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Landesfinanzbericht

Full text: Jahresbericht Issue 2010 Landesfinanzbericht

LANDTAG MECKLENBURG-VORPOMMERN

Drucksache 5/3996

5. Wahlperiode

09.12.2010

UNTERRICHTUNG
durch den Landesrechnungshof

Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2010
Landesfinanzbericht 2010

Zugeleitet mit Schreiben des Landesrechnungshofes vom 09. Dezember 2010.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Landesrechnungshof
Mecklenburg-Vorpommern

Jahresbericht 2010

Landesfinanzbericht 2010

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Vorwort des Präsidenten des Landesrechnungshofes
Den Landesfinanzbericht 2010 legt der Landesrechnungshof zu einer Zeit vor, in der die Folgen
der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise für die öffentlichen Haushalte schmerzhaft spürbar
sind. Deutliche Einbrüche bei den Einnahmen sind in allen Bundesländern zu verzeichnen. Die
Auswirkungen der sich langsam verbessernden konjunkturellen Lage werden sich jedoch erfahrungsgemäß erst mit einiger Verzögerung in den öffentlichen Kassen niederschlagen.
Wichtiger denn je ist daher die Konsolidierung der Ausgabenseite. In den Bemühungen um
einen zukunftsfesten Haushalt im Hinblick auf das Auslaufen der Solidarpaktmittel darf es kein
Nachlassen geben. Gerade vor dem Hintergrund der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse führt kein Weg an einer strikten Ausrichtung der Ausgaben an den verfügbaren Einnahmen vorbei. Unverzichtbar ist daher ein bedachter und äußerst sorgsamer Umgang mit öffentlichen Geldern in allen Bereichen.
Der Landesrechnungshof wird hierzu seinen Beitrag leisten, indem auch in Zukunft alle mit öffentlichen Geldern finanzierten Aufgaben auf den Prüfstand gestellt werden. Wie das Beispiel
des im Jahresbericht 2008 veröffentlichten Beitrags zur Prüfung der Frauen- und Mädchenhäuser gezeigt hat, bringt dies dem Landesrechnungshof mitunter den Vorwurf ein, er versuche
der Politik nicht nur zu raten, sondern ihr möglicherweise auch eine Entscheidung nahe zu
bringen. Dabei wurde offenbar verkannt, dass der Landesrechnungshof bei der Erfüllung seiner
verfassungsmäßigen Aufgabe nicht politische Erwägungen als Maßstäbe heranzieht. Er prüft
die Ordnungsmäßigkeit – d. h. die Einhaltung aller für das Staatshandeln geltenden Vorgaben –
und die Wirtschaftlichkeit – d. h. die Verpflichtung, mit möglichst wenig öffentlichen Mitteln
möglichst viel an öffentlichen Zwecken zu verwirklichen.
Selbstverständlich können und sollen nachgewiesene Ineffizienzen die politischen Entscheidungsträger dazu veranlassen, das „Ob“ und „Wie“ einer Aufgabe auf den Prüfstand zu stellen.
In Zeiten begrenzter finanzieller Ressourcen sind diesbezügliche Diskussionen, bei denen unsere Prüfungsergebnisse eine objektive Entscheidungsgrundlage schaffen, nicht konfliktfrei. Für
eine Finanzkontrolle, die ihren Verfassungsauftrag ernst nimmt, ist dies in gewissem Umfang
unvermeidlich.

I

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Ich bin mir sicher, auf der Basis eines fairen, offenen und argumentativ geprägten Dialogs sowie mit einer unabhängigen und unparteilichen Prüfungs- und Äußerungspraxis kann der Auftrag der Verfassung an den Landesrechnungshof im Interesse des Landes wirksam erfüllt
werden. Dies zeigt die bewährte Praxis der vergangenen Jahre. Ein Weg zurück in die konfliktarmen und „seligen Gefilde der reinen Rechnungslegung“ existiert nicht mehr.
Ich möchte mich hiermit bei den Mitgliedern des Landtages und der Landesregierung, den
Landräten und Oberbürgermeistern sowie allen Bediensteten des Landes und der Kommunen
für die konstruktive Zusammenarbeit bedanken.
Ebenso gilt mein Dank den Mitgliedern und Mitarbeitern des Landesrechnungshofs für die erstellen Prüfberichte und Analysen, welche die Grundlage für diesen Jahresbericht bilden.

Schwerin, Dezember 2010

Dr. Tilmann Schweisfurth

II

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Drucksache 5/3996

Inhaltsverzeichnis
I.

Einleitung..........................................................................................................................1

II.

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht der Jahre 2008 und 2009.....................3

III. Lagebericht.....................................................................................................................22
1

Sozioökonomische Rahmenbedingungen in Mecklenburg-Vorpommern................22

2

Finanzwirtschaftliche Entwicklung im Ländervergleich...........................................27

3

Anforderungen an den Landeshaushalt zur Einhaltung der neuen Schuldenregel. . .46

IV.

Personal in der Landesverwaltung................................................................................55

V.

Feststellungen zur Prüfung der Landesverwaltung.....................................................73
Querschnitts- und ressortübergreifende Prüfungen....................................................73
1

Belegprüfung im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnungen 2008 und 2009. .73

2

Sollabgangsbuchungen...............................................................................................83

3

Förderung eines Sozialverbandes..............................................................................88

Einzelplan 04 – Geschäftsbereich des Innenministeriums...........................................96
4

Förderung des Brandschutzes....................................................................................96

5

Landesfeuerwehrschule............................................................................................104

6

Imagekampagne Feuerwehr.....................................................................................112

7

Hoheitliche Strahlenschutzverwaltung....................................................................120

8

Landesanstalt für Personendosimetrie und Strahlenschutzausbildung
Mecklenburg-Vorpommern.....................................................................................127

9

Begleitende Prüfung kommunaler Baumaßnahmen, die mit Mitteln des
Zukunftsinvestitionsprogramms Mecklenburg-Vorpommern gefördert werden....132

Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und
Tourismus.....................................................................................................................138
10

