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Kommunalfinanzbericht

Full text: Jahresbericht Issue 2012,1 Kommunalfinanzbericht

Landesrechnungshof
Mecklenburg-Vorpommern

Jahresbericht 2012
- Teil 1 Kommunalfinanzbericht 2012

Vorwort des Präsidenten des Landesrechnungshofes
Der Landesrechnungshof präsentiert den hier vorliegenden ersten Teil des Jahresberichts 2012
in einer Zeit, in der mit Sorge beobachtet werden muss, dass sich die finanzielle Lage einzelner Kommunen im Land – trotz sprudelnder Steuereinnahmen – verschlechtert. Zugleich
muss weiterhin festgestellt werden, dass sich noch nicht alle Kommunen ausreichend auf die
haushalts- und finanzpolitischen Herausforderungen der Zukunft eingestellt haben.
Mit dem Wirksamwerden des europäischen Fiskalpakts, der im Unterschied zur Schuldenbremse im Grundgesetz und in der Landesverfassung auch die kommunale Verschuldung mit
einschließt, werden sich die Konsolidierungsanforderungen für Bund, Länder und Kommunen
deutlich erhöhen.
Die zur Verhinderung zukünftiger Finanzkrisen notwendigen verschärften Eigenkapitalanforderungen an die Banken – Basel III – könnten dazu führen, dass sich die Banken vermehrt aus
der Kommunal- und Staatsfinanzierung zurückziehen. Folglich würde hierdurch auch die Refinanzierung der existierenden Schulden in Gefahr sein oder sich maßgeblich verteuern.
Die Kommunen müssen sich vor dem Hintergrund der Zukunftsfestigkeit ihrer Haushalte auf
diese neuen Rahmenbedingungen einstellen. Deswegen muss es oberstes Ziel sein, eine solide
und seriöse Haushaltspolitik zu betreiben. Bei einzelnen Problemkommunen sehe ich jedoch
nicht, dass die neuen Gefahren wahrgenommen werden – vielfach werden die haushaltspolitischen Hausaufgaben noch nicht ausreichend angegangen. In diesen Fällen ist die Landesregierung in der Pflicht, durch geeignete Aufsichtsmaßnahmen die Kommunen zu veranlassen, ein
Umsteuern zu einer soliden Haushalts- und Wirtschaftsführung einzuleiten.
Diesen Weg begleiten wir durch die überörtlichen Prüfungen und auch durch Querschnittsprüfungen im kreisangehörigen Raum. Von letzteren berichten wir erstmals in dem hier vorliegenden Bericht. Der Landesrechnungshof wird den notwendigen Prozess auch weiterhin
durch seine Prüftätigkeit kritisch begleiten.
An dieser Stelle möchte ich mich bei den Mitgliedern des Landtags und der Landesregierung,
den Landräten, Oberbürgermeistern und Bürgermeistern sowie allen Mitarbeitern des Landes
und der Kommunen ausdrücklich für ihre Zusammenarbeit bedanken.

I

Zudem danke ich den Mitgliedern und Mitarbeitern des Landesrechnungshofes für die Erarbeitung der Prüfberichte und Analysen, durch die der Kommunalfinanzbericht 2012 erst ermöglicht wurde.
Schwerin, Oktober 2012

Dr. Tilmann Schweisfurth

II

Inhaltsverzeichnis
I.

II.

Einleitung.........................................................................................................................1
1

Rechtliche Rahmenbedingungen der Kommunalprüfung........................................1

2

Vorbemerkungen......................................................................................................3

Lage der kommunalen Finanzwirtschaft Mecklenburg-Vorpommerns....................7
1

Strukturelle Rahmenbedingungen............................................................................7

2

Entwicklung des kommunalen Gesamthaushaltes.................................................15

3

Die kommunale Finanzwirtschaft im Ländervergleich..........................................20

4

Finanzwirtschaftliche Entwicklung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen Mecklenburg-Vorpommerns......................................................................27

5

Vergleich der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte sowie der
Landkreise anhand ausgewählter Kennziffern.......................................................31

III. Analyse ausgewählter Bereiche der kommunalen Finanzwirtschaft........................37
1

Steuereinnahmen....................................................................................................37

2

Sonstige Einnahmen...............................................................................................46

3

Sozialausgaben.......................................................................................................46

4

Investitionsausgaben..............................................................................................47

5

Kommunale Verschuldung Mecklenburg-Vorpommerns und Verschuldung
im Ländervergleich................................................................................................50

IV.

Aktuelle Themen............................................................................................................57
1

Einführung der kommunalen Doppik.....................................................................57

2

Haushaltslage der Landeshauptstadt Schwerin......................................................61

3

Einsatz von Finanzderivaten..................................................................................67

4

Kommunaler Finanzausgleich................................................................................70

V.

Strukturprobleme der Theaterlandschaft...................................................................73

VI.

Ergebnisse der überörtlichen Prüfungen....................................................................81
1

Einzelfälle vorläufiger Haushaltsführung ausgewählter kommunaler Körperschaften..................................................................................................................81

2

Querschnittsprüfung der Haushaltsplanung und Haushaltsdurchführung bei
kreisangehörigen Städten.......................................................................................90

3

Querschnittsprüfung der Personalwirtschaft und Organisation bei
kreisangehörigen Städten.......................................................................................97

4

Prüfung der kommunalen Sozialausgaben des ehemaligen Landkreises
Ostvorpommern....................................................................................................101
III

VII. Prüfung kommunaler Beteiligungen..........................................................................107
1

Wirtschaftliche Verflechtungen und Interessenkonflikte bei Mitgliedern von
Aufsichtsorganen kommunaler Unternehmen......................................................107

2

Geschäfte einer kommunalen Versorgungsgesellschaft mit dem Vater und
Arbeitgeber des Aufsichtsratsvorsitzenden..........................................................109

3

Aufträge einer kommunalen Wohnungsgesellschaft für den Sohn des
Aufsichtsratsvorsitzenden und Aufsichtsratsmitglieder.......................................111

4

Geschäfte einer kommunalen Gesellschaft mit ihrem Aufsichtsratsvorsitzenden
und Einhaltung vergaberechtlicher Bestimmungen.............................................113

5

Geschäftsbeziehungen zwischen Mitgliedern des Verbandsvorstands und
einem Zweckverband und Einhaltung vergaberechtlicher Bestimmungen..........115

6

Geschäftsbeziehungen zwischen Mitgliedern des Betriebsausschusses und
einem Eigenbetrieb...............................................................................................119

7

Dauerhaft defizitäres Unternehmen der kommunalen Immobilienwirtschaft......121

8

Umstellung eines Betriebs der Trinkwasserversorgung und der
Abwasserentsorgung vom Gebühren- und Beitragsmodell auf ein reines
Entgeltmodell.......................................................................................................125

9

Erhebung nicht kostendeckender Gebühren durch einen Betrieb der
Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung..............................................128

10

Kommunale Mikrogesellschaften........................................................................131

11

Pflichten des Aufsichtsrats im Hinblick auf das Rechnungswesen bei einer
kommunalen Gesellschaft....................................................................................136

IV

Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen im Ländervergleich, 2011,
in Euro je Einwohner..........................................................................................9
Abbildung 2: Verfügbares Einkommen der privaten Haushalte MecklenburgVorpommerns, 2009, in Euro je Einwohner.....................................................10
Abbildung 3: Bevölkerungsentwicklung der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern
nach der amtlich koordinierten Vorausschätzung, 2006 bis 2030, in Prozent..12
Abbildung 4: SGB II-Quote im Ländervergleich, 2011, in Prozent.......................................13
Abbildung 5: Bedarfsgemeinschaften je 1.000 Privathaushalte im Ländervergleich, 2010,
Jahresdurchschnitt.............................................................................................14
Abbildung 6: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben sowie Finanzierungssaldo der
Gemeinden/Gv. in Mecklenburg-Vorpommern, 2003-2011, in Mio. Euro......15
Abbildung 7: Veränderungen wesentlicher Einnahmepositionen im Vergleich 2011
zum Vorjahr, in Mio. Euro................................................................................18
Abbildung 8: Veränderungen wesentlicher Ausgabepositionen im Vergleich 2011
zum Vorjahr, in Mio. Euro................................................................................19
Abbildung 9: Finanzierungssalden der Körperschaften des öffentlichen Gesamthaushaltes,
2010 und 2011, in Mio. Euro ...........................................................................21
Abbildung 10: Finanzierungssalden der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2000-2011,
in Euro je Einwohner........................................................................................22
Abbildung 11: Finanzierungssalden der kommunalen Gebietskörperschaften in
Mecklenburg-Vorpommern, 2007-2011, in Euro je Einwohner.......................28
Abbildung 12: Finanzlage der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte sowie der
Landkreise anhand des Finanzierungssaldos, 2011..........................................31
Abbildung 13: Saldo der laufenden Rechnung der kreisfreien und großen kreisangehörigen
Städte, 2000-2011, in Mio. Euro.......................................................................33
Abbildung 14: Kassenkreditbestand der kreisfreien Städte Mecklenburg-Vorpommerns,
2004 bis 2011, jeweils am 31. Dezember, in Euro je Einwohner.....................36

V

Abbildung 15: Entwicklung der kommunalen Steuereinnahmen im Vergleich zu den
Einnahmen der laufenden Rechnung und dem BIP MecklenburgVorpommerns, relative Änderung, 2000 bis 2011, in Prozent..........................37
Abbildung 16: Struktur der kassenmäßigen Steuereinnahmen der Gemeinden/Gv.
Mecklenburg-Vorpommerns, 2006-2011, in Mio. Euro...................................38
Abbildung 17: Entwicklung der gewogenen Realsteuerhebesätze in MecklenburgVorpommern, 2000-2011, in v. H.....................................................................41
Abbildung 18: Streuung der gewogenen Hebesätze der Gewerbesteuer im Ländervergleich,
2010, in v. H......................................................................................................42
Abbildung 19: Streuung der gewogenen Hebesätze der Grundsteuer B im Ländervergleich,
2010, in v. H......................................................................................................43
Abbildung 20: Gewogene Durchschnittshebesätze der Gemeinden MecklenburgVorpommerns nach Landkreisen und kreisfreien Städten, 2011, in v. H.........45
Abbildung 21: Kommunale Sozialausgaben und Sachinvestitionen MecklenburgVorpommerns, 1995-2011, in Mio. Euro..........................................................47
Abbildung 22: Entwicklung der kommunalen Sachinvestitionen, darunter Bauausgaben, und
der Zuweisungen für Investitionen vom Land in Mecklenburg-Vorpommern,
1995-2011, in Mio. Euro...................................................................................48
Abbildung 23: Entwicklung der Sachinvestitionsquoten bei einzelnen
Gebietskörperschaftsebenen in Mecklenburg-Vorpommern, 1995-2011,
in Prozent..........................................................................................................49
Abbildung 24: Kommunale Kassenverstärkungskredite in Mecklenburg-Vorpommern,
1995-2011, jeweils zum 31.12., in Mio. Euro...................................................51
Abbildung 25: Entwicklung des EURIBOR für Dreimonatsgeld, Monatsdurchschnitt,
Januar 2000 - August 2012, in Prozent p.a.......................................................52
Abbildung 26: Realsteueraufkommen, verschiedene Jahre, in Euro je Einwohner..................91
Abbildung 27: Personalausgaben, verschiedene Jahre, in Euro je Einwohner.........................92
Abbildung 28: Kreditschulden/-verbindlichkeiten, verschiedene Jahre,
in Euro je Einwohner........................................................................................93

VI

Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Veränderung des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts in MecklenburgVorpommern und den FO sowie FFW, 2009-2011, in Prozent...............................8
Tabelle 2: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden/Gv. in Mecklenburg-Vorpommern,
2007 bis 2011, in Mio. Euro..................................................................................17
Tabelle 3: Einnahmen der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2011,
in Euro je Einwohner.............................................................................................23
Tabelle 4: Ausgaben der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2011,
in Euro je Einwohner.............................................................................................26
Tabelle 5: Salden der laufenden Rechnung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen
Mecklenburg-Vorpommerns, 2007 bis 2011, in Euro je Einwohner.....................29
Tabelle 6: Ausgaben der Kapitalrechnung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen
Mecklenburg-Vorpommerns, 2007 bis 2011, in Euro je Einwohner.....................30
Tabelle 7: Kenngrößen der kreisfreien Städte Mecklenburg-Vorpommerns, 2008
und 2011, in Euro je Einwohner............................................................................32
Tabelle 8: Kenngrößen der Landkreise Mecklenburg-Vorpommerns, 2011, in Euro je
Einwohner..............................................................................................................34
Tabelle 9: Gewogene Durchschnitte der Hebesätze der kommunalen Realsteuern im
Vergleich der Flächenländer, 2010........................................................................39
Tabelle 10: Schuldenstand der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 31.12.2011, in Euro je
Einwohner..............................................................................................................53
Tabelle 11: Bonitätseinschätzung einer Ratingagentur der Kommunen im Ländervergleich,
2006-2008, in Prozent............................................................................................54
Tabelle 12: Der Förderungsvergleich für Mehrspartentheater..................................................74
Tabelle 13: Die finanzwirtschaftlichen Grunddaten der Mehrspartentheater...........................75
Tabelle 14: Hebesätze der Realsteuern, verschiedene Jahre, in v. H........................................91
Tabelle 15: Kreisumlage in Euro je Einwohner und Kreisumlagesatz in Prozent,
verschiedene Jahre.................................................................................................92

VII

Abkürzungsverzeichnis
a. F.

alte Fassung

AufgZuordG M-V

Aufgabenzuordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

AG

Arbeitsgruppe

ARGE

Arbeitsgemeinschaft gemäß § 44 b SGB II

BBSR

Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

BIP

Bruttoinlandsprodukt

Difu

Deutsches Institut für Urbanistik

EigVO M-V

Eigenbetriebsverordnung Mecklenburg-Vorpommern

EStG

Einkommensteuergesetz

ESVG

Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EURIBOR

Euro Interbank Offered Rate

EW

Einwohner

FAG M-V

Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

GemHVO

Gemeindehaushaltsverordnung (kameral)

GemHVO-Doppik

Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik

GemKVO-Doppik

Gemeindekassenverordnung-Doppik

GFK

Vierteljährliche Kassenstatistik der Gemeinden und Gemeindeverbände des Statistischen Bundesamtes

GG

Grundgesetz

GmbHG

Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung

GrEStG

Grunderwerbsteuergesetz

Gv.

Gemeindeverbände

GVOBl. M-V

Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern

Hartz IV

Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt

HGrG

Haushaltsgrundsätzegesetz

HKR-Verfahren

Haushalts- und Kassenrechnungsverfahren

HOAI

Honorarordnung für Architekten und Ingenieure

IMK

Innenministerkonferenz

KAG M-V

Kommunalabgabengesetz Mecklenburg-Vorpommern

KdU

Kosten der Unterkunft und Heizung

KFS

Kreisfreie (und große kreisangehörige Städte)

KGSt

Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement

KPG M-V

Kommunalprüfungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

KommDoppikEG M-V Gesetz zur Einführung der Doppik im kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen
KLR

Kosten- und Leistungsrechnung

KV M-V

Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern

LHO M-V

Landeshaushaltsordnung Mecklenburg-Vorpommern

LK

Landkreise

IX

LNOG M-V

Landkreisneuordnungsgesetz

LRHG

Landesrechnungshofgesetz

LVerG

Landesverfassungsgericht

MST Schwerin gGmbH Mecklenburgisches Staatstheater Schwerin gGmbH
n. F.

neue Fassung

NKHR M-V

Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen Mecklenburg-Vorpommern

OVG

Oberverwaltungsgericht

SGB II

Zweites Buch Sozialgesetzbuch

SGB VIII

Achtes Buch Sozialgesetzbuch

SGB XII

Zwölftes Buch Sozialgesetzbuch

SoBEZ

Sondesbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (Bundesergänzungszuweisungen für
die ostdeutschen Länder)

StPlV

Stellenplanverordnung

TOG

Theater- und Orchester GmbH Neubrandenburg/Neustrelitz

TVP

Theater Vorpommern Greifswald/Stralsund

TVöD

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst

Tz./Tzn.

Textziffer(n)

VerfGH

Verfassungsgerichtshof

Verf. M-V

Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern

VG

Verwaltungsgericht

VGR

Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung

VTR

Volkstheater Rostock

VV-Kor

Verwaltungsvorschrift zur Bekämpfung von Korruption in der Landesverwaltung

VzÄ

Vollzeitäquivalent

X

Länderbezeichnungen
BB

Brandenburg

BW

Baden-Württemberg

BY

Bayern

HE

Hessen

MV

Mecklenburg-Vorpommern

NI

Niedersachsen

NW

Nordrhein-Westfalen

RP

Rheinland-Pfalz

SH

Schleswig-Holstein

SL

Saarland

SN

Sachsen

ST

Sachsen-Anhalt

TH

Thüringen

FO

Durchschnitt der Flächenländer Ost ohne MV (BB, SN, ST und TH)

FFW

Durchschnitt der finanzschwachen Flächenländer West (NI, RP, SL und SH)

D

Deutschland

Bezeichnungen der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte sowie der
Altlandkreise
HGW

Universitäts- und Hansestadt Greifswald

NB

Neubrandenburg

HRO

Hansestadt Rostock

LH SN

Landeshauptstadt Schwerin

HST

Hansestadt Stralsund

HWI

Hansestadt Wismar

DBR

Landkreis Bad Doberan

DM

Landkreis Demmin

GÜ

Landkreis Güstrow

LWL

Landkreis Ludwigslust

MST

Landkreis Mecklenburg-Strelitz

MÜR

Landkreis Müritz

NVP

Landkreis Nordvorpommern

NWM

Landkreis Nordwestmecklenburg

OVP

Landkreis Ostvorpommern

PCH

Landkreis Parchim

RÜG

Landkreis Rügen

UER

Landkreis Uecker-Randow

XI

Bezeichnungen der Landkreise
NWM

Landkreis Nordwestmecklenburg

LP

Landkreis Ludwigslust-Parchim

LRO

Landkreis Rostock

VR

Landkreis Vorpommern-Rügen

MSP

Landkreis Mecklenburgische Seenplatte

VG

Landkreis Vorpommern-Greifswald

XII

I.

Einleitung

1

Rechtliche Rahmenbedingungen der Kommunalprüfung

(1)

Nach Art. 68 Abs. 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Verf.

M-V) überwacht der Landesrechnungshof die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des
Landes. Er untersucht hierbei die Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen
Verwaltung. Ferner ist der Landesrechnungshof auch zuständig, soweit Stellen außerhalb der
Landesverwaltung und Private Landesmittel erhalten oder Landesvermögen oder Landesmittel verwalten.
Der Landesrechnungshof überwacht nach Art. 68 Abs. 4 Verf. M-V auch die Haushalts- und
Wirtschaftsführung der kommunalen Körperschaften und der übrigen juristischen Personen
des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes unterstehen.
(2)

Demgegenüber ist nach §§ 4 ff. Kommunalprüfungsgesetz (KPG M-V) der Landes-

rechnungshof für die überörtliche Prüfung der kommunalen Körperschaften verantwortlich,
die der unmittelbaren Rechtsaufsicht des Landes unterliegen (kreisfreie und große kreisangehörige Städte sowie Landkreise). Im Übrigen ist der Landrat gemäß § 6 KPG M-V für die
überörtliche Prüfung der kommunalen Körperschaften zuständig, für deren Rechtsaufsicht er
verantwortlich ist.
Der Landesrechnungshof kann darüber hinaus Querschnittsprüfungen im Benehmen mit dem
Ministerium für Inneres und Sport1 durchführen.
(3)

Bei der überörtlichen Prüfung wird insbesondere festgestellt, ob
•

die Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie die sonstige Verwaltungstätigkeit der
kommunalen Körperschaft und ihrer Sondervermögen den Rechtsvorschriften und
den Weisungen der Aufsichtsbehörden entsprechen (Ordnungsprüfung),

•

die Kassengeschäfte ordnungsgemäß geführt werden (Kassenprüfung) und

•

die Verwaltung der kommunalen Körperschaft oder ihre Sondervermögen sachgerecht und wirtschaftlich geführt wird (Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfung).

(4)

Der Umgang mit den Prüfungsergebnissen obliegt letztlich den kommunalen Körper-

schaften, sie können zudem als Grundlage für Entscheidungen der Kommunalaufsicht dienen.
1

Im Folgenden stets Innenministerium genannt.
1

Auf der Basis der Prüfungsergebnisse sollen Korrekturnotwendigkeiten der bisherigen Verwaltungspraxis und Erfolg versprechende Gestaltungsmöglichkeiten für die künftige Haushalts- und Wirtschaftsführung aufgezeigt werden.
(5)

Aufgrund des Umfanges der Aufgaben und seiner begrenzten Personalressourcen setzt

der Landesrechnungshof bei der Auswahl seiner Prüfungsvorhaben Prioritäten. Bei der Entscheidung über die Prüfungsplanung stützt sich der Landesrechnungshof auf alle ihm zugänglichen Informationen. Dabei bezieht er im Kommunalbereich auch die allgemeine Haushaltslage der Kommunen in seine Überlegungen ein.
(6)

Der jährliche Kommunalfinanzbericht, der ein Teil des Jahresberichts an den Landtag

ist (§ 97 Landeshaushaltsordnung Mecklenburg-Vorpommern [LHO M-V]), wird deshalb mit
einer Darstellung des aktuellen Standes der kommunalen Finanzwirtschaft und deren Entwicklung sowie der Auswertung wesentlicher Änderungen eingeleitet (Abschnitt II und III).
Darüber hinaus nimmt der Landesrechnungshof zu aktuellen Reformdiskussionen Stellung
(Abschnitt IV und V).
(7)

Neben dem zuvor skizzierten allgemeinen Teil des Kommunalfinanzberichts werden

die Ergebnisse zu den überörtlichen Prüfungen sowie die sich daraus ergebenden Empfehlungen in Abschnitt VI vorgestellt. Außerdem enthält der Kommunalfinanzbericht Ergebnisberichte bezüglich der Prüfungen kommunaler Beteiligungen (Abschnitt VII).
In diesen Abschnitten nimmt der Landesrechnungshof die Fälle auf, die für die Entlastung der
Regierung durch den Landtag bedeutsam sein könnten (Art. 67 Absatz 3 Verf. M-V).2
(8)

Sowohl das Innenministerium als oberste Rechtsaufsicht als auch das Finanzministeri-

um Mecklenburg-Vorpommern sind zum Entwurf des Kommunalfinanzberichts angehört
worden. Gleichzeitig haben die Geschäftsstellen der kommunalen Landesverbände Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Die Hinweise der angehörten Ministerien sowie der Geschäftsstellen der kommunalen Landesverbände wurden im vorliegenden Bericht bzw. werden
bei der Erstellung künftiger Kommunalfinanzberichte berücksichtigt.

2

2

Für weitere Informationen bezüglich des verfassungsrechtlichen Auftrages und der rechtlichen Stellung sowie der Organisation, der Aufgaben sowie der Arbeitsweise des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern siehe Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2012): Grundlagen der Finanzkontrolle
und der öffentlichen Haushaltswirtschaft in Mecklenburg-Vorpommern.

2

Vorbemerkungen

(9)

Die Analyse der finanzwirtschaftlichen Entwicklung und der finanziellen Situation der

kommunalen Haushalte Mecklenburg-Vorpommerns basiert vor allem auf der Kassenstatistik
des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern (Kassenstatistik) und der Kassenstatistik
des Statistischen Bundesamtes (GFK).
Die notwendige länderübergreifende Vergleichbarkeit der Haushaltsdaten, die der durchgeführten Benchmarkingmethode zugrundeliegen, machen einen Rückgriff auf die GFK notwendig.
Daher ist die vom Innenministerium und vom Landkreistag für wünschenswert erachtete
durchgehende Verwendung der Kassenstatistik des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern nicht möglich.
(10)

Zu berücksichtigen ist, dass im Gegensatz zu der Veröffentlichung des Statistischen

Amtes Mecklenburg-Vorpommern das Statistische Bundesamt auf Bundesebene nicht alle relevanten Gruppierungen in den Ergebnistabellen der kommunalen Ebene darstellt. Dies sind
vor allem Zahlungen, die durch Leistungen nach dem Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) durch die neu eingeführten Gruppierungen (192, 193, 786,
787) abgebildet werden. Ein Teil der Leistungen sind direkte Zahlungen des Bundes an die relevanten kommunalen Stellen. Um einen ganzheitlichen Überblick im Sinne eines Gesamthaushaltes (Bund, Länder und Kommunen) zu erhalten, weist das Statistische Bundesamt diese Leistungen lediglich auf der Ebene des Bundes nach. Diese Leistungen sind deshalb in der
GFK nicht enthalten. Aus diesem Grund bestehen geringfügige Abweichungen zwischen der
GFK und der Kassenstatistik, die zum Beispiel am Finanzierungssaldo erkennbar werden.
Wenn möglich, werden die Quellen der Abweichungen kenntlich gemacht.
(11)

Bei der Kassenstatistik des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern ist zusätz-

lich zu beachten, dass wegen der Landkreisneuordnung 2011 in Mecklenburg-Vorpommern
aus methodischen Gründen zum Teil auf die Darstellung von vergleichbaren finanzstatistischen Vorjahresangaben verzichtet wurde, da es beispielsweise keine Vorjahresangaben für
die neuen Landkreise gibt. Auf die Darstellung und folglich auch auf eine Veröffentlichung

3

der Finanzlage der neuen großen kreisangehörigen Städte im Rahmen der kommunalen Kassenstatistik hat das Statistische Amt Mecklenburg-Vorpommern zunächst gänzlich verzichtet.3
(12)

Die Landesregierung wird daher ersucht, dafür Sorge zu tragen, dass zukünftig auch

die Daten der großen kreisangehörigen Städte regelmäßig im Rahmen der kommunalen Kassenstatistik finanzstatistisch ausgewertet und veröffentlicht werden, da diese Kommunen wegen ihrer zentralen Funktion eine herausragende Stellung in Mecklenburg-Vorpommern einnehmen.
(13)

Die Ergebnisse der Kassenstatistik und der GFK des Jahres 2011 bilden in diesem

Kommunalfinanzbericht wie gewohnt die Kernhaushalte der Kommunen ab.
Seit einigen Jahren beeinträchtigen jedoch Ausgliederungen von Aufgabenbereichen in Eigenbetriebe oder Eigengesellschaften aus den Kernhaushalten die Datenqualität zunehmend, da
durch die unterschiedlichen Ausgliederungen die Haushaltsstrukturen der Kernhaushalte nicht
mehr ohne weiteres vergleichbar sind. Deswegen hat das Statistische Bundesamt erstmals
auch die Daten für das Jahr 2011 einschließlich der Extrahaushalte (der kommunalen Fonds,
Einrichtungen und Unternehmen des Staatssektors) gemäß dem sogenannten Schalenkonzept4
veröffentlicht. Damit soll die finanzwirtschaftliche Situation der Länder und Kommunen besser abgebildet werden. Zusätzlich soll dadurch die Vergleichbarkeit der finanzstatistischen
Länderzahlen erhöht werden.
(14)

Der Landesrechnungshof wird in den zukünftigen Kommunalfinanzberichten ebenfalls

die Kern- und Extrahaushalte der Kommunen statistisch aufbereiten. In diesem Jahr hat er davon Abstand genommen, um die aus den zuvor veröffentlichten Kommunalfinanzberichten
bekannten Zeitreihen fortzuführen. Dies ermöglicht, die Daten über einen längeren Zeitraum
darzustellen und Entwicklungen auszuwerten.

3

4

4

Das Statistische Amt Mecklenburg-Vorpommern hat dem Landesrechnungshof dankenswerterweise mittlerweile mithilfe einer Sonderauswertung die Daten für die ehemaligen und nun großen kreisangehörigen Städte
(Hansestädte Wismar, Stralsund und Greifswald sowie Stadt Neubrandenburg) zur Verfügung gestellt, die
schon bei der Erstellung dieses Berichts berücksichtigt wurden.
Das Modell des Schalenkonzepts stellt den Rahmen für die Integration von öffentlichen Haushalten und öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen dar. Zugleich wird damit die Verbindung zum Sektor
Staat im Sinne des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) hergestellt. Das
Schalenkonzept besteht aus einem Kern, den die Haushalte von Bund, Ländern, Gemeinden/Gv. und die So zialversicherung bilden. Die mittlere Schale umfasst die sogenannten Extrahaushalte (öffentlichen Fonds,
Einrichtungen und Unternehmen), die nach den Regeln des ESVG zum Staatssektor zählen. Kern- und Extrahaushalte werden zum öffentlichen Gesamthaushalt zusammengefasst. Die äußere Schale enthält alle sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (Angaben vom Statistischen Bundesamt entnommen, vgl. Statistisches Bundesamt (2012): Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts 1.-4. Vierteljahr, Fachserie 14, Reihe 2, S. 48).

Ferner sind die Abweichungen der Ergebnisse für die Kernhaushalte zu den Ergebnissen für
die Kern- und Extrahaushalte für Mecklenburg-Vorpommern relativ gering, so dass trotz der
alleinigen Auswertung der Kernhaushalte die Fehlerquote vertretbar bleibt.
(15)

Über die beiden Kassenstatistiken hinaus werden auch sonstige Finanz-, Personal-

oder Schuldenstatistiken des Statistischen Bundesamtes und des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern genutzt. Dabei wird auch Datenmaterial verwendet, das auf Anfrage
des Landesrechnungshofes vom Statistischen Bundesamt oder Statistischen Amt Mecklenburg-Vorpommern zur Verfügung gestellt wurde.
(16)

Um eine übersichtliche Darstellung zu gewährleisten, wurden die Zahlenangaben

grundsätzlich gerundet. Differenzen in den nachstehenden Berechnungen und Beträgen sind
Rundungen geschuldet.
(17)

Für den interkommunalen Vergleich wird vor allem die auf die Einwohnerzahl bezo-

gene Kennzahl herangezogen, die es ermöglicht, größenbedingte Unterschiede zu berücksichtigen und Vergleichbarkeit herzustellen. Für den zeitlichen Vergleich wird u. a. auf Veränderungsraten zurückgegriffen, die es erlauben, Aussagen über die Entwicklung bestimmter
Kennziffern zu tätigen. Als Basis dienen generell die Bevölkerungszahlen des Statistischen
Bundesamtes jeweils zum 30. Juni des betreffenden Jahres.
(18)

Die hiesigen einwohnerbezogenen Daten werden ferner mit Durchschnittswerten ver-

glichen, die entweder für die Kommunen der vier finanzschwachen Westflächenländer (Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig-Holstein)5 oder für die Kommunen der
übrigen ostdeutschen Länder (Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen)6 gebildet werden.
(19)

Die Kommunen der finanzschwachen Ostländer werden als Referenz herangezogen,

weil diese, wie auch die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns, an umfangreichen
fiskalischen Leistungen infolge des teilungsbedingten Aufbauprozesses partizipieren. Außerdem werden die Kommunen der finanzschwachen Westflächenländer als Benchmark verwendet, da die hiesigen Kommunen mit dem Auslaufen des Solidarpaktes II im Jahr 2020 perspektivisch über ein ähnliches einwohnerbezogenes Einnahmeniveau verfügen werden. Zusätzlich sind die Anpassungsfortschritte des Landes Mecklenburg-Vorpommerns und seiner

5
6

FFW ist die Abkürzung für den Durchschnitt der Kommunen der finanzschwachen Flächenländer West.
FO steht für den Durchschnitt der Kommunen der übrigen ostdeutschen Flächenländer.
5

Kommunen an die FFW der Maßstab für die Bewertung des Mitteleinsatzes der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ)7.
(20)

Die Bildung von diesen Durchschnittswerten führt zusätzlich noch dazu, dass struktu-

relle Unterschiede ausgeglichen und die analysierten Daten dadurch aussagekräftiger werden.
Ferner werden die mit diesem Ansatz ermittelten Unterschiede in Form von Mehr- bzw. Minderausgaben auf die Einwohnerzahl Mecklenburg-Vorpommerns hochgerechnet.
(21)

Ziel dieses Benchmark-Ansatzes ist es, strukturell bedingte, statistische Unterschiede

hervorzuheben und die gewonnenen Erkenntnisse zu nutzen, um Effizienzpotenziale bzw.
Handlungsbedarfe für Konsolidierungsmaßnahmen kenntlich zu machen und dann daraus gegebenenfalls Empfehlungen abzuleiten.

7

6

Die SoBEZ dienen gemäß § 11 Abs. 3 FAG zur Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten aus dem bestehenden infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft.
Mecklenburg-Vorpommern hat 2011 rd. 850 Mio. Euro im Rahmen der SoBEZ erhalten. Die Kommunen
partizipieren von dieser Zuweisungssumme im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs gemäß § 7 Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (FAG M-V).

II.

Lage der kommunalen Finanzwirtschaft MecklenburgVorpommerns

1

Strukturelle Rahmenbedingungen

(22)

Mit dem Gesetz zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreis-

freien Städte des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Kreisstrukturgesetz) und dem dort enthaltenen Landkreisneuordnungsgesetz (LNOG M-V) vom 12. Juli 2010 besteht MecklenburgVorpommern seit dem 4. September 2011 aus zwei kreisfreien Städten (Hansestadt Rostock
und Landeshauptstadt Schwerin) und aus sechs Landkreisen (Nordwestmecklenburg, Ludwigslust-Parchim, Landkreis Rostock, Mecklenburgische Seenplatte, Vorpommern-Rügen
und Vorpommern-Greifswald).
(23)

Sowohl Analysen des Landesrechnungshofes als auch verschiedene Untersuchungen

der Landesregierung haben gezeigt, dass durch die Vergrößerung der kommunalen Körperschaften erhebliche Einsparungen bei den Personalausgaben wie auch beim Verwaltungs- und
Betriebsaufwand zu erwarten sind.
(24)

Der Landesrechnungshof hat 2012 begonnen, den Umsetzungsprozess der Kreisge-

bietsreform im Rahmen einer Prüfung der neuen Landkreise Vorpommern-Greifswald und
Vorpommern-Rügen zu begleiten, um den Landkreisen bei der Erreichung der Ziele der
Kreisgebietsreform zu unterstützen.
(25)

Im Zuge der Kreisgebietsreform wurden verschiedene Aufgaben vom Land an die

neuen Kreise übertragen. Das Ziel dabei war, die Effizienz bei der Aufgabenerledigung zu erhöhen (Funktionalreform). Nach dem Aufgabenzuordnungsgesetz (AufgZuordG M-V) übernehmen die Landkreise seit dem 1. Juli 2012 insbesondere die Gewährung von Leistungen
nach dem Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz sowie die Aufgaben des überörtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe.
(26)

In dem nachfolgenden Abschnitt werden zunächst kurz strukturelle Rahmen-

bedingungen erläutert, die einen Erklärungsbeitrag für die im Abschnitt II dargestellte kommunale Finanzsituation Mecklenburg-Vorpommerns zu leisten vermögen.
(27)

Die wesentlichen Faktoren, die die strukturellen Rahmenbedingungen beschreiben,

sind die Wirtschaftsentwicklung und Wirtschaftskraft, die demografische Entwicklung, der
Arbeitsmarkt sowie der Sozialbereich. Diese Faktoren, die bestimmte, kurzfristig nur gering-

7

fügig beeinflussbare Merkmale zeigen, müssen bei der Beurteilung der kommunalen Finanzsituation beachtet werden.8
(28)

Das preisbereinigte Bruttoinlandsprodukt (BIP) als Indikator für die volkswirtschaftli-

che Gesamtleistung stieg in Mecklenburg-Vorpommern 2011 gegenüber dem Vorjahr um
1,3 Prozent. In Brandenburg und Sachsen-Anhalt lag die Wachstumsrate hingegen bei
2,4 Prozent, in Sachsen bei 2,7 Prozent und in Thüringen bei 3,4 Prozent. Auch im bundesweiten Vergleich des Wirtschaftswachstums nahm Mecklenburg-Vorpommern den letzten
Platz ein. Damit kann festgehalten werden, dass Mecklenburg-Vorpommern zwar weniger negativ vom konjunkturellen Abschwung in 2009 betroffen war, zugleich aber auch deutlich weniger am konjunkturellen Aufschwung 2011 partizipiert. Ursache dafür ist der relativ geringe
Anteil exportorientierter Industrieunternehmen (vgl. Tabelle 1).
Tabelle 1: Veränderung des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts in Mecklenburg-Vorpommern
und den FO sowie FFW, 2009-2011, in Prozent 9
BB

MV

SN

ST

TH

NI

RP

SL

SH

2009

-3,4

-0,3

-4,1

-5,6

-5,3

-4,0

-4,5

-11,9

-2,1

2010

1,9

0,3

1,9

2,0

2,9

4,9

3,4

3,9

0,4

2011

2,4

1,3

2,7

2,4

3,4

3,3

3,3

4,1

2,1

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder; eigene Berechnungen.

(29)

In Abbildung 1 ist deutlich zu erkennen, dass die Wirtschaftskraft in sämtlichen west-

deutschen Flächenländern ungleich höher ist als in den ostdeutschen Ländern. Die Wirtschaftskraft Mecklenburg-Vorpommerns ist Pro-Kopf mit 21.363 Euro die geringste.

8

9

8

Vgl. Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (2012): Kommunale Kassenkredite – hohe Belastung jetzt, hohes Risiko für die Zukunft, in: BBSR-Analysen KOMPAKT 07/2012.
Abweichende Angaben gegenüber den Landes- und Kommunalfinanzberichten der Vorjahre sind auf die Revision der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zurückzuführen.

Abbildung 1: Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen im Ländervergleich, 2011, in Euro je Einwohner
55.000

52.731

50.000

in Euro je EW

45.000

42.505

40.000

37.616
34.943 35.545

35.000

31.893

25.000

28.311

28.306

30.000

30.059

29.153
25.967

22.051 21.363 22.970 22.336 21.608

20.000
15.000
10.000
5.000
0
BB

MV

SN

ST

TH

BW

BY

HE

NI

NW

RP

SL

SH

B

HB

HH

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder; eigene Berechnungen.

(30)

Der Abstand zu Sachsen (22.970 Euro je Einwohner), Sachsen-Anhalt (22.336 Euro je

Einwohner), Thüringen (21.608 Euro je Einwohner) und Brandenburg (22.051 Euro je Einwohner) ist jedoch relativ gering, so dass diese Länder über ähnliche strukturelle und ökonomische Rahmenbedingungen verfügen wie Mecklenburg-Vorpommern.
(31)

Bei den zuvor genannten Daten ist darauf hinzuweisen, dass die Daten für den Zeit-

raum von 2008 bis 2011 im Jahr 2011 turnusmäßig und im Rahmen europäischer Rechtsvorschriften sowie auf Grundlage internationaler Standards überarbeitet worden sind. Dabei wurden die Ergebnisse der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR), darunter auch das
Bruttoinlandsprodukt, durch revidierte Daten und Statistiken sowie durch andere Berechnungsmethoden ermittelt. Zu den in größerem Umfang verwendeten Daten gehören zum Beispiel genauere Strukturerhebungen im Dienstleistungsbereich. Dadurch unterscheiden sich die
revidierten Länderergebnisse des Bruttoinlandsprodukts zum Teil erheblich von den bisher
veröffentlichten Daten. Insbesondere das Niveau des Bruttoinlandsprodukts der ostdeutschen
Länder war in der Vergangenheit scheinbar überzeichnet. Dementsprechend war auch die
Wirtschaftskraft Mecklenburg-Vorpommerns zu hoch ausgewiesen. Im Vergleich zu den Ergebnissen vor der Revision ist für Mecklenburg-Vorpommern ein um rd. 4,5 Prozent niedrigeres Bruttoinlandsprodukt für das Jahr 2011 festzustellen.
Diese Differenzen könnten zukünftig Auswirkungen auf bundesweite finanzpolitische Entscheidungen haben, da sich nunmehr der Angleichungsprozess der ostdeutschen Flächenländer an das BIP der westdeutschen Flächenländer statistisch negativ darstellt.

9

(32)

Die finanzielle Lage der privaten Haushalte spiegelt sich u. a. auch durch das verfüg-

bare Pro-Kopf-Einkommen10 wider und kann die schwierigen sozioökonomischen Rahmenbedingungen in Mecklenburg-Vorpommern bestätigen.
Die Daten liegen derzeit bis zum Jahr 2009 vor und weisen für Mecklenburg-Vorpommern
einen Wert von 15.226 Euro je Einwohner auf. Gemessen am Bundesdurchschnitt stehen den
privaten Haushalten Mecklenburg-Vorpommerns damit nur 80,2 Prozent an Einkommen zur
Verfügung. Mithin bildet Mecklenburg-Vorpommern beim Einkommen im Ländervergleich
das Schlusslicht (vgl. Abbildung 2).11
Abbildung 2: Verfügbares Einkommen der privaten Haushalte Mecklenburg-Vorpommerns, 2009, in
Euro je Einwohner
18.983

21.000
20.000

15.226

15.793

15.039

15.417

14.619

15.086

13.919

14.000

14.922

16.148

15.051

14.853

14.361

15.197

15.087

15.607

15.241

15.070

15.000

15.711

16.000

14.772

in Euro je EW

17.000

15.290

18.000

16.177

19.000

13.000
12.000
11.000
10.000
9.000
8.000
KFS
NB
LH SN HWI
HGW HRO
HST

LK

DBR
GÜ
MST
NVP
OVP
RÜG
DM
LWL
MÜR NWM
PCH
UER

MV

D

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

(33)

Innerhalb des Landes wird beim verfügbaren Einkommen ein Ost-West-Gefälle deut-

lich: Über das geringste Einkommen verfügten die Einwohner im Altlandkreis Uecker-Randow mit 13.919 Euro je Einwohner. Das Einkommen lag damit noch weit unter dem Durchschnitt aller Altlandkreise mit 15.197 Euro je Einwohner, während das höchste einwohnerbezogene Einkommen im Altlandkreis Bad Doberan mit 16.177 Euro zu verzeichnen war.
(34)

Bei der Betrachtung der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte ist bemer-

kenswert, dass die Stadt Neubrandenburg mit 15.711 Euro je Einwohner das höchste verfügbare Einkommen der privaten Haushalte aufweist. Über dem Landesdurchschnitt in Höhe von
15.226 Euro lag das verfügbare Einkommen je Einwohner außerdem in der Hansestadt Ro10

11

10

Bei der Berechnung des verfügbaren Einkommens werden geleistete Einkommen- und Vermögenssteuern sowie Sozialabgaben abgezogen und empfangene monetäre Sozialleistungen hinzuaddiert.
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2011
(Teil 2) – Landesfinanzbericht 2011, S. 25 ff.

stock (15.241 Euro je Einwohner) und in der Landeshauptstadt Schwerin (15.607 Euro je Einwohner).
(35)

Festzuhalten bleibt, dass die Spreizung des verfügbaren Einkommens der privaten

Haushalte im kreisangehörigen Raum demnach wesentlich höher ist als unter den kreisfreien
und großen kreisangehörigen Städten.
Das höhere verfügbare Einkommen in den Ober- und Mittelzentren deutet daraufhin, dass die
Zentren in Mecklenburg-Vorpommern von hoher Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes sind.
(36)

Mecklenburg-Vorpommern ist als das einwohnerschwächste ostdeutsche Land von ei-

nem permanenten Bevölkerungsrückgang betroffen. So verringerte sich auch im Vergleich
zum Jahr 2010 die Bevölkerung nochmals um 8.860 Einwohner auf 1.637.679 (Stichtag
30. Juni 2011).
Damit beträgt der Anteil Mecklenburg-Vorpommerns an der Gesamtbevölkerung Deutschlands nur noch 2,00 Prozent. Im Jahr 1995 betrug diese Relation noch 2,24 Prozent.
(37)

Die 4. Landesprognose, die die Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpom-

mern für den Zeitraum von 2006-2030 beschreibt, prognostiziert in der mittleren Variante,
dass die Bevölkerung 2030 nur noch rd. 1.451.887 Einwohner betragen wird. 12 Dies bedeutet
einen nochmaligen Einwohnerverlust im Vergleich zu 2011 in Höhe von 185.792 Einwohnern, was nahezu der Einwohnerzahl der Hansestadt Rostock entspricht.
(38)

Der Schrumpfungsprozess verläuft in den kreisfreien Städten und Landkreisen sehr

unterschiedlich. Während zum Beispiel die Stadt Neubrandenburg bis 2030 voraussichtlich
23 Prozent ihrer Einwohner verlieren wird, bleibt die Einwohnerzahl der Landeshauptstadt
Schwerin vergleichsweise konstant, da nur ein Rückgang von rd. 5 Prozent erwartet wird.
(39)

Hervorzuheben ist zudem, dass die Bevölkerung der Hansestädte Rostock (+3 Prozent)

und Greifswald (+11 Prozent) voraussichtlich zunimmt. Bei den Landkreisen werden durchgängig starke Verluste erwartet. Der Altlandkreis Nordvorpommern wird demnach bis 2030
rd. 24 Prozent seiner Einwohner verlieren, der Altlandkreis Demmin sogar 38 Prozent (vgl.
Abbildung 3).

