschaften einer Ebene nivelliert, unterteilt werden kann.

1.1 Die deutsche Finanzverfassung
Die finanziellen Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden sind in Abschnitt X des Grundgesetzes (Artikel 104 a bis 115) geregelt. Die Finanzierungsverantwortung soll demnach der Ebene zufallen, die über Art und Intensität der Aufgabenerfüllung entscheidet. Der mit Artikel 104 a Absatz 1 verankerte Lastenverteilungsgrundsatz (Konnexitätsprinzip) versucht die Ausgaben an die Aufgabenwahrnehmung zu koppeln. Wird eine Aufgabe übertragen, muss grundsätzlich die veranlassende Ebene die ausführende nach dem Motto „wer bestellt, bezahlt“ für die aus den Pflichten entstehenden Kosten entschädigen. Dennoch wird eine strikte Kongruenz zwischen Entscheidungs- und Ausgabenträger oftmals nicht erreicht.57

56 57

WREDE [2002], S. 13. Beispielhaft sind hier die Bundesauftragsverwaltung, Geldleistungsgesetze, Finanzhilfen und Gemeinschaftsaufgaben zu nennen, die häufig zu politischen Auseinandersetzungen führen. Der Grundsatz der Konnexität wurde durch die Abschaffung des Durchgriffs des Bundes auf die Kommunen im Rahmen der Föderalismusreform und das neulich ergangene Urteil des nordrheinwestfälischen Verfassungsgerichtshof zur finanziellen Entschädigung der Kommunen für den durch Bund und Länder beschlossenen Kita-Ausbau (AZ: VerfGH 12/09) aber gestärkt.

19

C Die Gewerbesteuer im föderalen System
Die Einnahmenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden muss derart gestaltet werden, dass die jeweiligen Ebenen finanziell hinreichend ausgestattet sind, um die aus den ihnen zugedachten Aufgaben resultierenden Ausgaben decken zu können.58 Artikel 106 GG verteilt die Steuerkompetenzen wie folgt59: Steuern, die allein dem Bund zustehen, sind vor allem solche, die aus dem Außenhandel entstehen und von überregionaler Belastungswirkung sind und daher einen einheitlichen Besteuerungssatz erfordern. Trotz ihrer Vielzahl ist die Ertragskraft vergleichsweise gering (2009: 89,3 Mrd. !). 60 Es handelt sich beispielsweise um Erträge der Finanzmonopole und solche aus Zöllen, wobei diese seit 1975 der EU zufließen. Allein dem Bund stehen außerdem Verbrauchsteuern, soweit sie nicht den Ländern zugeschrieben werden, Kapitalverkehrsteuern, die Versicherungssteuer und die Wechselsteuer, einmalige Vermögensabgaben und die zur Durchführung des Lastenausgleichs erhobenen Ausgleichsabgaben, ferner Ergänzungsabgaben zur Einkommensteuer und Körperschaftssteuer sowie Abgaben im Rahmen der Europäischen Union zu. Im letzten Jahr ging auch die Ertragshoheit der Kraftfahrzeugsteuer auf den Bund über. Bei den Steuererträgen, die das Grundgesetz nach dem Trennprinzip ausschließlich den Ländern zuweist, handelt es sich zum einen um Realsteuern, die in enger Beziehung zum jeweiligen Land gesehen werden müssen, oder um Steuern mit einem regional bedingten Wirkungskreis. Hierzu zählen die nicht mehr erhobene Vermögenssteuer, die Erbschafts- und Schenkungssteuer, die Kapitalertragssteuer, die Biersteuer, die Abgaben von Spielbanken sowie nicht dem Bund zustehende Verkehrssteuern 16,4 Mrd. !. Den Gemeinden verbleiben neben dem unbedeutenderen Aufkommen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (Hundesteuer, Zweitwohnungssteuer, Jagd- und Fischereisteuer, Schankerlaubnissteuer etc.) die Erträge aus der Grundsteuer und der Gewerbesteuer abzüglich der Gewerbesteuerumlage (2009 insgesamt 39,1 Mrd. !). Ihnen ist nach Artikel 106 Absatz 6 GG außerdem das Recht einzuräumen, für jene Realsteuern Hebesätze festzusetzen. (namentlich Grunderwerbssteuer, Rennwett-, Lotterieund Sportwettsteuer und Feuerschutzsteuer). Ihr Aufkommen betrug 2009 lediglich

58 59

60

Siehe z.B. HÄDE [1996], S. 208. Gemeint ist hier die Ertragskompetenz, wobei die Gesetzgebungskompetenz dieser nach Art. 105 GG prinzipiell folgen soll. Allerdings hat der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebung und dem Ausnahmetatbestand, zur Gewährleistung „gleichwertiger Lebensverhältnisse“ (Art. 72 Abs. 2 GG) einheitliche Regelungen zu treffen ausgiebig Gebrauch gemacht. Die Aufteilung der Steuerverwaltungskompetenzen soll hier nicht Gegenstand des Interesses sein. Zu Daten über Steuereinnahmen 2009 siehe BMF [2010], S. 56.

20

C Die Gewerbesteuer im föderalen System
Die im Steuerverbund erhobenen Einkommensteuer (einschließlich Lohnsteuer) und Körperschaftssteuer stehen Bund und Ländern je zur Hälfte zu. Die Kommunen sind an ersterer „auf Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner“61 mit 15% beteiligt. Außerdem fließt die Umsatzsteuer in den großen Topf der Gemeinschaftssteuern (insgesamt fast 371 Mrd. ! in 2009). Ihr Verteilungsschlüssel kann durch einfaches zustimmungspflichtiges Bundesgesetz festgelegt werden. Die kommunale Ebene partizipiert mit 2,2 % am Aufkommen.62 Auch wenn die Steuerverteilung der meisten Steuerarten nach dem Trennsystem erfolgt, ist das Verbundsystem gemessen am Aufkommen das dominierende Prinzip der deutschen Finanzverfassung. Rund 70 % der vereinnahmten Steuern sind Gemeinschaftssteuern und fließen mehreren Ebenen zu.
63

Eine

stärkere

Akzentuierung des Steuerverbundes, der eine einheitliche Gesetzgebung voraussetzt, schränkt zum einen die Steuerautonomie der beteiligten Jurisdiktionen und somit den Steuerwettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften derselben Ebene ein und erschwert des Weiteren die Beachtung der fiskalischen Äquivalenz, da die einzelne Gebietskörperschaft ihre Einnahmen nicht den gewünschten Auf- und Ausgaben anpassen kann. So haben z.B. die Bundesländer kaum Spielraum, den Umfang der bereitgestellten öffentlichen Leistungen zu variieren und gegebenenfalls durch die Ausschöpfung eigener Steuerquellen zu finanzieren. Auf Gemeindeebene ist die weitgehende Abstinenz einer Stellschraube für die Heranziehung
64

der Ein

Wohnbevölkerung, die mit einem fixierten Satz von 15 % der Einkommensteuer beteiligt wird, am gewünschten kommunalen Angebot augenscheinlich. (ungebundenen) Trennsystem auch das Auftreten fiskalischer Externalitäten. ausgeprägtes Verbundsystem reduziert auf der anderen Seite im Vergleich zum

1.2 Einnahmenkompetenz über die Gewerbesteuer
Wie ihren bereits erwähnt, vereinnahmen die Kommunen die Erträge aus der liegt Gewerbesteuer. Sie sind außerdem berechtigt, auf die einheitliche Steuermesszahl jeweiligen Hebesatz anzuwenden. Die Gesetzgebungskompetenz allerdings trotz kommunaler Finanzautonomie beim Bund, der ebenso wie die Länder seit 1969, im Gegenzug zur Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer, am Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt ist. Die von den Gemeinden abzuführende Umlage berechnet sich, indem das örtliche Gewerbesteueraufkommen
61 62 63 64

Art. 106 Abs. 5 Satz 1 GG. Nach Vorab-Abzug des Bundes für ALV und RV verbleiben effektiv ca. 2 % für die Gemeinden. Die volle Gewerbesteuer ist hier als Gemeindesteuer deklariert. Wird die Gewerbesteuer wegen der Umlage als Gemeinschaftssteuer ausgewiesen erhöht sich der Anteil gar auf gut 77 %. Die Gemeinden können lediglich über die Grundsteuer ihre Wohnbevölkerung flexibel besteuern, von der grundgesetzlich gebotenen Möglichkeit eines kommunalen Zuschlags zur ESt (Art. 106 Abs. 5 Satz 3 GG) ist bislang noch kein Gebrauch gemacht worden.

21

C Die Gewerbesteuer im föderalen System
durch den örtlichen Hebesatz dividiert und anschließend mit einem so genannten Vervielfältiger multipliziert wird. Durch diese Vorgehensweise wird erreicht, dass die Höhe der Umlage normiert und unabhängig vom Hebesatz ermittelt wird, um einerseits das zusätzliche Aufkommen in Gemeinden mit überdurchschnittlichen Hebesätzen zu belassen und andererseits einen ruinösen Wettbewerb um Firmenansiedlungen („race-to-the-bottom“) mit der Folge extrem niedriger Gewerbesteuerhebesätze zu verhindern. Der Vervielfältiger setzt sich im Jahr 2010 aus je 14,5 v. H. als Landes- und Bundesvervielfältiger zusammen (Normalumlage). Hinzu kommt ein Landesvervielfältiger von 6 v. H., der 1998 als Ausgleich für Einnahmenverluste der Länder bei der Gewerbesteuerumlage infolge der Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer eingeführt wurde, sowie eine Erhöhung durch den Solidarpakt, die 29 v. H. beträgt und nur von Gemeinden in den alten Bundesländern gezahlt wird. Überdies ist in westdeutschen Gemeinden ein Beitrag zum „Fonds Deutsche Einheit“ an die Länder abzuführen. Der Vervielfältiger beträgt 2010 7 v. H. und wird bis einschließlich 2019 um eine Erhöhungszahl angehoben, die das BMF durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates festlegt. Damit muss eine beispielhafte westdeutsche Kommune mit einem Hebesatz von 400 % in diesem Jahr 17,75 % ihres Gewerbesteueraufkommens an Bund (3,625 %) und Land (14,125 % 65 ) abtreten. Ostdeutsche Gemeinden mit 400-prozentigem Hebesatz führen 8,75 % als Gewerbesteuerumlage ab. Unter dem Begriff der Gewerbesteuerumlage verbergen sich also verschiedene Umlagen, die die Komplikationen im föderalen Geflecht der Finanzbeziehungen erahnen lassen und den Eindruck erwecken, als sei die Gewerbesteuerumlage hierin ein Ventil, an dem nach Bedarf gedreht werde.

1.3 Kommunale Selbstverwaltungsgarantie
Die kommunale Selbstverwaltung ist in Artikel 28 Absatz 2 GG verfassungsrechtlich gewährleistet. Sie umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Das Grundgesetz schreibt dazu seit 1994 eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle vor. 66 Aus ökonomischer Sicht wird damit dem Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz entsprochen, dessen Erfüllung eine an den Präferenzen der ortsansässigen Bürger und Unternehmen orientierte Aufgabenwahrnehmung gewährleistet.67 Wenngleich sich hieraus keine Vorgaben für die konkrete Ausgestaltung des gemeindlichen Steuersystems ergeben und sich keine
65 66 67

Bestandsgarantie

der

Gewerbesteuer

ableiten

lässt,

ist

den

Davon 3,625 % Normalumlage, 1,5 % Erhöhung Gewerbekapitalsteuer-Abschaffung, 7,25 % Erhöhung Solidarpakt und 1,75 % FDE. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG. FELD / DÖRING [2005], S. 6.

22

C Die Gewerbesteuer im föderalen System
verfassungsrechtlichen Vorgaben bei einer Reform des Gemeindefinanzsystems zwingend Rechnung zu tragen.68 Das verbriefte Hebesatzrecht, das mehr als eine beliebige Regelung zur Gemeindefinanzierung darstellt und einer ersatzlosen Streichung der Gewerbesteuer (z.B. gegen einen finanziellen Ausgleich in Form einer höheren Beteiligung der Gemeinden an Umsatzsteuer oder Einkommensteuer 69 ) entgegensteht, gibt, dem Subsidiaritätsprinzip folgend, der örtlichen Gemeinschaft die Möglichkeit, ihre Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu regeln und weist überdies der kommunalen Ebene ein Instrument für Standortpolitik und Steuerwettbewerb zu.

1.4 Steuerwettbewerb in Deutschland
Der Föderalismus in Deutschland ist von kooperativen Zügen geprägt. Dies spiegelt sich auch in den sehr begrenzten Möglichkeiten zum Steuerwettbewerb wider. Die Integration subnationaler Steuerautonomien, die interjurisdiktionellen Wettbewerb bedeuteten, ließe sich in der Bundesrepublik auf beiden nachgelagerten dezentralen Ebenen verwirklichen. Doch bestimmt das Grundgesetz vielfach anderes. Die Dominanz der Gemeinschaftssteuern wurde bereits erwähnt. Den Bundesländern blieb bis zur Föderalismusreform eine Steuerautonomie fast gänzlich verwehrt. Zwar wird ihnen eine selbstständige Steuererhebung auf örtliche Verbrauchs- und Aufwandssteuern, die nicht durch Bundesgesetze gleichartig geregelt sind, ermöglicht,70 doch haben sie tatsächlich nur auf einen unbedeutenden Teil des ihnen zufließenden Steueraufkommens direkten Einfluss. Zu der Beteiligung an den Gemeinschaftssteuern, denen ein immenser Anteil ihrer Steuereinnahmen entstammt und die auf Grundlage bundesgesetzlicher Vorschriften nach festem Schlüssel ohne individuelle landeseigene Eingriffsmöglichkeiten Steuern der Länder aufgeteilt werden, kommen und (Erbschaftsteuer, Feuerschutzsteuer, Rennwett-

Lotteriesteuer, Biersteuer), deren Steuersätze wiederum bundesweit einheitlich festgelegt sind.71 Hier besteht nur für die Länderebene als Ganzes Mitspracherecht über den Bundesrat. Mit Verabschiedung der Föderalismusreform I im August 2006 sind die Kompetenzen der Länder hinsichtlich der Steuergestaltung durch ein länderspezifisches Steuersatzrecht auf die Grunderwerbsteuer geringfügig gestärkt worden. Die Möglichkeit, durch teilweisen Aufbruch des Verbundsystems zugunsten eines Trennsystems oder die Einführung eines Zuschlagssystems auf eine oder
68 69

70 71

Vgl. AVELLA [2004], S. 59 f. und S. 63 f. Eine höhere kommunale Beteiligung an der Umsatzsteuer mit implementierten Hebesatzrecht für die Gemeinden würde zwar Art. 28 GG entsprechen, wäre jedoch zum einen administrativ sehr schwer handhabbar und könnte dazu mit EG-Recht kollidieren (siehe Sechste Richtlinie des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuer, Amtsblatt der EG, Nr. L 145 vom 13. Juni 1977). Art. 105 Abs. 2a GG MUDRACK [2009], S. 16.

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C Die Gewerbesteuer im föderalen System
mehrere Gemeinschaftssteuern (z.B. Einkommen- und/oder Körperschaftsteuer) einen höheren Autonomiegrad und damit einen echten Standortwettbewerb auf Länderebene zu erreichen, wurde auch in der Föderalismusreform II vertan. Auf kommunaler Ebene existieren subnationale Steuerautonomie und infolgedessen ein Steuerwettbewerb über die Realsteuern des § 3 AO. Zusätzlich zu den umfangreichen Mitteln aus Einkommen- und Umsatzsteueraufkommen, die allerdings als reine Beteiligung am Gesamtaufkommen ohne kommunal differenzierte Steuersätze verteilt werden, vereinnahmen die Gemeinden die Grundsteuern A und B sowie die Gewerbesteuer und verfügen hierbei auch über ein autonomes Hebesatzrecht. Zwar sieht der Gesetzgeber bei beiden Steuerarten eine für alle Kommunen harmonisierte Bemessungsgrundlage vor, doch kann das Aufkommen über Hebesatzvariationen maßgeblich vor Ort beeinflusst werden. So wird die verfassungsrechtlich garantierte finanzielle Eigenverantwortung von Städten und Gemeinden verwirklicht und ein Steuerwettbewerb implementiert, der sich allerdings – wegen des mittlerweile weitaus größeren Gewichts der Gewerbesteuer – eher auf Konkurrenz um Unternehmensansiedlungen denn um Attrahierung von Wohnbevölkerung erstreckt. Die kommunale Finanzhoheit sieht das BVerfG auch durch den 2004 eingeführten Mindesthebesatz bei der Gewerbesteuer von 200 % nicht gefährdet.72

2 Entwicklung der Gewerbesteuer und ihre heutige Form
Als örtliche und jene wirtschaftskraftbezogene Kosten abgelten, die Unternehmenssteuer den Kommunen soll durch die den Gewerbesteuer

Wirtschaftsbetrieb entstehen.73 Der Steuerpflicht unterliegt der im Inland befindliche Gewerbebetrieb an sich, freie Berufe sind ebenso ausgenommen wie die Land- und Forstwirtschaft. Die Bemessungsgrundlage bildet zunächst der nach Einkommenbzw. Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn, wobei dieser modifiziert wird, da die Gewerbesteuer als Objektsteuer nicht an persönliche Umstände oder individueller Leistungsfähigkeit anknüpft. Vielmehr wird versucht, die Inanspruchnahme kommunaler Leistungen zu besteuern, weshalb durch Hinzurechnungen und Kürzungen der subjektive einkommensteuerrechtliche Gewinn objektiviert werden soll.74 Die Gewerbesteuer war seit ihrer Implementierung als eine Gemeindeertragsteuer im Zuge der MIQUEL’schen Finanz- und Steuerreformen von 1891 zahlreichen
72 73 74

Siehe Pressemitteilung des BVerfG Nr. 12/2010 vom 4. März 2010 zum Beschluss vom 27. Januar 2010 (AZ: 2 BvR 2185/04 und 2 BvR 2189/04). Vgl. Urteil des BVerfG vom 13. Mai 1969 (AZ: 1 BvR 25/65). BROER [2001], S. 713.

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Änderungen unterworfen, aber obwohl sie seit jeher im Kreuzfeuer der Kritik stand, bewahrte sie ihren ursprünglichen Charakter. Originäres Ziel war es, die bis dato nur unzulänglich gelungene fiskalische Ausnutzung gewerblicher Tätigkeiten zu systematisieren und gemeindliche Lasten, die durch gewerbliche Aktivitäten verursacht werden, auf kommunaler Ebene zu finanzieren. Die konsequente Anwendung des Äquivalenzprinzips war somit Grundgedanke der Einführung. 75 Durch die Realsteuerreform von 1936 erhielt das bestehende System der preußischen kommunalen Gewerbesteuer im gesamten Reich Einzug. Insbesondere an der Dreigliedrigkeit der Steuer nach Ertrag, Kapital und Lohnsumme, mit der versucht werden sollte, zusätzlich zum Ergebnis der gewerblichen Tätigkeit die (Soll)Erträge der einzelnen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital zur Grundlage der Besteuerung zu machen76, und der Verortung der Ertragshoheit bei den Gemeinden wurde festgehalten. Die Regelungen zur Gewerbebesteuerung wurden schließlich auch in die junge Bundesrepublik übernommen. 77

2.1 Einführung einer Gewerbesteuerumlage
Größere Modifikationen blieben bis 1969 aus. Mit der großen Finanzreform wurde dann eine Gewerbesteuerumlage installiert, durch die die traditionelle Zuordnung des Gewerbesteueraufkommens zur kommunalen Ebene teilweise aufgebrochen wurde. Ziel war es, die durch Aufkommensunterschiede entstandenen regionalen Finanzkraftunterschiede zu glätten und die einseitige Orientierung der Gemeinden an Industrieansiedlungen, die die Schaffung von Wohngebieten in den Hintergrund treten ließ, zu beheben. Um außerdem die Abhängigkeit von der besonders konjunkturreagiblen Gewerbesteuer, entstanden durch das rasante Wirtschaftswachstum der Nachkriegszeit, zu reduzieren, wurden die Kommunen mit einem 14-prozentigen Anteil an der Einkommensteuer entschädigt, die die an Bund und Länder abzuführende Umlage in Höhe von ca. 40 % des Gewerbesteueraufkommens deutlich überkompensierte. Die dominierende Stellung der Gewerbesteuer im kommunalen Finanzsystem – sie trug 1969 über 80 % zum gemeindlichen Steueraufkommen bei – wurde abgeschwächt und mit dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer eine zweite, in etwa gleichgewichtige Hauptsäule etabliert.78

75 76 77 78

HANSMEYER [1981], S. 618. Der Faktor Boden wird separat durch die Grundsteuer erfasst. HANSMEYER [1981], S. 618 ff. Ebd.