Förderung von Hotelneubauten und -erweiterungen aus Mitteln der
Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“..........138

11

Finanzierung der BioCon Valley GmbH.................................................................143

12

Gewährung von Mikrodarlehen...............................................................................146

Einzelplan 07 – Geschäftsbereich des Ministerium für Bildung, Wissenschaft
und Kultur....................................................................................................................152
13

Studierendenschaften...............................................................................................152

14

Haushalts- und Wirtschaftsführung einer institutionell geförderten Stiftung.........158
III

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Einzelplan 08 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft,
Umwelt und Verbraucherschutz................................................................................165
15

Funktionsweise des Rechnungswesens (SAP) bei der Landesforst
Mecklenburg-Vorpommern AöR.............................................................................165

16

Haushalts- und Kassenführung bei der Landesforst Mecklenburg-Vorpommern
AöR .......................................................................................................................173

17

Zuschüsse für Maßnahmen zur Verbesserung der Absatzförderung......................179

18

Unterhaltung der Gewässer I. Ordnung, der zugehörigen wasserwirtschaftlichen Anlagen, der Landesschutzdeiche und der Küstenschutzanlagen................185

Einzelplan 10 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Soziales und Gesundheit. .188
19

Risikomanagement im Ministerium für Soziales und Gesundheit..........................188

20

Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfung des Landesamtes für
Gesundheit und Soziales..........................................................................................199

21

Erstattungen an die Krankenkassen bei Schwangerschaftsabbrüchen in
besonderen Fällen ....................................................................................................207

22

Auslastung öffentlich geförderter medizinisch-technischer Großgeräte in
Krankenhäuser..........................................................................................................215

23

Zuwendungen für Baumaßnahmen in den Bereichen Öffentliches
Gesundheitswesen, Sozialwesen und Familienpolitik.............................................219

Einzelplan 12 – Hochbaumaßnahmen des Landes.....................................................229
24

Staatliche Hochbaumaßnahme Jugendwaldheim Steinmühle.................................229

Einzelplan 15 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Verkehr, Bau und
Landesentwicklung.......................................................................................................234
25

Luftverkehrskonzept des Landes; Zukunftsfähigkeit der Flughäfen
Rostock-Laage, Neubrandenburg und Schwerin/Parchim......................................234

26

Umfang und Wirksamkeit baufachlicher Prüfungen von Hochbauten, die mit
Fördermitteln finanziert werden..............................................................................241

IV

27

GVFG-geförderte Kreisverkehrsplätze an kommunalen Straßen...........................250

28

Prüfung des Förderprogramms Stadtumbau Ost – Programmteil Aufwertung......254

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VI.

Drucksache 5/3996

Sonstige Prüfungsfeststellungen und Tätigkeiten des Landesrechnungshofes.........263
29

Nebentätigkeiten der Mitarbeiter des NDR und der Nebenleistungen
des NDR an seine Mitarbeiter..................................................................................263

30

Anhörung des Landesrechnungshofes nach § 103 LHO zu Förderrichtlinien........267

V

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Drucksache 5/3996

Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Finanzierungssaldo, 1998 bis 2009, in Mio. Euro....................................................5
Abbildung 2: Entwicklung der Rücklagen jeweils zum Jahresende, 2005 bis 2009
in Mio. Euro...........................................................................................................15
Abbildung 3: Kreditmarktschulden zum 31.12. im Ländervergleich, 1991 bis 2009, ....................
in Euro je EW........................................................................................................18
Abbildung 4: Nettokreditaufnahme im Ländervergleich, 1991 bis 2009, in Euro je EW............19
Abbildung 5: Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern, 1991 bis 2030............23
Abbildung 6: Bevölkerungsentwicklung im Ländervergleich, 1991 bis 2009, 1991 = 100........23
Abbildung 7: Entwicklung der Erwerbstätigkeit im Ländervergleich, 1991 bis 2009,
1991 = 100 ............................................................................................................24
Abbildung 8: Prognostizierte Entwicklung der Erwerbspersonenzahl, in %, Basisjahr
2005 = 100 %.........................................................................................................25
Abbildung 9: Angleichungsprozess der ostdeutschen Flächenländer beim BIP je EW in
jeweiligen Preisen, 1996 bis 2009, FFW = 100 ...................................................26
Abbildung 10: Die Finanzlage der deutschen Flächenländer im Überblick, 2009.......................28
Abbildung 11: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben sowie Kreditfinanzierungsquote in
Mecklenburg-Vorpommern (Landesebene), 1996 bis 2009.................................29
Abbildung 12: Finanzierungssalden der Flächenländer, 2008 und 2009, in Euro je EW............33
Abbildung 13: Steuereinnahmen und Steuerdeckungsquote in Mecklenburg-Vorpommern
(Landesebene), 1991 bis 2009...............................................................................35
Abbildung 14: Ergebnisse des „Arbeitskreises Steuerschätzungen“ (Mai des jeweiligen
Jahres und November 2010) zu den Steuereinnahmen der Länder seit 2006,
in Mrd. Euro..........................................................................................................36
Abbildung 15: Investitionsausgaben im Ländervergleich, 1991 bis 2009, in Euro je EW .........39
Abbildung 16: SoBEZ-Zahlungen an Mecklenburg-Vorpommern bis 2019 (Korb I),
in Mio. Euro...........................................................................................................41
Abbildung 17: SoBEZ-Nachweisquoten der ostdeutschen Flächenländer, 2003 bis 2009,
in %........................................................................................................................42
Abbildung 18: Unbereinigte Salden der laufenden Rechnung, 2008 und 2009,
in Euro je EW .......................................................................................................45
Abbildung 19: Bereinigte Salden der laufenden Rechnung, 2008 und 2009, in Euro je EW .....46
Abbildung 20: Kennziffern des Stabilitätsberichts zur aktuellen Haushaltslage und zur
Finanzplanung.......................................................................................................49
Abbildung 21: Modellrechnung der bereinigten Einnahmen M-V, 2010 und 2020,
in Mio. Euro...........................................................................................................52
Abbildung 22: Projektion des Handlungsbedarfs, 2010 bis 2020, in Mio. Euro..........................53

