Path:
Landesfinanzbericht

Full text: Jahresbericht Issue 2015,2 Landesfinanzbericht

Landesrechnungshof
Mecklenburg-Vorpommern

Jahresbericht 2015
- Teil 2 Landesfinanzbericht 2015

Vorwort des Präsidenten des Landesrechnungshofes
Mit der Vorlage des Landesfinanzberichtes 2015 komplettiert der Landesrechnungshof seinen
Jahresbericht 2015. Mithilfe dieses Jahresberichtes kann der Landtag über die Entlastung der
Landesregierung für das Haushaltsjahr 2014 befinden.
Der Landesrechnungshof testiert für das Haushaltsjahr 2014 insgesamt eine ordnungsgemäße
Haushalts- und Wirtschaftsführung. Die Prüfung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht hat keine für die Entlastung der Landesregierung wesentlichen Abweichungen von
Beträgen der Rechnung und Bücher ergeben.
Ausdruck der weiterhin soliden Finanzpolitik ist auch das rechnungsmäßige Jahresergebnis
2014. Sehr erfreulich ist, dass die vorläufigen Zahlen für das Haushaltsjahr 2015 ebenfalls
einen Überschuss zeigen. Gleichwohl darf nicht vergessen werden, dass sich die Überschüsse
seit dem Jahr 2006 zwar auf insgesamt 2 Mrd. Euro addieren, diese aber die Defizite seit dem
Jahr 2000 von insgesamt deutlich über 3 Mrd. Euro nicht ausgleichen konnten. Zusammen mit
dem Schuldenstand von mehr als 9 Mrd. Euro ist dies ein Merkposten, dass der eingeschlagene Weg einer soliden Finanzpolitik nicht verlassen werden darf.
Zudem gibt es eine ganze Reihe von Themen, die das Land und auch die Kommunen in der
nächsten Zeit dringend anpacken müssen.
Kleinteiligkeit und dünne Besiedlung verursachen weiterhin hohe Kosten und müssen mit einer durchgreifenden Gemeindegebietsreform angegangen werden. Nach der Kreisgebietsreform ist es nun Aufgabe des Landes, die Gemeindegebietsstrukturen entsprechend zu ordnen
und damit die kommunale Gebietsstruktur wieder in Einklang zu bringen, um deren Funktionsfähigkeit zu sichern. Hierzu sind Vorgaben des Landes notwendig.
Der kommunale Finanzausgleich muss mit dem Ziel reformiert werden, die bestehenden finanziellen Ungleichgewichte auszugleichen. Der derzeitige Diskussionsprozess darf jedoch
nicht in Richtung eines Erstattungssystems abgleiten.
In Mecklenburg-Vorpommern sind die kommunalen Sozialausgaben auffällig. Mehrausgaben
im Ländervergleich sowie abweichende Fallkosten und -dichten innerhalb des Landes müssen
zwingend einer kritischen Betrachtung unterzogen werden. In erster Linie sind die Kommunen
verantwortlich, hier Abhilfe und Transparenz zu schaffen. Aber auch das Land sollte entsprechende Unterstützung und Anreize geben.

I

Die Personalpolitik des Landes muss mit Augenmaß erfolgen. Denn spätestens ab dem Jahr
2020 wird wegen der Altersstruktur ein erheblicher Rekrutierungsbedarf entstehen. Grundlage
einer vorausschauenden Personalpolitik muss dabei die Sicherstellung der Leistungsfähigkeit
der Verwaltung sein.
Nachdem im Jahr 2015 eine Einigung bei der Hochschulfinanzierung erzielt werden konnte,
blieb bisher leider offen, wie die aufgezeigten Handlungsbedarfe angegangen werden. Insbesondere Strukturfragen müssen schnell geklärt werden, um die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der Hochschulen zu sichern. Die Hochschulen des Landes können für die Entwicklung
des Landes ein maßgeblicher Standortfaktor sein.
An dieser Stelle möchte ich mich bei den Mitgliedern des Landtages und der Landesregierung,
den Landrätinnen und Landräten, der Oberbürgermeisterin und dem Oberbürgermeister, den
Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern sowie allen Mitarbeitern des Landes und der Kommunen für ihre überaus konstruktive und verlässliche Zusammenarbeit in den letzten Jahren
bedanken.
Mein Dank gilt im besonderen Maße auch allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Landesrechnungshofes. Sie haben mit ihrem unermüdlichen Einsatz und ihrer hervorragenden Arbeit stets dafür gesorgt, dass der Jahresbericht in dieser hohen Qualität veröffentlicht werden
konnte.
Schwerin, März 2016

Dr. Tilmann Schweisfurth

II

Inhaltsverzeichnis
I.

Einleitung.........................................................................................................................1

II.

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2014.....................................................3

III. Lagebericht.....................................................................................................................23

IV.

1

Sozioökonomische Rahmenbedingungen in Mecklenburg-Vorpommern.............23

2

Finanzwirtschaftliche Entwicklung im Ländervergleich........................................27

3

Aktuelle Themen....................................................................................................47

Feststellung zur Prüfung der Landesverwaltung.......................................................67
Einzelplan 03 – Geschäftsbereich des Ministerpräsidenten – Staatskanzlei............67
1

Mecklenburg-Vorpommern-Tage 2012 und 2014.................................................67

Einzelplan 04 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Inneres und Sport............70
2

Zuschüsse an Hilfsorganisationen im Katastrophenschutz....................................70

3

Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen an kommunalen und vereinseigenen
Sportstätten.............................................................................................................78

Einzelplan 05 – Geschäftsbereich des Finanzministeriums.......................................93
4

Festsetzung von Einkommensteuer- und Körperschaftsteuer-Vorauszahlungen...93

Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Bau und
Touristik..........................................................................................................................99
5

Prüfung der Betätigung des Landes bei der Invest in MecklenburgVorpommern GmbH..............................................................................................99

Einzelplan 07 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft
und Kultur....................................................................................................................105
6

Betrieb des Bildungsservers M-V........................................................................105

7

Zuwendungen an ein institutionell gefördertes Forschungsinstitut......................108

8

Haushalts- und Wirtschaftsführung eines institutionell geförderten
Forschungsinstituts...............................................................................................113

9

Förderung der politischen Weiterbildung.............................................................121

Einzelplan 08 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft,
Umwelt und Verbraucherschutz Mecklenburg-Vorpommern.................................126
10

Organisation und IT im Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie......126

11

Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung der Hochwasserschäden 2013
in landwirtschaftlichen Unternehmen..................................................................137

12

Liegenschaftsverwaltung der Landesforst Mecklenburg-Vorpommern –
Anstalt des öffentlichen Rechts............................................................................143
III

13

Erhebung und Verwendung der Einnahmen aus der Fischereiabgabe.................149

14

Verwendung der Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt...........................154

Einzelplan 09 – Geschäftsbereich des Justizministeriums.......................................166
15

Täter-Opfer-Ausgleich.........................................................................................166

Einzelplan 10 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Arbeit, Gleichstellung
und Soziales..................................................................................................................176
16

Zuschüsse aus Landesmitteln für die in der LIGA der Spitzenverbände der
freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Landesverbände –
Förderstruktur und Zuwendungspraxis –.............................................................176

17

Verwendung von Landesmitteln durch die in der LIGA der Spitzenverbände
der freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Landesverbände.............185

V.

18

Übergeordnete Steuerung in der Jugendhilfe.......................................................195

19

Maßnahmen zur Förderung von Integrationsprojekten........................................199

Sonstige Prüfungsfeststellungen und Tätigkeiten des Landesrechnungshofes......203
20

IV

Personalaktenführung...........................................................................................203

Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Finanzierungssaldo, 2000-2014, in Mio. Euro....................................................4
Abbildung 2: Entwicklung der Rücklagen jeweils zum Jahresende, 2007-2014,
in Mio. Euro.......................................................................................................17
Abbildung 3: Kreditmarktschulden zum 31.12. im Ländervergleich, 1991-2014,
in Euro je EW....................................................................................................20
Abbildung 4: Nettokreditaufnahme im Ländervergleich, 1991-2014, in Euro je EW ............20
Abbildung 5: Entwicklung der Bevölkerungszahl, 1991=100, 1991-2014, in %....................24
Abbildung 6: Wanderungssalden in Mecklenburg-Voprommern, 2003-2014, jeweils
zum 30.06., in EW.............................................................................................24
Abbildung 7: Angleichungsprozess der ostdeutschen Flächenländer beim nominalen
BIP je EW, 2009-2014, FFW=100, in %...........................................................25
Abbildung 8: Entwicklung der Erwerbstätigkeit (am Arbeitsort) im Ländervergleich,
1991-2014, 1991=100, in % .............................................................................27
Abbildung 9: Die Finanzlage der deutschen Flächenländer im Überblick, 2014,
in Euro je EW ...................................................................................................28
Abbildung 10: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben sowie Kreditfinanzierungsquote in
Mecklenburg-Vorpommern (Landesebene), 1995-2014...................................29
Abbildung 11: Finanzierungssalden der Flächenländer, 2013 und 2014, in Euro je EW .........33
Abbildung 12: Steuereinnahmen und Steuerdeckungsquote in Mecklenburg-Vorpommern
(Landesebene), 1991-2014................................................................................35
Abbildung 13: Ergebnisse des „Arbeitskreises Steuerschätzung“ (Mai des jeweiligen
Jahres und November 2015) zu den Steuereinnahmen der Länder seit 2011,
in Mrd. Euro......................................................................................................36
Abbildung 14: Investitionsausgaben im Ländervergleich, 1991-2014, in Euro je EW.............40
Abbildung 15: SoBEZ-Zahlungen an Mecklenburg-Vorpommern bis 2019 (Korb I),
in Mio. Euro.......................................................................................................41
Abbildung 16: SoBEZ-Nachweisquoten der ostdeutschen Flächenländer, 2006-2014, in %. . .42

V

Abbildung 17: Verwendungsanteil zum Ausgleich der UKF erforderlichen SoBEZ der
ostdeutschen Flächenländer, 2006-2014, in %..................................................44
Abbildung 18: Unbereinigte Salden der laufenden Rechnung, 2013 und 2014,
in Euro je EW ...................................................................................................45
Abbildung 19: Bereinigte Salden der laufenden Rechnung, 2013 und 2014, in Euro je EW....46
Abbildung 20: Abschlusszahlungen über 5.000 Euro, Jahren 2011-2013, in Mio. Euro..........94
Abbildung 21: Zeitachse der WRRL-Meilensteine.................................................................155
Abbildung 22: Geplante und tatsächliche Verwendung des Aufkommens aus dem
Wasserentnahmeentgelt entsprechend den Zweckbestimmungen nach
§ 18 Abs. 4 LWaG unterteilt in AG, 2010-2013, in Mio. Euro.......................162
Abbildung 23: Geplante und tatsächliche Verwendung des Wasserentnahmeentgeltes
innerhalb der AG 1 untergliedert in die Bereiche A und B in den
Haushaltsjahren 2010-2013, in Mio. Euro......................................................163
Abbildung 24: Förderschwerpunkte der ehemaligen MG 62 ab dem Jahr 2012.....................177

VI

Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Verteilung der Haushaltsreste auf die Einzelpläne, 2014, in Euro...........................5
Tabelle 2: Überschreitungen mit und ohne Einwilligung nach § 37 Abs. 1 und 7 LHO,
2014, in Euro...........................................................................................................7
Tabelle 3: Verpflichtungsermächtigungen, 2002-2014, in Mio. Euro......................................8
Tabelle 4: Übersicht über das Vermögen, 2013-2014.............................................................16
Tabelle 5: Schuldenübersicht, 2013 und 2014, in Euro..........................................................18
Tabelle 6: Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen, 2013 und 2014, in Euro................21
Tabelle 7: Veränderung des realen BIP in den Bundesländern, 2012-2014, in %..................25
Tabelle 8: Ist-Einnahmen 2009-2014 sowie Soll-Ansätze der Einnahmen 2015,
in Mio. Euro...........................................................................................................30
Tabelle 9: Ist-Ausgaben 2009-2014 sowie Soll-Ansätze der Ausgaben 2015,
in Mio. Euro...........................................................................................................31
Tabelle 10: Einnahmen auf der Landesebene im Ländervergleich, 2014, in Euro je EW........34
Tabelle 11: Ausgaben auf der Landesebene im Ländervergleich, 2014, in Euro je EW..........37
Tabelle 12: SoBEZ-Nachweisquoten für Mecklenburg-Vorpommern 2007-2014, in %..........41
Tabelle 13: Eigenfinanzierte Investitionen und Regelkreditobergrenze gemäß Art. 65
Verf. M-V, Ist-Daten 2010-2014 und Plandaten 2015-2019, in Mio. Euro............43
Tabelle 14: Verteilung der Gemeinschaftsteuern, 2014, in %...................................................48
Tabelle 15: Länderanteile an der Umsatzsteuer, 2014..............................................................49
Tabelle 16: Ausgleichszuweisungen / -beträge im Länderfinanzausgleich, 2014,
in Mio. Euro...........................................................................................................51
Tabelle 17: Bundesergänzungszuweisungen, 2014, in Mio. Euro............................................52
Tabelle 18: Horizontale Umverteilung im bundesstaatlichen Finanzausgleich, 2014..............53
Tabelle 19: Sollansätze für die Sportstättenbauförderung laut Haushaltsplan,
in 1.000 Euro.........................................................................................................81
Tabelle 20: Kapitel 0802 MG 40, Soll-Einnahmen bzw. Soll-Ausgaben sowie
Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben für die Haushaltsjahre von 2010-2014,
in Euro ................................................................................................................156
VII

Tabelle 21: Vergleich der Soll-Ausgaben mit den Ist-Ausgaben ausgewählter
Haushaltstitel aus der MG 40 für die Jahre 2010 und 2012, in Euro...................157
Tabelle 22: Höhe der aus dem Vorjahr in das folgende Haushaltsjahr übertragenen
Haushaltsreste in der MG 40, in Euro..................................................................159
Tabelle 23: Verteilung der Mittel der einzelnen Förderbereiche auf die Spitzenverbände,
2010-2013, in %...................................................................................................178
Tabelle 24: Prozentuale Verteilung der Mittel der einzelnen Spitzenverbände zwischen
LIGA-Titel und direkten Maßnahmen der Wohlfahrtspflege, 2010-2013, in %..180
Tabelle 25: Mittelverteilung des LIGA-Titels auf die einzelnen Spitzenverbände,
2010-2014, in Euro..............................................................................................186

VIII

Abkürzungsverzeichnis
AA-BEW

Arbeitsanweisung Mittelbewirtschaftung für Dienststellen des Landes MecklenburgVorpommern unter Anwendung des HKR-Verfahrens

Abl. EG

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft

AG

Ausgabengruppe

AL-1

Abteilungsleiter 1

AmtsBl. M-V

Amtsblatt Mecklenburg-Vorpommern

AO

Abgabenordnung

apl.

außerplanmäßig

AufgZuordG M-V

Aufgabenzuordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

AV-WGL

Ausführungsvereinbarung zum GWK-Abkommen über die gemeinsame Förderung der
Mitgliedseinrichtungen der Wissenschaftsgemeinschaft Wilhelm Leibniz e. V.

AWO

Arbeiterwohlfahrt Mecklenburg-Vorpommern e. V.

BBL M-V

Betrieb für Bau und Liegenschaften Mecklenburg-Vorpommern

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BSI

Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik

Caritas Meckl.

Caritas Mecklenburg e. V.

Caritas Vorp.

Caritasverband für das Erzbistum Berlin e. V.; Regionalleitung Vorpommern

Diakonie Meckl.

Diakonisches Werk der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Mecklenburg e. V.

Diakonie Vorp.

Diakonisches Werk der Pommerschen Evangelischen Kirche e. V.

DPWV

Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband Mecklenburg-Vorpommern e. V.

DRK

Deutsches Rotes Kreuz Mecklenburg-Vorpommern e. V.

Drs.

Drucksache

DVZ M-V GmbH

Datenverarbeitungszentrum Mecklenburg-Vorpommern GmbH

EFF

Europäischer Fischereifonds

ELER

Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

Epl.

Einzelplan

EPLR M-V

Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum Mecklenburg-Vorpommern

ESF

Europäischer Sozialfonds

EVB-IT

Ergänzende Vertragsbedingungen für die Beschaffung von Informationstechnik

EW

Einwohner

FAG

Finanzausgleichsgesetz

FöRiGeF

Richtlinie zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung von Gewässern und Feuchtlebensräumen

FSchVO M-V

Verordnung über die Erteilung der Fischereischeine und die Erhebung der Fischereiabgabe

GVOBl. M-V

Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern

GW

Grundwasser

HGr

Hauptgruppe

HKR

Haushalts-, Kassen und Rechnungswesen

IX

HWSLwRL M-V

Richtlinie zur Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung der Hochwasserschäden
2013 in landwirtschaftlichen Unternehmen in Mecklenburg-Vorpommern

ISEP

Integrierte Sportstättenentwicklungsplanung

ITIL

Information Technology Infrastructure Library

Kl

Klasse

KLR

Kosten- und Leistungsrechnung

KSV

Kommunaler Sozialverband Mecklenburg-Vorpommern

LAGuS

Landesamt für Gesundheit und Soziales Mecklenburg-Vorpommern

LALLF

Landesamt für Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit und Fischerei

LEADER

frz.: Liaison entre actions de développement de l'économie rurale

LFA

Landesforschungsanstalt für Landwirtschaft und Fischerei Mecklenburg-Vorpommern

LFAErG M-V

Gesetz zur Errichtung der Landesforstanstalt

LFI M-V

Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern

LFischG M-V

Fischereigesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern

LISA-LIMS

IT-Verfahren: Labor-Informations- und Managementsystem

LPBK

Landesamt für zentrale Aufgaben und Technik der Polizei, Brand und Katastrophenschutz

LSB M-V

Landessportbund Mecklenburg-Vorpommern

LUNG

Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie

LWaG

Wassergesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern

LZK

Landeszentralkasse

MG

Maßnahmegruppe

MTF

Medical Task Force(s)

Rn.

Randnummer

SBZ

Sonderbedarfszuweisungen

SEPVO M-V

Schulentwicklungsplanungsverordnung Mecklenburg-Vorpommern

SGB

Sozialgesetzbuch

SoBEZ

Sonderbedarfsergänzungszuweisungen

SportFG M-V

Sportfördergesetz Mecklenburg-Vorpommern

Sportstb RL

Richtlinie zur Förderung des Sportstättenbaus

StALU WM

Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Westmecklenburg

TB

Tarifbeschäftigte(r)

TOA

Täter-Opfer-Ausgleich

Tz./Tzn.

Textziffer/Textziffern

UKF

unterproportionale kommunale Finanzkraft

üpl.

überplanmäßig

VE

Verpflichtungsermächtigung

VEBEG

Vebeg GmbH

Verf M-V

Verfassung Mecklenburg-Vorpommern

Vj.

Vorjahr

VO

Verordnung

X

VollstVergV

Verordnung über die Vergütung für Beamte im Vollstreckungsdienst

VV

Verwaltungsvorschrift

VV-K

Verwaltungsvorschriften für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften

VV-LRKG M-V

Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Landesreisekostengesetz

VZÄ

Vollzeitäquivalent

WBFöG

Weiterbildungsförderungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

WBG

Weiterbildungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

WEE

Wasserentnahmeentgelt

WHG

Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts

WRRL

Richtlinie zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im
Bereich der Wasserpolitik 2000/60/EG des europäischen Parlaments und des Rates

ZDL

Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister

XI

Länderbezeichnungen
BB

Brandenburg

BW

Baden-Württemberg

BY

Bayern

HE

Hessen

MV

Mecklenburg-Vorpommern

NI

Niedersachsen

NW

Nordrhein-Westfalen

RP

Rheinland-Pfalz

SH

Schleswig-Holstein

SL

Saarland

SN

Sachsen

ST

Sachsen-Anhalt

TH

Thüringen

FL

Durchschnitt der Flächenländer

FO

Durchschnitt der Flächenländer Ost ohne MV (BB, SN, ST und TH)

FFW

Durchschnitt der finanzschwachen Flächenländer West (NI, RP, SL und SH)

D

Deutschland

XII

I.
(1)

Einleitung
Der Landesrechnungshof überwacht nach Art. 68 Abs. 3 und 4 der Verfassung des

Landes Mecklenburg-Vorpommern (Verf. M-V) die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes sowie die Haushalts- und Wirtschaftsführung der kommunalen Körperschaften und der übrigen landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die der
Aufsicht des Landes unterstehen. Er prüft die Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der
Verwaltung. Der Landesrechnungshof ist darüber hinaus auch für Stellen außerhalb der Landesverwaltung zuständig, soweit diese Landesmittel erhalten oder Landesvermögen oder Landesmittel verwalten. Der Landesrechnungshof legt seinen Jahresbericht gemäß Art. 67 Abs. 2
und Art. 68 Abs. 5 Verf. M-V dem Landtag vor und unterrichtet gleichzeitig die Landesregierung.
(2)

Die im Landesfinanzbericht 2015 enthaltenen Bemerkungen zur Haushaltsrechnung

gemäß §§ 97 Abs. 2 und 114 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung (LHO) beziehen sich auf die gegenwärtig vorliegende Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht für das Haushaltsjahr 2014. Dieser Bericht stellt somit die Grundlage für die Entlastung der Landesregierung
für dieses Haushaltsjahr dar.
(3)

Die in diesem Bericht dargestellten Prüfungsergebnisse sind hingegen nicht auf das

Haushaltsjahr 2014 beschränkt (§ 97 Abs. 3 LHO).
(4)

Der Umfang des Prüfungsstoffes und die Personalkapazität des Landesrechnungshofes

lassen es nicht zu, lückenlos zu prüfen. Von der Ermächtigung gemäß § 89 Abs. 2 LHO macht
der Landesrechnungshof Gebrauch und beschränkt die Prüfungen nach seinem Ermessen.
(5)

Den im Prüfbericht erwähnten Stellen wurde die Möglichkeit gegeben, zu den dar-

gestellten Prüfungsergebnissen Stellung zu nehmen. Soweit notwendig, werden die Äußerungen der geprüften Stellen im Jahresbericht wiedergegeben.

1

II.

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2014

1

Vorbemerkungen

(6)

Die Landesregierung hat durch das Finanzministerium dem Landtag gemäß Art. 67

Abs. 1 Verf. M-V i. V. m. § 114 LHO über alle Einnahmen und Ausgaben sowie die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen jährlich Rechnung zu legen. Die Haushaltsrechnung ist mit einer Übersicht über das Vermögen und die Schulden des Landes im nächsten Haushaltsjahr dem Landtag zur Entlastung vorzulegen.
2

Bestätigungsvermerk nach § 97 LHO

(7)

Die Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht enthalten alle Bestandteile, die ge-

mäß §§ 81-86 LHO zur Entlastung der Landesregierung erforderlich sind.
Die Prüfung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht des Jahres 2014 hat keine
für die Entlastung der Landesregierung wesentlichen Abweichungen von Beträgen der
Rechnung und der Bücher ergeben. Insgesamt ist für das Haushaltsjahr 2014 eine ordnungsgemäße Haushalts- und Wirtschaftsführung zu testieren.
3

Stand des Entlastungsverfahrens

(8)

Am 21.10.2015 erteilte der Landtag der Landesregierung die Entlastung für das Haus-

haltsjahr 2013. Das Finanzministerium legte dem Landtag die Jahresrechnung 2014 (Kurzfassung) am 03.12.2015 (Drs. 6/4875) zur Entlastung vor.
4

Haushaltsrechnung

4.1

Allgemeines

(9)

Die Kurzfassung der Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht wird den Abge-

ordneten sowie der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt. Der Finanzausschuss des Landtages
und der Landesrechnungshof erhalten darüber hinaus das vollständige, detaillierte Zahlenwerk
mit der titelweisen Übersicht über Einnahmen und Ausgaben. Diese sogenannten Beiträge zur
Haushaltsrechnung inklusive der Anlagen zur Haushaltsrechnung 2014 lagen dem Landesrechnungshof am 27.11.2015 vollständig vor.
4.2

Kassenmäßiger Abschluss (§ 82 LHO)

(10)

Die im Haushaltsjahr 2014 geleisteten Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben betrugen je-

weils rd. 7.584,5 Mio. Euro. Das kassenmäßige Jahresergebnis 2014 (Saldo zwischen tatsäch-

3

lich geleisteten Ist-Ausgaben und Ist-Einnahmen ohne Haushaltsreste) war damit ausgeglichen. Das kassenmäßige Gesamtergebnis (§ 82 Nr. 1 e LHO) betrug 0,00 Euro.
Die Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben überstiegen das fortgeschriebene Haushalts-Soll 2014
von rd. 7.294,0 Mio. Euro um rd. 290,5 Mio. Euro. Im Vergleich zum Vorjahr erhöhten sich
die Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben um rd. 105,2 Mio. Euro (+1,4 %).
(11)

Der geplante negative Finanzierungssaldo (-83,5 Mio. Euro) wurde im Haushaltsvoll-

zug um rd. 271,1 Mio. Euro unterschritten. Der Saldo aus bereinigten Einnahmen 1 und Ausgaben2 betrug damit für das Haushaltsjahr 2014 rd. 187,6 Mio. Euro (vgl. Abbildung 1). Dieser
Überschuss wurde für die Schuldentilgung (100,0 Mio. Euro) sowie für Zuführungen an
Rücklagen (rd. 87,6 Mio. Euro) verwendet.
Abbildung 1: Finanzierungssaldo, 2000-2014, in Mio. Euro

316

in Mio. Euro

314

252
172

200
0

416

389

400

188

83
-348

-386

-827

-905

-600

-362

-113

-200
-400
-600
-800

-1.000
-1.200
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

Im Zeitablauf lässt sich erkennen, dass trotz der positiven Finanzierungssalden seit 2006 – mit
Ausnahme 2010 – die negativen Ergebnisse zwischen 2000 und 2005 von betragsmäßig
3,43 Mrd. Euro noch nicht annähernd ausgeglichen werden konnten. Seit 2006 addieren sich
die Finanzierungssalden auf 2,02 Mrd. Euro.

1

2

4

Die bereinigten Einnahmen entsprechen den Gesamteinnahmen vermindert um die Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten am Kreditmarkt, der Entnahme aus Fonds, Rücklagen und Stöcken, den Einnahmen aus
Überschüssen der Vorjahre und haushaltstechnische Verrechnungen.
Die bereinigten Ausgaben entsprechen den Gesamtausgaben vermindert um die Ausgaben zur Schuldentilgung am Kreditmarkt, die Zuführungen an Fonds, Rücklagen und Stöcke, die Ausgaben zur Deckung von
Fehlbeträgen aus Vorjahren und haushaltstechnische Verrechnungen.

4.3

Rechnungsmäßiger Abschluss 2014

(12)

Das rechnungsmäßige Jahresergebnis 2014 (§ 83 Nr. 2 LHO) weist einen Überschuss

von rd. 144,3 Mio. Euro aus. Dieser ergibt sich aus dem kassenmäßigen Jahresergebnis
(0,00 Euro) zuzüglich des Unterschiedsbetrages zwischen den aus 2013 übertragenen Haushaltsresten einschließlich Entlastung durch Vorgriffe auf Ausgaben des Haushaltsjahres 2014
(rd. 363,7 Mio. Euro) und den nach 2015 übertragenen Haushaltsresten einschließlich Vorgriffe auf Ausgaben des Haushaltsjahres 2015 (rd. -219,5 Mio. Euro).
4.4

Haushaltsreste

(13)

Aus dem Haushaltsjahr 2014 wurden Einnahmereste von rd. 925,0 Mio. Euro (10,9 %

der Gesamteinnahmen) und Ausgabereste von rd. 1.144,5 Mio. Euro (13,1 % der Gesamtausgaben) in das Haushaltsjahr 2015 übertragen (vgl. Tabelle 1). Mit EU-Mitteln finanzierte
Maßnahmen einschließlich deren Kofinanzierung begründen rd. 98 % der Einnahmereste bzw.
rd. 64 % der Ausgabereste. Hiervon sind insbesondere die Ministerien für Wirtschaft, Bau und
Tourismus (Epl. 06), für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz (Epl. 08) sowie für
Arbeit, Gleichstellung und Soziales (Epl. 10) betroffen.
Tabelle 1: Verteilung der Haushaltsreste auf die Einzelpläne, 2014, in Euro
Epl.

Geschäftsbereich3

Einnahmereste

Ausgabereste

01

Landtag

0,00

2.646.813,07

02

Landesrechnungshof

0,00

23.000,00

03

Ministerpräsident – Staatskanzlei –

0,00

2.188.344,18

04

Ministerium für Inneres und Sport

2.118,95

21.729.643,11

05

Finanzministerium

0,00

71.759,57

06

Ministerium für Wirtschaft, Bau und Tourismus

315.940.419,05

355.952.384,69

07

Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur

08

Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz

09

Justizministerium

10

Ministerium für Arbeit, Gleichstellung und Soziales

11

Allgemeine Finanzverwaltung

12

Hochbaumaßnahmen des Landes

14

Landesverfassungsgericht

0,00

0,00

15

Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung

1.017.379,29

125.071.714,89

Summe

925.026.409,32

1.144.485.672,53

790.346,72

75.035.431,59

301.633.857,12

284.871.817,70

578.721,56

167.167,40

232.934.175,36

134.094.516,79

105.432,48

1.691.902,81

72.023.958,79

140.941.176,73

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

3

Die Geschäftsbereiche werden im Folgenden auch in Kurzform benannt: Ministerium für Inneres und Sport
als Innenministerium, Ministerium für Wirtschaft, Bau und Tourismus als Wirtschaftsministerium, Ministeri um für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz als Landwirtschaftsministerium, das Ministerium für
Bildung, Wissenschaft und Kultur als Bildungsministerium, das Ministerium für Arbeit, Gleichstellung und
Soziales als Sozialministerium und das Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung als
Energieministerium.
5

(14)

Die Ausgabereste haben mit einem Volumen von über einer Milliarde Euro eine kriti-

sche Grenze erreicht. Gleichzeitig reduzierte sich aber die Deckungslücke zwischen Ausgabeund Einnahmeresten (rd. 219,5 Mio. Euro) im Vergleich zum Vorjahr (363,8 Mio. Euro) um
144,3 Mio. Euro. Das Finanzministerium und insbesondere die unter Tz. 13 genannten Ressorts sind dringend aufgefordert, Maßnahmen zu ergreifen, mit denen die Belastung des laufenden Haushaltsjahres minimiert werden kann. Hierzu zählt insbesondere auch die Evaluierung nicht oder kaum beanspruchter Fördermöglichkeiten.
4.5

Über- und außerplanmäßige Ausgaben und Überschreitungen

(15)

Gemäß § 37 Abs. 1 LHO kann das Finanzministerium über den Haushaltsplan hinaus

in über- und außerplanmäßige Ausgaben einwilligen. Daneben wird zwischen Überschreitungen ohne Einwilligung des Finanzministeriums und sonstigen Überschreitungen unterschieden.
Der Gesamtbetrag an über- und außerplanmäßigen Ausgaben, sonstigen Überschreitungen und
Überschreitungen ohne Einwilligung des Finanzministeriums betrug für das Haushaltsjahr 2014 rd. 41 Mio. Euro (Vorjahr rd. 35 Mio. Euro) und erreichte rd. 0,5 % des geplanten
Ausgabevolumens.
(16)

Der überwiegende Anteil entfiel mit rd. 35,6 Mio. Euro auf die überplanmäßigen Aus-

gaben. Nach Einschätzung des Finanzministeriums hätte in drei Fällen bei korrekter Mittelbewirtschaftung die Ermächtigung zur Leistung von Mehrausgaben bestanden (sonstige Überschreitung)4. Die sonstige Überschreitung im Geschäftsbereich des Landwirtschaftsministeriums von rd. 1 Mio. Euro ist auf Fehler bei der Restebildung 2014 zurückzuführen. Die Landesforschungsanstalt für Landwirtschaft und Fischerei (LFA) tätigte Ausgaben als „Zuwendungsempfänger“ für Aalbesatzmaßnahmen aufgrund vorheriger Finanzierungszusagen der
Bewilligungsbehörde (Landwirtschaftsministerium). Zur Refinanzierung dieser Ausgaben hatte die LFA Fördermittel aus dem Europäischen Fischereifonds (EFF) abgerufen. Diese wurden
von der Bewilligungsbehörde aufgrund zuwendungsrechtlicher Beanstandungen zurückgerufen. Die mit der Rückforderung verbundene Einnahme hätte bei der Restebildung 2014 berücksichtigt werden müssen. Weiterhin wurden von dem rechnerischen Einnahmerest irrtümlich Mittel für Ausgaben der LFA abgesetzt, die zu keinem Zeitpunkt aus dem EFF finanziert
worden waren.

4

6

Um eine sonstige Überschreitung handelt es sich, wenn unter Annahme einer korrekten Mittelbewirtschaftung
eine Ermächtigung zur Leistung der Mehrausgabe bestanden hätte. Dies ist bspw. dann gegeben, wenn Mehr ausgaben aufgrund von Titelverwechslungen oder infolge unrichtiger Restebildung geleistet worden sind.

Eine Überschreitung ohne Einwilligung des Finanzministeriums in Höhe von rd. 335.000
Euro im Geschäftsbereich des Energieministeriums entstand durch Tariferhöhungen und den
sich damit ändernden Lohnstundenschlüssel für das Straßenunterhaltungspersonal. Gleichzeitig ergab die Abrechnung der geleisteten Arbeitsstunden auf den jeweiligen Straßengattungen
für die Erstattungen insgesamt einen geringeren Prozentsatz als in der Haushaltsplanung
2014/2015 zu Grunde gelegt wurde. Zusammenfassend ergibt sich für das Haushaltsjahr 2014
das aus der Tabelle 2 ersichtliche Gesamtbild.
Tabelle 2: Überschreitungen mit und ohne Einwilligung nach § 37 Abs. 1 und 7 LHO, 2014, in Euro
Epl.

Geschäftsbereich

Mit Einwilligung
nach
§ 37 Abs.1 LHO

Überschreitungen
ohne Einwilligung

Sonstige Überschreitungen

Gesamt je Epl.

Fallzahl / Gesamtbetrag in Euro
04

Ministerium für Inneres und Sport

1

720.392,70 -

0,00 -

0,00

1

720.392,70

07

Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur

1

501.148,71 -

0,00 2

28.173,84

3

529.322,55

08

Ministerium für Landwirtschaft,
Umwelt und Verbraucherschutz

1

5.411.412,77 -

0,00 2

916.300,88

3

6.327.713,65

10

Ministerium für Arbeit, Gleichstellung und Soziales

3

28.349.824,30 -

0,00 -

0,00

3

28.349.824,30

11

Allgemeine Finanzverwaltung

1

4.744.624,79 -

0,00 -

0,00

1

4.744.624,79

15

Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung

-

0,00 1

335.038,47 1

79.429,41

1

414.467,88

7

39.727.403,27 1

335.038,47 5

1.023.904,13 12

41.086.345,87

Gesamt

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

4.6

Verpflichtungsermächtigungen

(17)

Maßnahmen, die das Land zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren

verpflichten können, sind gemäß § 38 LHO nur zulässig, wenn der Haushaltsplan dazu ermächtigt. Ausnahmen hiervon kann das Finanzministerium unter Nutzung des Notbewilligungsrechts nach § 38 Abs. 1 S. 2 LHO zulassen, wenn es sich um einzugehende Verpflichtungen für unvorhergesehene und unabweisbare Maßnahmen handelt (über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen).
(18)

Die Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen waren für das Haushalts-

jahr 2014 mit rd. 1.054 Mio. Euro veranschlagt. Die Verpflichtungsermächtigungen wurden
gemäß § 17 Abs. 2 HG 2014/2015 um rd. 116,2 Mio. Euro, gemäß § 18 Abs. 1 HG 2014/2015
um rd. 20,8 Mio. Euro und gemäß § 18 Abs. 2 HG 2014/2015 um rd. 12,5 Mio. Euro auf insgesamt rd. 1.203,6 Mio. Euro erhöht (vgl. Tabelle 3). Die insgesamt tatsächlich in Anspruch
genommenen Verpflichtungsermächtigungen lagen mit rd. 330,9 Mio. Euro bei rd. 27,5 % der
bestehenden Ermächtigungen (Vorjahr 46,7 %).

7

Tabelle 3:

Verpflichtungsermächtigungen, 2002-2014, in Mio. Euro
Verfügbare VE

Eingegangene VE

davon:
Insgesamt

davon

Veranschlagte
VE

Zusätzliche VE

Übertragene
VE aus Vj.

Insgesamt

Üpl./apl. VE

2002

1.586,00

1.533,40

52,60

0,00

804,40

7,60

2003

1.426,70

1.343,50

49,60

33,60

835,10

0,00

2004

1.826,50

1.802,80

23,70

0,00

694,40

0,50

2005

1.137,40

986,90

44,70

105,80

692,80

1,10

2006

1.456,30

1.462,20

-5,90

0,00

649,50

8,60

2007

1.251,00

1.251,00

0,00

0,00

549,40

0,00

2008

1.351,11

1.339,96

11,16

0,00

599,17

0,23

2009

1.472,15

1.107,42

364,20

0,54

749,71

1,59

2010

1.478,79

1.404,11

74,68

0,00

1.043,91

0,00

2011

1.058,91

975,52

83,39

0,00

619,90

0,00

2012

1.114,40

1.034,60

79,80

0,00

537,60

0,00

2013

945,40

782,96

162,50

0,00

441,90

0,15

2014

1.203,63

1.054,07

149,54

0,00

330,93

0,00

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

4.7

Globale Minderausgaben

(19)

Globale Minderausgaben sind ein Instrument der Haushaltspraxis, das gezielte Ausga-

benkürzungen ersetzt und der Regierung die Erwirtschaftung der pauschalen Ausgabenkürzung überlässt. Eine Veranschlagung globaler Minderausgaben von 1 %, im Einzelfall bis zu
2 % der veranschlagten Ausgaben ist nicht zu beanstanden.
(20)

Für das Haushaltsjahr 2014 waren globale Minderausgaben zum Ausgleich dringlicher

Mehrbedarfe i. H. v. 3,0 Mio. Euro, für sächliche Verwaltungsausgaben i. H. v. 5,0 Mio. Euro
sowie für die „Globale Personalminderausgabe“ von 36 Mio. Euro veranschlagt. Insgesamt
entsprach dies rd. 0,57 % der insgesamt für 2014 veranschlagten Ausgaben von rd.
7.295,3 Mio. Euro und damit einer haushaltsrechtlich nicht zu beanstandenden Größenordnung.
(21)

Die Minderausgaben von 44 Mio. Euro waren durch Veranschlagung bereits im Haus-

haltssoll enthalten. Neben den veranschlagten globalen Minderausgaben wurden weitere Minderausgaben5 erwirtschaftet:

5

8

•

Personalausgaben (HGr. 4) 18,8 Mio. Euro,

•

Sächliche Verwaltungsausgaben (HGr. 5) 28,5 Mio. Euro,

Bei der Ermittlung der Mehr-/Minderausgaben finden genehmigte über-/außerplanmäßige Ausgaben keine
Berücksichtigung.

•

Ausgaben für Baumaßnahmen (HGr. 7) 25,9 Mio. Euro,

•

Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen (HGr. 8) 21,3
Mio. Euro.

4.8

Verwahrungen und Vorschüsse

(22)

Grundsätzlich sind Einnahmen und Ausgaben unverzüglich bei den hierfür vorgesehe-

nen Haushaltstiteln zu buchen, um einen Überblick über die aktuelle Haushaltslage zu behalten. Sofern Einzahlungen oder Ausgaben nicht über die im Haushaltsplan oder sonst vorgesehenen Ordnungen gebucht werden können, sind diese als Verwahrungen bzw. Vorschüsse gemäß § 60 LHO außerhalb des Haushaltes abzuwickeln. Die Aufklärung und die anschließende
Buchung nach der im Haushaltsplan oder sonst vorgesehenen Ordnung erfolgt manuell. 6 Dies
verursacht einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand und somit Kosten sowohl in der für die
Zahlung zuständigen Stelle als auch im anordnenden Bereich.
(23)

Wenn vorgesehene Anordnungen nicht realisiert werden können, handelt es sich um

Rückläufer. Im Haushaltsjahr 2014 gab es 3.168 Rückläufer7, inklusive der jeweils zugehörigen Aus- oder Umbuchung. Ein Großteil der Rückläufer war auf falsche Bankverbindungen,
erloschene Konten oder unvollständige Adressangaben zurückzuführen, wie bereits 2012 und
2013 festgestellt.8 Die Anzahl von rückabgewickelten Zahlungen ist seitdem nur leicht gesunken, demgegenüber ist der wertmäßige Betrag im Vergleich zum Vorjahr erheblich gesunken. 9
In der durchgeführten stichprobenartigen Prüfung10 der Verwahrungen wurden 13 Zahlungen
wurden wegen Doppelzahlung zurückgewiesen.
(24)

Am Ende des Haushaltsjahres 2014 blieb an noch aufzuklärenden Verwahrungen ein

Betrag von 1.384.839,66 Euro stehen. Dieser verteilt sich auf über 30.000 Buchungen. Hauptgründe, die einer automatischen Verarbeitung im Wege standen, waren nicht lesbare/fehlerhafte Kassenzeichen oder mehrere Kassenzeichen in einer Überweisung, wodurch die eindeutige Zuordnung zu einer Anordnung nicht erfolgen konnte.

6

7
8

9

10

Vgl. Punkt 2.8 der Arbeitsanweisung Mittelbewirtschaftung für Dienststellen des Landes Mecklenburg-Vorpommern unter Anwendung des HKR-Verfahrens (AA-BEW).
Buchungsstelle 20/2002/150.70.
Dies wurde bereits durch die Prüfung Verwahrung und Vorschüsse sowie im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2013 festgestellt. Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2012): Jahresbericht 2012 (Teil 2) – Landesfinanzbericht 2012, S. 118 ff.
Der wertmäßige Betrag der Rückläufer im Haushaltsjahr 2013 betrug 334.144,90 Euro, im Haushaltsjahr
2014 beträgt der Wert 31.932,59 Euro.
Es wurden rd. 8 % der Zahlungen in der Buchungsstelle 20/2002/150.70 geprüft.
9

(25)

Doppelzahlungen und Rückläufer aufgrund falscher Bankverbindungen sind ein Beleg

für die Nichteinhaltung von Vorschriften des Anordnungsverfahrens. Der Landesrechnungshof wiederholt, dass es erforderlich ist, die Ursachen für Rückläufer zu erheben sowie geeignete Maßnahmen gemeinsam mit den anordnenden Behörden zu ergreifen, um auch die Anzahl der Rückläufer deutlich zu verringern. Der erforderliche hohe Zeitaufwand, die Rückläufer aufzuklären, wird nicht durch den wertmäßigen Betrag, sondern durch die Anzahl der Buchungen bestimmt.
(26)

Das Finanzministerium führte in seiner Stellungnahme aus, dass zur weiteren Senkung

der Zahl der Rückläufer durch die LZK weiterhin mögliche Ursachen ermittelt und die betreffenden Behörden durch die LZK in Kenntnis gesetzt werden.
(27)

Der Landesrechnungshof begrüßt dieses Vorgehen.

5

Belegprüfung im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung 2014

(28)

Der Landesrechnungshof prüft im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung und

Vermögensübersicht regelmäßig die ordnungsgemäße Belegung von Einnahmen und Ausgaben. Weitere Prüfungsinhalte sind insbesondere die Beachtung der haushaltsrechtlichen Bestimmungen sowie die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit des Verwaltungshandelns.
Prüfungsgegenstand der Belegprüfung zur Haushaltsrechnung 2014 waren zum einen die
Gruppen 125 Erlöse aus der Veräußerung von beweglichen Sachen und Diensten aus wirtschaftlicher Tätigkeit und 132 Erlöse aus der Veräußerung von beweglichen Sachen sowie die
Titel 459.02 Vergütungen an Beamtinnen und Beamte im Vollstreckungsdienst und 517.01
Bewirtschaftung der Grundstücke, Gebäude und Räume. Zum anderen wurde die Belegung
der Einnahmen und Ausgaben bei den Titeln 119.99 Vermischte Verwaltungseinnahmen,
529.10 Verfügungsmittel und 546.99 Vermischte Verwaltungsausgaben in den Geschäftsbereichen des Wirtschaftsministeriums (Kapitel 0601) und des Landwirtschaftsministeriums (Kapitel 0801) geprüft. Zudem erfolgte eine stichprobenweise Prüfung für die durch die Landeszentralkasse zu bewirtschaftenden Titel 527.01 Reisekostenvergütungen und 0601 527.02 Reisekosten für Auslandsreisen in den Geschäftsbereichen des Wirtschaftsministeriums (Kapitel
0601) sowie des Landwirtschaftsministeriums (Kapitel 0801).

10

Die Belegprüfung erstreckte sich insgesamt auf 25 Dienststellen.11
(29)

Der Landesrechnungshof hat in wenigen Fällen Mängel in Bezug auf die Ordnungsmä-

ßigkeit der Belegung von Einnahmen und Ausgaben festgestellt. Die betreffenden Behörden
wurden u. a. darauf hingewiesen, Einnahmen und Ausgaben zukünftig beim sachlich richtigen
Titel nachzuweisen, das Bruttoprinzip zu beachten und die Art der Forderung im HKR-Verfahren des Landes (ProFiskal) richtig zu hinterlegen.
5.1

Veräußerung beweglichen Vermögens

(30)

Vermögensgegenstände dürfen nur veräußert werden, wenn sie zur Erfüllung der Auf-

gaben des Landes in absehbarer Zeit nicht benötigt werden.12 Vor der Veräußerung sind die
Gegenstände zunächst anderen Ministerien und deren nachgeordneten Behörden anzubieten.13
Vermögensgegenstände dürfen nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden.14
Mit dem Erlass des Finanzministeriums vom 06.06.1997 wurde geregelt, nur in begründeten
Ausnahmefällen von der Möglichkeit der Verwertung nicht mehr benötigten beweglichen
Landesvermögens durch die Landesdienststellen selbst Gebrauch zu machen. Statt dessen
sollte die Verwertung über die VEBEG GmbH abgewickelt werden.15 Das Land erteilt hierzu
sogenannte Verwertungsaufträge. Die VEBEG hat das Material möglichst bald nach Auftragserteilung zu verwerten.
(31)

Der Landesrechnungshof hat in seiner Prüfung16 festgestellt, dass eine Ermittlung des

Marktwertes für die abgeschriebene und ausgesonderte IT-Technik nicht erfolgte. Es wurde
eine pauschale Bearbeitungsgebühr erhoben, die pro Gerät bei 10 Euro liegt. Eine rechtliche
Grundlage für diese Gebühr war nicht vorhanden.17 Weiterhin ist eine unentgeltliche Überlassung der Geräte an gemeinnützige Bedarfsträger nach der LHO nicht zulässig. 18 In sieben der

11

12
13
14
15
16
17

18

Staatskanzlei, Landesvertretung M-V, Landesbereitschaftspolizeiamt, Landesamt für zentrale Aufgaben und
Technik der Polizei, Brand- und Katastrophenschutz, Landesamt für innere Verwaltung, Landeszentralkasse,
Finanzministerium (Summe über alle Finanzämter), Finanzämter Greifswald, Schwerin und Stralsund, Wirtschaftsministerium, Landwirtschaftsministerium, Fachschule für Agrarwirtschaft, Nationalparkämter Müritz
und Vorpommern, Amtsgerichte Güstrow, Schwerin und Greifswald, Justizvollzugsanstalten Bützow, Neubrandenburg und Waldeck, Landesamt für Gesundheit und Soziales sowie Straßenbauämter Güstrow, Neustrelitz und Stralsund.
Vgl. § 63 Abs. 1 LHO.
Vgl. VV zu § 63a LHO.
Vgl. § 63 Abs. 4 LHO.
Hierzu wurde ein Rahmenvertrag zwischen dem Land M-V und der VEBEG GmbH geschlossen.
Prüfung des Kapitels 0503/132.02 und 0903/132.02.
Die Veräußerung ausgesonderter IT-Altgeräte erfolgt nach dem Schreiben der Oberfinanzdirektion Rostock
vom 04.08.2003.
Diese Verfahrenspraxis erfolgt auf Grund des Beschlusses der AL 1-Konferenz vom 11.01.1996.
11

geprüften Fälle erfolgte eine unentgeltliche Überlassung der Geräte an außerbehördliche Einrichtungen.
(32)

In der Stellungnahme des Finanzministeriums wird ausgeführt, dass es sich bei der

veräußerten IT-Technik nach Ablauf der regelmäßigen Nutzungszeit um Geräte handele, für
die kein Bedarf innerhalb der Landesverwaltung bestehen würde. Außerdem läge der Anschaffungswert der veräußerten IT-Technik unterhalb der festgelegten Betragsgrenzen. In einem Erlass für den eigenen Geschäftsbereich habe man zudem die Abgabe an gemeinnützige Bedarfsträger geregelt.
(33)

Der Landesrechnungshof merkt hierzu an, dass allein durch den Ablauf der regelmäßi-

gen Nutzungszeit nicht von einem fehlenden Bedarf innerhalb der Landesverwaltung ausgegangen werden kann. Dieser ist zu dokumentieren. Die Abgabe an gemeinnützige Bedarfsträger kann jedoch nicht Vorrang haben vor der in der LHO festgeschriebenen Reihenfolge, wonach zunächst der Bedarf innerhalb der Landesverwaltung zu ermitteln und anschließend die
Möglichkeit der Veräußerung zum Marktpreis zu prüfen ist. Dies kann auch ein Erlass im eigenen Geschäftsbereich nicht gegenteilig regeln.
(34)

Weiterhin wurde festgestellt, dass keine vertraglichen Regelungen im Falle des Verzu-

ges bei Zahlungen für nicht über die VEBEG ausgesonderte Geräte getroffen wurden. Ausgehend von den vorgelegten Haushaltsakten erfolgt das Mahnverfahren durch die IT-Stelle ohne
Erhebung von Mahngebühren und Säumniszuschlägen. Nach Aussage des Finanzministeriums
erfolge dieses Verfahren auf Grund der Reduzierung des Verwaltungsaufwandes. Es würden
Allgemeine Annahmeanordnungen im HKR-Verfahren erfolgen, weshalb kein automatisiertes
Mahnverfahren generiert werde. Daher werde auf eine persönliche oder telefonische Ansprache bei Zahlungsverzug gesetzt.
(35)

Der Landesrechnungshof empfiehlt zur Reduzierung des Verwaltungsaufwandes zu

prüfen, inwieweit eine Umstellung des Verfahrens sinnvoll ist. Eine Bezahlung vor Erhalt der
Ware unbar vor Ort bzw. per Überweisung anstelle der Bezahlung mit Zahlungsziel von 14
Tagen nach Erhalt der Ware könne zum Wegfall der Zahlungseingangsüberwachung und ggf.
erforderlicher Mahnverfahren führen.
(36)

Hinsichtlich des Verkaufs bzw. der Verwertung von Kraftfahrzeugen und Geräten hat

der Landesrechnungshof festgestellt, dass der Nichtmehrgebrauch der Gegenstände nicht dokumentiert wurde und keine Inventarisierung nach den Vorschriften der LHO vorgenommen

12

wurde.19 Eine Reparatur sei nach den Unterlagen unwirtschaftlich gewesen und es wurde daher direkt von der Dienststelle eine Verschrottung vorgenommen. Eine Prüfung, ob eine Verwertung über die VEBEG hätte vorgenommen werden sollen, erfolgte nicht.
(37)

Der Landesrechnungshof bittet, konsequent von der Verwertung über die VEBEG bei

nicht mehr benötigten Gegenständen Gebrauch zu machen sowie die Vorschriften der LHO20
zu einzuhalten.
5.2

Vergütungen im Vollstreckungsdienst

(38)

Für die Vergütungen aus Titel 459.02 an Beamtinnen/Beamte im Vollstreckungsdienst

gilt die Verordnung über die Vergütung für Beamte im Vollstreckungsdienst vom 6. Januar
2003 (VollstrVergV, BgBl. 2003 S. 9), die auf der Grundlage von § 49 Bundesbesoldungsgesetz erlassen worden ist. Für Beamte in der Finanzverwaltung gilt Abschnitt III der VollstrVergV. Die Vergütung für die Erledigung eines einzelnen Auftrages darf aber 19,94 Euro
nicht überschreiten; in besonders schwierigen oder zeitraubenden Fällen dürfen Ausnahmen
hiervon zugelassen werden. Weiterhin ist über alle Zahlungen nach der im Haushaltsplan oder
sonst vorgegebenen Ordnung in zeitlicher Folge Buch zu führen.21
(39)

In den Amtsgerichten22 wurde festgestellt, dass es Mängel in der Aktenführung und in

der Dokumentation gibt. Es fehlen entsprechende Nachweise in den geprüften Unterlagen zu
den Vertretungstagen, zur Erhöhung der monatlichen Arbeitszeit einer Bürokraft einer Gerichtsvollzieherin und für eine Monatsabrechnung. Stornierungsbelege einschließlich der zugehörigen Ursprungsannahmeanordnung werden nicht aufbewahrt.
(40)

Das Verfahren zur Abrechnung der Krankentage der Angestellten der Gerichtsvollzie-

her ist sehr umständlich. Der Landesrechnungshof empfiehlt eine Überprüfung zur Vereinfachung des Verfahrens. Weiterhin wird auf die Einhaltung der Vorschriften zur Buchführung
verwiesen und auf eine vollständige und lückenlose Dokumentation in den Akten hingewiesen.
(41)

Das Justizministerium sagte in seiner Stellungnahme zu, dass die Hinweise zur Akten-

führung und Dokumentation künftig beachtet werden.

19
20
21
22

Die Prüfungsfeststellungen beziehen sich auf die Kapitel 0407/132.01, 0814/132.02, 0817/132.02
Vgl. Nr. 8.1.2 VV zu §§ 70 bis 80 LHO.
Vgl. § 71 Abs. 1 LHO.
Greifswald, Güstrow, Schwerin.
13

5.3

Erlöse aus der Veräußerung von beweglichen Sachen und Diensten aus
wirtschaftlicher Tätigkeit

(42)

Einnahmen sind rechtzeitig und vollständig zu erheben. 23 Danach sind die dem Land

zustehenden Einnahmen bei Fälligkeit zu erheben, unabhängig davon, ob sie im Haushaltsplan
überhaupt oder in entsprechender Höhe veranschlagt sind.24 Weiterhin ist der Grundsatz der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Ausführung des Haushaltsplans zu beachten.25
(43)

Der Landesrechnungshof hat in der Prüfung der Belege zur Prüfung der Haushaltsrech-

nung 2014 festgestellt, dass die Kalkulationen, die der Preisgestaltung zugrunde liegen, nicht
aktuell und vollständig waren. So sind die Übernachtungspreise im Jugendwaldheim zu gering
angesetzt und die Entgelte für Zelte und Kaffee in der Entgeltordnung nicht enthalten, in zwei
Fällen sind zudem falsche Tarife für die Übernachtungen erhoben worden. 26 Bei der Fachschule für Agrarwirtschaft27 ist die Preiskalkulation ebenfalls nicht aktuell und die Entgelte für
die Mittagsverpflegung waren nicht kostendeckend. Eine Kalkulation der Verpflegung in der
JVA Neubrandenburg fehlte für das Jahr 2014.28 Ebenso waren die Auftrittspreise des Landespolizeiorchesters29 nicht nach den Selbstkosten kalkuliert sondern an dem am Markt erzielbaren Erlös, um eine ständige Auslastung des Orchesters zu gewährleisten.
(44)

Der Landesrechnungshof regt an, eine Überprüfung der einzelnen Preiskalkulationen

vorzunehmen, um wirtschaftliche Tätigkeiten zumindest kostendeckend anzubieten. Soll davon abgewichen werden, ist das zu dokumentieren.
(45)

Das Justizministerium führte in seiner Stellungnahme aus, dass im Berichtszeitraum

durch die JVA Neubrandenburg keine entsprechende Kalkulation angefertigt worden sei. Die
JVA sei gebeten worden, die Kalkulation auf der genannten Basis schriftlich niederzulegen.
5.4

Sonstige Feststellungen

(46)

Die Ausrichtung jeglichen Verwaltungshandelns nach den Grundsätzen der Wirt-

schaftlichkeit und Sparsamkeit soll die bestmögliche Nutzung von Ressourcen bewirken. Diese Grundsätze sind bei allen Maßnahmen des Landes, die die Einnahmen und Ausgaben des
Landeshaushalts unmittelbar oder mittelbar beeinflussen zu beachten.30
23
24
25
26
27
28
29
30

14

Vgl. § 34 Abs. 1 LHO.
Vgl. Nr. 2.1 VV zu § 34 LHO.
Vgl. § 7 Abs. 1 LHO.
Feststellungen im Kapitel 0817 125.05.
Feststellung im Kapitel 0814 125.02.
Feststellung im Kapitel 0903 125.03.
Feststellungen im Kapitel 0406 125.02.
Vgl. Nr. 1 VV zu § 7 LHO.

(47)

In den Geschäftsbereichen der Staatskanzlei, des Landwirtschaftsministeriums, des

Justizministeriums und des Energieministeriums31 bestehen Verträge für Wartungsleistungen
von Alarmanlagen, für Klimaanlagen und für Gebäudereinigungen teilweise seit mehr als 10
Jahren und darüber hinaus.
(48)

Für eine wirtschaftliche und sparsame Haushaltsführung ist eine Überprüfung und

eventuelle neue Vergabe der Leistungen nach den Vergabevorschriften aller 3 Jahre, spätestens aller 5 Jahre vorzunehmen. Der Landesrechnungshof bittet die entsprechenden Stellen,
eine Überprüfung dieser Verträge und ggf. ein neues Vergabeverfahren für die entsprechenden
Leistungen vorzunehmen.
(49)

Vom Justizministerium wurde angemerkt, dass der für seinen Geschäftsbereich festge-

stellte Sachverhalt zutreffend sei. Zwischenzeitlich seien bereits Wartungsverträge gekündigt
und neue Ausschreibungen vorgenommen worden. Die übrigen noch ausstehenden Verträge
würden derzeit überprüft.
6

Vermögensübersicht Haushaltsjahr 2014

(50)

Die Vermögensübersicht dient der Nachweisführung über die Art und den wert- bzw.

mengenmäßigen Bestand (inkl. Veränderungen) des Vermögens und der Schulden.32
6.1

Entwicklung des Vermögens

Das Vermögen gliedert sich in das Liegenschaftsvermögen und das Kapitalvermögen. Unter
der Position „Liegenschaftsvermögen“ werden alle im Eigentum des Landes befindlichen
Grundstücke in m² ausgewiesen. Es wird getrennt nach Grundvermögen in Eigenverwaltung
der Ressorts und dem Sondervermögen des Betriebs für Bau und Liegenschaften Mecklenburg-Vorpommern (BBL M-V) dargestellt.

31
32

Feststellungen im Kapitel 0302, 0817, 0903 und 1506 des Titel 517.01.
Die Pflicht zur Erstellung einer Übersicht über das Vermögen und die Schulden des Landes ergibt sich aus
Art. 67 Abs. 1 der Verf. M-V und § 80 i. V. m. § 86 LHO.
15

Tabelle 4:

Übersicht über das Vermögen, 2013-2014
Stand Ende 2013

saldierte Zu- und
Abgänge 2014

Entwicklung

Stand Ende 2014

Liegenschaftsvermögen in m²
Grundvermögen in Eigenverwaltung der
Ressorts

1.672.108.299
10.532.685

davon bebaute Liegenschaften

davon unbebaute Liegenschaften

11.665.24333
1.661.575.614
1.660.443.05633

BBL-Sondervermögen

15.513.139

1.173.639

0,07 %

1.673.281.938

-957.218

-9,09 %

9.575.467

2.130.857

0,13 %

1.663.706.471

-3.302.428

-21,29 %

12.210.711

davon bebaute Liegenschaften

7.516.051

83.638

1,11 %

7.599.689

davon unbebaute Liegenschaften

7.924.027

-3.392.756

-42,82 %

4.531.271

73.061

6.690

9,16 %

79.751

1.687.621.438

-2.128.789

-0,13 %

1.685.492.649

-122.659.611,44

-8,10 %

1.392.453.667,14

101.899.522,62

8,94 %

1.241.841.609,07

39.875.245,32

4,07 %

1.018.773.627,29

245.949,90

6,42 %

4.076.454,99

3.097.256,54

5,49 %

59.519.539,79

0,00

0,00

0,00 %

0,00

73.520.493,98

99.234,51

0,13 %

73.619.728,49

111.765.142,00

3.858.091,00

3,45 %

115.623.233,00

26.415.688,45

0,68 %

3.905.907.859,77

davon Fiskalerbschaften
Gesamt

Kapitalvermögen in Euro
Darlehensforderungen
Rücklagen
Sondervermögen

1.515.113.278,58
1.515.141.860,9533
1.139.942.086,45
978.898.381,97
968.008.508,0733

Reinvermögen der Landesbetriebe
Sonstige revolvierende Fonds

3.830.505,09
56.422.283,25
56.422.013,0933

Wertpapiere
(unmittelbare) Beteiligungen
Sonstige Forderungen
Gesamt

3.879.492.171,32
3.868.630.609,6333

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

Das Liegenschaftsvermögen des Landes belief sich zum 31.12.2014 auf 1.685,5 Mio. m² (vgl.
Tabelle 4). Im Vergleich zum Vorjahr verringerte es sich geringfügig um 0,13 % bzw.
2,1 Mio. m². Bei den bebauten und unbebauten Liegenschaften im Grundvermögen wurden
die Vorjahresbestände 2013 wegen geänderter Zuordnungen korrigiert. Aufgrund eines starken Rückgangs bei den unbebauten Liegenschaften sank das Liegenschaftsvermögen des BBL
M-V um 21,29 % auf 12,2 Mio. m².
(51)

Der Bestand des Kapitalvermögens betrug zum 31.12.2014 rd. 3.905,9 Mio. Euro. Da-

mit ist es im Vorjahresvergleich um 26,4 Mio. Euro gestiegen. Diese Entwicklung ist vor allem auf das erneute Anwachsen der Rücklagen (+8,94 %) zurückzuführen. Weitere nennenswerte prozentuale Zuwächse gab es beim Reinvermögen der Landesbetriebe (+6,42 %), den

33

16

Stand Ende Haushaltsjahr 2013 in der Vermögensübersicht 2013 mit der Vermögensübersicht 2014 korrigiert.

sonstigen revolvierenden Fonds (+5,49 %) und den Sondervermögen (+4,07 %). Einzig bei
den Darlehensforderungen, die vorrangig im Bereich des Wirtschaftsministeriums anfallen,
kam es im Vergleich zum Vorjahr zu einer Abnahme des Volumens auf jetzt annähernd
1.392,5 Mio. Euro.
(52)

Die Rücklagen des Landes stiegen im Vorjahresvergleich um 101,9 Mio. Euro auf

nunmehr 1.242 Mio. Euro an (vgl. Abbildung 2). Der Zuwachs ist im Wesentlichen auf die
Erhöhung der Bürgschaftssicherungsrücklage um knapp 72 Mio. Euro zurückzuführen. Zudem
wird die Schuldendienstrücklage aufgrund eines Mittelzugangs i. H. v. 3,7 Mio. Euro in der
Haushaltsrechnung 2014 erstmalig als eigenständige Position aufgeführt.
Abbildung 2:
1.600
1.400

Entwicklung der Rücklagen jeweils zum Jahresende, 2007-2014, in Mio. Euro
Rücklage Arbeitszeitkonten
Rücklage kommunaler Finanzausgleich
Ausgleichsrücklage

Rücklage f ür Besoldungs- und Tarif anpassungen
Hochschulrücklage
Bürgschaf tsicherungs- und Schuldendienstrücklage
1.242
1.140

1.200
930

1.000
in Mio. Euro

977

1.041

826

800
600
400

498
290

200
0
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

(53)

Die Ausgleichsrücklage hat sich im Jahr 2014 in geringem Ausmaß erhöht und weist

zum Jahresende einen Bestand von 916,2 Mio. Euro auf. Für die Ausgleichsrücklage sieht der
Landesrechnungshof jedoch eine Höhe von 500 Mio. Euro als ausreichend an, um konjunkturelle Einnahmeschwankungen aufzufangen. Mit der zusätzlichen Aufstockung soll der Wegfall der bis 2020 auslaufenden SoBEZ-Mittel kompensiert werden.
(54)

Das Nettovermögen der Sondervermögen des Landes ist 2014 auf 1.018,7 Mio. Euro

angewachsen. Dem liegt ein saldierter Zugang von 39,9 Mio. Euro bei den Sondervermögen
insgesamt zugrunde. Die höchsten saldierten Zugänge gab es dabei beim Versorgungsfonds
Mecklenburg-Vorpommern (+35,8 Mio. Euro) und beim Kommunalen Fonds zum Ausgleich
konjunkturbedingter Mindereinnahmen (+33,1 Mio. Euro). Die höchsten saldierten Abgänge

17

waren mit -13,6 Mio. Euro beim Kommunalen Aufbaufonds Mecklenburg-Vorpommern sowie
mit -12,6 Mio. Euro beim Kommunalen Kofinanzierungsfonds34 zu verzeichnen.
(55)

Bei den revolvierenden Fonds hat der Bestand der Darlehen für Investitionen kleiner

und mittlerer Unternehmen mit knapp 6,2 Mio. Euro am stärksten zugenommen. Erstmalig
wird in der Vermögensübersicht 2014 das Darlehensprogramm zur Förderung von Klimaschutzprojekten in M-V ausgewiesen. Der Fonds hatte zum Ende des Jahres 2014 einen Bestand von 3,9 Mio. Euro.
Der Landesrechnungshof hält es – trotz des Hinweises des Finanzministeriums auf die Darstellung revolvierender Fonds in der Haushaltsrechnung nach § 86 LHO – weiterhin für geboten, die Transparenz der Ausweisung dieser Positionen zu erhöhen.
6.2

Entwicklung der Schulden

(56)

Mit Blick auf die Entwicklung des Bestands der fundierten Schulden am Kapitalmarkt

konnten im Jahr 2014 erneut rd. 100 Mio. Euro getilgt werden (vgl. Tabelle 5). Dementsprechend sank deren Bestand zum 31.12.2014 auf 9.371,6 Mio. Euro.
Die Position der „Sonstigen Schulden“ hat im Vergleich zum Vorjahr um 7,1 Mio. Euro abgenommen. Dies ergibt sich aus dem entsprechenden Rückgang bei den Verbindlichkeiten aus
Lieferungen und Leistungen. Das Land hat weder Verbindlichkeiten in Form von Kassenkrediten noch aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften.
In der Summe hat sich der Schuldenstand Mecklenburg-Vorpommerns um rd. 115,6 Mio.
Euro verringert. Dies entspricht einem Rückgang von rd. 1,22 %.
Tabelle 5:

Schuldenübersicht, 2013 und 2014, in Euro
Stand Ende 2013

Fundierte Schulden
Sonstige Schulden

saldierte Zu- und
Abgänge 2014

Entwicklung

Stand Ende 2014

9.480.050.193

-108.437.500

-1,14 %

9.371.612.693

14.258.364

-7.148.769

-50,14 %

7.109.595

0

0

0,00 %

0

14.258.364

-7.148.769

-50,14 %

7.109.595

0

0

0,00 %

0

9.494.308.557

-115.586.269

-1,22 %

9.378.722.288

davon
Kassenverstärkungskredite
Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen
Kreditähnliche Rechtsgeschäfte
Gesamt

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

34

18

Der Kommunale Kofinanzierungsfonds ist Bestandteil des Kommunalen Aufbaufonds Mecklenburg-Vorpommern, wird jedoch separat abgerechnet und ausgewiesen.

(57)

Zu diesen bereits verbrieften expliziten Schulden treten noch die impliziten Schulden

hinzu, die für eine erst zukünftige Verpflichtung stehen. Hierzu zählen vor allem die Versorgungsansprüche der im Dienst des Landes stehenden Beamtenschaft.
Die Pensionsverpflichtungen gegenüber den Beamtinnen und Beamten haben sich 2014 um
654,4 Mio. Euro auf insgesamt 5.365,8 Mio. Euro erhöht. Dies stellt eine enorme zukünftige
Belastung für den Landeshaushalt dar. Die Verpflichtungen werden in den nächsten Jahren
aufgrund von Beförderungen und Aufstiegen in den Erfahrungsstufen weiter ansteigen.
Angesichts dessen wurde die Abdeckung der Verpflichtungen aus den Versorgungsansprüchen der Beamtinnen und Beamten, die ab dem Jahr 2008 in den Landesdienst eingetreten
sind, durch eine Kapitaldeckung in Form von Zuführungen an das Sondervermögen „Versorgungsfonds Mecklenburg-Vorpommern“ ergänzt. Durch die Verbeamtung von neu eingestellten Lehrkräften ab dem Schuljahr 2014/201535 werden die Pensionsverpflichtungen des Landes weiter steigen. Somit müssen auch die Zuführungen an den Versorgungsfonds in den
nächsten Jahren entsprechend anwachsen.
Der Landesrechnungshof hält an seiner Forderung fest, weitere Beamtenjahrgänge vor 2008 in
das kapitalgedeckte Versorgungssystem aufzunehmen. Zudem sollte die Finanzierung der
Pensionsverpflichtungen über den Versorgungsfonds verfassungsrechtlich verankert werden.36
(58)

Die Kreditmarktschulden pro Kopf sind im Jahr 2014 weiter gesunken auf nunmehr

5.867 Euro je Einwohner. Damit hat der Bestand im Vorjahresvergleich um 69,4 Euro je Einwohner abgenommen.
Für einen finanzwirtschaftlichen Ländervergleich werden die Werte Mecklenburg-Vorpommerns, denen der ostdeutschen Flächenländer (FO) und der finanzschwachen Flächenländer
West (FFW) gegenübergestellt (vgl. Abbildung 3). In den FO betrug die Pro-Kopf-Verschuldung 5.021 Euro je Einwohner und lag somit unter dem Wert Mecklenburg-Vorpommerns.
Dies bedeutet im Vergleich zum Vorjahr einen Rückgang um 172,3 Euro je Einwohner. Hingegen hat sich die einwohnerbezogene Verschuldung der FFW am Kreditmarkt im Vergleich
zum Vorjahr um 54,1 Euro auf 8.360 Euro je Einwohner erhöht. Somit hat sich die divergierende Entwicklung im Vergleich zu den ostdeutschen Ländern seit 2006 weiter fortgesetzt.

