Path:
Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Full text: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand / Küchler, Swantje

Band 23

Strategien zur Modernisierung I


Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Eine Studie von Swantje Küchler und Uwe nestle

Inhalt

Einzelseiten und Navigation

Auf Wunsch 2-Seiten Vollbild

Hinweis zu den Internetlinks
Einige Weblinks in dieser Broschüre sind durch technische Veränderungen im Satz wie z.B. Trennzeichen möglicherweise fehlerhaft. Andere können durch Veränderungen auf den adressierten Websites ungültig geworden sein. Sie können die Vollständigkeit der Links mit dem Mauszeiger prüfen, wenn dieser auf dem Link steht und Sie das angezeigte Tiptool mit dem Druckbild vergleichen.


Im Bild wird der Link zwar vollständig übernommen, aber durch ein Trennzeichen fehlerhaft. Sie können den Fehler einfach im BrowserFenster korrigieren. In anderen Fällen ist es einfacher, Sie suchen das Dokument über Ihre Suchmaschine, indem Sie das Suchwort zusammen mit der Website und ggf. dem Filetype eingeben. Kopieren Sie den Titel, im Beispiel die Broschüre „Mentale Infrastrukturen“, mit folgendem Zusatz in das Suchfenster: site: filetype:



Wir bedauern, Ihnen nicht immer fehlerfreie Links bieten zu können . Ihre Redaktion

Inhalt

SchrIFten zUr ÖKoLogIe Band 23

Strategien zur Modernisierung I: neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen gebäudebestand
eine Studie von Swantje Küchler und Uwe nestle
 unter Mitarbeit von Simon Bär und tristan Fuhrmann


Im auftrag und herausgegeben von der heinrich-Böll-Stiftung

Inhalt

die autorin und der autor Swantje Küchler ist Mitarbeiterin des FÖS, Uwe Nestle Mitglied des Vorstands: Green Budget Germany (GBG) • Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.
   Schwedenstraße 15a · D-13357 Berlin · Fon/Fax +49-30-76 23 991-30/-59 · foes@foes.de · www.foes.de


Diese  Publikation  wird  unter  den  Bedingungen  einer  Creative-Commons-Lizenz  veröffentlicht:  http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/de/ Eine elektronische Fassung kann herun    tergeladen  werden.  Sie  dürfen  das  Werk  vervielfältigen,  verbreiten  und  öffentlich  zugänglich  machen.  Es  gelten  folgende  Bedingungen:  Namensnennung:  Sie  müssen  den  Namen  des  Autors/Rechteinhabers  in  der  von  ihm  festgelegten  Weise  nennen  (wodurch  aber  nicht  der  Eindruck  entstehen  darf,  Sie  oder  die  Nutzung  des  Werkes  durch  Sie  würden  entlohnt).  Keine  kommerzielle  Nutzung:  Dieses  Werk  darf  nicht  für  kommerzielle  Zwecke  verwendet werden. Keine Bearbeitung: Dieses Werk darf nicht bearbeitet oder in anderer Weise verändert werden.

  Strategien zur Modernisierung I:
 Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand
 Eine Studie von Swantje Küchler und Uwe Nestle (unter Mitarbeit von Simon Bär und Tristan Fuhrmann) Band 23 der Schriftenreihe Ökologie
 Im Auftrag und herausgegeben von der Heinrich-Böll-Stiftung 2012
 Gestaltung: feinkost Designnetzwerk, Constantin Mawrodiew (nach Entwürfen von blotto Design) Titel-Photo: © Ingo Bartussek - Fotolia.com Druck: Lokay Druck, Reinheim ISBN 978-3-86928-083-7 Bestelladresse: Heinrich-Böll-Stiftung, Schumannstr. 8, 10117 Berlin
t +49 30 28534-0 F +49 30 28534-109 e buchversand@boell.de W www.boell.de

Inhalt

InhaLt

Vorwort
 Einleitung
 Zusammenfassung
 Empfehlungen

I II aUSgangSLage PoLItIKMaSSnahMen IM geBÄUdeSeKto

7 9 13 15 18 31 33 47 63 84 88 94 106 113

1 Erhöhung von Heizstoffsteuern 2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate 4 Einbeziehung von Energieeinsparungen in den Emissionshandel 5 Ausfallbürgschaften für Energiespar-Contracting
III SchLUSSFoLgerUngen Und eMPFehLUngen

Quellenverzeichnis
 Anhang


Seitenvorschau

Inhalt

VorWort

Vorwort

Die  Heinrich-Böll-Stiftung  hat  sich  zur  Aufgabe  gemacht,  praktikable  Lösungen  zum  ökologischen  Umbau  der  Industriegesellschaft  in  die  Diskussion  zu  bringen.  Wer  aber  vom  Umbau  der  Industriegesellschaft  spricht,  darf  vom  energetischen  Stadtumbau  nicht  schweigen.  Im  Gebäudesektor  schlummern  gewaltige  Potenziale  für  mehr  Energieeffizienz  und  ressourceneffizientes  Wirtschaftswachstum.  Gebäude  sind  unverändert  für  40%  des  Endenergieverbrauchs  und  20%  der  CO2-Emissionen  verantwortlich.  Investitionen  in  die  energetische  Gebäudesanierung  sind  aber  nicht  nur  gut  angelegtes  Geld  für  Energieeffizienz  und  den  Klimaschutz.  Jeder  Euro  staatliche  Förderung  löst  ca.  das  Zehnfache  an  privaten  Investitionen  aus.  Die  Gebäudesanierung kann zu einem Schlüssel für mehr Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit  werden  und  ist  damit  integraler  Bestandteil  eines  ökologischen  Umbaus  der  Industriegesellschaft. Es geht dabei zum einen um die Förderung technischer Innovationen,  ganz  entscheidend  aber  auch  um  Politikinnovationen,  die  endlich  der  Energieeffizienz zu ihrer Wirksamkeit verhelfen. Energieeffizienz  ist  das  vernachlässigte  Stiefkind  der  Energiewende  in  Deutschland.  Effizienzmaßnahmen  kommen  nur  schleichend  voran.  Die  Bundesregierung  hat  lange  Zeit  die  EU-Effizienzrichtlinie  blockiert.  Dabei  ist  bekannt:  Wenn  nicht  bis  2050 ein erheblicher Anteil der  Energie eingespart wird, die heute gebraucht wird, um  Strom und Wärme zu produzieren, droht die Energiewende zu scheitern. Gegenwärtig  beträgt  die  Sanierungsrate  weniger  als  1%  jährlich.  Um  das  Ziel  eines  annähernd  klimaneutralen Gebäudebestandes bis 2050 zu erreichen, müsste die jährliche Sanierungsrate auf mindestens 2% steigen. Das ist aber wegen der bisherigen Mittelausstattung  der  Förderprogramme  und  vor  allem  wegen  der  Unsicherheit  von  politischen  Finanzierungszusagen  nicht  absehbar.  Je  länger  die  Hausbesitzer  und  Investorinnen  aber  mit  Sanierungen  warten,  umso  größer  wird  die  Finanzierungslücke.  Schätzungen zufolge werden im Jahr 2020 ca. 9 Mrd. € für die energetische Gebäudesanierung fehlen.  Die  Heinrich-Böll-Stiftung  möchte  Bewegung  in  diesen  schon  sprichwörtlichen  Sanierungsstau  bringen.  Wir  haben  bei  «plan  zwei»  und  dem  «Forum  für  Ökologisch-Soziale  Marktwirtschaft»  (FÖS)  zwei  Studien  in  Auftrag  gegeben:  Im  Ergebnis  empfiehlt  FÖS  ein  marktbasiertes  Finanzierungsmodell  und  «plan  zwei»  ein  eigenständiges  Programm  der  energetischen  Stadtsanierung  unter  dem  Stichwort  «EKO-Quartier».  Das  Prämienmodell  ist  vergleichbar  zum  EEG  als  Umlagesystem  konzipiert.  Es  belastet  also  nicht  den  Bundeshaushalt.  Mit  dem  Modell  wird  ein  dynamischer  Investitionsfluss  generiert,  der  nicht  von  politischen  Mehrheiten  abhängt – ein entscheidender Schritt zu mehr Investitionssicherheit.

7

Inhalt

Mit  den  «EKO-Quartieren»  (Energie-  und  Klimaoptimierte  Quartiere)  soll  eine  eigene  Förderkulisse  für  energetische  Stadtsanierung  etabliert  werden.  Ziel  ist  die  energetische Optimierung der Gebäudehülle in Kombination mit einer regenerativen  Wärmeversorgung.  In  ihnen  wird  die  große  Lösung  der  «Energetischen  Stadtsanierung» (KfW) in die Diskussion gebracht. Diese  beiden  Konzepte  können  sich  ergänzen,  stehen  aber  auch  jeweils  für  sich.  Beide Modelle werden, so hoffen wir, die Debatte voranbringen, wie eine Strategie für  einen  klimaneutralen  Gebäudebestand  bis  2050  aussehen  soll.  Natürlich  decken  unsere  Vorschläge  nicht  die  ganze  Palette  möglicher  und  notwendiger  Maßnahmen  ab:  Auch  das  Ordnungsrecht  muss  modernisiert  werden;  außerdem  brauchen  wir  neue Ideen und Instrumente, wie Investitionen zur ökologischen Gebäudesanierung  sozial  abgefedert  werden  können.  Aber  wir  sind  überzeugt,  dass  beide  vorliegenden  Studien  in  die  richtige  Richtung  führen.  Über  das  Ziel  der  klimaneutralen,  ressourceneffizienten Stadt und den Weg dorthin bleiben wir gern im Gespräch mit allen, die  sich dieser Herausforderung stellen.  Wir  danken  Swantje  Küchler  und  Uwe  Nestle  von  FÖS  sowie  Klaus  HabermannNieße,  Bettina  Schlomka,  Kirsten  Klehn  und  Lena  Jütting  von  «plan  zwei»  für  die  engagierte und produktive Zusammenarbeit. Berlin, im Juni 2012  Ralf Fücks Vorstand der Heinrich-Böll-Stiftung

8

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

eInLeItUng

Einleitung

Es leuchtet intuitiv ein: Jede Kilowattstunde Energie, die man nicht verbraucht, muss  man  gar  nicht  erst  erzeugen,  weder  fossil  noch  regenerativ.  Das  ist  der  Charme  der  Energieeffizienz  –  sie  ist  die  effizienteste  Herangehensweise  an  die  Energiewende.  Theoretisch  bezweifelt  das  niemand.  Dennoch  kommt  die  Energieeffizienz  auch  in  Deutschland, im internationalen Vorreiterland der Energiewende, im Gegensatz zum  Ausbau  der  erneuerbaren  Energien  nicht  recht  voran.  Andere  europäische  Länder  wie Großbritannien, Frankreich, Italien und Dänemark haben sich zwar Effizienzziele  gesetzt  und  Instrumentarien  zu  ihrer  Umsetzung  eingeführt.  Dort  sind  allerdings  die  Einsparpotenziale  viel  höher,  weil  die  energetischen  Standards  noch  weitaus  niedriger sind. Diese Länder (mit Ausnahme von Dänemark) ernten nun zunächst die  niedrig  hängenden  Früchte  der  Energieeffizienz,  die  in  Deutschland  kaum  noch  an  den Bäumen hängen. Warum kommt die Energieeffizienz in Deutschland nicht voran? Unter anderem,  weil  die  derzeitige  Bundesregierung  ernsthafte  Maßnahmen  in  diese  Richtung  blockiert.  Im  Juni  2011  hat  die  EU-Kommission  den  Entwurf  einer  Energieeffizienzrichtlinie  beschlossen.  Allein  die  Bundesrepublik  konnte  sich  nicht  zu  einer  Haltung  durchringen.  Eine  Energieeinsparverpflichtung  erlassen  wie  die  oben  genannten  europäischen Länder? Sozialismus, Planwirtschaft! lautet die Botschaft zwischen den  Zeilen  aus  dem  Bundeswirtschaftsministerium.  Unglücklicherweise  scheinen  die  alternativen  Pfade  zum  Ziel  auch  versperrt.  Steuererleichterungen  für  sanierungswillige  Hausbesitzer/innen?  Sozial  ungerecht!  Eine  Bestands-EnEV  einführen?  Gott  behüte,  dann  protestieren  die  Hausbesitzer/innen!  Die  KfW-Förderung   aufstocken  bzw. wenigstens auf einem bereits erreichten Niveau erhalten? Gibt der Bundeshaushalt angeblich nicht her, die erwarteten Einnahmen aus dem Energie-und Klimafonds  sind wegen der abgestürzten Preise für CO2-Zertifikate und wegen des Atomausstiegs  weggebrochen,  und  umweltschädliche  Subventionen  möchte  die  derzeitige  Bundesregierung nicht in erforderlichem Umfang kürzen. Dieser  Katalog  der  Unmöglichkeiten  offenbart  grundsätzlichere  Dilemmata  als  nur  den  (zweifellos  auch  vorhandenen)  Unwillen  der  jetzigen  Bundesregierung.  Das  beginnt damit, dass Gebäude, besonders im Bereich Wärme, im Vergleich zu anderen  Verbrauchssektoren  wie  z.B.  elektrische  Geräte  ein  wesentlich  höheres  Einsparpotenzial haben. Anders formuliert: Wenn man bei der Effizienz Anspruchsvolles erreichen will, muss man dem Gebäudebestand zu Leibe rücken. Effizienzmaßnahmen an  Gebäuden  erfordern  jedoch  erhebliche  Investitionen  –  jedenfalls,  wenn  man  ehrgeizige Einsparziele hat, und die hat auch die Bundesregierung in ihrem Energiekonzept  anerkannt:  Bis  2050  muss  die  Bundesrepublik  bei  einem  annähernd  klimaneutralen 

9

Inhalt

dynamische Politikinnovation: das Prämienmodell für einen klimaneutralen gebäudebestand
Es ist weithin anerkannt, dass uns nur ein Strategie- und Instrumentenmix aus novelliertem  Ordnungsrecht,  einem  weiterentwickelten  Förderinstrumentarium,  einer  haushaltsunabhängigen  Finanzierungskomponente  und  verstärkter  Beratung  auf  dem  Pfad  zu  klimaneutralen  Gebäuden  voranbringen  kann.  Die  offene  Frage  ist,  welche Wege man zuerst beschreitet und wie man die Instrumente kombiniert.

10

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Gebäudebestand  gelandet  sein,  um  die  Klimaschutzziele  zu  erreichen.  Der  neueste
   Report an den Club of Rome hat noch einmal bekräftigt, wie notwendig das ist.
 Wer  soll  also  die  Investitionen  tragen?  Die  Hausbesitzer/innen,  indem  man  ordnungsrechtlich  anspruchsvollere  Energiestandards  auch  für  Bestandsgebäude  vorschreibt?  Ohne  Zweifel  wird  auch  irgendwann  das  Ordnungsrecht  nachziehen  müssen.  Ausgaben  für  die  Gebäudesanierung  sind  durchaus  gute  Investitionen,  jedenfalls  wenn  man  keine  übertriebene  Renditeerwartung  hat.  Fast  alle  Effizienzmaßnahmen  rechnen  sich  nach  spätestens  20-30  Jahren,  d.h.  ohne  Förderung  und  selbst dann, wenn man sein Häuschen in einer Gegend hat, wo man die Modernisierungsumlage nicht vollständig ausschöpfen kann. Wegen der Höhe und der Langfristigkeit  der  Anlage  schrecken  viele  Immobilienbesitzer  aber  vor  dieser  Investition  zurück  –  teilweise  ist  ihnen  das  Risiko  zu  unüberschaubar,  teilweise  bekommen  sie  aufgrund  ihres  Alters  auch  keine  entsprechenden  Kredite  mehr.  Selbst  wenn  man  diese  Schwierigkeiten  überwindet,  bleiben  noch  zwei  Probleme:  Zum  einen  zeigt  schon die bisher gültige EnEV, dass mangelnder Vollzug Umsetzungsdefizite nach sich  zieht.  D.h.  eine  rein  ordnungsrechtliche  Lösung  braucht  erhebliche  Kontrollmechanismen, die ebenfalls Geld kosten. Zweitens werden Vermieter die Kosten der energetischen Modernisierung wo möglich auf die Miete umlegen, d.h. die Kosten bewirken  Warmmietensteigerungen und kommen so beim Mieter an. Auch andere Steuerungsmöglichkeiten haben Vor- und Nachteile: Steuerfinanzierte Förderprogramme wie die  KfW-Kreditvergabe oder das Marktanreizprogramm für Erneuerbare Energien (MAP)  werden  gut  angenommen  und  haben  eine  eindrucksvolle  Hebelwirkung  von  1 : 10,  sind aber je nach Haushaltslage immer wieder von Kürzungen bedroht. Sie erzeugen  keine  Investitionssicherheit,  die  dringend  notwendig  wäre  um  die  Bereitschaft  für  Investitionen  deutlich  zu  erhöhen.  Eine  Einführung  dynamischer,  haushaltsunabhängiger Finanzierungsinstrumente wie eine Einsparverpflichtung auch für Gebäude  oder  eine  Umlagelösung  generieren  zuverlässig  die  notwendigen  Finanzmittel,  allerdings  kommen  auch  sie  in  Form  von  Energiepreissteigerungen  beim  Endverbraucher  an.  Die  energetische  Gebäudesanierung  betrifft  irgendwann  jeden,  denn  jeder  muss  wohnen.  Daher  ist  es  wichtig,  dass  sie  als  gesamtgesellschaftliche  Modernisierungsaufgabe  anerkannt  wird.  Der  Deutsche  Mieterbund  hat  bereits  dem  Vorschlag  zugestimmt,  nach  dem  die  Kosten  jeweils  zu  einem  Drittel  von  Vermieter,  Mietern  und  dem  Staat  getragen  werden.  Die  Frage  ist,  wie  man  am  besten  Bewegung  in  den  Sanierungsstau bringen kann.

Die  Heinrich-Böll-Stiftung  bringt  mit  den  «Strategien  zur  Modernisierung  I + II»  zwei  Instrumente  in  die  Diskussion,  von  denen  wir  uns  eine  größere  Dynamik  versprechen: ein marktbasiertes Prämienmodell sowie ein eigenständiges Programm  der  energetischen  Stadtsanierung  unter  dem  Stichwort  «EKO-Quartier».  Im  vorliegenden  Band  stellen  wir  das  vom  «Forum  für  Ökologisch-Soziale  Marktwirtschaft»  (FÖS)  entwickelte  Prämienmodell  vor.  Die  beiden  genannten  Konzepte  ergänzen  sich, stehen aber auch jeweils für sich. FÖS  hat  vier  verschiedene  Instrumente  zur  Finanzierung  der  energetischen  Gebäudesanierung  miteinander  verglichen  und  damit  die  erste  umfassend  vergleichende  Studie  zu  diesem  Thema  vorgelegt.  Das  Ergebnis  des  Vergleichs  ist  eine  Empfehlung  für  ein  Prämienmodell:  ein  mit  dem  EEG  vergleichbares  haushaltsunabhängiges Umlagesystem, das einen dynamischen Geldfluss sowohl in eine bessere  Dämmung  von  Gebäuden  als  auch  in  die  regenerative  Wärmeversorgung  lenkt.  In  diesem  Modell  müssen  die  Importeure  bzw.  Händler  von  Erdgas  und  Heizöl  eine  Prämie  für  Investitionen  in  den  Gebäudebestand  zahlen.  Die  Kosten  können  sie  in  Form einer Umlage an ihre Kunden weitergeben. Die geförderten Maßnahmen orientieren  sich  an  dem,  was  z.Zt.  von  der  KfW  bzw.  durch  das  MAP  gefördert  wird.  Die  Zuschüsse werden nur für zusätzliche Maßnahmen gewährt. Das Modell ist zunächst eine Entscheidung für ein haushaltsunabhängiges Finanzierungsinstrument. Damit ziehen die Autor/innen der Studie Konsequenzen aus den  Erfahrungen  mit  den  KfW-Förderprogrammen  und  dem  MAP,  die  steuerfinanziert  sind:  Trotz  der  nachgewiesenen  erheblichen  Hebelwirkung  steht  die  Mittelausstattung  dieser  Programme  immer  wieder  zur  Disposition.  Die  Auszahlung  muss  häufig  mitten  im  Jahr  gestoppt  werden.  Das  aber  ist  Gift  für  die  wichtigste  Eigenschaft,  die  Förderprogramme in Gebäudeeffizienz brauchen: Investitionssicherheit. Die notwendige  Sanierungstiefe  verlangt  umfassende  Investitionen,  und  die  Langfristigkeit  und  der  Umfang  des  finanziellen  Engagements  stellen  nachgewiesenermaßen  das  größte  Investitionshemmnis dar. Die Umlage schafft die Gewissheit, dass einmalig oder auch  jährlich  ein  Zuschuss  dazu  beiträgt,  die  Amortisation  der  Maßnahme  auf  rund  zehn  statt auf zwanzig Jahre zu verkürzen. Will  man  grundsätzlich  eine  haushaltsunabhängige  Finanzierung,  gibt  es  noch  die  Alternative  des  Quotenmodells  (Energieeinsparverpflichtung).  Die  Energieeinsparverpflichtung wird in einigen europäischen Ländern praktiziert und dort sowohl  auf  den  Stromsektor  als  auch  auf  Gebäude  angewandt.  Grundsätzlich  sind  Quoten-  und  Prämienmodell  auch  kombinierbar,  etwa  differenziert  nach  Anwendung  auf  Strom (Elektrogeräte) und Gebäude. FÖS  und  die  Heinrich-Böll-Stiftung  haben  sich  dennoch  in  dieser  Studie  gemeinsam  für  ein  Prämienmodell  im  Gebäudesektor  positioniert.  Das  hat  seinen  Grund  im  Wesentlichen  in  der  Investitionsdynamik,  die  wir  davon  erwarten.  Im  Quotenmodell wird eine bestimmte Gruppe von Akteuren, z.B. Energieversorger oder  Netzbetreiber, verpflichtet, über einen bestimmten Zeitraum eine vorgegebene Menge  Energie  einzusparen.  Das  Einsparziel  kann  sich  ambitioniert  über  einen  längeren  Zeitraum  erstrecken  oder  eine  jährliche  Einsparmenge  vorgeben.  Die  verpflichteten  Akteure können entweder selbst investieren oder diese Leistung an andere vergeben. 
11

Einleitung

Inhalt

Sabine Drewes Referentin für Kommunalpolitik und Stadtentwicklung
 Heinrich-Böll-Stiftung


12

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Die  Kosten  werden  sie  ebenso  wie  die  Investoren  beim  Prämienmodell  auf  die
   Endverbraucher  umlegen.  In  der  Theorie  wird  auf  diese  Weise  die  Innovationskraft
   der Märkte auf die kostengünstigsten Lösungen der Energieeinsparung gelenkt.
 Die  Investitionsdynamik,  die  vom  Prämienmodell  ausgelöst  würde,  wäre
   aus  unserer  Sicht  jedoch  sowohl  dem  Quotenmodell  als  auch  einer  ausschließlich  ordnungsrechtlichen  Lösung  überlegen.  Beim  Quotenmodell  werden  Akteure  verpflichtet,  die  häufig  wenig  bis  keine  intrinsische  Motivation  zu  seiner  Umsetzung  haben, im Falle deutscher Energieversorger handelt es sich sogar um expliziten Widerstand.  D.h.  man  wird  das  Modell  nur  mit  erheblichem  Kontrollaufwand  durchsetzen  können.  Das  gilt  noch  umso  mehr  für  das  Ordnungsrecht.  Da  das  Ordnungsrecht  ohnehin verschärft werden muss, ist mehr Kontrolle wohl auch nicht vermeidbar. Bei  einer  Kombination  mit  dem  Prämienmodell  würde  man  aber  zugleich  eine  Investorengruppe motivieren, die grundsätzlich investitionsbereit, aber z.Zt. durch das Risiko  abgeschreckt ist. Welche Dynamik ein positives Signal an diese Gruppe auslöst, kann  man beim EEG beobachten. Der Vorschlag des FÖS deckt sowohl Investitionen in Effizienzmaßnahmen an der  Gebäudehülle  als  auch  in  regenerative  Wärmeerzeugung  ab.  Damit  wird  mit  einem  Instrument beides optimal gefördert. Das  Prämienmodell  setzt  einen  kontrollierten  Vorgriff  auf  zukünftige  Energiepreissteigerungen um. Es sendet ein deutliches Signal: Die Preise für fossile Energien  werden steigen, entweder durch Knappheit auf dem Weltmarkt oder durch die Prämie.  Gleichzeitig  stellt  es  über  die  Umlage  Geld  für  einen  Umbau  der  Gebäudeenergie  zur  Verfügung,  die  im  Endeffekt  dazu  beiträgt,  unsere  Wirtschafts-  und  Lebensweise  aus  der  Abhängigkeit  von  fossilen  Energien  zu  befreien.  Damit  generiert  sie  grünes  Wachstum und Beschäftigung. Allerdings löst das Prämienmodell – wie jedes andere  Instrument  –  nicht  alle  Probleme.  Da  die  Kosten  in  Form  einer  Umlage  –  wie  bei  allen  haushaltsunabhängigen  Instrumenten  –  an  die  Endverbraucher  weitergegeben  werden,  wird  es  nötig  sein,  einen  sozialen  Ausgleich  zu  finden.  Manche  Haushalte  können  selbst  geringe  Energiepreissteigerungen  kaum  verkraften.  Dafür  müssen  Lösungen  gefunden  werden  –  sei  es  in  Form  von  Klimawohngeld  oder  von  Heizkostenzuschüssen. Denn der Green New Deal muss auch sozial ausgewogen sein.

zusammenfassung 1

Obwohl im Gebäudesektor ein gewaltiges wirtschaftliches Effizienzpotenzial schlummert,  werden  die  Einsparmöglichkeiten  durch  Modernisierungsmaßnahmen  bisher  nur unzureichend genutzt. Es ist unwahrscheinlich, dass mit den bestehenden politischen  Instrumenten  das  im  Energiekonzept  der  Bundesregierung  formulierte  Ziel  von  einem  klimaneutralen  Gebäudebestand  bis  2050  erreicht  werden  kann.  Ein  Teil  des Problems sind die hohen Investitionskosten von Gebäudemodernisierungen, die  sich  meist  erst  über  einen  längeren  Zeitraum  wirtschaftlich  auszahlen.  Um  diesem  Hemmnis entgegenzuwirken, werden zusätzliche Finanzierungsquellen benötigt. In  der  vorliegenden  Studie  werden  drei  Instrumente  daraufhin  analysiert  und  verglichen,  inwiefern  sie  einen  effektiven  Finanzierungsbeitrag  zur  Gebäudemodernisierung  leisten  können  und  dabei  die  unabhängig  vom  gewählten  Instrument  zwangsläufig  entstehenden  Kosten  möglichst  verursachergerecht  verteilen  sowie  die  Investitionssicherheit  erhöhen  und  tatsächlich  zu  einer  spürbaren  Belebung  des  Marktes beitragen. Darüber hinaus fokussiert die Bewertung der Instrumente auf die  politische  Umsetzbarkeit.  Dabei  werden  Aspekte  der  Administrierbarkeit,  Vereinbarkeit mit dem bestehenden Instrumentarium, Rechtskonformität und der gesellschaftlichen Akzeptanz berücksichtigt. Folgende Instrumente werden verglichen:  Eine  verstärkte  Förderung  der  Gebäudesanierung,  die  über  eine  Erhöhung  der  Heizstoffsteuern finanziert wird.  Eine  verstärkte  Förderung  der  Gebäudesanierung,  die  im  Rahmen  eines  Prämienmodells Sanierungsmaßnahmen vergütet und über eine Umlage auf Heizstoffe  finanziert wird.  Die  Einführung  eines  Systems  mit  Mengensteuerung  (Energieeinsparquote  bzw. Weiße  Zertifikate),  bei  dem  Effizienzmaßnahmen  für  die  Erreichung  fester  Einsparziele angerechnet werden. Zusätzlich  zu  den  drei  genannten  Maßnahmen  wird  die  Anrechenbarkeit  von  Effizienzmaßnahmen  im  Europäischen  Emissionshandel  untersucht  und  auch  die  mögliche Einführung von Bürgschaften für Energiesparcontracting beleuchtet. Die gute Nachricht lautet, dass jedes der Instrumente bei entsprechend sorgfältiger Ausgestaltung einen wesentlichen Beitrag zur Anregung von Sanierungsmaßnahmen und eine Verbesserung des Status quo leisten kann. Energetische  Gebäudemodernisierungen  zeichnen  sich  dadurch  aus,  dass  sie  durch die Einsparung von Energiekosten in der Regel wirtschaftlich sind und darüber  hinaus  positive  Effekte  auf  Wachstum  und  Beschäftigung  haben.  Die  hier  dargestellten  Instrumente  mobilisieren  zusätzliches  Kapital  bei  insgesamt  positiven  volkswirtschaftlichen Effekten.

Zusammenfassung

1 

Die Schlussfolgerungen und Empfehlungen werden ausführlicher in Kapitel III erläutert. 
13

Inhalt

14

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Ein wesentliches Ergebnis der Analyse ist, dass jedes der genannten Instrumente
 seine Vor- und Nachteile hat und es daher vor allem eine politische Entscheidung bleibt, 
 welche Aspekte bei der Verbesserung der energetischen Gebäudesanierung als besonders
 wichtig erachtet werden.
 Wie  schnell  zusätzliche  Mittel  zur  Verfügung  stehen  und  welche  Effizienzmaßnahmen vor allem begünstigt werden sollen, inwiefern private Investoren mobilisiert  werden müssen, oder wie die Kosten verteilt werden sollen, sind dabei nur einige Beispiele  für  relevante  Kriterien.  Dabei  sollten  sich  die  politischen  Entscheidungsträger immer darüber bewusst sein, dass für die Erreichung der energie- und klimapolitischen  Ziele  im  Gebäudebereich  in  den  kommenden  Jahren  erhebliche  finanzielle  Mittel benötigt werden. Jedes Instrument, das den Anspruch hat, diese Ziele erreichen  zu können, wird damit kurz und mittelfristig Kosten verursachen, die von irgendwem  übernommen  werden  müssen.  Ein  erfolgversprechendes  Instrument  ist  damit  zunächst  «teuer».  Ein  Instrument  abzulehnen,  weil  es  zu  teuer  ist,  bedeutet  damit  praktisch,  die  zwangsläufig  entstehenden  Kosten  einer  Zielerreichung  abzulehnen.  Besonders  hervorzuheben  ist  dabei,  dass  sich  diese  Kosten  durch  große  volkswirtschaftliche  Gewinne  wieder  auszahlen.  Dazu  zählen  zunächst  die  eingesparten  Energiekosten  und  die  zunehmende  Unabhängigkeit  von  fossilen  Energieimporten.  Hinzu  kommen  die  positiven  Wirtschafts-  und  Beschäftigungseffekte,  die  durch  die  verstärkte Sanierungsaktivität vor allem im Mittelstand und bei Handwerksbetrieben  entstehen.  Nicht  zuletzt  ist  in  diesem  Zusammenhang  auch  der  Beitrag  zum  Klimaschutz zu nennen, der durch Gebäudesanierungen kosteneffizient erreicht wird. Insgesamt  wird  deutlich,  dass  die  Wirksamkeit der Instrumente stark von ihrer konkreten Ausgestaltung  abhängt.  Um  die  Wirkungen  z.B.  auf  Energiepreise  oder  die  Wirtschaftlichkeit von Effizienzmaßnahmen auch quantitativ vergleichen zu können,  müssten  genauere  Simulationen  und  Schätzungen  vorgenommen  werden,  die  im  Rahmen  dieser  Studie  nicht  geleistet  werden  konnten.  Alternativ  wurden  Wirkungszusammenhänge  qualitativ  erläutert  und  die  grundlegenden  Mechanismen  dargelegt, die eine Einschätzung zu den Vor- und Nachteilen der Instrumente ermöglichen. Tabelle  1  fasst  die  Bewertung  der  Instrumente  nach  verschiedenen  zugrunde
   gelegten  Kriterien  zusammen,  wobei  die  Bewertung  von  «++»  (sehr  positiv)  bis  zu  «- -» (sehr negativ) reicht.

tabelle 1: Bewertungsübersicht

ausfallbürgschaften für energiespar-contracting

energieeinsparquote / Weiße zertifikate

Wirksamkeit des Instruments CO2 -Energieeinsparung Vermeidungskosten / Hebelwirkung Verteilungswirkung: Umsetzung des Verursacherprinzips Verteilungswirkung: Zielgruppenneutralität Planungssicherheit für Investoren ++ ++ ++ + – Politische Umsetzung Administrative Umsetzung Keine sozialen Ausgleichsmaßnahmen notwendig ++ –– 0 –– 0 – + ++ ++ ++ ++ + ++ ++ ++ 0 0 + 0 n/A – –– +

Legende: ++ sehr positiv, + positiv, 0 neutral, - negativ, -- sehr negativ Quelle: eigene darstellung

Die  vergleichende  Bewertung  zu  den  einzelnen  Kriterien  ist  im  abschließenden  Kapitel  III  enthalten.  Auf  Grundlage  dieser  Schlussfolgerungen  werden  folgende  Empfehlungen für politische Maßnahmen gegeben.

erhöhung von heizstoffsteuern

Prämienmodell

n /a keine angabe

empfehlungen
Die  politische  Entscheidung  zur  Einführung  neuer  Finanzierungsinstrumente  im  Bereich  der  energetischen  Gebäudesanierung  muss  im  Rahmen  einer  breiteren  Debatte  zu  den  notwendigen  Sanierungsfortschritten  im  Gebäudebereich  und  zum  Zusammenspiel mit anderen Instrumenten getroffen werden.  Auf Grundlage der in dieser Studie gewonnenen Erkenntnisse wird empfohlen, die  Finanzierung  bestehender  Förderprogramme  kurzfristig  über  eine  leichte  Erhöhung  von Heizstoffsteuern sicherzustellen und die Förderung der energetischen Gebäude15

Empfehlungen

Inhalt

sanierung mittelfristig auf einen haushaltsunabhängigen Mechanismus umzustellen.  Für  die  Gebäudesanierung  wird  das  Prämienmodell  als  das  wirksamste  Instrument  empfohlen,  wobei  eine  Kombination  mit  der  Einsparquote  für  Maßnahmen  im  Bereich Stromeffizienz denkbar wäre.

Kurzfristig: Heizstoffsteuer-finanzierte Förderung
Die  derzeit  unstete  Mittelausstattung  von  bestehenden  öffentlichen  Förderprogrammen  ist  als  eines  der  größten  Hemmnisse  für  die  Gebäudesanierung  zu  werten.  Das  Instrument  der  leichten  Heizstoffsteuererhöhung  könnte  sehr  kurzfristig  umgesetzt werden und die Aufstockung und Verstetigung der notwendigen Mittel für  die Förderprogramme finanzieren. Diese Maßnahme bietet den Vorteil, dass sie einen  zweifachen  Anreiz  für  Investitionen  in  die  Gebäudesanierung  schafft:  Zum  einen  werden Effizienzmaßnahmen sowie der Einsatz erneuerbarer Energien aufgrund der  höheren  Endpreise  für  fossile  Heizstoffe  wirtschaftlicher;  zum  anderen  entsteht  mit  relativ  geringen  Preiseffekten  ein  beträchtliches  zusätzliches  Aufkommen  aus  der  Energiebesteuerung,  mit  dem  die  nötigen  Mittel  für  eine  Aufstockung  der  Förderprogramme  für  energetische  Sanierungen  verursachergerecht  erbracht  werden.  Die  Herausforderung  der  Politik  besteht  bei  diesen  Maßnahmen  vor  allem  darin,  eine  ausreichende gesellschaftliche Akzeptanz für die Steuererhöhung zu schaffen.

Mittelfristig: Haushaltsunabhängiges Instrument
Mittelfristig sollte ein  neuer,  haushaltsunabhängiger Finanzierungsmechanismus  für  die  Förderung  der  energetischen  Gebäudesanierung  geschaffen  werden.  Grundsätzlich  bieten  sich  für  die  haushaltsunabhängige  Förderung  sowohl  eine  Einsparquote  für Energieversorger als auch das Prämienmodell an: Beide Instrumente mobilisieren  privates Kapital für Effizienzmaßnahmen, indem sie entweder die Investitionen finanziell attraktiver machen (Prämienmodell) oder die Anrechenbarkeit von Energiesparmaßnahmen für ein vorgegebenes Ziel schaffen (Quotenmodell).  Bei einer isolierten Betrachtung des Gebäudesektors – entsprechend des Auftrags
   für  diese  Studie  und  den  energiepolitischen  Zielen  der  Bundesregierung  –  eignet
   sich  aus  verschiedenen  Gründen  zunächst  vor  allem  das  Prämienmodell:  Ähnlich  wie  die  Heizstoffsteuer  schafft  die  verursachergerechte  Finanzierung  eine  zweifache  Lenkungswirkung  und  damit  sehr  positive  finanzielle  Anreize.  Zudem  lässt  sich  das  Modell durch die Ausgestaltung der Zuschüsse und Prämien sehr gut auf die Bedarfslage  im  Gebäudesektor  zuschneiden.  Die  Kosten-  und  Nutzenverteilung  lassen  sich  bei  diesem  Instrument  sehr  gut  steuern.  Da  die  Finanzierung  in  ihrer  Gesamtheit  nicht  begrenzt  ist  und  über  einen  längeren  Zeitraum  gewährt  werden  kann,  schafft  das  Modell  ein  Höchstmaß  an  Planungssicherheit.  Eine  der  zentralen  Herausforderungen bei diesem Instrument ist es, eine Ausgestaltung zu wählen, die ein zu starkes  Ansteigen der Umlage vermeidet und gleichzeitig die Investitionssicherheit möglichst  wenig einschränkt. Wie beim Konzept der Heizstoffsteuer sollte eine möglichst große  gesellschaftliche  Akzeptanz  für  Energiepreiserhöhungen  geschaffen  werden,  da  die  Preissteigerungen im Prämienmodell nur indirekt kontrollierbar sind und eine regelmäßige  politische  Debatte  zur  Anpassung  von  Fördermodalitäten  und  der  Kosten16
Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Inhalt

umlage  geführt  werden  müsste.  Darüber  hinaus  ist  eine  Auseinandersetzung  um  die  finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit des Modells nicht ausgeschlossen.     Diese  Empfehlung  für  das  Prämienmodell  schließt  die  Einführung  von  Einsparquoten  nicht  aus.  Das  Instrument  der  Einsparverpflichtung  ist  beispielsweise  im  Rahmen  der  Europäischen  Energieeffizienzrichtlinie  vorgesehen,  die  aktuell  auf  europäischer  Ebene  verhandelt  wird  und  bis  Juni  2012  verabschiedet  werden  soll.  Wird  es  im  Rahmen  der  europäischen  Vorgaben  auch  in  Deutschland  umgesetzt,  ist  eine  Koexistenz  mit  dem  Prämienmodell  denkbar.  Grundsätzlich  kann  die  Einsparquote ähnlich gute ökologische Effekte wie das Prämienmodell bewirken. Ein Vorteil  ist,  dass  bei  Einsparquoten  bestimmte  Akteure  für  die  Umsetzung  von  Energiesparmaßnahmen  in  die  Verantwortung  genommen  werden.  Andererseits  bleiben  in  diesem  Instrument  auch  die  Verteilungswirkungen  in  größerem  Maße  dem  Markt  überlassen  als  beim  Prämienmodell,  da  den  verpflichteten  Akteuren  eine  gewisse  Flexibilität  bei  ihrer  Auswahl  der  durchzuführenden  Effizienzmaßnahmen  gewährt  werden  muss.  Es  muss  zudem  bezweifelt  werden,  ob  Einsparquoten  ein  geeignetes  Instrument für die Steigerung von Sanierungen in größerem Umfang (z.B. Tiefensanierungen) und mit langen Amortisationszeiträumen sind.  Weil  sich  die  Einsparquote  vor  allem  für  kleinere,  weniger  investitionsintensive  Effizienzmaßnahmen  eignet,  ist  es  vor  allem  für  Effizienzfortschritte  beim  Stromverbrauch  (z.B.  Elektrogeräte  privater  Haushalte)  geeignet.  Zudem  könnten  kleinere  Einzelmaßnahmen der heutigen Förderprogramme im Gebäudebereich in das Modell  integriert  werden.  Die  angemessene  Abgrenzung  der  anrechenbaren  Maßnahmen  zum Prämienmodell wäre dabei noch näher zu prüfen.

Empfehlungen

17

Inhalt

I aUSgangSLage

Auf dem Weg in eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung kommt dem effizienteren Einsatz von Energie eine Schlüsselrolle zu. Nur wenn  die vorhandenen technologischen Potenziale des sparsameren Umgangs mit Energie  genutzt werden, kann der Umstieg auf eine Vollversorgung mit erneuerbaren Energien  in  einem  wirtschaftlich  verträglichen  Rahmen  gelingen.  Der  Gebäudesektor  birgt  große Potenziale zur Steigerung der Energieeffizienz. Dessen Versorgung mit Wärme  und  Kälte  verbraucht  in  Deutschland  40 %  der  gesamten  Endenergie  und  stößt  fast  20 % der gesamten CO2 -Emissionen aus. Die energetische Gebäudesanierung ist also  für die Umsetzung der Energiewende und für den Klimaschutz zwingend notwendig.    Die  Bundesregierung  strebt  in  ihrem  Energiekonzept  daher  richtigerweise  an,
 gegenüber  2008  den  Wärmebedarf  des  Gebäudesektors  bis  2020  um  20 %  und  den  Primärenergiebedarf  des  Gebäudesektors  bis  2050  um  80 %  zu  senken.  Um  dieses  Ziel  zu  realisieren,  müssen  konsequente  Sanierungsmaßnahmen  die  Energieeffizienz  steigern  und  damit  den  Energieverbrauch  senken  sowie  parallel  fossile  Brennstoffe  wie  Öl  und  Gas  durch  erneuerbare  Energiequellen  ersetzt  werden.  Obwohl  sich  energetische  Modernisierungsmaßnahmen  und  regenerative  Heizungsanlagen  aufgrund  der  geringeren  oder  entfallenden  Brennstoffkosten  mittel-  bis  langfristig  auch  einzelwirtschaftlich  rechnen  können,  scheuen  Hauseigentümer  und  Kreditgeber häufig die anfänglichen Investitionen.   Die  bisherige  energetische  Sanierungsrate  von  1 %  im  Jahr  zeigt,  wie  dringend
 notwendig  eine  angemessene,  konstante  und  zuverlässige  Förderung  im  Bereich  der  Gebäudewärme ist.   Richtigerweise  will  die  Bundesregierung  die  energetische  Sanierungsrate  auf
 2 %  im  Jahr  steigern.  Die  gegenwärtige  Politik  steuert  allerdings  in  die  entgegengesetzte  Richtung.  Das  erfolgreiche  Marktanreizprogramm  Erneuerbare  Energien  und  die  KfW-Gebäudesanierungsprogramme,  die  aus  dem  Bundeshaushalt  bzw.  dem  Energie-  und  Klimafonds  bezuschusst  werden,  wurden  wiederholt  gekürzt,  gestoppt  oder ausgesetzt. Auch die Finanzierung aus dem neu geschaffenen Sondervermögen  des  Energie-  und  Klimafonds  schafft  dabei  keine  Besserung,  da  die  Einnahmen  mit  den Zertifikatspreisen stark schwanken. Das  Ziel,  die  energetische  Sanierungsrate  auf  jährlich  2 %  zu  verdoppeln,  ist  so  nicht zu erreichen. So stellt auch die Bundesregierung in ihrem zweiten «Energieeffizienz-Aktionsplan» fest: «Die bisherigen Instrumente allein werden nicht ausreichen, 
18

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

um  diese  ambitionierten  Ziele  zu  erreichen.  […]  Um  die  technisch-wirtschaftlichen  Möglichkeiten  der  energetischen  Sanierung  des  Gebäudebestands  zu  nutzen,  ist  ein  neuer  strategischer  Ansatz  notwendig.  […]  Dabei  sollen  Anreize  gesetzt,  aber  keine  Zwangssanierungen angeordnet werden. »2 Um mittel- und langfristig wirtschaftliche Effizienzpotenziale voll auszuschöpfen  und somit die gesetzten Ziele auch erreichen zu können, gleichzeitig aber eine intelligente Finanzierung der notwendigen Maßnahmen zu gewährleisten, bedarf es einer  Flankierung  der  bestehenden  Maßnahmen  mit  marktbasierten  Steuerungsinstrumenten.  Sie  lassen  Wirtschaft  und  Verbrauchern  die  größtmögliche  Entscheidungsfreiheit,  wie  vorhandene  Effizienzpotenziale  gehoben  werden.  Die  Steuerungskraft  des  Marktes  kann  bei  sorgfältiger  Ausgestaltung  bestehende  Effizienz-Hemmnisse  abbauen,  finanzielle  Anreize  verbessern  und  Vorteile  für  Projekte  mit  den  kostengünstigsten Vermeidungskosten bewirken.

einsparpotenziale und -ziele im gebäudesektor
Rund drei Viertel von 17,3 Mio. Wohngebäuden in Deutschland wurden vor 1979 und  damit  vor  der  ersten  Wärmeschutzverordnung  errichtet.  Diese  Gebäude  mussten  damals noch keine Mindeststandards bei der Wärmedämmung erfüllen und verbrauchen  daher  erheblich  mehr  Energie  als  nach  heutigem  Stand  der  Bau-  und  Anlagentechnik  nötig  wäre.  So  sparen  vollsanierte  Gebäude  mit  Solarwärmenutzung  durchschnittlich rund die Hälfte der Heizenergie von vergleichbaren unsanierten Altbauten  ein  –  bei  einer  gut  geplanten  und  gut  ausgeführten  energetischen  Sanierung  können  die Einsparungen auch deutlich darüber liegen.  Das  vorhandene  Einsparpotenzial  in  Gebäuden,  die  bis  1979  errichtet  wurden,  ist  trotz  zunehmender  Sanierungen  weiterhin  sehr  groß.  Denn  im  Zeitraum  1989  bis  2006  wurden  bisher  weniger  als  30 %  der  möglichen  energetischen  Sanierungsmaßnahmen  durchgeführt  (BMVBS  2007,  CO2 Online  2011).  Unter  Beibehaltung  heutiger  Sanierungsraten  würde  die  vollständige  Modernisierung  des  Altbaubestandes  noch  etwa 65 bis 70 Jahre, also mindestens etwa bis zum Jahr 2075 dauern (IWU/BEI 2011).  Mit einer umfassenden Sanierung 3 der Altbauten (vor 1977 gebaut) könnten bis zum  Jahr 2020 Energieeinsparungen von 110 TWh mit einem Gegenwert der eingesparten  Energiekosten  von  7,5  Mrd.  EUR  erreicht  werden  (CPI  2011).  Hinzu  kommen  die  Einsparpotenziale, die es auch bei jüngeren Bestandsgebäuden noch gibt. Im  Rahmen  des  Energiekonzepts  der  Bundesregierung  ist  vorgesehen,  den  Wärmebedarf  für  Gebäude  bis  2020  um  20 %  und  den  Primärenergiebedarf  bis  2050  um 80 % zu senken, um schließlich einen «nahezu klimaneutralen Gebäudebestand»  zu  erreichen  (Bundesregierung  2010).  Dazu  soll  der  Anteil  der  jährlich  energetisch  sanierten  Gebäude  von  0,8 %  auf  2 %  erhöht  werden.  Bei  2 %  energetischen  Sanierungen  pro  Jahr  wird  jedes  Gebäude  bis  2050  nur  einmal  erreicht  –  so  muss  jede 
2  3 

I Ausgangslage – Einsparpotenziale und -ziele im Gebäudesektor

Bundestagdrucksache 17/6927 vom 2.9.2011. Wenn  diese  Gebäude  nach  Sanierung  einen  Energiestandard  von  30%  unter  dem  Neubaustandard  erreichen  (KfW  70)  und  ab  2015  auf  eine  Sanierungstiefe  von  55%  des  Neubauniveaus  gesteigert werden (KfW 55), vgl. CPI 2011.
19

Inhalt

einzelne  Sanierung  umfassend  sein,  um  eine  achtzigprozentige  Reduktion  des  Primärenergiebedarfs  zu  erreichen  (DIW  2011).  Das  Achtzigprozentziel  entspricht  einem  drastischen  Rückgang  des  Endenergieverbrauchs  im  Gebäudebestand  für  Raumwärme und Warmwasser von 660 TWh im Jahr 2010 auf weniger als 140 TWh im  Jahr  2050.  Wird  der  heutige  Sanierungstrend  fortgeführt,  ist  jedoch  bis  2050  lediglich  ein Rückgang auf 360 TWh zu erwarten (NABU et al. 2011).  Die  Ausgangslage  verdeutlicht,  dass  die  ehrgeizigen  Ziele  auf  dem  bisherigem  Entwicklungspfad  nicht  erreicht  werden,  und  offenbart  großen  politischen  Handlungsbedarf.