VII

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 23: Personalausgaben der Kern- und Extrahaushalte im Ländervergleich, 2009,
in Mio. Euro...........................................................................................................56
Abbildung 24: Stellenverteilung in der Landesverwaltung nach Schwerpunktbereichen,
2010.......................................................................................................................57
Abbildung 25: Personalausgaben der neuen Länder nach Arten, 2009, in Mio. Euro.................58
Abbildung 26: Häufigkeit der Abgänge infolge Pension, Rente, Altersteilzeit oder
Vorruhestand.........................................................................................................64
Abbildung 27: Nicht ausgereichte Mittel des Fonds jeweils zum 31.12. des Jahres,
in Mio. Euro ........................................................................................................148
Abbildung 28: Jugendwaldheim, Gesamtansicht........................................................................229

VIII

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Drucksache 5/3996

Tabellenverzeichnis
Tabelle1: Verteilung der Haushaltsreste in 2008 und 2009 auf die Einzelpläne,
in Mio. Euro.................................................................................................................6
Tabelle 2: Überschreitungen mit und ohne Einwilligung nach § 37 Abs. 1 LHO,
2008 und 2009 ............................................................................................................8
Tabelle 3: Verpflichtungsermächtigungen, 2000 bis 2009, in Mio. Euro......................................9
Tabelle 4 Vermögensübersicht 2007 bis 2009..............................................................................14
Tabelle 5: Schuldenübersicht 2007 bis 2009, in Euro..................................................................18
Tabelle 6: Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen, 2007 bis 2009, in Euro.......................21
Tabelle 7: Veränderung des realen BIP in den Bundesländern, 2006 bis 2009, in %..................26
Tabelle 8: Ist-Einnahmen 2004 bis 2009 sowie Soll-Ansätze der Einnahmen 2010...................30
Tabelle 9: Ist-Ausgaben 2004 bis 2009 sowie Soll-Ansätze der Ausgaben 2010........................31
Tabelle 10: Einnahmen auf der Landesebene im Ländervergleich, 2009, in Euro je EW...........34
Tabelle 11: Ausgaben auf der Landesebene im Ländervergleich, 2009, in Euro je EW.............37
Tabelle 12: SoBEZ-Nachweisquoten für Mecklenburg-Vorpommern 2003 bis 2009.................41
Tabelle 13: Eigenfinanzierte Investitionen und Regelkreditobergrenze gemäß Art. 65
Verf. M-V, 2004 bis 2009, in Mio. Euro...................................................................43
Tabelle 14: Entwicklung der Stellenanzahl (einschließlich Nachwuchs und disponibler
Überhang)..................................................................................................................59
Tabelle 15: Demografisch hochgerechneter Stellenbedarf in den Jahren 2020 bzw. 2025.........63
Tabelle 16: Entwicklung der Versorgungsbezüge und dergleichen 2004 bis 2009,
in Mio. Euro...............................................................................................................66
Tabelle 17: Prognostizierte Entwicklung der Versorgungs-Steuer-Quote, in %..........................67
Tabelle 18: Gesetzgebungskompetenzen und Tarifzuständigkeiten für die Bediensteten
von Bund, Ländern und Kommunen.........................................................................69
Tabelle 19: Monatliches Grundgehalt A 12 in der jeweils erstmöglichen Stufe..........................70
Tabelle 20: Monatliche Grundvergütung der Beschäftigten in der Entgeltgruppe E 12,
in Euro .......................................................................................................................71
Tabelle 21: Ermittlung der Lehrveranstaltungstage....................................................................109
Tabelle 22: Vergleiche des Gebührenrahmens mit den festgesetzten Gebühren für
sieben Genehmigungen betreffend die Konditionierung und Zwischenlagerung von radioaktiven Reststoffen/Abfällen auch für Dritte im Zwischenlager
Nord (ZLN)..............................................................................................................125
Tabelle 23: Gewinnabführung an das Land nach Haushaltsjahren und liquide Mittel
der LPS, jeweils zum Ende des Jahres, in Euro......................................................128
Tabelle 24: Aufteilung der ZIP M-V-Mittel, in Mio. Euro.........................................................132

IX

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Tabelle 25: Verwaltungskosten GSA und LFI, in Tsd. Euro......................................................150
Tabelle 26: Verwaltungskosten des LFI und deren Anteil am ausgezahlten Fondskapital,
in Tsd. Euro .............................................................................................................151
Tabelle 27: Einnahmen der Stiftung aus wirtschaftlicher Tätigkeit...........................................159
Tabelle 28: Verteilung der Stellenanteile für allgemeine Verwaltungsaufgaben nach
Standorten und Fachbereichen................................................................................200
Tabelle 29: Steigerung der Antragszahlen und Widersprüche vom 1. Halbjahr zum
jeweiligen Vorjahr in Mecklenburg-Vorpommern, in % .......................................202
Tabelle 30: Anzahl der Anträge und Widersprüche in Mecklenburg-Vorpommern..................203
Tabelle 31: Mittelwerte der Altersstruktur nach Abteilungen....................................................204
Tabelle 32: Anzahl und Auslastung von Großgeräten in Krankenhäusern................................216
Tabelle 33: Anzahl der Großgeräte in Krankenhäusern am 31.12.2008....................................217
Tabelle 34: Prüfungsumfang in den einzelnen Förderbereichen................................................219
Tabelle 35: Flughäfen im betriebswirtschaftlichen Kennzahlenvergleich.................................235
Tabelle 36: Anzahl der Flugbewegungen und Passagiere .........................................................236
Tabelle 37: Bis November 2008 gegenüber dem LFI abgerechnete Einzelmaßnahmen
aus dem Programmteil Aufwertung........................................................................255

X

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Drucksache 5/3996

Abkürzungsverzeichnis
a. F.

alte Fassung

AfL

Amt für Landwirtschaft

AfO

Ausschuss für Organisationsfragen

ANBest

Allgemeine Nebenbestimmungen

ANBest-P

Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung

ANBest-P-Kosten

Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) - Anlage 4
zur VV Nr. 5.1 zu § 44 BHO; Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur
Projektförderung auf Kostenbasis