35
36

Eine Verbeamtung ist dabei nur möglich, sofern die Lehrkräfte nicht älter als 40 Jahre sind.
In Sachsen sind entsprechende Regelungen in Artikel 95 Abs. 7 der Verfassung des Freistaates Sachsen vom
27. Mai 1992 (SächsGVBl. S. 243) zuletzt geändert durch das Gesetz vom 11. Juli 2013 (SächsGVBl. S. 502)
festgehalten.
19

Abbildung 3:

Kreditmarktschulden37 zum 31.12. im Ländervergleich, 1991-2014, in Euro je EW

9.000
8.000

in Euro je EW

7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
MV
FFW
FO

2.000
1.000

0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

(59)

Auch im Jahr 2014 konnte Mecklenburg-Vorpommern einen Haushalt mit negativer

Nettokreditaufnahme vorlegen (-63 Euro je Einwohner). Das Land konnte somit Schulden tilgen. Nunmehr durchgehend seit 2006 mussten netto keine neuen Schulden aufgenommen werden (vgl. Abbildung 4).
Abbildung 4:

Nettokreditaufnahme im Ländervergleich, 1991-2014, in Euro je EW

800
700
600

in Euro je EW

500
400
300
200
100
0
-100
-200
-300

MV
FFW
FO

-400
1991
1993
1995 1997
1999
2001 2003
2005 2007
2009
2011
2013
1992
1994
1996 1998
2000 2002
2004
2006 2008
2010
2012
2014
Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

37

20

Die vom Statistischen Bundesamt zum 31.12. eines Jahres ausgewiesene Höhe der Kreditmarktschulden kann
die tatsächliche Verschuldungslage der Länder allerdings nicht unmittelbar widerspiegeln, da es aufgrund von
Buchungen im sogenannten 5. Quartal („Auslaufperiode“ des Haushaltsjahres) sowie länderübergreifenden
Unterschieden in der Haushaltstechnik zu deutlichen Abweichungen zwischen den stichtagsbezogenen Angaben und denen der Haushaltsabschlüsse kommen kann. Vgl. im Detail hierzu Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2009): Jahresbericht 2009 (Teil 1) – Landesfinanzbericht 2009, S. 17 f.

Die Flächenländer Ost konnten 2014 mit -13 Euro je Einwohner ebenfalls Schulden tilgen.
Bei den FFW hat sich die Nettokreditaufnahme hingegen um 38 Euro auf 122 Euro pro Kopf
erhöht.
6.3

Entwicklung der Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen

(60)

Der Bestand an Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen betrug Ende 2014

828,8 Mio. Euro, was einer Abnahme um 190,7 Mio. Euro bzw. 18,7 % im Vorjahresvergleich entspricht (vgl. Tabelle 6). Von den als Ermächtigungsrahmen für das Haushaltsjahr
bereitgestellten 2.732,4 Mio. Euro wurden rd. 812 Mio. Euro an Sicherheitsleistungen vom
Land übernommen.
Tabelle 6:

Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen, 2013 und 2014, in Euro
Stand Ende 2013

Bürgschaften
Sonstige Eventualverbindlichkeiten
Gesamt

saldierte Zu- und
Abgänge 2014

Entwicklung

Stand Ende 2014

936.654.405,76

-171.833.618,35

-18,35 %

764.820.787,41

82.849.615,78

-18.842.259,28

-22,74 %

64.007.356,50

1.019.504.021,54

-190.675.877,63

-18,70 %

828.828.143,91

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

(61)

Bei den Bürgschaften hat sich der Bestand um 171,8 Mio. Euro deutlich auf

764,8 Mio. Euro gesenkt. Dieser Rückgang ist maßgeblich auf die abnehmende Entwicklung
der Bürgschaften zur Förderung der Wirtschaft, einschließlich der Werften zurückzuführen.
Allein diese Position verringerte sich saldiert um 151,9 Mio. Euro. Die Sonstigen Eventualverbindlichkeiten wiesen mit -22,74 % ebenfalls einen spürbaren Rückgang auf. Der Bestand
zum Ende 2014 belief sich auf 64,0 Mio. Euro.
(62)

Die Ausfallzahlungen fielen im Haushaltsjahr 2014 mit 30,7 Mio. Euro im Vergleich

zum Vorjahr, in dem rd. 95,9 Mio. Euro tatsächlich in Anspruch genommen wurden, geringer
aus. Insgesamt belaufen sich die bislang übernommenen Ausfallzahlungen des Landes auf
696,2 Mio. Euro.

21

III. Lagebericht
(63)

Der nachfolgende Abschnitt stellt die sozioökonomischen Rahmenbedingungen und

die finanzwirtschaftliche Entwicklung Mecklenburg-Vorpommerns dar. Anhand von Vergleichen mit den finanzschwachen Westflächenländern (FFW) und den ostdeutschen Flächenländern (FO) werden bestehende Effizienzpotenziale aufgezeigt. Ab dem Jahr 2011 werden die
Daten des Zensus 2011 genutzt. Dies kann zu Sprüngen in den Zeitreihen führen.
1

Sozioökonomische Rahmenbedingungen in Mecklenburg-Vorpommern

(64)

Erstmals seit Gründung des Bundeslands Mecklenburg-Vorpommern ist die Bevölke-

rungszahl im Vergleich zum Vorjahr nicht gesunken. Am 30. Juni 2014 hatte das Land
1.597.321 Einwohner. Dies bedeutete einen leichten Zuwachs von 422 Personen, was einem
prozentualen Anstieg von 0,03 % entspricht. Mecklenburg-Vorpommern ist demzufolge weiterhin nach dem Saarland und Bremen das einwohnerschwächste Land. Ferner bleibt es mit 69
Einwohner je Quadratkilometer das am dünnsten besiedelte Bundesland.
(65)

Die Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern und den beiden Länder-

gruppen der FO und der FFW seit 1990 veranschaulicht Abbildung 5. In Mecklenburg-Vorpommern betrug die Bevölkerungszahl im Jahr 2014 lediglich 83,7 % des Niveaus von 1991.
Eine ähnliche Entwicklung gab es in den ostdeutschen Flächenländern. Hier ist die Bevölkerung im entsprechenden Zeitraum um 14,4 % geschrumpft. Dabei existieren deutliche Unterschiede zwischen den einzelnen ostdeutschen Ländern. In Brandenburg lag das Niveau bei
95,6 %, in Sachsen-Anhalt hingegen bei 78,5 %. Brandenburg profitiert in dieser Hinsicht vor
allem von seiner geographischen Nähe zu Berlin.

23

Abbildung 5:

Entwicklung der Bevölkerungszahl, 1991=100, 1991-2014, in %

108%
106%
104%
102%
100%
98%
96%
94%
92%
90%

MV
FFW
FO

88%
86%
84%
82%

1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

(66)

Der sehr leichte Zuwachs in der Bevölkerungsentwicklung ist vor allem auf einen im

zweiten Jahr in Folge positiven Wanderungssaldo zurückzuführen (vgl. Abbildung 6). Dieser
lag 2014 bei +5.959 Personen. Der Wanderungssaldo mit dem Ausland konnte erneut zulegen
(+6.514), während der Wanderungssaldo mit dem Inland annähernd auf dem Niveau des Vorjahres verharrte und mit -555 Einwohner einen leicht negativen Wert aufwies. Die aktuelle
Flüchtlingssituation wird dabei zu einem weiteren Anstieg des Wanderungssaldos führen.
Abbildung 6:

Wanderungssalden in Mecklenburg-Voprommern, 2003-2014, jeweils zum 30.06., in
EW

6.000

Wanderungssaldo Inland
Wanderungssaldo Ausland
Wanderungssaldo Gesamt

4.000

Einw ohner

2.000
0
-2.000
-4.000
-6.000
-8.000
-10.000
-12.000
03/04

04/05

05/06

06/07

07/08

08/09

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, eigene Darstellung.

24

09/10

10/11

11/12

12/13

13/14

(67)

Das inflationsbereinigte, reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) ist im Jahr 2014 im Vorjah-

resvergleich um 1,6 % gewachsen (vgl. Tabelle 7)38. Mecklenburg-Vorpommern konnte somit
nach zwei schwächeren Jahren wieder ein positives Wirtschaftswachstum verzeichnen. Unter
den ostdeutschen Flächenländern hatte 2014 lediglich Sachsen mit 1,9 % eine größere Wachstumsrate. In der Vergleichsgruppe der FFW ist die Wirtschaft insgesamt um 1,3 % angestiegen.
Tabelle 7:

Veränderung des realen BIP in den Bundesländern, 2012-2014, in %
BB

MV

NI

RP

SL

SN

ST

SH

TH

FO

FFW

D

2012

0,5

-0,9

0,4

0,7

-0,9

0,8

1,8

2,7

0,1

0,8

0,8

0,4

2013

-0,2

-0,6

0,4

-0,4

-1,6

0,6

-0,8

-0,3

-0,4

-0,1

-0,1

0,1

2014

0,9

1,6

1,3

1,1

1,3

1,9

0,4

1,7

1,6

1,3

1,3

1,6

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, eigene Darstellung.

(68)

Bei einem Vergleich des nominalen BIP je Einwohner zwischen den FFW und Meck-

lenburg-Vorpommern wird deutlich, dass das mittelfristige Ziel der Angleichung der Wirtschaftskraft noch lange nicht erreicht ist. Das BIP pro Kopf betrug lediglich 75,5 % des
Durchschnitts der finanzschwachen Westflächenländer. Im Vergleich zu den beiden Vorjahren
konnte die Differenz jedoch etwas verringert werden.
In Bezug auf den Angleichungsprozess „hinkt“ Mecklenburg-Vorpommern unter den ostdeutschen Flächenländern am weitesten hinterher (vgl. Abbildung 7).
Abbildung 7:

Angleichungsprozess der ostdeutschen Flächenländer beim nominalen BIP je EW,
2009-2014, FFW=100, in %

86%
84%
82%
80%
78%
76%
74%
72%
70%
68%
2009

BB
MV
SN
ST
TH

2010

2011

2012

2013

2014

Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

38

Aufgrund von nachträglichen Revisionen des BIP unterscheiden sich die hier angegebenen Wachstumsraten
für die Jahre 2012 und 2013 von den Angaben in früheren Jahresberichten.
25

Seit 2009 hat das Land relativ zu den anderen Ländern dieser Vergleichsgruppe an Wirtschaftskraft verloren. Wiesen im Jahr 2009 sowohl Thüringen als auch Sachsen-Anhalt noch
niedrigere Werte auf als Mecklenburg-Vorpommern, konnten beide Länder im vergangenen
Jahr 2014 eine höhere Angleichung an die Wirtschaftskraft der FFW vorweisen. Dies ist aber
nicht auf ein starkes Wachstum in diesen beiden Ländern, sondern primär auf die abnehmende
relative wirtschaftliche Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern bis 2012 zurückzuführen.
Bezogen auf den Durchschnitt aller westdeutschen Flächenländer erreicht das nominale BIP je
Einwohner von Mecklenburg-Vorpommern sogar lediglich ein Niveau von 65,6 %. In Anbetracht der noch immer bestehenden großen Unterschiede zu den FFW und den zukünftigen fiskalischen Herausforderungen mit dem Auslaufen der Solidarpaktmittel und dem demografischen Wandel ist es notwendig, weiterhin strukturelle Maßnahmen zu ergreifen, um die Rahmenbedingungen für ein nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum zu schaffen. Eine an die demografische Entwicklung angepasste Ausgabenstruktur und das kritische Prüfen konsumtiver
Ausgaben sind unabdingbare Voraussetzungen, um Investitionen in zukunftssichernde Bereiche zu gewährleisten.
(69)

Die Erwerbstätigkeit39 konnte nach einem stetigen Rückgang in den vergangenen Jah-

ren wieder leicht zulegen. Abbildung 8 zeigt, dass Mecklenburg-Vorpommern 2014 ein Niveau von 88,3 % des Jahres 1991 erreichte. Dies entspricht einem Anstieg um 0,65 Prozentpunkte im Vergleich zum Vorjahr. Damit liegt es noch leicht über dem durchschnittlichen
Wert der FO (86,7 %).
Bezogen auf die Bevölkerung sind in Mecklenburg-Vorpommern 463 von 1.000 Einwohner
erwerbstätig. Damit weist das Land eine höhere Quote auf als Brandenburg (441) und Sachsen-Anhalt (451), liegt aber immer noch deutlich hinter den FFW zurück (497).

39

26

Nach der Definition des Arbeitskreises Erwerbstätigenrechnung des Bundes und der Länder erfolgt „die Darstellung der Erwerbstätigkeit als durchschnittliche Größe des jeweiligen Berichtszeitraumes zum einen nach
dem Inlandskonzept (Erwerbstätige am Arbeitsort). Erfasst werden alle Personen, die im jeweiligen Gebiet
ihren Wohn- und Arbeitsort haben, zuzüglich der außerhalb dieses Gebietes wohnenden Personen, die als
Einpendler in diese Region ihren Arbeitsort erreichen. Zum anderen erfolgt der Nachweis nach dem Inlän derkonzept (Erwerbstätige am Wohnort). Hier werden alle Personen erfasst, die im jeweiligen Gebiet ihren
Wohn- und Arbeitsort haben, zusätzlich aber auch diejenigen Personen, die zwar in diesem Gebiet wohnen,
aber als Auspendler ihren Arbeitsort in anderen Regionen haben."

Abbildung 8:

Entwicklung der Erwerbstätigkeit (am Arbeitsort) im Ländervergleich, 1991-2014,
1991=100, in %

116%
112%
108%
104%

MV
FFW
FO

100%
96%
92%
88%
84%
80%
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

2

Finanzwirtschaftliche Entwicklung im Ländervergleich

(70)

Im nachfolgenden Abschnitt wird zunächst auf Grundlage von vier Kennzahlen die Fi-

nanzlage der deutschen Flächenländer im Jahr 2014 dargestellt (vgl. Abbildung 9). Anschließend erfolgt eine detailliertere finanzwirtschaftliche Analyse von Mecklenburg-Vorpommern,
bei der sowohl der Status Quo als auch zukünftige Entwicklungen betrachtet werden.
Der Finanzierungssaldo erlaubt einen ersten Überblick über die Lage der Haushalte im Jahr
2014. Alle ostdeutschen Länder sowie Bayern und Baden-Württemberg konnten 2014 einen
positiven Finanzierungssaldo vorweisen. Mecklenburg-Vorpommern verzeichnete mit
118 Euro je Einwohner den dritthöchsten Wert.
Die Zinsausgaben sind ein Indikator für die fiskalischen Belastungen, die sich aus dem Schuldenstand ergeben. Hier konnten alle Länder ihre entsprechende Ausgabeposition im Vergleich
zum Vorjahr verbessern. Die niedrigsten Ausgaben hat Sachsen mit 63 Euro je Einwohner. In
Mecklenburg-Vorpommern betrugen die Zinsausgaben 2014 198 Euro je Einwohner. Die mit
Abstand höchste Pro-Kopf-Belastung mit 475 Euro je Einwohner gibt es im Saarland.
Die Salden der laufenden Rechnung sind in allen Ländern bis auf Rheinland-Pfalz und dem
Saarland positiv. Mecklenburg-Vorpommern kann mit 477 Euro je Einwohner den nach Sachsen zweithöchsten Überschuss vorweisen.
Die um die Mittel aus dem Solidarpakt bereinigten Salden der laufenden Rechnung zeigen,
wie stark die finanzielle Leistungsfähigkeit der ostdeutschen Länder von diesen Zuweisungen
abhängt. Der Wert Mecklenburg-Vorpommerns reduzierte sich auf 149 Euro je Einwohner.
27

Abbildung 9:

Die Finanzlage der deutschen Flächenländer im Überblick, 2014, in Euro je EW

Finanzierungssaldo, 2014, in Euro je EW

SH
-87

Zinsausgaben 2014, in Euro je EW

SH
274

MV
118

NI
-30

MV
198

NI
196
ST
35

BB
98

BB
175

ST
265

NW
-138

NW
203
SN
164

TH
87

HE
-148

HE
196

Euro je EW
> 200

RP
-154

SN
63

TH
257

Euro je EW
0 – 100

RP
236

0 – 200

100 – 200

-200 – 0
SL

BY
126

-383

< -400

BW
45

SL
475

SH
51

MV
477

MV
149

NI
66
BB
367

ST
333

ST
-16

BB
76

NW
56

NW
56

HE
81

SN
554

TH
398

HE
81

Euro je EW
> 200

RP
-29

SN
234

TH
69

Euro je EW
> 200

RP
-29

100 – 200

100 – 200
0 – 100

0 – 100
SL

BY
452
BW
315

-100 – 0
< -100

SL
-55

1

Quelle: Statistisches Bundesamt, BMF, eigene Darstellung.

28

> 400

BW
148

NI
66

-55

300 – 400

BY
70

Bereinigte1 Salden der laufenden Rechnung, 2014,
in Euro je EW

Salden der laufenden Rechnung, 2014,
in Euro je EW
SH
51

200 – 300

-400 – -200

BY
452

-100 – 0
< -100

BW
315

neue Länder ohne investiv zu verwendenden SoBEZ-Anteil

2.1

Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben

(71)

Im Jahr 2014 setzte sich die positive Entwicklung der bereinigten Einnahmen und

Ausgaben des Vorjahres nicht fort (vgl. Abbildung 10). Die bereinigten Einnahmen stagnierten annähernd und konnten nur noch um 13,4 Mio. Euro auf nunmehr 7.356,7 Mio. Euro anwachsen. Bei den bereinigten Ausgaben gab es hingegen einen stärkeren Zuwachs auf
7.169,2 Mio. Euro. Damit haben die bereinigten Ausgaben pro Kopf mit 4.488 Euro je Einwohner ihren höchsten Wert seit Gründung des Landes angenommen. Die Ursache hierfür ist
jedoch in erster Linie die weitere Abnahme der Bevölkerung. Der Finanzierungssaldo im Jahr
2014 beträgt 188,6 Mio. Euro.
Abbildung 10: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben sowie Kreditfinanzierungsquote in Mecklenburg-Vorpommern (Landesebene), 1995-2014
8.000

Kreditf inanzierungsquote

Bereinigte Ausgaben

Bereinigte Einnahmen

30%

7.500

25%

7.000

20%

in Mio. Euro

6.500
15%

6.000

14%

14%
10%

5.500

15%

12%
9%
7%

5.000

10%

7%
5% 5%

5%

5%
0% -4% -1% 0% 0% -1% -1% -3% -1%

4.500
4.000

0%
-5%

1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

(72)

Auch im Jahr 2014 konnte das Land seine Konsolidierungsbemühungen weiter umset-

zen. Die Nettokreditaufnahme lag bei -1,4 %, womit zum vierten Mal in Folge Schulden getilgt werden konnten.
(73)

In den Tabellen 8 und 9 ist die Zusammenstellung der bereinigten Einnahmen und

Ausgaben anhand der wesentlichen Positionen dargestellt. Die Tabellen enthalten die IstAnsätze für die Haushaltsjahre von 2009 bis 2014 sowie den Soll-Ansatz für das Haushaltsjahr 2015.

29

Tabelle 8:

Ist-Einnahmen 2009-2014 sowie Soll-Ansätze der Einnahmen 2015, in Mio. Euro

Einnahmen
- in Mio. Euro -

Steuern und steuerähnliche Abgaben

Grupp.Nr.
0

Zuweisungen u. Zuschüsse mit
Ausnahme für Investitionen
Länderf inanzausgleich

Ist 2010

Ist 2011

Ist 2012

Ist 2013

Ist 2014

Soll 2015

3.454,5

3.309,7

3.509,5

3.815,6

3.910,6

4.222,5

4.148,8

3.451,7

3.308,2

3.507,6

3.805,3

3.897,0

4.210,7

4.136,0

1

338,9

295,9

301,5

303,8

332,1

349,9

286,3

2

2.589,6

2.595,3

2.687,1

2.624,9

2.576,1

2.371,4

2.387,4

476,5

394,3

389,9

460,3

469,1

463,8

454,0

172,2

154,2

166,3

181,7

182,3

184,1

193,0

1002,0

921,2

845,8

765,0

689,6

608,7

533,3

61,4

61,4

61,4

61,4

61,4

61,4

61,4

128,0

128,0

128,0

90,9

90,9

99,5

99,5

916,2

669,7

805,1

825,2

660,5

640,7

568,5

Steuern
Verwaltungseinnahmen

Ist 2009

Allgemeine BEZ
BEZ f ür teilungsbedingte Lasten
BEZ wegen Kosten politischer Führung
SoBEZ f ür Sonderlasten der strukturellen
Arbeitslosigkeit
Zuweisungen u. Zuschüsse für
3 ohne 32
Investitionen, besondere
Finanzierungseinnahmen
inv estiv e Zuweisungen und Zuschüsse
33/34

810,4

522,4

774,7

539,3

524,5

412,9

489,0

Entnahme aus Rücklagen

35

104,0

146,1

28,5

281,7

130,1

202,7

49,3

Überschüsse aus Vorjahren

36

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Haushaltstechnische Verrechnungen

38

1,8

1,2

1,8

4,1

6,0

25,1

30,2

Nettokreditaufnahme

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Gesamteinnahmen

32

7.299,1

6.870,6

7.303,2

7.569,5

7.479,2

7.584,5

7.391,0

Bereinigte Einnahmen*

7.193,3

6.723,3

7.272,9

7.283,6

7.343,2

7.356,7

7.311,5

6.382,9

6.201,0

6.498,2

6.744,3

6.818,7

6.943,8

6.822,5

4.100,3

3.856,7

4.063,8

4.447,3

4.548,4

4.858,6

4.783,0

Bereinigte lauf ende Einnahmen
(ohne OGr 33/34)
Nachrichtlich: Steuern und steuerinduzierte
Einnahmen (LFA/FehlbetragsBEZ)
- relative Abweichung zum Vorjahr Steuern und steuerähnliche Abgaben

Grupp.Nr.
0

Steuern

Ist 2009

Ist 2010

Ist 2011

Ist 2012

Ist 2013

Ist 2014

Soll 2015

-6,9%

-4,2%

6,0%

8,7%

2,5%

8,0%

-6,9%

-4,2%

6,0%

8,5%

2,4%

8,0%

-1,7%
-1,8%

Verwaltungseinnahmen

1

13,7%

-12,7%

1,9%

0,8%

9,3%

5,4%

-18,2%

Zuweisungen u. Zuschüsse mit
Ausnahme für Investitionen

2

-5,0%

0,2%

3,5%

-2,3%

-1,9%

-7,9%

0,7%

Länderf inanzausgleich

-13,5%

-17,2%

-1,1%

18,1%

1,9%

-1,1%

-2,1%

FehlbetragsBEZ

-14,9%

-10,4%

7,8%

9,3%

0,3%

1,0%

4,8%

-7,0%

-8,1%

-8,2%

-9,6%

-9,9%

-11,7%

-12,4%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

-29,0%

0,0%

9,4%

0,0%

61,4%

-26,9%

20,2%

2,5%

-20,0%

-3,0%

-11,3%

SoBEZ f ür teilungsbedingte Lasten
PolBEZ
SoBEZ f ür Sonderlasten der strukturellen
Arbeitslosigkeit
Zuweisungen u. Zuschüsse für
Investitionen, besondere
3 ohne 32
Finanzierungseinnahmen
inv estiv e Zuweisungen und Zuschüsse

33/34

72,0%

-35,5%

48,3%

-30,4%

-2,7%

-21,3%

18,4%

Entnahme aus Rücklagen

35

24,4%

40,6%

-80,5%

888,9%

-53,8%

55,9%

-75,7%

Überschüsse aus Vorjahren

36

Haushaltstechnische Verrechnungen

38

-24,5%

-35,4%

57,0%

124,2%

44,0%

320,4%

20,2%

32

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

100,0%

200,0%

0,0%

-5,9%

6,3%

3,6%

-1,2%

1,4%

-2,6%

-0,1%

-6,5%

8,2%

0,1%

0,8%

0,2%

-0,6%

Nettokreditaufnahme
Gesamteinnahmen
Bereinigte Einnahmen*

Bereinigte lauf ende Einnahmen
-5,2%
-2,9%
4,8%
3,8%
1,1%
1,8%
-1,7%
(ohne OGr 33/34)
Nachrichtlich: Steuern und steuerinduzierte
-8,0%
-5,9%
5,4%
9,4%
2,3%
6,8%
-1,6%
Einnahmen (LFA/FehlbetragsBEZ)
* Gesamteinnahmen ohne Nettokreditauf nahme (32), Entnahme aus Rücklagen (35), Überschüsse aus Vorjahren (36) und haushaltstechnische
Verrechnungen (38)
Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

30

Tabelle 9:

Ist-Ausgaben 2009-2014 sowie Soll-Ansätze der Ausgaben 2015, in Mio. Euro

Ausgaben
- in Mio. Euro -

Personalausgaben
Sächliche Verwaltungsausgaben
Zinsausgaben am Kreditmarkt
Tilgungsausgaben (netto) am
Kreditmarkt
Zuweisungen u. Zuschüsse mit
Ausnahme für Investitionen

Grupp.Nr.
4

Ist 2009

Ist 2010

Ist 2011

Ist 2012

Ist 2013

Ist 2014

Soll 2015

1.572,1

1.657,0

1.699,7

1.751,8

1.797,8

1.862,2

1.963,7

51-54

356,2

374,4

378,2

373,7

393,4

401,4

420,6

57

406,5

380,7

367,1

366,6

342,4

316,8

344,5

59

0,0

0,0

100,0

100,0

200,0

100,0

0,0

6

3.283,3

3.232,5

3.287,9

3.343,9

3.399,2

3.472,4

3.541,2

Kommunaler Finanzausgleich

1.156,8

977,2

922,6

959,4

1.058,9

1.011,9

993,7

Soziale Sicherung

1.104,3

1.102,7

1.196,8

1.198,8

1.242,1

1.290,0

1.320,0

21,8

20,2

18,1

15,1

14,1

11,5

11,4

1.159,8

1.191,3

1.288,2

1.276,0

1.096,5

1.116,5

1.090,8
239,8

Schuldendiensthilf en
Investitionsausgaben
Baumaßnahmen (einschl. BBL)

7,8
7

207,3

216,8

285,7

258,1

247,8

260,1

sonstige Sachinv estitionen

81,82

80,2

61,3

85,6

48,2

46,5

76,3

52,4

Inv estitionsf örderung

83-89

872,3

913,1

916,9

969,7

802,2

780,1

798,8

darunter: Kommunaler Finanzausgleich

165,8

142,8

148,0

155,4

156,9

140,8

142,7

9

521,2

34,7

182,0

357,5

250,0

315,4

30,2

91

519,4

33,6

180,1

353,4

244,0

290,3

0,0

96

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Globale Mehr- und Minderausgaben

97

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Haushaltstechnische Verrechnungen

98

1,8

1,2

1,8

4,1

6,0

25,1

30,2

Gesamtausgaben

7.299,1

6.870,6

7.303,2

7.569,5

7.479,3

7.584,5

7.391,0

Bereinigte Ausgaben*

6.777,9

6.835,9

7.021,2

7.112,0

7.029,3

7.169,2

7.360,9

Bereinigte lauf ende Ausgaben
(ohne HGr 7,8)

5.618,1

5.644,7

5.733,0

5.836,0

5.932,8

6.052,7

6.270,1

Besondere Finanzierungsausgaben
Zuf ührung an Rücklagen, Fonds und
Stöcke
Ausgaben zur Deckung v on Fehlbeträgen
aus Vorjahren

- relative Abweichung zum Vorjahr Personalausgaben

Grupp.Nr.

Ist 2009

Ist 2010

Ist 2011

Ist 2012

Ist 2013

Ist 2014

Soll 2015

4

2,4%

5,4%

2,6%

3,1%

2,6%

3,6%

5,5%

51-54

2,5%

5,1%

1,0%

-1,2%

5,3%

2,0%

4,8%

57

-6,2%

-6,3%

-3,6%

-0,1%

-6,6%

-7,5%

8,8%

59

-100,0%

-100,0%

0,0%

100,0%

200,0%

-50,0%

-100,0%

6

-2,2%

-1,5%

1,7%

1,7%

1,7%

2,2%

2,0%

-1,8%

-15,5%

-5,6%

4,0%

10,4%

-4,4%

-1,8%

2,0%

-0,1%

8,5%

0,2%

3,6%

3,9%

2,3%

-9,5%

-7,3%

-10,4%

-16,6%

-6,6%

-18,4%

-0,9%

7,8

-4,4%

2,7%

8,1%

-0,9%

-14,1%

1,8%

-2,3%

7

7,3%

4,6%

31,8%

-9,7%

-4,0%

4,9%

-7,8%

sonstige Sachinv estitionen

81,82

91,5%

-23,5%

39,6%

-43,7%

-3,7%

64,2%

-31,4%

Inv estitionsf örderung

83-89

-10,9%

4,7%

0,4%

5,8%

-17,3%

-2,7%

2,4%

3,4%

-13,9%

3,6%

5,0%

1,0%

-10,3%

1,3%

9

66,6%

-93,3%

423,9%

96,5%

-30,1%

26,2%

-90,4%

91

67,3%

-93,5%

436,8%

96,2%

-31,0%

19,0%

-100,0%

-24,5%

-35,4%

57,0%

124,2%

44,0%

320,4%

20,2%

0,0%

-5,9%

6,3%

3,6%

-1,2%

1,4%

-2,6%

-1,6%

0,9%

2,7%

1,3%

-1,2%

2,0%

2,7%

Sächliche Verwaltungsausgaben
Zinsausgaben am Kreditmarkt
Tilgungsausgaben (netto) am
Kreditmarkt
Zuweisungen u. Zuschüsse mit
Ausnahme für Investitionen
Kommunaler Finanzausgleich
Soziale Sicherung
Schuldendiensthilf en
Investitionsausgaben
Baumaßnahmen (einschl. BBL)

darunter: Kommunaler Finanzausgleich
Besondere Finanzierungsausgaben
Zuf ührung an Rücklagen, Fonds und
Stöcke
Ausgaben zur Deckung v on Fehlbeträgen
aus Vorjahren

96

Globale Mehr- und Minderausgaben

97

Haushaltstechnische Verrechnungen

98

Gesamtausgaben
Bereinigte Ausgaben*

Bereinigte lauf ende Ausgaben
-1,0%
0,5%
1,6%
1,8%
1,7%
2,0%
3,6%
(ohne HGr 7,8)
* Gesamtausgaben ohne Tilgungsaugaben am Kreditmarkt (59), Zuf ührung an Rücklagen (91), Ausgaben zur Deckung v on Fehlbeträgen aus
Vorjahren (96) und haushaltstechnische Verrechnungen (98)
Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

31

(74)

Der Tabelle 8 ist zu entnehmen, dass die bereinigten Einnahmen im Vorjahresver-

gleich um 13,5 Mio. Euro auf 7.356,7 Mio. Euro angewachsen sind. Dies ist vor allem auf die
stabile konjunkturelle Lage zurückzuführen. Die Steuereinnahmen sind um ganze 8,0 % gestiegen. Dies konnte die Rückgänge bei den Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme von
Investitionen (-7,9 %) und den investiven Zuweisungen und Zuschüssen (-3,0 %) mehr als ausgleichen.
(75)

Die bereinigten Ausgaben sind im Vergleich zum Vorjahr ebenfalls moderat um 2,0 %

auf 7.169,2 Mio. Euro angestiegen (vgl. Tabelle 9). Maßgeblich für diese Entwicklung waren
Zunahmen bei den beiden größten Ausgabepositionen der Personalausgaben (+3,6 %), der
Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme von Investitionen (+2,2 %). Bei den besonderen
Finanzierungsausgaben (+26,2 %) gab es auch einen deutlichen Zuwachs.
Als Differenz aus den bereinigten Einnahmen und den bereinigten Ausgaben ergibt sich somit
für das Jahr 2014 ein positiver Finanzierungssaldo von 187,6 Mio. Euro. Im Vorjahresvergleich fällt dieser um 66,8 Mio. Euro geringer aus.
(76)

Die Finanzierungssalden je Einwohner haben sich in den einzelnen Flächenländern

recht unterschiedlich entwickelt (vgl. Abbildung 11). Im Durchschnitt lag der Finanzierungssaldo pro Kopf 2014 bei -18 Euro. Somit hat dieser Wert geringfügig um 2 Euro je Einwohner
zugenommen.
Bei allen ostdeutschen Flächenländern ist im Jahr 2014 ein Rückgang des einwohnerbezogenen Finanzierungssaldos zu verzeichnen. In Mecklenburg-Vorpommern belief sich der Finanzierungssaldo pro Kopf auf 118 Euro im Jahr 2014, nachdem es im Vorjahr 188 Euro je Einwohner waren. Die Länder Baden-Württemberg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und das
Saarland konnten hingegen ihre Finanzierungssalden verbessern. Trotzdem weist das Saarland
mit -383 Euro je Einwohner immer noch das mit Abstand höchste Defizit aller Flächenländer
auf.

32

Abbildung 11: Finanzierungssalden der Flächenländer, 2013 und 2014, in Euro je EW
600
500
400
300

258
188

200

205

in Euro je EW

100
0
-100

167

152
81
-37

98

118

164

35

87

-118
45

126

-64

-300

-137

41

-20
-18

-138

-87
-154

2013
2014

-400

-493

-30
-148

-200

-189

-383

-500
-600
-700
-800
BB

MV

SN

ST

TH

BW

BY

HE

NI

NW

RP

SL

SH

FL

Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

2.2

Einnahmen des Landes im Jahr 2014

(77)

Im folgenden Abschnitt werden die Einnahmen des Landes im Vergleich der beiden

Ländergruppen der finanzschwachen Flächenländer West und der Flächenländer Ost analysiert. Die einzelnen Einnahmepositionen werden in Euro je Einwohner dargestellt. Zudem
werden die Einnahmedifferenziale zu den FFW und den FO auf die Einwohnerzahl Mecklenburg-Vorpommerns hochgerechnet.
(78)

Die bereinigten Einnahmen pro Kopf sind im Vergleich zum Vorjahr annähernd kon-

stant geblieben. Sie sind lediglich geringfügig um 8 Euro auf 4.606 Euro je Einwohner gewachsen, was einer prozentualen Steigerung von 0,16 % entspricht (vgl. Tabelle 10). Zu den
beiden Vergleichsgruppen weist Mecklenburg-Vorpommern rechnerische Mehreinnahmen in
Höhe von 1.742 Mio. Euro (FFW) bzw. 349 Mio. Euro (FO) auf.
Bei den Einnahmen der laufenden Rechnung konnte Mecklenburg-Vorpommern mit rd. 8 %
einen moderaten Zuwachs erzielen. Auf die Einwohner bezogen lagen die Einnahmen im Jahr
2014 bei 4.266 Euro. Gegenüber den FFW und den FO bestehen mit 1.307 Mio. Euro bzw.
412 Mio. Euro deutlich positive Einnahmedifferentiale. Der hohe Anteil der laufenden Zahlungen vom Bund – sie machen 2014 ungefähr 24 % der bereinigen Ausgaben aus – offenbart
die immer noch bestehende große Abhängigkeit des Landeshaushalts von Bundeszuweisungen.
Die Einnahmen der Kapitalrechnung haben sich in Mecklenburg-Vorpommern im Vorjahresvergleich stark negativ entwickelt. Im Jahr 2014 betrugen sie 340 Euro je Einwohner. Die

33

Wachstumsrate lag bei -16,5 %. Der starke Rückgang ist auf die negative Entwicklung bei den
Vermögensübertragungen von anderen Bereichen (insbes. EU) zurückzuführen.
Tabelle 10: Einnahmen auf der Landesebene im Ländervergleich, 2014, in Euro je EW
MV
Bevölkerung 30.06.2014

1.597.321

Einnahm eart
Einnahm en der laufenden Rechnung

auf Bevölkerung von M-V
hochgerechne te Mehr-(+)/Mindereinnahm en(-)

FFW

FO

15.624.101

10.891.154

FFW

in Euro je EW

FO
in Mio. Euro

4.266

3.408

4.008

1.370

412

2.636

2.587

31

76

2.529

79

171

22

-72

290

14

54

253

377

60

1.085

439

995

1.032

144

62

48

48

22

22

340

230

380

175

-63

darunter:
Steuereinnahmen
Einnahmen aus w irtschaftlicher Tätigkeit
LFA-Zuw eisungen (nach der SFK3)
Laufende Zahlungen vom Bund
Gebühren
Einnahm en der Kapitalrechnung
darunter:
Vermögensveräußerungen

3

0

2

4

1

Vermögensübertragungen vom Bund und von anderen öffentlichen Bereichen

177

67

209

175

-52

Vermögensübertragungen von anderen Bereichen
(insbes. EU)

82

13

150

110

-109

4.606

3.515

4.388

1.742

349

Bere inigte Einnahm en
Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

(79)

Trotz der weiter degressiv abnehmenden Zuweisungen aus dem Solidarpakt besitzt

Mecklenburg-Vorpommern bei den bereinigten Einnahmen immer noch einen erheblichen
Vorsprung gegenüber den finanzschwachen Westflächenländern. Diese rechnerischen Mehreinnahmen werden aber bis 2019 weiter abnehmen. Im Vergleich zum Vorjahr haben sie sich
um rd. 6,7 % verringert.
Bislang liegt für den Solidarpakt II noch keine Anschlussregelung vor. In Anbetracht der zeitlichen Dringlichkeiten ist jedoch davon auszugehen, dass noch in der laufenden Legislaturperiode die Bund-Länder-Finanzbeziehungen für die Zeit ab 2020 neu geregelt werden. Die
Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Länder haben sich am 03.12.2015 auf ein
gemeinsames Reformmodell verständigt. Eine Einigung mit dem Bund steht allerdings noch
aus.40
(80)

Aufgrund der stabilen konjunkturellen Lage haben sich die Steuereinnahmen des Lan-

des auch im Jahr 2014 positiv entwickelt (vgl. Abbildung 12). Mit 4.211 Mio. Euro sind sie
kräftig um rund 314 Mio. Euro angestiegen und erreichten somit einen neuen Höchststand. Infolgedessen hat ebenso die Steuerdeckungsquote41 einen deutlichen Zuwachs erfahren. Sie be-

40
41

34

Vgl. hierzu Abschnitt 3.1.
Die Steuerdeckungsquote berechnet sich aus dem Verhältnis von Steuereinnahmen und bereinigten Ausgaben.

lief sich im Jahr 2014 auf rund 59 % und erreichte somit ebenfalls ihren höchsten Stand seit
1991.
Abbildung 12: Steuereinnahmen und Steuerdeckungsquote in Mecklenburg-Vorpommern (Landesebene), 1991-2014
65%
59%
Steuereinnahmen

Steuerdeckungsquote

53%

4.000
3.500

42%
39%

41% 42%

46%

53%
51%
48%

47%

45%
40% 41%

43%

55%

50%
45%

41%

40%
35%
4.211

3.897

3.805

3.508

3.452

3.308

3.706

3.535

3.179

2.865

3.002

2.929

2.911

3.174

3.285

3.200

3.076

1.894

1.641

1.004

2.995

19%

1.000
500

26%

3.015

2.000

28%

2.975

27%

1.500

60%
55%

50%

2.500

1.557

in Mio. Euro

3.000

44%

54%

0

30%
25%
20%
15%

in % der bereinigten Ausgaben

4.500

10%
5%
0%

1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

(81)

Die robuste konjunkturelle Lage scheint sich auch in den kommenden Jahren positiv

auf die Steuereinnahmen auszuwirken. Die Ergebnisse des Arbeitskreises Steuerschätzung
vom November 2015 prognostizieren bis 2020 eine weiterhin steigende Entwicklung bei den
Steuereinnahmen der Länder (vgl. Abbildung 13).
Angesichts der noch unklaren Einnahmesituation nach 2020, der demografischen Herausforderungen und der aktuellen Flüchtlingssituation müssen trotz der positiven Entwicklung der
Steuereinnahmen weiterhin Konsolidierungsanstrengungen und Vorsorgemaßnahmen in einnahmestarken Jahren unternommen werden. Ein Rückgriff auf die Ausgleichsrücklage oder
auf das neu errichtete Sondervermögen Konjunkturausgleichsrücklage sollten vermieden werden, da hierdurch strukturell erforderliche Anpassungen überdeckt und hinausgezögert werden.

35

Abbildung 13: Ergebnisse des „Arbeitskreises Steuerschätzung“ (Mai des jeweiligen Jahres und November 2015) zu den Steuereinnahmen der Länder seit 2011, in Mrd. Euro
320

Schätzung
Schätzung
Schätzung
Schätzung
Schätzung

Steuereinnahmen in Mrd. Euro

310
300
290

Mai 2011
Mai 2012
Mai 2013
Mai 2014
Nov ember 2015

280
270
260
250
240
230
220
210
2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

2.3

Ausgaben des Landes im Jahr 2014

(82)

Der nachfolgende Abschnitt analysiert die Ausgabeseite des Landeshaushalts. Sowohl

die laufenden Ausgaben als auch die Investitionsausgaben werden einer detaillierteren Untersuchung unterzogen. Um die Ausgaben Mecklenburg-Vorpommerns wieder in Bezug zu den
finanzschwachen Flächenländern West und den Flächenländern Ost zu setzen, werden die
rechnerischen Mehr- und Minderausgaben des Landes mit diesen beiden Ländergruppen verglichen.
(83)

Die bereinigten Ausgaben pro Kopf sind im Vergleich zum Vorjahr um 77 Euro auf

4.488 Euro je Einwohner gestiegen (vgl. Tabelle 11). Dies entspricht einem Anstieg um
1,7 %. Damit liegen die bereinigten Ausgaben in Mecklenburg-Vorpommern höher als in den
beiden Vergleichsländergruppen.
Die rechnerischen Mehrausgaben gegenüber den FFW betragen 1.403 Mio. Euro und sind im
Vorjahresvergleich leicht rückläufig (-18 Mio. Euro). Gegenüber den FO sind die rechnerischen Mehrausgaben im Jahr 2014 um rd. 52 Mio. Euro angewachsen und betrugen 332 Mio.
Euro.

36

Tabelle 11: Ausgaben auf der Landesebene im Ländervergleich, 2014, in Euro je EW

Bevölkerung 30.06.2014

FFW

FO

1.597.321

15.624.101

10.891.154

Aus gabeart
Aus gaben de r laufe nde n Re chnung

auf Be völk e rung von M -V
hochgere chne te M e hr-(+)/M inde raus gabe n(-)

MV

in Euro je EW

FFW

FO
in Mio. EUR

3.789

3.377

3.573

659

346

1.166

1.365

1.028

-319

220

60

375

55

-502

9

darunter:
Personalausgaben insgesamt
darunter:
Versorgung
aktives Personal

1.106

991

974

184

211

Lauf ender Sachaufw and

295

249

308

74

-20

Zinsausgaben

198

238

168

-64

48

1.203

928

1.087

440

186

3

29

39

-42

-57

81

42

97

62

-26

482

364

486

188

-7

Zahlungen an soziale Einrichtungen

82

100

95

-29

-21

Aus gaben de r Kapitalre chnung

699

233

708

744

-14

Sachinvestitionen

211

35

131

280

127

Vermögensübertragungen an Gemeinden

251

67

210

293

66

6

2

9

5

-6

168

104

226

102

-93

50

3

19

74

48

0

9

11

-14

-17

4.488

3.610

4.280

1.403

332

Lauf ende Zahlungen an Gemeinden
Lauf ende Zahlungen an Zw eckverbände
Sozialausgaben
Zahlungen an Unternehmen und öf fentliche
Einrichtungen

darunter:

Vermögensübertragungen an Zw eckverbände
Vermögensübertragungen an sonstige
Bereiche
Darlehen
Erw erb von Beteiligungen
Be re inigte Aus gabe n
Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

2.3.1 Laufende Ausgaben
(84)

Mecklenburg-Vorpommern hatte im Jahr 2014 im Vergleich mit den FFW und den FO

die höchsten laufenden Ausgaben. Sie beliefen sich auf 3.789 Euro je Einwohner und fielen
somit um 412 Euro bzw. 216 Euro je Einwohner höher aus als in den FFW bzw. den FO. Die
rechnerischen Mehrausgaben gegenüber den finanzschwachen Westflächenländern lagen bei
659 Mio. Euro bzw. gegenüber den ostdeutschen Flächenländern bei 346 Mio. Euro. Die Bewertung der Zahlen muss indes differenziert erfolgen, da ein Vergleich insbesondere im Personalbereich und den laufenden Zahlungen an Gemeinden durch strukturelle Unterschiede nur
eingeschränkt möglich ist.
(85)

Bei den Personalausgaben gestaltet sich das Bild im Ländervergleich nicht so einheit-

lich. Gegenüber den FO hat Mecklenburg-Vorpommern Mehrausgaben von 138 Euro je Einwohner. Dies entspricht auf die Einwohnerzahl des Landes hochgerechneten Mehrausgaben
i. H. v. 220 Mio. Euro. Diese resultieren insbesondere aus höheren Ausgaben für das aktive
37

Personal. Im Vergleich mit den FFW kann Mecklenburg-Vorpommern um 199 Euro je Einwohner geringere Personalausgaben bzw. hochgerechnete Minderausgaben von 319 Mio. Euro
vorweisen. Die Gründe hierfür liegen in der bisher restriktiveren Verbeamtungspraxis des
Landes, die sich im Vergleich mit den FFW in den sehr geringen Versorgungsausgaben widerspiegelt. Diese Ausgaben werden aber in den kommenden Jahren aufgrund der zunehmenden
Anzahl pensionierter Beamter und des sich aus den neuen Verbeamtungsregeln für Lehrer ergebenden, perpektivisch wachsenden Anteils von Beamten an der Gesamtheit der Landesbediensteten weiter ansteigen.
Angesichts dieser Entwicklungen ist die Umsetzung der Bestimmungen des Personalkonzepts
2010 weiterhin zu verfolgen. Allerdings entsteht aufgrund der Altersstruktur des Landespersonals spätestens ab dem Jahr 2020 ein erheblicher Rekrutierungsbedarf. Die Sicherstellung der
Leistungsfähigkeit der Verwaltung muss dabei die Grundlage einer vorausschauenden Personalpolitik sein, um das altersbedingte Ausscheiden eines Großteils der Landesbediensteten adäquat kompensieren zu können.
(86)

Bei der Betrachtung der Sachausgaben liegt Mecklenburg-Vorpommern mit 295 Euro

je Einwohner erneut zwischen den beiden anderen Ländergruppen. Im Vorjahresvergleich sind
die Ausgaben um 17 Euro pro Kopf angestiegen. Die sich ergebenden Ausgabedifferentiale
liegen bei +74 Mio. Euro (FFW) bzw. -20 Mio. Euro (FO).
(87)

Mit 1.203 Euro je Einwohner weist Mecklenburg-Vorpommern unter den Vergleichs-

gruppen wie im Vorjahr die höchsten laufenden Zahlungen an die kommunale Ebene auf. Die
hochgerechneten Mehrausgaben belaufen sich auf 440 Mio. Euro (FFW) bzw. 186 Mio. Euro
(FO). Nach wie vor gleicht das Land ungenutzte Einnahmepotentiale der Kommunen bei den
Realsteuern durch höhere Zuweisungen und Zuschüsse aus. Sofern keine Kürzungen bei den
originären Landesaufgaben durchgeführt werden, müssen die Zuweisungen an die kommunale
Ebene in den kommenden Jahren sinken. Das momentan noch in der Erstellung befindliche
Gutachten von Herrn Prof. Dr. Lenk von der Universität Leipzig zum kommunalen Finanzausgleich wird zeigen, in welchem Umfang Anpassungen sowohl auf der Landesseite als auch auf
der Seite der Kommunen durchgeführt werden müssen. In diesem Zusammenhang verweist
der Landesrechnungshof nochmals auf die mit der Gewährung von Sonderhilfen an die Kommunen verbundenen Probleme für den notwendigen Anpassungsprozess.42

42

38

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2014
(Teil 2) – Landesfinanzbericht, S. 51.

2.3.2 Investitionsausgaben
(88)

Investitionen sind eine bedeutsame Stellgröße für die weitere wirtschaftliche Entwick-

lung des Landes. In der öffentlichen Debatte wird momentan ein zunehmender Investitionsstau in Deutschland thematisiert, was unter anderem zur Einsetzung einer Expertenkommission durch das Bundeswirtschaftsministerium führte, die Handlungsempfehlungen zur Anhebung sowohl des öffentlichen als auch des privaten Investitionsniveaus unterbreitete.43 Unter
den Gebietskörperschaften ist insbesondere auf der kommunalen Ebene ein deutlicher Rückgang der Investitionstätigkeit in den letzten Jahren zu verzeichnen, während sich das Niveau
auf Bundes- und Länderebene relativ konstant entwickelte.44
(89)

In Mecklenburg-Vorpommern konnten die Investitionsausgaben des Landeskernhaus-

halts im Vergleich zum Jahr 2013 leicht zulegen. Sie lagen 2014 bei 1.116,5 Mio. Euro. Damit konnten die Investitionsausgaben nach dem starken Rückgang des Vorjahres wieder zumindest stabilisiert werden. Dennoch bewegten sie sich damit auf dem drittniedrigsten Niveau
seit 1991.
Die Investitionsausgaben pro Kopf beliefen sich im Jahr 2014 auf 699 Euro (vgl. Abbildung
14). Somit wurden 12 Euro je Einwohner mehr investiert als im Jahr zuvor. Die Investitionsausgaben pro Kopf stabilisierten sich auch in den Vergleichsländergruppen. Allerdings war
die Entwicklung hier leicht negativ. So gingen die Ausgaben in den FO um 3 Euro auf
634 Euro je Einwohner und in den FFW um 9 Euro auf 230 Euro je Einwohner zurück. Erneut
konnte Mecklenburg-Vorpommern nach Sachsen die zweithöchsten einwohnerbezogenen Investitionsausgaben vorweisen. Der Abstand zu den FFW ist jedoch weiterhin beträchtlich,
wenn auch leicht abnehmend. Die deutlich höheren Investitionsausgaben der ostdeutschen
Länder stehen allerdings in direktem Zusammenhang mit den Zuweisungen aus dem Solidarpakt II. Deshalb ist hier zu erwarten, dass sich die Investitionsausgaben der ostdeutschen Länder weiter an das Niveau der FFW anpassen werden.

43

44

Vgl. Expertenkommission „Stärkung von Investitionen in Deutschland“ (2015): Abschlussbericht. Studie im
Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Energie.
Vgl. Expertenkommission „Stärkung von Investitionen in Deutschland“ (2015), S. 21.
39

Abbildung 14: Investitionsausgaben im Ländervergleich, 1991-2014, in Euro je EW
1.200
1.100
1.000

MV
FO
FFW

in Euro je EW

900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1992
1994 1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008 2010
2012
2014
1991
1993
1995 1997
1999
2001
2003
2005
2007 2009
2011
2013
Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

(90)

Die Investitionsquote45 von Mecklenburg-Vorpommern beläuft sich wie im Vorjahr

auf 15,6 %. Die FO investierten durchschnittlich 14,8 % ihrer bereinigten Gesamtausgaben,
die FFW 6,4 %. Damit waren die Investitionsquoten in beiden Vergleichsgruppen geringfügig
rückläufig.
2.4

Solidarpakt und Fortschrittsberichte Ost

(91)

Die fünf ostdeutschen Flächenländer und Berlin erhalten im Zeitraum von 2001 bis

2019 Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) zur Deckung teilungsbedingter
Sonderlasten und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft. Diese Solidarpaktmittel belaufen sich über den gesamten Zeitraum auf insgesamt 156 Mrd. Euro46. Die Länder verpflichteten sich im Gegenzug, im Rahmen von Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“
jährlich Bericht zu erstatten über:
•

die Fortschritte bei der Schließung der Infrastrukturlücke,

•

die Verwendung der erhaltenen SoBEZ,

•

die finanzwirtschaftliche Entwicklung der öffentlichen Haushalte auf kommunaler und
Landesebene einschließlich der Begrenzung der Neuverschuldung.

(92)

Die Inhalte der Fortschrittsberichte wurden zwischen den Finanzministerien der neuen

Länder und dem Bundesfinanzministerium größtenteils präzisiert. So wurde ein Schema zur

45
46

40

Relation von Investitionsausgaben und bereinigten Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres.
Die 156 Mrd. Euro sind die gesamten Zuweisungen aus Korb I und Korb II des Solidarpakts II.

Nachweisführung der Verwendung der nach § 11 Abs. 4 FAG (2002 bis 2004) bzw. § 11 Abs.
3 FAG (seit 2005) erhaltenen SoBEZ-Mittel vereinbart.
Seit dem Jahr 2009 nehmen diese SoBEZ-Mittel bis 2020 jährlich ab. Mecklenburg-Vorpommern erhielt im Jahr 2014 609 Mio. Euro an Finanzhilfen (vgl. Abbildung 15). Im Vergleich
zum Vorjahr (690 Mio. Euro) war dies ein Rückgang um 81 Mio. Euro. Im Jahr 2015 wird das
Land nur noch Zuweisungen i. H. v. 533 Mio. Euro erhalten. In den kommenden Jahren führt
dies zu großen Herausforderungen für den Landeshaushalt, insbesondere im Jahr 2020, wenn
im Vergleich zum Vorjahr 221 Mio. Euro an Einnahmen wegfallen.
Abbildung 15: SoBEZ-Zahlungen an Mecklenburg-Vorpommern bis 2019 (Korb I), in Mio. Euro
1.200

1.113 1.110 1.104 1.094
1.077
1.002

1.000

921

in Mio. Euro

846
765

800

690
609

600

533
453
377

400

296
221

200
0

0
2004

2006
2005

2008
2007

2010
2009

2012
2011

2014
2013

2016
2015

2018
2017

2020
2019

Quelle: § 11 Abs. 3 Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern; eigene Berechnungen.

(93)

Für das Jahr 2014 konnte Mecklenburg-Vorpommern erneut eine vollkommen zweck-

gerechte Verwendung der Solidarpaktmittel nachweisen. Die rechnerische Verwendungsquote
wurde mit 161 % ausgewiesen (vgl. Tabelle 12).
Tabelle 12: SoBEZ-Nachweisquoten für Mecklenburg-Vorpommern 2007-2014, in %47
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

aus SoBEZ finanzierte
Infrastrukturinvestitionen

101 %

99 %

59 %

93 %

100 %

128 %

114 %

144 %

Ausgleich unterproportionaler
kommunaler Finanzkraft

16 %

15 %

18 %

16 %

13 %

21 %

14 %

17 %

Nachweisquote insgesamt

117 %

114 %

77 %

109 %

113 %

149 %

128 %

161 %

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern (Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“); eigene Darstellung.

(94)

Auch alle anderen ostdeutschen Flächenländer konnten 2014 die vollkommen zweck-

gerechte Verwendung der SoBEZ-Mittel nachweisen. Die Quoten bewegen sich zwischen

47

Für methodische Erläuterungen zu den einzelnen Positionen vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2007): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2007 (Teil 2) – Landesfinanzbericht 2007, S. 48 f.
41

141 % in Sachsen-Anhalt und 173 % in Sachsen. Kein Land weist eine Nettokreditaufnahme
auf, wodurch rechnerisch keine Investitionen kreditfinanziert werden mussten. Somit setzt
sich die positive Entwicklung bei den SoBEZ-Verwendungsquoten weiter fort, nachdem einige Länder in den vergangenen Jahren mitunter Probleme hatten, den Nachweis der zweckgerechten Verwendung der Mittel zu erbringen.
Abbildung 16: SoBEZ-Nachweisquoten der ostdeutschen Flächenländer, 2006-2014, in %
180%
160%
140%
120%
100%
80%
60%

Mecklenburg-Vorpommern
Brandenburg
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Thüringen

40%
20%
0%
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage der Finanzwirtschaftlichen Eckwerte zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ des BMF.

(95)

Die Sicherstellung der eigenen Investitionsfähigkeit muss das mittel- bis langfristige

Ziel der ostdeutschen Flächenländer bleiben. Sowohl die eigenfinanzierten Investitionen (vgl.
Tabelle 13) als auch die bereinigten Salden der laufenden Rechnung (vgl. Abbildung 19 auf
Seite 46) sind geeignete Größen, um einen eventuell bestehenden Handlungsbedarf hinsichtlich der Sicherstellung eines angemessenen Investitionsniveaus, das es ermöglicht, die bestehende Infrastrukturlücke gegenüber den FFW weiter zu verringern, aufzuzeigen.
(96)

Die eigenfinanzierten Investitionen beliefen sich 2014 auf 703,6 Mio. Euro und sind

im Vergleich zum Vorjahr um 131,6 Mio. Euro angestiegen. Die Planwerte deuten aber auf
eine rückläufige Entwicklung hin.
Bereinigt um die investiv zu verwendenden Mittel aus dem Solidarpakt, verbleiben
198,1 Mio. Euro, die tatsächlich aus eigenen Landesmitteln finanziert wurden. In den kommenden Jahren werden die „bereinigten“ eigenfinanzierten Investitionen aufgrund der Entwicklung der Solidarpaktmittel bei gleichzeitig aber nur langsamen Absinken der Investitionsausgaben anwachsen.

42

Tabelle 13: Eigenfinanzierte Investitionen und Regelkreditobergrenze gemäß Art. 65 Verf. M-V, IstDaten 2010-2014 und Plandaten 2015-2019, in Mio. Euro
Ist-Ergebnisse

Haushaltspl.

Mittelfristige
Finanzpl.
2018
2019

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

1.191,3

1.288,2

1276,0

1.096,5

1.116,5

1.090,9

1.218,8

1.152,5

1.123,2

1.068,6

abzgl. investive Zuweisungen und Zuschüsse

522,4

774,8

539,3

524,5

412,9

489,0

564,9

535,4

517,6

491,2

= eigenfinanzierte
Investitionen
(Regelkreditobergrenze)

668,9

513,4

736,7

572,0

703,6

601,9

653,9

617,1

605,6

577,4

abzgl. investiv zu verwendender Anteil der SoBEZ48

773,8

735,8

604,3

593,0

505,5

442,7

375,6

313,0

245,9

183,3

0

0

132,4

0

198,1

159,2

278,3

304,1

359,7

394,1

Investitionsausgaben

= „bereinigte“ eigenfinanzierte Investitionen

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Darstellung.

(97)

Wegen der nicht vollständigen Einbeziehung der kommunalen Finanzkraft in den Län-

derfinanzausgleich erhalten die ostdeutschen Flächenländer einen Anteil der Solidarpaktmittel
für den Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft (UKF).
Zur Ermittlung der UKF wird ein Vergleich mit dem westdeutschen Land mit der niedrigsten
kommunalen Finanzkraft angestellt. Dies ist seit 2006 die Freie Hansestadt Bremen. Um den
Anteil der Solidarpaktmittel zu berechnen, der für den Ausgleich der unterproportionalen
kommunalen Finanzkraft verwendet wird, wird die bestehende Finanzkraftlücke dann gemäß
dem Ausgleichstarif des FAG aufgefüllt.
Nachdem alle Länder im Jahr 2013 einen Rückgang des Verwendungsanteils der UKF am Anteil der SoBEZ vorweisen konnten, sind die Verwendungsquoten im Jahr 2014 wieder angestiegen (vgl. Abbildung 17). Je geringer der Verwendungsanteil, desto höher ist der rechnerische Anteil für die investive Verwendung der SoBEZ-Mittel. Den nach wie vor höchsten Verwendungsanteil mit 17,0 % besitzt Mecklenburg-Vorpommern, die geringste Quote weist
Brandenburg auf (3,7 %). Der Abstand zum Vergleichsland Bremen hat sich 2013 wieder vergrößert.

48

Unter Berücksichtigung der zum Ausgleich der UKF benötigten SoBEZ-Zahlungen ergaben sich folgende investiv zu verwendende Anteile der SoBEZ: 2010 84 %, 2011 87 %, 2012 79 %, 2013 86 % und 2014 83 %.
Vgl. Tabelle 12; ab dem Jahr 2015 Fortschreibung mit dem Wert des Jahres 2014.
43

Abbildung 17: Verwendungsanteil zum Ausgleich der UKF erforderlichen SoBEZ der ostdeutschen
Flächenländer, 2006-2014, in %
24%
22%
20%
18%

Mecklenburg-Vorpommern
Brandenburg
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Thüringen

16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Quelle: Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ der jeweiligen Bundesländer.

Die kommunale Steuerschwäche und die damit einhergehende große Abhängigkeit von Zuweisungen sind die gravierendsten Probleme der kommunalen Ebene. Durchaus bestehende
Einnahmepotentiale werden nicht ausgeschöpft.49 In den vergangenen Jahren ist es den Kommunen der ostdeutschen Flächenländer nicht gelungen, die Finanzkraftlücke zum steuerschwächsten westdeutschen Land zu schließen.
(98)

Die bestehenden Konsolidierungsbedarfe der Länder können über die Salden der lau-

fenden Rechnung dargestellt werden. Sie ergeben sich als Differenz aus der Summe der laufenden Einnahmen (insbesondere Steueraufkommen, Länderfinanzausgleich sowie laufende
Zuschüsse und Zuweisungen) und der Summe der laufenden Ausgaben (insbesondere Personal-, Sach-/Fach- und Zinsausgaben, kommunaler Finanzausgleich). Bei einem positiven
Saldo kann das Land Investitionen aus vorliegenden, originär eigenen Mitteln finanzieren.

49

44

Vgl. hierzu auch Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2014 (Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2014, S. 25 ff.

Abbildung 18: Unbereinigte Salden der laufenden Rechnung, 2013 und 2014, in Euro je EW
800
700
500

in Euro je EW

400

2013
2014

581
554

600
486

467477

448452

439
398

367

336333

315

300

197

193

200

114

100

81

59 66
3

0

56

51
-6 -29

-100

-55
-147

-200
-300
-400
-500
BB

MV

SN

ST

TH

BW

BY

HE

NI

NW

RP

SL

SH

Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

(99)

Wie Abbildung 18 zeigt, weisen die ostdeutschen Länder vor allem gegenüber den fi-

nanzschwachen westdeutschen Flächenländern deutlich höhere positive Werte auf. Dieser
Einnahmevorsprung ist auf die hohen Zuweisungen des Bundes zurückzuführen. Im Jahr 2020
wird der Einnahmevorsprung allerdings nicht mehr vorhanden sein.
In Mecklenburg-Vorpommern betrug der Saldo der laufenden Rechnung im Jahr 2014 nach
einem Zuwachs von 10 Euro nunmehr 477 Euro je Einwohner. Somit konnte das Land hinter
Sachsen mit 554 Euro je Einwohner den zweithöchsten Wert aller Flächenländer vorweisen.
Mecklenburg-Vorpommern zählte damit zudem neben Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland zu den Ländern, die im Vergleich zum Vorjahr einen höheren Wert ausweisen konnten. Insgesamt konnten alle Länder bis auf Rheinland-Pfalz (-29 Euro je Einwohner) und das Saarland (-55 Euro je Einwohner) 2014 einen positiven Saldo der laufenden Rechnung erzielen.
(100) Um die Bedeutung der Solidarpaktmittel für die ostdeutschen Haushalte zu verdeutlichen, sind in Abbildung 19 die laufenden Salden um diese Zahlungen bereinigt worden. Hierdurch werden die bestehenden Handlungsbedarfe der ostdeutschen Länder, die durch die Solidarpaktmittel überdeckt werden, ersichtlich.50

50

Bereinigt wurden – wie bereits in Abbildung 9 – die Effekte der investiv einzusetzenden SoBEZ gem.
§ 11 Abs. 3 FAG (vgl. auch Fn. 47). Dabei wurden neben den einnahmeseitigen Effekten auch die Rückwirkung auf die Ausgaben berücksichtigt. Da die SoBEZ teilweise in die Bemessungsgrundlage des Kommunalen Finanzausgleichs einfließen, ergeben sich aus dem Rückgang dieser Mittel und unter Berücksichtigung
des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes entsprechende geringere Zuweisungen des Landes an die kommunale Ebene.
45

Abbildung 19: Bereinigte Salden der laufenden Rechnung, 2013 und 2014, in Euro je EW
500

448452

400
300
in Euro je EW

200
100

2013
2014

315
217234
156
76

197

193

149
96

114

66 69

81

59 66
3

0
-100

-58

56

51
-6 -29

-16

-55
-147

-200
-300
-400
-500
-600
-700
BB

MV

SN

ST

TH

BW

BY

HE

NI

NW

RP

SL

SH

Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

Die bereinigten Salden der laufenden Rechnung fallen für die ostdeutschen Länder deutlich
geringer aus. In Sachsen-Anhalt ist der Wert ohne die SoBEZ-Zahlungen nun sogar leicht negativ (-16 Euro je Einwohner). In Mecklenburg-Vorpommern nimmt der Überschuss mit 149
Euro je Einwohner deutlich ab. Dies entspricht einem prozentualen Rückgang von rd. 69 %.
(101) In Anbetracht der demografischen Entwicklung und den damit verbundenen geringeren
Zuweisungen, den rückläufigen Solidarpaktmitteln sowie des Absinkens von EU-Fördermitteln bestehen in den kommenden Jahren weiterhin große Herausforderungen für die öffentlichen Haushalte Mecklenburg-Vorpommerns. Darüber hinaus sind ab 2020 die Regelungen der
Schuldenbremse einzuhalten.
Die fiskalischen Auswirkungen der Flüchtlingskrise, die sich aus der Aufnahme und Unterbringung der Flüchtlinge und aus der späteren gesellschaftlichen Integration ergeben, sind derzeit noch nicht verlässlich absehbar. Zudem wird die aktuelle haushaltspolitische Lage begünstigt durch das niedrige Zinsniveau und den damit verbundenen geringen Zinsausgaben für
die öffentlichen Schulden. Der langfristige Bestand der aktuell robusten konjunkturellen Lage
mit anhaltend wachsenden Steuereinnahmen ist nicht zwingend zu erwarten. Es bedarf eines
ganzheitlichen Konzepts, das die bestehenden finanzpolitischen Herausforderungen mit den
zukünftig notwendigen Anpassungen in Übereinstimmung bringt. Auf einige dieser Punkte
wird im folgenden Abschnitt vertiefend eingegangen.

46

3

Aktuelle Themen

3.1

Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs

(102) Die aktuellen gesetzlichen Regelungen zu den Bund-Länder-Finanzbeziehungen laufen
zum Ende des Jahres 2019 aus. Sowohl die Geltungsdauer des Maßstäbegesetzes (MaßstG) als
auch des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) enden zu diesem Zeitpunkt. Angesichts der im Jahr
2017 stattfindenden Bundestagswahl scheint es geboten, noch in der laufenden Legislaturperiode eine Neuregelung der föderalen Finanzbeziehungen zu verabschieden. Die Beratungen auf
politischer Ebene sind bereits angelaufen. Es existieren verschiedene Vorschläge und Konzepte zur Neuordnung des Finanzausgleichs.
Im Fokus der öffentlichen Debatte steht stets die Frage der Reform des Länderfinanzausgleichs, der Mitteltransfers zum Ausgleich unterschiedlicher Finanzkraft auf horizontaler Ebene zwischen den Ländern regelt. Der Länderfinanzausgleich stellt aber nur eine Stufe im System des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems dar.
3.1.1 Funktionsweise des Finanzausgleichssystems
(103) Der Finanzausgleich sichert in einem föderalen Staat die aufgabenangemessene Finanzverteilung zwischen den einzelnen Körperschaftsebenen (Bund und Länder mit Kommunen).
Das Grundgesetz sieht in Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 einen gleichmäßigen Anspruch von
Bund und Ländern auf eine angemessene Ausgabendeckung vor. Der Finanzausgleich beinhaltet Verteilungswirkungen sowohl auf der vertikalen (Ausgleich zwischen Bund und Ländern) als auch der horizontalen Ebene (Ausgleich unter den Ländern).
(104) Der bundesstaatliche Finanzausgleich wird in vier Stufen unterteilt51:
•

primärer vertikaler Finanzausgleich (vertikale Steuerverteilung)

•

primärer horizontaler Finanzausgleich (horizontale Steuerverteilung)

•

sekundärer horizontaler Finanzausgleich (Länderfinanzausgleich i. e. S.)

•

sekundärer vertikaler Finanzausgleich (Bundesergänzungszuweisungen).

Vertikale Steuerverteilung
(105) Bei der vertikalen Verteilung der Steuern zwischen den Körperschaftsebenen wird
zwischen dem Trenn- und dem Verbundsystem unterschieden. Das Trennsystem umfasst die
jeweiligen Bundes-, Landes- und Gemeindesteuern, deren Aufkommen ausschließlich der

51

Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2015): Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Gutachten des
Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, S. 12.
47

Körperschaftsebene zufließt, bei der die steuerliche Ertragshoheit liegt. Im Verbundsystem
sind gemäß Art. 106 Abs. 3 GG hingegen die Steuern zusammengefasst, bei denen die Ertragshoheit gemeinsam beim Bund, den Ländern und zum Teil den Gemeinden liegt. Die aktuelle Verteilung der Aufkommen der Gemeinschaftsteuern unter den einzelnen Körperschaftsebenen ist in Tabelle 14 dargestellt.
Tabelle 14: Verteilung der Gemeinschaftsteuern, 2014, in %
Bund

Länder

Gemeinden

Einkommensteuer

42,5 %

42,5 %

15,0 %

Umsatzsteuer

51,4 %

46,6 %

2,0 %

Körperschaftsteuer

50,0 %

50,0 %

-

Kapitalertragsteuer

44,0 %

44,0 %

12,0 %

Quelle: Finanzausgleichsgesetz.