12

In der pessimistischen Variante wird ein Rückgang der Bevölkerung in 2030 auf 1.312.105 Einwohner vorausgesagt. Bei der optimistischen Variante wird hingegen eine Bevölkerungsgröße von 1.564.392 Einwohner
im Jahr 2030 erwartet.
11

Abbildung 3: Bevölkerungsentwicklung der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern nach der amtlich koordinierten Vorausschätzung, 2006 bis 2030, in Prozent
LK
UER
RÜG
PCH
OVP
NWM
NVP
MÜR
MST
LWL
GÜ
DM
DBR
KFS
HWI
HST
SN
HRO
NB
HGW

-20%
-15%
-16%
-26%
-17%
-6%
-24%
-15%
-35%
-12%
-26%
-38%

-45%

-12%
-2%
0%
-5%
-5%
3%
-23%
11%

-35%

-25%

-15%

-5%

5%

15%

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

(40)

Dieser Rückgang hat über den Mechanismus des Länderfinanzausgleichs und kommu-

nalen Finanzausgleichs direkt Auswirkungen auf die finanzielle Situation der Kommunen, da
die Bevölkerungszahl die Basis zur Berechnung der Ausgleichszahlungen darstellt.
Zusätzlich zum Bevölkerungsrückgang muss auch die Altersstrukturveränderung in Mecklenburg-Vorpommern beachtet werden. Im Jahr 2030 wird voraussichtlich die Bevölkerungsgruppe der über 64-jährigen 36,2 Prozent oder rd. 526.000 Einwohner betragen. Dies entspricht einer Steigerung bezogen auf das Basisjahr 2006 von 15,6 Prozent.
Daher müssen die Kommunen auch mit geringeren Steuereinnahmen beispielsweise bei der
Einkommensteuer rechnen, da vor allem die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter sinkt.
(41)

Auf der Ausgabeseite können die Kommunen finanziell belastet werden, da ein dem

Bevölkerungsrückgang angepasster Rückbau kommunaler Infrastruktur häufig nicht möglich
ist. Kostenremanenzen (höhere Pro-Kopf-Kosten) sind daher zu erwarten.13
(42)

Die Landesregierung muss die demografische Entwicklung bei der Ausgestaltung der

Förderpolitik berücksichtigen. Insbesondere sollte der Rückbau kommunaler Infrastruktur unterstützt sowie bei dem Ausbau und Erhalt der kommunalen Infrastruktur geprüft werden, ob
die geförderten Projekte im Hinblick auf die Bevölkerungsentwicklung in den Kommunen
langfristig tragbar sind.

13

12

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2009): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2009
(Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2009, S. 29 ff.

Dies trifft insbesondere auf Kommunen und Gebiete zu, die von einem erheblichen Einwohnerrückgang betroffen sind. Beispielhaft sind vor allem die Stadt Neubrandenburg und der Altlandkreis Demmin zu nennen (vgl. Abbildung 3).
(43)

Folglich müssen die Kommunen jedoch ebenso bereit sein, ihre kommunalen Angebo-

te an die geringeren Bedarfe anzupassen. Dies bedeutet zum Beispiel, auf freiwillige Ausgaben zu verzichten, um Kosten zu senken und damit die finanzielle Handlungsfähigkeit aufrecht zu erhalten. Darüber hinaus sind insbesondere diejenigen kommunalen Pflichtaufgaben
in die Konsolidierungsstrategien einzubeziehen, die überwiegend nur das „ob“ und nicht abschließend das „wie“ der kommunalen Aufgabenwahrnehmung regeln. Einsparerfolge bei
pflichtigen Aufgaben erhöhen die Disponibilität der kommunalen Haushalte und erlauben
Konsolidierungen trotz pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben. Das Land sollte regelmäßig
überprüfen, ob und wie der pflichtige Aufgabenkatalog der Kommunen reduziert werden
kann.
(44)

Die SGB II-Quote, die die Summe von Beziehern von Leistungen nach dem Zweiten

Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) in Relation zur Bevölkerung unter 65 Jahren darstellt, kann
ein Indikator für den Arbeitsmarkt und der räumlichen sowie sozialdemografischen Verteilung von Hilfebedürftigkeit sein (vgl. Abbildung 4).
Abbildung 4: SGB II-Quote im Ländervergleich, 2011, in Prozent
22

20,9

20
16,3

in Prozent

16
14

18,0

17,3

18

14,3

13,9

12,9
11,9

12

11,3
9,7

10

9,7

10,1

8,5

8

7,1

6

5,2

4,4

4
2
0
BB

MV

SN

ST

TH

BW

BY

HE

NI

NW

RP

SL

SH

B

HB

HH

Quelle: Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister; eigene Berechnungen.

(45)

Mit einer SGB II-Quote von 16,3 Prozent wies Mecklenburg-Vorpommern im Jahr

2011 nach Sachsen-Anhalt (17,3 Prozent) den zweithöchsten Wert der Flächenländer auf.
Dies charakterisiert eine hohe Arbeitslosigkeit und weist auf eine schwierige sozioökonomische Lage in Mecklenburg-Vorpommern hin. Das Ungleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt,
13

das hohe Transferleistungen bewirkt, ist ein unmittelbarer Kostenfaktor für die kommunalen
Haushalte. So werden die Haushalte der Kommunen zum Beispiel durch die Kosten der Unterkunft und Heizung (KdU) belastet, die u. a. von der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften im
Rechtskreis nach dem SGB II abhängen.
(46)

Ein ähnliches Bild ergibt sich bei der Betrachtung der Anzahl der Bedarfsgemein-

schaften je 1.000 Privathaushalte, wie in der nachfolgenden Abbildung 5 deutlich wird. Im
Jahr 2010 wurden in Mecklenburg-Vorpommern 150 von 1.000 Haushalten zu den Bedarfsgemeinschaften nach dem SGB II gezählt. Damit nahm Mecklenburg-Vorpommern vor Sachsen-Anhalt den vorletzten Rang unter den Flächenländern ein.
Abbildung 5: Bedarfsgemeinschaften je 1.000 Privathaushalte im Ländervergleich, 2010, Jahresdurchschnitt
167

BG je 1.000 Privathaushalte

160
140

154

150

143

133
126
115

120

110
98

100

92

86

80

87

74
65

60

51

44

40
20
0
BB

MV

SN

ST

TH

BW

BY

HE

NI

NW

RP

SL

SH

B

HB

HH

Quelle: Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister; eigene Berechnungen.

(47)

Gegenüber dem Jahr 2009, in dem noch 154 von 1.000 Haushalten zu den Bedarfsge-

meinschaften in Mecklenburg-Vorpommern gezählt werden mussten, hat sich diese Quote nur
geringfügig verbessert.14
(48)

Die hohe SGB II-Quote kann tendenziell ein Indiz für weitere kommunale Haushalts-

belastungen, wie beispielsweise für die Ausgaben nach dem Achten Buch Sozialgesetzbuch
(SGB VIII [Jugendhilfe]) oder für Ausgaben nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch
(SGB XII [Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung]) sein.

14

14

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2011
(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2011, S. 11.

2

Entwicklung des kommunalen Gesamthaushaltes

(49)

Ein erster Überblick über die finanzielle Situation der Kommunen Mecklenburg-

Vorpommerns lässt sich am Finanzierungssaldo, der aus dem Saldo der bereinigten Einnahmen und Ausgaben gebildet wird, ablesen (vgl. Abbildung 6).
Abbildung 6: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben sowie Finanzierungssaldo der Gemeinden/Gv. in
Mecklenburg-Vorpommern, 2003-2011, in Mio. Euro
Finanzierungssaldo

Bereinigte Einnahmen

Bereinigte Ausgaben

4.000

700

3.900

600

3.800

500

3.700

400

3.600

300

3.500

224

200

3.400
82

79

100
0

in Mio. Euro

in Mio. Euro

800

-62

26

-28

-29

2005

2006

39

3.300
19

3.200

-100

3.100
2003

2004

2007

2008

2009

2010

2011

Quelle: Statistisches Bundesamt, GFK; eigene Berechnungen.

(50)

Deutlich erkennbar ist, dass sich der Finanzierungssaldo von seinem Höchstwert von

224 Mio. Euro im Jahr 2008 auf 82 Mio. Euro im Jahr 2009 und auf 39 Mio. Euro im Jahr
2010 verschlechtert hat. Dem Trend folgend war 2011 nur noch ein Überschuss von 19 Mio.
Euro festzustellen.
Der Finanzierungssaldo fiel damit zum fünften Mal in Folge positiv aus, verminderte sich jedoch im Vergleich zum Vorjahr um rd. 20 Mio. Euro auf rd. 19 Mio. Euro.
(51)

Die seit 2007 erreichten positiven Finanzierungssalden haben sich seit 2008 jährlich

vermindert. Abgesehen vom negativen Finanzierungssaldo der Kommunen Brandenburgs
wies die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns unter den ostdeutschen Ländern den
geringsten einwohnerbezogenen Wert auf. Der positive Finanzierungssaldo belegt jedoch,
dass die Kommunen des Landes insgesamt ihre Haushalte ausgleichen konnten.

15

(52)

Die nachstehende Tabelle 2 stellt die Entwicklung und die maßgeblichen Eckdaten der

kommunalen Einnahmen und Ausgaben Mecklenburg-Vorpommerns der Jahre 2007 bis 2011
dar.
(53)

Im Jahr 2011 beliefen sich die bereinigten Einnahmen auf rd. 3.924 Mio. Euro

(+2,3 Prozent, +89 Mio. Euro) und lagen damit sogar über dem bisherigen Höchststand von
2008 in Höhe von rd. 3.910 Mio. Euro. Diese positiv zu bewertende Einnahmesteigerung in
Relation zum Vorjahr wird jedoch durch die auf rd. 3.905 Mio. Euro (+2,9 Prozent,
+109 Mio. Euro) gestiegenen bereinigten Ausgaben wieder zunichte gemacht, da die bereinigten Ausgaben ebenfalls auf einen bislang noch nicht erreichten Höchstwert gestiegen sind.
(54)

Angesichts sinkender Solidarpaktmittel und der demografischen Entwicklung müssen

die Kommunen mit geringeren Einnahmen rechnen und ihre Aufgaben und somit Ausgabenstrukturen anpassen, um ihre Haushalte zukunftsfest zu machen.
(55)

Es ist daher Aufgabe der Kommunen, durch einen nachhaltigen kontinuierlichen Ver-

besserungsprozess die Effizienz der kommunalen Leistungen zu erhöhen, um den Ausgabenanstieg zu begrenzen.
Der Landesrechnungshof hat zum Beispiel in seinen überörtlichen Prüfungen der kreisfreien
und großen kreisangehörigen Städte gezeigt, wie das Personal effektiver eingesetzt werden
könnte. Ebenso hat er dort deutlich gemacht, dass ein Teil der Sozialausgaben auf vermeidbare Steuerungs- und Kontrolldefizite sowie auf bestehende Ineffizienzen bei der Leistungsgewährung zurückzuführen ist.15

15

16

Vgl. zum Beispiel Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2011 (Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2011, S. 42 ff.

Tabelle 2: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden/Gv. in Mecklenburg-Vorpommern, 2007 bis
2011, in Mio. Euro
2007

2008

2009

2010

2011

in Mio. Euro
1. Einnahm en laufe nde Rechnung

2007-2011

2010-2011

Verände rung in %

3.255

3.415

3.375

3.280

3.419

5,0%

4,2%

668

736

716

757

830

24,2%

9,6%

Zuw eisungen vom Land

1.878

1.956

1.922

1.783

1.815

-3,3%

1,8%

Zuw eisungen vom Bund

35

39

44

43

48

39,1%

11,6%

301

291

283

283

283

-6,0%

0,0%

2. Einnahm en de r Kapitalre chnung

462

495

458

555

506

9,5%

-8,8%

darunter:
Zuw eisungen und Zuschüsse für
Investitionen vom Land
Erlöse aus Vermögensveräußerungen

279

297

301

331

295

5,7%

-10,9%

67

72

57

65

66

-1,0%

1,5%

3. Bereinigte Einnahmen (1. + 2.)

3.717

3.910

3.833

3.835

3.924

5,6%

2,3%

4. Ausgabe n laufende Re chnung

3.057

3.120

3.182

3.207

3.332

9,0%

3,9%

Personalausgaben
Lauf ender Sachaufw and

831
673

866
683

903
702

889
724

902
800

8,5%
18,9%

1,5%
10,5%

Lfd. Zuw eisungen und Zuschüsse

723

777

788

821

835

15,4%

1,7%

Zinsausgaben

113

115

92

82

78

-31,2%

-4,9%

1.039

1.037

1.084

1.091

1.113

7,1%

2,0%

581

566

569

589

573

-1,4%

-2,7%

Sachinvestitionen
- Baumaßnahmen
Zuw eisungen und Zuschüsse für
Investitionen

455
398

409
351

417
361

432
379

437
375

-4,0%
-5,7%

1,2%
-1,1%

109

114

113

132

107

-1,5%

-18,9%

6. Bereinigte Ausgaben (4. + 5.)

3.638

3.686

3.751

3.796

3.905

7,3%

2,9%

198

295

193

73

87

-56,1%

19,2%

202

185

191

155

148

-26,6%

-4,5%

248

271

256

214

196

-21,0%

-8,4%

2.233

2.139

2.051

1.968

1.906

-14,7%

-3,2%

547

497

485

499

524

-4,2%

5,0%

79

224

82

39

19

-75,9%

-51,3%

darunter:
Steuern u. steuerähnliche Einnahmen

Gebühren, sonstige Entgelte

darunter:

Sozialausgaben*
5. Ausgabe n der Kapitalrechnung
darunter:

Saldo der laufenden Rechnung
Einnahmen aus Krediten und
inneren Darlehen
Schuldentilgung
Schulden am 31.12.
Kassenverstärkungskredite am 31.12.

7. Finanzierungssaldo (3. ./. 6.)

Quelle: Statistisches Bundesamt, GFK; Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.
* Ohne die Aufwendungen der Optionskommune Ostvorpommern für Grundsicherung für Arbeitssuchende, die der Bund trägt.
Inklusive des optierenden Landkreises fallen die Sozialausgaben um rd. 60 Mio. Euro höher aus.

17

(56)

Die Einnahmen der laufenden Rechnung betrugen im Berichtszeitraum 3.419 Mio.

Euro (+4,2 Prozent, +139 Mio. Euro), womit die noch im Vorjahr rückläufige Entwicklung
gestoppt werden konnte.
Bemerkenswert ist die Entwicklung der Einnahmen der Kapitalrechnung, die auf rd. 506 Mio.
Euro (-8,8 Prozent, -49 Mio. Euro) gesunken sind, wobei die Verringerung tendenziell mit
dem Auslaufen des Konjunkturpaketes II zusammenhängt (vgl. Abbildung 7).
Abbildung 7: Veränderungen wesentlicher Einnahmepositionen im Vergleich 2011 zum Vorjahr, in
Mio. Euro
Einnahmen lauf enden Rechnung

139

darunter:
Steuern und steuerähnliche Einnahmen

73

Zuweisungen v om Land

32

Zuweisungen v om Bund

5

Gebühren, sonstige Entgelte

0

Einnahmen Kapitalrechnung

-49

darunter:
Zuweisungen und Zuschüsse
f ür Inv estitionen v om Land

-36

Erlöse aus Vermögensv eräußerungen

1

Bereinigte Einnahmen

89

-75

-50

-25

0

25
50
in Mio. Euro

75

100

125

150

Quelle: Statistisches Bundesamt, GFK; eigene Berechnungen.

(57)

Wesentliche Veränderungen betreffen auf der Einnahmeseite:
•

die Steuern und steuerähnliche Einnahmen (+9,6 Prozent, +73 Mio. Euro), darunter
insbesondere die Gewerbesteuer (+8,2 Prozent, +24 Mio. Euro) und

•

die Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen vom Land (-10,9 Prozent,
-36 Mio. Euro).

Zu beachten ist ferner, dass die Gebühren- und sonstigen Entgelteinnahmen nicht gestiegen
sind. Dies ist beachtenswert, da mit diesen kostenintensive kommunale Leistungsangebote
finanziert werden, die teilweise erheblichen Zuschussbedarf aufweisen.
(58)

Die Ausgaben der laufenden Rechnung betrugen im Berichtszeitraum rd. 3.332 Mio.

Euro (+3,9 Prozent, +125 Mio. Euro). Damit wird der Ausgabenanstieg der vergangenen Jahre fortgesetzt. Hier ist insbesondere die im Vergleich zu den Vorjahren besonders hohe Zunahme zu beachten. Zwischen 2009 und 2010 stiegen die laufenden Ausgaben im Gegenteil
dazu nur um rd. 0,8 Prozent an.
18

Die Ausgaben der Kapitalrechnung beliefen sich 2011 auf rd. 573 Mio. Euro (-2,7 Prozent,
-16 Mio. Euro) und sind 2011 unter das Niveau von 2007 gesunken.
Abbildung 8: Veränderungen wesentlicher Ausgabepositionen im Vergleich 2011 zum Vorjahr, in
Mio. Euro
Ausgaben lauf ende Rechnung

125

darunter:
Personalausgaben

13

Lauf ender Sachauf wand

76

Lauf ende Zuweisungen
und Zuschüsse

14

Zinsausgaben

-4

Sozialausgaben

22

Ausgaben Kapitalrechnung

-16

darunter:
Zuweisungen und Zuschüsse
f ür Inv estitionen

-25

Sachinv estitionen

5

Bereinigte Ausgaben

109

-50

-25

0

25

50
in Mio. Euro

75

100

125

Quelle: Statistisches Bundesamt, GFK; eigene Berechnungen.

(59)

Ausgabeseitig sind vor allem
•

die Sozialausgaben (+2,0 Prozent, +22 Mio. Euro), darunter die Ausgaben der Jugendhilfe in Einrichtungen (+8,9 Prozent, +13 Mio. Euro),

•

die Ausgaben für den laufenden Sachaufwand (+10,5 Prozent, +76 Mio. Euro),16

•

die Ausgaben für laufende Zuweisungen und Zuschüsse (+1,7 Prozent, +14 Mio.
Euro) und

•

die Personalausgaben (+1,5 Prozent, +13 Mio. Euro)

bedeutsam. Die Steigerung der Sozialausgaben war damit nicht entscheidend für den Anstieg
der laufenden Ausgaben.
Erwähnenswert ist trotzdem, dass die Ausgaben für Leistungen der Jugendhilfe in Einrichtungen in den letzten fünf Jahren von 86 Mio. Euro auf 151 Mio. Euro gravierend gestiegen
sind.17

16

17

Der Anstieg des laufenden Sachaufwands kann nach Angaben des Statistischen Bundesamtes zum Teil auf
die Umstellung des Rechnungswesens auf die doppische Buchführung zurückzuführen sein, da hier Positionen einbezogen werden, deren Inhalt im kameralen System anderweitig zugeordnet waren.
Der Landesrechnungshof hat sich im Kommunalfinanzbericht 2011 intensiv mit den kommunalen Ausgaben
für soziale Leistungen befasst. Für weitere Ausführungen siehe dazu Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht 2011 (Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2011, S. 42 ff.
19

Für weitere Analysen zu den wesentlichen Einnahme- und Ausgabepositionen sind die Analysen in Abschnitt III zu beachten.
(60)

Mit Sorge muss die Entwicklung des Kassenkreditbestandes betrachtet werden. Zum

Jahresende 2011 betrugen diese Kreditschulden, die nur zur Sicherung der kurzfristigen Liquidität eingesetzt werden dürfen, rd. 524 Mio. Euro (+5,0 Prozent, +25 Mio. Euro).
Dass sich der Kassenkreditbestand auf einem dauerhaft hohen Niveau verfestigt hat, muss als
ein besonderes Krisenzeichen für einige kommunale Gebietskörperschaften Mecklenburg-Vorpommerns gewertet werden.
3

Die kommunale Finanzwirtschaft im Ländervergleich

(61)

Den im nachstehenden Abschnitt dargestellten Analysen zur relativen Entwicklung der

kommunalen Finanzwirtschaft Mecklenburg-Vorpommerns wird zunächst ein kurzer Überblick über den Stand des öffentlichen Gesamthaushaltes vorangestellt. Damit soll verdeutlicht
werden, dass aufgrund der angespannten finanziellen Situation aller Ebenen eine Umverteilung von Finanzmitteln zwischen Bund, Ländern und Kommunen zur Lösung finanzwirtschaftlicher Probleme der Kommunen nicht möglich ist.18
(62)

Die Haushaltslage des Bundes und der Länder ist weiterhin angespannt. Im Jahr 2011

betrug das kassenmäßige Finanzierungsdefizit der Kern- und Extrahaushalte des öffentlichen
Haushaltes (Bund, Länder, Gemeinden/Gv. und Sozialversicherungen) in Abgrenzung der
Finanzstatistik rd. 12,2 Mrd. Euro. Das Defizit hat sich zwar im Vergleich zum Vorjahr um
65,6 Mrd. Euro deutlich verringert, macht aber unmissverständlich deutlich, dass die fiskalischen Handlungsspielräume nach wie vor begrenzt sind.
(63)

Dennoch hat die gute konjunkturelle Entwicklung dazu geführt, dass sich die

Haushaltslage des Bundes im Vergleich zum Vorjahr wesentlich verbessert hat. So konnte das
Defizit gegenüber 2010 um rd. 39,1 Mrd. Euro auf 12,4 Mrd. Euro verringert werden (vgl.
dazu Abbildung 9).

18

20

Die Entwicklung des öffentlichen Finanzierungssaldos wird an dieser Stelle anhand der Veröffentlichung
„Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts“ (Fachserie 14, Reihe 2) des Statistischen Bundesamtes analysiert.

Abbildung 9: Finanzierungssalden der Körperschaften des öffentlichen Gesamthaushaltes, 2010 und
2011, in Mio. Euro19
20.000

0

-80.621

-51.590

-23.092

-8.822

-12.238

-12.441

-10.833

-2.878

in Mio. Euro

-20.000

-40.000

-60.000
Bundesweit
Bund
Länder
Gemeinden/Gv .

-80.000

-100.000
2010

2011

Quelle: Statistischen Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 2; eigene Berechnungen.

(64)

Der Finanzierungssaldo der Länder hat sich von rd. -23,1 Mrd. Euro im Jahr 2010 auf

-10,9 Mrd. Euro verbessert. Hervorzuheben ist die Entwicklung der Landesfinanzen von
Mecklenburg-Vorpommern. Während das Land Mecklenburg-Vorpommern mit seinen Kernund Extrahaushalten trotz des weiterhin verfolgten Konsolidierungspfades das Jahr 2010 mit
einem negativen Finanzierungssaldo von rd. 192,6 Mio. Euro abgeschlossen hat, entwickelten
sich die Einnahmen und Ausgaben im Berichtsjahr positiv, so dass 2011 ein positiver Finanzierungssaldo von rd. 162,8 Mio. Euro zu konstatieren war.
(65)

Die kommunalen Kern- und Extrahaushalte Deutschlands haben sich im Vergleich zu

den Vorjahren positiv entwickelt. Während im Jahr 2010 insgesamt noch ein Defizit von
8,8 Mrd. Euro festzustellen war, konnte das Jahr 2011 mit einem wesentlich geringeren Defizit in Höhe von rd. 2,9 Mrd. Euro abgerechnet werden. Dabei entfiel 2011 ein Anteil von
58,2 Prozent (1,7 Mrd. Euro) des Finanzierungsdefizits auf die Kernhaushalte der Kommunen. 2010 lag dieser Anteil dagegen noch bei rd. 87,5 Prozent oder 7,7 Mrd. Euro.
(66)

Die verbesserte Finanzlage der kommunalen Haushalte ist insbesondere auf höhere

Einnahmen zurückzuführen. Dafür verantwortlich sind die höheren Steuereinnahmen
(+9,1 Prozent bzw. rd. +5,8 Mrd. Euro) und die erhöhten Zuweisungen der Länder im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs (+4,9 Prozent bzw. rd. +1,2 Mrd. Euro).

19

Das in der Abbildung 9 ausgewiesene kassenmäßige Finanzierungsdefizit „Bundesweit“ beinhaltet definitionsgemäß auch den Überschuss der Sozialversicherung.
21

(67)

Mit der guten kommunalen Einnahmeentwicklung ging jedoch auch eine deutliche

Steigerung der Gemeindeausgaben einher. Da dies nicht von einer Erhöhung der kommunalen
Sachinvestitionen (-4,7 Prozent, -1 Mrd. Euro) hervorgerufen wurde, sondern auf einer Steigerung der Konsumausgaben beruhten, ist diese Entwicklung besonders kritisch zu sehen.
(68)

Die besonders in den Vorjahren deutlich gewordene angespannte kommunale Finanz-

situation spiegelt sich auch bei den Zinsausgaben wider, die im Vergleich zum Jahr 2010
nochmals um rd. 121,8 Mio. Euro auf rd. 4,2 Mrd. Euro gestiegen sind.
Diese Entwicklung ist bemerkenswert, da das noch immer historisch niedrige Leitzinsniveau
zu tendenziell geringen Zinsausgaben führt.
(69)

Die zuvor für die kommunale Ebene Deutschlands beschriebene Entwicklung lässt

sich auch bei den Kommunen der finanzschwachen Westflächenländer und der übrigen ostdeutschen Länder beobachten.
(70)

Wie in der Abbildung 10 dargestellt wird, hat sich der Pro-Kopf-Überschuss der bei-

den Vergleichsgruppen 2011 auf Basis des Finanzierungssaldos wesentlich verbessert. Den
Kommunen der finanzschwachen Westflächenländer ist es gelungen, das einwohnerbezogene
Finanzierungsdefizit von rd. 150 Euro in 2010 auf rd. 41 Euro in 2011 erheblich zu reduzieren.
Abbildung 10: Finanzierungssalden der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2000-2011, in Euro je
Einwohner
MV

200

FO

FFW

in Euro je EW

150
100
50
0
-50
-100
-150
-200
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Quelle: Statistisches Bundesamt, GFK; eigene Berechnungen.

(71)

Bei den Kommunen der übrigen ostdeutschen Länder erhöhte sich der Überschuss im

selben Zeitraum von rd. 12 Euro auf rd. 39 Euro je Einwohner.

22

Nur bei der kommunalen Ebene in Mecklenburg-Vorpommern verringerte sich der positive
Finanzierungssaldo von rd. 24 Euro in 2010 auf rd. 12 Euro je Einwohner in 2011.
(72)

Damit hat sich der Pro-Kopf-Überschuss des Jahres 2008 in Höhe von rd. 134 Euro

annähernd auf Null reduziert. Hält dieser Trend an, sind zukünftig negative Finanzierungssalden zu erwarten.
3.1

Einnahmen im Benchmarkvergleich

(73)

In Tabelle 3 werden die Einnahmen und unter Abschnitt 3.2 in der Tabelle 4 die Aus-

gaben der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern im Benchmarkvergleich dargestellt. Die
Daten in diesen Darstellungen werden jeweils als Pro-Kopf-Werte ausgewiesen, um die einzelnen Positionen länderübergreifend vergleichen zu können. Zur Verdeutlichung von potenziellen oder realisierbaren Einsparungen werden für die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns ferner Einnahmen- und Ausgabendifferentiale errechnet. Dabei zeigt eine positive Differenz Mehreinnahmen bzw. -ausgaben und eine negative Differenz Mindereinnahmen bzw.
-ausgaben an.
Tabelle 3: Einnahmen der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2011, in Euro je Einwohner
Bevölkerung am 30. Juni 2011

MV

FFW

FO

1.637.679

15.775.444

11.186.958

Einnahmeart

Mehr-(+)/Mindereinnahmen(-)

in Euro je Einwohner

Einnahmen der laufenden Rechnung

FFW

FO
in Mio. Euro

2.087

2.005

1.979

135

177

Steuereinnahmen

507

830

574

-529

-110

Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit

159

135

124

40

57

1.108

745

1.004

595

171

Verwaltungs- und Benutzungsgebühren sowie
zweckgebundene Abgaben

173

151

161

35

19

Einnahmen der Kapitalrechnung

309

183

274

206

56

darunter:

Laufende Zuweisungen und Zuschüsse vom
Land

darunter:
Vermögensveräußerungen

40

46

27

-9

22

Vermögensübertragungen vom Land20

180

67

207

186

-44

Vermögensübertragungen von anderen
Bereichen

72

46

37

43

58

Bereinigte Einnahmen

2.396

2.188

2.254

341

234

nachrichtlich: Zahlungen vom Land

1.288

811

1.211

781

127

Quelle: Statistisches Bundesamt, GFK; eigene Berechnungen.

20

Darunter sind auch investive Zuweisungen und Zuschüsse zu verstehen.
23

(74)

Wie der Tabelle 3 zu entnehmen ist, lagen die bereinigten Pro-Kopf-Einnahmen mit

2.396 Euro der hiesigen Kommunen rd. 10 Prozent über denen der finanzschwachen Westflächenländer bzw. rd. 6 Prozent höher als in den übrigen ostdeutschen Flächenländern. Hochgerechnet auf die Einwohnerzahl des Landes ergeben sich hieraus für 2011 gegenüber den beiden Benchmarks Mehreinnahmen von rd. 341 Mio. oder 234 Mio. Euro.
(75)

Dies korrespondiert mit den Zahlungen vom Land Mecklenburg-Vorpommern, nach

denen die kommunale Ebene im Jahr 2011 rd. 1.288 Euro je Einwohner erhalten hat. Im Vergleich zu den finanzschwachen Westflächenländern tätigte das Land damit rechnerische
Mehrausgaben in Höhe von rd. 781 Mio. Euro bzw. in Relation zu den übrigen ostdeutschen
Ländern von 127 Mio. Euro. Damit hat das Land wie im Vorjahr vergleichsweise die höchsten Zahlungen an die Kommunen geleistet.
(76)

Wenn unterstellt wird, dass die Kommunen hierzulande keine systemisch höheren

Aufgaben- und Ausgabenlasten im Ländervergleich zu tragen haben, kann konstatiert werden,
dass die Kommunen hierzulande noch immer mit überproportional hohen Zuweisungen vom
Land ausgestattet sind.21
(77)

Bei der Analyse der Einnahmepositionen wird deutlich, dass die Kommunen Mecklen-

burg-Vorpommerns nur einen geringen Teil der laufenden Einnahmen mit ihrem Steueraufkommen bestreiten konnten. Lediglich 24,3 Prozent der laufenden Einnahmen finanzierten sie
durch Steuern, bei den übrigen ostdeutschen Kommunen betrug diese Relation schon
29,0 Prozent. Noch wesentlich deutlicher wird die Eigenfinanzierungsschwäche in Bezug auf
die Kommunen der finanzschwachen Westflächenländer. Dort beträgt die Quote 41,3 Prozent.
Zudem ist bemerkenswert, dass die Mindereinnahmen aus Steuern (-529 Mio. Euro) im Vergleich zu der kommunalen Ebene der finanzschwachen Westflächenländer durch laufende Zuweisungen und Zuschüsse vom Land (+595 Mio. Euro) deutlich überkompensiert werden.
(78)

Darüber hinaus ist beachtenswert, dass sich die in den Vorjahren festgestellte ungüns-

tige Relation von laufenden und investiven Zuweisungen vom Land verbessert hat. Während
im Jahr 2011 gegenüber den Kommunen der übrigen ostdeutschen Länder hochgerechnete investive Mindereinnahmen von rd. 44 Mio. Euro laufende Mehreinnahmen in Form von Zu-

21

24

Für diese These sprechen empirische Untersuchungen, vgl. u. a. Bertelsmann Stiftung (2008): Kommunaler
Finanz- und Schuldenreport Deutschland 2008 - Ein Ländervergleich -, S. 105 ff. Dort wird gezeigt, dass der
Kommunalisierungsgrad der ostdeutschen Länder nahezu identisch ist. Daraus kann geschlossen werden,
dass auch die Aufgaben- und damit auch die Ausgabenverteilung zwischen der Landes- und Kommunalebene
weitestgehend übereinstimmen, so dass die kommunalen Ausgaben länderübergreifend vergleichbar sind.

weisungen und Zuschüssen von rd. 171 Mio. Euro entgegenstanden, war die Differenz 2008
nahezu doppelt so hoch.
Ein weiteres Umsteuern zu Gunsten der investiven Mittel ist sinnvoll, um zum Beispiel die
kommunale Infrastruktur in Hinsicht auf die wirtschaftlichen Entwicklungspfade des Landes
auszubauen und zu erhalten.
(79)

Festzuhalten bleibt, dass die hiesigen Kommunen in hohem Maß von Finanzhilfen des

Landes abhängig sind, die auch durch die vergleichsweise geringe Steuerquote der hiesigen
Kommunen begründet sind. Die perspektivisch sinkenden Landeseinnahmen (u. a. Degression
der Mittel aus dem Solidarpakt II, Verringerung der Einnahmen aus dem Länderfinanzausgleich aufgrund des absehbaren Einwohnerrückgangs infolge der demografischen Entwicklung, etc.) werden aufgrund des im Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (FAG
M-V) verankerten Gleichmäßigkeitsgrundsatzes zu kommunalen Einnahmeverlusten führen.
Der Gleichmäßigkeitsgrundsatz ist Ausdruck der Schicksalsgemeinschaft von Land und Kommunen, indem er eine gleichmäßige Verteilung von Be- bzw. Entlastungseffekten bei veränderten Einnahmen garantiert.
(80)

Die Kommunen müssen daher den Einnahmen, die sie selbst beeinflussen können, hö-

heres Gewicht beimessen (vgl. dazu insbesondere den Abschnitt III, in dem die Steuereinnahmen näher betrachtet werden).
3.2

Ausgaben im Benchmarkvergleich

(81)

Wie der Tabelle 4 zu entnehmen ist, lagen die bereinigten Pro-Kopf-Ausgaben mit

2.384 Euro der hiesigen Kommunen rd. 7 Prozent über denen der finanzschwachen Westflächenländer bzw. rd. 8 Prozent höher als in den übrigen ostdeutschen Flächenländern. Hochgerechnet auf die Einwohnerzahl des Landes ergeben sich hieraus für 2011 gegenüber den beiden Benchmarks Ausgabenüberhänge von rd. 255 Mio. oder 277 Mio. Euro.
(82)

Im Einklang steht dies mit den vergleichsweise höheren konsumtiven Ausgaben. Wäh-

rend die hiesigen Kommunen insgesamt 2.034 Euro je Einwohner für laufende Aufwendungen ausgaben, war der Wert für die Kommunen der anderen ostdeutschen Länder mit 1.855
Euro je Einwohner deutlich geringer. Auch die Kommunen der finanzschwachen Westflächenländer gaben mit 1.911 Euro pro Kopf weniger aus. Dies hatte rechnerische Mehrausgaben zwischen 203 Mio. Euro (FFW) und 293 Mio. Euro (FO) zur Folge.

25

(83)

Insbesondere zu den Kommunen der übrigen ostdeutschen Länder fallen höhere Aus-

gaben beim laufenden Sachaufwand (+90 Mio. Euro) und die Mehrausgaben im Sozialbereich
(+326 Mio. Euro) ins Gewicht. Bemerkenswert ist dabei, dass sich der Ausgabenüberhang in
diesen beiden Bereichen im Vergleich zum Vorjahr nochmals deutlich erhöht hat.
(84)

So überstiegen schon 2010 die Sozialausgaben Mecklenburg-Vorpommerns den

Durchschnitt Ostdeutschlands um mehr als 40 Prozent pro Einwohner. Dieser Sachverhalt ist
auch für das Berichtsjahr zu konstatieren und hat sich mittlerweile auf einem hohen Niveau
verfestigt.
Berücksichtigt man unterschiedliche Kommunalisierungsgrade – siehe Kommunalfinanzbericht 2011 – dann bleibt Mecklenburg-Vorpommern Spitzenreiter bei den Sozialausgaben
pro Kopf. Der Landesrechnungshof sieht hier weiteren Handlungsbedarf.
(85)

Auffällig sind ebenso die vergleichsweise geringeren Personalausgaben (-120 Mio.

Euro) und Sachinvestitionen (-67 Mio. Euro).
Tabelle 4: Ausgaben der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 2011, in Euro je Einwohner
Bevölkerung am 30. Juni 2011

MV

FFW

FO

1.637.679

15.775.444

11.186.958

Ausgabenart
Ausgaben der laufenden Rechnung

Mehr-(+)/Minderausgaben(-)

in Euro je Einwohner

FFW

FO
in Mio. Euro

2.034

1.911

1.855

203

293

Personalausgaben

551

553

624

-20

-120

Laufender Sachaufwand

488

468

434

34

90

davon Verwaltungs- und Betriebsaufwand

407

364

349

71

94

davon Erstattungen an andere Bereiche,
Zuschüsse an übrige Bereiche, weitere Finanzausgaben

81

104

84

-37

-4

Zinsausgaben

48

62

36

-24

19

Allgemeine Zuweisungen und Zuschüsse

270

403

277

-217

-12

Sonstige Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke

241

224

317

28

-125

Sozialausgaben

680

601

481

129

326

Ausgaben der Kapitalrechnung

350

318

360

52

-16

267

243

308

39

-67

65

41

52

39

21

Gewährung von Darlehen

1

25

2

-40

-2

Erwerb von Beteiligungen, Kapitaleinlagen

3

12

5

-15

-3

2.384

2.229

2.215

255

277

darunter:

darunter:
Sachinvestitionen
Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen

Bereinigte Ausgaben
Quelle: Statistisches Bundesamt, GFK; eigene Berechnungen.

(86)

Beachtlich ist auch die Gegenüberstellung von Sachinvestitionen und Vermögensüber-

tragungen vom Land (vgl. dazu nochmals Tabelle 3). Für die Kommunen Mecklenburg-Vor26

pommerns ergibt sich ein Saldo von 87 Euro je Einwohner, für die Kommunen der finanzschwachen Westflächenländer ein Saldo von 176 Euro je Einwohner. Dies verdeutlicht den
sehr geringen Eigenbeitrag der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern zur Finanzierung
von Sachinvestitionen.
Diese sehr geringe Aktivierung von kommunalen Eigenmitteln aus dem laufenden Haushalt
resultiert neben den erhöhten laufenden Ausgaben der kommunalen Ebene aus den vergleichsweise hohen investiven einwohnerbezogenen Zuweisungen durch das Land.
(87)

Den signifikanten Konsolidierungsbedarf der Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns

zeigen die aufgezeigten Ausgabenüberhänge im konsumtiven Bereich, die Eigenfinanzierungsschwäche und auch die geringe Investitionstätigkeit im Vergleich zu den Kommunen der
finanzschwachen Westflächenländer und den übrigen ostdeutschen Ländern auf.
(88)

Die hiesigen Kommunen sind daher gehalten, schnelle und effiziente Konsolidierungs-

maßnahmen zu ergreifen, um die konsumtiven Ausgaben zu reduzieren und die eigenen Einnahmen zu erhöhen. Andernfalls wird sich die finanzielle Lage der Kommunen wegen der
perspektivisch wegfallenden höheren Finanzausstattung in Zukunft weiter verschärfen. Dabei
wird der Einnahmevorsprung, der gegenüber den Kommunen der finanzschwachen Westflächenländer besteht, spätestens mit dem Auslaufen des Solidarpaktes II wegfallen.
4

Finanzwirtschaftliche Entwicklung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen Mecklenburg-Vorpommerns

(89)

Wie für das Jahr 2010 kann auch für das Berichtsjahr eine uneinheitliche Haushalts-

entwicklung für die unterschiedlichen kommunalen Gebietskörperschaftsebenen Mecklenburg-Vorpommerns festgestellt werden. Insgesamt konnten die Kommunen des Landes das
Haushaltsjahr 2011 mit einem Pro-Kopf-Überschuss von 8 Euro abschließen. Einen Überschuss konnten aber nicht alle Gebietskörperschaftsgruppen erwirtschaften, wie aus Abbildung 11 ersichtlich wird.22
(90)

Nach dem Jahr 2010 gelang es den kreisfreien Städten im Vergleich mit dem kreisan-

gehörigen Raum insgesamt im Jahr 2011 erneut, mit einem besseren Ergebnis abzuschließen.

22

Die im folgenden Abschnitt dargestellte finanzwirtschaftliche Entwicklung der kommunalen Gebietskörperschaften Mecklenburg-Vorpommerns kann im Zeitvergleich aufgrund der Kreisgebietsreform nur eingeschränkt ausgewertet werden. Durch die Neugliederung der Landkreise und die teilweise Einkreisung kreisfreier Städte sind die Daten von 2011 für die einzelnen Gebietskörperschaften in Mecklenburg-Vorpommern
nur bedingt mit den Vorjahreswerten vergleichbar. Trotzdem bieten sie einen Anhaltspunkt für die finanzielle
Lage der einzelnen Gebietskörperschaften.
27

Gleichwohl ist festzustellen, dass der Überschuss um 14 Euro auf 34 Euro je Einwohner gesunken ist. Damit fiel der Pro-Kopf-Überschuss 30 Prozent geringer aus.
(91)

Der kreisangehörige Raum insgesamt hat das Jahr 2011 mit einem Pro-Kopf-Defizit in

Höhe von 5 Euro abgeschlossen. Dieses bessere Ergebnis im Gegensatz zu dem Ergebnis der
Landkreise war Folge des Überschusses der kreisangehörigen Ämter und Gemeinden. Diese
schlossen das Jahr 2011 mit einem Überschuss von 11 Euro je Einwohner ab und verbesserten
als einzige Gebietskörperschaftsebene mit 33 Euro je Einwohner den Finanzierungssaldo zum
Vorjahr.
(92)

Mit einem Finanzierungssaldo von 16 Euro haben die Landkreise erstmals seit dem

Jahr 2006 wieder ein negatives Ergebnis erzielt. Im Vergleich zum Vorjahr reduzierte sich der
Finanzierungssaldo hier um 41 Euro je Einwohner.
Abbildung 11: Finanzierungssalden der kommunalen Gebietskörperschaften in Mecklenburg-Vorpommern, 2007-2011, in Euro je Einwohner23
200

2007

2008

2009

2010

2011

154

in Euro je EW

150

132

100

50

83

40

80

52
38
17

58

48

81 83

71
56

34

8

25
3

0
-5

-50

11

2

0
-16

-22

-52

-100
Kommunaler
Gesamthaushalt

Kreisfreie Städte*

Kreisangehöriger
Raum insgesamt,

... davon
Landkreise

... davon Ämter
und Gemeinden

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.
* Im Jahr 2011 auch die großen kreisangehörigen Städte.

(93)

Die divergierende finanzwirtschaftliche Entwicklung der einzelnen kommunalen Ge-

bietskörperschaftsebenen wird auch beim Saldo der laufenden Rechnung offensichtlich, der in
der Tabelle 5 dargestellt wird. Die Differenz der laufenden Einnahmen und laufenden Ausgaben der Kommunen ist eine maßgebliche Kennziffer zur Bewertung der strukturellen Lage

23

28

Der kommunale Gesamthaushalt setzt sich aus den kreisfreien Städten und den Landkreisen bzw. dem kreis angehörigen Raum (darunter Kreisverwaltungen, kreisangehörige Städte und Gemeinden sowie Amtsverwaltungen) zusammen.
Zu beachten ist, dass sich die einwohnerbezogenen Finanzierungssalden der kreisfreien Städte und des kreisangehörigen Raumes nicht zum Finanzierungssaldo des kommunalen Gesamthaushaltes addieren lassen, da
nicht die gleiche Basis verwandt wird.

des laufenden Haushaltes. Zusätzlich macht sie deutlich, ob und inwieweit die Kommunen Investitionen aus selbst erwirtschaften Mitteln tätigen können.
(94)

Für die kommunalen Haushalte Mecklenburg-Vorpommerns ist 2011 insgesamt ein

positiver Saldo der laufenden Rechnung in Höhe von 48 Euro je Einwohner feststellbar, der
zudem im Vergleich zum Vorjahr leicht angestiegen ist.
Die kreisfreien Städte und großen kreisangehörigen Städte haben 2011 Mehreinnahmen im
Verwaltungshaushalt von 22 Euro je Einwohner erzielt. Die Ausgaben dieser Gebietskörperschaftsgruppe zeigen jedoch, dass sich die finanzielle Situation der kreisfreien und großen
kreisangehörigen Städte erheblich unterscheidet.
Die höchsten Überschüsse im Berichtsjahr konnte der kreisangehörige Raum mit 60 Euro je
Einwohner erzielen.
Tabelle 5: Salden der laufenden Rechnung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen Mecklenburg-Vorpommerns, 2007 bis 2011, in Euro je Einwohner
2007

2008

2009

2010

2011

in Euro je Einwohner

2007-2011

2010-2011

Veränderung in %

Kommunaler Gesamthaushalt
Einnahmen

1.971

2.088

2.083

2.038

2.119

7,5 %

4,0%

Ausgaben

1.861

1.913

1.965

2.001

2.071

11,3 %

3,5%

110

175

117

38

48

-56,4 %

26,3%

Saldo der laufenden Rechnung

Kreisfreie Städte*
Einnahmen

2.074

2.190

2.190

2.186

2.295

10,7%

5,0%

Ausgaben

2.105

2.163

2.199

2.175

2.273

7,9%

4,5%

-32

27

-10

11

22

x

105,4%

Saldo der laufenden Rechnung

Kreisangehöriger Raum
Einnahmen

1.926

2.041

2.034

1.971

2.037

5,8%

3,4%

Ausgaben

1.752

1.801

1.859

1.921

1.977

12,8%

2,9%

173

241

175

50

60

-65,3%

20,8%

Saldo der laufenden Rechnung

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.
* Im Jahr 2011 auch die großen kreisangehörigen Städte.