AöR

Anstalt des öffentlichen Rechts

BBL M-V

Betrieb für Bau und Liegenschaften Mecklenburg-Vorpommern

BCV

BioCon Valley GmbH

BEZ

Bundesergänzungszuweisungen

BEEG

Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes

BfH

Beauftragter für den Haushalt

BHO

Bundeshaushaltsordnung

BrSchG

Gesetz über den Brandschutz und die Technischen Hilfeleistungen durch die Feuerwehren für Mecklenburg-Vorpommern

BVFG

Bundesvertriebenengesetzes

EBM

Einheitlicher Bewertungsmaßstab – Abrechnungsgrundlage der ärztlichen Leistungen für
Kassenpatienten

EFRE

Europäischen Fonds für regionale Entwicklung

ES-Bau

Entscheidungsunterlage Bau

ESF

Europäischen Sozialfonds

EStG

Einkommensteuergesetzes

EW-Bau

Entwurfsunterlage Bau

EWN

Energiewerke Nord

FAG

Finanzausgleichsgesetz

FAG M-V

Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

FHöVPR M-V

Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Polizei und Rechtspflege des Landes Mecklenburg-Vorpommern

FHöVuRL M-V

Landesverordnung über die Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Polizei und
Rechtspflege des Landes Mecklenburg-Vorpommern

FoA/FoÄ

Forstamt/Forstämter

GA

Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur

GGO II

Gemeinsame Geschäftsordnung II; Richtlinien zum Erlass von Rechtsvorschriften und
weiteren Regelungen durch die Landesregierung Mecklenburg-Vorpommern

GoBS

Grundsätze ordnungsgemäßer, DV-gestützter Buchführungssysteme

GSA

Gesellschaft für Struktur- und Arbeitsmarktentwicklung mbH

XI

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

GVFG

Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz

HGB

Handelsgesetzbuch

HGr

Hauptgruppe

HKR

Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen

HOAI

Honorarordnung für Architekten und Ingenieure

HRL

Haushaltstechnische Richtlinien

HS

Hochschulen

HÜL

Haushaltsüberwachungsliste

i. H. v.

in Höhe von

IKS

Internes Kontrollsystem

i. S. d.

im Sinne des

i. V. m.

in Verbindung mit

JVA

Justizvollzugsanstalten

Kfz-RL M-V

Richtlinie über die Beschaffung, Betrieb und Aussonderung von Dienstkraftfahrzeugen in
der Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern

KLR

Kosten- und Leistungsrechnung

KVMV

Kassenärztliche Vereinigung Mecklenburg-Vorpommern

LAGuS

Landesamt für Gesundheit und Soziales

LAiV

Landesamt für innere Verwaltung Mecklenburg-Vorpommern

LFA

Länderfinanzausgleich

LFAErG M-V

Gesetz zur Errichtung der Landesforstanstalt (Landesforstanstaltserrichtungsgesetz)

LFI

Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern

LFoA

Landesforstanstalt

LHG M-V

Landeshochschulgesetzes

LHO

Landeshaushaltsordnung Mecklenburg-Vorpommern

LKHG M-V

Landeskrankenhausgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern

LOG M-V

Organisationsgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern (Landesorganisationsgesetz)

LPBK

Landesamt für Technik und Beschaffung der Polizei, Brand- und Katastrophenschutz

LPflegeG

Landespflegegesetz

LPS

Landesanstalt für Personendosimetrie und Strahlenschutzausbildung Mecklenburg-Vorpommern

LUNG

Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie

LWaG

Landeswassergesetz

MDK

Medizinischer Dienst der Krankenversicherung

MG

Maßnahmegruppe

NBest-Bau

Baufachliche Nebenbestimmungen, Anlage 4a zu VV zu § 44 LHO

OASE

Organisation für Arbeitsmarkt- und Strukturentwicklung

OGr

Obergruppe

OVG

Oberverwaltungsgericht

XII

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

RLBau M-V

Richtlinien für den Landesbau Mecklenburg-Vorpommern

SAP

Firmenbezeichnung und Bezeichnung für eine integrierte betriebswirtschaftliche Software (Systeme, Anwendungen und Produkte in der Datenverarbeitung)

SAP-Verfahren

Für die Kosten- und Leistungsrechnung eingesetztes IT-Verfahren

SB

Servicebereich

Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz

Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung

SchwHG

Schwangerschaftshilfegesetz

SFK

Vierteljährliche Kassenstatistik der Staatsfinanzen

SoBEZ

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (Bundesergänzungszuweisungen für die
neuen Länder gemäß § 11 Abs. 3 FAG)

StAUN/StÄUN

Staatliches Amt/staatliche Ämter für Umwelt und Natur

StBauFR

Richtlinien zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen
nach dem Baugesetzbuch und zur Förderung der städtebaulichen Denkmalpflege Mecklenburg-Vorpommern

StrlSchKostVO M-V Kostenverordnung für Amtshandlungen beim Vollzug der Strahlenschutzverordnung und
des Atomgesetzes
StrlSchV

Strahlenschutzverordnung

StrWG M-V

Straßen- und Wegegesetz Mecklenburg-Vorpommern

TV-H

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst des Landes Hessen

TV-L

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder

TVöD

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst

UKF

unterproportionale kommunale Finanzkraft

VE

Verpflichtungsermächtigung

Verf. M-V

Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern

VOL/A

Verdingungsordnung für Leistungen Teil A

VV

Verwaltungsvorschriften

VV-HS

Verwaltungsvorschrift zur Haushaltssystematik des Landes Mecklenburg-Vorpommern

VV/VV-K zu § 44
LHO

Verwaltungsvorschriften/Verwaltungsvorschriften für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften

VV-Kor

Verwaltungsvorschrift zur Bekämpfung von Korruption in der Landesverwaltung
Mecklenburg-Vorpommern