Horizontale Steuerverteilung
(106) Die Erträge der Länderanteile an den Gemeinschaftsteuern werden grundsätzlich anhand des Prinzips des örtlichen Aufkommens auf die einzelnen Länder verteilt. 52 Die Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer folgt nicht diesem Prinzip. Im Rahmen des Umsatzsteuervorwegausgleichs werden bis zu 25 % des Länderanteils als Ergänzungsanteile an finanzschwache Länder verteilt.53 Die Höhe der Ergänzungsanteile folgt dabei einem degressiven Ausgleichstarif. Der nach Zuteilung der Ergänzungsanteile verbleibende Rest des Länderanteils (mindestens 75 %) wird nach Einwohnern auf die Länder verteilt.
(107) Tabelle 15 zeigt die Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer auf die einzelnen Länder im Jahr 2014, unterteilt in die Ergänzungsanteile und den nach Einwohnern verteilten Anteile. Es wird ersichtlich, dass insbesondere die ostdeutschen Länder vom Umsatzsteuervorwegausgleich profitieren.

52

53

48

Bei der Verteilung des Aufkommens der Lohnsteuer, der Körperschaftsteuer und der Kapitalertragsteuer wird
dieses Prinzip jedoch durch die Steuerzerlegung korrigiert. So erfolgt die Zerlegung der Lohnsteuer und der
Körperschaftsteuer nach dem Wohnsitz- bzw. dem Betriebsstättenprinzip. Vgl. Abschnitte 1 und 2 Zerlegungsgesetz (ZerlG).
Länder, deren Einnahmen aus den Landessteuern, der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Gewerbesteuerumlage unter dem Länderdurchschnitt liegen, vgl. § 2 Abs. 1 FAG.

Tabelle 15: Länderanteile an der Umsatzsteuer, 2014
USt-Erg.
-Anteile

USt-Erg.
-Anteile

USt-Einnahmen

USt-Einnahmen

in Mio. Euro

in Euro je EW

in Mio. Euro

in Euro je EW

Relation
USt-Erg.-Anteil/
ges. Einnahmen USt

BB

1.360,2

554,9

2.352,4

959,7

36,6 %

BE

334,9

97,3

3.302,5

959,7

9,2 %

BW

0

0

10.242,8

959,7

0%

BY

0

0

12.127,3

959,7

0%

HB

100,2

152,3

631,5

959,7

13,7 %

HE

0

0

5.820,4

959,7

0%

HH

0

0

1.678,5

959,7

0%

MV

1.154,4

722,7

1.533,0

959,7

43,0 %

NI

1.783,9

228,3

7.498,7

959,7

19,2 %

NW

511,5

29,1

16.883,2

959,7

2,9 %

RP

201,2

50,3

3.839,7

959,7

5,0 %

SH

576,8

204,5

2.707,1

959,7

17,6 %

SL

353,8

357,6

949,6

959,7

27,1 %

SN

3.014,3

745,1

3.882,7

959,7

43,7 %

ST

1.744,2

779,4

2.147,8

959,7

44,8 %

TH

1.657,6

768,6

2.069,8

959,7

44,5 %

Quelle: Bundesministerium der Finanzen, eigene Berechnung.

Bei den nach Finanzschwäche verteilten Ergänzungsanteilen bewegt sich die Verteilung im
Jahr 2014 in absoluten Zahlen unter den Ländern zwischen 100,2 Mio. Euro (Bremen) und
3.014,3 Mio. Euro (Sachsen). Unter Berücksichtigung der nach Einwohnern verteilten Anteile
bekommt Nordrhein-Westfalen mit rund 16.833 Mio. Euro die höchsten und Bremen mit
631 Mio. Euro die geringsten Einnahmen aus der Umsatzsteuer. Pro Kopf erhalten alle Länder
mit rd. 959,7 Euro je Einwohner die gleiche Summe.
(108) Die Bedeutung des Umsatzsteuervorwegausgleichs für die ostdeutschen Länder wird
auch anhand des Anteils der Ergänzungsanteile an den Gesamteinnahmen aus der Umsatzsteuer ersichtlich. Dieser liegt in Sachsen-Anhalt, Sachsen, Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern über 40 %, in Brandenburg bei 36,6 %. In den westdeutschen Ländern fällt die Relation
deutlich geringer aus.
Länderfinanzausgleich i. e. S.
(109) Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs im engeren Sinn erfolgt der horizontale Ausgleich zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern anhand des Verhältnisses von
Finanzkraft und Finanzbedarf eines Landes.

49

(110) Die Finanzkraftmesszahl ergibt sich aus der Summe der Steuereinnahmen des Landes
(§ 7 FAG54) und denen der Gemeinden (§ 8 FAG55). Die Gemeindesteuern werden allerdings
nur in Höhe von 64 % angesetzt.
(111) Aufgrund des nicht objektiv erfassbaren öffentlichen Aufgabenkatalogs muss der Finanzbedarf eines Landes fiktiv mithilfe der Ausgleichsmesszahl bestimmt werden. Bei deren
Ermittlung werden die Einwohner der Stadtstaaten mit 135 v. H. gewichtet (Einwohnerveredelung). In Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt werden aufgrund
der dünnen Besiedlung die Einwohner ebenfalls höher gewertet56.
(112) Übersteigt die Finanzkraftmesszahl die Ausgleichsmesszahl, ist ein Land ausgleichspflichtig (Geberland). Ist die Finanzkraft kleiner als der Finanzbedarf, ist ein Land ausgleichsberechtigt (Nehmerland). Die Höhe der Ausgleichszuweisungen bzw. der Ausgleichsbeträge
ergibt sich anhand eines symmetrischen, linear-progressiven Auffüllungs- bzw. Abschöpfungstarifs.57
Im Jahr 2014 wurden insgesamt rund 9.019 Mio. Euro zwischen den Ländern im Zuge des
Länderfinanzausgleichs umverteilt. Mit Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Hamburg
gab es vier Geberländer, wobei Bayern mit 4.852 Mio. Euro den größten Anteil in den Länderfinanzausgleich einzahlte (vgl. Tabelle 16).
Die mit Abstand höchsten Zahlungen (3.491 Mio. Euro) erhielt Berlin. Mecklenburg-Vorpommern bekam Ausgleichszuweisungen i. H. v. 463 Mio. Euro.58

54

55

56

57

58

50

Hierzu zählen die Anteile aus der Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer, der Anteil der
Gewerbesteuerumlage, den Landessteuern sowie die Kfz-Steuer-Kompensation. Für die Grunderwerbsteuer
wird die Steuerkraftzahl als Einnahme gewertet. Zusätzlich wird auch das Aufkommen aus der Förderabgabe
nach § 31 des Bundesberggesetzes berücksichtigt.
Zu den Steuereinnahmen der Gemeinden werden die Anteile an der Umsatzsteuer und der Einkommensteuer,
sowie die Steuerkraftmesszahlen der Grundsteuern und der Gewerbesteuer, vermindert um die Gewerbesteuerumlage gezählt.
Die Veredelung beträgt für Mecklenburg-Vorpommern 105 v. H., für Brandenburg 103 v. H. und für SachsenAnhalt 102 v. H.
Ist die Differenz zwischen Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl größer als 20 %, werden 75 % dieser
Abweichung ausgeglichen (abgeschöpft). Unterschiedsbeträge zwischen 7 % und 20 % werden zu mindestens
70 % ausgeglichen (abgeschöpft). Geringere Unterschiede werden noch bis zu mindestens 44 % ausgeglichen
(abgeschöpft). Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2015), S. 15 f.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2015): Vorläufige Abrechnung des Länderfinanzausgleichs für das
Jahr 2014, S. 3.

Tabelle 16: Ausgleichszuweisungen / -beträge im Länderfinanzausgleich, 2014, in Mio. Euro
Ausgleichszuweisungen (+)

Ausgleichsbeträge (-)

BB

510

0

BE

3.491

0

BW

0

2.356

BY

0

4.852

HB

604

0

HE

0

1.755

HH

0

55

MV

463

0

NI

276

0

NW

897

0

RP

288

0

SH

172

0

SL

144

0

SN

1.034

0

ST

585

0

TH

554

0

Quelle: Bundesministerium der Finanzen, vorläufige Ergebnisse.

Bundesergänzungszuweisungen
(113) Die letzte Stufe des Finanzausgleichssystems bilden die Bundesergänzungszuweisungen. Diese vertikalen Zuweisungen des Bundes an die Länder unterteilen sich in die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen59 und die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen.
(114) Die allgemeinen BEZ sollen noch nach dem Länderfinanzausgleich im engeren Sinn
bestehende Differenzen von leistungsschwachen Ländern zum Durchschnitt der Ländergesamtheit ausgleichen.60 Im Jahr 2014 erhielt Berlin mit 1.105 Mio. Euro insgesamt die höchsten allgemeinen BEZ. Mecklenburg-Vorpommern wurden 184 Mio. Euro zuteil.
(115) Die SoBEZ dienen zum Ausgleich spezifischer Sonderlasten. Im Rahmen des Solidarpakts II erhalten die ostdeutschen Länder Zuweisungen zur Deckung von teilungsbedingten
Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft. Diese Zahlungen laufen bis zum Jahr
2019 degressiv aus.
Darüber hinaus erhalten die ostdeutschen Länder Zahlungen zum Ausgleich von Sonderlasten
durch die strukturelle Arbeitslosigkeit. In den Jahren 2014 bis 2016 fließen Mecklenburg-Vorpommern hierdurch jährlich rd. 99,5 Mio. Euro zu.

59
60

Zum Teil auch als Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen bezeichnet.
Bestehende Finanzkraftlücken zu 99,5 % des Länderdurchschnitts sollen zu 77,5 % ausgeglichen werden.
51

Für entstehende Sonderlasten aufgrund überdurchschnittlicher Kosten der politischen Führung
erhalten neben den ostdeutschen Ländern auch Berlin, Bremen, Rheinland-Pfalz, das Saarland
und Schleswig-Holstein Bundeszuweisungen. Die Zahlungen sind in ihrer Höhe festgeschrieben. Mecklenburg-Vorpommern erhält jährlich ca. 61,4 Mio. Euro.
(116) In Tabelle 17 sind die im Jahr 2014 an die Länder verteilten Bundesergänzungszuweisungen dargestellt. Die vier Geberländer im Länderfinanzausgleich Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Hamburg erhalten keine Zuweisungen.
Tabelle 17: Bundesergänzungszuweisungen, 2014, in Mio. Euro
Allgemeine BEZ

SoBEZ
Kosten pol.
Führung

SoBEZ
strukturelle Arbeitslosigkeit

SoBEZ
neue Länder

BEZ gesamt

BB

221

55

148

828

1.252

BE

1.105

43

0

1.099

2.247

HB

195

60

0

0

255

MV

184

61,4

99,5

609

954

NI

126

0

0

0

126

NW

472

0

0

0

472

RP

157

46

0

0

203

SH

93

53

0

0

146

SL

69

63

0

0

133

SN

425

26

248

1.507

2.205

ST

239

53

145

909

1.346

TH

227

56

137

827

1.246

Quelle: Bundesministerium der Finanzen, vorläufige Ergebnisse.

In der Summe aller Bundesergänzungszuweisungen hat Berlin mit 2.247 Mio. Euro im Jahr
2014 die höchsten Zuweisungen erhalten, gefolgt von Sachsen mit 2.205 Mio. Euro. Mecklenburg-Vorpommern wies im Vergleich der ostdeutschen Länder den geringsten Mittelzufluss
auf.
Horizontale Umverteilung im bundesstaatlichen Finanzausgleich
(117) Die horizontalen Umverteilungsmaßnahmen erfolgen im bundesstaatlichen Finanzausgleichssystem durch den Umsatzsteuervorwegausgleich und den Länderfinanzausgleich. Obwohl in der politischen Auseinandersetzung und der medialen Berichterstattung insbesondere
der Länderfinanzausgleich im Fokus steht, ergeben sich durch den Umsatzsteuervorwegausgleich nicht zu vernachlässigende Umverteilungswirkungen zwischen den Ländern (vgl. Tabelle 18). Für eine sachgerechte Einschätzung der fiskalischen Gesamtbelastung aus dem bundesstaatlichen Finanzausgleich ist es daher notwendig, die Sicht auf den Länderfinanzausgleich um die Zahlungen im Rahmen des Umsatzsteuervorwegausgleichs zu ergänzen.

52

Tabelle 18: Horizontale Umverteilung im bundesstaatlichen Finanzausgleich, 2014
Umsatzsteuervorwegausgleich

Länderfinanzausgleich

in Mio. Euro

in Mio. Euro

in Mio. Euro

BB

+973

+510

+1.483

605,0

BE

-209

+3.491

+3.282

953,8

BW

-1.687

-2.356

-4.043

-378,8

Summe
in Euro je EW

BY

-1.998

-4.852

-6.850

-542,1

HB

-4

+604

+600

911,9

HE

-959

-1.755

-2.714

-447,5

HH

-276

-55

-331

-189,3

MV

+902

+463

+1.365

854,6

+549

+276

+825

105,6

NW

NI

-2.269

+897

-1.372

-78,0

RP

-431

+288

-143

-35,7

SH

+131

+172

+303

107,4

SL

+197

+144

+341

344,6

SN

+2.375

+1.034

+3.409

842,7

ST

+1.390

+585

+1.975

882,5

TH

+1.317

+554

+1.871

867,6

Quelle: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2015), Reform des
bundesstaatlichen Finanzausgleichs, S. 19, eigene Berechnungen.

(118) In Tabelle 18 sind die Gewinne bzw. Verluste der Länder aus den horizontalen Ausgleichsmechanismen im Jahr 2014 dargestellt. Die Werte für den Umsatzsteuervorwegausgleich ergeben sich aus der Differenz der Verteilung nach geltendem Recht und der
hypothetischen Verteilung des gesamten Länderanteils der Umsatzsteuer nach Einwohnern.
Die Werte beim Länderfinanzausgleich sind die Ausgleichszuweisungen (+) der Nehmerländer bzw. die Ausgleichsbeträge (-) der Geberländer.
Es wird ersichtlich, dass unter Berücksichtigung von beiden horizontalen Verteilungsstufen
insgesamt sechs anstatt vier Geberländer existieren. Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz verlieren im Status Quo durch den Umsatzsteuervorwegausgleich mehr Einnahmen
als sie im Zuge des Länderfinanzausgleichs als Zuweisungen erhalten. Im Gesamtsaldo zahlt
Nordrhein-Westfalen mit 1.372 Mio. Euro sogar mehr Mittel in das Ausgleichssystem als
Hamburg, das in beiden Stufen zu den Geberländern zählt. Bayern, Baden-Württemberg und
Hessen zahlen auch in der Gesamtsicht die meisten Mittel in das Finanzausgleichssystem.
Die in absoluten Zahlen höchsten Mittel erhalten Sachsen (+3.409 Mio. Euro) und Berlin
(+3.282 Mio. Euro). Mecklenburg-Vorpommern weist Einnahmen von insgesamt +1.365 Mio.
Euro auf. In der Pro-Kopf-Betrachtung bekommen die beiden Stadtstaaten Berlin (953,8 Euro
je EW) und Bremen (911,9 Euro je EW) die höchsten Einnahmen aus den horizontalen Umverteilungsmechanismen.
53

3.1.2 Verhandlungen zur Neugestaltung des Finanzausgleichssystems
(119) Die Ausgestaltungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems im Allgemeinen
und des Länderfinanzausgleichs im Speziellen sind bereits seit längerem Gegenstand politischer Diskussionen und Auseinandersetzungen. So haben die Geberländer Bayern und Hessen
im März 2013 Klage gegen die aktuell bestehenden Regelungen beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Am 3. Dezember 2015 haben sich die Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der Länder auf einen gemeinsamen Beschluss zur Neugestaltung der föderalen Finanzbeziehungen nach 2019 einigen können.
Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 3. Dezember 2015
(120) Die Voraussetzungen für die Umsetzung des nach jahrelangen Verhandlungen erzielten Kompromisses zwischen den Ländern sind zum einen die Umsetzung der Forderung, dass
kein Land im Vergleich zum Status Quo verliert und zum anderen die Erwartung, dass der
Bund bereit ist, Mehrausgaben von rd. 9,7 Mrd. Euro zu akzeptieren.
(121) Die zentralen Reformelemente betreffen die Abschaffung des Länderfinanzausgleichs
und des Umsatzsteuervorwegausgleichs sowie die damit einhergehende Neuordnung der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens. Zukünftig soll die Annäherung der Finanzkraft der einzelnen Länder über die Verteilung der Umsatzsteuer erfolgen. Die Länderanteile an der Umsatzsteuer werden dabei nach Einwohnern verteilt, wobei Zu- und Abschläge entsprechend der
jeweiligen Finanzkraft durchgeführt werden.61 In diesem Zusammenhang sieht das Modell zudem vor, dass die Länder einen höheren Anteil an der Verteilung der Umsatzsteuer im Gegenwert von 4,02 Mrd. Euro erhalten. Darüber hinaus sollen bestehende Umsatzsteuer-Festbeträge in Umsatzsteuersteuerpunkte umgewandelt werden.
(122) Für die Berechnung der Finanzkraft eines Landes soll die kommunale Finanzkraft mit
75 % anstatt wie bisher mit 64 % berücksichtigt werden. Die Einwohnerveredelung sowohl
bei den Stadtstaaten als auch bezogen auf den Dünnsiedleransatz soll unverändert bestehen
bleiben.
(123) Bei den allgemeinen BEZ soll der Ausgleichstarif nach oben angepasst werden. 62 Eine
Anschlussregelung für die auslaufenden Zuweisungen an die ostdeutschen Länder im Rahmen
des Solidarpakts II ist nicht vorgesehen. Hingegen sollen die SoBEZ für strukturelle Arbeitslosigkeit, die SoBEZ für die Kosten der politischen Führung sowie die Finanzierungshilfen
zur Abgeltung von Hafenlasten weiterhin bestehen bleiben. Mit den SoBEZ-Gemeindefinanz61
62

54

Der Tarif für die Zu- und Abschlagsbeträge soll linear auf 63 % festgelegt werden.
Bestehende Finanzkraftlücken sollen auf 99,75 % des Durchschnitts zu 80 % ausgeglichen werden.

kraft und den SoBEZ-Forschungsförderung sollen zwei neue Sondertatbestände eingeführt
werden.
(124) Weitere Reformelemente sind die Gewährung von Sanierungshilfen i. H. v. je
400 Mio. Euro an Bremen und das Saarland63 sowie die künftige Einbeziehung der Förderabgabe zu lediglich 33 % bei der Ermittlung der Finanzkraft der Länder. Ferner soll das Bundesprogramm zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (GVFG) fortgeführt
werden.
(125) Im Gesamtergebnis würde kein Land im Vergleich zum Status Quo schlechter gestellt.
Auf Grundlage der Mai-Steuerschätzung 2015 für das Jahr 2019 läge die Spannweite der Zugewinne der Länder im Vergleich zu den aktuellen Regelungen zwischen +84 Euro je Einwohner im Saarland und +224 Euro je Einwohner in Mecklenburg-Vorpommern. 64 Insgesamt
würden die ostdeutschen Länder die höchsten Mehreinnahmen aufweisen. Die Angleichung
der Finanzkraft über Zu- und Abschläge bei der Umsatzsteuerverteilung würde dazu führen,
dass mit Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Hamburg fünf Zahlerländer existieren. Für den Bund würde die Umsetzung des Modells der Ministerpräsidentenkonferenz inklusive der Berücksichtigung der Sanierungshilfen für das Saarland und Bremen Mehrausgaben i. H. v. 9,65 Mrd. Euro im Jahr 2019 bedeuten.
(126) Neben den Grundzügen zur Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs enthält der
Beschluss Vorschläge für weitere finanzpolitische Maßnahmen. So soll die Einhaltung der
Regelungen der Schuldenbremse durch Bund und Länder fortan durch den Stabilitätsrat überwacht werden. Des Weiteren ist vorgesehen, dass Bund und Länder ab 2020 gemeinsam Kredite aufnehmen können, sodass zukünftig die Länder vom Zinsvorteil des Bundes profitieren
können. Für bestehende Kredite der Konsolidierungsländer soll die gemeinsame Verlängerung
von Krediten bereits ab 2016 möglich sein.
Die neuen Regelungen sollen unbefristet gelten. Für das Jahr 2030 wäre eine erstmalige Überprüfung des neuen Systems avisiert. Den Ländern soll zudem eine Kündigungsmöglichkeit
eingeräumt werden. Hierfür bedürfte es einer Minderheit von mindestens drei Ländern.

63

64

Aussagen über die Dauer der Zahlung der Sanierungshilfen sind im Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz nicht explizit enthalten.
Bei der Berechnung der Pro-Kopf-Werte sind die Sanierungshilfen i. H. v. jeweils 400 Mio. Euro für das
Saarland und Bremen nicht berücksichtigt. Diese Finanzhilfen führen zu einwohnerbezogenen Mehreinnahmen von 489 Euro je Einwohner im Saarland bzw. 722 Euro je Einwohner in Bremen. Deren Berücksichtigung würde einen Ländervergleich erheblich verzerren.
55

Bewertung des Reformmodells der Ministerpräsidentenkonferenz
(127) Das Reformmodell der Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten enthält einige
Positionen, die sich in der öffentlichen Debatte für einen zu erzielenden Kompromiss bereits
als zentral herausgestellt haben.
Mit der Abschaffung des Umsatzsteuervorwegausgleichs wird eine Kernforderung NordrheinWestfalens umgesetzt. Für die ostdeutschen Länder war der Wegfall des Umsatzsteuervorwegausgleichs lange nicht verhandelbar, da sie immer noch eine wesentlich geringere Steuerkraft als die westdeutschen Länder besitzen und vor dem Hintergrund des grundgesetzlichen
Leitbilds gleichwertiger Lebensverhältnisse auf die Einnahmen aus dem Umsatzsteuervorwegausgleich angewiesen sind. Da neben dem Umsatzsteuervorwegausgleich nun auch der Länderfinanzausgleich i. e. S. entfällt und die Annäherung der Finanzkraft im Wesentlichen nur
noch über die Zu- und Abschläge bei der Umsatzsteuerverteilung erfolgen soll, würden die
ostdeutschen Länder im vorliegenden Modell sogar höhere Einnahmen aus der Umsatzsteuerverteilung erzielen als im Status Quo.
Ein weiterer Punkt betrifft die stärkere Berücksichtigung der Finanzkraft der Gemeinden im
föderalen Finanzsystem. Die Anhebung der Einbeziehung der Gemeindesteuern bei der Berechnung der Finanzkraft von 64 % auf 75 % bedeutet vor allem eine Besserstellung der Länder mit finanzschwachen Kommunen, also insbesondere der ostdeutschen Länder. Zudem soll
der kommunalen Finanzschwäche durch die Einführung von Gemeindefinanzkraft-BEZ begegnet werden.
(128) Die fiskalischen Mindereinnahmen der Nehmerländer aufgrund des Wegfalls des Länderfinanzausgleichs i. e. S. würden durch höhere Zuweisungen des Bundes in Form des angehobenen Ausgleichstarifs bei den allgemeinen BEZ und der Einführung der beiden neuen SoBEZ für Forschungsförderung und Gemeindefinanzkraft kompensiert. In Hinsicht auf höhere
Bundesergänzungszuweisungen ist jedoch anzumerken, dass diese nicht regelgebunden sind
und die Empfängerländer sich damit in noch größere Abhängigkeit von Zuweisungen des
Bundes begeben.
(129) Bei einer Umsetzung des Reformmodells würde Mecklenburg-Vorpommern bei einer
Pro-Kopf-Betrachtung am stärksten profitieren. Dieses Ergebnis bezieht sich jedoch auf die
Einnahmesituation im Jahr 2019, in dem die Solidarpakt-Mittel bereits fast ausgelaufen sind.65
Ein Vergleich mit der jetzigen Situation zeigt, dass die Einnahmen des Landes aus der Um65

56

Mecklenburg-Vorpommern würde im Jahr 2019 Solidarpakt-Mittel i. H. v. 221 Mio. Euro erhalten. Im Vergleich mit dem Jahr 2014 sind das Mindereinnahmen von 388 Mio. Euro.

satzsteuer, dem LFA sowie aus den vertikalen Zuweisungen des Bundes nach dem Reformmodell rd. 352 Mio. Euro höher ausfallen als die Ist-Einnahmen aus diesen Positionen im Jahr
2014.66 Dabei sind jedoch das vom Arbeitskreis „Steuerschätzung“ angenommene Wachstum
des Umsatzsteueraufkommens sowie die Inflation noch nicht berücksichtigt. Demzufolge
müsste das Land auch bei einer Umsetzung des Reformmodells seine Konsolidierungsbestrebungen weiter fortsetzen, um den dann immer noch bestehenden finanzpolitischen Herausforderungen (Einhaltung der Schuldenbremse, demografischer Wandel) begegnen zu können.
(130) Insgesamt würden die bisherigen Zahlerländer im neuen Ausgleichssystem im Umfang
von ungefähr 2 Mrd. Euro deutlich entlastet. Grundsätzlich würde der Wegfall des Länderfinanzausgleichs i. e. S. jedoch ein Aufkündigen des bündischen Prinzips67 vonseiten der Länder bedeuten. Die Verantwortung für die Annäherung der Finanzkraft der Länder würde annähernd vollständig auf den Bund übertragen.
(131) Durch die Übertragung von Umsatzsteuerpunkten vom Bund auf die Länder bzw. die
Umwandlung von Umsatzsteuerfestbeträgen in Umsatzsteuerpunkte wird der Betrag, den der
Bund im Vergleich zum Status Quo zusätzlich an die Länder zahlt, entsprechend des Wachstums des Umsatzsteueraufkommens dynamisiert.

66

67

Die Ist-Einnahmen aus der Umsatzsteuer, dem Länderfinanzausgleich sowie den BEZ betrugen 2014 4.104
Mio. Euro. Nach dem Reformmodell würden sich diese Positionen im Jahr 2019 auf rd. 4.456 Mio. Euro be laufen.
Vgl. BverfG, Urteil vom 24. Juni 1986 – 2 BvF 1/83, 2 BvF 5/83, 2 BvF 6/83, 2 BvF 1/85, 2 BvF 2/85.
57

3.2

Einsatz von Beschäftigten der DVZ M-V GmbH in der Landesverwaltung

(132) Der Landesrechnungshof hat bei seiner Prüfung der Organisation und IT im Landesamt
für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) festgestellt, dass im Landwirtschaftsministerium und seinem nachgeordneten Bereich sechs Beschäftigte der DVZ M-V GmbH eingesetzt
werden.68 Er bat daher die Staatskanzlei und die Ministerien um Auskunft zum Einsatz von
DVZ-Beschäftigten in deren Geschäftsbereichen und um Übersendung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen.
(133) Außer im Landwirtschaftsministerium wurden im ersten Halbjahr 2015 Beschäftigte
der DVZ M-V GmbH eingesetzt im:
•

Innenministerium:

3,

•

Justizministerium:

2,

•

Finanzministerium:

1.

Sie nehmen Aufgaben der IT-Betreuung und Netzwerkadministration wahr.
(134) Eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung zum Einsatz der DVZ-Beschäftigten konnte nur
das Finanzministerium für den Zeitraum Juni 2015 bis Dezember 2019 vorlegen. Sowohl das
Innenministerium als und auch das Landwirtschaftsministerium teilten mit, dass im Jahr 2000
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchgeführt worden seien, konnten diese aber nicht vorlegen.
Das Finanzministerium teilte mit, dass einer Auslagerung immer eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung zu Grunde zu legen ist. Über einen längeren Zeitraum sei zu prüfen, inwieweit eine
ursprünglich angenommene Wirtschaftlichkeit noch besteht oder alternative Aufgabenerledigungen möglich und wirtschaftlich sind. Auch ein Insourcing einer früher ausgelagerten Aufgabe könnte in Frage kommen, wobei dies mit neuen Stellenbedarfen verbunden wäre. Neben
dem Einspareffekt einer Auslagerung müsse auch die Bündelung des Know hows berücksichtigt werden, welche zu einer effizienteren Aufgabenerledigung auf qualitativ hohem Niveau
führe.
Der Landesrechnungshof teilt die Auffassung des Finanzministeriums. Gemäß VV Nr. 2 zu
§ 7 LHO sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei der Planung und während der Durchführung vorzunehmen. Bei mehrjährigen Maßnahmen ist in regelmäßigen Abständen die Wirt-

68

58

Vgl. im Abschnitt IV den Beitrag 10.

schaftlichkeit nachzuweisen, da sich im Zeitablauf wesentliche Größen, die die Wirtschaftlichkeit beeinflussen, ändern können.
(135) Das Landwirtschaftsministerium führte aus, dass die erwartete Entlastung durch das
zentral konzipierte und nach der Pilotierung mit Kabinettsbeschluss im Jahr 2014 eingestellte
IT-Grundsystem nicht eingetreten sei.
(136) Das Innenministerium verwies darauf, dass nach den vom Kabinett 2008 beschlossenen strategischen Leitlinien zur Ausrichtung der Informationstechnik des Landes Aufgaben
der IT-Betreuung und Netzwerkadministration nicht zu den Kernaufgaben der Landesverwaltung gehören und daher an die DVZ M-V GmbH auszulagern seien. Zur Zeit sei es damit befasst, Rahmenverträge zur Nutzung zentraler Infrastrukturdienste mit der DVZ M-V GmbH
abzuschließen.
(137) Das Finanzministerium teilte mit, dass es seit Beginn der Pilotierung des IT-Grundsystems Stelleneinsparungen erbracht habe. Nachdem die Einführung des Grundsystems nicht
mehr weiterverfolgt wurde, sei die Nutzung zentraler Dienste bisher noch nicht geregelt worden. In seiner Wirtschaftlichkeitsbetrachtung geht das Finanzministerium trotz höherer Kosten
für die Leistungsentgelte an die DVZ M-V GmbH im Vergleich zur Durchführung mit eigenem Personal davon aus, dass die Besetzung einer Stelle mit eigenem IT-technischem Fachpersonal nicht zielführend sei, weil die Aufgaben mittel- bis langfristig nicht mehr zu den
Kernaufgaben einer Landesverwaltung zählten. Nach dem E-Government-Masterplan soll der
IT-Betrieb weiter schrittweise an den Landesdienstleister übertragen werden. Weiterhin führt
das Finanzministerium aus, dass mit dem Personalkonzept 2004 den Ministerien vorgegeben
worden sei, durch Zentralisierung, Verlagerung oder Auslagerung nicht ministerieller Aufgaben die Aufgabenverrichtung zu optimieren. Für allgemeine Aufgaben wurden Zentralisierungsmöglichkeiten vorgeschlagen. Dazu gehöre, dass IT-Aufgaben auf die DVZ M-V GmbH
ausgelagert werden.
(138) Der Landesrechnungshof teilt die Auffassung, dass Aufgaben, die nicht zu den Kernaufgaben gehören, an zentrale Dienstleister ausgelagert werden können. Die unterschiedliche
Handhabung in den Ressorts zeigt jedoch, dass es bisher noch an klaren Kriterien fehlt, welche Aufgaben für eine Auslagerung in Betracht kommen und welche nicht. Aufgrund von
Skaleneffekten sollten sich Kostenvorteile ergeben. Die Entwicklung einer ressortübergreifenden Lösung wäre zu begrüßen. Nach dem Scheitern des IT-Grundsystems fehlte es bisher an
einer zentralen wirtschaftlichen Lösung, um den vom Innenministerium zitierten Kabinettsbeschluss umzusetzen. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit gebietet, eine zentrale Lösung von
vornherein so zu konzipieren, dass die Nutzung des Dienstleisters wirtschaftlicher als die Aufgabenerfüllung mit eigenen Beschäftigten ist.
59

3.3

E-Government in der Landesverwaltung

(139) Im Zuge der zunehmenden Durchdringung der Verwaltung mit IT-Technik wurden
auch neue Ansätze zu deren Organisation eingeführt, um die sich daraus ergebenden Potenziale nutzen zu können. Einer dieser Ansätze ist die Idee des E-Governments.
Am 01.08.2013 trat das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften (E-Government-Gesetz) in Kraft. Es dient dem Ziel, die elektronische Kommunikation mit der Verwaltung zu erleichtern und es Bund, Ländern und Kommunen zu ermöglichen, einfachere, nutzerfreundlichere und effizientere elektronische Verwaltungsdienste anzubieten. Das Gesetz gilt auch für Behörden der Länder, wenn diese Bundesrecht als eigene oder Auftragsangelegenheit erledigen sowie für die Gemeinden und Gemeindeverbände, wenn diese Bundesrecht anwenden.
Ein vergleichbares Landesgesetz gibt es in Mecklenburg-Vorpommern bisher nicht. Mit dem
zweiten Gesetz zur Änderung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes sind jedoch umfangreiche Regelungen zur elektronischen Aktenführung sowie der elektronischen Kommunikation und Zustellung im Verwaltungshandeln getroffen worden. Darüber hinaus beabsichtigt die
Landesregierung, dem Landtag den Entwurf eines E-Government-Gesetzes für MecklenburgVorpommern vorzulegen.
3.3.1 Masterplan
(140) 2004 hat eine interministerielle Arbeitsgruppe mit Vertretern aller Ressorts der Landesverwaltung und der Personalvertretungen unter themenbezogener Zusammenarbeit mit
dem Städte- und Gemeindetag M-V, dem Landkreistag M-V und dem Multimediabeirat erstmals einen E-Government-Masterplan erarbeitet. Er legt eine Strategie für die Erreichung der
mit dem E-Government verbundenen Ziele fest. Als Handlungsfelder für das E-Government
hat der Masterplan die Schaffung einer ressortübergreifenden Basis zur Bereitstellung ressortübergreifender Funktionalitäten identifiziert.
Mit dem Masterplan 2004 wurden 75 potenzielle E-Government-Projekte beschrieben. Davon
dienen 9 Projekte der Schaffung einer ressortübergreifenden einheitlichen Basis und stellen
dabei die „E-Government-Basiskomponenten“ dar. Mit dem Masterplan 2011 gab es Änderungen bei den E-Government-Basiskomponenten. Weiterhin wurde geregelt, dass die Basiskomponenten zentral vom Innenministerium für die gesamte Landesregierung zur Verfügung
gestellt werden. Im Masterplan 2011 wird auch der Begriff E-Government-Basisdienst ver-

60

wendet. Unter diesem Begriff werden zwölf Elemente verstanden, welche die Basiskomponenten ergänzen bzw. auf sie aufbauen.
(141) Mit dem Masterplan 2011 erfolgte eine Überarbeitung der E-Government Strategie des
Landes. Mit der Bildung des IT-Planungsrates als gemeinsames Steuerungsgremium des Bundes und der Länder und der Erarbeitung einer Nationalen E-Goverment-Strategie durch den
IT-Planungsrat hatten sich zwischenzeitlich die Rahmenbedingungen geändert und machten
eine Überarbeitung erforderlich.
(142) Da die E-Government-Landesstrategie im Einklang mit der nationalen E-GovernmentStrategie steht, gilt deren Leitbild gleichermaßen für die Landesverwaltung. Im Masterplan
2011 sind die vorgesehenen strategischen und operativen Zielsetzungen bis einschließlich
2015 dargestellt, sodass 2016 eine grundlegende Überarbeitung erforderlich ist.
3.3.2 Fortschrittsbericht
(143) Nach dem Masterplan 2011 sollte 2012 mit einem Fortschrittsbericht über den Stand
der Handlungsempfehlungen des Masterplans informiert werden. Zur Erfüllung dieser Anforderung wurde im März 2013 der E-Government-Fortschrittsmonitor geschaffen. In Form eines
speziellen Internetauftritts69 enthält der Monitor neben einer kurzen Beschreibung der verschiedenen Projekte auch Informationen zum Projekttyp, der Zielgruppe sowie dem Status der
Umsetzung.
Die E-Government-Basiskomponenten werden im Monitor als eine zusammengefasste Maßnahme abgebildet, wobei als Projekstatus „Betrieb“ angegeben ist.
(144) Im Fortschrittsbericht sind auch Projekte dargestellt, die sich weder auf den Masterplan 2004 noch auf den Masterplan 2011 zurückführen lassen. Auch wenn für diese Projekte
nach den Erfahrungen und Erkenntnissen des Landesrechnungshofes eine gewisse Notwendigkeit erkennbar ist, so erklärt dies nicht, welcher Bezug zwischen den jeweiligen Projekten und
den Masterplänen besteht.

69

Erreichbar unter http://www.cio.m-v.de/ .
61

3.3.3 IT-Strukturrahmen
(145) Ursprünglich enthielt der IT-Strukturrahmen (IT-SR) konkrete Regelungen zum ITEinsatz innerhalb der Landesverwaltung. Die in dem Plan enthaltenen Anforderungen, Festlegungen und Empfehlungen bildeten für alle Landesbehörden das einheitliche, verbindliche informationstechnische Strukturkonzept ab. Der IT-SR war für die Aufstellung der IT-Ressortpläne zu verwenden.
Der IT-SR ist das zentrale Regelwerk zur Standardisierung des IT-Einsatzes in der Landesverwaltung, beschreibt die Regeln zur Umsetzung der Strategie des Masterplans und unterstützt
die Zielerreichung. Die Standards sind in die Bereiche „Organisation und Vorgehensweise“
sowie „technische Standards“ unterteilt und gelten für alle Behörden der Landesverwaltung.
(146) Die erste Fassung des IT-SR stammt aus 1993. Diese enthielt „verbindliche Festlegung für die Planung, die Beschaffung, den Betrieb informationstechnischer Systeme. Leitmotiv des Strukturrahmens ist es, den IT-Einsatz in der Landesverwaltung an einheitlichen Prinzipien auszurichten“70. In den folgenden Jahren erfolgten mehrere strukturelle und inhaltliche
Überarbeitungen. Die aktuelle Fassung des IT-SR hat den Bearbeitungsstand 29.08.2005. Obwohl dieser Bearbeitungsstand vermuten lässt, dass das Regelwerk massiv veraltet ist, findet
es nach wie vor Anwendung.
So bilden beispielsweise die darin enthaltenen technischen Standards für die Netzwerkarchitektur weiterhin die Grundlage für das landesweite Verwaltungsnetzwerk LAVINE. Andere
Standards des IT-SR sind weitgehend produktneutral definiert oder stellen Prozessregeln dar,
die in weiteren Regelwerken oder Konzepten, wie beispielsweise dem IT-Projektmanagementhandbuch, beschrieben worden sind. Diese werden unabhängig vom IT-SR weiterentwickelt
und fortgeschrieben.
(147) Das Innenministerium beabsichtigt, den IT-SR zu aktualisieren. Der Landesrechnungshof begrüßt das.
3.3.4 IT-Richtlinien M-V
(148) Die IT-Richtlinien M-V71 sind ein Erlass des Innenministeriums, mit dem „Rahmenregelungen für die Planung, Koordinierung, Durchführung und Abstimmung von IT-Vorhaben

70
71

62

IT-Strukturrahmen, Stand 30.04.1993, S. 0-2.
Richtlinien über Planung und Einsatz von Informations- und Telekommunikationstechnik in der Verwaltung
des Landes Mecklenburg-Vorpommern.

in den obersten Landesbehörden und den ihnen nachgeordneten Behörden sowie Dienststellen der Landesverwaltung“72 festgelegt wurden.
Erstmalig wurden sie 1992 erlassen und in den folgenden Jahren kontinuierlich weiterentwickelt. Ursprünglich wurden mit den Richtlinien besondere Anforderungen an den IT-Einsatz,
Vorgaben für die Planung, Koordinierung des IT-Einsatzes sowie Maßgaben für die Durchführung von IT-Vorhaben definiert. Darüber hinaus wurde als Gremium der kooperativen Zusammenarbeit ein interministerieller Ausschuss für Informations- und Telekommunikationstechnik gebildet und das Innenministerium als IT-Koordinierungsstelle für die Landesverwaltung festgelegt.
(149) Die letzte Überarbeitung der IT-Richtlinien trat am 23.07.2004 in Kraft und war in ihrer Geltung auf drei Jahre befristet. Damit trat sie am 22.07.2007 außer Kraft. Eine Neufassung oder erneutes In-Kraft-Setzen erfolgte nicht, wodurch die IT-Richtlinien ersatzlos weggefallen sind.
(150) Auch wenn teilweise inhaltliche Überschneidungen mit anderen Regelwerken zum
IT-Einsatz bestehen, so entsteht aus den IT-Richtlinien aufgrund des Rechtscharakters eines
Erlasses eine Bindungswirkung, die ein Masterplan nicht in vergleichbarer Art und Weise entfalten kann.
3.3.5 Feststellungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(151) Der Landesrechnungshof hält die vorhandenen Regelwerke für überarbeitungswürdig.
•

Der IT-Strukturrahmen ist nicht mehr aktuell.

•

Die Regelwerke sind inhaltlich zu wenig aufeinander abgestimmt und verwenden
zum Teil unterschiedliche Definitionen und Begriffe.

•

Durch die nicht mehr geltenden IT-Richtlinien werden die Möglichkeiten zur koordinierten und wirtschaftlichen Weiterentwicklung der IT-Landschaft der Landesverwaltung unnötig eingeschränkt.

Der Landesrechnungshof begrüßt, dass das Innenministerium die Regelwerke überarbeitet.
Die vom Innenministerium vorgestellten Überlegungen dazu sind schlüssig. Eine abschließende Bewertung ist noch nicht möglich.

72

Nr. 1.1.1 IT-Richtlinien M-V vom 22.04.1992.
63

(152) Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, dass das Innenministerium die Potenziale verstärkt nutzt, die darin liegen, dass es für den Erlass und die Weiterentwicklung der
vorgenannten Regelwerke zuständig ist.
•

Der Fortschrittsmonitor kann als Controlling-Instrument genutzt werden, um den
Prozess des weiteren Ausbaus des E-Governments zu steuern und zielgerichtet zu gestalten. Der Landesrechnungshof hat sich wiederholt dafür ausgesprochen, das ITControlling des Innenministeriums zu stärken73. Mit dem Fortschrittsmonitor verfügt
das Innenministerium über ein Instrument, das zu diesem Zweck ohne zusätzlichen
Ressourceneinsatz genutzt werden kann.

•

Der IT-Strukturrahmen ermöglicht es dem Innenministerium, den IT-Einsatz in der
Landesverwaltung umfassend zu standardisieren. Das schafft die Voraussetzungen für
eine reibungslose und effiziente Zusammenarbeit innerhalb der Landesverwaltung,
aber auch darüber hinaus. Hierzu fehlt es bisher an einer verbindlichen Definition
von IT-Standards für die Landesverwaltung (vgl. Tz. 153).

•

Mit Hilfe der IT-Richtlinien vermag das Innenministerium rechtliche Verbindlichkeit
für die Einhaltung der Standards, die Nutzung der Instrumentarien u. ä. zu setzen und
zu verstetigen. Ohne in die Ressorthoheit einzugreifen, vermag das Innenministerium
damit entscheidende Weichenstellungen für den künftigen IT-Einsatz in der Landesverwaltung vorzunehmen.

Die Regelwerke und Instrumentarien in diesem Sinne zu nutzen bedeutet zugleich, die Strategie- und Steuerungsfunktion des Innenministeriums im IT-Bereich zu stärken. Darüber hinaus
ermöglicht dies dem Innenministerium, die Arbeit des IT-Beauftragten des Landes noch besser zu unterstützen. Der IT-Beauftragte des Landes ist ein wichtiger Wegbereiter für ein erfolgreiches E-Government.
(153) Der Landesrechnungshof regt an, dass das Innenministerium ergänzend zu den bestehenden Regelungen einheitliche IT-Standards für die Landesverwaltung verbindlich definiert.
Die Definition von Standards dient dazu, die Ziele Wirtschaftlichkeit, Agilität, Wiederverwendbarkeit, Offenheit, Interoperabilität, Skalierbarkeit, Sicherheit, Klarheit und Aktualität zu
erreichen.

73

64

Vgl. z. B. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015): Jahresbericht 2014 (Teil 2) – Landesfinanzbericht 2014, Tzn. 244 ff.

(154) Insbesondere die Wirtschaftlichkeit von IT-Projekten, denen das Risiko unvorhergesehener Kostensteigerungen innewohnt, kann durch Standards, bei denen das Verhältnis von
Kosten und Nutzen abgewogen wurde, verbessert werden. Standards sollten dazu grundsätzlich technik- und anbieterunabhängig definiert werden. Sie dienen als Grundlage für die Entscheidung für bestimmte Produkte im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung unter Beachtung haushalts- und wettbewerbsrechtlicher Vorschriften. Zudem ermöglichen technikund anbieterunabhängige Standards die Prüfung, ob Open-Source-Produkte eingesetzt werden
können.
(155) Durch das Ziel Offenheit wird angestrebt, dass Softwaresysteme öffentlich zugänglich
sind und deren Weiterentwicklung nicht von Interessen einzelner Marktteilnehmer abhängig
ist. Insbesondere sollte ein Standard nicht davon abhängig sein, dass ein einzelner Anbieter
darüber entscheidet, ob dieser weiterentwickelt und gepflegt wird. Dadurch wird eine möglichst lang andauernde Funktionalität von IT-Systemen ermöglicht. Die Vielfalt verschiedener
Anwendungen auf Basis offener Standards fördert die Akzeptanz von E-Governmentlösungen
insbesondere an der Schnittstelle zwischen Behörde und Bürger.
(156) Das Ziel Interoperabilität verlangt, dass verschiedene Systeme oder Organisationen unabhängig von der jeweils eingesetzten Technik oder den eingesetzten Betriebssystemen und
Anwendungen ohne zusätzlichen Aufwand zusammenarbeiten können. Interoperabilität ist
eine Grundvoraussetzung für E-Government-Lösungen.
(157) Standards sollen so definiert werden, dass die Informationstechnik kurzfristig und flexibel bei wechselnden Anforderungen angepasst werden kann (Agilität). Möglichst viele Teile
bereits implementierter Softwaresysteme sollen wiederverwendbar sein. Die Verarbeitungskapazität eines IT-Systems muss dem jeweiligen Bedarf angepasst werden können (Skalierbarkeit), um die Stückkosten der Verarbeitung zu minimieren. Dies ist insbesondere bei E-Government-Lösungen notwendig, da deren Nutzung Schwankungen unterliegen kann.
(158) Standards müssen fortlaufend überprüft und an die technische Entwicklung angepasst
werden (Aktualität), um Sicherheitslücken zu vermeiden. Die verbindlich vorgeschriebene
Nutzung jeweils aktueller, dem Stand der Technik entsprechender Standards erhöht die Sicherheit der eingesetzten IT-Systeme. Standards müssen hinreichend konkret definiert und mit
technischen Spezifikationen versehen sein.

65

IV. Feststellung zur Prüfung der Landesverwaltung
Einzelplan 03 – Geschäftsbereich des Ministerpräsidenten – Staatskanzlei
1

Mecklenburg-Vorpommern-Tage 2012 und 2014

Alle zwei Jahre richtet die Staatskanzlei einen Mecklenburg-Vorpommern-Tag aus. Dieses Landesfest wird zu einem wesentlichen Teil durch Sponsoren finanziert. Das Land
vereinnahmt die Sponsorengelder, ohne die erwartbaren Beträge im Landeshaushalt auszuweisen. Darunter leidet die Transparenz, denn so bleibt unklar, wie viel die Feste kosten.
Für die Durchführung der Mecklenburg-Vorpommern-Tage bedient sich die Staatskanzlei einer Agentur. Die Staatskanzlei muss dem Handeln der Agentur größere Aufmerksamkeit widmen.
(159)

Der Mecklenburg-Vorpommern-Tag (MV-Tag) wird seit dem Jahr 2000 als offizielles

Landesfest an wechselnden Austragungsorten begangen, seit 2006 in zweijährigem Rhythmus.
Ausgerichtet wird der MV-Tag von der Staatskanzlei. Für die Organisation und Durchführung
des MV-Tages verpflichtet die Staatskanzlei eine Agentur.
1

Transparenz schaffen

(160) Der Haushaltsplan soll alle zu erwartenden Einnahmen und alle voraussichtlich zu
leistenden Ausgaben enthalten; sie sind mit größtmöglicher Genauigkeit zu errechnen oder zu
schätzen. Die Zahlungen der Sponsoren und Aussteller der MV-Tage gehören zu den Einnahmen des Landes, die im Haushaltsplan abzubilden sind.
(161)

Die Staatskanzlei veranschlagte für die MV-Tage 2012 und 2014 im Haushaltsplan

Ausgaben von jeweils 240.000 Euro, Einnahmen hingegen setzte sie nicht an – der Titel für
Kostenbeiträge und Sponsorengelder bleibt leer. Erfahrungsgemäß konnte die Staatskanzlei
mit Sponsorengeldern, Nutzungsentgelten und Kostenbeiträgen von mindestens 200.000 Euro
je MV-Tag rechnen. Für 2008, 2012 und 2014 lagen diese Einnahmen tatsächlich nur geringfügig höher, für 2010 sogar erheblich. Die Staatskanzlei sollte daher künftig die mindestens zu
erwartenden Einnahmen auch veranschlagen, um die Gesamtausgaben für die MV-Tage transparent darzustellen. Nur so wird deutlich, dass die MV-Tage nicht 240.000 Euro kosten, sondern wenigstens 440.000 Euro.

67

2

Verträge mit der Agentur, mit Sponsoren und Ausstellern

(162) Zu den Zielen der Landesregierung gehört die Korruptionsbekämpfung. Die Verwaltungsvorschrift zur Bekämpfung von Korruption in der Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern soll dazu dienen, „der Korruption noch wirkungsvoller vorzubeugen, korrupte
Praktiken aufzudecken, zu verfolgen und zu ahnden.“ Dieses Regelwerk lässt Sponsoring nur
dann zu, „wenn der Anschein einer möglichen Beeinflussung bei der Wahrnehmung des Verwaltungshandelns ausgeschlossen ist“.
(163) Unter Sponsoring versteht man Geld-, Sach- oder Dienstleistungen von Privaten an die
Verwaltung mit dem Ziel, dadurch einen werbewirksamen Vorteil zu erlangen. Sponsoring
birgt das Risiko von Korruption – die gilt es zu vermeiden. Um die finanzielle Beteiligung der
Sponsoren so transparent wie möglich zu gestalten, schließt die Agentur mit jedem Sponsor
einen schriftlichen Sponsoringvertrag. Vereinbart werden die Leistungen für den Sponsor (wie
und wo kann der Sponsor für sich oder sein Unternehmen werben) sowie die Zahlungen des
Sponsors. Die Staatskanzlei hat vor Unterzeichnung der Sponsoringverträge jeden Vertrag
daraufhin zu prüfen, ob die normierten Grundsätze für Sponsoring beachtet werden.
(164) Für den MV-Tag 2012 verzichtete die Staatskanzlei gänzlich auf die Prüfung der
Sponsoringverträge. Für den MV-Tag 2014 ließ sie sich die Verträge erst unmittelbar vor Eröffnung des MV-Tages von der Agentur übergeben, obwohl sie dort bereits frühzeitig vorlagen. Eine ordentliche Prüfung der Verträge war in der verbliebenen Zeit nicht möglich. Die
Staatskanzlei räumte diese Mängel ein und sicherte zu, die Sponsoringverträge für die künftigen MV-Tage rechtzeitig zu prüfen.
(165) Die Prüfung der Sponsoringverträge ist nicht nur eine Formalie: Um Wettbewerbsbeschränkungen zu vermeiden, sehen die Agenturverträge vor, dass „keine exklusiven Vermarktungsrechte hinsichtlich des Produkts des Sponsors gewährt werden“. Diese Beschränkung
blieb zweimal unbeachtet. Bei den MV-Tagen 2012 und 2014 durfte jeweils ein Sponsor seine
Leistungen den Besuchern exklusiv anbieten. Die Staatskanzlei erklärte, Exklusivrechte künftig nicht mehr an Sponsoren zu vergeben.
(166) Schriftliche Vereinbarungen zu treffen hatte die Agentur auch mit den Ausstellern über
deren Nutzungsentgelte und Kostenbeiträge. Für den MV-Tag 2012 fehlten 14 von 70 solcher
Vereinbarungen, für den MV-Tag 2014 fehlten 8 von 81. Die Staatskanzlei sagte zu, die
Agentur aufzufordern, mit den Ausstellern künftig durchweg schriftliche Verträge zu schließen. Das ist nicht zuletzt deswegen bedeutsam, weil die Agentur Provisionen erhält für alle
akquirierten Sponsorengelder ebenso wie für die Nutzungsentgelte und Kostenbeiträge.
68

(167) Die Prüfung der Unterlagen erwies sich zuweilen als zumindest schwierig, in etlichen
Fällen war sie unmöglich. So hatte die Agentur in ihren häufig nicht datierten Abrechnungen
für die Staatskanzlei vereinnahmte Sponsorengelder ohne Mehrwertsteuer ausgewiesen und
bereits gekürzt um die eigene Provision. In beträchtlichem Umfang fehlten Buchungsbelege.
Das lässt nicht zwingend vermuten, dass Buchungen unberechtigt zu Lasten des Landes erfolgt wären. Auszuschließen ist dies jedoch auch nicht. Die Staatskanzlei wird dafür Sorge
tragen müssen, dass die beauftragte Agentur künftig sorgfältiger die ihr übertragenen Aufgaben wahrnimmt, Einnahmen und Ausgaben trennt, Sponsorengelder einschließlich Mehrwertsteuer ausweist und sämtlichen Buchungen Belege beifügt. Die Staatskanzlei hat die Feststellungen des Landesrechnungshofes anerkannt. Sie wird die Agentur künftig insoweit auf eindeutige Vorgaben verpflichten.

(168) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

69

Einzelplan 04 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Inneres und Sport
2

Zuschüsse an Hilfsorganisationen im Katastrophenschutz

Die Richtlinie gestaltete die Förderung der Hilfsorganisationen im Katastrophenschutz
als institutionelle Förderung aus. Sowohl die zuständige Bewilligungsstelle als auch teilweise die Hilfsorganisationen hielten sich nicht an die Förderrichtlinie. Sie lehnten sich
weitgehend an die weniger strengen Regelungen zur Projektförderung an. Auch dadurch bedingt kam es gehäuft zu Verstößen gegen das Zuwendungsrecht.
Bis 2020 wird das Land mehr als 2,2 Mio. Euro in jährlichen pauschalen Raten für die
Medical Task Forces an den Landesverband des Deutschen Roten Kreuzes e. V. zahlen.
Es gibt keine Verrechnungsmöglichkeiten bei Unterschreitung der Pauschale. Daher
sollte das Innenministerium nach Überwachung der Ausgabenentwicklung die im Vertrag eingeräumte Möglichkeit zur Nachverhandlung nutzen.
(169) In Mecklenburg-Vorpommern ist der Katastrophenschutz Aufgabe des Landes, der
Landkreise und der kreisfreien Städte. Beim Katastrophenschutz wirken auch private Organisationen mit ihren Einheiten und Einrichtungen mit. Der Katastrophenschutz basiert zum
großen Teil auf ehrenamtlicher Tätigkeit. So sind zurzeit in Mecklenburg-Vorpommern etwa
2.350 ehrenamtliche Helferinnen und Helfer in Katastrophenschutzeinheiten tätig. Ganz überwiegend sind diese bei den fünf privaten Hilfsorganisationen Arbeiter-Samariter-Bund e. V.,
Deutsches Rotes Kreuz e. V. (DRK), Johanniter-Unfall-Hilfe e. V., Malteser Hilfsdienst e. V.
und Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft e. V. organisiert.
Die Kosten, die den Organisationen sowie den Landkreisen und kreisfreien Städten durch ihre
Mitwirkung im Katastrophenschutz entstehen, sind nach dem Katastrophenschutzgesetz
Mecklenburg-Vorpommern grundsätzlich selbst zu tragen. Gleichwohl beteiligt sich das Land
insbesondere an den Kosten der Ausbildung und Unterstützung der Einheiten und Einrichtungen des Katastrophenschutzes. Im Einzelplan des Innenministeriums werden seit 1992 Haushaltsmittel u. a. auch Zuwendungen für diesen Zweck bereitgestellt. In den Jahren 2012 bis
2014 waren dies zwischen 220.000 Euro und 438.500 Euro. Diese Haushaltsmittel prüfte der
Landesrechnungshof ab Ende 2014.
1

Förderrichtlinie und Förderpraxis

(170) In den Jahren von 1994 bis einschließlich 2014 stellte das Land jeweils Zuwendungen
von rd. 100.000 Euro an die privaten Hilfsorganisationen für die institutionelle Förderung
70

nach der Katastrophenschutzrichtlinie zur Verfügung. Diese Förderrichtlinie enthält ergänzende und auch abweichende Regelungen zu den allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur LHO.
Sie legt verbindlich fest, wie in diesem Zuwendungsbereich zu verfahren ist. Zudem bindet sie
die Bewilligungsstelle – das Landesamt für zentrale Aufgaben und Technik der Polizei,
Brand- und Katastrophenschutz (LPBK) – bei der Ausübung ihres Ermessens und dient nach
außen der Information der privaten Hilfsorganisationen als potentielle Zuwendungsempfänger.
Mindestens im Zeitraum 2012 und 2013 duldete das LPBK u. a., dass die Hilfsorganisationen
ihrer im Rahmen der institutionellen Förderung bestehenden Pflicht nicht nachkamen, mit der
Antragstellung auch ihre Haushalts- oder Wirtschaftspläne vorzulegen. Dadurch konnte das
LPBK auch nicht die Haushalts- oder Wirtschaftspläne dem Finanzministerium zur Prüfung
und Billigung vorlegen, wozu es nach den Bewirtschaftungsregelungen des Landes verpflichtet gewesen war. Dem Finanzministerium wiederum fiel das Fehlen der Haushalts- bzw. Wirtschaftspläne nicht auf; es hätte sonst nach den Vorschriften die Haushaltsmittel bis auf weiteres sperren müssen.
(171) Das Finanzministerium bestätigte die Feststellung, dass in den vom Landesrechnungshof angeführten Jahren 2012 und 2013 die Haushalts- oder Wirtschaftspläne der Hilfsorganisationen nicht zur Prüfung und Billigung vorgelegt wurden. „Da aber von Beginn der Förderung an Projektförderung beabsichtigt war und praktiziert wurde, bestand keine Notwendigkeit zur Vorlage der Wirtschaftspläne durch das Innenministerium. Der eigentliche Kritikpunkt liegt somit bereits im Wortlaut der Förderrichtlinie von 1994, was der Unsicherheit der
im Aufbau befindlichen Verwaltung bei der rechtlichen Abgrenzung von institutioneller Förderung und Projektförderung geschuldet gewesen sein mag.“
(172) Das Innenministerium teilte mit, dass 2014 im LPBK damit begonnen worden sei, die
selbst erkannten und später durch den Landesrechnungshof festgestellten Mängel abzustellen.
Inzwischen sei nach Änderung der Richtlinie die Pflicht zur Vorlage von Haushalts- bzw.
Wirtschaftsplänen entfallen.
(173) Der Landesrechnungshof bemerkt dazu, dass die vom Finanzministerium erlassenen
Bewirtschaftungsregelungen des Landes auch für das Finanzministerium gelten. Die Pflicht
zur Vorlage der Haushalts- oder Wirtschaftspläne entfiel erst mit der Richtlinienänderung im
Jahr 2015. Der Landesrechnungshof kann nicht nachvollziehen, dass die beabsichtigte Projektförderung nicht früher mit einer Richtlinienänderung umgesetzt wurde.

71

2

Förderung neben der Richtlinie

(174) Die Zuwendungen bis einschließlich 2013 sind nach dem Wortlaut der Bewilligungsbescheide trotz der eigentlich beabsichtigten Projektförderung nach den Vorschriften zur institutionellen Förderung vergeben worden. Erst 2014 – noch vor Beginn der Prüfung des Landesrechnungshofes – wurde das Antrags- und Bewilligungsverfahren umgestellt. Das LPBK vergab nun die Zuwendungen direkt nach den Zuwendungsvorschriften des § 44 Abs. 1 LHO. Im
Jahr 2014 erließ das LPBK die Zuwendungsbescheide als Projektförderung mit Zulassung des
einfachen Verwendungsnachweises. Eine Änderung der Förderrichtlinie beim zuständigen Ministerium bewirkte es nicht. Mit der Projektförderung ist u. a. verbunden, dass die Hilfsorganisationen nicht die gesamte Wirtschaftsführung ihres Landesverbandes offenlegen müssen,
sondern – wie in den Vorjahren praktiziert – nur die Ausgaben für den Teilbereich Katastrophenschutz.
Die Vergabe der Zuwendungen an die Hilfsorganisationen hätte nicht direkt nach
§ 44 Abs. 1 LHO erfolgen dürfen, da die Richtlinie für diesen Förderbereich noch nicht außer
Kraft war. Eine Änderung der Zuwendungsart in Projektförderung wäre nur im Rahmen einer
Richtlinienänderung unter Beteiligung des Finanzministeriums und des Landesrechnungshofes zulässig gewesen.
Die Beauftragten des Landesrechnungshofes haben daher auf eine unverzügliche Richtlinienänderung gedrängt, um eine ordnungsgemäße Förderung im Jahr 2015 sicherzustellen.
(175) Das Innenministerium verweist darauf, dass seit Ende März 2015 die geänderte Richtlinie mit der Projektförderung Anwendung finde. Künftig würden nun neben den Verwaltungsvorschriften zur Projektförderung alle Regelungen für die Vergabe von Zuwendungen in
den Bewirtschaftungserlassen beachtet. Zusammen mit den Hilfsorganisationen solle eine
„der Sachlage angemessene, haushaltskonforme Förderpraxis“ etabliert werden, die das wesentliche Element der ehrenamtlichen Mitarbeit besonders berücksichtige.
(176) Der Landesrechnungshof begrüßt das Bemühen um eine angemessene haushaltskonforme Förderpraxis. Diese muss sich nach Auffassung des Landesrechnungshofes auch in der
jeweiligen Förderrichtlinie, deren Erlass in Mecklenburg-Vorpommern grundsätzlich verbindlich ist, wiederfinden. Es ist zwar möglich, eine Förderung eines einzelnen Projektes ohne
Förderrichtlinie vorzunehmen. Diese Konstellation war im Jahr 2014 jedoch nicht gegeben,
weil es noch eine Richtlinie gab.

72

Künftig muss sich jede Änderung der Förderpraxis in der jeweiligen Förderrichtlinie widerspiegeln. Nur so tragen Förderrichtlinien zur Rechtssicherheit und Wahrung des Gleichheitsgrundsatzes bei.
3

Antrags- und Bewilligungsverfahren

(177) Der Antrag auf Zuwendungen muss alle Angaben enthalten, die zur Beurteilung der
Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung erforderlich sind. Die fünf Hilfsorganisationen reichten unvollständige Antragsunterlagen ein. Das LPBK forderte fehlende Angaben
nicht nach. Ob eine Antragsprüfung in den Jahren 2012 und 2013 stattgefunden hat, war nicht
feststellbar.
Die Antragsprüfung stellt den wichtigsten Teil des gesamten Zuwendungsverfahrens dar. Versäumnisse, die bei der Antragsprüfung gemacht werden, wirken sich maßgeblich über den Zuwendungsbescheid bis hin zur Verwendungsnachweisprüfung aus. Demgemäß ist der Vermerk über das Ergebnis der Antragsprüfung für das Zuwendungsverfahren unverzichtbar.
Das Fehlen einer dokumentierten Antragsprüfung wirkte sich auf den Inhalt der Zuwendungsbescheide aus, sodass die Bescheide keine Angaben zum Umfang der zuwendungsfähigen
Ausgaben enthielten. Diese Angabe gehört zu den Mindestbestandteilen eines Zuwendungsbescheides.
(178) Das Innenministerium teilt mit, dass „2014 – noch vor Beginn der Prüfung durch den
Landesrechnungshof – das verwaltungsmäßige Bewilligungsverfahren entsprechend der
VV zu § 44 LHO angepasst“ wurde. Das Ergebnis der Antragsprüfung werde seitdem dokumentiert. Die Zuwendungsbescheide enthielten nun die geforderten Mindestinhalte, weiterhin
die Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung und einen Vordruck für den
Verwendungsnachweis.
4

Verwendungsnachweise und ihre Prüfung

(179) Die Verwendungsnachweise bestehen – ob bei institutioneller oder Projektförderung –
aus Sachbericht und zahlenmäßigem Nachweis. Der zahlenmäßige Nachweis ist bei institutioneller Förderung genau so wie der Haushalts- oder Wirtschaftsplan zu gliedern. Bei der institutionellen Förderung sind keine Belege vorzulegen. Im Sachbericht ist die Tätigkeit des Zuwendungsempfängers sowie das erzielte Ergebnis im abgelaufenen Haushalts- oder Wirtschaftsjahr darzustellen.
Die fünf Hilfsorganisationen haben die Verwendung der Zuwendungen in den geprüften Jahren unterschiedlich nachgewiesen. Der eingereichte zahlenmäßige Nachweis jeder Hilfsorga73

nisation war anders aufgebaut und unterschiedlich tief gegliedert. Zum Teil wurde nur in
Höhe des Festbetrages abgerechnet. Den Haushalts- oder Wirtschaftsplan der gesamten Organisation – wie bei regelgerechter institutioneller Förderung – rechnete keine ab. Bei einer
Hilfsorganisation fehlten die Sachberichte gänzlich. Eine andere legte für 2013 einen unzureichenden Sachbericht, der aus zwei Sätzen bestand, vor. Eine Dritte ging im Sachbericht 2013
nicht auf wichtige finanzielle Maßnahmen ein.
Die Prüfvermerke des LPBK lagen im Rahmen der Prüfung nur für das Jahr 2012 vor. Die
Verwendungsnachweise zum Jahr 2013 waren bis Mai 2015 noch nicht abschließend geprüft.
Das LPBK prüfte die unvollständigen Verwendungsnachweise 2012 mit folgendem Ergebnis:
„Die Förderung wurde im Bewilligungszeitraum zweckentsprechend für die Ausstattung,
Ausbildung und Unterhaltung der Einheiten und Einrichtungen sowie Verwaltungsausgaben
verwendet.“
Die Verwendungsnachweisprüfung ist im LPBK nicht bzw. nur unzureichend durchgeführt
worden. Es hätten Ergänzungen verlangt werden müssen, da keine Hilfsorganisation einen
korrekten zahlenmäßigen Nachweis vorgelegt hatte. Auch bei den Sachberichten hätte es
Nachforderungen geben müssen.
(180) Das Innenministerium teilt mit, dass das LPBK künftig auf eine Vorlage der Verwendungsnachweise entsprechend den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur
Projektförderung hinwirken werde. Der Vermerk über das Ergebnis der verwaltungsmäßigen
Prüfung des Verwendungsnachweises erfolge zukünftig nach den Vorgaben der LHO.
5

Mittelverwendung bei den Hilfsorganisationen

(181) Im Einzelfall wurden neben Ausgaben für die ehrenamtlichen Helfer auch Ausgaben
für Bewirtungen von hauptamtlichen Mitarbeitern der Hilfsorganisationen, z. B. bei Dienstbesprechungen bzw. Arbeitssitzungen mit dem LPBK oder dem Landkreis abgerechnet.
Ausgaben für Bewirtungen sind nicht immer auszuschließen. Vorsorglich weist der Landesrechnungshof darauf hin, dass solche Ausgaben eine Außenwirkung haben müssen, nicht jedoch zur sog. Innenpräsentation (Bewirtung der Mitarbeiter) verwendet werden dürfen. Außenwirkung74 ist immer dann anzunehmen, wenn die Anzahl der Externen bzw. Ehrenamtlichen überwiegt. Auch müssen derartige Ausgaben in solchen Fällen angemessen und auf ein
notwendiges Maß beschränkt sein. Das ist regelmäßig bei Ausgaben für Tagungsgetränke an-

74

74

Vgl. hierzu auch Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015): Jahresbericht 2014 (Teil 2) – Lan desfinanzbericht 2014, S. 21.

zunehmen75. Darüber hinaus gehende Ausgaben für Bewirtungen (sog. „Selbstbewirtung“)
sind der privaten Lebensführung zuzuordnen und daher nicht aus Haushaltsmitteln, sondern
durch Unkostenbeiträge der Teilnehmer abzudecken.
(182) Vier Hilfsorganisationen haben in den geprüften Jahren ihren Beschäftigten für die
Nutzung von Privat-PKW auf Dienstreisen 0,30 Euro/km erstattet. In den Verwendungsnachweisen von drei Hilfsorganisationen wurde diese Erstattung vollständig nachgewiesen. Eine
andere Organisation kürzte den abgerechneten Kilometersatz auf den nach dem Landesreisekostengesetz zulässigen Höchstbetrag von 0,25 Euro/km.
Vor dem Hintergrund der vorgefundenen unterschiedlichen Verfahrensweisen bei der Abrechnung und auch im Hinblick auf das Gebot der Sparsamkeit regt der Landesrechnungshof an,
die Anwendung des Landesreisekostengesetzes in die Förderrichtlinie als „Sonstige Nebenbestimmung“ aufzunehmen.
(183) Das Innenministerium erklärt, den Bewertungen bzw. Anregungen des Landesrechnungshofes hinsichtlich der Bewirtungen zu folgen. Es will bei der nächsten Änderung der
Richtlinie die Aufnahme der Anwendung des Landesreisekostengesetzes als „Sonstige Nebenbestimmung“ prüfen. Bei dieser Prüfung werde es berücksichtigen, dass Zuwendungsempfänger – wenn sie ihre Gesamtausgaben überwiegend aus öffentlichen Mitteln bestreiten – ihre
Beschäftigten nicht besser als vergleichbare Landesbedienstete stellen dürfen.
6

Pauschale Zahlungen für Medical Task Forces

(184) Medical Task Forces (MTF) dienen der Unterstützung regulärer Einheiten des Sanitätsdienstes im Bevölkerungsschutz. Sie sind ein Kernelement des neuen Ausstattungskonzeptes des Bundes, das seit 2007 den Ausbau des Katastrophenschutzes der Länder vorsieht. Für
das Land Mecklenburg-Vorpommern sind drei MTF von bundesweit 61 vorgesehen. Für die
drei MTF stellt der Bund nach und nach Technik, insbesondere Fahrzeuge, für das Land bereit. Im Land wird sich am Ende der Aufbauphase der MTF, die 2020 abgeschlossen sein soll,
ein Bestand von 54 vom Bund bereitgestellten Fahrzeugen befinden. Hierzu sind dann am
Ende der Aufbauphase 516 auszubildende Helfer erforderlich.
Nach einer Vereinbarung zwischen dem Land Mecklenburg-Vorpommern und dem DRKLandesverband Mecklenburg-Vorpommern e. V. vom 13.04.2013 beauftragte das Innenministerium den DRK-Landesverband mit dem Aufbau, der Vorhaltung und dem Einsatz von drei
75

Vgl. hierzu weiter Landesrechnungshof Mecklennburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht 2008 (Teil 2) –
Landesfinanzbericht 2008, S. 147 und Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2002): Jahresbericht
2002, S. 55.
75

Medical Task Forces. Danach zahlt das Land dem DRK jährlich eine Pauschale von
287.441,63 Euro für die Vorhaltung der MTF. Die Finanzierung ist – nach den Kalkulationen
des DRK, die dem LPBK und dem Innenministerium vorlagen – auf acht Jahre bis zum Jahr
2020 angelegt worden.
Jährlich sind gleich hohe Pauschalbeträge vereinbart worden, ungeachtet dessen, dass die Anzahl der Fahrzeuge bzw. Helfer bis zum Jahr 2020 erst nach und nach bis zum Erreichen der
Sollstärke anwachsen wird. Dieses Finanzierungsmodell bildet nicht den tatsächlichen jährlichen Mittelbedarf ab. Die Regelungen zur Vorhaltepauschale des Landes sind als ein Verhandlungsergebnis anzusehen, das die Interessen des DRK auf finanzielle Absicherung vollständig abdeckt. Eine Verrechnung der in den ersten Jahren erwarteten Minderausgaben mit
der darauf folgenden Pauschale konnte nicht vereinbart werden. Es ist jedoch festgelegt, dass
bei „ … Mittelüberschreitung/ Mittelunterschreitung … die Partner nach Treu und Glauben
verpflichtet sind, die Vorhaltepauschale zeitnah neu zu verhandeln.“ Das Finanzministerium
hat dieser Vereinbarung, die von erheblicher finanzieller Bedeutung ist, nach § 40 LHO zugestimmt.
Die vereinbarte Vorhaltepauschale wird dazu führen, dass die zu erwartenden Überzahlungen
der ersten Jahre beim DRK verbleiben und jeweils auf das Folgejahr übertragen werden. Im
Hinblick auf die Möglichkeit der Neuverhandlung der Vorhaltepauschale und die vom Finanzministerium erteilte Einwilligung wird die ungewöhnliche Finanzierung der drei Medical Task
Forces für sich genommen nicht beanstandet.
(185) Die separate Sachgebietsrechnung des DRK für die Medical Task Forces zeigt für das
Jahr 2013 nicht verbrauchte Mittel in Höhe von 212.524,26 Euro auf, die als Übertrag auf das
Jahr 2014 nachgewiesen werden. Auch die Sachgebietsrechnung 2014 weist 297.599,17 Euro
als Übertrag auf das Jahr 2015 aus.
Der sich aus den Sachgebietsrechnungen 2013 und 2014 ergebende Übertrag auf das jeweils
folgende Jahr bestätigt die Annahme, dass es in den ersten Jahren zu Überzahlungen aufgrund
der durchschnittlichen Vorhaltepauschale kommt. Dass dem DRK im Jahr 2015 nicht verbrauchte öffentliche Mittel aus den Vorjahren zur Verfügung standen, die die Höhe der Vorhaltepauschale des Landes übersteigen, zeigt außerdem, dass die Vereinbarung zwischen DRK
und Innenministerium zu Lasten des Landes erfolgt ist. Es kann nicht sein, dass eine private
Organisation Landesmittel in beträchtlicher Höhe zur Verfügung hat, ohne diese unmittelbar
zu benötigen.