Finanzierungsbedarf im gebäudesektor
«70 %  der  von  Eigentümern  und  Hausverwaltungen  geplanten  Sanierungen  zur  Energieeinsparung  könnten  sich  bei  den  heutigen  Energiepreisen  rentieren.  Denn  die Heizkostenersparnis überwiegt mittel- bis langfristig die Modernisierungskosten,  also die Kosten, die über eine ohnehin fällige Instandsetzung hinausgehen» (BMVBS  2007, S. 6). Der  Großteil  der  erforderlichen  energetischen  Gebäudemodernisierungen  ist  schon  allein  dadurch  rentabel,  dass  die  Kosten  für  den  Energieverbrauch  erheblich  gesenkt werden können.  Bei  steigenden  Energiepreisen  würde  sich  die  Ersparnis  weiter  verbessern.  Eine  Reihe  wissenschaftlicher  Studien  zu  den  «energiebedingten  Mehrkosten»  weist  nach,  dass  sich  die  Investitionen  spätestens  nach  20  Jahren  amortisiert  haben  (eine  Übersicht  bietet  DIW  2011).4  Prognos  et  al.  (2010)  gehen  davon  aus,  dass  es  im  Mietwohnungssektor  bei  heutigen  Förderkonditionen  ein  wirtschaftliches  Potenzial  der  energetischen  Gebäudesanierung  von  62%  des  Energieverbrauchs  gibt.  Rund  10%  des  heutigen  Endenergieverbrauchs  gehören  dabei  zum  kurzfristig  (bis  2016)  wirtschaftlich  erschließbaren  Potenzial  und  ließen  sich  im  Rahmen  ohnehin  anstehender Investitionszyklen erschließen. Je  weiter  die  Sanierung  insgesamt  voranschreitet,  desto  geringer  werden  jedoch  die  Einsparpotenziale,  und  desto  länger  dauert  es,  bis  sich  die  Investitionskosten  über  die  vermiedenen  Energieverbräuche  finanziert  haben.  Man  hat  errechnet,  dass  es  schon  in  wenigen  Jahren  eine  wirtschaftliche  Lücke  von  5  Mrd.  Euro  geben  wird  und  der  Förderbedarf  bis  2020  weiter  auf  bis  zu  9  Mrd.  Euro  ansteigt  (NABU  et  al.  2011:  16).  Zu  ähnlichen  Ergebnissen  kommt  auch  die  Climate  Policy  Initiative:  Mit  den  heutigen  Förderkonditionen  der  Programme  der  KfW  (Kreditanstalt  für  Wiederaufbau)  würden  bei  einer  zweiprozentigen  Sanierungsrate  für  eine  Sanierung  auf  den Standard KfW 100 pro Jahr zunächst Förderungen von 2 bis 4 Mrd. Euro benötigt  und  für  eine  Sanierung  auf  den  Standard  KfW  55  mittelfristig  Förderungen  von  4  bis 
4	  

Die energiebedingten Mehrkosten  bezeichnen die Kostendifferenz  gegenüber  einer  Sanierung,  die  keine  Senkung  des  Energiebedarfs  zur  Folge  hat.  Es  wird  davon  ausgegangen,  dass  z.B.  Wärmedämmungen  zusammen  mit  allgemeinen  Modernisierungsmaßnahmen  vorgenommen  werden. Zur Analyse von energiebedingten Mehrkosten verschiedener Sanierungsmaßnahmen  siehe Dena/IWU 2012.

20

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

8  Mrd.  Euro  (CPI  2011).  Die  Bundesregierung  beabsichtigt  bisher,  die  Förderungen  durch  zinsvergünstigte  Darlehen  und  Zuschüsse  auf  einem  Niveau  von  1,5  Mrd.  Euro  im  Jahr  zu  stabilisieren.5  Dies  ist  zwar  mehr  als  in  den  Jahren  2010  und  2011  bereitgestellt  wurde,  aber  gemessen  am  angegebenen  Bedarf  immer  noch  zu  wenig.  Es  gibt  also  unter  den  bestehenden  Bedingungen  eine  Finanzierungslücke,  die  zur  Einhaltung der Energiesparziele geschlossen werden muss. 
abbildung 1:Wirtschaftlichkeit von Sanierungsmaßnahmen: Sanierungskosten vs. energieeinsparungen in euro / m2 / Jahr

I Ausgangslage – Finanzierungsbedarf im Gebäudesektor

Legende:
 1 Modellrechnungen für Baujahre 1958 - 1968 (2008)
 2 durchschnitt der Modellberechnungen für diverse Baujahre
 3 Modellrechnungen für diverse Baujahre (2006)
 4 Mehrere Fallstudien für diverse Baujahre (2010)
 5 Modellrechnungen für Baujahre 1969 - 1978 (2008)
 6 Fallstudie mit dena für Baujahre 1969-1978 (2010)
 7 Modellrechnungen für Baujahr 1975 und Kosten im Jahr 2020 (2007)
 Quelle: dIW 2011, S. 5

5 

Allerdings war das abschließende Gesamtbudget des KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramms  im Jahr 2012 wegen der sehr niedrigen Preise für CO2 -Zertifikate im Rahmen des Emissionshandels über mehrere Monate nicht gesichert, siehe auch Fußnote 7.
21

Inhalt

Diese Finanzierungslücke besteht unabhängig davon, welches Instrument zur Förderung  der  energetischen  Gebäudesanierung  abschließend  gewählt  wird.  Wenn  die  anspruchsvollen – aber in Hinblick auf den Klimawandel notwendigen – energiepolitischen Ziele im Gebäudebereich tatsächlich erreicht werden sollen, sind also Instrumente  zu  installieren,  die  diese  Finanzierungslücke  schließen.  Unabhängig  davon,  wie  die  Zielerreichung  politisch  organisiert  wird  und  welcher  Instrumentenmix  verwendet wird: Die Kosten fallen an, irgendwer muss sie übernehmen, und andererseits  profitiert  irgendwer  von  den  wirtschaftlichen  Aktivitäten,  die  durch  verstärkte  Sanierungsanstrengungen  entstehen.  Insbesondere  ist  nicht  zu  vermeiden,  dass  der  Verkauf  von  Heizöl  und  Erdgas  zurückgeht  und  mit  diesem  Geschäft  entsprechend  weniger Umsatz und Gewinn gemacht werden kann.

rahmenbedingungen für eine mittel- bis langfristig sichere Finanzierung

Bedeutung einer mittel- und langfristig sicheren Finanzierung
Noch  sind  umfassende  Maßnahmen  der  energetischen  Sanierung  im  Gebäudebereich  vielfach  betriebswirtschaftlich  unwirtschaftlich,  wenn  nur  ein  vergleichsweise  kurzer  Zeitraum  von  beispielsweise  sieben  Jahren  betrachtet  wird.  Da  aber  betriebswirtschaftlich  nur  selten  längere  Zeiträume  betrachtet  werden,  sind  insbesondere  finanzielle Förderungen dringend notwendig. Ohne diese finden energetische Sanierungen in der Regel nicht in dem Umfang statt, wie sie für die Umsetzung der Energiewende notwendig wären. Wichtiges  Ziel  einer  finanziellen  Förderung  der  energetischen  Sanierung  ist  neben  der  faktischen  Erhöhung  der  Sanierungsrate  die  Senkung  der  Kosten  für  hochwertige  energetische  Sanierungen.  Diese  Senkung  kann  stattfinden,  wenn  die  dafür  benötigten  Anlagen  und  Materialen  Massenware  sowie  die  Arbeitsabläufe  Standard  werden.  Wenn  beispielsweise  Heizungsanlagen  auf  Basis  von  Solarkollektoren  in  Verbindung  mit  saisonalen  Wärmespeichern  hochwertige  Massenware  und  die  Planung  der  hochwertigen  energetischen  Sanierung  bei  Architekten,  Bauingenieuren  und  Handwerkern  Standard  wird,  wird  die  gesamte  Sanierungsmaßnahme  günstiger  und  gleichzeitig  qualitativ  besser.  Diese  Entwicklung  findet  heute  in  der  Regel  nur  unzureichend  statt.  Wer  seinen  Altbau  hochwertig  energetisch  sanieren  möchte, findet oft keine Planer und Handwerker, die damit bereits ausreichend Erfahrungen haben, und auch die dafür notwendigen Materialien haben den Markt häufig  noch nicht durchdrungen. Grund  dafür  ist,  dass  die  Nachfrage  nach  hochwertigen  energetischen  Sanierungen bislang noch zu gering ist – auch und gerade aufgrund der fehlenden verlässlichen  finanziellen  Förderung  oder  ähnlich  wirksamer  ordnungsrechtlicher  Instrumente. Für die Herstellerindustrie wie auch für Planer und Handwerker ist auch nicht  erkennbar, dass diese Nachfrage in absehbarer Zeit deutlich zunehmen wird. Schließlich  ist  es  für  viele  nicht  klar  genug  erkennbar,  dass  sich  hochwertige  energetische  Sanierungen  in  absehbarer  Zeit  deutlich  schneller  amortisieren.  Denn  erstens  bietet  die Politik bislang nicht die langfristig gesicherte Finanzierung, und zweitens möchte  man  keine  kostspieligen  Wetten  auf  einen  steigenden  Öl-  und  Gaspreis  riskieren.
22

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Sollen also die Kosten für hochwertige energetische Sanierungen sinken, dann ist eine  mittel- bis langfristig sichere finanzielle Förderung dringend notwendig.  Nur  mit  einer  solchen  Investitionssicherheit  investieren  Marktakteure  wie  Anlagenhersteller  in  neue  und  kostengünstige  Produktionsanlagen  sowie  Forschung  und Entwicklung. Damit würden die notwendigen Anlagen und Techniken besser und  kostengünstiger.  Nur  so  werden  Planer  auf  dieses  Geschäftsfeld  setzen,  bilden  sich  entsprechend weiter und schaffen beispielsweise Software an, mit der zielgerichteter  geplant werden kann. Nicht zuletzt bereiten sich auch die Handwerksbetriebe nur so  darauf  vor,  hochwertige  Sanierungen  durchführen  zu  können,  indem  sie  ihre  Mitarbeiter  weiterbilden  und  benötigtes  Werkzeug  anschaffen.  Nicht  zuletzt  führt  eine  hohe  Investitionssicherheit  dazu,  dass  Kredite  sowohl  für  Investitionen  in  Gebäude  als  auch  für  die  Herstellerindustrie  etc.  günstiger  werden,  da  auch  für  die  Finanzinstitute  die  Risiken  sinken.  Das  alles  führt  zu  niedrigeren  Kosten  für  die  hochwertige  energetische  Sanierung  und  findet  ohne  mittel-  bis  langfristig  gesicherte  finanzielle  Förderung nicht oder zu spät und zu zögerlich statt.  Während  die  energie-  und  klimapolitischen  Ziele  der  Bundesregierung  in  jedem  Fall  nur  mit  hohen  Anfangsinvestitionen  in  den  Gebäudebereich  zu  erreichen  sind,  kann die Wahl des Instruments die Kosten dieser Investitionen begrenzt beeinflussen.  Da mit einer hohen Investitionssicherheit eine schnellere Kostensenkung zu erwarten  ist  und  Kredite  der  Finanzinstitute  zu  günstigeren  Konditionen  vergeben  werden,  senkt ein Instrument mit hoher Investitionssicherheit die Gesamtkosten, während sie  durch fehlende Investitionssicherheit tendenziell höher sind.

Erfahrungen mit dem KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramm und dem MAP
Beispiele  für  nicht  ausreichend  sichere  Finanzierungen  von  Fördermaßnahmen  für  die  energetische  Gebäudesanierung  sind  das  KfW-CO2 -Gebäudesanierungsprogramm und das Marktanreizprogramm Erneuerbare Energien (MAP), mit dem insbesondere Anlagen zur Nutzung der Erneuerbaren im Wärmebereich gefördert werden.  Beide Programme leiden seit ihrer Einführung darunter, dass nie über ein Jahr hinaus  sicher  war,  ob  bzw.  in  welcher  Höhe  sie  weitergeführt  werden.  Ferner  wurde  die  Förderhöhe für geförderte Maßnahmen innerhalb eines Haushaltsjahres, trotz der zur  Verfügung  stehenden  Gesamtmittel  für  dieses  Jahr,  kurzfristig  teils  drastisch  gekürzt  bzw. das Programm wegen zu starker Nachfrage sogar ausgesetzt oder gestoppt.  Diese  Unsicherheiten  und  Unklarheiten  haben  dazu  geführt,  dass  bislang  kaum  ein  Investor  mit  einer  konstanten  Fortführung  der  Programme  plant  und  seine  wirtschaftlichen Aktivitäten entsprechend ausrichtet. Die Politik hat dabei versucht, die Ausstattung der Programme mit ausreichenden  Mitteln möglichst sicherzustellen. Beispielsweise war ursprünglich beabsichtigt, dass  die  Einnahmen  aus  der  im  Rahmen  der  Ökologischen  Steuerreform  eingeführten  Stromsteuer  teilweise  für  das  MAP  verwendet  werden.  Denn  diese  Stromsteuer  ist  auch für Strom aus erneuerbaren Energien zu entrichten, der entsprechend der Logik  der  ÖSR  nicht  erhoben  werden  müsste,  da  er  weniger  Umweltschäden  verursacht  (Bundesregierung  2004,  ZSW  et  al.  2006).  Wäre  dieses  Konzept  umgesetzt  worden,  hätte das MAP über eine sichere Finanzierung verfügt. Tatsächlich wurde sie praktisch 
23
I Ausgangslage – Rahmenbedingungen für eine mittel- bis langfristig sichere Finanzierung

Inhalt

nie  vollständig  und  wird  sie  seit  vielen  Jahren  nur  unzureichend  umgesetzt.  Inzwischen  fühlt  sich  an  diese  Absicht  wohl  kein  Politiker  mehr  gebunden.  Entsprechend  sind  die  Einnahmen  der  Stromsteuer  heute  um  ein  Vielfaches  höher  als  die  Mittel  des  MAP.  Faktisch  sind  in  den  letzten  Jahren  die  Einnahmen  teils  deutlich  gestiegen,  während  die  Mittel  des  MAP  deutlich  zurückgefahren  wurden.  Die  chronische  Verschuldungsproblematik der öffentlichen Haushalte wiegt auch hier stärker als die  Bedürfnisse der Energiewende und des Klimaschutzes. Auch vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung mit Beginn des Jahres 2012  die  Finanzierung  sowohl  des  KfW-CO2 -Gebäudesanierungsprogramms  als  auch  des  MAP  in  den  «Energie-  und  Klimafonds»  überführt.  Dieser  wird  aus  den  Einnahmen  des Verkaufs von CO2 -Zertifikaten finanziert – und damit nicht mit Steuermitteln und  nicht aus dem Bundeshaushalt. Die ursprünglich vorgesehenen Beiträge der Betreiber  von  Atomkraftwerken,  die  sie  aufgrund  der  Laufzeitverlängerung  vom  Herbst  2010  zahlen  sollten,  entfallen  ersatzlos  aufgrund  der  Wende  der  Bundesregierung  bei  der  Atompolitik  und  der  Rücknahme  der  Laufzeitverlängerung  nach  dem  Atomunglück  in  Fukushima.  Obwohl  die  Finanzierung  beider  Programme  damit  nicht  mehr  vom  Bundeshaushalt abhängig ist, was insbesondere beim MAP seit Jahren gefordert wird,  ist  deren  Finanzierung  aktuell  alles  andere  als  gesichert.  Denn  mit  einem  deutlichen  Verfall  des  Preises  der  CO2 -Zertifikaten  auf  teils  unter  7  Euro/t  –  mit  17  Euro/t  hat  die Bundesregierung kalkuliert – fehlen auch im Energie- und Klimafonds die Mittel.  Zwar  wurde  von  der  Bundesregierung  u.a.  gegenüber  der  KfW  fest  zugesagt,  dass  im  Falle  fehlender  Mittel  die  Lücke  im  Fonds  aus  dem  Bundeshaushalt  gefüllt  würde.  Allerdings  war  über  Monate  hinweg  sehr  fraglich,  ob  diese  Zusage  eingehalten  wird.  Erst  im  März  2012  fiel  die  Entscheidung  des  Finanzministeriums,  den  Fonds  mit  einem Liquiditätsdarlehen zu stützen und einzelne Programme zu kürzen, so dass das  KfW-CO2 -Gebäudesanierungsprogramm  auf  die  vorgesehenen  1,5  Mrd.  Euro  aufgestockt werden konnte (BMF 2012). Allerdings liegt auch dieser Ansatz unter dem, was  notwendig  wäre.  In  jedem  Fall  hat  die  monatelange  Unsicherheit  verhindert,  dass  Investoren  Vertrauen  in  den  mittel-  bis  langfristigen  Bestand  des  Programms  fassen  konnten.  Aber auch in den Jahren, in denen über das gesamte Haushaltsjahr die Mittelansätze  konstant  waren  und  keine  Mittelkürzungen  vorgenommen  wurden,  bestanden  für Investoren erhebliche Investitionsunsicherheiten. Denn wenn der Abruf der Mittel  am  Anfang  des  Jahres  zu  stark  war,  drohte  im  zweiten  Halbjahr  das  Budget  vorzeitig  ausgeschöpft zu sein. Kurzfristig notwendige Aufstockungen wurden in der Regel nicht  vorgenommen. Das führte insbesondere beim MAP häufig zu radikalen Änderungen  der Förderbedingungen und teilweise zum zeitweiligen Stopp des Programms.  All  diese  Schwierigkeiten  sind  beim  Erneuerbare-Energien-Gesetz  (EEG)  aufgrund  seiner  Grundstruktur  nicht  gegeben.  Das  ist  ein  Hauptgrund,  warum  es  sowohl  bezüglich  der  Ausbaugeschwindigkeit  der  Erneuerbaren  im  Strombereich  als  auch  der  Kosten  des  erneuerbaren  Stroms  pro  Kilowattstunde  im  Vergleich  zu  anderen  Instrumenten  vergleichsweise  günstig  ist.  Es  ist  ferner  Hauptgrund  dafür,  dass  die  Anlagenkosten  für  EE-Anlagen  zur  Stromproduktion  in  den  vergangenen  Jahren teils extrem gesunken sind.
24

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Schlussfolgerungen für ein erfolgreiches Förderinstrument
Der  Erfolg  eines  Instruments  zur  Förderung  der  energetischen  Gebäudesanierung  steht und fällt mit der Investitionssicherheit, die es für alle (wirtschaftlichen) Akteure  liefert.  Ein  erfolgreiches  Förderinstrument  muss  daher  idealer  Weise  folgende  Kriterien erfüllen:  Es  muss  unabhängig  sein  vom  Bundeshaushalt,  da  ansonsten  keine  Sicherheit  über die Höhe des Budgets über ein Haushaltsjahr hinaus besteht.
  Seine  Mittel  pro  Jahr  dürfen  absolut  nicht  strikt  begrenzt  sein,  da  ansonsten  die  Mittel  frühzeitig  ausgeschöpft  sein  könnten  und  das  Programm  damit  frühzeitig  geändert oder gar gestoppt werden muss.

hemmnisse für effizienzmaßnahmen im gebäudebereich
Im  vorangegangenen  Abschnitt  wurden  vor  allem  die  wirtschaftlichen  Bedingungen  der  energetischen  Sanierungsmaßnahmen  im  Gebäudebereich  dargestellt.  Die  in  dieser  Studie  analysierten  Finanzierungsinstrumente  sind  in  erster  Linie  dazu  geeignet,  das  Problem  der  bisher  mangelnden  Finanzierung  anzugehen.  Dabei  ist  zu  berücksichtigen,  dass  die  Entscheidung  von  Hauseigentümern  für  oder  gegen  Sanierungsmaßnahmen  nicht  allein  auf  Grundlage  von  Kostenrechnungen  und  Amortisationszeiträumen  getroffen  wird.  Anders  ausgedrückt:  Nur  weil  sich  eine  Sanierungsmaßnahme  innerhalb  eines  überschaubaren  Zeitraums  rechnet,  wird  sie  nicht unbedingt durchgeführt. Dies ist zum einen auf ökonomische Hemmnisse, aber  auch auf Informationsdefizite und weitere nicht ökonomische Hemmnisse zurückzuführen, die sich wie folgt zusammenfassen lassen (siehe auch Ecofys 2010, Prognos et  al 2010, Fraunhofer ISI et al. 2012a, InWIS 2011, UBA 2009b, Bundesregierung 2011a):  Das Vermieter-Mieter-Dilemma ist eines der am häufigsten genannte Hemmnisse  für  die  Durchführung  von  Sanierungen  im  Mietwohnungsbestand.  Es  besteht  darin,  dass  der  Vermieter  als  Investor  von  Effizienzmaßnahmen  im  Gebäudebereich nicht gleichzeitig auch der Nutznießer ist, da von den sinkenden Heizkosten  vor allem der Mieter profitiert: «Der Vermieter, welcher über die Umsetzung von  Sanierungsmaßnahmen entscheidet, hat zumeist nur ein geringes Interesse, sich  mit  Fragen  des  Energieverbrauchs  auseinanderzusetzen,  da  die  Aufwendungen  für  die  Energiekosten  von  den  Mietern  getragen  werden»  (Bundesregierung  2011a,  S.  82).  Der  Vermieter  kann  seine  Kosten  in  der  Regel  nur  indirekt  über  zusätzliche  Mieteinnahmen  ausgleichen,  diese  Umlagefähigkeit  der  Kosten  ist  allerdings  begrenzt.  Problematisch  ist  hierbei  neben  rechtlichen  Aspekten  auch  die soziale Problemlage, dass gerade einkommensschwächere Mieter die höheren  Kosten möglicherweise nicht tragen können. Da rund 60 % der Wohneinheiten in  Deutschland  vermietet  werden,  ist  dies  ein  signifikantes  Hindernis  für  energetische Sanierungsmaßnahmen.
  Sanierungsmaßnahmen  zeichnen  sich  durch  hohe Anfangsinvestitionen aus, die sich  erst  nach  einigen  Jahren  rechnen.  Das  erforderliche  Kapital  kann  möglicherweise trotz öffentlicher Finanzierungsprogramme nicht aufgebracht werden.  Die langen Amortisationszeiten  von  oftmals  mehr  als  zehn  Jahren  erhöhen  die 
25

I Ausgangslage – Hemmnisse für Effizienzmaßnahmen im Gebäudebereich

Inhalt

Unsicherheit zur Wirtschaftlichkeit und verringern die Anreize vor allem für ältere  Eigentümer und Unternehmen.  Diesen  Überlegungen  vorgelagert  sind  vor  allem  «weiche  Hemmnisse»,  die  sich  auf mangelnde Informationen der Gebäudeeigentümer zu Möglichkeiten, Kosten,  Finanzierungsoptionen  und  Nutzen  von  Effizienzmaßnahmen  zurückführen  lassen. Nicht zu unterschätzen ist dabei auch der nötige Zeit- und Kostenaufwand für Vorbereitung, Planung und Durchführung. 

das politische Instrumentarium
Im Folgenden wird dargestellt, welche politischen Maßnahmen derzeit die Rahmenbedingungen für den Effizienzfortschritt im Gebäudebereich setzen. Dies ist erforderlich, um zum einen den Zusammenhang zu den derzeitigen Hemmnissen zu schaffen  und  zum  anderen  die  Ausgangslage  für  weitere  mögliche  Maßnahmen  und  Finanzierungsinstrumente  darzustellen.  Sie  lassen  sich  in  die  drei  Kategorien  Ordnungsrecht  (Standards  und  Vorgaben),  ökonomische  Instrumente  (finanzielle  Anreize  durch  Förderung  sowie  Steuern  und  Abgaben)  und  weiche  Steuerungsinstrumente  (Beratung  und  Information)  einordnen  (vgl.  Zusammenstellung  in  NABU  et  al.  2011,  Bundesregierung 2011a, Fraunhofer ISI et al. 2012a, Ecofys 2010 und UBA 2009a).

a) Ordnungsrecht
Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Die Energieeinsparverordnung (EnEV)  stellt  Mindestanforderungen  an  die  energetische  Qualität  der  Gebäudehülle  und  der  Anlagentechnik  bei  Neubauten  und  bei  größeren  Sanierungen  von  bestehenden  Gebäuden.  Zu  errichtende  Gebäude  dürfen  den  Jahresprimärenergiebedarf  eines  entsprechenden  Referenzgebäudes  nicht  überschreiten  und  müssen  so  ausgeführt  werden,  dass  die  Gebäudehülle  und  die  Anlagentechnik vorgegebene Mindeststandards erreichen. Bei Änderungen an bestehenden Gebäuden muss das betroffene Bauteil energetischen Mindestanforderungen  genügen. Die Anforderungen zielen bisher vor allem auf die Effizienz von Neubauten  und  weniger  auf  Sanierungen  ab.  Mit  der  letzten  Novellierung  im  Jahre  2009  wurden  die  energetischen  Mindestanforderungen  um  durchschnittlich  30 %  verschärft.  Für  das Jahr 2012 ist eine weitere Novellierung der EnEV vorgesehen. Bottom-up-Berechnungen ergaben, dass im Wohngebäudebereich durch die EnEV im Zeitraum 2008 bis  2010  Energieeinsparungen  von  27,2  PJ  (7,5  TWh)  pro  Jahr  erreicht  wurden.  Für  den  Nichtwohngebäudebereich  werden  Einsparungen  im  selben  Zeitraum  von  jährlich  8,8 PJ (2,4 TWh) angegeben (Bundesregierung 2011a: 28). Kritisiert werden häufig die  mangelnde  Vollzugskontrolle  und  die  unzureichende  Abstimmung  mit  dem  EEWärmeGesetz 6 (Fraunhofer ISI et al. 2012a, Ecofys 2010).
6 

Das  Gesetz  zur  Förderung  Erneuerbarer  Energien  im  Wärmebereich  (EEWärmeG)  soll  den  Ausbau erneuerbarer Energien im Wärme- und Kältesektor bei der energetischen Gebäudeversorgung  vorantreiben.  Es  wird  hier  nicht  berücksichtigt,  da  es  keine  Anforderungen  an  Gebäudesanierungen stellt (mit Ausnahme öffentlicher Liegenschaften).

26

Inhalt

Als  ordnungsrechtliche  Maßnahme  sei  zudem  die  Heizkostenverordnung erwähnt, nach der die Heiz- und Warmwasserkosten verbrauchsabhängig erfasst und  abgerechnet  werden  müssen.  Von  den  Betriebskosten  einer  zentralen  Heizungsanlage  sind  zwischen  50  und  70 %  nach  dem  erfassten  Wärmeverbrauch  der  Nutzer  zu  verteilen.  Damit  sollen  weitere  Anreize  für  Energieeinsparung  und  damit  auch  zur  Minderung der CO2 -Emissionen im Gebäudebereich gegeben werden.

b) Ökonomische Instrumente
Zu  den  ökonomischen  Instrumenten  gehören  mehrere  staatliche  Förderprogramme  zur  Steigerung  der  Energieeffizienz  und  zur  Anwendung  erneuerbarer  Energien  im  Gebäudebereich.  Diese  Förderung  wird  in  der  Regel  in  Form  zinsvergünstigter  Darlehen oder als Investitionskostenzuschuss gewährt. Sie wirken als wirtschaftlicher  Anreiz, da sie die Kosten der Investoren für Sanierungsmaßnahmen reduzieren.  Zu  nennen  sind  dabei  vor  allem  die  Förderprogramme der KfW  im  Gebäudebereich,  die  im  Laufe  der  Zeit  wiederholt  umstrukturiert  wurden.  Seit  2009  sind  die  Förderungen für Hausbesitzer in den beiden Programmen «Energieeffizient Sanieren»  und «Energieeffizient Bauen» zusammengefasst. Die Programme werden regelmäßig  evaluiert  und  insgesamt  als  sehr  effektive  Instrumente  bewertet.  Danach  lösten  die  bereitgestellten  Mittel  aus  dem  Bundeshaushalt  (im  Zeitraum  2006-2010  0,84-2,03  Mrd. Euro pro Jahr, vgl. Abbildung 2) Investitionen aus, die um ein Vielfaches darüber  lagen. Dieser «Förderhebel» lag im Zeitraum 2006 bis 2010 für Sanierung und Neubau  im  Mittel  bei  10,9.  Dies  bedeutet,  dass  ein  Euro  aus  Haushaltsmitteln  des  Bundes  Investitionen von mehr als 10 Euro bewirkt hat.

I Ausgangslage – Das politische Instrumentarium

27

Inhalt

abbildung 2: KfW-Programme «energieeffizient Bauen und Sanieren», Förderungen und haushaltsmittel

Quelle: BMVBS 2010

Etwa  30 %  der  energetisch  relevanten  Sanierungsmaßnahmen  wurden  in  den  Jahren  2006  bis  2008  mit  Unterstützung  von  KfW-Mitteln  durchgeführt,  wobei  sich  dieser  Anteil  seitdem  ersten  Schätzungen  zufolge  noch  einmal  deutlich  erhöht  hat  (NABU  et  al.  2011).  Über  diese  investitionssteigernde  Wirkung  hinaus  werden  den  KfW-Programmen  weitere  positive  volkswirtschaftliche  Effekte  zugeschrieben,  z.B.  durch  Heizkostenersparnisse,  Konjunktursteigerung  und  Auswirkungen  auf  die  Beschäftigung  (BEI  et  al.  2009a).  Kritisiert  wird  mitunter,  dass  durch  die  Programme  Mitnahmeeffekte entstehen, weil viele Maßnahmen auch ohne Förderung wirtschaftlich  sinnvoll  sind  und  daher  ohnehin  durchgeführt  worden  wären  (Ifo  2010).  Als  größtes  Problem  der  KfW-Förderprogramme  gilt  die  haushaltsabhängige  Mittelausstattung,  wodurch  das  Programmvolumen  an  haushaltspolitische  Erwägungen  und  Verhandlungen gebunden ist. Dies hat in der Vergangenheit wiederholt dazu geführt,  dass vorgesehene Mittel gekürzt oder ausgesetzt und keine verlässlichen Rahmenbedingungen  für  Investoren  geschaffen  wurden.  Auch  die  Finanzierung  aus  dem  neu  geschaffenen  Sondervermögen  des  Energie-  und  Klimafonds  schafft  dabei  keine  Besserung,  da  die  Einnahmen  stark  schwanken:  Weil  die  Zertifikatspreise  aktuell  deutlich niedriger sind als ursprünglich angenommen, brechen geplante Mittel weg und das Fördervolumen für die KfW-Programme von ursprünglich geplanten 1,5 Mrd.

28

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

 Euro wurde erst im März 2012 durch das Finanzministerium bestätigt. 7 Ein  weiteres  ökonomisches  Instrument  zur  Förderung  von  Sanierungsmaßnahmen ist das Marktanreizprogramm Erneuerbare Energien (MAP), das schwerpunktmäßig  die  Nutzung  erneuerbarer  Energien  zur  Wärmebereitstellung  fördert.  Mit  zinsvergünstigten  Darlehen,  Tilgungszuschüssen  und  Investitionskostenzuschüssen  werden  dabei  unter  anderem  Solarkollektoranlagen,  Anlagen  zur  Verfeuerung  fester  Biomasse,  Tiefengeothermieanlagen,  große  Wärmespeicher,  Anlagen  zur  Aufbereitung  von  Biogas  sowie  Nahwärmenetze,  die  aus  erneuerbaren  Energien  gespeist  werden,  gefördert.  Ausführliche  Evaluierungen  des  MAP  bieten  Ifo  2010,  DLR  et  al.  2009  und  Fichtner  et  al.  2010.  Danach  bewirkt  das  MAP  ähnlich  positive  Effekte  wie  die  KfW-Programme,  da  ebenfalls  hohe  Anreizwirkungen  (ausgelöste  Investitionen  und  Multiplikatoreffekte),  erzielte  Kostensenkungen,  die  Substitution  fossiler  Energieträger  und  dadurch  vermiedene  CO2 -Emissionen  sowie  Innovationswirkungen ausgelöst werden. Die Zuschüsse im Jahr 2010 in Höhe von 0,3 Mrd. Euro  lösten  Investitionen  von  2,15  Mrd.  Euro  aus.8  Im  Zentrum  der  Kritik  steht  ebenfalls  die haushaltsabhängige Förderung mit dem daraus folgenden Mangel an Investitionssicherheit,  weshalb  wie  bei  den  Programmen  für  die  Gebäudeenergieeffizienz  nach  alternativen Finanzierungskonzepten gesucht wird.
abbildung 3: Fördermittel und Investitionsvolumen im Marktanreizprogramm 2000-2011

I Ausgangslage – Das politische Instrumentarium

Quelle: BMU 2011, eigene darstellung 7 

8 

Das  Fördervolumen  für  das  KfW-Gebäudesanierungsprogramm  wurde  zwar  gesichert,  dafür  wurden  aber  andere  aus  dem  EKF  finanzierte  Programme  zum  Teil  drastisch  gekürzt   (z.B.  das  Marktanreizprogramm für Erneuerbare Energien), vgl. BMF 2012. BMU Information unter URL http://www.bmu.de/erneuerbare_energien/doc/41238.php
29

Inhalt

Ein weiteres ökonomisches Instrument ist die Energiebesteuerung. Sie ist ein übergreifendes  Instrument,  da  die  Besteuerung  der  Energieträger  nicht  nur  im  Gebäudebereich  (Energieverwendung  für  Raumwärme  und  Warmwasser),  sondern  für  ganz  unterschiedliche  Verwendungszwecke  erfolgt.  Da  Energiesteuern  ein  fester  Bestandteil  der  Preise  für  fossile  Brennstoffe  sind,  haben  sie  entscheidenden  Einfluss  auf  die  Wirtschaftlichkeit  von  Sanierungsmaßnahmen  und  die  damit  verbundenen  Investitionsanreize.  Die  Energiesteuersätze  wurden  zuletzt  im  Rahmen  der  Ökologischen  Steuerreform  1999-2003  erhöht,  und  die  Lenkungseffekte  der  gestiegenen  Energiepreise  haben  zu  Verhaltensanpassungen  beim  Energieverbrauch  geführt.  Im  Rahmen des Zweiten Nationalen Energieeffizienz-Aktionsplans wurde eine durch die  Ökologische  Steuerreform  bewirkte  Energieeinsparwirkung  von  89  PJ  im  Jahr  2010  (24,7  TWh)  ermittelt,  womit  sie  unter  den  bestehenden  politischen  Maßnahmen  zur  Steigerung der Energieeffizienz den größten Beitrag leistet (Bundesregierung 2011a).  Die  Eignung  dieses  Instruments  für  die  Finanzierung  der  Gebäudesanierung  wird  in  Kapitel III diskutiert.

c) Weiche Steuerungsinstrumente
Die  «weichen»  Steuerungsinstrumente  im  Bereich  der  Gebäudesanierung  betreffen  Beratungs-  und  Informationsangebote,  z.B.  für  Gebäudeeigentümer  und  Bauherren,  aber  auch  zur  effizienteren  Energienutzung  selbst.  Die  Marktangebote  reichen  dabei  von  der  vergleichsweise  wenig  aufwändigen  Ausstellung  von  Gebäudeenergieausweisen  bis  hin  zu  einer  detaillierten,  ein-  oder  mehrtägigen  Energieberatung  vor  Ort.  Die  Beratung  des  BAFA  zur  sparsamen  und  rationellen  Energieverwendung  in  Wohngebäuden  vor  Ort  («Vor-Ort-Beratung»)  stellt  beispielsweise  ein  wichtiges  Instrument  zur  individuellen  Ermittlung  von  Einsparoptionen  im  Gebäudebereich  dar und ist in vielen Fällen förderfähig (Bundesregierung 2011a).

30

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

II PoLItIKMaSSnahMen IM 
 geBÄUdeSeKtor


In  dieser  Studie  wird  keine  Analyse  des  gesamten  politischen  Instrumentariums  im  Bereich der energetischen Gebäudesanierung durchgeführt. Vielmehr werden gezielt  die aus Sicht des Auftraggebers und des FÖS wichtigsten Instrumente untersucht, die  dazu  beitragen  können,  die  oben  beschriebene  Finanzierungslücke  im  Bereich  der  energetischen  Gebäudesanierung  zu  schließen.  Dabei  wurden  Instrumente  ausgewählt,  die  nicht  auf  einer  Verpflichtung  der  Gebäudebesitzer  basieren.  Dies  sind  konkret:
  die  Erhöhung  der  bestehenden  Heizstoffsteuern  und  die  Verwendung  der  Einnahmen für die Aufstockung des CO2 -Gebäudesanierungsprogramms;  das Prämienmodell, bei dem energetische Sanierungen durch eine Prämie finanziell unterstützt werden; die Prämie wird dabei in Anlehnung an das ErneuerbareEnergien-Gesetz  (EEG)  von  den  Großhändlern  von  Heizstoffen  ausbezahlt,  die  die Kosten durch eine Umlage an ihre Kunden weiterreichen können;
  die  Verpflichtung
 von
 Akteuren  des  Energiemarktes  (z.B.  Energieversorger,      Netzbetreiber  etc.)  zu  Energieeinsparungen  durch  die  Durchführung  von  Effizienzmaßnahmen beim Endkunden, ggf. in Verbindung mit einem Handelssystem  mit Weißen Zertifikaten.
 Zusätzlich zu den drei genannten Maßnahmen wird die Einbeziehung einer Einsparquote  bzw.  Weißen  Zertifikaten  in  den  bestehenden  Europäischen  Emissionshandel  untersucht  und  auch  die  mögliche  Einführung  von  Bürgschaften  für  EnergiesparContracting beleuchtet.
 Wenn  die  Ziele  der  Bundesregierung  zur  Energieeinsparung  im  Gebäudebereich  erreicht werden sollen, müssen die Investitionen deutlich steigen, um die energetische  Sanierungsrate  zu  erhöhen.  Um  dies  zu  erreichen,  stehen  grundsätzlich  zahlreiche  politische  Instrumente  zur  Verfügung,  beispielsweise  Verpflichtungen  für  Immobilienbesitzer  wie  die  EnEV  oder  das  EEWärmeG,  Verpflichtungen  für  Energieversorger,  Förderungen wie das CO2 -Gebäudesanierungsprogramm oder das MAP Erneuerbare  Energien sowie steuerliche Förderungen oder schlichte Beratungsangebote.  Unabhängig  davon,  welcher  Instrumentenmix  eingesetzt  wird,  sind  die  Investitionen und die kurzfristigen betriebswirtschaftlichen Zusatzkosten in etwa die gleichen. 
31

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor

Inhalt

Was  sich  unterscheidet,  ist  unter  anderem,  wer  direkt  und  indirekt  welchen  Anteil
   der  Kosten  trägt,  welche  wirtschaftlichen  Akteure  welche  zusätzlichen  Umsätze  und
   Gewinne  erzielen  können  und  wie  sicher  es  ist,  dass  der  eingeschlagene  Politikweg
   tatsächlich die gesetzten Ziele erreicht.
   Unterschiede  bestehen  auch  darin,  wie  sichtbar  die  Kosten  eines  Instrumentes  sind. Bei einer direkten Förderung von Maßnahmen z.B. durch staatliche Programme  sind sie offensichtlich. Bei Verpflichtungen der Immobilienbesitzer oder der Energieversorger sind sie kaum erkennbar – sie bestehen aber dennoch.    An  dieser  Stelle  sei  hervorgehoben,  das  keines  der  genannten  Instrumente
 allein  eingesetzt  werden  sollte,  um  die  Energieeffizienzziele  der  Bundesregierung  im  Gebäudebereich  zu  erreichen.  Die  hier  vorgestellten  Instrumente  verstehen  sich  weder  als  Ausschlussalternativen  zueinander,  noch  stellen  sie  die  einzigen  Instrumente  dar,  welche  im  Rahmen  der  energetischen  Gebäudesanierung  in  Betracht  gezogen werden sollten.  Um  ein  effektives  und  effizientes  Gesamtsystem  zu  schaffen,  müssen  ordnungs-
 rechtliche  Maßnahmen,  ökonomische  Instrumente  und  weiche  Steuerungsinstrumente aufeinander abgestimmt werden und sich ergänzen.  Dabei  ist  es  die  Aufgabe  der  Politik,  einen  langfristigen  Sanierungsfahrplan  zu
   entwickeln,  der  den  zu  erreichenden  Sanierungsfortschritt  für  den  Gebäudebestand  definiert und das Zusammenspiel der Instrumente darauf abstimmt. Ziel  dieser  Studie  ist,  die  aus  unserer  Sicht  wichtigsten  Instrumente  zur  Schaf-
 fung  eines  zusätzlichen  Finanzierungsbeitrags  vorzustellen  und  anhand  bestimmter  Kriterien  zu  beurteilen.  Von  besonderer  Bedeutung  sind  dabei  die  Kriterien  der  Planungssicherheit und der ökologischen Wirkung der untersuchten Instrumente. Die  Planungssicherheit, die ein Instrument gewährleisten kann, bestimmt sich wesentlich  durch  dessen  Haushaltsunabhängigkeit,  aber  hängt  z.B.  bei  der  Einsparquote  auch  von  der  konkreten  Ausgestaltung  des  Instruments  ab.  Gerade  im  Gebäudebereich  kann  ein  Instrument  nur  dann  erfolgreich  sein,  wenn  es  langfristige  und  verlässliche  Planungshorizonte  schafft,  indem  es  einen  konstanten  und  zuverlässigen  Strom  von  Finanzmitteln  generiert,  der  in  die  energetische  Gebäudesanierung  fließt.  Die  bestehenden  Instrumente  wie  das  MAP  und  die  KfW-Gebäudesanierungsprogramme  konnten  dies  bisher  nur  eingeschränkt  leisten,  da  sie  in  ihrer  Finanzierung  maßgeblich  vom  Bundeshaushalt  bzw.  dem  Energie-  und  Klimafonds  abhängen  und  damit  in  der  Vergangenheit  immer  wieder  von  Mittelkürzungen  und  Programmaussetzung  betroffen  waren.  Anhand  des  zweiten  Kriteriums,  der  ökologischen  Wirkung,  wird  untersucht,  inwieweit  das  Instrument  zu  Energieeinsparungen  und /oder
   CO2 -Einsparungen führt und damit einen Beitrag zum Klimaschutz leistet.    Neben  Kriterien,  die  auf  die  Funktionalität  der  untersuchten  Instrumente
   abzielen,  ist  auch  die  administrative  Umsetzung  –  d.h.  zum  einen  der  administrative  Aufwand der Einführung und Ausführung des Instruments, zum anderen die Vereinbarkeit  mit  dem  bisherigen  Instrumentenmix  –  entscheidend  bei  der  Bewertung  des  Instruments.  Sozialen  Aspekten  wie  der  Verteilungswirkung  der  Instrumente  –  also  der  verursachergerechten  Verteilung  der  Kosten  und  der  Nutzenverteilung  –  werden  große Bedeutung beigemessen. So sollten die Instrumente gewährleisten, dass gerade 
32

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

diejenigen mit den Kosten des Systems belastet werden, die durch ihren Energieverbrauch Klimaschäden hervorrufen. Die Verteilung des Nutzens sollte soziale Aspekte  berücksichtigen, ist jedoch im Detail oft nicht direkt steuerbar. So werden z.B. bei der  Energieeinsparquote die volkswirtschaftlich kosteneffizientesten Potenziale gehoben,  und  Verteilungsaspekte  bleiben  unberücksichtigt,  sofern  sie  nicht  explizit  in  die  Ausgestaltung des Instruments integriert werden.  In  der  politischen  Diskussion  sollte  dabei  nicht  vergessen  werden,  dass  eine  verstärkte  Investition  in  die  energetische  Gebäudesanierung  mittel-  bis  langfristig  volkswirtschaftlich  sinnvoll  ist.  Langfristig  rentieren  sich  die  meisten  energetischen  Sanierungen auch betriebswirtschaftlich, Deutschland macht sich unabhängiger vom  Import  von  Mineralöl  und  Erdgas,  die  externen  Kosten  insbesondere  des  Klimawandels  werden  gesenkt,  und  Arbeitsplätze  insbesondere  in  der  Bauwirtschaft  und  dem  Handwerk werden erhalten und geschaffen. Die Verteilungswirkung steht dabei auch in Zusammenhang mit der gesellschaftlichen  Akzeptanz,  die  ein  Instrument  erreichen  kann.  Das  Arbeitsplatz-Argument  ist  eine wichtige Voraussetzung für die politische Umsetzung des jeweiligen Instruments. 

1 erhöhung von heizstoffsteuern
Eine  Energiesteuer  auf  Brenn-  bzw.  Heizstoffe  wird  in  Deutschland  seit  Anfang  der  1950er  Jahre  erhoben,  bis  zum  Jahr  2006  noch  unter  dem  Begriff  Mineralölsteuer  (BMF  2009).  Die  Einnahmen  aus  Heizstoffsteuern  betrugen  in  den  letzten  fünf  Jahren  (2007-2011)  durchschnittlich  4  Mrd.  Euro  pro  Jahr  und  damit  rund  0,8 %  des  gesamten Aufkommens der in Deutschland erhobenen Steuern.9 Zu den besteuerten  Heizstoffen  gehören  im  Wesentlichen  leichtes  Heizöl  und  Erdgas,  doch  auch  Kohle  und  Flüssiggas  werden  in  geringem  Umfang  zu  Heizzwecken  verwendet  und  daher  mit der Energiesteuer belegt. Die Heizstoffsteuern wurden letztmalig im Rahmen der  ökologischen  Steuerreform  erhöht,  seit  2006  wird  auch  eine  Energiesteuer  auf  Kohle  erhoben (vgl. Tabelle 2).

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 1 Erhöhung von Heizstoffsteuern

9 

Eigene Berechnung auf Grundlage von Daten zur Steuerschätzung (Quelle BMF).
33

Inhalt

tabelle 2: energiesteuersätze für heizstoffe 1999 bis 2006 in cent Steuersätze vor dem 1.4.1999 erhöhung durch die Ökologische Steuerreform 1999 erdgas als heizstoff je kWh Leichtes heizöl je Liter Schweres heizöl als heizstoff je Liter Kohle je gigajoule 0,19 4,19 1,79 –– 0,164 2,05 –– –– 2003 0,2 –– 0,71 –– –– –– –– 0,33 192% 50% 40% n/A energie­ steuerge­ setz 2006 erhöhung 1999 - 2006 in Prozent

Quelle: dIW 2009, eigene darstellung

a) Ausgestaltung
Momentan  betragen  die  Steuersätze  auf  dem  Wärmemarkt  für  leichtes  Heizöl  6,135  Ct / l,  für  Flüssiggas  6,06  Ct /kg  und  für  Erdgas  0,55  Ct /MWh.  Nachfolgende  Grafik  veranschaulicht,  dass  die  Steuersätze  bezogen  auf  die  spezifischen  CO2 -Emissionen  (Euro/t  CO2)  unterschiedlich  hoch  sind  und  deutlich  unter  den  Steuersätzen  im   
34

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Eine Anhebung der Heizstoffsteuern wirkt zweifach: Zum einen werden Effizienzmaßnahmen sowie der Einsatz erneuerbarer Energien aufgrund der höheren Endpreise für  fossile Heizstoffe wirtschaftlicher. Zum anderen entsteht ein zusätzliches Aufkommen  aus der Energiebesteuerung.  Damit  können  einerseits  die  nötigen  Mittel  für  eine  Aufstockung  der  Förder-
 programme  für  energetische  Sanierungen  (z.B.  im  Rahmen  der  KfW-Programme)  erbracht  und  gleichzeitig  deren  Wirksamkeit  durch  zusätzliche  Anreize  verbessert  werden.  Das  Konzept  bietet  den  Vorteil,  dass  es  an  dem  bestehenden  Instrument  der Energiebesteuerung ansetzt und sich daher auch sehr kurzfristig umsetzen ließe.  Ähnlich wie bei der Ökologischen Steuerreform könnte die Anhebung der Steuersätze    auf leichtes Heizöl, Erdgas, Flüssiggas und Kohle in mehreren Schritten erfolgen, um  den Verbrauchern Zeit zur Durchführung von Energiesparmaßnahmen zu gewähren,  Planungssicherheit  herzustellen  und  die  langfristige  Wirtschaftlichkeit  zu  schaffen.  Politisch  leichter  durchsetzbar  mag  es  sein,  nur  eine  einmalige  –  dafür  aber  relativ  starke – Anhebung der Heizstoffsteuern umzusetzen. Unabhängig davon könnte eine  Anhebung  der  Heizstoffsteuern  dazu  genutzt  werden,  die  Steuersätze  für  einzelne  Energieträger  konsequenter  an  ihrem  spezifischen  Energiegehalt  und  den  verursachten CO2 -Emissionen auszurichten, wie es die Bundesregierung in ihrem Energiekonzept ebenfalls vorsieht.