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C Die Gewerbesteuer im föderalen System

2.2 Reduzierung der Gewerbesteuer auf die Gewerbeertragsteuer
1980 wurde die fakultative Lohnsummensteuer, die lediglich von 10 % der Gemeinden erhoben wurde, abgeschafft, da sie im Verdacht stand, beschäftigungsfeindlich zu wirken und lohnintensive Betriebe zu diskriminieren. Zum Ausgleich erhöhte sich die Beteiligung der Kommunen an der Einkommensteuer um einen Prozentpunkt, und das Volumen der Gewerbesteuerumlage wurde um etwa ein Drittel verringert. Die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer, die in den neuen Bundesländern schon von deren Beitritt an nicht erhoben wurde, erfolgte mit Wirkung zum 1. Januar 1998, womit der Gesetzgeber eine Angleichung zwischen Ost und West realisierte. Für die Vermeidung von Substanzbesteuerungen in wirtschaftlichen Schwächephasen und einer erwarteten Stärkung der Investitionsanreize für Unternehmen wurde eine fortan sehr starke Konjunkturabhängigkeit des kommunalen Steueraufkommens in Kauf genommen. Um die Solidität der kommunalen Finanzausstattung zu wahren und eine Kompensation für die Einnahmeausfälle aus dem Wegfall der Gewerbekapitalsteuer zu schaffen, sind die Gemeinden seit 1998 am Aufkommen der Umsatzsteuer beteiligt.

2.3 Jüngste Reformen und heutige Ausgestaltung der Gewerbesteuer
Die letzten größeren Korrekturen an der Gewerbesteuer brachten die Steuerreformen der Jahre 2000 und 2008 mit sich, die zur aktuellen Modellierung führten. Die noch von der rot-grünen Bundesregierung eingeleiteten Maßnahmen sollten durch eine Entlastung der Unternehmen den Wirtschaftsstandort Deutschland stärken und Wachstum und Beschäftigung fördern. Um der Absenkung des Körperschaftssteuersatzes eine adäquate Entlastung von Personengesellschaften entgegen zu stellen, besteht seit 2001 durch den vielfach kritisierten § 35 EStG die Möglichkeit, die Gewerbesteuer in pauschalierter Form von der Einkommensteuerschuld abzuziehen. Die Gewerbesteuer sollte zwar weiterhin erhoben, durch ihren Abzug als Betriebsausgabe und die Ermäßigung der tariflichen Einkommensteuer auf gewerbliche Einkünfte um das 1,8-fache des Gewerbesteuermessbetrags jedoch ihre Belastungswirkung neutralisiert und der größte Teil der Personengesellschaften und Einzelunternehmer faktisch nicht mehr durch die Gewerbesteuer belastet das werden. Der eingeschlagene im
79

Weg

des der

Steuersenkungsgesetzes,

außerdem

Änderungen

Bereich

Abschreibungsregeln und eine erhöhte Gewerbesteuerumlage vorsah , wurde mit dem Unternehmensteuerreformgesetz 2008 fortgesetzt. Mit einem nur noch 1579

Mit der Gewerbesteuernovelle wurde zum 1. Januar 2004 die Gewerbesteuerumlage zugunsten der Kommunen auf das Niveau vor Inkrafttreten des Steuersenkungsgesetzes 2000 zurückgeführt.

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C Die Gewerbesteuer im föderalen System
prozentigen Körperschaftssteuersatz verringerte sich die nominale Belastung der Unternehmensgewinne auf etwa 30 %, womit das deutsche Steuersubstrat gesichert und die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes z.B. für Direktinvestitionen gesteigert werden sollte. Der Anrechnungsfaktor des Gewerbesteuermessbetrags auf die Einkommensteuer wurde auf 3,8 angehoben, im Gegenzug jedoch der Wegfall des Betriebsausgabenabzugs der Gewerbesteuer beschlossen. Da damit auch die InSich-Abzugsfähigkeit obsolet wurde, konnte die Gewerbesteuermesszahl auf einheitlich 3,5 % gesenkt werden, eine Staffelung des Tarifs existiert seitdem nicht mehr. Teilweise gegenfinanziert – nach optimistischen Schätzungen des BMF werden kurzfristig Mindereinnahmen von 5 Mrd. ! entstehen, bei langfristiger Entfaltung der Wachstumswirkungen aber gar Mehreinnahmen generiert – werden die Maßnahmen durch Mieten, eine um etragsunabhängige Leasingraten und Elemente Lizenzen erweiterte zum gewerbesteuerliche sollen Bemessungsgrundlage. Hinzurechnungen von Zinsen und Finanzierungsanteilen von Pachten, Gewerbeertrag Gestaltungsmöglichkeiten eingrenzen und das Aufkommen aus der Gewerbesteuer verstetigen. Ähnliche Wirkungen wurden von der Einführung der Zinsschranke, einer verschärften Neufassung der Mantelkaufregelung, der Abschaffung zur Möglichkeit degressiver AfA und der neuen Abgeltungsteuer erwartet.80 Seit 1998 belastet die Gewerbesteuer nur noch den Ertrag der inländischen Gewerbebetriebe, wobei dieser u.a. durch oben genannte Kostenelemente erweitert wird. Der durch Hinzurechnungen und Kürzungen modifizierte Gewerbeertrag liefert multipliziert mit der Steuermesszahl den Steuermessbetrag, auf den die Kommunen ihren jeweiligen Hebesatz anwenden um so die zu zahlende Gewerbesteuer festzustellen. Unterhält ein gewerbesteuerpflichtiges Unternehmen Betriebsstätten in mehreren Gemeinden, erfolgt eine Zerlegung des Steuermessbetrages nach den Arbeitsentgelten. Besonders kritisch wird die seit 2000 mögliche pauschalierte Anrechnung der Gewerbesteuer auf die Einkommensteuerschuld gesehen. Nach § 35 EStG darf das 3,8-fache des Gewerbesteuermessbetrages von der Einkommensteuerschuld abgezogen werden, was in Abhängigkeit des kommunalen Hebesatzes zu einer mehr oder weniger vollständigen Neutralisierung der Gewerbesteuer führt. Die weitgehende Integration der Objektsteuer Gewerbesteuer in die Subjektsteuer Einkommensteuer verletzt indes nicht nur steuersystematische
80

Obschon eine zuverlässige Evaluierung der Reformauswirkungen aufgrund ihrer kurzen Rechtsgültigkeit bislang naturgemäß nicht erfolgen konnte, wurden durch die aktuelle Bundesregierung vor allem mit dem Wachstumsbeschleunigungsgesetz einzelne Reformbestandteile (wie Abschreibungsvorschriften und die umstrittene Zinsschrankenregelung) wieder abgeändert. Näheres zur Unternehmenssteuerreform 2008 siehe Monatsbericht des BMF vom März 2007.

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Prinzipien, sondern auch kommunalsteuerpolitische Anforderungen, insbesondere die der fiskalischen Äquivalenz.81 Hierauf soll später näher eingegangen werden, um vor dem Hintergrund der Problemfelder der Gewerbesteuer in ihrer heutigen Form und den normativen Anforderungen an eine Kommunalsteuer die vorliegenden Reformalternativen bewerten zu können.

3 Bedeutung der Gewerbesteuer für die Gemeindefinanzierung
Die Einnahmen des kommunalen Gesamthaushalts beliefen sich 2008 auf 171,3 Mrd. !, davon entfielen 70,6 Mrd. ! auf Steuern. Für die kommunalen Haushalte spielen Steuereinnahmen generell eine geringere Rolle als für das Landes- oder Bundesbudget. Vor allem Gebühren und Beiträge sowie die Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit fallen auf gemeindlicher Ebene stärker ins Gewicht. Die Vorzugslasten, die den Entgeltcharakter für die unmittelbare Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung und damit das Äquivalenzprinzip betonen, machen rund 10 % der Einnahmen des kommunalen Gesamthaushaltes und damit ein Vielfaches des Bundes- und der Länderhaushalte aus.82 Dennoch werden selbstverständlich auch die Kommunalfinanzen von Steuereinnahmen getragen, die gut 40 % der Einnahmen des Vermögenshaushaltes ausmachen. Die Gewerbesteuer ist für die Stadtkämmerer dabei von herausragender Bedeutung. Sie stellt netto fast 45 % der kommunalen Steuereinnahmen dar und trägt somit mit ihrem Aufkommen fast 20 % zum Gesamthaushalt bei.83 Die Grundsteuern, 1950 noch mit ähnlicher Bedeutung für die Gemeinden wie die Gewerbesteuer, erzielen 5,6 % des Etats (gut 13 % der Steuereinnahmen), die Anteile an Einkommen- und Umsatzsteuer ergeben 15 % bzw. 2 % der gesamten Einnahmen des Vermögenshaushalts (entspricht 37 % bzw. 4,5 % der kommunalen Steuereinnahmen). Auch wenn die kommunale Abhängigkeit von der Gewerbesteuer, die 1969 noch über 80 % der Gemeindesteuern ausmachte (und davon 9/10 die Gewerbeertragsteuer), verringert wurde, bleibt die Gemeindesteuer eine zentrale Einnahmequelle der Gemeinden, zumal diese ihr Aufkommen über das Hebesatzrecht beeinflussen können. 84

81

82

83 84

Eine Anrechnung der gezahlten Gewerbesteuer auf die Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer hingegen macht steuersystematisch Sinn, da ihr postulierter Äquivalenzcharakter sie als Kostensteuer ausweist. Die Gemeindeordnungen vieler Länder bestimmen gar, dass bezüglich der Rangfolge kommunaler Einnahmenbeschaffung den speziellen Entgelten Vorrang einzuräumen ist. Näheres zu kommunalen Gebühren siehe BIRKE / LENK [2001], S. 730 f. Große interkommunale und intertemporale Schwankungen sorgen für eine enorme Varianz der Werte sowohl im Zeitablauf wie regional. Alle zuletzt genannten Daten sind Werte für das Jahr 2008, siehe STATISTISCHES BUNDESAMT [2010], FS 14, Reihe 3.3, insbesondere Tabellen 1.2 und 1.10.

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C Die Gewerbesteuer im föderalen System
Das Gewerbesteueraufkommen in Deutschland betrug im letzten Jahr rund 32,4 Mrd. !. Nach Abzug der an Bund und Länder zu leistenden Umlage verblieben auf Gemeindeebene netto 27,5 Mrd. !.85

4 Mängel und Probleme der Gewerbesteuer
Die Gewerbesteuer wird seit einigen Jahren im finanzwissenschaftlichen, aber auch im politischen und juristischen Schrifttum fast durchweg kritisch gesehen. So wird sie nicht nur als Schwachpunkt der Unternehmensbesteuerung, sondern mittlerweile oft auch als entscheidender Konstruktionsfehler des als unbefriedigend identifizierten Gemeindefinanzsystems ausgemacht. Zugunsten der Gewerbesteuer wird zwar angeführt, dass sie für die kommunale Ebene insgesamt fiskalisch durchaus ergiebig ist und es sich zudem um eine originäre Gemeindesteuer handelt, die wie im Grundgesetz vorgeschrieben und ökonomisch sinnvoll über einen Hebesatzmechanismus verfügt. Insgesamt überwiegen aber die Mängel. Welche konkreten Schwächen die Gewerbesteuer im Einzelnen hat und wo sie Probleme hervorruft, soll im Folgenden aufgezeigt werden.

4.1 Konjunkturempfindlichkeit und Aufkommensdisparität
Besondere Kritik entzündet sich vielfach an der mangelnden Bedarfsgerechtigkeit der Gewerbesteuer. Während sie in einigen ertragsstarken Städten wie München, Frankfurt a. M. oder Hamburg ein hohes Aufkommen generiert, stellt sie für manch andere Gemeinde eine fiskalisch nur wenig ergiebige Einnahmequelle dar. Vielerorts konnte die Gewerbesteuer als zentrale Stütze der Gemeindefinanzen und einzige wesentliche autonome Einnahmequelle nicht die erhofften Mittel erbringen. Die interkommunale Streuung führt in strukturschwachen Gebieten nicht nur in Ostdeutschland zu engen Gestaltungsmöglichkeiten durch eine zu geringe originäre Finanzausstattung. Zwar wird dem politischen Grundkonsens in den distributiven Zielsetzungen, nach dem jede Gemeinde eine Mindestausstattung an kommunaler Infrastruktur aufrechterhalten soll,86 durchaus entsprochen, doch kann dies oft nur in Abhängigkeit von Finanzzuweisungen des Landes und nur zu geringen Teilen durch eigene Steuermittel geschehen. In letzter Konsequenz führen die hohen Unterschiede beim Gewerbesteueraufkommen selbst vergleichbarer Kommunen mit ähnlicher Größe und Wirtschaftskraft zu einer Vertiefung der Kluft zwischen armen und reichen Gemeinden. Da die Einnahmen aus der Gewerbesteuer geographisch recht stark divergieren - gleich ob als Bezugsindikator die Einwohnerzahl, die Arbeitsplätze bzw. Lohnsumme oder die Wertschöpfung herangezogen wird –, ist
85 86

Siehe auch Anhang 1. So wird zumindest die verfassungsrechtliche Vorgabe „einheitlicher Lebensverhältnisse“ interpretiert.

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C Die Gewerbesteuer im föderalen System
auch der Anteil am Gemeindehaushalt und damit die Bedeutung der Steuer im interkommunalen Vergleich recht unterschiedlich.87 Weil einige Gemeinden selbst mit hohen Hebesätzen nur ein geringes Aufkommen erzielen und daher ein unterdurchschnittliches öffentliches Angebot für das örtliche Gewerbe unterhalten können, fehlt der direkte Bezug von Steuersatz und Leistungsniveau. Ein effizienter Steuerwettbewerb ist dann nicht mehr möglich. Der wohl hartnäckigste Einwand gegen die Gewerbesteuer bezieht sich auf ihre große Anfälligkeit gegen konjunkturelle Schwankungen, durch die die kommunalen Einnahmen stark von den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen abhängig und somit zu volatil sind. Prozyklisches Ausgabenverhalten wird bei im Boom sprudelnden Gewerbesteuereinnahmen geradezu gefördert, in wirtschaftlich flauen Zeiten führen Einnahmenausfälle dagegen wie jüngst zu gravierenden Finanzproblemen der Städte und Gemeinden. Dieses Phänomen verschärfte sich durch die Aushöhlung der Gewerbesteuer mit dem Wegfall von Gewerbekapital- und Lohnsummensteuer. Eine – abgesehen von den Hinzurechnungen - ausschließlich am betrieblichen Ertrag anknüpfende Steuer ist naturgemäß empfindlich. So gingen zwei Drittel der kommunalen Mindereinnahmen von 2009 gegenüber 2008 auf den konjunkturell bedingten Einbruch der Gewerbesteuer zurück. Die Veränderung des Aufkommens betrug brutto 8,5 Mrd. ! oder minus 21 Prozent.88 Der Absturz des kommunalen Finanzierungssaldos von 2008 auf 2009 von fast 15 Mrd. ! - der Überschuss von 7,7 Mrd. ! verwandelte sich in ein Defizit von 7,2 Mrd. ! - ist zumindest einnahmenseitig zum Großteil auf die Gewerbesteuer zurückzuführen.89 Auch der Einnahmeausfall im Abschwungsjahr 2001 (minus 9,2 % Gewerbesteueraufkommen) führte nach hohen Aufkommenszuwächsen Ende des letzten Jahrtausends zu Finanzkrisen in vielen Gemeinden. Die konjunkturelle Volatilität der aufkommenselastischen Gewerbesteuer übersteigt die des Sozialprodukts deutlich. Eine Verstetigung der Einnahmen im Konjunkturzyklus ginge mit der Aufhebung der alleinigen Kopplung von Steuerschuld an erzielten betrieblichen Ertrag und der (Wieder-)Einbeziehung weiterer gewinnunabhängiger Elemente einher. Dies, so ein besonders von Seiten der Wirtschaft gern ins Feld geführtes Argument, verschärft jedoch in Wirtschaftskrisen die Lage der Unternehmen. Den Interessen der steuerpflichtigen Betriebe kommt die Ertragsabhängigkeit der Steuerbelastung
87

88 89

Die Spannweite der Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner reichte 2009 bei den Stadtstaaten von 280 ! (Berlin) bis 883 ! (Hamburg) und bei den Flächenstaaten von 175 ! (MecklenburgVorpommern) bis 522 ! (Hessen). Die kommunale Abhängigkeit von der Ergiebigkeit der Gewerbesteuer ist folglich sehr unterschiedlich ausgeprägt. Vgl. STATISTISCHES BUNDESAMT [2010], FS 14, Reihe 10.1, Tabelle 2.1. Siehe Anhang 1. JUNKERNHEINRICH [2010], S. 294.

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C Die Gewerbesteuer im föderalen System
durchaus entgegen, auch wenn Haushaltsrisiken und an instabilen Einnahmen orientierte Gemeindeausgaben die Folge sind. Der trade-off zwischen weitgehender Konjunkturunabhängigkeit des Aufkommens und der Vermeidung von gefährdender „Substanzbesteuerung“ ist augenscheinlich. Diesem Zielkonflikt zwischen den Belangen der Gemeinden und der Unternehmen trägt die Gewerbesteuer nicht ausreichend Rechnung. Zu entschärfen – wenngleich auch keinesfalls ganz aufzulösen – wäre er durch eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage (anstatt über die Einbeziehung ertragsunabhängiger Bestandteile) durch einen größeren Kreis von Steuerpflichtigen zu begegnen, sowie ist durch eine größere stärkere Flexibilität relative in der Besteuerungspraxis. Eine Möglichkeit, dem Problem unsteter kommunaler Haushalte grundsätzlich Gewichtung konjunkturunempfindlicher Steuerarten (z.B. der Grundsteuer). Anzumerken ist auch, dass nicht nur wirtschaftliche Schwankungen, sondern auch die nicht seltenen Änderungen des Gewerbesteuergesetzes nennenswerten Einfluss auf das Aufkommen haben. Schon einschränkende Rechtsänderungen, die nicht in der Hand der Städte und Gemeinden liegen, machen die Gewerbesteuer zu einem kommunalen Unsicherheitsfaktor und nicht seltenem Ärgernis für die Stadtkämmerer.90 Insgesamt ist die Gewerbesteuer zu unberechenbar und garantiert keinen stetigen und verlässlichen Einnahmefluss. Mancherorts sprudeln (zumindest zeitweilig) die Steuermittel, viele Gemeinden beklagen aber auch - phasenweise oder strukturell - nur geringes Gewerbesteueraufkommen. Im Abschwung wird regelmäßig beinahe flächendeckend, gleichwohl örtlich unterschiedlich ausgeprägt, die zu dürftige kommunale Finanzdecke aufgrund wegbrechender Gewerbesteuereinnahmen beklagt. In der erheblichen Streuung, sowohl interregional wie intertemporal, liegt eine entscheidende Schwäche der Gewerbesteuer.91

4.2 Ungenügende Orientierung an Äquivalenzprinzip und Interessenausgleich
Das Prinzip der Äquivalenz von Nutznießern und Kostenträgern der kommunalen Leistung wird durch die Gewerbesteuer in ihrer heutigen Form nicht ausreichend berücksichtigt. Das wird an einer Reihe von systemimmanenten Unzulänglichkeiten deutlich. Zum einen ist die Gewerbesteuer äußerst selektiv. Sie ist im Laufe der Zeit zu einer Steuer auf mittlere und große Unternehmen degeneriert. Im Jahr 2004 – dem letzten Jahr, für das die amtliche Gewerbesteuerstatistik vorliegt – zahlten gut 60 % der
90 91

ROGOWSKI [2002], S. 255. Siehe auch BROER [2001], S. 719 ff.