(95)

Im Hinblick auf die wirtschaftliche Entwicklung sind wachstumsfördernde Ausgaben

der Kapitalrechnung, wie die Sachinvestitionsausgaben, besonders bedeutsam. Auf der kommunalen Ebene prägen diese neben dem Erhalt und Ausbau der kommunalen Infrastruktur
auch die zukünftigen wirtschaftlichen Entwicklungen.

29

In nachfolgender Tabelle 6 sind die Investitionsausgaben der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen Mecklenburg-Vorpommerns dargestellt.
Tabelle 6: Ausgaben der Kapitalrechnung der kommunalen Gebietskörperschaftsebenen Mecklenburg-Vorpommerns, 2007 bis 2011, in Euro je Einwohner
2007

2008

2009

2010

2011

in Euro je Einwohner

2007-2011
Summe

Kommunaler Gesamthaushalt
Ausgaben der Kapitalrechnung

344

338

343

358

349

1.732

270

244

252

263

267

1.296

darunter:
Sachinvestitionen

Kreisfreie Städte*
Ausgaben der Kapitalrechnung

330

271

298

373

315

1.587

197

150

157

196

176

876

darunter:
Sachinvestitionen

Kreisangehöriger Raum
Ausgaben der Kapitalrechnung

351

369

362

351

366

1.799

302

287

295

293

309

1.486

darunter:
Sachinvestitionen

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern; Kassenstatistik, eigene Berechnungen.
* Im Jahr 2011 auch die großen kreisangehörigen Städte.

(96)

Die kommunalen Haushalte Mecklenburg-Vorpommerns haben 2011 insgesamt Aus-

gaben in der Kapitalrechnung in Höhe von 349 Euro je Einwohner getätigt. Dies entspricht einem Rückgang von rd. 2,5 Prozent oder -9 Euro je Einwohner. Dabei reduzierten die kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte diese Ausgaben im Jahr 2011 auf 315 Euro je Einwohner, was einen Rückgang von 58 Euro je Einwohner entspricht. Im kreisangehörigen
Raum hingegen wurden die einwohnerbezogenen Ausgaben um 15 Euro je Einwohner auf
366 Euro gesteigert.
(97)

Überraschend ist die in Tabelle 6 aufgezeigte Diskrepanz zwischen der Sachinvestiti-

onstätigkeit der kreisfreien Städte und des kreisangehörigen Raumes. So investierten die
kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte 2011 176 Euro je Einwohner, der kreisangehörige Raum hingegen 309 Euro je Einwohner.
Zudem ist auf die bestehende Divergenz bei den aufsummierten Sachinvestitionen hinzuweisen. Im Zeitraum von 2007-2011 investierten die kreisfreien Städte nur rd. 876 Euro je Einwohner, der kreisangehörige Raum hingegen 1.486 Euro und damit das 1,6-fache.
Dies ist angesichts der Bevölkerungsentwicklung im kreisangehörigen Raum besonders bedenklich. Im Zeitraum von 2007 bis 2011 hat die Bevölkerung in diesem Raum um
49.286 Einwohner abgenommen. Bis 2030 ist im kreisangehörigen Raum ein weiterer Bevölkerungsrückgang um 20 Prozent zu erwarten.
30

(98)

Diese Ungleichgewichte sind nach Auffassung des Landesrechnungshofes mit Sorge

zu betrachten. Da die kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte im ländlich geprägten
Land Mecklenburg-Vorpommern die Aufgabe von Wachstumskernen wahrzunehmen haben
und hochwertige Daseinsvorsorgeaufgaben erfüllen, sollte mithilfe des kommunalen Finanzausgleichs die Investitionstätigkeit der Zentren weiter gestärkt werden.
5

Vergleich der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte sowie der
Landkreise anhand ausgewählter Kennziffern

(99)

Wie im Kommunalfinanzbericht des Vorjahres gibt der Landesrechnungshof im nach-

folgenden Abschnitt einen allgemeinen Überblick über den finanzwirtschaftlichen Stand der
kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte. Zusätzlich werden in diesem Jahr die Kreisverwaltungen der Landkreise in die Analyse einbezogen. Damit stellt der Landesrechnungshof
anhand von Finanzkennzahlen die kommunalen Körperschaften dar, für die er im Rahmen der
überörtlichen Prüfung zuständig ist.
Abbildung 12: Finanzlage der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte sowie der Landkreise
anhand des Finanzierungssaldos, 2011

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; Landesamt für innere Verwaltung; eigene Berechnungen.

(100) Die Beurteilung der Finanzlage einer Kommune ist auf Basis verschiedener Kennzahlen möglich. Daher gibt es auch keine einzelne Größe, die eine umfassende Evaluierung der
Finanzlage zulässt. Folglich werden im folgenden Teil verschiedene Kennzahlen dargestellt,

31

die wegen der Aktualität vorzugsweise auf Daten der vierteljährlichen Kassenstatistik basieren.
(101) Die in der nachstehenden Tabelle 7 gezeigten Kenngrößen werden auf Basis von Daten aus den Jahren 2008 und 2011 dargestellt, um einen längeren Zeitraum zu betrachten.
Tabelle 7: Kenngrößen der kreisfreien Städte Mecklenburg-Vorpommerns, 2008 und 2011, in Euro
je Einwohner
HGW24
2008

2011

NB
2008

HRO
2011

2008

LH SN

2011

2008

HST

HWI

2011

2008

2011

2008

2011

2.413

2.262

2.379

1.948

2.137

in Euro je Einwohner
Einnahmen der
laufenden Rechnung

2.281

2.109

2.180

2.259

2.202

2.312

2.194

darunter:
Steuern (netto)

527

508

579

674

614

633

570

686

491

481

560

575

1.232

1.051

1.199

1.284

1.199

1.215

1.333

1.391

1.235

1.257

1.103

1.250

2.123

1.918

2.281

2.255

2.150

2.245

2.274

2.483

2.172

2.576

1.851

2.011

Personalausgaben

727

759

461

449

574

502

416

462

567

603

560

545

Sozialausgaben

713

482

715

1.014

812

1.005

866

1.002

706

777

667

734

Saldo der
laufenden Rechnung25

157

191

-101

4

52

66

-81

-70

90

-197

97

126

nachrichtlich:
Finanzierungssaldo26

339

116

-67

6

133

53

-61

-37

43

-5

129

95

Kassenkreditbestand27 am 31.12.

145

80

1.063

1.310

978

827

886

1.108

30

38

0

72

Zuweisungen

Ausgaben der
laufenden Rechnung
darunter:

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.

(102) Der Saldo der laufenden Rechnung ist ein Indikator zur Beurteilung der Tragfähigkeit
des Verwaltungshaushaltes. In der Landeshauptstadt Schwerin und in der Hansestadt Stralsund überstiegen 2011 die laufenden Ausgaben die zur Verfügung stehenden laufenden Einnahmen erheblich und führten zu einem einwohnerbezogenen Finanzierungsdefizit im Verwaltungshaushalt in Höhe von 70 Euro bzw. 197 Euro. Während die Landeshauptstadt
Schwerin seit 2003 ihren Verwaltungshaushalt permanent nicht ausgleichen konnte, wurde
der Verwaltungshaushalt der Hansestadt Stralsund 2011 erstmals seit 2007 wieder mit einem

24

25

26
27

32

Die vom Statistischen Amt Mecklenburg-Vorpommern für die Universitäts- und Hansestadt Greifswald ge meldeten Daten erscheinen nicht plausibel.
Der Saldo der laufenden Rechnung ist die Differenz zwischen den laufenden Einnahmen und den laufenden
Ausgaben.
Der Finanzierungssaldo ist die Differenz zwischen bereinigten Einnahmen und bereinigten Ausgaben.
Der hier ausgewiesene Kassenkreditbestand geht aus einer Sonderabfrage des Landesrechnungshofes am
3. Mai 2012 bei den kreisfreien und großen kreisangehörigen Städten hervor.

Defizit abgeschlossen. Das vergleichsweise hohe Defizit ist möglicherweise auch der Umstellung der Haushalts- und Wirtschaftsführung im Jahr 2011 auf die Doppik geschuldet.
(103) Mit Sorge ist zu sehen, dass seit dem Jahr 2000 in 42 von 72 Fällen ein defizitärer
Haushalt festgestellt werden musste. Damit wurden die Verwaltungshaushalte der kreisfreien
und großen kreisangehörigen Städte regelmäßig nicht ausgeglichen (vgl. Abbildung 13).
Abbildung 13: Saldo der laufenden Rechnung der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte,
2000-2011, in Mio. Euro
20
10

in Mio. Euro

0
-10
-20
-30

Hansestadt Greif swald
Hansestadt Rostock
Landeshauptstadt
Schwerin
Hansestadt Stralsund
Neubrandenburg
Hansestadt Wismar

-40
-50
-60
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.

Dies gilt neben Schwerin insbesondere auch für Neubrandenburg sowie bis 2008 auch für Rostock. Besonders positiv hervorzuheben ist die deutliche Verbesserung des Saldos der laufenden Rechnung in der Hansestadt Rostock.
(104) Die in der folgenden Tabelle 8 dargestellten Kennzahlen für die Landkreise können
nur auf Grundlage von Daten aus dem Jahr 2011 analysiert werden, da das Statistische Amt
Mecklenburg-Vorpommern Vorjahresangaben statistisch nicht aufbereitet hat.

33

Tabelle 8: Kenngrößen der Landkreise Mecklenburg-Vorpommerns, 2011, in Euro je Einwohner*
NWM

LP

LRO

VR

MSP

VG

2011

2011

2011

2011

2011

2011

in Euro je Einwohner
Einnahmen der
laufenden Rechnung

567

894

829

609

841

1.082

472

676

666

519

653

915

553

915

795

598

825

1.095

Personalausgaben28

149

257

219

168

233

237

Sozialausgaben

343

536

519

405

541

74729

Saldo der
laufenden Rechnung30

14

-21

34

11

16

-13

nachrichtlich:
Finanzierungssaldo31

30

-15

3

-13

-31

-32

Kassenkreditbestand32 am 31.12.

0

60

87

0

13

453

darunter:
Zuweisungen

Ausgaben der
laufenden Rechnung
darunter:

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.
* Im Jahr 2011 mit den großen kreisangehörigen Städten.

(105) Den Kreisverwaltungen Ludwigslust-Parchim und Vorpommern-Greifswald gelang es
2011 im Gegensatz zu den übrigen Kreisverwaltungen nicht, mit den zur Verfügung stehenden Einnahmen die laufenden Ausgaben zu decken.
(106) Bemerkenswert sind die bestehenden Einnahme- und Ausgabeunterschiede unter den
neu gebildeten Landkreisen, wie die Tabelle 8 zeigt.
Demnach schwanken beispielsweise die Ausgaben der laufenden Rechnung in einer Bandbreite zwischen 553 Euro je Einwohner (Landkreis Nordwestmecklenburg) und 915 Euro je
Einwohner (Landkreis Ludwigslust-Parchim). Im Landkreis Vorpommern-Greifswald waren
sogar 1.095 Euro je Einwohner festzustellen. Diese ist auf Aufwendungen der Optionskommune Ostvorpommern für die Grundsicherung für Arbeitssuchende zurückzuführen.

28

29

30

31
32

34

Der Landesrechnungshof hat in den überörtlichen Prüfungen Konsolidierungspotenziale auf Basis des jeweils
betrachteten Aufgabenbestands hinsichtlich der Personalbedarfe aufgezeigt. Allerdings führen unterschiedliche Auslagerungsgrade dazu, dass die Personalausgaben nicht ohne weiteres vergleichbar sind.
Hier ist zu beachten, dass der ehemalige Landkreis Ostvorpommern, der einen Teil des neuen Landkreises
Vorpommern-Greifswald bildet, nach dem SGB II optiert hat und damit höhere Sozialausgaben ausweist.
Der Saldo der laufenden Rechnung ist die Differenz zwischen den laufenden Einnahmen und den laufenden
Ausgaben.
Der Finanzierungssaldo ist die Differenz zwischen bereinigten Einnahmen und bereinigten Ausgaben.
Der hier ausgewiesene Kassenkreditbestand geht aus einer Sonderabfrage des Landesrechnungshofes am
21. Mai 2012 bei den Kreisverwaltungen der Landkreise hervor.

(107) Ein weiterer wesentlicher Indikator für die Haushaltslage der Kommunen ist die Höhe
der Inanspruchnahme von Kassenkrediten. Dabei zeigt ein hoher Kassenkreditbestand während und zum Ende des Haushaltsjahres an, dass laufende Ausgaben kreditär finanziert werden mussten. Diesen Krediten stehen im gesamten Haushaltsjahr größtenteils keine Vermögenswerte gegenüber. Diese sind daher kritisch zu beurteilen.
(108) Bedenklich müssen die enormen Unterschiede bei der Höhe des Kassenkreditbestandes stimmen, die zum Teil ein hohes Niveau erreicht haben. So war im Landkreis Vorpommern-Greifswald per 31. Dezember ein einwohnerbezogener Kassenkreditbestand von
453 Euro festzustellen, während die Kreisverwaltung der Landeskreise Nordwestmecklenburg
und Vorpommern-Rügen zu diesem Zeitpunkt nicht auf Kassenkredite zurückgreifen mussten.
(109) In Abbildung 14 ist die Höhe der Kassenverstärkungskredite je Einwohner der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte Mecklenburg-Vorpommerns dargestellt. Die hohen
einwohnerbezogenen Kassenkreditbestände per 31. Dezember 2011 von Neubrandenburg
(1.310 Euro je Einwohner), Rostock (871 Euro je Einwohner) und Schwerin (1.108 Euro je
Einwohner) sind Ergebnis der unsoliden Haushaltspolitik der Vorjahre, indem die Ausgaben
nicht durch Einnahmen gedeckt wurden.
Der gesetzlich vorgeschriebene Haushaltsausgleich dieser Städte wurde nicht durch ausreichende Eigenanstrengungen, wie Einnahmesteigerungen oder Ausgabenreduzierungen erreicht. Die Defizite wurden durch die Aufnahme von Kassenkrediten finanziert.

35

Abbildung 14: Kassenkreditbestand der kreisfreien Städte Mecklenburg-Vorpommerns, 2004 bis
2011, jeweils am 31. Dezember, in Euro je Einwohner33

1.200

in Euro je EW

1.000
800
Hansestadt Greif swald
Hansestadt Rostock
Landeshauptstadt Schwerin
Hansestadt Stralsund
Neubrandenburg
Hansestadt Wismar

600
400
200
0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Sonderauswertung; eigene Berechnungen.

(110) Deutlich zu erkennen ist, dass der Kassenkreditbestand von Schwerin und Neubrandenburg gravierend zugenommen hat. So betrug dieser 2007 einwohnerbezogen in Schwerin
noch 810 Euro und in Neubrandenburg 946 Euro. Der Bestand der Kassenkredite der Universitäts- und Hansestadt Greifswald und der Hansestadt Wismar war in dieser Zeit hingegen
rückläufig.
Der Kassenkreditbestand der Hansestadt Rostock hat sich von 1.024 Euro je Einwohner im
Jahr 2007 auf 871 Euro je Einwohner reduziert und zeigt, dass Konsolidierungsfortschritte erreicht worden sind.
In den Hansestädten Wismar, Stralsund und Greifswald waren auch im Jahr 2011 vergleichsweise geringe Kassenkreditbestände festzustellen.

33

36

Nach Angaben des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern wiesen die Hansestädte Wismar (2006
bis 2009) und Stralsund (2010) jeweils zum 31. Dezember des betreffenden Jahres keinen Kassenkreditbestand aus.

III. Analyse ausgewählter Bereiche der kommunalen
Finanzwirtschaft
1

Steuereinnahmen

(111) In diesem Abschnitt werden die Steuereinnahmen der Kommunen näher betrachtet, da
die Gemeinden über das gemeindliche Hebesatzrecht bei der Gewerbe- sowie Grundsteuer A
und B (Realsteuern) maßgeblichen Einfluss auf die Höhe der Steuereinnahmen haben.
(112) Die Entwicklung der kommunalen Steuereinnahmen wird in der nachstehenden Abbildung 15 verdeutlicht.
Im Gegensatz zu den laufenden Einnahmen und zum Bruttoinlandsprodukt (in jeweiligen
Preisen) sind die Nettosteuereinnahmen im Zeitraum 2002 bis 2008 und von 2009 bis 2011
von einer stärkeren positiven Entwicklung geprägt.34
Abbildung 15: Entwicklung der kommunalen Steuereinnahmen im Vergleich zu den Einnahmen der
laufenden Rechnung und dem BIP Mecklenburg-Vorpommerns, relative Änderung,
2000 bis 2011, in Prozent
170

Steuern (netto) normiert
BIP normiert

160

Einnahmen der lauf enden Rechnung (normiert)

150

in Prozent

140
130
120
110
100
90
80
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der
Länder; eigene Berechnungen.

34

Die Steuereinnahmen, die laufenden Einnahmen sowie das Bruttoinlandsprodukt werden auf das Basisjahr
2000 bezogen, um die jährliche relative Entwicklung darzustellen.
37

(113) In Abbildung 16 wird zunächst die Struktur und Entwicklung der kommunalen Steuereinnahmen Mecklenburg-Vorpommerns dargestellt.
Abbildung 16: Struktur der kassenmäßigen Steuereinnahmen der Gemeinden/Gv. Mecklenburg-Vorpommerns, 2006-2011, in Mio. Euro35

1.000

Grundsteuer A
Steuerähnliche Einnahmen
Gewerbesteuer (NETTO)
Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer

in Mio. Euro

800

830

736
625

600

Sonstige Steuern
Grundsteuer B
Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

668

716

54

757

56

53

52

53

283

47
245

236

244

151

197

270

259

274

262

132

134

137

140

145

151

2006

2007

2008

2009

2010

2011

400
287

311

200

0
Quelle: Statistisches Bundesamt; GFK; eigene Berechnungen.

(114) Die kommunalen Steuereinnahmen in Mecklenburg-Vorpommern entwickelten sich
ausgehend vom hohen Vorjahresniveau im Berichtsjahr 2011 nochmals positiv. Die Steuereinnahmen stiegen auf rd. 830 Mio. Euro (+9,6 Prozent, +73 Mio. Euro) und übertrafen damit
den bisherigen Höchststand vom Vorjahr.36 Ursächlich dafür ist vor allem der Gemeindeanteil
an der Einkommensteuer, der 2011 rd. 283 Mio. Euro betrug und ebenso den höchsten absoluten Zuwachs aufwies (+16 Prozent, +39 Mio. Euro). Das deutliche Wachstum der Gewerbesteuer auf rd. 311 Mio. Euro (+8,3 Prozent, +24 Mio. Euro) ist größtenteils auf die bundesweit
gute Konjunktur zurückzuführen.37
(115) Mit dem Hebesatzrecht haben die Gemeinden die Möglichkeit, ihr Steueraufkommen
nennenswert zu beeinflussen. Eine auskömmliche Finanzausstattung ist daher nur zu erreichen, wenn die Kommunen diese eigenen Einnahmepotenziale ausschöpfen und/oder ihre
Ausgaben an den realisierbaren Einnahmen ausrichten.
(116) Der Ländervergleich bestätigt auch für das Jahr 2010 die Beurteilung des Landesrechnungshofes aus den Vorjahren, dass bei den Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern ein
35

36
37

38

Die Anteile der steuerähnlichen Einnahmen, der Grundsteuer A und der sonstigen Steuern an den Steuergesamteinnahmen sind so gering (<5 Prozent), dass diese in der Abbildung 16 zum Teil nicht ersichtlich sind.
Nettosteuereinnahmen, nach Abzug der Gewerbesteuerumlage von 33,2 Mio. Euro.
Der Niveauunterschied zwischen 2007 und 2008 bei den Gewerbesteuereinnahmen ist zum großen Teil auf
das Unternehmensteuerreformgesetz vom 14. August 2007 zurückzuführen.

deutlich unterdurchschnittliches Hebesatzniveau festzustellen ist. So wird bei der Grundsteuer
A mit Platz 10 ein Platz im unteren Bereich belegt. Ein Mittelfeldplatz (Rang 8) wird hingegen mit dem gewogenen Hebesatz der Grundsteuer B eingenommen.
Bei dem Hebesatz für die Gewerbesteuer nimmt Mecklenburg-Vorpommern den vorletzten
Platz ein und hat sich von Platz 10 auf Platz 12 verschlechtert. Bei der Gewerbesteuer wird
nunmehr der vorletzte Platz belegt. Im Vergleich zum Jahr 2009 ist Mecklenburg-Vorpommern bei der Grundsteuer B von Platz 7 auf Platz 8 abgerutscht (vgl. Tabelle 9).
Tabelle 9: Gewogene Durchschnitte38 der Hebesätze der kommunalen Realsteuern im Vergleich der
Flächenländer, 201039
Grunds te ue r A
Land Hebesatz Rang

Grunds te ue r B

Mehreinnahmen
in Mio. Euro bei Hebesatz
Hebesatz wie...

Rang

Gew e rbes te ue r

Mehreinnahmen
in Mio. Euro bei Hebesatz
Hebesatz wie...

Sum m e

Rang

Mehreinnahmen
in Mio. Euro bei
Hebesatz wie...

Mehreinnahmen
in Mio. Euro bei
Hebesatz wie...

18,8

BW

343

2

4,7

376

7

2,0

358

8

12,2

BY

337

3

4,3

379

6

3,1

368

6

21,9

29,3

BB

270

9

0,7

379

5

3,3

309

13

-33,1

-29,1

HE

278

8

1,2

333

13

-14,9

391

4

42,4

28,7

MV

256

10

-

371

8

-

345

12

0,0

-

NI

351

1

5,1

388

3

6,7

383

5

35,2

46,9

NW

223

13

-1,8

444

2

28,7

436

1

84,3

111,2

RP

285

7

1,6

343

11

-11,0

367

7

20,4

10,9

SL

248

11

-0,5

347

9

-9,4

408

3

58,5

48,7

SN

301

4

2,4

450

1

31,2

412

2

62,2

95,8

ST

294

5

2,0

380

4

3,7

350

9

4,6

10,3

SH

285

6

1,6

336

12

-13,5

347

11

2,2

-9,8

TH

241

12

-0,8

346

10

-9,7

349

10

4,2

-6,3

Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 10.1; eigene Berechnungen.

(117) Dabei ist zu beachten, dass der Vergleich der Hebesätze bei der Grundsteuer B zwischen den westdeutschen und ostdeutschen Kommunen sogar unterzeichnet ist. Aufgrund unterschiedlicher Bewertungsvorschriften zwischen Ost- und Westdeutschland ist die Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer B in Ostdeutschland grundsätzlich niedriger. Wenn gleiche Pro-Kopf-Einnahmen erreicht werden sollen, dann müssen die Hebesätze in Ostdeutschland regelmäßig höher sein.
Die Kombination niedriger Hebesätze mit geringerer Bemessungsgrundlage können als eine
steuerliche Privilegierung für die hiesige Bevölkerung gewertet werden, die angesichts der
Summe der Istaufkommen ∗100

38

Gewogene Durchschnittshebesätze werden nach der Formel
ermittelt. Da die HebeSumme der Grundbeträge
sätze der einzelnen Gebietskörperschaften erheblich differieren, lässt das Realsteuer-Istaufkommen keine
Rückschlüsse auf die Steuerkraft einer Gemeinde zu. Um eine vergleichbare Größe zu erhalten, wird für jede
Istaufkommen ∗100
Gemeinde und Realsteuerart ein Grundbetrag nach der Formel
festgestellt.
Hebesatz

39

Zum Zeitpunkt der Erstellung des Kommunalfinanzberichts 2012 lagen noch keine Daten für das Jahr 2011
vor.
39

überdurchschnittlichen Nachfrage nach kommunalen Leistungen, insbesondere für Kulturund Sozialleistungen, nicht verantwortbar ist.
(118) Deutliche Einnahmeverbesserungen durch Angleichung der Realsteuerhebesätze an
das Niveau der übrigen Flächenländer Ost bzw. der finanzschwachen Westflächenländer sind
notwendig, um die kommunale Finanzlage im Hinblick auf sinkende Einnahmen aus dem
Solidarpakt II anzupassen.
Auch vor dem Hintergrund von bundesweiten Diskussionen über die Finanzausstattung der
ostdeutschen Länder kann es aus Landessicht nicht hingenommen werden, dass die Hebesätze
der Realsteuern in den Kommunen deutlich geringer sind als in den westdeutschen Kommunen.
In diesem Zusammenhang weist der Landesrechnungshof erneut nachdrücklich auf die mit
dem Urteil des Bundesfinanzhofes vom 30. Juni 2010 notwendig gewordene Reform des
Grundsteuergesetzes hin.40 Mit einem landesweiten Aufkommen von rd. 165 Mio. Euro im
Jahr 2011 stellt sie eine sehr bedeutende kommunale Einnahmequelle dar. Die Landesregierung sollte daher ihren Einfluss im Rahmen der Bundesgesetzgebung nutzen, eine verfassungsrechtlich unbedenkliche und zumindest aufkommensneutrale Reform der Grundsteuer
zu erreichen.
(119) Eine Angleichung an das niedersächsische Niveau zum Beispiel würde rechnerische
Mehreinnahmen von 46,9 Mio. Euro jährlich mit sich bringen, sächsische Durchschnittshebesätze sogar 95,8 Mio. Euro jährlich.
Auch der Vergleich mit den Kommunen in Sachsen-Anhalt, die ähnliche strukturelle und ökonomische Rahmenbedingungen aufweisen, verdeutlicht, dass die Hebesätze für die Grundsteuer A und B sowie für die Gewerbesteuer in Mecklenburg-Vorpommern zu gering sind.
Eine Angleichung an das Niveau Sachsen-Anhalts würde rechnerische Mehreinnahmen von
rd. 10,3 Mio. Euro jährlich generieren.
(120) In der nachfolgenden Abbildung 17 ist die Hebesatzentwicklung der Realsteuern seit
2000 in Mecklenburg-Vorpommern dargestellt. Diese verdeutlicht, ob und inwieweit die Hebesatzautonomie der hiesigen Gemeinden in den letzten Jahren genutzt wurde.
Danach zeigt der im Zeitverlauf nur schwach laufende Anstieg der Hebesätze der Grundsteuern A und B, dass die Potenziale zur Einnahmeverbesserung nur bedingt genutzt wurden. Be-

40

40

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2011
(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2011, S. 32.

sonders schwach hat sich der gewogene Hebesatz der Gewerbesteuer entwickelt. Dieser wurde im Zeitraum von 2000 bis 2011 lediglich um 7 Prozentpunkte erhöht. Die Hebesätze der
Grundsteuer A und B wurden im selben Zeitraum mit 31 bzw. 38 Prozentpunkten stärker angepasst.
Abbildung 17: Entwicklung der gewogenen Realsteuerhebesätze in Mecklenburg-Vorpommern, 20002011, in v. H.
440

Grundsteuer A

Grundsteuer B

Gewerbesteuer

420
400
380

in v. H.

360
340
320
300
280
260
240
220
200
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Realsteuervergleich; eigene Berechnungen.

(121) Beachtenswert ist, dass in der Zeit von 2000 bis 2003 der durchschnittliche Hebesatz
der Gewerbesteuer rückläufig gewesen war und erst im Jahr 2008 das Hebesatzniveau des
Jahres 2000 wieder erreicht wurde.
Die Senkung der Hebesätze der Gewerbesteuer zwischen 2000 und 2003 ist vor dem Hintergrund der negativen Finanzierungssalden der kommunalen Ebene Mecklenburg-Vorpommerns in diesen Jahren besonders auffällig.
(122) Bei der Bestimmung des Hebesatzes haben die Gemeinden die Maßgaben nach § 44
Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern (KV M-V) zu beachten. Danach haben die
Gemeinden, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Erträge und Einzahlungen, soweit vertretbar und geboten, aus Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen, im Übrigen
aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen.
(123) Bei der Gewerbesteuer sollten die hebesatzberechtigten Gemeinden berücksichtigen,
dass durch die Anhebung des Anrechnungsfaktors auf 3,8 in § 35 Einkommensteuergesetz
(EStG) seit dem Veranlagungszeitraum 2008 für Einzelunternehmen und Personengesellschaften bei einem Hebesatz bis zu 400 v. H. im Rahmen der Einkommensteuerveranlagung
in der Regel eine vollständige Entlastung von der Gewerbesteuer erreicht werden kann.
41

(124) Folglich sind Ausweichreaktionen bei einer steigenden Gewerbesteuerbelastung tendenziell nur in einem geringen Ausmaß zu befürchten. Dies wird dadurch deutlich, wenn die
Hebesätze der Gewerbesteuer in den anderen ostdeutschen Flächenländern betrachtet werden,
die als Wettbewerber um Unternehmensansiedlungen mit vergleichbaren Förderinstrumenten
auftreten.
(125) Beachtlich ist darüber hinaus, dass sich die Hebesatzfestsetzungen in MecklenburgVorpommern besonders im Bereich bis 275 v. H. häufen. In Brandenburg und Sachsen-Anhalt
werden zum Beispiel derartig niedrige Hebesätze deutlich weniger festgesetzt (vgl. Abbildung
18).
Dies weist daraufhin, dass in Mecklenburg-Vorpommern Hebesatzerhöhungen bei der Gewerbesteuer durchaus möglich sind.
Abbildung 18: Streuung der gewogenen Hebesätze der Gewerbesteuer im Ländervergleich, 2010, in
v. H.41
Anteil der Gemeinden je Hebesatzgruppe

70%
BB

MV

SN

ST

TH

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1-250

251-275

276-300

301-325

326-350

351-375

376-400

401-500

gew ogene Gew erbesteuerhebesätze in v.H.
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 10.1; eigene Berechnungen.

(126) Ausweichreaktionen sind bei einer Erhöhung des Hebesatzes für die Grundsteuer A
und B nicht zu befürchten, da Eigentümer von land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken bzw. bebauten und unbebauten Grundstücken nicht ohne weiteres auf andere Regionen ausweichen können.

41

42

Zum Zeitpunkt der Erstellung des Kommunalfinanzberichts 2012 lagen noch keine Daten für das Jahr 2011
vor.

(127) In nachstehender Abbildung 19 wird im Ländervergleich nochmals deutlich, dass Einnahmemöglichkeiten bei der Grundsteuer B durch die hiesigen Kommunen nicht genutzt werden. Daher überrascht es nicht, dass sich rd. 40 Prozent der Gemeinden Mecklenburg-Vorpommerns im Hebesatzbereich von unter 300 v. H. befinden.
Abbildung 19: Streuung der gewogenen Hebesätze der Grundsteuer B im Ländervergleich, 2010, in
v. H.42

Anteil der Gemeinden je Hebesatzgruppe

70%
BB

MV

SN

ST

TH

60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1-250

251-275

276-300

301-325

326-350

351-375

376-400

401-500

gew ogene Grundsteuer B-Hebesätze in v.H.
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 10.1; eigene Berechnungen.

(128) Damit korreliert die vergleichsweise geringe Präsenz bei Hebesätzen von über 350
v. H. Nur 10 Prozent der Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern hatten 2010 einen Hebesatz von über 350 v. H. festgelegt. In Brandenburg traf dies auf rd. 42 Prozent der Gemeinden
bzw. in Sachsen-Anhalt auf rd. 38 Prozent zu.
(129) Ein starkes Hebesatzgefälle ist auch zwischen Zentren und Umland in Mecklenburg-Vorpommern zu konstatieren (vgl. dazu Abbildung 20). Die hieraus erwachsenden Probleme hatte der Landesrechnungshof bereits in zurückliegenden Kommunalfinanzberichten
mehrfach aufgezeigt.43
(130) Im FAG M-V werden die Steuerkraftmesszahlen zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen bei den Realsteuern aus den Messbeträgen der jeweiligen Kommunen, vervielfacht
mit den landesdurchschnittlichen gewogenen Hebesätzen, ermittelt. Das Innenministerium
kann gemäß § 12 Abs. 3 S. 3 FAG M-V im Benehmen mit dem Finanzministerium durch

42

43

Zum Zeitpunkt der Erstellung des Kommunalfinanzberichts 2012 lagen noch keine Daten für das Jahr 2011
vor.
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2008
(Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008, S. 52-69 sowie Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern
(2009), Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2009 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2009, S. 17.
43

Rechtsverordnung vom gewogenen landesdurchschnittlichen Hebesatz des Vorvorjahres abweichende Hebesätze zur Berechnung der Steuerkraft ansetzen.
(131) Ausweislich vorläufiger Ergebnisse des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern wurden die Realsteuerhebesätze 2011 in 360 Fällen erhöht und in 6 Fällen gesenkt.
Demzufolge werden sich die Durchschnittshebesätze des Jahres 2011 insbesondere für den
kreisangehörigen Raum tendenziell von den Werten des Jahres 2010 absetzen.44
(132) Handlungsbedarf für eine Festsetzung abweichender Nivellierungshebesätze zum
FAG M-V durch Rechtsverordnung gab es nach Auffassung des Innenministeriums mit Blick
auf diese Entwicklung nicht.
Wenngleich diese Entwicklung zu begrüßen ist, gibt es Handlungsbedarf für eine Erhöhung
der Nivellierungshebesätze im FAG M-V. Das Innenministerium sollte die in § 12 Abs. 4 S. 3
FAG M-V geregelte Rechtsverordnung dennoch nutzen, um mit den über dem Landesdurchschnitt liegenden Nivellierungshebesätzen Anreize und eine Signalwirkung für eine Erhöhung
der Hebesätze zu setzen.
(133) Auf die Verantwortung der Kommunalaufsicht für die Ausschöpfung der kommunalen
Einnahmepotenziale hat das Verfassungsgericht Rheinland-Pfalz jüngst hingewiesen.45 Unter
Bezugnahme auf die Feststellungen des Rechnungshofes Rheinland-Pfalz, die dortigen Hebesätze für die Realsteuern lägen deutlich unter denen der westdeutschen Vergleichskommunen,
stellt das Gericht fest, dass die kommunale Finanzkrise ein von Verfassungs wegen entschlossenes und zeitnahes Zusammenwirken aller Ebenen erfordert und die Kommunalaufsicht auf
ein entsprechendes Mitwirken der Kommunen hinzuwirken hat.

44

45

44

Die Angaben hat das Innenministerium in einer Präsentation im Rahmen der AG des FAG-Beirats präsentiert.
Vgl. dazu das Urteil des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz VGH N 3/11 vom 14. Februar 2012.

Abbildung 20: Gewogene Durchschnittshebesätze der Gemeinden Mecklenburg-Vorpommerns nach
Landkreisen und kreisfreien Städten, 2011, in v. H.
600

Grundsteuer B

550

Gewerbesteuer

500
450

in v. H.

400
350
300
250
200
150
100
50
0
HRO

SN

NWM

LP

LRO

VR

MSP

VG

MV

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Realsteuervergleich; eigene Berechnungen.

(134) Dass auch innerhalb des Landes unzureichend ausgeschöpfte Einnahmereserven bestehen, ist in Abbildung 20 ersichtlich. Insbesondere gilt dies in den Stadt-Umland-Räumen.
Die Hansestadt Rostock mit ihrem Gewerbesteuer Hebesatz von 450 v. H. konkurriert beispielsweise mit den deutlich niedrigeren Hebesätzen von 300 v. H. der Umlandgemeinden.
Ein ähnliches Hebesatzgefälle ist auch für den Stadt-Umland-Raum Schwerin und Neubrandenburg festzustellen. Diese Städte weisen um rd. 100 Prozentpunkte höhere Hebesätze gegenüber den Kommunen ihres Umlandes auf.
(135) Von Interesse sind die Höchstwerte bei den Hebesätzen in Mecklenburg-Vorpommern.
Bei dem Hebesatz der Grundsteuer A und B wies Gingst mit 500 v. H. und 520 v. H. den
höchsten Wert auf. Der höchste Gewerbesteuerhebesatz war 2010 in der Hansestadt Rostock
mit 450 v. H. festzustellen.
Verglichen mit den Extremwerten in Deutschland sind dies moderate Festsetzungen: Enzklösterle in Baden-Württemberg hat den Hebesatz der Grundsteuer A bei 1.800 v. H. festgelegt.
Berlin mit 810 v. H. ist die Großstadt mit dem höchsten Hebesatz der Grundsteuer B. München und Bottrop haben u. a. den Hebesatz der Gewerbesteuer bei 490 v. H. festgesetzt.46

46

Dierfeld in Rheinland-Pfalz (8 Einwohner) hat den Hebesatz der Grundsteuer B und den Hebesatz der Gewerbesteuer bei 900 v. H. festgelegt. Dies sind 2010 die absoluten Extremwerte in Deutschland.
45

2

Sonstige Einnahmen

(136) Neben den zuvor analysierten Steuereinnahmen sind u. a. weitere kommunale Einnahmen aus eigenen Quellen (zum Beispiel Entgelte, Gebühren und Beiträge), aus Zuweisungen
von anderen Körperschaften an die Kommunen, die Kreditaufnahme sowie Gewinnabführungen von den kommunalen Beteiligungen zu unterscheiden.
(137) Die Einnahmen aus Gebühren und Entgelten sind in Mecklenburg-Vorpommern im
Zeitverlauf gesunken. Während 2007 noch rd. 301 Mio. Euro aus Gebühren und Entgelten
eingenommen wurden, sank der Betrag im Jahr 2011 auf rd. 283 Mio. Euro ab. Zum einen
könnte dies auf die Ausgliederung kostenrechnender Einrichtungen in kommunale Unternehmen zurückzuführen sein, zum anderen ist auch eine Gebührenpolitik denkbar, bei der das
Kostendeckungsprinzip nicht ausreichend beachtet wird.47
Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass nach § 6 Abs. 1 S. 2 und § 6 Abs. 3 Kommunalabgabengesetz Mecklenburg-Vorpommern (KAG M-V) Benutzungsgebühren möglichst
kostendeckend und im angemessenen Verhältnis zur Leistung zu erheben sind.
(138) Der Landesrechnungshof hat bei seinen überörtlichen Prüfungen, insbesondere der
kreisfreien Städte festgestellt, dass teilweise zusätzliche Einnahmepotenziale zu realisieren
wären. Insofern besteht die Möglichkeit, die Erträge aus Gebühren und Entgelten angemessen
zu steigern. Die kommunale Ebene sollte auch wegen der kommunalen Selbstverwaltung darauf bedacht sein, dass die Bedeutung der Gebühren und Entgelte in den Haushalten zunimmt.
3

Sozialausgaben

(139) Die konsumtiven Sozialausgaben einschließlich der Ausgaben nach dem SGB VIII für
Jugendhilfe stellen eine wesentliche Ausgabeposition der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern dar.
Der Landesrechnungshof hat sich deshalb in seinem Kommunalfinanzbericht 2011 intensiv
mit diesen Ausgaben befasst.48 Dort wurden insbesondere die Mehrausgaben im Bereich der
Sozialen Sicherung in Relation zu den Kommunen der übrigen ostdeutschen Flächenländer
und der finanzschwachen Westflächenländer analysiert. Auf die dortige Ausführung wird verwiesen.

47

48

46

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht 2011 Teil (1) – Kommunalfinanzbericht 2011, S. 94 ff.
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht 2011 Teil (1) – Kommunalfinanzbericht 2011, S. 42 ff.

Weil keine gravierenden Entwicklungen in diesem Bereich für das Jahr 2011 festzustellen waren, wird im vorliegenden Kommunalfinanzbericht auf eine gesonderte Darstellung dieser
Ausgabenposition verzichtet.
4

Investitionsausgaben

(140) Die kommunalen Investitionen werden wegen ihrer Bedeutung für die wirtschaftliche
Entwicklung des Landes in diesem nachfolgenden Abschnitt eingehend erläutert.
(141) In der Abbildung 21 ist das Verhältnis von kommunalen Sachinvestitionen zu Sozialausgaben für die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns im Zeitraum von 1995-2011 dargestellt. Während die Sachinvestitionen im Jahr 1995 noch deutlich über den kommunalen Sozialausgaben lagen, hat sich dieses Verhältnis seit 2002 umgekehrt.
Abbildung 21: Kommunale Sozialausgaben und Sachinvestitionen Mecklenburg-Vorpommerns, 19952011, in Mio. Euro49
1.200

Sozialausgaben

Sachinvestitionen

in Mio. Euro

1.000

800

600

400

200

0
1995

1997
1996

1999
1998

2001
2000

2003
2002

2005
2004

2007
2006

2009
2008

2011
2010

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.

(142) Der Rückgang der Sachinvestitionen auf kommunaler Ebene bei gleichzeitiger Steigerung der kommunalen Sozialausgaben ist aus wachstumspolitischer Sicht bedenklich. Trotz
der Zuweisungen an die Kommunen aus dem Solidarpakt II zum Abbau der teilungsbedingten
Infrastrukturlücke haben sich die Sachinvestitionen deutlich verringert. Die Trendwende zwischen Sozialausgaben und Sachinvestitionen deutet auf eine strukturelle Schieflage der kommunalen Haushalte hin.

49

Der sprunghafte Anstieg der Sozialausgaben zwischen 2004 und 2005 ist zum Teil auch auf die Einführung
der Hartz IV Gesetze zurückzuführen.
47

(143) Eine Umfrage des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu), in der deutschlandweit rd.
2.250 Städte, Gemeinden und Landkreise befragt wurden, stellt einen substantiellen Nachholbedarf bei Investitionen im Infrastrukturbereich dar. Demnach quantifizieren die deutschen
Kommunen einen Rückstand von rd. 87,4 Mrd. Euro bei den Städten und Gemeinden sowie
rd. 12,5 Mrd. Euro zusätzlich bei den Landkreisen, wovon rd. 25 Prozent bei Straßen und
Verkehr und nahezu 27 Prozent bei Kinderbetreuung und Schulen anfallen.50
Auch wenn die Ergebnisse der Umfrage aus Sicht der Bedarfsträger geprägt und damit tendenziell überzeichnet sein dürften, wird die Schieflage der kommunalen Haushalte deutlich.
(144) Abbildung 22 beschreibt die Entwicklung der Ausgaben für Sachinvestitionen, darunter auch die Ausgaben für Baumaßnahmen, und die Zuweisungen für Investitionen seitens des
Landes.
Abbildung 22: Entwicklung der kommunalen Sachinvestitionen, darunter Bauausgaben, und der Zuweisungen für Investitionen vom Land in Mecklenburg-Vorpommern, 1995-2011, in
Mio. Euro
1.100
1.000

Sachinv estitionen
Zuweisungen f ür Inv estitionen v om Land

Baumaßnahmen

in Mio. Euro

900
800
700
600
500
400
300
200
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.

(145) Offensichtlich wird wiederum, dass die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns im
Zeitverlauf immer weniger in Baumaßnahmen und in den Erwerb von Grundstücken sowie
von beweglichen Sachen des Anlagevermögens investierten, obgleich die Zuweisungen vom
Land nahezu konstant geblieben sind. 2011 haben die Kommunen bei einem Gesamtvolumen
an Baumaßnahmen von rd. 375 Mio. Euro nach Abzug der Zuweisungen und Zuschüsse für
Investitionen vom Land in Höhe von rd. 295 Mio. Euro noch einen Eigenanteil von rd.
80 Mio. Euro erbracht.
50

48

Vgl. KfW (2011): KfW Kommunalpanel 2011, S. 47 ff.

