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Konfliktrisiken bei Zugang und Nutzung von Rohstoffen

Full text: Konfliktrisiken bei Zugang und Nutzung von Rohstoffen

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Rohstoffkonflikte nachhaltig vermeiden
Konfliktrisiken bei Zugang und Nutzung von Rohstoffen (Teilbericht 1)

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UMWELTFORSCHUNGSPLAN DES BUNDESMINISTERIUMS FÜR UMWELT, NATURSCHUTZ UND REAKTORSICHERHEIT Forschungskennzahl 370819 102 UBA-FB 001478/1

Rohstoffkonflikte nachhaltig vermeiden
Konfliktrisiken bei Zugang und Nutzung von Rohstoffen (Teilbericht 1)
von Dennis Tänzler Meike Westerkamp Adelphi, Berlin Nikolaus Supersberger Michael Ritthoff Raimund Bleischwitz Wuppertal Institut, Berlin

Im Auftrag des Umweltbundesamtes

UMWELTBUNDESAMT

Diese Publikation ist ausschließlich als Download unter http://www.uba.de/uba-info-medien/4098.html verfügbar. Hier finden Sie auch weitere Teilberichte des Forschungsprojektes.

Die in der Studie geäußerten Ansichten und Meinungen müssen nicht mit denen des Herausgebers übereinstimmen.

ISSN 1862-4804

Durchführung der Studie: Abschlussdatum: Herausgeber:

Adelphi Caspar-Theyss-Strasse 14a 14193 Berlin September 2010 Umweltbundesamt Postfach 14 06 06813 Dessau-Roßlau Tel.: 0340/2103-0 Telefax: 0340/2103 2285 E-Mail: info@umweltbundesamt.de Internet: http://www.umweltbundesamt.de http://fuer-mensch-und-umwelt.de/

Wuppertal Institut Döppersberg 19 42103 Wuppertal

Redaktion:

Fachgebiet I 1.2 Internationaler Umweltschutz, Internationale Nachhaltigkeitsstrategien, Deutsche Anlaufstelle Europäische Umweltagentur Hans-Joachim Hermann

Dessau-Roßlau, April 2011

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001

Inhalt
1 Konfliktrisiken im Rohstoffsektor: Einleitung 2 Konfliktzugänge 2.1 Konfliktdefinition 2.2 Zentrale Parameter von Konflikten 3 Kontextbedingungen 3.1 Ressourcentypus und strategische Relevanz 3.2 Politisches, soziales und ökonomisches Umfeld 3.3 Konflikthafte Kontextbedingungen 4 Potentielle Konfliktlandschaften 4.1 Konflikte zwischen Produzenten und Verbrauchern: Von Russland nach Europa 4.2 Konflikte zwischen Verbraucherländern: China und der Westen in Afrika 4.3 Konflikte zwischen Produzentenländern: Kalter Krieg in der Arktis 4.4 Konflikte innerhalb eines Produzentenlandes: Ressourcenfluch in Nigeria 4.5 Konflikte innerhalb von Verbraucherländern: Rohstoffkrisen und mehr 5 Schlussfolgerungen 6 Literaturverzeichnis 003 004 004 005 009 009 012 014 019 019 020 021 022 023 024 026

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Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Konfliktdefinitionen von Konfliktdatenbanken Tabelle 2: Ausgewählte Staaten und ihr Konflikt-Ressourcen-Nexus 5 16

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003

1 Konfliktrisiken im Rohstoffsektor: Einleitung
Ungleiche Rohstoffverteilung und die Konsequenzen der Nutzung von nichterneuerbaren Ressourcen sind wiederkehrend Gegenstand von gewaltförmigen Auseinandersetzungen unterschiedlicher Intensität. Die resultierende Beziehung zwischen Konflikten einerseits und Ressourcen andererseits, im Folgenden als Konflikt-Ressourcen-Nexus bezeichnet, ist komplex und bedarf einer eingehenden theoretisch-konzeptionellen Betrachtung. Abhängig von übergeordneten Akteurskonstellationen und der Ausprägung politischer, wirtschaftlicher und sozialer Rahmenbedingungen resultieren unterschiedliche Konfliktrisiken. Diese Risiken sind vielfach global vernetzt, auch weil sie wesentlich die Ressourcenströme zwischen Verbraucher-, Transit- und Produzentenländern spiegeln. Konflikte innerhalb von Produzentenländern können demnach die Versorgungssicherheit mit Rohstoffen in Verbraucherländern gefährden: „Der Ausfall eines Förderlandes auf den Weltmärkten, zum Beispiel durch wirtschaftliche Instabilität oder durch Krieg und Bürgerkrieg, kann gravierende Folgen für die deutsche Industrie haben. [...] die Sicherheit der Rohstoffversorgungswege kann im Extremfall Auswirkungen auf die Sicherheitspolitik haben." (Brökelmann 2006). Ob für energetische Rohstoffe wie Erdgas, Erdöl, Kohle oder nicht-energetische Rohstoffe wie Coltan oder Kupfer: Vielfach wird gefordert, Deutschland müsse sich an die verschärfte Konkurrenz knapper und strategischer Rohstoffe anpassen, wobei auf die Möglichkeiten von Rohstoffkonflikten verwiesen wird. Der folgende Abschnitt wird die sicherheitsrelevante Bedeutung des KonfliktRessourcen-Nexus´ erörtern, die Risiken von Konflikten mit Rohstoffbezug konkretisieren und mögliche Konfliktkonstellationen zu benennen. Auf der Grundlage der wissenschaftlichen Debatte über aktuelle und zukünftige Konflikte werden hierfür zentrale Eigenschaften des Konflikt-Ressourcen-Nexus´ herausgearbeitet, wobei vor allem die Kontextbedingungen in den Blick genommen werden, unter denen Rohstoffe Einfluss auf das Ausbrechen eines Konfliktes nehmen können. Dieser erste Teilbericht des Forschungsvorhabens „Rohstoffkonflikte nachhaltig vermeiden. (Inter-)nationale Konflikt-Risiken bei Zugang und Nutzung von Rohstoffen“ stellt wesentliche theoretisch-konzeptionelle Überlegungen zu Konfliktrisiken im Rohstoffsektor zusammen, auf deren Grundlage in weiteren Teilberichten neben Fallstudien und Szenario-Entwicklung auch mögliche krisen- und konfliktpräventive Ansätze diskutiert werden.

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2 Konfliktzugänge
Die theoretisch-konzeptionelle Überlegungen zu Konfliktrisiken im Rohstoffsektor beginnen zunächst mit einer Verortung des Konfliktbegriffes, wofür definitorische Zugänge, Eigenschaften und Kontextbedingungen diskutiert werden. Auf dieser Grundlage sollen im zweiten Schritt zentrale Konfliktrisiken identifiziert und in ihrer Relevanz bewertet werden.

2.1

Konfliktdefinition

Der Begriff Konflikt ist in der Wissenschaft nicht einheitlich definiert. Einen hilfreichen Ausgangspunkt und eine hinreichend breite Definition bietet Ropers, der Konflikte definiert als einen: " [..] Ausdruck von Spannungen und Unvereinbarkeiten zwischen verschiedenen, voneinander abhängigen Parteien im Hinblick auf ihre jeweiligen Bedürfnisse, Interessen und Wertvorstellungen. Zu gesamtgesellschaftlichen Krisen und destruktiven Eskalationen führen solche Auseinandersetzungen vor allem in Phasen tiefgreifender sozioökonomischer Veränderungen und politischer Transformation. Also dann, wenn es um die Neuverteilung von Lebenschancen und Partizipationsmöglichkeiten zwischen verschiedenen Gruppen geht.“ (Ropers 2002: 11). Die zentralen Bestandteile der Konfliktdefinition Ropers beziehen sich auf die Ursachen, die beteiligten Akteure und das Ausmaß von Konflikten. Je nachdem wie diese Bestandteile definiert werden, konstituiert sich ein spezifischer Konfliktbegriff. Die Unvereinbarkeit von Bedürfnissen und Interessen dürfte gerade in Bezug auf die Nutzung von Rohstoffen von entscheidender Bedeutung sein, allerdings erlaubt die Weite dieser Begriffe die Einordnung verschiedenster Konfliktgegenstände. Ebenso interessant für die Abschätzung zukünftiger Konflikte ist der Verweis auf die höhere Wahrscheinlichkeit der destruktiven Eskalation in Phasen des sozioökonomischen Wandels und der politischen Transformation. Hier wird auch die Möglichkeit der gewaltförmigen Ausprägungen der Interessengegensätze in den Blick genommen. Gewalt kann vom sporadischen Aufkommen, über die massive Anwendung im Rahmen eines Bürgerkrieges bis hin zum zwischenstaatlichen Krieg in deutlich unterschiedlichen Ausprägungen auftreten. Gleichzeitig werden auf der politischen Ebene Konflikte in und zwischen Staaten vielfach ohne Gewaltanwendung politisch gelöst. Die Neuverteilung von Lebenschancen unter konkurrierenden Gruppen im Zusammenhang mit zunehmend knappen und daher wertvollen Rohstoffen richtet den Fokus auf die Rolle von Verteilungsarrangements und damit Fragen der RessourcenGovernance in Produzentenländer, aber möglicherweise auch in Verbraucherländern für die Frage der Konfliktdynamik. Im Folgenden wenden wir uns zur Konzeptionalisierung des Verständnisses vom Konflikt-Ressourcen-Nexus den eben identifizierten zentralen Bestandteilen der Konfliktdefinition Ropers zu, um sie in ihren Ressourcenbezügen zu beleuchten. Ursachen, relevante Akteure und Ausmaß werden

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vertieft erörtert, wozu wesentlich auf die Ansätze verschiedener Konfliktdatenbanken zurückgegriffen wird. Auf diese Weise können zentrale Parameter des weiter zu verfolgenden Konflikt-Ressourcen-Nexus´ definiert werden.