76

Die Entwicklung der Gesamtkosten und der nicht verbrauchten Pauschale muss in den Folgejahren dringend überwacht werden, insbesondere um die Erforderlichkeit einer Neuverhandlung der Vorhaltepauschale, die nach der Vereinbarung möglich ist, einschätzen zu können.
(186) Angesichts der 2013 und 2014 festgestellten Überzahlungen bei den Medical Task
Forces hält auch das Finanzministerium – wie vom Landesrechnungshof gefordert – eine
Überwachung der Gesamtkosten und nicht verbrauchter Pauschalen für erforderlich. Laut Finanzministerium sollte im Ergebnis durch das Innenministerium eine Entscheidung über Neuverhandlungen zur Höhe der Vorhaltepauschale getroffen werden.
(187) Das Innenministerium teilt mit, der Landesrechnungshof habe zutreffend festgestellt,
die Regelungen zur Vorhaltepauschale seien als Verhandlungsergebnis vom Jahresanfang
2013 anzusehen und eine Verrechnung der auch vom Ministerium in den ersten Jahren erwarteten Minderausgaben mit der darauf folgenden Pauschale habe nicht vereinbart werden können.
(188) Der Landesrechnungshof erwartet, dass das Innenministerium die Möglichkeit der
Neuverhandlung zu gegebener Zeit nutzen wird, da der Mittelaufwand beträchtlich ist. Im
Verlauf von acht Jahren werden ab 2013 mehr als 2,2 Mio. Euro für den Aufbau, die Vorhaltung und den Einsatz der drei Medical Task Forces vom Land an das DRK gezahlt worden
sein.

(189) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

77

3

Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen an kommunalen und
vereinseigenen Sportstätten

Das Innenministerium sollte zeitnah auf Basis valider und aktueller Daten seine bisherige Förderpraxis kritisch überprüfen, spezifische Förderziele und -schwerpunkte festlegen, die Rahmenbedingungen entsprechend anpassen und regelmäßig eine Evaluierung
des Förderprogramms vornehmen.
(190) Gegenstand der Prüfung war die Gewährung von Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen an kommunalen und vereinseigenen Sportstätten, die im Zeitraum von 2009 bis 2013
auf Grundlage der „Richtlinie zur Förderung des Sportstättenbaus (Sportstb RL)“ vom
3. Mai 200976 beantragt wurden.
Zuständiges Ressort für die Sportförderung und damit auch für die Förderung des Sportstättenbaus ist das Innenministerium.
Die Sportstb RL unterscheidet zwei Förderbereiche:
•

Förderbereich I: Förderung im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für
die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) sowie

•

Förderbereich II: Förderung mit Landes- und Bundesmitteln.

Die Förderstruktur ist zudem von der Rechtsform des Zuwendungsempfängers abhängig. Zuwendungsempfänger können nach der Sportstb RL Kommunen77, Vereine78 und sonstige gemeinnützige Träger79 sein.
Auf Basis von i. d. R. allgemein gefassten „Informationsanträgen“ nehmen das Innenministerium (für Kommunen und sonstige gemeinnützige Träger) bzw. der Landessportbund Mecklenburg-Vorpommern (LSB M-V) (für Vereine) eine „Vorprüfung“ auf „Förderwürdigkeit
und Finanzierbarkeit“ der Maßnahmen vor. Auf dessen Grundlage entscheidet das Innenministerium über die Auswahl und Priorisierung aller zu fördernden Maßnahmen. Dem Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern (LFI M-V) obliegt die Bewilligung und die verwaltungstechnische Abwicklung der Zuwendung sowie die Überwachung ihrer Verwendung.

76
77
78

79

78

AmtsBl. M-V S. 426. Die Sportstb RL trat am 01.01.2009 in Kraft und lief zum 25.03.2015 aus.
Landkreise, kreisfreie Städte und Gemeinden.
Gemeinnützige Sportorganisationen, die Mitglied des Landessportbundes Mecklenburg-Vorpommern
(LSB M-V) sind.
Sonstige gemeinnützige Träger, deren Sitz und Wirkungskreis in Mecklenburg-Vorpommern ist und die nicht
Mitglied des LSB M-V sind.

1

Ziele und Steuerung der Sportstättenbauförderung

(191) Fördermittel sind zielgerichtet, bedarfsgerecht, planvoll und wirksam einzusetzen. Die
Ziele der Förderung müssen eindeutig und klar formuliert sein. Sie sollten möglichst messbar
sein, damit bei einer späteren Erfolgskontrolle festgestellt werden kann, ob und in welchem
Ausmaß sie erreicht wurden.80 Dies erfordert neben der Festlegung der Ziele insbesondere eine
Bestandsaufnahme (Erhebung des Ist-Zustandes) sowie eine Analyse des Ist-Zustandes und
der voraussehbaren Entwicklung.81 Daraus ist abzuleiten, ob und in welcher Art und in welchem Umfang eine Förderung notwendig erscheint (Förderbedarf) und welche Wirkungen erwartet werden. Alternativen zur Zielerreichung sind zu prüfen.
Im Haushaltsrunderlass82 gibt das Finanzministerium regelmäßig vor, dass „Förderprogramme, die Zuwendungen zur Projektförderung vorsehen, … nur veranschlagt werden [sollen],
wenn die Ziele hinreichend bestimmt sind, um eine spätere Erfolgskontrolle zu ermöglichen
(Zielerreichungs-, Wirksamkeits- und Wirtschaftlichkeitskontrolle)“.
1.1

Ziele der Sportstättenbauförderung

(192) Die Förderung des Sports und damit auch des Sportstättenbaus ist in Artikel 16 Abs. 1
der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Verf M-V)83 und im Gesetz zur
Sportförderung in Mecklenburg-Vorpommern (SportFG M-V)84 verankert. Hiernach soll beispielsweise die Sportförderung „die Freude am Sport, am Spiel und an der Bewegung entwickeln und erhalten, einen Beitrag zur Bildung und Erziehung leisten und soziale Grunderfahrungen und Grundwerte vermitteln“.85 Die Ziele sollen u. a. durch „die bedarfsgerechte Erhaltung und den weiteren Ausbau des Sportanlagennetzes“ erreicht werden.86
(193) Laut dem Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum (EPLR M-V) für die Förderperiode 2007 bis 2013 war „das Ziel der Sportstättenförderung … die Verbesserung der
Lebensqualität und die Steigerung der Attraktivität des ländlichen Raums“. Es „berücksichtigt damit vor allem die Verbesserung der Grundversorgung in ländlichen Gemeinden und
knüpft an das bürgerschaftliche Engagement von Sportvereinen an, die im ländlichen Raum

80
81
82

83
84

85
86

Krämer, E. und Schmidt, J.: Zuwendungsrecht/Zuwendungspraxis, Abschnitt C I, Rn. 5.
Krämer, E. und Schmidt, J.: Zuwendungsrecht/Zuwendungspraxis, Abschnitt C I, Rn. 14.
Z. B. Haushaltsvoranschläge/Beiträge zum Entwurf des Haushaltsplanes 2014/2015 sowie zum Finanzplan
2013 bis 2017 (Haushaltsrunderlass 2014/2015) des Finanzministeriums vom 16.11.2012.
GVOBl. M-V 1993, S. 372, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. Juni 2011 (GVOBl. M-V S. 375).
Vom 9. September 2002 (GVOBl. M-V S. 574), zuletzt geändert durch Artikel 14 des Gesetzes vom
22. Juni 2012 (GVOBl. M-V S. 208, 213).
§ 1 Abs. 2 SportFG M-V.
§ 1 Abs. 3 Nr. 5 SportFG M-V.
79

eine zentrale Stütze im sozialen Zusammenhalt sind, die alle Generationen erreichen und dabei insbesondere für Kinder und Jugendliche wichtige Anlauf- und Orientierungspunkte
sind“.87
(194) Nach der Sportstb RL wurden die „Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen an kommunalen und vereinseigenen Sportstätten … auf der Grundlage des SportFG M-V ... sowie im
Rahmen“ des ELER gewährt. Darüber hinaus enthielt die Sportstb RL keine konkretere Definition der Ziele der Förderung (Zuwendungszweck).
(195) Laut Innenministerium sei ein Ziel der Sportstättenbauförderung die Schaffung multifunktionaler Sportstätten mit einer Mischnutzung (Nutzung für Leistungs-, Vereins- und
Schulsport).
(196) Eine Dokumentation dieser Ziele bzw. eine Zusammenfassung sowie weitergehende
Konkretisierung und Gewichtung der in der Verf M-V, dem SportFG M-V und dem
EPLR M-V verankerten Ziele – z. B. im Rahmen eines Konzeptes oder einer Sportstättenentwicklungsplanung – hat der Landesrechnungshof auf Landesebene nicht vorgefunden.
1.2

Sportstättenstatistik und Sportstättenentwicklungsplan

(197) Die einzige beim Innenministerium vorliegende Sportstättenstatistik wurde im Februar
2003 veröffentlicht und beruht auf einer bundesweiten Erhebung mit Stand vom 01.07.2000.
Eine Fortschreibung dieser Sportstättenstatistik ist laut Innenministerium bisher nicht erfolgt.
Der Sportstättenstatistik aus 2003 zufolge verfügte Mecklenburg-Vorpommern zum damaligen Zeitpunkt über 2.719 Sportanlagen mit einem Sanierungs- und Modernisierungsbedarf
von 71,5 %. Von diesen Sportanlagen waren 9,7 % vereinseigen; 83,4 % befanden sich in
kommunaler Trägerschaft.
(198) Für das Land Mecklenburg-Vorpommern existiert kein Sportstättenentwicklungsplan.
Das Innenministerium verweist darauf, dass sich die Priorisierung der Sportstättenbauförderung vielmehr an den regionalen Sportstättenentwicklungsplänen auf kommunaler Ebene
orientiere.
Das Innenministerium hatte zum Zeitpunkt der Prüfung keinen Überblick, welche regionalen
Sportstättenentwicklungspläne i. S. v. § 7 Abs. 2 SportFG M-V auf kommunaler Ebene existieren. Jedoch würden laut Innenministerium auf der ein bis zweimal jährlich stattfindenden
„Ständigen Konferenz der Sportämter“ der Landkreise, kreisfreien Städte und „großen“ (ehe-

87

80

EPLR M-V für die Förderperiode 2007 bis 2013 S. 311.

mals kreisfreien) Städte, an der Innenministerium und LSB M-V regelmäßig teilnehmen, die
regionalen Entwicklungen besprochen.
(199) Der Großteil der Belegungszeiten von Sporthallen und Sportplätzen entfällt auf den
Schulsport. Insofern sind Schulentwicklungspläne bei der Aufstellung von Sportstättenentwicklungsplänen und bei der Förderentscheidung zu berücksichtigen. Die Landkreise und
kreisfreien Städte erstellen die Schulentwicklungspläne. Das Bildungsministerium genehmigt
diese als oberste Schulbehörde.88 Die in 2006 erstellte Schulentwicklungsplanung galt bis zum
Schuljahr 2014/2015 fort. Eine aktuelle Schulentwicklungsplanung wird derzeit für den Zeitraum der Schuljahre 2015/2016 bis 2019/2020 erarbeitet. Schulentwicklungspläne sind rechtzeitig vor Ablauf des Planungszeitraumes für fünf weitere Schuljahre fortzuschreiben.89
1.3

Finanzielle Steuerung

(200) Das Innenministerium veranschlagte im Prüfungszeitraum für den Förderbereich
Sportstättenbau90 folgende Mittel:
Tabelle 19: Sollansätze für die Sportstättenbauförderung laut Haushaltsplan, in 1.000 Euro
2009

Titel/Jahr

2010

2011

2012

2013

in 1.000 Euro

0410 883.61

500,0

250,0

250,0

250,0

250,0

1.178,6

1.032,6

1.032,6

1.032,6

1.032,6

0410 893.63

-

396,0

396,0

396,0

396,0

0802 883.01

1.440,0

1.440,0

1.440,0

1.440,0

1.440,0

0802 883.03

480,0

480,0

480,0

480,0

480,0

3.598,6

3.598,6

3.598,6

3.598,6

3.598,6

0410 893.6191

Gesamt
Quelle: Haushaltspläne.

Erstmalig in der Förderperiode 2007 bis 2013 wurden ELER-Mittel für Maßnahmen der
Sportstättenbauförderung zur Verfügung gestellt (Förderbereich I). Auf Basis einer Vereinbarung

zwischen

dem

Innenministerium

und

dem

LSB M-V

standen

17,5 %

(rd. 252.000 Euro/Jahr) für die Förderung von Sportstätten von Kommunen und sonstigen gemeinnützigen Trägern und 82,5 % (rd. 1.188.000 Euro/Jahr) für die Förderung vereinseigener
Sportstätten zur Verfügung.92 Für die nationale Kofinanzierung bei der Förderung von vereinseigenen Sportstätten mit ELER-Mitteln waren 396.00093 vorgesehen.
88

89
90
91
92
93

§ 1 Verordnung über die Schulentwicklungsplanung in Mecklenburg-Vorpommern (Schulentwicklungsplanungsverordnung – SEPVO M-V), § 95 Abs. 1 Nr. 1 Schulgesetz M-V.
§ 2 SEPVO M-V.
Ohne Bundesmittel.
Im Titel 0410 893.61 sind ca. 250.000 Euro für die Förderung von Großsportgeräten vorgesehen.
Titel 0802 883.01.
Titel 0410 893.63.
81

Im Förderbereich II standen z. B. in 2013 für die Förderung von Sportstätten von Kommunen
und sonstigen gemeinnützigen Trägern 250.000 Euro (Titel 0410 883.61) sowie für die Förderung vereinseigener Sportstätten 1.032.600 Euro (Titel 0410 893.61) zur Verfügung.
(201) In der Sportstb RL waren unterschiedliche Regel- bzw. Höchstfördersätze vorgesehen.
Die Höhe der jeweiligen Fördersätze war abhängig von:
•

der Einordnung in die Förderbereiche I oder II,

•

der Rechtsform des Zuwendungsempfängers (Kommune, Verein oder sonstiger gemeinnütziger Träger) und

•

der Höhe der zuwendungsfähigen Ausgaben.94

(202) Die Anzahl der Informationsanträge war in Bezug auf die Förderbereiche und die
Rechtsform der Antragsteller sehr unterschiedlich ausgeprägt:
•

Beispielsweise schlug das Innenministerium von den 31 von Kommunen für 2011 gestellten Informationsanträgen sieben Vorhaben (rd. 22,5 %) für die Förderung vor.
Davon sah es zwei Vorhaben für die Förderung mit ELER-Mitteln von insgesamt
333.350 Euro und fünf für die Förderung mit Landesmitteln von insgesamt
262.000 Euro vor. 24 Vorhaben mit beantragten Fördermitteln von insgesamt
rd. 2 Mio. Euro stellte es „auf Grund fehlender Haushaltsmittel“ zurück.

•

Von den 66 von Vereinen für 2011 gestellten Informationsanträgen bestätigte das Innenministerium auf Vorschlag des LSB M-V 34 Vorhaben (rd. 51,5 %) für die Förderung. Davon sah es 20 Vorhaben für die Förderung mit ELER-Mitteln von insgesamt
rd. 1,9 Mio. Euro und 14 für die Förderung mit Landesmitteln von insgesamt
716.519 Euro vor. 32 Vorhaben mit beantragten Fördermitteln von insgesamt
rd. 2,8 Mio. Euro stellte es „auf Grund fehlender Haushaltsmittel“ zurück.

(203) Während der örtlichen Erhebungen schilderten sowohl das Innenministerium als auch
der LSB M-V, dass der verstärkte Einsatz von EU-Fördermitteln zu einer Verschiebung innerhalb der Förderstruktur insbesondere mit folgenden Effekten geführt habe:
•

Verringerung der Sportstättenbauförderung in bevölkerungsreichen Zentren (Oberzentren),

94

82

Z. B. können im Förderbereich II Kommunen mit bis zu 30 % und Vereine mit bis zu 50 % bzw. 75 % der zuwendungsfähigen Ausgaben gefördert werden. Im Förderbereich I können Vereine sogar einen Fördersatz von
bis zu 90 % erhalten (vgl. Nr. 5.3 Sportstb RL).

•

Rückgang der mit Landesmitteln geförderten Sanierungen von Kernsportanlagen
(z. B. von Sporthallen),

•

Erhöhung des Anteils der geförderten Modernisierung vereinseigener Sportanlagen,

•

Überlassung (z. B. Verpachtung) kommunaler Sportanlagen an Sportvereine wegen
besserer Fördermöglichkeiten als Mitglied des LSB M-V.

(204) Laut Darstellung des Innenministeriums wurden in Mecklenburg-Vorpommern zur
„kontinuierliche[n] Verbesserung der Sportinfrastruktur ... unterschiedliche Investitionsprogramme der EU, des Bundes, des Landes und der Kommunen genutzt und zunehmend auch
kombiniert (z. B. ELER, LEADER, Goldener Plan Ost, Spitzensportförderung, Konjunkturpaket II, Sonderbedarfszuweisungen, Städtebauförderung)“. Es bestehe jedoch kein landesweiter
Überblick oder eine Rückkopplung zu Förderungen anderer Ressorts. Eine Abstimmung der
angestrebten Ziele und eine Steuerung durch gezielten Einsatz von Fördermitteln für den
Sportstättenbau finde nicht statt. Dies betreffe z. B. die Städtebauförderung durch das Wirtschaftsministerium oder Förderungen im Rahmen des LEADER95 durch das Landwirtschaftsministerium.
Bei Förderungen unter Verwendung von Sonderbedarfszuweisungen (SBZ)96 bzw. Finanzhilfen aus dem Kofinanzierungsprogramm97 erfolge laut Innenministerium im Einzelfall eine Abstimmung innerhalb des Innenministeriums. Eine sportspezifische Steuerung des Mitteleinsatzes sei aus Sicht des Innenministeriums hier jedoch nicht realisierbar. Zuwendungen für den
Sportstättenbau sind zudem auch im Rahmen des Kommunalen Aufbaufonds Mecklenburg-Vorpommern vorgesehen.98

95

96

97

98

LEADER (frz. Liaison entre actions de développement de l'économie rurale), Schwerpunkt 4 des ELER in
der Förderperiode 2007 bis 2013.
Richtlinie für die Gewährung von Sonderbedarfszuweisungen vom 6. August 2010 (AmtsBl. M-V S. 516), zuvor Richtlinie für die Gewährung von Sonderbedarfszuweisungen vom 25. November 2004 (AmtsBl. M-V
S. 1038).
Richtlinie für die Gewährung von Finanzhilfen aus dem Kofinanzierungsprogramm vom 29. Juni 2012 (AmtsBl. M-V S. 563), zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 3. Juli 2013 (AmtsBl. M-V S. 554).
Richtlinie zum Kommunalen Aufbaufonds Mecklenburg-Vorpommern vom 6. August 2010 (AmtsBl. M-V
S. 526).
83

1.4

Bemerkungen des Landesrechnungshofes

(205) Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, dass das Innenministerium zeitnah
auf Basis valider und aktueller Daten seine bisherige Förderpraxis kritisch überprüft, spezifische Förderziele und -schwerpunkte festlegt, die Rahmenbedingungen entsprechend anpasst
und regelmäßig eine Evaluierung des Förderprogramms vornimmt. Hierzu bemerkt er insbesondere:
1. Das Innenministerium sollte für die Förderung des Sportstättenbaus ein Konzept entwickeln, das die Ziele der Sportstättenbauförderung unter Beachtung der unterschiedlichen Interessenlagen konkretisiert und gewichtet sowie die erwarteten Wirkungen beschreibt. Handlungsschwerpunkte sind durch operable Ziele, Kennzahlen und Maßnahmen zu untermauern, auf deren Grundlage das Innenministerium den Förderbedarf ermittelt, eine Prioritätenauswahl trifft und anschließend eine Zielerreichungs- und Wirkungskontrolle durchführt.
2. Der Planungsprozess erfordert neben der Festlegung der Ziele eine Bestandsaufnahme
sowie eine Analyse des Ist-Zustandes und der voraussehbaren Entwicklung. Ohne
steuerungsrelevante Informationen wird mit der Förderung nur auf aktuelle Situationen
reagiert, ohne ein langfristiges, konkretes und nachprüfbares Ziel zu verfolgen. Die
Daten der einzigen vorliegenden Statistik zu den Sportstätten im Land sind 15 Jahre
alt. Die Initiative des Innenministeriums, eine neue Sportstättenstatistik zu erstellen
und diese jährlich fortzuschreiben, ist richtig.
3. Für eine zielgerichtete Sportstättenbauförderung benötigt das Innenministerium zudem
einen Überblick über die Sportstättenentwicklungspläne der Kommunen und deren Inhalt. Jedoch dürfen die regionalspezifischen Bedürfnisse der jeweiligen Kommunen
nicht schlicht übernommen werden. Vielmehr muss das Innenministerium den landesweit bestehenden Bedarf durch einen Abgleich der kommunalen Sportstättenentwicklungspläne gemessen an den festzulegenden operablen Zielen ermitteln. Hierzu wird
das Innenministerium, wie angekündigt, die regionalen Sportstättenentwicklungspläne
bei den Kommunen anfordern müssen.
4. Die Bedeutung des Schulsports bei der Nutzung von Sportstätten erfordert zwingend
eine Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen dem Innenministerium und dem
Bildungsministerium als oberste Schulbehörde, um bei der Sportstättenbauförderung
die Entwicklungstendenzen des Schulsports realistisch und zumindest mittel- bzw.
auch längerfristig berücksichtigen zu können.
84

5. Die Förderbereiche I und II unterscheiden sich hinsichtlich Fördersätze und Höhe der
veranschlagten Mittel sowie deren Aufteilung auf die jeweiligen Zuwendungsempfänger (Kommunen und Vereine) wesentlich. Dies führt dazu, dass die Aussichten, eine
Förderung zu erhalten, für die Vereine – insbesondere im Förderbereich I (ELER) –
deutlich besser sind, als für Kommunen. Isoliert betrachtet steht dies offensichtlich in
einem krassen Missverhältnis zur Sportstättenstruktur, die, wenn auch mit Stand 2000,
von einem Verhältnis von 88 % kommunalen und 9,7 % vereinseigenen Sportstätten
ausgeht.99
6. Die Kommunen überlassen ihre Sportstätten vermehrt Vereinen, um den eigenen Haushalt zu entlasten und für die Sportstätte über die Vereine bessere Fördermöglichkeiten
zu eröffnen. Aus Sicht des Landesrechnungshofes kann eine Kommune die grundsätzlich angestrebte multifunktionale Nutzung der Sportstätte, vor allem gepaart mit der
Nutzung für den Schulsport, eher gewährleisten als ein gemeinnütziger Sportverein.
Das gleiche gilt für die Gewähr, dass die geförderte Sportstätte über den Zweckbindungszeitraum hinweg unterhalten und zweckentsprechend verwendet wird. Das Risiko, dass ein gemeinnütziger, meist ehrenamtlich geführter Verein auf so lange Sicht sowohl finanziell als auch personell überfordert wird und in der Folge der Verantwortung
als Träger einer Sportstätte nicht gerecht werden kann, erscheint groß.
7. Es ist besonders kritisch, dass das Innenministerium keinen landesweiten Überblick zu
Förderungen von Sportstättenbau durch andere Ressorts hat, keine Abstimmung der
angestrebten Ziele erfolgt und eine Steuerung durch gezielten Einsatz der unterschiedlichen Fördermittel nicht stattfindet. Der Einsatz der verschiedenen Fördermittel für
den Sportstättenbau sollte immer auch in sportspezifischer Hinsicht bedarfsgerecht
sein. Daher sollte das Innenministerium bei der Förderung von Sportstätten unabhängig von der Fördermittelquelle stets auch ressortübergreifend beteiligt werden.
1.5

Stellungnahme des Innenministeriums

(206) Das Innenministerium will sich den Fragen der Sportstättenentwicklung künftig stärker
zuwenden und Leitideen (Entwicklungszeitraum >10 Jahre) sowie auf fünf bis zehn Jahre ausgerichtete, strategische und operative Ziele unter Benennung landespolitischer Entwicklungsschwerpunkte formulieren.

99

Nicht berücksichtigt sind bei der Gegenüberstellung insbesondere die Möglichkeiten, die hier gegenständliche
Förderung kommunaler Sportstätten mit denen anderer Förderquellen, wie z. B. SBZ oder Mitteln aus dem
Kofinanzierungsprogramm oder dem Kommunalen Aufbaufonds, zu ergänzen.
85

Das Innenministerium beabsichtige, in Kooperation mit den Partnern der öffentlichen Sportverwaltungen und der Sportselbstverwaltungen bis Ende 2017 eine neue Sportstättendatenbank für das Land Mecklenburg-Vorpommern zu konzipieren, in die Praxis einzuführen und
sodann regelmäßig fortzuschreiben.
Derzeit erarbeite sich das Innenministerium den geforderten Überblick über den Stand der
Sportentwicklungsplanungen in den Kommunen und werde sich mit den daraus resultierenden
landesrelevanten Entwicklungs- und Förderbedarfen befassen. Es habe u. a. Gespräche mit
dem Städte- und Gemeindetag Mecklenburg-Vopommern und dem Landkreistag Mecklenburg-Vorpommern aufgenommen, um die fachliche Zusammenarbeit zu verbessern. Überdies
habe sich die „Ständige Konferenz Sport“ 100 der Problematik intensiver zugewandt, sportwissenschaftlichen Sachverstand der Fachhochschule Sport & Management Potsdam hinzugezogen und sich mit modernen Planungsverfahren einer integrierten Sportentwicklungsplanung
(ISEP) befasst.
Aufgrund zum Teil ausgebliebener Schulentwicklungsplanungen in den Landkreisen und
kreisfreien Städten sei es dem Innenministerium in der Vergangenheit nicht immer möglich
gewesen, diese Planungen in die Förderentscheidungen einzubeziehen; gleichwohl seien die
Aspekte der Schulentwicklung durch Befragung der Schulträger berücksichtigt worden. Für
den Förderbereich I (ELER) habe das Innenministerium 2015 eine neue Datenabfrage bei den
kommunalen Antragstellern eingeführt, mit der der Nachweis zur langfristigen Bestandssicherheit der Sportanlage im Rahmen der Schulentwicklungsplanung zu erbringen ist.
Die Förderquoten im Förderbereich I – ELER würden sich an den Praxiswerten der letzten
Förderperiode orientieren. Eine flexiblerere Gestaltung der Förderquoten habe das Innenministerium für das EPLR 2014 bis 2020 nicht durchsetzen können.
Im Förderbereich II würden bei kommunalen Sportanlagen inzwischen die Förderquoten im
Wege der Einzelfallentscheidung zielgenau festgelegt. Höhere Förderquoten bei Vereinsanlagen seien in der überwiegend schwachen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Sportvereine
in Mecklenburg-Vorpommern101 begründet.
Das Ungleichgewicht zwischen den Haushaltsmittelansätzen für die Förderung von Vereinsanlagen und denen für kommunale Anlagen sei auf Einsparzwänge der Landesregierung zurückzuführen.
100

101

86

Arbeitsgremium der Sportverwaltungen der Städte Rostock, Schwerin, Wismar, Greifswald, Stralsund und
Neubrandenburg zzgl. Städte- und Gemeindetag M-V, Landkreistag M-V, LSB M-V und Innenministerium.
Mehr als 70 % der Sportvereine seien monostrukturierte Klein- und Kleinstvereine (< 100 Mitglieder).

Auch das Innenministerium sei der Auffassung, dass Kommunen im Rahmen ihrer öffentlichen Daseinsvorsorge Aufgaben der Grundsicherung im Sport – darunter fällt insbesondere
auch die Bereitstellung ausreichender Sportinfrastruktur – nicht aus fördertechnischen Gründen den Sportvereinen überlassen sollten. Das Innenministerium wirke in allen Planungs- und
Finanzierungsgesprächen darauf hin, dass die Risiken insbesondere im Hinblick auf Finanzierung, Folgekosten und Bestandssicherung der Sportanlage für einen ehrenamtlich geführten
Sportverein tragfähig bleiben bzw. von vornherein vermieden werden. Die Problematik der
scheinbar zunehmenden Überlassung kommunaler Sportanlagen an Sportvereine sei bereits
mit dem Städte- und Gemeindetag M-V erörtert worden. Darüber hinaus sei auch der
LSB M-V angehalten, die antragstellenden Sportvereine umfassend zu beraten.
Das Innenministerium habe im Rahmen von aktuellen Ressortanhörungen zu Entwürfen von
Verwaltungsvorschriften des Ministeriums für Wirtschaft, Bau und Tourismus 102 Vorschläge
für ein Beteiligungs- bzw. Abstimmungsverfahren zwischen den Häusern unterbreitet, soweit
die Förderungen die Sportinfrastruktur betreffen.
2

Auswahlverfahren auf Basis der Informationsanträge

(207) Liegen mehr förderwürdige Anträge vor, als mit Fördermitteln bedient werden können,
ist eine Auswahl zu treffen.
(208) Auf der Grundlage der je nach Antragsteller vom Innenministerium bzw. LSB M-V im
Rahmen der Vorprüfung bewerteten Informationsanträge entscheidet das Innenministerium
über die Auswahl und Priorisierung. Antragsteller, deren Anträge nicht berücksichtigt werden
können, haben die Möglichkeit, den Informationsantrag im nächsten Jahr erneut zu stellen.
Für die Vorprüfung und Auswahlentscheidung hat das Innenministerium im Prüfzeitraum unterschiedliche Kriterien und Bewertungen entwickelt bzw. angewandt.
2.1.1 Kriterien zur Bedarfsermittlung nach der Sportstb RL
(209) Die Auswahl von Sportstättenbaumaßnahmen im Haushaltsjahr 2010 erfolgte auf
Grundlage von 13 Auswahlkriterien, die wörtlich den Kriterien zur Bedarfsermittlung nach
Nr. 4.1 Sportstb RL entsprachen. Für die Berechnung des Prioritätswertes der Einzelmaßnahme wurde für jedes erfüllte Kriterium ein Wertungspunkt vergeben. Die Baumaßnahmen mit
den höchsten Prioritätswerten wurden in die Vorschlagsliste aufgenommen. Aufgrund be-

102

Hier Entwurf der „Richtlinie zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung kleinstädtisch geprägter Gemeinden im ländlichen Raum sowie der Wiedernutzbarmachung von devastierten Flächen und der Rekultivierung
von Siedlungsabfalldeponien“ sowie Entwurf der „Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung der Integrierten nachhaltigen Stadtentwicklung“.
87

grenzter Haushaltsmittel wurden Maßnahmen mit einem Prioritätswert unter sieben zurückgestellt, um bei Ausfällen nachrücken zu können.
2.1.2 Auswahlkriterien für den Förderbereich I (ELER)
(210) Bei der Förderung mit ELER-Mitteln ist die Anwendung von Projektauswahlkriterien
bei der Prüfung der Zuschussfähigkeit vorgeschrieben.103 Jeder Antrag ist zu einem festen Termin in einer Liste zu erfassen und mittels einer Punktevergabe für jedes Auswahlkriterium zu
bewerten. Im Ergebnis der Punktebewertung ist eine Prioritätenliste zu erstellen.
(211) Nach Darstellung des Innenministeriums entscheide es über die Prioritäten von Informationsanträgen von Kommunen und sonstigen gemeinnützigen Trägern regelmäßig bis zum
Ende des ersten Quartals des Förderjahres.
Für die Vereinsförderung werden vom LSB M-V alle bis zum 31. August über die Stadt- und
Kreissportbünde eingereichten Informationsanträge nach den relevanten Auswahlkriterien geprüft. Die „fachverbandspolitische“ Förderentscheidung für das Folgejahr erfolge grundsätzlich im Oktober bzw. bei einer Förderhöhe von mehr als 100.000 Euro nach Zustimmung des
Landessporttages im November. Der LSB M-V erstellt eine Prioritätenliste, die dem Innenministerium zur Bestätigung übersandt wird.
Die sich aus den festgelegten und vom Innenministerium bestätigten Prioritätswerten ergebende Reihenfolge der Maßnahmen sei laut Innenministerium nicht mehr veränderbar. Eine
Nachbenennung von Vorhaben sei nicht mehr möglich. Auch sog. Nachrücker können damit
nur berücksichtigt werden, wenn die frei werdenden Fördermittel für sein Bauvorhaben ausreichen.
(212) Die ab Mai 2010 eingeführten Auswahlkriterien für den Förderbereich I (ELER) waren
mit einer Wertungszahl versehen, die entsprechend der Bedeutung für den Sportstättenbau des
Landes in der Summe die Ranking-Zahl ergab, mit der die Baumaßnahme in den Katalog der
beabsichtigten Baumaßnahmen aufgenommen wurde. Veröffentlicht wurden die Auswahlkriterien und deren Bewertung nicht.

103

88

VERORDNUNG (EG) Nr. 1698/2005 DES RATES vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), Amtsblatt der Europäischen Union vom 21.10.2005 L 277/1, 29 sowie
Dienstanweisung des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 1. November 2012: Allgemeine Verfahrensbeschreibung für die mit der Förderung
aus dem Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum (EPLR M-V) beauftragten Behörden bezüglich der
Einreichung, Erfassung und Bearbeitung von Anträgen für vom Europäischen Landwirtschaftsfonds für die
Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) finanzierte Maßnahmen im Land Mecklenburg-Vorpommern (Allgemeine Verfahrensbeschreibung für die EPLR M-V-Förderung ─ Investitionen).

Neben den sog. „K. O.-Kriterien“104, die grundsätzlich und kumulativ erfüllt sein mussten,
wurden sog. „weiche Prüfkriterien“ eingeführt, deren Bewertung einzeln und ggf. auch alternativ erfolgen konnte. Zu den „weichen Prüfkriterien“ zählten u. a. die multifunktionale Nutzung, unzureichender Sportstättenbestand, der hohe Auslastungsgrad der Sportstätte, der Mitgliederbestand und Mitgliederzuwachs sowie die Nachhaltigkeit des Bauvorhabens. Je nach
Kriterium waren Wertungen zwischen 15 und zwei Punkten vorgegeben. Darüber hinaus waren wesentliche Planungsgrundsätze nach dem SportFG M-V mit jeweils 10 Punkten zu bewerten, wie z. B. die Beachtung der Raumordnung und Landesplanung oder das DIN gerechte
Bauen.
(213) Prüfvermerke zu den einzelnen Informationsanträgen, die die Entscheidung zu den
Auswahlkriterien begründen, hat der Landesrechnungshof weder beim Innenministerium noch
beim LSB M-V in den geprüften Unterlagen vorgefunden.
2.1.3 Auswahlkriterien für den Förderbereich II
(214) Bei der Förderung mit Landesmitteln (Förderbereich II) entscheidet ebenfalls das Innenministerium abschließend. Jedoch ist laut Innenministerium ein Verschieben eines Antrags
auf einen höheren Rang bei frei werdenden Fördermitteln möglich.
Die Prioritätswerte, die nach den Prüfkriterien des Förderbereichs I (ELER) ermittelt wurden,
waren in den vom Innenministerium bestätigten Förderlisten zum Förderbereich II für das Jahr
2011, sowohl in Bezug auf Kommunen als auch Vereinen, aufgeführt. Bei den in den Folgejahren erstellten Listen wurden in Bezug auf die Förderung mit Landesmitteln (Förderbereich II) keine entsprechenden Prioritätswerte mehr angegeben.
Welche Gründe zu der auf Basis der Informationsanträge getroffenen Auswahlentscheidung
führten, konnte der Landesrechnungshof weder den geprüften Unterlagen des Innenministeriums noch denen des LSB M-V entnehmen. Insbesondere fand der Landesrechnungshof keine
Prüfvermerke zu den einzelnen Informationsanträgen vor.
2.1.4 Auswirkungen der festgelegten Prioritäten bei der Auswahlentscheidung
(215) Von der Liste der potentiellen Antragsteller werden regelmäßig weniger als die Hälfte
berücksichtigt. Lehnt das LFI M-V Förderanträge ab oder ziehen Antragsteller ihren Antrag
zurück, fordert das Innenministerium sogenannte Nachrücker der Vorschlagsliste auf, einen
Antrag beim LFI M-V zu stellen.
104

Zuwendungsfähigkeit nach den Vorschriften der Sportstb RL, Sicherung der Finanzierung, Baukosten und
wirtschaftliche Angemessenheit des Bauvorhabens, Zweckmäßigkeit des Bauvorhabens.
89

(216) Auch bei Anwendung der für die ELER-Förderung entwickelten Auswahlkriterien in
beiden Förderbereichen kam es zu einem Ungleichgewicht bei der Auswahl der zu fördernden
Vorhaben. Ursächlich waren die wesentlichen Unterschiede bei der praktizierten Mittelverteilung je nach Förderquelle (ELER- oder Landesmittel) und Zuwendungsempfänger (Kommune
oder Verein).
Die 34 für die Förderung in 2011 (Förderbereiche I und II) vorgeschlagenen Informationsanträge von Vereinen wiesen Prioritätswerte zwischen 73 und 31 Punkten aus. Die 32 aufgrund
fehlender Haushaltsmittel zurückgestellten Informationsanträge wurden mit keinem Prioritätswert versehen.
Die sieben für die Förderung in 2011 (Förderbereiche I und II) vorgeschlagenen kommunalen
Informationsanträge wiesen Prioritätswerte zwischen 69 und 59 Punkten aus. Für die 24 aufgrund fehlender Haushaltsmittel zurückgestellten Informationsanträge wurden Prioritätswerte
zwischen 58 und 37 Punkten angegebenen.
(217) Das Innenministerium wandte die für die ELER-Förderung erklärte Verbindlichkeit
der Rangfolge nicht in Bezug auf „Nachrücker“ an:
Von den 39 von Vereinen für 2013 für den Förderbereichen I (ELER) gestellten Informationsanträgen waren ursprünglich drei Anträge für die Förderung vorgesehen. Diese wiesen Prioritätswerte von 68 Punkten aus. Die übrigen Anträge hatten Prioritätswerte von 58 bis 24 Punkten. Aufgrund frei werdender bzw. zusätzlicher Mittel sind letztendlich gegenüber der ursprünglichen Liste 16 Maßnahmen nachgerückt, ohne die numerische Reihenfolge des vom
LSB M-V vorgeschlagenen Ranking einzuhalten. Dazwischenliegende Maßnahmen blieben
unberücksichtigt und wiesen teilweise höhere Prioritäten auf als nachgerückte Maßnahmen.
2.2

Bemerkungen des Landesrechnungshofes

(218) Zum Antrags- und Bewilligungsverfahren vorgeschalteten Auswahlverfahren auf Basis
der vom Innenministerium entwickelten Auswahlkriterien weist der Landesrechnungshof auf
Folgendes hin:
1. Die Auswahlkriterien und deren Gewichtung sollten aus den Förderzielen hergeleitet
werden. Hierfür müssen die Förderziele hinreichend konkretisiert und gewichtet sein.
2. Die Auswahlkriterien und das Bewertungssystem sollten im Interesse eines transparenten und fairen Auswahlverfahrens – z. B. in der Sportstb RL – offen gelegt werden.
Die Auswahlkriterien sind dabei soweit näher zu definieren, damit sie von den Entscheidungsträgern einheitlich interpretiert und angewandt werden können.
90

3. Für die Förderperiode 2014 bis 2020 hat das Innenministerium die Projektauswahlkriterien grundlegend überarbeitet und eine geänderte Punktebewertung vorgenommen.
Ob sich diese neue Gestaltung der Auswahlkriterien und deren Bewertung bewährt,
sollte regelmäßig evaluiert werden.
4. Die Notwendigkeit, eine Auswahlentscheidung treffen zu müssen, besteht unabhängig
davon, welcher Förderbereich (Förderung mit ELER- oder mit Landesmitteln) und
welche Zuwendungsempfänger (Kommune oder Verein) betroffen sind. Mit Ausnahme ELER-spezifischer Besonderheiten werden gleichgeartete Förderziele verfolgt.
Deshalb sollten die Auswahlkriterien in beiden Förderbereichen grundsätzlich einheitlich angewandt werden.
5. Selbst bei einheitlicher Anwendung der Auswahlkriterien in beiden Förderbereichen
wird es bedingt durch die wesentlichen Unterschiede bei der praktizierten Mittelverteilung je nach Förderquelle (ELER- oder Landesmittel) und Zuwendungsempfänger
(Kommune oder Verein) zu einer Ungleichbehandlung bei der Auswahlentscheidung
kommen. Insbesondere steht die Verteilung der Fördermittel im Widerspruch zur Bewertung und damit Bedeutung der einzelnen Maßnahmen.
6. Dass die für die ELER-Förderung erklärte Verbindlichkeit der Rangfolge nicht in Bezug auf „Nachrücker“ angewandt wird, stellt nicht nur das Auswahlverfahren insgesamt in Frage, sondern verstößt auch gegen den Gleichheitsgrundsatz.
7. Das Innenministerium und der LSB M-V sollten künftig die Auswahlentscheidung und
ihre Gründe aktenkundig machen.
2.3

Stellungnahme des Innenministeriums

(219) Für den Fördermittelbereich I – ELER seien mit dem EPLR 2014 bis 2020 und der
Aufnahme eines eigenständigen Programms „Sportstättenbau“ die Ziele der Sportstättenbauförderung neu definiert und entsprechende Auswahlkriterien erstellt worden.
Im Fördermittelbereich II erfolge die Auswahl der Maßnahmen durch das Innenministerium je
nach Förderbereich (Spitzen- und Breitensportförderung) nach unterschiedlichen Verfahren.
Aufgrund der sehr geringen Haushaltsansätze (Spitzensport 160.000 Euro/Jahr und Breitensport 250.000 Euro/Jahr) sei eine Einzelfallentscheidung unter Einbindung der Mitfinanzierer
(z. B. Bundesministerium des Inneren, Fachministerien des Landes) wesentlich sachgerechter
als die Entwicklung eines Auswahlverfahrens, welches bei potenziellen Antragstellern ledig-

91

lich Erwartungen auf Förderungen des Landes weckt, die das Land mit der derzeitigen Finanzausstattung nicht erfüllen kann.
Die Auswahlkriterien für den Förderbereich I würden durch die Fondsverwaltung105 veröffentlicht. Da die Auswahlkriterien einer ständigen Fortschreibung und Evaluierung unterliegen,
sehe das Innenministerium eine Verknüpfung mit der ohnehin schon sehr komplex gestalteten
Sportstb RL nicht vor.
Eine Evaluierung der Projektauswahlkriterien innerhalb der Förderperiode 2014 bis 2020 sei
vorgesehen.
Die Verteilungsquote für die im Förderbereich I – ELER zur Verfügung stehenden Mittel sei
in der neuen Förderperiode durch das Innenministerium zugunsten kommunaler Baumaßnahmen bereits verändert worden. Weiterer Änderungsbedarf werde nach Vorliegen der Bestandsdaten des Sportanlagennetzes in Mecklenburg-Vorpommern geprüft.
In Bezug auf die Verbindlichkeit der Rangliste bei der ELER-Förderung teilt das Innenministerium mit, dass es im aktuellen Förderverfahren keine sogenannten „Nachrücker“ gebe. Das
Innenministerium will gewährleisten, dass sämtliche Auswahlentscheidungen in den Förderakten dokumentiert sind.

(220) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

105

92

Landwirtschaftsministerium.

Einzelplan 05 – Geschäftsbereich des Finanzministeriums
4

Festsetzung von Einkommensteuer- und KörperschaftsteuerVorauszahlungen

Vorauszahlungen auf die Steuerschuld bewirken einen gleichmäßigen Mittelzufluss bei
der öffentlichen Hand. Zudem verringern sie das Ausfallrisiko. Die Finanzämter setzen
die Vorauszahlungen meist programmgesteuert fest. Daran hatte der Landesrechnungshof nichts Wesentliches auszusetzen. Anders, wenn die Finanzämter Vorauszahlungen
herabsetzten, obwohl die Herabsetzungsanträge unbegründet waren und wenn sie Vorauszahlungen nicht erhöhten, obwohl dies geboten war. Dies führte oftmals zu hohen
Abschlusszahlungen, die häufig vermeidbar gewesen wären.
(221) Die meisten Steuerzahler leisten Vorauszahlungen auf ihre Einkommensteuer: als
Lohn- oder Kapitalertragsteuer oder in vierteljährlichen Teilbeträgen. Die Finanzämter verlangen solche Teilbeträge vorwiegend von Land- und Forstwirten, Gewerbetreibenden oder Freiberuflern wie etwa selbständigen Ärzten oder Rechtsanwälten. Körperschaften wie GmbHs
und Aktiengesellschaften leisten in gleicher Weise Körperschaftsteuer-Vorauszahlungen. Die
Vorauszahlungen bemessen sich grundsätzlich nach der Steuer, die sich bei der letzten Veranlagung ergeben hat. Das Finanzamt kann die Vorauszahlungen noch 15 Monate nach Ablauf
des Jahres herauf- oder herabsetzen, bei Land- und Forstwirten weitere 8 Monate länger.
(222) Je höher die Einkünfte, desto höher die Steuer. Zu niedrige Vorauszahlungen führen zu
einer Abschlusszahlung – und die kann hoch sein. Drohen hohe Abschlusszahlungen, neigt
der Steuerpflichtige dazu, seine Steuererklärung so spät wie möglich abzugeben – meist erst
gegen Ende des Folgejahrs. Wiederum Monate später setzt das Finanzamt die Steuer fest und
kassiert so die Abschlusszahlung vielleicht anderthalb Jahre, nachdem der Steuerpflichtige
seine Einkünfte erzielte. Das bedeutet für die öffentliche Hand zumindest einen Zinsnachteil.
Ist die Einkunftsquelle des Steuerpflichtigen mittlerweile versiegt oder hat er den Erlös aus einer Veräußerung bereits anderweitig ausgegeben, ohne Geld für die Steuerzahlung zurückzulegen, könnte das Finanzamt sogar leer ausgehen.

93

(223) Der Landesrechnungshof untersuchte Fälle der Jahre 2011 bis 2013, in denen eine Abschlusszahlung in wenigstens einem Veranlagungszeitraum mehr als 5.000 Euro betrug.
Abbildung 20: Abschlusszahlungen über 5.000 Euro, Jahren 2011-2013106, in Mio. Euro
600

10.000
Körperschaf tsteuer

500

Einkommensteuer

Zahl der Fälle

9.000

8.636

in Mio. Euro

400

300

8.000

263
74

200

6.612
183
52

100

6.000
137
33

189
131

7.000

Anzahl der Fälle

8.211

5.000

104

0

4.000
2011

2012

2013

Quelle: eigene Berechnungen.

(224) Der Landesrechnungshof untersuchte im Rahmen einer Querschnittsprüfung die Festsetzung von Einkommensteuer- und Körperschaftsteuer-Vorauszahlungen in den Finanzämtern Wismar und Stralsund. Der Prüfungsschwerpunkt lag in der Bearbeitung von Anträgen,
mit denen der Steuerpflichtige die Herabsetzung der Vorauszahlungen begehrte. Darüber hinaus prüfte der Landesrechnungshof, ob die Finanzämter den Hinweisen nachgingen, die eine
höhere Steuerschuld erwarten ließen, und die Vorauszahlungen erhöhten.
1

Herabsetzungen

(225) Erzielt der Steuerpflichtige geringere Einkünfte als im Vorjahr, kann er beantragen, die
Vorauszahlungen für das laufende Jahr herabzusetzen. Das Finanzamt berechnet anhand der
prognostizierten Einkünfte die voraussichtliche Steuerschuld und erlässt einen Vorauszahlungsbescheid. Anträge am Anfang des Jahres sind naturgemäß mit erheblichen Unsicherheiten behaftet, denn die weitere Geschäftsentwicklung ist oftmals nur schwer vorhersehbar. Das
Finanzamt kann diese Anträge meist nur daraufhin prüfen, ob die Herabsetzungsgründe
schlüssig sind. Hinzu kommt, der Steuerpflichtige muss dem Finanzamt nicht mitteilen, wenn
sich seine Einkünfte entgegen der Prognose doch positiv entwickeln. Erfährt das Finanzamt
hiervon nicht aus anderen Quellen, sind die Vorauszahlungen zu niedrig bemessen.

106

94

Veranlagungsstand: 18.05.2015.

(226) Herabsetzungsanträge am Anfang des Jahres führten oftmals zu hohen Abschlusszahlungen:
•

Der Steuerpflichtige beantragte bereits im Februar 2013, die Vorauszahlungen vierteljährlich um 70.000 Euro herabzusetzen. Er ging davon aus, seine aktuellen Einkünfte
aus dem Betrieb würden denen aus 2011 entsprechen. Dies erwies sich als zu pessimistisch. Der Einkommensteuerbescheid für 2013 erging über 2 Jahre später und ergab eine Abschlusszahlung von 160.000 Euro.

(227) In anderen Fällen folgten die Finanzämter den Herabsetzungsanträgen, ohne weitere
Ermittlungen anzustellen. Die Anträge waren jedoch oftmals unvollständig, weil sie nur Angaben zu Gunsten der Steuerpflichtigen enthielten.
•

Der Steuerpflichtige erzielt Einkünfte aus Gewerbebetrieb sowie aus Vermietung und
Verpachtung. Im September 2013 beantragte er, die Vorauszahlungen 2012 um
40.000 Euro herabzusetzen. Begründung: Seine gewerblichen Einkünfte würden
niedriger ausfallen. Das Finanzamt folgte dem Antrag, ohne nach den Vermietungseinkünften zu fragen. Somit erfuhr es erst aus der Einkommensteuererklärung, dass
diese erheblich angestiegen waren. Die Abschlusszahlung betrug 69.000 Euro.

(228) Die erheblichen Unsicherheiten, mit denen Herabsetzungsanträge am Anfang eines
Jahres behaftet sind, verlangen eine Prüfung der Einkünfte spätestens mit Ablauf des jeweiligen Veranlagungszeitraums. Die Überwachung solcher bedeutenden Fälle sollte maschinell
unterstützt werden. Bei Anträgen auf Herabsetzung von Vorauszahlungen in erheblichem Umfang ist der Sachverhalt möglichst weitgehend zu ermitteln. Für diese Fälle sollten die Finanzämter auch nach der Höhe der übrigen Einkünfte fragen.
2

Erhöhungen

(229) Die Finanzämter haben die Vorauszahlungen zu erhöhen, wenn die zu erwartende
Steuer höher ausfallen wird. So führen beispielsweise Betriebs- oder Anteilsveräußerungen regelmäßig zu einer höheren Steuer. Die Finanzämter erfahren hiervon aus Gewerbeabmeldungen und Notarverträgen. Die sich daraus ergebenden Einkünfte sind ihnen aber noch nicht bekannt. Diese müssen sie ermitteln und dann prüfen, ob die Vorauszahlungen anzupassen sind.
(230) Wiederholt ergaben sich aus den Akten Hinweise, die eine nennenswerte Erhöhung der
Vorauszahlungen notwendig erscheinen ließen. Dem gingen die Finanzämter nicht immer
nach. Solche Hinweise ergaben sich beispielsweise aus Mitteilungen zur Aufgabe oder Veräußerung eines Betriebs oder Mitunternehmeranteils. Auch die Veräußerung von Grundstücken
95

oder eine Gewinnprognose zum laufenden Jahr hätte die Finanzämter veranlassen müssen, die
Vorauszahlungen zu erhöhen.
•

Ein Landwirt teilte dem Finanzamt den Verkauf seines Betriebs mit. In den Vorjahren
lagen seine Gewinne zwischen 150.000 und 200.000 Euro. Dies ließ einen erheblichen Veräußerungsgewinn erwarten. Gleichwohl ermittelte das Finanzamt die vorläufige Höhe des Veräußerungsgewinns nicht, die Vorauszahlungen ließ es unverändert.
Der in der Einkommensteuererklärung ausgewiesenen Veräußerungsgewinn von
3,6 Mio. Euro führte zu einer Abschlusszahlung von 900.000 Euro.

(231) Erfährt das Finanzamt von Tatsachen (z. B. der Veräußerung eines Betriebs oder eines
Geschäftsanteils), die eine erhebliche Steigerung der Einkünfte erwarten lassen, muss es diese
würdigen und die Vorauszahlungen anpassen.
3

Hinterziehungszinsen

(232) Hinterzogene Steuern sind zu verzinsen. Die Festsetzung von Hinterziehungszinsen
setzt eine vollendete Steuerhinterziehung voraus. Nach § 370 AO begeht derjenige eine Steuerhinterziehung, wer den Finanzbehörden über steuerlich erhebliche Tatsachen unrichtige oder
unvollständige Angaben macht oder die Finanzbehörden pflichtwidrig über steuerlich erhebliche Tatsachen in Unkenntnis lässt und dadurch Steuern verkürzt. Anträge auf Anpassung der
Vorauszahlungen führen dann zu einer Steuerhinterziehung, wenn jemand aus einem konkreten Grund eine Herabsetzung beantragt und gleichzeitig die Vorauszahlungen erhöhende Umstände verschweigt. Hinterzogene Steuern sind auch dann zu verzinsen, wenn durch eine
Selbstanzeige eine Strafverfolgung ausgeschlossen ist.
(233) Aus mehreren Akten ergaben sich Anhaltspunkte für eine Steuerhinterziehung. In keinem Fall prüften die Bearbeiter die Festsetzung von Hinterziehungszinsen. Erst auf Anregung
des Landesrechnungshofes wurde in den noch nicht verjährten Fällen die Festsetzung der Hinterziehungszinsen geprüft. Die Prüfung dauert noch an. In anderen Fällen war bereits Festsetzungsverjährung eingetreten und eine Zinsfestsetzung nicht mehr zulässig. Sofern sich die
Steuerhinterziehung bestätigt hätte, betrüge der Zinsschaden für diese Fälle 55.000 Euro.

96

(234) Folgende Beispiele sollen die Feststellungen verdeutlichen:
•

Der Steuerpflichtige betreibt einen Pflegedienst. Er beantragte im Juli 2011, die laufenden Vorauszahlungen ab dem 3. Quartal auf 0 Euro herabzusetzen, da bislang ein
Verlust von 54.000 Euro aufgelaufen sei. Das Finanzamt folgte dem Antrag. Der erklärte Gewinn 2011 von 265.000 Euro führte zu einer Abschlusszahlung von
92.000 Euro. Im Juni 2013 beantragte der Steuerberater, die laufenden Vorauszahlungen ab dem 2. Quartal auf 0 Euro herabzusetzen, da im 1. Quartal ein Verlust erzielt
worden sei. Wiederum folgte das Finanzamt dem Antrag. Der für 2013 erklärte Gewinn von 275.000 Euro führte zu einer Abschlusszahlung von 124.000 Euro. Das Finanzamt beachtete nicht, dass die Pflege von Personen vertraglich vereinbart wird
und daher zu laufenden Einnahmen über einen längeren Zeitraum führt. Die Höhe der
jährlichen Einnahmen des Pflegedienstes ist daher für den Steuerpflichtigen vorhersehbar.

•

Der Steuerpflichtige erzielte Beteiligungseinkünfte. Anfang September 2011 beantragte er mündlich, die laufenden Vorauszahlungen auf 0 Euro herabzusetzen. Er begründete seinen Antrag mit dem Wegfall der Beteiligungseinkünfte. Das Finanzamt
entsprach dem Antrag, ohne nach einem Veräußerungsgewinn zu fragen. Dieser betrug 821.000 Euro, die Abschlusszahlung 190.000 Euro. Obwohl der Steuerpflichtige
den Veräußerungsgewinn in seinem Antrag verschwieg, setzte das Finanzamt Hinterziehungszinsen von 14.000 Euro nicht fest.

(235) Das Finanzministerium sollte sicherstellen, dass die Finanzämter prüfen, ob Hinterziehungszinsen festzusetzen sind, wenn sie die Vorauszahlungen aufgrund unrichtiger Angaben
des Steuerpflichtigen oder seines Steuerberaters herabgesetzt haben. Hierbei könnte eine maschinelle Unterstützung hilfreich sein, indem die Bearbeiter bei hohen Abschlusszahlungen
durch einen Prüfhinweis aufgefordert werden, die Festsetzung von Hinterziehungszinsen zu
prüfen.
(236) Das Finanzministerium gibt zu bedenken, dass das Finanzamt Hinterziehungszinsen
nur dann festsetzen kann, wenn es ihm gelingt, die Steuerhinterziehung gerichtsfest nachzuweisen. Ferner weist das Finanzministerium darauf hin, dass für Steuerstrafsachen und die
Festsetzung von Hinterziehungszinsen nunmehr zentral das Finanzamt Schwerin zuständig ist.
(237) Der Landesrechnungshof behält sich vor, zu gegebener Zeit zu prüfen, ob die Zentralisierung im Hinblick auf die Festsetzung von Hinterziehungszinsen zu einer Verbesserung geführt hat.
97

4

Fazit

(238) Nach einer früheren Prüfung hatte der Landesrechnungshof angeregt, bei jeder Veranlagung automatisch die Vorauszahlungen für das abgelaufene Jahr anzupassen. Das Finanzministerium griff die Anregung auf und veranlasste, dass die Finanzämter bei jeder Veranlagung
– mit Ausnahme der Arbeitnehmerfälle – Vorauszahlungen auch für ein abgelaufenes Jahr
maschinell festsetzen. Der Landesrechnungshof begrüßt diese Änderung, denn sie hat sich bewährt; andernfalls wären die Feststellungen bei dieser Prüfung wesentlich umfangreicher ausgefallen.
(239) Steuerfestsetzungen sind für die Finanzämter ein Massenverfahren. Nicht zum Tagesgeschäft gehören Anteils- und Betriebsveräußerungen. Gerade diese führen jedoch oft zu beträchtlichen Steuern und hohen Abschlusszahlungen. Um den mit einer verspäteten Erhebung
hoher Abschlusszahlungen einhergehenden Zinsnachteil und das Ausfallrisiko zu verringern,
erscheint eine intensivere und kritischere Behandlung solcher Fälle bereits bei der Festsetzung
von Vorauszahlungen geboten.
(240) Das Finanzministerium weist darauf hin, dass „eine flächendeckende manuelle Überwachung der Herabsetzungsanträge in einem Massenverfahren mit den vorhandenen personellen
Ressourcen nicht möglich ist.“
(241) Zwar schildern die Finanzämter dem Landesrechnungshof immer wieder ihre angespannte
Personalsituation. Die notwendige und angemessene Beobachtung und Anpassung der Vorauszahlungen dürfte aber gleichwohl in den steuerlich bedeutenden Fällen zu leisten sein.
(242) Die Festsetzung der Vorauszahlungen neben der Jahressteuer in einem Steuerbescheid
erfolgt maschinell und ohne personellen Aufwand. Wesentlich aufwendiger ist es, Herabsetzungsanträge zu bearbeiten, um die Besteuerungsgrundlagen für die Festsetzung der Vorauszahlungen zu ermitteln. Sind keine oder zu niedrige Vorauszahlungen festgesetzt und hätte der
Steuerpflichtige die voraussichtliche Steuerschuld alsbald nach Ablauf des Jahres selbst zu erklären, könnte das Finanzamt die Vorauszahlungen zeitig und zutreffend anpassen. Der Prüfund Ermittlungsaufwand bei den Finanzämtern könnte weitestgehend entfallen, die Steuern
stünden der öffentlichen Hand wesentlich früher zur Verfügung, Zinsnachteile ließen sich vermeiden und das Ausfallrisiko wäre geringer. Der Landesrechnungshof hält eine Gesetzesänderung in diesem Sinne für erwägenswert – nicht zuletzt, um die Ressourcen der Finanzämter effektiver einsetzen zu können.
(243) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
98

Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Bau und
Touristik
5

Prüfung der Betätigung des Landes bei der Invest in MecklenburgVorpommern GmbH

Bei der Beschaffung von Dienstleistungen zur Unterstützung ihrer Akquisitionstätigkeit
hat die mehrheitlich in Landeseigentum stehende Invest in Mecklenburg-Vorpommern
GmbH in mehreren Fällen nicht mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns gehandelt. Auch im Vertragsmanagement und -controlling hat die Prüfung Mängel aufgezeigt.
(244) Die Invest in Mecklenburg-Vorpommern GmbH (im Folgenden: Invest) fördert durch
Akquisition, Beratung und Information im In- und Ausland die Investitionen und Ansiedlung
von Unternehmen im Land Mecklenburg-Vorpommern mit dem Ziel der Entwicklung der
Wirtschaft und der Schaffung neuer Arbeitsplätze (§ 3 Abs. 1 und 2 des Gesellschaftsvertrags
vom 25.11.2010).
(245) An der Invest ist das Land mit 50 % der Geschäftsanteile beteiligt. Weitere 21 % der
Geschäftsanteile hält die Gesellschaft selbst. Andere Gesellschafter sind beispielsweise die Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern in Mecklenburg-Vorpommern.
(246) Die finanzielle Leistungsfähigkeit der Invest wird seit ihrer Gründung im Wesentlichen durch Zuwendungen sichergestellt. Die Gesellschaft wird zunächst im Rahmen einer
Fehlbedarfsfinanzierung aus Haushaltsmitteln des Landes institutionell gefördert. Im Zeitraum
2010 bis 2015 wurden jährlich Landesmittel zum Verlustausgleich in Höhe von 1,87 Mio.
Euro veranschlagt.
Seit dem Geschäftsjahr 2012 stehen darüber hinaus der Invest zusätzlich EFRE-Mittel zur
Förderung des Standortmarketings für wertschöpfende Unternehmensansiedlungen im Rahmen des Operationellen Programms des Landes zur Verfügung. Mit Bescheid des Ministeriums vom 24.07.2012 wurden der Gesellschaft für den Zeitraum August 2012 bis Juli 2015
Mittel in Höhe von insgesamt 2 Mio. Euro bewilligt.
(247) Die Invest wird auch zukünftig auf Zuwendungen angewiesen sein, um ihre Aufwendungen zu decken. Das Land hat im Haushaltsplan 2016/2017 in Titel 0602 682.01 den Zuschuss zum Verlustausgleich mit 1.881.300 Euro (2016) und 1.902.600 Euro (2017) in Ansatz
gebracht.
Darüber hinaus hat das Ministerium mit Bescheid vom 18.03.2015 weitere EFRE-Mittel von
2,9 Mio. Euro für den Zeitraum August 2015 bis Juli 2020 bewilligt.
99

1

Prüfungsgegenstand

(248) Der Landesrechnungshof hat bereits in 1998/1999 das Vertrags- und Projektmanagement der Gesellschaft, die seinerzeit als GfW Gesellschaft für Wirtschaftsförderung firmierte,
geprüft und zum Teil erhebliche Mängel festgestellt. Insgesamt waren die Geschäfte der Gesellschaft nicht mit der gebotenen kaufmännischen Sorgfalt getätigt worden107. Die aktuelle
Prüfung ist ebenfalls auf das Vertrags- und Projektmanagement einschließlich des Vertragscontrollings sowie auf weitere Bereiche der internen Organisation ausgerichtet. Insgesamt
wurden 14 Verträge der Invest mit Unternehmen der Werbe- und Marketingbranche über
Dienstleistungen zur Unterstützung der Akquisitionstätigkeit der Gesellschaft einer eingehenden Prüfung, ob bei Abschluss und anschließender Durchführung der Verträge die gebotene
kaufmännische Sorgfalt gewahrt worden ist, unterzogen.
2

Interne Organisation

(249) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass der Invest eine Dienstanweisung für die
Kasse und Buchhaltung (Finanz- und Kassenordnung) fehlt. Die Finanz- und Kassenordnung
ist Grundlage für die unternehmensinterne einheitliche Abwicklung der finanziellen Angelegenheiten der Gesellschaft. Sie muss beispielsweise Bestimmungen über den allgemeinen
Dienstbetrieb der für die Abwicklung des Zahlungsverkehrs zuständigen Stelle, die Unterschriftsberechtigung der Anordnungsbefugten und der Mitarbeiter, die sachlich und rechnerisch richtig zeichnen, die Belegverwahrung sowie die Zahlungsanordnungen und deren Vollziehung enthalten.
(250) Der Landesrechnungshof hat ferner festgestellt, dass – wahrscheinlich aufgrund des
Fehlens einer Finanz- und Kassenordnung – vielfach Rechnungen zur Zahlung angewiesen
worden sind, ohne dass zuvor eine korrekte Feststellung der sachlichen und rechnerischen
Richtigkeit erfolgt ist.
(251) Außerdem hat der Landesrechnungshof festgestellt, dass das sogenannte Vier-AugenPrinzip bei verschiedenen Geschäftsvorfällen nicht eingehalten worden ist. In § 4 der Geschäftsanweisung der Gesellschafterversammlung für die Geschäftsführung vom 25.11.2010
ist festgelegt, dass der gegenüber Dritten alleinvertretungsberechtigte Geschäftsführer durch
geeignete interne Regelungen sicherstellen muss, dass bei seiner Tätigkeit – etwa bei Vertragsschlüssen – das Vier-Augen-Prinzip gewahrt wird. Der Geschäftsführer hat entsprechend
§ 4 der Geschäftsanweisung Regelungen zur Einhaltung des Vier-Augen-Prinzips erlassen.