(146) Diese besorgniserregende langjährige Entwicklung ist im Wesentlichen auf die stetige
Steigerung der konsumtiven Ausgaben bei gleichzeitiger Vernachlässigung der eigenen Einnahmepotenziale zurückzuführen, was zu einer Reduzierung der kommunalen Eigeninvestitionen geführt hat.
(147) Die Landesregierung sollte daher mit geeigneten Maßnahmen diese Entwicklung umkehren. Sie sollte Maßnahmen ergreifen, die den Anstieg der konsumtiven Ausgaben bremsen, die die kommunalen Einnahmen deutlich verbessern sowie die Eigenfinanzierungsbeiträge bei den Investitionen erhöhen.
(148) Aus diesem Grund sieht der Landesrechnungshof den in § 21 Abs. 6 FAG M-V verankerten Kofinanzierungsfonds in Höhe von 50 Mio. Euro mit Sorge. Der Ersatz von kommunalen Eigenmitteln durch das Land führt dazu, dass das Land einige Förderprojekte nahezu zu
100 Prozent finanziert. Die Förderpolitik des Landes hat somit weniger aktivierende als eine
substituierende Wirkung. Die Folge daraus kann sein, dass Investitionen von Gemeinden getätigt werden, deren Folgekosten sie langfristig nicht tragen können.
(149) Der insgesamt rückläufige Trend der Investitionstätigkeit ist für alle Gebietskörperschaftsebenen in Mecklenburg-Vorpommern festzustellen. Dies wird in Abbildung 23 zum
Ausdruck gebracht, in dem die Investitionsquote, die den Anteil der Sachinvestitionsausgaben
an den bereinigten Ausgaben insgesamt abbildet, für den Zeitraum von 1995-2011 skizziert
wird.
Abbildung 23: Entwicklung der Sachinvestitionsquoten bei einzelnen Gebietskörperschaftsebenen in
Mecklenburg-Vorpommern, 1995-2011, in Prozent

40%

Kreisf reie und große kreisangehörige Städte
Kreisangehörige Gemeinden

Landkreise

35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.

49

(150) Beachtenswert ist, dass 2011 nur die Investitionstätigkeit der Landkreise im Vergleich
zum Vorjahr zugenommen hat, während die der kreisangehörigen Gemeinden sowie der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte weiter gesunken ist.
Das Innenministerium weist daraufhin, dass die dargestellte Entwicklung der Investitionstätigkeit der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte aufgrund von Ausgliederungen unterzeichnet ist.
5

Kommunale Verschuldung Mecklenburg-Vorpommerns und Verschuldung im Ländervergleich

(151) Ergänzend zu der Darstellung der Investitionen wird in diesem Abschnitt die kommunale Verschuldung und die Verschuldung im Ländervergleich dargestellt, da diese in einer engen Beziehung zu den Investitionen steht und auch ein Indikator für die kommunale Finanzsituation ist.
(152) Größtenteils setzt sich die Verschuldung aus (langfristigen) klassischen Investitionskrediten und (kurzfristigen) Kassenkrediten zusammen. Die Investitionskredite dürfen nach
§ 52 Abs. 1 KV M-V für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen sowie zur Umschuldung von Krediten für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen aufgenommen werden. In diesem Abschnitt werden diese fundierten Schulden als Kreditmarktschulden
(Wertpapierschulden und direkte Darlehen) und Schulden bei öffentlichen Haushalten gemäß
der amtlichen Statistik dargestellt.
(153) Die Kassenkredite (Kredite zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit) hingegen sollen gemäß § 53 Abs. 2 KV M-V lediglich zur Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit eingesetzt werden und können ein Indikator für die Finanzsituation der Kommune sein. Ein dauerhaft hoher
Bestand signalisiert dabei eine Schieflage der kommunalen Haushalte, da die laufenden Einnahmen nicht ausreichen, um die laufenden Ausgaben zu decken. Fortfolgend werden diese
Kredite als Kassenverstärkungskredite gemäß der amtlichen Statistik bezeichnet.
(154) Wie Abbildung 24 für die gesamte kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns
zeigt, beläuft sich das Volumen an kurzfristigen Kassenkrediten im Jahr 2011 mittlerweile auf
524 Mio. Euro. Damit sind diese trotz der sich positiv entwickelnden Einnahmen binnen eines
Jahres nochmals um rd. 25 Mio. Euro gestiegen.
Seit dem Jahr 2000 hat sich der Kassenkreditbestand fast verzehnfacht.

50

Abbildung 24: Kommunale Kassenverstärkungskredite in Mecklenburg-Vorpommern, 1995-2011, jeweils zum 31.12., in Mio. Euro
600
547

550
500

497

477

450

485

499

524

Kassenv erstärkungskredite

in Mio. Euro

400
350
300
250

224
197

200

151

150
100
50

54

64
31

62

56

30

143

26

0
1995

1997
1996

1999
1998

2001
2000

2003
2002

2005
2004

2007
2006

2009
2008

2011
2010

Quelle: Statistisches Bundesamt; Sonderauswertung; eigene Berechnungen.

(155) In Mecklenburg-Vorpommern spielen Kassenkredite in der inzwischen erreichten
Höhe längst nicht mehr nur eine Rolle zur Deckung kurzfristiger Liquiditätsbedarfe, sondern
dienen einzelnen Kommunen in rechtlich unzulässigerweise als Finanzierungsinstrument, um
Haushaltsfehlbeträge auszugleichen.
Die steigende Aufnahme von Kassenkrediten führt damit zu einer wachsenden Verschuldung
der Kommunen, die einen Verstoß gegen § 53 KV M-V (Kassenkredite zur Sicherung der
Zahlungsfähigkeit) darstellt und wegen der unvorhersehbaren Entwicklung des Zinsniveaus
ein hohes finanzielles Risiko birgt.
(156) Die Inanspruchnahme von Kassenkrediten impliziert hohe finanzielle Risiken, da diese
mit kurz- bis mittelfristigen Zinslaufzeiten ausgestattet sind und deswegen besonders zinssensitiv sind. So verteuern Zinssteigerungen die Kassenkredite unmittelbar und stellen eine
weitere Haushaltsbelastung dar.
(157) Einen Anhaltspunkt für die Zinsbelastung der kommunalen Haushalte durch Kassenkredite gibt der EURIBOR für Dreimonatsgeld, der ein maßgeblicher Referenzzinssatz für
Termingelder für das europäische Bankengeschäft und daher ein Indikator für den Preis kurzfristiger Kassenverstärkungskredite ist.

51

Abbildung 25: Entwicklung des EURIBOR für Dreimonatsgeld, Monatsdurchschnitt, Januar 2000 - August 2012, in Prozent p.a.
5,5
5
4,5

in Prozent p.a.

4
3,5
3
2,5
2
1,5
1

EURIBOR Dreimonatsgeld

0,5
0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Quelle: Deutsche Bundesbank; eigene Berechnungen.

(158) In Abbildung 25 ist die Entwicklung des EURIBOR-Tagessatzes für Dreimonatsgeld
bis einschließlich August 2012 abgebildet. Seit dem Jahr 2010 bis zum Ende des Jahres 2012
ist ein Anstieg des Tagessatzes zu beobachten, seit dem sinkt der EURIBOR-Zinssatz aufgrund der expansiven Geldpolitik der Europäischen Zentralbank wieder. Auch wenn mit dem
niedrigen Zinsniveau kurzfristig eine Entlastung der kommunalen Haushalte einhergeht, ist
diese Entwicklung mit Sorge zu betrachten: Sie setzt falsche Anreize hinsichtlich der notwendigen Konsolidierung der Gemeindefinanzen. Auch aus diesem Grund ist die Kommunalaufsicht gehalten, ihre rechtsaufsichtlichen Maßnahmen zu intensivieren (siehe Tz. 169).51
(159) In der nachfolgenden Tabelle 10 ist der Schuldenstand per 31. Dezember 2011 im
Ländervergleich dargestellt. Im Jahr 2011 lag die Pro-Kopf-Verschuldung Mecklenburg-Vorpommerns bei rd. 1.164 Euro, die sich aus den Kreditmarktschulden und Schulden bei öffentlichen Haushalten zusammensetzt. Beachtlich ist, dass die hiesigen Gemeinden damit einen
höheren Schuldenstand als die Kommunen der finanzschwachen Westflächenländer aufweisen.
Wie bereits in den Vorjahren bildeten die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns und Sachsen-Anhalts im ostdeutschen Vergleich des Schuldenstandes die Schlusslichter. Bei den ein51

52

Eine Umfrage der KUBUS Kommunalberatung und Service GmbH im Jahr 2010 bezüglich der Zinssätze für
kommunale Kassenkredite hat unter den Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns signifikante Unterschiede
ergeben. Dabei schwankten die zu leistenden Zinssätze zwischen 0,4 Prozent und 4,03 Prozent. Daraus lässt
sich tendenziell schließen, dass einige Kommunen Risikozinsaufschläge zu zahlen haben. Aus Sicht des Innenministeriums kann daraus auch geschlossen werden, dass einige kleinere Kommunen nicht ausreichende
Kenntnisse im Zins- und Schuldenmanagement aufweisen.

wohnerbezogenen Kassenverstärkungskrediten nehmen die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns, Brandenburgs und Sachsen-Anhalts die letzten Plätze ein.
Tabelle 10: Schuldenstand der Gemeinden/Gv. im Ländervergleich, 31.12.2011, in Euro je Einwohner
Kre ditm ark ts chulde n und Schulden be i
öffentlichen Haus halte n
Stand
31.12.2011, in
Euro je EW

Rang

Veränderung
2005-2011, p.a.

Kass enve rstärkungs kre dite und innere
Darle he n
Stand
31.12.2011, in
Euro je EW

Rang

Veränderung
2005-2011, p.a.

Flächenländer Ost
MV

1.164

5

-2,7%

320

4

+18,6%

FO

827

-

-5,2%

171

-

+2,1%

BB

570

1

-2,5%

321

3

+3,7%

SN

784

2

-7,6%

12

1

-20,3%

ST

1.034

4

-4,2%

396

5

+3,5%

TH

975

3

-3,6%

60

2

+8,0%

finanzschw ache Flächenländer West
FFW

1.107

-

+0,8%

846

-

+8,1%

NI

1.022

1

0,2%

633

2

+3,7%

RP

1.348

4

+2,0%

1.444

3

+13,3%

SL

1.069

3

+3,8%

1.775

4

+10,4%

SH

1.021

2

-0,3%

264

1

+4,3%

Quelle: Statistisches Bundesamt; Sonderauswertung; eigene Berechnungen.

(160) Für die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns war in der Zeit von 2005 bis
2011 mit 2,7 Prozent der zweitgeringste prozentuale Rückgang der Kreditmarktschulden und
Schulden bei öffentlichen Haushalten festzustellen. Den Kommunen Sachsen-Anhalts gelang
es dagegen, die Verbindlichkeiten von einem ähnlichen Niveau mit 4,2 Prozent deutlich stärker zu reduzieren.
Zusätzlich war in dieser Zeit bei der kommunalen Ebene Mecklenburg-Vorpommerns mit rd.
18,6 Prozent der mit Abstand höchste prozentuale Anstieg der Kassenverstärkungskredite
festzustellen.
(161) Vor allem unter den ostdeutschen Kommunen ist eine klare Zwei-Klassengesellschaft
erkennbar. Während sich die Pro-Kopf-Verschuldung mit Kassenverstärkungskrediten in
Sachsen und Brandenburg seit Jahren stabil auf niedrigem Niveau verstetigt hat, stieg das
Kassenkreditvolumen in Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen stark an.
(162) Zu beachten ist, dass die angegebenen Schulden tendenziell nur einen Teil der realen
Verschuldung darstellen. Wegen der in den vergangenen Jahren begonnenen Auslagerungen
aus den Kernhaushalten ist ein wesentlicher Teil der Verschuldung in o.b. Tabelle nicht dargestellt. Es ist davon auszugehen, dass die dort dargestellte Verschuldung unterzeichnet ist.
(163) Vor dem Hintergrund der Finanzkrise kann nicht ausgeschlossen werden, dass für die
Kommunen die Bedeutung von internen und externen Ratings zur Finanzierung steigen wird.
53

Tendenziell könnten sich dann die Refinanzierungsmöglichkeiten der kommunalen Körperschaften insgesamt verschlechtern, wenn die Finanzmärkte stärker als heute zwischen guter
und weniger guter Bonität differenzieren. Der Landesrechnungshof möchte anhand einer veröffentlichten Bonitätseinschätzung für die Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern verdeutlichen, welche Effekte von einem Rating ausgehen können (vgl. dazu die Tabelle 11).52
Tabelle 11: Bonitätseinschätzung einer Ratingagentur der Kommunen im Ländervergleich, 20062008, in Prozent
sehr schwach

schwach

durchschnittlich

stark

sehr stark

außerordentlich stark

in Prozent

BW

0,0

1,5

2,4

8,8

29,2

58,1

BY

0,3

9,4

18,0

29,0

30,4

12,8

BB

3,5

23,7

22,2

15,7

24,4

10,5

HE

2,3

25,9

24,1

18,9

16,8

12,0

MV

3,8

24,8

18,2

18,1

20,3

14,8

NI

1,5

24,3

26,2

22,2

20,7

5,1

NW

2,1

26,8

23,9

20,4

16,4

10,4

RP

2,3

25,5

17,4

14,9

20,8

19,1

SL

6,9

44,8

24,1

15,5

5,2

3,4

SN

1,1

20,5

22,1

23,0

25,0

8,3

ST

5,1

38,8

25,4

16,7

11,3

2,8

SH

0,8

9,2

15,5

25,7

27,1

21,7

TH

1,3

22,2

24,8

20,7

21,2

9,8

Durchschnitt

1,8

19,5

18,7

19,7

23,0

17,3

Quelle: Fitch; eigene Berechnungen.

(164) Eine weitere Gefahr für die Kommunalfinanzierung droht durch die Basel III Reform.
Ziel der Reform ist es, das Bankensystem zu stabilisieren und Risiken zu minimieren, die zu
einer strukturellen Schieflage der Kreditinstitute führen können. Dazu werden grundsätzlich
die Regeln zur Kreditvergabe verschärft, die erhebliche Folgen für die Geschäftspolitik der
Kreditinstitute haben werden. Von diesem Prozess wird die Kommunalfinanzierung in
Deutschland betroffen sein.
(165) Bei den geplanten Basel III Reformen wird derzeit eine Verschärfung der Eigenkapitalvorschriften und die Einführung eines sogenannten Leverage Ratio (Fremdverschuldungsgrad) diskutiert.53
Die Kennzahl, die das Kernkapital einer Bank in das Verhältnis zur Summe der bilanziellen
und außerbilanziellen Aktiva setzt, führt dazu, dass unabhängig von Risikounterschieden alle
52
53

54

Vgl. Fitch (2010): Deutschland Special Report: Deutsche Kommunen. Wichtige Rolle im Förderalen System.
Die abschließende nationale Umsetzung und Gestaltung der Basel III Reformen waren zum Zeitpunkt der Erstellung des Kommunalfinanzberichts 2012 noch nicht bekannt.

vergebenen Kredite maximal das 33fache des Eigenkapitals ausmachen dürfen. Dies begrenzt
tendenziell das Geschäftsvolumen und hat somit auch Auswirkungen auf die Kreditvergabe an
die Kommunen. Bisher konnten die Kreditinstitute nahezu unbegrenzt Staatskredite und kommunale Kredite in ihre Bilanz nehmen, weil diese nicht auf das Eigenkapital angerechnet wurden.
(166) Infolgedessen könnten die Kreditinstitute bestrebt sein, das Eigenkapital auf möglichst
ertragreiche Kredite anzurechnen. Das Kreditvolumen wird sich wahrscheinlich zu Lasten der
relativ margenärmeren Kommunalkredite entwickeln. Eine Verknappung bzw. eine Verteuerung einer Fremdfinanzierung kann daher nicht ausgeschlossen werden.
(167) Ein weiterer Effekt der Kreditverknappung bzw. der Kreditverteuerung könnte sein,
dass die kommunalen Gesellschaften ebenfalls höhere Zinsen zahlen müssten und damit geringere Abführungen in die Kernhaushalte zu erwarten sind. Vor dem Hintergrund der Entwicklung der Kapitalmärkte, insbesondere der neuen strengen Regulierungen der Banken,
sollten die Kommunen kurzfristig ihre Abhängigkeit von den Kapitalmärkten reduzieren, indem sie ihre Haushalte nachhaltig konsolidieren.
(168) Der Landesrechnungshof weist erneut darauf hin, dass die Rechtsaufsicht dazu angehalten ist, Kassenkredite auch in Zukunft nur in dem Rahmen zu genehmigen, der auf Grundlage einer sachgerechten Liquiditätsvorschau und zum Ausgleich unterjähriger Liquiditätsschwankungen erforderlich ist.
Das Innenministerium stimmt der Auffassung des Landesrechnungshofes grundsätzlich zu,
betont aber gleichwohl, dass die Vorgehensweise bei hochdefizitären Kommunen realitätsfern
sei. So baue sich der bei hochdefizitären Kommunen aufgelaufene „Bodensatz“ des Kassenkreditbestandes durch finanzierte Fehlbeträge der Verwaltungshaushalte nur durch eine Konsolidierung des Haushaltes ab. Hierauf sei der Schwerpunkt zu legen. Selbstverständlich habe
sich die Genehmigungsentscheidung zum Höchstbetrag der Kassenkredite an den Grundsätzen der geordneten Haushaltswirtschaft auszurichten. Genehmigungsfähig sei daher nur der
Höchstbetrag, der nach einer detaillierten sachgerechten Liquiditätsvorschau benötigt werde,
um fälligen Zahlungsverpflichtungen nachkommen zu können.
Die Auffassung des Innenministeriums führt letztendlich dazu, dass „hochdefizitäre Kommunen“, die es nach der Kommunalverfassung und bei einer wirksamen Kommunalaufsicht eigentlich nicht geben dürfte, zusätzlich zu den Krediten für Investitionen noch eine zweite
Verschuldungslinie aufbauen können, die zwangsläufig zu einer Überschuldung der Kommunen führt.
55

(169) Vor dem Hintergrund einer drohenden Überschuldung durch die Aufnahme überjähriger Liquiditätskredite zur Finanzierung struktureller Defizite sollte die Rechtsaufsicht die
rechtsaufsichtlichen Maßnahmen rechtzeitig in einem stärkeren Maße als bisher intensivieren.
Dazu gehört im Ergebnis die Prüfung des Einsatzes eines Beauftragten gemäß § 83 KV M-V.
Allerdings können rechtsaufsichtliche Maßnahmen die originäre Verantwortung der kommunalen Selbstverwaltung für ausgeglichene Haushalte nicht ersetzen. Die Einsetzung eines Beauftragten kann nur erfolgreich sein, wenn er in ein umfassendes Konzept zur Sanierung des
Haushaltes eingebunden ist.

56

IV. Aktuelle Themen
1

Einführung der kommunalen Doppik

(170) In Mecklenburg-Vorpommern müssen seit dem Haushaltsjahr 2012 alle Kommunen
ihre Haushalte nach den Regeln des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens
(NKHR M-V), das auf dem doppischen Rechnungssystem (Doppik) basiert, führen. Abweichend davon konnten die Kommunen schon in den Haushaltsjahren 2008-2011 das NKHR
M-V einführen. In dieser vierjährigen Übergangszeit haben laut Statistischem Amt Mecklenburg-Vorpommern rd. 27 Prozent der Kommunen, die sogenannten Frühstarter, ihre Haushalts- und Wirtschaftsführung vom kameralen auf das doppische Rechnungswesen umgestellt.
(171) Der Landesrechnungshof hat in der Querschnittsprüfung der Haushaltsplanung und
Haushaltsdurchführung bei kreisangehörigen Städten die Einführung der kommunalen Doppik
ansatzweise untersucht. Die ersten Prüferkenntnisse zeigen, dass die Umstellung eine Reihe
von Schwierigkeiten bereitet (siehe Tzn. 258 bis 273).
(172) Ein Problem liegt darin, dass die Eröffnungsbilanzen nicht fristgerecht festgestellt
werden. Gemäß der §§ 2 und 11 des Gesetzes zur Einführung der Doppik im kommunalen
Haushalts- und Rechnungswesen (KommDoppikEG M-V) haben die Gemeinden zu Beginn
des ersten Haushaltsjahres mit einer doppischen Rechnungslegung eine Eröffnungsbilanz aufzustellen, so dass diese durch die Gemeindevertretung bis zum 30. November des ersten
Haushaltsjahres festgestellt werden kann. Die Eröffnungsbilanz ist Grundlage für eine den gesetzlichen Vorgaben entsprechende Haushaltssatzung und Ausgangspunkt für die Aufstellung
von Jahres- und Gesamtabschlüssen gemäß §§ 60, 61 KV M-V. Einigen der geprüften Kommunen war nicht bekannt, welchen zeitlichen Aufwand die Aufstellung und Beratung der Eröffnungsbilanz erfordert.
Bei der Einführung der Doppik haben bei einigen der geprüften Städte die notwendigen
Dienstanweisungen gefehlt. Mit der Umstellung auf die Doppik ist beispielsweise auch das
Interne Kontrollsystem auf die Anforderungen und Verfahrensabläufe in der Haushalts- und
Wirtschaftsführung anzupassen. Gemäß der Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik (GemHVO-Doppik) und der Gemeindekassenverordnung-Doppik (GemKVO-Doppik) sind die Gemeinden zum Erlass von Dienstanweisungen zur Organisation des Rechnungswesens verpflichtet. Die Ordnungsmäßigkeit des Rechnungswesens kann nur erfüllt werden, wenn die

57

entsprechenden Dienstanweisungen vor der Umstellung von der kameralen Haushalts- und
Wirtschaftsführung auf die Doppik vorliegen.
Weiterhin hat keine der geprüften Städte die gesetzlichen Grundvoraussetzungen hinsichtlich
der Anwendung der DV-gestützen Buchführungssysteme erfüllt. Die Kommunen haben sicherzustellen, dass nur gültige DV-Programme verwendet werden. Sie müssen zertifiziert,
vom Anwender fachlich geprüft und vom Bürgermeister freigegeben werden.
(173) Die in der Querschnittsprüfung gewonnenen Erkenntnisse zeigen, dass die Einführung
der Doppik in Hinsicht auf die zeitlich, technisch, finanziell und personell notwendigen Ressourcen unterschätzt worden ist. Zudem reichten die Fachkenntnisse der Beschäftigten zum
Regelwerk und zum Haushalts- und Kassenrechnungsverfahren (HKR-Verfahren) nicht immer aus, um die Doppik gesetzeskonform einzuführen und umzusetzen.
(174) Sowohl der Rechnungshof Rheinland-Pfalz als auch der Sächsische Rechnungshof berichten über vergleichbare Prüfungsergebnisse.
Der Rechnungshof Rheinland-Pfalz stellt in seinem Kommunalbericht 2011 dar, dass die Umstellung der Haushalts- und Wirtschaftsführung auch nach fünf Jahren seit Beginn der Einführung nicht abgeschlossen und noch immer von technischen Umsetzungsproblemen geprägt ist.
Dies führte u. a. dazu, dass die mit der kommunalen Doppik einhergehenden und beabsichtigten Steuerungsaspekte bisher überhaupt nicht oder nur in geringem Maße genutzt wurden.
Auch der Sächsische Rechnungshof berichtet in seinem Kommunalbericht 2010 und 2011
über Schwierigkeiten bei der Umstellung auf die kommunale Doppik. Er schildert insbesondere die mangelnde Qualität einiger Eröffnungsbilanzen und Jahresabschlüsse sowie die mit
der Umstellung der Haushalts- und Wirtschaftsführung zusammenhängenden Verfahrensschwierigkeiten.
(175) Jüngste betriebswirtschaftliche und verwaltungswissenschaftliche Veröffentlichungen
auf der Grundlage empirischer Studien zur Einführung der kommunalen Doppik bemängeln
neben dem Umsetzungsprozess und -stand des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens auch die unzureichende Nutzung von Reformelementen wie der ergebnisorien-

58

tierten Steuerung mithilfe von Zielen und Leistungskennzahlen und der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR).54
Bemerkenswert ist zudem, dass der praktische Reformnutzen in der Fachliteratur lediglich als
durchschnittlich angesehen wird. So konnte beispielsweise in einer empirischen Studie, die
die Doppikeinführung des Landschaftsverbands Westfalen-Lippe analysiert, gezeigt werden,
dass das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen auch nach fünf Jahren wenig
steuerungsrelevante Informationen bereithalte. Zusätzlich würden und könnten die politischen
Gremien und die Verwaltung die in der Doppik enthaltenen Steuerungsmöglichkeiten nicht
nutzen. In einer Studie der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement
(KGSt) wird ferner herausgestellt, dass etwa nur die Hälfte der Kommunen in ihren Haushalten Ziele und Kennzahlen implementiert hätten.
Generell wird in Frage gestellt, ob die Doppik im Vergleich zur Kameralistik eine bessere
finanzielle Steuerung ermöglicht. Der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern wird
daher zukünftig die Umsetzung des NKHR M-V prüfen.
(176) Die Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens führt zusätzlich zu einer teilweise verminderten Aussagekraft der Finanzstatistik, weil u. a. komplexe Prozesse notwendig sind, um doppische Daten für die kameralistisch geprägte Finanzstatistik aufzubereiten. Darauf hatte in der Vergangenheit sowohl der Landesrechnungshof als auch das Statistische Amt Mecklenburg-Vorpommern und das Statistische Bundesamt hingewiesen. 55 Erste
Auswertungen des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern von Kassendaten des ersten Quartals 2012 bestätigen dies zusätzlich, da die Daten von doppisch buchenden Kommunen nur bedingt verwendbar seien.
Die Einführung der Doppik darf nicht dazu führen, dass die Finanzstatistiken nur noch nachrangig bedient werden und die Qualität der gemeldeten Finanzdaten nachlässt. Valide Daten
sind für die Auswertung der finanziellen Situation durch die Kommunen selbst und für Dritte
unverzichtbar. Zudem dient die Finanzstatistik als Basis für Berechnungen des kommunalen
Finanzausgleichs und des Länderfinanzausgleichs.
54

55

Vgl. Bogumil, J.und Holtkamp, L. (2012): Doppik in der Praxis: Bisher vor allem intransparent und ineffizient!, in Verwaltung & Management Heft 3, S. 115-117; Buchholz, G. und Lasar, A. (2010): Entwicklung der
ergebnisorientierten Steuerung in der Kommunalverwaltung. Wesentliche Erkenntnisse aus der KGSt-Umfrage zum Stand der Einführung des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, in Verwaltung &
Management Heft 6, S. 293-303; Reichard, C. (2012): Umsetzung und Praxis des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens: Eine Auswertung vorliegender Empirie, Verwaltung & Management Heft 3,
S. 118-121.
Vgl. dazu Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht des Landesrechnungshofes
2008 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht, S. 23 ff.
59

(177) Die Landesregierung muss durch geeignete Maßnahmen dafür Sorge tragen, dass die
Bereitstellung umfassender und präziser Daten der öffentlichen Finanzen auch zukünftig gewährleistet ist.
(178) In seiner Stellungnahme weist das Innenministerium darauf hin, dass es seit dem
Grundsatzbeschluss der Innenministerkonferenz (IMK) des Jahres 2003 zur Einführung der
Doppik mit einer Reihe von Maßnahmen und im Rahmen des Gemeinschaftsprojekts NKHR
die Reform des kommunalen Rechnungswesens begleitet habe. Die noch vorhandenen
Schwierigkeiten seien dem noch nicht abgeschlossenen Umstellungsprozess geschuldet, die
mit einem ständigen Austausch der zuständigen Behörden mit den Kommunen ausgeräumt
werden sollen.
Der Landesrechnungshof erkennt die Anstrengungen des Innenministeriums an, bittet jedoch
das Ministerium, weiterhin durch geeignete Maßnahmen dafür Sorge zu tragen, dass die mit
der Einführung der Doppik verfolgten Ziele, insbesondere in Hinsicht auf einen deutlichen
Beitrag zur Konsolidierung der Haushalte, erreicht werden.
Darüber hinaus empfiehlt der Landesrechnungshof der Landesregierung, schon vor der in § 63
GemHVO-Doppik und § 36 GemKVO-Doppik vorgesehenen Evaluierungsklauseln zum
30. Juni 2016 eine erste Bestandsaufnahme über den Nutzen und Aufwand zur Einführung der
Doppik bei den Kommunen durchzuführen. Dabei sollte insbesondere auf die Erfahrungen der
sogenannten Frühstarterkommunen eingegangen werden.

60

2

Haushaltslage der Landeshauptstadt Schwerin

(179) Der Landesrechnungshof hat die Landeshauptstadt Schwerin in den Jahren 2006 und
2007 überörtlich geprüft. Dabei wurden vor dem Hintergrund des Leitbildes der Stadt als kulturelles und sportliches Zentrum umfangreiche ausgabeseitige Maßnahmen bzw. notwendige
Leistungseinschnitte sowie potenzielle Mehreinnahmen mit einem Umfang von mindestens
33,3 Mio. Euro jährlich aufgezeigt, die einen wesentlichen Beitrag zum Haushaltsausgleich
leisten können. Die identifizierten Konsolidierungspotenziale betrafen im Wesentlichen
•

die Reduzierung der Personalausgaben,

•

Zuschussreduzierungen für ausgelagerte Verwaltungsbereiche, kulturelle Einrichtungen und den ÖPNV,

•

Ausgabenreduzierungen im Kita-Bereich,

•

die Anhebung der Realsteuerhebesätze sowie

•

die Umsetzung weiterer, im Haushaltssicherungskonzept der Stadt aufgeführte Einzelmaßnahmen.

Mit der Realisierung dieser Maßnahmen hätte die Landeshauptstadt bis zum Jahr 2010 ihren
strukturell defizitären Haushalt konsolidieren und einen Einstieg in die Erwirtschaftung von
Überschüssen zur Rückführung der Altfehlbeträge erreichen können.56
Bereits 2009 hat der Landesrechnungshof darauf hingewiesen, dass die aufgezeigten Konsolidierungspotenziale nicht konsequent genutzt und auf einschneidende Strukturentscheidungen
zur Ausgabensenkung verzichtet werde. Es war absehbar, dass Schwerin auch künftig ein
überregional attraktives Leistungsangebot in den Bereichen Kultur, Unterhaltung und Sport
vorhalten wird, obwohl die Landeshauptstadt mit der Finanzierung dieser Einrichtungen weit
überfordert war.57
(180) Die Haushaltslage der Landeshauptstadt Schwerin ist besorgniserregend. Im Jahr 2011
hat die Stadt zwar mit 1.319 Euro je Einwohner die höchsten Zuweisungen und mit 686 Euro
je Einwohner auch die höchsten Steuereinnahmen aller kreisfreien und großen kreisangehöri-

56

57

Vgl. dazu Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2007): Jahresbericht des Landesrechnungshofes
(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht, S.129 ff. und Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008):
Jahresbericht des Landesrechnungshofes (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht, S. 79 ff.
Vgl. dazu Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2009): Jahresbericht des Landesrechnungshofes
(Teil 2) – Kommunalfinanzbericht, S. 43 ff.
61

gen Städte erhalten.58 Allerdings konnte Schwerin den gesetzlich vorgeschriebenen Haushaltsausgleich im neunten Jahr in Folge nicht erreichen.
Ein wesentlicher Grund dafür ist die bislang nur teilweise Umsetzung der vorgeschlagenen
ausgabeseitigen Konsolidierungsmaßnahmen. Dies betrifft insbesondere den Bereich der Personalausgaben59 und die Zuschüsse an Unternehmen60, aber auch die Konsolidierungsvorschläge für den Kultur- und Sportbereich. Überdies hat es die Stadt nicht verstanden, ihre Erlöse aus Vermögensveräußerungen für grundlegende strukturelle Veränderungen einzusetzen
und so einen dauerhaften Haushaltsausgleich zu erlangen. Die Landeshauptstadt leidet aber
auch unter einer Reihe struktureller Probleme wie die nicht gelöste Stadt-Umland-Problematik, die Kreisfreiheit ohne Eingemeindungen und das Leistungsangebot einer Landeshauptstadt ohne die entsprechende Einnahmebasis.61
Dessen ungeachtet ist die Landeshauptstadt in der Pflicht, ihren Haushalt auszugleichen, entweder einnahmeseitig über massive Steuer- und Gebührenerhöhungen und/oder ausgabeseitig
durch erhebliche Kürzungen städtischer Leistungen.
(181) Für das laufende Haushaltsjahr 201262 kann festgehalten werden, dass trotz höherer
Einnahmen63 weder im Ergebnishaushalt noch im Finanzhaushalt der gesetzlich vorgeschriebene Haushaltsausgleich erreicht wird. Im Finanzhaushalt wird demnach ein Defizit von
rd. 23 Mio. Euro ausgewiesen, im Ergebnishaushalt ein Defizit von rd. 32 Mio. Euro. Unter
Zugrundelegung letzteren Defizits würde das von der Landeshauptstadt prognostizierte bilanzielle Eigenkapital (rd. 280 Mio. Euro) in acht Jahren aufgebraucht. Spätestens für das Jahr
2020 müsste mit einer bilanziellen Überschuldung gerechnet werden.

58

59

60

61

62
63

62

Positiv hervorzuheben ist die Anhebung der Realsteuerhebesätze im Sinne der Empfehlungen des Landesrechnungshofes.
Der Landesrechnungshof hatte im Bereich der Stadtverwaltung die mittelfristige Einsparung von 96,71 Vollzeitäquivalenten (VzÄ) empfohlen. Ausgehend vom Stellenplan 2006 mit 982,22 VzÄ müsste sich der Stellenbestand heute bei 885,51 VzÄ bewegen. Ausweislich des Stellenplanentwurfs 2012 mit insgesamt 1.028
Stellen bzw. 977,02 VzÄ wurden die Empfehlungen des Landesrechnungshofes im Umfang von rd. 92 VzÄ
nicht umgesetzt. Allein im Stellenplanentwurf 2012 ist im Vergleich zum Vorjahr eine Erhöhung um 18 Stellen bzw. 15,85 VzÄ festzustellen.
Die Zuschüsse an Unternehmen sollen 2012 rd. 33 Mio. Euro betragen und in den nächsten Jahren weiter ansteigen. Im Rahmen der überörtlichen Prüfung wurde u. a. für die Eigenbetriebe ZGM (Zentrales Gebäudemanagement Schwerin) und SDS (Stadtwirtschaftliche Dienstleistungen Schwerin) sowie die SIS GmbH
(Schweriner IT- und Servicegesellschaft mbH) erhebliche Zuschussreduzierungen empfohlen. Diesen Empfehlungen wurde nicht gefolgt, vielmehr sind allein die Zuschüsse an diese drei Unternehmen erheblich ge stiegen.
Vgl. dazu auch Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2009): Jahresbericht des Landesrechnungshofes (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht, S. 47 ff.
Der Haushalt wurde durch die Stadtvertretung am 21. Mai 2012 beschlossen.
Ein Teil der höheren Einnahmen ist auch auf die vom Landesrechnungshof empfohlenen und durch die Lan deshauptstadt beschlossenen Hebesatzerhöhungen bei den Realsteuern zurückzuführen.

(182) Ausweislich des Haushaltsplans 2011 und des Haushaltssicherungskonzepts 20082020 (3. Fortschreibung) auf Basis kameraler Daten steigen die Defizite im Finanzplanungszeitraum zudem von einem prognostizierten jahresbezogenen Fehlbedarf64 2011 (Verwaltungshaushalt) von rd. 19 Mio. Euro kontinuierlich auf rd. 41 Mio. Euro (2020) an. Selbst bei
Umsetzung aller im Haushaltssicherungskonzept (3. Fortschreibung) vorgesehenen Maßnahmen im Umfang von rd. 16 Mio. Euro entstünde im Jahr 2020 ein jahresbezogener Fehlbedarf
von rd. 25 Mio. Euro, so dass der jahresbezogene Ausgleich auch unter Berücksichtigung aller Konsolidierungsmaßnahmen nicht erreicht würde. Der aufgelaufene Gesamtfehlbedarf im
Verwaltungshaushalt würde laut Finanzplanung bis zum Jahr 2020 insgesamt noch rd.
223 Mio. Euro betragen. Vor diesem Hintergrund wurde die 3. Fortschreibung des Haushaltskonsolidierungskonzepts durch das Innenministerium, mit Ausnahme der Konsolidierungsmaßnahmen, teilweise beanstandet.
(183) Die Verwaltung der Landeshauptstadt legte Anfang Mai 2012 den Entwurf der 4. Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzepts vor. Wie nachfolgend dargestellt, lässt auch dieser Entwurf des Haushaltssicherungskonzepts eine strukturelle Haushaltskonsolidierung vermissen.
(184) Einen erheblichen Umfang des Entwurfs nehmen die Abrechnung der Konsolidierungserfolge (2001-2011) sowie die Darstellung von Abrechnung und Fortgeltung der Maßnahmen der dritten Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzepts ein.65 Insbesondere versucht die Landeshauptstadt Schwerin den Erfolg der bisherigen Konsolidierungsmaßnahmen
zu belegen und führt dazu aus, dass der Gesamtfehlbetrag von derzeit rd. 131 Mio. Euro ohne
die bisher durchgeführten Maßnahmen um rd. 251 Mio. Euro höher ausfallen würde.
Da die Landeshauptstadt Schwerin für das Jahr 2011 weiterhin ein jährliches Defizit von mehr
als 10 Mio. Euro ausweist, zeigen die bisherigen Konsolidierungsmaßnahmen weder eine
nachhaltige Wirkung noch eine dauerhafte strukturelle Verbesserung.
(185) Die in der vierten Fortschreibung des Haushaltssicherungskonzepts als neu hinzugekommenen 17 Maßnahmen der Landeshauptstadt umfassen im Zeitraum 2013 bis 2020 einen
jährlichen Konsolidierungseffekt von rd. 3,7 Mio. Euro (2013) bzw. rd. 5 Mio. Euro (ab
2014).
64

65

Der jahresbezogene Fehlbedarf berechnet sich aus den Gesamteinnahmen bereinigt um die Altfehlbeträge abzüglich den Gesamtausgaben.
Die seit 2001 von der Stadt aufgestellten Haushaltssicherungskonzepte sind zudem lösgelöst vom Haushaltsplan und der Jahresrechnung. Vor dem Hintergrund der getrennten, aber zeitlich übereinstimmenden Erarbei tung von Haushaltssicherungskonzept und Haushaltsplan ist unverständlich, dass die Maßnahmen des Haushaltssicherungskonzepts nicht direkt in den Haushaltsplan eingearbeitet werden.
63

Diese Effekte beinhalten auch Maßnahmen, bei denen beispielsweise
•

Ausgaben lediglich an die nunmehr geringeren Bundeszuweisungen angepasst werden (Programm „Stärken vor Ort“) sowie

•

Ausgaben durch andere Träger (zum Beispiel durch den Bund im Fall der Neuregelung SGB II - Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung) übernommen
und damit die Landeshauptstadt entlastet wird.

Setzt man allein die Entlastung bei der Grundsicherung und die Reduzierung der Bundeszuweisungen für das Programm „Stärken vor Ort“ von den jährlichen Konsolidierungseffekten
ab, reduzieren sich diese Einsparungen beispielsweise im Jahr 2013 von 3,7 Mio. auf 2,3 Mio.
Euro oder 2014 von 5 Mio. auf 2,5 Mio. Euro.
Derartige Maßnahmen sind nicht als eigene Konsolidierungsanstrengungen Schwerins anzusehen, da die Übernahme von kommunalen Ausgaben durch den Bund oder das Land nicht als
Konsolidierungserfolg der Kommune angesehen werden können. Die „neu“ aufgenommenen
Maßnahmen lassen insgesamt kein hinreichendes Bestreben zur strukturellen Haushaltskonsolidierung erkennen.
(186) Darüber hinaus hat die Landeshauptstadt Schwerin in ihren Berechnungen auf Basis
einer fiktiven Kreisangehörigkeit der Landeshauptstadt vom prognostizierten jährlichen Fehlbetrag vorab einen Betrag von rd. 13,3 Mio. Euro p. a. abgesetzt, „der nur aufgrund der
Kreisfreiheit der Stadt Schwerin als durch Landeszuweisungen ungedeckter Betrag“ anfiele.
Folglich ist der jahresbezogene Fehlbetrag um diese Summe unterzeichnet.
In dem Haushaltssicherungskonzept sind neben einer Beschreibung der Ursachen für den unausgeglichenen Haushalt die Maßnahmen darzustellen, „durch die der Haushaltsausgleich
und eine geordnete Haushaltswirtschaft auf Dauer sichergestellt werden“ sollen
(§ 43 Abs. 7 KV M-V). Damit sind die von der Landeshauptstadt auf Basis einer fiktiven
Kreisangehörigkeit vorgenommenen Absetzungen vom jährlichen Fehlbetrag unzulässig.
(187) Selbst bei Umsetzung aller in der 3. und 4. Fortschreibung (Entwurf) des Haushaltssicherungskonzepts vorgesehenen Maßnahmen entstünde nach Berechnungen der Stadt beispielsweise ein jahresbezogener Fehlbetrag (Finanzhaushalt) von rd. 6,6 Mio. Euro (2012)
oder 9,7 Mio. Euro (2020). Dieser ist um jeweils rd. 13,3 Mio. Euro unterzeichnet, da eine
Einkreisung Schwerins in absehbarer Zeit nicht zu erwarten ist.
Der jahresbezogene Ausgleich wird damit auch unter Berücksichtigung aller Konsolidierungsmaßnahmen nicht erreicht. Der vorgelegte Entwurf des Haushaltssicherungskonzepts ent64

spricht nicht den Maßgaben des § 43 Abs.7 KV M-V und wurde von der Stadtvertretung am
18. Juni 2012 folgerichtig abgelehnt.
(188) Wenn die Landeshauptstadt Schwerin keine ausreichenden ausgabeseitigen Maßnahmen zur Konsolidierung ihres Haushaltes ergreift, wird sie angesichts des festgestellten Konsolidierungsbedarfs Hebesatzerhöhungen als direkte Beiträge der Einwohner (Grundsteuer B)
zur Finanzierung kommunaler Aufgaben bzw. Infrastruktur in Betracht ziehen müssen. Um
den (bereinigten) jahresbezogenen Fehlbetrag 2012 von rd. 20 Mio. Euro allein mit einer Erhöhung des Hebesatzes der Grundsteuer B zu konsolidieren, müsste die Landeshauptstadt
Schwerin diesen Hebesatz auf 1.400 v. H. festlegen. Dies würde jeden Einwohner Schwerins
jährlich mit rd. 216 Euro zusätzlich belasten.
(189) Die aktuellen Entwicklungen in der Landeshauptstadt Schwerin und die vorangegangen Zahlen legen nahe, dass keine durchgreifenden Maßnahmen zur strukturellen Verbesserung der Haushaltslage getroffen worden sind. Sofern die Stadt Schwerin auch künftig keine
adäquaten Konsolidierungsmaßnahmen beschließt und umsetzt, um damit die kommunale
Selbstverwaltung der Landeshauptstadt langfristig zu sichern, empfiehlt der Landesrechnungshof dem Innenministerium als zuständige Rechtsaufsichtsbehörde, zukünftig weitergehende, durchgreifende rechtsaufsichtliche Maßnahmen (§§ 81 ff. KV M-V) zu ergreifen.
In seiner Stellungnahme zum vorliegenden Bericht teilte das Innenministerium mit, dass im
Rahmen der Genehmigung der Haushaltssatzung 2012 beabsichtigt sei,
•

den Beschluss der Stadtvertretung zu beanstanden und

•

anzuordnen, dass die Landeshauptstadt Schwerin lediglich einen negativen Saldo
der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen von
rd. 6,2 Mio. Euro ausweisen dürfe.

Der Landesrechnungshof begrüßt diese rechtsaufsichtlichen Maßnahmen, gibt aber zu bedenken, dass das laufende Haushaltsjahr 2012 ohne rechtskräftigen Haushalt für die Landeshauptstadt bereits weit fortgeschritten ist. Es bleibt abzuwarten, ob die Landeshauptstadt die notwendigen strukturellen Maßnahmen bis zum Jahresende wirksam werden lassen kann. Um die
Aufsicht über die Stadt wirksam zu gestalten und die mit einer vorläufigen Haushaltsführung
verbundenen Probleme zu vermeiden, empfiehlt der Landesrechnungshof dem Innen-

65

ministerium, die Landeshauptstadt aufzufordern, den Haushalt 2013 bereits zum Ende des
Jahres 2012 vorzulegen.66
(190) Nach § 38 KV M-V ist die Oberbürgermeisterin als Hauptverwaltungsbeamtin für die
sachgerechte Erledigung der Aufgaben und den ordnungsgemäßen Gang der Verwaltung verantwortlich. Zu ihren Amtspflichten gehört die Einhaltung des Rechts, darunter auch die
Pflicht zum Haushaltsausgleich (§ 43 Abs. 2 KV M-V). Diese Verpflichtung gilt für alle Organe der kommunalen Selbstverwaltung.
In ihrer Stellungnahme zum vorliegenden Berichtsteil teilte die Landeshauptstadt Schwerin
mit, dass beide Organe kommunaler Selbstverwaltung sich ihrer Verantwortung bewusst seien
und „unter Wahrung der Verantwortung für das Gemeinwohl weitere Anstrengungen unternehmen“ würden. Die Landeshauptstadt verkennt, dass das Gemeinwohl im demokratischen
Rechtsstaat durch die Gesamtheit der im demokratischen Prozess zustande gekommenen Normen definiert ist. Zu diesen Normen gehört auch die Pflicht zum Haushaltsausgleich.
Die heutige Generation in der Landeshauptstadt Schwerin darf nicht dauerhaft kommunale
Leistungen über ihre Verhältnisse „auf Pump“ beziehen, wodurch über Schuldendienstleistungen die Möglichkeiten der nachfolgenden Generationen einschneidend begrenzt werden, in einem ordnungsgemäßen kommunalen Gemeinwesen zu leben. Dieser Gemeinwohlcharakter
der Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit ist den kommunalen Akteuren der Landeshauptstadt Schwerin in der Vergangenheit aus den Augen geraten.