2.2

Zentrale Parameter von Konflikten

Die nachfolgend vorgestellten vier Konfliktdatenbanken erheben ihre Daten jeweils auf Grundlage einer eigenen Definition von Konflikten (bzw. Krieg), die in unterschiedlicher Weise die Konfliktparameter Ursachen, Akteure und Ausmaß aufgreifen. Bei den ausgewählten, wissenschaftlich anerkannten Konfliktdatenbanken handelt es sich um: Forschungsgruppe Krieg (FORK) der Freien Universität Berlin; Correlates of War (COW) etabliert durch Melvin Small und J. David Singer der University of Michigan; Armed Conflict Dataset vom Uppsala Conflict Data Program (UCDP) und dem Centre for the Study of Civil Wars, International Peace Research Institute, Oslo (PRIO); Conflict Information System (CONIS, früher KOSIMO) vom Heidelberger Institut für Internationale Konfliktforschung, Universität Heidelberg. Der Vergleich der Konfliktdefinitionen der Datenbanken (siehe Tabelle 1) verdeutlicht, dass die etablierten Datenbanken ihr empirisches Feld auf deutlich unterschiedliche Weise beschränken. Basierend auf spezifischen Definitionen und Codierungen von Konflikten und Krieg, ergeben sich somit verschiedene Datensätze, die Konflikte unterschiedlich akzentuieren:

Tabelle 1: Konfliktdefinitionen von Konfliktdatenbanken

Ursachen FORK FORK orientiert sich an der Vergesellschaftungsform der Akteursstrukturen im Konflikt. Ursachen werden nicht näher benannt, werden aber indirekt als Variablen aufgenommen (z.B. lokale Unterschiede in Ressourcenvorkommen). Ursachen für den Krieg sind nicht Teil der Definition von COW. Singer als Entwickler von COW nennt allerdings in einer Veröffentlichung Territorium, Ideologie, dynastische Legitimation, Sprache, Religion, Ethnizität, Selbstbestimmung, Ressourcen, Märkte, Herrschaft und Rache als Motive für Kriege (Singer 1996). Regierung (government): Konflikt über das politische System, Austausch der Zentralregierung oder Änderung der Zusammensetzung der Zentralregierung. Teritorium (territory): Betrifft die Zugehörigkeit eines Territoriums (z.B. Sezession, Autonomie). nationale Werte: Territorium, Sezession, Dekolonisation, Autonomie, System/Ideologie, Nationale Macht, Regionale Vorherrschaft, Internationale Macht, Ressourcen, Sonstiges. Akteure

COW

Armed Conflict Dataset

CONIS

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FORK COW Armed Conflict Dataset CONIS

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Staatliche und nichtstaatliche Akteure bzw. organisierte Gruppen, wobei bei einem „Krieg” nicht notwendiger Weise ein Staat involviert sein muss. Eine der beteiligten Parteien muss eine staatliche Regierung sein. Zwei Parteien, davon ist eine Regierung. Ein Konflikt kann aus mehr als zwei Konfliktparteien bestehen. Mindestens zwei Parteien (organisierte Gruppen, Staaten, Staatengruppen, Staatenorganisationen). Ausmaß

FORK

COW

Armed Conflict Dataset

CONIS

„Kriege“ werden ab 100 direkten Opfern militärischer Gewalt pro Jahr erfasst. Es werden vier Kerntypen kriegerischer Gewalt unterschieden: zwischenstaatliche Kriege (zwischen mindestens zwei souveränen Staaten). extrastaatliche Kriege (zwischen Staaten und nichtstaatlichen Akteuren jenseits bestehender Staatsgrenzen). innerstaatliche Kriege (zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren innerhalb bestehender Grenzen) sowie substaatliche Kriege (zwischen nichtstaatlichen Gewaltakteuren innerhalb oder jenseits formaler Staatsgrenzen) Uni- oder multilaterale militärische Eingriffe werden nicht als eigener Kriegstypus sondern als Spezialform des Konfliktverhaltens erfasst. „War“ mit mindestens 1000 „battle related deaths“ pro Jahr, bei denen sich gegnerische bewaffnete Truppen in langanhaltenden bewaffneten Gefechten gegenüber stehen. Das COW unterscheidet in: Zwischenstaatliche Kriege zwischen den regulären Armeen von zwei oder mehreren anerkannten Staaten. Innerstaatliche Kriege zwischen zwei bewaffneten Truppen innerhalb eines Staatsgebietes, Extrasystemische Kriege sind langanhaltende bewaffnete Gefechte zwischen einem staatlichen Akteur des internationalen Systems und einer international nicht anerkannten politischen Einheit außerhalb seiner territorialen Grenzen. Gebrauch von Waffen zur Durchsetzung eigener Vorstellungen im Konflikt, welche in Todesopfern resultieren. Es wird unterschieden in vier Konfliktformen: Geringfügig bewaffneter Konflikt, dessen Existenz mindestens 25 durch Kampfhandlungen bedingte Tote pro Jahr und weniger als 1.000 kampfbezogene Tote während der Dauer des Konflikts voraussetzt. Mittlerer bewaffneter Konflikt, der mindesten 25 Kampfesopfer pro Jahr und eine Gesamtzahl von maximal 1.000 Toten voraussetzt. Krieg, der mindestens 1.000 Tote pro Jahr voraussetzt. Innerstaatlicher Konflikt mit Unterstützung einer oder beider Parteien durch andere Staaten. Das Ausmaß wird anhand einer qualitativen Intensitätsskala gemessen. “Latenter Konflikt“ und „manifester Konflikt“ sind nicht gewalttätig. Bei „Krise“, „ernster Krise“ und „Krieg“ nimmt die Intensität von punktueller zu strukturell angewendeter Gewalt zu. Nichtgewalttätigen Mittel sind u.a. verbaler Druck, die öffentliche Androhung von Gewalt oder das Verhängen von ökonomischen Zwangsmaßnahmen. Gewalttätige Mittel erstrecken sich von vereinzelter, wiederholter, organisierter, kontinuierlicher bis hin zu systematischer Gewaltanwendung.

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007

Für die Datenbanken werden unterschiedliche Intensitäten von Konflikten definiert und unterschiedliche (quantitative oder qualitative) Merkmale herangezogen. Selbst die Anzahl von Todesopfern als Definitionsmerkmal kann unterschiedlich codiert sein (z.B. welche Personengruppen werden zu den Opfern gezählt und über welchen Zeitraum wird dies erfasst). Ob nichtstaatliche Akteure als Konfliktpartei akzeptiert werden oder nicht, ist ein weiteres Unterscheidungsmerkmal der Konfliktdefinitionen. Geschieht dies nicht, können Konflikte ohne staatliche Beteiligung als Konfliktpartei entsprechend nicht dokumentiert werden, womit eine Reihe von Konfliktkonstellationen nicht erfasst wird. Schließlich werden Konflikttypologien und Ursachen von Konflikten bei den Definitionen unterschiedlich stark beachtet. Teilweise gehören zur Konfliktdefinition nur die Konfliktformen, die Ursachen oder aber beides. In dieser Zusammenschau zeigt sich, dass die Datenbanken unterschiedliche Konfliktbegriffe und –dimensionen zugrundelegen: Sie orientieren sich entweder an der Vergesellschaftungsform der Akteure, den aktuellen Entwicklungen des Konfliktgeschehens und/oder den Ursachen von Konflikten. Als Konsequenz der sich unterscheidenden Konfliktdefinitionen ergeben sich unterschiedliche Fallzahlen mit Variationen bei den dokumentierten Merkmalen. Um Konflikttrends in Verbindung zum Zugang und zur Nutzung von Rohstoffen bestmöglich darstellen zu können, lässt sich hierbei Folgendes festhalten:

Ursachen
Rohstoffe können Konfliktursache und Mittel zur Durchsetzung von Zielen in einem Konflikt sein sowie Konflikte auslösen, verstärken oder verlängern. Die Datenbank CONIS weist in seiner Konfliktdefinition, neben anderen Faktoren auch explizit auf Ressourcen als Ursache von Konflikten hin.1

Akteure
Externe und nichtstaatliche Akteuren werden von fast allen Konfliktdefinitionen der Datenbanken abgedeckt. Grundsätzlich ist im Rahmen der Konfliktanalyse die globale Vernetzung der für den Konfliktkontext relevanten unterschiedlichen Akteure zu berücksichtigen. So kann u.a. das Eingreifen Dritter zur Verteidigung von (Rohstoff)Sicherheitsinteressen abgebildet werden.2