107

Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (1999): Jahresbericht 1999, Tzn. 139-152.

100

Nach diesen Regelungen handelt der Geschäftsführer im Außenverhältnis gegenüber Dritten
nur, wenn der sachlich zuständige Mitarbeiter zuvor mit sachlich richtig gezeichnet hat.
Hiergegen ist aus Anlass von Vertragsschlüssen verschiedentlich verstoßen worden.
(252) Der Landesrechnungshof hat ferner auch bei der Aktenführung der Gesellschaft Mängel festgestellt. So hat die Invest beispielsweise ein Vertragsverzeichnis vorgelegt, in dem die
aus EFRE-Mitteln finanzierten Verträge mit Dienstleistern fehlten.
(253) Das Ministerium teilt mit, dass Invest die fehlende bzw. nicht ausreichende Finanzund Kassenordnung durch eine neue Betriebsanweisung ersetzt habe. Darin werde eindeutig
und verbindlich der Rechnungsdurchlauf bis zur Zahlungsfreigabe mit den entsprechenden
Zeichnungsbefugnissen unter Einhaltung des Vier-Augen-Prinzips geregelt. Weiterhin seien
auch bei der Aktenführung Änderungen vorgenommen worden.
3

Mängel bei Vertragsschlüssen

(254) Der Landesrechnungshof hat bei verschiedenen Verträgen der Invest mit Marketingund Werbeagenturen über Dienstleistungen zur Akquisition von Investoren für MecklenburgVorpommern Mängel festgestellt. Die Invest hat in diesen Fällen nicht mit der Sorgfalt eines
ordentlichen Kaufmanns gehandelt.
(255) So hat die Gesellschaft im Jahre 2014 mit der E-GmbH in rascher Folge zwischen
Ende März und Mitte Mai insgesamt drei Verträge abgeschlossen, die eine Unterstützung der
Gesellschaft bei dem Standortmarketing zur Ansiedlung japanischer Unternehmen in Mecklenburg-Vorpommern zum Gegenstand hatten. Gegenüber dem zuerst abgeschlossenen Vertrag vom 27.03.2014 hat sich die E-GmbH mit den beiden nachfolgend abgeschlossenen Verträgen zu zusätzlichen Dienstleistungen verpflichtet. So wurde im zweiten Vertrag vom
28.03.2014 in § 2 vereinbart, „Der Auftragnehmer wird bestimmte Leistungen … (des ersten
Vertrags) intensivieren, d. h. die Anzahl der aufzubringenden Arbeitsstunden wird erhöht und
vom Umfang erweitert“. Tatsächlich fehlen in allen drei Verträgen mit der E-GmbH vertragliche Festlegungen zur Anzahl der Arbeitsstunden und zum Umfang der von der E-GmbH geschuldeten Dienstleistungen. Von der vereinbarten „Intensivierung“ der Leistungen der EGmbH abgesehen sind die Leistungsbeschreibungen bzw. Leistungsgegenstände der Verträge
vom 27.03.2014 und 28.03.2014 identisch. Danach bleibt unklar bzw. ungeregelt, worin die
nach dem zweiten Vertrag geschuldete „Intensivierung“ der Leistungen des ersten Vertrags
bestehen soll.

101

Vergleichbares gilt für den dritten, am 16.05.2014 geschlossenen Vertrag mit der E-GmbH.
Auch hier lässt sich den jeweiligen Beschreibungen der Leistungsgegenstände nicht entnehmen, welche zusätzlichen Leistungen die E-GmbH gegenüber den beiden zuvor abgeschlossenen Verträgen erbringen soll.
Danach ist nicht mehr feststellbar, ob Invest das nach den Verträgen vom 28.03. und
16.05.2014 geschuldete Honorar für Leistungen gezahlt hat, die schon durch das Honorar für
den Vertrag vom 27.03.2014 abgegolten worden sind.
(256) Mit der E-GmbH hat Invest auch im Geschäftsjahr 2015 geschäftliche Beziehungen
unterhalten. Am 20.01.2015 haben die beiden Gesellschaften zwei Verträge über die Generierung hochwertiger Gesprächstermine mit potenziellen Investoren auf einer japanischen Industriemesse geschlossen. In einem der beiden Verträge hat sich die E-GmbH dazu verpflichtet,
die Gesprächstermine auf der Messe gemeinsam mit einem Vertreter von Invest wahrzunehmen und anschließend auszuwerten. Nach dem zweiten Vertrag hatte die E-GmbH für diese
Investorengespräche eine deutsch-japanischsprachige Begleitung, Support- und Dolmetschertätigkeit zu stellen.
Beide Aufträge hat die Invest ohne Einholung von Vergleichsangeboten direkt an die EGmbH vergeben. Nach Nr. 2.1 des Wertgrenzenerlasses vom 19.12.2014 hätte die Gesellschaft stattdessen mindestens drei Unternehmen zur Angebotsabgabe auffordern müssen. Da
sich die Gesellschaft ganz überwiegend aus Zuwendungen des Landes finanziert, hat sie sich
nach den Nebenbestimmungen zu den Zuwendungsbescheiden auch an diese haushalts- bzw.
vergaberechtlichen Bestimmungen zu halten.
Die Aufteilung der vertraglichen Verpflichtungen der E-GmbH auf zwei Verträge ist ebenfalls
nicht nachvollziehbar. Bei den in 2014 von der Invest mit der E-GmbH abgeschlossenen Verträgen (vgl. Tz. 255) war die deutsch-japanischsprachige Begleitung und Dolmetschertätigkeit
bei den Investorengesprächen bzw. Messen nicht Gegenstand eines gesonderten, zusätzliche
Zahlungsverpflichtungen der Invest begründenden Vertrags.
(257) Auch anlässlich eines Vertragsschlusses im Juni 2011 mit der Agentur P-GmbH ist gegen das Vergaberecht verstoßen worden. Hier hatte Invest vor Auftragserteilung fernmündlich
lediglich zwei Angebote eingeholt, obwohl nach dem seinerzeit geltenden Wertgrenzenerlass
ebenfalls mindestens drei Angebote hätten eingeholt werden müssen.
(258) Zudem hat Invest nicht nur bei den in 2014 und 2015 mit der E-GmbH geschlossenen
Verträgen (vgl. Tzn. 255 f.) versäumt, die Leistungsverpflichtungen ihrer Vertragspartner prä-

102

zise zu beschreiben. In einem am 19.01.2011 abgeschlossenen Vertrag hatte sich die PPGmbH verpflichtet, hochwertige Gesprächstermine mit potenziellen Investoren zu generieren.
Was unter einem hochwertigen Termin zu verstehen ist, kann dem Vertrag aber nicht entnommen werden. Im Vertrag vom 19.01.2011 fehlen ferner vertragliche Bestimmungen zur Anzahl der nachzuweisenden Gesprächstermine und Regelungen zum Reporting bzw. der Berichterstattung über den Stand der Projekt- oder Vertragsdurchführung.
Differenzen zwischen Invest und der PP-GmbH über die Qualität bzw. Wertigkeit und Anzahl
zu generierender Gesprächstermine haben in der Folgezeit maßgeblich dazu beigetragen, dass
der Vertrag vorzeitig beendet worden ist.
(259) Bei insgesamt fünf der vom Landesrechnungshof näher untersuchten Verträge mit Unternehmen der Werbe- und Marketingbranche hat sich Invest zur Zahlung eines Teils des Entgelts im Zeitpunkt des Vertragsschlusses oder unmittelbar nach Vertragsschluss verpflichtet.
Diese Verpflichtung zur Vorleistung verstößt gegen § 56 Abs. 1 LHO, wonach grundsätzlich
vor Empfang der Gegenleistung Leistungen des Landes weder vereinbart noch bewirkt werden
dürfen. An diese haushaltsrechtliche Regelung ist die aus Landesmitteln finanzierte Invest
durch Nebenbestimmungen zu den Zuwendungsbescheiden gebunden. Bei vorzeitiger Beendigung des Vertrags vom 19.01.2011 mit der PP-GmbH (Tz. 258) wegen unterschiedlicher Auffassungen über die Qualität und Anzahl der von der Auftragnehmerin generierten Gesprächstermine konnte wegen der vertraglichen Verpflichtung der Invest zur Vorleistung das bereits
gezahlte Entgelt in Höhe von 14.000 Euro nicht zurückgefordert werden.
(260) Das Ministerium teilt hierzu mit, seit dem Jahr 2012 werde durch juristisch ausgearbeitete Verträge mit Dienstleistern Mängeln der Leistungsbeschreibung entgegengewirkt und
auf eine Standardisierung von Vertragstexten hingearbeitet. Diese standardisierten Vertragsbestimmungen seien allerdings nicht immer am Markt durchsetzbar gewesen. Die Geschäftsführung der Invest habe die vom Landesrechnungshof aufgegriffenen Mängel im Blick und werde
weiterhin eindeutigere vertragliche Regelungen anstreben, die mit dem Ministerium abgestimmt werden würden. So würden die Berichtspflichten der Dienstleister zukünftig vertraglich exakt festgelegt.
Um die Einhaltung des Vergaberechts zu gewährleisten, hätten die zuständigen Mitarbeiter
der Invest an Schulungen teilgenommen und ein rechtlich geprüftes Standardverfahren für
freihändige Vergaben entwickelt. Im Nachgang zur Prüfung des Landesrechnungshofes sei
eine weitere Schulungsveranstaltung zum Vergaberecht mit den Schwerpunkten Dokumentati-

103

on, Vergabevermerke und Wertgrenzen durchgeführt worden. Für die Zukunft seien regelmäßige Seminare vorgesehen, um aktuelle Veränderungen im Vergaberecht zu berücksichtigen.
4

Mängel im Vertragsmanagement und -controlling

(261) Die seit 2014 abgeschlossenen Dienstleistungsverträge der Invest enthalten anders als
beispielsweise der Vertrag vom 19.01.2011 (vgl. Tz. 258) Regelungen zum Reporting und zur
Rechnungslegung des Auftragsnehmers. In vier Fällen hat Invest aber nicht bzw. nicht mit der
gebotenen Sorgfalt laufend überwacht, ob der Auftragnehmer seinen Berichtspflichten und
seiner vertraglichen Verpflichtung zur ordnungsgemäßen Rechnungslegung nachgekommen
ist.
(262) Ohne ein vertragsgemäßes, insbesondere auch fristgerechtes Reporting ist Invest eine
Überprüfung, ob der Auftragnehmer seinen vertraglichen Hauptleistungspflichten – vor allem
der Generierung von Gesprächsterminen mit Investoren – nachgekommen ist, nicht abschließend möglich. Deshalb ist die Erfüllung der Berichtspflichten des Auftragnehmers auch Voraussetzung dafür, dass seine Entgeltforderungen zur Zahlung fällig werden. Danach hat Invest
im Ergebnis versäumt, die Werthaltigkeit bzw. Vertragsgemäßheit von Gesprächsterminen mit
der gebotenen kaufmännischen Sorgfalt zu prüfen. Nach alledem geht der Landesrechnungshof daher davon aus, dass Invest in allen vier Fällen Teil- oder Schlussrechnungen des Auftragnehmers vor ihrer Fälligkeit ausgeglichen hat.
(263) Das Ministerium teilt hierzu mit, die Gesellschaft werde zukünftig die Einhaltung der
Berichtspflichten der Auftragnehmer konsequent überwachen und dies in der Projektakte dokumentieren, damit die Rechnungslegung korrekt erfolgen könne. Gleiches gelte für die Anerkennung von Leistungen des Auftragnehmers als vertragsgemäß. Die Prüfung auf sachliche
und rechnerische Richtigkeit werde in der neuen Betriebsanweisung eindeutig geregelt.

(264) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

104

Einzelplan 07 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft
und Kultur
6

Betrieb des Bildungsservers M-V

Der Landesrechnungshof hat die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit einer
Überarbeitung in den Jahren 2012 und 2013 sowie den aktuellen Betrieb des Bildungsservers untersucht. Das Bildungsministerium hat dabei haushaltsrechtliche Vorgaben
sowie organisatorische und technische Standards zur Planung und Durchführung der
Maßnahme nicht beachtet.
Der Landesrechnungshof hat dem Ministerium empfohlen, eine Stelle damit zu betrauen, sämtliche in der Verantwortung des Ministeriums durchzuführenden Vergabeverfahren federführend unter Einbeziehung der fachlich zu beteiligenden Stellen zu betreuen.
(265) Das Bildungsministerium betreibt unter der Domain www.bildung-mv.de eine Internetpräsentation mit einem umfangreichen Informationsangebot zu bildungsrelevanten Themen, den Bildungsserver Mecklenburg-Vorpommern. Der Bildungsserver Mecklenburg-Vorpommern wurde zuletzt 2012 und 2013 inhaltlich und technisch überarbeitet. Das Bildungsministerium vergab hierzu einen Auftrag an einen Dritten.
1

Projektplanung und Standards

(266) Im Haushaltsrunderlass des Finanzministeriums 2012/2013 ist für die Veranschlagung
von IT-Maßnahmen im Haushaltsplan insbesondere geregelt, dass bei derartigen Maßnahmen
das strategische Controlling sowie die fachliche Prüfung und Bewertung dem Innenministerium obliegen. Dieses prüft auch, ob vorgegebene Standards eingehalten werden. Bei
seiner Bewertung bezieht es den vorzulegenden Nachweis der Wirtschaftlichkeit ein.
Das Bildungsministerium meldete die Überarbeitung des Bildungsservers im Rahmen des
Haushaltsaufstellungsverfahrens nicht als IT-Projekt an. Deshalb hat das Innenministerium
auch nicht wie vorgesehen geprüft und nicht bemerkt, dass der Nachweis der Wirtschaftlichkeit nicht vorgelegt wurde.
(267) Der Landesrechnungshof stellte fest, dass das Bildungsministerium vorgegebene ITStandards nicht beachtet hat. Diese sind im IT-Strukturrahmen als verbindliches Regelwerk
für die Landesverwaltung niedergelegt und enthalten u. a. Regelungen zu technischen Standards und IT-Sicherheit. So hat das Bildungsministerium beispielsweise nicht beachtet, dass

105

für Internetauftritte der Ressorts das zentrale Content-Management-System der Landesverwaltung zu nutzen ist. Die für eine derartige Abweichung erforderliche Zustimmung des Innenministeriums hat das Bildungsministerium nicht eingeholt.
(268) Das Bildungsministerium sicherte zu, bei künftigen IT-Maßnahmen entsprechende
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vorzunehmen. Künftig werde es die bestehenden Standards beachten. Das Ministerium ist allerdings der Auffassung, dass es sich bei der Überarbeitung des Servers nicht um ein Projekt handelte.
(269) Der Landesrechnungshof bleibt dabei, dass das Vorhaben „Überarbeitung des Bildungsservers“ durch die Merkmale eines Projekts gekennzeichnet war. Sowohl die fachliche
Prüfung durch das Innenministerium als auch die Nutzung der Werkzeuge des Projektmanagements wären hilfreich für den Erfolg des Vorhabens und die Einhaltung der Vorschriften gewesen.
2

Vergabeverfahren und Vertragsschluss

(270) Das Bildungsministerium vergab im Rahmen einer freihändigen Vergabe den Auftrag
an einen IT-Dienstleister. Der Landesrechnungshof beanstandete, dass es kein Angebot des
Landesdienstleisters, der DVZ M-V GmbH, eingeholt hat sowie, dass die Leistungsbeschreibung nicht eindeutig und erschöpfend und daher unzureichend war.
Der Landesrechnungshof stellte Mängel bei der Auswertung der Angebote und Dokumentation fest. Auch hierbei erwies sich die mangelhafte Leistungsbeschreibung als nachteilig. Ferner
empfahl der Landesrechnungshof, eine Stelle im Ministerium mit den Vergabeverfahren federführend unter Einbeziehung der fachlich zuständigen Stellen zu betrauen.
(271) Hinsichtlich des Vertragsschlusses kritisierte der Landesrechnungshof insbesondere,
dass das Bildungsministerium für die Überarbeitung des Bildungsservers (anders für den späteren laufenden Service) Vertragsentwürfe des IT-Unternehmens genutzt hat. Mit seinen Bewirtschaftungserlassen empfiehlt das Finanzministerium stets die Verwendung von EVB-IT
Verträgen. Diese wurden speziell für die Beschaffung von IT-Leistungen durch die öffentliche
Hand geschaffen.
Der Landesrechnungshof empfahl ferner die Überprüfung des Servicevertrages, da darin statt
einer Vergütung nach Aufwand ein monatlicher Festbetrag vereinbart wurde.
(272) Das Bildungsministerium teilte mit, dass Gespräche mit der DVZ M-V GmbH ergeben
hätten, von einer Aufnahme von Geschäftsbeziehungen abzusehen. Es sicherte zu, bei künfti-

106

gen Vergabeverfahren die Hinweise zu beachten. Der Servicevertrag werde regelmäßig auf
Angemessenheit geprüft.
(273) Die Nichtberücksichtigung der DVZ M-V GmbH verstößt gegen die Bewirtschaftungserlasse des Finanzministeriums. Eine Abweichung hätte der Zustimmung des Innenministeriums bedurft.
3

Betriebskonzept und IT-Sicherheitskonzept

(274) Der Landesrechnungshof stellte fest, dass das Bildungsministerium kein Betriebskonzept, welches die Beschreibung aller notwendigen und anzuwendenden Prozesse, Aufgaben
und Tätigkeiten zum Betrieb von IT-Systemen enthält, erstellt hat. Er empfahl, dies nachzuholen und sich dabei an den Standards des ITIL-Rahmenwerkes zu orientieren.
Hinsichtlich des IT-Sicherheitskonzeptes des Bildungsministeriums stellte der Landesrechnungshof fest, dass dieses Mängel aufweist. Unter Berücksichtigung der Vielzahl von Defiziten und des grundsätzlichen Charakters des IT-Sicherheitskonzeptes mahnte der Landesrechnungshof an, das Thema „IT-Sicherheit“ mit der notwendigen Sorgfalt und Nachdruck zu bearbeiten.
(275) Das Bildungsministerium sicherte zu, den Empfehlungen zu folgen. Es hat eine Überarbeitung des IT-Sicherheitskonzepts zugesagt.

(276) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

107

7

Zuwendungen an ein institutionell gefördertes Forschungsinstitut

Sofern Landesbedienstete in Zuwendungsverfahren tätig sind und zugleich in Aufsichtsorganen des Zuwendungsempfängers mitwirken, kann dies zu Interessenkollisionen führen. Der Landesrechnungshof hat daher eine personelle Trennung empfohlen.
Die vom Bildungsministerium durchgeführten Prüfungen der Verwendungsnachweise
eines institutionell geförderten Forschungsinstituts erfüllten nicht die zuwendungsrechtlichen Anforderungen.
(277) Der Landesrechnungshof hat die Gewährung von Zuwendungen an ein Forschungsinstitut für die Jahre 2011 und 2012 geprüft. Das Forschungsinstitut gehört zu den Mitgliedseinrichtungen der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz e. V. (WGL). Diese
werden gemeinsam vom Bund und den Ländern im Wege der Fehlbedarfsfinanzierung institutionell gefördert. Die gemeinsame Förderung dieser Forschungseinrichtungen erfolgt auf der
Grundlage eines jährlichen Haushalts- oder Wirtschaftsplans in Form eines Programmbudgets
nach den zuwendungsrechtlichen Bestimmungen des jeweiligen Sitzlandes.
1

Interessenkollision

(278) Das Zuwendungsverfahren im Bildungsministerium war in den vergangenen Jahren so
ausgestaltet, dass das für die institutionelle Forschungsförderung zuständige Referat die Zuwendungen an das Forschungsinstitut bewilligte. Die Zuständigkeit erstreckte sich auch auf
die Prüfung der Verwendungsnachweise sowie die Fach- und Rechtsaufsicht über das Institut.
Der jeweilige Referats(gruppen)leiter war zudem Vorsitzender des Kuratoriums. Dieses überwacht als Aufsichtsgremium die Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der
Geschäftsführung. Es berät und beschließt grundsätzliche Angelegenheiten, wie etwa das Programmbudget und den Jahresabschluss, außergewöhnliche, über den normalen Geschäftsbetrieb hinausgehende Rechtsgeschäfte und Maßnahmen sowie Angelegenheiten des leitenden
Personals, einschließlich der Gewährung außer- und übertariflicher Leistungen.
(279) Die dargestellte personelle Verflechtung kann zu Interessenkollisionen führen. Aus
diesem Grund darf nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz in einem Zuwendungsverfahren
für eine Behörde nicht tätig werden, wer Mitglied eines Aufsichtsgremiums des Zuwendungsempfängers ist. Der Landesrechnungshof hatte dem Ministerium deshalb empfohlen, die personellen Zuständigkeiten bezüglich des Zuwendungsverfahrens und der Mitgliedschaft im
Aufsichtsgremium des Zuwendungsempfängers zu trennen. Er gab zu bedenken, dass es schon
108

aus Fürsorgegesichtspunkten geboten ist, die Aufgabenbereiche der Beschäftigten so zuzuschneiden, dass Interessenkollisionen ausgeschlossen werden können. Dies gilt für korruptionsgefährdete Bereiche, wie die Bewilligung von Zuwendungen, in besonderem Maße.
(280)

Das Ministerium erklärte zunächst, es habe die Empfehlungen des Landesrechnungs-

hofes verwaltungsorganisatorisch umgesetzt. Eine Interessenkollision zwischen der Mitwirkung im Aufsichtsgremium und der Erstellung sowie der Unterzeichnung des Zuwendungsbescheids sei gegenwärtig und auch künftig nicht mehr möglich. Später teilte das Ministerium
mit, es werde die Empfehlungen des Landesrechnungshofes binnenorganisatorisch dahingehend umsetzen, dass alle Angelegenheiten des Haushaltsvollzugs im Geschäftsverteilungsplan
dem neuen Budgetreferat der Abteilung für Wissenschaft, Forschung und Hochschulen zugeordnet würden. Die Mitwirkung im Kuratorium des Forschungsinstituts verbleibe beim Fachreferat auf Referatsleiterebene.
(281) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass die vom Ministerium mitgeteilten verwaltungsorganisatorischen Änderungen bisher keinen Niederschlag im Geschäftsverteilungsplan gefunden haben. Somit ist bislang nicht erkennbar, inwiefern das Ministerium inzwischen eine Trennung der personellen Zuständigkeiten bezüglich des Zuwendungsverfahrens
und der Mitgliedschaft im Aufsichtsgremium des Zuwendungsempfängers vorgenommen hat.
Der Landesrechnungshof hält es jedoch für nicht ausreichend, wenn lediglich die Unterzeichnung des Zuwendungsbescheides durch einen Dritten erfolgt. Interessenkollisionen sind weiterhin möglich, wenn Tätigkeiten im Zuwendungsverfahren und bei der Verwendungsnachweisprüfung nach wie vor Mitarbeitern zugewiesen sind, die demjenigen Bediensteten unterstellt sind, der das Land im Kuratorium vertritt.
2

Prüfung der Verwendungsnachweise

(282) Das Forschungsinstitut hatte eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft mit der Prüfung seiner Jahresrechnungen 2011 und 2012 beauftragt. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft kam zu
dem Ergebnis, dass
•

die Geschäfte des Instituts mit der erforderlichen Sorgfalt und in Übereinstimmung
mit den einschlägigen handelsrechtlichen Vorschriften, den Satzungsbestimmungen
sowie der Geschäftsordnung für die Institutsleitung geführt worden seien,

•

die Prüfung keine Anhaltspunkte ergeben habe, die Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung begründen könnten und

109

•

die Prüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse des Instituts keinen Anlass zu Beanstandungen ergeben habe.

Sie äußerte sich nicht dazu, ob die Zuwendungen gemäß den zuwendungsrechtlichen Bestimmungen zweckentsprechend und wirtschaftlich verwendet wurden. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft traf auch keine Feststellungen dahingehend, ob das Institut bei seiner Haushaltsund Wirtschaftsführung die vorgegebenen Bewirtschaftungsgrundsätze zum Programmbudget
eingehalten hatte. Dennoch führte das Ministerium in seinen Prüfvermerken aus, dass mit dem
Prüfbericht des Wirtschaftsprüfers bescheinigt werde
•

„die ordnungsgemäße und vollständige Verwaltung, Nachweisführung sowie die bestimmungsgemäße Verwendung der Zuwendung nach Maßgabe des Programmbudgets und der darin festgeschriebenen Bewirtschaftungsgrundsätze, einschließlich der
mit den Zuwendungsbescheiden ausgesprochenen Nebenbestimmungen,

•

die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung,

•

die vollständige und sachgerechte Nachweisführung der Einnahmen und Ausgaben“.

(283) Die Ausführungen des Ministeriums zum Inhalt der Bescheinigungen decken sich im
Wesentlichen nicht mit denen der Prüfungsberichte der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Aus
diesen lässt sich gerade nicht erkennen, dass die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft die wirtschaftliche und zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung nach Maßgabe des Programmbudgets und der darin festgeschriebenen Bewirtschaftungsgrundsätze sowie der mit den
Zuwendungsbescheiden ausgesprochenen Nebenbestimmungen geprüft hat.
Nach dem Zuwendungsrecht liegt außerdem die Zuständigkeit dafür grundsätzlich bei der Bewilligungsbehörde, also der Behörde, die den Zuwendungsbescheid erlassen hat. So hat die
Bewilligungsbehörde unverzüglich nach Eingang des Verwendungsnachweises festzustellen,
ob nach den Angaben des Verwendungsnachweises Anhaltspunkte für die Geltendmachung
eines Erstattungsanspruchs gegeben sind. Unabhängig von dieser kursorischen Prüfung ist
eine vertiefte stichprobenweise Prüfung vorzunehmen. Dort ist zu prüfen, ob der Verwendungsnachweis den festgelegten Anforderungen entspricht, die Zuwendung zweckentsprechend sowie wirtschaftlich und sparsam verwendet und der mit der Zuwendung beabsichtigte
Zweck erreicht worden ist. Die Einschaltung privater Stellen bei dieser Prüfung, z. B. eines
Wirtschaftsprüfers, ist zwar möglich. Diese können jedoch lediglich als unselbständige Verwaltungshelfer mitwirken. Eine Prüfung durch private Stellen kann gleichwohl die verwal-

110

tungsmäßige Prüfung nicht ersetzen. Das Ministerium ist folglich seinen Pflichten in Bezug
auf die Verwendungsnachweisprüfung nicht nachgekommen.
(284) Das Ministerium hat mitgeteilt, es habe das Forschungsinstitut hinsichtlich der Ausgestaltung seines Vertragsverhältnisses zu dem Dienstleister und der darin vereinbarten Prüfinhalte angesprochen. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft habe inzwischen gewechselt.
Die Ausführungen des Landesrechnungshofes zu den Prüfhandlungen und zur Prüfqualität des
Ministeriums seien unzutreffend. Das Ministerium generiere sehr wohl durch eigene Prüfhandlungen Vermerke/Berichte, welche dann vor Ort ausführlich mit der jeweiligen Verwaltungsleitung in Anwesenheit der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft erörtert würden. Anhand der
mit dem einfachen Verwendungsnachweis gelieferten Übersichten fertige es einen Prüfvermerk. Die Eckzahlen des Prüfvermerks müssen mit den Zahlen im Prüfbericht der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft übereinstimmen. Das Ministerium habe bisher keine stichprobenweise vertiefte Prüfung vorgenommen. Es habe keine Bücher und Belege angefordert und
auch keine örtlichen Erhebungen durchgeführt, da die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft dies
vor Ort im Auftrag des Instituts vornehme. Künftig werde es aber eine stichprobenweise vertiefte Prüfung vornehmen.
(285) Die Prüfung des Verwendungsnachweises ist eine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit, die nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz nur von einer Behörde erbracht werden
kann. Die Übertragung dieser Aufgabe auf juristische Personen des privaten Rechts ist daher
nur im Rahmen der Beleihung möglich. Des Weiteren ist bei der Prüfung des Verwendungsnachweises die Einschaltung privater Stellen als unselbständige Verwaltungshelfer zulässig.
Sie ist aber nur dann zweckmäßig, wenn diese Stellen bereits beim Bewilligungsverfahren
mitgewirkt haben. Die privaten Stellen erledigen in diesem Fall aber lediglich Zuarbeit unter
der Verantwortung der Bewilligungsbehörde.
Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft hatte für die Jahre 2011 und 2012 an den Bewilligungsverfahren nicht mitgewirkt. Sie hatte für diese Jahre auch keinen Prüfungsauftrag vom Ministerium erhalten. Gegenstand der vom Forschungsinstitut beauftragten Prüfungen waren die jeweilige Jahresrechnung, die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung sowie die wirtschaftlichen Verhältnisse des Instituts. Somit war die Prüfung der Verwendungsnachweise entsprechend der zuwendungsrechtlichen Anforderungen allein Aufgabe des Ministeriums.
Das Ministerium hat in seiner Stellungnahme dazu selbst mitgeteilt, es habe keine stichprobenweise vertiefte Prüfung vorgenommen, keine Bücher und Belege angefordert und auch
keine örtlichen Erhebungen durchgeführt. Insofern hat es die zuwendungsrechtlichen Anforde111

rungen an die verwaltungsmäßige Prüfung der Verwendungsnachweise für die Jahre 2011 und
2012 nicht erfüllt.

(286) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

112

8

Haushalts- und Wirtschaftsführung eines institutionell geförderten
Forschungsinstituts

Ein institutionell gefördertes Forschungsinstitut hat in den Jahren 2011 und 2012 bei
seiner Haushalts- und Wirtschaftsführung die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit sowie das Besserstellungsverbot nicht immer beachtet. Zudem wurden
Überschüsse aus Drittmittelprojekten bei der Bemessung der Zuwendungen nicht berücksichtigt. Der Betrieb der Gästeunterkünfte war trotz teils zweckwidriger Nutzung
durch eigene Beschäftigte nicht kostendeckend.
(287) Das Forschungsinstitut, das als eingetragener Verein geführt wird, gehört zu den Mitgliedseinrichtungen der WGL. Es wird gemeinsam vom Bund und den Ländern im Verhältnis
50:50 grundfinanziert (Grundförderung). Die öffentliche Förderung erfolgt durch jährliche Zuwendungen im Wege einer institutionellen Förderung.108 Als Grundlage der Finanzierung
dient der jährliche Wirtschaftsplan in Form eines sogenannten Programmbudgets, in dem Informationen über Aufgaben, Arbeitsziele und Arbeitsergebnisse mit Angaben über den Ressourceneinsatz zusammengeführt werden. Bei seiner Haushalts- und Wirtschaftsführung hat
das Forschungsinstitut insbesondere die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen
zur institutionellen Förderung sowie die Bewirtschaftungsgrundsätze zum Programmbudget
zu beachten.
Der Landesrechnungshof hat die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Instituts insbesondere
bezüglich der Jahre 2011 und 2012 geprüft. In diesen Jahren wurden dem Institut insgesamt
Zuwendungen von rd. 12,3 Mio. Euro bewilligt.
1

Einnahmen

(288) Um die öffentliche Förderung auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken, ist
das Forschungsinstitut gehalten, zur Finanzierung seiner Forschungsarbeit weitere Einnahmequellen zu erschließen. Nach den Bewirtschaftungsgrundsätzen werden Mehrerträge aus Aufträgen, aus Lizenz- und Know-how-Verträgen sowie zweckfreie Spenden nicht zuwendungsmindernd auf die Grundförderung angerechnet, wenn sie zur Deckung von Ausgaben/Mehr-

108

Rechtliche Grundlagen sind insbesondere das Verwaltungsabkommen über die Errichtung einer Gemeinsamen
Wissenschaftskonferenz (GWK-Abkommen) vom 19.09.2007, BAnz. S. 7787, und die Ausführungsvereinbarung zum GWK-Abkommen über die gemeinsame Förderung der Mitgliedseinrichtungen der Wissenschaftsgemeinschaft Wilhelm Leibniz e. V. (AV-WGL) vom 27.10.2008, BAnz. Nr. 18a vom 04.02.2009, S. 8, zuletzt geändert am 20.02.2012, BAnz. AT vom 12.02.2012 B 3.
113

ausgaben im Rahmen des Forschungs- und Entwicklungsprogramms verwendet werden. Sie
bleiben dann ohne Anrechnung auf die Grundförderung im Folgejahr erhalten.
(289) Das Forschungsinstitut hat über ein Drittmittelprojekt Ausgaben von mindestens
18.547,30 Euro im Jahr 2011 und von mindestens 22.462,17 Euro im Jahr 2012 abgerechnet,
für die weder ein Zusammenhang zum Projektauftrag noch der Bezug zum Forschungs- und
Entwicklungsprogramm des Instituts ersichtlich war. Diese Ausgaben dienten teilweise der Finanzierung von Feiern, Betriebsausflügen sowie Geschenken an Beschäftigte und Dritte. Solche Ausgaben sind im öffentlichen Dienst regelmäßig privat zu finanzieren.
(290) Die o. g. Beträge wurden aus Mehrerträgen aus dem Drittmittelprojekt finanziert. Sie
hätten zuwendungsmindernd auf die Grundförderung angerechnet werden müssen, da sie nicht
zur Deckung von Ausgaben/Mehrausgaben des Forschungs- und Entwicklungsprogramms
verwendet wurden. Mit den Ausgaben für Feiern, Betriebsausflüge sowie Geschenke an Beschäftigte und Dritte hat das Institut zudem gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit verstoßen, da sie zur Erfüllung seiner Aufgaben nicht notwendig waren. Sie verstoßen auch gegen das Besserstellungsverbot, denn die Beschäftigten des Forschungsinstituts
wurden dadurch besser gestellt als vergleichbare Arbeitnehmer des Landes.
(291) Das Bildungsministerium hat mitgeteilt, die Sachausgaben seien dem Projekt des Bundesministeriums der Verteidigung zugeordnet worden. Für dieses Projekt sei die Verwendungsnachweisprüfung durch das Bundesministerium noch nicht abgeschlossen. Insoweit
könne noch keine Aussage getroffen werden, ob die Sachausgaben von dort anerkannt werden. Das Bildungsministerium sichere zu, dass bei einer Nichtanerkennung eine Umbuchung
in den Kernhaushalt nicht zugelassen werde.
2

Reisekostenvergütungen

(292) Nach den Bestimmungen über die gemeinsame Förderung der Mitgliedseinrichtungen
der WGL erfolgt der Vollzug des Programmbudgets nach den Regelungen des jeweiligen Sitzlandes, soweit nichts anderes vereinbart ist. Für die Erstattung von Auslagen für Dienstreisen
hatte das Forschungsinstitut demnach – ausgenommen für Dienstreisen des Direktors109 – die
landesreisekostenrechtlichen Regelungen des Landes Mecklenburg-Vorpommern anzuwenden.

109

Für den Direktor des Institutes wurde auf der Grundlage der Berufungsvereinbarung und der Vereinbarung zur
Bestellung zum Direktor diesbezüglich eine Ausnahmeregelung getroffen. Danach werden ihm die Reisekostenvergütungen nach den bundesreisekostenrechtlichen Bestimmungen gezahlt.

114

2.1

Interne Regelungen des Instituts

(293) Für die Erstattung von Reisekosten hatte das Institut u. a. festgelegt:
•

„Die Abrechnungen der Reisekosten für die Damen und Herren zur Mitgliederversammlung, zum Kuratorium, zum Wissenschaftlichen Beirat, für ausländische
Gäste ... sowie für Gutachter in Promotionsverfahren bitte ich nach Bundesreisekostenrecht durchzuführen.“

•

„Für den Direktor ... ist gemäß Dienstvertrag110 BahnCard 50 % 1. Kl. erstattungsfähig (unabhängig von der Kosteneinsparung). Für die Abteilungsleiter und die Leiterin der Verwaltung ... sind eine BahnCard 25 % 2. Kl. erstattungsfähig (unabhängig
von der Kosteneinsparung).“

•

„Hiermit lege ich für Diplomanden und Doktoranden, die ihre Wohnung nicht in näherer Umgebung haben, einen pauschalen monatlichen Fahrtkostenzuschuss in Höhe
von 150,00 EUR fest. Der Nachweis der entstandenen Kosten ist nicht erforderlich.“

(294) Der Landesrechnungshof hat auf Folgendes hingewiesen:
•

Sofern Zuwendungsgeber in den Aufsichtsgremien vertreten sind, sind Reisen ihrer
Vertreter zu Sitzungen der Aufsichtsgremien Dienstreisen. Die Reisekosten der
Dienstreisenden sind daher nicht vom Institut, sondern vom jeweiligen Dienstherren
zu erstatten. Den anderen Mitgliedern der Aufsichtsgremien, den Gästen und Gutachtern kann nach den zuwendungsrechtlichen Bestimmungen lediglich Aufwendungsersatz bis zur Höhe der Reisekostenvergütungen nach dem Reisekostenrecht des Landes Mecklenburg-Vorpommern gewährt werden. Die Anwendung des Bundesreisekostenrechts führt regelmäßig zu nicht notwendigen Mehrausgaben.

Nach den reisekostenrechtlichen Regelungen:
•

ist eine Erstattung der BahnCard unabhängig von der Kosteneinsparung nicht zulässig,

•

sind Fahrten zwischen der Wohnung und der Dienststätte keine Dienstreisen, sondern
dem privaten Aufwand zuzurechnen.

Bei den internen Festlegungen zu den Reisekostenvergütungen hat das Institut die reisekostenrechtlichen Bestimmungen nicht beachtet. Sie führten zu nicht notwendigen Ausgaben des Instituts und zur Besserstellung der Beschäftigten gegenüber vergleichbaren Landes-

110

Dem Landesrechnungshof konnte ein entsprechender „Dienstvertrag“ nicht vorgelegt werden.
115

bediensteten. Das Institut hat damit nicht nur gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit verstoßen, sondern auch gegen das Besserstellungsverbot.
(295) Das Ministerium äußerte sich dazu wie folgt:
•

Die derzeitige Regelung entspreche nach hiesiger Auffassung den Grundsätzen der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Die Problematik werde in der nächsten Kuratoriumssitzung angesprochen werden müssen, da eine vollständige Refinanzierung
(100 %) der Reisekosten des Landesvertreters im Kuratorium und in der Mitgliederversammlung durch den Dienstherren zwar den Haushalt des Instituts, nicht aber den
Landeshaushalt entlasten würde. Der Einspareffekt für die Anwendung der Landesreisekostensätze für Mitglieder im Kuratorium und in der Mitgliederversammlung
(nicht die Bund-/Sitzlandvertreter) werde in diesem Zusammenhang mit überprüft
werden.

•

Die Regelung zur BahnCard finde seit 2011 nur für den Direktor Anwendung. Künftig werde vor erneuter Anschaffung der BahnCard abgeschätzt und dokumentiert, wie
viele Bahnfahrten es im Jahr geben werde und ob dann der Erwerb der BahnCard damit wirtschaftlich sei oder nicht.

•

Die am Institut praktizierte Regelung der Fahrkostenpauschale solle die Studierenden
finanziell unterstützen und somit die systematische Benachteiligung im Vergleich zu
ihren Kommilitonen in Rostock teilweise ausgleichen. Es sei beabsichtigt, die Möglichkeiten des Landesreisekostenrechts zu prüfen, um den Studierenden einen Nachteilsausgleich zukommen lassen zu können.

(296)

Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass höhere Reisekostenvergütungen, als

nach den reisekostenrechtlichen Bestimmungen des Landes zulässig sind, regelmäßig gegen
die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verstoßen. Die internen Regelungen
sind daher entsprechend anzupassen oder aufzuheben.
2.2

Bonusmeilen

(297) Ein Beschäftigter des Instituts ist Teilnehmer des Vielfliegerprogramms Miles and
More. Der Landesrechnungshof hatte festgestellt, dass er mit dem Einsatz seiner dienstlichen
Miles-and-More-Kreditkarte nicht nur für Flugkosten, sondern für den gesamten Umsatz monatlich Bonusmeilen erhielt. Diese führten nach den Reisekostenabrechnungen 2011 und 2012
jedoch nicht zu Einsparungen bei den Reisekosten. Das Forschungsinstitut verfügte auch nicht
über Übersichten zur Höhe der dienstlich erworbenen Bonusmeilen.
116

(298) Zuwendungen111, die dem Berechtigten von dritter Seite seines Amtes wegen für dieselbe Dienstreise geleistet wurden, sind nach den reisekostenrechtlichen Bestimmungen auf
die Reisekostenvergütung anzurechnen. Nur wenn deren Einlösung wegen drohenden Verfalls
der Gutschrift absehbar nicht mehr dienstlich einsetzbar ist, ist deren Verwertung für Nebenleistungen im Rahmen einer Dienstreise, z. B. Genussgutscheine, zulässig. Eine Verwendung
im Privatbereich bleibt jedoch ausgeschlossen. Das Forschungsinstitut hat von diesen Einsparmöglichkeiten keinen Gebrauch gemacht und damit nicht nur gegen das Reisekostenrecht,
sondern auch gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verstoßen. Zudem
hat es auf Grund fehlender Kontrollen auch nicht sichergestellt, dass dienstlich erworbene Bonusmeilen ausschließlich für dienstliche und nicht für private Zwecke verwendet wurden.
(299) Das Ministerium teilte mit, es sei kein einziger Fall von Missbrauch festgestellt worden. Die bisher erworbenen Flugmeilen seien auf dem entsprechenden Guthabenkonto verfallsfrei vorhanden. Die Inanspruchnahme von Bonusmeilen sei jedoch mit dem dienstlichen
Erfordernis von Flexibilität nicht vereinbar, weil Flüge, insbesondere Rückflüge frühzeitig
festgelegt werden müssten. Gleichwohl solle in Zukunft von den Beschäftigten der Einsatz der
Bonusmeilen eingefordert werden. Außerdem sollen die Konten der Flugmeilen regelmäßig
kontrolliert werden.
(300) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass nach dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 11.04.2006112 der Beschäftigte die seinem Miles-and-More-Konto aus dienstlichem
Anlass gutgeschriebenen Bonusmeilen bzw. den hieraus erlangten Vorteil an den Arbeitgeber
herauszugeben hat. Insofern ist sicherzustellen, dass die dienstlich erworbenen Bonusmeilen
zu dienstlichen Zwecken eingesetzt werden.
3

Personalwirtschaft

(301) Für die Beschäftigung und Bezahlung der Beschäftigten des Instituts gelten die Vorschriften des öffentlichen Dienstes entsprechend. Dazu zählt u. a. der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L). Der Beschäftigte ist danach in die Vergütungsgruppe
bzw. Entgeltgruppe eingruppiert, deren Tätigkeitsmerkmalen die gesamte von ihm nicht nur
vorübergehend auszuübende Tätigkeit entspricht.
Der Landesrechnungshof hatte festgestellt, dass die Eingruppierungen mehrerer Beschäftigter
nicht nachvollziehbar begründet waren. So verfügte z. B. ein Beschäftigter nicht über die er111

112

Nach Nr. 3.3 VV-LRKG M-V sind Zuwendungen i. S. v. § 3 Abs. 3 LRKG M-V Geldbeträge, Sach- und Bonusleistungen sowie Nutzungen, die den Dienstreisenden unmittelbar oder mittelbar zugewendet werden.
9 AZR 500/05.
117

forderliche abgeschlossene wissenschaftliche Hochschulbildung. Inwieweit er über gleichwertige Kenntnisse und Fähigkeiten verfügte, war nicht dargelegt. Des Weiteren wurde eine Beschäftigte „in Anerkennung Ihrer Leistungen und Ihr(es) Engagement(s)“ eingruppiert. Außerdem war bei mehreren Beschäftigten nicht erkennbar, dass die von ihnen auszuübenden
Tätigkeiten auf der Stelle tatsächlich den Anforderungen hinsichtlich der notwendigen Fachkenntnisse und selbständigen Leistungen entsprachen. Infolgedessen war auch die tarifrechtliche Bewertung der zum Aufgabengebiet gehörenden Arbeitsvorgänge nicht nachvollziehbar.
(302) Soweit die Eingruppierungen der Beschäftigten nicht nachvollziehbar begründet
waren, wurde folglich auch der Nachweis nicht erbracht, dass die Beschäftigten die aus der
Zuwendung gezahlten Entgelte zurecht erhalten hatten bzw. erhalten. Eine Eingruppierung
nach Leistung oder Engagement kennt das Tarifrecht nicht. Der tariflichen Bewertung unterliegen nur die Arbeitsvorgänge, die zum Aufgabengebiet des Beschäftigten gehören. Dementsprechend liegt der Schluss nahe, dass mehrere Beschäftigte des Instituts zu hoch eingruppiert
sind. Damit hat das Institut diese Beschäftigten besser gestellt als vergleichbare Landesbedienstete und folglich Personalausgaben unter Verstoß gegen das Besserstellungsverbot gezahlt.
(303) Das Ministerium teilte mit, dass es sich dem Themenkomplex Eingruppierung im Rahmen seiner Rechts- und Fachaufsicht widmen und dies mit den dafür maßgeblichen Organen
(Kuratorium und Mitgliederversammlung) erörtern werde.
4

Gästeunterkünfte

(304) Das Institut unterhält sechs voll ausgestattete, möblierte Gästewohnungen bzw. -apartments sowie drei möblierte Gästezimmer. Ein Nutzungskonzept konnte das Forschungsinstitut
zu keiner dieser Unterkünfte vorlegen. Die Gästeunterkünfte dienten der Unterbringung von
auswärtigen Wissenschaftlern und Studenten, die gastweise am Institut tätig waren. Sie wurden zudem Gästen von Institutsangehörigen und unbefristet eingestellten Beschäftigten des Instituts (teilweise unentgeltlich) überlassen. Einige Gästeunterkünfte wurden dabei fast ausschließlich privat genutzt.
Die Gästeunterkünfte hatten in den Jahren 2011 und 2012 eine Auslastungsquote von 0,8 bis
83,3 %. Das Institut hat die bei der Unterhaltung und beim Betrieb der Gästeunterkünfte anfallenden Kosten weder insgesamt noch objektbezogen erfasst. Es konnte daher keine Aufwands- und Ertragsrechnung für die Unterkünfte vorlegen. Die Kosten wurden folglich auch
bei der Festsetzung der Mieten nicht berücksichtigt. Der Landesrechnungshof hatte festgestellt, dass im Jahr 2012 vom Institut für die beiden Wohnungen im Gästehaus rd. 5.000 Euro
118

an Betriebskosten, rd. 25.000 Euro für Sanierungs- und Renovierungsarbeiten (einschließlich
Architektenhonorare) sowie rd. 7.000 Euro für Möbel und Einrichtungsgegenstände geleistet
wurden. Dem standen Mieteinnahmen von rd. 1.400 Euro gegenüber.
(305) Es ist nicht Aufgabe eines Forschungsinstituts, Gästeunterkünfte zu Urlaubs- und anderen privaten Zwecken für ihre Beschäftigten und Dritte vorzuhalten. Die private Nutzung
der Gästeunterkünfte ist zweckwidrig und daher einzustellen. Des Weiteren verstößt eine unentgeltliche oder verbilligte Unterbringung von Beschäftigten und ihren Familien zu Urlaubsund anderen privaten Zwecken nicht nur gegen den Zweck der Unterkünfte, sondern auch gegen das Besserstellungsverbot. Die Unterhaltung und der Betrieb der Gästeunterkünfte war
trotz der Fehlbelegung nicht kostendeckend und somit unwirtschaftlich.
Der Landesrechnungshof hatte das Ministerium gebeten zu prüfen, inwieweit Zuwendungen
zurückzufordern sind. Das Institut hat seine Versäumnisse nachzuholen und die Mietpreise
auf der Grundlage der tatsächlich anfallenden Kosten neu zu ermitteln. Die Mietpreise für die
Gästeunterkünfte sind dabei so zu kalkulieren, dass bei einer durchschnittlichen Belegung
(ohne Fehlbelegung) eine vollständige Kostendeckung erreicht werden kann. Sollten sich dabei Mietpreise ergeben, die über dem Niveau ortsüblicher Vergleichsmieten liegen, ist zu prüfen und zu entscheiden, ob Gästewohnungen zu veräußern sind oder welche Maßnahmen
sonst zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Betriebes einzuleiten sind.
(306) Das Ministerium teilte mit, die unentgeltliche Nutzung der Gästeunterkünfte durch Beschäftigte des Instituts sei in Zukunft ausgeschlossen. Nachkalkulierte unentgeltliche Nutzungen sollen den Nutzern in Rechnung gestellt werden. Die Mittel würden beim Institut als
zweckgebundene Einnahmen verbleiben. Bis Ende Mai 2016 werde ein Konzept zur wirtschaftlicheren Nutzung und Auslastung der Gästeunterkünfte vorliegen. Eine Gästeunterkunft
sei bereits durch den Bund im Einvernehmen mit dem Sitzland in das Gesamtverzeichnis über
bundeseigene oder vom Bund geförderte Einrichtungen aufgenommen worden. Hintergrund
sei die Absicht, diese Übernachtungsmöglichkeiten ggf. in das Travel Management System
des Bundes zu überführen und damit den potenziellen Nutzerkreis zu erweitern. Eine Veräußerung der Gästeunterkünfte sei nicht im Interesse der Zuwendungsgeber, da diese das Institut
hinsichtlich seiner Rahmenbedingungen für die Gewinnung von Gastwissenschaftlern schwächen würde. Die zuwendungsrechtlichen Aspekte, welche sich aus der Nutzung der Gästeunterkünfte im Prüfungszeitraum ergeben, wolle das Ministerium zunächst mit dem Bundesministerium für Bildung und Forschung sowie dem Institut erörtern. Soweit sich aus den zuwen-

119

dungsrechtlich problematischen Feststellungen Rückforderungsansprüche durch Bund und
Land ergeben, werde sich das Ministerium mit deren Durchsetzbarkeit auseinandersetzen.

(307) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

120

9

Förderung der politischen Weiterbildung

Die Förderung der politischen Weiterbildung erfolgt immer noch auf der Grundlage einer Richtlinie aus dem Jahr 2002, die sich auf das Weiterbildungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern bezieht, das im Jahr 2011 außer Kraft getreten ist. Hiernach erhalten Weiterbildungseinrichtungen in freier Trägerschaft weiterhin Zuschüsse zur Finanzierung der Personal- und Sachausgaben des hauptamtlich tätigen Personals, obwohl
dies nach der Gesetzesänderung so nicht mehr vorgesehen ist.
Des Weiteren wurden in den Jahren 2011 und 2012 auch Weiterbildungsmaßnahmen in
die Förderung einbezogen, welche die gesetzlichen Bestimmungen bezüglich des Teilnehmerkreises nicht erfüllten.
Soweit Weiterbildungsmaßnahmen in Kooperation mehrerer Weiterbildungsträger
durchgeführt wurden, fehlten oftmals in den Zuwendungsunterlagen Angaben zur Aufgabenverteilung oder zur gemeinsamen Nutzung von Ressourcen.
(308) Der Landesrechnungshof hat im Rahmen seiner Prüfung „Zuwendungen der Landeszentrale für politische Bildung Mecklenburg-Vorpommern“ u. a. auch die Förderung der politischen Weiterbildung in den Jahren 2011 und 2012 geprüft. Diese Förderung erfolgte nach
der „Richtlinie zur Förderung der allgemeinen und politischen Weiterbildung“ vom 29. September 2002. Sie basierte hinsichtlich des Fördergegenstandes bis zum 10.06.2011 auf dem
Weiterbildungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (WBG M-V) und danach auf dem Weiterbildungsförderungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (WBFöG M-V). Das Land hat für die
Förderung der politischen Weiterbildung in den Jahren 2011 und 2012 Ausgaben von rd.
1,4 Mio. Euro geleistet. Bewilligt wurden die Zuwendungen vom Landesamt für Gesundheit
und Soziales Mecklenburg-Vorpommern (LAGuS).
1

Förderung von Weiterbildungseinrichtungen in freier Trägerschaft

(309) Nach dem im Juni 2011 außer Kraft getretenen WBG M-V konnten anerkannte Weiterbildungseinrichtungen in freier Trägerschaft institutionell und maßnahmebezogen gefördert
werden. Da ihre Angebote zur Sicherstellung der Grundversorgung gleichberechtigt mit den
Angeboten der Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft berücksichtigt wurden, konnten sie
Zuschüsse zu den Personalausgaben des hauptamtlichen oder hauptberuflichen pädagogischen
Personals sowie zu den zuwendungsfähigen Sachausgaben für die in ihrer Verantwortung
durchgeführten Bildungsveranstaltungen erhalten. Bezug nehmend auf das WBG M-V be-

121

stimmt die im Prüfungszeitraum und auch heute noch gültige Richtlinie aus dem Jahr 2002,
dass diese Zuschüsse bis zu 90 % der zuwendungsfähigen Personal- und Sachausgaben betragen können. Die Weiterbildungseinrichtungen müssen zu diesem Zweck mindestens während
20 Wochen im Jahr Weiterbildungen in einem Umfang von mindestens 900 Unterrichtsstunden durchführen. Nach dem im Juni 2011 in Kraft getretenen WBFöG M-V können Einrichtungen der Weiterbildung in freier Trägerschaft nur noch „für Maßnahmen der Weiterbildung
nach diesem Gesetz ... eine Förderung erhalten, wenn diese Maßnahmen insbesondere geeignet sind, zur Weiterentwicklung des lebensbegleitenden Lernens oder der Erhöhung der Qualität in diesem Bereich beizutragen.“113
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass eine Anpassung der Richtlinie an die geänderte
Gesetzeslage nicht stattgefunden hat. Auch nach Inkrafttreten des WBFöG M-V hat das
LAGuS Weiterbildungseinrichtungen in freier Trägerschaft Zuschüsse bis zu 90 % der Personal- und Sachausgaben für ihr hauptamtlich tätiges Personal gewährt.
(310) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass die regelmäßige Überprüfung sowie
ggf. Anpassung der Förderrichtlinien an neue Sachverhalte eine ständige Aufgabe des jeweils
zuständigen Ministeriums ist. Das Bildungsministerium hätte daher insbesondere im Zusammenhang mit der Gesetzesänderung im Juni 2011 prüfen müssen, ob die Regelungen in der
Förderrichtlinie noch durch die gesetzlichen Bestimmungen gedeckt sind. Da die Einrichtungen der Weiterbildung in freier Trägerschaft nach dem WBFöG M-V Zuwendungen nur noch
für bestimmte Maßnahmen und nicht zur Sicherung der Grundversorgung erhalten können, ist
eine solche Förderung durch den Wortlaut des WBFöG M-V nicht mehr gedeckt. Von daher
ist fraglich, ob ihnen auf der Grundlage der Richtlinie nach Inkrafttreten des WBFöG M-V im
Juni 2011 noch Zuschüsse bis zu 90 % der Personal- und Sachausgaben für ihr hauptamtlich
tätiges Personal gewährt werden durften.
(311) Das Ministerium hat mitgeteilt, anhand der Gesetzesbegründung sei zu erkennen, dass
mit dem WBFöG M-V eine Veränderung beim Fördergegenstand nicht beabsichtigt gewesen
sei. Dies folge insbesondere nicht aus dem Wegfall des Begriffs „Grundversorgung“ im Zusammenhang mit der Förderung der freien Träger. Die Novelle stelle nunmehr klar, dass die
Förderung der freien Träger durch das Land folglich nicht mehr der Sicherstellung der Grundversorgung diene. Hieraus seien jedoch keine Schlüsse zum Fördergegenstand der Weiterbildungsförderung zu ziehen. Die nach der Förderrichtlinie beabsichtigte Förderung diene der
„Finanzierung einer Basis“, damit der Träger überhaupt im Stande sei, Maßnahmen der Wei113

Vgl. § 9 Abs. 3 WBFöG M-V.

122

terbildung durchzuführen. Der Fördergegenstand sei sowohl unter das WBG M-V als auch unter das WBFöG M-V subsumierbar. Bei einer Neufassung der Förderrichtlinie seien jedoch redaktionelle Veränderungen notwendig. Das Ministerium werde dabei auch auf eine präzise
Benennung des Fördergegenstandes achten.
(312) Die Argumentation des Ministeriums überzeugt nicht. Aus der Gesetzesbegründung
zum WBFöG M-V ergeben sich keine Hinweise dafür, dass trotz der vorgenommenen Änderungen die bisherige Förderung beibehalten werden sollte. Es ist unstrittig, dass freie Träger –
im Gegensatz zum WBG M-V – nach dem WBFöG M-V bei der Sicherstellung der Grundversorgung nicht mehr erwähnt werden. Für diese haben sie jedoch ursprünglich Zuschüsse zu
den Personal- und Sachausgaben für hauptamtlich tätiges Personal erhalten. Somit bestand bis
Juni 2011 ein Zusammenhang zwischen der Gewährung dieser Zuschüsse und der Sicherstellung der Grundversorgung. Bei der Förderung nach dem WBFöG M-V können Weiterbildungseinrichtungen in freier Trägerschaft nur noch zur Finanzierung bestimmter Maßnahmen
Zuwendungen erhalten. Nur die im Zusammenhang mit diesen zeitlich und inhaltlich abgegrenzten Vorhaben anfallenden Personal- und Sachausgaben können dann als zuwendungsfähig anerkannt und bezuschusst werden. Daher ist unklar, warum freien Trägern weiterhin Zuschüsse zur „Finanzierung einer Basis“ bewilligt werden können.
2

Teilnehmerkreis

(313) Nach dem WBFöG M-V dient Weiterbildung der Verwirklichung des Rechts auf Bildung und steht allen Menschen im Land offen. Das LAGuS führt dazu in seinem Informationsblatt zur Förderung der allgemeinen und politischen Weiterbildung aus, dass Weiterbildungsmaßnahmen, die sich „an einen geschlossenen Personenkreis oder überwiegend an
Teilnehmende, die nicht aus Mecklenburg-Vorpommern kommen, richten, nicht als Weiterbildungen nach diesem Gesetz zu behandeln sind.“ Dementsprechend kommen „für die Förderung ... nur Maßnahmen in Betracht“, wenn diese allen Interessenten offen stehen und die
Teilnehmer überwiegend aus M-V sind. Auch eine Förderung zur Finanzierung der Basis ist
danach nur dann möglich, wenn die 900 Unterrichtsstunden „in Gänze zuwendungsfähig“
sind. Die Richtlinie aus dem Jahr 2002 enthält hingegen keine Regelungen zum Teilnehmerkreis. Dabei wäre es Aufgabe des Ministeriums und nicht des LAGuS gewesen, insoweit tätig
zu werden.
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass auch Weiterbildungsmaßnahmen bei der Förderung berücksichtigt wurden, die

123

•

außerhalb von Mecklenburg-Vorpommern stattfanden und deren Teilnehmer ausschließlich aus einem oder mehreren anderen Bundesländern kamen,

•

in Mecklenburg-Vorpommern stattfanden und deren Teilnehmer ganz oder überwiegend nicht aus Mecklenburg-Vorpommern kamen,

•

für fest definierte Gruppen (z. B. für Angehörige der Bundeswehr) und auf der
Grundlage inhaltlicher Zielstellungen langjähriger Partner organisiert und durchgeführt wurden.

(314) Der Landesrechnungshof hält Weiterbildungsmaßnahmen, die außerhalb von Mecklenburg-Vorpommern stattfinden und deren Teilnehmer auch nicht aus Mecklenburg-Vorpommern kommen, für nicht förderfähig. Sie dürfen daher bei der Förderung nicht berücksichtigt
werden. Veranstaltungen in Mecklenburg-Vorpommern, bei denen sämtliche oder die überwiegende Zahl der Teilnehmer nicht aus Mecklenburg-Vorpommern kommen, hält der Landesrechnungshof nur dann für förderfähig, wenn diese allen interessierten Menschen im Land
offen stehen. Dies ist bei länderübergreifenden Veranstaltungen sowie beim Besuch national
bedeutender Gedenkstätten und damit in Zusammenhang stehenden Weiterbildungsmaßnahmen möglich. Wenn Weiterbildungsträger nach dem Nachfrageprinzip agieren und fest definierte Gruppen und inhaltliche Zielstellungen langjähriger Partner überwiegend die Grundlage
der Organisation von Weiterbildungsveranstaltungen darstellen, muss davon ausgegangen
werden, dass sich diese Bildungsmaßnahmen an einen geschlossenen Personenkreis richten.
Sie dürfen folglich nach dem WBFöG M-V nicht in die Förderung einbezogen werden, denn
sie stehen nicht mehr allen Menschen im Land offen. Bei einer Nichtanerkennung der entsprechenden Weiterbildungsmaßnahmen hätten mehrere geförderte Einrichtungen die geforderten
900 Unterrichtsstunden nicht erreicht.
(315) Das Ministerium hat erklärt, es beabsichtige, zukünftig klarstellende Regelungen zum
Teilnehmerkreis in die Förderrichtlinie aufzunehmen. Das LAGuS teile die Einschätzung des
Landesrechnungshofes und werde dies bei der noch durchzuführenden Verwendungsnachweisprüfung berücksichtigen. Ob tatsächlich Weiterbildungseinrichtungen die geforderten 900
Unterrichtsstunden nicht erreicht haben, könne erst nach der Verwendungsnachweisprüfung
und der Durchführung eines Anhörungsverfahrens der betroffenen Träger bewertet werden.
3

Kooperationen

(316) Um bestehende Ressourcen bestmöglich nutzen zu können, sollen nach dem WBFöG
M-V „die Einrichtungen der Weiterbildung eine übergreifende Zusammenarbeit mit anderen

124

Bildungseinrichtungen pflegen.“114 Während in der Richtlinie dazu keine Regelungen getroffen wurden, erläutert das LAGuS in seinem Informationsblatt zur Förderung der allgemeinen
und politischen Weiterbildung, dass bei gemeinsamen Veranstaltungen von Bildungsträgern
„dies über eine Kooperationsvereinbarung“ zu regeln ist, in der die „Bedingungen und Aufgabenverteilungen“ darzustellen sind.
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass bei in Kooperation mehrerer Bildungsträger
durchgeführten Weiterbildungsveranstaltungen oftmals entsprechende Kooperationsvereinbarungen fehlten. Weder die Zuwendungsanträge noch die Verwendungsnachweise der Zuwendungsempfänger enthielten Angaben zur Aufgabenverteilung oder zur gemeinsamen Nutzung
der Ressourcen.
(317) Da die Zuwendungsempfänger keine schriftlichen Kooperationsvereinbarungen vorlegten, war nicht nachvollziehbar, ob oder ggf. wie die Unterrichtsstunden aufgeteilt und ob die
900 Unterrichtsstunden im Jahr erreicht wurden. Zudem fehlten der Bewilligungsbehörde Informationen über die Aufgabenverteilungen und über mögliche Zahlungen zwischen den Kooperationspartnern. Das LAGuS hat somit Zuwendungen gewährt, obwohl wesentliche Angaben zur Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung fehlten.
(318) Das Ministerium hat angeführt, das LAGuS habe ausgehend von eigenen Prüfungsfeststellungen diese Problematik bereits erkannt und die diesbezügliche Prüf- und Nachweistiefe
sowie die entsprechenden Beratungsaktivitäten verstärkt. Anlassbezogen fordere es jetzt Kooperationsvereinbarungen von den Trägern der Weiterbildungseinrichtungen ab.

(319) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

114

Vgl. § 5 Abs. 3 WBFöG M-V.
125

Einzelplan 08 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt
und Verbraucherschutz Mecklenburg-Vorpommern
10 Organisation und IT im Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie
Der Landesrechnungshof hat die Organisation und IT bei der Wahrnehmung zentraler
Aufgaben (Allgemeine Abteilung) und einer Fachaufgabe geprüft. Im Ergebnis hat er
empfohlen:
•

die Aufbauorganisation und Prozessabläufe zu optimieren,

•

ein Risikomanagement und eine Interne Revision einzurichten,

•

eine behördenspezifische IT-Sicherheitsrichtlinie zu erstellen und einen ITSicherheitsbeauftragten sowie seinen Stellvertreter zu benennen.

Der Landesrechnungshof hält es für geboten, dem LUNG die derzeit noch durch das
Ministerium wahrgenommenen wesentlichen Personalentscheidungen für die Beamten
der Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt und vergleichbare Tarifbeschäftigte (ehemals höherer Dienst) zu übertragen. Auch im Haushaltsbereich sollten dem LUNG weitere Befugnisse vom Ministerium übertragen werden.
Die Wirtschaftlichkeit des Einsatzes von Beschäftigten der DVZ M-V GmbH in dem
u. a. für die Administration der IT zuständigen Dezernat des LUNG konnte nicht durch
eine aktuelle Wirtschaftlichkeitsbetrachtung nachgewiesen werden.
(320) Das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) ist eine Oberbehörde
im Geschäftsbereich des Landwirtschaftsministeriums. Der Landesrechnungshof prüfte die
Aufbau- und Ablauforganisation, die Aufgabenwahrnehmung in den Bereichen Haushalt, Personalbetreuung, IT-Service und gutachterliche Landschaftsplanung, die Personalstruktur, den
Einsatz von Steuerungsinstrumenten und das Informationssicherheitsmanagement.
1

Aufbauorganisation

(321) Der Landesrechnungshof hat sich insbesondere mit der Zuordnung von Aufgaben und
der Größe von Organisationseinheiten befasst.
(322) Der Landesrechnungshof stellte fest, dass IT-Service und Bibliothek als typische Querschnittaufgaben aufbauorganisatorisch nicht der Allgemeinen Abteilung, sondern einer Fachabteilung zugeordnet sind. Der Landesrechnungshof empfahl, IT-Service und Bibliothek aufbauorganisatorisch der Allgemeinen Abteilung zuzuordnen. Die Bibliotheksaufgaben sollten

126

dazu von den dort ebenfalls wahrgenommenen Aufgaben der Facharchivbetreuung abgetrennt
werden. Zudem sollten Kooperationsmöglichkeiten mit der benachbarten Bibliothek der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung und Rechtspflege geprüft werden.
(323) Der Landesrechnungshof kritisierte außerdem, dass in einem Dezernat mit drei Beschäftigten und der Dezernatsleiterin die Leitungsspanne zu niedrig ist.
(324) Das Landwirtschaftsministerium teilte mit, dass die Aufgaben des zentralen IT-Service
und der Bibliothek ab dem 1. Januar 2016 in der Allgemeinen Abteilung angesiedelt wurden.
Die Fachaufgabe der Archivbetreuung wurde von den Aufgaben der Bibliothek abgetrennt
und soll in den jeweiligen Fachabteilungen wahrgenommen werden. Kooperationsmöglichkeiten mit der Bibliothek der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung und Rechtspflege würden geprüft. Die Allgemeine Abteilung des LUNG bestehe nun aus drei Dezernaten mit jeweils deutlich mehr als vier Beschäftigten.
Die Empfehlungen des Landesrechnungshofes zur Aufbauorganisation wurden umgesetzt.
2

Ablauforganisation

(325) Der Landesrechnungshof prüfte den Ablauf des Beschaffungsprozesses und der Rechnungsbearbeitung. Hierzu erhob er den Prozess in Aufgabeninterviews und mittels Laufzettelverfahren.
2.1

Beschaffungsprozess

(326) Am Beschaffungsprozess sind sieben Beschäftigte im Umfang von insgesamt 3,1 Vollzeitäquivalenten (VZÄ) aus dem zuständigen Dezernat beteiligt, davon sind fünf Beschäftigte
mit Kernaufgaben des Beschaffungsprozesses befasst. Die Prüfung ergab Hinweise darauf,
dass der Personaleinsatz für diese Aufgabe zu hoch ist. Der Landesrechnungshof empfahl, die
erforderlichen Personalkapazitäten mittels Personalbedarfsberechnung zu ermitteln und die
Beschaffungsaufgaben bei weniger Beschäftigten als bisher zu bündeln.
(327) Das LUNG führte aus, dass der Zeitraum für das Laufzettelverfahren nicht repräsentativ gewesen sei. Die Empfehlung des Landesrechnungshofes, die erforderlichen Personalkapazitäten mittels Personalbedarfsberechnung zu ermitteln und die Beschaffungsaufgaben bei weniger Beschäftigten als bisher zu bündeln, werde aufgegriffen und geprüft.
2.2

Rechnungsbearbeitung

(328) Im Prozess Rechnungsbearbeitung wurde ein hoher zeitlicher Aufwand für die Feststellung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit festgestellt. Die Fachbereiche werden in
127

einem hohen Maße bei der Feststellung der sachlichen Richtigkeit und der Kontierung für die
Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) tätig. Die Anordnungsbefugnis für alle Vorgänge liegt
beim Leiter der Allgemeinen Abteilung. Der Landesrechnungshof empfahl, die Prüfung der
sachlichen und rechnerischen Richtigkeit auf das notwendige Maß zu beschränken und diese
soweit wie möglich im Haushaltsbereich stattfinden zu lassen. Die Anordnungsbefugnis sollte
auf die Sachbearbeiter des Haushaltsdezernats übertragen werden. Die Transparenz der KLR
sollte so erhöht werden, dass eine Beteiligung der Fachbereiche bei der Kontierung nicht notwendig ist.
(329) Das Landwirtschaftsministerium teilte mit, dass es die Empfehlungen des Landesrechnungshofes prüfen werde.
3

Aufgabenwahrnehmung

3.1

Personalsachbearbeitung

(330) Das LUNG ist gem. Erlass zur Übertragung personalrechtlicher Befugnisse im Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz (Personalbefugnisübertragungserlass) zuständig für alle Personalentscheidungen der Beamten der
Laufbahngruppe 1 und der Laufbahngruppe 2 erstes Einstiegsamt sowie Tarifbeschäftigte
(TB) der Entgeltgruppen 1 bis 12. Für wesentliche Personalangelegenheiten der Beamten der
Laufbahngruppe 2 zweites Einstiegsamt und der Tarifbeschäftigten ab Entgeltgruppe 13 ist
das Ministerium zuständig115. Tatsächlich bearbeitet das LUNG auch Personalangelegenheiten
für Beamte der Laufbahngruppe 2 zweites Einstiegsamt und der Tarifbeschäftigten ab Entgeltgruppe 13 und gibt diese dann zur Entscheidung oder weiteren Bearbeitung an das Ministerium. Der Landesrechnungshof hat kritisiert, dass Zuständigkeiten zwischen Landwirtschaftsministerium und LUNG nicht eindeutig abgegrenzt sind und Doppelarbeiten anfallen können.
Dem Landesrechnungshof sind von diesen Anwendungsfragen abgesehen auch keine sachlichen Gründe ersichtlich, warum eine nachgeordnete Behörde Personalangelegenheiten der Beamten der Laufbahngruppe 2 zweites Einstiegsamt und der Tarifbeschäftigten ab Entgeltgruppe 13 nicht selbstständig und eigenverantwortlich bearbeiten und entscheiden kann.
Nicht-ministerielle Aufgaben sind aus den Ministerien in den nachgeordneten Bereich abzuschichten. Im Ministerium sollten nur die administrativen Aufgaben verbleiben, die zur Eigenverwaltung und zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebs im Ministerium erforderlich sind.
115

Wesentliche Personalentscheidung sind z. B. die Einstellung, Beförderung, Entlassung und Zurruhesetzung
von Beamten sowie die Einstellung, Eingruppierung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses bei Tarifbeschäftigten.