VwKostG M-V

Verwaltungskostengesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern

VwVfG M-V

Verwaltungsverfahrens-, Zustellungs- und Vollstreckungsgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern

WuFR

Richtlinien zur Förderung der städtebaulichen Weiterentwicklung großer Neubaugebiete
des Landes Mecklenburg-Vorpommern

ZBau

Baufachliche Ergänzungsbestimmungen, Anlage 4 zu VV zu § 44 LHO

ZFL

Zentrums für Recht und Wirtschaft des Luftverkehrs der Fachhochschule Trier

ZIP M-V

Zukunftsinvestionsprogramm Mecklenburg-Vorpommern

ZLN

Zwischenlager Nord

ZuInvG

Zukunftsinvestitionsgesetz
XIII

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Länderbezeichnungen
BB

Brandenburg

BW

Baden-Württemberg

BY

Bayern

HE

Hessen

MV

Mecklenburg-Vorpommern

NI

Niedersachsen

NW

Nordrhein-Westfalen

RP

Rheinland-Pfalz

SH

Schleswig-Holstein

SL

Saarland

SN

Sachsen

ST

Sachsen-Anhalt

TH

Thüringen

FO

Durchschnitt der Flächenländer Ost ohne MV (BB, SN, ST und TH)

FFW

Durchschnitt der finanzschwachen Flächenländer West (NI, RP, SL und SH)

D

Deutschland

XIV

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

I.
(1)

Drucksache 5/3996

Einleitung
Der Landesrechnungshof überwacht nach Art. 68 Abs. 3 und 4 Verf. M-V die Haus-

halts- und Wirtschaftsführung des Landes sowie der kommunalen Körperschaften und der übrigen landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des
Landes unterstehen. Er prüft die Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen
Verwaltung. Der Landesrechnungshof ist darüber hinaus auch für Stellen außerhalb der Landesverwaltung zuständig, soweit diese Landesmittel erhalten bzw. Landesvermögen oder Landesmittel verwalten. Der Landesrechnungshof legt seinen Jahresbericht gemäß Art. 67 Abs. 2 und
Art. 68 Abs. 5 Verf. M-V dem Landtag vor und unterrichtet gleichzeitig die Landesregierung.
(2)

Die im Landesfinanzbericht 2010 enthaltenen Bemerkungen zur Haushaltsrechnung ge-

mäß §§ 97 Abs. 2 und 114 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung (LHO) beziehen sich auf die gegenwärtig vorliegende Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht für die Jahre 2008 und 2009.
Dieser Bericht stellt somit die Grundlage für die Entlastung der Landesregierung für diese zwei
Haushaltsjahre dar.
Damit hat der Landesrechnungshof für das Haushaltsjahr 2009 erstmalig vor Ablauf eines Jahres seine Prüfungsergebnisse vorgelegt. Die Umsetzung dieses vom Landesrechnungshof schon
länger verfolgten Ziels, welches auch die Unterstützung des Landtages fand, gelang durch eine
gute Kooperation mit dem Finanzministerium. So wurden die Beiträge der Einzelpläne sukzessive bereits ab Mitte des Jahres zum Zwecke der Prüfung zur Verfügung gestellt und die
Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht für das Jahr 2009 (Kurzfassung) ging dem Landesrechnungshof vorab in Form der Kabinettsvorlage zu.
(3)

Die in diesem Bericht dargestellten weiteren Prüfungsergebnisse sind hingegen nicht auf

die Haushaltsjahre 2008 und 2009 beschränkt (§ 97 Abs. 3 LHO).
(4)

Der Umfang des Prüfungsstoffes und die Personalkapazität des Landesrechnungshofes

lassen es nicht zu, lückenlos zu prüfen. Von der Ermächtigung gemäß § 89 Abs. 2 LHO macht
der Landesrechnungshof Gebrauch und beschränkt die Prüfungen nach seinem Ermessen.
(5)

Der Verwaltung und sonstigen betroffenen Stellen wurde die Möglichkeit gegeben, zu

den dargestellten Prüfungsergebnissen Stellung zu nehmen. Soweit notwendig, werden die
Äußerungen der geprüften Stellen im Jahresbericht wiedergegeben.

1

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

II.

Drucksache 5/3996

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht der Jahre
2008 und 2009

1

Vorbemerkungen

(6)

Die Landesregierung hat durch das Finanzministerium dem Landtag über alle Ein-

nahmen und Ausgaben jährlich Rechnung zu legen (Art. 67 Abs. 1 Verf. M-V i. V. m. § 114
Abs. 1 LHO). Die Haushaltsrechnung ist mit einer Übersicht über das Vermögen und die
Schulden des Landes im nächsten Haushaltsjahr dem Landtag zur Entlastung vorzulegen.
(7)

Da der vorliegende Bericht sowohl die Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht

2008 als auch 2009 zugrunde legt, werden die Ergebnisse nachfolgend soweit möglich zusammengefasst und im Übrigen getrennt nach Haushaltsjahren dargestellt.
2

Bestätigungsvermerk nach § 97 LHO zur Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht für die Jahre 2008 und 2009

(8)

Die Haushaltsrechnungen und Vermögensübersichten enthalten alle Bestandteile, die

gemäß §§ 81 - 86 LHO zur Entlastung der Landesregierung erforderlich sind. Deren Prüfung
hat keine für die Entlastung der Landesregierung wesentlichen Abweichungen von Beträgen der
Rechnungen und der Bücher ergeben. Insgesamt ist für die Haushaltsjahre 2008 und 2009 trotz
nachstehend aufgeführter Mängel eine ordnungsgemäße Haushalts- und Wirtschaftsführung zu
testieren.
3

Stand der Entlastungsverfahren

(9)

Der Landtag erteilte der Landesregierung am 08.07.2010 die Entlastung für das Haus-

haltsjahr 2007.
Dem Landtag wurde die Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2008 (Kurzfassung) am
19.11.2009 (Drs. 5/2968)1 und die Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2009 (Kurzfassung) am 22.11.2010 (Drs. 5/3928) zur Entlastung vorgelegt.