1 Einer von CONIS „nationalen Werten“ um die in einem Konflikt gekämpft wird, sind „Ressourcen“. „Governance“ sowie „territory“ vom Armed Conflict Dataset als Konfliktursachen können den Faktor Rohstoff inkludieren aber nicht als solchen ausweisen. Eine Differenzierung der Konfliktdefinition in die von Smith vorgeschlagenen Kategorien findet weder bei CONIS noch bei einer der anderen Datenbank statt. Hieraus folgt, dass keiner der Datenbanken in gewünschter Weise den Faktor Rohstoff in differenzierter Form (oder überhaupt) abbilden kann. Es stellt sich allerdings auch die Frage, inwiefern dies überhaupt in Form einer Datenbank möglich ist. 2 CONIS und FORK berücksichtigen Konflikte ohne Beteiligung einer Regierung als Konfliktpartei. CONIS, FORK und das Armed Conflict Dataset haben die Möglichkeit externe Akteure zu erfassen. CONIS und FORK können dies bei allen Konflikttypen, das Armed Conflict Dataset nur bei innerstaatlichen Konflikten. FORK deckt durch die verwendete Konflikttypologie „substaatliche Kriege“ ab, die zwar nicht oft aber in steigender Tendenz auftreten. Sie sind vor allem in Bezug zu fragiler Staatlichkeit zu sehen.

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Ausmaß

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Der Konflikt-Ressourcen-Nexus umfasst nicht gewaltförmige wie gewaltförmige Konflikte. Zentrale Eigenschaft des Konflikt-Ressourcen-Nexus ist daher eine qualitative Definition von Konflikten mit einer Intensitätsskala, anfangend bei nichtgewaltförmigen Konflikten. Hierzu ist als Ansatz CONIS geeignet. Aus dieser Zusammenschau von Ursachen, Akteuren und Ausmaß ist für die weitere Betrachtung des Konflikt-Ressourcen-Nexus festzuhalten, dass eine breitere Betrachtungsweise von Konfliktkonstellationen zu verfolgen ist. Dies gilt für die Einbeziehung auch nicht gewaltförmiger Austragungsformen von Konflikten, also kooperative Formen des Interessenausgleichs; es gilt ferner für die Berücksichtigung nicht-staatlichen Gruppen als Konfliktbeteiligte und dies gilt schließlich für die Bewertung der spezifischen Rolle von Rohstoffen, die kaum als einige Ursache, sondern vielmehr als Verstärker oder eine von mehreren Einflussfaktoren in den Blick zu nehmen sind.

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3 Kontextbedingungen
Die Einordnung zentraler Eigenschaften des Konflikt-Ressourcen-Nexus´ verdeutlicht, dass es für eine angemessene Betrachtung von Konfliktereignissen im Kontext von Ressourcen einer umfassenden Analyse der Kontextbedingungen bedarf. Mit anderen Worten: ob der Zugang und die Nutzung von Rohstoffen eine Rolle in Konflikten spielt, ist wesentlich kontextabhängig. Es gibt konfliktgeprägte rohstoffreiche Länder (z.B. Sierra Leone, Angola, Nigeria oder die DRK) und konfliktarme rohstoffreiche Länder (wie Botswana, Chile oder Malaysia). Eine eindeutige Zuschreibung der spezifischen Rolle von Rohstoffen ist schwierig: „[The] problem is the failure to determine the causal mechanisms that link mineral wealth to war. Different scholars offer different theories3 […] But due in part to the […] problems of measurement, endogeneity, and robustness4 and due in part to a shortage of data, we have not been able to tell which mechanism (or mechanisms) is correct” (Ross 2006). Die wissenschaftlichen Erkenntnisse über die spezifische Wirkung einzelner Kontextfaktoren im Konflikt-Ressourcen-Nexus sind demnach bislang begrenzt. Dennoch wird einigen Faktorenbündeln für die spezifische Ausprägung von Konflikten ein wesentlicher Einfluss zugeschrieben. Dies gilt für Ressourcentypus und strategische Relevanz einerseits sowie das politische, soziale und ökonomische Umfeld andererseits. Durch die Kontextbedingungen können Risiken, die den Anfang eines Konfliktes und dessen Intensität und Dauer beeinflussen, benannt sowie wahrscheinliche Konflikttypen antizipiert werden (vgl. Renner 2002; Ross 2006).

3.1

Ressourcentypus und strategische Relevanz

Im Angola-Konflikt, bei Spannungen zwischen Russland und der Ukraine oder im Konflikt in der Region der Großen Seen in Afrika hatten bzw. haben Ressourcen Öl, Gas und Mineralien ganz unterschiedliche Einflüsse auf den Konfliktverlauf.5 Dies kann u.a. auf unterschiedliche Charakteristika der Rohstoffe selbst zurückgeführt werden, die sich auf die Zugangsmöglichkeit und Verwendbarkeit für verschiedene Akteure niederschlagen. So erleichtern bestimmte Charaktereigenschaften der Ressourcen und deren strategische Relevanz, z.B. auf den Weltmärkten, die Möglichkeiten, sie für

3

“Mineral wealth could foster conflict by funding rebel groups (Collier/ Hoeffler 2004), weakening state institutions (Fearon, Laitin 2003, Snyder, Bhavnani 2005), making the state a more attractive target for rebels (Fearon, Laitin 2003), facilitating trade shocks (Humphreys 2005), making separatism financially attractive in resource rich regions (Le Billon 2005a, Collier, Hoeffler 2005), or through other processes (Ross 2004, Humphreys 2005).” Siehe hierzu eine genauere Erläuterung bei Ross 2006: 266. In Angola wurden seitens der Regierung Erdölerlöse zur Finanzierung des Bürgerkrieges eingesetzt (die Opposition kontrollierte den Diamantenhandel). Der immer wiederkehrende wirtschaftlich wie politisch begründete Konflikt zwischen Russland und der Ukraine, führt zu Gaslieferungseinschränkungen oder stops nach Europa. Der Rohstoffreichtum im Osten der DRK an Metallen und Edelsteinen gibt Anreiz und ermöglicht die Finanzierung von Konfliktparteien.

4 5

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spezifische Interessen einzusetzen. Einschlägig ist hierbei die unmittelbare Verwendung der aus dem Verkauf oder dem Handel mit Ressourcen resultierenden Erträge zur Sicherung von Macht und Einfluss. Das entsprechende Vorgehen verläuft häufig gewaltförmig. Die im Folgenden genannten Eigenschaften von Rohstoffen und deren politische wie wirtschaftliche Bedeutung beschreiben verschiedene Aspekte, die für die Nutzung von Rohstoffen zur Führung und Finanzierung von Konflikten maßgeblich sind:

Innerstaatliche geographische Verteilung:
Rohstoffe treten mit Blick auf ihre geographische Verteilung konzentriert oder weit verteilt auf (Auty 2001). Sie befinden sich hinsichtlich ihrer Entfernung zur Staatsmacht in Regierungsnähe oder -ferne (Le Billon 2001). Anhand dieser Zuschreibung kann das Risiko des Zugriffs auf Rohstoffe durch nichtstaatliche Gewaltakteure bemessen sowie mögliche Konflikttypen benannt werden. Die Regierungsnähe bzw. -ferne bezieht sich auf die Möglichkeiten des Staates, den Zugriff auf die Rohstoffe durch Gewaltakteure zu verhindern. Die Regierungsferne ermöglicht es nichtstaatlichen Gewaltakteuren, sich Zugang zu den Rohstoffen zu verschaffen. Im Falle von konzentriert auftretenden Rohstoffen kommt es häufiger zu Unabhängigkeitsbestrebungen bzw. Staatsstreichen. Bei weit verteilt auftretenden Rohstoffen sind eher sich etablierende Kriegsherren respektive Rebellentätigkeiten auszumachen (Le Billon 2001).

Technische Zugangs- und Kontrollmöglichkeiten:
Die Potentiale, um Rohstoffe auszubeuten, machen an sich den Ausbruch eines Konfliktes nicht wahrscheinlicher (Feil/Switzer 2004; Ross 2004). Sie stellen aber einen Faktor zur Intensivierung und/oder Verlängerung von existierenden Konflikten dar (vgl. Lujala et al. 2005). Die Ausbeutbarkeit wird bestimmt durch die Zugangsmöglichkeit zu den Rohstoffen, die Akteure aufweisen, um diese abzubauen und zu transportieren. Hierfür sind auch Lage und Form der Ressourcen bedeutend. Beispiele sind die Lage der Ressource in der Erdschicht, die Zugänglichkeit des Gebietes, der Aggregatzustand, das notwendige Fachwissen und Ausrüstung für die Extraktion oder die Transportart der Rohstoffe. Die Voraussetzungen für die Ausbeutbarkeit von Erdöl, Erdgas und Metalle sind somit unterschiedlich. Folglich haben verschiedene Akteure Zugang zu den Rohstoffen. Öl und Gas sind eher unter der Kontrolle von Regierungen, nicht zuletzt wegen der notwendigen Transportinfrastruktur, die mit umfangreichen Investitionen und Planungsaktivitäten verknüpft ist. Regierungen können die Voraussetzungen schaffen, die Rohstoffe abzubauen und zu transportieren. Hierfür ist die Zusammenarbeit mit internationalen Unternehmen vielfach erforderlich. Gold, z.T. auch Diamanten können mit einfachsten Mitteln abgebaut und transportiert werden und lassen sich daher leichter, auch von nichtstaatlichen Akteuren ausbeuten. Im Zusammenhang mit den Transportwegen wird auch die Angreifbarkeit der Infrastrukturen in den Blick genommen, so z.B. inwiefern Handelswege von nichtstaatlichen Gewaltakteuren zur Selbstbereicherung blockiert werden können, (Ross 2004). Denkbar wäre die Positionierung von Rebellen am Eingang von Extraktionsplätzen oder die Errichtung von Straßenblockaden auf Transportrouten.