128

Zu den nicht-ministeriellen Aufgaben gehören solche mit überwiegend administrativem,
Recht anwendenden und ausführendem Charakter, die routinemäßig erfüllt werden. Die Bearbeitung der Personalangelegenheiten der Beschäftigten einer Behörde gehört nach Auffassung
des Landesrechnungshofes zu den nicht-ministeriellen Aufgaben.
Im Rahmen der Fachaufsicht hat das Ministerium die Aufsicht über die Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns der nachgeordneten Behörden. Hierzu verfügt es über umfangreiche Informations- und Weisungsrechte (Prüfungen, Berichterstattung, Weisungen, Erlasse). Zudem kann das Ministerium im Rahmen des Selbsteintrittsrechts die Aufgabe selbst
wahrnehmen, wenn eine ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgabe durch die beaufsichtigte Behörde nicht gewährleistet ist. Das Ministerium kann als Fachaufsicht eine einheitliche, rechtund zweckmäßige Verwaltungspraxis der nachgeordneten Behörden sicherstellen. Dadurch
wird es auch seiner zentralen Steuerungsfunktion gerecht.
Das Ministerium kann sich zudem in Ausnahmefällen vorbehalten, bestimmte Personalangelegenheiten selbst zu bearbeiten oder die abschließende Entscheidung zu treffen. Hierfür sind
Standardprozesse zu definieren, aus denen sich die Zuständigkeiten und Schnittstellen zwischen LUNG und Ministerium eindeutig ergeben.
Der Landesrechnungshof empfahl, die Bearbeitung der Personalangelegenheiten für Beamte
der Laufbahngruppe 2 zweites Einstiegsamt und Tarifbeschäftigte ab Entgeltgruppe 13 im Regelfall auf das LUNG zu übertragen. Das Landwirtschaftsministerium könnte sich die Entscheidung im Einzelfall vorbehalten.
(331) Das Landwirtschaftsministerium teilte hierzu mit, dass das LUNG soweit fachlich notwendig für Zu- und Vorarbeiten (Vorbereitung von Ausschreibungstexten, Erstellung von Tätigkeitsdarstellungen usw.) auch bei Personalangelegenheiten einbezogen werde, für die an
sich das Landwirtschaftsministerium zuständig sei. Die Vorbereitung von Ausschreibungstexten, Vakanzenpapieren usw. sei keine unmittelbare Personalangelegenheit. Unabhängig von
der Zuständigkeit für Personalangelegenheiten im Personalreferat des Landwirtschaftsministeriums oder im Personaldezernat des LUNG müsse für die Vorbereitung von Ausschreibungstexten, Vakanzenpapieren usw. eine Zuarbeit von den Fachdezernaten des LUNG erfolgen. Nur wenn das Ministerium ein Besetzungsverfahren nicht selbst zügig durchführen könne, würden Teile des Auswahlverfahrens auch im LUNG durchgeführt. Das Ministerium werde prüfen, inwieweit Unschärfen in der Abgrenzung von Aufgaben im Personalbefugnisübertragungserlass bestehen und soweit erforderlich die Aufgaben deutlicher formulieren.

129

Für das Landwirtschaftsministerium sei es von zentraler Bedeutung, die Instrumentarien zur
Bearbeitung der wesentlichen Personalangelegenheiten basierend auf eigenen Erkenntnissen
in Abstimmung mit den Dienststellen einheitlich für den Geschäftsbereich stetig weiterzuentwickeln. Nur dadurch sei es möglich, dienststellenübergreifend die umfassenden Anforderungen an die Besetzungsverfahren, aber auch die erforderliche Personalentwicklung und Nachwuchsgewinnung für höhere Führungspositionen, einheitlich und transparent zu gewährleisten. Dazu gehöre auch die in der Koalitionsvereinbarung forcierte Förderung von Frauen für
die Wahrnehmung von Führungspositionen.
Zu der allgemeinen Zuständigkeitsfrage hat das Landwirtschaftsministerium ausgeführt, dass
es die zentrale Bearbeitung der wesentlichen Personalangelegenheiten für die Beamten der
Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt und vergleichbare Tarifbeschäftigte für alle nachgeordneten Dienststellen wahrnehme. Dadurch könnten im Geschäftsbereich einheitlich dienststellenübergreifend die rechtlichen und fachlichen Anforderungen und Verfahren für jede dieser Stellen gewährleistet werden. Außerdem erfordere erfahrungsgemäß die Anwendung des
Beamten-, Arbeits- und Tarifvertragsrechts für diese Stellen regelmäßig spezielle Auslegungen, teilweise sogar in Abstimmung mit dem Innen- bzw. Finanzministerium. Diese Aufgaben
würden auch bei der Übertragung der kompletten Personalbefugnisse an eine nachgeordnete
Behörde im Landwirtschaftsministerium verbleiben.
(332) Die durch das Ministerium dargelegten Funktionen sind unabhängig von Besoldungsoder Entgeltgruppen Teil der Fachaufsicht. Diese soll im Ministerium verbleiben. Wesentliches Abgrenzungskriterium zwischen Fachaufsicht und Sachbearbeitung ist der Einzelfallbezug. In der Regel beschränkt sich die Tätigkeit der Fachaufsicht darauf, für bestimmte Fallgruppen eine einheitliche Rechtsanwendung und zweckmäßige Entscheidungen sicherzustellen. Weisungen im Einzelfall sind möglich, sollten aber auf Ausnahmefälle beschränkt sein 116.
Im Rahmen der Sachbearbeitung werden zentrale Vorgaben der Fachaufsicht auf den Einzelfall angewandt. Der Landesrechnungshof hatte vorgeschlagen, diese Sachbearbeitung im Einzelfall auf das LUNG als nachgeordnete Behörde zu übertragen.
Das Landwirtschaftsministerium führte in seiner Stellungnahme aus, dass sich aber aus den
Instrumenten der Fachaufsicht keine Einsparung von Aufwand und Zeit im Vergleich zur eigenständigen Bearbeitung der wesentlichen Personalangelegenheiten für die Beamten der

116

Vgl. Empfehlungen der Konferenz der Leiterinnen und Leiter der Allgemeinen Abteilungen vom 28. Januar
2013 zu den Grundlagen und Grundsätzen zur Ausübung der Fachaufsicht der Landesbehörden MecklenburgVorpommerns über den Geschäftsbereich, Ziff. 4 Grundsätze der Fachaufsicht.

130

Laufbahngruppe 2, zweites Einstiegsamt und vergleichbare Tarifbeschäftigte durch das Landwirtschaftsministerium ergäbe.
Das Landwirtschaftsministerium verkennt hierbei nach Auffassung des Landesrechnungshofes
die Unterschiede zwischen Sachbearbeitung und Fachaufsicht. Fachaufsichtliche einzelfallbezogene Maßnahmen sollen nur erfolgen, wenn die mit der Sachbearbeitung befasste Behörde
damit offensichtlich überfordert ist. Einheitliche Rechtsanwendung und Zweckmäßigkeit von
Entscheidungen sollen im Rahmen der Fachaufsicht vorrangig durch allgemeine Regelungen
(Erlasse, Richtlinien, Verwaltungsvorschriften) und nur ausnahmsweise durch Eingriffe im
Einzelfall sichergestellt werden. Daraus ergibt sich eine Einsparung von Aufwand und Zeit im
Vergleich zur eigenständigen Einzelfallbearbeitung.
(333) Weiterhin führt das Landwirtschaftsministerium in seiner Stellungnahme aus, dass die
Bearbeitung von Personalangelegenheiten für die Beamten der Laufbahngruppe 2, zweites
Einstiegsamt und vergleichbare Tarifbeschäftigte im Vergleich zu anderen Beschäftigten spezielle Anforderungen stellen. Im Zusammenhang mit den vermehrten Anforderungen an diese
Beschäftigungsgruppe (z. B. Sonderdienstverträge, Auslandsabordnungen, Twinning-Einsätze) träten im Landwirtschaftsministerium aufgrund besonderer diesbezüglicher Fallkonstellationen (Vertragsgestaltung, Trennungsgeld, Auslandsbesoldung, -vergütung, Auslandskrankenversicherung) meist komplexe und immer wieder unterschiedliche Fragestellungen auf.
Diese müssten bei Übertragung aller Personalangelegenheiten auf die nachgeordneten Dienststellen dann ohnehin auf dem Dienstweg vom Landwirtschaftsministerium bilateral mit dem
Dienstrechts- bzw. Besoldungs- und Tarifressort geklärt werden.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes steht dieses Argument der Übertragung der standardmäßigen Personalangelegenheiten wie z. B. Einstellungen, Beförderungen, Höhergruppierungen usw. auf das LUNG nicht entgegen.
(334) Das Landwirtschaftsministerium führt in seiner Stellungnahme aus, dass die Anordnung des Ministerpräsidenten über die Übertragung personalrechtlicher Befugnisse die grundsätzliche Zuständigkeit durch die Minister und Ministerinnen regle. Insofern erfolge auch in
anderen Geschäftsbereichen für die genannte Beschäftigungsgruppe die Personalbearbeitung
durch die obersten Dienstbehörden bzw. wird eine Übertragung von Personalzuständigkeiten
nur in Teilen praktiziert. Nicht zuletzt in Konsequenz daraus enthalte das Personalvertretungsrecht Ausführungen zur Bildung und Zuständigkeit von Hauptpersonalräten.
Die Anordnung des Ministerpräsidenten steht nach Auffassung des Landesrechnungshofes einer Übertragung personalrechtlicher Befugnisse auf den nachgeordneten Bereich nicht entge131

gen. Der Landesrechnungshof vertritt die Auffassung, dass eine weitestgehende Delegation
grundsätzlich erfolgen soll. Er wird dieser Frage auch in anderen Geschäftsbereichen nachgehen.
Die Regelung zu den Hauptpersonalräten soll eine lückenlose Mitbestimmung sichern für die
Fälle, in denen das Ministerium anstelle der nachgeordneten Behörden die Entscheidung trifft.
Bei einer Delegation der personalrechtlichen Befugnisse auf nachgeordnete Behörden ist die
Mitbestimmung in Personalangelegenheiten durch den örtlichen Personalrat gewährleistet.
3.2

Haushalt

(335) Für die vom LUNG bewirtschafteten Titel in den Kapiteln 0802 und 0806 beantragt
dieses Solländerungen im Wege der Deckungsfähigkeit in jedem Einzelfall beim Landwirtschaftsministerium schriftlich. Im Antrag wird i. d. R. begründet, warum der Mehrbedarf entstanden ist, bei welchen Titeln Deckungsmittel angeboten werden und warum diese Deckungsmittel zur Verfügung stehen. Das Ministerium nimmt die Umsetzung der Deckungsmittel vor. Im Haushaltsjahr 2014 hat das LUNG 45 Anträge auf Solländerungen gestellt. Bei
Titeln der Hauptgruppe 8 (Investitionstitel) beantragt das LUNG in jedem Einzelfall eine Mittelzuweisung schriftlich beim Ministerium. Dazu legt es das Ergebnis der Auftragsvergabe vor
und fügt i. d. R. das zu bezuschlagende Angebot bei. Das Ministerium weist die Mittel in
Höhe des Preises des zu bezuschlagenden Angebots zu.
Der Landesrechnungshof hat die Verfahrensweise als unnötig aufwändig angesehen und empfohlen, dem LUNG mehr Befugnisse bei der Bewirtschaftung des eigenen Haushalts einzuräumen. Für diese Zwecke hat es einen Beauftragten für den Haushalt, dessen Aufgaben und Befugnisse in § 9 LHO geregelt sind.
(336) Das Landwirtschaftsministerium hat mitgeteilt, die Beantragung von Deckungsmitteln
müsse seit 2014 nicht mehr schriftlich begründet werden. Das Ministerium bestätigte, dass die
Verfahrensweise eine erhebliche Mehrbelastung für das LUNG und das Ministerium bedeutet.
Für das Haushaltsjahr 2016 soll ein Erlass erarbeitet werden, mit dem die Regelungen geändert werden und die Bewirtschaftung des Haushalts entsprechend den einschlägigen Vorschriften geregelt wird.
3.3

Einsatz von Beschäftigten der DVZ GmbH im IT-Service

(337) Im LUNG werden zwei Beschäftigte der DVZ M-V GmbH mit Daueraufgaben beschäftigt, wobei ein Beschäftigter zu 90 % für die Staatlichen Ämter für Landwirtschaft und

132

Umwelt (StÄLU) und nicht für das LUNG tätig ist. Die Beschäftigten unterstützen den Firstund Second-Level-Support für das LUNG und die StÄLU.
(338) Das Landwirtschaftsministerium führte aus, dass das Outsourcing für das damalige
Umweltministerium unumgänglich gewesen wäre, weil das Ministerium und seine nachgeordneten Behörden wegen fehlender Stellen im Administrationsbereich seit dem Jahr 2000 nicht
mehr in der Lage gewesen seien, alle Aufgaben bei stetig wachsenden Anforderungen und zunehmender Komplexität im IT-Umfeld zu erfüllen. Die durch das Landwirtschaftsministerium
von der Einführung des IT-Grundsystems erwartete Entlastung bei Service- und Supportaufgaben sei nicht eingetreten. Der mehrjährige Pilotbetrieb sei durch das federführende Ressort
wegen nicht nachweisbarer Wirtschaftlichkeit eingestellt worden.
Die Wirtschaftlichkeit der Maßnahme sei im Jahr 2000 durch das damalige Umweltministerium in einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung nachgewiesen und im Rahmen einer Prüfung
2000/2001 dem Landesrechnungshof vorgelegt worden. Diese wurde in der Prüfung nicht vorgelegt und wäre zudem veraltet.
(339) Der Landesrechnungshof hat die Ausführungen zum Anlass genommen, sich mit der
Frage zu beschäftigen, ob und wofür in anderen Ressorts ebenfalls DVZ-Beschäftigte eingesetzt werden (vgl. im Abschnitt III den Beitrag 3.2 ).
3.4

Gutachterliche Landschaftsrahmenpläne

(340) Das LUNG schreibt die gutachterlichen Landschaftsrahmenpläne fortlaufend fort. Eine
Frist für die Fortschreibung ergibt sich nicht aus einer gesetzlichen Regelung. In anderen Bundesländern erfolgt die Fortschreibung in wesentlich größeren zeitlichen Abständen. Die Landschaftsrahmenpläne in anderen Bundesländern weisen zum Teil einen deutlich geringeren
Umfang auf. Der Landesrechnungshof empfahl zu prüfen, ob der zeitliche und inhaltliche
Umfang der Landschaftsrahmenpläne verringert werden kann.
(341) Das Landwirtschaftsministerium teilte mit, dass es die Empfehlungen des Landesrechnungshofes aufgreifen und prüfen werde.
4

Personalstruktur

(342) Der Landesrechnungshof analysierte die Altersstruktur der Beschäftigten im LUNG.
Ist absehbar, dass in naher Zukunft innerhalb weniger Jahre sehr viele Beschäftigte aus dem
aktiven Dienst ausscheiden, ergibt sich daraus das Risiko, dass Erfahrungswissen verloren
geht. Diese Situation kann in zwei Abteilungen des LUNG drohen. Der Landesrechnungshof
empfahl, in diesen beiden Abteilungen eine detaillierte Altersstrukturanalyse unter Berück133

sichtigung der Kriterien Qualifikation und Tätigkeit vorzunehmen. Personalentwicklungsmaßnahmen sollten auf Basis der Analyse der Risiken, die aus der Altersstruktur resultieren, erfolgen. Im Übrigen empfahl er, eine Verjüngung des Personalkörpers anzustreben.
(343) Das Landwirtschaftsministerium teilte mit, dass es derzeit für seinen Geschäftsbereich
ein Personalentwicklungskonzept erarbeite. Die mit Bewirtschaftungserlass des Finanzministeriums eingeräumte Möglichkeit der Doppelbesetzung von Stellen zur Sicherung des Wissenstransfers soll 2016 zielgerichtet für das LUNG genutzt werden.
5

Einsatz von Steuerungsinstrumenten

5.1

Kosten- und Leistungsrechnung

(344) Die KLR verursacht im LUNG einen administrativen Aufwand von 0,45 Vollzeitäquivalenten (VZÄ) zuzüglich der Zeitanteile der einzelnen Beschäftigten für KLR-Aufschreibungen und der aufwändigen KLR-Kontierung bei Zahlungsvorgängen (vgl. Tz. 328). Das
LUNG führte aus, dass die KLR in ihrer jetzigen Struktur wenig steuerungsrelevante Daten
liefere, daher könnten die Ergebnisse der KLR kaum zu Steuerungszwecken eingesetzt werden. Dies sei im Rahmen eines Zwischenberichts zur Evaluation der KLR auch dem Finanzministerium mitgeteilt worden.
Der Landesrechnungshof empfahl, dass sich das LUNG mit seinen Erfahrungen bei der Fortentwicklung der KLR einbringt. Das Controlling sollte als Stabsstelle der Leitungsebene eingerichtet werden.
(345) Das Landwirtschaftsministerium teilte mit, dass über die Weiterentwicklung der KLR
im Geschäftsbereich entschieden werde, sobald der Abschlussbericht des Finanzministeriums
zur Evaluierung der KLR vorliege. Dann solle auch über den notwendigen Ressourceneinsatz
befunden werden.
Die Empfehlungen, das Controlling als Stabsstelle unmittelbar bei der Hausleitung anzusiedeln, werde durch das Ministerium nicht befürwortet. Dadurch würde sich „die Disproportionalität zwischen Aufwand und Nutzen der KLR” noch weiter steigern.
(346) Controlling ist ein Teilbereich des Führungssystems, dessen Hauptaufgabe die Planung, Steuerung und Kontrolle aller Bereiche ist. Es befasst sich mit der Beschaffung, Aufbereitung und Analyse von Daten, um Entscheidungen durch die Behördenleitung vorzubereiten.
Aufbauorganisatorisch ist das Controlling daher zweckmäßigerweise direkt bei der Behördenleitung als Stabsstelle anzusiedeln.

134

Mit der Einführung der KLR in der Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern sollte die
rein inputorientierte Sichtweise anhand von Einnahmen und Ausgaben durch eine ergebnisorientierte Betrachtung mittels Leistungs- und Qualitätskennzahlen ergänzt werden, um die
Haushalts- und Wirtschaftsführung stärker am wirtschaftlichen Handeln auszurichten. Dieses
Ziel unterstützt der Landesrechnungshof.
Auch für die KLR gilt der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit, d. h. der Aufwand für die KLR
muss in einem angemessenen Verhältnis zu deren Nutzen stehen. Aus Sicht des Landesrechnungshofes sollte daher vor weiteren Entscheidungen zur Ausgestaltung der KLR im LUNG
der Abschlussbericht des Finanzministeriums zur Evaluierung der KLR in der Landesverwaltung abgewartet werden.
5.2

Risikomanagement und Interne Revision

(347) Im LUNG sind Risikomanagement und Interne Revision bisher nicht eingerichtet. Der
Landesrechnungshof empfahl die Einrichtung eines Risikomanagements. Hinsichtlich der
möglichen Organisationsformen einer Internen Revision verwies er auf den Jahresberichtsbeitrag „Tätigkeit der Internen Revisionen in der Landesverwaltung”117.
(348) Das Landwirtschaftsministerium teilte mit, dass es die Hinweise des Landesrechnungshofes aufgreifen, prüfen und im Rahmen vorhandener Möglichkeiten und Kapazitäten umsetzen werde. Die im Jahresberichtsbeitrag aufgeführten Organisationsmodelle könnten ein möglicher Ansatz sein.
6

Informationssicherheitsmanagement

(349)

Das LUNG verfügt über keine behördenspezifische IT-Sicherheitsrichtlinie. Ein vom

IT-Dezernat unabhängiger IT-Sicherheitsbeauftragter und sein Stellvertreter sind nicht benannt. Der Landesrechnungshof empfahl, eine behördenspezifische IT-Sicherheitsrichtlinie zu
erlassen und einen IT-Sicherheitsbeauftragten und seinen Vertreter zu benennen. Die Sicherheitskonzepte des LUNG sollten auf Basis des IT-Grundschutzes des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) systematisch überprüft werden. Regelmäßige Sicherheitsrevisionen zur Überprüfung der Wirksamkeit der IT-Sicherheitsmaßnahmen sollten
durchgeführt und dokumentiert werden.
(350) Das Landwirtschaftsministerium teilte mit, dass das LUNG eine behördenspezifische
Leitlinie auf der Basis der IT-Sicherheitsrichtlinie des Landes erarbeiten werde. Ein IT-Sicher117

Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015): Jahresbericht 2014 (Teil 2) – Landesfinanzbericht
2014, S. 80 ff.
135

heitsbeauftragter soll ernannt werden. Das Ministerium werde unter Berücksichtigung der
Vorgaben der EU, insbesondere im Bereich EU-Zahlstellen, des BSI und der IT-Sicherheitsrichtlinie des Landes für seinen Geschäftsbereich eine Sicherheitsrichtlinie erarbeiten. Zur
Notwendigkeit regelmäßiger Sicherheitsrevisionen hat es sich nicht geäußert.
(351) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

136

11 Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung der Hochwasserschäden
2013 in landwirtschaftlichen Unternehmen
Unter Berücksichtigung der verstärkten Förderung und Umsetzung von präventiven
Maßnahmen im Rahmen des Nationalen Hochwasserschutzprogramms sollten Entschädigungsleistungen bei künftigen Hochwasserereignissen in Abstimmung mit den anderen Bundesländern auf unzumutbare Härtefälle beschränkt werden. Der Eigenvorsorge
der Unternehmen sollte eine größere Bedeutung beigemessen werden.
Die pauschal ermittelten Entschädigungsleistungen für Aufwuchs- und Ernteschäden
bei Grünland und Silomais widersprechen höherrangigem Recht. Darüber hinaus ist
mit Blick auf die Berechnungsmodalitäten der Pauschalen eine Überkompensation nicht
ausgeschlossen.
(352) Der Landesrechnungshof hat stichprobenweise die Gewährung von Zuwendungen zur
Beseitigung der Hochwasserschäden 2013 in landwirtschaftlichen Unternehmen geprüft. Dazu
hat er örtliche Erhebungen im Landwirtschaftsministerium (Ministerium) und im Staatlichen
Amt für Landwirtschaft und Umwelt Westmecklenburg (StALU WM) als Bewilligungsbehörde durchgeführt.
(353) Das Ministerium hat in den Jahren 2013 und 2014 für den Ausgleich von Schäden in
landwirtschaftlichen Unternehmen, die durch das Hochwasserereignis an der Elbe im Zeitraum vom 18. Mai bis 4. Juli 2013 verursacht wurden, insgesamt 1.297.393,73 Euro an 23 Zuwendungsempfänger gezahlt. Rechtsgrundlage war u. a. die Förderrichtlinie Hochwasserschäden Landwirtschaft – HWSLwRL M-V118. Die Finanzierung erfolgte aus Mitteln des für diesen Zweck als Sondervermögen des Bundes errichteten nationalen Fonds „Aufbauhilfe“.
1

Risikovorsorge

(354) Der Bund hat in den Grundsätzen für eine nationale Rahmenrichtlinie zur Gewährung
staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse verursachte Schäden in der Landwirtschaft, die Grundlage des Beschlusses
der Europäischen Kommission war, unter Nr. 0 - Vorbemerkungen - darauf hingewiesen, dass
„die Risikovorsorge … zunächst in der Verantwortung der Unternehmen liegt. Hilfen des
Staates unterstützen das Krisenmanagement der Unternehmen.“ Demgemäß und vor dem
118

Richtlinie zur Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung der Hochwasserschäden 2013 in landwirtschaftlichen Unternehmen in Mecklenburg-Vorpommern (Förderrichtlinie Hochwasserschäden Landwirtschaft –
HWSLwRL M-V) vom 24. September 2013 (AmtsBl. M-V S. 672).
137

Hintergrund der Umsetzung eines Maßnahmepakets im Rahmen eines Nationalen Hochwasserschutzprogramms zum präventiven Hochwasserschutz sollte das Ministerium gemeinsam
mit den anderen Bundesländern darauf hinwirken, dass die Schadensersatzleistungen bei
Hochwasserereignissen schrittweise zurückgeführt und künftig auf tatsächliche Härtefälle begrenzt werden.
(355) Das Ministerium geht mit Blick auf die Regelungen des Sonderrahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes: Maßnahmen
des präventiven Hochwasserschutzes“ davon aus, dass die empfohlene Abstimmung mit den
anderen Bundesländern über Entschädigungsleistungen bereits stattgefunden habe.
(356) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass es ihm bei seiner Empfehlung nicht
um bereits erfolgte Abstimmungen im Rahmen des o. g. Sonderrahmenplans oder des Nationalen Hochwasserschutzprogramms geht. Er hält vielmehr eine Abstimmung der Länder über
die Fördermodalitäten für den Fall für erforderlich, dass nach einem künftigen Hochwasserereignis erneut eine von Bund und Ländern finanzierte Hochwasserschadenshilfe gewährt werden soll. Diese sollte in Abstimmung mit den anderen Bundesländern auf tatsächliche Härtefälle, möglichst auf der Basis einer gemeinsam erarbeiteten Definition, begrenzt werden.
2

Ermittlung der Schadenshöhe bei Aufwuchs- und Ernteschäden

(357) Die Förderrichtlinie lässt unter Nr. 5.5 die Anwendung von durch die Landesforschungsanstalt für Landwirtschaft und Fischerei Mecklenburg-Vorpommern (LFA) ermittelten
Werten für die Schadensermittlung bei Grünland und Silomais zu. Dies ist jedoch nicht von
den Grundsätzen für eine nationale Rahmenrichtlinie gedeckt.
(358) In Mecklenburg-Vorpommern waren Aufwuchs- und Ernteschäden die vorherrschende
Schadensart. Auf rd. 92 % aller anerkannten geschädigten Flächen wurden Schäden beim
Grünlandaufwuchs geltend gemacht. Aufwuchs- und Ernteschäden bei Silomais wurden auf
rd. 8 % der gesamten anerkannten Flächen ermittelt. Somit kam die vom Berechnungsgrundsatz abweichende Regelung zur Bemessung der Schäden bei allen Fällen zur Anwendung.
(359) Der Landesrechnungshof hält die Anwendung von Pauschalen zur Bemessung von
Ernte- und Aufwuchsschäden, insbesondere für Kulturen, die dem Innenumsatz dienen,
grundsätzlich für sinnvoll und praktikabel. Pauschalen ermöglichen ein vereinfachtes und damit beschleunigtes, aber auch transparentes Verwaltungsverfahren für alle Beteiligten. Vor
dem Hintergrund, den landwirtschaftlichen Unternehmen zeitnah wirksame Hilfen zukommen
zu lassen, ist dieser Ansatz plausibel und nachvollziehbar.

138

Er empfahl deshalb dem Ministerium darauf hinzuwirken, dass entsprechende Regelungen in
den Grundsätzen für eine nationale Rahmenrichtlinie, in der Beihilfegenehmigung der Europäischen Kommission und in der Verwaltungsvereinbarung des Bundes und der Länder künftig auch vorgesehen sind.
(360) Das Ministerium teilte mit, dass Grünland und Mais fast ausschließlich für die Eigenversorgung der Unternehmen genutzt worden seien und daher keine Erträge und Preise für die
Berechnung des Schadens vorgelegen hätten. Um dennoch einen Schaden ermitteln zu können, seien die von der LFA entwickelten Pauschalen angewendet worden. Auch andere betroffene Bundesländer hätten mit Pauschalen gerechnet.
Das Land Mecklenburg-Vorpommern werde der Empfehlung des Landesrechnungshofes folgen und darauf hinwirken, dass entsprechende Regelungen künftig in die Grundsätze für eine
nationale Rahmenrichtlinie aufgenommen werden.
3

Schadensbemessung bei Grünland

(361) Die LFA hat für die einheitliche Schadensbemessung bei Grünland abzüglich der
aufgrund der Überschwemmung nicht mehr erforderlichen Ausgaben (insbesondere für die
Ernte) die folgenden Werte ermittelt: 542 Euro/ha bei Eintritt des Schadens vor dem ersten
Schnitt, 432 Euro/ha vor dem zweiten und 263 Euro/ha vor dem dritten Schnitt. Der
Landesrechnungshof hat festgestellt, dass diese Werte angesichts der standortspezifischen
Bewirtschaftungs- und Nutzungsbedingungen im hochwassergefährdeten Elbe-Einzugsgebiet
hoch sind. Ca. 31 % der anerkannten geschädigten Flächen sind langjährig in mehrere
Agrarumweltförderprogramme eingebunden. Rd. 61 % der Flächen waren als für
landwirtschaftliche Nutzungen benachteiligte Gebiete eingestuft. Daraus folgt, dass Erträge,
wie sie die LFA bei der Kalkulation der Werte zugrunde gelegt hatte, auf den zuvor
genannten Flächen nicht zu erzielen sind.
(362) Der Landesrechnungshof hatte dem Ministerium u. a. empfohlen, die Ermittlungsgrundlagen für die Pauschalsätze für Grünland stärker auf den potentiellen Empfängerkreis
und die spezifischen Besonderheiten im Flussgebiet Elbe und ihrer Nebenflüsse auszurichten.
Dazu sollte die LFA versuchen, sich mit den im Hochwasserrisikogebiet Elbe wirtschaftenden
landwirtschaftlichen Unternehmen darauf zu verständigen, dass diese ihr künftig bestimmte
betriebswirtschaftliche Eckdaten melden. Ziel muss es sein, dass die LFA für künftige Schadensfälle über Vergleichswerte verfügt.

139

(363) Das Ministerium erläuterte in seiner Stellungnahme, regionalspezifische Werte lägen
nicht vor. Auch für die zu ermittelnden Daten der Bundesfachstatistik „Besondere Ernteermittlung“ seien die Bundesländer die kleinste Region. Die jährliche Erfassung des Aufwuchses werde als problematisch angesehen, da Mengenangaben des durch Beweidung genutzten
Aufwuchses nicht möglich sind. Inwieweit eine mengenmäßige Erfassung des abgefahrenen
Aufwuchses in der Praxis umsetzbar sei, werde geprüft.
Bisher lägen keine Daten bzw. Hinweise vor, dass die Elbniederungen deutlich unterdurchschnittliche Erträge lieferten. Allerdings werde geprüft, inwieweit die besonderen standortspezifischen Gegebenheiten entlang des Flussgebietes Elbe mit einem vertretbaren Aufwand
künftig Berücksichtigung finden können.
Prämienzahlungen aus in der Region zur Anwendung gekommenen Förderprogrammen seien
bei der Schadensberechnung nicht berücksichtigt worden. Bei künftig erforderlichen Hilfsmaßnahmen werde die Inanspruchnahme der jeweiligen Förderprogramme geprüft, um sie
ggf. bei der Schadensberechnung einfließen zu lassen.
(364) Die Stellungnahme belegt, dass die spezifischen Nutzungsbedingungen der Flächen im
Elbeeinzugsgebiet u. a. wegen nicht vorhandener Daten keine Berücksichtigung bei der Ermittlung der Pauschalen gefunden haben. Der Landesrechnungshof nimmt zustimmend zur
Kenntnis, dass das Ministerium Möglichkeiten der Erfassung des tatsächlichen Grünlandaufwuchses in hochwassergefährdeten Gebieten im Vorfeld von Schadenereignissen prüfen will.
Dabei sind nach übereinstimmenden Veröffentlichungen aus Fachkreisen, auch der LFA und
des Bauernverbandes Mecklenburg-Vorpommern, wegen der Verwendung als Futter nicht nur
die mengenmäßigen Erträge, sondern auch die Qualität des Grünlandaufwuchses von Belang.
Erst auf dieser Grundlage ist die Ermittlung von Pauschalen, die den regionalen Verhältnissen
entsprechen, möglich. Mit Blick auf eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung von
Haushaltsmitteln bei der Gewährung von Hilfen des Staates und wegen der exponierten Bedeutung, die den Pauschalen im Rahmen eines vereinfachten Verfahrens zur Schadensermittlung bei Flächenschäden zukommt, hält der Landesrechnungshof diesen Aufwand für gerechtfertigt. Zudem sind die Prämienzahlungen aus den Förderprogrammen zu berücksichtigen.
4

Schadensbemessung bei Silomais

(365) Für die Schadensbemessung bei Flächen, auf denen Silomais angebaut worden war,
hat die LFA nach Abzug nicht mehr anfallender Erntekosten eine Pauschale von
2.051 Euro/ha ermittelt. Im Ergebnis einer Abfrage unter mehreren Bundesländern liegt dieser

140

Wert an der Spitze und erheblich über dem nächsten Wert von 1.750 Euro/ha aus dem benachbarten Niedersachsen.
(366) Der Landesrechnungshof hält die Pauschale von 2.051 Euro/ha für die Bemessung der
Schäden bei Silomaisanbau für zu hoch. Seine eigenen unter Nutzung der Daten aus den Referenzbetrieben der LFA durchgeführten Berechnungen ergaben eine Pauschale von
1.479 Euro/ha und damit einen um 572 Euro niedrigeren Wert je Hektar. Bezogen auf die
Hochwasserentschädigung 2013 wären bei Anwendung dieser Pauschale die ermittelten Schäden bei Silomais um 115.254,91 Euro geringer ausgefallen. Bei einem Fördersatz von 80 %
hätten Bund und Land um 92.203,93 Euro geringere Zahlungen leisten müssen. Es kann nicht
ausgeschlossen werden, dass es bei den sieben Unternehmen, bei denen Ertragsausfälle bei Silomais anerkannt wurden, zur Überkompensation gekommen ist.
(367) Das Ministerium teilte mit, die Vergleichswerte der anderen Bundesländer seien von
den variablen Herstellungskosten abgeleitet. Die Werte der LFA basierten dagegen auf Wiederbeschaffungskosten unter der besonderen Situation der Futterknappheit. Die LFA sei davon
ausgegangen, dass Futtermittel (v. a. Silomais) durch das Hochwasser knapp wurden und
durch einen Mix anderer Futtermittel ersetzt werden mussten. Daher seien durchschnittliche
Futterkosten der Gesamtration als Wiederbeschaffungspreis angenommen worden. Da Silomais normalerweise ein relativ günstiges Futtermittel sei, komme es durch die unterschiedlichen Berechnungsansätze zu Abweichungen.
Das Ministerium hält die Berechnung auf der Basis der Herstellungskosten für die Höhe der
Ausgleichsleistungen für nachvollziehbar, sofern Futterzukäufe zusätzlich als Schaden anerkannt werden.
(368) Der Landesrechnungshof sieht seine Prüfungsfeststellungen bestätigt. Er geht davon
aus, dass die Pauschale für die Schadensermittlung bei Silomais auf Basis der Herstellungskosten, ggf. ergänzt um einen Zuschlag für nachfragebedingt erhöhte Wiederbeschaffungspreise, zu einem angemessenen Schadenausgleich führen kann. Nicht nachvollziehbar ist die in
der Stellungnahme angeführte zusätzliche Anerkennung von Futterzukäufen. Denn die auf Basis der Schadenshöhe anteilig gewährten Hilfen waren gerade für die Futterneubeschaffung
vorgesehen.
5

Fazit

(369) Der Landesrechnungshof hat dem Ministerium empfohlen bei vergleichbaren Schadenereignissen künftig insbesondere zu beachten:

141

•

Leistungen sollten aus Gründen der Billigkeit nur in Ausnahme- und Härtefällen bewilligt werden. Das Subsidiaritätsprinzip findet seinen Ausdruck in einem angemessenen Verhältnis zur Höhe des Schadens.

•

Potentiell betroffene landwirtschaftliche Unternehmen sollten auf ihre Pflichten zur
Schadensminimierung nach § 5 Abs. 2 WHG119 hingewiesen werden. Dazu gehören
eine angepasste Nutzung hochwassergefährdeter Flächen sowie andere geeignete Vorsorgemaßnahmen, wie z. B. Rücklagenbildung, Versicherungen u. a.

•

Voraussetzung für die Zulässigkeit der Anwendung von Pauschalen zur Berechnung
der Aufwuchs- und Ernteschäden ist die Aufnahme demgemäßer Berechnungsvorschriften in die Grundsätze für eine nationale Rahmenrichtlinie und deren Genehmigung durch die Europäische Kommission.

•

Die Werte der Landesforschungsanstalt Mecklenburg-Vorpommern zur Berechnung
der Aufwuchs- und Ernteschäden bei Grünland und Silomais müssen auf die standortspezifischen Nutzungs- und Bewirtschaftungsbedingungen im hochwassergefährdeten Elbe-Einzugsgebiet ausgerichtet werden.

•

Bei beantragten hohen Schadenssummen sollte die Vorlage von durch Sachverständige erstellte Gutachten verbindlich vorgegeben werden.

(370) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

119

Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009, BGBl. I 2009, S. 2585,
zuletzt geändert durch Art. 2 G v. 15. November 2014, BGBl. I S. 1724.

142

12 Liegenschaftsverwaltung der Landesforst Mecklenburg-Vorpommern –
Anstalt des öffentlichen Rechts
Die Landesforst Mecklenburg-Vorpommern kann auch neun Jahre nach ihrer Errichtung zum 01.01.2006 nicht uneingeschränkt über die von ihr zu bewirtschaftenden Flächen verfügen, da die Übertragung des Grundvermögens vom Land auf die Landesanstalt noch nicht abgeschlossen ist.
Der Landesrechnungshof hat dem Ministerium empfohlen, zeitnah und für einen befristeten Zeitraum Personal einzusetzen, um den Arbeitsstau im Zusammenhang mit der
Stellung von Grundbuchberichtigungsanträgen bei den Grundbuchämtern in einem
überschaubaren Zeitraum abzubauen.
Für die Übertragung weiterer Flurstücke, die das Land der Landesforstanstalt auf der
Basis einer Vereinbarung aus dem Jahr 2007 zur unentgeltlichen Nutzung überlassen
hat und deren Anzahl jährlich steigt, sollte das Ministerium nunmehr kurzfristig eine
gesetzeskonforme Lösung finden.
Der Landesrechnungshof bestärkt das Ministerium darin, eine eigene Waldbewertungsrichtlinie mit landesspezifischen Berechnungsgrundlagen, die auch anderen Waldbesitzern oder freiberuflichen Forstsachverständigen zur Anwendung empfohlen werden
könnte, zu erlassen.
(371) Der Landesrechnungshof hat stichprobenweise die Liegenschaftsverwaltung der Landesforst Mecklenburg-Vorpommern – Anstalt des öffentlichen Rechts – (Landesforstanstalt)
geprüft. Der Prüfungszeitraum erstreckte sich über die Jahre 2011 bis 2014. Im Rahmen der
Prüfung hat der Landesrechnungshof örtliche Erhebungen im Landwirtschaftsministerium
(Ministerium) und in der Landesforstanstalt durchgeführt.
1

Vermögensübergang im Zuge der Errichtung der Landesforstanstalt

(372) Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 LFAErG M-V120 geht das im Landeseigentum stehende und
durch die Landesforstverwaltung verwaltete Vermögen mit der Errichtung der Landesforstanstalt zum 1. Januar 2006 unentgeltlich auf diese über. Nach Satz 3 stellt die oberste Forstbehörde in Abstimmung mit dem für Liegenschaften zuständigen Ressort die vom Vermögensübergang betroffenen Grundstücke auf der Grundlage einer Flurstücksliste Wald, einer Liste
120

Gesetz zur Errichtung der Landesforstanstalt (Landesforstanstaltserrichtungsgesetz – LFAErG M-V) vom
11. Juli 2005 (GVOBl. M-V S. 326), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Mai 2011 (GVOBl. M-V S. 311,
322).
143

bebauter Liegenschaften und einer Liste sonstiger Liegenschaften nach ihrer Bezeichnung im
Liegenschaftskataster und im Grundbuch fest und ersucht auf der Grundlage darüber erstellter
Verzeichnisse das zuständige Grundbuchamt um die Berichtigung des Grundbuchs.
Das Ministerium als oberste Forstbehörde hatte den Feststellungsprozess und die darüber zu
erstellenden Verzeichnisse als Grundlage für die zu beantragenden Grundbuchberichtigungen
erst Ende 2009 vollständig abgeschlossen. Mit Stand Dezember 2014 hatte es von den insgesamt 50.522 zu übertragenden Flurstücken für 84 % die Grundbuchberichtigungen bei den
Grundbuchämtern beantragt. Bei 71 % aller Flurstücke ist die Landesforstanstalt bereits als
Eigentümerin eingetragen. Für die darin enthaltenen bebauten und sonstigen Grundstücke ist
das Grundbuch vollständig berichtigt.
(373) Der Landesrechnungshof hat beanstandet, dass die Übertragung des Grundvermögens
vom Land auf die Landesforstanstalt auch neun Jahre nach ihrer Errichtung nicht abgeschlossen ist.
(374) Das Ministerium teilte mit, es habe bei der Übertragung von Landeseigentum in das
Eigentum der Landesforstanstalt auf keinerlei Erfahrungen zurückgreifen können. Das Verfahren habe erst praxistauglich, d. h. auch praktikabel für die Grundbuchämter, entwickelt werden müssen. Die Vielzahl von im Land durchgeführten Bodenordnungsverfahren (und somit
neu entstehenden Flurstücken) erfordere immer wieder umfangreiche Recherchen und Abstimmungen. Darüber hinaus werde auch aufgrund der sehr begrenzten personellen Ressourcen das Umschreibungsverfahren weiterhin andauern.
(375) Der Landesrechnungshof stimmt mit dem Ministerium überein, dass eine wesentliche
Ursache für die erheblichen Verzögerungen bei der Beantragung der Grundbuchberichtigungen in der seit Jahren andauernden unzureichenden personellen Ausstattung im dafür zuständigen Referat des Ministeriums zu finden ist. Des Weiteren geht er mit dem Ministerium konform, dass die Vielzahl der Bodenordnungsverfahren im Land den Prozess verkompliziert und
zu weiteren Verzögerungen führen wird. Gerade deshalb hält er es für unabdingbar, dass zeitnah und für einen befristeten Zeitraum Personal zur Abarbeitung des Arbeitsstaus im Zusammenhang mit der Antragstellung bei den Grundbüchern eingesetzt wird. Je länger der Prozess
andauert, umso höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass sich der von allen gewünschte Abschluss der Vermögensübertragung noch länger als die bereits jetzt hierfür veranschlagten
weiteren zwei Jahre hinziehen wird. Der Landesrechnungshof empfiehlt eindringlich, die Prioritäten zugunsten einer zügigen Bearbeitung der unterschriftsreif vorbereiteten Antragsunterlagen auszurichten.
144

2

Nachfolgender Vermögensübergang

(376) Die Landesregierung wird durch § 9 Abs. 2 Satz 1 LFAErG M-V ermächtigt, weitere
Flächen durch Rechtsverordnung unentgeltlich auf die Landesforstanstalt zu übertragen. Nach
Satz 2 kann sie diese Befugnis ganz oder teilweise auf das für Forsten zuständige Ministerium
übertragen. Von diesem Recht hat die Landesregierung mit dem Erlass der Forstflächenbefugnisübertragungslandesverordnung vom 25. September 2008121 Gebrauch gemacht. Mit Hilfe
der im Anschluss vom Ministerium zu erlassenden Forstflächenübertragungsverordnung sollte
ein zügiger Eigentumsübergang von Flächen, die im Landeseigentum stehen, aber nicht in die
unter Tz. 372 genannten Flurstückslisten aufgenommen waren, auch nach dem Stichtag ermöglicht werden.
(377) Das Ministerium hat 2009 eine entsprechende Verordnung erarbeitet, jedoch bisher
nicht erlassen, da das Justizministerium im Rahmen der Ressortabstimmung verfassungsrechtliche Bedenken geäußert hatte. § 9 Abs. 2 Satz 1 LFAErG M-V sei keine wirksame Ermächtigungsgrundlage für eine Rechtsverordnung. Die vorgesehene Eigentumsübertragung könne
nur nach den Vorschriften der §§ 873, 925 BGB vollzogen werden122.
Das Ministerium hatte auf der Grundlage einer Vereinbarung aus dem Jahr 2007 der Landesforstanstalt Flurstücke nur „zur unentgeltlichen Nutzung“ überlassen. Die Anlage zu dieser
Vereinbarung enthält eine Flurstücksliste, welche bislang neunmal um Flurstücke ergänzt
wurde, die nach dem 01.01.2006 dem Land übereignet oder von anderen Teilen der Landesverwaltung an die Forstverwaltung übertragen wurden. Per 01.10.2014 enthielt diese
1.601 Flurstücke.
(378) Der Landesrechnungshof gab zu bedenken, dass die §§ 873 ff. BGB nur dann Anwendung finden, wenn rechtsgeschäftliche Verfügungen über Grundstücke getroffen werden. Ein
Eigentumserwerb kann sich unter Umständen auch außerhalb des Anwendungsbereichs dieser
Vorschriften vollziehen, z. B. durch Gesetz oder Hoheitsakt. Er regte an zu prüfen, ob die in
der Anlage aufgeführten Grundstücke tatsächlich rechtsgeschäftlich übertragen werden müssen. Er verwies in diesem Zusammenhang auf Regelungen in Thüringen. In § 11 Abs. 2 des
Thüringer Gesetzes über die Errichtung der Anstalt öffentlichen Rechts „ThüringenForst“ 123
ist eine dem § 9 Abs. 2 LFAErG M-V vergleichbare Ermächtigung enthalten, von der die Lan-

121

122
123

Landesverordnung über die Übertragung der Befugnis zur Flächenübertragung auf die Landesforstanstalt
(Forstflächenbefugnisübertragungslandesverordnung – FBÜbLVO M-V) vom 25. September 2008 (GVOBl.
M-V S. 377).
Stellungnahme des Justizministeriums vom 07.08.2009, Geschäftszeichen II 370/5010-9/2 SH
Vom 25. Oktober 2011 (GVBl. S. 273).
145

desregierung Thüringens bereits Gebrauch gemacht und Grundstückseigentum per Rechtsverordnung auf die Landesforstanstalt übertragen hat (Thüringer GVBL 08/2014, S. 562).
(379) Das Ministerium teilte mit, die durch den Landesrechnungshof aufgeworfene Rechtsfrage werde derzeit geprüft.
(380) Der Landesrechnungshof verknüpft mit dieser Mitteilung die Erwartung, dass das Ministerium einen gesetzeskonformen Weg zur unentgeltlichen Übertragung der Flurstücke aus
der Anlage zur Vereinbarung aus dem Jahr 2007 findet.
(381) Mit der Errichtung der Landesforstanstalt zum 1. Januar 2006 sollte eine eigenständig
agierende Institution geschaffen werden, die flexibel auf wirtschaftliche Erfordernisse reagieren kann.124 Eine wichtige Voraussetzung hierfür ist, dass die Landesforstanstalt Verfügungsgewalt über die von ihr zu bewirtschaftenden Flächen besitzt. Dies ist auch nach Ablauf von
neun Jahren wegen der noch ausstehenden Grundbuchberichtigungen und der bislang nicht
genutzten Ermächtigung nach § 9 Abs. 2 LFAErG M-V zur Übertragung der inzwischen mehr
als 1.600 Flurstücke umfassenden Flurstücksliste aus der Anlage zur Nutzungsvereinbarung
nicht vollständig gegeben. Dieser Zustand ist weder für das Ministerium noch für die Landesforstanstalt befriedigend und aus Sicht des Landesrechnungshofes nicht noch weitere Jahre
hinnehmbar.
3

Arrondierungskonzept

(382) Nach § 63 LHO dürfen Vermögensgegenstände nur veräußert werden, wenn sie zur
Erfüllung der Aufgaben in absehbarer Zeit nicht benötigt werden. Gemäß § 105 Abs. 1 LHO
gelten die §§ 63 und 64 LHO sowie die hierzu erlassenen Verwaltungsvorschriften für den Erwerb, Verkauf, Tausch und die Belastung von Landesvermögen für die Landesforstanstalt entsprechend.
Die Landesforstanstalt verfügt nicht über ein Konzept, aus dem hervorgeht, welche der ihr zugeordneten unbebauten Wald- oder sonstigen Flächen zur optimierten Betriebsführung unentbehrlich, welche unter diesem Gesichtspunkt entbehrlich und welche Flächenankäufe erstrebenswert sind. Somit fehlt eine unerlässliche Voraussetzung für den rechtskonformen und
zielgerichteten Erwerb, Verkauf oder Tausch von Flächen.

124

Drs. 4/1758 vom 15.06.2005.

146

(383) Die Landesforstanstalt teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes hinsichtlich der
Notwendigkeit eines Arrondierungskonzeptes. Sie beabsichtige, ein entsprechendes Konzept
zu erarbeiten, sobald die Grundbuchberichtigungen weitgehend abgeschlossen seien.
(384) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass ein aktuelles Arrondierungskonzept
eine einheitliche Steuerung des Grundstücksverkehrs innerhalb der Landesforstanstalt erst ermöglicht und einen zielgerichteten Mittel- und Flächeneinsatz befördert. Allerdings sieht auch
er den Abschluss der Vermögensübertragung als eine wesentliche Voraussetzung für die Erarbeitung eines solchen Konzeptes.
Auch aus diesem Grund ist insbesondere das Ministerium als zuständige oberste Forstbehörde
gefordert, für eine beschleunigte und abschließende Bearbeitung der noch fehlenden Grundbuchberichtigungen bzw. Eigentumsübertragungen Sorge zu tragen.
4

Waldbewertungen

(385) Nach § 63 Abs. 4 LHO dürfen Vermögensgegenstände nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden. Für zu erwerbende oder zu veräußernde Grundstücke und in entsprechender
Anwendung auch für den Tausch von Grundstücken ist gemäß § 64 Abs. 3 LHO eine Wertermittlung aufzustellen.
Eine einheitliche Bewertung des Landeswaldes aus dem Zuständigkeitsbereich der Landesforstanstalt, der Nationalparkämter, der Ämter für Biosphärenreservate u. a. den Landeswald
verwaltenden Stellen ist zurzeit nur dann gewährleistet, wenn ein dafür zuständiger und aufgrund langjähriger Erfahrung sachverständiger Mitarbeiter der Landesforstanstalt die hierfür
erforderlichen gutachterlichen Stellungnahmen erarbeitet.
Der Landesrechnungshof hat dem Ministerium empfohlen zu prüfen, ob nicht auch Mecklenburg-Vorpommern, wie fast alle anderen Bundesländer, eigene Waldbewertungsrichtlinien mit
landesspezifischen Berechnungsgrundlagen erlassen sollte. Zudem sollte überlegt werden, ob
eine Waldbewertungsrichtlinie des Landes auch anderen Waldbesitzern oder freiberuflichen
Forstsachverständigen zur Anwendung empfohlen werden könnte.
(386) Das Ministerium teilte mit, es nehme die Hinweise des Landesrechnungshofes zum
Anlass, erneut die Möglichkeit einer eigenen Bewertungsrichtlinie für Waldflächen des Landes zu prüfen.
(387) Der Landesrechnungshof bestärkt das Ministerium darin, mit einer Landeswaldbewertungsrichtlinie einheitliche Regeln für die Bewertung von Landeswaldflächen verbindlich vorzugeben. Es schafft damit Rechtssicherheit für alle mit forstlichem Grundstücksverkehr be147

fassten Landesbehörden. Zugleich wird es den Grundsätzen von Transparenz und Nachvollziehbarkeit behördlichen Handelns in besonderem Maße gerecht.

(388) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

148

13 Erhebung und Verwendung der Einnahmen aus der Fischereiabgabe
Das Land sollte vorhandene Doppelstrukturen auflösen und das Landesamt für Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit und Fischerei einschließlich der Fischereiaufsichtsstationen weitgehend von der Zuständigkeit für die Erhebung der Fischereiabgabe entbinden.
In Folge der vom Landesamt nicht vorgenommenen Umbuchungen fehlten beim sachlich zuständigen Titel nicht unerhebliche Mittel für die nach dem Landesfischereigesetz
vorgegebenen Verwendungsmöglichkeiten der Fischereiabgabe.
Mit dem Erlass einer Förderrichtlinie könnte das Land eine größere inhaltliche Vielfalt
und damit eine ausgewogene Verwendung der Fischereiabgabe erreichen.
(389) Nach dem Landesfischereigesetz (LFischG M-V)125 hat jeder Fischereiausübende im
Land Mecklenburg-Vorpommern – sofern kein Ausnahmetatbestand vorliegt – eine Fischereiabgabe zu entrichten. Die Abgabe wird für das Kalenderjahr durch Ausgabe einer Fischereiabgabemarke erhoben. Ihre Höhe betrug im Prüfungszeitraum 2009 bis 2013 sechs Euro. Die
Einnahmen aus der Fischereiabgabe wurden im Landeshaushalt mit 520.000 Euro jährlich veranschlagt. Sie stehen dem Land zu und sollen vorrangig zur Förderung der Fischerei sowie
zum Schutz und zur Pflege der Gewässer eingesetzt werden.
1

Erhebung der Fischereiabgabe

1.1

Zuständigkeiten

(390) Neben dem Landesamt für Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit und Fischerei
(LALLF) als oberer Fischereibehörde sind gemäß Fischereischeinverordnung (FSchVO
M-V)126 auch die Bürgermeister der amtsfreien Gemeinden und Amtsvorsteher der Ämter als
örtliche Ordnungsbehörden für die Erhebung der Fischereiabgabe zuständig. Die Erhebung erfolgt durch die Ausgabe von Fischereiabgabemarken und die Erteilung zeitlich befristeter Fischereischeine, die eine Fischereiabgabemarke enthalten.

125

126

Fischereigesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern (Landesfischereigesetz – LFischG M-V) vom
13. April 2005 (GVOBl. M-V S. 153), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 24. Juni 2013
(GVOBl. M-V S. 404).
Verordnung über die Erteilung der Fischereischeine und die Erhebung der Fischereiabgabe (Fischereischeinverordnung – FSchVO M-V) vom 11. August 2005 (GVOBl. M-V S. 419), zuletzt geändert am 12. November
2013 (GVOBl. M-V S. 650).
149

Ca. 70 % der Gesamteinnahmen der Fischereiabgabe erheben, z. T. unter Einbindung von
Verwaltungshelfern, die 117 örtlichen Ordnungsbehörden im übertragenen Wirkungskreis. Sie
bilden ein flächendeckendes Netz an Ausgabestellen, das durch Hinzuziehen weiterer Verwaltungshelfer ausbaufähig wäre. Die übrigen 30 % vereinnahmen die neun Ausgabestellen des
LALLF.
An den Standorten der fünf Fischereiaufsichtsstationen mit den drei Nebenstellen entlang der
Ostseeküste können die Fischereiausübenden die Fischereiabgabe sowohl in den zuständigen
Ordnungsämtern als auch in den Fischereiaufsichtsstationen oder direkt im LALLF in Rostock
entrichten. Nicht zuletzt aufgrund der Erfordernisse zur Umsetzung des Landespersonalkonzeptes hatte der Landesrechnungshof dem Ministerium empfohlen zu prüfen, ob die vorhandenen Doppelstrukturen aufgegeben werden können und die Fischereiabgabe künftig ausschließlich von den örtlichen Ordnungsbehörden erhoben werden kann. Die Zuständigkeit für die Gestaltung und Umsetzung des Erhebungsprozesses sollte das LALLF als obere Fischereibehörde weiterhin innehaben.
(391) Das Ministerium teilte mit, dass einerseits angesichts der Personalreduzierung und des
steigenden Aufwands zur Umsetzung der EG-Vorschriften eine Arbeitsentlastung wünschenswert sei. Andererseits befürchte es durch die Abgabe dieser Serviceleistungen einen Imageverlust und Verlust an Bürgernähe. Außerdem seien das LALLF Rostock und die Fischereiaufsichtsstationen direkter Ansprechpartner für die Berufsfischereibetriebe im Küstenbereich. Es
sei den Fischern nicht zu vermitteln, dass sie zwar die Fischereierlaubnis erwerben könnten,
eine Abgabemarke für den Fischereischein jedoch nicht. Dies müsse von einer oberen Fischereibehörde zu erwarten sein.
(392) Der Landesrechnungshof sieht das Ministerium im Rahmen seiner Fachaufsicht weiterhin in der Pflicht, bestehende Strukturen zu hinterfragen und Prozessoptimierungen herbeizuführen. Ein nur befürchteter Imageverlust wiegt die realisierbaren Vorteile einer Aufgabenreduzierung beim LALLF nicht auf. Die Umsetzung des Personalkonzeptes 2010 muss bei
gleichzeitig erweitertem Aufgabenspektrum gewährleistet werden. Insofern hat das Ministerium alle Möglichkeiten zu nutzen, Doppelstrukturen abzubauen und die Aufgabenwahrnehmung derjenigen Verwaltungsebene zuzuordnen, die nachweislich die Gewähr für eine größtmögliche Bürgernähe und die erforderliche fachliche Qualität bietet. Mit der Übertragung der
Zuständigkeit auf die örtlichen Ordnungsbehörden und deren Verwaltungshelfer hat das Ministerium kompetente und leistungsfähige Partner für die Erhebung der Fischereiabgabe gefunden und ein flächendeckendes Netz an Ausgabestellen für einen kundenorientierten Ser-

150

vice geschaffen. Der von der Landesregierung gewünschten Bürgernähe ist damit durchaus
Rechnung getragen. Angesichts der Vielzahl von Ausgabestellen und der örtlichen Dopplung
mit den Ausgabestellen im Geschäftsbereich des LALLF sind Letztere nach Ansicht des Landesrechnungshofes entbehrlich. Dies gilt mindestens für die Ausgabe der Fischereiabgabemarken an die große Zahl der Freizeitangler. Bezüglich der Berufsfischer ist der Landesrechnungshof geneigt, der Argumentation des Ministeriums zu folgen.
1.2

Umbuchungen als Fehlerquelle

(393) Die bei dem Titel 0802 099.03 – Einnahmen aus der Fischereiabgabe – im Jahr 2013
ausgewiesenen Beträge verringerten sich gegenüber 2009 um rd. 23.900 Euro bzw. um rd.
5 %. Die Anzahl der ausgegebenen Fischereiabgabemarken war in beiden Jahren nahezu
gleich. Der Abgabepreis je Fischereiabgabemarke betrug unverändert sechs Euro. Obgleich
2012 deutlich mehr Fischereiabgabemarken ausgegeben wurden, hatte das Land in dem Jahr
rd. 50.500 Euro weniger zur Verfügung.
(394) Die Ursachen für die Abweichungen zwischen den erwarteten und den tatsächlich ausgewiesenen Einnahmen sind im Wesentlichen auf Fehler des LALLF bei der Zuordnung der
erhobenen Einnahmen zu dem hierfür vorgesehenen Haushaltstitel zurückzuführen. Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass das LALLF im Prüfungszeitraum 2009 bis 2013
•

mindestens 65.976 Euro aus den Einnahmen für die von ihm erteilten zeitlich befristeten Fischereischeine nicht dem zutreffenden Einnahmetitel zugeordnet hat,

•

mindestens 14.836 Euro aus den Einnahmen der Fischereiaufsichtsstationen nicht
umgebucht hat sowie

•

erforderliche Korrekturen der nicht zutreffend vorgenommenen Einzahlungen der örtlichen Ordnungsbehörden nicht ausgeführt hat. Anhand von vier Beispielen hat der
Landesrechnungshof fehlende Umbuchungen von 34.075 Euro ermittelt.

Auf Grund der nicht optimal gestalteten internen Verwaltungsabläufe zwischen den Fachdezernaten, den Fischereiaufsichtsstationen und dem Haushaltsdezernat im LALLF waren manuell vorzunehmende Umbuchungen in sehr großem Umfang erforderlich.
In der Folge fehlten bei dem sachlich zutreffenden Titel nicht unerhebliche Mittel für die nach
dem Landesfischereigesetz vorgegebenen Verwendungsmöglichkeiten der Fischereiabgabe.
(395) Das Ministerium bestätigte den festgestellten Sachverhalt. Mit der Änderung des Verwaltungsverfahrens zur Ausgabe der Fischereiabgabemarken innerhalb des LALLF und mit

151

dem 2014 eingeführten EDV-System LISA-LIMS werde jeder Rechnungsvorgang künftig automatisiert zum richtigen Titel gebucht.
(396) Nach Ansicht des Landesrechnungshofes hat das Ministerium in den vergangenen Jahren seine Fachaufsicht nicht in dem erforderlichen Maß wahrgenommen, sonst wären die
komplizierten und ineffizienten Verwaltungsabläufe schon eher einer Prüfung unterzogen
worden. Gleichwohl hatte das Ministerium 2013 von sich aus Änderungen des im Prüfungszeitraum angewendeten Verfahrens veranlasst. Das LALLF hat diese mit der Einführung des
automatisierten Abrechnungssystem LISA-LIMS ab dem Jahr 2014 umgesetzt.
2

Verwendung der Fischereiabgabe

2.1

Mittelverteilung

(397) Das Landesfischereigesetz nennt gleichrangig neben der Förderung der Fischerei als
weiteren Verwendungszweck eine Mittelverwendung zum Schutz und zur Pflege der Gewässer. In der Praxis waren dem zweitgenannten Zweck entsprechende Projekte unterrepräsentiert. Der Landesrechnungshof hat Anregungen zur Veränderung der Rahmenbedingungen unterbreitet, beispielsweise den Erlass einer Förderrichtlinie, um eine ausgewogenere Verwendung der Fischereiabgabe zu erreichen.
(398) Der Landesrechnungshof hielt es für problematisch, dass es sich bei einem großen Teil
der Projekte um jährlich wiederkehrende Förderungen handelte, wodurch die mögliche Projektvielfalt erheblich eingeschränkt wird. Zudem handelte es sich dabei teilweise um Themenbereiche, für die eine einmalige Förderung vertretbar, eine dauerhafte Förderung aus der Fischereiabgabe aber ungeeignet scheint, wie z. B. die Vergrämung von Kormoranen.
(399) Das Ministerium teilte mit, es folge den Anregungen des Landesrechnungshofes und
beabsichtige im Jahr 2015 eine Förderrichtlinie zu erlassen. Es habe vorgesehen, hierin auch
die Zweckbestimmungen für die Verwendung der Fischereiabgabe genauer zu definieren sowie Regelungen vorzugeben, die eine langjährige Förderung von Projekten nur in bestimmten
Ausnahmefällen zulasse. Danach solle die Projektlaufzeit in der Regel drei Jahre nicht überschreiten. Der Anteil von Projekten mit einer Laufzeit von mehr als drei Jahren dürfe 30 %
des jeweiligen Jahreshaushaltsansatzes der Einnahmen aus der Fischereiabgabe nicht übersteigen. Speziell die Kormoranvergrämung werde 2015 letztmalig gefördert.
(400) Der Landesrechnungshof sieht in der geplanten Förderrichtlinie eine Möglichkeit, die
gebotene größere inhaltliche Vielfalt der aus Mitteln der Fischereiabgabe geförderten Projekte
im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung zu erreichen.
152

2.2
(401)

Förderung von Zeitschriften
Der Landesrechnungshof hielt die Aufwendung von rd. 20 % des Aufkommens aus

der Fischereiabgabe für die jährlich wiederkehrende Förderung von Herstellung und Vertrieb
zweier Zeitschriften für unverhältnismäßig hoch, insbesondere vor dem Hintergrund der Möglichkeiten elektronischer Medien. Er hatte verschiedene Vorschläge zur Kostenreduzierung
unterbreitet, wie die Verbreitung übers Internet, Abgabe gegen Entgelt oder Senkung der Auflage.
(402) Das Ministerium teilte mit, es wolle aus verschiedenen Gründen an den Zeitschriften
in Papierform festhalten. Es beabsichtige jedoch, die Höhe der Förderung für eine Zeitschrift
nahezu zu halbieren. Für die andere Zeitschrift sei eine schrittweise Reduzierung des Fördersatzes vorgesehen.
(403) Der Landesrechnungshof sieht das Ministerium weiter in der Pflicht, regelmäßig die
Möglichkeiten zur Kostenreduzierung zu prüfen und dabei die wachsende Medienerfahrung
der Leserschaft zu berücksichtigen.
2.3

Mittelvergabe an Stellen innerhalb der Landesverwaltung

(404) Neben privaten Zuwendungsempfängern erhielten auch nachgeordnete Behörden des
Ministeriums Mittel aus der Fischereiabgabe über das LFI als Bewilligungsbehörde. Das ist zu
beanstanden, da Zuwendungen nur an Stellen außerhalb der Landesverwaltung gewährt werden dürfen. Die zu vergütenden Dienstleistungen des LFI waren überdies verzichtbar.
(405) Das Ministerium teilte mit, es werde künftig den Behörden die jeweiligen Mittel zur
eigenen Bewirtschaftung zuweisen und nicht mehr durch das LFI fördern.

(406) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

153

14 Verwendung der Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt
Die Planung und Bewirtschaftung der Ausgaben aus dem Wasserentnahmeentgelt weist
Defizite aus. So wurden in erheblichem Umfang geplante Ausgabenansätze nicht getätigt
oder auch überschritten. Im Durchschnitt verausgabte das Landwirtschaftsministerium
nur ca. 57 % der zur Verfügung stehenden Mittel, erhebliche Mittel wurden als Reste in
das Folgejahr übertragen. Angesichts dessen kann aus Sicht des Landesrechnungshofes
die mit der Verwendung des Wasserentnahmeentgelts beabsichtigte fristgerechte Umsetzung der Ziele der Wasserrahmenrichtlinie nur eingeschränkt erreicht werden. Das Ministerium sollte umgehend Lösungsmöglichkeiten finden, das Wasserentnahmeentgelt
planvoll und bedarfsgerecht zu verwenden.
(407) Nachdem der Landesrechnungshof die Ordnungsmäßigkeit und Vollständigkeit der Erhebung des Wasserentnahmeentgeltes geprüft hat127, ist Schwerpunkt dieser Prüfung die ordnungsgemäße und zweckentsprechende Veranschlagung und Verwendung des Aufkommens
aus dem Wasserentnahmeentgelt in den Jahren 2010 bis 2014 durch das Landwirtschaftsministerium (Ministerium).
(408) Das Wasserentnahmeentgelt ist gemäß § 18 Abs. 4 Wassergesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LWaG)128 zweckgebunden für Maßnahmen zu nutzen, die „der Erhaltung
und Verbesserung der Gewässergüte oder der Gewässerunterhaltung dienen.“
Die mit der Novellierung des LWaG in 2009 vollzogene erhebliche Erweiterung des Maßnahmekataloges und die Erhöhung des Wasserentnahmeentgeltes wurde im Wesentlichen mit den
Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL)129 begründet. Für die rechtliche Umsetzung der in der WRRL verankerten Ziele in Mecklenburg-Vorpommern ist das Land zuständig. Oberstes Ziel ist die Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen im Bereich der
Wasserpolitik zum Erhalt und zur Verbesserung der Gewässergüte. Nach dieser Richtlinie sollen bis zum 22.12.2015130 die Gewässer einen „guten Zustand“, der nur gering vom natürlichen Zustand abweicht, erreichen. Neben Maßnahmen im Bereich des Gewässerschutzes und

127

128

129

130

Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2014): Jahresbericht 2014 (Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2014, Tzn. 383 ff. und (Teil 2) – Landesfinanzbericht 2014, Tzn. 431 ff.
Wassergesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LWaG) vom 30. November 1992 (GVOBl. M-V
S. 669), zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 4. Juli 2011 (GVOBl. M-V S. 759, 765).
Wasserrahmenrichtlinie – Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Gewässerpolitik (ABl. EG Nr. L 327/1, S. 1 vom 22.12.2000).
Unter bestimmten Voraussetzungen kann die Frist verlängert werden (§ 29 WHG).