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C Die Gewerbesteuer im föderalen System
Gewerbebetriebe überhaupt keine Gewerbesteuer. Von den insgesamt fast 2,7 Mio. Steuerpflichtigen hatten über 1,6 Mio. einen Steuermessbetrag von 0.92 Gleichzeitig entfielen 90 % des Steuermessbetrags auf die 5 % größten Unternehmen, nur 0,1 % schulterten deutlich über die Hälfte des Steuermessbetrags. 93 Der BDI spricht in diesem Zusammenhang von einer „demokratischen Denaturierung“ 94 , da eine wachsende Last einseitig einer schrumpfenden Minderheit auferlegt wird. Zugleich entwickelt sich eine nicht nur für die kommunalpolitische Willensbildung fatale wechselseitige Abhängigkeit zwischen den Kommunen und dem Wohl weniger Großbetriebe. Hängt das Gewerbesteueraufkommen selbst größerer Städte von nur einzelnen Zensiten ab, schwebt das Risiko von Unternehmens- oder Branchenkrisen wie ein Damoklesschwert sich kaum an über dem Gemeindehaushalt. Kosten. Der Kreis Kleinere der oder mittelständische Gewerbebetriebe, deren Attrahierung in den Hintergrund tritt, beteiligen kommunalen materiell Steuerpflichtigen weicht jedoch nicht nur deshalb gravierend vom Kreis der Unternehmen ab, die von den kommunalen Leistungen profitieren. Auch ist die Sonderbelastung ausschließlich gewerblicher Tätigkeit unter Äquivalenzgesichtspunkten äußerst fragwürdig. Weite Teile der Wirtschaft, so die Land- und Forstwirtschaft und die freien Berufe, unterliegen nicht der Gewerbesteuer, obwohl sie unbestritten kommunale Infrastruktur zum Ausüben ihrer mit Gewinnabsicht vollzogenen Betätigung benötigen. Eine ökonomische Rechtfertigung zum Ausklammern besagter Berufsgruppen von der Gewerbesteuerpflicht und der Diskriminierung gewerblicher Einkünfte existiert nicht.95 Hierin herrscht einigermaßen breiter Konsens. Durch die personelle Beschneidung der Bemessungsgrundlage übersteigt die Zahl derer, die von den kommunalen Leistungen profitieren, die Zahl derjenigen, die hierfür steuerlich belastet werden, deutlich. Eine Äquivalenzbesteuerung wird den Gemeinden erschwert, weil sie mangels anderer autonomer Einnahmequellen dazu gezwungen sind, die Gewerbesteuer zur Finanzierung allgemeiner kommunaler Aufgaben zweckzuentfremden.96

92 93 94 95

96

Dass über die Hälfte der Unternehmen keine Gewerbesteuer zahlen liegt daran, dass ihr Gewerbeertrag nicht positiv ist. Vgl. HUBER [2003], S. 13. Siehe Anhang 2. BDI / VCI [2001], S. 5, S. 9 und S. 11. Die freien Berufe, die zuvor meist steuerpflichtig waren, wurden durch die Realsteuerreform von 1936, auf die die heutige Gewerbesteuer in ihren Grundzügen ja zurückgeht, von der Gewerbesteuer befreit. In der Gesetzesbegründung hieß es lapidar: „Die Grundsätze des Nationalsozialismus erfordern eine Herausnahme der freien Berufe aus der Gewerbesteuer.“ (RStBl 1937, 693, 694). Für eine detaillierte Betrachtung der Rolle von Freiberufllern siehe DIW [2007], insb. Seite 12 ff. und DIW [2008], S. 1 ff. So kommen z.B. FUEST und RIPHAHN [2001], S. 15 zu dem Schluss, „dass die Gewerbesteuer zur Finanzierung allgemeiner Ausgaben der Kommunen eingesetzt wird. Unsere empirische Analyse dokumentiert einen positiven Effekt der Ausgaben für Sozialhilfe und Schuldzinsen auf die Höhe der Gewerbesteuersätze.“ Das Äquivalenzprinzip wird daher auch ausgabenseitig unterspült. Plakativer: Nicht alle Unternehmen, die Leistungen nutzen, zahlen auch, und die die zahlen, zahlen nicht nur für Leistungen die sie nutzen.

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C Die Gewerbesteuer im föderalen System
Das weist auf einen weiteren Mangel des kommunalen Einnahmesystems hin. Nicht nur die lokale gruppenmäßige Äquivalenz wird missachtet, auch fehlt den Gemeinden die Möglichkeit, ihre Bürger autonom zu besteuern. Die Fokussierung auf die Gewerbesteuer erlaubt es weder, eine Besteuerung der Wohnbevölkerung nach dem Äquivalenzprinzip umzusetzen, noch kann das Konzept des Interessenausgleichs, das eine sachgerechte Aufteilung der Finanzierungslasten kommunaler Leistungen zwischen Wohnbürgern und gewerblicher Wirtschaft verlangt, realisiert werden. Zwar ist die Gemeindeebene am Einkommensteueraufkommen beteiligt, doch fehlt das Recht, die Höhe der Besteuerung eigenständig festzulegen. Da die Steuerzahler zudem meist gar nicht wissen, welcher Teil ihrer Zahlungen bei den Gemeinden ankommt, mangelt es bei der Einkommensteuerverteilung neben Beweglichkeit an Transparenz, Zurechenbarkeit und Fühlbarkeit.

4.3 Weitere Schwachstellen der Gewerbesteuer
Auch wenn die des mangelnde Bedarfsgerechtigkeit die und die ungenügende Probleme der Verwirklichung Äquivalenzprinzips dringlichsten

Gewerbesteuer darstellen, sollen andere Kritikpunkte nicht unerwähnt bleiben. Die Vorwürfe sind mannigfaltig, fußen im Kern jedoch oft auf einem der beiden genannten Aspekte. So ist der zu Recht angeprangerte auf Verstoß gegen das Postulat der

Wettbewerbsneutralität

letztlich

den

mangelnden

Äquivalenzcharakter

zurückzuführen, ebenso die Anrechnung der gezahlten Gewerbesteuer auf die Einkommensteuerschuld nach § 35 EStG. Eine Gemeindewirtschaftssteuer, die als eingekaufte Vorleistung, die in die jeweiligen Produktionskosten der Unternehmen eingeht, verstanden werden könnte und einen engen Zusammenhang zwischen der steuerlichen Belastung der örtlichen Betriebe und der Inanspruchnahme kommunaler Infrastruktur herstellt, bedürfte keiner Anrechnung auf eine andere Steuerart noch wirkte sie wettbewerbsverzerrend. Auch eine Ungleichbehandlung von Eigen- und Fremdkapital, wie derzeit durch die nur teilweise Hinzurechnung der gezahlten Schuldzinsen vollzogen, ist unvereinbar mit dem Blick auf die Gewerbesteuer als nicht individuell zurechenbares, aber auf eine kleinere lokale Gruppe bezogenes Äquivalent für empfangene Leistungen. Hier fehlen eine steuersystematische Durchdringung und ein klares Bekenntnis zum Äquivalenzcharakter der Gewerbesteuer, die einige der Kritikpunkte hinfällig machten. Beim Argument, die Gewerbesteuer führe im internationalen Vergleich zu Wettbewerbsnachteilen, tritt der Gesichtspunkt hinzu, dass die in Deutschland gezahlte Gewerbesteuer im Gegensatz zu 33 den nicht äquivalenztheoretisch

C Die Gewerbesteuer im föderalen System
begründeten Einkommen- und Körperschaftsteuern im Ausland nicht anrechenbar ist. Der Standortnachteil wird außerdem dadurch begründet, dass die Gewerbesteuer letztlich eine Steuer auf den international besonders mobilen Faktor Kapital darstellt, da der unternehmerische Gewinn die Bemessungsgrundlage bildet. Dies wirft die Frage auf, inwieweit dieser Indikator überhaupt geeignet ist, einen Maßstab für die Inanspruchnahme kommunaler Leistungen abzugeben. Unter Äquivalenzgesichtspunkten muss auch die Gewerbesteuerumlage kritisch gesehen werden, da mit ihr massive Steuerzahlungen verbunden sind, die nicht dem örtlichen Angebot zugute kommen.

34

D Darstellung und kritische Bewertung der Reformoptionen
Die beschriebenen Schwächen der ungeliebten Gewerbesteuer sind auch der Politik nicht verborgen geblieben. Obwohl jedoch weitgehende Einigkeit darin herrscht, dass zwingend Reformbedarf besteht, und immer wieder Bemühungen von verschiedenen Regierungskoalitionen angestrengt wurden, blieben bahnbrechende Erfolge bislang aus, auch weil ein Kompromiss nicht nur zwischen den politischen Lagern, sondern auch zwischen den föderalen Ebenen und bestenfalls gar zwischen Steuerschuldnern und Fiskus gefunden werden muss. Die aktuelle Bundesregierung hat, wie im Koalitionsvertrag vorgesehen, am 24. Februar 2010 eine Kommission zur Erarbeitung von Vorschlägen zur Neuordnung der Gemeindefinanzierung eingesetzt, die „einen aufkommensneutralen Ersatz der Gewerbesteuer durch einen höheren Anteil an der Umsatzsteuer und einen kommunalen Zuschlag auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer mit eigenem Hebesatz“ prüfen soll.97 Daneben werden in den Arbeitsgruppen Kommunalsteuern, EU-Rechtsetzung und Standards (und deren jeweiligen Arbeitskreisen) auch ausgabenseitige und administrative Fragen thematisiert. Die Gemeindefinanzkommission hat mittlerweile unter dem Vorsitz des Bundesministers für Finanzen ihre Arbeit aufgenommen.

1 Normative Anforderungen
Um geeignete Maßnahmen für die Umgestaltung der Gewerbesteuer definieren und Reformalternativen bewerten zu können, sollte zunächst ein Anforderungskatalog, den eine „gute“ kommunale Steuer bestenfalls zu erfüllen hat, formuliert werden. Dabei kann nicht jede einzelne Gemeindesteuer allen Anforderungen genügen, doch muss das Gemeindefinanzsystem als Ganzes den Besonderheiten des kommunalen Haushalts Rechnung tragen. Nicht jede Einzelsteuer setzt dabei identische Schwerpunkte, muss allerdings wesentlich zur Erfüllung der Ansprüche an ein rationales kommunales Finanzsystem beitragen.
98

Dies

gilt

auch

für

die

Gewerbesteuer respektive deren Nachfolger.

97

98

Kabinettsbeschluss vom 24. Februar 2010 „Einsetzung einer Kommission zur Erarbeitung von Vorschlägen zur Neuordnung der Gemeindefinanzierung (Gemeindefinanzkommission)“ und Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP vom Oktober 2009 „Wachstum. Bildung. Zusammenhalt.“, S. 14. Vgl. u.a. FUEST / THÖNE [2005], S. 25.

35

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Die normativen Vorgaben an eine lokale Wirtschaftssteuer wurden zum Teil schon anhand der Probleme, die die Gewerbesteuer offenbart, ersichtlich. Auch die in Abschnitt B dargestellten theoretischen Grundlagen bilden wichtige Orientierungspunkte für die Konzeption eines rationalen Gemeindefinanzsystems.

1.1 Allgemeine Prinzipien rationaler Steuererhebung
Vorab sollen Anforderungen beschrieben werden, die insofern allgemeiner Art sind, als dass die Bedingungen prinzipiell an jede Steuer gestellt werden müssen, die in ein den gesamtstaatlichen Zielen untergeordnetes Steuersystem eingebettet ist und somit auch auf Gemeindesteuern übertragen werden können. Die allgemeinen Besteuerungsprinzipien99 bilden einen konsensualen Ausgangspunkt ebenso für die Gemeindesteuern, auch wenn nicht alle gleichermaßen für die kommunale Ebene übernommen werden können. Auch auf kommunaler Ebene gilt das Postulat der Erhebungsund

Entrichtungsbilligkeit. Die verursachten Kosten zur Veranlagung, Vereinnahmung und Verwaltung der Steuer für den Fiskus sowie, im Zuge der Mitwirkungspflicht, für den Zensiten sind so gering wie möglich zu halten. 100 Beides ist entscheidend für Akzeptanz und Legitimation einer Steuer. Die Aufwendungen, die sich bei natürlichen oder juristischen Personen durch nicht entgoltene Eigenleistung, bezahlte Dienste ihrer Angestellten oder externe Beratungsleistungen ergeben, stiegen mit einer etwaigen neuen Bemessungsgrundlage. Der zeitliche und gegebenenfalls finanzielle Aufwand fällt umso größer aus, je komplizierter die Regelungen und gleichsam die Steuerformulare sind. Die Relation von compliance costs zu Steueraufkommen muss vertretbar bleiben. 101 Um Effizienz in der Verwaltung zu gewährleisten, scheint oftmals eine Übertragung der Verwaltungshoheit kommunaler Steuern auf die Länderebene angezeigt. Eine neue bzw. reformierte Steuer sollte neben der vertretbaren sein. Daher gilt des Weiteren, dass einzelne Steuern den gesamtstaatlichen Zielen nicht zuwider laufen und mit diesen abgestimmt sein sollten. Für kommunale Steuern meint dies vor allem, dass sie Allokationseffizienz und Wachstum nicht im Wege stehen. In einer Marktwirtschaft erfolgt die Allokation der Ressourcen über den
99 100

Administrierbarkeit

für

Steuerschuldner

und

-zahler

auch

unproblematisch in das bestehende föderale Steuer- und Finanzgefüge integrierbar

101

Für eine Übersicht siehe z.B. NEUMARK [1970], S. 18 ff. Die hier erörterten Erhebungs- und Entrichtungskosten beinhalten ausdrücklich nicht die Anpassungskosten allgemeiner Art, die Zusatzkosten der Besteuerung (excess burden, auch deadweight loss). Für die Gewerbesteuer wurden Vollzugskosten von 5 % ermittelt. Siehe RWI ESSEN [2002]. Dies ist besonders bei unbedeutendereren örtlichen Verbrauchssteuern zu beachten.

36

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Wettbewerbsmechanismus, über den eine im Allgemeinen effiziente Verteilung der knappen Ressourcen erfolgt. Da das Marktergebnis grundsätzlich pareto-optimal ist, sollten die Entscheidungen von Wirtschaftssubjekten durch die Besteuerung möglichst wenig verzerrt werden und das Akteursverhalten unverändert bleiben, um gesamtwirtschaftlich eine Fehlallokation von
102

Produktionsfaktoren

und

damit

Ressourcenverschwendung zu vermeiden.

So ist eine Steuer anzustreben, die

Wettbewerbs-, Finanzierungs- und Rechtsformneutralität, dazu Neutralität bezüglich der gewählten Produktionsfaktoren und deren Relation sowie Höhe und räumliche Verteilung des Produktionsniveaus („innere Rationalität der Produktion“) aufweist und die Orientierung der Produktion an den ursprünglichen Präferenzen der Nachfrager nicht beeinträchtigt („äußere Rationalität der Produktion“103). Um die durch Ausweichreaktionen verursachte Zusatzlast der Besteuerung (excess burden) niedrig zu halten, legt die Optimalsteuertheorie
104

breite

Bemessungsgrundlagen

und

niedrige

Steuersätze nahe. nicht

De facto lässt sich eine Steuer, die zwar das Einkommen des Einzig und eine Kopfsteuer allokativ gilt gemeinhin Wegen als frei von

Steuerzahlers mindert, darüber hinaus aber keine seiner Entscheidungen verzerrt, verwirklichen. Verhaltensanreizen daher neutral. ihrer regressiven

Verteilungswirkung findet sie allerdings seit Anfang der 90er Jahre und den schlechten Erfahrungen mit der poll tax in England keine Anwendung in modernen Gesellschaften.

1.2 Das Leitbild der Äquivalenz und daraus abgeleitete Anforderungen
Wie im Theorieteil dieser Arbeit schon ersichtlich, spielt das Äquivalenzprinzip für kommunale Haushalte eine zentrale Rolle. Da aus ökonomischer Sicht eine der wesentlichen Funktionen selbstständiger Einheiten auf lokaler Ebene darin liegt, die interregional unterschiedlichen Präferenzen effizienter berücksichtigen zu können, ist der Gedanke von Leistung und Gegenleistung hier besonders zu beachten. Lokale öffentliche Güter, über die vor Ort entschieden wird, müssen auch aus örtlich erbrachtem Steuerund Gebührenaufkommen finanziert werden. Wird ein öffentliches Angebot in direkte Beziehung zur Mehrbelastung der Steuerzahler gesetzt, fördert dies eine optimale Allokation, also eine präferenzgerechte Verteilung von volkswirtschaftlichen Ressourcen auf öffentlichen und privaten Bereich. Die
102

103 104

Im Falle eines Marktversagens stellt die Besteuerung ein zweckmäßiges Mittel staatlicher Intervention zur Korrektur dar und soll (nur) dann nicht neutral wirken (z.B. PIGOU-Steuer zur Internalisierung externer Effekte). ZEIDLER [1985], S. 9. Die Zusatzlast wächst mit steigendem Steuersatz weit überproportional (nach der HARBERGERFormel quadratisch). Schmale Bemessungsgrundlagen bieten mehr Anreiz und Möglichkeit zum Ausweichen und bedingen so höhere Anpassungskosten.

37

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
fiskalische Äquivalenz erhöht zudem die Anreize zu aktiver Partizipation in der kommunalen Politikformulierung. Das eher theoretische Leitbild der fiskalischen Äquivalenz übersetzte der

Wissenschaftliche Beirat beim BMF mit dem pragmatischen Ansatz einer lokalen gruppenmäßigen Äquivalenz und prägte den Begriff des Interessenausgleichs. In Übereinstimmung mit dem Postulat der Kongruenz zwischen Nutzerkreis und Kreis der Kostenträger übernimmt die Gruppe die Finanzierung der öffentlichen Leistungen, die von jenen profitiert. Wo trennschärfere Instrumente fehlen, kann zwischen Wohnbevölkerung und den lokalen Unternehmen unterschieden werden. Jeweils eine Kommunalsteuer ist als Finanzierungsäquivalent der gegenüber diesen Gruppen erbrachten gemeindlichen Leistungen zu implementieren.105 Einen Konnex zwischen lokaler Wirtschaftkraft und kommunalen Einnahmen schreibt schon das Grundgesetz durch eine eigene, „den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle“ 106 vor. Zudem bewirkt eine solche örtliche Radizierbarkeit 107 eine Stärkung des viel beschworenen Bandes zwischen den Kommunen und ihrer Wirtschaft. Nur positive finanzielle Anreize veranlassen die Gemeinden, die mühevollen und mit Lasten verbundenen Aktivitäten auf sich zu nehmen, die sich aus Gewerbeattrahierung und Standortpflege ergeben. Ohne eine Entschädigung entfiele das Interesse der Gemeinden an und der Bezug zu der örtlichen Wirtschaft, stattdessen könnten sich die Anreize verstärken, sich als angenehmer Wohnstandort zu etablieren und die mit Gewerbe- und vor allem Industrieansiedlung (hinsichtlich unter Umständen einhergehenden Beeinträchtigungen oder Verkehrsaufkommen, Lärmbelästigung, Landschaftsbild

Umweltqualität) anderen Gemeinden zu überlassen. Wirtschaftliche Prosperität und ein nationaler Wachstumsbeitrag wären dann nicht mehr zu erwarten. Das Prinzip des Interessenausgleichs hingegen sichert, dass eine Gemeinde gleichermaßen daran interessiert ist, gute Wohngebiete für die Bürger einerseits, und gute Gewerbegebiete für ihre Unternehmen andererseits auszuweisen. Die Hebesatzautonomie, die für beide Eckpfeiler des Gemeindessteuersystems Gültigkeit besitzen sollte, ist für die Umsetzung eines effektiven Interessenausgleichs unabdingbar, da sie für die kommunalpolitische Willensbildung eine entscheidende Rolle spielt. Ein Abwägen zwischen (zusätzlichem) öffentlichen Güterangebot und
105 106 107

Siehe Abschnitt B (Kap. 4). Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG. Der von POPITZ [1932] geprägte Ausdruck beschreibt, dass sich die den Gemeinden überlassenen Steuern rechtlich und technisch auf die Einheit der Gemeinde als Wurzel (Radix) abstellen lassen müssen. Vgl. ZIMMERMANN [2009], S. 145. Besondere Eignung als Gemeindesteuern besitzen daher solche, „bei denen eine starke örtliche Verknüpfung unmittelbar im steuerlichen Tatbestand selbst liegt“. POPITZ [1932], S. 114.