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Marktwert:
Die Lukrativität eines Rohstoffes beschreibt die Gewinnbringung durch den Verkauf (Basedau 2005), die wesentlich von Angebot und Nachfrage abhängig ist. Die Marktpreise für Rohstoffe können stark schwanken und werden neben Knappheiten auch von strategischen Überlegungen der Produzenten und Abnehmern bestimmt. Die Attraktivität eines Rohstoffes erhöht sich vor allem durch den strategischen Wert, der ihm von den Verbraucherstaaten zugemessen wird: Erdöl, Erdgas und Metalle, die unverzichtbar zur Energiegewinnung und für die industrielle Produktion sind, genießen in diesem Sinne besonderes wirtschaftliches und politisches Interesse bei den Abnehmern. Entsprechende Interessenlagen können auf unterschiedliche Arten verfolgt werden: sei es durch die Sicherung von Zugriffsrechten durch Unternehmen oder Regierungen, sei es durch die gewaltförmige Aneignung durch Gewaltakteure.

Abhängigkeit der Verbraucherländer:
Der Aufbau und die Aufrechterhaltung der notwendigen Rohstoffindustrie hängen maßgeblich von den diesbezüglichen Interessen in den Verbraucherländern ab.6 Im Zuge des dynamisch wachsenden Verbrauchs an Ressourcen weltweit steigt die Wahrscheinlichkeit absoluter wie relativer Knappheiten auf den Weltmärkten. Die Endlichkeit des Erdöls wird zunehmend in diesem Sinne von Wirtschaft und Politik diskutiert und auch von zentralen Institutionen der globalen Energiepolitik, wie der Internationalen Energieagentur, prognostiziert (IEA 2010).7. Als Folge ist zu zum einen zu beobachten, dass sich die Konkurrenz unter Verbraucherstaaten um den Zugang zu Rohstoffen verschärft. Zum anderen, steigt die geostrategische Bedeutung von Produzentenstaaten: „Staaten richten ihre internationale Wirtschafts-, Außen- und Militärpolitik darauf aus, politischen Einfluss auf wichtige Ressourcen in anderen Ländern und Kontinenten zu gewinnen“ (Sachs 2006: 144).

(Ungleiche) Globale Rohstoffverteilung:
Tritt zu der gesteigerten Abhängigkeit von Verbraucherländern eine global ungleiche Verteilung der Rohstoffe hinzu, kann diese strategische Konstellation von Produzentenländern auch als Machtwährung – vor allem im Energiesektor (Müller 2006) – zur Durchsetzung politischer Ziele genutzt werden, z.B. Venezuela, Iran und Russland (Ross 2008). Beim Erdöl hat dies zur Formulierung des „Ersten Gesetz der Petropolitik“ (Friedman 2006) geführt: Je höher der Preis für Rohöl ist, desto eher seien Exportländer bereit, eine konfrontative Außenpolitik zu fahren und desto weniger Reformbereitschaft zeigen sie in ihrem eigenen Land (mit entsprechenden

6 „The ability of parties to a conflict to exploit natural resources depends on their access to external markets“ (Alley et al. 2008). 7 Die Debatte um „Peak Oil“, also der Höhepunkt der globalen Rohölproduktion, dreht sich darum, ob dieser bereits überschritten ist und wann angesichts der steigenden Nachfrage, insbesondere seitens großer Schwellenstaaten wie China und Indien, mit Engpässen auf den Weltmärkten zu rechnen ist. Diese Situation wird noch durch andere Charakteristiken des globalen Energiesystems verschärft (vgl. Supersberger 2006, Tänzler et al. 2007): starke Abhängigkeit von fossilen Energieträgern; zentralisierte und konzentrierte Strukturen entlang sämtlicher Versorgungsketten; die Notwendigkeit konstanten Energieflusses bzw. Energienachschubs und eine beständige Steigerung des weltweiten Energieverbrauchs.

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Auswirkungen für die nationalen Governance-Strukturen). Die derzeit zu beobachtende zunehmende Verstaatlichung oder Übernahme staatlicher Kontrolle über den Handel mit Öl- und Gas kann somit zu Verknappung des Angebots genutzt werden, was bei einer regionalen Konzentration globaler Rohstoffe, hier v.a. Energierohstoffen, erhebliche politische Auseinandersetzungen auf bilateraler sowie multilateraler Ebene nach sich ziehen kann.

3.2

Politisches, soziales und ökonomisches Umfeld

Der Fund und die Nutzung von Rohstoffen erfolgen in einem spezifischen gesellschaftlichen Umfeld, welches erheblichen Einfluss darauf hat, wie die Rohstoffe und der Gewinn aus den Rohstoffen genutzt werden. Dieses Umfeld kann mit Blick auf die politischen, sozialen und ökonomischen Gegebenheiten einer Gesellschaft bestimmt werden, wie es z.B. in der Debatte um politische Kapazitäten, aber auch um Anfälligkeit gegenüber dem Klimawandel häufig der Fall ist (vgl. Tänzler et al. 2008). Diese in ihrer Gesamtheit zu erfassen und zu bewerten, ist ein komplexes Unterfangen. Bei der Auswahl einzelner Parameter zur Bestimmung des Umfelds können bestehende Bewertungsansätze dazu beitragen, kritische Konstellationen zu identifizieren. So sind die Fragilität eines Staates, die Staatsform, die bürgerlichen Freiheitsrechte und politischen Partizipationsmöglichkeiten, das Niveau menschlicher Entwicklung (Gesundheit, Bildung und Einkommen), die Transparenz von Geldflüssen durch staatliche und unternehmerische Hände, die Korruption und die Ressourcenabhängigkeit der Volkswirtschaft bereits Gegenstand von globalen Indizes.8 Das Niveau einzelner Parameter lässt prinzipiell erste Rückschlüsse auf die Kapazitäten bzw. die Performanz von Regierungen zu. Staaten mit schwach ausgeprägten Governance-Strukturen gelten grundsätzlich als anfälliger für Konflikte im Vergleich zu Staaten mit starken Governance-Strukturen und konsolidierten Regierungen (Fearon/Laitin 2003; Schneckener 2005; 2006). Darüber hinaus gelten anokratische Staaten – d.h. nur partiell demokratische Staaten – konfliktanfälliger als demokratische oder autokratische Staaten (Hegre et al. 2001, Fearon/Laitin 2003). Hieraus kann abgeleitet werden, dass das Risiko für ressourcenbezogene Konflikte steigt, 1. je fragiler ein Staat ist, 2. je geringer sich die Entwicklungsmöglichkeiten der Bürger darstellen und 3. je stärker die Korruption und die Ressourcenabhängigkeit Wirtschaftsstruktur beeinträchtigen.

die

8 Diese Parameter werden durch folgende Indizes gemessen: Failed State Index von Foreign Policy and The Fund for Peace, The Worldwide Governance Indicators Project 2008 der Weltbank, Freedom House, Human Development Index vom United Nations Development Programme, Corruption Perceptions Index von Transparency International und Doing Business der International Bank for Reconstruction and Development und der Weltbank.