66

66

Siehe Gliederungspunkt VI 1 „Einzelfälle vorläufiger Haushaltsführung ausgewählter kommunaler Körperschaften“.

3

Einsatz von Finanzderivaten

(191) Derivate im Sinne des Wertpapierhandelsgesetzes sind als Kauf, Tausch oder anderweitig ausgestaltete Festgeschäfte oder Optionsgeschäfte definiert, die zeitlich verzögert zu
erfüllen sind. Ihr Wert leitet sich unmittelbar oder mittelbar vom Preis oder Maß eines Basiswertes ab (Termingeschäfte). Als Basiswerte können Wertpapiere oder Geldmarktinstrumente, Devisen oder Rechnungseinheiten, Zinssätze oder andere Erträge, Indizes der Basiswerte sowie andere Finanzindizes dienen. Zur zielgerichteten Steuerung der Zinsausgaben,
zur Streuung und Begrenzung des Zinsänderungsrisikos sowie der Optimierung der Kreditkonditionen kommen im Rahmen des Kredit- und Zinsmanagements der öffentlichen Hand
auch derivate Finanzinstrumente zum Einsatz.
(192) Die Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder
haben bereits 1998 Empfehlungen für den Einsatz derivativer Finanzinstrumente bei Ländern
und Kommunen erstellt.
Mit diesen Empfehlungen sollten
•

die strategischen Zielsetzungen und deren Umsetzung beim Einsatz derivater Finanzinstrumente,

•

die Beteiligung des Parlaments und der Haushaltsplanung und

•

die Sicherheit sowie das interne Kontrollsystem

erreicht bzw. verbessert werden.
Mit dem Einsatz der derivaten Finanzinstrumente sollte ein Beitrag zur Senkung der öffentlichen Ausgaben für den Schuldendienst geleistet werden.
(193) Aufgrund der erheblichen finanziellen Verlustrisiken67, die mit dem Einsatz von diesen
Finanzinstrumenten verbunden sein können und die seit dem Auftreten der Finanzkrise
deutlich geworden sind, haben die Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des
Bundes und der Länder in ihrer Konferenz vom 4. bis 6. Mai 2011 ihre Empfehlungen für den
Einsatz derivativer Finanzinstrumente bei Ländern und Kommunen erneuert und
konkretisiert:68 Ausgangspunkt der modifizierten Empfehlungen ist die Feststellung, dass
67

68

Zum Beispiel erlitt eine Stadt in Baden-Württemberg Verluste von über 57 Mio. Euro in Folge von Derivatgeschäften.
Der Beschluss der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder zu den
Empfehlungen für den Einsatz derivativer Finanzinstrumente bei Ländern und Kommunen kann unter
www.lrh-mv.de abgerufen werden.
67

derivative Instrumente aufgrund von Informationsasymmetrien, außerbörslichen Strukturen
und ihrer Intransparenz mit erheblichen Risiken für die öffentliche Hand verbunden sind. Ihr
Einsatz kommt daher nur in Betracht, wenn die Risiken überschaubar und eingrenzbar sind.
Sind Risiken unkalkulierbar, ist vom Einsatz solcher Instrumente abzusehen. Für die
öffentliche Hand hat die Risikominimierung Vorrang vor einer möglichen Zinsoptimierung.
Gegenüber den Empfehlungen des Jahres 1998 werden für den Einsatz derivativer
Finanzinstrumente im kommunalen Bereich gesonderte Empfehlungen ausgesprochen. Die
weit überwiegende Mehrzahl der Kommunen sollte demnach derivative Geschäfte nicht
abschließen.
Zur gemeindehaushaltsrechtlichen Einordnung derivativer Geschäfte sollten verbindliche Regelungen erlassen werden, insbesondere hinsichtlich
•

der finanziellen Risiken unter Beachtung des Grundsatzes der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung,

•

der Zuständigkeit der Hauptorgane der Kommune für den Abschluss von Derivaten,

•

der Festlegung der Zuständigkeit in den kommunalen Beteiligungen für den Abschluss derivativer Geschäfte,

•

der ständigen Überwachung und Analyse der abgeschlossenen Verträge,

•

der Gewährleistung einer lückenlosen Kontrolle und

•

der Sicherung der erforderlichen Transparenz.

Die entsprechenden Erlasse der Kommunalaufsichtsbehörden der Länder müssten dem Rechnung tragen und entsprechend restriktiv gefasst werden. Die Zulässigkeit des Einsatzes von
Zinsderivaten in den kommunalen Körperschaften sollte vom Gesetz- und Verordnungsgeber
grundsätzlich hinterfragt werden.
(194) Der Landesrechnungshof hat dem Innenministerium die erneuerten Hinweise und
Empfehlungen der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der
Länder mit der Bitte um Prüfung des Erlasses „Derivate Finanzierungsinstrumente“ vom
13. Juni 2002 übersandt. In dem Erlass hat das Innenministerium den Einsatz von Zinsderivaten zur Optimierung der Kreditkonditionen und zur Begrenzung von Zinsänderungsrisiken für
grundsätzlich zulässig erklärt.

68

Den zuvor genannten Erlass hat das Innenministerium bisher nicht geändert. Das Ministerium
hat in seiner Stellungnahme mitgeteilt, dass der Erlass gegenwärtig überprüft werde. Dabei
würden auch die Empfehlungen der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des
Bundes und der Länder sowie weitere bundesweite Entwicklungen berücksichtigt werden.
(195) Um sich einen Überblick über den Einsatz von derivativen Finanzinstrumenten bei den
Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns zu verschaffen, hat der Landesrechnungshof 2011
eine Umfrage unter den kreisfreien und großen kreisangehörigen Städten sowie den Landkreisen als zuständige Rechtsaufsichtsbehörde für den kreisangehörigen Raum durchgeführt.
Die Umfrage hat gezeigt, dass auch die hiesigen Kommunen Finanzderivate nutzen. So setzen
die Hansestädte Wismar und Stralsund diese Finanzinstrumente im Kernhaushalt ein, die
Städte Neubrandenburg und Schwerin verwenden das Instrument in Eigenbetrieben oder in
den kommunalen Gesellschaften. Von den Altlandkreisen machten Güstrow und Ostvorpommern von derivativen Finanzinstrumenten Gebrauch. Zusätzlich hat die Abfrage ergeben, dass
im kreisangehörigen Raum zwölf Kommunen diese Finanzinstrumente einsetzten.
(196) Der Einsatz von Finanzderivaten ist mit erheblichen finanziellen Risiken verbunden.
Die eingetretenen Schadensfälle in einigen deutschen Kommunen sowie von Kommunen im
Ausland verdeutlichen dies. Es wurden vielfach hochkomplexe und hochspekulative derivate
Produkte an Kommunen verkauft, deren Verluste für die Banken begrenzt, für kommunale
Kunden potenziell unbegrenzt waren.
Die Finanz- und Wirtschaftskrise mit ihren Auswirkungen, offensichtliche Manipulationen
um den Referenzzinssatz LIBOR (London Interbank Offered Rate) sowie Fehlverhalten auf
der Anbieterseite haben darüber hinaus eindringlich vor Augen geführt, dass spezifische Maßnahmen durchgeführt und geeignete Verfahren implementiert werden müssen, um die Risiken, die mit dem Einsatz der derivativen Finanzinstrumente einhergehen, minimieren zu können. Der erforderliche Sachverstand zur Abwicklung, Steuerung und Kontrolle der Risiken ist
mit hohem finanziellen Aufwand verbunden und kann daher nur wirtschaftlich und effektiv in
sehr großen Verwaltungseinheiten vorgehalten werden. Diese sind in Mecklenburg-Vorpommern aufgrund der kleinteiligen Gemeindestruktur nicht vorhanden. Das Innenministerium
sollte daher die Nutzung derivater Finanzinstrumente auf kommunaler Ebene grundsätzlich
untersagen.
(197) Der Landesrechnungshof behält sich vor, die Hinweise und Empfehlungen der Präsidentenkonferenz den Kommunen des Landes in einem Rundschreiben bekannt zu geben und
seine Prüfungsmaßstäbe an der Beachtung dieser Grundsätze auszurichten.
69

4

Kommunaler Finanzausgleich

(198) Der Landesrechnungshof hält weiterhin eine umfassende Novellierung des FAG M-V
für erforderlich. Zuletzt hat der Landesrechnungshof seine Auffassung im Kommunalfinanzbericht 201169 verdeutlicht. Neben einer deutlichen Stärkung der nach Gemeindegrößenklassen differenzierten Schlüsselzuweisungen durch Reduzierung der Vorwegabzüge und einer
Integration von außerhalb des Finanzausgleichssystems gewährten Landeszuweisungen in das
FAG M-V sollte zwingend der Übergang zu einem Zwei-Schlüsselmassen-Modell geprüft
werden, das zwischen Schlüsselzuweisungsmassen für Gemeinden und Landkreise unterscheidet.
(199) Innerhalb der Säulen sollten die Finanzmittel anhand von Bedarfsindikatoren mittels
Hauptansatzstaffel und Nebenansätzen zugewiesen werden. Dabei sollte die Hauptansatzstaffel auf nach Gemeindegrößenklassen gewichteten Einwohnern basieren, wie es in Deutschland in den Kommunalen Finanzausgleichssystemen üblich ist. Mit Ausnahme von Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz wenden alle anderen Flächenländer bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen in ihrem Kommunalen Finanzausgleich
nach Gemeindegrößenklassen gewichtete Einwohner an. Zudem ist die Einwohnergewichtung
auch im Länderfinanzausgleich ein Bestandteil bei der Bestimmung des Finanzbedarfs.
(200) Dieser Empfehlung steht auch das Urteil des Landesverfassungsgerichts70 gegen die
Kleinstgemeindenregelung im Finanzausgleichsgesetz nicht entgegen. Nach Auffassung des
Landesverfassungsgerichtes fehle es für die einzig vorgesehene Differenzierung zwischen Gemeinden unter 500 Einwohnern und solchen mit mindestens 500 Einwohnern an einem sachlichen Grund.
Das Gericht hat jedoch deutlich gemacht, dass nach der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte die Zweifel an einer Einwohnergewichtung als Bedarfsermittlung durch eine
nachvollziehbare und tragfähige Begründung ausgeräumt werden können. Eine Differenzierung der Gemeinden in einer nach Größenklassen orientierten Hauptansatzstaffel, in der die
Schlüsselzuweisungen auf Basis unterschiedlich gewichteter Einwohnerzahlen verteilt werden, liegt daher im Rahmen des Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers.

69

70

70

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011), Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2011
(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht, S. 63 ff.
Vgl. dazu das Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern LVerfG 10/10 vom
30. Juni 2011.

Ein derartiges Zwei-Schlüsselmassen-Modell wird gegenwärtig in der Arbeitsgruppe (AG)
des FAG-Beirats ergebnisoffen diskutiert.
(201) Das Innenministerium wird gebeten zu prüfen, ob für die Spezifizierung des ZweiSchlüsselmassen-Modells ein finanzwissenschaftliches Gutachten zweckmäßig wäre, das für
ein zukunftsfestes Finanzausgleichssystem wissenschaftlich belastbare Empfehlungen erarbeitet.
Dabei wäre zunächst in Erwägung zu ziehen, das Zwei-Schlüsselmassen-Modell dahingehend
zu spezifizieren, dass sich eine äquivalente Finanzmittelverteilung analog zum derzeit gültigem FAG M-V ergibt. Anschließend ließen sich dann schrittweise Änderungen vornehmen,
was die Akzeptanz der kommunalen Verantwortlichen für einen Systemwechsel zum ZweiSchlüsselmassen-Modell erhöhen würde.
(202) Zudem wird in der AG des FAG-Beirats eine mögliche Rechtsverordnung zur Festsetzung von Nivellierungshebesätzen, die über den gewogenen landesdurchschnittlichen Hebesätzen liegen, beraten. Aufgrund der unterdurchschnittlichen Hebesätze der Realsteuern und
des sehr unterdurchschnittlichen Pro-Kopf-Aufkommens aus Realsteuern in Mecklenburg-Vorpommern hält der Landesrechnungshof an seiner Empfehlung fest, mit Nivellierungshebesätzen über dem Landesdurchschnitt positive Anreize für Hebesatzanpassungen bei
den Realsteuern in Mecklenburg-Vorpommern zu setzen (vgl. Tzn. 130 ff.).

71

V. Strukturprobleme der Theaterlandschaft
Mecklenburg-Vorpommern wendet 36,15 Euro je Einwohner und damit 16,25 Euro
(81,6 Prozent) mehr für seine Theater und Orchester auf als der Durchschnitt der
finanzschwachen Flächenländer West. Trotzdem ist die wirtschaftliche Grundlage der
vier Gesellschaften von Mehrspartentheatern unsicher. Die seit Jahren notwendigen
Struktur- und Konsolidierungsmaßnahmen sind insbesondere in der Landeshauptstadt
Schwerin und in der Hansestadt Rostock ausgeblieben. Wenn es nicht gelingt, die Theaterstruktur den finanziellen Zwängen von Land und Kommunen anzupassen, droht ein
unkoordiniertes „Siechtum“ der Theaterlandschaft.
1

Prüfungen des Landesrechnungshofes zwischen 2005 und 2010

(203) Der Landesrechnungshof hat im Rahmen seiner Konsolidierungsprüfungen bei den
(bisher) kreisfreien Städten zwischen 2005 und 2010 auch die finanzwirtschaftliche Situation
der Mehrspartentheater untersucht (Hansestadt Rostock 2005/2006; Landeshauptstadt Schwerin 2006/2007; Hansestadt Greifswald und Hansestadt Stralsund 2008 bis 2010 sowie Stadt
Neubrandenburg 2009/2010). Darüber hinaus hat er bereits im November 2008 einen Vorschlag zu einer interkommunalen Zusammenarbeit zwischen dem Volkstheater Rostock und
dem Mecklenburgischen Staatstheater unterbreitet, der bei Umsetzung durch Nutzung natürlicher personeller Fluktuation erhebliche sozialverträgliche Konsolidierungswirkungen bewirkt
hätte.
(204) Im Rahmen der Analyse bei allen fünf großen Städten und ihren vier Mehrspartentheatern war Arbeitsgrundlage, dass die kommunalen Zuschüsse künftig nicht steigen, sondern sogar erheblich gekürzt werden müssen, weil sich dies als notwendiger Beitrag zur Wiederherstellung einer dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit der jeweiligen Kommune erwiesen
hat.
2

Zuschuss von Land und Kommunen

(205) Die Landesförderung in Höhe von jährlich etwa 33,7 Mio. Euro für die Mehrspartentheater (insgesamt: 35,8 Mio. Euro) ist seit Anfang des letzten Jahrzehnts unverändert geblieben. Die Förderung von Land und Kommunen insgesamt liegt je Einwohner weit über dem
Durchschnitt der finanzschwachen Flächenländern West.

73

Tabelle 12: Der Förderungsvergleich für Mehrspartentheater
Einwohner am
31.12.2010

FAG-Vorwegabzug bzw.
Zuschüsse des
Landes

Kommunale
Zuschüsse

Summe der öffentlichen
Zuschüsse

in Euro

in Euro je EW

Mecklenburg-Vorpommern

1.642.327

33.676.000

25.689.000

59.365.000

36,15

Saarland

1.019.815

24.670.000

0

24.670.000

24,19

Schleswig-Holstein

2.834.259

36.700.000

21.808.000

58.508.000

20,64

Niedersachsen

7.928.800

109.464.000

37.059.000

146.523.000

18,48

Rheinland-Pfalz

3.999.900

28.025.000

37.117.000

65.142.000

16,29

Mittelwert der FFW-Länder
Mehraufwand in M-V im Vergleich zum FFW-Mittelwert

19,90
81,6 %

Quelle: Theaterstatistik des Deutschen Bühnenvereins für die Spielzeit 2009/2010, Seite 261; eigene Berechnungen.

(206) Nach dem Abschmelzen der Mittel aus dem Solidarpakt II bis zum Jahr 2020 wird das
Land Mecklenburg-Vorpommern pro Einwohner nur so hohe finanzielle Mittel zur Verfügung
haben wie die FFW. Nach dem Umfang der Förderung im Jahre 2010 geben Land und Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern etwa 29 Mio. Euro (den Gegenwert von etwa 400 Lehrerstellen) mehr für die Theater aus als im Durchschnitt der FFW. Wenn das Land im Jahr
2020 die Theater immer noch - am aktuellen Vergleich gemessen - weit überdurchschnittlich
fördert, um die gegenwärtige Theater- und Orchesterstruktur beibehalten zu können, werden
damit notwendige Entscheidungen einhergehen müssen, in welchen Bereichen das Land in
seinem Ausgabenniveau deutlich unter den finanzschwachen Flächenländern West bleiben
will. Das Land müsste dann - von der gegenwärtigen Landesregierung und der sie tragenden
parlamentarischen Mehrheit nicht gewollte - Standortnachteile in anderen Aufgabenbereichen
hinnehmen. Nach dem Willen der Landesregierung soll daher die gegenwärtige Theater- und
Orchesterstruktur nicht beibehalten werden. Sie will das Theater- und Orchesterkonzept
grundlegend entsprechend der Koalitionsvereinbarung für die 6. Wahlperiode vom 24. Oktober 2011 (Punkt 232) überarbeiten. Dabei sollen die Angebote bei nicht steigenden Landeszuschüssen nachhaltig gesichert werden. Angesichts dieser finanzwirtschaftlichen Rahmensituation bei Land und Kommunen wird eine Erhöhung von Zuschüssen für die Theatergesellschaften in absehbarer Zeit nicht in Betracht kommen.
3

Die betriebswirtschaftliche Lage der Mehrspartentheater

(207) Obwohl somit bereits seit vielen Jahren der finanzielle Rahmen für die Mehrspartentheater deutlich abgesteckt worden ist, haben die Landeshauptstadt Schwerin und die Hansestadt Rostock keine wesentlichen Strukturveränderungen auf den Weg gebracht. Kommunalpolitische Entscheidungen über zukunftsfähige Strukturen und ein wirtschaftlich vertretbares
74

Angebot stehen seit Jahren aus. Vielmehr wird dort auf Seiten der kommunalen Theaterbetriebe seit Jahren und mit allen Mitteln versucht, den Status quo durch Einfordern immer weiterer
Zuschüsse zu erhalten. Dagegen sind im Rahmen der Theater Vorpommern Greifswald/Stralsund (TVP) und der Theater- und Orchester GmbH Neubrandenburg/Neustrelitz (TOG) durch
Fusionen und Kürzungen, insbesondere im personellen Bereich, nicht unerhebliche Einsparungen erzielt worden.
(208) Insgesamt überstiegen bereits im Jahr 2010 die Aufwendungen für den laufenden Betrieb der kommunalen Mehrspartentheater deren Erlöse – einschließlich der im Ländervergleich überdurchschnittlich hohen Förderung – um rd. 2,7 Mio. Euro.
Tabelle 13: Die finanzwirtschaftlichen Grunddaten der Mehrspartentheater
Finanzwirtschaftliche Grunddaten
(gemäß Wirtschaftsplanung)

Anzahl der anerkannten Einsparten-Partner

VTR
Rostock
GmbH

MST
Schwerin
gGmbH

1

TVP Greifswald /
Stralsund
GmbH

TOG Neubrandenburg / Neustrelitz
GmbH

Quersumme

0

0

1

7.810.000

9.877.000

7.320.976

7.325.386

32.333.365

240.000

0

0

950.000

1.190.000

in Euro
Erlöse
Zuschuss nach §§ 10, 19 FAG
Zzgl. anteilig aus FAG für Einsparten-Partner
Eigene Erlöse aus laufendem Betrieb

1.227.339

4.523.000

2.090.982

1.064.005

8.905.326

Sonstige eigene Erlöse, Spenden

219.000

430.000

0

346.670

995.670

Erlöse aus Gastspielen Dritter

186.661

0

443.614

0

630.275

7.881.000

7.500.000

6.160.000

3.669.105

25.210.105

0

0

308.000

17.564.000

22.330.000

16.323.575

13.355.166

69.572.741

14.564.000

16.627.000

11.918.845

9.571.725

52.681.570

Personalkosten für Gäste und Aushilfen

787.000

2.420.000

592.579

991.969

4.791.548

Sonstige Personalkosten

420.000

0

114.019

0

534.019

3.289.000

3.773.000

3.698.133

2.766.471

13.526.604

Städtischer Zuschuss (Hauptgesellschafter)
Sonstige kommunale Zuschüsse
Summe

308.000

Aufwendungen
Personalkosten für eigene Mitarbeiter/innen

Sächlicher Verwaltungs- und Betriebsaufwand
Sonstige Aufwendungen

103.000

531.000

0

120.914

754.914

Summe

19.163.000

23.351.000

16.323.575

13.451.079

72.288.654

Saldo (Erlöse ./. Aufwendungen)

-1.599.000

-1.021.000

0

-95.913

-2.715.913

-7,89

-10,72

0,00

Saldo je Einwohner der Trägerkommune/n

-1,11

Quelle: eigene Berechnungen.

(209) Diese Situation wird sich von Jahr zu Jahr weiter verschärfen. Bleibt es bei der heutigen Theater- und Orchesterstruktur, werden die dafür notwendigen Gesamtkosten von etwa
72,3 Mio. Euro (Basis: Jahr 2010) jährlich um voraussichtlich bis zu 4 Prozent steigen müssen. 80 Prozent der Ausgaben im Theaterbereich sind Personalkosten, die sich weitgehend
nach den Regelungen im öffentlichen Dienst sowie den Honoraren für Gastkräfte entwickeln

75

werden. Die übrigen Ausgaben, insbesondere die sachlichen Verwaltungs- und Betriebskosten, werden sich zumindest entsprechend der laufenden Geldentwertung entwickeln.
4

Ergebnisbericht des Landesrechnungshofes zu den Strukturdaten der
Mehrspartentheater

(210) Der Landesrechnungshof hat mit Schreiben vom 10. Mai 2011 die Landesregierung,
die kommunalen Träger der Theater und deren Geschäftsführungen nochmals darauf hingewiesen, dass er im Rahmen seiner Aufgaben bei der Jahresabschlussprüfung kommunaler Gesellschaften die für einen unbeschränkten Bestätigungsvermerk erforderliche positive Fortführungsprognose in vielen Fällen nicht mehr wird mittragen können.
(211) Da zielgerichtete Aktivitäten der Beteiligten angesichts der sich zuspitzenden Lage
immer noch nicht zu erkennen waren, hat sich der Landesrechnungshof im Sommer 2011
dazu entschlossen, der Landesregierung, dem Landtag und den kommunalen Gesellschaftern
eine Analyse der betriebswirtschaftlichen Situation der Mehrspartentheater sowie Ansätze für
Konsolidierungsmöglichkeiten vorzulegen. Das entsprechende Gutachten der VEBERAS
Consulting GmbH hat der Landesrechnungshof am 15. November 2011 den Beteiligten übermittelt.
(212) Der Bericht umfasst eine Analyse der betriebswirtschaftlichen Daten aller Mehrspartentheater und zeigt auf, welche Kosten mit welcher Theaterstruktur verbunden sind bzw.
welche Theaterstruktur in Mecklenburg-Vorpommern für einen bestimmten Betrag finanziert
werden kann. Am Beispiel eines großen Mehrspartentheaters sind zudem die besucher- und
veranstaltungsbezogenen Zuschussbeträge nach Sparten dargestellt.
(213) Zusätzlich enthält der Bericht Rechenbeispiele des Gutachters für verschiedene Konsolidierungsvarianten. Die Grunddaten des Berichts, die bei den Theaterbetrieben selbst erhoben bzw. von diesen veröffentlicht worden sind, haben die Vertreter der theatertragenden
Kommunen in einer Sitzung beim Landkreistag M-V am 1. Dezember 2011 ausdrücklich als
plausibel und als geeignete Basis für die weitere Diskussion bestätigt.
(214) Die wesentlichen Ergebnisse des Berichts sind:
•

Einzelbetriebliche Einsparungsmaßnahmen sind alleine nicht geeignet, bei einer
unveränderten Theaterstruktur die wirtschaftlichen Probleme der Theaterbetriebe
zu lösen.

•

Eine Erhöhung der Einnahmen wird ebenfalls nicht ausreichen, um die Theaterbetriebe im bisherigen Umfang zu finanzieren. Die Einnahmesteigerungspotenziale

76

sind zum Teil ausgeschöpft. Aber selbst bei einer nochmaligen Einnahmesteigerung in Höhe von 1,0 Mio. Euro jährlich wäre das aktuelle und die jährlich steigenden Defizite nur zu rd. einem Drittel zu kompensieren. Eine solche Einnahmesteigerung würde beispielsweise beim Volkstheater Rostock (VTR) eine kaum durchsetzbare Erlösverbesserung um 60 Prozent bedeuten. Gleichwohl läge das VTR
dann mit einem Einspielergebnis von 12,4 Prozent immer noch unter dem landesweiten Durchschnitt von 14,6 Prozent.
•

Die spartenbezogene Analyse zeigt, dass angesichts der hohen Kosten im Bereich
der Orchester eine nachhaltig wirksame Lösung bei dieser Sparte ansetzen muss.
Nur wesentliche strukturelle Veränderungen in diesem Bereich - wie etwa die Konzentration von Orchestern - werden die erforderliche Konsolidierung annähernd bewirken können, ohne dass die schon jetzt überdurchschnittlichen öffentlichen Zuschüsse zu Lasten anderer Politikbereiche noch weiter ansteigen.

•

Die Alternative, nämlich zugunsten der Orchester die übrigen Sparten aufzugeben
oder auf ein Minimum am Rande der Leistungsfähigkeit zu reduzieren, dürfte aus
Sicht des Landesrechnungshofes kaum jemand als kultur- und theaterpolitisch akzeptabel bewerten.

5

Reaktion der Landesregierung

(215) Der Bericht vom 15. November 2011 wurde in Landtag und Landesregierung nicht mit
dem Landesrechnungshof diskutiert. Am 1. Februar 2012 hat ein Erläuterungsgespräch im
Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur stattgefunden. Im Anschluss daran hat das
Fachressort einen umfangreichen, vielseitigen und im Wesentlichen frei ausfüllbaren Fragebogen zur Theater- und Orchesterstruktur des Landes Mecklenburg-Vorpommern erstellt. Damit hat das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur einen ersten Schritt unternommen, um die seit vielen Jahren notwendige Strukturreform einzuleiten.
(216) Der Landesrechnungshof hat das Fachressort darauf hingewiesen, dass die Auswertung der frei formulierbaren Antworten erhebliche Zeit in Anspruch nehmen werde und darüber hinaus darauf hingewiesen, dass die für die anstehenden strukturellen Entscheidungen
benötigten wirtschaftlichen Grunddaten und Kennzahlen bereits dem vom Landesrechnungshof am 15. November 2011 vorgelegten Bericht entnommen werden können. Für die anstehenden Strukturentscheidungen hätten aus Sicht des Landesrechnungshofes – mangels wesentlicher Veränderungen in der Zwischenzeit – die vorliegenden Daten vollauf genügt.

77

6

Entwicklung eines Theaterkonzepts durch die Landesregierung

(217) Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur hat nach Rücklauf der Fragebögen im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens nunmehr einer weiteren Beratungsgesellschaft die Auswertung der Fragebögen und die Erarbeitung von Modellen zur Weiterentwicklung der Theater- und Orchesterstrukturen in Mecklenburg-Vorpommern übertragen. Nach
dem Ausschreibungstext soll der neue Gutachter kurzfristig unter anderem folgende Aufgaben
erfüllen:
•

Auswertung des Fragenkataloges des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft und
Kultur,

•

Bewertung bereits vorhandener Strukturkonzepte und weitergehende Überlegungen
zur Neuordnung der Theater- und Orchesterstrukturen nach entsprechenden Expertengesprächen,

•

Darstellung der vorhandenen inhaltlichen, strukturellen und finanziellen Spielräume in der Theaterlandschaft unter der Voraussetzung nicht steigender Landeszuschüsse,

•

Erarbeitung von mindestens fünf unterschiedlichen Struktur- und Finanzierungsmodellen mit einer ersten betriebswirtschaftlichen Bewertung und Darstellung der
zu erwartenden quantitativen und qualitativen Auswirkungen auf das gesamtkünstlerische Angebot.

Das Gutachten soll bis zum 31. August 2012 vorgelegt und am 30. September 2012 öffentlich
präsentiert werden. Darüber hinaus ist beabsichtigt, im Rahmen eines Anschlussauftrages die
Beratungsgesellschaft mit der Umsetzung der Vorzugsvariante zu Jahresbeginn 2013 zu beauftragen.
(218) Der Landesrechnungshof hält den Zeitplan wegen der aus den letzten zehn Jahren hinreichend bekannten und ganz unterschiedlichen kulturellen und regionalen Auffassungen über
die künftige Theater- und Orchesterstruktur für ehrgeizig. Eine konsensuale und zugleich
wirtschaftlich vertretbare Lösung, die nicht auf eine Erhöhung der öffentlichen Zuschüsse
hinausläuft, dürfte sich kaum abzeichnen.
(219) Selbst wenn im Frühjahr 2013 ein Theaterkonzept beschlossen und alle Gesellschafter
der Theatergesellschaften bereit sein sollten, dieses Konzept umzusetzen, werden, sofern man
Insolvenzen vermeiden möchte, wegen der tarifvertraglichen Verpflichtungen und der Kündigungsfristen frühestens 2015 erste Konsolidierungserfolge zu verzeichnen sein. Aufgrund der
78

tariflichen Besonderheiten werden Einsparungen in nennenswertem Umfang bei den Orchestern auch nur langfristig erzielbar sein.
(220) Der Landesrechnungshof hatte in seinen früheren Berichten immer wieder auf die
Dauer solcher Konsolidierungsverfahren hingewiesen. Vor diesem Hintergrund ist es unbefriedigend, dass weder die theatertragenden Kommunen, noch das Land die vergangenen Jahre zu weitergehenden wirksamen Veränderungen genutzt haben.
(221) Da allein kommunale Körperschaften Gesellschafter der Theater sind, werden Landesregierung und Landtag die künftige Theaterstruktur nur indirekt durch die Verteilung der Landesmittel steuern können. Da die Mittel im Rahmen des FAG-Vorwegabzuges aber zugleich
für Bestand und Umfang des Theaterbetriebes an jedem einzelnen Standort entscheidend sind,
sollte die Landesregierung prüfen, ob die Verteilung der Mittel durch eine formelle und zielgerichtete Gesetzesregelung erfolgen sollte, sobald Klarheit über die zukünftig gewollten
Strukturen besteht.
7

Stellungnahmen

(222) Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur weist darauf hin, dass die Beantwortung der an Kommunen, Theater, Gewerkschaften, Fördervereine und Personalvertretungen der Theater- und Orchester versandten Fragebögen in der Tat erhebliche Zeit in Anspruch nehmen werde. Diese Aktion sei gleichwohl notwendig gewesen, da das Theatergutachten des Unternehmens VEBERAS für eine Vergleichbarkeit der Theaterbetriebe nicht aktuell und umfassend genug gewesen sei.
Die Umsetzung des vergebenen Beratungsauftrages werde konsequent nach dem engen Zeitplan erfolgen. Das Ministerium lässt ausdrücklich offen, wie künftig die Verteilung der Landesmittel gesteuert werden soll. Die Beteiligten seien sich des großen Handlungsbedarfes zur
Umsetzung eines tragfähigen Konzeptes bis zum Jahre 2020 bewusst.
(223) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass aus betriebswirtschaftlicher Sicht das vom Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur beauftragte Gutachten
nicht erforderlich gewesen ist. Wenn es indessen das Bewusstsein aller Beteiligten für den
großen Handlungsbedarf zur Umsetzung eines tragfähigen Konzeptes, in dem von der Regierung vorgesehenen Rahmen wecken und als Bestandteil eines transparenten Verfahrens die
Entscheidung der Landesregierung und der Gesellschafter der Theatergesellschaften legitimieren soll, hat es seinen Sinn.

79

(224) Die Landeshauptstadt Schwerin hat gegen die Sachdarstellung keine Einwendungen
erhoben.
(225) Die Hansestadt Stralsund und die Universitäts- und Hansestadt Greifswald betonen,
dass in ihren Bereichen bereits erhebliche Einsparungen insbesondere durch finanzielle Einbußen aller Mitarbeiter und Fusionen erzielt worden seien. So sei es auch gelungen, seit 1994
das Budget der Theater Vorpommern GmbH weitgehend unverändert zu belassen, es aber
gleichwohl einzuhalten. Im Gegensatz dazu habe etwa das Mecklenburgische Staatstheater für
seine überplanmäßigen Verluste beständig aus Landesmitteln zusätzliche Mittel erhalten.
(226) Der Landkreis Mecklenburgische Seenplatte und die Stadt Neubrandenburg verweisen
in gleicher Weise auf die bereits vorgenommenen Fusionen und die Opfer der Mitarbeiter der
Theater- und Orchester GmbH.
(227) Die Stadt Neubrandenburg bedauert, dass eine dauerhafte Kooperation im Orchesterbereich mit den Hansestädten Stralsund und Greifswald an der Zustimmung der dortigen politischen Gremien gescheitert sei. Besonders wichtig erscheine ihr, dass alle Mehrspartentheatergesellschaften durch das Land gleich behandelt würden.
(228) Der Landesrechnungshof bemerkt dazu: Es ist richtig, dass sich die Theater Vorpommern GmbH und die TOG bisher erfolgreich den vorgegebenen finanzwirtschaftlichen Rahmen angepasst haben. Sie werden indessen an weiteren Konsolidierungen kaum vorbeikommen können. Die bisher gescheiterten Bemühungen um eine Kooperation im Orchesterbereich
zwischen der Stadt Neubrandenburg und den Hansestädten Stralsund und Greifswald sollten
daher mit Nachdruck fortgesetzt werden.
Sollte es der Landesregierung nicht gelingen, die Umsetzung eines tragfähigen Konzeptes unter den vorgegebenen finanziellen Bedingungen zu initiieren, wird es voraussichtlich zu einem unkoordinierten jahrelangen „Siechtum“ der Mehrspartentheater auf dem Lande kommen. Die Umsetzung eines solchen Konzeptes setzt allerdings erhebliches Umdenken bei vielen Beteiligten voraus. Diese waren bisher, trotz des seit langem unübersehbaren Handlungsbedarfs, dazu nicht bereit.

80

VI. Ergebnisse der überörtlichen Prüfungen
1

Einzelfälle vorläufiger Haushaltsführung ausgewählter kommunaler
Körperschaften

Um die vorläufige Haushaltsführung zu vermeiden bzw. deren Dauer zu verkürzen,
müssen die Gemeinden ihre Haushaltssatzungen künftig früher als bisher beschließen.
Dies sollte durch geeignete Maßnahmen des Innenministeriums unterstützt werden.
Die Maßgaben zur vorläufigen Haushaltsführung (§ 51 KV M-V)71 sind insbesondere
aufgrund der herausgehobenen Stellung der Vertretungskörperschaft und ihrem Etatrecht restriktiv auszulegen. Dies führt während der haushaltslosen Zeit zu erheblichen
Einschränkungen in der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung.
Bei der Prüfung der vorläufigen Haushaltsführung sind teilweise umfangreiche Verstöße festgestellt worden. Die Gemeinden sind angehalten, ihre Haushalts- und Wirtschaftsführung in der haushaltslosen Zeit an den rechtlichen Maßgaben auszurichten.
1

Prüfungsgegenstand

(229) Von den 12 Landkreisen und 6 kreisfreien Städten des Landes gelang es in den Haushaltsjahren 2006 bis 2010 lediglich dem Landkreis Ludwigslust, seine Haushaltssatzung 2008
vor Beginn des Haushaltsjahres rechtswirksam bekannt zu machen. Damit befanden sich nahezu alle Landkreise und kreisfreien Städte Mecklenburg-Vorpommerns im Zeitraum 2006
bis 2010 für einen Teil jedes Jahres in der vorläufigen Haushaltsführung.
Der Landesrechnungshof hat bei der Landeshauptstadt Schwerin, der Hansestadt Wismar und
dem (ehemaligen) Landkreis Güstrow für das Haushaltsjahr 2009 geprüft, aus welchen Gründen die Haushaltssatzungen – verspätet – erst im Laufe des Haushaltsjahres in Kraft getreten
sind. Weiter hat der Landesrechnungshof geprüft, ob und inwiefern die Haushaltswirtschaft
der drei Kommunen während der vorläufigen Haushaltsführung 2009 den rechtlichen Maßgaben entsprach.

71

Die zu § 51 KV M-V (a. F.) inhaltlich analogen Regelungen zur vorläufigen Haushaltsführung der Gemeinden und Landkreise enthält nunmehr § 49 KV M-V (n. F.).
81

2

Verkürzung der haushaltslosen Zeit durch frühere Aufstellung und Beschlüsse kommunaler Haushalte

(230) Die Rechtswirksamkeit der gemeindlichen Haushaltssatzung setzt deren öffentliche
Bekanntmachung voraus (§ 48 Abs. 3 S. 1 KV M-V72). Die von der Gemeindevertretung beschlossene und grundsätzlich genehmigungsfreie Haushaltssatzung soll der Rechtsaufsichtsbehörde vor Beginn des Haushaltsjahres vorgelegt werden (§ 48 Abs. 2 KV M-V).73 Enthält
die Haushaltssatzung genehmigungspflichtige Teile, kann sie erst nach Erteilung der rechtsaufsichtlichen

Genehmigung

bekannt

gemacht

und

damit

rechtswirksam

werden

(§ 48 Abs. 3 S. 2 KV M-V). Bis zur rechtswirksamen Bekanntmachung unterliegt die gesamte
Haushalts- und Wirtschaftsführung einer Gemeinde den Maßgaben des § 51 KV M-V zur vorläufigen Haushaltsführung.
(231) Angesichts ihrer Häufigkeit und regelmäßig ausgedehnten Dauer bis weit in das Haushaltsjahr hinein stellt die vorläufige Haushaltsführung mittlerweile einen vom Gesetzgeber in
dieser Form nicht beabsichtigten Regelfall der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Landkreise und kreisfreien Städten dar.
(232) Die Prüfung hat gezeigt, dass für die Dauer der vorläufigen Haushaltsführung in erster
Linie die rechtzeitige Vorlage des Verwaltungsentwurfs der Haushaltssatzung und deren Beschluss durch die Gemeindevertretung bestimmend sind. Der Beschluss soll so rechtzeitig erfolgen, dass Haushaltssatzungen mit genehmigungspflichtigen Teilen noch vor Beginn des
Haushaltsjahres bei der Rechtsaufsichtsbehörde vorgelegt und nach erfolgter Genehmigung
bekannt gemacht werden können.
Hierbei gibt es Verbesserungspotenziale bei allen drei geprüften Kommunen. Während die
Landeshauptstadt Schwerin die Haushaltssatzung 2009 im Dezember des Vorjahres beschlossen und dem Innenministerium als der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde vorgelegt hat, gelangten die Haushaltssatzungen der Hansestadt Wismar und des Landkreises Güstrow erst im
laufenden Haushaltsjahr 2009 zum Beschluss und zur Vorlage bei der Rechtsaufsicht. Unter

72

73

82

Da in den drei geprüften Kommunen im Haushaltsjahr 2009 das kamerale Haushalts- und Rechnungswesen
Anwendung fand, war auch die Kommunalverfassung in ihrer alten Fassung [Kommunalverfassung für das
Land Mecklenburg-Vorpommern (Kommunalverfassung – KV M-V) in gemäß § 16 KommDoppikEG M-V
weiterhin anzuwendender Fassung der Bekanntmachung vom 8. Juni 2004, zuletzt geändert durch
Art. 2 Nr. 8 des Gesetzes vom 14. Dezember 2007] anzuwenden. Die nachfolgend angeführten Regelungen
der KV M-V beziehen sich, wenn nicht anderweitig gekennzeichnet, auf diese für Kommunen mit kameraler
Haushaltswirtschaft fortgeltende Fassung der Kommunalverfassung.
Aus dieser Soll-Vorschrift kann gemäß anerkannter juristischer Auslegungsmethoden gefolgert werden, dass
die Vorlage vor Beginn des Haushaltsjahres der Regelfall sein soll, bei atypischen Konstellationen die Vorla ge aber durchaus nach Beginn des Haushaltsjahres erfolgen kann.

Berücksichtigung der geprüften Genehmigungsverfahren74 war festzustellen, dass die Dauer
der vorläufigen Haushaltsführung bei den geprüften Kommunen primär auf die späten Beschlüsse der Haushaltssatzungen zurückzuführen war.
(233) Dazu teilte die Landeshauptstadt Schwerin mit, dass in Anbetracht der erheblichen finanzwirtschaftlichen Probleme auch in den nächsten Jahren kaum zu erwarten sein dürfte,
dass eine den rechtlichen Anforderungen gerecht werdende Haushaltssatzung so früh beschlossen werden kann, dass die haushaltslose Zeit vermieden werden könne.
(234) Der Landesrechnungshof weist daraufhin, dass dem Innenministerium als zuständiger
Rechtsaufsichtsbehörde künftig vollständige und prüffähige Haushaltsunterlagen innerhalb
der Frist des § 48 Abs. 2 KV M-V vorzulegen sind.
Um die Rechtzeitigkeit der Haushaltsaufstellung (Verwaltung), des Beschlusses der Haushaltssatzung (Gemeindevertretung) und deren Genehmigung (Rechtsaufsicht) sicherzustellen,
sollte der Satzungsentwurf der Gemeindevertretung im Laufe des dritten Quartals des Vorjahres vorgelegt werden. Die Kommunen sind in der Pflicht und aufgrund der ihnen vorliegenden
Daten auch in der Lage, die Aufstellung ihrer Haushalte so rechtzeitig zu beginnen, dass sie
entsprechend der gesetzlichen Vorgaben abgeschlossen werden können. Eventuelle Zeitverzögerungen im Genehmigungsprozess sind seitens der Gemeinden bereits bei der Planung und
Koordinierung des Beschlussverfahrens zu berücksichtigen.
(235) Da als wesentlicher Grund für die nicht fristgerechte Vorlage der Haushaltsentwürfe
von den Kommunen die späte Veröffentlichung der relevanten Einnahmedaten durch das Innenministerium angeführt wurde, sollten die Orientierungsdaten den Kommunen künftig spätestens zum Ende des zweiten Quartals zur Verfügung gestellt werden.
Daher begrüßt der Landesrechnungshof, dass der Orientierungsdatenerlass 2013 am 29. Juni
2012 veröffentlicht wurde. Das Innenministerium sollte den Landkreisen und Gemeinden
auch künftig die für die Haushaltsplanungen eines Jahres erforderlichen Orientierungsdaten
zum Ende des zweiten Quartals des Vorjahres zur Verfügung stellen.
(236) Ferner wird das Innenministerium gebeten zu prüfen, ob für genehmigungspflichtige
Haushalte zur Minimierung der haushaltslosen Zeit eine Verkürzung der in § 48 Abs. 2
KV M-V festgeschriebenen Vorlagefrist zielführend wäre.
74

Die Prüfung hat gezeigt, dass die Ursachen für die festgestellten Längen der Prüf- bzw. Erörterungsverfahren
(neben der Unvollständigkeit eingereichter Haushaltsunterlagen und den damit verbundenen Nachfragen sowie der Nachforderungen) insbesondere in dem Informationsaustausch aufgrund von Beschlüssen über nicht
ausgeglichene Haushalte, der Haushaltssituationen der Kommunen sowie die Umsetzung der Konjunkturpakete I und II (einschl. Ergänzungsbeschlüsse) zurückzuführen waren.
83

3

Rechtliche Grundlagen der Haushaltsführung während der haushaltslosen Zeit

(237) Beginnt eine Gemeinde das Haushaltsjahr ohne rechtskräftigen Haushalt, ist die Haushaltsführung während der haushaltslosen Zeit durch Gesetz geregelt. Neben der unverändert
gebotenen Einhaltung aller Haushaltsgrundsätze ist zwingend nach den Maßgaben des
§ 51 KV M-V zu verfahren. Demnach darf die Gemeinde
1. Ausgaben nur leisten, zu deren Leistung sie gesetzlich oder bei Beginn des
Haushaltsjahres vertraglich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen des Vermögenshaushalts, für die im
Haushaltsplan des Vorjahres Beträge vorgesehen waren, fortsetzen,
2. Abgaben nach den Sätzen des Vorjahres erheben,
3. Kredite umschulden.
Reichen die Deckungsmittel für die Weiterführung der Bauten, Beschaffungen
und sonstigen Leistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Beträge vorgesehen waren und die fortgesetzt werden, nicht aus, so darf die Gemeinde mit Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde Kredite für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen bis zur Höhe von einem Viertel der Kreditermächtigung des
Vorjahres aufnehmen.75
(238) Diese Regelungen gelten gleichermaßen für Verwaltungs- und Vermögenshaushalt.
Mit ihnen sollen die Erfüllung rechtlicher Verpflichtungen sowie die Fortführung
notwendiger kommunaler Aufgaben für den Fall eines noch nicht rechtskräftigen Haushaltes
sichergestellt werden. Daher sind die Maßgaben zur vorläufigen Haushaltsführung
insbesondere aufgrund der herausgehobenen Stellung der Vertretungskörperschaft und deren
Entscheidungsbefugnisse restriktiv auszulegen und führen im Ergebnis zu erheblichen
Einschränkungen in der Aufgabenwahrnehmung.76
(239) Adressaten der Regelungen des § 51 KV M-V sind alle gesetzlichen Organe der
Selbstverwaltungskörperschaften der Gemeinden und Landkreise. Dazu zählen neben den
75

76

84

Mit der Änderung der Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern im Zuge der NKHREinführung wurden die Regelungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung von § 51 KV M-V in
§ 49 KV M-V verschoben. Inhaltliche bzw. materiell-rechtliche Änderungen des Rechts der vorläufigen
Haushaltsführung waren mit der Einführung des NKHR nicht verbunden.
Diese rechtliche Auslegung des § 51 KV M-V wird von zwei der drei geprüften kommunalen Körperschaften
geteilt, die dritte Kommune teilt diese Interpretation der einschlägigen Rechtsnormen zur vorläufigen Haus haltsführung „in der Stringenz des Landesrechnungshofes“ auch in ihrer Stellungnahme zum vorliegenden
Berichtsbeitrag nicht.

hauptamtlichen kommunalen Organen wie dem Bürgermeister und dem Landrat ebenfalls die
Vertretungsgremien (Gemeindevertretung und Kreistag). Auch Letztere sind nur zu Beschlüssen über Ausgaben in den engen Grenzen des § 51 KV M-V berechtigt.
Mithin ist es den Vertretungsgremien verwehrt, vor Inkrafttreten der Haushaltssatzung Beschlüsse über Ausgaben zu fassen, die nicht durch § 51 KV M-V gedeckt sind.
(240) Unter Bezugnahme auf diese gesetzliche Regelung hat das Innenministerium in den
letzten Jahren mehrfach explizit auf die Bestimmungen der vorläufigen Haushaltsführung hingewiesen. Im „1. Haushaltserlass an die Kommunen des Landes Mecklenburg-Vorpommern
für 2010“ hat das Innenministerium zur vorläufigen Haushaltsführung gesonderte Hinweise
an die Kommunen gegeben. Es hat zur Klarstellung und Konkretisierung empfohlen, dass
jede Gemeinde eigene Handlungsleitlinien für die Zeit der vorläufigen Haushaltswirtschaft in
einer gemeindespezifischen Richtlinie festschreibt. Eine entsprechende Musterdienstanweisung hat das Innenministerium im o. g. Haushaltserlass veröffentlicht.
(241) Um die einheitliche Anwendung der gesetzlichen Maßgaben in der haushaltslosen Zeit
innerhalb einer Gemeinde sicherzustellen, empfiehlt auch der Landesrechnungshof den Erlass
einer gemeindespezifischen Dienstanweisung, mit der die gesetzlichen Maßgaben hinreichend
konkretisiert werden.
4

Prüfungsfeststellungen

4.1

Landeshauptstadt Schwerin

(242) Die vorläufige Haushaltsführung 2009 erstreckte sich bei der Landeshauptstadt
Schwerin auf den Zeitraum 1. Januar 2009 bis 20. August 2009.
Die Prüfung von Ausgaben des Verwaltungshaushaltes und verschiedenen Maßnahmen des
Vermögenshaushaltess hat gezeigt, dass Verstöße gegen die gesetzlichen Maßgaben zur vorläufigen Haushaltsführung festgestellt wurden.
Für den Bereich des Verwaltungshaushaltes wurden im erheblichen Umfang Ausgaben für
Leistungen festgestellt, für deren Erbringung keine rechtliche Verpflichtung bestand und die
zur Aufrechterhaltung der Verwaltung oder Aufgabenweiterführung nicht notwendig waren.
Auch für den Vermögenshaushalt wurden Verstöße gegen geltendes Recht festgestellt.