Kraftstoffmarkt  liegen.  Es  ist  einerseits  grundsätzlich  gerechtfertigt,  dass  auf  Kraftstoffe  höhere  Steuern  als  auf  Heizstoffe  erhoben  werden,  da  der  Staat  beträchtliche  Ausgaben  für  die  Verkehrsinfrastruktur  leisten  muss  und  durch  den  Straßenverkehr  zusätzliche  externe  Effekte  wie  beispielsweise  Lärmemissionen  entstehen.  Mit  Blick  auf  den  Klimaschutz  und  das  große  Einsparpotenzial  im  Wärmebereich  erscheint  eine leichte Anhebung der Heizstoffsteuern jedoch mehr als angemessen.
abbildung 4: energiesteuersätze im Kraftstoff- und Wärmemarkt in euro je tonne co2

* von der Kerosin- und Flugbenzinsteuer ist nur die private/nicht gewerbliche Luftfahrt betroffen Quelle: energiesteuergesetz, emissionsfaktoren nach Umweltbundesamt, eigene Berechnung

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 1 Erhöhung von Heizstoffsteuern

Die  Anhebung  der  Heizstoffsteuern  könnte  in  mehreren  Stufen  erfolgen.  Denkbar  wäre  zunächst  eine  kurzfristig  leichte  Anhebung  der  Steuer  auf  Heizöl  von  2  Ct/l  (entspricht rund 0,2 Ct/kWh). Die Anhebung der Steuersätze auf die weiteren fossilen  Brennstoffe  Flüssig-  und  Erdgas  sollte  dann,  wie  oben  erläutert,  entsprechend  ihrer  spezifischen Energiegehalte und ihres spezifischen CO2 -Ausstoßes angepasst werden.  Die Europäische Kommission hat im April 2011 einen Vorschlag für die Ausgestaltung  einer  solchen  Besteuerung  nach  CO2 -/Energiegehalt  vorgelegt,  an  dem  sich  die  hier  angenommenen Erhöhungssätze orientieren (KOM 2011a).10 Der  Steuersatz  für  Flüssiggas  müsste  demnach  um  3  Ct/kg  (entspricht  rund  0,23  ct/kWh)  und  für  Erdgas  um  0,08  Ct/kWh  angehoben  werden  (vgl.  Abbildung  5).  Mittel-  bis  langfristig  ist  denkbar,  weitere  Erhöhungsschritte  durchzuführen,  ebenso  wie  eine  Anpassung  der  Heizstoffsteuern  für  Stein-  und  Braunkohle  sowie  schweres 
10	 Der  Vorschlag  der  Europäischen  Kommission  zur  Änderung  der  Energiesteuerrichtlinie  sieht   

Mindestsätze  für  Heizstoffe  von  20  € /t  CO2  zuzüglich  0,15  € /GJ  vor.  Auch  das  Verhältnis  der  Energieträger  untereinander  soll  sich  an  diesem  Modell  orientieren.  Aufgrund  der  geringeren  Emissionsfaktoren  ist  danach  ein  um  22%  niedrigerer  Steuersatz  (bezogen  auf  den  Energiegehalt) bei Erdgas und ein um 13% niedrigerer Steuersatz bei Flüssiggas im Vergleich zu leichtem  Heizöl angemessen.
35

Inhalt

Heizöl.  Zu  prüfen  wäre  darüber  hinaus,  ob  die  Heizstoffsteuererhöhung  auch  eine  Stromsteuererhöhung für zur Wärmeerzeugung eingesetztem Strom nach sich ziehen  sollte,  um  Verzerrungen  zwischen  den  verschiedenen  Heizungstypen  zu  vermeiden.  Hier  wäre  allerdings  zu  berücksichtigen,  dass  durch  die  Umlage  des  ErneuerbareEnergien-Gesetzes  für  strombetriebene  Heizungen  bereits  zusätzliche  Abgaben  in  Höhe von derzeit rund 3,6 Ct/kWh gezahlt werden müssen.
abbildung 5: Kurzfristige reformoption zur erhöhung der heizstoffsteuersätze (in ct/kWh)

Quelle: energiesteuergesetz, emissionsfaktoren nach Umweltbundesamt, eigene Berechnung

b) Wirksamkeit des Instruments Finanzierungsbeitrag
Den  durchschnittlichen  Verbrauch  von  2008-2010  zu  Grunde  gelegt,  hätte  die  oben  beschriebene Anhebung der Steuersätze auf Heizstoffe in der ersten Stufe ein zusätzliches  Steueraufkommen  von  rund  0,9  Milliarden  Euro  pro  Jahr  zur  Folge.  Dabei  wurden  die  geltenden  Steuerbegünstigungen  (z.B.  für  das  Produzierende  Gewerbe)  berücksichtigt.  Mit  dem  zusätzlichen  Steueraufkommen  könnte  ein  wesentlicher  Finanzierungsbeitrag  für  die  staatliche  Förderung  der  energetischen  Gebäudesanierung geleistet werden. Damit bleibt die heutige Abhängigkeit der Förderung von den  Mittelverwendungen  aus  dem  Bundeshaushalt  bestehen.  Allerdings  ist  denkbar,  die  Steuererhöhung  in  der  praktischen  Durchführung  politisch  an  einen  Verwendungszweck zu koppeln (vgl. Abschnitt Planungssicherheit für Investoren).

36

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Ökologische Wirkungen
Die  vorgeschlagene  Erhöhung  der  Heizstoffsteuern  könnte  eine  deutliche  Aufstockung  der  Förderprogramme  zur  Gebäudesanierung  ermöglichen  und  so  die  Anreize  für  bessere  Gebäudeenergieeffizienz  von  zwei  Seiten  her  erhöhen  («PushPull-Strategie»,  NABU  et  al.  2011).  Die  Wirtschaftlichkeit  von  Energieeffizienz-  und  -einsparmaßnahmen  auf  dem  Wärmemarkt  würde  so  deutlich  gestärkt.  Ebenso  würde  die  Wirtschaftlichkeit  der  Wärme  aus  erneuerbaren  Energien  entsprechend  zunehmen.  Der erste Lenkungseffekt der erhöhten Heizstoffsteuern betrifft die direkte Reaktion  der  Verbraucher  auf  höhere  Preise.  So  ergab  eine  Befragung  des  Ecologic  Instituts  zur  Ökologischen  Steuerreform,  dass  die  große  Mehrheit  (79  Prozent)  der  Befragten  durch die höheren Heizkosten zu einem sparsameren Verbrauchsverhalten motiviert  wurden  (Ecologic  2005).  Die  weitverbreitetste  wissenschaftliche  Methode  zur  Untersuchung  solcher  Zusammenhänge  ist  die  Schätzung  von  Preiselastizitäten.11 Diese geben  an,  wie  stark  die  Güternachfrage  auf  Preisänderungen  reagiert.  Genauer:  Die  Preiselastizität  der  Nachfrage  nach  einem  Gut  gibt  an,  um  wie  viele  Prozent  sich  die  Nachfrage  verändert,  wenn  es  zu  einer  Preisänderung  des  Gutes  von  einem  Prozent  kommt.  Ein  Beispiel:  Wird  für  Benzin  eine  Preiselastizität  von  -0,5  errechnet,  so  sagt  diese  Zahl  aus,  dass  eine  Preiserhöhung  von  Heizöl  um  1  Prozent  zu  einem  Nachfragerückgang  von  0,5  Prozent  führt.  Prognos / GWS  legen  für  ihre  ökonometrischen  Analysen  bei  den  Heizstoffen  Preiselastizitäten  von  0,2  (Private  Haushalte  und  Tertiärsektor)  bis  -0,1  (Industrie)  zugrunde  (Prognos / GWS  2009  zit.  n.  Bundesregierung  2011a). Die hier beschriebene leichte Anhebung der Heizstoffsteuern hätte demnach  beim  Preisstand  2010  einen  Verbrauchsrückgang  der  versteuerten  Mengen  von  rund  0,2 Prozent bei Erdgas und 0,6 Prozent bei leichtem Heizöl zur Folge. Dies entspricht  einer Einsparung von rund 2.600 GWh und 0,7 Mio. t CO2 -Emissionen pro Jahr, wenn  allein der Preiseffekt der Steuererhöhung berücksichtigt wird.  Der zweite Lenkungseffekt  wird  durch  die  Verwendung  des  zusätzlichen  Steueraufkommens erreicht. Es wird angenommen, dass das Steueraufkommen vollständig  für  die  Finanzierung  von  Förderprogrammen  zur  energetischen  Gebäudesanierung  verwendet  wird.  Das  KfW-Programm  «Energieeffizient  Sanieren»  fördert  beispielsweise  energiesparende  Modernisierungsmaßnahmen  im  Gebäudebestand  durch  zinsgünstige  Darlehen  bzw.  Zuschüsse.  Die  staatlichen  Fördermittel  für  dieses  Programm von rund 0,8 Mrd.12 Euro  im Jahr 2010 lösten ein Investitionsvolumen von 
11  Unter  den  hier  beschriebenen  Preiselastizitäten  sind  Eigenpreiselastizitäten  zu  verstehen. 

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 1 Erhöhung von Heizstoffsteuern

Neben  diesen  existieren  außerdem  Kreuzpreiselastizitäten  (Veränderung  der  Nachfrage  eines  Gutes  um  X  Prozent  als  Folge  einer  Preisänderung  eines  anderen  Gutes  um  1  Prozent)  und  Einkommenselastizitäten (Veränderung der Nachfrage eines Gutes um X Prozent als Folge einer  Einkommensänderung  um  1  Prozent;  im  Energiebereich  sind  sie  in  der  Regel  höher  als  die  Preiselastizitäten). 12  Eigene Berechnung auf Grundlage der Gesamtförderung von 1,366 Mrd. Euro und der Verteilung  der Mittel auf die verschiedenen Programme (Kredit- und Investitionsvolumen) nach IEK / STE  2011, S. 4.
37

Inhalt

insgesamt 7 Mrd. Euro aus (IEK-STE 2011). Die im Rahmen des Programms getätigten
   Sanierungsmaßnahmen verursachten eine Endenergieeinsparung von ca. 2450 GWh
   (2,45  Mrd.  kWh)  und  eine  Verminderung  der  CO2 -Emissionen  um  rund  0,85  Mio.
   Tonnen pro Jahr 13 (IWU/BEI 2011).
   Durch  eine  Verwendung  des  zusätzlichen  Steueraufkommens  aus  den  Heizstoffsteuern  für  die  entsprechenden  KfW-Programme  könnte  demnach  ein  erheblicher  Effekt  erreicht  werden.  Legt  man  den  Förderhebel  und  die  Vermeidungskosten  des  Programms «Energieeffizient Sanieren» zugrunde, bewirken die zusätzlichen Fördermittel  aus  den  Heizstoffsteuern  von  0,9  Mrd.  Euro  eine  Endenergieeinsparung  von  mehr als 2.800 GWh und die Vermeidung von rund 1,0 Mio. t CO2.  Diese Rechnung zeigt, dass die ökologische Wirkung der Heizstoffsteuern erheb-
 lich  von  dem  Ausmaß  der  Steuererhöhung  und  der  effizienten  Mittelverwendung  abhängen. 

Verteilungswirkungen
Die  Verteilungswirkungen  der  Steuererhöhung  hängen  zum  einen  von  der
   Verbrauchs-  und  Besteuerungsstruktur  der  Heizstoffe  (Kostenverteilung)  ab  und  basieren  zum  anderen  auf  der  Verwendung  der  zusätzlichen  Finanzmittel  (Nutzenverteilung). Diese Aspekte sollen im Folgenden beleuchtet werden.

Endenergieverbrauch von Erdgas und leichtem Heizöl nach Sektoren
Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Der  Wohnungsbestand  wird  in  Deutschland  derzeit  überwiegend  mit  Erdgas  (ca.  49  Prozent)  und  leichtem  Heizöl  (ca.  30 %)  beheizt.  In  den  übrigen  Wohnungen  kommt  vor  allem  Fernwärme  und  Strom  zur  Anwendung  (AGEB  2012).  Eine  Erhöhung  der  Heizstoffsteuern  würde  demnach  einen  relevanten  Teil  der  Raumwärmeerzeugung  abdecken.14 Auch  die  Warmwasserzubereitung  erfolgt  zu  über  70 %  mittels  Heizöl  oder
   Erdgas.15 Da erneuerbare Energien keine Steuererhöhung erfahren würden, hat die Steuer-
 erhöhung bei den fossilen Brennstoffen nicht nur eine Lenkungswirkung für energetische Sanierungen, sondern auch für die Anwendung erneuerbarer Wärme.    Abbildung  6  und  Abbildung  7  veranschaulichen  den  Endenergieverbrauch  von  Erdgas  und  leichtem  Heizöl  in  den  Verbrauchsektoren  Haushalte,
   Gewerbe / Handel / Dienstleistungen  (GHD)  und  Industrie.  Leichtes  Heizöl  wird  zu  fast  zwei  Dritteln  in  privaten  Haushalten  verbraucht.  Das  übrige  Drittel  entfällt  fast  vollständig  auf  den  GHD-Sektor.  Der  Anteil  der  Industrie  am  Endenergieverbrauch 
13  Der  Wert  enthält  neben  direkten  Emissionen  des  Treibhausgases  CO2  auch  indirekte  vorgela-

gerte  Emissionen  bei  der  Gewinnung  der  eingesetzten  Energieträger  und  die  auf  CO2-Äquivalente umgerechneten Emissionen weiterer Treibhausgase.   14	 Die  Stromerzeugung  ist  seit  2006  von  Energiesteuern  befreit.  Die  Steuervorteile  für  Fernwärme  wurden  im  Rahmen  des  Haushaltsbegleitgesetzes  2011  abgeschafft,  insofern  würde  sich  die  Erhöhung von Heizstoffsteuern auch auf die Kosten von Fernwärme auswirken.    15	 Angaben für alle Sektoren in 2008, vgl. AGEB 2011 S. 24.
38

Inhalt

von  leichtem  Heizöl  ist  mit  weniger  als  10 %  vergleichsweise  gering.  Der  Sektor  mit  dem  größten  Anteil  am  Erdgasverbrauch  (Verwendung  als  Heizstoff )  ist  mit  knapp  der  Hälfte  ebenfalls  der  der  privaten  Haushalte,  gefolgt  von  der  Industrie  mit  gut  einem Drittel und dem GHD-Sektor mit knapp 20 %. 
abbildung 6: anteil der Sektoren am Verbrauch von leichtem heizöl (endenergie) in deutschland in PJ

Quelle: daten nach ageB, eigene darstellung

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 1 Erhöhung von Heizstoffsteuern

39

Inhalt

abbildung 7: anteil der Sektoren am erdgasverbrauch (endenergie) in deutschland in PJ, nach ageB

Quelle: daten nach ageB, eigene darstellung

Verteilung der Kosten
Die Daten zum Endenergieverbrauch geben bereits einen ersten Anhaltspunkt für die  Verteilung  der  Kosten,  wenn  sich  die  Preise  für  Heizstoffe  erhöhen.  Soll  die  Verteilungswirkung einer Energiesteuererhöhung beurteilt werden, sind allerdings darüber  hinaus  unterschiedliche  Steuertarife  und  Ausnahmen  zu  berücksichtigen:  Während  für  die  privaten  Haushalte  und  den  GHD-Sektor  die  regulären  Heizstoffsteuersätze  für  Erdgas  und  leichtes  Heizöl  gelten,  profitiert  die  Industrie  von  Vergünstigungen  bei  den  Energiesteuern.  Das  Produzierende  Gewerbe  zahlt  beispielsweise  nach  §  54  des  Energiesteuergesetzes  nur  75 %  der  regulären  Steuertarife  und  erhält  durch  den  Spitzenausgleich weitere Erstattungen, darüber hinaus sind eine Reihe von energieintensiven Prozessen gänzlich von der Steuer befreit.  Abbildung 8 veranschaulicht, dass mehr als die Hälfte des Heizstoffsteueraufkommens  von  den  privaten  Haushalten  bestritten  wird:  Sie  zahlten  im  Jahr  2010  rund  1  Mrd. Euro Energiesteuern für leichtes Heizöl (72 %) und rund 1,4 Mrd. Euro für Erdgas  (52 %).  Der  Anteil  der  Industrie  an  den  Heizstoffsteuern  ist  mit  rund  0,02  Mrd.  Euro  bei leichtem Heizöl (1 %) und 0,7 Mrd. Euro bei Erdgas (27 %) noch deutlich geringer  als  ihr  Anteil  am  Endenergieverbrauch.  Aufgrund  der  Steuervergünstigungen  und  -ausnahmen  für  die  Industrie  verschieben  sich  die  Steuer-kosten  zu  Ungunsten  der  privaten  Haushalte  und  des  GHD-Sektors.  Die  Zusatzkosten  einer  Steuererhöhung  würden  sich  also  in  hohem  Maße,  aber  nicht  vollständig  gemäß  dem  Verursacherprinzip  nach  Verbrauch  der  Heizstoffe  verteilen,  da  ein  Teil  der  verbrauchten  Menge 
40

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

zu geringeren Steuertarifen angeboten wird oder ganz von der Steuer ausgenommen  ist. 
abbildung 8: anteil der Sektoren am heizstoffsteueraufkommen von leichtem heizöl und erdgas im Jahr 2010 in Millionen euro

Quelle: eigene Berechnung

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 1 Erhöhung von Heizstoffsteuern

Einkommensschwächere Haushalte werden von Energiesteuererhöhungen durch die  regressive  Wirkung16  stärker  getroffen,  da  die  relative  Belastung  privater  Haushalte  durch Energieausgaben mit steigendem Einkommen abnimmt (Infras/Ecologic 2007,  EEA 2011, FiFo 2007). FiFo 2007 stellen zwar heraus, dass aufgrund von Einkommenszuwächsen  und  Reaktionsmöglichkeiten  keine  ernstzunehmenden  Verteilungsprobleme auftreten. Bezieher von Transferleistungen wären von höheren Energiesteuern  nicht  betroffen,  da  sie  die  Heizkosten  in  vollem  Umfang  erstattet  bekommen.  Eine  darüber hinausgehende zusätzliche Abfederung der Zusatzkosten für weitere einkommensschwächere  Haushalte  scheint  dennoch  angemessen.  Entsprechende  soziale  Kompensationsmaßnahmen  können  unzumutbare  Kostensteigerungen  vermeiden,  wie  z.B.  durch  die  Wiedereinführung  des  Heizkostenzuschusses.  Alternativ  oder  zusätzlich könnte eine gezielte Förderung von Einsparmaßnahmen erfolgen, ggf. über  eine  entsprechende  Weiterentwicklung  des  bestehenden  CO2 -Gebäudesanierungsprogramms.


16  Anders  als  bei  proportionalen  oder  progressiven  Steuertarifen  bezahlen  Personen  mit  zuneh-

menden Einkommen einen geringeren prozentualen Anteil ihres Einkommens als Steuer.
41

Inhalt

Verteilung des Nutzens
Abhängig  von  dem  Verwendungszweck  der  zusätzlichen  Steuermittel  könnten  die
   privaten  Haushalte  gegenüber  den  anderen  Sektoren  insgesamt  finanziell  profitieren. Wird das zusätzliche Aufkommen aus den Heizstoffsteuern vollständig für die
   Finanzierung  von  Förderprogrammen  für  die  energetische  Sanierung  von  privaten
   Wohngebäuden  verwendet,  verschiebt  sich  die  Kosten-Nutzen-Wirkung  zugunsten  der  privaten  Haushalte.  Durch  ihren  Anteil  an  den  Heizstoffsteuern  würde  die  Industrie  und  der  GHD-Sektor  einen  Finanzierungsbeitrag  leisten,  der  den  privaten  Haushalten  zugutekommt.  Die  Nutzenverteilung  der  steuerfinanzierten  Förderprogramme  hängt  demnach  entscheidend  von  der  konkreten  Verwendung  ab.  Irrek  und  Thomas  (2006)  empfehlen,  Mittelaufkommen  und  Mittelverwendung  zielgruppenneutral  zu  gestalten.  Danach  würde  der  Finanzierungsbeitrag  der  einzelnen  Sektoren  im  Rahmen  der  Förderprogramme  auch  wieder  an  den  jeweiligen  Sektor  zurückfließen. Darüber hinaus werden den KfW-Programmen weitere positive volkswirtschaftliche  Effekte  auf  Beschäftigung  und  die  öffentlichen  Haushalte  (durch  Umsatzsteuern,  Lohn-  und  Gehaltsbesteuerung,  Sozialversicherungsbeiträge)  zugeschrieben,  die  jedoch  im  Rahmen  dieser  Studie  nicht  umfänglich  einbezogen  werden können (IEK-STE 2011). Einige (volkswirtschaftliche) Wirkungsmechanismen  werden im Abschnitt «volkswirtschaftliche Effekte» diskutiert (s.u.).

Preiseffekte
Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Die  Anhebung  von  Heizstoffsteuern  wirkt  sich  direkt  auf  die  Verbraucherpreise  für  leichtes Heizöl und Erdgas aus. Der Preiseffekt ist bei der hier betrachteten Ausgestaltung  gemessen  am  Gesamtpreis  allerdings  vergleichsweise  gering,  wie  Abbildung 9  verdeutlicht.  Die  leichte  Steuererhöhung  bewirkt  gegenüber  den  Preisen  2010  bei  privaten  Haushalten  eine  Preissteigerung  von  1,2 %  bei  Erdgas  und  3 %  bei  leichtem  Heizöl. Würde bei der Industrie dieselbe absolute Erhöhung vorgenommen wie in den  anderen  Sektoren,  wäre  der  relative  Preiseffekt  bei  deren  Erdgaspreisen  vergleichsweise höher (ca. 2 %). Unter Beibehaltung der geltenden Steuervergünstigungen käme  es allerdings zu geringeren relativen Effekten. 

42

Inhalt

abbildung 9: Preiseffekt der leichten anhebung von heizstoffsteuern, Preise 2010

Quelle: eigene Berechnung auf grundlage von BMWi-energiedaten

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 1 Erhöhung von Heizstoffsteuern

Deutsche  Haushalte  gaben  im  Jahr  2010  im  Mittel  knapp  1.000  Euro  für  Energie  für  Raumwärme  und  Warmwasser  aus  (BMWi  2011).  Der  durchschnittliche  Verbrauch  durch  Heizen  und  Warmwasserzubereitung  liegt  entsprechend  bei  rund  16,1  Liter  Heizöl bzw. 161 Kilowattstunden Erdgas je Quadratmeter und Jahr (Techem AG 2010).  Für  einen  4-Personen-Haushalt  in  einer  100m²-Mietswohnung  würde  die  vorgeschlagene  Erhöhung  somit  eine  jährliche  Mehrbelastung  von  32  Euro  bei  Nutzung  von  Heizöl  und  13  Euro  bei  Nutzung  von  Erdgas  bedeuten.  Dies  ist  insbesondere  im  Vergleich mit den normalen Preisschwankungen am Markt (vgl. Grafik im Anhang) als  verkraftbarer Preiseffekt zu werten.

Volkswirtschaftliche Effekte
Wie  im  Abschnitt  Verteilungswirkungen  erläutert,  bewirkt  die  Erhöhung  von  Heizstoffsteuern  zusätzliche  Kosten  (durch  die  Preiserhöhungen)  und  zusätzliche  Nutzen (durch die Mittelverwendung), die wiederum Anpassungsreaktionen bei den  betreffenden  Akteuren  hervorrufen.  Allgemein  führen  Klimaschutzmaßnahmen  zu  Preis- und Kosteneffekten, Innovations- und Nachfrageeffekten (vgl. UBA 2008: 157ff).  Um  die  Gesamtwirkung  der  Effekte  z.B.  auf  Beschäftigung,  Wachstum  oder  Investitionen  bestimmen  zu  können,  ist  es  erforderlich,  die  Größenordnung  der  einzelnen  Impulse quantitativ zu bestimmen. Verschiedene Studien weisen Politikmaßnahmen  zur  Steigerung  der  Energieeffizienz  im  Allgemeinen  und  zur  Förderung  von  Sanierungsmaßnahmen  im  Besonderen  insgesamt  positive  Effekte  nach  (Irrek/Thomas  2006,  IWU/BEI  2011).  Dies  ist  unter  anderem  darauf  zurückzuführen,  dass  sich  die 
43

Inhalt

getätigten  Investitionen  häufig  schon  allein  durch  die  eingesparten  Energiekosten
   rentieren.
   Offen  ist  demnach  noch  die  Frage  für  die  Kostenseite,  wie  sich  höhere  Energiepreise infolge höherer Heizstoffsteuern auf die wirtschaftliche Entwicklung auswirken.  Eine  Evaluierung  des  Deutschen  Instituts  für  Wirtschaftsforschung  zu  den  Auswirkungen  der  Ökologischen  Steuerreform  zeigt  beispielsweise,  dass  einige  Sektoren  durch  ihre  Energieintensität  von  Preiserhöhungen  stärker  betroffen  sind  als  andere  (DIW  2005).  Wirtschaftswissenschaftliche  Simulationen  zu  hohen  Energiepreisen  weisen  oftmals  ein  mittelfristig  leicht  gedämpftes  Wirtschaftswachstum  nach,  vor  allem aufgrund höherer Strompreise (EWI/Prognos 2006, Frontier/EWI 2010).  Doch  langfristig  sind  die  gesamtwirtschaftlich  negativen  Auswirkungen  hoher  Energiepreise durch die Anpassungsmechanismen des Marktes begrenzt: Die Umstellung der Produktionsprozesse auf eine geringere Energieintensität, die Änderung der  Konsumgewohnheiten  und  nicht  zuletzt  die  Umstellung  wirtschaftlicher  Investition  und Innovationen auf energiesparende Technologien bewirken eine Entkopplung von  Energieverbrauch  und  Wirtschaftswachstum  und  wirken  selbst  konjunkturfördernd  (Grewe 2009).  Diese Wirkungszusammenhänge lassen die Schlussfolgerung zu, dass die leichte  Anhebung  der  Heizstoffsteuern  und  der  Mittelverwendung  für  Effizienzmaßnahmen  eindeutig positive volkswirtschaftliche Effekte hervorruft.  

Da  die  Heizstoffe  überwiegend  in  privaten  Haushalten  eingesetzt  werden,  ist  eine  signifikante negative Auswirkung auf Industrie und Unternehmen nicht zu erwarten.  Darüber  hinaus  werden  insbesondere  energieintensiven  Industriezweigen  bei  einzelnen  Energiepreiskomponenten  umfangreiche  Ausnahmen  gewährt,  wodurch  die  Energiekosten  insgesamt  vergleichsweise  niedrig  sind  bzw.  sich  Steuererhöhungen nur in geringem Maße auswirken.17 Auch  im  europäischen  Vergleich  dürften  sich  keine  Wettbewerbsnachteile  ergeben.  Die  Heizölpreise  liegen  mit  rund  70  Ct/l  im  unteren  Drittel  der  europäischen  Preisspanne  von  62  (Luxemburg)  bis  120  Cent  (Italien).18  Dies  hängt  unter  anderem  mit  dem  vergleichsweise  niedrigen  Steuersatz  in  Deutschland  zusammen.  Eine leichte Anhebung der Steuer würde daher lediglich zu einer Annäherung an den  EU-Durchschnitt führen (vgl. Abbildung 10). Die  Erdgaspreise  für  Industriekunden19  in  Deutschland  liegen  mit  4,6  Ct/kWh  zwar  über  dem  EU-Durchschnitt  von  rund  3,4  Cent,  allerdings  noch  deutlich  unter 

17  Das  Ausmaß  einiger  Vergünstigungen  ist  der  Antwort  der  Bundesregierung  auf  eine  Kleine 

Anfrage zu entnehmen, siehe Bundesregierung 2011b.
18  Preise inkl. Steuern im Jahr 2008 nach Eurostat. Die Kältewelle im Winter 2011/12 lässt die Preise 

deutlich ansteigen: DE 89 Cent, DK 146 Cent, LU 80 Cent.
19  Verglichen  wird  der  Verbrauchsfall  zwischen  10.000  und  100.000  Gigajoule,  vgl.  Eurostat-

Energiepreisstatistiken.
44

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Wettbewerbsgesichtspunkte

dem  Höchstwert  in  Dänemark  von  6,7  Cent  je  Kilowattstunde.  Auch  hier  ergibt  sich  also durchaus Spielraum für leichte Preisanpassungen. 
abbildung 10: Steuersätze für leichtes heizöl in der eU in cent pro Liter

Quelle: europäische Kommission, dg energie Market obervatory, oil Bulletin (Stand: november 2011)

Planungssicherheit für Investoren
Bei  Steuern  gilt  im  Gegensatz  zu  Abgaben  und  Gebühren  verfassungsrechtlich  das  Verbot  der  Zweckbindung  einzelner  Steuern  an  bestimmte  Staatsausgaben,  da  Steuern  der  Finanzierung  der  allgemeinen  öffentlichen  Haushalte  dienen  (DLR  et  al.  2006:  47).  Die  Mittelverwendung  der  zusätzlichen  Einnahmen  aus  den  Heizstoffsteuern  kann  demnach  nicht  gesetzlich  festgeschrieben  werden.  Allerdings  hat  das  Bundesverfassungsgericht  im  Rahmen  der  Ökologischen  Steuerreform  entschieden,  dass eine allgemein gehaltene Zweckbindung keine verfassungsrechtlichen Bedenken  hervorruft,  wenn  die  quantitative  Bedeutung  der  Zweckbindung  relativ  unbedeutend  bleibt.20  Die  zusätzlichen  Einnahmen  können  also  durchaus  mit  zusätzlichen  Ausgaben in gleicher Höhe politisch umgesetzt und kommuniziert werden.  Wenngleich  davon  ausgegangen  werden  kann,  dass  sich  die  Steuererhöhung  allgemein  mit  der  Mittelverwendung  für  Sanierungsmaßnahmen  verknüpfen  lässt,  bleibt die Haushaltsabhängigkeit der Finanzierung bestehen.  Wie  bisher  wären  entsprechende  Mittelflüsse  stark  politikabhängig  und  den  jährlichen  Haushaltsverhandlungen  unterworfen.  Somit  würde  die  Heizstoffsteuererhöhung  zwar  die  politische  Absicht  einer  verlässlichen  langfristigen  Finanzierung  der  Förderprogramme  unterstreichen,  insgesamt  aber  die  Planungssicherheit 
20  BVerfG, Urt. v. 20.04.2004 – 1 BvR 1748/99 (Rdnr. 61), siehe auch DLR et al. 2006: 49.

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 1 Erhöhung von Heizstoffsteuern

45

Inhalt

für  Investoren  nicht  signifikant  verbessern.  Beispielhaft  soll  hier  die  Verwendung  der  Stromsteuer,  die  im  Rahmen  der  Ökologischen  Steuerreform  auch  für  Strom  aus  erneuerbaren  Energien  gezahlt  wird,  genannt  werden.  Die  politische  Vereinbarung  sah  vor,  dass  der  auf  erneuerbaren  Strom  erhobene  Anteil  der  Stromsteuer  in  die  Förderung  der  erneuerbaren  Energien  im  Wärmebereich  eingesetzt  wird.  In  der  Praxis sind die Mittel für das entsprechende MAP allerdings deutlich niedriger als die  entsprechenden  Steuereinnahmen,  und  die  Höhe  der  Förderung  ist  den  jährlichen  Haushaltsverhandlungen unterworfen.

c) Politische Umsetzung
Da  eine  Heizstoffsteuererhöhung  an  dem  bestehendem  Instrumentarium  ansetzt,  ließe  sie  sich  sehr  kurzfristig  umsetzen  und  verursacht  keine  zusätzlichen  Transaktionskosten.  Wie  das  zusätzliche  Steueraufkommen  verwendet  werden  soll  bzw.  welche  Förderprogramme  in  welchem  Maße  aufgestockt  werden  können,  bedarf  politischer Erwägungen und kann daher unter Umständen einigen Diskussionsbedarf  zu  den  Verteilungswirkungen  aufwerfen.  Aufgrund  der  kurzfristigen  Umsetzbarkeit  sehen Irrek und Thomas (2006) die Finanzierung über bestehende Steuern als Instrument, das gut als Übergangslösung bis zur Umsetzung anderer Mechanismen dienen  könnte. Erfahrungen  zu  öffentlichen  Diskussionen  rund  um  das  Thema  Energiepreisentwicklungen legen nahe, dass die gesellschaftliche Akzeptanz für eine Heizstoffsteuererhöhung  eher  gering  ist.  Beispielhaft  sind  die  Ökosteuerdebatte,  Reaktionen  einiger  Akteure  auf  die  jährliche  Entwicklung  der  EEG-Umlage  als  Bestandteil  des  Strompreises, Diskussionen zu Kosten der Energiewende oder die öffentliche Meinung zum  Vorschlag  der  Europäischen  Kommission  zur  Anpassung  der  EU-Energiesteuerrichtline  (z.B.  Anpassung  der  Dieselsteuer)  zu  nennen.  Um  eine  ausreichende  Akzeptanz  für  höhere  Energiepreise  zu  schaffen,  bedarf  es  einer  möglichst  konfliktfreien  Kommunikation durch politische Entscheidungsträger, die die Notwendigkeit zusätzlicher Finanzierung und die Vorteile des Instruments herausstellen. Soziale Kompensationsmaßnahmen für einkommensschwächere Haushalte wären dabei eine Begleitmaßnahme, die die Akzeptanz vermutlich deutlich erhöhen würde.

d) Zusammenfassende Übersicht
Durch  die  Anknüpfung  am  bestehenden  Instrumentarium  ließe  sich  eine  Aufstockung bestehender Förderprogramme, finanziert durch eine Anhebung der Heizstoffsteuern,  sehr  kurzfristig  umsetzen.  Hier  besteht  ein  großer  Vorteil  gegenüber  den  anderen  Instrumenten,  die  zum  Teil  neue  Mechanismen  einführen  und  administrativ  erst  implementiert  werden  müssen.  Vor  diesem  Hintergrund  würde  sich  eine  Heizstoffsteuererhöhung  auch  als  Übergangslösung  anbieten,  bis  ein  alternativer  Mechanismus für eine haushaltsunabhängige Finanzierung geschaffen ist.

46

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

tabelle 3: Übersicht anhebung von heizstoffsteuern Wirksamkeit des Instruments CO2 - / Energieeinsparung Geringe Vermeidungskosten/große Hebelwirkung Verteilungswirkung: Umsetzung des Verursacherprinzips Verteilungswirkung: Zielgruppenneutralität (Mittelaufkommen/ -verwendung) Verbesserte Planungssicherheit für Investoren
Legende: ++ sehr positiv, + positiv, 0 neutral, - negativ, - - sehr negativ Quelle: eigene darstellung n /a keine angabe

++ ++ ++ + –

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen

Unter der Voraussetzung, dass die zusätzlichen Steuermittel vollständig oder zumindest  zu  großen  Teilen  für  die  Förderung  von  energetischen  Modernisierungsmaßnahmen  verwendet  werden,  lässt  sich  eine  große  Hebelwirkung  mit  sehr  hohen  Energie-  und  CO2 -Einsparungen  erreichen,  da  das  Instrument  eine  doppelte  Lenkungswirkung  hat  (durch  höhere  Energiepreise  und  durch  zusätzliche  Förder  mittel).
 Für  die  Kosten  der  geförderten  energetischen  Sanierung  kommen  ausschließlich  die  Verbraucher  von  Heizstoffen  auf,  wodurch  das  Verursacherprinzip  sauber  umgesetzt  wird.  Die  privaten  Haushalte  würden  durch  die  höheren  Steuersätze  (im  Vergleich  zur  Industrie)  und  durch  ihren  größeren  Anteil  am  Endenergieverbrauch  der  Heizstoffe  stärker  von  einer  Steuererhöhung  getroffen.  Gleichzeitig  würden  sie  voraussichtlich  auch  in  größerem  Umfang  von  den  zusätzlichen  Fördermitteln  profitieren.  Abhängig  von  der  Verwendung  der  zusätzlichen  Finanzmittel  können  die  Verteilungswirkungen  relativ  gering  gehalten  werden.  Da  einkommensschwächere  Haushalte  relativ  stärker  von  Energiepreissteigerungen  belastet  werden  als  wohlhabendere,  wird  die  begleitende  Umsetzung  sozialer  Kompensationsmaßnahmen  empfohlen.
 Die  wahrscheinlich  größte  Herausforderung  für  die  Umsetzung  ist  die  geringe  gesellschaftliche Akzeptanz für steigende Energiepreise.

2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen
Mit  dem  Konzept  einer  Wärme-Umlage  (im  Folgenden  «Prämienmodell»)  sollen  die  guten  Erfahrungen  mit  dem  Erneuerbare-Energien-Gesetz  (EEG)  für  den  Wärmebereich genutzt werden, wobei sowohl die erneuerbaren Energien im Wärmebereich als  auch  die  energetische  Gebäudesanierung  einbezogen  werden.  Die  Idee,  das  Prinzip  des  EEG  auf  den  Effizienzbereich  zu  übertragen,  wurde  bereits  seitens  des  BMU  im  Rahmen  seines  Konzepts  einer  ökologischen  Industriepolitik  grundsätzlich  aufgegriffen: «Um die Energieeffizienz zu fördern, reicht es nicht aus, nur auf Verordnungen  und  Grenzwerte  zu  setzen,  wir  brauchen  ein  ähnlich  erfolgreiches  Instrument,  wie  das  EEG  im  Bereich  Erneuerbare  Energien.  Dessen  Erfolg  lag  in  der  Verknüpfung 
47

Inhalt

dreier  Elemente:  der  Einspeisevergütung,  der  Pflicht,  Erneuerbare  Energien  ins  Netz
   zu  bringen,  und  einem  Umlagesystem.  Das  sollten  wir  auch  für  Fortschritte  bei  der
   Effizienztechnologie nutzen» (BMU 2008: 26).
 Diese  Idee  bezog  sich  allerdings  nur  auf  die  Effizienz  von  elektrischen  Geräten,
   so  dass  die  Umlage  von  den  Stromverbrauchern  finanziert  werden  sollte.  IFEU  und
   Wuppertal Institut (2009) weiteten die Idee auf den Wärmebereich aus. In der vorliegenden  Studie  soll  die  Übertragung  auf  den  Bereich  der  energetischen  Gebäudesanierung  diskutiert  werden,  so  dass  die  Nutzer  fossiler  Wärme  zur  Finanzierung  der  Prämie herangezogen werden. Im Konzept eines Prämienmodells würde der Wärmesektor seinen Umbau künftig  selbst  finanzieren,  indem  Importeure  von  Öl  und  Gas  pro  verkaufter  Energieeinheit  eine  Prämie  zahlen,  die  direkt  in  regenerative  Heizungssysteme  und/oder  Effizienzmaßnahmen  investiert  wird.  Vorteile  dieses  Modells  sind  die  haushaltsunabhängige  Mittelausstattung  und  die  Umlage  der  Mehrkosten  auf  alle  Wärmeverbraucher  nach  dem Verursacherprinzip. Das  Prämienmodell  kann  differenziert  nach  der  jeweiligen  geförderten  Technologie  bzw.  Maßnahme,  ggf.  nach  dem  entsprechenden  Gebäude  (Alter,  Ein-,  Zwei-  oder  Mehrfamilienhaus,  Bürogebäude  etc.)  und  an  den  Weltmarktpreisen  für  Erdgas  und  Mineralöl  angepasst  werden.  Damit  kann  gezielt  das  gefördert  werden,  was  von  der  Politik  als  förderwürdig  eingestuft  wird.  Die  Förderung  kann  darüber  hinaus  degressiv  ausgestaltet  werden.  Das  Prämienmodell  ähnelt  damit  von  seiner  Struktur  und seinen Wirkungen stark dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG).

a) Ausgestaltung
Mit dem Prämienmodell werden die gut 1.000 Großhändler insbesondere von Erdgas  und Heizöl verpflichtet, an diejenigen, die in Anlagen zur Nutzung der erneuerbaren  Energien zur Wärmebereitstellung oder in die energetische Gebäudesanierung investieren, einen Prämie zu zahlen (DLR et al. 2006: 191).21 Diese Prämie deckt die Zusatzkosten  der  Investitionen  im  Vergleich  zu  einer  fossilen  Wärmeerzeugung  oder  zu  einer Weiternutzung eines Gebäudes ohne energetische Sanierung ab. Für die Investoren  können  Bedingungen  geschaffen  werden,  die  den  bereits  bestehenden  Förderinstrumenten,  wie  dem  CO2 -Gebäudesanierungsprogramm  oder  dem  MAP,  ähneln.  Die Prämie kann je nach durchgeführter Maßnahme variieren und sollte pauschal die  Mehrkosten gegenüber dem Alternativszenario (Investition in eine nicht-erneuerbare  Heizungsanlage bzw. Sanierung ohne energiesparenden Mehrwert) abdecken: Im Fall von kleinen EE-Anlagen kann dabei die Systematik des bestehenden MAP  weitestgehend  übernommen  werden:  Investoren  in  regenerative  Heizungsanlagen  (z.B.  kleine  Solarkollektoranlagen,  dazugehörige  Wärmespeicher,  Biomasseheizungen  oder  Geothermieheizungen)  bekommen  einen  Zuschuss  zu  den 
21  Auch  im  EEG  werden  Anforderungen  gestellt,  beispielsweise  an  die  Qualität  der  verwendeten 

Biomasse,  die  Nachrüstung  einer  Fischtreppe  bei  Wasserkraftanlagen  oder  den  Standort  einer  Windenergieanlage (Referenzertrag von mind. 60%).
48

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen

Investitionskosten.  Diese  decken  die  Mehrkosten  gegenüber  der  Investition  in  eine  konventionelle  Anlage  ab.  Bei  der  Festlegung  dieser  «pauschalen  Differenzkosten»  für  einzelne  Technologien  kann  auf  die  Erfahrungen  aus  dem  MAP  zurückgegriffen werden.  Bei größeren EE-Anlagen hingegen wird die tatsächlich erzeugte Wärme gemessen  und  mit  einer  Prämie  (Ct/kWh)  über  beispielsweise  zehn  Jahre  vergütet.  Insgesamt  werden  auch  mit  dieser  Prämie  nur  die  pauschalisierten  Zusatzkosten  gegenüber  einer  fossilen  Anlage  ausgeglichen.  Zur  Ermittlung  der  richtigen  Prämienhöhe  können  die  Erfahrungen  aus  Großbritannien  und  den  Niederlanden  genutzt  werden.  Da  in  jedem  Fall  nur  die  Zusatzkosten  über  eine  Prämie  finanziert werden, ist es selbst bei der Nutzung des Prämienmodells unwirtschaftlich,  eine  größere  EE-Anlage  zu  bauen  und  mehr  EE-Wärme  zu  produzieren,  als  notwendig ist.   Die  Systematik  kann  auch  auf  Investitionen in Effizienzmaßnahmen  (z.B.  an  der  Gebäudehülle)  übertragen  werden.  Bei  kleineren  Investitionen  wie  Fenstertausch bietet sich ebenfalls eine einmalige Prämienzahlung in Form eines Investitionskostenzuschusses  an.  Im  Falle  von  größeren  Investitionen  in  Effizienzmaßnahmen  (z.B.  umfassende  Sanierung  der  Gebäudehülle)  können  die  Vergütungen  ebenfalls  über  einen  längeren  Zeitraum  für  die  eingesparte  Energie  (Ct/ kWh) erfolgen und nach der Art der durchgeführten Sanierungsmaßnahme differenziert  sein.  Die  gesamte  Höhe  könnte  sich  grundsätzlich  an  dem  bestehenden  KfW-CO2 -Gebäudesanierungsprogramm  orientieren.  Beispielsweise  wäre  eine  Ausgestaltung  denkbar,  in  der  sich  der  Amortisationszeitraum  der  Investition  durch die Prämie auf einen festgelegte Zeithorizont verkürzt. Bei größeren Investitionen würden die Vergütungen auch hier in Raten über z.B. zehn Jahre erfolgen. Als  Investoren  sollten  all  jene  Akteure  einen  Anspruch  auf  eine  Prämie  haben,  die  in  die energetische Gebäudesanierung investieren: Selbstnutzer von Gebäuden, Gebäudevermieter und Wohnungsgesellschaften, aber auch Dienstleister wie Contractoren,  Planer oder Handwerker. Zu beachten ist dabei der Grundsatz, dass eine Maßnahme  nur einmal gefördert werden kann. Eine Kumulation mit anderen staatlichen Förderprogrammen  zur  energetischen  Sanierung  soll  bei  ein  und  derselben  Maßnahme  nicht möglich sein.  Vielmehr  soll  das  Prämienmodell  diese  zumindest  teilweise  ablösen.  Welche  Maßnahmen dabei sinnvollerweise über das Prämienmodell und welche über andere  Förderprogramme  bezuschusst  werden,  kann  an  dieser  Stelle  nicht  abschließend  beantwortet werden und wäre noch genauer zu erörtern. Damit die Erdgas- und Heizölgroßhändler verhältnismäßig gleich stark durch das  Prämienmodell  belastet  und  damit  Wettbewerbsnachteile  vermieden  werden,  findet  ein  Ausgleich  zwischen  ihnen  statt.  Die  Umsetzung  und  Abrechnung  kann  vermutlich von einer staatlich beauftragten Stelle (z.B. BAFA und KfW) durchgeführt werden  (Prognos et al. 2011; siehe auch Abschnitt c).