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Spielt die Nutzung von Rohstoffen in derart geprägten Umfeldern eine bedeutende Rolle, so ist es zunächst plausibel davon auszugehen, dass eher ein Negativkreislauf von Rohstoffreichtum und -abhängigkeit und der Fragilität des Staates auftreten kann. Um hier konkrete Schlüsse ziehen zu können, bedarf es der Konkretisierung über vertiefte Situationsanalysen, die auch relevante Handlungskapazitäten in den Blick nimmt, etwa beim Ressourcenmanagement. Dieses umschließt Zugang, Kontrolle, Vermarktung und Verteilung der Rohstoffeinnahmen (vgl. Paes 2006). In fragilen Staaten besteht eine erhöhte Gefahr, dass die Gewinne nicht zur Gewährleistung der zentralen Leistungen des Staates (Sicherheit, Wohlfahrt und Rechtstaatlichkeit) verwandt werden (Ascher 1999).9 Die negativen gesellschaftlichen Folgen des Ressourcenreichtums werden vielfach unter dem Begriff des ‚Ressourcenfluchs‘ gefasst (Ross 1999). Hierbei spielt die Höhe und die Verwendung von Renten eine maßgebliche Rolle, die sich aus der den Gewinnen der Rohstofferschließung und Nutzung ergeben. Renten erhöhen, in dem Maße, wie sie direkt an die Eliten des Staates fließen, die Staatsautonomie, da sie die Regierung von den Steuern der Bürger unabhängig macht.10 Fehlt es hierbei an Regelungen für die gesamtwirtschaftliche und soziale Verwendung dieser Einnahmen, entsteht eine Reihe von Gefahren: • Die Erwirtschaftung maximaler Renten, auch als rent-seeking bezeichnet, kann Konfliktrisiken erzeugen oder verstärken. Neopatrimonialismus, Korruption und Klientelismus können sich verfestigen und am Ende auch gewaltförmige Auseinandersetzungen zur Folge haben.11 Entstehende Renten werden von Eliten oftmals für Prestigeobjekte und zur persönlichen Bereicherung missbraucht und kommen nicht der sozioökonomischen Entwicklung des Landes zugute. In der Folge verschärft sich die soziale Ungleichheit und schafft damit Unmut und Begehrlichkeiten in der Bevölkerung. Volkswirtschaftlich droht eine Konzentration auf die extraktive Industrie. Durch die fehlende wirtschaftliche Diversifizierung kommt es zu hoher Verwundbarkeit gegenüber Preisschwankungen, die sich nicht nur nachteilig für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung auswirken kann. Auch das Risiko sozialer Spannungen kann sich in Folge von Entlassungen und mangelnden persönlichen Entwicklungsperspektiven erhöhen (sogenanntes Phänomen des Dutch Disease). Zentrale Sphären der Außen-, Wirtschafts-, Sicherheits- und Innenpolitik können dem Machterhalt und dem finanziellen Wohlstand einer vergleichsweise kleinen Elite unterworfen und Militärausgaben entsprechend erhöht werden. Hierdurch wird die Militarisierung der Gesellschaft nachhaltig befördert.

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9 „Few oil-rich countries have the fiscal discipline to invest the windfalls prudently; most squander them on wasteful projects. The governments of Kazakhstan and Nigeria, for example, have spent their petroleum incomes on building new capital cities while failing to bring running water to the many villages throughout their countries that lack it. Oil revenues tend to increase corruption, strengthen the hands of dictators, and weaken new democracies.” (Ross 2008: 3). 10 11

„No representation without taxation“ (vgl. Ross 2002)

„(N)atural resource revenues merit special attention because they tend to be large enough to create powerful stakes for particularly destructive forms of rent seeking” (OECD 2002: 14).

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•

adelphi Rohstoffkonflikte nachhaltig vermeiden: Konfliktanalyse Bei schwachen Governance-Kapazitäten seitens des Staates haben nichtstaatliche Gewaltakteure bessere Zugriffsmöglichkeiten auf die Rohstoffe. Durch die Erosion des Gewaltmonopols wird somit die Gefahr der Übernahme von Ressourcenmanagementaufgaben durch Gewaltakteure erhöht. Oftmals werden in solchen Umfeldern staatliche Einrichtungen vernachlässigt, die für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung von enormer Bedeutung sind (Bildungsund Gesundheitssystem, die Verkehrsinfrastrukturen, der Arbeitsmarkt). Angola ist hierfür ein Beispiel: “More than four billion dollars in state oil revenue disappeared from Angolan government coffers from 1997-2002, roughly equal to the entire sum the government spent on all social programs in the same period.“ (HRW 2004). Nicht unwesentlich für die Konflikthaftigkeit des Ressourcenabbaus sind zudem fehlende Governance-Kapazitäten zur Sicherung der ökologischen Nachhaltigkeit der Abbauaktivitäten. Die resultierende Konflikthaftigkeit liegt zumeist in der Diskriminierung und Marginalisierung der (indigenen) Bevölkerung, die sich mit der Bedrohung ihres Lebensraumes oder dem Verlust der für sie existentiellen Ressourcen – insbesondere Land in Mittelamerika und Wasser in Afrika (WBGU 2008) – konfrontiert sieht. Bislang haben sich resultierende Konfliktlagen zumeist auf Sachbeschädigungen, Proteste und Gewaltübergriffe auf lokaler Ebene beschränkt. Verbindliche soziale und ökologische Standards für Investitionen, Kredite und Abkommen sowie ihre Einhaltung sind wesentlich, um entsprechenden negativen Entwicklungen vorzubeugen, wobei sowohl den involvierten Unternehmen wie auch den Verbraucherländer eine wesentliche Verantwortung zufällt.

•

•

3.3

Konflikthafte Kontextbedingungen

Die aufgeführten Dimensionen des politischen, sozialen und wirtschaftlichen Umfeldes können für sich oder in ihrem Zusammenspiel einen Negativkreislauf begründen, der zur Verstärkung repressiver Strukturen und der Schwächung staatlicher Institutionen führt. Hierdurch droht der Staat an Legitimität und Stabilität zu verlieren, die zu weiterem Verlust der Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit der Regierung und ihrer Institutionen führen. Abhängig von der spezifischen nationalen wie internationalen Relevanz der verfügbaren Rohstoffe bildet sich somit der Nährboden für verschiedene Formen von gewaltförmigen Konflikten. Hierzu trägt auch die nicht-nachhaltige Ausbeutung von Rohstoffen und die auf den Rohstoffabbau zurückzuführende Degradation erneuerbarer Ressourcen im Abbaugebiet bei, die zu konflikthaften Situationen zwischen Akteuren innerhalb eines Produzentenlandes führen. Bislang hat sich diese Form des Ressourcenkonflikts auf Sachbeschädigungen, Umweltproteste und Gewaltübergriffe lokaler Natur beschränkt. In den meisten Fällen ist die Machtkonstellation so deutlich zuungunsten der Protestbewegung, dass Proteste nicht zu größeren gewaltsamen Konflikten eskalieren. Sollten sich ökologische Auswirkungen in Zukunft verstärken, könnte dies auch zu einer erhöhten Konfliktintensität beitragen (Carius et al. 2007), gleiches gilt für die nicht-nachhaltige

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015

Erschließung von Ressourcen über Ländergrenzen hinweg und mit Umweltdegradation verbundene Migration. Die Konflikthaftigkeit liegt zumeist in der Diskriminierung und Marginalisierung der (indigenen) Bevölkerung begründet, die sich mit der Bedrohung ihres Lebensraumes oder dem Verlust der für sie existentiellen Ressourcen – insbesondere Land in Mittelamerika und Wasser in Afrika (WBGU 2008) – konfrontiert sieht. Auf diese Weise bilden sich die unterschiedlichen Facetten des Eingangs eingeführten Konflikt-Ressourcen-Nexus aus: als Zusammenspiel von Governance-Faktoren und dem geophysikalischen, respektive strategischen Wert von Rohstoffen, die konflikthafte Auseinandersetzungen auslösen oder intensivieren können Der Konflikt-Ressourcen-Nexus wird im Folgenden anhand der herausgearbeiteten Dimensionen dargestellt, d.h. zentrale Elemente der politischen, sozialen und wirtschaftlichen Kontextbedingungen sowie die relative strategische Relevanz von Rohstoffen werden in einer Übersicht zusammengeführt (s. Tabelle 2). Die Länderauswahl beruht auf wesentlichen Rohstoffproduzenten und -verbrauchern oder enthält die Länder, die zu mehr als 50 Prozent von Rohstoffexporten abhängig sind. Damit können längst nicht alle Konfliktlagen abgedeckt werden, aber eine erste Auswahl an Anhaltspunkten für mögliche Hotspots im Bereich des RessourcenKonflikt-Nexus dargelegt werden. In der Darstellung wurde zunächst auf die Aufführung der klassischen Fragilitätsindizes (z.B. Fragile State Index) und denen zur Governance-Perfomance (z.B. World Bank: The Worldwide Governance Indicator Index) verzichtet. Diese sind zum einen noch nicht seit längerem etabliert und zum anderen beruhen sie z.T. auf Kernindikatoren, die als wesentliche Kontextbedingungen identifiziert wurden (z.B. Korruption). Rot markiert sind Dimensionen, in den Staaten deutlich negative Ausprägungen aufweisen, also besonders korrupt, unfrei, schwach entwickelt sind oder als extrem abhängig vom Rohstoffexport anzusehen sind.12 Als Resultat einer solchen Einteilung ergeben sich neben dem Irak noch die afrikanischen Staaten Angola und DR Kongo als besonders „gefährdet“ (d.h. sie weisen in Bezug auf alle gewählten Kontextfaktoren einen besonders negativen Wert auf). In drei von vier Dimensionen gilt dies ferner für Aserbaidschan, Ägypten, Iran, Kamerun, Kasachstan, Libyen, Mosambik, Nigeria, Sudan, Russland, Sambia, Tadschikistan, Turkmenistan.

12

Herleitung dieser Einteilung: Transparency International 2009, Freedom House 2009 und UNDP 2008. Rohstoffexportabhängig als besonders hoch (> 50%) beruht auf eigener Einteilung.