38

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
(zusätzlicher) steuerlichen Belastung auf lokaler Eben ist schließlich nur zielführend, wenn für die Gemeindebürger bzw. deren Vertreter auch die Möglichkeit besteht, über Hebesatzvariationen das Steueraufkommen zu beeinflussen. Wo die lokalen Präferenzen ein umfangreiches Angebot kommunaler Leistungen nach sich ziehen, müssen die Gemeinden durch eine gewisse Beweglichkeit und Flexibilität das überdurchschnittliche Ausgabenvolumen durch höhere örtliche Steuereinnahmen stemmen können. Dies gilt relativ unabhängig voneinander sowohl für die Wirtschaft wie für die Wohnbevölkerung. Um den allokationstheoretisch wichtigen Zusammenhang zwischen der Wahl für ein gemeindliches Leistungsangebot und dessen Kosten überhaupt realisieren und bei Entscheidungen berücksichtigen zu können, bedarf ein präferenzorientiertes Gemeindesteuersystem zudem einer fühlbaren, also aus der Gesamtlast differenziert wahrnehmbaren Steuer. Wird der Zusammenhang von Nutzen und Belastung deutlich, steigt auch die Transparenz politischer Entscheidungsprozesse, da sich die Kommunalpolitik gegenüber ihren Steuerzahlern für Art und Höhe ihrer Ausgabenpolitik rechtfertigen muss. Einem unreflektiertem Anspruchsdenken wird gleichzeitig vorgebeugt. Eng verbunden mit der Forderung nach Finanzautonomie ist daher die Forderung nach der Merklichkeit kommunaler Steuern. Beides stärkt das Verantwortungsbewusstsein der lokalen Akteure für die Gemeindepolitik. Neben der Möglichkeit, die Einnahmensituation flexibel an die Bürgerpräferenzen anzupassen und eine fiskalische Verbindung zwischen Nutzern und den Kosten der öffentlichen Güter herzustellen, ist ein elementarer Vorteil kommunaler Steuerautonomie, dass mit dem Geld der Steuerzahler sparsamer umgegangen wird als mit vertikalen Zuweisungen und Transfers. Eines der negativen Elemente der Fiskalillusion, der flypaper effect, wird abgeschwächt.
108

Die

Finanzautonomie sondern

der auch

Gemeinden für einen

ist

nicht

nur

verfassungsrechtlich

verankert,

interkommunalen

Standortwettbewerb essentiell.

1.3 Weitere kommunalsteuerspezifische Anforderungen
Die und genannten Ansprüche dienen der bestmöglichen Um Verwirklichung den ist des Äquivalenzgedankens, der Anreizkompatibilität und damit eine präferenzgerechte wirtschaftliche Aufgabenerfüllung gewährleistet. zu kommunalen zudem eine Angelegenheiten zuverlässig nachkommen können,

bedarfsgerechte und aufgabenadäquate Finanzausstattung einer jeden Gemeinde anzustreben. Das Fiskalziel umfasst mehrere Teilaspekte.

108

Vgl. WERNER [2008], S. 44 und dort angegebene Fußnoten.

39

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Zum einen sind kommunale Steuern als solche besonders geeignet, wenn sie ein im Wirtschaftszyklus vergleichsweise stetiges Aufkommen generieren. Zwar ist ein konjunkturempfindliches Steueraufkommen grundsätzlich begrüßenswert, da es in Boomphasen dem privaten Sektor Mittel entzieht und in rezessiven Phasen belässt und so dämpfend auf wirtschaftliche Schwankungen einwirkt, doch obliegt die konjunkturpolitische Verantwortung der zentralen Ebene. 109 Für die Gemeinden liegen die Dinge anders. Sie wären mit einer antizyklischen Haushaltspolitik aus eigener Entscheidung und auf eigene Rechnung politisch und wirtschaftlich überfordert. Das typische Ausgabeverhalten gleicht vielmehr gar einer Parallelpolitik und konterkariert die staatliche antizyklische Finanzpolitik, da die Gemeinden durch unregelmäßige Steuereinnahmen zum Verausgaben ihrer zusätzlichen Mittel verführt werden. Die negativen Konjunktureffekte sind dabei insofern beträchtlich, als dass die Kommunen zwei Drittel der besonders konjunkturwirksamen öffentlichen Sachinvestitionen tätigen, die als disponible Ausgabenart im Vordergrund stehen.110 Werden die Investitionen während der wirtschaftlichen Expansion im Zuge höherer Einnahmen realisiert und bei pessimistischer Einschätzung unterlassen, hat diese Variation des Ausgabevolumens schädigende, weil konjunkturverschärfende gesamtwirtschaftliche Effekte. Das Gebot der Verstetigung der Gemeindesteuern rührt also aus dem kommunalen Ausgabeverhalten. Der Spielraum ist hier nicht nur wegen der restriktiven Verschuldungsregeln für Gemeinden und Gemeindeverbände begrenzt. Der überwiegende Teil der kommunalen Ausgaben fällt unabhängig von der Konjunkturlage an, so die Aufwendungen für Gebäudeunterhaltung oder personalintensive öffentliche Leistungen (Kindergärten, Ordnungsamt, kulturelle Einrichtungen etc.). Im für die deutschen Gemeinden bedeutsamen Bereich der kommunalen Sozialleistungen verändert sich der Ausgabenbedarf sogar prozyklisch, das meint erhöhte Kosten im Abschwung. Abgesehen von besagten Investitionen sind die Ausgaben der Gemeinden und derer Zweckverbände also nicht innerhalb einzelner Budgetjahre zu verschieben, was eine stabile Einnahmenentwicklung bedeutsam macht. Ein Widerspiegeln der kaum prognostizierbaren konjunkturellen Ausschläge in der Einnahmensituation belastet – hierauf wurde schon in Kapitel 4 des Abschnitts C hingewiesen – die Planbarkeit der gemeindlichen Haushalte erheblich.

109

110

Die große Zahl der kommunalen Entscheidungsträger bedingt eine Trittbrettfahrerproblematik, die Konjunkturpolitik auf Gemeindeebene unmöglich macht, worauf bereits ausführlich in Abschnitt B (Kap. 1.2) eingegangen wurde. FUEST und THÖNE [2005], S. 81 f. weisen darauf hin, dass ein konjunkturunempfindliches Steueraufkommen einem Ausschalten der automatischen Stabilisatoren gleichkommt. Die konjunkturellen Risiken würden dadurch vom öffentlichen Sektor, der einen besseren Zugang zum Kapitalmarkt hat, in den privaten Sektor verschoben. Siehe WERNER [2008], S. 51.

40

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Weiterhin ist ein anzustrebendes Charakteristikum für Gemeindesteuern, dass ihr Aufkommenswachstum mit dem der Gesamtwirtschaft Schritt hält. Diese Forderung nach proportionaler Wachstumsreagibilität erwächst aus der unterstellten Zunahme der kommunalen AufgabenDie und Ausgabenfülle der notwendigen entsprechend Anpassungen dem des Wirtschaftswachstum. Häufigkeit

kommunalen Steuer- und Finanzsystems wird so verringert und ständige Korrekturen an Hebesätzen oder Bemessungsgrundlagen ebenso vermieden wie alternativ der Bedarf an neuen Einnahmequellen oder erhöhten Zuweisungen. Ohne derartige Anpassungen verschöben sich die relativen Anteile der föderalen Ebenen, wenn das kommunale Steueraufkommen sich langfristig stark unterproportional zum volkswirtschaftlichen Wachstum entwickelte. Da die Aufkommenselastizität des Gesamtsteuersystems leicht über 1 liegt ist eine ähnliche Wachstumsreagibilität des Gemeindesteuersystems dienlich, um den Stellenwert der kommunalen Ebene gegenüber Bund und Ländern nicht ungewollt abzuschmelzen, was eine fiskalische Lücke hervorriefe.
111

Eine

Orientierung

des

Wachstums

von

kommunalem

Steueraufkommen an der langfristigen Zunahme des Sozialprodukts meint im günstigsten Fall auch eine Bemessungsgrundlagenelastizität der Gemeindesteuern von 1. Die „Staatsquote“ der untersten Ebene bliebe konstant. Auch besteht bei zu geringer Aufkommenselastizität des kommunalen Steuersystems die Gefahr, dass die Gemeinden als wichtigster Träger der öffentlichen Infrastrukturpolitik ihren Mitteleinsatz in diesem Bereich allmählich zurückfahren, was entsprechende Folgen für die wirtschaftliche Entwicklung (Vorleistungscharakter kommunaler Investitionen) und die Versorgungssituation der Bürger hätte.112 Da Steuern, deren Aufkommen langfristig dem Trend der allgemeinen

Wirtschaftsentwicklung folgen, auch kurzfristig – in allerdings mehr oder weniger starkem Ausmaß – von Konjunkturschwankungen erfasst werden, besteht zwischen den betrachteten Aspekten tendenziell ein Zielkonflikt. Anknüpfungspunkte der Besteuerung, welche kaum konjunkturellen Schwankungen unterliegen und gleichzeitig langfristig im Wachstum zunehmen, sind rar. Ein dritter Punkt, der das Anforderungsprofil gemeindlicher Steuerarten hinsichtlich der Bedarfsgerechtigkeit ausmacht, ist eine geringe interkommunale Streuung des Aufkommens bei identischen Hebesätzen.
113

Dies

wird

oft sind

als

horizontaler im

Begründungsrahmen
111 112 113

bezeichnet.

Selbstverständlich

Unterschiede

ZIMMERMANN / POSTLEP [1980], S. 251. Vgl. ZIMMERMANN [2009], S. 147. Da es nicht die vertikale Einordnung der Gemeinden schlechthin in die föderative Staatsorganisation betrifft, sondern sich aus der vergleichenden Betrachtung der Gemeinden untereinander ergibt. Vgl. Systematisierung von ZIMMERMANN und POSTLEP [1980], S. 249 ff.

41

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Aufkommen zwischen den Gemeinden, die dann über unterschiedliche Mittel verfügen und so unterschiedliche Leistungsniveaus anbieten können, zulässig, da in der besseren Orientierung an unterschiedlichen Bürgerpräferenzen und der Möglichkeit zur regionalen Differenzierung des Angebots lokaler öffentlicher Güter eben die allokativen Vorteile eines dezentralen Systems liegen. Doch muss ein Mehr an öffentlicher Bereitstellung mit einem geringeren privat verfügbaren Einkommen, also höheren Gemeindesteuersätzen, einhergehen und umgekehrt.114 Ein gleicher Hebesatz soll also in gleiches Aufkommen bezogen auf den jeweils relevanten Bedarfsindikator115 und folglich in eine gleiche Ausstattung mit Gemeindeleistungen münden. Auch ein Wettbewerb zwischen den Kommunen ist nur solange gewährleistet, wie sich unterschiedlich hohe Steuersätze auch in unterschiedlichen Leistungsniveaus der Gemeinden dokumentieren. Ebenfalls wird ein Schutz vor steuerlich induzierten räumlichen Fehlentwicklungen geboten. Wenn steuerstarke Gemeinden sogar bei niedrigen Hebesätzen in der Lage sind, besondere Standortvorteile Steuersätzen durch ein überdurchschnittlich Vorzüge großes kommunales wird die Leistungsangebot zu bieten, finanzschwache Gemeinden jedoch selbst bei hohen weniger infrastrukturelle anbieten können, kommunale Leistung von der zu erbringenden steuerlichen Gegenleistung entkoppelt. Als Konsequenz versagt der Wettbewerbsmechanismus und hebesatzinduzierte räumliche Fehlallokationen und ineffiziente Wanderungsbewegungen sind zu erwarten. Die Forderung nach geringer interkommunaler Streuung lässt sich plakativer in die Forderung nach (im Bezug zum Bedarfsindikator) relativ gleicher Verteilung der Bemessungsgrundlage übersetzen.116

114

115

116

Es sei angemerkt, dass das kaum justitiable grundgesetzliche Postulat der „gleichwertigen Lebensverhältnisse“ (Art. 72 Abs. 2 GG) nicht überstrapaziert werden darf, da es keine vollkommene Gleichheit des öffentlichen Angebotes meinen kann, die auch eine einzige zentrale Ebene bieten könnte, sondern lediglich ausschließt, dass eine identische Steuerbelastung zu unterschiedlicher Versorgung mit öffentlichen Gütern führt. Die gemeindliche Autonomie zur Entscheidung für mehr steuerfinanziertes kommunales Angebot oder Kompensation durch mehr privaten Konsum (durch höheres verbleibendes Einkommen) sollte jedoch nicht tangiert werden. Für eine Bürgersteuer oder lokale Einkommensteuer wäre dies z.B. einheitliches Pro-KopfAufkommen, für eine Wirtschaftssteuer/Unternehmensteuer ein einheitliches Aufkommen je Einheit eines Produktionskriteriums (z.B. Nettoproduktionswert oder Wertschöpfung). Siehe WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BEIM BMF [1982], S. 386. Dies wurde schon in Abschnitt B (Kap. 5) erwähnt. Der Wissenschaftliche Beirat bemerkte zudem, dass „Steuerbefreiungen, Freibeträge oder Freigrenzen [kurz: eine Verengung der Bemessungsgrundlage], die tendenziell zur Verstärkung der örtlichen Aufkommensunterschiede beitragen, die Eignung von Abgaben als Kommunalsteuern vermindern“.

42

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Abbildung 1: Überblick über Anforderungen an eine Kommunalsteuer
Allgemeine Anforderungen an rationale Steuern Spezielle Anforderungen an Gemeindesteuern

• Neutralität (Abstimmung auf staatl. Allokationsziele) • Erhebungs- und Entrichtungsbilligkeit

Orientierung am Äquivalenzprinzip bedingt • Autonomie / Beweglichkeit • Fühlbarkeit / Merklichkeit • Örtliche Radizierbarkeit

Bedarfsgerechtigkeit bedingt • Geringe Konjunkturreagibilität • Wachstumsproportionalität • Geringe interkommunale Streuung

2 Darstellung der Reformalternativen
Die Diskussion um die im Gewerbesteuer Ganzen, die in beziehungsweise regelmäßigen um das wieder Gemeindefinanzsystem Zyklen

aufzuflammen scheint, brachte zahlreiche Ansatzpunkte für Reformbemühungen hervor, die hier nicht alle dezidiert diskutiert werden können.117 Modelle, die auf eine Ablösung der Gewerbesteuer zugunsten von gemeindlichen Hebebzw. Zuschlagssätzen auf Einkommen-, Körperschaft- und/oder Umsatzsteueranteil abzielen,118 und solche, die entweder auf eine Revitalisierung der Gewerbesteuer oder ihren Umbau zu einer neuen kommunalen Wirtschaftsteuer hinwirken,119 sind die zwei grundsätzlichen Richtungen der Debatte. Schon bevor jedoch das folgende Kapitel die beiden Hauptstränge der aktuell auf dem Tisch liegenden Optionen darstellt und anschließend kritisch beleuchtet, sollen kurz die Entscheidungsdimensionen, in denen sich ein jedes Konzept bewegt, aufgezeigt werden. Dieses dient zur leichteren Orientierung und besseren Einordnung der mit dem „Baukasten Kommunalsteuer“ entwickelten Alternativen. Denn abstrahiert von den einzelnen Vorschlägen und ihren Urhebern bieten alle Modelle eine Kombination von Ansätzen in vier wesentlichen Gestaltungsparametern.

117

118 119

Für eine Übersicht siehe FUEST / THÖNE [2005], S. 112 und KNIRSCH / NIEMANN [2005], S. 3 ff. Ein neuerer Vorschlag, der für die Kommunen eine aufkommensneutrale Vereinnahmung der ESt von Personenunternehmen, einen KSt-Zuschlag und einen deutlich erhöhten USt-Anteil im Gegenzug für den Wegfall der Gewerbesteuer und die kommunale ESt-Beteiligung vorsieht, kommt vom IW Köln. Siehe iwd-Artikel vom 28. Oktober 2010. Dazu zählt das Prüfmodell. Hierzu muss der Vorschlag des Städte- und Gemeindebundes, aber auch das ursprünglich vom Wissenschaftlichen Beirat beim BMF entwickelte Konzept einer Wertschöpfungsteuer gezählt werden. Für eine Übersicht wertschöpfungsorientierter Vorschläge siehe FELD / DÖRING [2005], S. 9.

43

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Durch Festlegungen in den unten skizzierten Dimensionen und unterschiedliche Gewichtung der Bausteine ist das Spektrum der diskutierten Vorschläge weitgehend abgedeckt, durch andere Kombinationen und Gewichtungen ließen sich gar weitere Reformmodelle entwickeln.120 Ökonomische Bemessungsgrundlage der Besteuerung Dies scheint die wichtigste Frage einer an die kommunale Wirtschaftskraft ansetzenden Gemeindesteuer zu sein. Soll die vollständige örtliche Wertschöpfung eines Unternehmens der Besteuerung Die unterliegen von oder lediglich der bzw. unternehmerische Ertrag? Gewichtung ertragsabhängigen

ertragsunabhängigen Elementen hat bekannte Folgen (z.B. im Bezug auf mögliche Substanzbesteuerung und Konjunkturabhängigkeit). Ein steuertechnisch zwischen den beiden Extrema hergestellter Punkt, in dem beispielsweise wie bisher der ertragsorientierten Gewerbesteuer ertragsunabhängige Wertschöpfungskomponenten hinzugefügt werden, muss – soll die Kommunalsteuer dem Ideal des Äquivalenzprinzips nahe kommen – als möglichst willkürfreier Indikator zur Messung der Inanspruchnahme kommunaler Leistungen durch die Betriebe geeignet sein. Kreis der Steuerpflichtigen Mit der ökonomischen Bemessungsgrundlage hängt die Frage nach den durch die kommunale Wirtschaftssteuer erfassten Unternehmen zusammen. Weitestgehender Konsens scheint darin zu bestehen, dass sie nicht auf größere, gewerbliche Unternehmen beschränkt bleiben, sondern den gesamten Teil der lokalen wirtschaftlichen Aktivität abdecken soll. Dadurch würde der Kreis der Finanziers kommunaler Maßnahmen um weitere Profiteure derselben erweitert, was den Äquivalenzgedanken förderte. Fest steht damit jedoch nicht, ob dies explizit, etwa durch eine Aus- und Erweiterung der Gewerbesteuer, oder automatisch, wie durch ein kommunales Zuschlagsrecht auf Körperschaftssteuer und unternehmerischen Teil der Einkommensteuer, erreicht werden soll. Art und Umfang der Belastung der Wohnbevölkerung Hier steht die Betonung des einwohnerbezogenen Elementes eines kommunalen Finanzsystems zur Disposition. Ein aufkommensneutraler Ersatz der Gewerbesteuer kann je nach Reformmodell entweder ausschließlich bei den lokalen Unternehmen generiert, oder durch eine graduelle (Mehr)Belastung der Bürger zugunsten der Wirtschaft erzeugt werden.121 Letzteres provozierte wohl lokalpolitische Vorbehalte.
120 121

Siehe hier und im Folgenden THÖNE [2010], S 292. Gewiss treffen letztlich die Steuerlasten immer und ausschließlich private Haushalte, da auch Unternehmensteuern am Ende das Einkommen von Eigentümern und Anteilseignern schmälern. Eine Gemeindefinanzreform aber, die dahingehend zu Verwerfungen der interpersonellen

44

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Eine flexibilisierte Beteiligung der Wohnbevölkerung an gemeindlichen Kosten, sei es durch eine Gemeindeeinkommensteuer, eine einkommensbezogene Bürgersteuer oder ein Zuschlagsrecht auf den kommunalen Einkommenssteueranteil, würde einen nach Maßgabe der örtlichen Politik ausgewogenen Interessenausgleich begünstigen. Möglichkeiten der Städte und Gemeinden zur eigenständigen Festlegung müssten aber nicht a priori zu Umverteilungen zulasten der Bürger führen. Anders stellt es sich bei einer zur Entlastung der Wirtschaft vollzogenen Ausdehnung des kommunalen Anteils an der Einkommensteuer ohne Variationsrecht oder einer Erhöhung des kommunalen Anteils an der Umsatzsteuer, bei der die Inzidenz beim Konsumenten liegt, dar. Autonomiegrad der Kommunen Vollständig kann keiner der Reformvorschläge das grundgesetzlich garantierte kommunale Hebesatzrecht ignorieren, das Merkmal der kommunalen Selbstverwaltung mitsamt Finanzautonomie ist. Der Grad der zugedachten

Selbstbestimmung variiert jedoch. Limitierungen des Bereichs möglicher Hebesätze schränken den Gestaltungsspielraum der Gemeinden ebenso ein wie (z.B. im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs) normierte Hebesätze oder eine quantitativ unbedeutende Bemessungsgrundlage der zugeordneten Steuer. Auch eine obligatorische gegenseitige Bindung von unternehmensbezogenen und etwaigen einwohnerbezogenen Hebesätzen würde nicht nur einen effektiven gemeindespezifischen Interessenausgleich konterkarieren, sondern auch kommunale Entscheidungsbefugnisse einschränken. Die konkrete Ausgestaltung der kommunalen Rechte bestimmt auch, wie viel interjurisdiktioneller Steuerwettbewerb auf gemeindlicher Ebene verwirklicht werden soll.122 Nach einer Beschreibung der Dimensionen, in denen sich eine kommunale Steuer bewegen muss, werden nachfolgend die beiden in der aktuellen Debatte relevanten Alternativmodelle vorgestellt, ihre Unterschiede aufgezeigt und eine Bewertung vorgenommen, um sie vor allem im Hinblick auf skizzierte Anforderungen abschließend analysieren zu können. Bei den beiden Reformansätzen handelt es sich zum einen um das so genannte Prüfmodell, das auf dem viel beachteten BDI/VCI-Konzept, welches auch die FDP im Gros adaptierte123, basiert. Es sieht eine
Einkommensverteilung führt, als dass sie zu Lasten von Einkommen aus unselbstständiger Tätigkeit geht, wird meist abgelehnt. Gleichwohl ist festzustellen, dass allokative Aspekte und damit das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz und des Interessenausgleichs im Vordergrund stehen sollten und das Gemeindefinanzsystem kein Instrument ist, um distributive Zielsetzungen der Steuerpolitik aktiv zu verfolgen. Durch eine Beachtung der Äquivalenzbeziehungen auftretende unerwünschte Verteilungswirkungen sind im Rahmen der Steuerpolitik des Bundes zu neutralisieren. Vgl. FUEST / THÖNE [2005], S. 77. Die Herausarbeitung der Entscheidungsdimensionen entstammt THÖNE [2010], S. 292. Siehe SOLMS [2005].