1

Hierzu erfolgte eine „Ergänzung und Berichtigung“ mit Drs. 5/3953 vom 26.11.2010.
3

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

4

Haushaltsrechnung

4.1

Allgemeines

(10)

Die Kurzfassung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht wird den Abgeordne-

ten sowie der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt. Der Finanzausschuss des Landtages und
der Landesrechnungshof erhalten darüber hinaus das vollständige, detaillierte Zahlenwerk mit
der titelweisen Übersicht über Einnahmen und Ausgaben (Beiträge zur Haushaltsrechnung)
inkl. Anlagen.
Die Beiträge zur Haushaltsrechnung 2008 wurden dem Landesrechnungshof durch das Finanzministerium mit Schreiben vom 25.11.2009 übersandt. Die Beiträge zur Haushaltsrechnung
2009 lagen am 07.10.2010 für alle Einzelpläne vor.
4.2

Kassenmäßiger Abschluss

(11)

Die kassenmäßigen Jahresergebnisse gem. § 82 Nr. 1. c) LHO waren ausgeglichen. Die

in den Jahren 2008 und 2009 geleisteten Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben betrugen
rd. 7.300,1 Mio. Euro bzw. 7.299,1 Mio. Euro.
Die Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben überstiegen das fortgeschriebene Haushalts-Soll 2008 von
rd. 7.151 Mio. Euro um rd. 149,1 Mio. Euro. Für 2009 wurde das fortgeschriebene HaushaltsSoll 2009 von rd. 7.145,7 Mio. Euro um rd. 153,4 Mio. Euro überschritten.
Im Vergleich zum Vorjahr war damit 2008 eine Erhöhung der Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben
von rd. 168,4 Mio. Euro (2,4 %) festzustellen, während sich für 2009 mit rd. -1 Mio. Euro (0,01 %) nur sehr geringe Veränderungen zum Vorjahr ergaben.
(12)

Der Finanzierungssaldo aus bereinigten Einnahmen2 und Ausgaben3 belief sich für das

Haushaltsjahr 2008 auf rd. 316,2 Mio. Euro und für das Haushaltsjahr 2009 auf rd.
415,5 Mio. Euro. Wie die nachfolgende Abbildung verdeutlicht, fielen damit die Ergebnisse für
beide Jahre trotz verschlechterten wirtschaftlichen und finanziellen Umfelds, mit entsprechenden Effekten für Einnahmen und Ausgaben des Landeshaushaltes, deutlich besser aus, als
2

3

4

Bereinigte Einnahmen entsprechen den Gesamteinnahmen vermindert um die Einnahmen aus der Nettoneu verschuldung am Kreditmarkt, die Entnahme aus Fonds, Rücklagen und Stöcken, die Einnahmen aus Überschüssen und die haushaltstechnischen Verrechnungen.
Bereinigte Ausgaben entsprechen den Gesamtausgaben vermindert um die Ausgaben zur Schuldentilgung am
Kreditmarkt, die Zuführungen an Fonds, Rücklagen und Stöcke, die Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren und die haushaltstechnischen Verrechnungen.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

in der konjunkturellen Abschwungphase am Anfang dieses Jahrzehnts. Zurückzuführen ist dies
in erster Linie auf die bisher erfolgten Konsolidierungsmaßnahmen. Darüber hinaus hat sich der
Einbruch der Wirtschaftsleistung nicht in dem zu erwartenden Umfang in rückläufigen Einnahmen ausgewirkt.
Abbildung 1:

Finanzierungssaldo, 1998 bis 2009, in Mio. Euro
416

389

400

316

200
84

in Mio. Euro

0

-672

-503

-349

-387

-827

-906

-600

-362

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

-200

-400

-600

-800

-1000
2006

2007

2008

2009

Quelle: Finanzministerium, eigene Berechnungen.

4.3

Rechnungsmäßiger Abschluss

(13)

Das rechnungsmäßige Jahresergebnis 2008 (§ 83 LHO) weist einen Überschuss von

rd. 156,5 Mio. Euro aus. Dieser ergibt sich aus dem kassenmäßigen Jahresergebnis (0,00 Euro)
zuzüglich dem Unterschiedsbetrag zwischen den aus 2007 übernommenen Haushaltsresten einschließlich Entlastung durch Vorgriffe auf Ausgaben des Haushaltsjahres 2008 (rd. -16,5 Mio.
Euro) und den nach 2009 übertragenen Haushaltsresten einschließlich Vorgriffe auf Ausgaben
des Haushaltsjahres 2009 (rd. 172,9 Mio. Euro).
(14)

Das rechnungsmäßige Jahresergebnis 2009 weist einen Fehlbetrag von rd. 234,4 Mio.

Euro aus. Dieser ergibt sich aus dem kassenmäßigen Jahresergebnis (0,00 Euro) zuzüglich dem
Unterschiedsbetrag zwischen den aus 2008 übernommenen Haushaltsresten einschließlich
Entlastung durch Vorgriffe auf Ausgaben des Haushaltsjahres 2009 (rd. -172,9 Mio. Euro) und

5

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

den nach 2010 übertragenen Haushaltsresten einschließlich Vorgriffe auf Ausgaben des Haushaltsjahres 2010 (rd. -61,5 Mio. Euro).
4.4

Haushaltsreste

(15)

Aus dem Haushaltsjahr 2008 wurden Einnahmereste von rd. 658,6 Mio. Euro und Aus-

gabereste von rd. 485,7 Mio. Euro nach 2009 übertragen. Die Einnahmereste überstiegen die
Ausgabereste damit um rd. 172,9 Mio. Euro. Im Vergleich zum Vorjahr erhöhten sich die Einnahmereste um rd. 246,7 Euro und die Ausgabereste um rd. 90,2 Mio. Euro.
(16)

Aus dem Haushaltsjahr 2009 wurden Einnahmereste von rd. 610,4 Mio. Euro und Aus-

gabereste von rd. 671,9 Mio. Euro nach 2010 übertragen. Die Einnahmereste liegen damit annähernd auf Vorjahresniveau. Dagegen erhöhten sich die Ausgabereste zum Vorjahr um rd. 38 %
und überstiegen erstmals seit 2006 wieder die Einnahmereste.
Tabelle1:

Verteilung der Haushaltsreste in 2008 und 2009 auf die Einzelpläne, in Mio. Euro
2008

Epl.