49

Inhalt

Option: Kopplung an den Weltmarktpreis für Öl und Planungssicherheit
Die  Zusatzkosten  bei  der  Nutzung  der  erneuerbaren  Energien  zur  Wärmeerzeugung
   und  bei  Effizienzmaßnahmen  im  Gebäudebereich  sind  abhängig  von  den  eingesparten  Kosten  für  fossile  Energien.  Nur  diese  Zusatzkosten  sollen  durch  die  Prämie
   abgedeckt  werden,  damit  Investitionen  wirtschaftlich  werden.22  Je  teurer  fossile  Energien  sind,  desto  günstiger  sind  die  jeweiligen  Zusatzkosten.  Daher  kann  eine  automatische  Abhängigkeit  der  Prämie  von  den  Weltmarktpreisen  für  Erdgas  und  Mineralöl  hergestellt  werden.  Bei  niedrigen  Weltmarktpreisen  sind  die  einmaligen  Zuschusszahlungen  bzw.  die  Boni  vergleichsweise  hoch,  bei  höheren  Weltmarktpreisen  sind  sie  geringer.  Bei  sehr  hohen  Weltmarktpreisen  fallen  sie  ggf.  vollständig  weg.   Mit  dieser  Regelung  würden  zwei  Dinge  erreicht:  Erstens  wird  einer  Über-  bzw.  Unterförderung  entgegengewirkt;  zweitens  wird  der  notwendige  Aufschlag  auf  den  Erdgas-  und  Ölpreis  für  Endkunden  geringer,  wenn  der  Weltmarktpreis  hoch  ist.  Sind  die  fossilen  Energien  ohnehin  bereits  teuer,  werden  sie  durch  die  Prämie  nur  vergleichsweise  wenig  oder  gar  nicht  zusätzlich  verteuert.  Ein  Anreiz,  effizienter  mit  Heizenergie umzugehen, bleibt dabei immer erhalten. Sind die Weltmarktpreise sehr  günstig,  hilft  eine  vergleichsweise  hohe  Umlage,  in  die  Energieeffizienz  zu  investieren.  Insgesamt  wird  an  Investoren  in  Energieeffizienz  das  Signal  gesendet,  dass  der Endkundenpreis für Erdgas und Heizöl steigen wird und sich damit Investitionen  zur  Senkung  des  Verbrauches  von  fossilen  Energien  lohnen.  Entweder  aufgrund  der  Weltmarktsituation  oder  aufgrund  des  Prämienmodells.  Gleichzeitig  lässt  sich  durch  die Höhe der Prämien (in Abhängigkeit von den Weltmarktpreisen) indirekt festlegen,  in welchem Zeitraum die Investitionen jeweils wirtschaftlich sein sollen.

Verbindung von erneuerbaren Energien und Energieeffizienz
Investoren  in  Effizienzmaßnahmen  bei  Gebäuden  und  in  EE-Anlagen  zur  Wärmeerzeugung können über das gleiche Instrument – das Prämienmodell – eine Förderung  bekommen.  Grundsätzlich  ist  es  den  Investoren  freigestellt,  welche  Investitionen  und technische Maßnahmen sie durchführen möchten. Durch die Ausgestaltung des  Instruments,  insbesondere  der  Höhe  der  jeweiligen  Unterstützung,  kann  die  finanzielle  Signalwirkung  in  Richtung  eines  sinnvollen  Gesamtkonzepts  genutzt  werden.  Zusätzlich zur finanziellen Ausgestaltung wären auch weitere Bedingungen zugunsten  eines  Gesamtkonzepts  von  Effizienzmaßnahmen  und  erneuerbarer  Wärme  möglich.  So  könnte  ggf.  geregelt  werden,  dass  EE-Wärmeanlagen  nur  dann  gefördert  werden,  wenn bestimmte Anforderungen an die Wärmedämmung erfüllt sind. 

22	 Die Bestimmung der Zusatzkosten soll weitestgehend pauschalisiert werden, um umfangreiche   

Einzelfallberechnungen  zu  vermeiden.  Sie  würden  sich  dann  nicht  an  dem  Ist-Zustand  eines  Gebäudes  orientieren,  sondern  vielmehr  die  zusätzlichen  Investitionskosten  gegenüber  eines  theoretischen Alternativszenarios abdecken (s.o.).
50

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Ähnliche Modelle in der Praxis
Ein Prämienmodell für die Förderung der energetischen Gebäudesanierung und  der  erneuerbaren  Energien  im  Wärmebereich,  so  wie  hier  diskutiert,  ist  nach  Kenntnis  der Autoren bislang auch international noch nicht umgesetzt worden. Allerdings gibt  es  in  einigen  Ländern  in  Teilen  ähnliche  Modelle,  oder  sie  werden  bzw.  wurden  dort  diskutiert und erwogen. Teilweise wird dabei von«Feed in Systems for Renewables in  the Heating Sector» gesprochen, auch wenn die Modelle sich teilweise stark vom hier  diskutierten  Prämienmodell  oder  den  in  DRL  et  al.  (2006),  Prognos  et  al.  (2011)  oder  BEE (2010) diskutierten Modellen unterscheiden.  In  Großbritannien  können  im  Rahmen  der  «Renewable  Heat  Incentive  (RHI)»  Betreiber  von  Großanlagen,  die  mit  erneuerbaren  Energien  Wärme  erzeugen,  pro  erzeugter  Kilowattstunde  Wärme  eine  Vergütung  bekommen  («Renewable  Heat  Premium Payments»). In der ersten Phase der RHI können Betreiber entsprechender  Anlagen im nicht-öffentlichen Sektor für Wärme aus Biomasse, Solarenergie, Wärmepumpen, tiefer Geothermie und «Energieabfällen» eine Vergütung beantragen. Diese  Wärme kann im Gebäudebereich oder aber auch in der Industrie verwendet werden.  Die Vergütungen sollen die Differenz zwischen den Kosten der erneuerbaren Wärme  und der Wärme aus konventionellen Anlagen abdecken und sind nach Technologien  differenziert.  Das  Programm  wird  durch  die  Behörde  «Gas  and  Electricity  Market  Authority»  (Ofgem)  abgewickelt.  Im  Jahr  2012  soll  das  Programm  auf  Kleinanlagen  erweitert  werden.  Der  entscheidende  Unterschied  zum  hier  vorgestellten  Prämienmodell  liegt  darin,  dass  die  Mittel  durch  den  öffentlichen  Haushalt  bereitgestellt  werden und damit nur ein begrenztes Budget zur Verfügung steht (DECC 2011a: 6ff ). In den Niederlanden wird das Programm SDE+ («stimuöering duurzame energieproductie»)  diskutiert.  Es  orientiert  sich  stark  an  der  RHI  in  Großbritannien  und  soll  ebenfalls  durch  den  Haushalt  finanziert  werden.  Ebenso  müssen  Anträge  gestellt  werden,  um  eine  Vergütung  zu  erhalten.  Zur  Finanzierung  des  Programms  soll  eine  neue Abgabe auf Strom und Erdgas erhoben werden (ECN 2011: 7f ).  Darüber hinaus wurde in der Tschechischen Republik  ernsthaft  über  die  Einführung eines Einspeisesystems für Wärme aus Erneuerbaren Energien diskutiert. Diese  Überlegungen wurden aber bislang nicht umgesetzt (Bürger 2012).

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen

b) Wirksamkeit des Instruments Finanzierungsbeitrag
Das  Prämienmodell  ist  unabhängig  vom  Bundeshaushalt,  so  wird  ein  hohes  Maß  an  Investitionssicherheit  hergestellt.  Vergleichbar  mit  dem  EEG,  bei  dem  die  Netzbetreiber  verpflichtet  sind,  Vergütungen  für  die  Einspeisung  von  Strom  aus  erneuerbaren  Energien  zu  zahlen,  werden  im  Prämienmodell  die  gut  1.000  Großhändler  bzw.  Unternehmen  verpflichtet,  die  in  Deutschland  fossile  Heizstoffe  in  den  Verkehr 
51

Inhalt

bringen.  Die  technische  Umsetzung  und  der  Ausgleich  zwischen  den  Großhändlern
   kann  vermutlich  von  einer  staatlich  beauftragten  Stelle  vorgenommen  werden,  z.B.
   der BAFA und der KfW (Prognos et al. 2011).
   Anders  als  bei  einer  Besteuerung  von  Heizstoffen  ist  hier  sichergestellt,  dass
   die  kompletten  Mittel  in  die  energetische  Gebäudesanierung  fließen.  Es  geht  quasi
   kein  Geld  im  Haushalt  «verloren»,  weil  es  für  andere  Zwecke  oder  die  allgemeine  Haushaltskonsolidierung  verwendet  wird.  Ferner  ist  gewährleistet,  dass  für  die  durchgeführten  Investitionen  ausreichende  Mittel  zur  Verfügung  stehen.  Aufgrund  der  möglichen  automatischen  Anpassung  der  Prämie  an  den  aktuellen  Weltmarktpreis  für  fossile  Energierohstoffe  sinken  die  gewählten  Mittel  bei  steigenden  fossilen  Weltmarktpreisen.

Ökologische Wirkung
Die  ökologischen  Wirkungen  sind  sehr  gut  vergleichbar  mit  denen  der  im  vorigen  Kapitel  diskutierten  Heizstoffsteuern.  Wie  bei  der  Erhöhung  der  Heizstoffsteuern  wird  auch  beim  Prämienmodell  einerseits  aufgrund  der  höheren  Kosten  für  fossile  Heizstoffe  der  Anreiz  zum  effizienteren  Umgang  mit  Energie  angereizt,  und  andererseits  werden  direkt  Investitionen  sowohl  in  mehr  Energieeffizienz  im  Wärmebereich  als auch in erneuerbare Energien gefördert.  Soweit  im  Vergleich  zu  erhöhten  Heizstoffsteuern  die  gleichen  Einnahmen  auf  Seiten der fossilen Heizstoffe und die gleichen Ausgaben bei der energetischen Sanierung  vorliegen,  dürfte  eine  sehr  ähnliche  Reduktion  des  Energieverbrauchs  und  der  Treibhausgasemissionen  zu  erwarten  sein.  Daher  sollen  diese  Effekte  hier  nur  kurz  zusammengefasst  werden,  genauere  Erläuterungen  zur  Begründung  sind  im  vorigen  Kapitel aufgeführt.23 Eine  große  Mehrheit  der  Verbraucher  wird  durch  steigende  Heizstoffpreise  zu  einem  sparsameren  Verbrauchsverhalten  motiviert.  So  dürfte  der  Einspareffekt  beispielsweise durch eine Umlage von 0,1 Ct/kWh auf den Endenergieverbrauch von  Heizöl  und  Erdgas  (insgesamt  0,87  Mrd.  Euro)  zu  einem  Rückgang  des  Verbrauchs  um  insgesamt  0,3 %  führen.  Das  entspricht  für  alle  Heizstoffe  Einsparungen  in  Höhe  von    2.510  GWh  und  einen  Rückgang  der  Treibhausgasemissionen  um  rund  0,65  Mio. t CO2 . Die ökologischen Effekte der Förderung der energetischen Sanierung mit  Mitteln  in  dieser  Höhe  (0,87  Mrd.  Euro)  umfassen  eine  Endenergieeinsparung  von  2.780 GWh und eine Reduktion der Treibhausgasemissionen um rund 0,9 Mio. t CO2 . Neben  den  Energieverbrauchs-  und  Treibhausgasemissionsreduktionen  durch  ein  geändertes  Verbraucherverhalten  und  die  Effizienzmaßnahmen  würde  auch  die  Umstellung auf erneuerbare Energien zu entsprechenden Reduktionen führen. Nach  BEE (2010) würden bei einer entsprechenden Annahme des BEE-Ausbauprogramms  bis 2020 23 Millionen Tonnen CO2  -Emissionen reduziert. Das entspräche einer jährli23  Leichte  Abweichungen  sind  mit  einer  etwas  anderen  Verteilung  der  Umlage  auf  die  Energie-

träger  und  Verbrauchergruppen  zu  erklären,  vgl.  folgenden  Abschnitt  zu  den  Verteilungswirkungen.
52

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

chen Steigerung der Einsparungen um gut 2 Millionen Tonnen. Diese sind allerdings  nur  erreichbar,  wenn  die  gesamte  Umlage  entsprechend  hoch  ist.  BEE  geht  davon  aus, dass diese dann bei rund 1,2 Mrd. Euro liegen würde, was rund 0,165 Ct/kWh für  importiertes Öl und Gas entspricht (BEE 2010: 2).

Verteilungswirkung
Auch  die  Verteilungswirkungen  lassen  sich  beim  Prämienmodell  grundsätzlich  mit  denen  von  erhöhten  Heizstoffsteuern  vergleichen.  Welche  Verbrauchergruppen  welchen  Teil  der  Kosten  tragen,  ist  allerdings  im  Rahmen  der  konkreten  Ausgestaltung noch zu erwägen.  Solange bei den Heizstoffen tatsächlich die gesamten zusätzlich eingenommenen  Steuern  für  die  Förderung  der  energetischen  Sanierung  ausgegeben  werden,  fließen  die  Mittel  wieder  vollständig  an  die  Verbrauchergruppe  zurück,  die  für  sie  aufgekommen sind. Das ist allerdings anhand der jährlichen Neuverteilung von Haushaltsmitteln  zumindest  mittel-  bis  langfristig  nicht  garantiert.  Beim  Prämienmodell  ist  es  dagegen garantiert, dass alle Mittel ausschließlich für Zwecke verwendet werden, die  den Verbrauch von Heizstoffen senken. Damit werden die Mittel, die aus einer Verteuerung  der  Heizstoffe  generiert  wurden,  auch  wieder  für  die  Senkung  des  Verbrauchs  dieser  Heizstoffe  verwendet.  Allerdings  findet  –  wie  bei  erhöhten  Heizstoffsteuern  –  eine  Umverteilung  zwischen  einzelnen  Verbrauchern  statt,  da  nicht  jeder  einzelne  Umlagenzahler  von  einer  Sanierung  profitieren  wird.  Die  Umverteilung  kann  dabei  sowohl zwischen den Sektoren (Haushalte, GHD, Industrie) erfolgen, als auch innerhalb  der  Sektoren  (z.B.  einkommensschwache  und  wohlhabende  Haushalte).  Ein  zentrales  Element  der  Verteilungsfrage  ist  demnach,  wie  die  Förderung  ausgestaltet  wird bzw. an welche Bedingungen die Auszahlung der Prämie geknüpft ist.

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen

Verteilung der Kosten
Die  Kostenverteilung  ergibt  sich  aus  der  Ausgestaltung  des  Umlagesystems  und  ist  von  der  Verteilung  auf  die  verschiedenen  Heizstoffe,  auf  verschiedene  Verbrauchergruppen  sowie  der  Gewährung  von  Vergünstigungen  abhängig.  Die  Verteilungswirkung ist damit ein relevanter Teil der politischen Verhandlungen. Die  Umlage  könnte  beispielsweise  als  Betrag  auf  den  Energiegehalt  gleichmäßig  auf  alle  Heizstoffe  (z.B.  in  Ct/kWh)  erhoben  werden.  Es  wäre  jedoch  auch  möglich,  wie  bei  der  Steuererhöhung  unterschiedliche  Belastungen  in  Anlehnung  an  die  Klimawirkung  der  jeweiligen  Heizstoffe  zuzulassen.  Das  würde  beispielsweise  in  einer  höheren  Umlage  auf  Heizöl  im  Vergleich  zu  Erdgas  resultieren.  Ausgenommen  sollte dabei Kohle sein, da sie im Wärmemarkt kaum eine Rolle spielt und ihre Einbeziehung  regelungstechnisch  sehr  schwierig  wäre.  Auch  die  Einbeziehung  von  Strom,  mit  dem  strombetriebene  Heizungen  versorgt  werden,  erscheint  nicht  notwendig.  Der Anteil von Strom an der Wärmeproduktion ist einerseits gering und andererseits  wird  über  den  Strombezug  durch  das  EEG  bereits  ein  Beitrag  zur  Umgestaltung  der  Energieversorgung geleistet.

53

Inhalt

Verteilung des Nutzens
Wie in der Analyse der Heizstoffsteuererhöhung beschrieben, hängt die Nutzenverteilung direkt von den geförderten Sanierungsmaßnahmen ab. Es ist davon auszugehen,  dass bei einer engen Anlehnung der Prämienzahlungen an die existierenden Förderprogramme MAP und CO2 -Gebäudesanierungsprogramm Haushalte gegenüber den  anderen Sektoren verhältnismäßig stärker profitieren. 

54

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Das Instrument lässt auch offen, inwiefern bei der Umlage Vergünstigungen oder  Befreiungen  für  einzelne  Verbrauchergruppen  zugelassen  werden  sollen.  Wird  die  Umlage  gleichmäßig  auf  den  gesamten  Endenergieverbrauch  erhoben,  verteilt  sich  die Kostenbelastung im Prämiensystem somit auf eine größere Verbrauchsmenge als  bei der Heizstoffsteuer.  Dies soll verdeutlichen, dass eine Umlage zu einer anderen Kostenverteilung als die geschilderte Erhöhung von Heizstoffsteuern führen kann. Inwiefern  sich  die  Verteilung  der  Kosten  im  Vergleich  zu  erhöhten  Heizstoffsteuern  unterscheiden,  hängt  maßgeblich  davon  ab,  ob  die  Industrie  gleich,  stärker  oder  schwächer  zur  Finanzierung  der  Investitionen  beiträgt.  Sowohl  bei  der  Ausgestaltung der Heizstoffsteuern als auch des Prämienmodells kann die Industrie grundsätzlich  eine  Ermäßigung  erhalten,  so  wie  es  beispielsweise  bei  den  Energiesteuern  und  dem  EEG  schon  der  Fall  ist.  Die  Vergünstigungen  sollten  dabei  allerdings  nur  für  jene  Unternehmen  bzw.  Branchen  gewährt  werden,  für  die  eine  Preiserhöhung  zu  unverhältnismäßig  hohen  bzw.  aus  Sicht  des  internationalen  Wettbewerbs  nicht  verkraftbaren Belastungen führen würde.  Unabhängig  davon  werden  –  wie  bei  erhöhten  Heizstoffsteuern  –  ärmere  Haushalte  tendenziell  von  steigenden  Energiekosten  relativ  stärker  betroffen  als  reichere  Haushalte  (KlimaAllianz  2011:  4).  Auch  wenn  dies  laut  FiFo  (2007)  nicht  zu  ernstzunehmenden  Verteilungsproblemen  führen  soll,  erscheint  es  sinnvoll,  dass  durch  gezielte  ergänzende  Maßnahmen  zur  Minimierung  der  Belastung  ärmerer  Haushalte  die  Akzeptanz  des  Instrumentes  verbessert  wird.  Beispiele  für  solche  Maßnahmen sind in Kapitel II.1 aufgeführt. Zusätzlich zur Umlage fallen Transaktionskosten für die Umsetzung, Abrechnung  und Verwaltung an. Diese würden sich bei der Beschränkung auf eine Förderung von  erneuerbarer  Wärme  zwischen  10  (2010)  und  30  Mio.  Euro  pro  Jahr  (2020)  bewegen  (DLR  et  al.  2006:  202).  Für  die  Förderung  der  energetischen  Sanierung  wären  die  Transaktionskosten  höher.  Allerdings  kann  davon  ausgegangen  werden,  dass  Synergieeffekte  auftreten.  Ferner  dürften  die  Transaktionskosten  bei  Maßnahmen  zur  Effizienzsteigerung  relativ  niedriger  sein,  da  es  sich  durchschnittlich  um  finanziell  größere  Vorhaben  handelt.  Wird  eine  staatliche  Stelle  wie  beispielsweise  die  BAFA  oder die KfW mit der Umsetzung betraut, könnten die Transaktionskosten theoretisch  staatlich  finanziert  werden.  Es  spricht  aber  aus  hiesiger  Sicht  nichts  dagegen,  auch  diese Kosten über die Umlage von den Verbrauchern fossiler Energien finanzieren zu  lassen.  Darüber  hinaus  fallen  diese  Kosten  zumindest  teilweise  bereits  heute  in  den  bestehenden Programmen an.

Preiseffekte
Die Höhe der Umlage ist direkt abhängig von den ausgezahlten Prämien bzw. Vergütungen.  Ein  entscheidender  Unterschied  zur  Heizstoffsteuer  besteht  darin,  dass  im  Prämienmodell die tatsächliche Höhe der Förderung und damit die tatsächliche Höhe  der Umlage (der Preiseffekt) nur begrenzt gesteuert werden können. Denn anders als  bei den Heizstoffsteuern ist die Höhe der gesamten Förderung und der Umlage nicht  im  Voraus  festgelegt.  Vielmehr  kommt  es  darauf  an,  wie  viele  Investoren  das  Modell  nutzen und welche Maßnahmen mit welcher Förderhöhe sie durchführen. Dies kann  zwar  durch  eine  regelmäßige  Anpassung  des  Instruments  beispielsweise  durch  die  jeweilige  Förderhöhe  oder  die  Auswahl  der  förderwürdigen  Maßnahmen  beeinflusst  werden.  Je  größer  die  Spielräume  für  kurzfristige  Anpassungen  gestaltet  werden,  desto  stärker  leidet  allerdings  die  Planungssicherheit  insbesondere  für  Investitionen  der  herstellenden  Industrie.  Denn  nur  mit  langfristiger  Investitionssicherheit  wird  in  neue  Produktionsanlagen  und  die  Forschung  und  Entwicklung  investiert.  Beides  führt  dabei  zu  Kostensenkungen  und  wäre  daher  für  die  Umsetzung  der  Energiewende von großer Relevanz. Vor diesem Hintergrund sollte nach Ausgestaltungen des  Modells gesucht werden, die einerseits ein zu starkes und nur schwer kontrollierbares  Wachstum der Umlage verhindern und andererseits die Investitionssicherheit so weit  wie möglich gewährleisten können.  Einen  senkenden  Effekt  auf  die  Umlagehöhe  könnte  die  automatische  Anpassung  der  Förderhöhe  (der  Prämie)  an  die  Preise  für  Heizstoffe,  beispielsweise  die  Weltmarktpreise  für  Erdöl  und  Erdgas,  haben.  Denn  mit  vermutlich  tendenziell  steigenden Weltmarktpreisen würden nicht nur die spezifischen Förderhöhen absolut  gesenkt, sondern automatisch auch die Höhe der Umlage zumindest begrenzt.  Die  Preiseffekte  (die  Höhe  der  Umlage)  können  dabei  theoretisch  für  verschiedene Verbrauchssektoren unterschiedlich hoch sein. Solange die Mittel, die durch das  Prämienmodell   für  die  Förderung  der  energetischen  Gebäudesanierung  zur  Verfügung  gestellt  werden,  den  Mitteln  im  Modell  der  erhöhten  Heizstoffsteuern  entsprechen,  sind  die  Preiseffekte  sehr  ähnlich.  Wird  eine  andere  Verteilung  der  Umlage  gewählt, kann der Preiseffekt geringfügig anders ausfallen als bei der Heizstoffsteuer. Abbildung  11  zeigt  den  Preiseffekt  für  eine  einheitliche  Umlage  von  0,1  Ct/kWh  für  die  Energieträger  leichtes  Heizöl  und  Erdgas.  Wird  die  Umlage  auf  den  gesamten  Endenergieverbrauch  der  Sektoren  Haushalte,  GHD  und  Industrie  erhoben  (anstatt  nur auf den versteuerten Verbrauch), bewirkt dies ein ähnliches Aufkommen wie die  in Kapitel II.1 beschriebene Anhebung der Heizstoffsteuern von rund 0,9 Mrd. Euro. 

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen

55

Inhalt

abbildung 11: Preiseffekt einer Umlage von 0,1 ct/kWh, Preise 2010

Quelle: eigene Berechnung auf grundlage von BMWi energiedaten

Volkswirtschaftliche Effekte und Wettbewerbsgesichtspunkte
Die  volkswirtschaftlichen  Effekte  können  wie  bei  den  Heizstoffsteuern  als  positiv  eingeschätzt werden, sie sind dort ausführlich beschrieben. Deswegen soll hier nicht  weiter  darauf  eingegangen  werden.  Auch  bezüglich  der  Wettbewerbsgesichtspunkte  kann  auf  die  Ausführungen  in  Kapitel  II.1  verwiesen  werden.  Da  die  Wirkung  des  Prämienmodells  auf  den  Energieendkundenpreis  bei  gleicher  Höhe  der  Umlage  mit  der  Wirkung  zusätzlicher  Steuern  identisch  ist,  sind  diese  Erkenntnisse  übertragbar.  Vor  diesem  Hintergrund  dürfte  keine  Gefährdung  der  Wettbewerbsfähigkeit  der  deutschen Industrie zu befürchten sein.  Ein  wichtiger  Unterschied  zur  Erhöhung  von  Heizstoffsteuern  liegt  auch  hier  in  der  im  Voraus  nicht  festlegbaren  Höhe  der  Umlage.  Wird  die  Prämie  in  Abhängigkeit  von  den  Heizstoffpreisen  festgelegt,  wird  auch  der  Preiseffekt  abgefedert  und  damit die Wettbewerbsfähigkeit zumindest vor starken Preisschwankungen bewahrt.  Ein  weiterer  Faktor  für  die  Wettbewerbsfähigkeit  ist  darüber  hinaus,  inwiefern  für 
56

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Die  Haushalte  wären  dadurch  allerdings  anders  belastet  als  bei  einer  Anlehnung  an  die  Heizstoffsteuer,  auch  weil  die  Umlage  in  diesem  Beispiel  nicht  in  Anlehnung  an  den  CO2 -Gehalt  erhoben  würde:  Für  einen  4-Personen-Haushalt  in  einer  100m²-Mietswohnung  würde  die  Umlage  von  0,1  Ct/kWh  eine  jährliche  Mehrbelastung von durchschnittlich 16 Euro bedeuten. Im Modell der Heizstoffsteuer hingegen  betrug sie bei Nutzung von Heizöl 32 Euro und bei Nutzung von Erdgas 13 Euro.

einzelne  energieintensive  Wirtschaftszweige  Vergünstigungen  bei  der  Umlage  eingeräumt werden. Da  möglichst  alle  potenziellen  Akteure,  die  in  die  energetische  Sanierung  investieren – also insbesondere Gebäudeeigentümer, Contractoren oder Planer – Anspruch  auf  eine  Prämie  haben  sollen,  entsteht  ein  großer,  gleichberechtigter  Wettbewerb  zwischen  den  zahlreichen  kleinen,  mittleren  und  großen  Wirtschaftsakteuren  der  Bauwirtschaft.  Dies  kann  –  gemeinsam  mit  der  hohen  Investitionssicherheit  –  zu  vergleichsweise  großen  Kostensenkungen  bei  Planung,  Herstellung  der  Materialen  und Durchführung von Sanierungen führen. Dies würde die deutsche Wirtschaft auch  gegenüber der internationalen Konkurrenz stärken.

Planungssicherheit für Investoren
Die  Erfahrungen  mit  dem  EEG  und  seiner  Vorgängerregelung,  dem  Stromeinspeisungsgesetz,  zeigen,  dass  eine  vom  staatlichen  Haushalt  unabhängige  Fördersystematik  verbunden  mit  einer  sicheren  Mittelausstattung  eine  außerordentlich  hohe  Investitionssicherheit  bietet.  Zentral  für  diese  Eigenschaft  des  EEG  ist,  dass  die  EEG-Umlage und damit die zur Verfügung stehenden Mittel direkt abhängig sind von  den  eingeforderten  Vergütungen  durch  die  Betreiber  von  Anlagen  zur  Stromerzeugung  aus  erneuerbaren  Energien.  Wird  mehr  Strom  mit  EEG-geförderten  Anlagen  erzeugt,  steigt  grundsätzlich  die  Summe  der  eingeforderten  Vergütungen.  Diese  können  aber  bezahlt  werden,  weil  die  EEG-Umlage  entsprechend  angepasst  wird.24 Die  hohe  Investitionssicherheit  gilt  für  alle  relevanten  Marktakteure:  Anlagenbetreiber und Hersteller, Planer und Finanzinstitute etc. (BEE 2010: 3; WI 2005: 2). Neben  der  hohen  Sicherheit  bezüglich  der  Verfügbarkeit  der  Fördermittel  und  damit über den zumindest mittelfristigen Fortbestand des Förderprogramms können  sich  Investoren  auch  verlässlich  darauf  einstellen,  dass  die  Endkundenpreise  für  Heizstoffe  schrittweise  steigen.  Zumindest  die  Umlage  bewirkt  eine  entsprechende  Energiepreissteigerung. Hinzu kommen kann und dürfte eine Erhöhung der Endkundenpreise durch einen global steigenden Preis für Erdöl und Erdgas. Wenn die Förderung  der  energetischen  Gebäudesanierung  wie  oben  vorgeschlagen  an  den  globalen  Energiepreis  gekoppelt  wird,  werden  steigende  globale  Energiepreise  allerdings  gedämpft  an  die  Endkunden  weitergegeben,  da  die  Umlage  automatisch  entsprechend  sinken  würde.  Absolut  werden  die  Endkundenpreise  dadurch  aber  nicht  sinken,  ihr  Anstieg  würde  nur  gedämpft.  Daher  besteht  weiterhin  ein  hoher  Anreiz,  unabhängig von den Fördermaßnahmen selber in mehr Effizienz im Gebäudewärmebereich zu investieren.

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen

24	 Von den Vergütungen werden allerdings die Einnahmen aus dem Verkauf des vergüteten Stroms   

an  der  Börse  EEX  abgezogen,  so  dass  nur  die  Differenzkosten  über  die  Umlage  zu  finanzieren  sind.  Bei  unterstellten  langsam  steigenden  Strompreisen  an  der  Börse  muss  die  EEG-Umlage  daher  nicht  in  dem  Maße  steigen  wie  die  Stromproduktion  aus  EEG-vergüteten  Anlagen  und  kann grundsätzlich auch sinken (siehe DLR et al. 2010).
57

Inhalt

c)	 Politische Umsetzung
Mit  dem  Prämienmodell  würde  ein  vollständig  neues  Instrument  eingeführt.  Dies
   erschwert  die  politische  Umsetzung,  besonders  wenn  mit  dem  ersten  Schritt  viele
   Fördertatbestände  mit  einem  vergleichsweise  hohen  Fördervolumen  einbezogen
   werden  sollen.  Dies  wäre  der  Fall,  wenn  der  gesamte  Bereich  der  energetischen  Gebäudesanierung  mit  Anlagen  der  erneuerbaren  Energien  im  Wärmebereich  sowie  Effizienzmaßnahmen  (z.B.  Wärmedämmung)  von  Anfang  an  eine  breite  Förderung  durch das Prämienmodell erhalten sollen.  Theoretische  Grundlagen  bis  hin  zu  Entwürfen  für  ein  entsprechendes  Gesetz  liegen  bereits  für  ein  auf  die  Förderung  der  erneuerbaren  Energien  beschränktes  Prämienmodell  vor  (DLR  et  al.  2006,  Prognos  et  al.  2011).25 Mit diesen Vorarbeiten liegt eine sehr gute Grundlage für ein Prämienmodell-Gesetz im Bereich der erneuerbaren Energien im Wärmebereich vor. Grundsätzlich erscheint es möglich, auf dieser  Grundlage  eine  Erweiterung  für  den  gesamten  Bereich  der  energetischen  Gebäudesanierung vorzunehmen. Die genaueren Detaillierungen und die rechtliche Absicherung (s.u.) wären allerdings noch durchzuführen. Ein  administrativer  Aufwand  ist  durch  die  Auszahlung  der  entsprechenden  Fördermittel  zwingend  gegeben.  Dies  trifft  allerdings  für  jedes  Förderprogramm  zu.  Die  bestehenden  und  aus  dem  Bundeshaushalt  bzw.  dem  Energie-  und  Klimafonds  finanzierten Programme erzeugen diesen administrativen Aufwand ebenfalls. Insbesondere  bei  einer  Umstellung  der  bestehenden  Programme  auf  ein  Prämienmodell  bietet sich die Abwicklung über staatliche Institutionen wie die KfW oder die BAFA an.  Je  stärker  die  Systematik  der  bestehenden  Programme  dabei  übernommen  werden  kann,  desto  geringer  ist  der  zusätzliche  Aufwand.  Sollte  es  nicht  möglich  sein,  staatliche  Institutionen  mit  dieser  Aufgabe  zu  betrauen,  würde  es  für  die  Zeit  der  dann  notwendigen Umstellung zu einem zusätzlichen Aufwand kommen.  Im  Vergleich  zur  Finanzierung  der  Fördermittel  über  den  Bundeshaushalt  oder  den  Energie-  und  Klimafonds  ist  der  administrative  Aufwand  auf  Seiten  der  finanziellen  Heranziehung  der  Großhändler  für  Heizstoffe  größer.  Denn  hier  muss  man  ein  neues  und  zusätzliches  System  installieren.  Mit  diesem  muss  zunächst  der  Mittelbedarf  abgeschätzt  werden.  Auf  Grundlage  dieser  Abschätzung  werden  die  Umlagen  ermittelt.  Ferner  muss  man  festlegen,  welchen  Anteil  die  jeweiligen  Großhändler  zu  übernehmen  haben.  Da  die  Schätzungen  von  den  tatsächlich  eingeforderten  Förderungen abweichen werden, sind diese Abweichungen im Nachhinein zu ermitteln und  bei  Bestimmung  der  Umlage  für  das  Folgejahr  zu  berücksichtigen.  Vom  Grundsatz  her  ist  dieses  System  durch  das  EEG  sehr  gut  bekannt.  Der  administrative  Aufwand  bzw.  die  Transaktionskosten  des  Systems  sind  daher  vermutlich  geringer  als  bei  der  Einführung von Energieeinsparquoten. Für  den  Bereich  der  erneuerbaren  Energien  zur  Wärmeerzeugung  wurde  in  mehreren  Studien  dargelegt,  dass  eine  gesetzliche  Regelung  zur  Umsetzung  des 
25	 Nach Kenntnis der Autoren ist ein entsprechendes umfassendes Forschungsvorhaben des BMU   

zu diesem Thema bereits abgeschlossen, der Endbericht allerdings noch nicht veröffentlicht.
58

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen

Prämienmodells  sowohl  mit  dem  Grundgesetz  als  auch  mit  europäischem  Recht  vereinbar ist. Nach DLR et al. (2006: 68) ergeben sich keine rechtlichen Probleme auf  nationaler und EU-Ebene, soweit vermieden wird, dass es sich um eine Sonderabgabe  handelt. Alle Eingriffe lassen sich demnach mit dem Ziel des Klimaschutzes rechtfertigen.  Im  Zusammenhang  mit  der  möglichen  Einstufung  als  Sonderabgabe  sei  auf  folgende Aspekte hingewiesen:
  Als  Sonderabgabe  müsste  das  Prämienmodell  klassifiziert  werden,  wenn  «die  Geldströme  über  staatliche  Stellen  oder  für  den  Staat  tätige  Institutionen  außerhalb  der  allgemeinen  öffentlichen  Haushalte»  gesteuert  werden  (DLR  et  al.  2006: 10).  Sonderabgaben  sind  im  Unterschied  zu  Steuern  gruppenbezogene  Abgaben,  die  an  einen  bestimmten  Ausgabenzweck  gekoppelt  sind  und  nicht  dem öffentlichen Haushalt zugutekommen.
  Würde das Prämienmodell als Sonderabgabe eingestuft, müsste es verschiedenen  verfassungsrechtlichen  Kriterien  genügen,  um  zulässig  zu  sein  (vgl.  Sacksofsky  2000):  Von  der  Abgabe  darf  nur  eine  von  der  Allgemeinheit  abgrenzbare  und  homogene  Gruppe  belastet  werden,  die  eine  besondere  Finanzierungsverantwortung trägt. Darüber hinaus muss das Aufkommen «gruppennützig» verwendet  werden,  es  muss  also  an  die  Gruppe  zurückfließen,  die  durch  die  Abgabe  (im  Prämienmodell die Umlage) belastet wird.
    Verschiedene  juristische  Gutachten  empfehlen  daher,  beim  Prämienmodell  auf  die Einbeziehung staatlicher Behörden oder Institutionen zu verzichten, um eine  Einstufung  als  Sonderabgabe  zu  vermeiden  (z.B.  DLR  et  al.  2006,  Milkau  2009,  Klinski  2006,  Müller  et  al.  2010).  Dann  wäre  das  Prämienmodell  als  Austauschbeziehung oder «Geldleistungsverpflichtung» zwischen privaten Akteuren konzipiert und hätte keine staatliche Aufkommenswirkung.
  Neuere  Gutachten  sind  jedoch  zu  dem  Ergebnis  gelangt,  dass  es  sich  bei  dem  Prämienmodell  um  eine  Lenkungs-Sonderabgabe  handelt,  die  auch  ohne  die  Gruppennützigkeit  zulässig  wäre,  weil  nur  die  Bedingung  der  Sachgerechtigkeit  erfüllt sein muss (Brandt i.E.).
 Diese  Ausführungen  verdeutlichen,  dass  die  verfassungsrechtliche  Zulässigkeit  des  Prämienmodells  unterschiedlich  bewertet  wird  und  daher  nicht  vollständig  abgesichert ist. Sie ist noch näher zu prüfen. Zu klären wäre in diesem Zusammenhang auch,  ob  und  ggf.  inwiefern  eine  staatliche  Einrichtung  wie  beispielsweise  die  KfW  oder  die  BAFA  zur  Abwicklung  der  Vergütungen  und  der  Umlagezahlungen  in  Anspruch  genommen  werden  kann.  Wenn  dies  möglich  wäre,  würde  das  die  administrative  Umsetzung  und  die  Akzeptanz  bei  den  wirtschaftlichen  Akteuren  deutlich  erleichtern.  Denn  so  könnten  bestehende  Strukturen  und  Abläufe  des  CO2 -Gebäudesanierungsprogramms  sowie  des  MAP  zu  erheblichen  Teilen  übernommen  werden.  Während  DLR  et  al.  (2006)  davon  ausgegangen  sind,  dass  keine  staatliche  Institution  eingeschaltet  werden  kann  (ebd.:  65),  gehen  die  Wissenschaftler  des  laufenden  BMU-Vorhabens offenbar davon aus, dass dies möglich ist (Prognos et al. 2011). 

59

Inhalt

Bei  der  rechtlichen  Ausgestaltung  des  Erneuerbare-Energien-Wärme-Gesetzes  (EEWärmeG)  wurde  deutlich,  dass  es  zahlreiche  rechtlich  relevante  Überschneidungen  mit  der  Energieeinsparverordnung  (EnEV)  gibt.  Das  hat  zu  vergleichsweise  komplizierten  Regelungen  geführt.  Ein  Fördermechanismus  wie  das  Prämienmodell  dürfte  dagegen  kaum  rechtliche  Konflikte  mit  der  EnEV  erzeugen,  da  eine  freiwillige  Sanierung  mit  Unterstützung  durch  das  Prämienmodell  die  Pflicht  zur  Einhaltung  der  EnEV  nicht  tangiert.  Allerdings  sollte  gut  überlegt  werden,  ob  Maßnahmen,  die  aufgrund  der  EnEV  oder  des  bestehenden  EEWärmeG  ohnehin  kurzfristig  durchgeführt  werden  müssen,  eine  Förderung  durch  das  Prämienmodell  bekommen  sollen.  Dafür  spricht  beispielsweise,  dass  auf  diese  Weise  die  Akzeptanz  der  Anforderungen  der  EnEV  und  des  EEWärmeG  verbessert  werden  könnte.  Dagegen  spricht  u.a.,  dass  es  nicht  Aufgabe  eines  Förderinstrumentes  sein  sollte,  die  Einhaltung  bestehender  Pflichten finanziell zu fördern. 

Vereinbarkeit mit dem bisherigen Instrumentenmix
Vor  Einführung  eines  Prämienmodells  ist  zu  untersuchen,  wie  sich  eine  derartige  Lösung  auf  die  Effektivität  der  bereits  bestehenden  Systeme  auswirken  würde  und  ob  eine  Integration  oder  Kombination  verschiedener  Instrumente  möglich  und  vorteilhaft ist. Ein prinzipielles Problem sind die fehlende Zusätzlichkeit bzw. potenzielle  Mitnahmeeffekte  bei  der  gleichzeitigen  Existenz  von  Fördermaßnahmen  und  Verpflichtungen,  die  auf  dieselben  Einsparungen  zielen.  Dabei  sollten  die  Fördermaßnahmen gegenüber den Verpflichtungen nur zusätzliche Maßnahmen fördern.  Die  Zusätzlichkeit  des  Prämienmodells  müsste  vor  allem  in  Bezug  auf  das  bestehende  Ordnungsrecht  (EnEV  im  Gebäudebereich,  KWKG  und  EEWärmeG)  und  auf  die  bestehenden  Förderprogramme  (KfW-Programme,  MAP)  sichergestellt  werden,  soweit diese nicht ersetzt werden. Das  Problem  der  mangelnden  Zusätzlichkeit  würde  sich  beispielsweise  stellen,  wenn  Maßnahmen  lediglich  zu  Einsparungen  führen,  die  den  EnEV-Vorgaben  genügen,  nicht  jedoch  über  diese  hinausgehen.  Es  muss  also  gewährleistet  werden,  dass nur für diejenigen Einsparungen Zertifikate ausgegeben werden, die tatsächlich  zusätzlich  zu  den  Vorgaben  der  EnEV  erzielt  wurden.  Die  Prämie  sollte  –  ebenso  wie  die  durch  erhöhte  Heizstoffsteuern  finanzierte  Programme  –  demnach  nur  den  Teil  der  Investitionsmaßnahme  fördern,  der  über  die  gesetzlichen  Standards  hinausgeht.  Dies  wäre  im  Rahmen  der  Prämienfestlegung  zu  gewährleisten,  wird  aber  bereits  heute  im  Rahmen  der  KfW-Programme  oder  des  MAP  praktiziert  und  dürfte  daher  leicht umsetzbar sein. Im Zusammenspiel mit anderen Förderprogrammen zur energetischen Sanierung  soll  eine  Doppelförderung  bei  ein  und  derselben  Maßnahme  nicht  möglich  sein.  Es  wäre vielmehr abzuwägen, welche Sanierungsprojekte der heutigen KfW-Programme  und  des  MAP  in  das  Prämienmodell  überführt  werden  sollen  und  bei  welchen  Maßnahmen ggf. eine Förderung außerhalb des Modells sinnvoll wäre.

60

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Gesellschaftliche Akzeptanz
Wie  bei  der  Erhöhung  von  Heizstoffsteuern  zur  Finanzierung  von  Programmen  zur  Förderung  der  energetischen  Gebäudesanierung  ist  auch  beim  Prämienmodell  zu  bedenken,  dass  die  gesellschaftliche  Akzeptanz  für  politische  Maßnahmen,  die  zu  (weiteren) Energiepreissteigerungen führen, nur begrenzt vorhanden ist (siehe Kapitel  II.1). Dieser Zusammenhang dürfte bei der Akzeptanzproblematik im Prämienmodell  sogar  ein  wenig  schwerer  wiegen  als  bei  den  Heizstoffsteuern:  Anders  als  bei  einer  festgelegten  Steuererhöhung  ist  die  Höhe  der  Preissteigerung  beim  Prämienmodell  nicht per se bekannt, da sie von den Vergütungszahlungen und der Inanspruchnahme  des Förderinstruments abhängt (ähnlich wie bei der EEG-Umlage). Allerdings  gibt  es  beim  Prämienmodell  Aspekte,  die  die  Akzeptanz  spürbar  erhöhen könnten:   Die  Tatsache,  dass  durch  das  EEG  der  Strompreis  auch  und  gerade  für  private  Haushalte  spürbar  gestiegen  ist,  hat  die  Akzeptanz  des  EEG  in  der  Bevölkerung  insgesamt  bislang  nur  wenig  vermindert.  Zwar  gibt  es  seit  Einführung  des  Vorläufers  des  EEG,  dem  Stromeinspeisungsgesetz  (Anfang  der  1990er-Jahre),  teils  massive  Kritik  von  Seiten  bestimmter  Industriebranchen,  -verbände  und  einzelner  großer  Unternehmen  –  und  natürlich  von  der  konventionellen  Industrie. Die Bevölkerung aber unterstützt dieses Instrument in der großen Mehrheit.  Ein  wichtiger  Grund  für  diese  breite  Unterstützung  dürfte  die  Tatsache  sein,  dass  die  Menschen  für  den  Ausbau  der  erneuerbaren  Energien,  für  den  Klimaschutz  und  für  die  Möglichkeit,  aus  der  Atomenergie  auszusteigen,  bereit  sind,  Geld  zu  bezahlen.  Beim  Prämienmodell  ist  es  ähnlich.  Auch  hier  sollen  u.a.  die  privaten  Haushalte  –  und  damit  die  Wähler  –  für  den  Ausbau  der  erneuerbaren  Energien,  die  Steigerung  der  Energieeffizienz  und  damit  für  den  Klimaschutz  Geld ausgeben.   Damit greift das Prämienmodell praktisch das vielleicht größte Akzeptanzproblem  der  Ökologischen  Steuerreform  von  1998  bis  2003  auf:  nämlich,  dass  die  zusätzlich  eingenommen  Öko-  oder  Energiesteuern  nicht  für  den  Schutz  der  Umwelt  ausgegeben werden. Das ist beim Prämienmodell anders. Jeder Cent, der auf die  fossilen Heizstoffe aufgeschlagen wird, geht in die Senkung des Verbrauchs dieser  Heizstoffe  und  damit  in  den  Klimaschutz.  Damit  wird  eine  bei  der  Diskussion  um  die  Ökologische  Steuerreform  vielfach  aufgestellte  Forderung,  das  zusätzlich  eingenommene  Geld  auch  in  den  Umweltschutz  zu  investieren,  beim  Prämienmodell  umgesetzt.  Ferner  werden  diejenigen,  die  fossile  Heizstoffe  verbrauchen,  dazu  herangezogen,  deren  Verbrauch  insgesamt  zu  senken.  Das  ist  eine  klare  Umsetzung des Verursacherprinzips.  Darüber  hinaus  sollten  zur  Erhöhung  der  gesellschaftlichen  Akzeptanz  parallel  zu einer Einführung des Prämienmodells wirksame Kompensationsmaßnahmen  für  einkommensschwächere  Haushalte  realisiert  werden,  da  relativ  ärmere  Haushalte  von  Energiepreissteigerungen  stärker  belastet  werden  als  wohlhabendere Haushalte. 