85

Bei den geprüften personalwirtschaftlichen Maßnahmen wurden die Bestimmungen zur vorläufigen Haushaltsführung in vielen Fällen nicht eingehalten. Bei der Übernahme von Auszubildenden wurde die Notwendigkeit nicht bzw. nicht ausreichend dokumentiert.
(243) Entgegen den Feststellungen des Landesrechnungshofes teilte die Landeshauptstadt
Schwerin mit, dass sie die Regelungen zur vorläufigen Haushaltsführung beachte und es hinsichtlich der Bewertung, ob eine konkrete Leistung von den Regularien gedeckt sei, zu unterschiedlichen Sichtweisen kommen könne.
(244) Der Landesrechnungshof bleibt bei seinen Feststellungen und begrüßt, dass eine „entsprechende weitergehende Auswertung bis hin zur Heranziehung der Verantwortlichen“ erfolgen soll, sofern in Einzelfällen unzulässige Leistungen festgestellt wurden.
4.2

Hansestadt Wismar

(245) Die vorläufige Haushaltsführung 2009 erstreckte sich bei der Hansestadt Wismar auf
den Zeitraum 1. Januar 2009 bis 9. Mai 2009.
Aus dem Verwaltungshaushalt der Hansestadt Wismar hat der Landesrechnungshof die
Rechtmäßigkeit von Ausgaben bei 27 Haushaltsstellen (Ausgabenvolumen: rd. 1,1 Mio. Euro)
geprüft. Neben zulässigen Ausgaben wurden auch unzulässige Ausgaben für Leistungen getätigt, für deren Erbringung keine rechtliche Verpflichtung bestand und die zur Aufrechterhaltung der Verwaltung oder Aufgabenweiterführung nicht notwendig waren. Dies betrifft beispielsweise Empfänge, Veranstaltungen in Eigenregie und des Theaters sowie Förderungen in
den Bereichen Jugend, Kultur und Sport. Ein Teil dieser Ausgaben beruht auf Verträgen, Vereinbarungen und Zuwendungsbescheiden, die unrechtmäßig in der haushaltslosen Zeit abgeschlossen bzw. erlassen wurden. Bei den geprüften Ausgaben des Vermögenshaushaltes sind
ebenso wie bei den personalwirtschaftlichen Maßnahmen keine Verstöße gegen geltendes
Recht festgestellt worden.
4.3

Altlandkreis Güstrow

(246) Die vorläufige Haushaltsführung 2009 erstreckte sich beim Landkreis Güstrow auf den
Zeitraum 1. Januar 2009 bis 1. Juni 2009.
Beim Landkreis Güstrow hat der Landesrechnungshof die Rechtmäßigkeit von Ausgaben bei
24 Haushaltsstellen des Verwaltungshaushalts (Ausgabenvolumen: rd. 606.000 Euro) geprüft.
Die im Stadium der vorläufigen Haushaltsführung bestehenden haushaltsrechtlichen Einschränkungen wurden vom Landkreis Güstrow weitgehend eingehalten. Hervorzuheben ist,
86

dass einige geprüfte Haushaltsstellen, welche insbesondere den freiwilligen Aufgabenbereich
betreffen, in der haushaltslosen Zeit 2009 nicht angesprochen wurden. Für einige Ausgaben
(Verfügungsmittel des Landrats, Zuschüsse an die Johann-Heinrich-von-Thünen-Stiftung, Zuschuss an den Kreissportbund) bestand keine rechtliche Verpflichtung und auch keine Notwendigkeit zur Aufrechterhaltung der Verwaltung oder Aufgabenweiterführung. Einige Ausgaben bei den geprüften Haushaltsstellen beruhen auf Verträgen bzw. Vereinbarungen, die
unrechtmäßig in der haushaltslosen Zeit (2008 und 2009) abgeschlossen wurden.
Während bei den geprüften Ausgaben aus dem Vermögenshaushalt kein Verstoß gegen geltendes Recht festzustellen war, wurden bei einigen personalwirtschaftlichen Maßnahmen der
Nachweis nicht erbracht, dass während der haushaltslosen Zeit die Notwendigkeit zur Leistung der Ausgaben bestanden hat.
5

Unvollständigkeit der zahlungsbegründenden Unterlagen

(247) Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit von Ausgaben während der haushaltslosen Zeit sind
schriftliche und damit überprüfbare Begründungen hinsichtlich der Maßgaben des § 51 Abs. 1
Nr. 1 KV M-V erforderlich und aktenkundig zu machen. Ohne derartige Begründungen können die Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit dieser Ausgaben nicht geprüft werden.
(248) Bei allen drei Kommunen enthielten einige zahlungsbegründende Unterlagen nicht
alle zur abschließenden Bewertung der Rechtmäßigkeit benötigten Informationen. Insbesondere war nicht erkennbar, ob Ausgaben auf eine rechtliche Verpflichtung oder notwendige
und zeitlich unaufschiebbare Aufgaben zurückzuführen waren und eine entsprechende Prüfung durch die Kommune durchgeführt wurde. Eine abschließende Bewertung dieser Ausgaben hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit entsprechend § 51 Abs. 1 KV M-V war damit nicht
möglich.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, die Voraussetzungen des § 51 KV M-V
künftig in allen Fällen vor Zahlungsanordnung zu prüfen und aktenkundig zu machen. Empfohlen wurde ein entsprechend standardisiertes Zeichnungsfeld auf der Zahlungsanordnung.
(249) Nach eigener Aussage hat die Landeshauptstadt Schwerin dieser Forderung zwischenzeitlich durch die Aufnahme eines Zeichnungsfeldes für die vorläufige Haushaltsführung in
das Anordnungsformular Rechnung getragen.
Im Erörterungsverfahren hat die Hansestadt Wismar zugesichert, dass die Fachämter die
Rechnungsbelege künftig mit einem entsprechenden Prüfvermerk versähen. Ferner werde die
Aufnahme eines gesonderten Zeichnungsfelds in das Anordnungsformular geprüft.
87

(250) Das Bestehen wirksamer Verträge zu Beginn der haushaltslosen Zeit setzt die Unterschrift beider Vertragspartner zu diesem Zeitpunkt voraus.
Bei einigen Haushaltsstellen der Landeshauptstadt Schwerin und der Hansestadt Wismar war
das Datum der Unterschrift beider Vertragspartner auf den zahlungsbegründenen Verträgen
teilweise unklar bzw. nicht aufgeführt. Daher war eine abschließende Bewertung der Rechtmäßigkeit dieser Ausgaben nur bedingt möglich.
(251) Die Landeshauptstadt Schwerin und die Hansestadt Wismar haben zugesichert, bei
künftigen Vertragsunterzeichnungen darauf zu achten, dass alle Verträge mit dem jeweiligen
Unterschriftdatum versehen werden.
6

Notwendiger Erlass einer gemeindespezifischen Dienstanweisung

(252) Das Innenministerium hat im „1. Haushaltserlass an die Kommunen des Landes Mecklenburg-Vorpommern für 2010“ zur Klarstellung und Konkretisierung empfohlen, dass jede
Gemeinde eigene Handlungsleitlinien für die Zeit der vorläufigen Haushaltswirtschaft in einer
gemeindespezifischen Richtlinie festschreibt.
(253) Dazu teilte die Landeshauptstadt Schwerin mit, dass die Rundverfügungen zur vorläufigen Haushaltsführung seit 2006 die wörtliche Übernahme der Formulierung der Innenministerempfehlung zur Unaufschiebbarkeit enthielten. Differenzen bestünden bei der Auslegung
des Gemeinwohlbegriffs.
Die Stadt nehme die Prüfungsergebnisse zum Anlass, die aktuelle Rundverfügung zu prüfen
und gegebenenfalls zu überarbeiten.
(254) Die Hansestadt Wismar und der Landkreis Güstrow hatten für das Haushaltsjahr 2009
keine eigenen Regelungen zur vorläufigen Haushaltsführung erlassen. Für beide Kommunen
wurde in der Prüfung eine innerhalb der Verwaltung unterschiedliche Interpretation und Anwendung des § 51 KV M-V deutlich, so dass jeweils der Erlass einer Dienstanweisung empfohlen wurde.
(255) Diese Empfehlung wurde von der Hansestadt Wismar mit der „Dienstanweisung zur
vorläufigen Haushaltsführung in der Hansestadt Wismar“ zwischenzeitlich zum 1. Januar
2011 in Kraft gesetzt.77

77

88

Der Erlass der Dienstanweisung wurde als notwendig erachtet, um die Rechtsfolgen des § 51 KV M-V in der
Verwaltung einheitlich durchzusetzen. Nach Einschätzung der Hansestadt Wismar hat sich die Dienstanweisung dabei als wirkungsvoll erwiesen.

(256) Um die gesetzmäßigen Maßgaben zur vorläufigen Haushaltsführung und deren einheitliche Anwendungen innerhalb der Verwaltung sicherzustellen, empfiehlt der Landesrechnungshof den Erlass einer Dienstanweisung unter Berücksichtigung der Musterdienstanweisung des Innenministeriums, in der die gesetzlichen Maßgaben restriktiv im Sinne des
§ 51 KV M-V konkretisiert werden.
(257) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

89

2

Querschnittsprüfung der Haushaltsplanung und Haushaltsdurchführung
bei kreisangehörigen Städten

Die Querschnittsprüfung der Haushaltsplanung und Haushaltsdurchführung zeigt, dass
alle vier geprüften Städte in unterschiedlicher Ausprägung den gesetzlichen Anforderungen des Verwaltungshandelns der allgemeinen Rechtmäßigkeit in der Haushaltsplanung und -durchführung nicht entsprechen. Nur eine Stadt (Waren) konnte diese Anforderungen weitestgehend erfüllen.
(258) Mit dem Inkrafttreten des novellierten KPG M-V am 19. November 2009 sind Neuregelungen hinsichtlich der überörtlichen Prüfung nach Abschnitt II getroffen worden. Dabei
wurde die Zuständigkeit des Landesrechnungshofes für Querschnittsprüfungen im kreisangehörigen Raum und damit auf alle kommunalen Ebenen erweitert. Die Querschnittsprüfung als
besondere Form der überörtlichen Prüfung wurde in ausgewählten Städten des kreisangehörigen Raumes zu bestimmten Schwerpunktthemen (hier Haushaltsplanung, Haushaltsdurchführung, Einführung des doppischen Rechnungswesens) durchgeführt. In die Prüfung einbezogen
wurden zunächst die kreisangehörigen Städte mit einem eigenen Rechnungsprüfungsamt wie
die Städte Güstrow, Neustrelitz, Waren und Parchim. Die Auswahl dieser Städte erfolgte auch
vor dem Hintergrund, dass einige größere kreisangehörige Städte bisher durch die Gemeindeprüfungsämter nicht überörtlich geprüft wurden.
(259) Schwierigkeiten bei der Vergleichbarkeit bereitete die Einordnung der Stadt Parchim,
da sie bereits seit 2009 das Rechnungswesen auf Doppik umgestellt hat. Grundlage für die Ermittlung ausgewählter Daten bildet das Rechnungsergebnis 2010. Da Parchim weder 2009
noch 2010 einen Jahresabschluss vorlegen konnte, wurde das vorläufige Ergebnis für 2009,
wie es im Haushaltsplan 2011 der Stadt dargestellt ist, herangezogen.
1

Einnahmen/Ausgaben Verwaltungshaushalt

(260) Die Ergebnisse der Jahresrechnungen 2010 bzw. des vorläufigen Jahresabschlusses
2009 Parchim sind ausgeglichen. Damit erfüllen die geprüften Städte die Anforderungen des §
43 KV M-V, den Haushalt in der Rechnung auszugleichen. Die Haushaltsvolumina der Städte
liegen zwischen 24 Mio. Euro und 32 Mio. Euro.

90

2

Realsteuern

(261) Die Stadt Güstrow weist als größte der vier Städte die geringsten Realsteuereinnahmen
pro Einwohner aus.78
Abbildung 26: Realsteueraufkommen, verschiedene Jahre, in Euro je Einwohner
300

Grundsteuer A + B

Gewerbesteuer

in Euro je EW

250

200
173,37

165,15

152,74
174,85

150

100

50

89,71

97,20

104,09

Güstrow 2010

Neustrelitz 2010

Waren 2010

79,54

0
Parchim 2009

Quelle: Städtische Angaben; eigene Berechnungen.

Dagegen erhält die Stadt Neustrelitz den höchsten Betrag pro Kopf. Ein Grund dafür liegt in
den vergleichsweise durchgängig höchsten Hebesätzen, hier insbesondere bei der Gewerbesteuer.
Tabelle 14: Hebesätze der Realsteuern, verschiedene Jahre, in v. H.
Güstrow 2010

Neustrelitz 2010

Waren 2010

Parchim 2009

Grundsteuer A

250

400

280

200

Grundsteuer B

400

400

400

320

Gewerbesteuer

320

400

300

340

Quelle: Städtische Angaben; eigene Berechnungen.

78

2010 betrug das einwohnerbezogene Aufkommen aus der Grundsteuer A in Güstrow 1,09 Euro, in Neustrelitz 1,56 Euro und in Waren 1,63 Euro. Parchim erhielt 2009 1,61 Euro je Einwohner aus der Grundsteuer A.
91

3

Personalausgaben

(262) Die einwohnerbezogenen Personalausgaben zeigen sich sehr differenziert.
Abbildung 27: Personalausgaben, verschiedene Jahre, in Euro je Einwohner
600
489

in Euro je EW

500

433

424

Waren 2010

Parchim 2009

400
304

300

200

100

0
Güstrow 2010

Neustrelitz 2010

Quelle: Städtische Angaben, eigene Berechnungen.

Die pauschale Betrachtung der Personalausgaben allein ist nur bedingt aussagefähig, da die
Struktur, die Qualifikation, das Alter des Personals und insbesondere unterschiedliche Ausgliederungen finanzielle Wirkungen zeigen. Aber auch die unterschiedliche Handhabung der
Mittel für die Altersteilzeit und die „Personalausleihung“ einiger Städte an die ARGE verzerren das Bild. Darüber hinaus ist eine bestimmte Personalgrundausstattung erforderlich, die
sich bei Kommunen mit weniger Einwohnern tendenziell erhöhend auf den Anteil der Ausgaben für das Personal auswirkt.
4

Kreisumlage

(263) Die je Einwohner zu zahlende Kreisumlage schwankt von rd. 283 Euro bis rd. 326
Euro bei unterschiedlichen Umlagesätzen.
Tabelle 15: Kreisumlage in Euro je Einwohner und Kreisumlagesatz in Prozent, verschiedene Jahre
Kreisumlage je EW
Güstrow 2010

325,73 Euro

43,64 %

Neustrelitz 2010

318,91 Euro

43,96 %

Waren 2010

282,96 Euro

38,68 %

Parchim 2009

307,98 Euro

41,20 %

Quelle: Städtische Angaben; eigene Berechnungen.

92

Kreisumlagesatz

Die Höhe des Umlagesatzes allein ist nicht ausschlaggebend für die Höhe des zu zahlenden
absoluten Betrages. Sie ist abhängig von den Kreisumlagegrundlagen wie der Steuerkraftmesszahl des Vorvorjahres und den Schlüsselzuweisungen des Vorjahres.
5

Schulden/Verbindlichkeiten aus Krediten

(264) Im Vergleich zu der Pro-Kopf-Kreditverschuldung der Gemeinden und Ämter in M-V
i. H. v. 1.198 Euro je Einwohner liegt der Schuldenstand aller vier Städte erheblich unter diesem Niveau.
Abbildung 28: Kreditschulden/-verbindlichkeiten, verschiedene Jahre, in Euro je Einwohner
1.198

1.200

in Euro je EW

1.000
800
600
400
263

299
221

220

200
0
Güstrow 2010

Neustrelitz 2010

Waren 2010

Parchim 2009

MV 2010

Quelle: Städtische Angaben; Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 5; eigene Berechnungen.

Weiterhin weisen sie zum jeweiligen Jahresende keine Kassenkreditbestände aus. Die dauernde finanzielle Leistungsfähigkeit aller vier Städte kann mittelfristig als gesichert bewertet
werden.
6

Haushaltssatzung

(265) Abweichend vom gesetzlichen Leitbild des § 48 KV M-V (alt) bzw. § 47 KV M-V hat
keine der geprüften Städte die Haushaltssatzung 2010 vor Beginn des Haushaltsjahres vorgelegt. Der Beschluss zur Haushaltssatzung erfolgte in allen Städten erst im laufenden Jahr. Die
Gründe dafür sind unterschiedlich. Zumeist berufen sich die Städte auf den erst im November
2009 veröffentlichten Haushaltserlass des Innenministeriums. Aber auch vermehrt gestellte
Anfragen der Stadtvertreter, die mit hohem zeitlichen Aufwand bearbeitet werden müssen,
führen zu einer verzögerten Beschlussfassung. Danach ist es nicht mehr möglich, die Haushaltssatzung noch vor Beginn des neuen Haushaltsjahres zu veröffentlichen.
93

Bis zur Rechtswirksamkeit der Haushaltssatzung befanden sich die Städte über einen längeren
Zeitraum in der vorläufigen Haushaltsführung. Am längsten dauerte die vorläufige Haushaltsführung 2010 in der Stadt Parchim mit 233 Tagen, am kürzesten 2011 in der Stadt Neustrelitz
mit 71 Tagen. Der Zeitraum der vorläufigen Haushaltsführung ist deutlich als zu lang einzuschätzen.
7

Haushaltsplan

(266) Die Aufstellung der Haushaltspläne hinsichtlich der Vollständigkeit der Bestandteile
entspricht in den geprüften Städten den Forderungen der GemHVO, das betrifft sowohl den
doppisch als auch die kameral aufgestellten Haushaltspläne. Die erforderliche vollständige
Darstellung der Anlagen zum Haushaltsplan zeigt jedoch Lücken in größerem Umfang für
den doppischen Haushalt auf. Dies betrifft insbesondere den Vorbericht, die Darstellung des
Haushaltsausgleichs und die Eigenkapitalentwicklung.
Nach der KV M-V ist der Haushalt sowohl bei der Planung als auch in der Rechnung auszugleichen. Dieser Anforderung kamen bei der Aufstellung der Haushaltspläne nur zwei Städte
nach. Kreditermächtigungen wurden von den zwei Städten (Güstrow und Parchim) festgesetzt, die auch einen Fehlbedarf ausweisen. Die Festsetzung für den Kassenkredit bzw. für
den Kredit zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit befindet sich in allen Städten im genehmigungsfreien Bereich.
8

Haushaltsdurchführung

(267) Kritikwürdige Feststellungen zur Haushaltsdurchführung, die nicht zu dieser Ordnungsprüfung gehörten, wurden den geprüften Stadtverwaltungen bereits vorab schriftlich
mitgeteilt. Dabei handelt es sich um Feststellungen im Haushaltsvollzug wie zum Beispiel in
der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung oder den Festlegungen zu Haushaltsresten und deren Übertragung ins Folgejahr bzw. des Umgangs mit über- und außerplanmäßigen Ausgaben.
Diesbezügliche Beanstandungen wurden bereits von den Kommunen noch während des Prüfungsverfahrens berücksichtigt und abgestellt bzw. werden künftig beachtet.
9

HKR-Verfahren

(268) Es muss sichergestellt sein, dass nur geltende Programme verwendet werden; sie müssen dokumentiert, vom Anwender fachlich geprüft und vom Bürgermeister freigegeben werden. Keine Stadt erfüllte die gesetzlichen Grundvoraussetzungen hinsichtlich der Anwendung
der DV-gestützten Buchführungssysteme.
94

10

Rechnungsprüfung

(269) Nach § 1 Abs. 4 des KPG M-V führt der Rechnungsprüfungsausschuss die örtliche
Prüfung durch. Entsprechend § 1 Abs. 3 KPG M-V haben Gemeinden über 20.000 Einwohner
ein Rechnungsprüfungsamt einzurichten. Der Rechnungsprüfungsausschuss soll sich des
Rechnungsprüfungsamtes bei der örtlichen Prüfung bedienen.
Einen großen Raum nimmt die Prüfung des Jahresabschlusses ein. In drei von vier Städten
wurde durch das Rechnungsprüfungsamt diese wesentliche gesetzliche Aufgabe nicht ausreichend wahrgenommen. Güstrow und Parchim hatten zum Prüfungszeitpunkt (September / Oktober 2011) noch keine geprüfte Jahresrechnung 2009. Bei der Stadt Neustrelitz war abzusehen, dass die Beschlussfassung zur Jahresrechnung 2010 nicht wie vorgeschrieben zum
31.12.2011 erfolgen würde.
11

Entlastung des Bürgermeisters

(270) Gemäß § 61 Abs. 3 KV M-V (alt) bzw. § 60 Abs. 5 KV M-V beschließt die Gemeindevertretung über die Jahresrechnung spätestens am 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr
folgenden Jahres. Dieser Beschluss bildet die Grundlage für die Entlastung des Bürgermeisters. Nur eine Stadt (Waren) hat fristgerecht den Beschluss zur Entlastung des Bürgermeisters
gefasst.
12

Einführung des doppischen Rechnungswesens

(271) Eine der geprüften Städte (Parchim) hat als Frühstarter das Rechnungswesen auf die
Doppik umgestellt. Bis zum Beginn des dritten Jahres nach der Umstellung lag keine Eröffnungsbilanz vor. Die Einbeziehung des städtebaulichen Sondervermögens in die Bilanz der
Stadt bereitet besondere Schwierigkeiten.
Die Umstellung des Rechnungswesens und deren Vorbereitung wurde von allen Verwaltungen deutlich unterschätzt. So hat keine der geprüften Städte entsprechend § 2 KommDoppikEG M-V zum Beginn des ersten Haushaltsjahres mit einer Rechnungslegung nach den Regeln
der doppelten Buchführung eine Eröffnungsbilanz vorlegen können.
13

Jahresabschluss im doppischen Rechnungswesen

(272) Durch den Jahresabschluss werden die Ergebnisse der Haushaltswirtschaft eines Haushaltsjahres nachgewiesen. Der Entwurf des Jahresabschlusses wird gemäß § 60 Abs. 4 KV
M-V durch die Gemeinde innerhalb von vier Monaten nach Abschluss des Haushaltsjahres

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aufgestellt. Die Gemeindevertretung beschließt entsprechend § 60 Abs. 5 KV M-V über die
Feststellung des geprüften Jahresabschlusses bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres. Sie entscheidet in einem gesonderten Beschluss über die Entlastung des Bürgermeisters.
Die Stadt Parchim konnte weder für 2009 noch für 2010 geprüfte Jahresabschlüsse vorlegen.
Wesentliche Ursachen sind das Fehlen einer geprüften Eröffnungsbilanz für den städtischen
Haushalt und für die städtebaulichen Sondervermögen.
(273) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

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3

Querschnittsprüfung der Personalwirtschaft und Organisation bei
kreisangehörigen Städten

Bei seiner Querschnittsprüfung der Personalwirtschaft und Organisation bei den kreisangehörigen Städten Güstrow, Neustrelitz, Parchim und Waren hat der Landesrechnungshof grundsätzliche Mängel festgestellt. Die derzeit gültige Stellenplanverordnung
aus dem Jahr 1991 entspricht nicht mehr den aktuellen Erfordernissen. Die Städte wenden sie nicht nach einheitlichen Maßstäben an. Damit ist eine Vergleichbarkeit der Stellenpläne nicht mehr gegeben. Der Funktionsvorbehalt des Artikels 33 Abs. 4 Grundgesetz (GG), nach dem hoheitliche Aufgaben in der Regel von Beamten wahrzunehmen
sind, wird nicht ausreichend eingehalten. Schlüssige Personalentwicklungskonzepte für
die Sicherstellung der dauernden Leistungsfähigkeit sind nicht vorhanden. Die derzeitigen Maßnahmen zur Korruptionsvorbeugung und -bekämpfung sind unzureichend.
1

Prüfungsgegenstand

(274) Mit dem Inkrafttreten des novellierten KPG M-V am 19. November 2009 sind Neuregelungen hinsichtlich der überörtlichen Prüfung nach Abschnitt II getroffen worden. Dabei
wurde die Zuständigkeit des Landesrechnungshofes für Querschnittsprüfungen auf die Kommunen des kreisangehörigen Raums erweitert.
Geprüft wurden die Städte Güstrow, Neustrelitz, Parchim und Waren. Bei Querschnittsprüfungen der hier durchgeführten Art wird festgestellt, ob das Verwaltungshandeln dem geltenden Recht entspricht und wie die geprüften Städte im Vergleich zueinander stehen.
Ziel der Prüfung war es, einen Überblick über die Bereiche Personalwirtschaft und Organisation zu erhalten und durch einen Vergleich der vier ausgewählten Städte etwaige Auffälligkeiten festzustellen.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Stellenplan

(275) Die Stellenpläne der geprüften Städte entsprechen teilweise nicht den Vorgaben der
Landesverordnung über die Aufstellung und Ausführung der Stellenpläne im kommunalen
Bereich (Stellenplanverordnung – StPlV) vom 10. September 1991 sowie der dazu ergangenen Erlasse.

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Die Städte wichen beim Aufbau und der Gestaltung der Stellenpläne von den durch die Stellenplanverordnung vorgeschriebenen Mustern ab. Bei der Ausweisung von Stellen wird nicht
einheitlich vorgegangen. Dies trifft besonders auf die Ausweisung von Teilzeit-, Altersteilzeitsowie deren Ersatzstellen und Stellen für Auszubildende zu. Aber auch die getrennte Ausweisung von Stellen für die Verwaltung, für Einrichtungen und Betriebe findet nicht bzw. nicht
nach einheitlichen Maßstäben statt. Nur wenn eine Ausweisung der Planstellen nach den Vorgaben der Stellenplanverordnung erfolgt, ist die damit beabsichtigte Transparenz der Stellenausweisung im Rahmen der Haushaltsaufstellung für die beschließende Vertretungskörperschaft gegeben. Erst bei Einhaltung der Stellenplanverordnung ist ein qualifizierter Vergleich
der Stellenpläne und der Stellenausstattung der Kommunen ohne Einholung weiterer Informationen möglich.
(276) Von den Städten wird angeführt, dass die Stellenplanverordnung veraltet und nicht
praktikabel sei. Die Erlasse seien ihnen teilweise nicht bekannt und teilweise in sich widersprüchlich. Dies gelte zum Beispiel für die Ausweisung von Altersteilzeit- und deren Ersatzstellen. Die jeweils zuständigen unteren Rechtsaufsichtsbehörden hätten die vorgelegten Stellenpläne nie beanstandet.
(277) Aufgrund der uneinheitlichen Anwendung der Stellenplanverordnung ist ein qualifizierter Vergleich zwischen den Stellenplänen der geprüften Städte nur mit erheblichen Einschränkungen möglich.
Die Stellenplanverordnung aus dem Jahr 1991 mit den Anlagen ist verbindlich vorgeschrieben
und von den Kommunen einzuhalten.
Die Stellenplanverordnung ist als Verordnung Gesetz im materiellen Sinn. Eine Änderung ist
nur durch gleich- oder höherrangiges Recht möglich. Durch einfache Erlasse können Inhalte
einer Verordnung weder verändert noch aufgehoben werden. Insoweit entspricht die bisherige
Praxis des Innenministeriums, durch Erlasse veränderte oder weitergehende Angaben bei den
Anlagen zum Stellenplan vorzugeben, nicht dem erforderlichen Rechtsetzungsverfahren. Spätestens mit der Einführung des Tarifvertrages für den Öffentlichen Dienst (TVöD) hätte eine
Anpassung der Stellenplanverordnung erfolgen sollen.
(278) Der Landesrechnungshof empfiehlt dem Innenministerium, die Stellenplanverordnung
möglichst zeitnah neu zu fassen.

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2.2

Beamte

(279) Der Artikel 33 Abs. 4 GG bestimmt, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse
als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen ist,
die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Dieser Funktionsvorbehalt soll sicherstellen, dass bestimmte hoheitliche Aufgaben nur von Beamten, die in einem
besonderen Dienst- und Treueverhältnis zum Staat stehen, ausgeübt werden. Hieran sind alle
Behörden gebunden.
Trotz einer Vielzahl hoheitlicher Aufgaben werden diese bei den geprüften Städten weitestgehend dauerhaft durch Bedienstete wahrgenommen, die nicht verbeamtet sind. In den Stellenplänen sind auch nicht die erforderlichen Stellen für Beamte ausgewiesen.
Tarifbeschäftigte dürfen nur im Ausnahmefall für die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse
eingesetzt werden. Ausnahmen sind zulässig, wenn die Bediensteten hoheitliche Aufgaben
nicht „ständig“ erbringen und diese sonst „in der Regel“ Beamten übertragen sind. Das
Grundgesetz verhindert somit nicht, Teilbereiche hoheitsrechtlicher Befugnisse auf Nichtbeamte zu übertragen. Maßgebend ist, dass das Verhältnis Regel-Ausnahme zugunsten der Beamten gewahrt bleibt und ein sachlicher Grund für die Ausnahme vorliegt.
Die Städte sind verpflichtet, hoheitliche Aufgaben grundsätzlich von Beamten mit den erforderlichen fachlichen und persönlichen Voraussetzungen ausüben zu lassen. Eine Verbeamtung von Mitarbeitern kann nur bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Voraussetzungen erfolgen. Hierzu gehört insbesondere die fachliche Eignung. Dies bedeutet, dass durch eine rechtzeitige Personalbedarfsplanung und Ausbildung die Stellenbesetzung durch Beamte gesichert
werden muss.
2.3

Ausbildung

(280) Für den Verwaltungsbereich bilden die geprüften Städte, mit Ausnahme von Güstrow,
ausschließlich Verwaltungsfachangestellte aus.
Eine Stadtverwaltung nahezu ausschließlich mit Verwaltungsfachangestellten zu führen, ist
nicht sachgerecht. Für Dienststellen, die der Laufbahngruppe zwei, erstes Einstiegsamt (ehemals gehobener allgemeiner Verwaltungsdienst) bzw. den entsprechende Entgeltgruppen zugeordnet sind, ist Standardausbildung der Studiengang „Öffentliche Verwaltung“ (Bachelor)
bzw. das Studium zum Diplom-Verwaltungswirt FH. Auch im Hinblick auf zukünftig zu besetzende Leitungsstellen ist eine entsprechende Ausbildung von Nachwuchskräften geboten.
Eine durchweg auf Fortbildung ausgerichtete Zusatzqualifikation durch berufsbegleitende An99

passungslehrgänge (zum Beispiel zum Verwaltungsfachwirt oder Besuch der Verwaltungsund Wirtschaftsakademien) ist nicht sachgerecht.
2.4

Personalentwicklungskonzepte

(281) Qualifizierte Personalentwicklungskonzepte für die Sicherstellung der dauernden Leistungsfähigkeit der Verwaltung sind nicht vorhanden. Systematische Ansätze zur Personalbedarfsbemessung, Aufgabenkritik und eine grundsätzliche Überprüfung der Eingruppierungen
waren nur selten feststellbar. Personelle Grunddaten, wie Kranken- und Altersstatistiken und
Qualifikationsübersichten liegen nur rudimentär und teilweise gar nicht vor. Ein Personalcontrolling existiert nicht.
2.5

Korruptionsbekämpfung

(282) Aus Sicht des Landesrechnungshofes sind die derzeitigen Maßnahmen zur Korruptionsvorbeugung und – bekämpfung unzureichend.
Außer den üblichen Belehrungen bei der Einstellung sowie den generellen Regelungen zur
Annahme von Belohnungen und Geschenken in den jeweiligen Allgemeinen Dienst- und Geschäftsanweisungen wurden von den geprüften Städten bislang keine weiteren Maßnahmen
ergriffen, um Korruption vorzubeugen oder zu bekämpfen. Die üblichen Regelungen in den
jeweiligen Kassendienstanweisungen und Hauptsatzungen sind für ein umfassendes „AntiKorruptionsmanagement“ nicht ausreichend. Die Städte sollten geeignete Verfahren prüfen
und entwickeln. Als Muster könnte die Verwaltungsvorschrift der Landesregierung „Bekämpfung von Korruption in der Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern“ (VV-Kor), vom
23. August 2005 dienen, die den Kommunen zur entsprechenden Anwendung empfohlen wurde (Nr. 1.1 Abs. 2 VV-Kor).
Die unteren Rechtsaufsichtsbehörden sollten auf eine Umsetzung und eine dauerhafte Verankerung von Korruptionsprävention in den Verwaltungen drängen. Auch die Rechnungsprüfung sollte bei ihrer Tätigkeit insbesondere eine Schwachstellen- und Risikoanalyse der Verwaltung vornehmen. Besonders wichtig sind derartige Prüfungen und Beratungen im Bereich
des Vergabewesens.
(283) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

100

4

Prüfung der kommunalen Sozialausgaben des ehemaligen Landkreises
Ostvorpommern

Bei der Prüfung der Ausgaben für Sozialleistungen im Bereich der Grundsicherung im
Alter und bei Erwerbsminderung und der Hilfe zur Pflege nach dem SGB XII sowie der
Gewährung von Leistungen für Unterkunft und Heizung nach dem SGB II stellte der
Landesrechnungshof eine Vielzahl von Versäumnissen bei der strategischen Steuerung,
bei der Aktenführung sowie der Bedarfsfeststellung und Leistungsbewilligung fest. Bei
der Qualifikation der Mitarbeiter bestand ebenso wie beim Zusammenwirken im
Schnittstellenbereich der Zuständigkeiten von Sozialagentur, Bundesagentur für Arbeit
und Landkreis Verbesserungspotenzial.
(284) Im Rahmen der überörtlichen Prüfung der kommunalen Sozialausgaben des Landkreises Ostvorpommern lagen die Prüfungsschwerpunkte auf den Leistungen für Unterkunft und
Heizung nach dem SGB II, Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie der
Hilfe zur Pflege nach dem SGB XII. Der Landkreis Ostvorpommern nahm die Aufgaben der
Gewährung von Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II als zugelassener kommunaler Träger im Sinne des § 6a SGB II (Optionskommune) wahr.
(285) Die Bearbeitung der Fälle der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie der Hilfe zur Pflege erfolgte im Sozialamt, während für die Grundsicherung für Arbeitsuchende die Sozialagentur zuständig war.
(286) Neben der Auswertung des Haushaltes sowie statistischer Daten erfolgte insbesondere
eine Prüfung, in welcher Weise der Landkreis Möglichkeiten zur Leistungssteuerung nutzt.
Hierzu wurde neben der einzelfallbezogenen Steuerung im Sozialamt und der Sozialagentur
an ihren Standorten in Wolgast, Anklam, Greifswald und Koserow auch die Implementierung
von Instrumenten der strategischen Steuerung geprüft. Hierbei standen insbesondere Leitungsvorgaben und deren Umsetzung sowie die Durchführung von Sozialplanung und Controlling im Vordergrund.
1

Höhe der Sozialausgaben

(287) Der Verwaltungshaushalt des Landkreises Ostvorpommern wies in den Jahren 2005
bis 2010 insgesamt in jedem Jahr einen Fehlbetrag aus. Im Rechnungsjahr 2010 umfasste er
Einnahmen in Höhe von 216,4 Mio. Euro und Ausgaben in Höhe von 233,2 Mio. Euro. Davon betrugen die Einnahmen für die Soziale Sicherung (Einzelplan 4) 134 Mio. Euro und die
101

Ausgaben 167,1 Mio. Euro. Der Einzelplan 4 wies somit im Jahr 2010 einen Fehlbetrag in
Höhe von rund 33 Mio. Euro auf.
2

Allgemeine strategische Steuerung im Sozialamt

(288) Ziel einer strategischen Steuerung im Sozialamt muss sein, Leistungen optimal auf
festgestellte Bedarfe, die nicht durch vorrangig einzusetzende Mittel abgedeckt werden können, abzustimmen. Die Organisation und der Personaleinsatz sind so zu gestalten, dass eine
möglichst wirtschaftliche und effektive Hilfegewährung auch im Sinne des Hilfesuchenden sichergestellt ist.
(289) Der Landkreis sollte vor dem Hintergrund der für die Sachbearbeitung erforderlichen
Befähigung die Bewertung der Stellen im Sozialamt kritisch überprüfen. Für fachlich komplexe Organisationsmaßnahmen, wie etwa die Durchführung eines umfassenden Fallmanagements, erschien das Qualifikationsniveau des Personals im Sozialamt nicht ausreichend.
(290) Das bereits bestehende Controlling sollte weiter ausgebaut werden. Es sollten sowohl
ein Fehler- als auch ein Wissensmanagement implementiert werden. Bei einer konsequenten
Umsetzung sollten viele der auf den Zuständigkeitsbereich des Sozialamtes entfallenden Prüfungsfeststellungen zukünftig entfallen.
(291) Die auf die einzelnen Hilfearten bezogenen Feststellungen stellen sich wie folgt dar:
3

Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung

(292) Dauerhaft voll erwerbsgeminderte Personen sowie solche, die die Altersgrenze des
§ 41 Abs. 2 SGB XII erreicht haben und ihren notwendigen Lebensunterhalt nicht aus Einkommen und Vermögen bestreiten können, haben auf Antrag einen Anspruch auf Leistungen
im Alter und bei Erwerbsminderung.
(293) Die Festlegung der Angemessenheit der Kosten für Unterkunft und Heizung in den
Verwaltungsvorgaben für die Gewährung von Leistungen der Grundsicherung im Alter und
bei Erwerbsminderung und der Grundsicherung für Arbeitsuchende entsprachen zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht den von der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts
entwickelten Maßstäben. Bei der Festlegung der Angemessenheitsgrenze für den stationären
Bereich hatte der Landkreis entgegen der gesetzlichen Regelung nicht auf die durchschnittlichen angemessenen tatsächlichen Aufwendungen für die Warmmiete eines Einpersonenhaushaltes abgestellt. Dies führt zu fehlerhaften Zuordnung von Ausgaben zu verschiedenen Hilfe-

102

arten und damit fehlerhaften interkommunalen Vergleichen. Eine Überarbeitung der entsprechenden Leitungsvorgaben hat der Landkreis bereits angekündigt.
(294) Bei der Prüfung von Einzelfallakten zeigten sich eine uneinheitliche Bearbeitungsqualität und eine häufig unübersichtliche Aktenführung. Die Akten enthielten vielfach nicht alle
für die Entscheidung über die Leistungsgewährung relevanten Unterlagen. Insbesondere bei
der Bedarfsermittlung fehlte es oftmals an einer vollständigen, nachvollziehbaren und dokumentierten Sachverhaltsermittlung. In einigen Fällen hätten Leistungen nur bei Vorliegen besonderer Umstände in der tatsächlich erfolgten Höhe bewilligt werden dürfen, so etwa Umzugskosten oder Mieten oberhalb der festgelegten Angemessenheitsgrenzen. Solche Umstände waren aus der Akte aber nicht ersichtlich. Defizite ergaben sich auch bei der Prüfung der
Einkommens- und Vermögensverhältnisse. Häufig fehlten Vermerke zu getroffenen Entscheidungen. Die Prüfung von Unterhaltsansprüchen und erfolgte Datenabgleiche müssen dokumentiert werden. Vielfach war nicht zu ersehen, ob die entsprechenden Prüfungen durchgeführt worden waren. Zur Verbesserung der Übersichtlichkeit der Akten sollten diese konsequent nummeriert und ein Aktenvorblatt angelegt werden. Nur so kann bei Bearbeiterwechseln sicher gestellt werden, dass sich ein neuer Bearbeiter in angemessener Zeit einen Überblick über die leistungserheblichen Tatsachen verschaffen kann. Die erstellten Bescheide wiesen schließlich vielfach noch Verbesserungspotenzial hinsichtlich ihrer Verständlichkeit auf,
in einigen Fällen wurde ein eigentlich nur als Muster gedachter Vordruck als Bescheid an die
Empfänger versandt. Nicht oder nur schwer nachvollziehbare Bescheide provozieren Nachfragen und Widersprüche der Leistungsempfänger und führen so zu Mehrarbeit.
4

Hilfe zur Pflege

(295) Mit Leistungen der Hilfe zur Pflege werden pflegebedürftige Personen unterstützt, indem die mit der Pflege verbundenen Kosten ganz oder teilweise übernommen werden.
(296) Nach Maßgabe von § 92c SGB XI richten die Pflege- und Krankenkassen zur wohnortnahen Versorgung und Betreuung der Versicherten Pflegestützpunkte ein. Nach § 4 Abs. 2
Landespflegegesetz M-V haben die Pflege- und Krankenkassen darauf hinzuwirken, dass sich
die Landkreise und kreisfreien Städte an deren Trägerschaft beteiligen. Der Landkreis hat von
einer Beteiligung an einem Pflegestützpunkt unter Verweis auf die Personalsituation und die
Besonderheiten eines Flächenkreises abgesehen. Damit verzichtet er jedoch auf die Chance,
von Beginn der Pflegebedürftigkeit an durch gezielte Beratung steuernd auf den Fallverlauf
Einfluss zu nehmen und damit Ausgaben zu senken. Der Landkreis sollte seine Entscheidung
zur Nichtbeteiligung am Pflegestützpunkt überdenken.
103

(297) Die Prüfung von Einzelfällen zeigte auch bei der Hilfe zur Pflege eine unübersichtliche Aktenführung. Die Akten enthielten vielfach nicht alle entscheidungserheblichen Unterlagen. Insbesondere für eine abschließende Feststellung der Bedürftigkeit fehlten vielfach hierzu erforderliche Informationen. So wurden etwa nicht durchgehend aktuelle Rentenbescheide
oder Betriebskostenrechnungen abgefragt. Angaben zu bestehenden Lebensversicherungen
oder Bausparverträgen wurden nicht hinreichend hinterfragt. In einem Fall blieb selbst die
Angabe einer Leistungsempfängerin, Eigentümerin zweier Häuser in Ahlbeck zu sein, in Hinblick auf eine Verwertbarkeit dieses Vermögens ungeprüft bzw. der Wert der Immobilien
wurde mit dem insoweit nicht aussagekräftigen Einheitswert zur Akte genommen und nicht
weiter berücksichtigt.
Bei Fallende wurden keine abschließenden Verfügungen erarbeitet. Für die Geltendmachung
möglicher Kostenersätze oder Kostenerstattungsansprüche bzw. um mögliche offene Forderungen einzutreiben, sind diese in einer Abschlussverfügung festzuhalten. Erst danach ist die
Akte zu schließen.
(298) Die Leistungsbewilligung sollte präzisiert werden. Die durch den Landkreis praktizierte Bewilligung eines Maximalbetrages auf Grundlage der als Bedarf festgestellten Leistungskomplexe und der ausschließlich finanzielle Abgleich des Rechnungsbetrages mit dem bewilligten Maximalbetrag ist nicht geeignet, die Einzelfälle wirksam zu steuern. Die Kostenzusagen sollten generell die Art und Häufigkeit der zu erbringenden Leistungskomplexe aufnehmen, um daran einen Abgleich der bewilligten und tatsächlich erbrachten Leistungen vornehmen zu können.
(299) Bescheide waren vielfach nicht nachvollziehbar und transparent. Wie bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung waren Defizite bei der Prüfung sowie der zeitnahen und konsequenten Verfolgung von Unterhaltsansprüchen festzustellen. In regelmäßigen
Abständen ist zudem zu kontrollieren, ob die Voraussetzungen für die Hilfegewährung noch
vorliegen oder ob sich Änderungen zur Bedarfssituation ergeben haben. Mehrfach unterblieb
eine solche Überprüfung bzw. sie erfolgte nur in sehr großen unregelmäßigen Abständen.
5

Strategische Steuerung in der Sozialagentur

(300) Bei der Sozialagentur werden bereits zahlreiche, wesentliche Controllinginstrumente
eingesetzt. Jedoch besteht in Teilen auch noch weiteres Optimierungspotential. Gerade für die
im Hinblick auf die Kostenbelastung des Landkreises bedeutenden Kosten der Unterkunft und

104

Heizung ist etwa keine Einbindung in das Controlling des Landkreises selbst erfolgt. Dieses
sollte geändert werden.
Zudem sollte das Schnittstellenmanagement zur Agentur für Arbeit und zum Sozialamt verbessert werden. Die für die Leistungsgewährung erforderlichen bzw. zweckmäßigen Informationen waren nicht immer vorhanden.
(301) Die Sozialagentur erhebt in ihrem Zuständigkeitsbereich statistische Daten, die sie
auch an die Bundesagentur für Arbeit weiterleitet. Die von der Bundesagentur veröffentlichten Statistiken weichen in Teilen von den Daten der Sozialagentur ab. Warum es zu diesen
Abweichungen kommt, konnte nicht erklärt werden. Da die Daten aus der Statistik die Grundlage für jegliche Vergleiche bilden, ist es unabdingbar, dass die Sozialagentur erneut an die
Bundesagentur herantritt, um sich die Aufbereitung der Daten erläutern zu lassen.
6

Leistungen für Unterkunft und Heizung nach dem SGB II

(302) Im Rahmen der Gewährung von Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende
nach dem SGB II besteht eine Kostenträgerschaft des Landkreises, insbesondere für die auf
Unterkunft und Heizung entfallenden Kosten.
(303) Auch bei der Gewährung von Leistungen für Unterkunft und Heizung nach dem
SGB II bestand bei der Aktenführung Verbesserungspotenzial, da sich diese auch hier zum
Teil als unübersichtlich bzw. schwer nachvollziehbar erwiesen und entscheidungserhebliche
Unterlagen fehlten. Defizite bestanden etwa bei der Prüfung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse. Soweit eine Klärung offener Fragen anhand der Aktenlage nicht möglich ist,
sollte eine stärkere Einbeziehung des Hausbesuchsdienstes erfolgen. Wenn Leistungsberechtigte aus dem Bezug ausscheiden, ist die Anfertigung einer Abschlussverfügung erforderlich.
Auch diese fehlte oftmals.
(304) Bei der Entscheidung über die Wirtschaftlichkeit eines Umzuges von Leistungsberechtigten mit Wohnungen, die nach den Verwaltungsvorgaben unangemessen waren, waren zum
Teil Unsicherheiten bzw. die Heranziehung eines falschen Maßstabes festzustellen. Zur Vereinheitlichung der Verfahrensweise sollten entsprechende Leitungsvorgaben erlassen werden.
(305) Der Landkreis Vorpommern-Greifswald als Rechtsnachfolger des ehemaligen Landkreises Ostvorpommern hat gegen die Feststellungen des Landesrechnungshofes keine Einwände erhoben.