Geschäftsbereich

Einnahmereste

Ausgabereste

Einnahmereste

Ausgabereste

01

Landtag

0,00

0,06

0,00

0,06

02

Landesrechnungshof

0,00

0,07

0,00

0,00

03

Ministerpräsident – Staatskanzlei

0,00

0,93

0,00

1,05

04

Innenministerium

0,02

11,10

0,05

21,47

05

Finanzministerium

0,00

0,00

0,00

0,00

06

Ministerium für Wirtschaft, Arbeit
und Tourismus

473,59

171,98

327,58

231,22

07

Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur

0,41

11,63

0,04

20,61

08

Ministerium für Landwirtschaft,
Umwelt und Verbraucherschutz

149,79

160,93

203,04

193,41

09

Justizministerium

0,56

0,50

0,57

0,40

10

Ministerium für Soziales und
Gesundheit

4,77

10,50

0,58

17,28

11

Allgemeine Finanzverwaltung

0,00

2,76

77,87

58,97

12

Hochbaumaßnahmen des
Landes

29,40

60,47

0,00

61,01

14

Landesverfassungsgericht

0,00

0,00

0,00

0,00

15

Ministerium für Verkehr, Bau und
Landesentwicklung

0,03

54,71

0,66

66,39

658,57

485,66

610,39

671,87

Summe:
Quelle: Finanzministerium, eigene Berechnungen.

6

2009

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

4.5

Über- und außerplanmäßige Ausgaben und Überschreitungen

(17)

Der Gesamtbetrag an über- und außerplanmäßigen Ausgaben, sonstigen Über-

schreitungen und Überschreitungen ohne Einwilligung der Finanzministerin betrug laut den
vorliegenden Haushaltsrechnungen 2008 rd. 32,3 Mio. Euro und 2009 rd. 72,6 Mio. Euro. Damit wurde das Niveau von 2007 (7,5 Mio. Euro) insbesondere im Haushaltsjahr 2009 deutlich
übertroffen und erreichte rd. 1 % des geplanten Ausgabevolumens.
(18)

Der überwiegende Teil entfiel dabei mit insgesamt rd. 20,7 Mio. Euro (2008) bzw.

rd. 72,4 Mio. Euro (2009) auf überplanmäßige Ausgaben gemäß § 37 Abs. 1 LHO, welche sich
aus Rechtsverpflichtungen ergaben. Die betragsmäßig bedeutendsten Fälle ergaben sich 2009
im Epl. 15 (32,9 Mio. Euro4), im Epl. 07 (rd. 10 Mio. Euro5) und im Epl. 10 (rd. 9 Mio. Euro6).
(19)

Bei 16 Fällen (rd. 11,55 Mio. Euro) im Jahr 2008 und sieben Fällen (rd. 0,18 Mio. Euro)

im Jahr 2009 handelte es sich um Haushaltsüberschreitungen ohne die gesetzlich erforderliche
Einwilligung des Finanzministeriums. Bei korrekter Mittelbewirtschaftung hätte davon in 14
(2008) bzw. in allen sieben Fällen (2009) nach Einschätzung des Finanzministeriums die
Ermächtigung zur Leistung von Mehrausgaben bestanden, da es sich um eine sonstige Überschreitungen handelt.7
(20)

4

5
6

7

Für beide Haushaltsjahre ergibt sich das aus der Tabelle 2 ersichtliche Gesamtbild:

Überplanmäßige Ausgabe von 32.896.934,45 Euro beim Titel 1504 681.01 MG 01 „Erstattung von
Wohngeld an die Bewilligungsstellen“.
Überplanmäßige Ausgabe von 9.984.200,00 Euro beim Titel 0756 428.01 „Entgelte Arbeitnehmer“.
Überplanmäßige Ausgabe von 8.994.443,00 Euro beim Titel 1005 633.65 MG 65 „Zuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände – Sozialhilfe -“.
Um eine sonstige Überschreitung handelt es sich, wenn unter Annahme einer korrekten Mittelbewirtschaf tung eine Ermächtigung zur Leistung der Mehrausgabe bestanden hätte. Dies ist bspw. dann gegeben, wenn
Mehrausgaben aufgrund von Titelverwechslungen oder infolge unrichtiger Restebildung geleistet worden
sind.
7

Drucksache 5/3996
Tabelle 2:
Epl.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Überschreitungen mit und ohne Einwilligung nach § 37 Abs. 1 LHO, 2008 und 2009
Geschäftsbereich

Mit Einwilligung

Ohne Einwilligung

Sonstige Überschreitungen

Gesamt je Epl.

Fallzahl/Gesamtbetrag in Euro
Haushaltsjahr 2008
04

Innenministerium

-

0,00

-

0,00

2

93.575,74

2

93.575,74

06

Ministerium für Wirtschaft,
Arbeit und Tourismus

-

0,00

-

0,00

2

10.201.610,90

2

10.201.610,90

07

Ministerium für Bildung,
Wissenschaft und Kultur

2

4.256.779,05

-

0,00

5

1.156.592,46

7

5.413.371,51

08

Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz

-

0,00

1

14.894,43

1

78,05

2

14.972,48

09

Justizministerium

1

6.145.226,82

-

0,00

-

0,00

1

6.145.226,82

10

Ministerium für Soziales und
Gesundheit

1

7.123.658,00

1

0,80

1

8.379,45

3

7.132.038,25

11

Allgemeine Finanzverwaltung

1

3.220.944,00

-

0,00

1

5.702,04

2

3.226.646,04

15

Ministerium für Verkehr, Bau
und Landesentwicklung

-

0,00

-

0,00

2

65.602,26

2

65.602,26

Gesamt

5

20.746.607,87

2

14.895,23 14

11.531.540,90 21

32.293.044,00

04

Innenministerium

-

07

Ministerium für Bildung,
Wissenschaft und Kultur

2

09

Justizministerium

10

Ministerium für Soziales und
Gesundheit
Allgemeine Finanzverwaltung
Ministerium für Verkehr, Bau
und Landesentwicklung