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 2 Prämienmodell zur Förderung energetischer Sanierungen

61

Inhalt

Ein  grundlegender  Aspekt  der  gesellschaftlichen  Akzeptanz,  der  für  alle  in  dieser  Studie  analysierten  Instrumente  gleichermaßen  gilt,  soll  hervorgehoben  werden:  Insgesamt  führt  ein  funktionierendes  Fördersystem  im  Wärmebereich  dazu,  dass  Deutschland  sich  unabhängiger  von  fossilen  Brennstoffen  macht,  die  mit  großen  Umwelt-  und  Klimabelastungen  verbunden  sind.  Genannt  werden  sollen  hier  nur  die  Ölkatastrophe  der  Deepwater  Horizon  oder  die  Ölgewinnung  aus  Ölsand  in  Kanada.  Ebenso  zu  nennen  ist  die  Verbindung  zwischen  Ölförderung  und  politischen  Unsicherheiten  wie  beispielsweise  im  Nahen  Osten.  Krisen  beispielsweise  in  oder mit Ländern wie Irak, Kuweit oder Iran werden regelmäßig mit den dort vorhandenen  Ölvorkommen  verbunden.  Wird  in  der  politischen  Kommunikation  deutlich  gemacht,  dass  man  mit  der  Umlage,  die  für  das  Prämienmodell  zu  zahlen  ist,  auch  solche  Probleme  etwas  abmildern  kann,  erscheint  es  möglich,  die  gesellschaftliche  Akzeptanz für das Instrument zu steigern.

d) Zusammenfassung
Das  Prämienmodell  zeichnet  sich  insbesondere  dadurch  aus,  dass  es  für  alle  beteiligten wirtschaftlichen Akteure ein Höchstmaß an Investitionssicherheit gewährleistet.  Die  Mittel  zur  Finanzierung  von  Maßnahmen  zur  energetischen  Gebäudesanierung  kommen  nicht  aus  dem  Bundeshaushalt  und  sind  grundsätzlich  nicht  begrenzt.  Im  Vergleich  zu  den  anderen  diskutierten  Instrumenten  gibt  es  durch  diese  Planungssicherheit beste Voraussetzungen für Investitionen beispielsweise in Wärmedämmung  und  erneuerbare  Energien  im  Wärmebereich  sowie  für  die  Herstellerindustrie,  das  Handwerk,  Planungsbüros  oder  die  Forschung  und  Entwicklung.  Die  Teilnahme  an  dem Programm ist für alle Wirtschaftsakteure in gleichem Maße möglich, was insbesondere  auch  kleinen  und  innovativen  Unternehmen  gute  Perspektiven  eröffnet.  All  dies  ermöglicht  die  Erschließung  von  Kostensenkungsmaßnahmen.  Insgesamt  können  damit  sehr  hohe  Einsparungen  beim  Verbrauch  fossiler  Energieträger  und  beim  Ausstoß  von  CO2  erzielt  werden.  Gleichzeitig  führt  das  Instrument  zu  geringen  Vermeidungskosten.  Für  die  Kosten  der  geförderten  energetischen  Sanierung  kommen  ausschließlich  die  Verbraucher  von  Heizstoffen  auf,  wodurch  das  Verursacherprinzip  sauber  umgesetzt wird. Allerdings kann im Voraus nur eingeschränkt bestimmt werden, wie  hoch  die  Kosten  für  die  Verbraucher  tatsächlich  sein  werden  und  wie  schnell  sie  ggf.  steigen.  Eine  der  zentralen  Herausforderungen  bei  diesem  Instrument  ist  es  daher,  eine  Ausgestaltung  zu  wählen,  die  ein  zu  starkes  Ansteigen  der  Umlage  vermeidet  und  gleichzeitig die Investitionssicherheit möglichst wenig einschränkt.  Eine  Option  zur  Dämpfung  der  Kosten  ist  die  Orientierung  der  Prämien  an  den  Weltmarktpreisen  von  Öl  und  Erdgas.  Steigen  diese  an,  können  die  Prämien  sinken,  was zu einer niedrigeren Umlage führt. Eine weitere Option könnte sein, der Bundesregierung  die  Möglichkeit  zu  geben,  vergleichsweise  kurzfristig  Förderhöhe  und  ggf.  Fördertatbestände  anzupassen,  wenn  bestimmte  Kriterien  erfüllt  sind.  Zu  diesen  Kriterien  könnte  gehören,  dass  die  Umlagehöhe  einen  vorher  festgelegten  Korridor 
62

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

verlässt  oder  dass  bestimmte  Techniken  eine  solche  Kostensenkung  erfahren  haben,  dass auf eine spezifische Förderung verzichtet werden kann.
tabelle 4: Übersicht Prämienmodell Wirksamkeit des Instruments CO2 - / Energieeinsparung Geringe Vermeidungskosten / große Hebelwirkung Verteilungswirkung: Umsetzung des Verursacherprinzips Verteilungswirkung: Zielgruppenneutralität (Mittelaufkommen / -verwendung) Verbesserte Planungssicherheit für Investoren Politische Umsetzung Administrative Umsetzung Keine sozialen Ausgleichsmaßnahmen notwendig
Legende: ++ sehr positiv, + positiv, 0 neutral, - negativ, -- sehr negativ Quelle: eigene darstellung n /a keine angabe

++ ++ ++ + ++

0 ––

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Der  Aufbau  des  Umlagemechanismus  führt  zu  einem  gewissen  administrativen  Aufwand. Wenn eine staatliche Institution wie beispielsweise die KfW oder die BAFA  mit  der  Aufgabe  der  Umsetzung  des  Programms  beauftragt  werden  kann  und  dabei  die bestehenden Erfahrungen mit dem CO2 -Gebäudesanierungsprogramm und dem  MAP  genutzt  werden,  dann  kann  dieser  Aufwand  allerdings  vergleichsweise  gering  gehalten  werden.  Darüber  hinaus  wäre  die  finanzverfassungsrechtliche  Zulässigkeit  des Prämienmodells bzw. einzelner Ausgestaltungmodalitäten näher zu prüfen.
 Eine weitere Herausforderung des Prämienmodells ist die Schaffung einer ausreichenden  gesellschaftlichen  Akzeptanz.  Denn  politische  Instrumente,  die  direkt  zu  höheren  Endenergiepreisen  führen,  finden  zunächst  nur  eine  geringe  Akzeptanz  in  der  Bevölkerung.  Zur  Steigerung  der  Akzeptanz  kann  die  Tatsache  helfen,  dass  die  Umlage  direkt  zur  Senkung  des  Verbrauchs  von  fossilen  Energieträgern  und  zum  Schutz des Klimas beiträgt. Die nach wie vor hohe Akzeptanz des EEG, das diesbezüglich gut vergleichbar ist, ist ein Zeichen dafür, dass die Menschen unter diesen Bedingungen  höhere  Energiepreise  tolerieren.  Darüber  hinaus  sollten  durch  begleitende  Maßnahmen die durch steigende Endenergiepreise vergleichsweise stark betroffenen  ärmeren Haushalte gezielt entlastet werden.

3 energieeinsparquote / Weiße zertifikate
Bei dem in diesem Kapitel diskutierten Instrument werden im Rahmen einer Energieeinsparquote Akteure des Energiemarktes (z.B. Netzbetreiber oder Energielieferanten) 
63

Inhalt

verpflichtet,  innerhalb  eines  vorgegebenen  Zeitrahmens  eine  bestimmte  Mindestmenge  an  Energie  einzusparen.  Die  Einsparungen  sollen  dabei  über  Maßnahmen  zur  Steigerung  der  Energieeffizienz  auf  Konsumentenseite  erfolgen  und  werden  vom  verpflichteten  Akteur  selbst  oder  von  spezialisierten  Dienstleistern  durchgeführt  (Öko-Institut  2007).  Dieses  Modell  wird  auch  als  Energieeinsparverpflichtung,  Quotenmodell, Mengensteuerung oder Weiße-Zertifikate-System bezeichnet.  Für  Maßnahmen,  die  zu  zusätzlichen  Energieeinsparungen  gegenüber  einem  Referenzszenario  («Baseline»)  führen,  können  Zertifikate  in  Höhe  der  Einsparungen  ausgestellt werden. Diese sind entweder handelbar – sogenannte «Weiße Zertifikate»  – oder dienen allein als Nachweis darüber, dass die vorgegebene Einsparung erreicht  wurde.  Letztere  Lösung  kann  bei  Nicht-Erfüllung  der  Einsparquote  eine  Einzahlung  in  einen  Fonds  vorsehen,  aus  dem  dann  weitere  Energieeffizienzmaßnahmen  finanziert  werden  können.  In  einem  Weiße-Zertifikate-System  hingegen  könnte  der  Akteur  bei  Übererfüllung  der  Energieeinsparquote  die  entsprechende  Menge  Zertifikate  veräußern.  Die  Einsparquote  kann  in  diesem  Fall  also  entweder  direkt  über  die  Durchführung  von  Energieeffizienzmaßnahmen  beim  Konsumenten  oder  über  den Zukauf einer entsprechenden Anzahl Weißer Zertifikate erfüllt werden (IFEU/WI  2008, Rosenow 2011, Öko-Institut 2007).

a) Ausgestaltung
Abhängig von der Zielsetzung und den regionalen Gegebenheiten kann eine Energieeinsparquote flexibel ausgestaltet werden. Die Bestimmung der Rahmenbedingungen  des  Systems  wie  das  Festlegen  einer  Baseline,  die  Bestimmung  von  Gewichtungsfaktoren,  die  Kontrolle  und  Zertifizierung  der  Einsparungen  oder  die  Implementierung  des  Handels  mit  Weißen  Zertifikaten  sind  anspruchsvolle  administrative  Aufgaben,  die mit beträchtlichen Kosten verbunden sind (Bertoldi/Rezessy 2004). Bei der Ausgestaltung  des  Quotenmodells  kann  jedoch  auf  die  Erfahrungen  mit  bereits  existierenden  Systemen  zu  Einsparverpflichtungen  bzw.  Weißen  Zertifikaten  in  Großbritannien,  Frankreich  und  Italien  sowie  im  belgischen  Flandern  und  in  Dänemark  zurückgegriffen werden (vgl. Übersicht im Anhang). Im Folgenden werden die Ausgestaltungsmöglichkeiten  dargestellt  und  abschließend  daraufhin  analysiert,  inwiefern  sie zur Realisierung von Effizienzmaßnahmen im Gebäudebereich geeignet sind. Für  eine  Übersicht  über  die  Vor-  und  Nachteile  der  einzelnen  Ausgestaltungsoptionen  siehe Fraunhofer ISI et al. (2012b).

Formulierung des Einsparziels
Zunächst  muss  ein  Einsparziel  formuliert  werden,  welches  sich  an  den  Einsparpotenzialen im betreffenden Sektor und an den langfristigen politischen Effizienzzielen  – wie etwa der EU-Energieeffizienzrichtlinie mit einem jährlichen Einsparziel von 1,5  Prozent  –  orientieren  sollte  (IFEU  et  al.  2011).  Die  Umlegung  des  gesamten  Einsparziels  auf  die  einzelnen  Unternehmen  erfolgt  dann  gemäß  der  Marktanteile,  welche  diese im Zielsektor erreichen. Darüber hinaus muss ein zeitlicher Rahmen festgesetzt 
64

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

werden,  innerhalb  dessen  die  vorgegebenen  Einsparungen  von  den  verpflichteten  Akteuren zu erfüllen sind. Die Dauer einer Verpflichtungsperiode liegt in den bereits  bestehenden europäischen Systemen bei vier bis sieben Jahren, wobei das Erreichen  des  Einsparziels  meist  jährlich  nachgewiesen  werden  muss;  in  Großbritannien  und  Frankreich  hingegen  erfolgt  der  Nachweis  über  die  erzielten  Einsparungen  alle  drei  Jahre (Bertoldi/Rezessy 2009).

Wahl einer Bezugsgröße
Die  Erfassung  der  Einsparung  kann  in  Primärenergie,  eingesparter  Endenergie  oder  als  vermiedene  Treibhausgasemissionen  erfolgen.  Die  Wahl  der  Bezugsgröße  hat  maßgeblichen Einfluss darauf, welche Maßnahmen durchgeführt werden.   So  berücksichtigt  die  Bezugsgröße  Primärenergie  –  also  die  von  natürlichen  Energieträgern stammende, nicht umgewandelte Energie – auch die erheblichen  Umwandlungsverluste  und  Ineffizienzen  der  Umwandlungskette.  Maßnahmen  im  Strombereich  würden  bei  der  Wahl  dieser  Bezugsgröße  folglich  vorrangig  durchgeführt,  da  schon  kleine  Einsparungen  beim  Endnutzer  zu  großen  Einsparungen  an  Primärenergie  führten.  Ebenso  würde  ein  Umstieg  von  Strom  auf  andere  (auch  fossile)  Energieträger  begünstigt.  Als  Nachteil  dieser  Bezugsgröße  kann die aufwändige Umrechnung von Strom oder Heizenergie in Primärenergieeinheiten  sowie  der  erhöhte  Kommunikationsaufwand  angeführt  werden  (RWI  2006, Fraunhofer ISI et al. 2012b).  Die  Wahl  der  Bezugsgröße  Endenergie  bezieht  sich  auf  die  Menge  an  Brennstoffen,  Strom  und  Heizöl,  die  insgesamt  von  den  Endnutzern  nachgefragt  wird.  Vorteilhaft  bei  dieser  Bezugsgröße  ist  «der  enge  Bezug  zum  eigentlichen  Ziel  des  Lenkungsinstruments  (Energieeinsparung)»  (Öko-Institut  2007:  S.  5)  und  der  geringe  Umrechnungsaufwand.  Für  die  Bezugsgröße  «Endenergie»  spricht  auch,  dass  bestehende  Systeme  in  Frankreich  und  Großbritannien  bereits  auf  diese  Bezugsgröße  zurückgreifen.  Damit  wäre  künftig  eine  Integration  verschiedener  nationaler Weiße-Zertifikate-Systeme leichter möglich (Cypra 2010). Treibhausgasemissionen  als  Bezugsgröße  sind,  ähnlich  wie  die  Primärenergie,  mit  größerem  Umrechnungsaufwand  verbunden.  Die  Bezugsgröße  regt  insbesondere Effizienzmaßnahmen (z.B. Dämmung, Isolierung) in Haushalten an, die  CO2 -intensive Energieträger nutzen (RWI 2006).

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Wahl der Energieträger
Einer  Einsparquote  sollten  grundsätzlich  alle  Energieträger  unterliegen,  die  bei  ihrer  Umwandlung und/oder Nutzung klimaschädliche Emissionen verursachen. Darunter  fallen Strom, Heizöl, Erdgas, Flüssiggas und Kohleprodukte 26 sowie Kraftstoffe, sofern  der  Verkehrssektor  in  die  Energieeinsparquote  einbezogen  wird,  wie  z.B.  in  Frank26	 Aus Praktikabilitätsgründen und wegen ihrer geringen Bedeutung im Gebäudebereich kann von   

einer Einbeziehung von Kohleprodukten abgesehen werden (Öko-Institut 2007).
65

Inhalt

reich geschehen. Damit ist Energie aus erneuerbaren Energieträgern von einer derartigen  Quote  ausgenommen  (Öko-Institut  2007).  Bei  der  Wahl  der  einzubeziehenden  Energieträger  sollte  besonders  darauf  geachtet  werden,  in  welchen  Bereichen  bisher  nicht  ausreichend  Anreiz  besteht,  vorhandene  Effizienzpotenziale  zu  heben  (IZES  2007). 

Verpflichtete Akteure
In  den  Weiße-Zertifikate-Systemen  in  Italien,  Flandern  und  Dänemark  wurden  Netzbetreiber  verpflichtet,  Weiße  Zertifikate  zu  halten,  während  in  Frankreich  und  Großbritannien  die  Energielieferanten  die  verpflichteten  Akteure  darstellen.  Auch  in  der  Literatur  werden  verschiedene  Empfehlungen  im  Hinblick  auf  die  zu  verpflichtenden Akteure gegeben (vgl. IFEU/WI 2009, IZES 2007 und Fraunhofer ISI 2012b).  Grundsätzlich  ist  bei  der  Entscheidung  für  die  Verpflichtung  einer  bestimmten  Akteursgruppe  das  Verursacherprinzip  und  die  Abwicklungspraktikabilität  der  Lösung  zu  beachten.  Gemäß  des  Verursacherprinzips  ließe  sich  eine  Verpflichtung  aller  Akteure  der  Energieversorgungskette  rechtfertigen.  Jedoch  fallen  abhängig  vom  zu verpflichtenden Akteur unterschiedlich hohe Transaktionskosten an (Öko-Institut  2007).  Die Verpflichtung von Netzbetreibern (für Strom und Gas) birgt den Vorteil, dass  sich  die  Kosten  für  die  Einsparmaßnahmen  über  einen  Netzentgeltaufschlag  gleichmäßig  auf  die  Kunden  umlegen  ließen.  Jedoch  sind  die  Netzbetreiber  meist  vertikal  integrierte  Elemente  eines  Versorgungsunternehmens,  die  wenig  Interesse an absatzmindernden Maßnahmen beim Kunden haben. Ein entscheidender Nachteil bei der Verpflichtung von Netzbetreibern ist die Begrenzung auf  die  netzgebundenen  Produkte  Erdgas  und  Strom,  weshalb  sich  das  Modell  nur  bedingt für die Förderung von Gebäudesanierungen eignet.   Die  Akteursgruppe  der  Endenergielieferanten  könnte  ebenfalls  zum  Halten  weißer  Zertifikate  verpflichtet  werden.  Energielieferanten  verfügen  über  einen  Informationsvorsprung  bezüglich  der  Verbrauchsmuster  der  Endkunden.  Auch  könnten  sie  Endenergielieferungs-  und  Effizienzdienstleistungsgeschäft  miteinander verbinden. Tatsächlich könnten durch die Verpflichtung der Endenergielieferanten wichtige Impulse zur Entwicklung eines Effizienzdienstleistungsmarktes  gesetzt werden. Die Einbeziehung sämtlicher Endenergielieferanten (Stadtwerke  sowie  Heizöl-  und  Flüssiggaseinzelhändler)  wäre  jedoch  wiederum  mit  hohen  Transaktionskosten  verbunden,  sodass  die  Einführung  einer  Mindestgröße  des  verpflichteten Akteurs – wie schon in bestehenden Systemen geschehen – ratsam  wäre (Öko-Institut 2007 und IFEU / WI 2009). Fraunhofer  ISI  et  al.  (2012b)  sehen  im  Falle  der  Einführung  einer  Einsparquote  in  Deutschland  am  ehesten  diejenigen  Unternehmen  als  verpflichtete  Akteure,  bei  denen  die  Energie-  und  Stromsteuer  erhoben  wird.  Dies  würde  im  Falle  von  Strom,  Fernwärme  und  Erdgas  die  Endkundenlieferanten  betreffen,  während  bei  Heizöl  die  importierenden  bzw.  selbst  erzeugenden  Unternehmen  verpflichtet  würden.  Insge66

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

samt  würden  in  einem  solchen  Modell  (und  unter  Freistellung  besonders  kleiner  Unternehmen) rund 1.700 Unternehmen mit einer Einsparquote belegt (ebd.: 165).

Anrechenbare Maßnahmen
Grundsätzlich  kann  sich  der  Gesetzgeber  dafür  entscheiden,  den  Akteuren  einen  Katalog  an  zertifizierbaren  Standardmaßnahmen  vorzulegen  oder  zusätzlich  spezielle Maßnahmen der Energieeffizienzsteigerung zuzulassen, die keiner Standardisierung unterliegen. Dabei ist eine Trade-Off-Entscheidung zwischen der ökonomischen  Effizienz  des  Verpflichtungssystems  und  den  anfallenden  Transaktionskosten  zu  treffen. So steigt zwar die ökonomische Effizienz des Instruments mit der Anzahl und  Vielfalt  der  zugelassenen  Maßnahmen  –  d.h.  die  Akteure  können  ihrer  Verpflichtung  kosteneffizienter  nachkommen,  gleichzeitig  erhöht  die  Integration  nicht  standardisierter Maßnahmen die Transaktionskosten des Systems.  Theoretisch  schafft  eine  Energieeinsparquote  den  Anreiz,  vorrangig  die  kostengünstigsten  und  relativ  kurzfristig  umsetzbaren  Maßnahmen  zu  realisieren.  Sollen  Maßnahmen stärker gefördert werden, die nicht zu den kosteneffizientesten gehören,  und  sollen  dort  gezielte  Innovationsanreize  geschaffen  werden,  kann  dies  über  Teilquoten,  unterschiedliche  Gewichtungsfaktoren  für  verschiedene  Maßnahmen  oder  unterschiedliche  Anrechnungszeiträume  geschehen  (Bertoldi  et  al.  2010,  Öko-Institut 2007).

Bestimmung der Baseline
Zertifikate bzw. «Einspargutschriften» werden lediglich für Maßnahmen ausgegeben,  die  nicht  ohnehin  –  auch  ohne  die  Einführung  einer  Energieeinsparquote  –  durchgeführt  worden  wären.  Um  die  «Zusätzlichkeit»  einer  Energieeinsparmaßnahme  bewerten zu können, muss daher ein Referenzszenario (Baseline) entwickelt werden.  Effizienzsteigerungen,  die  sich  z.B.  aus  verbesserten  Technologien  oder  verschärften  Richtlinien ergeben, müssen also in die Berechnung der Baseline einfließen. Nur dann  kann gewährleistet werden, dass eine Maßnahme auch tatsächlich einen zusätzlichen  Beitrag leistet und somit zertifiziert werden kann (Öko-Institut 2007, Cypra 2010).

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Ausgestaltung des Zertifikatehandels
Die Zertifizierung von Energieeffizienzmaßnahmen und der Handel mit den Weißen  Zertifikaten ist eine Ausgestaltungsmöglichkeit der Energieeinsparquote. Die Akteure  können  dabei  Zertifikate  mit  dem  Gegenwert  der  eingesparten  Energie  kaufen  und  verkaufen,  um  am  Ende  einer  Verpflichtungsperiode  die  erforderliche  Anzahl  an  Zertifikaten vorweisen zu können. Dazu müssen die von den verpflichteten Akteuren  erzielten  Einsparungen  von  einer  unabhängigen  Institution  verifiziert  und  dem  Akteur in einem zentralen Zertifikateregister gutgeschrieben werden. Italien hat eine  Einsparoption  eingeführt,  in  der  der  Handel  mit  Weißen  Zertifikaten  ein  zentrales  Element ist (RWI 2006, Öko-Institut 2007). Ein weiteres wichtiges Element zur Entwick67

Inhalt

lung  eines  Marktes  für  Energieeffizienzdienstleistungen  wäre  zudem  die  Integration  nicht verpflichteter Akteure (spezialisierte Energiedienstleister, Kommunen u.a.), die  ebenfalls  –  durch  die  Durchführung  von  Energieeffizienzmaßnahmen  bei  Endverbrauchern – Zertifikate generieren und diese anschließend verkaufen können (Cypra  2010, RWI 2006).    Der  Zertifikatehandel  lässt  sich  durch  zusätzliche  Ausgestaltungsmöglichkeiten  modifizieren  und  flexibilisieren.  So  können  verpflichtete  Akteure  in  Großbritannien  untereinander  nachgewiesene  Einsparungen  auch  ohne  formale  Zertifizierung  handeln,  womit  ein  Teil  des  administrativen  Aufwands  des  Systems  entfällt.  Die  Übertragung  von  Zertifikaten  von  einer  Verpflichtungsperiode  in  die  kommende  («Banking»)  ermöglicht  den  Akteuren  die  Realisierung  von  Skaleneffekten  bei  der  Durchführung  der  Maßnahmen.  Denkbar  ist  darüber  hinaus  die  Einführung  einer  Buy-out-Option.  Dabei  könnten  sich  die  Akteure  z.B.  durch  eine  Zahlung  in  einen  Energiesparfonds  von  ihrer  Einsparverpflichtung  freikaufen.  Jener  wiederum  könnte  zur  Finanzierung  von  innovativen  Energieeffizienzmaßnahmen  dienen,  welche  in  einem  reinen  Weiße-Zertifikate-System  nicht  realisiert  würden  (Bertoldi  et  al.  2010,  Öko-Institut 2007, IFEU/WI 2009).

Die Eignung von Einsparquoten für die energetische Gebäudesanierung
Grundsätzlich  werden  im  Rahmen  einer  Einsparquote  primär  kostengünstige  und  kurzfristige  Maßnahmen  realisiert.  Damit  eignet  sich  das  Instrument  weniger  für  den Gebäudewärmebereich, da hier in der Regel die anfänglichen Investitionskosten  höher  sind  und  sich  erst  über  einen  längeren  Zeitraum  amortisieren.  Fraunhofer  ISI  et  al.  (2012b)  sehen  die  Eignung  der  Einsparquote  als  umfassendes  Instrument  in  Deutschland  auf  Maßnahmen  zum  Heizungs-  oder  Fenstertausch  begrenzt.  In  der  von ihnen vorgeschlagenen Ausgestaltungsform könnten nur rund 19 % des Energieeinsparpotenzials im Gebäudebereich «gut bis sehr gut» gehoben werden (ebd.: 133).  Das ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass für die anspruchsvollen Ziele der  Bundesregierung  im  Gebäudebereich  ambitionierte  Modernisierungsstandards  mit  anspruchsvollen  und  umfassenden  Modernisierungsmaßnahmen  notwendig  sind,  die in einer breit angelegten Einsparquote nicht ausreichend adressiert würden.  Durch  gezielte  Ausgestaltung  könnte  man  jedoch  erreichen,  dass  teilweise  auch  längerfristig wirksame Maßnahmen – wie etwa im Bereich der energetischen Gebäudesanierung (z.B. Fenstertausch) – attraktiver werden.  Um  gezielt  Anreize  für  energetische  Sanierung  im  Gebäudebereich  zu  schaffen,  müssen  die  langen  Lebensdauern  von  Maßnahmen  in  diesem  Bereich  berücksichtigt  werden.  So  müssen  verlässliche  langfristige  Planungshorizonte  von  etwa  10  Jahren geschaffen werden, damit die Akteure zur Durchführung der entsprechenden  Maßnahmen  veranlasst  würden.  Ausgestaltungsmöglichkeiten  wie  Banking,  ein  mehrjähriges  Einsparziel  oder  die  Anrechnung  der  Einsparungen  über  die  gesamte  Lebensdauer  der  Maßnahmen  käme  der  Durchführung  längerfristiger  Maßnahmen  entgegen.  Zusätzliche  Anreize  für  umfassendere  Gebäudesanierungen  können  über 

68

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

zusätzliche  finanzielle  Förderung  und  die  Höhe  der  anrechenbaren  Energieeinsparung geschaffen werden (vgl. Neme et al. 2011).  So  ist  z.B.  in  Großbritannien  die  Fokussierung  des  Systems  auf  Maßnahmen  der  Gebäudedämmung  (vgl.  Abbildung  12)  unter  anderem  auf  die  Anrechnung  der  Einsparungen über die Lebensdauer der Maßnahmen sowie auf die Formulierung des  Einsparziels  als  mehrjährige  Größe  zurückzuführen.  Außerdem  verfügt  Großbritannien, gerade in der Hohlwandisolierung, über sehr große und kostengünstig zu erreichende  Einsparpotenziale  (Kosten  von  durchschnittlich  300  Euro  bei  Einsparungen  von  4  MWh/p.a.)  (Eyre  et  al.  2009).  Teurere  Maßnahmen  der  Massivwandisolierung  werden nur durchgeführt, wenn dafür zusätzliche Mittel aufgebracht werden können  (DECC 2011b).  In  Deutschland ist vergleichsweise weniger kostengünstiges Einsparpotenzial im  Gebäudebereich  vorhanden,  so  dass  zweifelhaft  ist,  ob  bei  ähnlicher  Ausgestaltung  ebenso viele Maßnahmen in dem Bereich durchgeführt würden.  Unstrittig  ist  jedoch,  dass  auch  in  Deutschland  ein  System,  das  primär  auf  Maßnahmen im Gebäudebereich fokussieren soll, große Planungssicherheit schaffen  muss.  So  schlägt  Cypra  2010  vor,  die  Höhe  der  von  den  Akteuren  zu  erfüllenden  Einsparquote  langfristig  (etwa  10  Jahre  im  Voraus)  festzusetzen,  um  so  die  nötige  Planungssicherheit zu gewährleisten. Zusätzlich sollten Ausgestaltungsmöglichkeiten  wie  eine  Anrechnung  der  Einsparungen  über  längere  Zeiträume  und  Banking  diskutiert werden.
abbildung 12: Länderbeispiele zur art der durchgeführten einsparmaßnahmen

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Quelle: Lees 2012

Um  zu  gewährleisten,  dass  bei  der  Einsparverpflichtung  Maßnahmen  der  energetischen  Gebäudesanierung  durchgeführt  werden,  könnte  man  auch  eine  Quote  festsetzen,  die  die  Akteure  dazu  verpflichtet,  einen  bestimmten  Anteil  ihres  Einspar69

Inhalt

ziels  in  diesem  Bereich  zu  erbringen.  Dies  ist  z.B.  in  der  aktuellen  Verpflichtungsperiode  (CERT)  in  Großbritannien  geschehen.  So  wurde  das  ursprüngliche  Einsparziel  im  Zuge  der  Verlängerung  der  Verpflichtungsperiode  bis  Ende  2012  von  185  Mt  CO2  auf  293  Mt  CO2  angehoben.  Die  verpflichteten  Akteure  müssen  davon  ca.  70  %  ausdrücklich  im  Bereich  der  Gebäudedämmung  erbringen  (Ofgem  2011).  Darüber  hinaus  wäre  es  denkbar,  nur  bestimmte  Einzelmaßnahmen  der  Gebäudesanierung  in das Quotenmodell zu integrieren. Cypra (2010) hat beispielsweise einen Vorschlag  erarbeitet,  wie  ausgewählte  Maßnahmen  anhand  verschiedener  Kriterien  (z.B.  Gebäudetypologie,  Klimazonen)  mit  Einsparwerten  versehen  werden  könnten.  Damit könnten bestimmte Standardmaßnahmen aus heute geförderten Programmen  (KfW-Gebäudesanierung,  MAP)  in  das  Quotenmodell  überführt  und  umfassendere  Sanierungen (z.B. Sanierung auf Passivhausstandard) weiterhin im Rahmen der staatlichen Förderung realisiert werden.  Bei diesen Fragen des Zuschnitts auf Maßnahmen im Gebäudebereich ist jedoch  zu  berücksichtigen,  dass  sich  eine  Einsparquote  als  ein  breites  Instrument  zur  Realisierung  von  Effizienzpotenzialen  in  den  verschiedensten  Verbrauchssektoren  (Haushalte,  GHD,  Industrie)  eignet.  Je  deutlicher  die  Anreize  auf  einen  bestimmten  Teilbereich  des  Energieverbrauchs  ausgerichtet  oder  sogar  begrenzt  werden  (z.B.  Gebäude), umso mehr verliert es für die verpflichteten Akteure an Flexibilität bei der  Zielerfüllung  und  entfernt  sich  auch  umso  mehr  von  der  Idee  der  «Suche  nach  den  kostengünstigsten Effizienzpotenzialen». 
Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

b) Wirksamkeit des Instruments
Eine  Energieeinsparquote  ist  weitgehend  unabhängig  von  staatlichen  Mitteln.  Zusätzliche Finanzmittel werden zunächst dadurch generiert, dass die verpflichteten  Akteure  Kapital  zur  Zielerreichung  aufbringen.  Letztlich  finanzieren  die  Endverbraucher  die  durchgeführten  Effizienzmaßnahmen  über  Netzentgelte  oder  Energiepreise  selbst,  da  die  Kosten  von  den  verpflichteten  Akteuren  weitergereicht  werden.  Der  Staat  trägt  lediglich  einen  Teil  der  administrativen  Kosten,  die  insgesamt  jedoch  gering sind. Eine detaillierte Übersicht über die anfallenden Kosten und die Finanzierung einer Energieeinsparquote findet sich auf Seite 73. 

Ökologische Wirkung
Im Gegensatz zu den anderen betrachteten Instrumenten (Heizstoffsteuern, Prämienmodell) ist die Energieeinsparung von vornherein festgelegt und nicht von der ökologischen Lenkungswirkung der Preisaufschläge und der Mittelverwendung abhängig.  Soweit  für  die  zur  Energieeinsparung  Verpflichteten  keine  Möglichkeit  besteht,  sich  freizukaufen  (z.B.  durch  den  oben  erwähnten  «Buy  out»),  zeichnet  sich  ein  Quotenmodell durch seine hohe ökologische Treffsicherheit aus. So wird die absolute  Höhe  der  mindestens  einzusparenden  Energie  verbindlich  vorgegeben.  Eingeschränkt  ist  diese  Treffsicherheit  durch  jede  Möglichkeit,  sie  zu  umgehen.  Sanktionen  für  die  Nicht-Erfüllung  können  das  Verfehlen  des  gesamten  Einsparziels  zwar 
70

Inhalt

minimieren, aber nicht vollständig ausschließen (RWI 2006, IFEU/WI 2009). Je stärker  nun  die  Politik  versucht,  einerseits  das  Energieeinsparziel  anspruchsvoll  auszugestalten  und  andererseits  keine  Schlupflöcher  zuzulassen,  desto  stärker  werden  die  verpflichteten  Akteure  versuchen,  genau  dies  zu  verhindern.  Ob  und  inwiefern  sich  ein  anspruchsvolles  Energieeinsparziel  ohne  Schlupflöcher  politisch  umsetzen  lässt  –  und  ob  dieses  dann  ausreichend  ist,  um  die  Zielerfüllung  sicherzustellen  –,  muss  vor  diesem  Hintergrund  beurteilt  werden.  Beispiel  könnte  der  Europäische  Emissionshandel sein. Die in den vergangenen Monaten stark gesunkenen Zertifikatspreise  scheinen  anzudeuten,  dass  die  gesetzte  Obergrenze  für  CO2 -Emissionen  nicht  sehr  anspruchsvoll gewählt wurde. In  den  bestehenden  europäischen  Systemen  wurden  die  vorgegebenen  Einsparungen  bisher  ohne  Ausnahme  erreicht  bzw.  in  der  Regel  sogar  übererfüllt  (Bertoldi  et al. 2010). Dabei wurden jährliche Endenergieeinsparungen von 0,6 Prozent bis 1,5  Prozent  erreicht  (KOM  2011b).  In  absoluten  Größen  wurden  in  der  jeweils  letzten  Verpflichtungsperiode  in  Großbritannien  184  TWh,  in  Frankreich  64,5  TWh  und  in  Italien 193 TWh Endenergie eingespart (Bertoldi et al. 2010, Giraudet et al. 2011). Da  die  Einsparziele  auf  unterschiedlichen  Anrechnungsmodi  für  die  Einsparungen  und  unterschiedlichen Baselines basieren, sind sie jedoch nur bedingt vergleichbar. Fraunhofer  ISI  et  al.  2012b  haben  die  Effizienzpotenziale  einer  Einsparquote  in  Deutschland  analysiert.  Im  Ergebnis  kommen  sie  auf  ein  Energievolumen  von  rund  113  TWh,  das  als  «gut  und  sehr  gut  addressierbares  Einsparpotenzial»  gelten  kann.  Damit  würden  nahezu  alle  Einsparpotenziale  in  den  Sektoren  Haushalte  und  GHD  gehoben, während der Anteil des addressierten Potentials bei der Industrie rund 50 %  und im Gebäudebereich rund 19 % beträgt (ebd.: 133).

Verteilungswirkung
II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Im  Vergleich  zur  Heizstoffsteuererhöhung  und  zum  Prämienmodell  ist  die  Verteilungswirkung  durch  Kosten  und  Nutzen  bei  der  Energieeinsparquote  weniger  klar  durch  das  Instrument  selbst  vorgegeben,  da  die  Erfüllung  der  Zielvorgaben  und  die  Weitergabe  der  Kosten  größtenteils  den  verpflichteten  Akteuren  überlassen  ist.  Es  entspricht  nämlich  gerade  dem  Charakter  dieses  ökonomischen  Instruments,  dass  möglichst kosteneffiziente und kurzfristig rentable Maßnahmen durchgeführt werden  –  ohne  Berücksichtigung  von  Verteilungswirkungen.  Dennoch  lassen  sich  aus  den  Erfahrungen mit bestehenden Verpflichtungssystemen Erwartungen und Tendenzen  zur Verteilungswirkung ableiten, die im Folgenden erläutert werden. 

Verteilung der Kosten
Für  die  Durchführung  der  Einsparmaßnahmen  fallen  direkte  und  indirekte  Kosten  bei  den  verpflichteten  Akteuren  an.  Unter  direkten  Kosten  sind  dabei  alle  Kosten  zu  verstehen,  die  bei  der  Erfüllung  der  Verpflichtung  anfallen  –  also  z.B.  Kosten  für  die  Durchführung  der  Maßnahmen  oder  Materialkosten.  Hier  ist  zu  berücksichtigen,  dass  die  Akteure  mit  Einsparverpflichtung  in  der  Regel  nicht  die  gesamten  Investitionskosten  der  Maßnahmen  tragen,  sondern  (insbesondere  bei  größeren  Investiti71

Inhalt

72

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

onen)  Zuschüsse  geben  und  dadurch  die  Umsetzung  von  Effizienzmaßnahmen  für  die  Investoren  verbilligen.  Einen  Teil  der  indirekten  Kosten  stellen  die  Transaktionskosten dar (in Form von Kosten für Kontrolle und Verifizierung, Verhandlungskosten,  Informationskosten,  administrative  Kosten).  Zudem  fallen  weitere  indirekte  Kosten  an,  die  nicht  unmittelbar  der  Durchführung  der  Einsparmaßnahmen  zurechenbar  sind, wie etwa Marketingkosten (Lees 2008).   Grundsätzlich  kann  davon  ausgegangen  werden,  dass  die  verpflichteten  Akteure  die Kosten für die Durchführung der Einsparmaßnahmen anteilig oder vollständig an  die Endverbraucher weitergeben. Dies wird in der Regel über Einpreisung in Netzentgelte oder Energiepreise erfolgen. In der Praxis ist davon auszugehen, dass die Kosten  vorrangig  auf  Marktsegmente  mit  geringer  Nachfrageelastizität  oder  auf  Kundengruppen ohne große Marktmacht übergewälzt werden (Öko-Institut 2007, RWI 2006).  Anzunehmen  ist  daher,  dass  das  Verursacherprinzip  bei  Einsparquoten  in  der  Praxis  nicht  im  gleichen  Maße  umgesetzt  wird  wie  bei  der  Finanzierung  über  Heizstoffsteuern oder beim Prämienmodell, wo die Preisaufschläge für einzelne Verbrauchergruppen  transparent  sind  und  der  Finanzierungsbeitrag  direkt  mit  dem  Verbrauch  zusammenhängt.  Ferner  ist  für  die  Verbraucher  entscheidend,  ob  es  ein  Handelssystem  für  Weiße  Zertifikate gibt. Ist dies der Fall, sind die Preisaufschläge der Endkunden unterschiedlicher Versorger grundsätzlich gleich. Das gilt auch, wenn ein Versorger sein Ziel sehr  kostengünstig  erreichen  kann,  da  sich  ein  einheitlicher  Zertifikatspreis  bildet.  Dieser  kann überproportional und deutlich steigen, wenn die Einsparanforderungen steigen.  Unterschiedlich dürfte die Kostensteigerung bei verschiedenen Versorgern ausfallen,  wenn kein Handelssystem eingerichtet wird. Denn Versorger, die hohe Kosten bei der  Zielerreichung haben, müssen damit auch höhere Kosten umlegen als solche, die das  gleiche Ziel kostengünstiger erreichen können. Wie  hoch  die  Gesamtkosten  und  die  Preiseffekte  für  Endverbraucher  sind,  hängt  u.a.  entscheidend  von  der  Kosteneffizienz  der  Einsparmaßnahmen  selbst  ab.  Diese  können je nach der Art der zugelassenen Maßnahmen sowie nach dem Verhältnis von  Einsparzielen  und  -potenzialen  stark  variieren  (vgl.  Tabelle  5).  In  dem  bestehenden  System in Großbritannien belaufen sich die Kosten pro eingesparter kWh für Gas auf  0,7  Cent  und  für  Strom  auf  2,35  Cent.  In  Italien  wird  von  Kosten  von  0,26  Cent/kWh  (Gas) und 0,27 kWh (Strom) ausgegangen. In Frankreich kostet eine eingesparte kWh  0,3  bis  1  Cent,  und  in  Dänemark  zahlen  die  verpflichteten  Akteure  0,5  Cent/kWh.  Aufgrund der sich stark unterscheidenden Systeme sind die genannten Werte jedoch  nicht direkt vergleichbar (Bertoldi et al. 2010).

tabelle 5: Kosten bestehender Systeme mit energieeinsparquote großbritan­ niena Kosten der Maßnahmen pro eingesparte kWh 0,7 Cent / kWh (Gas) 2,35 Cent / kWh (Strom) Frankreichb Italienc dänemark

0,3 - 1 Cent / kWh

0,26 Cent / kWh (Gas) 0,27 Cent / kWh (Strom)

0,5 Cent / kWh

gesamtkosten d. verpflichteten akteure

1,28 Mrd.€ (davon ca. 16 % indirekte Kosten) bis zu 7,70 € p.a. 390.000 €27 p.a.

210 Mio.€ (davon ca. 65 % indirekte Kosten) n/A

216 Mio. €

n/A

Kosten pro haushalt

2,68 € p.a.

n/A

administrative Kosten

700.000 € p.a.

ca. 1 Mio.€ p.a.

n/A

Legende: a) Verpflichtungsperiode 2005 - 2008 b) Verpflichtungsperiode 2006 - 2009 c) Verpflichtungsperiode 2005 - 2008 Quelle: Bertoldi et al. 2010, KoM 2011b, giraudet et al. 2011

Verteilung des Nutzens
II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Der  direkte  Nutzen  der  Einsparquoten  fällt  denjenigen  Endverbrauchern  zu,  bei  denen  Einsparmaßnahmen  durchgeführt  werden.  Im  Beispiel  von  Sanierungsmaßnahmen profitieren etwa die Haushalte von niedrigeren Energiekosten, zum anderen  aber  auch  von  der  qualitativen  Verbesserung  ihrer  Wohnung.  Wohnungseigentümer  würden zudem von dem Wertzuwachs ihrer Immobilie profitieren.
   Eine  Mehrheit  von  Endverbrauchern  wird  hingegen  nicht  direkt
 von
 den      Maßnahmen  profitieren  und  muss  dennoch  die  Netzentgelt-  oder  Energiepreisaufschläge  tragen,  welche  die  Einsparmaßnahmen  letztlich  finanzieren  (die  volkswirtschaftlichen  Effekte  können  dennoch  insgesamt  positiv  ausfallen,  vgl.  folgender  Abschnitt).
   Bei  einer  Energieeinsparquote  werden  vorrangig  kosteneffiziente  Maßnahmen  realisiert,  so  dass  anzunehmen  ist,  dass  primär  Haushalte  profitieren,  die  über  günstige  Einsparpotenziale  verfügen.  So  wurden  in  der  aktuellen  Verpflichtungsperiode  in  Großbritannien  Maßnahmen  verstärkt  in  städtischen  und  vorstädtischen  Wohngebieten durchgeführt.
   Endverbraucher  in  abgelegenen  ländlichen  sowie  innerstädtischen  Wohngebieten haben hingegen unterproportional von den Maßnahmen profitiert, da diese
27  Entspricht 330.000 £ p.a., Wechselkurs vom 21.02.2012

73

Inhalt

nur unter erhöhten Kosten bedient werden können. Weitere Profiteure des britischen
   Systems  sind  Haushalte  mit  älteren  Haushaltsmitgliedern  sowie  von  Eigentümern
   genutzte Immobilien. Zudem kommt es zu unterschiedlichen Nutzenverteilungen bei
   den verschiedenen Sektoren.
   Während  das  britische  System  lediglich  auf  die  privaten  Haushalte  abzielt,  integrieren  die  Systeme  in  Frankreich,  Italien  und  Dänemark  auch  andere  Sektoren  (Bertoldi / Rezessy 2009). Bei  der  Ausgestaltung  des  Systems  sollten  daher  die  Verteilungswirkungen  der
   Einsparquote  mitbedacht  und  durch  die  Festlegung  der  verschiedene  Parameter  (z.B.  Verpflichtungsperiode)  beeinflusst  werden.  Welche  Vorgaben  und  Leitplanken  des  Systems  welche  Maßnahmen  bewirken  können,  wurde  bereits  in  Abschnitt  a)  angedeutet, müsste aber bei einer Umsetzung in Deutschland umfassender diskutiert  werden. Angelehnt  an  das  Modell  in  Großbritannien  könnte  die  sozialere  Ausgestal-
 tung  einer  Einsparquote  auch  über  eine  Mindestquote  für  Maßnahmen  in  sozial  schwachen  Haushalten  geschehen.  In  Großbritannien  müssen  mehr  als  40 %  aller  Maßnahmen in sozial schwachen Haushalten durchgeführt werden (DECC 2011b).

Volkswirtschaftliche Effekte
Der insgesamt quantifizierbare Nutzen einer Energieeinsparquote setzt sich aus dem  direkten monetären Nutzen der Endkunden – also einer geringeren Energierechnung  aufgrund  der  erhöhten  Energieeffizienz  –  und  einem  Umweltnutzen  –  also  vermiedenen CO2  -Emissionen – zusammen.  Giraudet  et  al.  (2011)  ermitteln  den  aus  den  Einsparquoten  in  Frankreich  und
   Großbritannien  entstehenden  quantifizierbaren  Nutzen  und  stellen  hierzu  den  entstandenen  Gesamtkosten  des  jeweiligen  Systems  den  Nutzen  gegenüber,  den  es  generiert (siehe folgende Tabelle 6). 

74

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

tabelle 6:Wirtschaftlichkeitsrechnung zu bestehenden Systemen mit energieeinsparquote großbritan­ niena Endenergieeinsparungen (TWh /Verpflichtungsperiode) Bewertete Endenergie­ einsparungen (Mrd. €)d CO2 -Einsparungen (MtCO2) Bewertete CO2 -Einsparungen (Mrd. €)e gesamter bewerteter nutzen (Mrd. €) Gesamtkosten des Systems (Mrd. €) nettonutzen (Mrd. €) Kosteneffizienz (€ Nutzen pro € eingesetztes Kapital) 192 13,02 72,6 1,452 14,472 1,758 12,714 Frankreichb 54 4,32 20,0 0,4 4,620 2,019 2,601 Italienc 193 16,91 64,5 1,290 18,200 n/A n /a

8,2

2,3

n/A

Legende: a) Verpflichtungsperiode 2005 - 2008 b) Verpflichtungsperiode 2006 - 2009 c) Verpflichtungsperiode 2005 - 2008 d) Für einen konstanten durchschnittlichen energiepreis von 0,08€ / kWh e) Für einen konstanten durchschnittlichen Preis von 20€ / tco2
II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Quelle: giraudet et al. 2011; eigene Berechnungen

Die Systeme zeichnen sich durch eine hohe Kosteneffizienz und Kosteneffektivität aus  und  generieren  außerdem  einen  hohen  sozialen  Nutzen.  So  schaffte  das  Quotenmodell  in  Großbritannien  einen  Nettonutzen  von  mehr  als  14  Mrd.  Euro  und  in  Frankreich  einen  Nettonutzen  von  4,7  Mrd.  Euro.  Jeder  Euro,  der  in  die  Einsparsysteme  fließt,  generiert  also  Kosteneinsparungen  von  8,2  bzw.  2,3  Euro.  Diese  Werte  werden  auch  von  verschiedenen  anderen  Quellen  bestätigt  (Eyre  et  al.  2009,  Giraudet  et  al.  2011,  Lees  2008).  Die  positive  Bewertung  verliert  auch  dann  nicht  an  Gültigkeit,  wenn man die realisierten CO2 -Einsparungen in der Kalkulation nicht berücksichtigt  (Giraudet et al. 2011).
 Die  Deneff  geht  des  Weiteren  davon  aus,  dass  die  Einführung  eines  Weiße-Zertifikate-Systems  in  Deutschland  bis  zu  23.500  Arbeitsplätze  schaffen  könnte  (Deneff  2011).


75

Inhalt

Volkswirtschaftliche Effizienz – Theorie und Praxis
Die  volkswirtschaftliche  Effizienz  einer  Einsparquote  ist  in  der  politischen  Praxis
   kaum  in  dem  Maße  zu  erreichen,  wie  sie  theoretisch  vorhanden  ist.  Diese  Effizienz
   rührt  maßgeblich  daher,  dass  die  Kräfte  des  Marktes  genutzt  werden,  damit  die
   kostengünstigsten Maßnahmen zur Einsparung von Energie umgesetzt werden. Diese
   Maßnahmen  werden  vom  Markt  identifiziert,  soweit  dieser  ausreichend  transparent  ist.  Diese  Transparenz  ist  vor  allem  dann  gegeben,  wenn  ein  Handelssystem  oder  ein  ähnlicher  Mechanismus  eingerichtet  wird.  Unter  anderem  weil  dies  mit  einem  erheblichen  administrativen  Aufwand  verbunden  ist,  wird  häufig  davon  abgeraten.  Ohne  Handelssystem  werden  jedoch  nicht  nur  die  kostengünstigsten,  sondern  auch  vergleichsweise  teurere  Maßnahmen  umgesetzt.  Denn  die  Erfüllungskosten  sind  bei  den  Verpflichteten  unterschiedlich,  gerade  kleinere  Verpflichtete  können  z.B.  aufgrund  ihres  Kundenstamms  vergleichsweise  höhere  Kosten  zur  Einsparung  von  Energie haben. Die volkswirtschaftliche Effizienz wird damit eingeschränkt. Darüber  hinaus werden die Kunden verschiedener Anbieter unterschiedlich stark belastet.  Eine weitere Einschränkung der volkswirtschaftlichen Effizienz ergibt sich, wenn  die  Verpflichteten  bei  der  Erreichung  des  Einsparziels  nicht  völlig  frei  sind.  Müssen  sie  das  Einsparziel  auch  in  bestimmten  Bereichen  erfüllen,  anstatt  in  den  kostengünstigsten  Bereichen  ihr  Gesamtziel  zu  erfüllen,  entstehen  zusätzliche  Kosten.  Soll  mit  einer  Einsparquote  aber  auch  der  Gebäudewärmebereich  in  relevantem  Maße  angesprochen  werden,  ist  eine  solche  Regelung  notwendig.  Dies  wurde  beispielsweise  in  Großbritannien  umgesetzt,  wo  ein  bestimmter  Anteil  der  Maßnahmen  in  sozial  schwächeren  Haushalten  durchgeführt  werden  muss.  Auch  in  Deutschland  müssten besondere Regeln für den Gebäudewärmebereich vorgesehen werden, wenn  dort  Maßnahmen  in  größerem  Umfang  durchgeführt  werden  sollen.  Da  die  Einsparmaßnahmen  im  Gebäudebereich  aber  kostenträchtiger  sind  als  beispielsweise  im  Strombereich, würde dies die volkswirtschaftliche Effizienz einschränken. Selbst wenn eine Quotenregelung so gut ausgestaltet ist, dass sie sehr nah an eine  optimale  volkswirtschaftliche  Effizienz  heranreicht,  bedeutet  dies  noch  nicht,  dass  sie  auch  für  den  Verbraucher  die  kostengünstigste  Regelung  ist.  Dies  muss  insbesondere  dann  nicht  der  Fall  sein,  wenn  das  Einsparziel  sehr  anspruchsvoll  gewählt  wurde.  Denn  wenn  ein  Handelssystem  eingerichtet  ist,  wird  sich  ein  einheitlicher  Zertifikatspreis  einstellen,  der  bestimmt  wird  durch  den  Preis  des  teuersten  Zertifikates auf dem Markt – wie es bei andern Handelssystemen wie dem Emissionshandel  oder  dem  Handel  von  Strom  an  der  Börse  ebenfalls  der  Fall  ist.  Auch  wenn  man  ein  Zertifikat  durch  eine  kostengünstige  Maßnahme  mit  vergleichsweise  wenig  Geld  erzeugen kann, wird es zum vergleichsweise hohen Preis am Markt gehandelt. Bei der  Preisbildung  für  den  Endkunden  wiederum  wird  der  Preis  der  Zertifikate  eingepreist  –  auch  dann,  wenn  man  das  Zertifikat  selber  sehr  günstig  erzeugt  hat.  Auch  hier  der  Vergleich  zum  Emissionshandel:  Als  die  CO2 -Zertifikate  noch  vollständig  kostenlos  zugeteilt  wurden  und  die  Energieversorger  faktisch  keine  Kosten  durch  den  Zertifikatshandel  hatten,  wurde  der  Preis  der  Zertifikate  eingepreist.  Die  Energieversorger  hatten  Zusatzerlöse  in  Milliardenhöhe,  die  Verbraucher  mussten  diese  bezahlen.  Damit  entstehen  vergleichsweise  hohe  Kosten  bei  den  Verbrauchern,  während  bei 
76

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

den Erzeugern bzw. Händlern von Zertifikaten Mitnahmeeffekte und damit ggf. hohe  Gewinne  entstehen.  Dies  spielt  für  die  Frage,  ob  ein  Instrument  volkswirtschaftlich  effizient  ist,  keine  Rolle.  Denn  dabei  wird  die  Verteilung  von  Kosten  und  Gewinnen  nicht berücksichtigt. 