154

der Wasserqualität fordert die WRRL die Mitgliedsstaaten dazu auf, Anreize zu schaffen, effizient und nachhaltig die Ressource Wasser zu nutzen. Als ein geeignetes Instrument wird die
Erhebung von Wasserentnahmeabgaben erachtet.
Die zur Zielerreichung erforderlichen „Maßnahmeprogramme und Bewirtschaftungspläne ...
sind erstmalig bis zum 22. Dezember 2015 sowie anschließend alle sechs Jahre zu überprüfen
und, soweit erforderlich, zu aktualisieren.“131

Zeitachse

Abbildung 21: Zeitachse der WRRL-Meilensteine

Dez. 2000

In-Kraft-Treten der EG-WRRL

Dez. 2003

Rechtliche Umsetzung

Dez. 2004

Ergebnisse der Bestandsaufnahme
Bericht an die Kommission (März 2005)

Dez. 2006

Überwachungsprogramme anwendungsbereit
Bericht an die Kommission (März 2007)

Dez. 2009

Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme
sind aufgestellt - Bericht an die Kommission (März 2010)
Start 1. Bewirtschaftungszyklus

Dez. 2012

Maßnahmen in die Praxis umgesetzt
Bericht an die Kommission

Dez. 2015

Guter Zustand ist erreicht (außer bei Fristverlängerung)
2. Bewirtschaftungsplan - Bericht an die Kommission
Start 2. Bewirtschaftungszyklus

Dez. 2021

Start 3. Bewirtschaftungszyklus

Dez. 2027

Letzte Frist zur Zielerreichung

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an den Zwischenbericht 2012 zur Umsetzung der EG-Wasserrahmenrichtlinie in Mecklenburg-Vorpommern vom Dezember 2012, S. 5.

1

Bewirtschaftung der Ausgaben aus dem Wasserentnahmeentgelt

1.1

Veranschlagte und getätigte Ausgaben

(409) In den Jahren von 2010 bis 2014 veranschlagte das Ministerium im Kapitel 0802 in der
MG 40 Ausgaben aus dem Wasserentnahmeentgelt von jährlich 5,0 Mio. Euro. Sie entspre131

§ 84 Abs. 1 WHG.
155

chen der Höhe nach den in den jeweiligen Haushaltsjahren veranschlagten Einnahmen aus
dem Wasserentnahmeentgelt. Die gemäß § 18 Abs. 4 LWaG zweckgebundenen Ausgaben aus
dem Wasserentnahmeentgelt dürfen nur bis zur Höhe der tatsächlichen Einnahmen aus dem
Wasserentnahmeentgelt geleistet werden. Insoweit bemisst sich die Höhe der tatsächlich möglichen Ausgaben nach der Höhe der zweckgebundenen getätigten Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt132. Innerhalb der MG 40 sind die Ausgaben deckungsfähig.
(410) Das Ministerium tätigte Ausgaben aus dem Wasserentnahmeentgelt, die die tatsächlichen Einnahmen einerseits erheblich überschreiten und andererseits erheblich unterschreiten
(siehe Tabelle 20). In den Jahren von 2010 bis 2014 lagen insgesamt betrachtet die IstEinnahmen und Ist-Ausgaben mit rd. 21 Mio. Euro weit unter dem Haushaltssoll von
25 Mio. Euro.
Tabelle 20: Kapitel 0802 MG 40, Soll-Einnahmen bzw. Soll-Ausgaben sowie Ist-Einnahmen und IstAusgaben für die Haushaltsjahre von 2010-2014, in Euro
Haushaltsjahr

Soll-Einnahmen
bzw.
Soll-Ausgaben
lt. Haushaltsplan

Ist-Einnahmen
lt. ProFiskal

Ist-Ausgaben
lt. ProFiskal

2010

5.000.000

1.886.352

3.539.308

Differenz
zwischen
Ist-Ausgaben und
Ist-Einnahmen
+ 1.652.956

2011

5.000.000

5.820.380

3.640.581

- 2.179.799

2012

5.000.000

2.996.060

4.671.988

+ 1.675.928

2013

5.000.000

5.295.507

4.414.734

- 880.773

2014

5.000.000

4.780.225

4.914.464

+ 134.239

Summe

25.000.000

20.778.524

21.181.074

Quelle: Haushaltspläne, ProFiskal-Listen.

(411) Der Landesrechnungshof sieht in der zu hohen Veranschlagung der Einnahmen und
Ausgaben in 2010 eine Verletzung des Fälligkeitsprinzips (§ 11 Landeshaushaltsordnung
Mecklenburg-Vorpommern – LHO) und verweist unter Beachtung von § 34 Abs. 1 LHO
i. V. m. § 18 Abs. 4 LWaG nochmals auf das Erfordernis einer rechtzeitigen und vollständigen Erhebung der Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt und auf eine zeitnahe Zuführung der Entgelte an den Landeshaushalt.133
(412) In seiner Stellungnahme führt das Ministerium u. a. aus, dass es „korrekt [ist], dass …
das Fälligkeitsprinzip bezogen auf die zu erwartenden Einnahmen verletzt [wurde]; eine Verletzung des Fälligkeitsprinzips bezogen auf die veranschlagten Ausgaben wird nicht gesehen,
da sich deren Höhe in Summe automatisch am Einnahmeansatz orientiert.“

132
133

Titel 0802 111.06 (in 2010/2011), Titel 0802 099.40 und 119.40 (ab 2012).
Auf die Ausführungen des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern im Jahresbericht 2014 (Teil 1)
– Kommunalfinanzbericht 2014, Tzn. 383 ff. und (Teil 2) – Landesfinanzbericht 2014, Tzn. 431 ff. wird verwiesen.

156

(413) Im Ergebnis der Prüfung der Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt hatte das
Ministerium zugesagt, dass es im Rahmen seiner Fachaufsicht verstärkt Einfluss nimmt auf
eine ordnungsgemäße und vollständige Erhebung sowie zeitnahe Zuführung des Wasserentnahmeentgelts an den Landeshaushalt. Unter diesen Voraussetzungen sollte das Ministerium
nunmehr in der Lage sein, die zu erwartenden Wasserentnahmeentgelte genauer zu ermitteln
und damit auch eine dem Fälligkeitsprinzip entsprechende Etatisierung der Ausgaben vorzunehmen.
1.2

Zweckbestimmung und Solländerungen der Ausgabemittel innerhalb der
Maßnahmegruppe

(414) In der MG 40 sind die Ausgaben in 16134 bzw. 17135 Ausgabetiteln veranschlagt. Die
Zweckbestimmungen einzelner Titel unterscheiden sich teilweise kaum. In erheblichem Umfang wurden die in der MG 40 geplanten Ausgaben in den einzelnen Titeln entweder nicht getätigt oder aber überschritten. Die von der Planung abweichende Verwendung der Einnahmen
aus dem Wasserentnahmeentgelt, wie beispielhaft für die Unterhaltung der Gewässer I. Ordnung136, ging zu Lasten anderer geplanter Zweckbestimmungen.
Tabelle 21: Vergleich der Soll-Ausgaben mit den Ist-Ausgaben ausgewählter Haushaltstitel aus der
MG 40 für die Jahre 2010 und 2012, in Euro
Haushaltsjahr
Titel

Bezeichnung

2010

2012

Soll-Ausgaben lt.
HH-Plan

Ist-Ausgaben lt.
ProFiskal

Soll-Ausgaben lt.
HH-Plan

Ist-Ausgaben
lt. ProFiskal

0802 521.41

Unterhaltung Gewässer
I. Ordnung

650.000,00

1.131.054,46

1.550.000,00

2.260.511,83

0802 681.40

Entschädigungen für Bewirtschaftungseinschränkungen auf Grund von
Maßnahmen nach der EGWRRL

700.000,00

0,00

200.000,00

0,00

0802 812.41

Gewässerkundliche Anlagen

219.000,00

299.565,64

350.000,00

459.306,51

0802 821.40

Grunderwerb/dingliche Sicherung für Gewässerentwicklungsmaßnahmen

529.800,00

186.744,00

500.000,00

10.541,84

0802 893.46/
883.40

Zuschüsse für Sanierung
von GW 137- und Bodenverunreinigungen

1.000.000,00

24.565,44

500.000,00

508.170,19

Quelle: Haushaltsplan 2010/2011 und 2012/2013, ProFiskal-Listen.

Der Landesrechnungshof kritisiert den erheblichen Umfang der Abweichungen von den geplanten Ausgabenansätzen und die damit verbundenen umfangreichen Solländerungen. Zwar
134
135
136

137

Doppelhaushalt 2010/2011.
Doppelhaushalt 2012/2013.
Trotz Erhöhung des ursprünglichen Ansatzes für die Ausgaben für die Unterhaltung der Gewässer I. Ordnung
im Doppelhaushalt 2012/2013 von 650.000 Euro auf 1.550.000 Euro wurden die nunmehr schon aufgestockten Haushaltsansätze noch um rd. 710.512 Euro überschritten.
GW – Grundwasser.
157

sind Solländerungen innerhalb der MG 40 durch die im Haushaltsvermerk ausgewiesene Deckungsfähigkeit zulässig, jedoch verfehlte das Ministerium mit den Änderungen in dieser Größenordnung die mit der Etatisierung der Mittel bei den jeweiligen Titeln der MG 40 anvisierten Zweckbestimmungen.
Im Weiteren stellt der Landesrechnungshof das Erfordernis einer so kleinteiligen Untergliederung der Titel (16 bzw. 17 Ausgabetitel) innerhalb der MG 40 mit teils sehr ähnlichen Zweckbestimmungen in Frage.
(415) In seiner Stellungnahme führte das Ministerium aus, dass „für die Verwendung des
WEE138 ... die Zweckbindung in § 18 Abs. 4 LWaG [verbindlich ist]. Diese bezieht sich auf den
"Gesamttopf" der verfügbaren Mittel; eine betragsmäßige oder prozentuale Begrenzung der
Mittelverwendung für einzelne Teilzwecke (z. B. Gewässerunterhaltung) gibt es nicht.“ Das
Ministerium könne auch zukünftig die Ausgabenansätze des Wasserentnahmeentgeltes allenfalls teilweise mit größtmöglicher Genauigkeit anhand voraussichtlich kassenwirksam werdender Auszahlungen ermitteln. Dies werde das Ministerium weiterhin anstreben. Aus der gesetzlichen Zweckbindung und der Kopplung der Ausgabeermächtigung an die Ist-Einnahmen
werde jedoch die grundsätzlich nicht begrenzte Verschiebbarkeit der Mittel zwischen den einzelnen Ausgabetiteln hergeleitet.
Die kleinteilige Untergliederung der Ausgabetitel begründet das Ministerium mit einer verbesserten Transparenz hinsichtlich der tatsächlichen Verwendung des Wasserentnahmeentgeltes
und praktischen Erwägungen für die Bewirtschaftung. Das Ministerium werde jedoch im Zuge
der Haushaltsplanung 2018/2019 mögliche Änderungen an der Titelstruktur prüfen.
(416) Bei der Haushaltsaufstellung sind für die einzelnen Maßnahmen oder Vorhaben die
Ausgabenansätze für die jeweilige Zweckbestimmung mit größtmöglicher Genauigkeit zu errechnen oder zu schätzen139 und entsprechend des Gruppierungsplanes bestimmten Titeln zuzuordnen. Wenn die in den einzelnen Titeln geplanten Ausgaben nunmehr in erheblichem Umfang nicht entsprechend der ursprünglich anvisierten Zweckbestimmung und in Größenordnungen, wie beispielsweise für die Unterhaltung der Gewässer I. Ordnung, verwandt wurden,
ist dies vor allem auf eine nicht bedarfsgerechte Planung der einzelnen Maßnahmen und deren
Ausgabenansätze zurückzuführen. Eine derart umfängliche Anwendung des Instruments der
Deckungsfähigkeit würde das Fälligkeitsprinzip dem Grunde nach aushebeln. Künftig sollten

138
139

Wasserentnahmeentgelt.
VV Nr. 1.2 zu § 11 LHO.

158

die Ausgabenansätze so geplant werden, dass Solländerungen im Rahmen der Deckungsfähigkeit die Ausnahme bleiben.
1.3

Umfang der übertragenen Reste

(417) Auf Antrag des Ministeriums hat das Finanzministerium im Prüfungszeitraum erhebliche Haushaltsreste gebildet und ins Folgejahr übertragen. In der folgenden Tabelle 22 ist die
Höhe der jährlich übertragenen Reste der MG 40 beginnend mit den aus dem Haushaltsjahr
2009 in das Haushaltsjahr 2010 übertragenen Resten dargestellt. Aus den übertragenen Resten
und den tatsächlichen Einnahmen ergibt sich das zur Verfügung stehende Gesamt-Soll für die
Ausgaben.
Tabelle 22: Höhe der aus dem Vorjahr in das folgende Haushaltsjahr übertragenen Haushaltsreste in
der MG 40, in Euro
Aus dem Vorjahr
übertragene Haushaltsreste
in Euro

Ist-Einnahmen lt.
ProFiskal
in Euro

Gesamt-SollAusgaben140
in Euro

Ist-Ausgaben lt.
ProFiskal
in Euro

2010

3.898.049

1.886.352

5.784.401

3.539.308

61,2

2011

2.245.093

5.820.380

8.065.473

3.640.581

45,1

2012

4.424.892

2.996.060

7.420.952

4.671.988

63,0

2013

2.748.963

5.295.507

8.044.470

4.414.734

54,9

2014

3.629.736

4.780.225

8.409.961

4.914.464

58,4

Haushaltsjahr

Verhältnis
Ist-Ausgaben zum Gesamt-SollAusgaben in %

Quelle: Restelisten, ProFiskal-Listen.

Unter Beachtung der übertragenen Reste verausgabte das Ministerium im Durchschnitt nur
ca. 57 % der zur Verfügung stehenden Mittel. Über die Jahre hinaus erfolgte kein wesentlicher
Abbau der erheblichen Mittel aus der Resteübertragung.141
Die Übertragung der Ausgabemittel aus den zweckgebundenen Einnahmen ist rechtlich zwar
zulässig.142 Der Landesrechnungshof kritisiert jedoch den erheblichen Umfang übertragener
Reste über Jahre hinaus. Er gibt zu bedenken, dass aus der Übertragung der Reste zusätzliche
Ausgabeermächtigungen resultieren, die den ursprünglich etatisierten Ausgabenansatz des betreffenden Haushaltsjahres wesentlich erhöhen und durch zusätzliche Einnahmen zu decken
sind. Der Landesrechnungshof erachtet es als zwingend erforderlich, Maßnahmen zu treffen,
um die entstandene „Bugwelle“ der zur Verfügung stehenden Mittel zeitnah abzubauen und
einer zweckentsprechenden Verwendung zuzuführen.

140

141

142

Gesamt-Soll-Ausgaben (Spalte 4) ermittelt aus den Ist-Einnahmen (Spalte 3) zuzüglich der übertragenen
Haushaltsreste (Spalte 2).
Beispielsweise entspricht der in 2012 übertragene Haushaltsrest (rd. 4,4 Mio. Euro) rd. 88 % des Haushaltsansatzes von 5 Mio. Euro.
§ 18 Abs. 4 LWaG in Verbindung mit § 19 Satz 1 LHO.
159

(418) Die Bildung von Ausgaberesten und deren Übertragung in das Folgejahr erfolgte im
Wesentlichen über den Leertitel 0802 547.40 mit der ausgewiesenen Zweckbestimmung
„Nicht aufteilbare sächliche Verwaltungsaufgaben“. Hier werden nicht umgesetzte Mittel mit
unterschiedlichsten Zweckbestimmungen zusammengeführt, ins Folgejahr übertragen und je
nach Bedarf neu auf die unterschiedlichen Titel der MG 40 mit zum Teil anderen Zweckbestimmungen verteilt. Über die fünf geprüften Jahre betrachtet bewirtschaftete das Ministerium
im Titel 0802 547.40 ein Restevolumen von insgesamt rd. 15 Mio. Euro.
Dem Landesrechnungshof erschloss sich das Erfordernis dieses Titels nicht. Er sieht in dem
praktizierten Resteverfahren eine Verletzung des Transparenzgebotes.
(419) In seiner Stellungnahme führte das Ministerium u. a. aus, dass das „Gesamt-Soll aber
… anders als bei landesmittelfinanzierten Titeln – keinen zulässigen Ausgabeansatz, d. h. keine Ausgabeermächtigung dar[stellt] … Es existiert kein haushaltsrechtlich vorgegebener
Schlüssel, nach dem die Ist-Einnahmen als tatsächliche Ausgabeermächtigung ('korrigiertes
Soll') den einzelnen Ausgabetiteln zugeordnet werden könnten oder müssten. Daher können
die Reste nur summarisch über die gesamte MG 40 als Saldo aus Ist-Einnahmen, Ausgaberest
des Vorjahres und Ist-Ausgaben ermittelt werden … Hieraus folgt wiederum, dass die anschließende Aufteilung des vorhandenen Gesamt-Restes auf die einzelnen Ausgabetitel nach
frei gewählten Kriterien erfolgen kann und muss … Mittel, die nicht für konkrete Maßnahmen
mit Fälligkeit im lfd. HHJ festgelegt waren, werden in Summe beim 'Restetitel' 0802 547.40
MG 40 übertragen. Von hier aus werden die Reste im Folgejahr bedarfsweise ProFiskal-technisch umverteilt, was aus hiesiger Sicht ebenso zulässig ist“
Das angesprochene Finanzierungsproblem im Folgejahr (erforderliche zusätzliche Einnahmen) würde den kassenseitigen Abschluss – d. h. die Liquiditätssteuerung für den Landeshaushalt als Ganzes – betreffen, für welchen das Finanzministerium verantwortlich ist.
Im Weiteren sei die „Restebildung ... auch erforderlich, um mit einem gezielten Mitteleinsatz
Schwerpunkte zu setzen, wie dies z. B. mit der künftigen Förderung der Qualitätssicherung
der Trinkwasserversorgung vorgesehen ist. Allein aus dem laufenden Aufkommen ließe sich
ein solches Förderprogramm nicht ausreichend untersetzen.“
(420) Der Landesrechnungshof verkennt nicht, dass die Ausgaben aus zweckgebundenen
Einnahmen gemäß § 19 Satz 1 LHO kraft Gesetz übertragbar sind. Nach seiner Auffassung
muss jedoch die Übertragung von Resten die Ausnahme bleiben. Im Konkreten ist es dem Ministerium in den fünf Jahren nicht gelungen, die aus dem Wasserentnahmeentgelt resultierenden Einnahmen und die entstandene „Bugwelle“ der zur Verfügung stehenden Restemittel
160

durch eine bedarfsgerechte Umsetzung von Maßnahmen, insbesondere im Sinne der WRRL,
abzubauen.
Zudem stellt der Landesrechnungshof das Erfordernis des sogenannten „Restetitels“ nach wie
vor in Frage. Zum einen sehen die LHO, die Haushaltstechnischen Richtlinien sowie der
Gruppierungsplan die Möglichkeit der Einrichtung eines derartigen „Restetitels“ nicht vor.
Zum anderen kann die Auffassung des Ministeriums, dass dieser „Restetitel“ die Bewirtschaftung des Wasserentnahmeentgeltes erleichtern würde, aus den Prüferfahrungen des Landesrechnungshofes nicht bestätigt werden.
Unabhängig von der Möglichkeit der Übertragung von Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen sind gemäß VV Nr. 1.1 zu § 11 LHO nur die Ausgaben zu veranschlagen, die in dem
betreffenden Haushaltsjahr voraussichtlich kassenwirksam werden. Ein „Ansparen“ bisher
nicht geplanter Vorhaben mittels der Bildung von Resten zu Lasten bereits etatisierter Mittelansätze und deren Zweckbestimmung widerspricht diesem Fälligkeitsgrundsatz. Wenn, wie
vom Ministerium für die künftige Förderung der Qualitätssicherung der Trinkwasserversorgung vorgetragen, kostenintensive Vorhaben realisiert werden sollen, die aus dem jetzigen
jährlichen Aufkommen nicht finanzierbar sind, sollte das Ministerium haushaltsrechtlich konforme Möglichkeiten finden, wie beispielsweise die Zuführung an eine Rücklage.
2

Verwendung des Wasserentnahmeentgeltes

(421) Entsprechend der gesetzlich vorgegebenen Zweckbindung nach § 18 Abs. 4 LWaG
ordnete der Landesrechnungshof das Aufkommen aus dem Wasserentnahmeentgelt drei Ausgabengruppen (AG) zu. Im Einzelnen sind dies:
•

AG 1 – Maßnahmen zur Erhaltung oder der Verbesserung der Gewässergüte,

•

AG 2 – Maßnahmen der Gewässerunterhaltung I. Ordnung und

•

AG 3 – Erstattung des durch den Vollzug der Vorschriften über das Wasserentnahmeentgelt entstehenden Verwaltungsaufwandes und weiterer Verwaltungsaufwand.

161

Abbildung 22:

Geplante und tatsächliche Verwendung des Aufkommens aus dem Wasserentnahmeentgelt entsprechend den Zweckbestimmungen nach § 18 Abs. 4 LWaG unterteilt in
AG, 2010-2013, in Mio. Euro

7,0

AG 3 - Erstattungen f ür Verwaltungsauf wand
AG 2 - Gewässerunterhaltung I. Ordnung
AG 1 - Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Gewässergüte

6,0
5,0

0,07

in Mio. Euro

0,03
0,02

0,65

0,02

0,75
1,55

4,0
3,0
2,0

0,03

0,07

0,02

0,02

1,13

1,20

4,28

1,55

4,18
3,42
2,42

2,39

1,0

1,39

2,26

3,42

3,00

2,40

0,0
Soll
2010

Ist
2010

Soll
2011

Ist
2011

Soll
2012

Ist
2012

Soll
2013

Ist
2013

Quelle: Haushaltspläne, ProFiskal.

(422) Die Mittel für die AG 1 – Maßnahmen der Erhaltung und Verbesserung der Gewässergüte – nehmen den weitaus größten Teil des Aufkommens aus dem Wasserentnahmeentgelt
ein. Bspw. veranschlagte das Ministerium in 2010 rd. 4,3 Mio. Euro (86 %) für die AG 1. In
keinem der geprüften Haushaltsjahre konnte das Ministerium die veranschlagten Mittel vollständig verausgaben. Die nicht getätigten Ausgaben in der AG 1 verschoben sich primär zu
Gunsten der Ausgaben für die AG 2 – Unterhaltung von Gewässern I. Ordnung –.
(423) Die in der AG 1 – Maßnahmen der Erhaltung und Verbesserung der Gewässergüte –
veranschlagten und tatsächlichen Ausgaben untergliederte der Landesrechnungshof in Maßnahmen der Vorbereitung und Begleitung (A) und in Maßnahmen der Umsetzung (B).

162

Abbildung 23: Geplante und tatsächliche Verwendung des Wasserentnahmeentgeltes innerhalb der
AG 1 untergliedert in die Bereiche A und B in den Haushaltsjahren 2010-2013, in Mio.
Euro
6,5
6,0
5,5
5,0

AG 1 B - Förderung Trinkwasser und Sanierung Boden- und Grundwasserv erunreinigungen sowie
Flächenentschädigung und Flächenerwerb i. Z. m. der Umsetzung WRRL
AG 1 A - Gewässermonitoring, gewässerkundlicher Landesdienst, Unterhaltung und Neubau gewässerkundlicher Anlagen, Erwerb v on Geräten sowie Entgelte/Bezüge v on Angestellten/Beamten

4,5
in Mio. Euro

4,0
3,5
3,0

2,57

2,57

1,25

1,25

0,83

2,5
0,47

2,0

0,55

0,55

1,5
1,0

1,71

1,92

Soll
2010

Ist
2010

1,61

1,87

2,18

1,85

2,18

2,17

Soll
2013

Ist
2013

0,5
0,0
Soll
2011

Ist
2011

Soll
2012

Ist
2012

Quelle: Haushaltspläne, ProFiskal.

Innerhalb der AG 1 verausgabte das Ministerium den weitaus größeren Teil der tatsächlich zur
Verfügung stehenden Mittel für den Bereich der vorbereitenden und begleitenden Maßnahmen, wie u. a. für die gewässerkundliche Überwachung der Oberflächengewässer und des
Grundwassers, Gewässermonitoring und Datenprogramme (AG 1 A – Maßnahmen der Vorbereitung und Begleitung). Im 1. Bewirtschaftungszyklus zur Umsetzung der WRRL (2010 bis
2015) ist damit ein großer Teil der Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt für Maßnahmen verwendet worden, aus denen Grundlagen und Erkenntnisse für die Ableitung von Maßnahmen entwickelt werden können, die letztlich dem Ziel der WRRL dienen.
Für die Umsetzung konkreter Maßnahmeprogramme oder Bewirtschaftungspläne (AG 1 B –
Maßnahmen der Umsetzung) verausgabte das Ministerium dagegen einen vergleichsweise geringen Teil der tatsächlich zur Verfügung stehenden Mittel. Beispielsweise verausgabte das
Ministerium in 2013 lediglich rd. 0,8 Mio. Euro (rd. 19 % der zur Verfügung stehenden Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt) für Maßnahmen der Umsetzung.
(424) Das Ministerium sollte zukünftig das Wasserentnahmeentgelt schwerpunktmäßig für
die Umsetzung, d. h. für die Entwicklung und Realisierung konkreter Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Gewässergüte und damit zur Umsetzung der Ziele der WRRL verwenden, um hierdurch die Ziele der WRRL in der vorgegeben Zeitachse143 umzusetzen.

143

Siehe Abbildung 21.
163

Die katastermäßige Erfassung der Gewässer sollte nicht mehr über das Wasserentnahmeentgelt finanziert werden. Die Entwicklung, Erfassung und Pflege diesbezüglicher Programme ist
unabhängig von der Zweckbindung nach § 18 Abs. 4 LWaG und der Umsetzung der Ziele der
WRRL ureigene hoheitliche Kernaufgabe der Wasserwirtschaftsverwaltung.
(425) In seiner Stellungnahme verweist das Ministerium auf andere Finanzierungsmöglichkeiten, die mit Blick auf die WRRL genutzt werden können. Benannt werden Fördermöglichkeiten aus dem ELER. „Einschließlich der Kofinanzierung aus der Gemeinschaftsaufgabe zur
Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes und aus Landesmitteln stehen hierfür in der laufenden Förderperiode rund 70 Millionen Euro zur Verfügung.“
Dort, wo diese Finanzierungsmöglichkeit nicht besteht, seien entsprechende Förderprogramme aus dem Wasserentnahmeentgelt vorgesehen.144 „Das Aufkommen des WEE wird daher ...
zum großen Teil dafür verwendet, die wissenschaftlichen Grundlagen für die Herleitung von
Maßnahmen und deren fachlicher Umsetzung zu entwickeln. Dies ist eine Aufgabe der staatlichen Wasserwirtschaftsverwaltung, die keineswegs auf die Anfangsjahre der WRRL-Umsetzung beschränkt ist. Vielmehr ist die europäische und nationale Umsetzungsstrategie ein fortlaufender Prozess, der sich über alle Bewirtschaftungszeiträume zieht.“
Die Mittelverschiebung zu Gunsten der Gewässerunterhaltung I. Ordnung sei in einem unabweisbaren Mehrbedarf begründet, der auf andere Weise145 nicht zu decken gewesen wäre. Im
Übrigen könne eine an den Gewässerentwicklungszielen orientierte Gewässerunterhaltung mit
den Anforderungen der WRRL durchaus im Einklang stehen.
(426) Gerade wegen der unterschiedlichen Finanzierungsmöglichkeiten erwartet der Landesrechnungshof vom Ministerium eindeutige Vorgaben zur Abgrenzung der Vorhaben und Maßnahmen, die aus dem Aufkommen aus dem Wasserentnahmeentgelt finanziert werden sollen.
Diese sind entsprechend haushaltsrechtlicher Grundsätze bedarfsgerecht zu veranschlagen, um
eine zeitnahe Umsetzung zu ermöglichen. Dabei erachtet der Landesrechnungshof ein Umdenken bei der Schwerpunktsetzung im Sinne der Umsetzung der Ziele der WRRL für erforderlich.
Der Auffassung des Ministeriums, dass die Verschiebung der Mittel zu Gunsten der Gewässerunterhaltung in einem „unabweisbaren Mehrbedarf, der auf andere Weise … nicht zu decken war,“ begründet sei, kann der Landesrechnungshof nicht folgen. Beispielweise schöpfte
144

145

Titel 883.40 Sanierung von Grundwasserverunreinigungen und Titel 883.41 Sicherung der Trinkwasserversorgung.
Aus Landesmitteln, Kapitel 0802 MG 22.

164

das Ministerium in 2012 die Mittel in der MG 22 im Titel 0802 521.20, aus dem auch Unterhaltung und Betrieb der Gewässer I. Ordnung finanziert werden konnten, nicht aus. Vielmehr
entsteht der Eindruck, dass die zweckgebundenen Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt der Entlastung landesfinanzierter Ausgaben dienten. In diesem Zusammenhang verweist
der Landesrechnungshof auch auf § 17 Abs. 4 LHO, wonach für denselben Zweck Ausgaben
nicht bei verschiedenen Titeln veranschlagt werden sollen.
3

Handlungsgebot im Interesse der Ziele der WRRL

(427) Bereits mit der Prüfung „Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie durch Zuwendungen
nach der FöRiGeF146“ hatte der Landesrechnungshof eine schnellere Umsetzung der erforderlichen Maßnahmen angemahnt.147 Das Ministerium hatte zugesagt, die hierzu erforderlichen
Voraussetzungen zu schaffen. Wesentliche Ziele der WRRL wurden jedoch im ersten 1. Bewirtschaftungszyklus noch nicht erreicht.
Die im Zusammenhang mit der WRRL erarbeiteten Maßnahmeprogramme und Bewirtschaftungspläne sollten mit der Haushaltsplanung sowohl hinsichtlich Umfang und Zweckbestimmung als auch zeitlich korrespondieren. Die umfangreichen Solländerungen, die gravierenden
Abweichungen von den ursprünglich geplanten Zweckbestimmungen sowie die wesentlichen
Restebildungen über Jahre hinweg zeugen von einer nicht immer konsequenten, ziel- und zeitgerechten Vorgehensweise im Interesse der WRRL. Nur ein vergleichsweise geringer Teil des
Aufkommens aus dem Wasserentnahmeentgelt wurde bisher für die Entwicklung und Realisierung konkreter Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Gewässergüte verausgabt.
Das Ministerium sollte umgehend Lösungsmöglichkeiten finden, das Wasserentnahmeentgelt
planvoll und bedarfsgerecht zu verwenden sowie zeitnah die „Bugwelle“ der zur Verfügung
stehenden Restemittel abzubauen. Hierbei sollte das Ministerium im Interesse einer fristgerechten Umsetzung der Ziele der WRRL das Wasserentnahmeentgelt schwerpunktmäßig für
die Entwicklung und Realisierung konkreter Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der
Gewässergüte einsetzen.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

146

147

FöRiGeF – Richtlinie zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung von Gewässern und Feuchtlebensräumen
vom 7. Februar 2008 (AmtsBl. M-V S. 116).
Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern: Jahresbericht 2012 (Teil 2) – Landesfinanzbericht 2012,
Tzn. 575 ff.
165

Einzelplan 09 – Geschäftsbereich des Justizministeriums
15 Täter-Opfer-Ausgleich
Das Verfahren des Täter-Opfer-Ausgleichs ist ineffizient organisiert. Es wurden Mängel
im Verwaltungsvollzug und falsche Anreize für die freien Träger festgestellt. Sowohl das
Sozialministerium als auch das Justizministerium sind aufgefordert, die Finanzierung
des Täter-Opfer-Ausgleichs von Grund auf zu überprüfen. Insbesondere sollte die bestehende Anzahl freier Träger zur Durchführung des Täter-Opfer-Ausgleichs deutlich reduziert werden.
(428) Unter dem Täter-Opfer-Ausgleich (TOA) versteht man das ernsthafte Bemühen des
Beschuldigten, einen Ausgleich mit dem Verletzen zu erreichen. Kommt es so zu einem Ausgleich, eröffnet das Strafprozessrecht u. a. die Möglichkeit der Einstellung des Strafverfahrens.
Das Land Mecklenburg-Vorpommern stellt für den TOA jährlich Haushaltsmittel für Maßnahmen im Bereich des allgemeinen Strafrechts beim Justizministerium und für Maßnahmen im
Jugendstrafrecht beim Sozialministerium zur Verfügung.
(429) Die Ausgaben zur Durchführung des TOA im allgemeinen Strafrecht lagen in den Jahren 2012 und 2013 bei 118.800 Euro bzw. 80.300 Euro. Die Maßnahmen nach dem allgemeinen Strafrecht werden ausschließlich mit Landesmitteln finanziert. Die Mittel werden freien
Trägern zur Durchführung des TOA über Verträge zur Verfügung gestellt.
(430) Für die Durchführung des TOA nach dem Jugendstrafrecht gewährt das Sozialministerium Zuwendungen nach einer Richtlinie. In den Jahren 2012 und 2013 lagen die Ausgaben
bei 70.900 Euro bzw. 54.800 Euro. Zuwendungsempfänger sind die Träger der freien Jugendhilfe (im Folgenden ebenfalls freie Träger). Die Bewilligungsbehörde ist das LAGuS. Die
TOA-Maßnahmen nach dem Jugendstrafrecht werden daneben aus kommunalen Mitteln finanziert.
(431) Die TOA-Fallzahlen sind in den letzten Jahren zurückgegangen. Im allgemeinen Strafrecht sanken die Fallzahlen von 414 im Jahr 2009 auf 244 im Jahr 2013. Im Jugendstrafrecht
ist für den gleichen Zeitraum ein Rückgang von 374 auf 214 zu verzeichnen. Trotz umfangreicher und vielfältiger Maßnahmen des Justizministeriums und des Generalstaatsanwaltes konnte das hohe Niveau der TOA-Fallzahlen nicht gehalten werden. Ursächlich dafür sind u. a.

166

stark rückläufige Eingangzahlen bei den Staatsanwaltschaften sowie eine veränderte Deliktstruktur.
1

Anzahl der Träger

(432) Im Prüfungszeitraum haben insgesamt 18 verschiedene freie Träger jährlich Maßnahmen zum TOA durchgeführt. Die nach bundesweit entwickelten Qualitätsstandards geforderte
Mindestanzahl von 50 TOA-Fällen jährlich haben in den Jahren 2012 und 2013 jeweils nur
drei freie Träger erreicht. Bei fast der Hälfte der freien Träger lagen im Jahr 2013 die TOAFallzahlen sogar nur im einstelligen Bereich.
(433) Der Landesrechnungshof hält die derzeitig erreichten TOA-Fallzahlen im Verhältnis
zur Anzahl der beauftragten freien Träger für problematisch. Zum Beispiel wurden im
Jahr 2013 in den Landgerichtsbezirken Rostock, Schwerin und Stralsund so wenig TOA-Maßnahmen im allgemeinen und im Jugendstrafrecht durchgeführt, dass nicht einmal die Jahresarbeitszeit eines Konfliktberaters je Landgerichtsbezirk erreicht wurde. Darüber hinaus soll
nach den Erfordernissen der TOA-Qualitätsanforderungen die TOA-Arbeit vorrangig spezialisiert wahrgenommen werden. Diese Anforderungen können wegen der geringen TOA-Fallzahl
je freiem Träger im Land mehrheitlich nicht erfüllt werden.
(434) Vor diesem Hintergrund hält der Landesrechnungshof einen freien Träger für die
TOA-Konfliktberatung je Landgerichtsbezirk für ausreichend. Lediglich der Landgerichtsbezirk Neubrandenburg könnte nach den aktuellen Fallzahlen Kapazitäten für einen zweiten freien Träger bieten. Der Landesrechnungshof empfiehlt dem Justizministerium und dem Sozialministerium in gegenseitiger Abstimmung die Anzahl der freien Träger zur Durchführung des
TOA deutlich zu reduzieren. Bei der Auswahl der freien Träger sollte insbesondere darauf geachtet werden, dass die freien Träger über ein ausreichendes Angebot an Räumlichkeiten im
lokalen/regionalen Einzugsgebiet zur Durchführung des TOA verfügen.
(435) Das Justizministerium weist darauf hin, dass die Reduzierung der Anzahl der freien
Träger dazu führen würde, dass bei den freien Trägern erhöhte Kosten durch die zu fahrenden
Kilometer je Fall entständen. Das Sozialministerium weist darauf hin, dass mit Blick auf die
Auswahl unter den freien Trägern eine gewisse Pluralität gesichert sein müsse. Zudem führe
die Reduzierung der Träger zu einer Zentralisierung und damit auch zu weiten
Entfernungen/Wegen, die ggf. so große Hürden darstellen können, dass es im Einzelfall nicht
zu einem TOA kommt, weil die/der Jugendliche die Wege und damit verbundene Kosten
nicht bewältigen kann oder will.

167

(436) Dass durch eine reduzierte Anzahl freier Träger bei den freien Trägern erhöhte Kosten
entstehen, überzeugt nicht. Zwar erhöhen sich bei einer höheren Anzahl an Fällen beim freien
Träger die Ausgaben, zugleich erhält er aber auch mehr Einnahmen. Da er für jeden Fall die
vollständige Fallpauschale erhält, dürften sich im Ergebnis Einnahmen und Ausgaben ausgleichen. Darüber hinaus können beim freien Träger durch mehr Fälle zusätzliche Synergieeffekte
entstehen. Auch den Argumenten des Sozialministeriums kann nicht gefolgt werden: Insgesamt gesehen gibt es im Land eine Pluralität von freien Trägern, die sich in der Fläche verteilen. Der Argumentation des Justizministeriums und des Sozialministeriums hinsichtlich weiter Entfernungen/Wege bei einer Reduzierung der Träger kann nur bedingt gefolgt werden, da
z. B. die drei im Landgerichtsbezirk Rostock tätigen Träger ihren Sitz am selben Standort haben. Für die Landgerichtsbezirke Schwerin und Stralsund trifft dies für je zwei Träger zu.
2

Verfahren des TOA im allgemeinen Strafrecht

(437) Am Verfahren zur Durchführung des TOA im allgemeinen Strafrecht sind das Justizministerium, der Generalstaatsanwalt, die zuweisende Staatsanwaltschaft und freie Träger beteiligt. Diese verschiedenen Partner machen das Verfahren sehr komplex. Neben einem vom
Justizministerium abzuschließenden Rahmenvertrag ist für jeden einzelnen TOA-Fall ein gesonderter Vertrag abzuschließen, bei dem jeweils drei der handelnden Partner – teilweise
mehrfach – involviert sind. Das führt zu einem insgesamt hohen Verwaltungsaufwand.
Der Landesrechnungshof empfiehlt, das Verfahren zu verschlanken.
(438) Nach dem Rahmenvertrag erhält der freie Träger für die Durchführung eines TOA eine
pauschale Vergütung. Die Pauschale basiert darauf, dass durchschnittlich mit einem Aufwand
von zehn Stunden je Fall gerechnet wird. Die Vergütung ist unabhängig vom Erfolg der Maßnahme geschuldet. Als Erfolg ist das ernsthafte Bemühen des Täters anzusehen, einen Ausgleich mit dem Opfer zu erreichen und dabei seine Tat ganz oder teilweise wiedergutzumachen oder deren Wiedergutmachung anzustreben. Es gibt nicht selten Fälle, in denen sich der
Täter – trotz der Aussicht z. B. auf Einstellung des Verfahrens – dem Ansinnen, mit dem Opfer zu einem Ausgleich zu kommen, von vornherein verschließt. In solchen Fällen ist der
Stundenaufwand beim freien Träger gering.
Im Jahr 2013 lag bei acht der 14 freien Träger die Erfolgsquote für den TOA teilweise deutlich unter 50 %. In diesen Fällen dürften bei den freien Trägern im Durchschnitt weniger als
die 10 Stunden angefallen sein, die Grundlage für die Bestimmung der Pauschale waren.

168

Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, dass die bisherige pauschale Vergütung dazu
führen könnte, dass die freien Träger nicht hinreichend motiviert sind, den TOA zügig und
qualitativ hochwertig zu bearbeiten.
Daher empfiehlt der Landesrechnungshof dem Justizministerium die Regelung einer erfolgsunabhängigen Pauschale im Interesse der bundesweiten Qualitätssicherung zu überdenken.
(439) Das Justizministerium hat erste Änderungen zum Verfahren vorgenommen. Darüber
hinaus wird es die erfolgsunabhängige Pauschale überdenken.
3

TOA im Jugendstrafrecht

3.1

Finanzierung

(440) Der TOA im Jugendstrafrecht wird im Wesentlichen aus zwei Quellen finanziert:
•

Landesmittel
Die Landesmittel werden als Zuwendungen auf der Grundlage einer Richtlinie ausgereicht. Danach kann eine erbrachte Fachleistungsstunde mit bis zu 25,00 Euro/Stunde
gefördert werden.

•

Kommunale Mittel
Grundlage der Finanzierung des TOA im Jugendstrafrecht von kommunaler Seite ist
ein individuell zwischen einer Kommune und einem freien Träger vereinbartes allgemeines Leistungsentgelt je Fachleistungsstunde. Die Kommunen kalkulieren es
grundsätzlich für verschiedene ambulante Leistungen nach dem SGB VIII und nicht
speziell für Leistungen zur Durchführung eines TOA. Die Höhe der kommunalen
Mittel ergibt sich aus dem vereinbarten Leistungsentgelt je Fachleistungsstunde, abzüglich der Landesmittel. In wenigen Einzelfällen setzen freie Träger auch (einen geringen Anteil) Eigenmittel ein. Dann ergibt sich die Höhe der kommunalen Mittel aus
dem vereinbarten Leistungsentgelt, abzüglich der Landes- und der Eigenmittel.

(441) Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, dass die praktizierte Kombination zur Finanzierung des Fachleistungsstundensatzes aus Zuwendungen (Landesmittel) einerseits und
aus Entgelten für eine vereinbarte Leistung (kommunale Mittel) andererseits einen inneren
Widerspruch mit sich bringt, der sich aus einer unterschiedlichen Zielstellung beider Finanzierungsquellen ergibt.
Insofern ist die praktizierte Kombination aus Zuwendungen und aus Leistungsentgelten zur
Finanzierung des Fachleistungsstundensatzes nicht sachgerecht.
169

Statt einer Finanzierung über Zuwendungen könnte das Land z. B. den Kommunen Zuschüsse
für leistungsgerechte Entgelte auf der Grundlage von Rahmenverträgen gewähren. Eine andere Möglichkeit könnte darin bestehen, unter Berücksichtigung des Finanzierungsanteils der
Kommunen mit den freien Trägern unmittelbar (Einzel-)Werk- oder Dienstverträge zu schließen, ähnlich der Praxis bei der Durchführung des TOA im allgemeinen Strafrecht.
(442) Das Sozialministerium pflichtet diesen Feststellungen insofern bei, als es ein Spannungsfeld zwischen Leistungsverträgen einerseits und Zuwendungen andererseits mit entsprechenden Auswirkungen auf die Umsetzung der Förderung sieht. Es stellt in Aussicht, die Förderpraxis zu überdenken. Allerdings sehe das Sozialministerium keine Möglichkeit, die TOAFälle nach den Regelungen im allgemeinen Strafrecht abzurechnen, da sich die Vereinbarung
des Fachleistungsstundensatzes dem Verantwortungsbereich des Sozialministeriums entziehe.
(443) Der Landesrechnungshof begrüßt die grundsätzliche Bereitschaft des Sozialministeriums, die Förderpraxis zu überdenken.
3.2

Richtlinie

(444) Das Sozialministerium fördert den TOA im Jugendstrafrecht nach einer Richtlinie, die
im Jahr 1998 erlassen wurde und seitdem im Wesentlichen unverändert gilt. Zuwendungsempfänger sind freie Träger.
Bis heute hat keine – von der Verwaltung zwingend durchzuführende – Erfolgskontrolle der
Richtlinie stattgefunden. Eine Hürde für die Erfolgskontrolle ist, entsprechende Kriterien zur
Messung des Erfolgs festzulegen. Dies ist für die Richtlinie nicht geschehen. Der Erfolg des
Förderprogramms könnte z. B. im Ergebnis einer Auswertung von Statistiken oder an der Einhaltung bundesweiter Qualitätsstandards gemessen werden. Fehlende Kriterien zur Erfolgsmessung erschweren eine Erfolgskontrolle oder machen sie unmöglich.
Sollte das Sozialministerium auch künftig an einer Förderung nach Zuwendungsrecht festhalten, ist es aufgefordert, entsprechende Kriterien für eine Erfolgskontrolle zu entwickeln und
die Förderung regelmäßig anhand dieser Kriterien auszuwerten.
(445) Die Richtlinie bildet die unter Tz. 440 beschriebene Finanzierungsstruktur nicht richtig
ab. Sie enthält insbesondere keinen ausreichenden Hinweis auf die gemeinsame Finanzierung
des Fachleistungsstundensatzes durch das Land und die Kommunen.
Darüber hinaus enthält die Richtlinie offensichtliches Potential für eine Überarbeitung: So
fehlen z. B. Ausführungen zu den zuwendungsfähigen Ausgaben für Fachleistungsstunden
und Regelungen dazu, welche Ausgaben im Rahmen der Kalkulation einer Fachleistungs170

stunde als zuwendungsfähig anzuerkennen sind. Dies wäre aber notwendig, um ausschließen
zu können, dass der gewährte pauschale Festbetrag dazu führt, dass zu viele öffentliche Mittel
von Land und Kommunen für eine Fachleistungsstunde aufgewendet werden.
(446) Das Sozialministerium erklärt, dass, obgleich die freien Träger formell die Zuwendungsempfänger seien, der Förderbegünstigte der zuständige örtliche Träger der öffentlichen
Jugendhilfe (Jugendamt) sei. Grundgedanke der Richtlinie sei, das Jugendamt bei der Umsetzung einer Aufgabe aus seinem Zuständigkeitsbereich zu unterstützen. Die Bewilligung an
den freien Träger habe verfahrensabkürzende Gründe.
(447) Der Landesrechnungshof kann nicht nachvollziehen, dass das Sozialministerium vor
dem Hintergrund des von ihm selbst anerkannten Spannungsfeldes zwischen Leistungsverträgen einerseits und Zuwendungen andererseits bisher noch keine Evaluation der Richtlinie vorgenommen hat.
Dass nach dem Grundgedanken der Richtlinie nicht der freie Träger als Zuwendungsempfänger, sondern das Jugendamt förderbegünstigt sein soll, überrascht vor allem deshalb, weil aus
der Richtlinie nicht einmal hervorgeht, dass der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe
(Kommune) überhaupt die Maßnahmen des TOA mitfinanziert.
Im Übrigen ist unklar, wie die Bewilligung an den freien Träger das Verfahren abkürzen soll.
Eine direkte Unterstützung der Kommune ließe sich erreichen, wenn das LAGuS den Zuschuss direkt an diese bewilligt. Durch die Bewilligung nach der Richtlinie wird das Verfahren eher komplexer und aufwändiger, weil z. B. der freie Träger bei zwei Partnern finanzielle
Mittel beantragen und abrechnen muss.
Auch hierin sieht der Landesrechnungshof ein deutliches Indiz dafür, dass das Sozialministerium dringend die bisherige Förderpraxis überdenken und neu gestalten sollte.
3.3

Anrechenbare und abgerechnete Fachleistungsstunden

(448) Nach der Richtlinie ist die Zuwendung auf zehn Stunden für den Einzelfall begrenzt.
Ein Ausgleich von im Einzelfall mehr geleisteten Stunden ist möglich, soweit der Durchschnitt der geleisteten Stunden nicht zehn Stunden je Fall überschreitet.
(449) In der Regel haben die freien Träger die tatsächlich erbrachten Fachleistungsstunden
abgerechnet. Abweichend dazu haben z. B. im Jahr 2013 alle drei im Landgerichtsbezirk
Schwerin tätigen freien Träger für jeden TOA-Fall die maximal anrechenbare Stundenanzahl
in Rechnung gestellt. Bei einer durchschnittlichen Erfolgsquote von 58 % ist dies nicht plausibel, wenn nämlich fast die Hälfte der TOA-Fälle erfolglos und daher mit einem in der Regel
171

geringeren Bedarf an Fachleistungsstunden endet. Darüber hinaus sind fünf weitere Träger der
Landegerichtsbezirke Stralsund und Rostock ähnlich verfahren.
Nach der Richtlinie obliegt die Nachweisprüfung der Fachleistungsstunden dem zuständigen
Jugendamt. Im Rahmen der örtlichen Erhebungen hat ein freier Träger auf Nachfrage erklärt,
dass er sich mit der Kommune dahingehend abgestimmt habe, generell die maximal mögliche
Anzahl an Fachleistungsstunden abzurechnen bzw. anzuerkennen. Diese Verfahrensweise
steht im Widerspruch zur Richtlinie und hat grundsätzlich höhere Ausgaben für das Land zur
Folge.
(450) Das Sozialministerium sieht in der Abrechnung der maximal möglichen Fachleistungsstunden keinen Widerspruch zur Richtlinie. Vielmehr entspreche dies gerade dem Förderanliegen.
(451) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass eine pauschale Anerkennung für maximal anrechenbare Fachleistungsstunden nach der Richtlinie ausgeschlossen ist,
da sich die Höhe des Zuwendungsbetrages an der Anzahl der (tatsächlich) erbrachten Fachleistungsstunden bemisst. Zudem hat die praktizierte Verfahrensweise letztlich auch zu einer
Ungleichbehandlung der freien Träger geführt, weil einzelne freie Träger pauschal den Maximalbetrag und andere nur einen geringeren Betrag entsprechend den tatsächlich erbrachten
Fachleistungsstunden erhalten haben.
3.4

Höhe des Fachleistungsstundensatzes

(452) Die mit den Kommunen vereinbarten Fachleistungsstundensätze wurden grundsätzlich
für verschiedene ambulante Leistungen nach dem SGB VIII und nicht speziell für Leistungen
zur Durchführung eines TOA kalkuliert. Da aber zur Bemessung der Landesmittel eine Regelung zur Höhe der zuwendungsfähigen Ausgaben in der Richtlinie fehlt, fehlt in der Folge zugleich auch der Maßstab zur Bemessung der zuwendungsfähigen Ausgaben.
Enthält der mit der Kommune vereinbarte Fachleistungsstundensatz Ausgaben bzw. Kosten,
die grundsätzlich nicht im Zusammenhang mit dem TOA stehen, ist dieser überhöht. Im Einzelfall dürfte das zu einer überhöhten Finanzierung des TOA mit öffentliche Mitteln und damit letztlich zu einem Schaden für das Land und/oder für die jeweilige Kommune geführt haben. Da dem LAGuS die Kalkulationen der mit den Kommunen vereinbarten Fachleistungsstundensätze nicht im Einzelnen vorlagen, kann die Höhe des zu Grunde gelegten Fachleistungsstundensatzes und die Höhe des entstandenen Schadens nicht beurteilt werden.

172

(453) Das Sozialministerium widerspricht der Auffassung des Landesrechnungshofes, es sei
im Einzelfall zu einer überhöhten Finanzierung gekommen. Es entspreche der Intention der
Richtlinie, die Fachleistungsstunde mit (max.) 25,00 Euro zu fördern. Solange der Entgeltsatz
für eine Fachleistungsstunde höher sei als der zugewendete Betrag und dies sei regelmäßig der
Fall gewesen, sei dem Land kein Schaden entstanden.
(454) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass ein nicht speziell für die
Durchführung eines TOA kalkulierter Fachleistungsstundensatz im Einzelfall bei der Finanzierung über Zuwendungen zu einer überhöhten Finanzierung des TOA mit öffentlichen Mitteln und damit letztlich zu einem Schaden für das Land und/oder für die jeweilige Kommune
geführt haben kann.
Die vom Sozialministerium angegebene Intention der Richtlinie sieht zwar eine Unterstützung
des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe vor. Da die Richtlinie jedoch nicht einmal
den Hinweis auf die gemeinsame Finanzierung des Fachleistungsstundensatzes durch das
Land und die örtlichen Träger enthält, ist ein Hinweis auf die o. g. Intention an dieser Stelle
nicht zielführend. Soweit das Sozialministerium seiner Intention folgen will, ist dies auch entsprechend zu dokumentieren und festzulegen.
3.5

Umsetzung des Zuwendungsrechts

(455) In den Unterlagen des LAGuS waren verschiedene Mängel festzustellen. Dabei handelt
es sich teilweise um Fehler, die auf die mangelhafte Richtlinie zurückzuführen sind, aber auch
um eine mangelhafte Umsetzung des Zuwendungsrechts im Verfahren:
(456) Anträge auf Zuwendungen müssen die zur Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung erforderlichen Angaben enthalten.
Der anzuwendende Vordruck zum Finanzierungsplan genügt in keinem Fall den in den Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung festgelegten Anforderungen, weil eine aufgegliederte Berechnung aller mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Ausgaben
fehlt. Das LAGuS konnte auf Grund der Antragsunterlagen nicht die Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung beurteilen.
Das Sozialministerium ist aufgefordert – soweit das Förderverfahren nach Zuwendungsrecht
beibehalten werden soll –, bereits mit der Richtlinie und den dazugehörigen Vordrucken bzw.
Mustern Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass es dem LAGuS möglich wird, die Richtlinie
entsprechend dem Zuwendungsrecht umzusetzen.

173

(457) In mehreren Fällen förderte das LAGuS in unterschiedlicher Weise mit höheren Beträgen als dies im betreffenden Zuwendungsverfahren sachgerecht gewesen wäre, ohne dass dafür ausreichende Gründe erkennbar waren.
In einem Fall erhöhte das LAGuS im Nachhinein auf eine nicht näher begründete Bitte des
freien Trägers den bewilligten Fachleistungsstundensatz von 20,00 auf 25,00 Euro. In einem
anderen Fall bewilligte das LAGuS im Ergebnis der Antragsprüfung einen Zuschuss von
25,00 Euro je Fachleistungsstunde statt des sich rechnerisch aus dem Antrag ergebenden Zuschusses des Landes von 20,00 Euro. In einem dritten Fall waren 20,00 Euro je Fachleistungsstunde bewilligt, aber der freie Träger hatte weniger Fachleistungsstunden geleistet als bewilligt waren. Auf die Rückforderung des sich ergebenden Unterschiedsbetrags verzichtete das
LAGuS.
Die zu Lasten des Landes zu viel erhaltenen Beträge haben die freien Träger in allen Fällen jeweils an die Kommunen überwiesen.
(458) Das Sozialministerium räumt die beanstandeten Mängel der Richtlinie ein. Gleichwohl
ist es der Auffassung, dass es zur Prüfung der Gesamtfinanzierung der Maßnahme ausreiche,
dass die Gesamtfinanzierung als gesichert erscheine und nicht nachgewiesen werden müsse.
Aufgrund der langjährigen Zusammenarbeit sei bekannt, dass selbst bei der Ausschöpfung des
vollen Fördersatzes der mit den Kommunen vereinbarte Entgeltsatz immer unterschritten worden sei. Daraus schließt das Sozialministerium, dass eine Finanzierung mit einem Festbetrag
von bis zu 25,00 Euro je Fachleistungsstunde immer als angemessen betrachtet werden könne.
Deswegen sei etwa eine detaillierte Prüfung der Gesamtausgaben wie auch eine Überprüfung
der Entgeltvereinbarungen mit den Kommunen durch das in der Richtlinie skizzierte Verfahren nicht vorgesehen. Im Zuge einer Erfolgskontrolle werde das Ministerium entscheiden, ob
es die Richtlinie noch ändern bzw. anpassen müsse oder ob ggf. gänzlich auf ein neues Förderverfahren umzustellen sei.
Zu den Fällen, in denen das LAGuS höhere Beträge bewilligte als sachgerecht gewesen waren,
erklärt das Sozialministerium, dass es sich hier nicht überwiegend um eine falsche Anwendung des Zuwendungsrechts handele, sondern um eine korrekte Umsetzung im Sinne der Intention der Richtlinie.
(459) Der Landesrechnungshof weist mit Nachdruck darauf hin, dass es sich bei den Mitteln
zur Durchführung des TOA nach der Veranschlagung im Haushaltsplan und nach der Richtlinie um Zuwendungen handelt. Für die Veranschlagung und die Bewilligung von Zuwendungen sieht die LHO mit den §§ 23 und 44, einschließlich der VV klare Regelungen vor. An
174

eben diesen Regelungen muss sich die Bewilligungsbehörde messen lassen. Sie ist nicht legitimiert, das Zuwendungsrecht – mit Hinweis auf die angebliche Intention der Richtlinie – außer Acht zu lassen.
Kritisch sieht der Landesrechnungshof die Auffassung des Sozialministeriums, dass es sich
nicht um eine falsche Anwendung des Zuwendungsrechts handele. Mit der nachträglich erhöhten Bewilligung von Zuwendungen liegt ein klarer Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip
vor.
Vor diesem Hintergrund fordert der Landesrechnungshof zwingend, dass das Sozialministerium zeitnah seine erklärte Intention – hier die Förderung des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe – für die Durchführung des TOA dokumentiert und ein geeignetes Regelwerk hierfür schafft. Darüber hinaus lässt die Stellungnahme Fortbildungsbedarf im Zuwendungsrecht erkennen.
3.6

Förderung der Ausbildung von Konfliktberatern

(460) Ausgaben zur Unterstützung der Ausbildung zum Konfliktberater sind nach der Richtlinie zuwendungsfähig. Der Landesrechnungshof hat anhand der vorliegenden Unterlagen ermittelt, dass im Jugendstrafrecht im Jahr 2013 mindestens 25 Konfliktberater bei 16 freien
Trägern für die Durchführung des TOA zur Verfügung standen. Insgesamt wurden rd. 2.070
Fachleistungsstunden abgerechnet. Somit hat jeder Berater durchschnittlich rd. 83 Fachleistungsstunden für den TOA geleistet. Bezogen auf die Arbeitszeit einer Vollzeitkraft entspricht
dies 5,5 % bzw. 2,2 Wochenstunden.
Der Landesrechnungshof gibt zu bedenken, dass bei einer zu geringen Anzahl an TOA-Fällen
die Beratungsroutine sinkt, was sich ggf. negativ auf die Qualität der Beratungen auswirken
kann. Darüber hinaus muss der freie Träger die Konfliktberater mit anderen Aufgaben beauftragen, um eine entsprechende Auslastung zu erreichen. Das kann dazu führen, dass anderen
Aufgaben ein Vorrang in der Durchführung eingeräumt wird und die Durchführung des TOA
zum Nebengeschäft wird. Der Landesrechnungshof sieht dies kritisch, da es für einen zügig
und erfolgreich durchgeführten TOA nicht förderlich sein kann.
(461) Der Landesrechnungshof empfiehlt dem Sozialministerium die weitere Beteiligung des
Landes an der Ausbildung zum Konfliktberater zu überdenken.
(462) Das Sozialministerium wird die Empfehlung prüfen.

(463) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
175

Einzelplan 10 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Arbeit, Gleichstellung
und Soziales
16 Zuschüsse aus Landesmitteln für die in der LIGA der Spitzenverbände der
freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Landesverbände –
Förderstruktur und Zuwendungspraxis –
Die Landesverbände bestimmen in einem internen Abstimmungsprozess allein wie die
vom Land zur Verfügung gestellten Mittel auf sie aufgeteilt werden. Ihre Maßstäbe und
Kriterien legen sie seit über 20 Jahren nicht offen. Das Ministerium kann so seiner ihm
obliegenden Steuerungsfunktion nicht hinreichend gerecht werden und die Bewilligungsbehörde hat nur einen eingeschränkten Ermessensspielraum. Die Finanzierung
von Personal- und Sachausgaben der Landesgeschäftsstellen der Spitzenverbände als
Projektförderungen sind zur Deckung dieser Ausgaben nicht geeignet, weil sie für nicht
einzeln abgegrenzte Vorhaben gewährt und als Dauerförderungen praktiziert werden.
Der Landesrechnungshof empfiehlt zu prüfen, ob die vom Haushaltsgesetzgeber beschlossenen finanziellen Mittel für die LIGA-Förderung den Spitzenverbänden aufgrund einer gesetzlichen Regelung zur Verfügung gestellt werden sollten.
(464) Seit Beginn der 90er Jahre fördert das Land die Arbeit der in der LIGA der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Landesverbände148 mit finanziellen Mitteln für besondere soziale Maßnahmen aus dem Einzelplan 10 in Höhe von insgesamt
rd. 140 Mio. Euro. Mit dieser Förderung unterstützt das Land die Träger der freien Wohlfahrtspflege, weil es selbst seine diesbezüglichen Aufgaben nicht in vollem Umfang allein
wahrnehmen kann.
(465) Der Landesrechnungshof hat stichprobenweise die Förderstruktur der ehemaligen
MG 62 (Kapitel 1005) für Zuschüsse an die Spitzenverbände insgesamt sowie die Zuwendungspraxis der Förderung der in der LIGA zusammengeschlossenen Spitzenverbände (LIGATitel) insbesondere für die Jahre 2010 bis 2013 geprüft.
Die Systematik des Haushaltsgesetzgebers der Zuschüsse an die Verbände der freien Wohlfahrtspflege hat der Landesrechnungshof für die Förderschwerpunkte der ehemaligen MG 62
ab dem Jahr 2012 in folgender Übersicht dargestellt149:
148

149

Arbeiterwohlfahrt Mecklenburg-Vorpommern e. V., Diakonisches Werk Mecklenburg-Vorpommern e. V.,
Deutsches Rotes Kreuz Mecklenburg-Vorpommern e. V., Caritasverband für das Erzbistum Berlin e. V., Cari tas Mecklenburg e. V., Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband Mecklenburg-Vorpommern e. V., Zentral wohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland e. V.
Der Landesrechnungshof hat die der ehemaligen MG 62 zugehörigen Förderschwerpunkte (Haushaltstitel)
schwarz hervor gehoben.

176

Abbildung 24: Förderschwerpunkte der ehemaligen MG 62 ab dem Jahr 2012

ehemalige MG 62
Migranten
1005 684.02

LIGA-Titel
1005 684.07

MG 30
Menschen mit
Behinderungen
1005 633.30
1005 684.31
1005 684.32
1005 684.33
1005 684.34
1005 684.35

(deckungspflichtiger
Titel)

MG 40
Ehrenamt
1005 532.40
1005 684.41
1005 684.42
(gegenseitig
deckungsfähig)

(gegenseitig
deckungsfähig)

MG 50
Hilfen in ...
Situationen
1005 684.51
1005 684.52
1005 684.53
(gegenseitig
deckungsfähig)

Quelle: eigene Darstellung.

1

Förderstruktur und -verfahren

(466) Die Spitzenverbände und das Ministerium beraten im Rahmen der Aufstellung der
Haushaltspläne regelmäßig sowohl über die Schwerpunktsetzung bei den einzelnen Förderbereichen als auch über die Höhe der für jeden Bereich notwendigen öffentlichen Mittel. Dabei
bringen die Spitzenverbände ihre Interessen und Arbeitsschwerpunkte auch gegenüber der
Staatskanzlei und Landtagsfraktionen bzw. -ausschüssen ein. Ebenso wirken auch (Landtagsund Europa-) Abgeordnete in Aufsichtsräten oder Präsidien verschiedener Landes- oder Kreisverbände von Wohlfahrtsträgern mit. Seit über 20 Jahren ist die LIGA also an der Akzentsetzung der vom Land für ihre Aufgabenwahrnehmung bereitgestellten öffentlichen Mittel beteiligt. Die vom Haushaltsgesetzgeber eingeplanten öffentlichen Mittel sind deshalb auch immer
Ergebnis von Erörterungen und Dialogen mit der LIGA selbst.
1.1

LIGA-Schlüssel zur Verteilung der Landesmittel

(467) Das Ministerium hat darauf hingewirkt, dass die Landesmittel der ehemaligen MG 62
entsprechend der vom Haushaltsgesetzgeber festgelegten Förderbereiche eingesetzt werden.
Insbesondere hat es erwirkt, dass die für die Geschäftsstellenförderung der in der LIGA zusammengeschlossenen Spitzenverbände selbst verwendeten Mittel (LIGA-Titel) stufenweise
über mehrere Jahre zu Gunsten von Projekten der anderen Förderbereiche der ehemaligen MG
62 reduziert wurden.
Gleichwohl teilen die in der LIGA zusammengeschlossenen Spitzenverbände die vom Land
für ihre Arbeit zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel nach einem internen in der LIGA
erfolgten Abstimmungsprozess unter sich selbst auf (LIGA-Schlüssel). Trotz vielfacher Nach177

fragen des Ministeriums haben die Spitzenverbände ihre Maßstäbe und Kriterien, die Grundlage für die Aufteilung der Landesmittel sein sollen, seit über 20 Jahren bewusst nicht offen
gelegt. Das „Verhandlungsergebnis“ der internen Aufteilung der Landesmittel ist in folgender
Übersicht prozentual zusammengestellt:
Tabelle 23: Verteilung der Mittel der einzelnen Förderbereiche auf die Spitzenverbände, 2010-2013,
in %
Caritas
Richtlinie

LIGA Tite l
(684.07)

am b.
Maßnahm en für
Menschen m it
Behinderung
(684.33)

Beratung von
Menschen m it
Behinderung
(684.34)

ehre nam tliche
Mitarbe it
(684.42)

allgem eine
soziale
Beratung
(684.51)

Kris enintervention
(684.52)

Hilfe in
k ritischen
Lebenssituationen
(684.53)

Jahre

Diakonie

AWO

DRK
Meck l.

Vorp.

Meckl.

Vorp.

22,54%

9,98%

DPWV

LIGA e.V.

Gesam t

2010

17,79%

5,23%

1,42%

19,01%

24,04%

0,00%

100,00%

2011

15,08%

5,24%

1,42%

18,92%

35,22%

24,12%

0,00%

100,00%

2012

15,19%

5,92%

2,03%

21,52%

28,98%

26,37%

0,00%

100,00%

2013

15,18%

5,92%

2,06%

21,51%

28,97%

26,36%

0,00%

100,00%

2010

13,03%

3,24%

0,00%

13,86%

38,58%

0,00%

100,00%

2011

12,58%

2,74%

0,00%

13,96%

32,28%

38,44%

0,00%

100,00%

2012

12,79%

0,00%

0,00%

14,13%

34,82%

38,26%

0,00%

100,00%

2013

12,46%

0,00%

0,00%

13,69%

34,27%

39,58%

0,00%

100,00%

2010

7,18%

3,85%

0,00%

2,56%

68,27%

0,00%

100,00%

2011

5,94%

3,18%

0,00%

2,12%

15,11%

73,65%

0,00%

100,00%

2012

4,66%

0,00%

0,00%

1,66%

11,86%

81,81%

0,00%

100,00%

2013

4,20%

0,00%

0,00%

1,50%

11,31%

82,99%

0,00%

100,00%

2010

18,22%

9,34%

0,00%

55,15%

11,49%

0,00%

100,00%

2011

17,89%

9,17%

2,88%

54,51%

4,55%

10,99%

0,00%

100,00%

2012

17,30%

8,81%

2,64%

55,48%

4,66%

11,10%

0,00%

100,00%

2013

17,46%

8,82%

2,64%

55,52%

4,37%

11,19%

0,00%

100,00%

2010

15,61%

23,50%

9,76%

9,76%

12,05%

0,00%

100,00%

2011

21,41%

23,33%

7,20%

10,17%

25,33%

12,56%

0,00%

100,00%

2012

25,61%

16,45%

7,03%

9,93%

23,92%

17,05%

0,00%

100,00%

2013

24,79%

16,16%

7,27%

9,70%

23,56%

18,24%

0,27%

100,00%

2010

0,00%

72,46%

12,08%

0,00%

0,00%

0,00%

100,00%

2011

0,00%

75,00%

25,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

100,00%

2012

0,00%

75,00%

25,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

100,00%

2013

0,00%

75,00%

25,00%

0,00%

2010

0,00%

26,09%

57,83%

0,00%

2011

2,39%

30,15%

53,16%

0,00%

2012

0,00%

23,71%

41,80%

2013

0,00%

25,65%

45,22%

4,70%

26,60%

12,73%

5,41%

1,69%

19,03%

0,00%

4,11%

10,28%

15,46%

0,00%

0,00%

0,00%

100,00%

16,09%

0,00%

100,00%

0,00%

14,30%

0,00%

100,00%

0,00%

23,25%

11,24%

0,00%

100,00%

0,00%

14,04%

15,09%

0,00%

100,00%

0,00%

0,00%

Quelle: Zusammenstellung des Landesrechnungshofes auf Basis der absoluten Ist-Ausgaben.

(468) Sowohl das Aushandeln der Höhe von öffentlichen Mitteln zwischen den Spitzenverbänden als auch die bewusste Nichtoffenlegung ihrer zugrundegelegten Kriterien lassen auf
ein erhebliches Anspruchsdenken der LIGA schließen. Das Ministerium kann so seiner ihm
obliegenden Steuerungsfunktion zur Wahrnehmung der im Landesinteresse liegenden sozialstaatlichen Aufgaben nicht hinreichend gerecht werden.
(469) Nach Auffassung des Ministeriums sei der LIGA-interne Verteilungsschlüssel „Ergebnis eines historischen Aushandlungsprozesses zu Beginn der 90er Jahre“ und „für die
Förderungsentscheidung unschädlich“. „Die von der LIGA historisch begründete Vorgehens178

weise hat nie dazu geführt, dass die inhaltlichen Vorgaben aus den Richtlinien nicht eingehalten wurden. Die Fördermittel wurden richtliniengemäß und entsprechend dem Antragsschlüssel auf die Verbände verteilt.“ Dadurch konnte die Bewilligungsbehörde „auf ein aufwendiges Verteilverfahren verzichten“.
(470) Das Ministerium verkennt, dass die Aufgaben der Bewilligungsbehörde über die bloße
Verteilung von Fördermitteln hinausgehen. Es widerspricht nämlich dem Zuwendungsrecht,
dass Antragsteller durch den intern ausgehandelten LIGA-Schlüssel bestimmen, wie Maßnahmen realisiert werden und damit festlegen, in welcher Höhe die öffentliche Hand sich daran
zu beteiligen hat. Dies ist vielmehr Aufgabe der Bewilligungsbehörde. Insofern läuft der von
der LIGA ausgehandelte Verteilerschlüssel der Steuerungsfunktion des Ministeriums zur
Wahrnehmung der Landesinteressen zuwider.
Im Übrigen wurden diese Fördermittel 22 Jahre einschließlich des geprüften Zeitraumes ohne
Richtlinie „verteilt“. Erst seit dem Jahr 2014 hat das Ministerium eine entsprechende Richtlinie erlassen. Insofern war die vom Ministerium geäußerte richtliniengemäße Verteilung bis
dahin gar nicht möglich.
1.2

Gewichtung der finanziellen Anteile für besondere soziale Maßnahmen

(471) Nach Maßgabe des Ministeriums sollten insbesondere ab dem Jahr 2012 die für verschiedene Bereiche der Wohlfahrtspflege vorgesehenen Landesmittel vorrangig für unmittelbare Hilfsangebote und eher nachrangig zur direkten aus Landesmitteln finanzierten Förderung der Landesverbandsgeschäftsstellen (LIGA-Titel) eingesetzt werden. Dennoch haben einige Spitzenverbände einen Großteil der Landesmittel zur Wahrnehmung der Aufgaben ihrer
Geschäftsstellen eingesetzt. Zudem gibt es auch unter den einzelnen Spitzenverbänden selbst
erhebliche Unterschiede beim prozentualen Anteil der finanziellen Mittel für unmittelbare
Hilfsangebote des jeweiligen Spitzenverbandes einerseits und für Koordinierungs- und Verwaltungsaufgaben seiner Landesgeschäftsstelle andererseits (siehe Tabelle 24).