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Tabelle 2: Ausgewählte Staaten und ihr Konflikt-Ressourcen-Nexus Indikatoren/ Länder Korruption Freiheit Entwicklung (HDI) 3,6 7,3 4,6 2,9 3,5 3,5 3,4 8,7 2,6 6,5 1 3 2 4,5 2 2,5 1 2,5 0,777 0,951 0,775 0,869 0,646 0,8 0,619 0,961 0,728 Rohstoffexport abhängigkeit 3,4 7,2 10 14,7 14,9 20 24,3 29,5 35 Öl, Mineralien Platin, Kohle Metallhaltige Erze Öl, Holzkohle Nickel Aluminium Öl, Gas Öl Kupfer Öl Aluminium Öl, Gas, Metalle (10%) Gold, Phosphor Metalle (10%) Wichtigeste Exportrohstoffe

China USA Türkei Argentinien Marokko Brasilien Indien Kanada Indonesien Südafrika

4,9

2

0,674

36,6

Australien

8,7

1

0,962

50,9

Ägypten Kuba Tadschikistan Arab. Emirate Ecuador Chile Kamerun Mosambik Russland

2,8 4,3 2 5,9 2 6,9 2,3 2,6

5,5 7 5,5 5,5 3 1 6 3

0,708 0.838 0.673 0.868 0.772 0,867 0.532 0.384

54,6 54,9 59,3 60,4 60,9 63,6 65,3 68,4

2,1

5,5

0,802

72,5

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Jemen Sambia Turkmenistan Kasachstan
2,3 2,8 1,8 5 3,5 7 0.508 0,434 0.713 77,6 78,2 81,4 Öl

017

Kupfer, Coltan Öl, Gas Mineralien, Metalle Öl Öl, Gas Öl Öl Öl, Aluminium

2,2

5,5

0,794

82,8

Sudan Iran Gabun Saudi Arabien Bahrain

1,6 2,3 3,1 3,5

7 6 5 6,5

0.526 0.759 0.677 0.812

85,2 87,3 87,6 88,2

5,4

5

0.866

89,7

(10%) Öl, Gas Öl, Gas Öl Öl Öl Öl, Gas Öl Öl Öl, Gas Kobalt, Kupfer Öl

Aserbaidschan Venezuela Katar Oman Kuwait Nigeria Libyen Angola Algerien Dem.Rep.Kongo Irak Wertebereich:

1,9 1,9 6,5 5,5 4,3 2,7 2,6 1,9 3,2 1,7 1,3 Werte von 0 bis 10 (0 als spiegelt höchste Korruption)
transparency international: CPI 2008

5,5 4 5,5 5,5 4 4 7 5,5 5,5 5,5 6 Skala 0-7. "1" bedeutet frei, "3" bis "5" z.T frei, und "5,5" bis "7,0" unfrei
freedom house index 2008

0.746 0.792 0.875 0.814 0.891 0.470 0.818 0.446 0.733 0,411 Xx Skala 0-1, wobei 1 den höchsten Stand der Entwicklung bezeichnet
human development index 2007/08

90,5 92,1 93,1 95,5 96,1 97,1 97,9 98,7 98,9 Xx 100 Anteil von energetischen Rohstoffen & Bergbau am Exportvolumen

Quelle:

WTO 2007

The economist

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adelphi Rohstoffkonflikte nachhaltig vermeiden: Konfliktanalyse

Die vorgenommene Einteilung gilt jedoch nicht für die Konfliktanfälligkeit von Verbraucherländern - etwa im Zuge sich verknappender Ressourcen. Die möglichen Reaktionen von diesen Ländern kann im Wesentlichen anhand von zwei strategischen Ausrichtungen abgeschätzt werden: 1. Ist ein Land in der Lage, eine Politik zur Sicherstellung von Ressourcenzugängen zu verfolgen und verfügt hierfür über die notwendigen politischen Machtressourcen (Militär, Transfer von Finanzressourcen) und/oder 2. Kann es Substitutions- respektive Effizienzansätze bemühen, um die eigene Unabhängigkeit vom Rohstoffimport zu steigern. Zusätzlich sind zwei weitere Gruppen in den Blick zu nehmen: 1. Wesentliche Transitstaaten, die insbesondere bei der Übertragung von energetischen Rohstoffen eine Rolle spielen. Sie sind über diese Auflistung bislang noch nicht abgedeckt. 2) Schließlich ist ein solcher länderbasierter Ansatz nicht in der Lage, die Rolle von Unternehmen als Produzent und Akteur in Konfliktkontexten angemessen abzubilden. 2. Beide Akteursgruppen werden jedoch in den weiteren Teilberichten dieses Forschungsvorhabens berücksichtigt. Zudem werden im Folgenden vor dem Hintergrund der dargestellten Kontextbedingungen verschiedene Konfliktlandschaften um den Zugang und die Nutzung von Rohstoffen illustriert, die diese Akteursgruppen in den Blick nehmen.

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019

4 Potentielle Konfliktlandschaften
Zur Veranschaulichung möglicher Konflikte werden im Folgenden konkrete Risikokonstellationen im Zusammenhang mit dem Zugang und der Nutzung von Rohstoffen skizziert. Aufbauend auf Basedau (2007) sind folgende fünf Szenarien denkbar:13 • • • • • Konflikte zwischen Akteuren aus Produzenten- und Verbraucherländern; Konflikte zwischen Akteuren aus verschiedenen Verbraucherländern; Konflikte zwischen Akteuren aus verschiedenen Produzentenländern; Konflikte zwischen Akteuren innerhalb eines Produzentenlandes; Konflikte zwischen Akteuren innerhalb eines Verbraucherlandes

Auf diese Weise sind wesentliche Beziehungen von Akteuren aus Produzenten- und Verbraucherländern sowie zwischen Akteuren innerhalb dieser Länder abgebildet.

4.1

Konflikte zwischen Produzenten und Verbrauchern: Von Russland nach Europa

Zwischen dem Gaslieferanten Russland und einer Reihe europäischer Abnehmerländer sowie benachbarter Transitländer besteht ein asymmetrisches Abhängigkeitsverhältnis. Russland sieht sich in diesem Kontext dem Vorwurf ausgesetzt, die „Machtwährung“ Gasressourcen zur Durchsetzung politischer Ziele missbrauchen, wodurch nicht zuletzt die Energieversorgungssicherheit Europas gefährdet sein könnte (vgl. Umbach 2003, Müller 2006). Der Konflikt mit der Ukraine 2005/2006 kann hierfür als ein Beispiel dienen (Tänzler et al. 2007). Russlands Gaslieferungsstopp ist u.a. als Antwort auf die Ambitionen der neugewählten prowestlichen ukrainischen Regierung, der NATO beizutreten, bewertet worden, womit die Ressource vornehmlich als Mittel zum außenpolitischen Zweck dient. Kritiker dieser Annahme stellen jedoch wirtschaftliche Begründungen in den Vordergrund (Götz 2006; 2007). Das russische Gas nach Europa wird hauptsächlich durch Pipelines über das Territorium der Ukraine befördert.14 Die Ukraine ist aber nicht nur Transitland, sondern selbst in hohem Maße abhängig von den Gaslieferungen Russlands. So wird der Gasstreit zwischen beiden Ländern 2008/2009 zum Teil auf die kurzen Lauffristen der Gaslieferverträge für den ukrainischen Binnenmarkt zurückgeführt.15 Zudem wird auf die guten wirtschaftlichen Beziehungen zwischen

Basedau bewertet die Wahrscheinlichkeiten für Erdölkriege in Bezug auf die jeweilige Konfliktkonstellation als zu 1.) kaum zu erwarten, zu 2.) in direkter Form als unwahrscheinlich, hier wären eher Stellvertreterkriege denkbar, zu 3) noch unwahrscheinlicher und bei 4.) ist mit kriegerischen Auseinandersetzungen weiterhin zu rechnen. Die 5. Konstellation wurde von Basedau nicht in den Blick genommen.
13 14 15

Die zweite wichtige Pipelinestrecke für russisches Gas führt über Belarus.

Russland Anliegen im letzten Gasstreit 2008/2009 war es, die bisher wesentlich niedrigeren Gaspreise für den Binnenmarkt der Ukraine an die Preise der europäischen Abnehmer anzugleichen. Die Ukraine

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Europa und Russland verwiesen, die eher eine gegenseitige Abhängigkeit erzeugen und für Versorgungssicherheit Europas mit russischem Gas gewährleisten:16 Es ist nicht zulässig, alleine aus […] der numerischen Abhängigkeit zwischen Energielieferanten und Energiekonsumenten, unmittelbar eine bedrohliche politische Abhängigkeit zu folgern. Das Interesse der Energieunternehmen wird hierbei unterschätzt und die Orientierung von Unternehmen an staatlichen politischen Zielsetzungen ohne ausreichende Begründung vorausgesetzt“ Götz 2007: 6). Diese Perspektive blendet jedoch aus, dass in Russland durch die Verstaatlichung von Unternehmen von einer Trennung privatwirtschaftlicher und staatlicher Interessen kaum gesprochen werden kann. Die Qualität der aufgetretenen Spannungen zwischen Russland und der Ukraine und ihre Folgen für die Belieferung verschiedener EU Mitgliedstaaten legen zumindest nahe, dass eine neue Qualität der Auseinandersetzung erreicht ist und weitere Konfrontationen nicht auszuschließen sind. Nicht absehbar ist, ob sich diese über das Niveau diplomatischer Krisen hianus auch gewaltförmig ausformen werden.