105

(306) Der Landesrechnungshof hat seit 2005 verstärkt Prüfungen der Sozialausgaben auf
kommunaler Ebene durchgeführt. Hierbei ist er regelmäßig zu vergleichbaren Feststellungen
wie den voranstehend aufgeführten gekommen. Sowohl bei der strategischen Steuerung als
auch der Steuerung im Einzelfall lagen durchgehend, zum Teil erhebliche, Defizite vor. Angesichts der finanziellen Belastungen der Gemeinden mit Sozialausgaben ist dringender Handlungsbedarf gegeben, um diesen Defiziten zu begegnen. Hierzu fordert der Landesrechnungshof die Landesregierung auf, die Kommunen in Hinblick auf eine effizientere Aufgabenwahrnehmung im Sozialbereich verstärkt zu unterstützen.
Als unterstützende Maßnahmen sind insbesondere zweckmäßig:
•

Schaffung einer belastbaren Datengrundlage für interkommunale Vergleiche;

•

Verstärkte Qualifizierungsangebote für Mitarbeiter in den Sozialverwaltungen (angepasst an festgestellte Defizite, etwa im Bereich der Bedarfsfestellung, aber auch
zu Themen wie Aktenführung und Bescheidtechnik);

•

Herausgabe von Handlungsempfehlungen zur Umsetzung gesetzlicher Vorgaben.

Der Landesrechnungshof erwartet ggf. auch den Gebrauch der zu Gebote stehenden Aufsichtsmittel.
(307) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

106

VII. Prüfung kommunaler Beteiligungen
1

Wirtschaftliche Verflechtungen und Interessenkonflikte bei Mitgliedern von
Aufsichtsorganen kommunaler Unternehmen

Wirtschaftliche Verflechtungen zwischen kommunalen Wirtschaftsbetrieben und Mitgliedern ihrer Aufsichtsorgane können Interessenkonflikte hervorrufen. Besteht ein Interessenkonflikt, so kann nicht mehr davon ausgegangen werden, dass das Mitglied des
Aufsichtsorgans seine Überwachungs- und Beratungspflichten gegenüber der Geschäftsführung unabhängig und pflichtgemäß wahrnimmt. Der Landesrechnungshof erwartet
von den Mitgliedern der Aufsichtsorgane kommunaler Unternehmen Erklärungen zu
vertraglichen Beziehungen mit den Unternehmen, um Interessenkonflikte aufzudecken.
(308) Dem Landesrechnungshof obliegt die Aufgabe, die von den Abschlussprüfern verfassten Berichte über die Jahresabschlussprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe zu prüfen. Die
jährliche Prüfungspflicht und das Verfahren zur Jahresabschlussprüfung sind in Abschnitt III
des Kommunalprüfungsgesetzes Mecklenburg-Vorpommern geregelt. In Ausübung seiner
Lenkungs- und Leitungsfunktion gibt der Landesrechnungshof den Abschlussprüfern spezielle Prüfungsschwerpunkte vor, die er neben zukunftsorientierten Grundsätzen, Standards, Regelungen und Hinweisen regelmäßig in Rundschreiben veröffentlicht und in seinem Grundwerk79 zusammenfasst. Bei der Auftragsvergabe zur Vornahme der Jahresabschlussprüfung ist
das Grundwerk stets Vertragsgegenstand.
(309) Zu Schwerpunkten der Jahresabschlussprüfung hatte der Landesrechnungshof mit Veröffentlichung seines Rundschreibens 1/2008 die Geschäfte kommunaler Unternehmen mit
Aufsichtsratsmitgliedern, Mitgliedern der Kommunalvertretung und sonstigen der Gesellschaft nahestehenden Personen sowie die Einhaltung vergaberechtlicher Bestimmungen erklärt. Der Landesrechnungshof erwartet von den Aufsichtsorganen kommunaler Unternehmen, dass sie ihre Überwachungs- und Beratungspflicht gegenüber der Geschäftsführung unabhängig und pflichtgemäß wahrnehmen. In Fällen, in denen Mitglieder von Aufsichtsgremien geschäftliche Beziehungen zu dem prüfungspflichtigen Unternehmen haben, das sie kontrollieren oder beraten, kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass sie ihren
Aufgaben ordnungsgemäß nachkommen. Unproblematisch sind Verträge über Lieferungen
und Leistungen der Daseinsvorsorge, beispielsweise der Bezug von Strom oder Wasser vom
79

Das Grundwerk des Landesrechnungshofes kann unter www.lrh-mv.de abgerufen werden.
107

prüfungspflichtigen Unternehmen zu den üblichen Konditionen. Interessenkollisionen, die der
unabhängigen und pflichtgemäßen Wahrnehmung der Kontroll- und Beratungsaufgaben entgegenstehen, können auftreten, wenn das Unternehmen über seine gewöhnliche Geschäftstätigkeit im Bereich der Daseinsvorsorge hinaus beispielsweise mit einem Mitglied des Aufsichtsrats Verträge über Ein- oder Verkauf von Leistungen oder Gütern schließt, beispielsweise wenn ein kommunales Wohnungsunternehmen Immobilien an Mitglieder des Aufsichtsrats
veräußert. Um mögliche Verflechtungen aufzuzeigen, erwartet der Landesrechnungshof, dass
die Geschäftsführung von den Mitgliedern des Aufsichtsrats jährlich zum 1. Januar die Abgabe einer Erklärung zu den geschäftlichen Beziehungen einholt. Das Aufsichtsratsmitglied
muss darin Auskunft über geschäftliche Beziehungen zwischen dem prüfungspflichtigen Unternehmen und ihm selbst, seinem Ehepartner oder seinen Verwandten ersten Grades sowie zu
Unternehmen, an denen dieser Personenkreis direkt oder mittelbar beteiligt ist, geben. Das
Aufsichtsratsmitglied muss ferner erklären, ob es bei einem Unternehmen als Arbeitnehmer
beschäftigt ist, das geschäftliche Beziehungen zum prüfungspflichtigen Unternehmen unterhält. Vorstehendes gilt entsprechend für die Mitglieder der Aufsichtsorgane der Zweckverbände und Eigenbetriebe (Grundwerk, Stand: 2012, Abschnitt A Ziffer 26).
(310) Bei Auswertung der Erklärungen von Mitgliedern der Aufsichtsorgane bzw. -gremien
kommunaler Unternehmen hat der Landesrechnungshof in verschiedenen Fällen wirtschaftliche Verflechtungen zwischen Mitglied und Unternehmen und hieraus resultierende Interessenskonflikte aufgedeckt. Diese Fälle betreffen kommunale Wirtschaftsbetriebe in allen
Rechtsformen, also sowohl Gesellschaften mit beschränkter Haftung als auch Eigenbetriebe
und Zweckverbände. Der Landesrechnungshof verweist im Einzelnen auf die nachfolgenden
Jahresberichtsbeiträge Nrn. 1 bis 11 im Abschnitt VII, Tzn. 308 bis 392. Es hat sich bewährt,
Erklärungen von Mitgliedern aus Aufsichtsgremien zu geschäftlichen Beziehungen zu den
kommunalen Unternehmen einzuholen. Diese Erklärungen sind ein wirksames Instrument zur
Vermeidung und Beseitigung von Interessenkollisionen bei Mitgliedern von Aufsichtsorganen. Hierdurch wird die effektive Wahrnehmung der Kontrollaufgabe des Aufsichtsorgans befördert. In mehreren Fällen wurden die wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen einem Mitglied des Aufsichtsorgans und dem kommunalen Unternehmen bereits abgestellt, indem entweder die fraglichen Beziehungen oder aber die Mitgliedschaft im Aufsichtsgremium beendet
wurde.
(311) Das Innenministerium hält eine Stellungnahme nicht für erforderlich.

108

2

Geschäfte einer kommunalen Versorgungsgesellschaft mit dem Vater und
Arbeitgeber des Aufsichtsratsvorsitzenden

Ein Interessenkonflikt liegt vor, wenn der Aufsichtsratsvorsitzende in der Firma seines
Vaters als Arbeitnehmer beschäftigt ist und diese Firma Geschäftsbeziehungen zu dem
kommunalen Unternehmen pflegt.
(312) In der Erklärung zu den Geschäftsbeziehungen mit Aufsichtsratsmitgliedern für das
Geschäftsjahr 2010 gab der Aufsichtsratsvorsitzende einer kommunalen Versorgungsgesellschaft einen Betrag von rd. 15.000 Euro als Gegenleistung für Elektroarbeiten an, als Vertragspartner war eine Firma mit demselben Nachnamen genannt. Der Bericht über die Jahresabschlussprüfung zum 31. Dezember 2010 enthielt nur die Aussagen, dass „die abgegebenen
Erklärungen der Aufsichtsratsmitglieder keine Anhaltspunkte für das Vorliegen von Interessenkonflikten enthalten“ und „Interessenkonflikte nicht gemeldet wurden“. Im Übrigen erteilte der Abschlussprüfer einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk.
Am 8. August 2011 gab der Landesrechnungshof den Bericht über die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31. Dezember 2010 nur unter Zurückstellung von Bedenken nach § 14 Abs. 4
KPG M-V frei. Nach seiner abweichenden Auffassung sei bezüglich der Geschäftsbeziehungen des Aufsichtsratsvorsitzenden ein Interessenkonflikt nicht ohne Weiteres auszuschließen,
weil die gleichnamige Firma für das kommunale Unternehmen Leistungen in Höhe von rd.
15.000 Euro erbracht habe und dies – dem Inhalt der Erklärung zu Folge – ohne Ausschreibung und ohne Einbindung des Überwachungsorgans. Zudem sei nicht erkennbar, ob dafür
Konkurrenzangebote eingeholt worden seien. Er sehe die geforderte Unabhängigkeit des Aufsichtsratsvorsitzenden im Hinblick auf seine Überwachungs- und Beratungspflicht gegenüber
der Geschäftsführung in Gefahr.
Weiterhin teilte der Landesrechnungshof dem Unternehmen mit, dass er künftig die Vermeidung von Interessenkonflikten und die Einhaltung vergaberechtlicher Vorschriften erwarte.
Der Folgebericht solle dazu entsprechende Ausführungen enthalten.
1

Stellungnahme des Unternehmens

(313) Mit Schreiben vom 14. Oktober 2011 nahm der Geschäftsführer des kommunalen Unternehmens zu den Bedenken des Landesrechnungshofes Stellung. Er erläuterte, dass die geschäftlichen Beziehungen zwischen der prüfungspflichtigen Einrichtung und der Elektrofirma

109

des Vaters des Aufsichtsratsvorsitzenden bestehen, und dass der Sohn Angestellter in dieser
Firma ist.
Die geschäftlichen Beziehungen würden auf verhandelten Leistungsverzeichnissen im Rahmen eines Jahresvertrags zur Erbringung von Leistungen für den Bau von Hausanschlüssen,
von Bauleistungen für Netzvorleistungen und für Havarieeinsätze im Bereich des Niederspannungsnetzes basieren. Derartige Leistungsverzeichnisse und Jahresverträge seien in gleicher
Weise mit zwei weiteren regionalen Elektroinstallationsfirmen vereinbart. Die Leistungsverzeichnisse würden jährlich mit allen Firmen neu verhandelt und einheitlich für alle auf der
Basis der günstigsten angebotenen Einzelpreise als Grundlage für die Einzelabrechnung von
Aufträgen vereinbart. Insofern sei das Prinzip der Konkurrenzangebote gewahrt. Die jährlichen Bauvorhaben würden auf der Grundlage ingenieurtechnischer Planungen ausgeschrieben
und entsprechend vergeben. Sofern die gleichnamige Elektrofirma Aufträge erhielte, sei dies
durch das konkrete Ausschreibungsergebnis begründet und in der Vergabeentscheidung dokumentiert.
Ein Interessenkonflikt des Aufsichtsratsvorsitzenden sei nach Auffassung des Geschäftsführers nur mittelbar durch die familiäre Bindung und durch die Beschäftigung in der Firma des
Vaters gegeben. Eine individuelle Einflussnahme des Aufsichtsratsvorsitzenden auf Entscheidungen zur Auftragsvergabe bestünde nicht.
2

Bemerkung des Landesrechnungshofes

(314) Schon den Anschein einer Interessenkollision gilt es zu vermeiden. Ohne Zweifel können auch die Interessen nahe stehender Personen den Aufsichtsratsvorsitzenden in der Ausübung seiner Überwachung- und Beratungspflichten gegenüber der Geschäftsführung beeinflussen, insbesondere dann, wenn auch noch eine Abhängigkeit des Aufsichtsratsvorsitzenden
aufgrund seiner Anstellung bei einem Betrieb der nahe stehenden Person besteht.
(315) Das Innenministerium hat auf eine Stellungnahme verzichtet.

110

3

Aufträge einer kommunalen Wohnungsgesellschaft für den Sohn des
Aufsichtsratsvorsitzenden und Aufsichtsratsmitglieder

Ein Interessenkonflikt besteht auch dann, wenn das kommunale Unternehmen regelmäßig mit dem Betrieb des Sohnes des Aufsichtsratsvorsitzenden Geschäftsbeziehungen
unterhält. Das hat auch der Abschlussprüfer in seinem Jahresabschlussprüfungsbericht
festgestellt. Zudem wurden die Leistungen nicht transparent und diskriminierungsfrei
im Wettbewerb vergeben.
1

Geschäftsbeziehungen mit dem Sohn des Aufsichtsratsvorsitzenden und
weiteren Aufsichtsratsmitgliedern

(316) In der Erklärung zu den Geschäftsbeziehungen mit Aufsichtsratsmitgliedern für das
Geschäftsjahr 2010 gab der Aufsichtsratsvorsitzende eines kommunalen Wohnungswirtschaftsunternehmens an, dass der Elektrobetrieb seines Sohnes laufend kleinere Geschäfte mit
einem Volumen von insgesamt 26.318 Euro ausgeführt habe. Zwei weitere Aufsichtsratsmitglieder erklärten Beträge von 2.419 Euro aus dem Verkauf von Baustoffen beziehungsweise
2.379 Euro für Dachdeckarbeiten als Gegenleistung erhalten zu haben. Der stellvertretende
Aussichtsratsvorsitzende erklärte einen unbedeutenden Kleinbetrag (unter 100 Euro). Alle
Leistungen wurden in den Erklärungen als geschäftliche Beziehungen im Rahmen der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit (Lieferungen und Leistungen der Daseinsvorsorge) gekennzeichnet. Der Abschlussprüfer stellte in seinem Bericht über die Jahresabschlussprüfung zum
31. Dezember 2010 fest: „Interessenkonflikte lagen, bis auf Tätigkeiten des Sohnes des Aufsichtsratsvorsitzenden und zweier weiterer Aufsichtsratsmitglieder, die Leistungen an die Gesellschaft erbracht haben, gemäß Befragung nicht vor. Die erbrachten Leistungen waren geringfügig und wurden nach den Vergabevorschriften vor Auftragsvergabe beurteilt und sind
im Überwachungsorgan offen gelegt worden.“ Im Übrigen erteilte der Abschlussprüfer einen
uneingeschränkten Bestätigungsvermerk.
Am 5. August 2011 gab der Landesrechnungshof den Bericht über die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31. Dezember 2010 nur unter Zurückstellung von Bedenken nach § 14 Abs. 4
KPG M-V frei. Er teilte dem Unternehmen mit, dass die geschäftlichen Beziehungen über den
Rahmen der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit, also über Leistungen der Daseinsvorsorge wie
Mietverträge hinausgingen.
Weiterhin äußerte er erhebliche Bedenken zur regelmäßigen und dauerhaften Beauftragung
der Firma des Sohnes des Aufsichtsratsvorsitzenden. In dem praktizierten Verfahren stelle er
111

deutliche Interessenkonflikte fest. Die vom Aufsichtsrat geforderte Unabhängigkeit im Hinblick auf die Überwachungs- und Beratungspflicht gegenüber der Geschäftsführung sei nicht
mehr gegeben. Ferner beanstandete er, dass die Leistungen (nach dem Inhalt der Erklärungen
zu den Geschäftsbeziehungen) nicht im Wettbewerb, sondern ohne Einholung von Konkurrenzangeboten vergeben wurden. Er erwarte die kurzfristige Auflösung der aufgezeigten Interessenkonflikte und die künftige Einhaltung vergaberechtlicher Vorschriften. Der Folgebericht solle dazu entsprechende Ausführungen enthalten.
2

Aussicht

(317) Der Folgebericht wird offen legen, ob die Verantwortlichen Einsicht zeigen und die
notwendigen Konsequenzen aus dem aufgedeckten Interessenkonflikt gezogen haben. Um
Kollisionen von vornherein auszuschließen, sollte von Geschäften zwischen dem Unternehmen und dem Aufsichtsratsmitglied oder einer nahe stehenden Person Abstand genommen
werden oder das Mandat in dem Aufsichtsgremium niedergelegt werden. Andernfalls ist das
Aufsichtsratsmitglied nicht in der Lage, den Nachweis zu führen, dass es seiner Überwachungs- und Beratungspflicht objektiv und unbefangen nachkommt. Die Entscheidung über
die Fortsetzung oder Beendigung dieser Geschäftsbeziehungen liegt bei der Geschäftsführung, die vom Aufsichtsrat zu überwachen ist.
(318) Das Innenministerium hält eine Stellungnahme für entbehrlich.

112

4

Geschäfte einer kommunalen Gesellschaft mit ihrem
Aufsichtsratsvorsitzenden und Einhaltung vergaberechtlicher
Bestimmungen

Der Landesrechnungshof hat im Rahmen der Auswertung der Jahresabschlussprüfungsberichte zur Unabhängigkeit von Aufsichtsinstanzen Interessenkonflikte und bei
Leistungsvergaben Regelverstöße festgestellt. In einem Fall hielt eine kommunale Gesellschaft dennoch an einem langjährig bestehenden Maklervertrag über Versicherungsdienstleistungen mit dem Vorsitzenden ihres Aufsichtsrats ausdrücklich fest.
(319) Im Falle einer kommunalen Dienstleistungsgesellschaft wurde festgestellt, dass der
Aufsichtsratsvorsitzende gleichzeitig Geschäftsführer einer Gesellschaft ist, die als Makler
von Versicherungsleistungen (Maklerkontor) bereits im November 1996 einen Maklervertrag
mit diesem kommunalen Unternehmen abgeschlossen hat. Der Landesrechnungshof80 berichtete im Kommunalfinanzbericht 2011 über seine ernsthaften Zweifel an der Unabhängigkeit
des Aufsichtsratsvorsitzenden und über die Verletzung maßgeblicher Vergabevorschriften.
(320) Die Gesellschaft hat die Versicherungsdienstleistungen freihändig ohne Einholung
von Konkurrenzangeboten vergeben. Damit wurde gegen die Verpflichtung verstoßen, Leistungen im Wettbewerb zu vergeben. Auch unterhalb der Schwellenwerte, von denen ab ein
förmliches Vergabeverfahren rechtlich gefordert ist, (Schwellenwert 2008: 206.000 Euro)
müssen die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Nichtdiskriminierung und das Transparenzgebot eingehalten werden. Ein solches nicht diskriminierendes transparentes Verfahren

81

setzt nach Einschätzung des Landesrechnungshofes zumindest voraus, dass die beabsichtigte
Vergabe angemessen veröffentlicht wird und weitere Angebote eingeholt werden. Im Hinblick auf die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen hätte bei einer Vertragslaufzeit seit
1996 zwischenzeitlich eine Neuvergabe im Wettbewerb erfolgen müssen.
(321) Wie in den Jahren zuvor erteilte der Abschlussprüfer auch für die Prüfung des Jahresabschlusses und des Lageberichts zum 31. Dezember 2010 einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk.
(322) Die Berichte über die Prüfung der Jahresabschlüsse 2008 und 2009 hatte der Landesrechnungshof nach eingeschränkter Prüfung nach § 14 Abs. 4 KPG M-V frei gegeben. Der
Gesellschaft wurde in diesem Zusammenhang mitgeteilt, dass der Landesrechnungshof unbe80

81

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2011
(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2011, S. 139-140.
Vgl. EuGH-Urteil vom 7. Dezember 2000 – C-324/98 und 13. Oktober 2005 – C-458/03.
113

schadet der Freigaben der Frage des von ihm aufgedeckten Interessenkonflikts weiter nachgehen werde.
(323) Im Rahmen der Auswertung des Berichts über die Prüfung des Jahresabschlusses zum
31. Dezember 2010 teilte der Geschäftsführer mit Schreiben vom 25. November 2011 mit,
dass in der Aufsichtsratssitzung am 29. September 2011 über den bestehenden Maklervertrag
unter Ausschluss der betroffenen Person des Aufsichtsratsvorsitzenden beraten worden sei.
Im Ergebnis bestätige der Aufsichtsrat den Maklervertrag; vor Ablauf der jährlichen Kündigungsfrist werde der Fortbestand geprüft. Der Landesrechnungshof gab den Bericht über die
Prüfung des Jahresabschlusses zum 31. Dezember 2010 nur unter Zurückstellung von Bedenken frei. Er stellte an die Gesellschaft die Erwartung, dass Dienstleistungen künftig im Wettbewerb vergeben werden. Er wies darauf hin, dass auch bei der Auftragsvergabe unterhalb der
Schwellenwerte die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Nichtdiskriminierung und das
Transparenzgebot einzuhalten sind. Um Interessenkollisionen von vornherein auszuschließen,
sollte entweder die Tätigkeit als Aufsichtsratsvorsitzender niedergelegt oder von Geschäften
mit dem kommunalen Unternehmen Abstand genommen werden.
(324) Nach Auffassung des Landesrechnungshofes kann der Aufsichtsratsvorsitzende nicht
den Nachweis führen, dass er die Geschäftsführung unabhängig und frei von eigenen wirtschaftlichen Interessen als Aufsichtsrat berät, kontrolliert und überwacht, da er zugleich von
den geschäftlichen Beziehungen zur Gesellschaft profitiert und ein wirtschaftliches Interesse
am Fortbestand dieser Geschäftsbeziehungen hat. Die Entscheidung über die Fortsetzung dieser Geschäftsbeziehungen trifft die Geschäftsführung, die von dem Aufsichtsratsmitglied zu
überwachen ist.
(325)

Das Innenministerium hält eine Stellungnahme für nicht erforderlich.

(326)

Der dargestellte Fall zeigt deutlich, dass bei der kommunalen Gesellschaft und deren

Organen bei der Verknüpfung öffentlicher und persönlicher Interessen noch immer das Problembewusstsein fehlt.

114

5

Geschäftsbeziehungen zwischen Mitgliedern des Verbandsvorstands und
einem Zweckverband und Einhaltung vergaberechtlicher Bestimmungen

Vorstandsmitglieder eines Zweckverbands der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung müssen ihre Funktion pflichtgemäß und zum Wohl des Zweckverbands
wahrnehmen. Bei einem Zweckverband haben langjährige Geschäftsbeziehungen zwischen Mitgliedern des Verbandsvorstands und dem Verband Interessenkollisionen erzeugt. Zudem hat der Zweckverband die Aufträge für seine Vorstandsmitglieder nicht
transparent und diskriminierungsfrei im Wettbewerb vergeben.
(327) Auch von Verbandsvorständen von Zweckverbänden erwartet der Landesrechnungshof die Abgabe einer Erklärung zu geschäftlichen Beziehungen zum prüfungspflichtigen
Wirtschaftsbetrieb (Grundwerk des Landesrechnungshofes, Stand: 2012, Abschnitt A Ziffer 26).
1

Geschäftsbeziehungen mit Mitgliedern des Verbandsvorstands

(328) Die Erklärungen zu den Geschäftsbeziehungen mit Aufsichtsratsmitgliedern für das
Geschäftsjahr 2010 wurden dem Landesrechnungshof mit Schreiben vom 17. August 2011
übersandt. Danach führte der Verbandsvorsteher für den Zweckverband Elektroarbeiten mit
einem Auftragswert von 18.400 Euro (Vorjahr: 30.000 Euro) aus, der 1. Stellvertreter des
Verbandsvorstehers Ingenieurleistungen mit einem Auftragswert von 29.563 Euro (Vorjahr:
43.950 Euro), und ein Vorstandsmitglied übernahm im Geschäftsjahr 2010 die Beratung für
die künstlerische Gestaltung der Geschäftsstelle des Zweckverbands mit einem Auftragswert
von 7.850 Euro und einer zweijährigen Laufzeit.
Mit Schreiben vom 15. September 2011 verwies der Landesrechnungshof darauf, dass die geschäftlichen Beziehungen zum Zweckverband über den Rahmen der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit hinausgingen und bat den Zweckverband zunächst um Auskunft, wer beziehungsweise welches Organ in welchem Verfahren diese Aufträge an die Unternehmen der
Vorstandsmitglieder erteilt hatte.
2

Stellungnahme des Unternehmens

(329) Am 23. September 2011 teilte das Unternehmen das Folgende mit: Für die Elektroarbeiten seien sogenannte Abrufverträge mit Fremdfirmen auf der Grundlage von Leistungsverzeichnissen geschlossen worden. Kleinaufträge würden bei Bedarf durch die Meister sowie

115

den technischen Leiter ausgelöst. Die Rechnungsprüfung erfolge wiederum durch die Meister
und den technischen Leiter. Die Freigabe der Zahlungen erfolge durch den Betriebsleiter. Somit wäre eine lückenlose Kontrolle gegeben und Missbrauch ausgeschlossen. Durch dieses
Verfahren spare der Zweckverband gegenüber einer Festanstellung eines Elektroinstallateurs
mindestens 50.000 Euro im Jahr.
Die Auswahl des Ingenieurbüros erfolge jeweils durch die Geschäftsstelle mit einer Empfehlung an den Verbandsvorsteher. In der Vergangenheit seien sechs weitere Planungsbüros beauftragt worden. Die Auswahl erfolge nach dem Auftragsgegenstand (zum Beispiel Kläranlagenbau, Kanalbau, Ausgleichsmaßnahmen) und den Möglichkeiten der jeweiligen Büros. Die
Vergütung würde ausschließlich im Rahmen der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) vorgenommen. Die Kontrolle der Leistungen geschehe wiederum durch die
Geschäftsstelle.
Für die künstlerische Gestaltung der Geschäftsstelle sei ein Vorstandsmitglied aufgrund seiner
Fachkompetenz um Beratung gebeten worden. Die Abstimmung der Maßnahmen sei wiederum durch den Betriebsleiter erfolgt, der daraufhin eine Empfehlung an den Verbandsvorsteher
gegeben habe.
Weil die genannten Leistungen im Rahmen des genehmigten Wirtschaftsplans erfolgten, seien
die Aufträge dem Kerngeschäft zuzuordnen und gehörten somit zur gewöhnlichen Geschäftstätigkeit des Unternehmens, so die Auffassung des Zweckverbands. Die zuvor am
13. September 2011 eingegangene Stellungnahme des Abschlussprüfers enthielt neben Aussagen zum Sachverhalt keine anders lautende Rechtsauffassung.
3

Reaktion des Landesrechnungshofes

(330) In seinem Schreiben vom 10. November 2011 antwortete der Landesrechnungshof,
dass es sich bei den hier in Rede stehenden Tätigkeiten (Elektroarbeiten, Ingenieurleistungen
und künstlerische Leistungen) keineswegs um Leistungen der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit eines Betriebs der Trinkwasserversorgung und der Abwasserbeseitigung handelt. Zum
Kerngeschäft eines solchen Unternehmens würden beispielsweise die Lieferverträge für
Trinkwasser zählen.
Darüber hinaus bleibe unklar, ob hinsichtlich der Vergabe der Elektroarbeiten das Prinzip der
Einholung von Konkurrenzangeboten im Wettbewerb gewahrt worden sei und wie die Preise
am Markt ermittelt worden seien. Auch sei nicht ersichtlich, wie die Auswahl des jeweiligen
Ingenieurbüros getroffen wurde, und ob diese Dienstleistungen in einem transparenten und
116

diskriminierungsfreien Verfahren im Wettbewerb vergeben wurden. Bei der bildkünstlerischen Gestaltung stelle sich zum einen die Frage nach der Betriebsnotwendigkeit. Zum anderen sei zu bezweifeln, ob die Anschaffung der Objekte und die künstlerische Beratung im
Wettbewerb vergeben wurde.
Weiterhin teilte der Landesrechnungshof dem Unternehmen mit, dass die Funktion als Mitglied des Verbandsvorstands mit der gleichzeitigen Leistungsbeauftragung durch den Zweckverband nicht vereinbar ist. Um Interessenkollisionen von vornherein auszuschließen, empfahl er, entweder die Tätigkeit als Vorstandsmitglied niederzulegen oder von solchen Geschäften Abstand zu nehmen. Gleichzeitig wies der Landesrechnungshof ausdrücklich darauf
hin, dass bei der Auftragsvergabe auch unterhalb der Schwellenwerte, von denen ab ein förmliches Vergabeverfahren gefordert ist, die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Nichtdiskriminierung und das Transparenzgebot einzuhalten sind.
Darüber hinaus informierte er das Unternehmen, dass er den Abschlussprüfer bitten wird, im
Rahmen der nach § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) erweiterten Jahresabschlussprüfung zum 31. Dezember 2011 die Geschäftsbeziehungen zwischen den Vorstandsmitgliedern
und dem Zweckverband als Prüfungsschwerpunkt zu untersuchen. Am 10. November 2011
erging ein entsprechendes Schreiben an den Abschlussprüfer.
4

Gespräch im Landesrechnungshof

(331) Auf Wunsch des Verbandsvorstehers fand am 12. Dezember 2011 ein Gespräch im
Landesrechnungshof statt; hierbei kam das folgende Ergebnis übereinstimmend zustande:
•

Abrufverträge mit Fremdfirmen (Handwerkerleistungen) sind im Wege von Rahmenausschreibungen zu vergeben. Eine Dienstanweisung ist zu fertigen, die die
Kriterien für die Auswahl der in Frage kommenden Handwerker festlegt. Das Auswahlverfahren ist zu dokumentieren. Ausgenommen hiervon sind Notfälle/Havarien. Die Dienstanweisung ist dem Abschlussprüfer bei der Vornahme der Jahresabschlussprüfungen zur Verfügung zu stellen. Interessenüberschneidungen in derselben Person des Auftraggebers und des Auftragnehmers sind zu vermeiden.

•

Ingenieurleistungen fallen voraussichtlich künftig nicht mehr an, weil die Investitionen abgeschlossen sind. Sollten dennoch solche Leistungen von größerem Umfang erforderlich werden, wird empfohlen, im Vorwege eine Anfrage zum Ausschreibungserfordernis an den Landesrechnungshof zu richten.

117

•

Der Künstlervertrag läuft auskunftsgemäß demnächst aus. Der Landesrechnungshof
geht davon aus, dass von derartigen Geschäftsbeziehungen künftig Abstand genommen wird.

(332) Der Landesrechnungshof hat dem Verbandsvorsteher in dem Gespräch vom 12. Dezember 2011 die Problematik mit Nachdruck vermittelt, die in einer engen Verbindung von
Verbandsinteressen zu persönlichen geschäftlichen Beziehungen liegt. Der Jahresabschlussprüfungsbericht 2011 verdeutlicht, dass der Verband sich bemüht, dem Rechnung zu tragen.
(333) Das Innenministerium hat sich am 27. Juli 2012 den Ausführungen des Landesrechnungshofes angeschlossen.

118

6

Geschäftsbeziehungen zwischen Mitgliedern des Betriebsausschusses
und einem Eigenbetrieb

Auch die Mitglieder eines Betriebsausschusses (Ausschuss der Gemeindevertretung mit
beschließender Funktion) müssen ihre Überwachungsaufgabe gegenüber dem Eigenbetrieb unabhängig und pflichtgemäß wahrnehmen. Das können sie aber nur, wenn keine
persönlichen Geschäftsbeziehungen zu dem Unternehmen, das sie zu beaufsichtigen haben, sie daran hindern.
1

Geschäftsbeziehungen mit Mitgliedern des Betriebsausschusses

(334) Die Erklärungen zu den Geschäftsbeziehungen mit den Mitgliedern des Betriebsausschusses für das Geschäftsjahr 2009 wurden dem Landesrechnungshof erst nach Aufforderung im Rahmen der Freigabe des Berichts über die Jahresabschlussprüfung zum 31. Dezember 2009 übersandt. Der Prüfungsbericht enthielt nur die Aussage, dass der Kurdirektor die
entsprechenden Formulare an die Mitglieder des Aufsichtsorgans versandt habe, und dass bis
zum Ende der Prüfung im Oktober 2010 noch keine Erklärungen vorgelegen hätten. Nach den
Angaben in der Erklärung des Ausschussvorsitzenden führte dieser mit seinem Bau- und Serviceunternehmen für den Eigenbetrieb verschiedene Bauarbeiten (u.a. Radweg, Seebrücke)
mit einem Auftragsvolumen von rd. 44.000 Euro aus. Nach der gleichzeitig vorgelegten Erklärung für das Geschäftsjahr 2010 gab er Bauarbeiten (u.a. Seebrücke, Schaukasten, Parkplatz, Hauptübergang) mit einem Auftragsvolumen von rd. 73.700 Euro an.
2

Reaktion des Landesrechnungshofes

(335) Der Landesrechnungshof informierte das Unternehmen nachrichtlich, dass er den Abschlussprüfer gebeten habe, im Rahmen der nach § 53 HGrG erweiterten Jahresabschlussprüfung zum 31. Dezember 2010 die Geschäftsbeziehungen zwischen den Mitgliedern des Betriebsausschusses und dem Eigenbetrieb als Prüfungsschwerpunkt zu untersuchen und das
Prüfungsergebnis ausführlich im Prüfungsbericht unter Fragenkreis 9 und 10 darzustellen. Am
11. November 2011 erging ein entsprechendes Schreiben an den Abschlussprüfer. Der Bericht
über die Jahresabschlussprüfung zum 31. Dezember 2010 liegt dem Landesrechnungshof
noch nicht vor.
Der Landesrechnungshof wird die Geschäfte mit den Mitgliedern des Betriebsausschusses
weiter kritisch beobachten und behält sich vor, im Kommunalfinanzbericht 2013 entsprechend
zu berichten.
119

(336) Auch bei diesem kommunalen Wirtschaftsbetrieb scheint die Vermengung von öffentlichen und privaten Interessen als unbedenklich angesehen zu werden. Umso bedeutsamer ist
es, dass der Landesrechnungshof derartige Sachverhalte weiterhin konsequent aufgreift und
hartnäckig verfolgt. Die Tatsache, dass die von einem Betriebsausschussmitglied geforderte
unabhängige Überwachung der Geschäftsführung durch persönliche geschäftliche Beziehungen zum Unternehmen gestört oder verhindert werden kann, müssen die verantwortlichen Personen endlich erkennen und danach auch handeln.
(337) Das Innenministerium hat gegen die Ausführungen des Landesrechnungshofes keine
Einwände.

120

7

Dauerhaft defizitäres Unternehmen der kommunalen Immobilienwirtschaft

Ein in wirtschaftliche Schwierigkeiten geratenes kommunales Unternehmen der Wohnungswirtschaft setzt bei der Problemlösung allein auf Mieterhöhungen im Rahmen des
örtlichen Mietspiegels. Andere Möglichkeiten zur Sicherung der Unternehmensfortführung wurden ebenso wie eine Veräußerung der Immobilien nicht konsequent durchdacht und daher verworfen.
(338) Dem Landesrechnungshof obliegt die Aufgabe, die von den Abschlussprüfern verfassten Berichte über die Jahresabschlussprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe zu prüfen. Die
jährliche Prüfungspflicht und das Verfahren zur Jahresabschlussprüfung sind in Abschnitt III
KPG M-V geregelt.
(339) Auf besonders risikobehaftete Branchen (hierzu zählen auch die Unternehmen der
Wohnungswirtschaft) legt der Landesrechnungshof sein verstärktes Augenmerk. In Ausübung
seiner Lenkungs- und Leitungsfunktion gibt er den Abschlussprüfern spezielle Prüfungsschwerpunkte vor, die er neben zukunftsorientierten Grundsätzen, Standards, Regelungen und
Hinweisen regelmäßig in Rundschreiben veröffentlicht und in seinem Grundwerk zusammenfasst. Bei der Auftragsvergabe zur Vornahme der Jahresabschlussprüfung ist das Grundwerk
stets Vertragsgegenstand.
1

Mangelnde Wirtschaftlichkeit

(340) Die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft geben bereits seit mehreren Jahren Anlass zu wesentlichen Beanstandungen. Gegenstand des Unternehmens ist die Vermietung und der Verkauf eigener Immobilien sowie
die Vermarktung von unbebauten Grundstücken. Der Jahresfehlbetrag betrug im Geschäftsjahr 2010 rd. 32.000 Euro (Vorjahr rd. 146.000 Euro). Das Eigenkapital zum 31. Dezember
2010 schrumpfte auf rd. 2.300 Euro; damit lag die Eigenkapitalquote wie im Vorjahr unter ein
Prozent. Seit dem 1. Januar 2004 besteht ein Ergebnisabführungsvertrag mit der Hauptgesellschafterin, einer kommunalen Entwicklungsgesellschaft, die im Geschäftsjahr 2010 ebenfalls
ein negatives Ergebnis in beträchtlicher Höhe hinnehmen musste. Von den Vorhaben, die verbliebenen Immobilienbestände zu veräußern oder das Unternehmen mit der Hauptgesellschafterin zu verschmelzen, wurde per Gesellschafterbeschlüssen vom 16. Dezember 2010 und
vom 25. Januar 2011 wieder Abstand genommen.