122 123

45

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
kommunale Einkommen- und Gewinnsteuer als Ersatz für die Gewerbesteuer vor. Zum anderen steht weiterhin das so genannte Kommunalmodell im Raum, das schon in die Gemeindefinanzkommission 2002/2003 von der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände eingebracht wurde und eine durch erweiterte Bemessungsgrundlagen revitalisierte Gewerbesteuer propagiert. Die eingesetzte Kommission beschäftigt sich zudem auch noch mit dem Modell der Stiftung Marktwirtschaft, das 2005 vorgelegt und kürzlich aktualisiert wurde. Kern des Konzepts ist eine „Vier-Säulen-Lösung“ für das Problem der Kommunalfinanzen. Zu einer kommunalen Beteiligung an der Lohnsteuer kommen drei jeweils mit Hebesatzrecht versehene Gemeindesteuern: Die Grundsteuer, die Bürgersteuer (Bemessungsgrundlage ist zu versteuerndes Einkommen nach Einkommensteuerrecht) und die kommunale Unternehmensteuer (Zuschlag zu allgemeinen Steuern – Körperschaft- bzw. Einkommensteuer - auf Gewinneinkünfte).124 Dieser Reformvorschlag soll allerdings wegen seiner eher geringen Chancen auf Umsetzung und der grundlegenden konzeptionellen Ähnlichkeit zum Prüfmodell nicht explizit Gegenstand dieser Arbeit sein, obschon die Gemeindefinanzkommission auch die Möglichkeiten einer eventuellen Berücksichtigung zumindest einzelner Module dieses Modells ausloten will.125

2.1 Das Prüfmodell
Das von der Bundesregierung favorisierte Prüfmodell ist eine Adaption des schon 2003 von BDI und VCI vorgelegten Konzeptes zur Reformierung des Gemeindefinanzsystems. Es sieht die Abschaffung der Gewerbesteuer vor. Mit jener entfielen auch die Gewerbesteuerumlage und die Anrechnung der Gewerbesteuer auf die Einkommensteuer nach § 35 EStG, das Gewerbesteuergesetz wird in toto aufgehoben. Um einerseits die dadurch entstehende erhebliche finanzielle Lücke in den Kommunalhaushalten schließen zu können und andererseits die kommunale Finanzautonomie zu wahren, wird den Gemeinden ein Hebesatzrecht auf Einkommen- und Körperschaftsteuer zugebilligt. Um den Gemeinden einen Spielraum für die Höhe ihrer Hebesätze zu ermöglichen, müssen Einkommen- und Körperschaftsteuersatz neu justiert werden. Dazu wird der Einkommensteuertarif in seinem gesamten Verlauf auf den Anteil von Bund und Ländern beschnitten, also um den 15-prozentigen Gemeindeanteil auf 85 % der bisherigen Eckwerte gekürzt. Die zu zahlende Einkommensteuer dient als

124 125

Siehe STIFTUNG MARKTWIRTSCHAFT [2006], S. 40 ff. und den Zwischenbericht der ARBEITSGRUPPE KOMMUNALSTEUERN [2010], Anlage 4. Zwischenbericht der ARBEITSGRUPPE KOMMUNALSTEUERN [2010], S. 6. Hierauf beruht auch die folgende Beschreibung des Prüfmodells.

46

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Bemessungsgrundlage für einen proportionalen gemeindespezifischen Zuschlag. Der kommunale Zuschlagsatz auf die abgesenkte und hälftig Bund und Ländern zustehende Einkommensteuer müsste 17,65 % als Annexsteuer betragen, um eine gegenüber dem geltenden Recht unveränderte Einkommensteuerbelastung der Steuerpflichtigen herzustellen.126 • Ein neuer Eingangsteuersatz von 11,9 % angenommenen Gemeindezuschlag
127

ergäbe zusammen mit einem 17,65 % auf die tarifliche

von

Einkommensteuer den aktuellen Eingangssteuersatz von 14 %. • Ein neuer Spitzensteuersatz (exklusive „Reichensteuer“) von 35,7 % entspräche zusammen mit dem Gemeindezuschlag von 17,65 % dem aktuellem Spitzensteuersatz (exklusive „Reichensteuer“) von 42 %. Analog bleibt der gesamte Verlauf des Einkommensteuertarifs beim unterstellten Ausgangswert für die Annexsteuer im Vergleich zum Status quo unverändert. Variable kommunale Zuschlagsätze auf die Einkommensteuer bauten zwar die Autonomie der Gemeinden aus, jedoch könnte die unterstellte Höhe der Annexsteuer ausschließlich den Einnahmenausfall der Städte und Gemeinden, der sich aus der (dem Wegfall des Gemeindeanteils geschuldeten) Einkommersteuertarifsenkung ergibt, kompensieren.
128

Insofern

bedarf

es

einer

weiteren

gemeindlichen

Einnahmequelle um die Ablösung der Gewerbesteuer aufzufangen. Diese soll dadurch geschaffen werden, dass nicht nur die tarifliche Einkommensteuer, sondern auch die Körperschaftsteuer als Bemessungsgrundlage für den Kommunalzuschlag dient. Der Körperschaftsteuersatz wird von 15 % auf 24,29 % angehoben. Zusammen mit dem zu Grunde gelegten Kommunalzuschlag von 17,65 % und dem unveränderten Solidaritätszuschlag von 5,5 % auf die Steuerschuld ergibt sich eine ertragssteuerliche Gesamtbelastung thesaurierter Gewinne bei Kapitalgesellschaften von 29,91 %. Der Unterschied zur aktuellen Situation, in der Gewerbesteuer und Körperschaftsteuer samt Solidaritätszuschlag die Gewinne durchschnittlich mit 29,83 % belasten, wäre marginal. Die kommunalen Zuschläge auf die Körperschaftssteuerschuld sollen von der jeweiligen Betriebsstättengemeinde festgelegt und vereinnahmt werden, wobei eine
126 127 128

Da der Solidaritätszuschlag nicht auf den Kommunalzuschlag erhoben werden soll stellt sich eine minimale Entlastung ein. Ergibt sich aus 14 % abzüglich 15 % (bzw. 2,1 %-Punkte) Gemeindeanteil. Tatsächlich hat der Kommunalzuschlag auf die Einkommensteuer ein leicht höheres Volumen als der aktuell auf die Gemeinden entfallende Einkommensteueranteil, da nach geltendem Recht Kindergeld und andere Zulagen (Altersvorsorge-, Eigenheim- und Investitionszulage) aus dem Lohn- und Einkommensteueraufkommen entnommen werden und die gesamte ESt-Verteilungsmasse und entsprechend den Gemeindeanteil schmälern. Die vorgesehene Behandlung des Familienausgleichs und der Altersvorsorgezulage hinsichtlich des Kommunalzuschlags steht jedoch nochmals auf dem Prüfstand.

47

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Zerlegung grundsätzlich nach Arbeitslöhnen vorgesehen ist. Der Gemeindezuschlag auf die Einkommensteuer steht im zurzeit geprüften Modell, unabhängig von der Zusammensetzung der Einkünfte, der Wohnsitzgemeinde zu.
129

Um

systemimmanente Aufkommensneutralität für die kommunale Ebene zu erreichen sieht das Prüfmodell eine stärkere Beteiligung der Kommunen an der Umsatzsteuer vor. Nach Ergebnissen der Globalrechnung wäre dafür ein
130

zusätzlicher Durch das

Gemeindeanteil von ca. 15 bis 20 Mrd. ! jährlich von Nöten. verstetigt.

konjunkturstabilere Umsatzsteueraufkommen wird die kommunale Steuerbasis

Die Heranziehung sozialversicherungspflichtiger Entgelte als Schlüsselgröße zur Verteilung problematik“ des kommunalen Der Umsatzsteueranteils auf Großstädte, könnte die die „Speckgürteleine lindern. Druck typischerweise

umfangreiche Infrastruktur bereitstellen, höhere Hebesätze festzulegen als die umliegenden Orte, die überwiegend Wohngebiete umfassen, wird abgebaut. Dennoch kommt die Arbeitsgruppe Kommunalsteuern zu ihrer Analyse, dass es aufgrund der prägenderen Stellung der Einkommensteuer für die Kommunalfinanzen zu einer „erheblichen Verschiebung von kommunalen Steueraufkommen zulasten der Betriebsstättengemeinden führt, die bisher die Gewerbesteuer der Personenunternehmen erhalten haben“131. Wegen des einheitlichen Zuschlagsatzes auf Einkommensteuer und Körperschaftsteuer kommt es nach Einschätzung der Arbeitsgruppe jedoch nicht zu wesentlichen Lastenverschiebungen zwischen den soziökonomischen Gruppen. Genau diese fehlende Stellschraube zur Differenzierung der Hebesätze132 zwischen Wirtschaft und Wohnbevölkerung verbaut allerdings die Möglichkeit, Zuschlagrechts innerhalb über der die Gemeinden bisher über einen angemessenen auf alle Interessenausgleich zu entscheiden. Zwar wird die Reichweite des kommunalen Gewerbesteuerpflichtigen Ertragsteuerpflichtigen ausgedehnt, was den Gemeinden größere Autonomie und mehr Gestaltungsmöglichkeiten bei der Entscheidung über eine optimale Höhe der Versorgung mit kommunalen Angeboten geben dürfte. Allerdings kann nur für die Gebietskörperschaft insgesamt bestimmt werden, welche öffentlichen Leistungen
129

130

131 132

Die Sockelbetragsregelung bzw. die Kappungsgrenze, die für eine Aufkommensnivellierung zwischen einkommensteuerstarken und –schwachen Gemeinden bei der Verteilung des kommunalen Anteils sorgen, entfallen im Kommunalmodell. Die geringeren Umsatzsteueranteile von Bund und Ländern werden durch jährliche Mehreinnahmen dieser Ebenen von jährlich im Durchschnitt gut 10 Mrd. ! bis 2014 (zurückzuführen vor allem auf den höheren KSt-Tarif) teilweise aufgefangen, so dass hernach Bund und Länder mit Mindereinnahmen von rund 5-6 Mrd. ! p.a. rechnen müssten. Vgl. Zwischenbericht der ARBEITSGRUPPE KOMMUNALSTEUERN [2010], S. 4. Zwischenbericht der ARBEITSGRUPPE KOMMUNALSTEUERN [2010], S. 5. Spezifischer ausgedrückt handelt es sich um Zuschlagssätze, da das Grundgesetz aber in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 ausdrücklich ein Hebesatzrecht vorschreibt, werden beide Begriffe hier synonym verwendet.

48

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
finanziert werden sollen. Das starre Element einheitlicher Hebesätze verhindert eine Zurechnung von Kosten und Leistung im Sinne einer gruppenmäßigen Äquivalenz.133 Eine mögliche Spreizung der kommunalen Zuschlagsätze würde zwingend auch eine Unterscheidung der Einkommensteuerschuld in einen gewerblichen und einen nicht gewerblichen Teil voraussetzen. zu Ersterer müsste, um das Prinzip der wie Rechtsformneutralität wahren, demselben Zuschlagssatz

Kapitalgesellschaften unterworfen werden. Unabhängig jedoch davon, ob die Zuschlagssätze auf Einkommensteuer und Körperschaftsteuer identisch sind oder nicht, müsste der gewerbliche Teil der Einkünfte dem Zuschlagsrecht der Betriebsund nicht der Wohngemeinde unterliegen. Dadurch wird ein Anknüpfen der Besteuerung von Unternehmen an der lokalen Wirtschaftskraft sichergestellt und der Äquivalenzgedanke gefördert.134 Dass dies laut Prüfmodell nicht vorgesehen ist, soll schon an dieser Stelle kritisiert werden. Trotz der Abschaffung der Gewerbesteuer wird im Prüfmodell die Einführung einer neuen Steuer vermieden, da die Lösung an bestehende Steuern anknüpft. Es bedarf keiner weiteren Bemessungsgrundlage, was administrative und rechtliche Probleme marginalisieren dürfte.

2.2 Das Kommunalmodell
Das Prüfmodell wird von der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände – wie auch schon der BDI/VCI-Vorschlag im Jahr 2003 - rigoros abgelehnt. Die Liste der Vorbehalte ist lang. 135 Im Prüfmodell sehen sich die Städte und Gemeinden unisono zu sehr von Zuweisungen abhängig, dazu einem „ruinösen Steuerwettbewerb“ unterworfen und ihre Bürger volkswirtschaftlich ineffizientem Wanderungsdruck ausgesetzt. Außerdem werden interkommunale Verschiebungen zu ungunsten der Betriebsstättengemeinden (und dadurch eine Schwächung des Bandes zwischen Wirtschaft und Kommunen), Lastenverschiebungen hin zur Wohnbevölkerung, die Schlechterstellung einkommensteuerschwacher Kommunen und generelle Steuerverluste der das Städte sie für und schon die in gemeindliche halten der letzten Ebene bemängelt. an Die Spitzenvertreter Lösungskonzept, fest.
133

Gemeinden

stattdessen

ihrem

Gemeindefinanzkommission

einbrachten und für die aktuelle Diskussion lediglich geringfügig angepasst haben,

134 135

Das Argument, wonach es durch die Möglichkeit zu differenzierten Hebesätzen zu einer Mehrbelastung der Wohnbürger kommen muss, ist keineswegs stichhaltig. Einer derartigen Belastungsverschiebung könnte schließlich durch eine Absenkung des ESt-Zuschlagsatzes und entsprechend höhere KSt-Zuschlagsätze entgegengewirkt werden. FUEST / HUBER [2002], S. 265. Siehe zur detaillierten Übersicht DEUTSCHER STÄDTETAG [2010], S. 8.

49

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen

Ausgangspunkt

für

das

Kommunalmodell

bildet

die

„Modernisierung“

der

Gewerbesteuer, um deren derzeitige Schwächen zu beseitigen. Bedarfsgerechtere kommunale Einnahmen sollen durch eine personelle und sachliche Ausweitung der Bemessungsgrundlage realisiert werden. Konkret sieht das Kommunalmodell folgende Änderungen im Gewerbesteuergesetz vor. Über die Gewerbetreibenden hinaus sollen auch die Selbstständigen im Sinne des § 18 EStG in den Kreis der Steuerpflichtigen aufgenommen werden, eine Einbeziehung von Land- und Forstwirtschaft ist dagegen ebenso wenig vorgesehen wie die Berücksichtigung von Einkünften aus Vermietung und Verpachtung, da ansonsten (wegen der Grundsteuer als zweiten Realsteuer) eine Doppelbelastung jener Gruppen befürchtet wird. Um ein stetigeres Aufkommen generieren zu können, schlagen die Kommunalvertreter eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage um eine Reihe von ertragunabhängigen Elementen vor. Dazu zählt die volle Hinzurechnung aller gezahlten Zinsen, womit Finanzierungsneutralität geschaffen wird.136 Auch Mieten, Pachten und Leasingraten, die den Gewerbeertrag mindern, werden im Kommunalmodell zur Ermittlung der Gewerbesteuerschuld herangezogen,137 dazu Veräußerungsgewinne mit Ausnahme der bestehenden Freibetragsregelung gemäß §16 Absatz 4 EStG vollständig erfasst. Das kommunale Hebesatzrecht auf den Steuermessbetrag bleibt ebenso bestehen wie die Zerlegung des Gewerbesteueraufkommens auf die Betriebsstättengemeinden und ein abschmelzender Freibetrag, der als Bagatellgrenze verstanden wird. Auch die Regelung des § 35 EStG bleibt erhalten, wodurch die freien Berufe die im Kommunalentwurf anfallende Gewerbesteuer pauschaliert von ihrer Einkommensteuerschuld abziehen können. Die Zusatzbelastung für Bezieher von Einkünften aus selbstständiger Arbeit dürfte sich dadurch insgesamt – jedoch nicht zwingend im Einzelfall – in Grenzen halten, gleichwohl der Erhebungsaufwand erhöht und das innerstaatliche Finanzgefüge verschoben werden.
138

Als

etwaige

kompensatorische Maßnahme wird im Kommunalmodell eine Prüfung des Potentials für Steuermesszahlsenkungen vorgeschlagen, wobei diese gegebenenfalls bei Personenunternehmen und Kapitalgesellschaften differieren können. Mit dem schon länger von Städten und Gemeinden bevorzugten Reformmodell einer revitalisierten Gewerbesteuer wird ein anderer Weg eingeschlagen als der, den der
136

137

138

Einer Doppelbesteuerung von Fremdkapitalzinsen bei zahlender und empfangener Institution soll durch Sonderregelungen für Banken und eventuell Lebensversicherungsunternehmen in Anlehnung an die bisherigen Regelungen in § 19 GewStDV vorgebeugt werden. Bewegliche Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens zu 25 %, Immobilien des Anlagevermögens zu 75 % und sonstige Wirtschaftsgüter zu 100 %. Es gilt ein Freibetrag von 25.000 ! bezogen auf die Summe dieser Hinzurechnungen. Da so das Aufkommen der ESt vor allem zu Lasten von Bund und Ländern sinkt. Hier ist zu befürchten, dass der Versuch unternommen wird, diese Effekte durch eine Erhöhung der Gewerbesteuerumlage auszugleichen. Vgl. FUEST / HUBER [2003], S. 562.

50

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Bund im Prüfmodell aufzeigt. Die Steuerpolitik der Regierungskoalition hat das Bestreben, ertragsunabhängige Elemente bei der Unternehmensbesteuerung zurückzuführen und nur den unternehmerischen Gewinn zu belasten. Aus städtischer Sicht hingegen wäre nach wie vor „eine Umstellung der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer auf die Elemente der Wertschöpfung (…) ein positiv zu bewertender Ansatz“139. In diese Richtung weist dann auch das Kommunalmodell. Eine Wertschöpfungsteuer erfasst sowohl die gesamte Wertschöpfung des Produktionsfaktors Kapital als auch die Wertschöpfung des Faktors Arbeit steuerlich. Zur Bemessungsgrundlage zählen somit zusätzlich zum unternehmerischen Gewinn auch die gezahlten Entgelte für die Überlassung von Fremdkapital und die Lohnsumme.140 Folgerichtig ist Besteuerungssubjekt jede Institution, in der Kapital eingesetzt und Arbeit entlohnt wird, weshalb konsequenterweise neben sämtlichen privatwirtschaftlichen Unternehmen (unabhängig davon, ob gewerblich oder freiberuflich tätig), auch gemeinnützige Non-Profit-Unternehmen und der öffentliche Sektor in die Wertschöpfungsteuer einbezogen werden müssten.141 Diese sehr breite Bemessungsgrundlage erlaubt zum einen niedrige Steuersätze und sorgt – zumindest im idealtypischen Modellfall – für Wettbewerbsneutralität, da sich steuerliche Indifferenz gegenüber kapital- und arbeitsintensiver Fertigung einstellt, weil das Preisverhältnis der Faktorsubstitution nicht gestört wird. Vielfach, nicht zuletzt vom Wissenschaftlichen Beirat beim BMF, wurde darauf hingewiesen, dass die Wertschöpfung den ökonomisch wohl geeignetsten Maßstab für die örtliche Produktion abgibt, da sie die gesamten Leistungen der produzierenden Wirtschaftseinheiten um- und die bei der örtlichen Produktion entstehenden Einkommen erfasst.142 Eine kommunale Steuer auf jene (als plausibelster Indikator für die Inanspruchnahme gemeindlicher Infrastruktur identifizierten) Wertschöpfung mag also als bester Anknüpfungspunkt an die lokale Wirtschaftskraft gesehen werden. Eine nähere Beschäftigung mit dem Konzept der Wertschöpfungsteuer soll später erfolgen.
139 140 141 142

ROTH [2002], S. 259. Additive Methode. Subtraktiv ermittelt ergibt sich die Wertschöpfung aus den Umsatzerlösen abzüglich der Vorleistungen und Abschreibungen. MAITERTH [2004], S. 403. Vgl. WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BEIM BMF [1982], S. 398. Natürlich ist die (Netto-)Wertschöpfung kein vollkommen zuverlässiges Indiz für die Intensität der Nutzung öffentlicher Leistungen und der Verursachung von kommunalen Kosten. So werden Aufwendungen für Produktionsstätten auch durch den Einsatz von Vorleistungen bestimmt, wie beim An- und Abtransport von Rohstoffen, der mehr kommunale Kosten als die eigentliche Wertschöpfung verursacht. Vgl. WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BEIM BMF [1982], S. 405 f., Fußnote 2. Auch ist tatsächlich nicht einzusehen, warum Unternehmen in einer humankapitalintensiven Branche mit hochbezahlten Mitarbeitern mehr Infrastruktur beanspruchen sollen als Unternehmen gleicher räumlicher Größe und Mitarbeiterzahl, aber geringerer Wertschöpfung, im Niedriglohnsektor. Vgl. MAITERTH [2004], S. 6. Ein vollkommener Indikator für die Inanspruchnahme kommunaler Leistungen kann nicht existieren, sonst könnten die daraus anfallenden Kosten auch mit Vorzugslasten gedeckt werden. So bleibt die Wertschöpfung dennoch die geeignetste Maßzahl für die Umrechnung von Leistungsempfang und Gemeindekosten.