4.2

Konflikte zwischen Verbraucherländern: China und der Westen in Afrika

Das vermehrte Auftreten verschiedener Schwellenländer als neue Akteure auf den Rohstoffmärkten Afrikas hat ein dynamisches Konkurrenzverhältnis zur Folge (vgl. Klare 2004, Navarro 2006, Umbach 2006). Ob dieser Konkurrenzkampf an sich bereits ein erhöhtes Risiko von gewaltförmigen Konflikten bedeutet, ist umstritten. Eine mögliche Konstellation sind Konflikte, die sich um den Zugang zu afrikanischen Rohstoffen drehen. Hierbei stehen sich westliche Staaten (z.B. die USA) den neuen Akteuren (allen voran China) gegenüber. So wurde der Konkurrenzkampf um Rohstoffe vom amerikanischen Kongressabgeordneten Payne als „neuer kalter Krieg in Afrika“ bezeichnet (Fischermann 2006). Diese Ansicht ist vor dem Hintergrund starker Befürchtungen in den USA zu sehen, dass im aufstrebenden China eine Bedrohung für die eigene wirtschaftliche und politische Dominanz sieht (vgl. Broomfield 2003). Gegner dieser Ansicht betonen, dass sich China zunehmend wie andere Verbraucherländer an marktwirtschaftlichen und kooperativen Mustern orientiert (vgl. Mayer 2007). Von einer direkten militärischen Konfrontation der USA und China wird jedoch nicht ausgegangen.17 In den Produzentenländern selbst kann diese neue Konstellation jedoch auch konfliktverschärfende Folgen haben. Auf der einen Seite wird das chinesische

wies allerdings einen Zahlungsrückstand für das gelieferte Gas auf, nicht zuletzt aufgrund schlechten Wirtschaftens sowie hoher Korruption. „Um den Gassektor der Ukraine rankt sich ein wenig durchschaubares Geflecht aus Politik, Wirtschaft und Schattenwirtschaft bin hin zur organisierten Kriminalität“ (Götz 2006: 19). Russland wirft daher der Ukraine vor, für Europa bestimmtes Gas für sich selbst abgezweigt zu haben und hatte daraufhin die Gaslieferungen kurzfristig eingestellt. Dies führte zu Versorgungsschwierigkeiten mit Gas für einige europäische Länder.
16

Ca. 30% europäischer Erdgas- und Erdölimporte kommt aus Russland und 70% der gesamten Erdgasund Erdölexporte Russlands gehen nach Europa (Europäische Kommission 2008). Vgl. Follath 2006. Aussage bezieht sich auf die Möglichkeit von Erdölkriegen (Basedau 2007).

17

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021

Engagement als Entwicklungs- und Emanzipationschance für Afrika gesehen (vgl. Asche/Schüller 2008). Auf der anderen Seite gibt es die Befürchtung, dass die „politischen Folgen für Demokratie, Menschenrechte und Konfliktprävention ganz überwiegend negative sein werden“ (Tull 2006: 39). Die Politik westlicher Staaten gegenüber Regierungen ressourcenreicher Länder wird auch als Zuckerbrot und Peitsche bezeichnet.18 Neben dem Zuckerbrot als Entwicklungshilfe wird auch auf die, z.T. militärisch abgesicherte Einflussnahme zur Sicherung von Rohstoffvorkommen (z.B. USA in Nigeria). verwiesen. China als neuer Großimporteur afrikanischer Rohstoffe (Zweiter nach den USA) orientiert sich vor allem an noch nicht erschlossenen Märkten und solchen, aus denen sich westlichen Staaten zurückgezogen haben (Bsp. sind Zimbabwe, Angola, Sudan). Aufgrund Chinas Nichteinmischungspolitik in innerstaatliche Angelegenheiten, wird Chinas Haltung in Afrika als pragmatisch, aber nicht konfrontativ bewertet (Tull 2006). China versucht durch unbürokratische und schnell durchgeführte Entwicklungsmaßnahmen, den afrikanischen Absatzmarkt für chinesische Produkte zu stärken. China stellt daher „mit seiner innenpolitisch nicht konditionierten Afrikapolitik eine Alternative zu den westlichen Gebern dar. Extrem unwillige Staaten werden sich dem westlichen Druck nicht beugen, sondern go east verfolgen. Aber auch reformwillige Staaten werden wagen, mit den westlichen Staaten über bessere Konditionen zu feilschen, weil sie ständig mit der Chinakarte spielen können“ (Gu 2006: 74). Ob nun westliche oder chinesische Firmen beim Rennen auf die Rohstoffe erfolgreicher sein werden, ändert nichts daran, dass das Rohstoffmanagement in der Hand afrikanischer Eliten verbleibt, mit unterschiedlichen Folgen. Stabile, demokratische Staaten wie Botswana sind in der Lage, das wirtschaftliche Interesse in eine nachhaltige und wachsende Wirtschaft und gesellschaftliche Entwicklung zu transformieren. Für andere Staaten, wie Nigeria, Sudan, Republik Kongo19 oder Zimbabwe gilt dies derzeit nicht (vgl. auch Abschnitt 4.4).

4.3

Konflikte zwischen Produzentenländern: Kalter Krieg in der Arktis

Sowohl Rohstoffvorkommen von Nachtbarstaaten (z.B. Iran-Irak 19801988/Irak/Kuwait 1990) als auch Streitigkeiten um grenzübergreifende Vorkommen (Nigeria-Kamerun1996) können als Beispiele für Konflikte zwischen Produzenten angeführt werden. Neben den angestrebten wirtschaftlichen Erträgen handelt es sich bei diesen Konfliktkonstellationen vielfach um Fragen regionaler Machtrivalität. Angesichts jüngster Entwicklungen in der Arktis ist derzeit damit zu rechnen, dass eine neue regionale Quelle von rohstoffbezogenen Spannungen hinzukommt (Tänzler 2009). Durch das schmelzende Arktikeis werden nicht nur neue Seewege durch die NordWest Passage eröffnet. Neben rechtlich abgesicherten Gebietsansprüchen werden

18 19

Aussage von Michael Klare in einem Interview mit Fischermann 2006.

Im Falle der Republik Kongo haben amerikanische und französische Unternehmen unterschiedliche Konfliktparteien des Bürgerkrieges 1997 unterstützt.

022

adelphi Rohstoffkonflikte nachhaltig vermeiden: Konfliktanalyse

gegenwärtig noch offene Forderungen der Anrainer Dänemark, Kanada, Norwegen, Russland und der Vereinigten Staaten öffentlich angemeldet. Die zu erwartenden Renten wären angesichts der sich weltweit absehbar verknappenden Vorkommen an Erdöl und Erdgas enorm. Der US Geologische Dienst hat im Juli Schätzungen vorgelegt, nach denen sich ca. 13 Prozent der unentdeckten Erdölreserven weltweit und etwa 30 Prozent der unentdeckten Erdgasreserven in der Arktis befinden dürften. Angesichts des bislang kaum verminderten Fortschreitens des Klimawandels verdichten sich die Anzeichen für eine eisfreie Arktis und damit möglicher neuer Konflikte in Folge der besseren Erschließbarkeit dieser und anderer Ressourcen (Witschel et al. 2010). Ansätze eines friedlichen Interessenausgleichs in der Arktis stehen bislang noch am Anfang (vgl. Winkelmann 2009). Große Hoffnungen werden auf die internationale Seerechtskonvention gesetzt, die zwischen konkurrierenden Gebietsansprüchen schlichten soll. Der ehemalige Hohe Repräsentant der EU, Javier Solana, hat ferner zusammen mit der Europäischen Kommission Handlungsbedarf in der EU ausgemacht und eine EU Arktis-Politik gefordert. Die betroffenen Anrainer suchen dagegen in dieser Frage die Handlungshoheit zu behalten und sich besser zu koordinieren. Im Mai 2008 trafen sie sich in Ilulissat (Grönland) und bekundeten ihren Willen, ihre Interessen nach den Grundsätzen des internationalen Seerechts zu regeln. Kanada und Dänemark beispielsweise haben noch bis 2013 bzw. 2014 Zeit, ihre Gebietsansprüche bei den Vereinten Nationen geltend zu machen.