121

(341) Der Abschlussprüfer erteilte für das Geschäftsjahr zum 31. Dezember 2010 einen –
mit einem Zusatz zu den wirtschaftlichen Verhältnissen versehenen – uneingeschränkten Bestätigungsvermerk. Nach Auswertung des Jahresabschlussprüfungsberichts hat sich der Landesrechnungshof am 9. September 2011 den kritischen Bemerkungen des Abschlussprüfers
angeschlossen und den Prüfungsbericht nur unter Zurückstellung von Bedenken nach
§ 14 Abs. 4 KPG M-V freigegeben. Das Immobilienunternehmen bat er um Auskunft, warum
auf die Verschmelzung verzichtet worden sei und um weitergehende Ausführungen zur Stabilisierung der Gesellschaft, zur Verbesserung der Vermögenslage und zur künftigen Entwicklung.
2

Stellungnahme des Unternehmens

(342) In einer ersten Stellungnahme teilte das Unternehmen am 13. Dezember 2011 mit,
dass wegen der zu erwartenden Grunderwerbsteuer im fünfstelligen Bereich aufgrund der
Grundstücksübertragungen von der Verschmelzung Abstand genommen worden sei. Der Befreiungstatbestand nach § 6a Grunderwerbsteuergesetz (GrEStG) komme nicht zum Tragen,
weil die Hauptgesellschafterin nur 94,08 Prozent der Anteile halte, für eine Befreiung jedoch
eine Beteiligung von mindestens 95 Prozent ununterbrochen innerhalb von fünf Jahren vor
dem Rechtsvorgang erforderlich sei. Auch die Absicht zum Verkauf der Immobilien sei nicht
weiter verfolgt worden, weil das einzige Angebot sowohl zu Buchverlusten als auch zu Liquiditätsverlusten in wirtschaftlich nicht vertretbarer Höhe geführt hätte. Die Gesellschafterversammlung habe in der Umsetzung einer Mietanpassung die einzige wirtschaftlich sinnvolle
Alternative gesehen. Wegen der wirtschaftlichen Eigenkapitalquote (unter Berücksichtigung
einer 70-prozentigen Zuordnung des Sonderpostens mit Rücklageanteil) von knapp 10 Prozent und des bestehenden Ergebnisabführungsvertrags bestünden gegenwärtig keine Handlungszwänge.
3

Reaktion des Landesrechnungshofes

(343) In seinem Schreiben vom 23. Dezember 2011 antwortete der Landesrechnungshof,
dass die Ausführungen zur Stabilisierung und zur zukünftigen Entwicklung nicht überzeugen
könnten. Er bezweifle, dass die beabsichtigten Mietanpassungen, so sie denn überhaupt verwirklicht werden können, ausreichten, um die Gesellschaft dauerhaft auf eine solide Basis zu
stellen. Unter den derzeitigen Bedingungen werde sich das Unternehmen wohl nie selbst tragen können oder langfristig zumindest ausgeglichene Ergebnisse erwirtschaften. Der Landesrechnungshof gab der prüfungspflichtigen Einrichtung auf, als weitere Möglichkeit auch den
122

Verkauf des gesamten Unternehmens unter Inkaufnahme eines etwaigen einmaligen Veräußerungsverlusts in ihre Überlegungen einzubeziehen. Er erwarte eine detaillierte Darstellung
beider Alternativen. Die Prognose zur Weiterführung solle zumindest einen fünfjährigen Zeitraum aufzeigen und auf den Positionen der Bilanz und der Gewinn- und Verlustrechnung basieren.
4

Auffassung des Unternehmens

(344) Mit Schreiben vom 6. Januar 2012 erläuterte das Unternehmen seine Beweggründe zur
Fortführung des Unternehmens in den bestehenden Strukturen anhand von vier Varianten:
•

Variante 1 – keine Mietanpassung;

•

Variante 2 – Mietanpassung gemäß Mietspiegel;

•

Variante 3 – maximale Mietanpassungen;

•

Variante 4 – Veräußerung der Immobilien.

Die Variante 2 – Mietanpassung gemäß Mietspiegel – habe sich als die geeignetste Handlungsoption herausgestellt. Die Mietpreissteigerung für den zurzeit voll vermieteten Wohnungsbestand (2010: 30 Wohneinheiten, 2009: 46 Wohneinheiten) sei am 1. April 2011 gegenüber den Mietern erfolgreich umgesetzt worden. Zudem beabsichtige man Wohnungsverkäufe an die Mieter. Im Jahr 2011 habe man bereits eine Wohnung veräußern können, unter
Berücksichtigung der Rückführung der Darlehensschuld sei der Gesellschaft ein Gewinn verblieben. Zudem ginge man künftig davon aus, von den unbebauten Grundstücken (Umlaufvermögen) jährlich ein Grundstück zu vermarkten. Mittelfristig wären aufgrund der sinkenden
Zinslast sogar Gewinnabführungen an die Muttergesellschaft (Hauptgesellschafterin) zu erwarten.
Gleichzeitig überreichte das Unternehmen die von den Gesellschaftern beschlossene Planung
2012 und die Mittelfristplanung 2013 bis 2017.
5

Würdigung durch den Landesrechnungshof

(345) Die Auswertung der vorgelegten Unterlagen ergab, dass die dargestellten Varianten
unvollständig waren. Alle vier Prognosen enthielten nicht die erbetene Entwicklung der Bilanzpositionen über einen Zeitraum von fünf Jahren. Darüber hinaus waren sie unschlüssig
oder wiesen Unklarheiten auf:

123

Im Jahr 2011 wurden neben den sonstigen betrieblichen Aufwendungen in Höhe von
99.000 Euro (lt. beschlossenem Erfolgsplan 2011) weitere Instandhaltungsmaßnahmen in
Höhe von rd. 135.000 Euro erforderlich. Die Varianten 1, 2 und 3 gehen in der Prognose für
die Jahre 2012 bis 2016 aber weiterhin lediglich von sonstigen betrieblichen Aufwendungen
in konstanter Höhe von 99.000 Euro aus, ohne derartige Unsicherheiten zu berücksichtigen.
Auch weil die sonstigen betrieblichen Aufwendungen in der Vergangenheit erheblichen
Schwankungen unterlagen (2010: rd. 131.000 Euro, 2009: rd. 223.000 Euro), erscheint die
Prognose nicht realistisch.
In Variante 4 ist die Kaufpreisminderung wegen anstehender Instandhaltungsaufwendungen
unter Berücksichtigung der Instandhaltungsrücklage der Höhe nach nicht nachvollziehbar.
Zudem ist widersprüchlich, dass die Instandhaltungsaufwendungen noch bis zum 31. Dezember 2015 berechnet und die Auswirkungen einer möglichen Veräußerung rückwirkend zum
31. Dezember 2010 ermittelt wurden. Ein Verkauf könnte frühestens im Jahr 2012 erfolgen.
Auch die Vermarktung von einzelnen Wohnungen oder unbebauter Grundstücke könnte nach
Auffassung des Landesrechnungshofes das Betriebsergebnis nur marginal verbessern. Nach
den Angaben im Lagebericht zum Jahresabschluss 2010 entstand bei dem Verkauf von 16
Wohnungen ein Buchgewinn von lediglich 2.000 Euro.
Der Landesrechnungshof fasste in seinem Schreiben vom 10. Februar 2012 zusammen, dass
das vorgelegte Zahlenmaterial nicht belastbar und die Gefährdung des Fortbestands des Unternehmens nicht ausgeräumt sei. Gleichzeitig teilte er der prüfungspflichtigen Einrichtung
mit, er behalte sich vor, künftige Jahresabschlussprüfungsberichte mit einem ergänzenden
Feststellungsvermerk nach § 14 Abs. 4 Satz 3 KPG M-V zu versehen, sollten sich die wirtschaftlichen Verhältnisse nicht gravierend verbessern.
6

Konsequenz

(346) Die wirtschaftliche Situation des Unternehmens ist äußerst prekär. Der Ernst der Lage
wurde offensichtlich nicht erkannt. Stattdessen scheinen die Unternehmensentscheidungen
eher vom Wunschdenken geprägt zu sein als von harten Fakten. Geschäftsführung und Gesellschafter tragen die Verantwortung für den Bestand des Unternehmens. Das bedeutet aber keineswegs, um jeden Preis an dem Unternehmen festzuhalten. Im Gegenteil: Es ist nicht vertretbar, wenn das Unternehmen auf unabsehbare Zeit fortgeführt und zugleich auf Zuschüsse der
Gesellschafterin zum Verlustausgleich angewiesen sein soll.
(347) Das Innenministerium hält eine Stellungnahme nicht für angezeigt.
124

8

Umstellung eines Betriebs der Trinkwasserversorgung und der
Abwasserentsorgung vom Gebühren- und Beitragsmodell auf ein reines
Entgeltmodell

Trinkwasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsbetriebe sollen zur Deckung des
Aufwands für die Anschaffung oder Herstellung der notwendigen Einrichtungen zur
Versorgung mit Trinkwasser oder der Entsorgung des Abwassers Beiträge erheben. Die
Aufhebung einer Beitrags- und Gebührensatzung und die Rückzahlung bereits erhobener Beiträge kann zu erheblichen wirtschaftlichen Schwierigkeiten führen. Die Finanzierung muss in diesem Fall anderweitig erfolgen, beispielsweise durch Vereinbarung privatrechtlicher Entgelte, wobei die finanziellen und rechtlichen Risiken schwer absehbar
sind.
(348) In Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben sind Gemeinden und Zweckverbände
gemäß Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern vom 13. Juli 2011 und nach Maßgabe des Kommunalabgabengesetzes Mecklenburg-Vorpommern vom 12. April 2005 berechtigt, Abgaben, wie zum Beispiel Gebühren und Beiträge zu erheben (§ 44 Abs. 1 KV M-V;
§ 1 Abs. 1 und 2 KAG M-V). Die kommunalen Körperschaften können für ihre öffentlichen
Einrichtungen auch privatrechtliche Benutzung- und Entgeltregelungen zulassen. Soweit
Trinkwasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsbetriebe nach dem KAG M-V Benutzungsgebühren erheben, muss das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen
Kosten decken (§ 6 Abs. 1 KAG M-V). Darüber hinaus sollen Anschlussbeiträge erhoben
werden, die den Aufwand für die Anschaffung oder Herstellung der notwendigen öffentlichen
Einrichtungen zur Trinkwasserversorgung oder Abwasserentsorgung decken (§ 9 Abs. 1 KAG
M-V).
(349) Bereits im Kommunalfinanzbericht 2011 hatte der Landesrechnungshof ausführlich
über die vom Zweckverband Radegast im Bereich der Trinkwasserversorgung vorgenommene
Umstellung der Gebühren- und Beitragserhebung auf eine reine Entgelterhebung zum 1. Januar 2008 berichtet82. In Folge der Umstellung des Verfahrens hatte der Zweckverband bereits
vereinnahmte Beiträge in Höhe von 1,957 Mio. Euro zurückzuzahlen.
(350) Die Sparte Trinkwasserversorgung wies in der Bilanz zum 31. Dezember 2007 einen
Verlustvortrag in Höhe von 4,732 Mio. Euro und eine Eigenkapitalquote von lediglich
19,9 Prozent aus. Der Wirtschaftsprüfer erteilte für die Prüfung des Jahresabschlusses zum
82

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2011
(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2011, S. 153-155.
125

31. Dezember 2007 einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk. Der Landesrechnungshof
Mecklenburg-Vorpommern schloss sich den Ausführungen des Abschlussprüfers nur insoweit
an, als sie den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2007 betrafen. Zukunftsbezogen sah der Landesrechnungshof die wirtschaftlichen Verhältnisse des Zweckverbandes nicht mehr als geordnet an. Deswegen präzisierte und ergänzte er den uneingeschränkten Bestätigungsvermerk des
Abschlussprüfers für die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31. Dezember 2007 insoweit mit
einem eigenen Feststellungsvermerk nach § 16 Abs. 4 KPG M-V a. F. Der Landesrechnungshof führte aus, dass aus den genannten Gründen die wirtschaftlichen Verhältnisse des Zweckverbandes Anlass zu wesentlichen Beanstandungen geben. Im Weiteren führte er aus, dass
durch die im Wirtschaftsjahr 2008 erfolgte Umstellung der Finanzierung der Wasserversorgung von der Beitrags- und Gebührenerhebung zu privatrechtlichen Entgelten ein Systemwechsel vollzogen wurde, der eine Vielzahl von rechtlichen Risiken mit sich bringe. Sollten
sich diese Risiken insgesamt oder in Teilen realisieren, wäre der Verband in seiner wirtschaftlichen Existenz ohne Zuführung zusätzlichen Eigenkapitals gefährdet.
(351) Im Geschäftsjahr 2008 zeigte die Trinkwassersparte eine weitere Verschlechterung der
wirtschaftlichen Entwicklung. Die Eigenkapitalquote sank auf 12,6 Prozent, der erwirtschaftete Verlust belief sich auf rd. 794.200 Euro.
(352) Die Auswertung des Jahresabschlusses 2009 sowie der vom Zweckverband vorgelegten Planungsrechnungen bis 2018 ergab, dass sich beim Zweckverband nach Umstellung auf
privatrechtliche Entgelte tendenziell eine positive Entwicklung abzeichnete. Zum 1. Januar
2009 wurde eine Anpassung des Trinkwasserpreises beschlossen; die Preiskalkulation enthält
auch eine Eigenkapitalverzinsung.
Der Zweckverband erzielte im Trinkwasserbereich ein positives Ergebnis von 1,2 Mio. Euro.
Die Eigenkapitalquote stieg auf 20 Prozent an. Die erforderliche Eigenkapitalausstattung von
30 bis 40 Prozent solle, so der Zweckverband in seinem Lagebericht, in 2011 erreicht werden.
(353) Im Wirtschaftsjahr 2010 erwirtschaftete der Zweckverband erneut ein positives Ergebnis von rd. 884.700 Euro. Dies ist unter anderem zurückzuführen auf den realistisch kalkulierten Trinkwasserpreis, die gute Organisation des Mahnwesens und das ständige Bemühen,
Kosten zu senken, so die Ausführungen im Jahresabschlussprüfungsbericht. Die Rückzahlung
bereits vereinnahmter Wasseranschlussbeiträge konnte bis auf einen Restbetrag von rd.
340.200 Euro erfolgen. Die Eigenkapitalquote wuchs in der Sparte Trinkwasser auf 28,9 Prozent an.

126

Der Abschlussprüfer erteilte für das Geschäftsjahr 2010 einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk mit dem Hinweis, dass die Eigenkapitalausstattung des Zweckverbands mit einer Eigenkapitalquote von 19,2 Prozent83 nicht der Empfehlung der Verwaltungsvorschrift zur
Eigenbetriebsverordnung von 30 Prozent entspricht. Der Landesrechnungshof schloss sich
den Ausführungen des Abschlussprüfers an und gab den Prüfungsbericht nach eingeschränkter Prüfung frei.
(354) Nach fernmündlicher Abstimmung übermittelte der Zweckverband Radegast dem Landesrechnungshof die vorläufige Gewinn- und Verlustrechnung sowie die Bilanz zum 31. Dezember 2011. Daraus wird ersichtlich, dass die Eigenkapitalquote des Zweckverbands auf
20,6 Prozent84 angewachsen ist. Im Trinkwasserbereich ist ein Jahresüberschuss von rd.
927.100 Euro erwirtschaftet worden, was einer Eigenkapitalquote von 33,6 Prozent entspricht.
Die vom Zweckverband im Wirtschaftsjahr 2011 angestrebte Eigenkapitalausstattung von
30-40 Prozent ist damit erreicht worden.
(355) Das Innenministerium hat sich am 27. Juli 2012 den Ausführungen des Landesrechnungshofes angeschlossen.
(356) An dem dargestellten Fall wird deutlich, wie problematisch und langwierig der Systemwechsel von der Gebühren- und Beitragsfinanzierung zur privatrechtlichen Entgelterhebung bei gleichzeitiger Beitragsrückzahlung sein kann.

83

84

Die Eigenkapitalquote von 19,2 Prozent bezieht sich auf beide Bereiche der Trinkwasserver- und Abwasser entsorgung.
Die Eigenkapitalquote von 20,6 Prozent bezieht sich auf beide Bereiche der Trinkwasserver- und Abwasser entsorgung.
127

9

Erhebung nicht kostendeckender Gebühren durch einen Betrieb der
Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung

Trinkwasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsbetriebe sind gem. § 6 Abs. 1 KAG
M-V gehalten, kostendeckende Gebühren zu erheben. Eine Unterdeckung birgt Risiken.
Jährliche Defizite verursachen Liquiditätsengpässe und schränken den finanziellen
Spielraum dieser Betriebe zunehmend ein.
(357) Der Abwasserentsorgungsbetrieb - Eigenbetrieb Müritz-Elde-Wasser - erhob in den
Wirtschaftsjahren 2005 bis 2008 nicht kostendeckende Gebühren 85. Es liegt eine Beitragssatzung vor, die der Eigenbetrieb für wirksam hielt. Anschlussbeiträge wurden auf dieser Basis
erhoben. Im Eigenbetrieb waren unter Einbeziehung des Ergebnisses 2008 bis zum 31. Dezember 2008 Verluste im Geschäftsbereich Abwasser durch nicht kostendeckende Gebühren
in Höhe von 2,678 Mio. Euro aufgelaufen. Eine Herleitung der notwendigen Gebührenhöhe
nach den Vorschriften des KAG M-V sowie eine Nachkalkulation, aus der Gebührenüberoder -unterdeckungen hervorgehen, konnte der Eigenbetrieb bis 2009 nicht vorlegen. Aufgrund der vom Landesrechnungshof im Rahmen der Auswertung der Jahresabschlussprüfungsberichte 2007 und 2008 festgestellten Rechtsverstöße erteilte der Abschlussprüfer eingeschränkte Bestätigungsvermerke. Die Einschränkung bezog sich auf die wirtschaftlichen Verhältnisse des Eigenbetriebs. Darüber hinaus wies er auf die aufgelaufenen Verluste in der
Sparte Abwasserentsorgung in Höhe von 2,455 Mio. Euro (2007) und 2,678 Mio. Euro (2008)
und auf die Forderung zum Verlustausgleich nach der Eigenbetriebsverordnung MecklenburgVorpommern (EigVO M-V) und dem KAG M-V hin. Der Landesrechnungshof schloss sich
den Ausführungen des Abschlussprüfers an, gab die Prüfungsberichte jedoch nur unter Zurückstellung von erheblichen Bedenken frei.
(358) Die Gebühren wurden zum 1. Januar 2009 angehoben. Auf der Grundlage einer Kostenstellenrechnung hat der Eigenbetrieb inzwischen eine ordnungsgemäße Gebührenkalkulation für die Schmutzwasserbeseitigung erarbeitet. Danach würden die kalkulierten Gebührensätze die jährlichen Kosten decken und die Unterdeckung bzw. Überdeckung der Jahre 2007
bis 2010 ausgleichen. Im Bereich der Abwasserentsorgung erzielte der Eigenbetrieb im Wirtschaftsjahr 2009 einen Jahresüberschuss in Höhe von rd. 38.200 Euro, der vorgetragene nicht
ausgeglichene Verlust der Sparte Abwasser belief sich somit auf 2,64 Mio. Euro, die Eigenkapitalquote lag bei nur 9 Prozent.
85

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2011): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2011
(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2011, S. 156-157.

128

(359) Der Abschlussprüfer erteilte für das Geschäftsjahr 2009 einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk. Der Landesrechnungshof schloss sich seinen Ausführungen an und gab
den Prüfungsbericht unter Zurückstellung von Bedenken frei. Im Zuge der Freigabe forderte
der Landesrechnungshof mit Vorlage des Jahresabschlusses 2010 konkrete Ausführungen zur
Entwicklung des Verlustausgleichs in den nächsten zehn Jahren unter Berücksichtigung der
vom Amt Röbel-Müritz geleisteten Zahlungen zum Verlustausgleich sowie des Verlustausgleichs aufgrund von Gebührenunterdeckungen gemäß § 6 Abs. 2d KAG M-V, getrennt nach
den Bereichen Trink- und Abwasser.
(360) Das Geschäftsjahr 2010 konnte in der Sparte Abwasser wiederum mit einem positiven
Ergebnis von rd. 314.000 Euro abgeschlossen werden. Die Eigenkapitalquote stieg bereits auf
34 Prozent an. Gemäß Beschluss des Amtsausschusses des Amtes Röbel-Müritz vom 13. Dezember 2010 werden die im Abwasserbereich in den Jahren 2004 bis 2006 insgesamt entstandenen Verluste in Höhe von 1,515 Mio. Euro in jährlichen Raten bis zum Jahr 2019 ausgeglichen. Die erste Rate in Höhe von 160.000 Euro wurde im Dezember 2010 gezahlt. Durch den
als Forderung gegen das Amt erfassten Verlustausgleichsanspruch verringerte sich der vorgetragene Verlust zum 31. Dezember 2010 auf rund 1,125 Mio. Euro. Die neue Schmutzwassergebührensatzung ist zum 1. Januar 2011, die neue Gebührensatzung für die Entsorgung des
Niederschlagswassers bereits zum 1. Juli 2010 in Kraft getreten. 86 Eine Rechtsanwaltssozietät
wurde mit der Prüfung der vorhandenen Beitragssatzung und der Erstellung einer wirksamen
Beitragssatzung beauftragt. Die Verzögerung bei der Erstellung der Beitragssatzung ist nach
Auskunft des Eigenbetriebs unter anderem in den rechtlichen Unsicherheiten bei der Ermittlung der zulässigen Tiefenbegrenzungslinie87 begründet. Bei Vorliegen der neuen Beitragssatzung beabsichtigt der Abwasserentsorgungsbetrieb mit der Erhebung der Beiträge für die Altanschließer zu beginnen.
(361) Die Auswertung der im Zuge der Freigabe 2009 angeforderten Entwicklung des Verlustausgleichs88 ergab, dass der Eigenbetrieb die im Abwasserbereich entstandenen Verluste
voraussichtlich bis 2016 gemäß § 6 Abs. 2d KAG M-V ausgleichen werde. Nach den vorliegenden Planungen sei jährlich mit einem Jahresüberschuss zu rechnen, so dass die Eigenkapitalquote bis 2016 auf 40 Prozent ansteigen werde. Der Eigenbetrieb hat in seinen Erläuterungen zur Planung bereits darauf hingewiesen, dass bei konstanter Prognose ab 2017 das Eigen-

86
87
88

Vgl. Bekanntmachungen im Müritz-Anzeiger Nr. 20/2010.
VG Greifswald 3A 223/10, OVG Greifswald 4K 10/07.
Schreiben der durch den Eigenbetrieb beauftragten Rechtsanwaltssozietät vom 12. April 2012.
129

kapital nach und nach verzehrt werden würde. Ab dem Wirtschaftsjahr 2015/2016 müssten
die Gebühren der Verbrauchs- und Kostenentwicklung entsprechend angepasst werden.
(362) Die Voraussetzungen für eine stabile wirtschaftliche Basis des Eigenbetriebs seien
auch dadurch geschaffen worden, dass mit Beschluss der Gemeinden Rechlin und Lärz vom
9. November 2010 mit der Überführung abwassertechnischer Anlagen von Mitgliedsgemeinden in das Anlagevermögen des Eigenbetriebs zum 1. Januar 2011 das bisher zu zahlende
Nutzungsentgelt entfallen ist. Die Beitragssatzung befinde sich noch in der Erstellung (vgl.
Tz. 360).
(363) Der Abschlussprüfer erteilte für das Geschäftsjahr 2010 einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk. Der Landesrechnungshof gab den Prüfungsbericht am 20. März 2012 nach
eingeschränkter Prüfung frei. Die prüfungspflichtige Einrichtung unterrichtet den Landesrechnungshof kontinuierlich über den Fortgang ihrer Entwicklung.
(364) Der Stellungnahme des Eigenbetriebs vom 26. Juli 2012 wurde Rechnung getragen.
(365) Das Innenministerium hat sich am 27. Juli 2012 den Ausführungen des Landesrechnungshofes angeschlossen und von einer Stellungnahme abgesehen.
(366) Im Falle des Eigenbetriebs wird deutlich, dass durch die enge und konstruktive Zusammenarbeit aller Beteiligten der kommunale Wirtschaftsbetrieb eine positive Entwicklung
nehmen konnte.
(367) Die kommunalen Betriebe der Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung müssen die
Kostenentwicklung kontinuierlich verfolgen.

130

10 Kommunale Mikrogesellschaften
Die Betätigung von Gemeinden in Form von Gesellschaften des Privatrechts ist bei geringer Geschäftstätigkeit unwirtschaftlich. Die Kosten für Geschäftsführung, Buchhaltung und Jahresabschlussprüfung stehen außer Verhältnis zum Ertrag solcher Gesellschaften.
(368) Zu den nach Abschnitt III KPG M-V prüfungspflichtigen kommunalen Wirtschaftsbetrieben zählen eine Reihe von Kleinst- bzw. Mikrogesellschaften. Das sind Gesellschaften in
der Privatrechtsform der GmbH, die nach betriebswirtschaftlichen Kennzahlen wie Umsatzerlöse oder Personalaufwand nur in sehr eingeschränktem Ausmaß Geschäftstätigkeit entwickeln. Vor allem kleine amtsangehörige Gemeinden betätigen sich wirtschaftlich in Mikrogesellschaften. Geschäftsgegenstand der Mikrogesellschaften ist in der Regel der Betrieb kommunaler Anlagen und Einrichtungen, beispielsweise von Campingplätzen, Kinos oder Hafenanlagen bzw. Bootsanlegestellen.
(369) Mikrogesellschaften sind regelmäßig eine vergleichsweise kostenträchtige und unwirtschaftliche Form kommunaler wirtschaftlicher Betätigung. Bei der Verwaltung, Kontrolle und
Steuerung von Mikrogesellschaften treten in verstärktem Maße Probleme auf. Die Kontrollund Steuerungsdefizite stehen auch damit in Zusammenhang, dass eine zeitnahe Prüfung der
Abschlüsse kommunaler Mikrogesellschaften in der Vergangenheit nicht gewährleistet war.
Auch durch Kleinst-GmbH's können kommunale Gesellschafter nicht unerheblichen finanziellen und wirtschaftlichen Risiken ausgesetzt werden. Diese auf Prüfungserfahrungen beruhenden Einschätzungen des Landesrechnungshofes sollen im Folgenden am Beispiel zweier
Mikrogesellschaften dargestellt werden:
1

Der Betrieb kommunaler Campingplätze durch kommunale Eigengesellschaften

(370) Die X-GmbH und die Y-GmbH betreiben im Auftrag ihrer kommunalen Gesellschafter jeweils einen Campingplatz.
(371) Die X-GmbH erzielte im Geschäftsjahr 2007 89 Umsatzerlöse in Höhe von rd. 96.000
Euro (2006: rd. 95.000 Euro; 2005: rd. 93.000 Euro). Sie schloss das Geschäft für 2007 mit
einem Jahresfehlbetrag von rd. 1.700 Euro ab (2006: Jahresüberschuss von rd. 700 Euro;

89

Die Jahresabschlüsse ab 2008 liegen dem Landesrechnungshof nicht vor. Mit ihrer Prüfung ist noch nicht begonnen worden.
131

2005: Jahresfehlbetrag von rd. 1.300 Euro). Die X-GmbH hat die kaufmännische Betriebsführung, insbesondere die Buchführung und die Aufstellung des Jahresabschlusses extern an
Steuerberatungsgesellschaften vergeben. Auch bei der Unternehmens- und Rechtsberatung
nimmt die Gesellschaft externen Sachverstand in Anspruch. Insgesamt entstanden der XGmbH für die kaufmännische Betriebsführung und die externe Beratung im Geschäftsjahr
2007 Aufwand i. H. v. rd. 6.000 Euro (2006: rd. 4.900 Euro; 2005: rd. 7.000 Euro).
(372) Kosten für die Prüfung ihrer Jahresabschlüsse 2005 bis 2007 entstanden der Gesellschaft nicht. Wegen des geringen Umfangs ihrer Geschäftstätigkeit hatte das Innenministerium die X-GmbH für die Geschäftsjahre 2005 bis 2007 sowie 2008 bis 2010 von der Pflicht
zur Jahresabschlussprüfung nach Abschnitt III KPG M-V befreit und eine zusammenhängende Ersatzprüfung durch das Rechnungsprüfungsamt des zuständigen Landkreises zugelassen.
Der Bericht über die Ersatzprüfung für 2005 bis 2007 liegt dem Landesrechnungshof seit dem
24. November 2008 vor.
(373) Allein die vergleichsweise hohen Kosten für die externe Vergabe von kaufmännischer
Betriebsführung und Beratung (2007: 350 Prozent des Jahresfehlbetrages) sind schon hinreichender Beleg dafür, dass der Betrieb des kommunalen Campingplatzes durch eine kommunale Eigengesellschaft unwirtschaftlich ist. Hätte die Gemeinde stattdessen einen privaten
Dritten mit dem Betrieb betraut oder die Einrichtung im eigenen Haushalt belassen, wären
diese externen Kosten vollständig oder zumindest ganz überwiegend nicht angefallen.
2

Die Abschlussprüfung bei Mikrogesellschaften

(374) Für die Y-GmbH liegen dem Landesrechnungshof ab 2004 keine testierten Jahresabschlüsse mehr vor. Diese Mikrogesellschaft hat beim Innenministerium Anträge auf Befreiung
von der Jahresabschlussprüfung gemäß Abschnitt III KPG und auf Zulassung einer zusammenhängenden Ersatzprüfung für die Geschäftsjahre 2004 bis 2006 sowie 2008 bis 2010
durch das Rechnungsprüfungsamt des zuständigen Landkreises gestellt.
(375) Zum Antrag der Y-GmbH auf Zulassung der Ersatzprüfung für die Geschäftsjahre
2004 bis 2006 hat der Landesrechnungshof mit Schreiben vom 13. Oktober 2004 mitgeteilt, er
werde über seine Zustimmung hierzu erst entscheiden, wenn der seinerzeit noch ausstehende
Bericht des Rechnungsprüfungsamtes des Landkreises über die Ersatzprüfung für die Geschäftsjahre 1998 bis 2000 vorliege. Dieser Bericht ging beim Landesrechnungshof ebenso
wie die Prüfberichte für die Geschäftsjahre 2001 bis 2003 erst im Dezember 2007 ein. Mit
Schreiben vom 15. August 2008 hat der Landesrechnungshof dem Innenministerium mitge-

132

teilt, er könne nur dann eine Ersatzprüfung für die Geschäftsjahre 2004 bis 2006 zustimmen,
wenn das Rechnungsprüfungsamt des Landkreises seinen Prüfungsbericht zeitnah vorlegen
werde. Trotz wiederholter Anfragen hat der Landesrechnungshof vom Landkreis hierzu keine
Auskunft erhalten.
Das Innenministerium hat mit Bescheid vom 26. Januar 2011 eine Zulassung der Ersatzprüfung für 2004 bis 2006 abgelehnt, einer zusammenfassenden Ersatzprüfung der Jahresabschlüsse 2008 bis 2010 jedoch zugestimmt. Die Ausschreibung und Vergabe der Jahresabschlussprüfung 2004 bis 2006 sowie 2007 an eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft konnte wegen dieser zwischenzeitlich eingetretenen Verzögerungen erst mit Vertrag vom 13. September
2011 abgeschlossen werden.
(376) Ursache der erheblichen zeitlichen Verzögerungen bei der Durchführung der Jahresabschlussprüfungen beider Gesellschaften (vgl. Tzn. 372 und 375) sind Kapazitätsengpässe bei
den mit der Ersatzprüfung betrauten Rechnungsprüfungsämtern oder Rechnungsprüfungsausschüssen. Im Einzelnen:
(377) Kommunale Mikrogesellschaften stellen regelmäßig Anträge auf Zulassung der Ersatzprüfung, um die angesichts ihres geringen Geschäftsumfanges unverhältnismäßig hohen
Kosten der Abschlussprüfung einzusparen. Selbstverständlich entsteht auch bei Durchführung
der Ersatzprüfung durch Mitarbeiter eines Rechnungsprüfungsamtes oder der zuständigen
Amtsverwaltung erheblicher Prüfungsaufwand. Diesen tragen jedoch der Landkreis bzw. das
Amt und über die Kreis- oder Amtsumlage die jeweiligen kreis- oder amtsangehörigen Gemeinden.
(378) Wie sich beispielsweise aus einem Schreiben des für die Ersatzprüfung bei der X- und
der Y-Gesellschaft zuständigen Landkreises vom 21. Februar 2008 ergibt, haben nur wenige
Mitarbeiter der Rechnungsprüfungsämter die erforderlichen fachlichen und betriebswirtschaftlichen Qualifikationen zur Durchführung einer Ersatzprüfung. Zudem haben die Landkreise die knappen personellen Ressourcen ihrer Rechnungsprüfungsämter verständlicherweise vorrangig zur Erledigung von Pflichtaufgaben des Rechnungsprüfungsamtes wie etwa der
Prüfung der Jahresrechnungen bzw. der Jahresabschlüsse oder der Ordnungsmäßigkeit und
Wirtschaftlichkeit der Kreisverwaltung eingesetzt und nur nachrangig für Aufgaben wie die
Ersatzprüfung, deren Wahrnehmung im Ermessen steht.
(379) Die Ersatzprüfung bei kommunalen Wirtschaftsbetrieben ist seit der KPG-Novelle
vom 10. November 2009 Aufgabe der örtlichen Prüfung und damit grundsätzlich des Rechnungsprüfungsausschusses des kommunalen Gesellschafters. Da es sich bei den kommunalen
133

Gesellschaftern der Mikrogesellschaften regelmäßig um kleine Gemeinden handelt, kann sich
der Rechnungsprüfungsausschuss bei der Ersatzprüfung allenfalls in Ausnahmefällen eines
Rechnungsprüfungsamtes bedienen (vgl. §§ 12 Abs. 2, 1 Abs. 2 KPG M-V). Auch nach der
KPG-Novelle bestehen deshalb bei der Ersatzprüfung gravierende personelle Engpässe.
(380) So hat das Innenministerium mit Bescheid vom 9. Mai 2012 sowohl für die X-GmbH
als auch für die Y-GmbH die Befreiung von der Jahresabschlussprüfung gemäß Abschnitt 3
KPG M-V und die Zulassung der Ersatzprüfung für die Jahresabschlüsse 2008 bis 2010 aufgehoben. Die untere Rechtsaufsichtsbehörde hatte mit Schreiben vom 26. März 2012 mitgeteilt, dass das für die amtsangehörigen kommunalen Gesellschafter zuständige Amt eine qualifizierte Ersatzprüfung frühestens in der zweiten Jahreshälfte 2013 durchführen könne.
3

Kontroll- und Steuerungsdefizite bei Mikrogesellschaften

(381) Wegen der vielfach erst mit einer Verspätung von mehreren Jahren durchgeführten
Abschluss- bzw. Ersatzprüfung fehlen den kommunalen Gesellschaftern halbwegs aktuelle
testierte und belastbare Zahlen zur Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage ihrer Mikrogesellschaften. Die im Regelfall kleinen Gesellschafter-Gemeinden verfügen darüber hinaus im Allgemeinen auch über kein bzw. kein effektives Beteiligungsmanagement. Eine ausreichende
Verwaltung, Kontrolle und Steuerung der kommunalen Mikrogesellschaften, insbesondere ein
Beteiligungscontrolling, findet deshalb nicht oder bestenfalls in Ausnahmefällen statt.
4

Folgerungen und Empfehlungen

(382) Der Landesrechnungshof warnt eindringlich davor, zur Beschleunigung der Abschlussprüfung bzw. Ersatzprüfung die Prüfungsstandards abzusenken. Kommunale Eigengesellschaften – auch Kleinst-GmbH's – unterliegen anders als die Kommunen bei der Eingehung langfristiger vertraglicher Verpflichtungen, beispielsweise der Aufnahme von Krediten,
grundsätzlich nicht gesetzlichen Einschränkungen (§§ 52 ff. KV-MV). Allerdings haftet eine
GmbH nach § 13 Abs. 2 GmbHG nur mit ihrem eigenen Vermögen. Gesellschafter müssen
nur ausnahmsweise, etwa in Fällen der Durchgriffshaftung oder in Folge von Bürgschaften
oder Patronatserklärungen, rechtlich für Verbindlichkeiten ihrer Gesellschaften einstehen. Die
Praxis der kommunalen Gesellschafter zeigt aber, dass sie im Regelfall eine in die Schieflage
geratene Beteiligungsgesellschaft stützen und faktisch unmittelbar oder mittelbar für sie haften. Wegen der Risikopotentiale, die in der kommunalen wirtschaftlichen Betätigung auch in
Mikrogesellschaften liegen, sind hohe gesetzliche Standards bei der Jahresabschlussprüfung

134

unverzichtbar. Das gilt auch, wenn die Abschlussprüfung in Form der Ersatzprüfung nach
§ 12 KPG M-V durchgeführt wird.
(383) Der Landesrechnungshof erwartet, dass die Gemeinden ihre wirtschaftliche Betätigung
gerade bei Gesellschaften, die nur in vergleichsweise geringem Umfang geschäftstätig sind,
gemäß ihrer gesetzlichen Verpflichtung aus §§ 68, 69 KV M-V regelmäßig überprüfen. Hierbei ist insbesondere zu untersuchen, ob der öffentliche Zweck auch das Unternehmen rechtfertigt. Hierzu stellt der Landesrechnungshof fest, dass der Betrieb von Campingplätzen jedenfalls keine kommunale Aufgabe mehr sein kann. Im Falle der X-GmbH und der Y-GmbH
wäre ferner auch zu überprüfen, ob die Betriebsführung des kommunalen Campingplatzes
durch einen privaten Dritten oder der Betrieb im Hoheitshaushalt gegenüber dem Betrieb
durch eine kommunale Eigengesellschaft wirtschaftlich vorteilhafter ist.
5

Stellungnahme des Innenministeriums

(384) Das Innenministerium teilt die allgemeine Einschätzung des Landesrechnungshofes
nicht, dass kommunale Kleinstgesellschaften unwirtschaftlich seien und auch Probleme hinsichtlich der Abschlussprüfung und der Beteiligungssteuerung böten. Allerdings seien die
Kommunen gehalten, die Wirtschaftlichkeit auch im Hinblick auf die Rechtsform für ihre Betätigung zu prüfen, sie hätten insoweit auch einen Bewertungsspielraum. Auch sei es richtig,
dass kleine kommunale Gesellschaften der Steuerung und Kontrolle durch den Gesellschafter
bedürften.
Das Ministerium betont, dass es bei der Befreiung von Jahresabschlussprüfungen auf eine
ordnungsgemäße Ersatzprüfung ohne Absenkung von Umfang und Tiefe der Abschlussprüfung achte.

135

11 Pflichten des Aufsichtsrats im Hinblick auf das Rechnungswesen bei einer
kommunalen Gesellschaft
Der Aufsichtsrat einer kommunalen Gesellschaft ist für eine umfassende und zeitnahe
Kontrolle der Geschäftsführung verantwortlich. Damit kommt er zugleich seiner Pflicht
nach, das Budgetrecht der kommunalen Vertretungskörperschaft zu wahren.
1

Gründung und Entwicklung der Volkstheater Rostock GmbH

(385) Am 10. September 2008 beschloss die Bürgerschaft der Hansestadt Rostock, das bisher als Regiebetrieb geführte Volkstheater (VTR) in eine Gesellschaft für beschränkte Haftung umzuwandeln. Der Abschluss des Gesellschaftsvertrages erfolgte am 7. April 2009, die
Eintragung der GmbH in das Handelsregister fand am 2. Juni 2009 statt.
Im Rumpfgeschäftsjahr vom 2. Juni 2009 bis zum 31. Juli 2009 übte die Gesellschaft kein
operatives Geschäft aus, im Wesentlichen bestand ihr Aufwand in der Entrichtung des Geschäftsgehaltes, der Ertrag in einem entsprechenden Zuschuss der Hansestadt Rostock.
(386) Im folgenden Geschäftsjahr (1. August 2009 bis 31. Juli 2010) nahm die Gesellschaft
am 1. April 2010 den aktiven Betrieb auf. Das Personal des Regiebetriebes wurde zu diesem
Zeitpunkt übergeleitet. Am 3. Dezember 2009 fand die erste von insgesamt vier Aufsichtsratssitzungen des Geschäftsjahres statt. Es endete mit einem Jahresfehlbetrag von rd.
307.000 Euro.
Der Jahresabschlussprüfer stellte in seinem Prüfbericht 2009/2010 u. a. Folgendes fest:
Das Rechnungswesen entspreche „nur eingeschränkt“ den Anforderungen an ein Vier-Sparten-Theater. Die Buchführung, das interne Kontrollsystem und die Kostenrechnung befänden
sich noch im Aufbau. Auch künftig seien Jahresfehlbeträge zu erwarten. Es sei mit einer Unterdeckung von 500.000 bis 800.000 Euro zu rechnen.
Im Rahmen der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung wies der Jahresabschlussprüfer darauf hin, dass die schriftliche Information der Aufsichtsratsmitglieder vor den
Sitzungen hinsichtlich der wirtschaftlichen Verhältnisse und der Liquiditätslage „keinen vollständig zutreffenden Einblick“ vermittelten.
(387) Das folgende Geschäftsjahr vom 1. August 2010 bis zum 31. Juli 2011 schloss trotz
außerplanmäßiger Zuschüsse in Höhe von 1,308 Mio. Euro mit einem Fehlbetrag von
537.000 Euro ab.
136

Am 15. November 2010 wurde der kaufmännische Geschäftsführer abberufen, am 1. März
2011 stellte die Gesellschaft eine fachlich ausgewiesene Finanzbuchhalterin ein. Im Geschäftsjahr 2010/2011 fanden insgesamt neun Aufsichtsratssitzungen statt.
Der Jahresabschlussprüfer stellte fest, dass sich im Geschäftsjahr 2010/2011 das interne Kontrollsystem und die Kostenrechnung noch im Aufbau befunden hätten.
Im Rahmen der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung wies der Jahresabschlussprüfer darauf hin, dass noch bei Abschluss der Prüfung (Dezember 2011) eine Kostenrechnung nicht vollständig implementiert und daher ohne ausreichende Aussagekraft gewesen
sei. Die Controllingmöglichkeiten seien aufgrund des nicht aktuellen Rechnungswesens stark
eingeschränkt gewesen. Die schriftlichen Berichte zu den Aufsichtsratssitzungen vermittelten
hinsichtlich der wirtschaftlichen Verhältnisse und der Liquiditätslage „keinen vollständig zutreffenden Eindruck“.
2

Aufgabe des Aufsichtsrats

(388) Bei einer Gesellschaft in Insolvenzgefahr muss – mehr noch als bei Gesellschaften in
gesunden wirtschaftlichen Verhältnissen – von Seiten der Geschäftsführung intensiv von Anfang an ein leistungsfähiges Rechnungswesen aufgebaut werden. Nur so kann die erforderliche Transparenz der Kosten- und Leistungsverhältnisse für die Planung, Risikoerkennung und
-abwendung gewährleistet werden. Dies gilt um so mehr bei einer Gesellschaft, bei der sich –
entgegen der laufenden Planung – Jahresfehlbeträge abzeichnen. Die Überwachungs- und
Sorgfaltspflichten des Aufsichtsrats stehen unabhängig und selbständig neben den Sorgfaltspflichten der Geschäftsführung. Der Aufsichtsrat hätte sich von Anfang an selbst ein Bild über
die Funktionsfähigkeit des Rechnungswesens machen müssen und durfte sich in dieser für das
Unternehmen existenziellen Frage nicht auf den Geschäftsführer verlassen. Er hätte sich angesichts des hohen Risikopotenzials – notfalls mit sachverständiger Hilfe – von der Implementierung eines leistungsfähigen Rechnungswesens überzeugen müssen. Allein mit der Abberufung des kaufmännischen Geschäftsführers, noch dazu erst sieben Monate nach Aufnahme
des aktiven Betriebs, ist der Aufsichtsrat seinen Pflichten nicht genügend nachgekommen.
(389) Der Aufsichtsrat hat auch seine kommunalrechtlichen Pflichten verletzt. Er stellt das
Bindeglied zwischen der Gesellschaft und der Verwaltung der Stadt, insbesondere der Stadtvertretung, dar. Seine Aufgabe ist es dementsprechend, insbesondere das Budgetrecht der
Bürgerschaft als Stadtvertretung zu wahren. Er wacht damit über die Vorgaben des Gesellschafters für die Gesellschaft. Ohne ein funktionierendes Rechnungswesen kann der Auf-

137

sichtsrat nicht kontrollieren, ob die Geschäftsführung das ihr von der Stadtvertretung eingeräumte Budget einhält.
3

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

(390) Die Hansestadt Rostock wird künftig darauf zu achten haben, dass auch bei einer in
erster Linie kulturellen Zwecken dienenden Gesellschaft die Aufsichtsratsmitglieder ihre
kaufmännische Aufgabe vollen Umfangs erfüllen. Sie müssen dazu „Mindestkenntnisse allgemeiner, wirtschaftlicher, organisatorischer und rechtlicher Art, die erforderlich sind, um alle
normalerweise anfallenden Geschäftsvorgänge auch ohne fremde Hilfe verstehen und sachgerecht beurteilen zu können“ (BGHZ 85, 293, 295), besitzen. Gegebenenfalls müssen sie zumindest das wirtschaftliche Risiko eines Geschäftsvorganges erkennen. Sie können sich dann
zur genauen Bewertung, soweit notwendig, eigenständig der Hilfe Dritter bedienen. Die Hansestadt Rostock sollte darüber hinaus dafür Sorge tragen, dass alle Aufsichtsratsmitglieder
umfassend nicht nur die geschilderten Mindestkenntnisse mitbringen, sondern auch über ihre
Pflichten unterrichtet sind.
(391) Der Landesrechnungshof verweist ergänzend auf den Leitfaden des Innenministeriums
zu Qualifikation, Rechte und Pflichten von Aufsichtsratsmitgliedern in kommunalen Unternehmen aus dem März 2002.
(392) Das Innenministerium hat gegen die Sachverhaltsdarstellung keine Bedenken erhoben.
Die Hansestadt Rostock hat von einer Stellungnahme abgesehen.

___________________________________________________________________________
Vom Senat des Landesrechnungshofes beschlossen am 21. August 2012.

138

Dr. Schweisfurth

Arenskrieger

Präsident

Vizepräsident

Dr. Hempel

Dr. Schuelper

Dipl.-Ing. Scheeren

Ministerialdirigent

Ministerialdirigent

Ministerialdirigent
        
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