51

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen

Das Kommunalmodell hingegen verzichtet auf die steuerliche Belastung des Faktors Arbeit, da dies „politisch wenig durchsetzbar“143 wäre und unterscheidet sich dadurch entscheidend von der Wertschöpfungsteuer, die eben alle Produktionsfaktoren gleichermaßen trifft. Dennoch ist es insofern konsequent, als dass es versucht, zumindest den gesamten Ertrag des lokal eingesetzten Kapitals der Besteuerung zu unterwerfen.144

3 Vergleich und kritische Bewertung der Reformalternativen
Die beiden betrachteten Optionen unterscheiden sich bei fast allen Gestaltungsparametern signifikant. So setzt die Besteuerung im Kommunalmodell sowohl personell als auch im Hinblick auf den ökonomischen Tatbestand an anderen Anknüpfungspunkten an als das Prüfmodell. Abbildung 2 liefert die Eckpunkte beider Reformalternativen in der Gegenüberstellung. Das Kommunalmodell sieht zusätzlich zum unternehmerischen Gewinn die steuerliche Hinzurechnung sämtlicher Entgelte, die für die Kapitalnutzung entrichtet werden, vor. Das bedeutet die Belastung der Wertschöpfung des im Unternehmen eingesetzten Kapitals. Im Gegensatz dazu plädieren Vertreter des Prüfmodells für die ausschließliche Besteuerung der Wertschöpfung des betrieblichen Eigenkapitals, des Gewinns, da übrige im Umfeld der Unternehmung erwirtschaftete Einkünfte – hierzu zählen Zinseinkünfte, Arbeitnehmereinkünfte, Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung, Einkünfte aus einer privaten oder der gesetzlichen Rentenversicherung und aus bestimmten privaten Veräußerungsgeschäften – nicht beim Unternehmen besteuert werden. Durch den Zuschlag auf Körperschaft- und Einkommensteuer jedoch werden diese Komponenten ebenfalls belastet, da eine solche Form der Gemeindefinanzierung auf das Einkommen sämtlicher natürlicher und juristischer Personen zurückgreift. Der Unterschied zur Wertschöpfungsteuer besteht nach dieser Argumentation hauptsächlich im Steuerzugriff. MAITERTH leitet her, dass die Faktoreinkommen bei der Wertschöpfungsteuer auf der Entstehungsseite, bei den Zuschlagssteuern auf der Verwendungsseite erfasst, jedoch grundsätzlich dieselben Bemessungs-grundlagen und daher identische Größen zur Kommunalfinanzierung herangezogen werden. Im Idealfall unterschieden sich die Konzepte lediglich in der Steuererhebung, die Belastungswirkung falle durch Überwälzungsvorgänge langfristig aber nicht auseinander. Seine Analyse relativiert MAITERTH allerdings
143 144

ROTH [2002], S. 259. Dass die Entgelte zur Überlassung von Fremdkapital (Mieten, Pachten, Leasingraten, ausgenommen Zinsen) im Kommunalmodell nicht vollständig in die Bemessungsgrundlage eingehen ist dem Umstand geschuldet, dass die ausgeklammerten Teilbeträge als anteilige Abschreibung unterstellt werden. Siehe BUNDESVEREINIGUNG DER KOMMUNALEN SPITZENVERBÄNDE [2003], S. 3 f.

52

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
umgehend mit dem Hinweis auf Besteuerungsrealitäten und nicht exakt zu bestimmende Inzidenzen.145 Abbildung 2: Synopse der Reformalternativen
Prüfmodell Vollständige Abschaffung der Gewerbesteuer (inkl. GewSt-Umlage und §35 Kurzbeschreibung EStG), stattdessen kommunales Zuschlagsrecht auf KSt und ESt; Erhöhung des Gemeindeanteils an der USt Kommunalmodell

Modernisierung der GewSt durch revitalisierende Maßnahmen: Ausweitung des Kreises der GewStPflichtigen auf Selbstständige und Erweiterung der BMG

Gewerbeertrag plus Zinsen, BMG für unternehmensbezogene Gemeindesteuer Gewinn nach KSt-Recht (bzw. ESt-Recht für Personengesellschaften) Finanzierungsanteil von Mieten, Pachten, Leasingraten (mit einheitlichem Freibetrag) und Veräußerungsgewinne Steuerpflichtige der unternehmensbezogenen Gemeindesteuer KSt-Pflichtige (bzw. EStPflichtige bei Personengesellschaften) Gemeindespezifischer Zuschlag auf abgesenkte ESt Gekoppeltes Zuschlagsrecht auf KSt und ESt KSt-Zuschlag erhebt Betriebsstättengemeinde, Verteilung ESt-Zuschlag generell Wohnsitzgemeinde, keine Kappungsgrenzen

Gewerbetreibende, Selbstständige

Besteuerung der Wohnbevölkerung

Wie bisher: Einheitlich 15 v. H. Gemeindeanteil an ESt

Autonomie der Kommunen

Hebesatzrecht auf revitalisierte Gewerbesteuer

Wie bisher: ESt-Anteil nach Wohnsitz (mit Sockelbeträgen), GewSt nach Betriebsstätten

145

Vgl. MAITERTH [2004], S. 404.

53

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Neben der Behandlung von gewinnunabhängigen Elementen unterscheiden sich die beiden Modelle offensichtlich vor allem im Bezug auf die Ausgestaltung der Einwohnerbesteuerung. Das Kommunalmodell verzichtet hier auf eine Reform. Eine flexiblere Belastung der Wohnbevölkerung durch mehr kommunale Autonomie ist gleichwohl für eine Umsetzung fiskalischer Äquivalenz und des Prinzips des Interessenausgleichs dringend geboten und eröffnete die Möglichkeit, die Steuerpflichtigen zur Finanzierung der Ausgaben, die sie wünschen, heranzuziehen. Die neu gewonnene Transparenz der Einkommensbesteuerung würde dafür sorgen, dass den Bürgern einer Gemeinde der Zusammenhang zwischen den kommunalen Leistungen, die sie in Anspruch nehmen, und ihrer steuerlichen Belastung deutlich wird. In Wahlen wird entschieden, ob bestimmte kommunale Projekte, beispielsweise die Errichtung einer Mehrzweckhalle, die Sanierung des Rathauses oder das Angebot kostenloser Sprachkurse durch höhere Steuern unterstützt oder ob lieber auf sie verzichtet wird. Ein allokativ vorteilhaftes Abwägen zwischen Nutzenzuwachs durch zusätzliche gemeindliche Leistungen und Nutzenentzug durch zusätzliche Steuerzahlungen würde forciert, das Interesse der Bürger an und die Sensibilisierung für Kommunalpolitik gestärkt, eine Orientierung am Wählerwunsch gewährleistet, Anspruchsinflationen eingedämmt und ein verantwortungsbewusster Umgang der Kommunalpolitik mit den Steuermitteln gefördert. Ein Einwand gegen die kommunale Einkommensbesteuerung bezieht sich auf die typischerweise höheren Pro-Kopf-Ausgaben der Kernstädte im Vergleich zu ihren Umlandgemeinden. Daraus resultierten Druck zu drastisch höheren Bürgersteuern in Ballungsgebieten und Abwanderungstendenzen. Zwar soll grundsätzlich – dies wurde in Kapitel 1.3 hergeleitet – das Ausgaben- und Leistungsniveau mit dem Einnahmenniveau und den Steuersätzen korrespondieren, doch darf nicht verkannt werden, dass die höheren Kosten der Kernstädte mit deren zentralörtlichen Funktionen und den sich daraus ergebenden Leistungen, die Zentren übernehmen und für umliegende Gemeinden bereitstellen, zu erklären sind. Sie generieren netto also positive Spillover, die Äquivalenz von (Kommunal-)Steuerzahlern und Nutzern ist verletzt. Daher sind die zusätzlichen, (auch) für Externe erbrachten Angebote nicht (nur) von der bereitstellenden Kommune zu finanzieren und der zusätzliche Finanzbedarf nicht (exklusiv) aus eigenen Steuerquellen zu decken, vielmehr ist dieses ausgabenseitige Phänomen über über den Finanzausgleich Ebenen, die (z.B. als Einwohnerwertung) und/oder Zuweisungen höherer

Internalisierungsinstrument dienen können, aufzulösen. Auch könnte nicht die Einwohnerzahl, sondern die Zahl der Arbeitsplätze als relevanter Bedarfsindikator angesehen werden. Würde der Einkommensteueranteil 54 z.B. nicht mehr

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
ausschließlich nach dem Wohnsitzprinzip verteilt, würde sich die

Bemessungsgrundlage bzw. der Steueranteil in den Kernstädten erhöhen, bei den Umlandgemeinden entsprechend mindern. Denn bislang profitieren Städte nicht von den Einkommensteuerzahlungen ihrer Einpendler. 146 Die Zuschlagssätze zentraler Orte und des Umlands glichen sich tendenziell an. Ein größerer Ausgabenbedarf in Großstädten mag so auch ohne signifikant höhere Hebesätze gedeckt und ein besserer (über die Gemeindegrenzen hinaus reichender) Versorgungsgrad realisiert werden. Auch der Vorwand, tatsächliche oder vorgetäuschte Wohnsitzverlagerungen aus Steuergründen würden zum Massenphänomen und eine Vertiefung der Kluft zwischen armen und reichen Gemeinden wäre zwangsläufig, da erstere hohe Zuschläge fordern und einkommensstarke Gruppen vergrätzen müssten, ist nicht stichhaltig. Die Geringfügigkeit der tatsächlichen Belastungsunterschiede – mit einem Niveau in etwa dem der Kirchensteuer vergleichbar - , die zudem durch festgelegte Korridore zulässiger Zuschlagsätze, eine Sockelbetragsregelung oder einheitliche Zuschlagsätze ab bestimmten Einkommenshöhen garantiert werden könnte, dürften kaum für steuerinduzierte Wanderungsbewegungen sorgen. In Zeiten moderner EDV und computerbasierter Lohnbuchhaltung greift auch das Argument erhöhten administrativen Aufwands nicht. Um die Notwendigkeit zweier unterschiedlicher Bemessungsgrundlagen zu

vermeiden und Steuerverwaltungs- und Steuerentrichtungseffizienz zu erreichen, muss die kommunale Einkommensteuer eng an die staatliche Einkommensteuer gekoppelt sein. Genau dies tut der im Prüfmodell enthaltene Vorschlag, der den Kommunen ein Zuschlagsrecht auf die Einkommensteuer gewährt. 147 Dass diese Zuschlaghöhe allerdings an die zur Körperschaftsteuer gekoppelt ist verkompliziert die Umsetzung eines zwischen der Interessenausgleichs aus den Sorge über unnötig. politisch Ein Von schwer unabhängigen vermittelbare mögliche durch Steuerstellschrauben Verschiebungen Mehrbelastung wurde

soziökonomischen abgesehen.

Gruppen

Wohnbevölkerung

gemeindespezifisches

Austarieren der graduellen Belastung von Bürgern und Wirtschaft wäre jedoch zu begrüßen. Daneben ist die Regelung, nach der der Zuschlag zur Einkommensteuer

146 147

Dies macht sich besonders in den Stadtstaaten bemerkbar, aus denen zusätzlich zum 15prozentigen Gemeindeanteil gleichzeitig auch der 42,5-prozentige Länderanteil an der ESt abfließt. Dass dieser proportionale Zuschlag nicht auf das zu versteuernde Einkommen, sondern auf die Steuerschuld erhoben wird und daher progressiv wirkt, ist auch unter Äquivalenzgesichtpunkten vertretbar. Denn fiskalische bzw. gruppenmäßige Äquivalenz und das Prinzip des Interessenausgleichs verlangen eine Zurechnung von Kosten und Leistung auf eine Gruppe, innerhalb derer mag die Finanzierungslast aber auch nach individueller Leistungsfähigkeit verteilt sein. Vgl. HALLER [1987], S. 61.

55

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
grundsätzlich und ungeachtet der Einkunftsart der Wohnsitzgemeinde zusteht, allenfalls mit der leichteren Administrierbarkeit zu verteidigen, stellt jedoch in finanzwissenschaftlicher Logik eine Inkonsistenz dar, weil die Rechtsform für den Steuergläubiger und daher ist der für Ort den der Steuersatz Betriebsstätte entscheidend für das ist. Bei Kapitalgesellschaften kommunale

Zuschlagsrecht maßgeblich, bei Personengesellschaften oder Einzelunternehmen der Wohnort der Gesellschafter bzw. des Eigentümers. Gemeinden, in denen sich Betriebsstätten von Personenunternehmen befinden, erhalten – so der Eigentümer andernorts wohnt – keinerlei Steueranteile. Ohne Gewerbesteuer kann das zu wachstumspolitischen Problemen führen, da kein Anreiz besteht, für die Erweiterung von Betriebsstätten Gewerbegebiete auszuweisen und zu riskieren, dass den Flächenerschließungskosten keine Steuererträge gegenüberstehen. Zuschläge auf gewerbliche Einkünfte müssten daher wie der Körperschaftsteuerzuschlag der Betriebsgemeinde zustehen, womit auch das Prinzip fiskalischer Äquivalenz bei der gewerblichen Wirtschaft umgesetzt und ein Ansetzen der Unternehmensbesteuerung an der lokalen Wirtschaftskraft sichergestellt würde. Eine andere unliebsame Nebenwirkung könnte sich aus dem modellierten Wegfall der Sockelbetragsregelung ergeben. Bislang werden die Einkommensteuerbeiträge nur bis zu einem Höchstbetrag von 30.000 ! (respektive 60.000 ! bei der Zusammenveranlagung von Ehegatten) für die Verteilung des kommunalen Einkommensteueranteils herangezogen. Da in einem mehrstufigen Verfahren über dem Sockelbetrag liegende zu versteuernde Einkommen der Gemeindeeinwohner nicht berücksichtigt werden, findet innerhalb der Länder zwischen den Kommunen mit einkommensteuerstarken und einkommensteuerschwachen Einwohnern eine Aufkommensnivellierung im Vergleich zu einer schlichten Aufteilung nach dem örtlichen Aufkommen statt. Der Kommunalzuschlag des Prüfmodells ist aber nach Ansicht der Gemeindefinanzkommission mit einer derartigen Sockelbetragsregelung nicht vereinbar,148 weshalb die Wohngemeinden den Einkommensteuerzuschlag auf das gesamte steuerpflichtige Einkommen erheben. Gegenüber geltendem Recht erhöht sich durch diese „ungedeckelte“ Wirkung der massiven Progressionskomponente des Einkommensteuertarifs die Streuung des Aufkommens erheblich. Die Kommission berechnet eine Größenordnung von ca. 40 % des bisherigen Einkommensteueranteils, der nach anderen Kriterien als heute zerlegt

148

Zwischenbericht der ARBEITSGRUPPE KOMMUNALSTEUERN [2010], S. 4 (Arbeitskreis Quantifizierung). Es wird aber nicht ganz klar, warum der Zuschlag nicht auf Basis einer begrenzten Bemessungsgrundlage erhoben werden könnte.

56

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
werden würde. 149 Es ist fraglich, inwieweit es erwünscht ist, dass sich ohne Kappungsgrenze Gemeinden alleine durch den gezahlten Einkommensteuerzuschlag eines Rennfahrers oder Tennisspielers finanzieren könnten. Obwohl noch Klärungs- und Verbesserungsbedarf besteht, ist es generell lobenswert, dass das Prüfmodell die Ablösung der starren und intransparenten bestehenden Regelung zum kommunalen Einkommensteueranteil und die überfällige Umsetzung des § 106 Absatz 5 Satz 3 GG vorsieht. Dass das Kommunalmodell am Status quo festhält, mag mit der Angst der Kommunalpolitik vor zuviel Wettbewerb oder vergrößertem Rechtfertigungsdruck gegenüber den Bürgern über die Steuerverwendung zu tun haben. Da die Ausgestaltung des Einwohnerelements aber mitnichten mit der unternehmensbezogenen Gemeindesteuer zusammenhängt, stellen Gewerbesteuer und kommunaler Einkommensteuerzuschlag keineswegs Substitute dar. Die Revitalisierung der Gewerbesteuer (oder die Einführung einer anderen Gemeindewirtschaftssteuer) stünde schließlich einem Zuschlagrecht auf die Einkommensteuer keinesfalls im Weg. Nur ein Vergleich der Eignung von reformierter Gewerbesteuer mit

Körperschaftsteuer als unternehmensbezogenen Gemeindesteuer erscheint daher sinnvoll. Im Folgenden soll deshalb ausschließlich die isolierte Bewertung der vollkommenen Alternativen erfolgen.

3.1 Beurteilung des Prüfmodells
Neben der Möglichkeit zum Interessenausgleich durch die – wenn auch korrekturbedürftige – gemeindespezifische Belastung der Wohnbevölkerung muss dem Prüfmodell vor allem attestiert werden, dass es das kommunale Steuersystem gravierend vereinfacht. Die unmittelbare Anknüpfung an die bereits bestehenden Steuern schafft leichte Administrierbarkeit, die Annexsteuer dürfte sich problemlos in das bestehende System der Unternehmensbesteuerung einfügen lassen und die vielfältigen Probleme der Gewerbesteuer entfallen mit deren Ablösung. Im Vergleich zur gegenwärtigen Gewerbesteuer wird dazu die Äquivalenzbeziehung insofern gestärkt, als dass eine größere Gruppe der wirtschaftlich Tätigen zur Finanzierung der kommunalen Infrastruktur herangezogen wird. Schließlich unterliegen nicht nur die Selbstständigen ebenfalls dem Kommunalzuschlag (wenn auch ungerechtfertigterweise dem der Wohnortgemeinde), sondern es entfallen auch

149

Zwischenbericht der ARBEITSGRUPPE KOMMUNALSTEUERN [2010], S. 19 (Arbeitskreis Quantifizierung). Interkommunale Aufkommensdisparitäten könnten sich laut JUNKERNHEINRICH [2003b], S. 557 in einigen Bundesländern verdoppeln.