4.4

Konflikte innerhalb eines Produzentenlandes: Ressourcenfluch in Nigeria

Im ölreichen Niger-Delta Nigerias kommt es immer wieder zu gewalttätigen Ausschreitungen, Überfällen, Sabotageakten an Ölförderanlagen und Pipelines sowie Entführungen von Mitarbeitern ausländischer Ölunternehmen. Die Hintergründe für diese konfliktive Situation im Niger-Delta sind komplex und vor allem politisch sowie wirtschaftlich begründet. Trotz der Einnahmen des nigerianischen Staates als größtem Erdölexporteur Afrikas, ist das Niger-Delta sehr arm, unterentwickelt und leidet unter weitflächiger Umweltverschmutzung. Die nigerianische Regierung hat die Ankündigung, die Einnahmen zur Entwicklung des Niger-Deltas zu nutzen, bislang nicht umgesetzt. Die Marginalisierung des Niger-Deltas wird u.a. auf ethnische Konflikte sowie auf schlechte Regierungsführung20 zurückgeführt. Rebellengruppen und Bevölkerung wehren sich gegen diese Politik der Vernachlässigung und fordern mehr Autonomie. Kriminelle Banden nutzen die unsichere Situation zur Selbstbereicherung aus, beispielsweise durch Entführungen. Aus strategischen Überlegungen heraus, ist das Interesse an nigerianischem Öl seitens erdölimportierender Länder (vor allem der USA und China) wieder stark angestiegen.

20

Hier ist vor allem zu nennen: Korruption anstatt Transparenz, Investition in Prestigeobjekte anstatt in Entwicklung, Konzentration der Wirtschaft auf die Extraktion der Rohstoffe anstatt in Diversifizierung der Wirtschaft und Teilhabe an der weiteren Wertschöpfungskette.

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Deutschlands Erdölimporte aus Nigeria machen bislang nur einen sehr geringen Teil der Gesamterdölimporte des Landes aus. Allerdings sollen die derzeitigen Pläne einer Energiepartnerschaft mit Nigeria, die auch verstärkte Erdgasimporte aus Nigeria anstrebt, die komplexe konfliktive Lage in Nigeria berücksichtigen. Grundsätzlich gilt für dieses Muster des Ressourcenfluchs, dass er für verschiedene Arten von Rohstoffen gelten kann, also nicht nur die fossilen Energieträger Erdöl- und Erdgas, sondern auch für Rohstoffe, die für die Umwelttechnologien genutzt werden, wie Lithium, seltene Erden oder Kupfer und Kobalt. Für fragile Staaten, deren Wirtschaft einseitig auf den Export dieser Rohstoffe ausgerichtet werden, kann dies eine nachhaltige Destabilisierung von staatlichen Ordnungsstrukturen durch Rentenökonomien, die fehlende Diversifizierung der Wirtschaft und unfairen Wettbewerb sowie Ressourcenausbeutung durch nichtstaatliche Gewaltakteure bedeuten. Konflikte werden in einem solchen Umfeld wahrscheinlicher. Die zunehmende Gewalt und Attacken gegen Ölunternehmen im Niger-Delta ist hierfür ein Beispiel (Asche/Schüller 2007). Nigeria verdeutlicht auch die Rolle eines nicht-nachhaltigen Rohstoffabbaus, der mit zahlreichen Umweltprotesten verbunden ist. Schon seit längerem kommt es zu Auseinandersetzungen zwischen der indigenen Bevölkerung der Ogonis und Andonis mit Sicherheitskräften im Zusammenhang mit internationalen Ölfirmen im Nigerdelta (Baechler 1999). Ein weiteres Beispiel ist Peru, wo Proteste der Ureinwohner in der Amazonasregion eskalierten, die sich gegen die Ausbeutung von Öl-, Gas- und Mineralienvorkommen im Regenwald sowie der Konzessionierung der Urwaldgebiete an Holzfirmen und Palmölplantagenbetreiber richteten. Dabei kamen im Juni 2009 11 Polizisten und bis zu 27 Zivilisten ums Leben (Schenk 2009).

4.5

Konflikte innerhalb von Verbraucherländern: Rohstoffkrisen und mehr

In den letzten Jahren sind vielfach Spannungen im Zuge sich verknappender Rohstoffverfügbarkeit, steigender Weltmarktpreise und wirtschaftlicher Krisenerscheinungen aufgetreten. Auslöser war aber zumeist nicht unmittelbar der Mangel an Rohstoffen, sondern die daraus folgenden Nahrungsmittelkrisen. Hier kommt es vielfach zu einer Kopplung von erhöhten Ölpreisen, Biokraftstoffen und Nahrungsmittelpreisen. Die Auswirkungen erweisen sich vor allem in importabhängigen Nicht-OECD-Ländern als erheblich. Soziale Auswirkungen der Nahrungsmittelkrise in einer Reihe von Ländern Lateinamerikas (Haiti, Guatemala und Nicaragua) wie auch in Afrika (Ägypten, Senegal, Mali) verdeutlichen, dass es hier schnell zu Spannungen bis hin zu gewaltförmigen Protesten kommen kann (Evans 2009). In Pakistan es beispielsweise in den letzten Jahren wiederholt zu gewaltförmigen Protesten wegen Engpässen bei der Stromversorgung gekommen. Dies wird u.a. auf Preissteigerungen bei fossilen Energieträgern zurückgeführt. Auch wenn die Regierung diese Problematik mittlerweile aktiv angeht und eine nationale Energiestrategie entwickelt hat (Hussain 2010), so zeigen die gravierenden Folgen der Überschwemmung im Land die nur begrenzt zur Verfügung stehenden Handlungskapazitäten. Mit Blick auf zukünftige konfliktive Trends weltweit dürfte es

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hinsichtlich destabilisierender Effekte wesentlich auf ein Zusammenspiel verschiedener konvergierender Entwicklungen ankommen (Bevölkerungswachstum; steigender Energiebedarf; Verknappung von Nahrungsmittelverfügbarkeit in Binnenstaaten, die hohe Transportkosten für Saatgut und Düngemittel haben, etc.).

5 Schlussfolgerungen
Die Wahrscheinlichkeit künftiger Rohstoffkonflikte hängt einerseits von Entwicklungen der Angebot und Nachfrage ab, welche die strategische Relevanz eines Rohstoffs bestimmen (s. Abschnitt 3.1, vgl. auch Bericht 2 dieses Forschungsvorhabens von Supersberger et al.). Maßgeblich sind andererseits die Kontextbedingungen in Produzenten- und Verbraucherländern, die in einem komplexen Zusammenspiel maßgeblich mögliche gewaltförmige Entwicklungen der Rohstoffnutzung beeinflussen. Die in diesem Bericht geleisteten Erörterungen zum theoretisch-konzeptionellen Rahmen können dazu beitragen, gegenwärtige wie zukünftige Rohstoffkonflikte in ihren Einflussfaktoren besser einzuordnen. Abhängig von der strategischen Relevanz von Rohstoffen, der übergeordneten Akteurskonstellation und der Ausprägung politischer, wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Rahmenbedingungen resultieren unterschiedliche Konfliktrisiken. Hierbei sind insbesondere gesamtgesellschaftliche Krisen und mögliche Eskalationen in Folge des Umgangs mit Rohstoffen in Produzenten-, Transit- und Verbraucherländern in den Blick nehmen. Unter den zu unterscheidenden Konfliktkonstellationen, in denen Rohstoffe eine maßgebliche Rolle spielen, sind besonders drei hervorzuheben, die sich mit Blick auf ihre Intensität, ihrem regionalem Ausmaß und der Wahrscheinlichkeit ihres Ausbruchs unterscheiden. 1. Rohstoffknappheiten erzeugen – sowohl strukturell als auch relativ – Risiken vor allem in und zwischen Produzenten-, Transit- und Verbraucherländern. Auch ein Überangebot an Rohstoffen kann für Produzenten zu einem Risiko durch Preis- und Marktverfall darstellen. Brechen hier gewaltförmige Konflikte aus, so drohen sie sich schnell zu internationalisieren. Eine vertiefte Betrachtung hierzu wird in den Fallstudien zur Nabucco-Pipeline sowie zu seltenen Erden in China geleistet. 2. Krisen- und Konfliktrisiken manifestieren sich in Produzentenländern durch Gewaltkonflikte und stellen somit ein wesentliches Entwicklungshindernis dar. Das Phänomen des ‚Ressourcenfluchs‘ kann sich prinzipiell bei entsprechender Knappheit strategischer Ressourcen auch für Verbraucher negativ auswirken. Bestehende wie mögliche zukünftige Ausprägungen dieser Konfliktkonstellation werden eingehender in den Fallstudien zu Kupfer und Kobalt in der Demokratischen Republik Kongo und Lithium-Förderung in Bolivien erörtert. 3. Umweltrisiken können zu gewaltförmige Entwicklungen vor allem auf lokaler Ebene in Produzenten- und Transitländern führen. Diese Risiken entstehen durch die Zerstörung und Überbeanspruchung von Ökosystemen, aufgrund von Verschmutzung, Ressourcendegradation und Raubbau sowie damit verbundenen Biodiversitätsverlusten. Mögliche Konfliktausprägungen werden

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in den Fallstudien zur Förderung von Seltenen Erden in China, zu Kupfer und Kobalt in der Demokratischen Republik Kongo sowie einer möglichen LithiumFörderung in Bolivien behandelt. Gelingt es in den drei benannten Konstellationen nicht, die Interessengegensätze frühzeitig zu identifizieren und einzuhegen, können Ausmaß und Intensität der Konflikte deutlich zunehmen. Daher sind mögliche politische Handlungsspielräume zu identifizieren, die nicht auf die Produzenten beschränkt sind, sondern auch systematisch die Verbraucher in den Blick nehmen müssen.

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