179

Tabelle 24: Prozentuale Verteilung der Mittel der einzelnen Spitzenverbände zwischen LIGA-Titel und
direkten Maßnahmen der Wohlfahrtspflege, 2010-2013, in %
Jahr

Förderbereich
LIGA-TITEL

2010 direkte Maßnahmen der
Wohlfahrtspflege
LIGA-TITEL
2011 direkte Maßnahmen der
Wohlfahrtspflege
LIGA-TITEL
2012 direkte Maßnahmen der
Wohlfahrtspflege
LIGA-TITEL
2013 direkte Maßnahmen der
Wohlfahrtspflege

AWO

Caritas
Meckl.

Vorp.

DRK

Diakonie
M-V

DPWV

43,8 %

18,1 %

13,8 %

33,5 %

50,6 %

38,8 %

56,2 %

81,9 %

86,2 %

66,5 %

49,4 %

61,2 %

37,0 %

18,3 %

13,2 %

33,2 %

55,6 %

36,3 %

63,0 %

81,7 %

86,8 %

66,8 %

44,4 %

63,7 %

32,8 %

22,5 %

16,3 %

33,5 %

46,2 %

30,7 %

67,2 %

77,5 %

83,7 %

66,5 %

53,8 %

69,3 %

31,4 %

21,4 %

15,4 %

32,1 %

45,0 %

27,5 %

68,6 %

78,6 %

84,6 %

67,9 %

55,0 %

72,5 %

Quelle: Berechnungen des Landesrechnungshofes auf Basis der absoluten Ist-Ausgaben.

(472) Kriterien und Maßstäbe, die die unterschiedliche Gewichtung der Verwendung von
Landesmitteln der ehemaligen MG 62 bei den einzelnen Spitzenverbänden und die voneinander abweichenden Anteile am LIGA-Titel begründen, haben die Spitzenverbände weder gegenüber dem Ministerium noch während der örtlichen Erhebungen des Landesrechnungshofes
dargelegt.
(473) Das Ministerium stimmt den Feststellungen des Landesrechnungshofes zu. Hinsichtlich der Höhe des prozentualen Anteils von Landesmitteln einzelner Landesverbände zur Verwendung für ihre Geschäftsstellen hat es zudem erklärt, dass von den Landesverbänden insgesamt „nur bis zu 30 % der Landesmittel der ehemaligen Maßnahmegruppe 62 für Geschäftsausgaben der Landesverbände einzusetzen sind“. Dabei sollte „nur eine generelle Überschreitung der 30 % Grenze über alle LIGA-Mitglieder vermieden werden“.
(474) Die Erklärung des Ministeriums, dass nunmehr die 30 % Grenze für alle Landesverbände insgesamt gelten soll, widerspricht allerdings den Festlegungen des Ministeriums mit
der LIGA, wonach dieser Anteil auch „durch jeden einzelnen Landesverband gehalten werden“ soll.150
Selbst bei Berücksichtigung der unterschiedlichen Größe der einzelnen Landesverbände
(Struktur, Untergliederungen, Anzahl der Einrichtungen und Mitarbeiter) bleibt ungeklärt, aus
welchem Grund die prozentuale Aufteilung der finanziellen Mittel einzelner Spitzenverbände
zwischen dem LIGA-Titel und den anderen Maßnahmen der Wohlfahrtspflege so erheblich
voneinander abweicht.

150

Protokoll zum Gespräch mit der LIGA vom 31. Januar 2012.

180

1.3

Zuwendungspraxis

(475) Die Bewilligungsbehörde151 entscheidet im Rahmen der zuwendungsrechtlichen Bestimmungen nach pflichtgemäßem Ermessen über die Notwendigkeit und Angemessenheit der
Zuwendung.
Die Praxis hat gezeigt, dass die Bewilligungsbehörde im Antrags- und Bewilligungsverfahren
von Zuwendungen an die Spitzenverbände bei der Entscheidung über die Gewährung und
über die Höhe des jeweiligen Zuschusses faktisch keinen Ermessensspielraum mehr hat.
Durch die interne Aushandlung des LIGA-Schlüssels haben die Spitzenverbände nämlich bereits vor Antragstellung über die Höhe der Zuwendung für jeden Einzelnen entschieden und
damit das Recht der Bewilligungsbehörde auf eine unabhängige Entscheidung erheblich eingeschränkt. Faktisch findet hier eine Verschiebung der Entscheidungskompetenz von der Bewilligungsbehörde hin zum Zuwendungsempfänger statt, was dem Zuwendungsrecht erheblich widerspricht.
(476) Das Ministerium stimmt den Feststellungen des Landesrechnungshofes „grundsätzlich“ zu. Allerdings hätten die Landesverbände mit ihren Anträgen den Haushaltsansatz des
LIGA-Titels insgesamt nicht überschritten. Deswegen „sind die beantragten Projekte auch zu
bewilligen“. Nach Auffassung des Ministeriums würden die internen Absprachen zum LIGASchlüssel dazu führen, „dass eine Auswahlentscheidung und damit ein Auswahlermessen
nicht zur Anwendung kommt, da … keine rechtssicheren Anhaltspunkte für abweichende Festsetzungen der Förderhöhen bestehen“. Zudem erkenne es keine Anhaltspunkte für eine
rechtswidrige oder unwirtschaftliche Mittelverteilung.
(477) Allein die Tatsache, dass Anträge einer Gruppe von Antragstellern den vorhandenen
Haushaltstitel insgesamt ausschöpfen und nicht überschreiten, rechtfertigt noch keine Bewilligungen in der ausgehandelten Höhe. Darüber hinaus kann das Ministerium auch nicht beurteilen, ob die Verteilung der Haushaltsmittel des LIGA-Titels rechtswidrig oder unwirtschaftlich
erfolgt, denn die Verbände haben die dem LIGA-Schlüssel zugrunde liegenden Kriterien und
Maßstäbe nicht offen gelegt. Durch interne Absprachen von potenziellen Zuwendungsempfängern untereinander – hier durch Spitzenverbände – können Antrags- und Bewilligungsverfahren weder vorweggenommen noch ersetzt werden. Nach wie vor hat die Bewilligungsbehörde
Zuwendungen in einem ordnungsgemäßen und haushaltskonformen Verfahren unter Beurtei-

151

Bis zum Jahr 2009 hat das Ministerium die Aufgaben als Fachaufsicht und Bewilligungsbehörde zugleich
wahrgenommen. Ab dem Jahr 2010 ist das LAGuS Bewilligungsbehörde für Zuschüsse an Wohlfahrtsverbände für sämtliche Förderschwerpunkte.
181

lung der Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung und Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens entsprechend den Vorschriften der LHO zu gewähren.
1.4

Folgerungen

(478) Es ist sicherlich von Vorteil, dass die Spitzenverbände untereinander ihre Schwerpunktsetzung für die verschiedenen Förderbereiche abstimmen und dabei auch ihre verbandsspezifischen Erfahrungen einfließen. Dies darf jedoch nicht dazu führen, dass die Exekutive
nicht beurteilen kann, ob das Landesinteresse hinreichend beachtet wird. Für die Exekutive ist
nicht hinnehmbar, dass ihr gegenüber die von der LIGA intern getroffenen Vereinbarungen
zur Verteilung der vom Land eingeplanten finanziellen Mittel nicht transparent und nachvollziehbar dargelegt werden. So kann das Ministerium nicht beurteilen, ob die für die Verteilung
maßgeblichen Kriterien der LIGA angemessen und begründet sind. Außerdem ist auch aus
haushalts- und zuwendungsrechtlicher Sicht eine in der Praxis durch die Wohlfahrtsverbände
verursachte Einschränkung des Ermessensspielraums und der Entscheidungskompetenz der
Bewilligungsbehörde nicht akzeptabel.
Sowohl das Ministerium als auch die Bewilligungsbehörde sind durch den Einfluss der Wohlfahrtsverbände seit über 20 Jahren nicht ohne Weiteres in der Lage, die ihnen obliegenden
Rechte und Pflichten zur Steuerung und haushaltskonformen Umsetzung vollumfänglich
wahrzunehmen.
2

Projektförderung

(479) Das Land hat den Spitzenverbänden aus dem LIGA-Titel Zuwendungen zur Projektförderung für Personal- und Sachausgaben ihrer Landesverbandsgeschäftsstellen finanziert.
Mit diesen Landesmitteln sollen die Verbände mit ihren hauptamtlichen Mitarbeitern fachliche Beratungen gewährleisten.
Die Prüfung hat allerdings gezeigt, dass erhebliche Abgrenzungsprobleme zwischen den Aufgaben der Landesverbandsgeschäftsstellen als solche und der Wahrnehmung der fachlichen
Beratung durch die Landesverbände bestehen.
Folglich handelt es sich nicht um Projektförderungen im Sinne des Zuwendungsrechts, weil
diese Zuwendungen gerade nicht zur Deckung von Ausgaben für einzelne abgegrenzte Vorhaben eingesetzt werden. Über die Abgrenzungsproblematik hinaus werden Zuwendungen an
die Spitzenverbände seit über 20 Jahren als Projektförderungen gewährt und sind somit als
Dauerförderungen angelegt. Als Dauerförderung praktizierte Projektförderungen laufen dem
Zuwendungsrecht zuwider.
182

(480) Der Landesrechnungshof hält auch die institutionelle Förderung in diesem Bereich für
ungeeignet, weil das Land kein Interesse an der Finanzierung der Spitzenverbände bzw. der
Landesverbandsgeschäftsstellen als solche haben kann.
(481) Das Ministerium „gibt zu bedenken, dass sich die … Rahmenbedingungen für die Beratungsarbeit der Träger der freien Wohlfahrt in den letzten Jahren erheblich gewandelt haben und somit die Projektförderung für die Vergangenheit betrachtet als Instrument der finanziellen Unterstützung durch das Land geeignet war“. In einer institutionellen Förderung
sehe es ebenfalls „keine sachgerechte Lösung“. Allerdings ist es auch der Auffassung, dass es
„durch die Struktur der Wohlfahrtsverbände … thematische Schnittmengen zwischen den Aktivitäten der Landesverbände und deren nachgeordneten Strukturen“ gäbe.
(482) Unabhängig davon, dass das Ministerium die Projektförderung aufgrund geänderter
Rahmenbedingungen nach wie vor für geeignet hält, hat es selbst erkannt, dass es „Schnittmengen“ zwischen den verschiedensten Aktivitäten und Aufgaben der Landesverbände gibt.
Um so mehr sieht sich der Landesrechnungshof in seiner thematisierten Abgrenzungsproblematik zwischen den Aufgaben der Landesverbandsgeschäftsstellen als solche und der Wahrnehmung der fachlichen Beratung bestätigt. Angesichts dieser Problematik ist die Projektförderung als Zuwendungsart – zumal über 20 Jahre als Dauerförderung praktiziert – ungeeignet.
Zur Durchsetzung politischer Ziele und Wahrnehmung der Landesinteressen können die vom
Haushaltsgesetzgeber beschlossenen finanziellen Mittel für die LIGA-Förderung nur wirksam
eingesetzt werden, wenn keine Dauerförderungen daraus entstehen.
3

Künftige Ausrichtung der Finanzierung der Wohlfahrtsverbände

(483) Zur Finanzierung der im erheblichen Landesinteresse liegenden Aufgaben sollten daher – unter Wahrung der Steuerungsfunktion durch Exekutive und Bewilligungsbehörde – andere Wege eruiert werden.
Im Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip ist das Land zur Umsetzung von gemeinwohlorientierten Aufgaben verpflichtet. Zur Wahrnehmung dieser im Landesinteresse liegenden sozialstaatlichen Aufgaben bedient es sich der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege, weil es diese Aufgaben allein nicht wahrnehmen kann und die Spitzenverbände über das erforderliche
soziale Know-how verfügen. Aufgrund der Feststellungen zur bisherigen Zuwendungspraxis
und der auch in der Landesverfassung verankerten Pflicht zur Förderung der Arbeit der freien
Wohlfahrtspflege empfiehlt der Landesrechnungshof, die Förderung der im erheblichen Landesinteresse liegenden Aufgaben der Spitzenverbände auf eine eigene rechtliche Grundlage zu
stellen.
183

Das Land könnte über gesetzliche Regelungen oder vertragliche Vereinbarungen dann politische Schwerpunkte setzen, die etwa den derzeitigen Förderschwerpunkten entsprächen.
Der Landesrechnungshof regt an, eine gesetzliche Regelung zur Förderung der in der LIGA
der freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Spitzenverbände zu prüfen. In dieser
sollten Festlegungen über bestimmte Finanzierungsmodalitäten, Steuerungsmöglichkeiten
durch die Exekutive aber auch Prüfungsrechte von Dritten getroffen werden. Dabei könnte
auch die Vorlage von Haushalts- bzw. Wirtschaftsplänen und die Anwendung des Besserstellungsverbotes geregelt werden. Durch Festlegungen von Finanzierungs- und Steuerungsmöglichkeiten könnten u. a. die Höhe der jährlichen finanziellen Mittel, die Art und Weise der
Auszahlung aber auch die Aufteilung der Landesmittel auf die einzelnen Verbände, deren
wahrzunehmende Aufgaben sowie der jeweilige (prozentuale) Anteil für die Landesgeschäftsstellen selbst geregelt werden.
(484) Das Ministerium vertritt die Auffassung, dass „es … einer zukünftigen fachpolitischen
Entscheidung überlassen…“ bleibe, „andere rechtliche Grundlagen für die Mitfinanzierung
der freien Wohlfahrtspflege festzulegen“.
(485) Der Landesrechnungshof begrüßt, dass das Ministerium sich anderen Wegen zur Finanzierung der im Landesinteressen liegenden sozialpolitischen Aufgaben nicht verschließt
und die Prüfung entsprechend geeigneter rechtlicher Grundlagen in Erwägung zieht.

(486) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

184

17 Verwendung von Landesmitteln durch die in der LIGA der Spitzenverbände
der freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Landesverbände
Durch eine Vielzahl von zweckwidrigen Ausgaben haben Spitzenverbände den bereits
weit gefassten Zuwendungszweck überschritten. Sie haben Personalausgaben abgerechnet, die ihnen tatsächlich nicht entstanden sind, für die keine Arbeitsleistung erbracht
wurde, die nicht bewilligt und arbeitsvertraglich nicht vereinbart waren. Ein Spitzenverband hat für seinen ehemaligen Geschäftsführer für mehrere Jahre rückwirkende
Gehalts-, Sonder- und Einmalzahlungen außerhalb des jeweiligen Bewilligungszeitraumes geleistet und gegenüber dem Land abgerechnet. Spitzenverbände haben über mehrere Jahre u. a. Abschreibungen, Verpflegung auf verbandsinternen Veranstaltungen
sowie überhöhte Mieten aus Landesmitteln finanziert. Das Land kann durch die Zulassung von einfachen Verwendungsnachweisen nicht beurteilen, was es als notwendig und
angemessen mitfinanziert hat. Bei einem Spitzenverband bestehen erhebliche Zweifel an
der ordnungsgemäßen Geschäftsführung.
(487) Das Land Mecklenburg-Vorpommern gewährt seit dem Jahr 1991 Zuschüsse an die in
der LIGA der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Landesverbände152 für besondere soziale Maßnahmen aus dem Einzelplan 10. Mit den Landesmitteln
„Titel 1005 684.07 ,Zuschüsse für die Förderung der in der LIGA der Spitzenverbände der
freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Landesverbände‘“ (LIGA-Titel) erhalten die
Verbände im Rahmen der Projektförderung Zuschüsse für Personal- und Sachausgaben ihrer
Landesgeschäftsstellen. Damit sollen die Verbände mit ihren hauptamtlichen Mitarbeitern
fachliche Beratungen gewährleisten. Die Spitzenverbände haben für diese Zwecke in den Jahren 2010 bis 2014 Zuschüsse in Höhe von insgesamt rd. 6 Mio. Euro verwendet (vgl. Tabelle 25).

152

Vgl. Fußnote 148.
185

Tabelle 25: Mittelverteilung des LIGA-Titels auf die einzelnen Spitzenverbände, 2010-2014, in Euro
2010

2011

2012

2013

2014

Gesamt

in Euro
AWO

236.692

200.050

178.531

167.781

167.781

950.835

Caritas Meckl.

69.561

69.561

69.561

65.373

65.373

339.429

Caritas Vorp.

18.857

18.857

23.857

22.810

22.810

107.191

DRK

252.938

250.965

252.938

237.709

237.709

1.232.259

Diakonie Meckl.153

300.000

Diakonie Vorp.153

132.799

467.272

340.706

320.192

320.192

1.881.161

DPWV

320.000

320.000

310.000

291.335

291.335

1.532.670

1.330.847

1.326.705

1.175.593

1.105.200

1.105.200

6.043.545

Gesamt

Quelle: Zusammenstellung des Landesrechnungshofes aus ProFiskal.

(488) Der Landesrechnungshof hat bei vier Spitzenverbänden154 insbesondere für die Jahre
2010 bis 2013 stichprobenweise geprüft, inwieweit diese die ihnen aus dem LIGA-Titel für ihren jeweiligen Landesverband bereitgestellten Zuschüsse ordnungsgemäß und zweckentsprechend verwendet haben.
1

Zuwendungszweck

(489) Der Zuwendungszweck muss im Zuwendungsbescheid so eindeutig festgelegt werden,
dass er einen klaren Maßstab für die zweckgerechte Verwendung der Zuwendung abgeben
und als Grundlage für eine begleitende und abschließende Kontrolle des Vorhabens dienen
kann.
(490) Sowohl die Spitzenverbände als auch die Bewilligungsbehörde haben erhebliche Probleme präzise zu beschreiben, welchen Zweck die Landesmittel des LIGA-Titels erfüllen sollen. Die Bewilligungsbehörde hat die in den Haushaltsplänen zum LIGA-Titel formulierten
unverbindlichen Erläuterungen und teilweise Formulierungen aus den Anträgen der Verbände
in die Zuwendungsbescheide übernommen. Diese Zweckbestimmungen lassen offen, für welche konkreten Aufgaben die jeweiligen Landesmittel zu verwenden und wie diese von der verbandsspezifischen Arbeit der Landesgeschäftsstellen abzugrenzen sind.
(491) Durch die in den Zuwendungsbescheiden unpräzise und zu weit gefassten Zuwendungszwecke blieb den Spitzenverbänden für die Verwendung der Zuwendungen in ihren
Landesgeschäftsstellen ein nahezu unbegrenzter Handlungs- und Gestaltungsspielraum. Dies
hatte auch Auswirkungen auf die zweckgerechte Verwendung der Landesmittel.

153
154

Ab dem Jahr 2011 Diakonisches Werk Mecklenburg-Vorpommern e. V.
Die vier zuerst benannten Spitzenverbände in Fußnote 148.

186

(492) Das Ministerium erklärte, es könne die „fehlende Fähigkeit der Landesverbände …“
zur präzisen Beschreibung des Zuwendungszwecks „… nicht nachvollziehen“. Schließlich
habe es „aus den Gesprächen mit den Landesverbänden … einen anderen Eindruck“. Zudem
sollten „aus Sicht des Ministeriums … für eine Bewertung der notwendigen Regelungstiefe
des Zuwendungsbescheides solche späteren Erkenntnisse der Abrechnung außen vor
bleiben.“
Die Bewilligungsbehörde werde allerdings die Feststellungen des Landesrechnungshofes zum
Anlass nehmen, seine Formulierungen zu prüfen und zu präzisieren.
(493) Der Landesrechnungshof weist das Ministerium darauf hin, dass in Gesprächen mit
Zuwendungsempfängern zwar Zuwendungszwecke erörtert werden können, diese aber keine
Rechtsgrundlage für Rückforderungen aufgrund nicht zweckentsprechender Verwendung sind.
Die genaue Bezeichnung von Zuwendungszwecken ist nicht durch die Landesverbände selbst,
sondern allein von der Bewilligungsbehörde festzulegen. Entgegen der Auffassung des Ministeriums sind gerade spätere Erkenntnisse aus Prüfungen von Verwendungsnachweisen – sowohl von der Bewilligungsbehörde als auch vom Landesrechnungshof – bei der Bezeichnung
von Zuwendungszwecken zu berücksichtigen. Der Landesrechnungshof begrüßt, dass die Bewilligungsbehörde die Zuwendungszwecke in Bescheiden an die Landesverbände künftig präzisieren werde.
2

Verwendung und Abrechnung von Landesmitteln

(494) Die Verwendung der Zuwendung hat ausschließlich im Rahmen der Zweckbindung zu
erfolgen und ist auf den für die Zweckerfüllung unbedingt notwendigen Umfang zu beschränken.
2.1

Personalausgaben

2.1.1 Abrechnung von tatsächlich nicht entstandenen Personalausgaben
(495) Ein Spitzenverband hat Personalausgaben für einen Mitarbeiter für zwei Monate in
Höhe von rd. 4.400 Euro abgerechnet, obwohl dieser vom Verband für diesen Zeitraum noch
nicht beschäftigt und bezahlt wurde. Der Verband hat zudem Personalausgaben für Dezember
2013 im Januar 2014 um rd. 300 Euro reduziert, diese Korrektur bei der Abrechnung der Personalausgaben im September 2014 für das Jahr 2013 allerdings unberücksichtigt gelassen. So
hat der Verband höhere Personalausgaben abgerechnet als ihm für das Jahr 2013 tatsächlich
entstanden sind.

187

(496) Ein anderer Spitzenverband hat in Verwendungsnachweisen für zwei Jahre für einen
ehemaligen Geschäftsführer Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung und sonstige Arbeitgeberleistungen in Höhe von rd. 4.600 Euro abgerechnet, die er in diesen Jahren nicht gezahlt
hatte.
(497) Ausgaben, die Zuwendungsempfängern tatsächlich nicht entstanden sind, sind auch
nach Auffassung des Ministeriums nicht zuwendungsfähig. Die Bewilligungsbehörde werde
dies bei der Verwendungsnachweisprüfung berücksichtigen.
2.1.2 Abrechnung nicht bewilligter Personalausgaben und überhöhter
Stellenanteile
(498) Zwei Spitzenverbände haben in mehreren Jahren Personalausgaben für jeweils zwei
Mitarbeiter verschiedener Arbeitsbereiche abgerechnet, obwohl die Bewilligungsbehörde diese Ausgaben nur für je einen Mitarbeiter als zuwendungsfähig anerkannt hatte. Zudem hat einer dieser Verbände Personalausgaben für die gesamte Arbeitszeit eines Mitarbeiters abgerechnet, obwohl die Bewilligungsbehörde nur Personalausgaben für die Hälfte seiner Arbeitszeit als zuwendungsfähig anerkannt hatte. Damit hat ein Verband Personalausgaben in Höhe
von insgesamt rd. 26.300 Euro und der andere in Höhe von rd. 2.100 Euro für überhöhte Stellenanteile abgerechnet.
(499) Ein Spitzenverband hat in mehreren Jahren innerhalb der Personalausgaben auch zusätzliche Sozialleistungen wie Arbeitgeberbeiträge zur betrieblichen Alterszusatzversorgung,
zur Direktversicherung und Kinderbetreuungskostenzuschüsse für mehrere Mitarbeiter in
Höhe von insgesamt rd. 6.000 Euro aus Landesmitteln finanziert und abgerechnet, die weder
Bestandteil der Finanzierungspläne noch von der Bewilligungsbehörde als zuwendungsfähig
anerkannt waren. Darüber hinaus hat er bei drei Mitarbeitern während des Bewilligungszeitraumes die projektbezogene Arbeitszeit – ohne Zustimmung der Bewilligungsbehörde – erhöht und damit über die Bewilligung hinausgehende Personalausgaben in Höhe von insgesamt
rd. 17.000 Euro aus Landesmitteln finanziert.
(500) Das Ministerium teilt die Auffassung, dass „Ausgaben außerhalb der Finanzierungspläne“ nicht zuwendungsfähig sind, eine nachträgliche Anerkennung bei Projektbezug allerdings zu prüfen sei. Die Bewilligungsbehörde werde dies bei der Verwendungsnachweisprüfung berücksichtigen.

188

2.1.3 Abrechnung von Personalausgaben bei nicht erbrachter Arbeitsleistung
(501) Ein anderer Spitzenverband hat Personalausgaben für einen Mitarbeiter für vier Monate gegenüber der Bewilligungsbehörde abgerechnet, obwohl dieser vom Verband für diesen
Zeitraum von seiner Verpflichtung zur Arbeitsleistung befreit war. Zudem hat der Verband die
mit dem Mitarbeiter vertraglich geregelte Abfindungszahlung im Verwendungsnachweis abgerechnet, obwohl diese weder beantragt noch von der Bewilligungsbehörde als zuwendungsfähig anerkannt war. Personalausgaben für eine im Projekt nicht erbrachte Arbeitsleistung einschließlich der Abfindung in Höhe von insgesamt rd. 12.500 Euro betreffen ausschließlich
den Landesverband als Arbeitgeber selbst.
(502) Das Ministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes. Die Bewilligungsbehörde werde dies bei der Verwendungsnachweisprüfung berücksichtigen.
2.1.4 Verwendung von Landesmitteln für arbeitsvertraglich nicht vereinbarte
Personalausgaben
(503) Ein Spitzenverband konnte für sämtliche zusätzlich gezahlte und abgerechnete Sozialleistungen in Form der Kinderbetreuungskostenzuschüsse weder arbeitsrechtlich noch betrieblich dokumentierte Vertragsgrundlagen vorlegen. Zudem konnte er auch keine arbeitsvertraglich dokumentierte Grundlage für mehrfache Gehaltserhöhungen einer Mitarbeiterin vorlegen.
(504) Arbeitsvertraglich nicht vereinbarte Personalausgaben sind auch nach Auffassung des
Ministeriums nicht zuwendungsfähig. Die Bewilligungsbehörde werde zu prüfen haben, ob
eine vertragliche Vereinbarung vorliege. „Hierfür trägt der Zuwendungsempfänger die volle
Beweislast.“
(505) Der Landesrechnungshof verkennt nicht, dass auch mündlich getroffene arbeitsvertragliche Regelungen zwischen Arbeitnehmer und -geber rechtswirksam sind. Allerdings hat ein
Zuwendungsempfänger seiner zuwendungsrechtlichen Nachweispflicht gegenüber der öffentlichen Hand nachzukommen und daher sämtliche Ausgaben sowohl der Höhe als auch dem
Grunde nach zu belegen. Ausgaben aufgrund mündlicher Vereinbarungen, die weder arbeitsvertraglich noch betrieblich dokumentiert wurden, sind dem Zuwendungsrecht fremd. Darüber
hinaus ist der Landesverband seiner Nachweispflicht als Arbeitgeber nach dem Nachweisgesetz155, wesentliche Vertragsbedingungen schriftlich niederzulegen, nicht nachgekommen.
Auch deswegen dürfte ihm der entsprechende Beweis schwer fallen.

155

Gesetz über den Nachweis der für ein Arbeitsverhältnis geltenden wesentlichen Bedingungen (Nachweisgesetz-NachwG) vom 20. Juli 1995 (BGBl. I S. 946), zuletzt geändert durch Art. 3a des Gesetzes vom 11. August 2014 (BGBl. I S. 1348).
189

2.1.5 Gehaltszahlungen für einen ehemaligen Geschäftsführer
(506) Für seinen ehemaligen Geschäftsführer hatte derselbe Spitzenverband für mehrere Jahre rückwirkende Gehaltszahlungen sowie Sonder- und Einmalzahlungen in Höhe von insgesamt 28.500 Euro in Verwendungsnachweisen abgerechnet, die nicht Bestandteil der zuwendungsfähigen Gesamtausgaben für den jeweiligen Bewilligungszeitraum waren.
Eine bereits im Dezember 2006 vom Vorstand beschlossene Gehaltserhöhung hatte der Verband erst drei Jahre später im November 2009 rückwirkend gezahlt und im Verwendungsnachweis für das Jahr 2009 abgerechnet. Zudem ist dem Verband erst im November 2010 aufgefallen, dass er ein 13. Monatsgehalt für November 2009 ebenfalls nicht gezahlt hatte. Diese
rückwirkende Zahlung nahm er ein Jahr später im November 2010 vor und rechnete sie im
Verwendungsnachweis für das Jahr 2010 gegenüber der Bewilligungsbehörde ab.
Außerdem hat der Spitzenverband zwei weitere Sonder- bzw. Einmalzahlungen im Oktober
2011 für seinen ehemaligen Geschäftsführer geleistet und im selben Jahr im Verwendungsnachweis abgerechnet. Die Sonderzahlung hatte der Verband aufgrund einer Vereinbarung
zum Ausgleich sozialer Nachteile, die mit dem Verlust des Arbeitsplatzes verbunden seien,
vorgenommen. Die Einmalzahlung sei aufgrund eines Vorstandsbeschlusses für die erbrachte
Arbeit des Geschäftsführers zum Jahresabschluss 2009 geleistet worden.
Insbesondere hinsichtlich der Einmalzahlung ist ungeklärt, ob diese vom Vorstand beschlossen wurde, weil der Geschäftsführer selbst zwei gegensätzliche Vorstandsbeschlüsse zu dieser
Zahlung protokolliert hatte. Beide Protokollfassungen der Vorstandssitzung Nr. 2/11 betreffen
unter dem selben Tagesordnungspunkt den Jahresabschluss 2009. In einer der Fassungen wurde neben der Entlastung des Geschäftsführers für den Jahresabschluss protokolliert, dass er für
seine geleistete Arbeit eine Einmalzahlung als Anerkennung erhalten soll. Nach der anderen
Fassung wurde ihm für den Jahresabschluss lediglich Entlastung erteilt.
(507) Abrechnungen von rückwirkend vorgenommenen Gehaltszahlungen in Verwendungsnachweisen, die außerhalb des jeweiligen Bewilligungszeitraums geleistet wurden, sind unzulässig. Zudem waren die gegenüber der Bewilligungsbehörde abgerechneten Sonder- und Einmalzahlungen weder beantragt noch als zuwendungsfähig anerkannt. Diese über mehrere Jahre vorgenommenen Zahlungs- und Abrechnungsmodalitäten lassen auf eine oberflächliche
Aufgabenwahrnehmung innerhalb dieses Spitzenverbandes schließen.
(508) Auch das Ministerium teilt die Auffassung, dass die in den Jahren 2009 und 2010
rückwirkend vorgenommenen Gehaltszahlungen sowie die Sonderzahlung zum Ausgleich sozialer Nachteile bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht zuwendungsfähig sind.
190

Hinsichtlich der Einmalzahlung für die geleistete Arbeit zum Jahresabschluss 2009 „wird im
Zuge der Verwendungsnachweisprüfung die Rechtsnatur der Zahlung und das Vorliegen eines Rechtsgrundes geprüft werden“. Gegenüber dem Ministerium hätte der Verband erklärt,
„verbindlich sei das Protokoll mit dem Beschluss über die Einmalzahlung“.
(509) Welche der vom Landesverband gegenüber dem Ministerium oder gegenüber dem
Landesrechnungshof schriftlich abgegebenen divergierenden Erklärungen den tatsächlichen
Gegebenheiten entspricht, wird auch – anhand der zur Prüfung vorgelegten Unterlagen und
nachträglich abgegebenen Erklärungen des Ministeriums und des Landesverbandes – im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung nicht zweifelsfrei geklärt werden können. Dem Landesrechnungshof hatte der Verband zuletzt ein Protokoll der auf die Vorstandssitzung 2/11
folgenden Vorstandssitzung Nr. 3/11 nebst Anlage schriftlich vorgelegt. Aus diesem geht allerdings hervor, dass das Protokoll 2/11 in der Fassung genehmigt wurde, in der dem Geschäftsführer für den Jahresabschluss 2009 lediglich Entlastung erteilt wird.
2.2

Sachausgaben

2.2.1 Abrechnung von Sachausgaben einzelner Spitzenverbände
(510) Ein Spitzenverband hat in Verwendungsnachweisen mehrerer Jahre Sachausgaben wie
Abschreibungen auf Hard- und Software, auf Gebäude und Fuhrpark, Personalausgaben für
einen nicht beim Verband Beschäftigten, Ausgaben für eine verbandsnahe Gesellschaft sowie
Ausgaben für Verpflegung auf verbandsinternen Tagungen abgerechnet, die unzulässig sind,
dem Zuwendungszweck widersprechen und daher zweckwidrig sind.
(511) Ein anderer Spitzenverband hat in Verwendungsnachweisen mehrerer Jahre Sachausgaben für verbandsinterne Veranstaltungen, für Feierlichkeiten zur Verabschiedung eines Vorstandsmitgliedes, für Caterings verschiedener Events, für überhöhte Miete sowie für andere
geförderte Projekte abgerechnet, die dem Zuwendungszweck widersprechen und daher zweckwidrig sind.
(512) Ein weiterer Spitzenverband hat in Verwendungsnachweisen mehrerer Jahre Sachausgaben wie Abschreibungen auf Hard- und Software, Ausgaben für Verpflegung bei verbandsinternen Fortbildungsveranstaltungen sowie für die Gestaltung und den Druck einer Vielzahl
seiner Jahresberichte – die eine Zusammenstellung seiner Verbandsaktivitäten enthalten – abgerechnet, die ebenfalls dem Zuwendungszweck widersprechen und daher zweckwidrig sind.
(513) In mehreren Verwendungsnachweisen hat der vierte geprüfte Spitzenverband höhere
Mietausgaben abgerechnet, als ihm für seine anteilig im Projekt Beschäftigten tatsächlich ent191

standen sind. Weder die jeweils beantragte noch die abgerechnete Mietfläche haben den Gegebenheiten im Projekt entsprochen.
(514) Das Ministerium teilt die Auffassungen des Landesrechnungshofes zu den Tzn. 510
bis 513. Dies werde bei den Verwendungsnachweisprüfungen berücksichtigt.
2.2.2 Splittung der abgerechneten Sachausgaben
(515) Alle vier geprüften Spitzenverbände haben einen Teil ihrer jährlich anfallenden sächlichen Verbandsausgaben nach eigenen, unterschiedlichen und teilweise nicht nachvollziehbaren Kriterien in den Verwendungsnachweisen aufgeteilt, zusammengestellt und abgerechnet.
Durch diese Art und Weise haben die Verbände den nach Abzug ihrer Personalausgaben verbleibenden Teil der bewilligten zuwendungsfähigen Gesamtausgaben aufgefüllt. Diese Abrechnungspraxis ist dem Zuwendungsrecht fremd.
(516) Das Ministerium hat mitgeteilt, dass „entsprechende Umlageschlüssel … in der Antragstellung nachvollziehbar zu erläutern und … auf den Belegen zu vermerken“ seien. Die
Bewilligungsbehörde werde die Feststellungen des Landesrechnungshofes berücksichtigen.
2.3

Schlussfolgerungen des Landesrechnungshofes

(517) Obgleich der Landesrechnungshof nur stichprobenweise Ausgaben und Belege geprüft
hat, ist die Vielzahl der zweckwidrigen Ausgaben offensichtlich. Die Prüfung hat gezeigt,
dass die in der LIGA zusammengeschlossenen Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege
durch eine Vielzahl von zweckwidrigen Ausgaben den bereits weit gefassten Zuwendungszweck überschritten haben. Der Landesrechnungshof hat die Bewilligungsbehörde um Prüfung gebeten, inwieweit die Zuwendungsbescheide zu widerrufen und die Zuwendungen zurückzufordern sind. Dabei sollte die Behörde jedoch berücksichtigen, dass sie auch aufgrund
der Zulassung einfacher Verwendungsnachweise nicht beurteilen kann, was das Land als notwendig und angemessen mitfinanziert hat. Auch dem Ministerium sind im Rahmen seiner
Fachaufsicht derartige Feststellungen verborgen geblieben.
(518) Das Ministerium hat mitgeteilt, dass die Bewilligungsbehörde die Feststellungen des
Landesrechnungshofes bei den Verwendungsnachweisprüfungen berücksichtigen werde. Über
„Widerrufe oder Erstattungsforderungen für die Vergangenheit … wird im Zuge der noch folgenden Verwendungsnachweisprüfung entschieden“. Außerdem gehe es davon aus, dass der
in der ab dem Jahr 2014 geltenden Richtlinie zugelassene einfache Verwendungsnachweis
„geeignet ist, Fehlerfeststellungen für die Zukunft zu minimieren“.

192

(519) Der Landesrechnungshof hat sämtliche Feststellungen für einen Zeitraum getroffen
(siehe Tz. 488), in dem das Ministerium ohne Einvernehmen des Landesrechnungshofes den
einfachen Verwendungsnachweis praktiziert hatte. Für die seit dem Jahr 2014 geltende Richtlinie hatte der Landesrechnungshof sein Einvernehmen zum einfachen Verwendungsnachweis
allerdings unter dem Vorbehalt späterer Prüfungserkenntnisse erteilt. Die nunmehr vorliegenden Prüfungsfeststellungen zeigen eindeutig, dass der einfache Verwendungsnachweis für Zuwendungen zur Förderung der in der LIGA zusammengeschlossenen Landesverbände ungeeignet ist. Insofern läuft die Annahme des Ministeriums, mit Inkrafttreten der Richtlinie im
Jahr 2014 Fehlerfeststellungen zu minimieren, ins Leere.
3

Ordnungsgemäße Geschäftsführung

(520) Zuwendungen dürfen nur solchen Empfängern bewilligt werden, bei denen eine ordnungsgemäße Geschäftsführung gesichert erscheint.
Die Vielzahl der Feststellungen bei einem Spitzenverband geben Anlass zu der Frage, ob der
Spitzenverband als Zuwendungsempfänger seinen Verpflichtungen bei der Durchführung und
Abrechnung von Maßnahmen noch gerecht wird. Die stichprobenweise Prüfung hat ergeben,
dass der Verband insgesamt finanzielle Mittel für Personal- und Sachausgaben in Höhe von
mindestens 73.000 Euro zweckwidrig verwendet hat.
(521) Der Spitzenverband hat in mehreren Jahren für mehrere Mitarbeiter sowohl Personalausgaben abgerechnet, die ihm tatsächlich nicht entstanden sind als auch solche, die weder beantragt noch bewilligt waren. Zudem hat er Personalausgaben abgerechnet, die er mit den Mitarbeitern vertraglich nicht vereinbart hat und daher dem Grunde nach nicht belegen kann.
Darüber hinaus hat er für seinen ehemaligen Geschäftsführer für mehrere Jahre rückwirkende
Gehaltszahlungen sowie Sonder- und Einmalzahlungen in Verwendungsnachweisen abgerechnet, die nicht Bestandteil der Finanzierungspläne für den jeweiligen Bewilligungszeitraum
waren. Insbesondere kann der Spitzenverband bei diesen Zahlungen aufgrund zweier gegensätzlich protokollierter Vorstandsbeschlüsse nicht nachweisen, welcher der Beschlüsse rechtsverbindlich ist.
(522) Zudem hatte der Vorstand des Spitzenverbandes für mehrere Jahre keine gültige Geschäftsordnung und hat damit Regelungen der Satzung außer Acht gelassen.
(523) Darüber hinaus konnte der Landesverband grundsätzlich auch nicht den Nachweis erbringen, in welcher Fassung Protokolle über Vorstandssitzungen beschlossen wurden. Mindestens zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen war dem Protokoll der jeweils folgenden Sit193

zung die beschlossene Protokollfassung der vorhergehenden Sitzung als Nachweis nämlich
nicht beigefügt.
(524) Außerdem sah sich der Landesverband trotz rechtzeitiger Ankündigung des Landesrechnungshofes zu Beginn der örtlichen Erhebungen nicht in der Lage, die den Verwendungsnachweisen zugrunde liegenden Belege der Sachausgaben aus seinen Unterlagen separat zur
Prüfung vorzulegen. Dies hatte zur Folge, dass bei diesem Verband der Umfang der zu prüfenden Belege sowohl inhaltlich als auch zeitlich auf nur zwei bewilligte Jahre eingeschränkt
werden musste.
Von einem Zuwendungsempfänger der über 20 Jahre wiederkehrend Landesmittel erhält, kann
erwartet werden, dass er seine Unterlagen so führt, ordnet und aufbewahrt, um erforderliche
Belege ohne Weiteres für Prüfungen der Bewilligungsbehörde oder der externen Finanzkontrolle bereitstellen zu können.
(525) Der Landesrechnungshof hat aufgrund der dargestellten Rechtsverstöße und sonstigen
Feststellungen erhebliche Zweifel, ob bei diesem Spitzenverband als Zuwendungsempfänger
die ordnungsgemäße Geschäftsführung gesichert ist. Bei künftigen Anträgen des Verbandes
auf Zuschüsse des Landes wird die Bewilligungsbehörde unter Berücksichtigung der Feststellungen des Landesrechnungshofes auch zu prüfen haben, ob bei dem Verband eine ordnungsgemäße Geschäftsführung gesichert ist.
(526) Das Ministerium hat mitgeteilt, dass es die Feststellungen und Wertungen des Landesrechnungshofes zur Kenntnis nehme. „Bei zukünftigen Bewilligungen werden die Erkenntnisse aus dieser Prüfung berücksichtigt.“ Ab dem Jahr 2015 habe die Bewilligungsbehörde bei
diesem Spitzenverband „Einschränkungen und zusätzliche Auflagen wie z. B. die Aufhebung
des einfachen Verwendungsnachweises erteilt“.
(527) Aufgrund der festgestellten gravierenden Fehler und deren Vielzahl bei einem Zuwendungsempfänger ist eine bloße Kenntnisnahme durch das Ministerium nicht angebracht. Der
Landesrechnungshof begrüßt die Nichtzulassung des einfachen Verwendungsnachweises bei
Zuwendungen an diesen Spitzenverband und empfiehlt dem Ministerium, bei künftigen Zuwendungen die Prüfintensität sowohl zeitlich als auch inhaltlich zu erhöhen.

(528) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

194

18 Übergeordnete Steuerung in der Jugendhilfe
Für die Aufgaben der übergeordneten Steuerung in der Jugendhilfe sind das Sozialministerium sowie der Kommunale Sozialverband zuständig. Durch die Splittung der
Aufgaben bedarf es in hohem Maße eines umfassenden Zusammenwirkens der verantwortlichen Akteure einschließlich der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Der
Landesrechnungshof hat festgestellt, dass nicht alle Aufgaben in der erforderlichen Weise wahrgenommen werden und zudem Verbesserungspotential beim Zusammenwirken
besteht. Die Berechnung des Mehrbelastungsausgleichs für die Aufgabenwahrnehmung
durch den Kommunalen Sozialverband war für den Landesrechnungshof nicht nachvollziehbar.
(529) Unter übergeordneter Steuerung der Jugendhilfe versteht der Landesrechnungshof die
wirkungsvolle Zusammenarbeit der Akteure der öffentlichen Jugendhilfe nach den
§§ 82 und 85 Abs. 2 SGB VIII156 zur Förderung und Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendhilfe sowie zur Unterstützung und Beratung der Jugendämter. Zuständig dafür sind die
oberste Landesjugendbehörde und der überörtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe, wobei
zur Aufgabenerfüllung ein ständiger Informationsaustausch mit den örtlichen Jugendhilfeträgern erforderlich ist.
In Mecklenburg-Vorpommern obliegt die übergeordnete Steuerung dem Sozialministerium
und dem Kommunalen Sozialverband Mecklenburg-Vorpommern (nachfolgend KSV). Im
Zuge der mit der Landkreisneuordnung einhergehenden Funktionalreform wurde durch das
zum 1. Juli 2012 in Kraft getretene AufgZuordG M-V157 eine Splittung der Aufgaben des
überörtlichen Jugendhilfeträgers eingeführt. Von den Aufgaben nach § 85 Abs. 2 SGB VIII
wurden die der Nr. 1, 4 und 8 dem Sozialministerium, die übrigen dem KSV zugewiesen.
1

Aufgabenwahrnehmung Ministerium und KSV

(530) Bei den vom Sozialministerium zu erfüllenden Aufgaben des überörtlichen Jugendhilfeträgers sind die Beratung der örtlichen Jugendhilfeträger und die Entwicklung von Empfehlungen zur Erfüllung der Aufgaben nach dem SGB VIII (§ 85 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII) ein zen156

157

Sozialgesetzbuch (SGB) - Achtes Buch (VIII) - Kinder- und Jugendhilfe - (Artikel 1 des Gesetzes vom 26.
Juni 1990, BGBl. I S. 1163), Neugefasst durch Bekanntmachung vom 11.September 2012 (BGBl. I S. 2022),
zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 17. Juli 2015 (BGBl. I S. 1368).
Gesetz über die Zuordnung von Aufgaben (Aufgabenzuordnungsgesetz – AufgZuordG M-V) vom 12. Juli
2010, verkündet als Artikel 1 des Gesetzes über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 383), zuletzt mehrfach geändert durch Artikel 1 des Gesetzes
vom 24. Juni 2013 (GVOBl. M-V S. 404).
195

traler Bestandteil der übergeordneten Steuerung der Jugendhilfe. Durch die mit der Aufgabensplittung vorgenommene Übertragung der Erlaubniserteilung (§ 85 Abs. 2 Nr. 6 SGB VIII)
und der damit einhergehenden Beratung auf den KSV ist nach eigenem Bekunden des Sozialministeriums der Kontakt zur örtlichen Ebene weitgehend weggebrochen. Das erschwere den
Erlass von Empfehlungen und die Beratung der örtlichen Träger erheblich. Unabhängig von
dieser Problematik hält der Landesrechnungshof den Erlass weiterer Empfehlungen im Sinne
der übergeordneten Steuerung für geboten. Dabei können die aus den vom Sozialministerium
geförderten Modellprojekten gewonnenen Erkenntnisse Verwendung finden.
(531) Bei den vom KSV zu erfüllenden Aufgaben des überörtlichen Jugendhilfeträgers handelt es sich bei den derzeitigen Arbeitsschwerpunkten Erteilung von Betriebserlaubnissen und
Bearbeitung von Kostenerstattungsansprüchen nach §§ 89 ff. SGB VIII hauptsächlich um verwaltungstechnische Verfahren. Der Landesrechnungshof vermisst Akzente zur Weiterentwicklung der Jugendhilfe im Bereich des § 85 Abs. 2 Nr. 2 und 3 SGB VIII (Feststellung und
Deckung überregionaler Bedarfe in einer landesweiten Jugendhilfeplanung). Er erwartet, dass
sich der KSV künftig diesen ihm obliegenden Aufgaben verstärkt widmet, da der Landesrechnungshof auch darin einen zentralen Bestandteil der übergeordneten Steuerung in der Jugendhilfe sieht.
(532) Von der Aufgabensplittung betroffen sieht sich auch der Landesjugendhilfeausschuss,
der als Bestandteil des Landesjugendamtes beim KSV angesiedelt ist. Nach seiner Auffassung
sei er in seiner Arbeit eingeschränkt, da der KSV nicht für alle Aufgaben nach
§ 85 Abs. 2 SGB VIII zuständig sei. Er nehme sich nicht mehr als Gremium wahr, dem ein
fachpolitischer Gestaltungsanspruch zukomme. Der Landesrechnungshof weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass nach seiner Auffassung der Landesjugendhilfeausschuss nicht
als beschließender Ausschuss ausgestaltet ist. Im Landesrecht ist kein Beschlussrecht geregelt.
Soweit der Landesjugendhilfeausschuss dennoch Beschlüsse fasst, besitzen diese keine bindende Wirkung für das Landesjugendamt, sondern stellen nur ein Meinungsbild des Landesjugendhilfeausschusses dar.
2

Zusammenwirken der Träger der öffentlichen Jugendhilfe

(533) Die

Splittung

der

Aufgaben

des

überörtlichen

Jugendhilfeträgers

nach

§ 85 Abs. 2 SGB VIII bringt bestehende Kooperations- und Kommunikationsprobleme zwischen dem Sozialministerium und dem KSV mit sich. Trotz regelmäßiger Besprechungen im
Rahmen eines „jour fixe“ sahen beide Beteiligte noch Verbesserungspotenzial. Zu Problemen
führten etwa unterschiedliche Interessenlagen, Unklarheiten von Zuständigkeiten und ein un196

zureichender Informationsaustausch. Dieses hemme eine kontinuierliche Weiterentwicklung
der Jugendhilfe. Sozialministerium und KSV teilten nach Abschluss der örtlichen Erhebungen
mit, dass sich ihre Zusammenarbeit erheblich verbessert habe. Insbesondere die durch den
starken Flüchtlingszustrom zu lösenden Probleme bei der Unterbringung und Betreuung der
unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge hätten ihre Kooperation intensiviert und optimiert.
(534) Auch die Zusammenarbeit mit den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe ist
verbesserungswürdig. Während für das Sozialministerium ein Informationsverlust festzustellen war (vgl. Tz. 530), ist besonders hervorzuheben, dass auch der Informationsaustausch zwischen dem KSV und den örtlichen Jugendhilfeträgern noch erheblich verbesserungswürdig ist.
So wurden auf örtlicher Ebene fachliche Standards des KSV ohne Rücksprache nicht berücksichtigt oder Projekte initiiert, mit denen sich der KSV ebenfalls befasste. In der Begründung
zum AufgZuordG M-V war ausgeführt, dass durch die Aufgabenübertragung auf den KSV
eine kommunale Aufgabenbündelung erreicht werden und eine bessere Verzahnung mit der
örtlichen Jugendhilfe erfolgen sollte. Diese Ziele wurden bislang nicht erreicht.
(535) Eine zielgerichtete übergeordnete Steuerung der Jugendhilfe kann nur dann gelingen,
wenn alle daran Beteiligten zusammenarbeiten. Nach den vorgenannten Feststellungen des
Landesrechnungshofes zur Schnittstellenproblematik erfolgt dies derzeit nicht in erforderlichem Maße.
Der Landesrechnungshof erwartet, dass die noch bestehenden Schnittstellenproblematiken
schnellstmöglich überwunden werden und durch entsprechende Maßnahmen ein reibungsloser
Informations- und Kommunikationsfluss gewährleistet wird, damit die übergeordnete Steuerung wahrgenommen werden und ihre Wirkung entfalten kann.
Sollte dies nicht gelingen, wäre eine einheitliche Wahrnehmung der Aufgaben nach
§ 85 Abs. 2 SGB VIII in Betracht zu ziehen.
3

Mehrbelastungsausgleich

(536) Damit der KSV der ihm übertragenen überörtlichen Steuerungsfunktion in der Jugendhilfe nachkommen kann, benötigt er eine aufgabengerechte Personal- und Sachkostenausstattung. Der Landesrechnungshof hat deshalb auch die Berechnung des finanziellen Ausgleichs
in Höhe von 2.325.081 Euro (nachfolgend Mehrbelastungsausgleich) untersucht, den der KSV
nach § 28 Abs. 5 AufgZuordG M-V zur Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben erhält. In
diesem Betrag sind u. a. 1.650.000 Euro für die Kostenerstattung gemäß § 89d SGB VIII
(Kostenerstattung für Jugendhilfe bei Einreise ohne gewöhnlichen Aufenthalt) enthalten; so-

197

weit dieser Betrag für die Kostenerstattung nicht auskömmlich ist, erhält der KSV einen Ausgleich in Höhe der notwendigen Mehrausgaben. Neben diesem Betrag für Kostenerstattungen,
besteht der Mehrbelastungsausgleich aus den beim Land durch die Aufgabenübertragung eingesparten Personal- und Sachkosten auf Basis der Haushaltsansätze 2009.
(537) Der Landesrechnungshof kann weder die dem Mehrbelastungsausgleich zugrunde gelegte Stellenausstattung und den sich daraus ergebenden Personalkostenanteil noch den Sachkostenanteil nachvollziehen. Es erschließt sich ihm insbesondere weder die Anzahl noch die
Wertigkeit der im Personalkostenanteil berücksichtigten Stellen. Da auch vor der Aufgabenübertragung zentrale Steuerungsinstrumente nicht eingerichtet waren (z. B. landesweite Jugendhilfeplanung bzw. Datenbank über Jugendhilfeangebote), hätte aus Sicht des Landesrechnungshofes in einer objektiven, aufgabenbezogenen Stellenbemessung ermittelt werden müssen, wie viel Personal für eine ordnungsgemäße, vollumfängliche Aufgabenerfüllung erforderlich gewesen wäre.
Auffälligkeiten ergaben sich auch bei den in die Berechnung des Mehrbelastungsausgleichs
einbezogenen Sachkosten. Sie setzen sich aus einem Zuschlag für allgemeine Sachkosten in
Höhe von 10 % auf die Personalkosten und den aufgabenbezogenen Sach- und Fachausgaben
zusammen. Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass in die aufgabenbezogenen Sachund Fachausgaben allgemeine Sachkosten eingeflossen sind, die bereits mit dem 10%-igen
Sachkostenaufschlag hätten abgedeckt sein müssen.
(538) Das Finanzministerium wendet sich gegen die Kritik des Landesrechnungshofes. Bereits im Entwurf des AufgZuordG M-V sei zum Mehrbelastungsausgleich geregelt worden,
dass dieser ausschließlich nach den Regelungen dieses Gesetzes erfolge. In der Begründung
dazu sei u. a. formuliert, dass die Regelung für das Aufgabenzuordnungsgesetz einheitlich und
abschließend normiere, wie den kommunalen Körperschaften die Mehrbelastung in Folge der
übertragenen Aufgaben ausgeglichen werde. Im Landtagsverfahren sei dieser Grundsatz von
Land und Kommunen akzeptiert worden, der einmalig ermittelte Mehrbelastungsausgleich
festgeschrieben und von einer regelmäßigen Überprüfung abgesehen worden.
(539) Der Landesrechnungshof verkennt nicht, dass die Festlegung des Mehrbelastungsausgleiches Ergebnis eines Einigungsprozesses war. Er bleibt allerdings bei seiner Auffassung,
dass im Rahmen dieser Einigung keine hinreichend an den zu erfüllenden Aufgaben orientierte Betrachtung erfolgt ist.
(540) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.
198

19 Maßnahmen zur Förderung von Integrationsprojekten
Mit 15 Mio. Euro förderte das Land Mecklenburg-Vorpommern in den Jahren 2009 bis
2014 sogenannte Integrationsprojekte zugunsten von Langzeitarbeitslosen.
Die Bewilligungsbehörde gewährte Zuwendungen, ohne Wirksamkeit und Nutzen der
Maßnahme hinreichend geprüft zu haben. Sie förderte Projekte, die sie selbst als ungeeignet angesehen hatte.
Erfolgskontrollen fanden meist nicht statt. Daher bleibt offen, ob die Zuwendungen
wirksam und geeignet waren, Langzeitarbeitslose in nennenswerter Zahl in den ersten
Arbeitsmarkt zu integrieren.
(541) Der Landesrechnungshof prüfte mehrere Zuwendungen des Landes nach der „Richtlinie zur Förderung von Integrationsprojekten“ vom 3. November 2008158. Antrags- und Bewilligungsbehörde ist das LAGuS, die Fachaufsicht obliegt dem Sozialministerium. Die Förderung nach dieser Richtlinie erfolgte bis Ende 2014, zum 1.1.2015 folgte die „Richtlinie zur
Förderung von Integrationsprojekten und zur Förderung von Familiencoaches“.
(542) Das Land bewilligte für 189 Maßnahmen insgesamt rd. 15 Mio. Euro. Die Zuwendungen wurden gewährt, „um langzeitarbeitslosen Frauen und Männern, deren gesellschaftliche
Teilhabechancen bedroht sind, den Zugang in den allgemeinen Arbeitsmarkt zu ermöglichen
und ihre soziale Integration durch Arbeit zu erreichen.“ Ziel der Förderung ist „die Aktivierung regionaler und lokaler Potenziale zur Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit. Gefördert
werden ganzheitliche Ansätze, die Beratung, Information und Eingliederung verbinden, um so
langzeitarbeitslose Frauen und Männer mit besonderen Vermittlungshemmnissen … an eine
dauerhafte, sozialversicherungspflichtige Erwerbstätigkeit heranzuführen“.
(543) Die Prüfung durch den Landesrechnungshof führte u. a. zu folgenden Beanstandungen:
1

Geförderte Maßnahme bleibt erfolglos

(544) Zuwendungsempfänger bei Maßnahme 1 war ein Landkreis. Gefördert werden sollte
die soziale Integration von Langzeitarbeitslosen mit gesundheitlichen Einschränkungen. Deren
Defizite und Potenziale sollten in Gesprächen ergründet werden, um diese Erkenntnisse auf
dem Weg in den Arbeitsmarkt zu nutzen.

158

AmtsBl. M-V S. 1009.
199

(545) Die zuwendungsfähigen Gesamtausgaben beliefen sich auf 169.000 Euro. Das Ministerium gewährte aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) Zuwendungen von 119.000 Euro,
der Landkreis beteiligte sich mit 50.000 Euro. Das Projekt lief zunächst über ein Jahr bis Ende
Januar 2014. Auf Antrag des Landkreises wurde der Zuwendungszeitraum um fünf Monate
verlängert, die Zuwendungen des Landes um knapp 46.000 Euro erhöht.
(546) Gründe für die Verlängerung des Zuwendungszeitraums und die Bewilligung weiterer
Zuwendungen sind nicht ersichtlich. Der nach Abschluss der Maßnahme gefertigte Sachstandsbericht ist nahezu identisch mit jenem vor Beginn der Verlängerung. Eine quantitative
und qualitative Entwicklung ist nicht erkennbar, ein Erfolg augenscheinlich ausgeblieben.
(547) Das Ministerium teilt hierzu mit, die Bewilligungsbehörde habe nunmehr von dem Zuwendungsempfänger „aktuelle Zahlen abgefordert“, die stünden noch aus – mehr als anderthalb Jahre nach Beendigung der Maßnahme.
2

Abrechnung von Arbeitsstunden ist unklar

(548) Für dieselbe Maßnahme sah der Zuwendungsantrag 1.821 Arbeitsstunden für Einzelinterventionen und Beratungsgespräche vor; sie sind Teil der bewilligten Personalausgaben. Die
Beratungszeit variierte von 30 bis 540 Minuten pro Teilnehmer. Bei einer durchschnittlichen
Beratungszeit von etwa 300 Minuten ergäben sich bei 181 Teilnehmern gut 900 Stunden. Unklar blieb, wofür die andere Hälfte der Zeit verwendet wurde.
(549) Der Landesrechnungshof bat das Ministerium zu prüfen, ob die Zuwendungen zumindest teilweise zweckwidrig verwendet wurden. Sollte dies der Fall sein, wäre deren Rückforderung zu veranlassen. Das Ministerium verwies auf die ausstehende Verwendungsnachweisprüfung.
3

Zuwendungen für nicht förderfähiges Projekt

(550) Zuwendungsempfänger bei Maßnahme 2 war ein Verein. Die Bewilligungsbehörde
hatte festgestellt, die Teilnehmerzahl sei zu gering, das Projekt nicht klar strukturiert, es besitze keine eigenen Akzente, einige Schulungsinhalte und die Zielgruppe entsprechen nicht der
Richtlinie. Dennoch lehnte sie den Zuwendungsantrag nicht ab, verlangte auch keine Nachbesserungen, sondern folgte dem positiven Votum des Regionalbeirats und bewilligte aus dem
ESF eine Zuwendung von 72.744 Euro.
(551) Das Ministerium teilte mit, dem Votum des Regionalbeirats werde regelmäßig gefolgt,
sofern es nicht rechtswidrig sei. Und das sei hier nicht der Fall. Die Bewilligungsbehörde habe
lediglich Schwachstellen aufgezeigt – und die wurden innerhalb des Projekts ausgeräumt.
200

(552) Die Einlassung des Ministeriums überzeugt nicht, denn die Schwachstellen wogen
schwer; vor Projektbeginn zeichnete sich nicht ab, dass sie hätten beseitigt werden können.
Die Förderung dieses Projekts verstößt gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Eine derartige Bewilligungspraxis ist zu unterlassen. Das Ministerium verwies auf
die ausstehende Verwendungsnachweisprüfung.

(553) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

201

V.

Sonstige Prüfungsfeststellungen und Tätigkeiten des Landesrechnungshofes

20 Personalaktenführung
(554) In der Personalwirtschaft versteht man unter dem Begriff „Personalakte“ eine Sammlung von personenbezogenen Daten. Diese Daten betreffen die persönlichen und dienstlichen
Verhältnisse der Beschäftigten, die mit dem Arbeitsverhältnis/Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen. Personalakten ermöglichen es, Erkenntnisse für
den sachgemäßen Personaleinsatz und eine effektive Personalplanung zu gewinnen. Daneben
haben sie auch die Funktion von zahlungsbegründenden Unterlagen.159
Eine ordnungsgemäße Personalaktenführung liegt auch im Interesse der Beschäftigten. Die
Fürsorgepflicht verlangt, dass der Arbeitgeber/Dienstherr bemüht sein muss, dass die Personalakte ein richtiges Bild des Beschäftigten in dienstlichen und persönlichen Beziehungen
vermittelt.160
(555) Bis zu ihrer Aufhebung 2004 waren die „Richtlinien über die Führung von Personalakten“ die rechtliche Grundlage für eine ordnungsgemäße Personalaktenführung. Diese Verwaltungsvorschrift fand sinngemäße Anwendung auf die Arbeitnehmer des Landes und war aus
Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit den Gemeinden/Städten, Landkreisen und
Ämtern sowie sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts zur
Anwendung empfohlen. Im Rahmen von Deregulierung und Bürokratieabbau wurde sie ab
1. September 2004 außer Kraft gesetzt.
(556) Der Landesrechnungshof hatte aufgrund von Prüfungserfahrungen im Vorfeld ihrer
Aufhebung darauf verwiesen, dass die Richtlinien als Handlungsanleitung für die personalbearbeitenden Stellen nicht entbehrlich seien. Der Verwaltungsaufwand werde durch die Standardisierung erheblich reduziert, da geregelt werde, wie dem Landesbeamtengesetz und den
Tarifverträgen Rechnung zu tragen sei. Damit könnten in den Dienststellen u. U. aufwändige
Recherchen in Literatur und Rechtssprechung entfallen. Durch die Richtlinien werde auch
eine einheitliche Rechtsanwendung beim Umgang mit Personaldaten und -akten sichergestellt.

159

160

Vgl. Richtlinien über die Führung von Personalakten (Verwaltungsvorschrift zu §§ 100 bis 107 LBG M-V)
vom 13. Oktober 1994 – II 240b-031 0-11 –, Amtsblatt M-V S. 1066; außer Kraft seit 1. September 2004
durch Aufhebung von dienstrechtlichen Vorschriften - Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums vom
22. Juli 2004 – II 240 – 0301.9 –, Amtsblatt M-V S. 688.
Vgl. Bundesarbeitsgericht, Urteil vom 25.02.1959, Az.: 4 AZR 549/57, Rdnr. 32; im Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 23.04.1986, Az.: 5 AZR 340/85, Rdnr. 15 als seither ständige Rechtsprechung bezeichnet.
203

Mit Aufhebung der Richtlinien werde ein Standardwerk aufgegeben, das sich in der Landesverwaltung bewährt und erheblich zur Verwaltungsvereinfachung beigetragen habe.
Das Innenministerium argumentierte, dass es nicht notwendig erscheine, zusätzlich Einzelheiten festzulegen, da im Landesbeamtengesetz und in den Tarifverträgen bereits umfangreiche
Regelungen für die Personalaktenführung enthalten seien. Die Einheitlichkeit in der Landesverwaltung sei nicht immer bis ins letzte Detail erforderlich. In der Praxis mögen umfassende
Vorgaben die Arbeit erleichtern, in vom Normalfall abweichenden Fällen hätten sie sich aber
auch schon als hinderlich erwiesen. Es dürfte dem Anliegen der Deregulierung entsprechen,
die durch die gesetzlichen und tariflich umfangreichen Regelungen ohnehin nur geringen
Spielräume für die personalbearbeitenden Stellen freizuhalten.
(557) Entgegen der damaligen Argumentation des Innenministeriums sieht sich der Landesrechnungshof aufgrund aktueller Prüfungserfahrungen161 in seinen Bedenken gegen die Aufhebung der Richtlinien bestätigt.
Die im Beamtenrecht und in den Tarifverträgen getroffenen Vorgaben für Personalakten reichen in der täglichen Verwaltungspraxis nicht aus, um eine ordnungsgemäße Personalaktenführung zu bewirken. Dies gilt um so mehr vor dem Hintergrund eines sich notwendig reduzierenden Personalbestands und der damit verbundenen Arbeitsverdichtung. Hinzu kommt,
dass im Gegensatz zu den detaillierteren Regelungen im Beamtenrecht die Tarifverträge auf
formale und inhaltliche Vorgaben zu Personalakten verzichten.
(558) Eine unsachgemäße Personalaktenführung kann z. B. durch Unübersichtlichkeit und
Unvollständigkeit zu Fehlern in der Berechnung des Entgelts bzw. der Besoldung oder zu einem nicht sachgerechten Personaleinsatz führen. Die aufgehobenen „Richtlinien über die
Führung von Personalakten“ sahen im Übrigen in den wesentlichen Teilen der Personalakte
vor, die Blätter fortlaufend mit arabischen Zahlen zu versehen. Ohne eine derartige Kennzeichnung könnten unbemerkt Teile aus der Personalakte entnommen werden. Die Vollständigkeit der Personalakte ist somit nicht sichergestellt und nicht ohne Weiteres überprüfbar.
(559) Dass in einigen Ressorts wie beispielsweise dem Finanzministerium und dem Innenministerium grundsätzlich nach den aufgehobenen „Richtlinien über die Führung von Personalakten“ verfahren wird, verdeutlicht die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit der Richtlinien.

161

Vgl. z. B. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern: Jahresbericht 2014 - Teil 1 - Kommunalfinanzbericht 2014, Tz. 277 ff. sowie Tz. 424.

204

Der Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Mecklenburg-Vorpommern
hat im Jahr 2011 in einer Orientierungshilfe zu Personalakten und Personalaktendaten nicht
nur in der Praxis notwendige Ausführungen über die Datenerhebung und den Umgang mit
Personalakten getroffen, sondern auch organisatorische Hinweise für alle öffentlichen Stellen
des Landes Mecklenburg-Vorpommern gegeben.
Auch dies ist ein Indiz dafür, dass ein Bedarf zur Regelung der Personalaktenführung besteht.
Sowohl die außerkraftgetretenen Richtlinien über die Führung von Personalakten als auch die
Orientierungshilfe des Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit sind – ergänzt um die allgemeinen Grundsätze der Aktenführung162 – geeignet, hilfsweise als Empfehlungen für das Führen von Personalakten herangezogen zu werden, wenn bei ihrer Anwendung Rechtsänderungen und die aktuelle Rechtsprechung berücksichtigt werden. Beide entfalten jedoch keine rechtlich bindende Wirkung für die Verwaltung, im Gegensatz zu einer Verwaltungsvorschrift des hierfür zuständigen Ministeriums für Inneres und Sport.
(560) Gemäß Nr. 2.3.2 der ab 1. Januar 2015 gültigen Aktenordnung der Landesverwaltung
sollen Personalakten ohnehin nach einheitlichen Regelungen geführt werden.
Um eine einheitliche Rechtsanwendung sicherzustellen und Doppelarbeit zu vermeiden, empfiehlt der Landesrechnungshof dem Innenministerium den erneuten Erlass einer zentralen Regelung zur Personalaktenführung. Er bittet das Ministerium bei der Erarbeitung einer solchen
Regelung zu prüfen, ob alle bisher in Papierform abgelegten Daten auch zukünftig in den Personalakten abgelegt werden müssen oder ob in Teilbereichen eine elektronische Speicherung
in den Personalinformationssystemen ausreicht. Die künftige Regelung sollte wie ihre Vorgängerin auf die Personalaktenführung der Landesbeamten und sinngemäß auf die Personalaktenführung der Tarifbeschäftigten des Landes Anwendung finden und aus Gründen der
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zumindest den Gemeinden, Landkreisen, Ämtern und
Zweckverbänden zur Anwendung empfohlen werden.

162

Vgl. Nr. 3 der Aktenordnung für die Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern.
205

___________________________________________________________________
Vom Senat des Landesrechnungshofes beschlossen am 26. Februar 2016.

206

Dr. Schweisfurth

Arenskrieger

Präsident

Vizepräsident

Dr. Hempel

Dipl.-Ing. Scheeren

Ministerialdirigent

Ministerialdirigent
        
Top of page

Note to user

Dear user,

In response to current developments in the web technology used by the Goobi viewer, the software no longer supports your browser.

Please use one of the following browsers to display this page correctly.

Thank you.