Wettbewerbsgesichtspunkte
Innerhalb  der  Gruppe  der  verpflichteten  Akteure  kann  es  in  einem  System  mit  Einsparquote  zu  Wettbewerbsverzerrungen  kommen.  Werden  alle  Akteure  einer  Gruppe  –  also  z.B.  alle  Energieversorger  –  verpflichtet,  wirkt  sich  dies  nachteilig  auf  die  kleineren  Unternehmen  aus,  die  nicht  über  ausreichend  Kapazitäten  verfügen,  um  sich  in  ein  komplexes  neues  System  einzuarbeiten  und  es  auszuführen  –  die  Transaktionskosten  für  Informationsbeschaffung  oder  Programmkosten  (z.B.  Konzipierung  von  Maßnahmen,  Aufbau  von  Umsetzungnetzwerken)  sind  hier  vergleichsweise  höher  (Fraunhofer  ISI  et  al.  2012b:  165ff ).  Bestehende  Systeme  verpflichten  daher  meist  erst  Akteure  ab  einer  gewissen  Mindestgröße  (z.B.  ab  50.000  Kunden  in  GB, ab 0,4 TWh verkaufter Energie pro Jahr in Frankreich). Auch dies wirkt sich jedoch  auf  den  Wettbewerb  der  Unternehmen  untereinander  aus.  Die  Markteinflüsse  einer  Einsparquote  können  darüber  hinaus  stark  nach  der  Ausrichtung  der  Unternehmen  (z.B. Geschäftsfeld, Kundennähe etc.) variieren. Ein  weiterer  Aspekt  der  Wettbewerbswirkungen  betrifft  die  Auswirkungen  auf  den  Markt  für  Energiedienstleistungen.  Insbesondere  in  Energieverbrauchssektoren,  in  denen  das  Dienstleistungsangebot  (z.B.  durch  Handwerker  oder  Berater)  noch  schwach  entwickelt  ist,  kann  eine  Einsparquote  zu  einer  entsprechenden  Belebung  des  Marktes  führen.  Erfahrungen  in  anderen  Ländern  zeigen,  dass  die  verpflichteten  Akteure  häufig  neue,  eigene  Unternehmensbereiche  oder  Tochtergesellschaften  dafür  schaffen.  Wenn  wie  in  Deutschland  bereits  ein  recht  breites  und  ausdifferenziertes  Spektrum  an  Energiedienstleistungen  vorhanden  ist,  besteht  allerdings  auch  die  Gefahr  eines  Verdrängungswettbewerbs  zwischen  den  Verpflichteten  und  den  etablierten Dienstleistern (Fraunhofer ISI et al. 2012: 171ff ). Da  Energieeinsparquoten  mit  einer  Kostenüberwälzung  auf  die  Endverbraucher  einhergehen,  ist  prinzipiell  mit  Preissteigerungen  zu  rechnen.  Die  Wettbewerbswirkungen  sind  dabei  weniger  genau  zu  bestimmen  als  bei  Heizstoffsteuererhöhungen  oder dem Prämienmodell, da die Verteilungswirkung nicht per se definiert ist und von  den  verpflichteten  Akteuren  bestimmt  wird.  Da  die  Kosten  voraussichtlich  vor  allem  auf  Marktsegmente  mit  geringer  Nachfrageelastizität  oder  auf  Kundengruppen  ohne  große  Marktmacht  übergewälzt  werden,  würde  die  wettbewerbsintensive  Industrie  vermutlich vergleichsweise geringer belastet als andere Kundengruppen. 

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Planungssicherheit für Investoren
Die  Finanzierung  einer  Energieeinsparverpflichtung  ist  unabhängig  vom  Bundeshaushalt  und  unterliegt  somit,  im  Gegensatz  zur  Finanzierung  anderer  Programme 

77

Inhalt

c) Politische Umsetzung
Die  Implementierung  einer  Energieeinsparquote  ist  mit  erheblichem  Aufwand  verbunden. Zwar kann bei der Ausgestaltung des Systems auf Erfahrungen aus bestehenden  Modellen  zurückgegriffen  werden,  jedoch  sind  Zielsetzung  und  konkrete  Ausgestaltung  den  lokalen  Rahmenbedingungen  anzupassen,  um  den  Erfolg  des  Instruments  zu  gewährleisten.  Dieser  Ausgestaltungsprozess  ist  von  einer  intensiven  und  fundierten  Diskussion  zu  begleiten,  welche  neben  der  Zielsetzung  der  Einsparquote  und  deren  funktionaler  Ausgestaltung  auch  die  sozialen  Aspekte  einer  derartigen Lösung berücksichtigen muss.   Bei  der  Implementierung  einer  Einsparquote  muss  eine  staatliche  Behörde  oder  eine  nicht-staatliche  Organisation  bestimmt  werden,  der  die  Verantwortung  für  das  Funktionieren  des  Systems  obliegt  (Öko-Institut  2007).  In  den  Aufgabenbereich  dieser Institution würde neben der Verifizierung der erzielten Einsparungen und dem 
78

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

(z.B.  KfW-Gebäudesanierungsprogramm),  nicht  der  Gefahr  von  Kürzungen.  Daraus
   resultiert eine gewisse Planungssicherheit für Investoren (TT30 2011).
   Von  größerer  Bedeutung  für  Investitionssicherheit  und  Planbarkeit  ist  jedoch
   die  Formulierung  des  Einsparziels.  Prinzipiell  kann  dieses  als  ein-  oder  mehrjährige  Zielgröße  formuliert  werden.  Größere  Planungssicherheit  bieten  mehrjährige
   Einsparziele,  wie  sie  in  Großbritannien  und  Frankreich  implementiert  wurden.  Wichtig  für  die  Investitionssicherheit  ist  zudem,  ob  die  Einsparungen  einmalig  oder  periodisch  angerechnet  werden.  Bei  einer  einmaligen  Anrechnung  erhält  der  Akteur  einmalig  die  gesamten  Einsparungen  angerechnet,  die  eine  durchgeführte  Maßnahme  über  ihre  Lebensdauer  generieren  wird.  Unsichere  langfristige  Preisentwicklungen  müssen  damit  nicht  in  das  Investitionskalkül  einbezogen  werden.  Diese  Ausgestaltungsmöglichkeit  erhöht  die  Planungssicherheit  und  schafft  somit  Anreize,  auch  längerfristige  Investitionen  zu  realisieren,  welche  mit  hohen  Anfangsinvestitionen  verbunden  sind.  Auch  Ausgestaltungsmöglichkeiten  wie  das  «Banking»  oder  eine  längere  Lebensdauer  von  ausgegebenen  Zertifikaten  können  die  Investitionssicherheit einer Einsparquote erhöhen und damit längerfristige Investitionen initiieren.  Periodische (z.B. jährliche) Anrechnungen sind hingegen mit geringerer Investitionssicherheit  sowie  einer  starken  Tendenz  zur  Durchführung  kurzfristiger  Maßnahmen  verbunden, da Investoren mit unsicheren Erwartungen über künftige Zertifikatspreise  kalkulieren müssen (Öko-Institut 2007, Bertoldi et al. 2010). Die  Unsicherheit  über  die  mittel-  bis  langfristige  Höhe  der  Zertifikatspreise  und  die  Unsicherheit  darüber,  ob  zur  Erreichung  der  Einsparziele  mittel-  bis  langfristig  noch Einsparmaßnahmen notwendig sind, reduziert die Investitionssicherheit für die  herstellende Industrie, die Planer und das Handwerk deutlich. Diese Akteure müssen  für  einen  mittel-  bis  langfristigen  Zeitraum  wissen,  dass  sie  einen  Markt  bedienen  können. Ohne hier über eine Sicherheit zu verfügen, investieren diese Wirtschaftsakteure  nicht  in  neue  Produktionsanlagen,  neue  Mitarbeiter,  Forschung  und  Entwicklung  oder  Weiterbildung.  All  dies  ist  aber  notwendig,  wenn  langfristig  mehr  Energieeffizienzmaßnahmen durchgeführt werden und Preise sinken sollen.

Monitoring  auch  die  Etablierung  und  Ausführung  des  Handels  mit  Weißen  Zertifikaten  fallen,  sofern  diese  Ausgestaltungsmöglichkeit  vorgesehen  ist.  In  Deutschland  müsste  eine  Einsparquote  außerdem  in  das  bestehende  Instrumentarium  aus  Ordnungsrecht (z.B. EnEV) und Förderprogrammen (z.B. KfW) eingebunden werden,  um mögliche Ineffizienzen z.B. durch Doppelanrechnung zu vermeiden.  Es  ist  daher  damit  zu  rechnen,  dass  eine  Energieeinsparquote  in  Deutschland  nicht  ohne  größeren  administrativen  und  zeitlichen  Planungsaufwand  umzusetzen  ist. Einmal eingeführt, stellen die Verifizierung der Einsparungen, das Monitoring des  Systems  und  die  Organisation  des  Zertifikatehandels  die  umfangreichsten  administrativen  Aufgaben  dar.  Fraunhofer  ISI  et  al.  (2012b)  kalkulieren  die  administrativen,  staatlichen Kosten eines Quotenmodells in Deutschland ohne Handelssystem auf 3,7  Mio.  Euro  pro  Jahr.  Es  gilt  jedoch  zu  berücksichtigen,  dass  die  bestehenden  Förderprogramme  diesen  administrativen  Aufwand  teilweise  ebenfalls  erzeugen.  Je  stärker  die Systematik der bestehenden Programme bei einer Implementierung der Einsparquote übernommen werden kann, desto geringer ist der zusätzliche Aufwand. 

Zur Debatte im Rahmen der EU-Energieeffizienzrichtlinie
Bei  der  Bewertung  der  politischen  Umsetzbarkeit  von  Einsparquoten  ist  neben  dem  administrativen Implementierungsaufwand zu berücksichtigen, dass das Instrument  derzeit im Rahmen der Europäischen Energieeffizienzrichtlinie diskutiert wird. Sollte  auf  europäischer  Ebene  eine  flächendeckende  Einführung  von  Einsparverpflichtungen in allen Mitgliedsstaaten beschlossen werden, wäre dies ein Argument für die    Nutzung des Instruments im Bereich der energetischen Gebäudesanierung.
 Die  Europäische  Kommission  hat  am  22.06.2011  einen  Entwurf  zur  Energieeffizienzrichtlinie  vorgelegt,  über  welchen  bereits  im  Juni  2012  eine  Einigung  erzielt  werden  soll.  Dieser  Entwurf  sieht  unter  anderem  die  Einführung  eines  Energieeinsparverpflichtungssystems  in  allen  EU-Mitgliedsstaaten  vor.  So  sollen  wahlweise  alle  in  einem  Land  tätigen  Energieversorger  oder  Energieeinzelhandelsunternehmen  zu  jährlichen  Energieeinsparungen  von  1,5 %  (gemessen  am  Absatzvolumen  des  Vorjahres) bei den Endkunden verpflichtet werden (KOM 2011c: Art.6). Für dieses Ziel  können grundsätzlich sowohl Strom- als auch Wärmeeinsparungen infrage kommen.  Der  Entwurf  sieht  zudem  vor,  dass  3 %  der  öffentlichen  Gebäude  pro  Jahr  tiefensaniert  werden  müssen  (KOM  2011c:  Art.4).  Allerdings  gestattet  der  Kommissionsvorschlag in seiner Endfassung den Mitgliedsstaaten, alternativ zu den Einsparverpflichtungen  «andere  Maßnahmen  zu  ergreifen,  um  Energieeinsparungen  bei  Endkunden  zu bewirken», solange die Einsparung von 1,5 % erreicht wird (KOM 2011c: Art. 6(9)).  Will  ein  Mitgliedsstaat  von  dieser  Klausel  Gebrauch  machen,  muss  er  der  Kommission bis Anfang 2013 die Ausgestaltung einer solchen Alternativmaßnahme mitteilen,    die allerdings von der Kommission abgelehnt werden kann.
 Der  Entwurf  der  Richtlinie  befindet  sich  derzeit  im  Abstimmungsprozess  der  EU-Institutionen.  In  seiner  Abstimmung  am  28.02.2012  über  die  Parlamentsposition  hat  sich  der  federführende  Industrieausschuss  mit  seinem  Verhandlungsmandat  ähnlich wie die Europäische Kommission positioniert. Die Einführung einer Energie79

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Inhalt

Vereinbarkeit mit dem bisherigen Instrumentenmix
Vor  Einführung  einer  Energieeinsparquote  ist  zu  untersuchen,  wie  sich  eine  derartige Lösung auf die Effektivität des bereits bestehenden Instrumentariums auswirken  würde und ob eine Integration oder Kombination verschiedener Instrumente möglich  und  vorteilhaft  ist.  Eine  Doppelanrechnung  von  Einsparungen  bei  einer  Maßnahme  für  verschiedene  politische  Instrumente  sollte  vermieden  werden.  Dieser  Effekt 
80

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

einsparverpflichtung  wird  dabei  unterstützt,  soll  jedoch  flexibilisiert  werden.  So  soll  es  z.B.  Ausnahmen  für  kleine  Versorger  und  Kommunen  geben,  und  verpflichtete  Akteure  sollen  bis  zu  50 %  ihrer  Verpflichtung  auch  durch  Einzahlung  in  einen  Fonds  erfüllen  können.  An  dem  verbindlichen  jährlichen  1,5-prozentigen  Einsparziel  wird  dabei  festgehalten,  jedoch  sieht  der  Vorschlag  auch  alternative  und/oder  ergänzende  Maßnahmen  zu  dessen  Erreichung  vor.  Anders  als  im  Kommissionsvorschlag  kommen  nach  Vorschlag  des  ITRE  ausdrücklich  nur  solche  Maßnahmen  in  Betracht,  die  zusätzliche  Energieeinsparungen  gegenüber  dem  Status  quo  bewirken  (EU-Rat  2012).  Damit  könnten  auch  Maßnahmen  wie  das  Prämienmodell  oder  das  KfW-Gebäudesanierungsprogramm  zum  Erreichen  des  Einsparziels  beitragen.  Zudem  sieht  der  Vorschlag  des  Parlaments  ausdrücklich  vor,  dass  ein  bedeutender  Teil  des  1,5-prozentigen  Einsparziels  im  Bereich  der  Gebäudesanierung  (insbesondere  der  Tiefensanierung)  erzielt  werden  soll  (EP  2012:  Art.  3a).  Auch  die  dänische  Ratspräsidentschaft  schlägt  in  ihrem  Kompromisstext  für  die  Einigung  zwischen  Rat  und  Parlament  die  verbindliche  Einführung  einer  Einsparverpflichtung  vor,  welche  durch andere Maßnahmen erfüllt bzw. mit anderen Maßnahmen kombiniert werden  kann.  Als  alternative bzw. ergänzende  Maßnahmen  zu  einer  Einsparverpflichtung  werden  explizit  Energie- bzw. CO2 -Steuern,  neue  Finanzierungsinstrumente  und  finanzielle Anreizmechanismen genannt (EU-Rat 2012). Deutschland  stellt  sich  wesentlichen  Punkten  des  Richtlinienentwurfs  der  Kommission  entgegen  und  legte  im  Februar  eine  Position  vor,  die  maßgebliche  Vorgaben  des  entscheidenden  Artikel  6  aufweicht.  So  sieht  der  deutsche  Vorschlag  Einsparverpflichtungen  nicht  explizit  als  Instrument  vor,  sondern  lässt  die  Wahl  der  Maßnahmen zur Erreichung nationaler Einsparziele komplett offen. Als neue Zielvorgabe  ist  wahlweise  «eine  Steigerung  der  Energieeffizienz  von  6,3  Prozent  innerhalb  von  drei  Jahren  oder  eine  Senkung  des  Energieverbrauchs  von  4,5  Prozent  innerhalb  von drei Jahren gegenüber einer jeweils vorlaufenden dreijährigen Referenzperiode»  (BMU/BMWi  2012:  6)  vorgesehen.  Zudem  sollen  auch  in  der  Vergangenheit  realisierte  Maßnahmen,  die  auch  in  der  Zukunft  zu  Einsparungen  führen,  anrechenbar  sein  (BMU/BMWi  2012).  Öko-Institut  (2012)  geht  daher  davon  aus,  dass  die  Umsetzung  des  deutschen  Vorschlags  allenfalls  auf  eine  Stabilisierung  des  europäischen  Endenergieverbrauchs  hinauslaufen,  jedoch  keinesfalls  Einsparungen  von  1,5 %  pro  Jahr realisieren wird. Derzeit  ist  noch  nicht  absehbar,  inwiefern  sich  das  Konzept  der  Einsparverpflichtung  als  obligatorische  Maßnahme  im  weiteren  Verlauf  der  Verhandlungen  auf  europäischer Ebene durchsetzen wird. 

tritt  auf,  wenn  Maßnahmen  die  Anforderungen  verschiedener  Programme  erfüllen  (für  eine  ausführliche  Analyse  der  Interaktion  mit  anderen  Instrumenten  siehe  Öko-Institut  2007).  Grundsätzlich  muss  geprüft  werden,  ob  die  höhere  Effektivität  durch  zusätzliche  Instrumente  die  höheren  Transaktionskosten  eines  komplexeren  Systems rechtfertigt.

Interaktion mit dem EU-Emissionshandel (EHS)
Bei  gleichzeitiger  Existenz  von  Emissionshandel  und  einem  Weißen-ZertifikateSystem  müssen  beide  Systeme  entweder  klar  voneinander  abgegrenzt  oder  aufeinander  abgestimmt  werden,  um  einen  effektiven  Beitrag  zum  Klimaschutz  zu  leisten.  Eine  ungeregelte  Koexistenz  kann  sich  hingegen  als  kontraproduktiv  erweisen  (RWI  2006).
 Eine  Möglichkeit,  beide  Systeme  zu  integrieren,  wäre  der  einseitige  Handel  mit  überschüssigen  Weißen  Zertifikaten  auf  dem  CO2 -Emissionsmarkt.  Ob  ein  solcher  Handel  jedoch  überhaupt  zustande  käme,  hängt  davon  ab,  ob  es  lohnender  ist  überschüssige  weiße  Zertifikate  auf  dem  Emissionsmarkt  zu  veräußern  oder  diese  mittels  «Banking»  in  die  nächste  Verpflichtungsperiode  zu  übertragen.  Auch  ein  zweiseitiger  Handel  mit  beiden  Zertifikatstypen  wäre  denkbar.  Dabei  besteht  jedoch  die  Gefahr,  dass  die  Nachfrage  nach  den  womöglich  relativ  teureren  weißen  Zertifi   katen wegbricht und das gesetzte Effizienzziel nicht erreicht wird (Cypra 2010).
 Einer  Integrationslösung  steht  entgegen,  dass  beide  Systeme  unterschiedliche  Ziele verfolgen. Das EHS zielt auf eine Emissionsreduktion ab, während eine Einsparverpflichtung  Effizienzpotenziale  heben  soll  und  auch  Ziele  wie  Versorgungssicherheit  oder  Energiekostensenkung  für  Endverbraucher  verfolgen  kann.  Zudem  erhöht  eine  Integration  die  Komplexität  und  damit  die  Transaktionskosten  des  Systems.  Aufgrund  fehlender  Erfahrungswerte  und  möglichen  Unwägbarkeiten  empfiehlt  Öko-Institut  (2007)  zunächst  die  unabhängige  Einführung  eines  Weiße-ZertifikateSystems,  worauf  dann  die  Integrationsmöglichkeiten  in  das  EU-EHS  geprüft  werden  können. Auch IFEU/WI (2009) halten eine Integration für vorerst nicht sinnvoll.

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

Interaktion mit der Energieeinsparverordnung (EnEV)
Auch  im  Zusammenspiel  der  Energieeinsparquote  mit  der  EnEV  stellt  sich  das  Problem  der  mangelnden  Zusätzlichkeit  bzw.  der  Doppelanrechnung.  Dies  ist  dann  der Fall, wenn Maßnahmen lediglich zu Einsparungen führen, die den EnEV-Vorgaben  genügen, nicht jedoch über diese hinausgehen.28 Es muss also gewährleistet werden,  dass  nur  diejenigen  Einsparungen  angerechnet  werden,  die  tatsächlich  zusätzlich  zu  den  Vorgaben  der  EnEV  erzielt  wurden.  Dem  könnte  durch  ein  Doppelanrechnungsverbot  Rechnung  getragen  werden,  welches  aber  wiederum  die  Transaktionskosten  erhöht  und  zudem  den  Anreiz  vermindert,  Sanierungszyklen  zu  verkürzen  (Öko-Institut  2007).  Rosenow  (2011)  sieht  in  der  Kombination  von  EnEV,  eines 
28	 Betreffen  die  möglichen  Einsparmaßnahmen  auch  den  Einsatz  erneuerbarer  Energien  zur   

Wärmeerzeugung  oder  die  Installation  von  KWK-Anlagen,  gilt  das  Problem  der  Doppelanrechnung auch für die Interaktion mit EEWärmeG und dem KWKG.
81

Inhalt

Weißen-Zertifikate-Systems  und  des  CO2 -Gebäudesanierungsprogramms  großes  Potenzial  für  mehr  Energieeffizienz.  Dabei  könnte  das  Weiße-Zertifikate-System  vor  allem  Maßnahmen  im  mittleren  Kostensegment  realisieren,  eine  verschärfte  EnEV  Mindeststandards  für  Gebäude  setzen,  die  von  den  anderen  Programmen  nicht  erreicht  werden,  und  über  das  CO2 -Gebäudesanierungsprogramm  könnten  kostenintensivere Maßnahmen realisiert werden.

Interaktion mit einem Energiesparfonds
Eine  wirkungsvolle  Kombinationsmöglichkeit  einer  Energieeinsparquote  kann  sich  mit  einem  Energiesparfonds  ergeben.  Verpflichtete  Akteure,  welche  ihrer  Einsparverpflichtung  nicht  nachgekommen  sind,  könnten  sich  dann  über  eine  Zahlung  in  den  Fonds  von  ihrer  Verpflichtung  freikaufen.  Die  Mittel  des  Fonds  könnten  dann  in  innovative  und  investitionsintensive  Effizienzprojekte  gelenkt  werden,  die  über  eine  reine Einsparquote nicht zu realisieren sind. Damit könnte eine bedeutende Schwäche  der  Energieeinsparquote  über  den  Energiesparfonds  kompensiert  werden.  Jedoch  ist  auch  diese  Lösung  mit  erhöhten  Transaktionskosten  verbunden,  und  zudem  ist  die  Finanzierung  des  Fonds  womöglich  starken  Schwankungen  und  damit  Investitionsunsicherheiten  unterworfen,  da  nicht  mit  konstanten  Finanzströmen  gerechnet  werden  kann  (Irrek/Thomas  2006,  Öko-Institut  2007,  IFEU  2011).  Darüber  hinaus  wird mit dieser Option die Treffsicherheit des Instruments ggf. deutlich reduziert.

Gesellschaftliche Akzeptanz
Grundsätzlich  ist  bei  den  verpflichteten  Unternehmen  und  den  Endverbrauchern  –  welche  über  eine  Kostenumlage  an  den  Kosten  der  Einsparquote  beteiligt  sind  –  mit  Widerstand  gegen  die  Implementierung  eines  solchen  Systems  zu  rechnen.  Um  dennoch  eine  breite  gesellschaftliche  Akzeptanz  für  das  Instrument  zu  schaffen,  müssen die Endverbraucher umfassend über die Vorteile durch die Realisierung von  Einsparmöglichkeiten informiert werden, die auf Initiative der verpflichteten Akteure  (z.B. Energieversorger) angestoßen und finanziell unterstützt würde. Außerdem muss  die  Ausgestaltung  des  Systems  die  sozialen  Implikationen  einer  Energieeinsparquote  berücksichtigen,  so  dass  möglichst  viele  Bevölkerungsgruppen  Zugang  zu  den  Maßnahmen  erhalten.  Grundsätzlich  ist  zu  erwarten,  dass  die  Haltung  der  Endverbraucher  weniger  ablehnend  wäre  als  bei  erhöhten  Heizstoffsteuern  oder  einem  Prämienmodell,  bei  denen  die  kostensteigernde  Wirkung  bereits  ausgewiesener  und  direkter  Bestandteil  des  Instruments  ist,  während  bei  der  Verpflichtung  die  Kostensteigerung für Endkunden erst indirekt entsteht und nicht sofort sichtbar ist.   Die  Zustimmung  der  verpflichteten  Akteure  (z.B.  Energieversorger)  ist  davon  abhängig,  wie  diese  das  Marktpotenzial  und  die  Erschließung  neuer  Geschäftsfelder  bewerten.  Untersuchungen  zur  Umsetzung  von  Einsparquoten  in  anderen  Ländern  zeigen,  dass  die  verpflichteten  Akteure  durchaus  wirtschaftlich  profitieren  können.  Erfahrungen  aus  der  Vergangenheit  und  die  aktuelle  Diskussion  zeigen  aber  auch,  dass mit deutlichem Widerstand von den Energieversorgern zu rechnen ist.
Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

82

Inhalt

d) Zusammenfassende Übersicht
Eine wesentliche Eigenschaft von Energieeinsparquoten als Instrument zur Mengensteuerung besteht darin, dass die zu erreichende Reduktion des Energieverbrauchs in  jedem  Fall  erreicht  wird  –  solange  keinerlei  Optionen  gegeben  werden,  sich  von  den  Verpflichtungen  in  irgendeiner  Art  und  Weise  freizukaufen  und  die  Nichteinhaltung  des  Ziels  scharf  genug  sanktioniert  wird.  Eine  solche  Zielerreichung  ist  mit  Blick  auf  die Klimaschutzziele grundsätzlich positiv zu bewerten, wenngleich nicht unbedingt  gewährleistet ist, dass die Einsparungen damit größer ausfallen als bei preisbasierten  Instrumenten oder bei einer steuerfinanzierten Aufstockung von Förderprogrammen.  Durch  die  Nutzung  des  Marktmechanismus  bei  der  Wahl  der  umsetzbaren  Maßnahmen  werden  Effizienzpotenziale  in  der  Theorie  besonders  kosteneffizient  gehoben.  Erfahrungen  mit  dem  Instrument  in  anderen  Ländern  haben  gezeigt,  dass  in der Regel vor allem kurzfristig umsetzbare Maßnahmen mit relativ kurzen Amortisationszeiträumen zur Anwendung kommen. Daher eignet sich das Instrument insbesondere für Effizienzfortschritte im Strombereich.  Um  gezielt  Anreize  zur  Durchführung  von  Maßnahmen  in  der  energetischen  Gebäudesanierung  schaffen  zu  können,  muss  die  Einsparquote  daher  der  bei  derartigen langfristigen Maßnahmen nötigen Investitionssicherheit Rechnung tragen. Eine  langfristige  Festsetzung  des  Einsparziels  sowie  weitere  Ausgestaltungsoptionen  wie  Banking oder längere Zertifikatsvalidität können den Anreiz verbessern.  Trotzdem  kann  bezweifelt  werden,  ob  Einsparquoten  ein  geeignetes  Instrument  für die Steigerung von Sanierungen in größerem Umfang (Tiefensanierungen) und mit  langen  Amortisationszeiträumen  sind.  In  diesem  Zusammenhang  wäre  es  denkbar,  das  Quotenmodell  in  erster  Linie  für  Stromeffizienz  zu  nutzen  und  nur  bestimmte  Einzelmaßnahmen  der  Gebäudesanierung  zu  integrieren.  So  könnten  bestimmte  Standardmaßnahmen aus heute geförderten Programmen (KfW-Gebäudesanierung)  in  das  Quotenmodell  überführt  und  umfassendere  Sanierungen  (z.B.  Sanierung  auf  Passivhausstandard)  weiterhin  im  Rahmen  der  staatlichen  Förderung  oder  über  ein  Prämienmodell realisiert werden. 

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 3 Energieeinsparquote / Weiße Zertifikate

83

Inhalt

tabelle 7: Übersicht energieeinsparquote Wirksamkeit des Instruments CO2 - / Energieeinsparung Geringe Vermeidungskosten / große Hebelwirkung Verteilungswirkung: Umsetzung des Verursacherprinzips Verteilungswirkung: Zielgruppenneutralität (Mittelaufkommen / -verwendung) Verbesserte Planungssicherheit für Investoren Politische Umsetzung Administrative Umsetzung Keine sozialen Ausgleichsmaßnahmen notwendig
Legende: ++ sehr positiv, + positiv, 0 neutral, - negativ, -- sehr negativ Quelle: eigene darstellung n /a keine angabe

++ ++ 0 0 +

0 –

4 einbeziehung von energieeinsparungen in den emissionshandel
Die  Anrechenbarkeit  von  Effizienzmaßnahmen  im  EU-Emissionshandel  stellt  eine  Sonderform  für  die  Vergütung  von  Einsparmaßnahmen  dar  und  soll  hier  genauer  erläutert  werden.  Sie  ist  insbesondere  mit  einem  Weiße-Zertifikate-System  kombinierbar. Das  EU-EHS  und  ein  Weiße-Zertifikate-System  zielen  auf  unterschiedliche
   Zielgruppen  ab  und  verfolgen  darüber  hinaus  unterschiedliche  Ziele.  So  unterliegen  Energieerzeuger  und  energieintensive  Industrien  –  in  beiden  Fällen  große  Anlagen  mit  hohem  Energieverbrauch  –  dem  Emissionshandel,  der  kosteneffiziente  Emissionsreduktion erreichen will. Ein Weißes-Zertifikate-System hingegen verpflichtet z.B. 
84

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Ein  großer  Vorteil  einer  Energieeinsparquote  liegt  in  der  haushaltsunabhängigen  Finanzierung dieses Instruments. So werden die Maßnahmen von den verpflichteten  Akteuren  finanziert,  die  die  angefallenen  Kosten  auf  die  Endverbraucher  umlegen  werden. Somit ist jedoch auch davon auszugehen, dass alle Verbraucher einen Preisaufschlag  zahlen,  aber  nur  wenige  direkt  von  den  Effizienzmaßnahmen  profitieren.  Eine durchdachte Ausgestaltung – bspw. über die verpflichtende Durchführung eines  Anteils  der  Maßnahmen  in  sozial  schwachen  Haushalten  –  sollte  daher  die  auftretenden Verteilungswirkungen sozial verträglich gestalten.   Der  Aufbau  eines  Systems  mit  Energieeinsparquote  verursacht  einen  nicht
   unerheblichen  administrativen  und  zeitlichen  Planungsaufwand,  da  eine  Reihe  verschiedener  Ausgestaltungsmöglichkeiten  abgewogen  und  umgesetzt  werden  müssen.  Einmal  eingeführt,  stellen  die  Verifizierung  der  Einsparungen,  das  Monitoring des Systems und ggf. die Organisation des Zertifikatehandels die umfangreichsten  administrativen Aufgaben dar.

die Energielieferanten und zielt auf das Heben von Effizienzpotenzialen insbesondere  bei  kleinen  Energieverbrauchern,  die  nicht  vom  Emissionshandel  erfasst  sind,  ab.  Zusätzlich kann es auch Ziele wie Versorgungssicherheit oder Energiekostensenkung  für  Endverbraucher  verfolgen  (IFEU/WI  2009).  Die  Verminderung  der  CO2 -Emissionen  ist  ein  gewünschter  Nebeneffekt  des  Weiße-Zertifikate-Systems  und  stellt  die  Basis für eine mögliche Integration beider Systeme dar. So könnten Weiße Zertifikate  – entsprechend der CO2 -Reduktion, die aus den erzielten Energieeinsparungen resultieren  –  in  CO2 -Zertifikate  umgewandelt  werden,  welche  dann  auf  dem  Emissionsmarkt gehandelt werden könnten.
abbildung 13: Wechselwirkungen von emissionshandel und Weiße-zertifikate-System

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 4 Einbeziehung von Energieeinsparungen in den Emissionshandel

Quelle: cypra 2010

Ausgestaltung
Bei gleichzeitiger Existenz von Emissionshandel und einem Weiße-Zertifikate-System  müssen  beide  Systeme  entweder  klar  voneinander  abgegrenzt  oder  aufeinander  abgestimmt  werden,  um  einen  effektiven  Beitrag  zum  Klimaschutz  zu  leisten.  Drei  grundsätzliche  Ausgestaltungsmöglichkeiten  einer  derartigen  Integrationslösung  werden diskutiert.  Denkbar ist zum einen eine schlichte Koexistenz der beiden Instrumente. Dieser  Fall  würde  die  Endverbraucher  wohl  finanziell  stärker  belasten  als  eine  Integrationslösung,  da  sowohl  Kosten  für  weiße  Zertifikate  als  auch  für  CO2 -Zertifikate  anfallen, die an die Endverbraucher weitergegeben werden. Zugleich impliziert diese  Lösung  auch  indirekte  Effekte  zwischen  den  beiden  Zertifikatsmärkten.  So  müssen 
85

Inhalt

Das Problem der Doppelanrechnung
Bei  einer  Integration  von  EHS  und  Weiße-Zertifikate-System  muss  das  Problem  der  Doppelanrechnung bedacht werden. Werden in dem Weiße-Zertifikate-System Effizienzmaßnahmen in Bereichen außerhalb des EHS durchgeführt, die zu Einsparungen  fossiler  Brennstoffe  führen,  können  diese  ohne  großen  Umrechnungsaufwand  in  CO2 -Zertifikate  konvertiert  werden.  Das  Kriterium  der  Zusätzlichkeit  ist  hier  erfüllt,  und  es  besteht  nicht  die  Gefahr  der  Doppelanrechnung.  Bei  der  Konvertierung  von  Weißen  Zertifikaten,  die  durch  Stromeinsparung  generiert  wurden,  tritt  hingegen  das  Problem  der  Doppelanrechnung  auf.  Wird  nämlich  eine  Effizienzmaßnahme  im  Strombereich  durchgeführt,  generiert  diese  nicht  nur  Weiße  Zertifikate,  sondern  führt  auch  gleichzeitig  zu  reduzierten  Emissionen  beim  Energieerzeuger,  worauf  bei 
86

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Energieversorger  im  EHS  für  ihre  durch  Stromerzeugung  verursachten  Emissionen  CO2 -Zertifikate erwerben. Beziehen nun die Endverbraucher weniger Strom, weil sie  Effizienzmaßnahmen  durchgeführt  haben,  werden  auf  Seiten  der  Energieerzeuger  CO2 -Zertifikate frei, was den Zertifikatspreis im EU-EHS drückt. Marktteilnehmer aus  anderen  EU-Ländern  würden  so  von  den  Maßnahmen  profitieren,  die  inländische  Endverbraucher über einen Energiepreisaufschlag finanzieren (RWI 2006).   Eine Möglichkeit, beide Instrumente in ein System zu integrieren, ist die Konvertierung  sämtlicher  weißer  Zertifikate  in  CO2 -Zertifikate,  welche  über  das  EU-EHS  gehandelt  werden  können.  Ist  jedoch  der  Preis  für  ein  durch  die  Durchführung  von  Energieeffizienzmaßnahmen erworbenes CO2 -Zertifikat höher als der eines regulären  CO2 -Zertifikats  wird  die  Nachfrage  nach  ersteren  wegbrechen.  Damit  werden  keine  Effizienzmaßnahmen mehr durchgeführt, und das in der Einsparquote gesetzte Effizienzziel wird verfehlt (Cypra 2010, RWI 2006).  Um diesem ungewollten Effekt entgegenzuwirken, könnte die Konvertierung von  Weißen  Zertifikaten  in  reguläre  CO2 -Zertifikate  begrenzt  werden.  Denkbar  ist  z.B.,  lediglich  den  Handel  mit  überschüssigen  Weißen  Zertifikaten  auf  dem  CO2 -Emissionsmarkt  zuzulassen.  Damit  wäre  garantiert,  dass  das  im  Weiße-Zertifikate-System  gesetzte  Einsparziel  auch  tatsächlich  erreicht  wird,  und  zugleich  würde  eine  derartige  Lösung  die  Liquidität  des  CO2 -Emissionsmarktes  erhöhen.  Ob  ein  Handel  mit  überschüssigen  Zertifikaten  jedoch  überhaupt  zustande  kommt,  hängt  davon  ab,  ob  es  lohnender  ist,  überschüssige  Weiße  Zertifikate  auf  dem  Emissionsmarkt  zu  veräußern  oder  diese  z.B.  mittels  «Banking»  in  die  nächste  Verpflichtungsperiode  zu  übertragen.  Um  der  daraus  resultierenden  Volatilität  des  CO2 -Emissionsmarktes  entgegenzuwirken,  könnte  festgelegt  werden,  dass  ein  bestimmter  Anteil  aller  am  Markt  gehandelter  Zertifikate  aus  der  Durchführung  von  Effizienzmaßnahmen  stammen muss (EWC o.J.).   Beide  Integrationslösungen  erfordern,  dass  der  durch  den  Emissionshandel  angestrebte Reduktionspfad um die im Weißen-Zertifikate-System zusätzlich vermiedenen  Emissionen  verschärft  wird  (Öko-Institut  2007).  Der  politische  Prozess  für  eine  Anpassung  des  Reduktionspfads  beim  EHS  (CO2 -CAP)  muss  allerdings  auf  der  EU-Ebene umgesetzt werden und ist außerordentlich aufwendig und zeitintensiv.

diesem CO2 -Zertifikate frei werden. Rezessy et al. (2006) empfehlen daher, nur solche  Weißen  Zertifikate  im  EHS  zuzulassen,  die  nicht  durch  Stromeinsparung  generiert  wurden. 

Vor- und Nachteile einer Integrationslösung
Ein  grundsätzliches  Argument  für  eine  Integrationslösung  (d.h.  Konvertierung  überschüssiger weißer Zertifikate in CO2 -Zertifikate) ist die potenzielle Erhöhung der  Kosteneffizienz in dem integrierten Gesamtsystem. Kosteneffiziente CO2 -Einsparpotenziale im Gebäudebereich und in anderen, nicht dem EHS unterliegenden Sektoren  blieben  in  einem  reinen  Emissionshandelssystem  unbeachtet.  Die  Integrationslösung  bietet  den  Teilnehmern  am  Emissionshandel  hingegen  die  Möglichkeit  ihrer  Verpflichtung,  auch  über  den  Zukauf  von  konvertierten  Weißen  Zertifikaten  nachzukommen. Die gestiegene Anzahl an Möglichkeiten der Verpflichtungserfüllung erhöht  die Kosteneffizienz des Systems.
    Unterliegen hingegen die Energieerzeuger nur dem EHS, während die Energielieferanten  ausschließlich  einem  Weiße-Zertifikate-System  unterliegen,  werden  innerhalb  des  Energiesektors  unterschiedliche  Instrumente  angewandt.  Es  besteht  dann  z.B.  die  Gefahr,  dass  im  EHS  zunächst  weniger  kosteneffiziente  CO2 -Einsparpotenziale  gehoben  werden,  während  kosteneffiziente  CO2 -Einsparpotenziale  im  Gebäudesektor unbeachtet bleiben, weil dieser Sektor nicht dem EHS unterliegt (Rezessy et  al.  2006).  Als  weiteres  Argument  für  eine  Integrationslösung  kann  angeführt  werden,  dass diese die Marktliquidität im EHS erhöht (EWC o.J.).
   Jedoch  erhöht  eine  Integration  die  Komplexität,  den  administrativen  Aufwand  und  damit  die  Transaktionskosten  des  Systems.  Zudem  stellt  sich  der  oben  bereits  beschriebene  Zielkonflikt.  Tatsächlich  verfolgt  ein  Weiße-Zertifikate-System  nämlich  neben  dem  Energieeinspar-  und  damit  einem  Klimaziel  andere,  aus  gesellschaftlicher  Perspektive  mindestens  ebenso  wichtige  Ziele.  Dies  macht  es  schwierig,  einen  Umrechnungsfaktor festzulegen, der all diesen Aspekten gerecht wird. Problematisch  ist  in  diesem  Zusammenhang  auch,  dass  bisher  die  Weiße-Zertifikate-Systeme  als  nationale  Lösungen  umgesetzt  worden  sind  und  sich  in  ihren  elementaren  Ausgestaltungsmerkmalen  deutlich  voneinander  unterscheiden.  Diese  unterschiedlichen  nationalen  Weiße-Zertifikate-Systeme  in  ein  EU-weites  Emissionshandelssystem  zu  integrieren dürfte daher mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden sein (Rezessy et  al. 2006).
   Trotz  der  genannten  Hindernisse  birgt  eine  Integration  von  Weißen  Zertifikaten,  die nicht im Strombereich generiert wurden, in den EU-EHS das Potenzial, die Reichweite  des  Emissionshandels  auszudehnen   (Rezessy  et  al.  2006).  Aufgrund  fehlender  Erfahrungswerte  und  möglicher  Unwägbarkeiten  empfiehlt  das  Öko-Institut  (2007)  zunächst die unabhängige Einführung eines Weiße-Zertifikate-Systems, worauf dann  die Integrationsmöglichkeiten in den EU-EHS geprüft werden können.


II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 4 Einbeziehung von Energieeinsparungen in den Emissionshandel

87

Inhalt

5 ausfallbürgschaften für energiespar-contracting
Im  Gegensatz  zu  den  anderen  drei  dargestellten  Instrumenten  handelt  es  sich  bei
   Ausfallbürgschaften für Energiespar-Contracting nicht um eine Maßnahme, durch die
   neue oder zusätzliche Finanzierungsquellen geschaffen werden. Im Gegenteil werden
   für  Ausfallbürgschaften  zusätzliche  öffentliche  Mittel  benötigt  und  daher  die  öffentlichen  Haushalte  zunächst  sogar  stärker  belastet.  Da  durch  dieses  Instrument  aber  der finanzielle Anreiz für Contractoren verbessert und so zusätzliches privates Kapital  für  Effizienzmaßnahmen  im  Gebäudebereich  mobilisiert  werden  kann,  soll  es  in  die  vergleichenden  Betrachtungen  einbezogen  werden.  So  heißt  es  im  zweiten  Nationalen  Energieeffizienzaktionsplan  der  Bundesregierung:  «Contracting,  insbesondere  das Energiespar-Contracting, ist eines der effektivsten Instrumente zur Steigerung der  Energieeffizienz und kann gleichzeitig die Finanzierung energieeffizienter und somit  kostensparender  Technologien  erleichtern»  (Bundesregierung  2011a:  71).  Dabei  bleibt  zu  berücksichtigen,  dass  sich  die  Einrichtung  von  Ausfallbürgschaften  nur  auf  ein  Teilsegment  des  Einsparpotenzials  im  Gebäudebereich  (nämlich  den  Contracting-Markt)  bezieht  und  sich  daher  nicht  als  alleiniges  Instrument  zur  Lösung  der  Finanzierungsfrage im Gebäudebereich eignet. Energie-Contracting  ist  eine  Form  des  Contractings  (der  Auftragsvergabe)  im  Energiebereich,  bei  der  ein  externer  Dienstleister  (Contractor)  bestimmte  Aufgaben  im Rahmen der Energieversorgung übernimmt. Das Geschäftsmodell zielt darauf ab,  dem  Endkunden  Nutzenergie  (Energieliefer-Contracting)  bzw.  Energieeinsparungen  (Energiespar-Contracting) zu möglichst geringen Lebenszykluskosten zu liefern. «Auf  eigenes Risiko und auf eigene Rechnung ist der Contractor für alle notwendigen bzw.  beauftragten Komponenten der Energiedienstleistung verantwortlich und liefert dem  Kunden  die  gewünschte  Dienstleistung  z.  B.  in  Form  von  Nutzenergie  (Heißwasser,  Dampf,  Strom  oder  Netzersatzleistung)  oder  in  Form  einer  garantierten  Energieeinsparung (ESC) zu vertraglich garantierten ‹all inklusiv› Preisen» (BEI et al. 2009b: 8f.).  Die vier wesentlichen Contracting-Modelle sind das Energiespar-Contracting, das  Energieliefer-Contracting, das Betriebsführungs-Contracting und das FinanzierungsContracting (vgl. Bundesregierung 2011a). Die folgende Instrumentenanalyse bezieht  sich ausschließlich auf das Energiespar-Contracting, da es dabei direkt um die Realisierung von Energiesparmaßnahmen geht. 

a) Ausgestaltung
Beim  Energiespar-Contracting  übernimmt  der  Dienstleister  die  Finanzierung,  Planung,  Umsetzung  und  Betreuung  von  Energiesparmaßnahmen  und  garantiert  dem  Auftraggeber  eine  Energiekosteneinsparung.  Diese  Dienstleistung  wird  über  eine  Beteiligung  an  den  eingesparten  Energiekosten  refinanziert.  In  der  Praxis  wird  das  Energiespar-Contracting  häufig  in  der  Form  öffentlich-privater  Partnerschaften  durchgeführt,  bei  der  ein  Energiedienstleistungsunternehmen  Maßnahmen  zur  Energieeinsparung  in  öffentlichen  Gebäuden  plant,  realisiert  und  finanziert.  Der  geringe  Anteil  am  Contracting  Markt  von  6 %  verdeutlicht,  dass  Hemmnisse  derzeit 
88

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

die Erschließung von vorhandenen wirtschaftlichen Potenzialen (u.a. in der privaten  Wohnungswirtschaft) verhindern.29 Die  Bereitstellung  von  öffentlichen  Ausfallbürgschaften  kann  konzeptionellen  Überlegungen  zufolge  das  Risiko  für  den  Contractor  mindern  und  dadurch  zu  einer  verstärkten Anwendung beitragen (Ecofys 2010, WI et al. 2005, RWI 2006). Ein wesentliches Hemmnis ist bisher der drohende Zahlungsausfall durch den Auftraggeber, da  es  sich  um  relativ  lange  Projektlaufzeiten  handelt.  Die  Bürgschaften  würden  dieses  Risiko maßgeblich mindern. Darüber hinaus könnten durch kommunale Bürgschaften  verschiedene Liegenschaften einer Gemeinde in kommunalen Gebäudepools zusammengeschlossen  werden  und  so  einer  gemeinsamen  Contracting-Vereinbarung  unterliegen.  Hierdurch  würde  ein  zweites  zentrales  Hemmnis  anvisiert:  Es  würde  ein  Mindestvolumen  an  verbrauchter  Energie  geschaffen,  wodurch  ein  größeres  Einsparpotenzial  und  damit  ein  attraktiveres  Investitionsprojekt  für  den  Contractor  geschaffen  wird.  Ein-  oder  Zweifamilienhäuser  sind  andernfalls  für  Contractoren  kaum  interessant.  Die  bürgende  Gemeinde  kann  die  zusätzlichen  Kosten  ggf.  über  eine  Prämie  der  beteiligten  Haushalte  refinanzieren  (RWI  2006).  Abbildung  14  stellt  das Beziehungsgeflecht zwischen Haushalten, Kommune und Contractor dar.
abbildung 14:Schematische darstellung von kommunalen ausfallbürgschaften (nach rWI 2006)

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 5 Ausfallbürgschaften für Energiespar-Contracting

Alternativ  könnte  die  Ausfallbürgschaft  statt  durch  einen  kommunalen  Träger  auch  über  die  Kreditanstalt  für  Wiederaufbau  (KfW)  übernommen  werden.  Forscher  des  Wuppertal  Instituts  schlagen  im  Falle  der  Insolvenz  des  Kunden  eine  Bürgschaft  in  Höhe von 70 % der vereinbarten Contracting-Raten vor (WI et al. 2005: 5). Ecofys-Wissenschaftler  schlagen  darüber  hinaus  vor,  die  Bürgschaften  mit  einer  Anpassung  des  Mietrechts  (der  Heizkostenverordnung)  zu  kombinieren.  Dadurch  würden  die  Bedingungen  für  Energiespar-Contracting  im  Mietwohnungsbestand  verbessert.  Nachdem  eine  Sanierung  erfolgt  ist,  sollten  die  Vermieter  von  der  Pflicht  entbunden  werden,  die  Kaltmiete  ausweisen  zu  müssen.  Dies  ist  deshalb  problematisch,  weil  bisher  der  verminderte  Wärmebedarf  nach  Sanierung  im  Rahmen  von  Contracting  nicht  in  den  Mietverhältnissen  abgebildet  werden  kann,  da  die  Investi29	 Zu den Hemmnissen für die Anwendung in der privaten Wohnungswirtschaft siehe Ecofys 2010:   

34f.
89

Inhalt

tionen  nicht  auf  die  Miete  umlegbar  sind.  «Durch  diesen  Paradigmenwechsel  würde  sich der Vermieter für den ‹Gesamtpreis der Wohnung› verantwortlich fühlen und zur  Sicherung  der  Vermietbarkeit  der  Immobilie  beitragen.  Die  Energiekosten  für  eine  Mietwohnung  würden  dabei  zu  einem  integralen  Bestandteil.  Zur  Förderung  dieses  Paradigmenwechsels  wären  die  rechtlichen  Bedingungen  für  Heizkostenkürzungsrechte zu schaffen» (Fraunhofer ISI et al. 2012a: 105). Die Erhebung von Warm-mieten  könne dieses Problem lösen, wobei eine Schwelle für den Heizkostenanteil (unter 5 %  der ortsüblichen Vergleichsmiete) denkbar wäre (Ecofys 2010: 33ff ). 