57

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
die Freibeträge der Gewerbesteuer, durch die kleine und mittlere Unternehmen von einer gemeindlichen Belastung bisher meist ausgenommen sind. Problematisch bleibt unter Äquivalenzgesichtspunkten aber das Ansetzen des Steuertatbestands. Der Gewinn eines Unternehmens stellt keinen angemessenen Indikator der Beanspruchung öffentlicher Leistungen dar. Weitaus stärker ins Gewicht fallen jedoch die befürchteten interkommunalen Verschiebungen zulasten der Betriebsstättengemeinde. Die Fokussierung auf die nun ungedeckelte Einkommensteuer und die das weitestgehende lediglich beim Aufgabe Zuschlag des zur Verteilungskriteriums Betriebsstätte,

Körperschaftsteuer, der jedoch weniger als einem Fünftel des Volumens der Gewerbesteuer entspricht, 150 beibehalten wird, kann negative Effekte auf die kommunale Standortpolitik haben und das Band zwischen Gemeinden und Unternehmen brüchig werden lassen, da das Interesse an der Ansiedlung von Gewerbebetrieben hinter dem an der Ausweisung von Wohngebieten zurückbleiben könnte. Für heute gewerbesteuer-aufkommensstarke Gemeinden mit hoher Wirtschaftskraft und demgegenüber vergleichsweise wenig Wohnbevölkerung – also typischerweise Städte – müssten hohe Zuschlagssätze gefordert werden, um den Wegfall der Gewerbesteuer zu kompensieren. Dieser Benachteiligung einkommensteuerschwacher Kommunen und dem Druck zu hohen Zuschlagsätzen in Ballungsräumen könnte allerdings einigermaßen unkompliziert begegnet werden. Eine Änderung des Verteilungsmaßstabs der Einkommensteuer, die in umliegende Wohnsitzgemeinden mit niedrigeren Hebesätzen abzufließen droht, würde den Einpendler-Kommunen ebenso helfen wie der im Prüfmodell angedachte Verteilungsschlüssel des erhöhten kommunalen Umsatzsteueranteils, der sich verstärkt nach der Summe der sozialversicherungspflichtigen Entgelte richten könnte. Auch das Zulassen differenzierter Zuschlagssätze für Wohnbevölkerung und gewerbliche Wirtschaft könnte Großstadtgemeinden ermöglichen, ihre Unternehmen – wie bisher – höher zu besteuern als in der Peripherie und gleichzeitig ihre Bürger zu entlasten, um unerwünschte Wohnsitzverlagerungen zu verhindern. Schlecht schneidet die Körperschaftsteuer bei der Frage der Bedarfsgerechtigkeit ab. Sie schwankt im Konjunkturzyklus noch stärker als die Gewerbesteuer und taugt daher per se nicht zur Gemeindesteuer.
151

Zwar

würde

sie

für

die

Gemeindehaushalte nicht die Bedeutung der Gewerbesteuer erreichen, doch führten massive Einbrüche dennoch zu Engpässen bei den Kommunalfinanzen, zumal auch die Einkommensteuer durchaus beträchtlichen Schwankungen unterliegt. Um die
150 151

Zwischenbericht der ARBEITSGRUPPE KOMMUNALSTEUERN [2010], S. 19 (Arbeitskreis Quantifizierung). Siehe Anhang 1.

58

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
Gemeindeeinnahmen zu verstetigen, sieht das Prüfmodell eine Erhöhung des Anteils an der konjunkturrobusten Umsatzsteuer vor. Der kommunale Betrag würde sich von gut 3 Mrd. ! p.a. auf bis zu 20 Mrd. ! vervielfachen. Eine solche solide Einnahmenbasis scheint dringend geboten. Auch die enge Konzentration der Bemessungsgrundlage 152 sowie die vermutete regionale Streuung lassen an der Eignung der Körperschaftsteuer als Gemeindesteuer zweifeln.153 Zuletzt sollen die sich abzeichnenden common-pool-Probleme, die eine

Zuschlaglösung birgt, nicht unerwähnt bleiben. So besteht die Gefahr, dass die kommunale Ebene eine von Bund und Ländern angepeilte Senkung des Einkommenoder Körperschaftsteuertarifs durch Erhöhung der Zuschlagsätze unterwandert. Je unausgereifter der interjurisdiktionelle Wettbewerb ausgestaltet ist, desto realer wird dieses Szenario. Andersherum wirkt sich eine Änderung im Einkommen- oder Körperschaftsteuerrecht durch Bundestag und Bundesrat unmittelbar auf die Zuschlagbasis für den Gemeindeanteil aus. Wird die einkommensteuerliche Bemessungsgrundlage angepasst oder der Steuersatz variiert, erzeugt dies vertikale fiskalische Externalitäten auf der Gemeindeebene, wo ausschließlich über die Höhe des Zuschlagsatzes zu befinden ist. Eine enge Kooperation zwischen den Ebenen und eine Art „Wohlverhaltenspflicht“ sollten gewährleistet sein.

3.2 Beurteilung des Kommunalmodells
Das Kommunalmodell lindert das aus Sicht der Kommunen dringlichste Problem der unsteten Gemeindehaushalte durch Einbeziehung weiterer gewinnunabhängiger Elemente und der unstrittig Dadurch angebrachten wird auch Inklusion eine freier Berufe in die ans Gewerbesteuerpflicht. stärkere Anlehnung

Äquivalenzprinzip erreicht. Die Maßnahmen müssten eine Senkung des Tarifs (oder der Hebesätze) zugunsten der momentan stark belasteten kleinen Gruppe von Steuerzahlern möglich machen und die Abhängigkeit der Gemeinden von wenigen Großbetrieben verringern. Doch bleiben konsequente systematische Bereinigungen aus. Die Gewerbesteuerumlage und der oft gescholtene § 35 EStG, die weiterhin Anwendung finden, sind mit der Ratio der Äquivalenzbesteuerung nicht zu vereinbaren und untergraben den Charakter der Objektsteuer ebenso wie der Freibetrag. Mehr Wettbewerbsneutralität wird durch die Aufhebung der Ungleichbehandlung von Selbständigen und Gewerbetreibenden geschaffen. Jene verursacht eine künstlich geschaffene Abgrenzungsproblematik ökonomisch ähnlicher Tatbestände, die immer
152 153

Siehe Anhang 2. Siehe hierzu vor allem BROER [2001], 717 ff. und BROER [2004], S. 117 ff.

59

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
wieder Gerichte beschäftigt, daher Verwaltungs- und Befolgungskosten verursacht und zur Steuergestaltung einlädt.154 Dass land- und forstwirtschaftliche Betriebe auch zukünftig von der Gewerbesteuer befreit bleiben sollen, ist allenfalls mit der Grundsteuer A, die vom Anspruch her den gesamten Sollertrag agrarischer Tätigkeiten zu erfassen versucht, erklärbar. Wegen der niedrigen und verzerrten Bewertungsergebnisse sind die Grundsteuern allerdings ihrerseits reformbedürftig. Bei kombinierten Reformprojekten böte sich eine Überprüfung der Stellung von Landund Forstwirtschaft an. Ein Beitrag zur Steuervereinfachung ist die Ausweitung der Gewerbesteuerpflicht auf die Bezieher von Einkünften aus selbstständiger Arbeit allerdings nicht. Die 3,8-fache Anrechnung der gezahlten Gewerbesteuer auf die Einkommensteuer macht die Besteuerung dieser Gruppen lediglich komplizierter und aufwändiger, die zusätzlichen Deklarations- und Verwaltungskosten lohnen hingegen nicht, da dem Mehr an Gewerbesteueraufkommen ein vergleichbares Minderaufkommen bei der Einkommensteuer gegenübersteht, was hauptsächlich zulasten von Bund und Länderebene geht. Schwerwiegende Probleme dürfte im Kommunalmodell die erwartbare

Doppelbesteuerung von Leasingraten, Mieten und Pachten sowie Zinsen hervorrufen. Zwar ist zu begrüßen, dass die gezahlten Fremdkapitalkosten durch die Hinzurechnung die gewerbesteuerliche Bemessungsgrundlage nicht mehr schmälern und so die Diskriminierung von Eigenkapital beseitigt wird, doch müssten diese Zahlungen beim Empfänger freigestellt werden, will man eine Mehrfachbelastung vermeiden. Unterliegen besagte Finanztransaktionen zwischen Unternehmen auf beiden Seiten der Gewerbesteuer, treten Kaskadeneffekte auf, unter denen insbesondere Betriebe mit schwacher Eigenkapitalbasis leiden, da die Kapitalkosten steuerlich bedingt ansteigen. Einen ökonomisch notwendigen Korrekturmechanismus sieht das Kommunalmodell nicht vor. Wirtschaftsverbände lehnen das Kommunalmodell mit dem Hinweis auf mögliche Substanzbesteuerung ab, die aus den Hinzurechnungen ertragunabhängiger Komponenten resultieren könnte. In Ausnahmefällen müssten Unternehmen, die in
154

Als freiberufliche Tätigkeit definiert § 18 Abs. 1 Nr. 1 EStG die „selbständig ausgeübte wissenschaftliche, künstlerische, schriftstellerische, unterrichtende oder erzieherische Tätigkeit“ sowie die selbständige Berufstätigkeit der aufgezählten „Katalogberufe“, also Ärzte, Rechtsanwälte, Ingenieure, Architekten, Wirtschaftsprüfer, Steuerberater, beratende Volks- und Betriebswirte, Journalisten, Bildberichterstatter etc. Damit ist der die kommunale Infrastruktur verstärkt in Anspruch nehmende Fahrlehrer ebenso gewerbesteuerbefreit wie der Tierarzt, wohingegen der Viehkastrierer gewerbesteuerpflichtig ist. Der Bildberichterstatter übt einen freiberuflichen Katalogberuf aus, der Fotograf aber ist gewerblich tätig. Die unklare Dogmatik setzt sich auch im Umfeld der Land- und Forstwirtschaft fort. Hier gilt z.B. die Tierhaltung und -zucht als gewerblich, sofern keine entsprechenden Flächen bewirtschaftet werden. Vgl. DIW [2007], S. 3.

60

D Darstellung und Bewertung der Reformoptionen
einer Periode keine Gewinne erwirtschaften, trotzdem Gewerbesteuer zahlen, weshalb teilweise das Szenario steuergetriebener Insolvenzen befürchtet wird.155 Die Frage nach der Tauglichkeit der Gewerbesteuer als Äquivalent für die kommunale Leistungserbringung ist auch hier entscheidend. Als Kostensteuer, mit der die gemeindlichen Lasten abgegolten werden, ist auch eine Zahlungsverpflichtung in Verlustjahren legitim. Die Infrastruktur wird schließlich auch in solchen Zeiten in Anspruch genommen, auch wenn ein vollkommen zuverlässiger Indikator für die Intensität der Inanspruchnahme fehlt. Einer kommunalen Wirtschaftsteuer, die als Äquivalenzsteuer konzipiert ist, kann kein Vorwurf der Unternehmensgefährdung aus Steuergründen gemacht werden.
156

Dazu müssten allerdings Leistung und

Gegenleistung in Relation stehen, was aus hinreichend erläuterten Gründen gegenwärtig nicht der Fall ist und auch im Zuge der Modernisierung nur teilweise gültig wird. Der „ideologische Kampfbegriff“157 der Substanzbesteuerung scheint dann gerechtfertigt, da Akzeptanz und Anspruch der Gewerbesteuer als Äquivalenzsteuer mehr und mehr gesunken sind. So wird das Gewerbesteueraufkommen maßgeblich zur Finanzierung allgemeiner kommunaler Aufgaben genutzt und kommt nur relativ unmerklich der zahlenden Wirtschaft zu Gute, was dem Faktum geschuldet ist, dass einzig die Einnahmen aus der Gewerbesteuer nennenswert in kommunaler Autonomie beeinflusst werden können. Die Steuerverpflichtung, die in Krisenzeiten aus der Unternehmenssubstanz eingelöst werden muss, übersteigt vielfach den Nutzen, den der Betrieb aus der kommunalen Infrastruktur zieht und die Kosten, die er verursacht. Eine (dann nicht äquivalenztheoretisch zu begründende) Unternehmensbesteuerung, die den Vermögensstamm aufzehrt, die betriebliche Eigenkapitalbasis schmälert und in Verlustphasen den Fortbestand von Unternehmen gefährdet, kann unter beschäftigungs- und standortpolitischen Gesichtspunkten nicht gewollt sein. Eine rein gewinnorientierte aber Bemessungsgrundlage, die die eine der Substanzbesteuerung ausschließt Bedarfsgerechtigkeit

Gemeindefinanzierung verfehlt, liefert das Prüfmodell.

155 156

157

Anzumerken ist, dass auch zu Zeiten der Gewerbekapitalbesteuerung kaum Fälle bekannt sind, in denen eine Substanzbesteuerung zur Unternehmensaufgabe führte. JUNKERNHEINRICH [2003a], S. 435 führt auch die Möglichkeit der Steuerstundung in vorübergehenden Krisenzeiten an, da natürlich auch die Kommunen ein Interesse an der Aufrechterhaltung im Prinzip profitabler Betriebe hegen. Illiquidität grundsätzlich gesunder Betriebe in gewinnschwachen Jahren mag so überwunden werden. Kann die Steuerschuld langfristig nicht bedient werden, übersteigen also die betrieblichen Kosten (inklusive derer, die der Gemeinde entstehen und die durch die Gewerbesteuer beglichen werden sollen) die Erträge, liegen die Gründe für Insolvenz- bzw. Konkursverfahren im Unternehmen und nicht im Steuersystem. Siehe auch JARASS / OBERMAIR [2003], S. 161. JUNKERNHEINRICH [2003b], S. 558.

61

E Analyse und Fazit
Die Gewerbesteuer ist dringend reformbedürftig. Heute ist sie eher Ertrag- als Realsteuer; mit der Lohnsummensteuer, der Zurechnung von Dauerschuldzinsen und der Gewerbekapitalsteuer wurde, was dem Äquivalenzcharakter geschuldet war, abgeschafft. Ihre Aushöhlung macht sie für die Gemeindehaushalte inadäquat, das historische Überbleibsel ist gleichzeitig Hemmschuh auf dem Weg zu einer einfachen, systematischen und konsequenten Unternehmensbesteuerung. Beide Reformmodelle, die zurzeit in der Gemeindefinanzkommission diskutiert werden, bieten trotz ihrer Verschiedenheit eine Verbesserung im Vergleich zum Status quo, sind aber von einer idealen, von allen Seiten geschätzten Lösung weit entfernt. Dass eine solche „goldene Lösung“ anscheinend nicht existiert, verwundert ob des jahrzehntelangen Streits um die Steuer nicht. Die Beseitigung der Probleme mit der Gewerbesteuer und eine Orientierung an den normativen Vorgaben vermag den Konzepten mehr oder weniger, jedoch definitiv nicht restlos zu gelingen, neue Schwierigkeiten treten auf. So bietet das Prüfmodell eine praktikable und – mit Abstrichen - in sich schlüssige Steuervereinfachung, kommt aber den Belangen der Städte und Gemeinden nicht ausreichend nach. Diese fordern die Beibehaltung der Gewerbesteuer, die aber die steuerliche Systematik nicht modernisiert, sondern einseitig an den kommunalen Interessen ausgerichtet ist. Die Vorteile einer Revitalisierung – Einnahmenverstetigung und eine Ausweitung der Zahlergruppe durch vertretbare Belastung bisheriger Nichtzahler – fallen zudem erheblich geringer als bei der umfassenden Wertschöpfungsteuer aus. Obwohl das Kommunalmodell durch die Stärkung der gewinnunabhängigen Komponenten klare Tendenzen in diese Richtung zeigt, sollte die Diskrepanz zwischen den beiden Ansätzen nicht unterschätzt werden, da alleine durch die Nichtberücksichtigung der Lohnsumme rund 70 % der Wertschöpfung ausgeklammert bleibt.158 Ob der guten Ergebnisse, die das Konzept der Wertschöpfungsbesteuerung beim Anlegen an das Kriterienraster zeigt, verwundert es, dass es – obwohl lange von der Wissenschaft favorisiert und immer wieder aufgegriffen – seit geraumer Zeit keine ernstzunehmende Rolle bei der Reformdiskussion mehr spielt. Dies mag mit den hysterischen Abwehrreaktionen zusammenhängen, die in der Politik durch die Schlagworte „Lohnbesteuerung“ und „Substanzbesteuerung“ ausgelöst werden.

158

JUNKERNHEINRICH [2003a], S. 433.

62

E Analyse und Fazit
Tatsächlich scheint die Wertschöpfung eine Reihe von Eigenschaften aufzuweisen, die sie als Bemessungsgrundlage für eine kommunale Unternehmenssteuer besonders qualifizieren. So ist sie interkommunal relativ gleich verteilt. Die sinnvolle Erweiterung im Vergleich zur Gewerbesteuer trüge zum Abbau ungerechtfertigter Steuerkraftdifferenzen bei und sicherte ein gleichmäßigeres Aufkommen.159 Neben der verringerten regionalen Streuung werden auch überbordende Schwankungen im Konjunkturverlauf beseitigt, denn gesamtwirtschaftlich entspricht die Wertschöpfung dem Sozialprodukt. Die Einnahmen der Gemeindeebene würden kaum stärker schwanken als die volkswirtschaftlichen Aktivitäten. Eine annähernde Wachstumsproportionalität ist daher ebenso gewährleistet. Die Anforderung der Bedarfsgerechtigkeit wird also erfüllt. Da sich ein weiter Kreis der Steuerpflichtigen erfassen ließe und die Wertschöpfung die angebrachte Maßzahl ist, um die Nutzung öffentlicher Leistungen durch die Unternehmen darzustellen, können durch die Wertschöpfungsteuer, die an alle Formen wirtschaftlicher Betätigung innerhalb einer Gemeinde anknüpft, überdies bestmöglich Äquivalenzbeziehungen hergestellt werden. Selbst Kritiker müssen der Wertschöpfungsbesteuerung wegen ihrer breiten Bemessungsgrundlage, die außerdem im Einklang mit der Optimalsteuertheorie niedrige Steuersätze erlaubt, Neutralität sowohl was Wettbewerb wie auch Faktoreinsatz betrifft, attestieren, die Sonderbelastung von Kapital wird hinfällig. Da die Gemeinden von jedweder Wertschöpfung profitieren, ist zu vermuten, dass stärker als bislang auch kleine, eventuell noch wenig etablierte Unternehmen in ihre Ansiedlungspolitik einbezogen werden würden. Ein Ansetzen an der örtlichen Wirtschaftkraft wäre ebenso realisiert wie das Hebesatzrecht, mit dem eine bedeutende Stütze der kommunalen Autonomie erhalten bliebe. Die Steuer müsste auf allen Unternehmen, freien Berufen und bestenfalls auch auf dem öffentlichen Sektor liegen und jene Einheiten nach Maßgabe ihres Einsatzes an Produktionsmitteln beteiligen. Im Detail klärungsbedürftig sind Fragen möglicher Doppelbesteuerung sowie die Behandlung des Finanzsektors und eventuell der Wohnungswirtschaft. Da die Wertschöpfungsteuer eine Kostensteuer darstellt, ist die Steuerschuld vom einkommenbzw. körperschaftsteuerrechtlichen Gewinn abzugsfähig. Der Objektsteuercharakter der Abgabe gestattet keinen progressiven

159

Der WISSENSCHAFTLICHE BEIRAT BEIM BMF [1982], S. 406 f. wies hierzu noch auf das Fehlen von belastbarem statistischem Material hin und stellte durchaus ambivalente Plausibilitätserklärungen an, wobei die Beiratsmehrheit zu dem Ergebnis kommt, dass „die horizontale Streuung der Wertschöpfungsteuer geringer sein dürfte als die der Gewerbesteuer“. Zu demselben Ergebnis kommen auch BROER [2001], S. 720 und SCHERF [2002], S. 605 (siehe auch dort angegebene Fußnoten).

63

E Analyse und Fazit
Verlauf, weshalb sie mit einem proportionalen Steuersatz zu erheben ist. Eine Einführung von Freigrenzen, die zu einer indirekten Progression führen und die Allgemeinheit der Besteuerung negativ berühren, verbietet sich aus demselben Grund, im Sinne einer Erhebungs- und Entrichtungsbilligkeit können allerdings geringe Freigrenzen gewährt werden, um Bagatellfälle auszunehmen. Die vorgebrachte Kritik an der Wertschöpfungsteuer soll nicht verschwiegen werden. Zu Recht wird auf mögliche Schwierigkeiten bei der praktischen Umsetzung verwiesen. Die Integration einer neuen, in der Praxis nicht erprobten Steuer in das bestehende Steuersystem kann eine Reihe administrativer Probleme aufwerfen. So sind Korrekturrechnungen zur Vermeidung von Doppelbesteuerungen, eine spezifische Behandlung von Firmen aus dem Bankgewerbe und die Zerlegung auf die Betriebsstätten notwendig. Die Ermittlung einer eigenen Bemessungsgrundlage und der große Kreis der Steuerpflichtigen und Forstwirte) (inklusive ziehen bislang nicht und buchführungspflichtiger Vollzugskosten nach sich. Der Sachverständigenrat, einst vehementer Fürsprecher 160 , begründet seinen Paradigmenwechsel und die heutige Ablehnung der Wertschöpfungsteuer mit der „Verletzung der Investitionsneutralität, da die Sachkapitalbildung steuerlich belastet wird“161. Der Wissenschaftliche Beirat kam indes 1982 noch zu dem Schluss, dass es „zwischen Konsum und Investitionen kaum zu Verzerrungen kommen“ kann.162 An anderer Stelle wird die
163

Land-

Deklarations-

Besteuerung erklärt, die

der

Wertschöpfung

zu

einer FLICK

„Superlohnsummensteuer“

arbeitsplatzfeindlich

wirke.

bezeichnete sie 1984 gar als „Jobkiller ersten Grades“ 164 . Die Beseitigung der Diskriminierung des mobilen Produktionsfaktors Kapital ist ohne Belastung des Faktors Arbeit schwerlich zu erreichen, auch wenn dies den Versuchen, die Lohnnebenkosten zu senken, sicherlich zuwiderläuft. Die Kritik scheint reichlich überzogen und überzeugt insgesamt ebenso auch weil die wenig wie der Vorwurf der ähnlich wie die Substanzbesteuerung, Wertschöpfungsteuer

Umsatzsteuer von ihrer Konzeption her auf Überwälzung ausgelegt ist. Ausführungen zur Gefahr der Substanzbesteuerung wurden bereits gemacht.

160

161 162 163 164

Frühere Jahresgutachten enthalten folgende Bekundungen: „Eine Wertschöpfungsteuer empfiehlt sich deswegen als Ersatz der Gewerbesteuer […]“ [83/84, Ziffer 402], „ […] bestärken uns in der Auffassung, dass als Ersatz für die Gewerbesteuer in erster Linie eine kommunale Wertschöpfungsteuer in Frage kommen kann.“ [95/96, Ziffer 350], „Allen Anforderungen […] könnte man mit der kommunalen Wertschöpfungsteuer gerecht werden.“ [99/00, Ziffer 326] SVR ZUR BEGUTACHTUNG DER GESAMTWIRTSCHAFTLICHEN ENTWICKLUNG [2001], Ziffer 380. WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BEIM BMF [1980], S. 408. FLICK [1984], S. 23 f. Ebd.

64

E Analyse und Fazit
Die Gretchenfrage bleibt schlussendlich, inwieweit der Äquivalenzgedanke der unternehmensbezogenen Gemeindesteuer akzeptiert wird. Da Befürworter fast aller Reformalternativen das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz zugunsten der jeweils favorisierten Besteuerungsform anführen, muss ins Bewusstsein gerufen werden, dass diese (wenn auch zugegebenermaßen schwer umzusetzende) Theorie auch die Höhe der Besteuerung vorgibt. Das Aufkommen ist dahingehend fixiert, dass es sich im Rahmen der Gegenleistung zu bewegen hat, die die Gemeinde den Wirtschaftbetrieben bietet. Nimmt man das Prinzip fiskalischer Äquivalenz ernst, muss es darum gehen – dies war schon Grund für die Einführung der Gewerbesteuer –, die Kosten, die bei den Kommunen durch den Gewerbebetrieb anfallen (und zwar nur diese) zu begleichen. Kosten/Leistungen der Gemeinde –
165

Beides – Steuerhöhe und

kann dann nach spezifischen Präferenzen

innerhalb der Gemeinde variiert werden. Die Problematik nach der Besteuerung der örtlichen Wirtschaft verdichtete sich dann auf zwei Fragen. Erstens ist zu klären, wie innerhalb dieser Gruppe die Lasten möglichst korrekt zugerechnet werden. Hier ist die Wertschöpfung zweifelsohne der beste Anhaltspunkt. Zweitens können entweder den Wirtschaftsbetrieben oder den Kommunalhaushalten die Last der Anpassung an Konjunkturphasen auferlegt werden. Soll der private Sektor die zyklischen Schwankungen auffangen, müssen in jedem Jahr die stetig anfallenden Gemeindekosten gedeckt werden, was in Verlustperioden die Substanz der Unternehmen angreifen kann. Aufgelöst werden könnte dieser Konflikt durch größere Flexibilität in der Besteuerungspraxis, beispielsweise durch ein Fondmodell und eine Art Steuerkonten. Die Gemeinden würden die an der Wertschöpfung orientierte Steuerschuld eines Unternehmens in jedem Veranlagungszeitraum festlegen und diesen Betrag unmittelbar aus einem Fonds erhalten, in den die Unternehmen innerhalb eines gewissen Zeitraums (z.B. drei oder vier Jahre nach Veranlagung) ihre Zahlungsverpflichtung mit entsprechender Verzinsung zu leisten hätten.166 So wäre ein Puffer zwischengeschaltet, der die Konjunktur abfedert und Substanzbesteuerung bei gleichzeitig bedarfsgerechter Finanzausstattung der Städte und Gemeinden verhindert. Nicht nur die Steuerstundung, sondern auch Teile des kommunalen Kreditgebarens würden damit standardisiert.

165

166

Eine kommunale Besteuerung auf Basis einer gruppenmäßigen lokalen Äquivalenz, die der Abgeltung von kommunaler Vorleistung dient, verlangt im Übrigen auch nicht nach einem Grenzausgleich. Im Falle zwischenzeitlicher Insolvenz ist die Steuerschuld aus der Insolvenzmasse zu bedienen.

65

E Analyse und Fazit
Vorraussetzung für eine derartige Regelung ist, dass grundsätzlich Konsens über das Besteuerungsniveau besteht und sich dieses an den kommunalen Aufwendungen für die Unternehmen orientiert, so wie es die Theorie (siehe Kapitel A) verlangt. Zwar schränkt der Wissenschaftliche Beirat ein, dass es nicht einmal für die Gesamtheit der örtlichen Wertschöpfung möglich sei, eine annähernde Äquivalenz zwischen den kommunalen herzustellen,
167

Leistungen

und

dem

örtlichen

Wertschöpfungsteueraufkommen

doch käme diese Auffassung einer Kapitulation gleich. Dem muss

entgegengehalten werden, dass unbestreitbar gesamtwirtschaftliche Allokationseffizienz auch die möglichst korrekte Belastung der Nutznießer mit zurechenbaren Infrastrukturkosten erfordert. Dies sollte vor dem Hintergrund der Funktion einer Gemeindeebene auch für die Ausgestaltung von Gemeindesteuern im Auge behalten werden.

1 Kurzzusammenfassung der Ergebnisse
Die Theorie des fiskalischen Föderalismus zeigt, dass die Aufgabe der kommunalen Ebenen nur in der Sicherung einer effizienten Allokation bestehen kann. Bürgerwünsche werden in dezentralen Einheiten besser berücksichtigt. Für die Finanzierung der Gemeinden kann das nur heißen, dass sie sich so nah wie möglich an Nutzungsentgelten orientiert, da zum Ausloten der jeweils optimalen Bereitstellungsmenge ein Marginalkalkül von Nöten ist. Die Herstellung von individuellen Äquivalenzbeziehungen zwischen Steuerzahler und öffentlicher Leistungsbereitstellung kann aus Gründen der Problematik von Präferenzenthüllung und Zurechenbarkeit meist nicht geleistet werden. Da aber kommunale Ausgaben oft bestimmten sozioökonomischen Gruppen zugeordnet werden können, sollten diese – angelehnt an das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz – im Sinne einer gruppenmäßigen lokalen Äquivalenz vom Nutznießerkreis über eigene Steuern getragen werden. Dieser Interessenausgleich zwischen Wohnbevölkerung und örtlichem Gewerbe ist eine der Anforderungen, denen das heutige Gemeindefinanzsystem nicht gerecht wird. Allokationseffizienz fördernde Kongruenz von Nutzergruppe und Steuerzahlern bedingt eine fühlbare, transparente und hinsichtlich des Niveaus autonom innerhalb einer Gemeinde festzulegende Belastung. Die Gewerbesteuer bietet das größtenteils nicht. Auch vermag sie den spezifischen Bedürfnissen der Kommunalhaushalte nicht nachzukommen. Die zur Debatte stehenden Reformoptionen erfüllen die theoretisch abgeleiteten Anforderungen an Kommunalsteuern besser als die Gewerbesteuer, jedoch nicht
167

WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BEIM BMF [1982], S. 407.

66

E Analyse und Fazit
vollends. Beide weisen spezifische Mängel auf. Zumindest aus Sicht der kommunalen Haushalte scheint die Wertschöpfungsteuer zu sein. Hier die sind geeignetste Fragen der unternehmensbezogene Gemeindesteuer

Administrierbarkeit ebenso zu klären wie eventuelle Kollisionen mit Rationalitäten der Unternehmensbesteuerung. Zumindest letzteres Problem dürfte in Anbetracht der Theorie, die eine von den Profiteuren zu entrichtende Kostensteuer zur Finanzierung der jeweiligen öffentlichen Angebote vorsieht und insofern die Gesamtbelastung an die Gegenleistung koppelt, zu überwinden sein.

2 Ausblick
Die Gewerbesteuer ist zweifelsohne reformbedürftig und sicherlich die Ausnahme der CANARD’schen Steuerregel „alte Steuer, gute Steuer“. Einem zukunftsfähigen Gemeindefinanzsystem steht sie im Weg. Die Gründe hierfür wurden erschöpfend beschrieben. Der Einsicht sollten endlich substanzielle Reformen folgen. Es dürften jedoch Zweifel angebracht sein, ob die Politik diesmal die Kraft und den Mut aufbringt, die nötigen Veränderungen herbeizuführen. Der neue Schwung in der Gewerbesteuerdebatte, der dem Regierungswechsel folgte, scheint schon wieder verflogen und die politischen Verhältnisse sind ähnlich ungünstig wie 2002/2003, als die letzte Gemeindefinanzkommission uneinig auseinander ging. Die regierende Koalition hat auch gegenwärtig keine verfassungsändernde Mehrheit im Bundestag und sieht sich einer Oppositionsmehrheit im Bundesrat gegenüber, wodurch die Auflösung der Selbstblockade des politischen Systems verkompliziert wird. Zwar sind gegenüber dem Status quo mit fast allen der zahlreichen Vorschläge systematisch erhebliche Verbesserungen möglich, doch verhindern divergierende Interessen und Verteilungskämpfe an vielen Fronten die Neuerungen. Einmütige Zustimmung wird wegen der zu erwartenden Umverteilungseffekte, die zwangsweise auftreten, nicht zu erreichen sein. Die Gewerbesteuer steht zwar im Zentrum einer Gemeindefinanzreform, aber auch andere Themen – auf den Aspekt einer flexibleren Einwohnerbesteuerung, z.B. durch einen Zuschlag auf die Einkommensteuer, wurde bereits hingewiesen, dazu könnte eine weitere Stärkung des Konnexitätsprinzips angestrebt und eine Reform der Grundsteuern168 angegangen werden – gehören auf die Agenda. Denn eine isolierte Betrachtung der Gewerbesteuer griffe zu kurz, vielmehr erfordert das Problem der
168

Diese klassische und als solche (wegen ihrer immobilen, gleich verteilten, konjunkturunabhängigen und gemeinde-exklusiven Bemessungsgrundlage) bestens geeignete Kommunalsteuer könnte fiskalisch aufgewertet werden. Mit 15 % an den kommunalen Steuereinnahmen weist Deutschland einen sehr geringen Anteil vermögensbezogener Kommunalsteuern auf. Vgl. BROER [2002], S. 4 f. Ein kombinierter Reformvorschlag stammt z.B. von FUEST und THÖNE [2003].

67

E Analyse und Fazit
Gemeindefinanzierung ganzheitliche Lösungen. Das abermalige Scheitern jeglicher Reformbemühungen wäre indes ein Armutszeugnis für die politische Gestaltungsfähigkeit. So mahnt auch der Sachverständigenrat in seinem aktuellen Jahresgutachten an, dass die Gemeindefinanzkommission nicht wieder wie das „Hornberger Schießen“ zu Ende gehen dürfe und hofft, dass die unendliche Geschichte der Reform der Gemeindefinanzen dieses mal zu einem guten Ende gebracht werden möge.169

169

SVR ZUR BEGUTACHTUNG DER GESAMTWIRTSCHAFTLICHEN ENTWICKLUNG [2010], S. 231.

68

IV

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X

SACHVERSTÄNDIGENRAT ZUR BEGUTACHTUNG DER GESAMTWIRTSCHAFTLICHEN ENTWICKLUNG [1995]: Im Standortwettbewerb – Jahresgutachten 1995/96; STUTTGART: Metzler-Poeschel SACHVERSTÄNDIGENRAT ZUR BEGUTACHTUNG DER GESAMTWIRTSCHAFTLICHEN ENTWICKLUNG [1999]: Wirtschaftspolitik unter Reformdruck – Jahresgutachten 1999/2000; STUTTGART: Metzler-Poeschel SACHVERSTÄNDIGENRAT ZUR BEGUTACHTUNG DER GESAMTWIRTSCHAFTLICHEN ENTWICKLUNG [2001]: Für Stetigkeit – gegen Aktionismus – Jahresgutachten 2001/02; Stuttgart: Metzler-Poeschel SACHVERSTÄNDIGENRAT ZUR BEGUTACHTUNG DER GESAMTWIRTSCHAFTLICHEN ENTWICKLUNG [2010]: Chancen für einen stabilen Aufschwung – Jahresgutachten 2010/11; Wiesbaden SAMUELSON, PAUL A. [1954]: The Pure Theory of Public Expenditure, in: The Review of Economics and Statistics, Vol. 36 SCHERF, WOLFGANG [2002]: Ersatz der Gewerbesteuer durch eine anrechenbare Wertschöpfungsteuer, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 82, Heft 10 SCHNELLENBACH, JAN [2003]: Dezentrale Finanzpolitik und Modellunsicherheit; Bamberg: Difo-Druck SCHRÖER, ANDRÉ [2004]: Besteuerung verbundener Unternehmen in föderalen Strukturen; Wiesbaden: Gabler Verlag SOLMS, HERRMANN OTTO, HRSG. [2005]: Liberale Reform der direkten Steuern – Berliner Entwurf der FDP; Berlin: Altmann-Druck STATISTISCHES BUNDESAMT [2010]: Fachserien 14, Reihe 3.3 (Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte), Fachserie 14, Reihe 7.2 (Körperschaftsteuerstatistik) und Fachserie 14, Reihe 10.1 (Realsteuervergleich) STIFTUNG MARKTWIRTSCHAFT [2006]: Einfacher, gerechter, sozialer: Eine umfassende Ertragsteuerreform für mehr Wachstum und Beschäftigung; Berlin: Steuerpolitisches Programm der Kommission ,Steuergesetzbuch’

XI

TER-MINASSIAN, TERESA [1997]: Intergovernmental Fiscal Relations in a Macroeconomic Perspective, in: Fiscal Federalism in Theory and Practice, herausgegeben von TERESA TER-MINASSIAN; Washington: International Monetary Fund THÖNE, MICHAEL [2010]: Gewerbesteuerreform – Das Ende einer unendlichen Geschichte?, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 90, Heft 5 TIEBOUT, CHARLES M. [1956]: A Pure Theory of Local Expenditures, in: Journal of Political Economy, Vol. 64 TILLMANN, GEORG [2006]: Steuern und Gerechtigkeit – volkswirtschaftlich gesehen, in: Gerechtigkeit – Illusion oder Herausforderung?, herausgegeben von CHRISTOFER FREY, JÜRGEN HÄDRICH und LARS KLINNERT; Berlin: LIT Verlag WEICHENRIEDER, ALFONS [2000]: Fiskalföderalismus und Europäische Integration; München: Habilitationsschrift WERNER, JAN [2008]: Das deutsche Gemeindefinanzsystem; Frankfurt a. M.: Peter Lang Verlagsgruppe WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BEIM BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN [1982]: Gutachten zur Reform der Gemeindesteuern in der Bundesrepublik Deutschland, wiederabgedruckt in: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen: Gutachten und Stellungnahmen 1974-1987, herausgegeben vom BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN [1988]; Tübingen: Mohr Siebeck WREDE, MATTHIAS [1996]: Vertical and Horizontal Tax Competition: Will Uncoordinated Leviathans end up on the Wrong Side of the Laffer Curve?, in: Finanzarchiv, Nr. 53 WREDE, MATTHIAS [2002]: Fiskalische Externalitäten im föderativen Staat; Tübingen: Mohr Siebeck ZEIDLER, ACHIM [1985]: Möglichkeiten zur Fortsetzung der Gemeindefinanzreform; Frankfurt a. M.: Peter Lang Verlagsgruppe ZIMMERMANN, HORST [2009]: Kommunalfinanzen, 2. Auflage; Berlin: Berliner Wissenschafts-Verlag XII

ZIMMERMANN, HORST / POSTLEP, ROLF-DIETER [1980]: Beurteilungsmaßstäbe für Gemeindesteuern, in: Wirtschaftsdienst, Jg. 60, Heft 5 ZWICK, MARKUS [2007]: Alternative Modelle zur Ausgestaltung von Gemeindesteuern; Wiesbaden: Statistisches Bundesamt, Statistik und Wissenschaft, Bd. 8

XIII

V

ANHANG

Anhang 1 Entwicklung der kassenmäßigen Einnahmen 170

Jährliche Wachstumsraten der kassenmäßigen Einnahmen

170

In Mrd. !; Datenquelle: Statistisches Bundesamt – Fachserie 14, Reihe 4; eigene Darstellung. Der Einbruch des KSt-Aufkommens im Jahr 2000 ist neben der Konjunkturlage vor allem mit der Unternehmensteuerreform verbunden mit einer deutlichen Absenkung des Tarifs und der Ausschüttung so genannter Körperschaftsteuerguthaben zu erklären.

XIV

Anhang 2 Konzentration der Zahllast bei der Gewerbesteuer 2004 171
Steuermessbetrag in ! Anzahl der Steuerpflichtigen Anteil kumuliert Steuermessbetrag Summe in Mio. ! Anteil kumuliert

0 unter 4.000 4.000 - 12.100 12.100 - 24.100 24.100 - 48.100 48.100 - 72.100 72.100 - 125.000 125.000 - 250.000 250.000 - 500.000 500.000 - 2,5 Mio. 2,5 - 5 Mio. Über 5 Mio.

1.630.446 49.063 52.424 39.400 446.867 182.456 132.395 69.301 29.150 24.544 3.656 3.546

61,2 % 1,8 % 2,0 % 1,5 % 16,8 % 6,9 % 5,0 % 2,6 % 1,1 % 0,9 % 0,1 % 0,1 %

61,2 % 63,1 % 65,0 % 66,5 % 83,3 % 90,1 % 95,1 % 97,7 % 98,8 % 99,7 % 99,9 % 100 %

0 4 19 34 113 166 344 473 463 1.237 635 3.844

0% 0,1 % 0,3 % 0,5 % 1,5 % 2,3 % 4,7 % 6,4 % 6,3 % 16,9 % 8,7 % 52,4 %

0% 0,1 % 0,3 % 0,8 % 2,3 % 4,6 % 9,3 % 15,7 % 22,0 % 38,9 % 47,6 % 100 %

Insgesamt

2.663.248

100 %

7.332

100 %

Konzentration der Gewerbesteuer 172

171

Datenquelle: Statistisches Bundesamt – Gewerbesteuerstatistik 2004 (Fachserie 14, Reihe 10.2); eigene Darstellung. Anteil der Steuerpflichtigen (x-Achse) und ihr kumulierter Anteil am Steuermessbetrag (y-Achse).

172

XV

Konzentration der Körperschaftsteuer 173

173

Anteil der Steuerpflichtigen (x-Achse) und ihr kumulierter Anteil an der festgesetzten Körperschaftsteuerschuld (y-Achse). Datenquelle: Statistisches Bundesamt – Körperschaftsteuerstatistik 2004 (Fachserie 14, Reihe 7.2, Tabelle 1); eigene Darstellung.

XVI

VI
!!

EIDESSTATTLICHE ERKLÄRUNG

Ich versichere hiermit, dass ich meine Diplomarbeit mit dem Titel „Die Gewerbesteuer im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland – Eine Darstellung und kritische Analyse von aktuellen Reformoptionen“ selbstständig und ohne fremde Hilfe angefertigt und sie nicht vorher in einem anderen Prüfungsverfahren eingereicht habe. Alle von anderen Autoren wörtlich übernommenen Stellen wie auch die sich an die Gedankengänge anderer Autoren eng anlehnenden Ausführungen meiner Arbeit sind besonders gekennzeichnet und die Quellen angegeben. Bremen, den 13. Dezember 2010 _________________________________ ( Unterschrift )

XVII
        
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