Praktische Umsetzung
Das  Energiespar-Contracting  wird  bisher  vor  allem  in  öffentlichen  Einrichtungen  durchgeführt.  Als  erfolgreiche  Beispielprojekte  werden  häufig  Schulen,  Krankenhäuser  oder  kommunale  Infrastruktur  genannt  (Bundesregierung  2011a:  73).  Das  Berliner  Projekt  «Berliner  Energiepartnerschaften»  wirbt  mit  einer  Zahl  von  1.300  öffentlichen Gebäuden in Contracting-Verträgen seit 1996, durch die das Land jährlich  fast 11 Mio. Euro an Energiekosten spare (Berliner Energieagentur 2012). Den Autoren  dieser Studie sind jedoch keine praktischen Beispiele für öffentlich finanzierte Ausfallbürgschaften  bekannt.  Gefordert  wurde  das  Modell  bereits  von  der  Bundestagsfraktion der Grünen und im Berliner Abgeordnetenhaus (B90 / Die Grünen 2007, 2011). 

b) Wirksamkeit des Instruments
Die  Auswirkungen  von  Ausfallbürgschaften  auf  den  Markt  für  Energiespar-Contracting  lassen  sich  bisher  nur  relativ  grob  schätzen.  Entscheidend  für  die  Wirksamkeit  wird  sein,  inwiefern  sich  das  erfolgreiche  Modell  für  öffentliche  Gebäude  auch  auf  weitere  Geschäftsfelder  (die  Wohnungswirtschaft,  Industriesektor)  übertragen  lässt.  Die  grundlegenden  Hemmnisse,  wie  z.B.  die  langen  Vertrags-  bzw.  Amortisationslaufzeiten,  hohe  Transaktionskosten  oder  die  mangelnde  Wirtschaftlichkeit  bei  zu  kleinen  Projekten  werden  durch  Ausfallbürgschaften  gar  nicht  oder  nur  teilweise  gelöst.  Der  Erfolg  des  Energiespar-Contracting  hängt  daher  von  weiteren  flankierenden Maßnahmen ab.
Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Finanzierungsbeitrag
Durch  die  vorgeschlagenen  Ausfallbürgschaften  wird  das  finanzielle  Risiko  gemindert und so ein breiterer Kundenkreis für die Contractoren erschlossen. Der Finanzierungsbeitrag  des  Instruments  ergibt  sich  durch  die  Mobilisierung  von  zusätzlichem  privatem  Kapital  für  Gebäudesanierungen.  Abschätzungen  von  Ecofys  (2010)  gehen  von einer Vervierfachung des Marktes für Energiespar-Contracting auf 400 Mio. Euro  im  Jahr  aus,  wenn  70 %  des  möglichen  Zahlungsausfalls  durch  Ausfallbürgschaften  gedeckt  würden.  Daraus  entstünden  jährlich  rund  4  Mio.  Euro  an  Bürgschaftskosten  zuzüglich  1  Mio.  Euro  an  Programmkosten  (Marketing,  Abwicklung  der  Anträge,  Management, Evaluation). 
90

Inhalt

Ökologische Wirkung
Die  Vervierfachung  des  Marktvolumens  (s.o.)  impliziert  nach  Berechnungen  von  Ecofys ein Einsparungspotenzial von 0,78 bis 1,55 Mio. Tonnen CO2 im Jahr 2020.

Verteilungswirkung
Das Potenzial für Energiekosteneinsparungen durch Energiespar-Contracting gibt die  Berliner  Energieagentur  mit  insgesamt  840  Mio.  Euro  im  Jahr  an  (Berliner  Energieagentur 2009).  Die verstärkte Anwendung von Energiespar-Contracting käme durch die Erschließung  neuer  Geschäftsfelder  (infolge  verbesserter  Auftragslage  und  Risikobedingungen) direkt den Contracting-Unternehmen zu Gute. Die Anzahl der insgesamt im  Contracting-Markt  in  Deutschland  tätigen  Firmen  wird  auf  ca.  250  bis  500  geschätzt  (Bundesregierung  2011a:  72).  Darüber  hinaus  profitieren  die  Gebäudeeigentümer  von der Aufwertung der sanierten Gebäude und geringeren Energiekosten.  Die  Kosten  der  Ausfallbürgschaften  von  schätzungsweise  rund  4  Mio.  Euro  (s.o.)  tragen die bürgenden Institutionen (KfW oder Kommunen). Das Rheinisch-Westfälische  Institut  für  Wirtschaftsforschung  sieht  dabei  die  Umverteilungswirkung  problematisch,  weil  die  Gemeinschaft  das  Fehlverhalten  einzelner  (der  nicht  zahlenden  Gebäudeeigentümer)  finanziert,  ohne  an  den  Erträgen  aus  Energieeinsparungen  beteiligt zu sein (RWI 2006). Das Verursacherprinzip wird nicht umgesetzt. Weitere  Kostenwirkungen  ergeben  sich  durch  die  vergleichsweise  hohen  Transaktionskosten für den Contracting-Kunden bzw. Gebäudeeigentümer. Die vergleichsweise  komplexe  Umsetzung  erfordern  Informationsbeschaffung  und  -aufbereitung  sowie  die  Suche  nach  technischen,  wirtschaftlich  und  vertraglich  attraktiven  Lösungen.  Weitere  Transaktionskosten  fallen  bei  der  Vorbereitung  von  Projekten  durch  die  Abwicklung  der  Finanzierung,  Ausschreibung  und  Umsetzung  der  Maßnahme sowie durch die Vertragsgestaltung an (Bundesregierung 2011a, BEI et al.  2009b).

II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 5 Ausfallbürgschaften für Energiespar-Contracting

Volkswirtschaftliche Effekte
Zu  den  volkswirtschaftlichen  Effekten  der  Ausfallbürgschaften  liegen  keine  umfassenden  Analysen  vor,  aber  Wuppertal  Institut  (2005)  gehen  von  positiven  Auswirkungen  auf  die  Beschäftigung  aus.  Ruhland  und  Herud  (2009a,b)  berechnen  die  ökonomische  Potenziale  und  konjunkturellen  Impulse  durch  zusätzliche  Investitionen im Contracting-Markt, beziehen sich dabei aber vor allem auf das EnergielieferContracting.  Insgesamt  sind  ähnlich  positive  volkswirtschaftliche  Tendenzen  wie  bei  den KfW-Programmen zur Förderung der energetischen Gebäudesanierung bzw. bei  Effizienzmaßnahmen im Allgemeinen anzunehmen, können aber im Rahmen dieser  Studie nicht quantifiziert werden.

91

Inhalt

Planungssicherheit für Investoren
Die  Investitionsbereitschaft  von  Investoren  im  Bereich  Energiespar-Contracting
   verbessert  sich  direkt  durch  das  verminderte  Risiko  durch  Bonitätsverlust.  Dieses
   Marktpotenzial  betrifft  jedoch  nur  einzelne  Marktteilnehmer  und  nur  einen  kleinen
   Teil  der  insgesamt  anzunehmenden  Einsparpotenziale  im  Gebäudebereich.  Daher  können Ausfallbürgschaften das derzeit bestehende Markthemmnis durch mangelnde  Planungssicherheit nur geringfügig lösen. 

c) Politische Umsetzung Administrative und rechtliche Umsetzung
Ausfallbürgschaften  für  Energiesparcontracting  ließen  sich  in  einem  Zeitraum  von  drei  bis  fünf  Jahren  einrichten  (Ecofys  2010:  67).  Die  Abwicklung  von  ContractingProjekten  ist  allgemein  mit  relativ  hohen  Transaktionskosten  verbunden  (s.o.),  so  dass für eine verstärkte Anwendung zusätzliche administrative Kapazitäten erforderlich sind.  Zu  klären  sind  darüber  hinaus  die  rechtlichen  Hürden  z.B.  bei  der  Umlagefähigkeit von Kosten auf den Vermieter und ggf. eine Änderung der Heizkostenverordnung  (nach Vorschlag von ebd.).
Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Gesellschaftliche Akzeptanz
Hierzu liegen den Verfassern keine Informationen vor.

Vereinbarkeit mit dem bisherigen Instrumentenmix
Die  Förderung  von  Energiespar-Contracting  betrifft  ein  Teilsegment  des  Einsparpotenzials im Gebäudebereich (den Contracting-Markt) und eignet sich daher allenfalls  als  Ergänzung  zu  anderen  (umfassenderen)  politischen  Maßnahmen  zur  Förderung  der energetischen Gebäudesanierung insgesamt.   IFEU/WI  (2009)  heben  außerdem  die  mögliche  Rolle  von  Energiespar-Contracting  in  Systemen  mit  Weißen  Zertifikaten  oder  in  Modellen  mit  Vergütungen  für  den  vermiedenen  Energieverbrauch  (Prämienmodell)  hervor.  Die  Contractoren  könnten  als  Dienstleister  auftreten,  die  Energieeinsparungen  generieren  und  diese  weiterverkaufen können. 

d) Zusammenfassung
Durch Ausfallbürgschaften für Energiespar-Contracting können der finanzielle Anreiz  und  die  Planungssicherheit  für  Contractoren  verbessert  und  so  zusätzliches  privates  Kapital  für  Effizienzmaßnahmen  im  Gebäudebereich  mobilisiert  werden.  Da  sich  dieses Instrument nur auf ein Teilsegment des Einsparpotenzials im Gebäudebereich 
92

Inhalt

(nämlich  den  Contracting-Markt)  bezieht,  eignet  es  sich  nicht  als  alleiniges  Instrument  zur  Lösung  der  Finanzierungsfrage  im  Gebäudebereich,  sondern  allenfalls  als  ergänzende  Maßnahme.  Entscheidend  für  die  Wirksamkeit  der  Erschließung  von  zusätzlichen  Einsparpotenzialen  wird  sein,  inwiefern  sich  das  erfolgreiche  Modell  für  öffentliche  Gebäude  auch  auf  weitere  Geschäftsfelder  (die  Wohnungswirtschaft,  Industriesektor) übertragen lässt.
tabelle 8: Übersicht von ausfallbürgschaften für contracting Wirksamkeit des Instruments CO2 - / Energieeinsparung Geringe Vermeidungskosten / große Hebelwirkung Verteilungswirkung: Umsetzung des Verursacherprinzips Verteilungswirkung: Zielgruppenneutralität (Mittelaufkommen / -verwendung) Verteilungswirkung: Wettbewerbskonformität Verbesserte Planungssicherheit für Investoren Politische Umsetzung Administrative Umsetzung Keine sozialen Ausgleichsmaßnahmen notwendig
Legende: ++ sehr positiv, + positiv, 0 neutral, - negativ, -- sehr negativ Quelle: eigene darstellung
II Politikmaßnahmen im Gebäudesektor – 5 Ausfallbürgschaften für Energiespar-Contracting

0 n/A – –– n/A +

+ ++
n /a keine angabe

Das  Verursacherprinzip  wird  nicht  umgesetzt,  weil  die  Gemeinschaft  das  Fehlverhalten  einzelner  (der  nicht  zahlenden  Gebäudeeigentümer)  finanziert,  ohne  an  den  Erträgen  aus  Energieeinsparungen  beteiligt  zu  sein.  Trotzdem  kann  eine  Unterstützung  des  Contracting-Modells  gerade  in  Verbindung  mit  Weißen  Zertifikaten  oder  einem Prämienmodell sinnvoll sein, da die Contractoren in dem Fall als Dienstleister  auftreten könnten.

93

Inhalt

III SchLUSSFoLgerUngen Und
 eMPFehLUngen


Zusätzlich  zu  den  drei  genannten  Maßnahmen  wurde  die  Anrechenbarkeit  von  Effizienzmaßnahmen  im  Europäischen  Emissionshandel  untersucht  und  auch  die  mögliche Einführung von Bürgschaften für Energiespar-Contracting beleuchtet. Die  gute  Nachricht  lautet,  dass  jedes  der  Instrumente  bei  entsprechend  sorgfältiger  Ausgestaltung  einen  wesentlichen  Beitrag  zur  Anregung  von  Sanierungsmaßnahmen  und  eine  Verbesserung  des  Status  quo  leisten  kann.  Energetische  Gebäudemodernisierungen  zeichnen  sich  dadurch  aus,  dass  sie  durch  die  Einsparung  von  Energiekosten in der Regel wirtschaftlich sind und darüber hinaus positive Effekte auf  Wachstum und Beschäftigung haben. Die hier dargestellten Instrumente mobilisieren  zusätzliches Kapital bei insgesamt positiven volkswirtschaftlichen Effekten. Ein wesentliches Ergebnis der Analyse ist, dass jedes der genannten Instrumente  seine  Vor-  und  Nachteile  hat  und  es  daher  vor  allem  eine  politische  Entscheidung 
94

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Verschiedene  marktbasierte  Instrumente  wurden  daraufhin  analysiert  und  verglichen, inwiefern die Instrumente einen effektiven Finanzierungsbeitrag zur Gebäudemodernisierung leisten können und dabei die unabhängig vom gewählten Instrument  zwangsläufig  entstehenden  Kosten  möglichst  verursachergerecht  verteilen  sowie  die  Investitionssicherheit  erhöhen  und  damit  tatsächlich  zu  einer  spürbaren  Belebung  des  Marktes  beitragen.  Darüber  hinaus  war  bei  der  Bewertung  der  Instrumente  die  politische  Umsetzbarkeit  von  Bedeutung.  Dabei  wurden  Aspekte  der  Administrierbarkeit,  Vereinbarkeit  mit  dem  bestehenden  Instrumentarium,  Rechtskonformität  und  der  gesellschaftlichen  Akzeptanz  berücksichtigt.  Folgende  Instrumente  wurden  verglichen:  Eine  verstärkte  Förderung  der  Gebäudesanierung,  die  über  eine  Erhöhung  der  Heizstoffsteuern finanziert wird.  Eine  verstärkte  Förderung  der  Gebäudesanierung,  die  im  Rahmen  eines  Prämienmodells Sanierungsmaßnahmen vergütet und über eine Umlage auf Heizstoffe  finanziert wird.  Die  Einführung  eines  Systems  mit  Mengensteuerung  (Energieeinsparquote/ Weiße Zertifikate), bei dem Effizienzmaßnahmen für die Erreichung fester  Einsparziele angerechnet werden.

bleibt, welche Aspekte bei der Verbesserung der energetischen Gebäudesanierung als  besonders wichtig erachtet werden: z.B. wie schnell zusätzliche Mittel zur Verfügung  stehen  und  welche  Effizienzmaßnahmen  vor  allem  begünstigt  werden  sollen,  inwiefern private Investoren mobilisiert oder wie die Kosten verteilt werden müssen.  Zudem  wird  deutlich,  dass  die  Wirksamkeit  der  Instrumente  stark  von  ihrer  konkreten Ausgestaltung abhängt. Um die Wirkungen z.B. auf die Energiepreise oder  die  Wirtschaftlichkeit  von  Effizienzmaßnahmen  auch  quantitativ  vergleichen  zu  können,  müssten  genauere  Simulationen  und  Schätzungen  vorgenommen  werden,  die  im  Rahmen  dieser  Studie  nicht  geleistet  werden  konnten.  Alternativ  wurden  Wirkungszusammenhänge qualitativ erläutert und die grundlegenden Mechanismen  dargelegt, die eine Einschätzung zu den Vor- und Nachteilen der Instrumente ermöglichen. Die  folgende  Tabelle  fasst  die  Bewertung  der  Instrumente  nach  verschiedenen  zugrunde gelegten Kriterien zusammen.
tabelle 9: Bewertungsübersicht ausfallbürgschaften für energiespar-contracting

energieeinsparquote / Weiße zertifikate

Wirksamkeit des Instruments CO2 -Energieeinsparung Vermeidungskosten / Hebelwirkung Verteilungswirkung: Umsetzung des Verursacherprinzips Verteilungswirkung: Zielgruppenneutralität
III Schlussfolgerungen und Empfehlungen

erhöhung von heizstoffsteuern ++ ++ ++ + – Politische Umsetzung Administrative Umsetzung Keine sozialen Ausgleichsmaßnahmen notwendig ++ ––

Prämienmodell ++ ++ ++ + ++

++ ++ 0 0 +

0 n/A – –– +

Planungssicherheit für Investoren

0 ––

0 –
n /a keine angabe

+ ++

Legende: ++ sehr positiv, + positiv, 0 neutral, - negativ, -- sehr negativ Quelle: eigene darstellung

95

Inhalt

Energieeinsparung
Zusätzliche  Energieeinsparungen  werden  bei  allen  Instrumenten  bewirkt:  Energieeinsparquoten bieten den grundsätzlichen Vorteil, dass die Höhe der Energieeinsparung festgelegt und diese Zielgröße theoretisch passgenau erreicht wird. Unbedingte
   Voraussetzung  ist  dabei,  dass  die  Zieleinhaltung  nicht  aufgeweicht  wird  (z.B.  durch  «Buy out») und eine wirksame Kontrolle der Pflichterfüllung stattfindet sowie wirksam  hohe  Sanktionsmaßnahmen  bei  Nichterfüllung  verhängt  werden.  Damit  ist  jedoch  nicht gesichert, dass die Einsparungen insgesamt größer ausfallen als bei den anderen  Instrumenten.  Insbesondere  im  Falle  von  investitionsintensiveren  Gebäudesanierungen  bleibt  zu  bezweifeln,  ob  sie  in  größerem  Umfang  (sowohl  was  die  Quantität  als auch die Qualität angeht) durchgeführt würden als bei der anderen Instrumenten.  Die  beiden  Instrumente  Heizstoffsteuererhöhung  und  Prämienmodell  bieten  dabei  den  Vorteil,  dass  sie  eine  zweifache  Anreizwirkung  haben:  Zum  einen  werden  Effizienzmaßnahmen  sowie  der  Einsatz  erneuerbarer  Energien  aufgrund  der  höheren  Endpreise  für  fossile  Heizstoffe  wirtschaftlicher,  oder  anders  ausgedrückt,  «höhere  Energiepreise regen zu energiesparenderem Verhalten an». Zum anderen entsteht ein  zusätzliches  Aufkommen,  wodurch  Förderungen  für  Sanierungsmaßnahmen  aufgestockt  werden  können.  Insgesamt  können  die  Potenziale  für  Energieeinsparungen  ähnlich  hoch  eingeschätzt  werden.  Auf  Grundlage  der  positiven  Erfahrungen  mit  dem  Erneuerbare-Energien-Gesetz  (EEG)  kann  davon  ausgegangen  werden,  dass  das  Prämienmodell  im  Bereich  der  Gebäudesanierung  von  den  analysierten  Instrumenten die vergleichsweise größte Dynamik auslöst. Positive  Wirkungen  auf  Einsparmaßnahmen,  aber  in  deutlich  geringerem  Umfang,  können  die  Ausfallbürgschaften  für  Energiespar-Contracting  generieren.  Dabei bleibt zu berücksichtigen, dass sich dieses Instrument nur auf ein Teilsegment  des  Einsparpotenzials  im  Gebäudebereich  (nämlich  den  Contracting-Markt)  bezieht  und sich daher nicht als alleiniges Instrument zur Lösung der Finanzierungsfrage im  Gebäudebereich  eignet.  Entscheidend  für  die  Wirksamkeit  wird  sein,  inwiefern  sich  das erfolgreiche Modell für öffentliche Gebäude auch auf weitere Geschäftsfelder (die  Wohnungswirtschaft, Industriesektor) übertragen lässt. 

Vermeidungskosten/Hebelwirkung
Die bestehenden Förderprogramme für die energetische Gebäudesanierung belegen  eine große Hebelwirkung, d.h. zusätzliche Finanzierung löst Investitionen in sehr viel  größerem Umfang aus. Die Heizstoffsteuererhöhung und das Prämienmodell schaffen  zusätzliche Mittel für die Förderung und unterstützen die Hebelwirkung.  Einen  anderen  Mechanismus  schafft  das  Quotenmodell,  bei  der  die  verpflichteten  Akteure  eigenes  Kapital  mobilisieren  und  Effizienzmaßnahmen  umsetzen.  Ob  die  Hebelwirkung  ähnlich  hoch  ausfällt  wie  bei  den  Förderprogrammen,  kann  nicht  beurteilt werden. Die Wirkung wird vergleichbar positiv eingeschätzt. 

96

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Verteilungswirkungen
Jedes  der  untersuchten  Instrumente  entfaltet  eine  Umverteilungswirkung  in  Bezug  auf  die  erwartbaren  Kosten  und  Nutzen.  Die  Instrumente  Heizstoffsteuererhöhung  und Prämienmodell zeichnen sich durch eine verursachergerechte Finanzierung aus,  weil die «Verursacher» des hohen Energieverbrauchs und dessen Klimaschädlichkeit  (die Verbraucher fossiler Heizstoffe) auch für die Finanzierung von Sparmaßnahmen  aufkommen.  Bei  Einsparquoten  ist  ebenfalls  von  einer  Weitergabe  der  Kosten  an  die  Endverbraucher  auszugehen,  dies  ist  aber  den  verpflichteten  Akteuren  überlassen  und entzieht sich dem Einfluss der Politik, ist also weniger steuerbar. Bei den Ausfallbürgschaften  für  Contracting  wird  das  Verursacherprinzip  nicht  umgesetzt,  weil  im  Falle von Zahlungsausfällen öffentliche Mittel eingesetzt werden. Dabei  ist  zu  berücksichtigen,  dass  unabhängig  vom  später  gewählten  Instrument  Kosten  in  Kauf  genommen  werden  müssen,  wenn  die  anspruchsvollen  –  aber  in  Hinblick  auf  den  Klimawandel  notwendigen  –  energiepolitischen  Ziele  im  Gebäudebereich  tatsächlich  erreicht  werden  sollen.  So  geht  Prognos  von  einer  Finanzierungslücke  von  5  Mrd.  €  im  Jahr  2015  und  9  Mrd.  €  im  Jahr  2020  aus.  Unabhängig  davon wie die Zielerreichung politisch organisiert wird und welcher Instrumentenmix  verwendet wird: die Kosten fallen an, irgendwer muss sie übernehmen, und andererseits  profitiert  irgendwer  von  den  wirtschaftlichen  Aktivitäten,  die  durch  verstärkte  Sanierungsanstrengungen  entstehen.  Insbesondere  ist  nicht  zu  vermeiden,  dass  der  Verkauf  von  Heizöl  und  Erdgas  zurückgeht  und  mit  diesem  Geschäft  entsprechend  weniger Umsatz und Gewinn gemacht werden kann. Die Verteilung von Kosten und Nutzen hängt bei allen Instrumenten stark von der  Ausgestaltung ab. Mit Ausnahme der Heizstoffsteuererhöhung ist kaum absehbar, wie  sich  Preiserhöhungen  auf  die  Sektoren  oder  auch  für  einzelne  Verbrauchergruppen  innerhalb der Sektoren verteilen würden. Insgesamt sind aber bei keinem der Instrumente  unverhältnismäßig  hohe  Kostensteigerungen  zu  erwarten.  Die  Preiseffekte  liegen  voraussichtlich  deutlich  unter  den  normalen  Preisschwankungen  auf  dem  Energiemarkt.  Für  die  Heizstoffsteuer  spricht,  dass  die  Kostensteigerung  transparent  und  vorhersehbar  ist.  Beim  Prämienmodell  ist  die  Höhe  der  Umlage  abhängig  von  der  Inanspruchnahme  von  Vergütungen  und  wird  daher  regelmäßig  neu  berechnet.  Werden  die  Prämien  wie  vorgeschlagen  an  die  Marktpreise  der  Heizstoffe  angepasst,  werden Preisschwankungen geglättet und so starke Preissteigerungen abgemildert.  Was  die  Nutzenverteilung  betrifft,  lassen  die  Instrumente  einen  recht  großen  Spielraum. Bei der Fortführung von Förderprogrammen bzw. Vergütungen lassen sich  die durchgeführten Maßnahmen durch die gezielte Ausgestaltung vergleichsweise gut  steuern.  Die  Effizienzmaßnahmen  bei  Einsparquoten  können  hingegen  nur  indirekt  durch  die  Gestaltung  der  Rahmenbedingungen  gesteuert  werden.  Damit  besteht  ein  deutlicher  Unterschied  zwischen  den  erhöhten  Heizstoffsteuern  bzw.  dem  Prämienmodell auf der einen und Einsparquoten auf der anderen Seite: Bei letzteren sind die  großen  Energielieferanten  in  der  Pflicht  und  haben  damit  aber  auch  vergleichsweise  großen Einfluss darauf, wo und welche Art von Energieeinsparmaßnahmen durchgeführt  werden.  Ob  hier  alle  wirtschaftlichen  Akteure  dieselben  Möglichkeiten  haben, 
97

III Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Inhalt

  am  wachsenden  Markt  teilzunehmen,  ist  fraglich.  Bei  den  erhöhten  Heizstoffsteuern
   und  bei  dem  Prämienmodell  kann  dies  durch  die  politischen  Rahmenbedingungen
 (z.B.  Höhe  der  Zuschüsse  bzw.  Ausgestaltung  der  Förderprogramme)  gesteuert    werden.
   Beim  Kriterium  «Zielgruppenneutralität»,  also  die  möglichst  gleiche  Verteilung
 von  Kosten  und  Nutzen  auf  die  Verbrauchergruppen,  erhalten  deshalb  die  Heizstoffsteuererhöhung  und  das  Prämienmodell  eine  neutrale  Bewertung:  Die  KostenNutzenverteilung  hängt  von  der  Ausgestaltung  ab,  kann  aber  relativ  gut  gesteuert  werden.  Weniger  gut  lässt  sich  dies  bei  Einsparquoten  sicherstellen  (daher  leicht  negative  Bewertung),  und  bei  Ausfallbürgschaften  für  Contracting  ist  keine  Einflussnahme möglich, für welche Zahlungsausfälle die öffentliche Hand aufkommt.

Wettbewerbskonformität
Da  die  möglichen  Effekte  auf  Energiepreise  voraussichtlich  vergleichsweise  gering  ausfallen  (s.o.),  ist  die  internationale  Wettbewerbsfähigkeit  der  deutschen  Wirtschaft  bei  keinem  der  genannten  Instrumente  gefährdet.  Es  kann  außerdem  davon  ausgegangen werden, dass die Industrie durch Vergünstigungen (Heizstoffsteuer, Prämienmodell)  oder  durch  ihre  Marktstellung  (beim  Quotenmodell)  vor  hohen  Preissteigerungen geschützt ist.    Ein  zweiter  Aspekt  der  Wettbewerbskonformität  betrifft  die  Auswirkungen  der
 einzelnen  Instrumente  auf  die  Marktteilnehmer  bzw.  Investoren  im  Wettbewerb  um  Effizienzmaßnahmen. Wiederum ist es in hohem Maße von der konkreten Ausgestaltung der Instrumente abhängig, welche Akteursgruppen die größten Nutznießer sind.  Jedes  der  Instrumente  erhöht  auf  eigene  Weise  die  Attraktivität  von  Investitionen  in  die Gebäudesanierung und kann eine Marktdynamik im Wettbewerb um die kostengünstigsten Effizienzmaßnahmen bewirken. 

Planungssicherheit für Investoren
Das  Prämienmodell  schafft  durch  die  garantierte  Vergütung  von  Sanierungsmaßnahmen,  mit  einer  theoretisch  unbegrenzten  Mittelverfügbarkeit  unabhängig  von  öffentlichen Haushalten das höchste Maß an Planungssicherheit für Investoren. Dies  dürfte auch gelten, wenn Maßnahmen getroffen werden, um einem unkontrollierten  Ansteigen der Umlage entgegen zu wirken.   Bei  Heizstoffsteuern  bleibt  die  Haushaltsabhängigkeit  hingegen  bestehen,
 wodurch  es  kaum  erhöhte  Planungssicherheit  gibt.  Durch  eine  politische  Absichtserklärung  könnte  zwar  die  Steuererhöhung  mit  einer  Mittelverwendung  für  energetische  Sanierungsmaßnahmen  argumentativ  verknüpft  werden,  doch  mittel-  bis  langfristig besteht die Gefahr der Aufweichung. Inwiefern  Einsparquoten  die  Planbarkeit  von  Investitionen  verbessern,  hängt  von  mehreren  Variablen  der  Umsetzung  ab.  Die  Unabhängigkeit  von  öffentlicher  Förderung  wird  zwar  hergestellt,  doch  die  Rahmenbedingungen  (z.B.  Einsparziel,  Anrechnungszeiträume,  «Banking»  zwischen  den  Verpflichtungsperioden)  und  die 
98

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

möglicherweise unsichere Entwicklung von Zertifikatspreisen haben einen entscheidenden  Einfluss  für  die  beteiligten  Marktakteure.  Gerade  für  investitionsintensivere  Maßnahmen mit einem längeren Amortisationszeitraum, wie im Bereich der energetischen  Sanierungen  angestrebt,  ist  die  Eignung  von  Einsparquoten  nicht  gesichert.  Eine  leicht  positive  Wirkung  wird  dennoch  gegenüber  dem  Status  quo  unterstellt,  unter der Voraussetzung dass ein geeignetes Verfahren für die angemessene Anrechnung von Sanierungsmaßnahmen entwickelt wird.  Ausfallbürgschaften  für  Contracting  können  das  Risiko  von  Zahlungsausfällen  für  die  Contractoren  deutlich  verringern  und  damit  die  Planungssicherheit  erhöhen.  Dieses  Marktpotenzial  betrifft  jedoch  nur  einzelne  Marktteilnehmer  und  nur  einen  kleinen  Teil  der  insgesamt  anzunehmenden  Einsparpotenziale  im  Gebäudebereich.  Daher  können  Ausfallbürgschaften  das  derzeit  bestehende  Markthemmnis  durch  mangelnde Planungssicherheit nur geringfügig lösen.

Politische/administrative Umsetzung
Alle  genannten  Instrumente  lassen  sich  grundsätzlich  mit  dem  bisherigen  Instrumentenmix  im  Gebäudebereich  vereinbaren  und  sind  administrativ  umsetzbar.  Einen  deutlichen  Vorteil  haben  hier  die  Heizstoffsteuer  und  die  Ausfallbürgschaften  für  Contracting,  da  sie  an  bestehenden  ordnungsrechtlichen  Vorgaben  und  Förderprogrammen  anknüpfen.  Sie  können  daher  auch  relativ  kurzfristig  implementiert  werden. Deutlich  komplexer  stellt  sich  die  Umsetzung  beim  Prämienmodell  und  bei  Einsparquoten  dar.  In  beiden  Fällen  wird  ein  neuer  Mechanismus  geschaffen,  der  in  das  bestehende  System  der  ordnungsrechtlichen  Vorgaben  und  Förderungen  integriert werden muss oder ggf. einzelne Elemente ablösen kann. Je mehr dabei auf bestehende  Strukturen  zurückgegriffen  werden  kann,  desto  leichter  lässt  sich  das  System  auch administrativ umsetzen. Denkbar ist zum Beispiel, dass ein Großteil von energetischen  Sanierungsmaßnahmen,  die  bisher  über  die  KfW-Programme  oder  das  MAP  gefördert  wurden,  im  Prämienmodell  übernommen  werden  bzw.  für  eine  Anrechnung auf die Einsparquote infrage kommen.  Neu  zu  organisieren  wäre  beim  Prämienmodell  die  Umlage  der  Kosten  auf  die  Großhändler  für  Heizstoffe  und  bei  einer  Einsparvorgabe  das  Monitoring  von  Zielvorgabe  und  -einhaltung  (sowie  ggf.  die  Abwicklung  des  Zertifikatehandels).  In  beiden  Fällen  wäre  die  Vermeidung  von  Mitnahmeeffekten  mit  dem  bestehenden  Instrumentarium  wünschenswert,  weshalb  eine  Methodik  für  die  Anrechenbarkeit  von  Effizienzmaßnahmen  über  ordnungsrechtliche  Standards  hinaus  zu  entwickeln  und  anzuwenden  wäre.  Beim  Prämienmodell  ist  eine  Auseinandersetzung  um  die  finanzverfassungsrechtliche  Zulässigkeit  des  Modells  nicht  ausgeschlossen,  da  nicht  eindeutig  ist,  inwiefern  es  sich  um  eine  Sonderabgabe  handelt  und  die  hierfür  notwendigen Kriterien erfüllt sind.     Ein entscheidender Aspekt der politischen Umsetzung ist darüber hinaus, inwiefern  es  für  die  einzelnen  Instrumente  bereits  Anknüpfungspunkte  in  der  aktuellen  politischen  Debatte  gibt.  Derzeit  wird  beispielsweise  im  Rahmen  der  Europäischen 
99

III Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Inhalt

Gesellschaftliche Akzeptanz
Die  gesellschaftliche  Akzeptanz  für  die  einzelnen  Instrumente  erleichtert  die  politische  Umsetzung.  Dieses  Kriterium  wurde  jedoch  in  die  Übersicht  in  Tabelle  9  nicht  mit  aufgenommen,  da  ein  systematischer  Vergleich  nur  über  eine  umfangreiche  Stakeholder-Analyse  erreicht  werden  kann.  Zu  Bedenken  wären  dabei  verschiedene  gesellschaftliche Akteure, wie z.B. die verschiedenen Energieverbrauchergruppen, die  adressierten Investoren oder verschiedene Wirtschaftszweige. 
100

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Energieeffizienzrichtlinie  die  Einführung  von  Energieeinsparverpflichtungen  diskutiert.  Der  Vorschlag  der  Kommission  enthält  unter  anderem  die  Einführung  eines  Energieeinsparverpflichtungssystems  in  den  Mitgliedsstaaten.  So  sollen  wahlweise  alle  in  einem  Land  tätigen  Energieverteiler  oder  Energieeinzelhandelsunternehmen  zu  jährlichen  Energieeinsparungen  von  1,5 %  (gemessen  am  Absatzvolumen  des  Vorjahres) bei den Endkunden verpflichtet werden (vgl. Kapitel II). In diesem Konzept  können  grundsätzlich  sowohl  Effizienzmaßnahmen  im  Bereich  des  Strom-  als  auch  des  Wärmeverbrauchs  in  Betracht  kommen.  Wenn  der  Vorschlag  der  Kommission  in  seiner  ursprünglichen  Fassung  von  EU-Parlament  und  Rat  verabschiedet  wird,  erscheint  es  wahrscheinlich,  dass  das  Instrument  der  Einsparverpflichtung  in  Deutschland  umgesetzt  wird.  Weil  die  Einsparquote  vor  allem  kleinere,  weniger  investitionsintensive  Effizienzmaßnahmen  begünstigt,  bietet  es  sich  vor  allem  für  Effizienzfortschritte beim Stromverbrauch (z.B. Elektrogeräte privater Haushalte) an.  Vor  diesem  Hintergrund  wäre  es  denkbar,  eine  Einsparquote  für  den  Strombereich  und parallel ein alternatives Förderinstrument für den Wärmebereich (z.B. Prämienmodell) zu implementieren. Zum  jetzigen  Zeitpunkt  ist  jedoch  kaum  absehbar,  inwiefern  eine  obligatorische  Einführung  von  Einsparverpflichtungen  am  Ende  des  politischen  Verhandlungsprozesses  auf  europäischer  Ebene  Teil  der  in  Kraft  tretenden  Richtlinie  sein  wird.  Die  Kommission hat ihrem Vorschlag bereits die Möglichkeit eingeräumt, die Energieeinsparungen  auch  über  alternative  Maßnahmen  umzusetzen.  Der  zuständige  Industrieausschuss  des  Europäischen  Parlaments  sieht  ebenfalls  eine  leichte  Flexibilisierung  der  Einsparziele  vor,  indem  auch  alternative  oder  ergänzende  Maßnahmen  für  das  Einsparziel  anerkannt  werden  können.  Deutschland  hat  sich  nach  Abstimmung  des  Umwelt-  und  des  Wirtschaftsministeriums  eindeutig  gegen  eine  Verpflichtung  von Energieversorgern ausgesprochen und schlägt stattdessen nationale Einsparziele  mit  einer  Wahlmöglichkeit  zwischen  einer  Steigerung  der  Energieeffizienz  von  6,3 %  innerhalb von drei Jahren oder einer Senkung des Energieverbrauchs um 4,5 % innerhalb  von  drei  Jahren  gegenüber  einer  jeweils  vorlaufenden  dreijährigen  Referenzperiode  (BMU/BMWi  2012,  S.  6)  vor.  Nach  dem  deutschen  Vorschlag  bliebe  es  den  einzelnen  Mitgliedsstaaten  überlassen,  mit  welchen  Instrumenten  die  nationalen  Effizienzziele  erreicht  würden.  Ob  also  die  europäische  Richtlinie  einen  eindeutigen  Anlass  für  die  Entscheidung  zugunsten  einer  Einsparverpflichtung  gibt,  wird  sich  erst  nach  Abschluss  der  Verhandlungen  zwischen  EU-Parlament  und  Ministerrat  entscheiden.

Im  Rahmen  dieser  Studie  konnten  nur  einige  allgemeine  Überlegungen  aufgenommen werden, die sich wie folgt zusammenfassen lassen:  Bei der Heizstoffsteuer und im Prämienmodell  sind  die  preiserhöhenden  Effekte  feste  Bestandteile  des  Instruments,  weshalb  gesellschaftliche  Debatten  um  Energiepreissteigerungen  kaum  zu  vermeiden  sind.  Dieser  Zusammenhang  dürfte  bei  der  Akzeptanzproblematik  im  Prämienmodell  sogar  ein  wenig  schwerer  wiegen  als  bei  den  Heizstoffsteuern,  da  die  Höhe  der  Preissteigerung  nicht  per  se  bekannt  ist.  Zwei  Besonderheiten  des  Prämienmodells  könnten  die  Akzeptanz  wiederum  verbessern:  Zum  einen  ist  das  Modell  dem  ErneuerbarenEnergien-Gesetz  im  Strombereich  sehr  ähnlich,  das  weithin  als  erfolgreiches  Instrument  gewertet  wird  und  relativ  breite  gesellschaftliche  Akzeptanz  genießt.  Zum anderen ist gewährleistet, dass die Preisaufschläge auf die fossilen Heizstoffe  auch vollständig wieder für Effizienzmaßnahmen und damit für den Klimaschutz  ausgegeben  werden.  Um  eine  ausreichende  Akzeptanz  für  höhere  Energiepreise  zu  schaffen,  bedarf  es  grundsätzlich  einer  möglichst  konfliktfreien  Kommunikation  durch  politische  Entscheidungsträger,  die  die  Notwendigkeit  für  zusätzliche  Finanzierung  und  die  Vorteile  des  Instruments  herausstellen.  Soziale  Kompensationsmaßnahmen  für  einkommensschwächere  Haushalte  wären  dabei  eine  Begleitmaßnahme, die die Akzeptanz vermutlich deutlich erhöhen würde. Es soll  im Übrigen nochmals darauf hingewiesen werden, dass vergleichbare Kosten mit  jedem  Instrument  entstehen,  wenn  die  energiepolitischen  Ziele  im  Gebäudebericht  erreicht  werden  sollen.  Diese  Kosten  sind  allerdings  bei  den  verschiedenen  Instrumenten unterschiedlich gut sichtbar. Bei einer Energieeinsparquote  hängt  die  gesellschaftliche  Akzeptanz  vor  allem  davon  ab,  wie  die  verpflichteten  Akteure  das  Marktpotenzial  und  die  Erschließung  neuer  Geschäftsfelder  bewerten.  Erfahrungen  aus  der  Vergangenheit  und  die  aktuelle  Diskussion  zeigen  aber,  dass  mit  deutlichem  Widerstand  von  den  Energieversorgern zu rechnen ist. Grundsätzlich ist zu erwarten, dass die Haltung  der  Endverbraucher  weniger  ablehnend  wäre  als  bei  erhöhten  Heizstoffsteuern  oder  einem  Prämienmodell,  bei  denen  die  kostensteigernde  Wirkung  bereits  ausgewiesener und direkter Bestandteil des Instruments ist. Bei der Verpflichtung  entsteht  diese  Kostensteigerung  für  Endkunden  zwar  ebenfalls  in  vergleichbarer  Höhe, allerdings erst indirekt und ist daher weniger gut sichtbar. Ein  grundlegender  Aspekt  der  gesellschaftlichen  Akzeptanz,  der  für  alle  in  dieser  Studie  analysierten  Instrumente  gleichermaßen  gilt,  soll  hervorgehoben  werden:  Insgesamt  führt  ein  funktionierendes  Fördersystem  im  Wärmebereich  dazu,  dass  Deutschland  sich  unabhängiger  von  fossilen  Brennstoffen  macht,  die  mit  großen  Umwelt-  und  Klimabelastungen  verbunden  sind.  Wird  in  der  politischen  Kommunikation  deutlich  gemacht,  dass  die  Instrumente  zur  Abmilderung  dieser  Problematik  beitragen  und  insgesamt  sogar  volkswirtschaftliche  Gewinne  erwirtschaftet  werden,  erscheint es möglich, die gesellschaftliche Akzeptanz zu steigern. 

III Schlussfolgerungen und Empfehlungen

101

Inhalt

Abschließende Empfehlungen
Die  politische  Entscheidung  zur  Einführung  neuer  Finanzierungsinstrumente  im
   Bereich  der  energetischen  Gebäudesanierung  muss  im  Rahmen  einer  breiteren
   Debatte  zu  den  notwendigen  Sanierungsfortschritten  im  Gebäudebereich  und  zum
   Zusammenspiel  mit  anderen  Instrumenten  getroffen  werden.  Ein  solcher  «Sanierungsfahrplan»  sollte  festlegen,  welche  Sanierungsfortschritte  in  welchen  Gebäudetypen  (z.B.  öffentliche  Gebäude,  Mietwohnungsbestand,  Mehrfamilienhäuser  etc.)  zur  Einhaltung  der  politischen  Ziele  erreicht  werden  müssen.  Dazu  gehört  auch  das  Zusammenwirken  von  Energieeffizienzmaßnahmen  an  der  Gebäudehülle  und  dem  Einsatz  erneuerbarer  Energien  zur  Wärmeerzeugung.  In  einem  zweiten  Schritt  ist  festzulegen,  inwiefern  und  in  welchem  Umfang  die  Effizienzmaßnahmen  in  einem  Instrumentenmix  durch  ordnungsrechtliche  Vorgaben,  durch  Information  und  Beratung  oder  durch  ökonomische  Instrumente  erreicht  werden  sollen.  Ein  solcher  Sanierungsfahrplan  ist  notwendig,  um  hinreichende  Transparenz  und  Planungssicherheit  hinsichtlich  ordnungsrechtlicher  Anforderungen  und  finanzieller  Rahmenbedingungen  für  Gebäudeeigentümer  und  Bauherren  zu  schaffen  (siehe  auch  «Anforderungen  an  einen  Sanierungsfahrplan»,  NABU  et  al.  2011).  Diese  Debatte  ist  notwendig, um die Rolle neuer Finanzierungsinstrumente im Gebäudebereich klarer  zu definieren und einen Rahmen für die konkrete Umsetzung zu bieten. Es  wurde  bereits  hervorgehoben,  dass  jedes  der  genannten  Instrumente  seine  Vor-  und  Nachteile  hat  und  es  daher  vor  allem  eine  politische  Entscheidung  bleibt,  welche  Aspekte  bei  der  Verbesserung  der  energetischen  Gebäudesanierung  zu  bevorzugen sind. Auf Grundlage der in dieser Studie gewonnenen Erkenntnisse wird  empfohlen,  die  Finanzierung  bestehender  Förderprogramme  kurzfristig  über  eine  leichte Erhöhung von Heizstoffsteuern sicherzustellen und die Förderung der energetischen  Gebäudesanierung  mittelfristig  auf  einen  haushaltsunabhängigen  Mechanismus umzustellen. Soweit die in der Diskussion befindliche Europäische Effizienzrichtlinie  dem  nicht  entgegensteht,  wäre  hierfür  das  Prämienmodell  das  wirksamste  Instrument.

Kurzfristig: Heizstoffsteuerfinanzierte Förderung
Die  derzeit  unstete  Mittelausstattung  von  bestehenden  öffentlichen  Förderprogrammen  ist  als  eines  der  größten  Hemmnisse  für  die  Gebäudesanierung  zu  werten.  Die  bereitgestellten  Haushaltsmittel  sind  zu  niedrig,  um  die  angestrebte  Sanierungsrate  von  jährlich  2 %  zu  erreichen.  Eine  Stabilisierung  der  Fördermittel  ist  zudem  aufgrund  der  Abhängigkeit  vom  Haushalt  bzw.  von  den  volatilen  Einnahmen  des  Energie-  und  Klimafonds  nicht  gegeben.  Das  Instrument  der  leichten  Heizstoffsteuererhöhung  könnte  sehr  kurzfristig  umgesetzt  werden  und  die  Aufstockung  und  Verstetigung  der  notwendigen  Mittel  für  die  Förderprogramme  finanzieren.  Diese  Maßnahme  bietet  den  Vorteil,  dass  sie  einen  zweifachen  Anreiz  für  Investitionen  in  die  Gebäudesanierung  schafft:  Zum  einen  werden  Effizienzmaßnahmen  sowie  der  Einsatz erneuerbarer Energien aufgrund der höheren Endpreise für fossile Heizstoffe  wirtschaftlicher. Zum anderen entsteht mit relativ geringen Preiseffekten ein beträcht102

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

liches  zusätzliches  Aufkommen  aus  der  Energiebesteuerung,  mit  dem  die  nötigen  Mittel  für  eine  Aufstockung  der  Förderprogramme  für  energetische  Sanierungen  verursachergerecht  erbracht  werden.  Negative  Auswirkungen  auf  die  Wettbewerbsfähigkeit  deutscher  Unternehmen  müssen  nicht  befürchtet  werden:  Die  geltenden  Energiesteuervergünstigungen  verhindern  einen  zu  hohen  Preisanstieg  und  die  heutigen Energiesteuersätze sind im europäischen Vergleich vergleichsweise niedrig.  Die Herausforderung der Politik besteht bei dieser Maßnahmen vor allem darin, eine  ausreichende gesellschaftliche Akzeptanz für die Steuererhöhung zu schaffen. Soziale  Kompensationsmaßnahmen  für  einkommensschwächere  Haushalte  wären  dabei  eine mögliche Begleitmaßnahme. 

Mittelfristig: Haushaltsunabhängiges Instrument
Auch  wenn  die  heizstoffsteuerfinanzierte  Aufstockung  und  Verstetigung  der  Förderprogramme  kurzfristig  eine  sehr  wirkungsvolle  Maßnahme  sein  kann,  schafft  sie  mittel-  bis  langfristig  keine  ausreichende  Planungssicherheit  für  Investoren.  Durch  eine  politische  Absichtserklärung  könnte  zwar  die  Steuererhöhung  mit  einer  Mittelverwendung  für  energetische  Sanierungsmaßnahmen  argumentativ  verknüpft  werden,  doch  durch  die  fehlende  Zweckbindung  von  Steuereinnahmen  bleibt  die  Abhängigkeit  der  Förderung  vom  Haushalt  bestehen.  Mittelfristig  sollte  daher  ein  neuer,  haushaltsunabhängiger  Finanzierungsmechanismus  für  die  Förderung  der  energetischen Gebäudesanierung geschaffen werden. Erst bei mittel- bis langfristiger  Planungssicherheit  zu  den  finanziellen  Rahmenbedingungen  investieren  Marktakteure wie Anlagen- oder Dämmstoffhersteller in größerem Maße in neue und kostengünstige  Produktionsanlagen  sowie  Forschung  und  Entwicklung  und  erschließen  damit  technologische  Effizienzpotenziale.  Die  schwankende  Förderung  aus  dem  Bundeshaushalt  bzw.  neuerdings  aus  dem  Energie-  und  Klimafonds  stellt  diese  Planungssicherheit nicht her, da die Mittelausstattung von den jährlichen Haushaltsverhandlungen  bzw.  den  CO2 -Zertifikatspreisen  abhängt  und  die  zur  Verfügung  stehenden  Gelder  bei  zu  hoher  Nachfrage  schon  vor  Ablauf  des  Jahres  ausgeschöpft  sind.  Grundsätzlich  bieten  sich  für  die  haushaltsunabhängige  Förderung  sowohl  eine  Einsparquote  für  Energieversorger  als  auch  das  Prämienmodell  an:  Beide  Instrumente  mobilisieren  privates  Kapital  für  Effizienzmaßnahmen,  indem  sie  entweder  die  Investitionen  finanziell  attraktiver  machen  (Prämienmodell)  oder  die  Anrechenbarkeit von Energiesparmaßnahmen für ein vorgegebenes Ziel schaffen (Quotenmodell). Beide Instrumente beruhen auf einem neuen Mechanismus, der eine administrative  Umsetzung  nur  im  Rahmen  eines  Zeitraums  von  mindestens  zwei  bis  drei  Jahren  ermöglicht.  Zur  Begrenzung  des  administrativen  Aufwands,  zur  Vermeidung  von  Doppelförderung  und  Mitnahmeeffekten  sowie  zur  Schaffung  eines  klaren  und  verlässlichen  Rahmens  sollte  nur  eines  der  beiden  Instrumente  für  den  Gebäudebereich umgesetzt werden. Bei einer isolierten Betrachtung des Gebäudesektors – entsprechend das Auftrages  für  diese  Studie  und  den  energiepolitischen  Zielen  der  Bundesregierung  –  eignet  sich  aus  verschiedenen  Gründen  zunächst  vor  allem  das  Prämienmodell:  Ähnlich 
103

III Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Inhalt

wie  die  Heizstoffsteuer  schafft  die  verursachergerechte  Finanzierung  eine  zweifache  Lenkungswirkung  und  damit  sehr  positive  finanzielle  Anreize.  Zudem  lässt  sich  das  Modell durch die Ausgestaltung der Zuschüsse und Prämien sehr gut auf die Bedarfslage  im  Gebäudesektor  zuschneiden.  Die  Kosten-  und  die  Nutzenverteilung  lassen  sich bei diesem Instrument sehr gut steuern. Da die Finanzierung in ihrer Gesamtheit  nicht  begrenzt  ist  und  über  einen  längeren  Zeitraum  gewährt  werden  kann,  schafft  das  Modell  ein  Höchstmaß  an  Planungssicherheit.  Eine  der  zentralen  Herausforderungen bei diesem Instrument ist es, eine Ausgestaltung zu wählen, die ein zu starkes  Ansteigen der Umlage vermeidet und gleichzeitig die Investitionssicherheit möglichst  wenig einschränkt. Wie beim Konzept der Heizstoffsteuer sollte eine möglichst große  gesellschaftliche  Akzeptanz  für  Energiepreiserhöhungen  geschaffen  werden,  da  die  Preissteigerungen im Prämienmodell nur indirekt kontrollierbar sind und eine regelmäßige  politische  Debatte  zur  Anpassung  von  Fördermodalitäten  und  der  Kostenumlage  geführt  werden  müsste.  Eine  Option  zur  Dämpfung  der  Kosten  ist  die  Orientierung  der  Prämien  an  den  Weltmarktpreisen  von  Öl  und  Erdgas.  Steigen  diese  an,  können die Prämien sinken, was zu einer niedrigeren Umlage führt.  Diese  Empfehlung  für  das  Prämienmodell  schließt  die  Einführung  von  Einsparquoten  nicht  aus.  Das  Instrument  der  Einsparverpflichtung  ist  beispielsweise  im  Rahmen  der  Europäischen  Energieeffizienzrichtlinie  vorgesehen,  die  aktuell  auf  europäischer  Ebene  verhandelt  wird  und  bis  Juni  2012  verabschiedet  werden  soll.  Wird  es  im  Rahmen  der  europäischen  Vorgaben  auch  in  Deutschland  umgesetzt,  ist  eine  Koexistenz  mit  dem  Prämienmodell  denkbar.  Grundsätzlich  kann  die  Einsparquote  ähnlich  gute  ökologische  Auswirkungen  wie  das  Prämienmodell  haben.  Ein  Vorteil  ist,  dass  bei  Einsparquoten  bestimmte  Akteure  für  die  Umsetzung  von  Energiesparmaßnahmen  in  die  Verantwortung  genommen  werden.  Dadurch  kann  die  Zuständigkeit  für  die  Realisierung  von  Effizienzsteigerungen  zum  Großteil  den  Marktakteuren  überlassen  werden,  die  u.a.  aufgrund  ihrer  Nähe  zu  den  relevanten  Energieverbrauchern  die  Effizienzpotenziale  volkswirtschaftlich  kostengünstiger  heben  können.  Andererseits  bleiben  in  diesem  Instrument  auch  die  Verteilungswirkungen  in  größerem  Maße  dem  Markt  überlassen  als  beim  Prämienmodell,  da  den  verpflichteten  Akteuren  eine  gewisse  Flexibilität  bei  ihrer  Auswahl  der  durchzuführenden  Effizienzmaßnahmen  gewährt  werden  muss.  Erfahrungen  mit  dem  Instrument  in  anderen  Ländern  haben  gezeigt,  dass  in  der  Regel  vor  allem  kurzfristig  umsetzbare  Maßnahmen  mit  relativ  kurzen  Amortisationszeiträumen  zur  Anwendung kommen. Um gezielt Anreize zur Durchführung von Maßnahmen in der energetischen  Gebäudesanierung  schaffen  zu  können,  muss  die  Einsparquote  daher  der  bei  derartigen  langfristigen  Maßnahmen  nötigen  Investitionssicherheit  Rechnung  tragen.  Eine  langfristige  Festsetzung  des  Einsparziels  sowie  weitere  Ausgestaltungsoptionen  wie  Banking  oder  längere  Zertifikatsvalidität  können  den  Anreiz  verbessern. Trotzdem muss bezweifelt werden, ob Einsparquoten ein geeignetes Instrument  für  die  Steigerung  von  Sanierungen  in  größerem  Umfang  (z.B.  Tiefensanierungen)  und  mit  langen  Amortisationszeiträumen  sind.  In  diesem  Zusammenhang  wäre  es  denkbar,  nur  bestimmte  Einzelmaßnahmen  der  Gebäudesanierung  in  das  Quotenmodell  zu  integrieren.  So  könnten  bestimmte  Standardmaßnahmen  aus  Förderpro104

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

grammen  (KfW-Gebäudesanierung)  in  das  Quotenmodell  überführt  und  umfassendere  Sanierungen  (z.B.  Sanierung  auf  Passivhausstandard)  im  Rahmen  des  Prämienmodells  oder  weiterhin  im  Rahmen  der  staatlichen  Förderung  realisiert  werden.  Die angemessene Abgrenzung der anrechenbaren Maßnahmen zum Prämienmodell  wäre dabei noch näher zu prüfen.

III Schlussfolgerungen und Empfehlungen

105

Inhalt

QUeLLenVerzeIchnIS

106

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

AGEB  (Arbeitsgemeinschaft  Energiebilanzen)  (2011):  Anwendungsbilanzen  für  die  Endenergiesektoren  in  Deutschland  im  Jahr  2008.  Studie  beauftragt  vom  Bundesministerium  für  Wirtschaft  und  Technologie.  http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/S-T/studie-anwendungsbilanz en,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf  AGEB (2012): Energieverbrauch in Deutschland, Daten für das 1.-4. Quartal 2011.     http://www.ag-energiebilanzen.de/viewpage.php?idpage=118 BEE  (Bundesverband  Erneuerbare  Energie  e.V.)  (2010):  Erneuerbare-Wärme-Prämie  –  Hintergrundpapier  zum  Vorschlag  eines  verlässlichen  Ausbauinstruments  für  Erneuerbare  Energien  im  Wärmesektor.  http://www.bee-ev.de/_downloads/publikationen/sonstiges/2010/1007_ BEE-Hintergrund_Erneuerbare-Waerme-Praemie.pdf BEI  et  al.  (Bremer  Energieinstitut,  Institut  Wohnen  und  Umwelt  GmbH  et  al.)  (2009a):  Effekte  des  CO2 -Gebäudesanierungsprogramms 2008. Auswertung im Auftrag der KfW Bankengruppe.    http://www.kfw.de/kfw/de/I/II/Download_Center/Fachthemen/Research/PDF-Dokumente_ Evaluationen/33808_p_0.pdf  BEI  et  al.  (2009b):  Contracting  im  Mietwohnungsbau.  Forschungen  Heft  141.  Herausgegeben  vom  Bundesministerium  für  Verkehr,  Bau  und  Stadtentwicklung  (BMVBS)  und  vom  Bundesinstitut  für  Bau-,  Stadt-  und  Raumforschung  (BBSR)  im  Bundesamt  für  Bauwesen  und  Raumordung  (BBR). Berliner  Energieagentur  (2009):  Framework  Conditions  for  Energy  Performance  Contracting,  National Report Germany. European Energy Service Initiative.     http://www.berliner-e-agentur.de/sites/default/files/uploads/pdf/broschuere_1.pdf  Berliner  Energieagentur  (2012):  Berliner  Energiepartnerschaften.  Online-Information  unter  http:// www.berliner-e-agentur.de/projekte/berliner-energiesparpartnerschaften Bertoldi, P.; Rezessy, S. (2004): Tradable Certificates for Energy Efficiency: the Dawn of a New Trend  in Energy Policy? ACEEE Summer Study Proceedings Paper.    http://www.aceee.org/proceedings-paper/ss04/panel08/paper01 Bertoldi,  P.;  Rezessy,  S.  (2009):  Energy  saving  obligations  and  tradable  white  certificates.  Report  prepared by the Joint Research Centre of the European Commission – Institute for Energy.    http://ec.europa.eu/energy/efficiency/studies/doc/2009_12_jrc_white_certificates.pdf Bertoldi,  P.;  Rezessy,  S.;  Lees,  E.;  Baudry  P.;  Jeandel,  A.;  Labanca,  N.  (2010):  Energy  supplier  obligations  and  white  certificate  schemes:  Comparative  analysis  of  experiences  in  the  European    Union. In: Energy Policy 38/2010. S.1455-1469.    http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S030142150900857X BMF (Bundesministerium für Finanzen) (2009): Entwicklung der Energie- (vormals Mineralöl-) und  Stromsteuersätze  in  der  Bundesrepublik  Deutschland.  http://www.bundesfinanzministerium. de/nn_4192/DE/BMF__Startseite/Service/Downloads/Abt__IV/Geschichte__EnergieStS_C3_ A4tze,templateId=raw,property=publicationFile.pdf BMF  (2009):  Bericht  über  die  Tätigkeit  des  Sondervermögens  «Energie-  und  Klimafonds»  2011  und  über  die  2012  zu  erwartende  Einnahmen-  und  Ausgabenentwicklung.  Bericht  vom  1.  März  2012.  http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_4314/DE/Wirtschaft__und__Verwaltung/ Finanz__und__Wirtschaftspolitik/Bundeshaushalt/23-03-2012-EKF-Anlage,templateId=raw,pr operty=publicationFile.pdf  BMU  (Bundesministerium  für  Umwelt,  Naturschutz  und  Reaktorsicherheit)  (2008):  Ökologische  Industriepolitik – Nachhaltige Politik für Innovation, Wachstum und Beschäftigung.     http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/oeip_themenpapier.pdf 

BMU  (Bundesministerium  für  Umwelt,  Naturschutz  und  Reaktorsicherheit)  (2011):  Erneuerbare  Energien  in  Zahlen  –  Nationale  und  internationale  Entwicklung.  http://www.erneuerbareenergien.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/broschuere_ee_zahlen_bf.pdf BMU/BMWi  (2012):  EU-Effizienzrichtlinie  und  Erneuerbare-Energien-Gesetz  -  Ergebnispapier.  http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/ergebnispapier__eu-effizienzrichtlinie.pdf  BMVBS  (Bundesministerium  für  Verkehr,  Bau  und  Stadtentwicklung)  (2007):  CO2 -Gebäudereport  2007. Studie von Fraunhofer Institut für Bauphysik und CO2 online im Auftrag des BMVBS. BMVBS  (2010):  Energetische  Sanierung  im  Bestand,  Erfahrungen  und  Ausblicke.  Vortrag  von  Dr.  Frank Heidrich (BMVBS) am 8. November 2010 im Rahmen der Fachkonferenz «Wege aus dem  energetischen  Sanierungsstau».  http://www.enef-haus.de/fileadmin/ENEFH/redaktion/PDF/ Heidrich_Energetische_Sanierung_im_Bestand.pdf  BMWi  (Bundesministerium  für  Wirtschaft  und  Technologie)  (2011):  Zahlen  und  Fakten,  Energiedaten, Nationale und Internationale Entwicklung (Stand: 07.12.2011).  http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Energie/Statistik-und-Prognosen/energiedaten.html   Brandt, Edmund i.E.: bisher unveröffentlichtes Gutachten Bundesregierung  (2004):  Antwort  der  Bundesregierung  auf  die  Kleine  Anfrage  der  CDU/ CSU-Bundestagsfraktion  –  Drucksache  15/3518.  Beschäftigungseffekte  durch  den  Ausbau  der  erneuerbaren  Energien.  Drucksache  15/3666  vom  31.8.2004.  http://dipbt.bundestag.de/dip21/ btd/15/036/1503666.pdf    Bundesregierung  (2010):  Energiekonzept  für  eine  umweltschonende,  zuverlässige  und  bezahlbare  Energieversorgung.  http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/energiekonzept_bundesregierung.pdf  Bundesregierung  (2011a):  Zweiter  Nationaler  Energieeffizienz-Aktionsplan  der  Bundesrepublik  Deutsch-land. BT-Drs. 17/6927 vom 2.9.2011.  Bundesregierung  (2011b):  Antwort  der  Bundesregierung  auf  eine  Kleine  Anfrage  der  grünen  Bundestagsfraktion,  «Vergünstigungen  für  die  energieintensive  Industrie  in  der  Energie-  und  Klimapolitik».  BT-Drs.  17/7960  vom  30.  November  2011.  http://dip21.bundestag.de/dip21/ btd/17/079/1707960.pdf  Bürger  (2012):  Persönliche  Information  durch  Veit  Bürger,  Öko-Institut  e.V.,  Koordinator  des  Vorhabens RES-H Policy, am 23.2.2012. Siehe www.res-h-policy.eu B90/Die Grünen (Grüne Bundestagsfraktion) (2007): Energie 2.0, Die Grünen Maßnahmen bis 2010.  http://www.gruene-bundestag.de/cms/publikationen/dokbin/187/187655.energie_2_0_die_ gruenen_massnahmen_bis_2.pdf  B90/Die  Grünen  (Grüne  Abgeordnetenhausfraktion)  (2011):  Wohnen  in  Berlin,  sozial  und  klimagerecht,  http://www.gruene-fraktion-berlin.de/sites/default/files/GRUENE_wohnen_in_berlin_ WEB.pdf CO2 Online  (2011):  CO2  Trendreport  Energie.  Erscheinungsdatum  September  2011.  http://www. co2online.de/statistik-und-research/trendreport-energie/index.html CPI  (Climate  Policy  Initiative)  (2011):  Erfüllung  der  Ziele  des  Energiekonzepts  für  Wohngebäudesanierungen – Wirtschaftlichkeit, finanzielle Unterstützung und eingesparte Energie. Cypra,  Sonja  (2010):  Auswirkungen  von  Energieeffizienzzertifikaten  auf  Investitionsentscheidungen  im Wohnungsbau. Karlsruher Institut für Technologie (KIT). Karlsruhe.  DECC  (2011a):  Department  of  Energy  and  Climate  Change:  Renewable  Heat  Incentive,  Department  of Energy and Climate Change. März 2011.   DECC (2011b): Evaluation synthesis of energy supplier obligation policies. http://www.decc.gov.uk/ assets/decc/11/funding-support/3340-evaluation-synthesis-of-energy-supplier-obligation.pdf.  Dena/IWU  (Deutsche  Energieagentur)  (2012):  dena-Sanierungsstudie.  Teil  2:  Wirtschaftlichkeit  energetischer Modernisierung in selbstgenutzten Wohngebäuden. http://www.dena.de/pressemedien/studien/sanierungsstudie-teil-2.html  Deneff   (Deutsche  Unternehmensinitiative  Energieeffizienz  e.V.)  (2011):  10  Punkte  Sofortprogramm  –  wirtschaftlicher  und  schneller  Atomausstieg  durch  Energieeffizienz.  http://www.deneff.org/ cms/index.php/news-reader/items/id-10-punkte-sofortprogramm.html 

Quellenverzeichnis

107

Inhalt

108

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

DIW (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung) (2005): Be- und Entlastungswirkungen der Ökologischen  Steuerreform  nach  Produktionsbereichen.  Band  I  des  Endberichts  für  das  Projekt:
   «Quantifizierung  der  Effekte  der  Ökologischen  Steuerreform  auf  Umwelt,  Beschäftigung  und
   Innovation». Forschungsprojekt im Auftrag des Umweltbundesamts.
   DIW  (2009):  Zehn  Jahre  ökologische  Steuerreform:  Finanzpolitisch  erfolgreich,  klimapolitisch
   halbherzig.  In:  DIW  Wochenbericht  14/2009.  http://www.diw.de/documents/publikati-
 onen/73/96632/09-14-1.pdf  DIW  (2011):  Energetische  Sanierung:  Handlungsbedarf  auf  vielen  Ebenen.  In:  DIW  Wochenbericht  34/2011. Energiewende: Fokus Gebäude. DLR  et  al.  (Deutsches  Zentrum  für  Luft-  und  Raumfahrt  et  al.)  (2006):  Eckpunkte  für  die  Entwicklung  und  Einführung  budgetunabhängiger  Instrumente  zur  Marktdurchdringung  erneuerbarer  Energien  im  Wärmemarkt,  Endbericht.  Ausarbeitung  im  Auftrag  des  Bundesministeriums  für  Umwelt,  Naturschutz  und  Reaktorsicherheit.  http://www.bmu.de/erneuerbare_energien/ downloads/doc/43282.php  DLR  et  al.  (2009):  Evaluierung  von  Einzelmaßnahmen  zur  Nutzung  erneuerbarer  Energien  (Marktanreizprogramm)  im  Zeitraum  Januar  2007  bis  Dezember  2008,  Endbericht.  Forschungsvorhaben  im  Auftrag  des  Bundesministeriums  für  Umwelt,  Naturschutz  und  Reaktorsicherheit.  http://www.erneuerbare-energien.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/evaluation_ map__2007.pdf  DLR  et  al.  (2010):  Langfristszenarien  und  Strategien  für  den  Ausbau  der  Erneuerbaren  Energien  in  Deutschland  bei  Berücksichtigung  der  Entwicklung  in  Europa  und  global.  «Leitstudie  2010».  Dezember 2010. www.erneuerbare-energien.de/inhalt/47034/40870/ Ecofys  (2010):  Innovative  Politikmaßnahmen  für  mehr  Energieeffizienz,  Vorschlag  für  Politikmaßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz im Gebäudesektor in Deutschland bis 2020. Studie  im Auftrag des Verbands der Chemischen Industrie. Ecofys/Fraunhofer ISI (2010): Energy Savings 2020 – How to triple the impact of energy saving policies  in Europe. http://roadmap2050.eu/attachments/files/1EnergySavings2020-FullReport.pdf Ecologic  (2005):  Auswirkungen  der  Ökologischen  Steuerreform  auf  private  Haushalte.  Band  III  des  Endberichts  für  das  Forschungsprojekt:  «Quantifizierung  der  Effekte  der  Ökologischen  Steuerreform  auf  Umwelt,  Beschäftigung  und  Innovation»  im  Auftrag  des  Umweltbundesamts.  http://ecologic.eu/download/projekte/1850-1899/1879/1879_3_haushalte.pdf ECN  (Energy  Research  Centre  of  the  Netherlands)  (2011):  Policy  recommendations  for  renewable  heating  and  cooling  in  the  Netherlands.  D15  of  WP4  from  the  RES-H  Policy  Project.  A  Working  Document  prepared  as  part  of  the  IEE  project  «Policy  development  for  improving  RES-H/C  penetration in European Member States (RES-H Policy)». EEA  (European  Environment  Agency)  (2011):  Environmental  tax  reform  in  Europe:  implications  for  income  distribution.  EEA  Technical  report  No.  16/2011.  http://ecologic.eu/files/attachments/ Projects/tech16-2011_tax_reform_distribution.pdf  EP  (Europäisches  Parlament)  (2012):  Amendments  to  the  proposal  of  the  Commission  on  energy  efficiency and repealing Directives 2004/8/EC and 2006/32/EC.  EU-Rat  (Rat  der  Europäischen  Union)  (2012):  Proposal  for  a  Directive  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  on  energy  efficiency  and  repealing  Directives  2004/8/EC  and  2006/32/EC.  http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/12/st07/st07127.en12.pdf  EWC o.J. (EuroWhiteCert project): Interaction and integration of White Certificates with other policy  instruments,  Recommendations  &  guidelines  for  policymakers.  http://www.ewc.polimi.it/ documents/EWC_guidelines.pdf.  EWI/Prognos  (Energiewirtschaftliches  Institut  an  der  Universität  zu  Köln/Prognos  AG)  (2006):  Auswirkungen  höherer  Ölpreise  auf  Energieangebot  und  -nachfrage,  Ölpreisvariante  der  Energiewirtschaftlichen  Referenzprognose  2030.  Studie  im  Auftrag  des  Bundesministeriums  für  Wirtschaft  und  Technologie.  http://www.ewi.uni-koeln.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/Studien/Politik_und_Gesellschaft/2006/EWI_2006-08_Auswirkungen-hoehererOelpreise.pdf

Quellenverzeichnis

Eyre, N.; Pavan, M.; Bodineau, L. (2009): Energy company obligations to save energy in Italy, the UK  and  France:  what  have  we  learnt?  http://www.eceee.org/conference_proceedings/eceee/2009/ Panel_2/2.164/presentation  FAZ  (Frankfurter  Allgemeine  Zeitung)  (2009):  Emissionshandel  –  Die  Zauberformel  gegen  Dreck.  www.faz.net/aktuell/wissen/klima/emissionshandel-die-zauberformel-gegen-dendreck-1634964.html  Fichtner  et  al.  (2010):  Evaluierung  von  Einzelmaßnahmen  zur  Nutzung  erneuerbarer  Energien  im  Wärmemarkt (Marktanreizprogramm) für den Zeitraum 2009 bis 2011 – Evaluierung des Förderjahres  2009.  Ausarbeitung  im  Auftrag  des  Bundesministeriums  für  Umwelt,  Naturschutz  und  Reaktorsicherheit,  Zwischenbericht  Dezember  2010.  http://www.fichtner.de/pdf/MAP-Evaluationsbericht_2009.pdf  FiFo  (Finanzwissenschaftliches  Forschungsinstitut  an  der  Universität  zu  Köln)  (2007):  Auswirkungen  stark  steigender  Preise  für  Öl  und  Gas  auf  Verbraucherinnen  und  Verbraucher  in  NRW.  Kurzstudie  im  Auftrag  der  Enquêtekommission  zu  den  Auswirkungen  längerfristig  stark  steigender  Preise  von  Öl-  und  Gasimporten  auf  die  Wirtschaft  und  die  Verbraucherinnen  und  Verbraucher  in  Nordrhein-Westfalen  des  Landtags  Nordrhein-Westfalen.  http://www.energieverbraucher.de/files_db/dl_mg_1202996931.pdf Fraunhofer  ISI  et  al.  (2012a):  Ermittlung  der  Klimaschutzwirkung  des  Integrierten  Energie-  und  Klimaschutzprogramms der Bundesregierung IEKP und Vorschlag für ein Konzept zur kontinuierlichen  Überprüfung  der  Klimaschutzwirkung  des  IEKP.  Arbeitspaket  1:  Qualitative  Einschätzung  der  Instrumente  im  Integrierten  Energie-  und  Klimaschutzprogramm  (IEKP).  Climate Change  01/2012.  Studie  im  Auftrag  des  Umweltbundesamts.  http://www.umweltbundesamt. de/uba-info-medien/4253.html    Fraunhofer ISI et al. (2012b): Kosten-/Nutzen-Analyse der Einführung marktorientierter Instrumente  zur  Realisierung  von  Endenergieeinsparungen  in  Deutschland.  Endbericht  an  das  Bundesministerium  für  Wirtschaft  und  Technologie.  http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Service/ publikationen,did=486790.html?view=renderPrint  Frontier/EWI (2010): Energiekosten in Deutschland – Entwicklungen, Ursachen und internationaler  Vergleich.  Endbericht  des  Projektes  (43/09)  für  das  Bundesministerium  für  Wirtschaft  und  Technologie.  http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/Publikationen/Studien/energiekosten-deutschland-entwicklung-ursachen-internationaler-vergleich-langfassung,property=pdf,b ereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf Giraudet, L.-G.; Bodineau, L.; Finon, D. (2011): The costs and benefits of white certificates schemes.  Centre  International  de  Recherche  sur  l’Environnement  et  le  Développement.  Working  Paper  29/2011. http://www.centre-cired.fr/IMG/pdf/CIREDWP-201129.pdf Giraudet,  L.-G.;  Finon,  D.  (2011):  White  certificate  schemes:  the  static  and  dynamic  efficiency  of  an  adaptive  policy  instrument.  Centre  International  de  Recherche  sur  l’Environnement  et  le  Développement.  Working  Paper  33/2011.  http://www.centre-cired.fr/IMG/pdf/CIREDWP201133.pdf Giraudet, L.-G.; Quirion, P. (2008): Efficiency and distributional impacts of tradable white certificates  compared  to  taxes,  subsidies  and  regulations.  Fondazione  Eni  Enrico  Mattei.  Working  Paper  88/2008.  http://www.docstoc.com/docs/4372186/Efficiency-and-Distributional-Impacts-ofTradable-White-Certificates-Compared Grewe,  Hartmut  (2009):  Hohe  Energiepreise:  Kostenbelastung  oder  Technologietreiber?  Analysen und Argumente, Ausgabe 60. Konrad-Adenauer-Stiftung. http://www.kas.de/wf/doc/kas_15432544-1-30.pdf  IEK-STE  (Institut  für  Energie-  und  Klimaforschung,  Systemforschung  und  Technologische  Entwicklung  des  Forschungszentrums  Jülich)  (2011):  Wirkungen  der  Förderprogramme  im  Bereich  «Energieeffizientes  Bauen  und  Sanieren»  der  KfW  auf  öffentliche  Haushalte.  Kurzgutachten  im  Auftrag der KfW.

109

Inhalt

IFEU/WI  (ifeu-Institut  für  Energie-  und  Umweltforschung/Wuppertal-Institut  für  Klima,  Umwelt,  Energie) (2008): Lernen von den Erneuerbaren? Feste Vergütungssätze oder Zertifikatslösungen  zur Steigerung der Endenergieeffizienz: Mögliche Ansätze übergreifender Instrumente der Preis-  oder Mengensteuerung. Arbeitspapier im Projekt «Energiebalance – Optimale  Systemlösungen  für  erneuerbare  Energien  und  Energieeffizienz».  Wuppertal,  4.  Dezember  2008  mit  Aktualisierung  16.  Dezember  2009.  http://www.ifeu.de/energie/pdf/Energiebalance%20NEEG%20Zertifikate%2020091216.pdf IFEU/WI (2009): Energiebalance – Optimale Systemlösungen für erneuerbare Energien und Energieeffizienz.  Heidelberg/Wuppertal.  http://www.ifeu.de/energie/pdf/Energiebalance%20Endbericht.pdf IFEU  et  al.  (2011):  Endbericht  Energieeffizienz:  Potenziale,  volkswirtschaftliche  Effekte  und  innovative  Handlungs-  und  Förderfelder  für  die  Nationale  Klimaschutzinitiative.  Endbericht  des  Projektes  «Wissenschaftliche  Begleitforschung  zu  übergreifenden  technischen,  ökologischen,  ökonomischen  und  strategischen  Aspekten  des  nationalen  Teils  der  Klimaschutzinitiative». http://www.ifeu.de/energie/pdf/NKI_Endbericht_2011.pdf IFEU  (2011):  Energie,  Kosten  und  Stromimporte  sparen:  Der  Beitrag  der  EU-Effizienzrichtlinie  zu  einer ambitionierten Effizienzpolitik. Kurzstudie im Auftrag der Bundestagsfraktion Bündnis 90/ Die Grünen. http://www.ifeu.de/energie/pdf/IFEU_Energieeffizienz_Buendnis90Gruene.pdf  Ifo  (Institut  für  Wirtschaftsforschung)  (2010):  Steuerliche  Folgewirkungen  eines  Programmförderstopps im Rahmen des Marktanreizprogramms für erneuerbare Energien im Wärmemarkt. Infras/Ecologic  (2007):  Erfahrungen  mit  Energiesteuern  in  Europa  –  Lehren  für  die  Schweiz.  Studie  im Auftrag des Schweizer Bundesamts für Energie. InWIS (Institut für Wohnungswesen, Immobilienwirtschaft, Stadt- und Regionalentwicklung) (2011):  Wege aus dem Vermieter-Mieter-Dilemma. Konzeptstudie im Auftrag des GdW (Bundesverband  deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V.). Irrek,  W.;  Thomas,  S.  (2006):  Der  EnergieSparFonds  für  Deutschland.  Edition  der  Hans  Böckler  Stiftung. http://www.wupperinst.org/uploads/tx_wiprojekt/EnergieSparFonds.pdf  IWU/BEI  (Institut  Wohnen  und  Umwelt  GmbH/Bremer  Energie  Institut)  (2007):  Monitoring  der  KfW-Programme  «Energieeffizient  Sanieren»  2010  und  «Ökologisch/Energieeffizient  Bauen»  2006-2010 im Auftrag der KfW-Bankengruppe. IWU/BEI  (2011):  Datenbasis  Gebäudebestand,  Datenerhebung  zur  energetischen  Qualität  und  zu  den Modernisierungstrends im deutschen Wohngebäudebestand. IZES  (IZES-Institut  für  Zukunftsenergiesysteme)  (2007):  Energieeffizienz  und  «Weiße  Zertifikate».  Kurzstudie  im  Auftrag  von  co2online  gGmbH.  http://www.htw-saarland.de/wiwi/fakultaet/ personen/professoren/dozenten-h-o/leprich/leprich/publikationen/Kurzstudie%20IZES%20 Weisse%20Zertifikate%2005.06%202007-end.pdf.  KlimaAllianz (2011): Deutschland braucht einen «Sanierungsfahrplan 2050». Positionspapier Gebäudesanierung.  http://www.die-klima-allianz.de/wp-content/uploads/2011/09/Kampagne_ Gebaeudesanierung_Positionspapier_01.pdf Klinski,  Stefan  (2005):  Rechtliche  Ansätze  zur  Förderung  erneuerbarer  Energien  im  Wärmemarkt.  In:  Gesellschaft  für  Umweltrecht  (Hrsg.):  Umweltschutz  im  Energierecht  (Reihe  Tagungen  der  Gesellschaft für Umweltrecht Bd. 36). Erich Schmidt Verlag, Berlin, S. 107-122. KOM  (Europäische  Kommission)  (2011a):  Vorschlag  für  eine  Richtlinie  des  Rates  zur  Änderung  der  Richtlinie  2003/96/EG  zur  Restrukturierung  der  gemeinschaftlichen  Rahmenvorschriften  zur  Besteuerung  von  Energieerzeugnissen  und  elektrischem  Strom.  KOM(2011)  169  endgültig  vom  13.04.2011. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/com/2011/com2011_0169de01.pdf KOM  (2011b):  Annexes  to  the  Impact  Assessment  accompanying  the  document  «Directive  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  on  energy  efficiency  and  amending  and  subsequently  repealing  Directives  2004/8/EC  and  2006/32/EC».  http://ec.europa.eu/energy/efficiency/eed/ doc/2011_directive/sec_2011_0779_ia_annexes.pdf KOM  (2011c):  Vorschlag  für  die  Richtlinie  des  Europäischen  Parlaments  und  des  Rates  zur  Energieeffizienz und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/8/EG und 2006/32/EG. http://eur-lex.europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0370:FIN:DE:PDF 

110

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Lees,  Eoin  (2008):  Evaluation  of  the  Energy  Efficiency  Commitment  2005-08.  http://s3.amazonaws. com/zanran_storage/www.defra.gov.uk/ContentPages/4234041.pdf Lees,  Eoin  (2012):  Energy  efficiency  obligations  –  the  EU  experience.  ECEEE  briefing  for  DG  Energy  on  EU  energy  efficiency  obligations  on  energy  companies  and  their  importance  in  meeting  climate  change  and  energy  security  challenges.  http://www.eceee.org/EED/energy-efficiencyobligations Milkau, Alexander (2009): Ansätze zur Förderung der erneuerbaren Energien im Wärmemarkt. Eine  rechtliche  Bewertung  des  EEWärmeG  und  der  alternativen  Fördermodelle.  Nomos  Verlag,  Baden-Baden. Müller,  T.;  Oschmann,  V.;  Wustlich,  G.  (2010):  Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz  –  Kommentar.  Verlag C.H. Beck, München. NABU et al. (2011): Anforderungen an einen Sanierungsfahrplan – Auf dem Weg zu einem klimaneutralen  Gebäudebestand  bis  2050.  http://www.prognos.com/fileadmin/pdf/aktuelles/NABUSanierungsfahrplan.pdf  Neme,  C,;  Gottstein,  M.;  Hamilton,  B.  (2011):  Residential  Efficiency  Retrofits:  A  Roadmap  for  the  Future. http://www.raponline.org/featured-work/tapping-efficiency-in-homes   Ofgem  (2011):  Carbon  Emissions  Reduction  Target  (CERT)  2008-2012  -  Supplier  Guidance.  http://www.ofgem.gov.uk/Sustainability/Environment/EnergyEff/InfProjMngrs/Documents1/ CERT%20supplier%20guidance%20V3.pdf Öko-Institut  (2007):  Energieeinsparquote  und  Weiße  Zertifikate  –  Potenziale  und  Grenzen  einer  Quotenregelung  als  marktorientiertes  und  budgetunabhängiges  Lenkungsinstrument  zur  verstärkten  Durchdringung  von  nachfrageseitigen  Energieeinsparmaßnahmen.  http://www.oeko.de/oekodoc/312/DP-2007-002.pdf Öko-Institut  (2012):  Erste  Analyse  des  Kompromisses  zwischen  BMWi  und  BMU  zur  deutschen  Positionierung zum Entwurf der EU-Energieeffizienzrichtlinie vom 23. Februar 2012. Memo für  die  Umweltstiftung  WWF  Deutschland.  http://www.wwf.de/fileadmin/fm-wwf/PublikationenPDF/Matthes_-_Memo_Erste_Analyse_Kompromiss_EED_-_2012-02-23a.pdf  Prognos/GWS (2009) (Prognos AG/Gesellschaft für Wirtschaftliche Strukturforschung): Analyse und  Modellierung  der  Energieverbrauchsentwicklung  im  Auftrag  des  BMWi,  zitiert  in  Bundesregierung 2011a. Prognos  et  al.  (2010):  Untersuchung  eines  Instruments  zur  weiteren  Anreizung  von  Aktivitäten  zur  Steigerung der Energieeffizienz im Gebäudebestand. Prognos  et  al.  (2011):  Haushaltsunabhängige  Instrumente  für  EE  Wärme.  Vorbereitung  Thesen  zur  Diskussion, Prognos, Fraunhofer ISI und Becker Büttner Held, Berlin, 7.7.2011. Rezessy, S.; Bertoldi, P.; Pavan, M. (2006): Assessment of White Certificate Schemes and Their Integration into the Carbon Markets. 2006 ACEEE Summer Study on Energy Efficiency in Buildings.   http://www.eceee.org/conference_proceedings/ACEEE_buildings/2006/Panel_8/p8_21/paper  RWI  (Rheinisch-Westfälisches  Institut  für  Wirtschaftsforschung)  (2006):  Marktkonforme  Möglichkeiten  zur  Forcierung  privatwirtschaftlicher  Investitionen  in  den  Wohngebäudebestand  zum  Zwecke einer effizienteren Energieverwendung. Gutachten im Auftrag von Enertec, Essen.  Rosenow,  Jan  (2011):  Weiße  Zertifikate  –  weiße  Weste?  Ein  neues  Instrument  in  der  Energieeffizienzpolitik  könnte  langfristig  Energie  einsparen  helfen.  In:  Deutscher  Naturschutzring  (DNR)  umwelt aktuell.  11/2011.  S.  4-5.  http://de.janrosenow.com/uploads/4/7/1/2/4712328/umwelt_ aktuell.pdf Ruhland, J.; Herud, R. (2009a): Prognose der Marktdurchdringung des Contracting in der Deutschen  Wohnungswirtschaft,  Gutachten  im  Auftrag  des  ZVEI  –  Zentralverband  Elektrotechnik-  und  Elektronikindustrie e.V. Ruhland, J.; Herud, R.; Fischer, T. (2009b): Contracting in der deutschen Wohnungswirtschaft – Volkswirtschaftliche Implikationen. Gutachten im Auftrag des ZVEI – Zentralverband Elektrotechnik-  und Elektronikindustrie e.V. Sacksofsky,  Ute  (2000):  Umweltschutz  durch  nicht-steuerliche  Abgaben.  Mohr  Siebeck  Verlag,  Tübingen. Techem AG (2010): Energie Kennwerte, Hilfen für den Wohnungswirt. Ausgabe 2010.

Quellenverzeichnis

111

Inhalt

  TT  30  (Think  Tank  30)  (2012):  Neue  Wege  in  der  Energieeffizienzpolitik  –  Ein  Positionspapier  von
 Mitgliedern des Think Tank 30. http://www.tt30.de/wp-content/uploads/2011/11/2012_01_09_
   Positionspapier-tt30-Wei%C3%9Fe-Zertifikate_FINAL1.pdf
   UBA  (Umweltbundesamt)  (2008):  Wirtschaftlicher  Nutzen  des  Klimaschutzes  –  Wirtschaftliche
 Bewertung  von  Maßnahmen  des  integrierten  Energie-  und  Klimaprogramms  (IEKP).  Kosten  betrachtung  ausgewählter  Einzelmaßnahmen  der  Meseberger  Beschlüsse  zum  Klimaschutz.
 Climate Change 14/08. Fraunhofer ISI, IEF-STE, Öko-Institut, CEPE und Ziesing im Auftrag des  Umweltbundesamtes. http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3517.pdf  UBA  (2009a):  Politikszenarien  für  den  Klimaschutz  V  –  auf  dem  Weg  zum  Strukturwandel,  Treibhausgas-Emissionsszenarien bis zum Jahr 2030. Climate Change 16/2009. Öko-Institut, IEF-STE,  Fraunhofer ISI, Hans-Joachim Ziesing im Auftrag des Umweltbundesamtes UBA (2009b): Rechtskonzepte zur Beseitigung des Staus energetischer Sanierungen im Gebäudebestand. UBA-Texte 36/2009. Bearbeitet von  Stefan Klinski (HWR) et al. http://www.umweltdaten. de/publikationen/fpdf-l/3862.pdf  WI  (Wuppertal  Institut  für  Klima,  Umwelt,  Energie  GmbH)  (2005):  Pauschale  Vergütungen  –  Pilotprogramm zum Negawatt-Einspeise-Gesetz-Modell (NEEG-Modell). Beschreibung eines möglichen Förderprogramms eines Energieeffizienz-Fonds. Überarbeiteter Endbericht im Auftrag der  Hans-Böckler-Stiftung.  WI  et  al.  (2005):  Ausfüllbürgschaften  für  Contractingunternehmen,  Beschreibung  eines  möglichen  Förderprogramms  eines  Energieeffizienz-Fonds.  Überarbeiteter  Endbericht  im  Auftrag  der  Hans-Böckler-Stiftung. ZSW  et  al.  (Zentrum  für  Sonnenenergie  und  Wasserstoff-Forschung  Baden-Württemberg  u.a.)  (2006):  Evaluierung  von  Einzelmaßnahmen  zur  Nutzung  erneuerbarer  Energien  (Marktanreizprogramm)  im  Zeitraum  Januar  2004  bis  Dezember  2005.  Stuttgart,  Straubing  Oktober  2006.  http://www.erneuerbare-energien.de/files/erneuerbare_energien/downloads/application/ pdf/marktanreizprogramm_evaluierung.pdf 
Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

112

Inhalt

anhang

entwicklung der Marktpreise für erdgas und leichtes heizöl seit 1990

Quelle: BMWi energiedaten, eigene darstellung

Anhang

113


Inhalt

Übersicht über bestehende Systeme mit einsparquote
großbritannien 2005-2008 regulierer absolute höhe des einsparziels* einsparziel in % des energiekonsums p.a. Verpflichtete akteure OFGEM 64 TWh / Jahr 0,6 6 Strom- und Gaslieferanten Italien 2005-2008 AEEG 31 TWh / Jahr 0,3 30 Strom- und Gasverteilnetz­ betreiber Frankreich 2006-2009 ADEME 18 TWh / Jahr 0,14 2560 Energie­ lieferanten (inkl. Brenn­ stoffe außer Benzin) Alle Sektoren außer Emissi­ onshandel Alle 3 Jahre Endenergie Über Lebens­ dauer der Maß­ nahme Periodisch, nach Umsatz und Marktan­ teilen 170 standar­ disierte Maß­ nahmen. Nicht standardisierte Maßnahmen ebenfalls mögl. 4% aller zertifizierten Einsparungen w. gehandelt Nicht verpfl. Akteure können am Zertifikate­ markt teilneh­ men dänemark 2006-2013 DEA ca. 1,2 TWh Strom p.a. n/A 74 Strom-, Gas- und Fern­ wärme-Verteil­ netzbetreiber Alle außer Ver­ kehr

zielsektoren

Private Haus­ halte (davon 40% soz.schw. Haushalte) Alle 3 Jahre Endenergie Über Lebens­ dauer der Maß­ nahme Periodisch, nach Anzahl der belieferten Haushalte** 37 standardi­ sierte Maßnah­ men

Alle Sektoren

nachweis über zielerfüllung Bezugsgröße anrechnung der einsparungen Umlage der einsparquote auf die verpflichteten akteure

jährlich Primärenergie Über 5-JahresZeitraum Jährlich, nach Marktanteilen

jährlich Endenergie Über 1-JahresZeitraum Basierend auf durchschn. Marktanteile der letzten 3 Jahre Ca. 200 stan­ dardisierte Maßnahmen. Nicht standar­ disierte Maßn. ebenf. mögl. Kein Handel

Mögliche Maßnahmen

22 standar­ disierte Maß­ nahmen. Nicht standardisierte Maßnahmen ebenfalls mögl. 75% aller zertifizierten Einsparungen w. gehandelt Nicht verpfl. Akteure können am Zertifikate­ markt teilneh­ men

handelsvolumen des zertifikatehandels

Bilateraler Handel mögl. (findet jedoch kaum statt) Zertifikate werden nur verpflichteten Akteuren aus­ gestellt

teilnehmer am zertifikatehandel

n/A

* diskontierte endenergie über die Lebensdauer der in der Periode durchgeführten Maßnahmen ** für aktuelle Verpflichtungsperiode (2008 - 2012) Quelle: giraudet / Finon 2011, Bertoldi et al. 2010, IFeU/WI 2008, Bertoldi / rezessy 2009, eigene darstellung

114

Inhalt

Strategien zur Modernisierung I: Neue Finanzierungsmodelle für einen klimaneutralen Gebäudebestand

Inhalt

Inhalt

Inhalt

Energieeffizienz ist das Stiefkind der Energiewende und des ökolo- lichen. Das Ergebnis des Vergleichs mündet in die Empfehlung für ein gischen Umbaus der Industriegesellschaft. Dabei liegen vor allem in Prämienmodell: ein haushaltsunabhängiges Umlagesystem, das einen der Gebäudesanierung enorme Potenziale für den Klimaschutz und die dynamischen Geldfluss sowohl in eine bessere Dämmung von GebäuReduzierung des Energieverbrauchs. Außerdem kann sie starke Im- den als auch in die regenerative Wärmeversorgung lenkt. Die Studie pulse in den Bereichen Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit geben. ergänzt damit das parallel veröffentlichte Gutachten «Strategien zur In der vorliegenden Studie werden vier verschiedene Instrumente zur Modernisierung II: Mit EKO-Quartieren zu mehr Energieeffizienz». Finanzierung der energetischen Gebäudesanierung miteinander verg-

heinrich-Böll-Stiftung e.V. Die grüne politische Stiftung

Schumannstraße 8, 10117 Berlin t 030 285340 F 030 28534109 e info@boell.de W www.boell.de

Inhalt

ISBN 978-3-86928-083-7
        
Top of page

Note to user

Dear user,

In response to current developments in the web technology used by the Goobi viewer, the software no longer supports your browser.

Please use one of the following browsers to display this page correctly.

Thank you.