11
15

Gesamt

Haushaltsjahr 2009
0,00 0,00

3

6.819,69

3

6.819,69

2

142.217,61

4

15.211.698,04

-

0,00

1

3.979.619,53

1

12.027,65

3

13.005.729,97

1

17.962,69

2

7.487.411,60

-

0,00

1

32.896.934,45

179.027,64 14

72.588.213,28

15.069.480,43

-

0,00

1

3.979.619,53

-

0,00

2

12.993.702,32

-

0,00

1

7.469.448,91

-

0,00

1

32.896.934,45

-

0,00

7

72.409.185,64

-

0,00

7

Quelle: Finanzministerium, eigene Berechnungen.

(21)

In einigen Fällen ist die Zuordnung als sonstige Überschreitung für den Landesrech-

nungshof schwer nachzuvollziehen. Beispielsweise werden sowohl für das Haushaltsjahr 2008
als auch 2009 Überschreitungen der Ausgabeermächtigungen mit nicht rechtzeitig gestellten
Anträgen auf Verstärkungsmittel8 begründet oder auf eine fehlerhafte Haushaltsplanung bzw.
-ermächtigung9 verwiesen.
Weiterhin waren Begründungen für sonstige Überschreitungen nicht immer nachvollziehbar
oder fehlerhaft.10

8
9
10

8

Haushaltsjahr 2008: 0406 453.63 MG 63; 0701 527.61. Haushaltsjahr 2009: 0406 453.63 MG 63.
Haushaltsjahr 2008 und 2009: 1016 671.02.
Haushaltsrechnung 2008: sonstige Überschreitung von 80.800,00 Euro beim Titel 0770 685.20 MG 01; sonstige Überschreitung von 250.804,77 Euro bei den Titeln 0776 682.01 und 0770 919.01. Haushaltsrechnung
2009: Sonstige Überschreitung von 5.734,79 Euro beim Titel 0405 883.03 MG 01.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(22)

Daneben wären für das Haushaltsjahr 2008 zwei11 und für Haushaltsjahr 2009 drei12 wei-

tere Überschreitungen im Einzelplan 07 von insgesamt 210.566,60 Euro bzw. 988.315,00 Euro
in den jeweiligen Haushaltsrechnungen auszuweisen gewesen. Diese Überschreitungen beruhten auf Mehrausgaben für Nutzungsentgelte an den BBL M-V, welche nicht durch entsprechende Mehreinnahmen beim korrespondierenden Einnahmetitel im Einzelplan 12 gedeckt
waren. Seitens des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung wurde es versäumt,
Verstärkungsmittel zu beantragen.
(23)

Das Finanzministerium willigte darüber hinaus in Mehrausgaben gem. § 8 i. V. m. § 37

Abs. 2 LHO von rd. 7,0 (2008) bzw. 2,5 Mio. Euro (2009) ein, welche durch zusätzliche Einnahmen von Stellen außerhalb der Landesverwaltung in gleicher Höhe gedeckt waren.
4.6

Verpflichtungsermächtigungen

(24)

Maßnahmen, die das Land zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren ver-

pflichten können, sind gemäß § 38 LHO nur zulässig, wenn der Haushaltsplan dazu ermächtigt.
Ausnahmen kann das Finanzministerium unter Nutzung des Notbewilligungsrechts (§ 38 Abs. 1
S. 2 LHO) zulassen, wenn es sich um einzugehende Verpflichtungen für unvorhergesehene und
unabweisbare

Maßnahmen

handelt

(über-

und

außerplanmäßige

Verpflichtungser-

mächtigungen).
Tabelle 3:

Verpflichtungsermächtigungen, 2000 bis 2009, in Mio. Euro
Verfügbare VE

Eingegangene VE

davon:
insgesamt

veranschlagte
VE

davon:

zusätzliche VE

Übertragene VE
aus Vorjahren

Insgesamt

Überschreitungen

2000

1.545,70

1.522,90

22,80

0,00

861,00

6,40

2001

1.765,40

1.749,10

16,30

0,00

734,40

0,60

2002

1.586,00

1.533,40

52,60

0,00

804,40

7,60

2003

1.426,70

1.343,50

49,60

33,60

835,10

0,00

2004

1.826,50

1.802,80

23,70

0,00

694,40

0,50

2005

1.137,40

986,90

44,70

105,80

692,80

1,10

2006

1.456,30

1.462,20

-5,90

0,00

649,50

8,60

2007

1.251,00

1.251,00

0,00

0,00

549,40

0,00

2008

1.351,11

1.339,96

11,16

0,00

599,17

0,23

2009

1.472,16

1.107,42

364,20

0,54

749,71

1,59

Quelle: Finanzministerium, eigene Berechnungen.

11
12

Titel 0701 682.02 MG 02; 0719 518.08.
Haushaltsjahr 2009: 0701 682.02 MG 02; 0701 518.08; 0719 518.08.
9

Drucksache 5/3996

(25)

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Die Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen für das Haushaltsjahr 2008 be-

trugen rd. 1.340,0 Mio. Euro. Die Verpflichtungsermächtigungen wurde in Folge der Anpassung an die endgültig festgestellten Rahmenpläne für die Gemeinschaftsaufgaben „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ und „Verbesserung der Agrarstruktur und des
Küstenschutzes“ (§ 18 Abs. 1 HG 2008/2009) um rd. 11,2 Mio. Euro auf insgesamt
rd. 1.351,1 Mio. Euro erhöht. Davon wurden im Haushaltsjahr 2008 Ermächtigungen von
rd. 44 % (rd. 599,2 Mio. Euro) in Anspruch genommen (vgl. Tabelle 1).
Im Haushaltsjahr 2008 wurde eine außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz von
0,21 Mio. Euro bewilligt.
In Folge von Zu- und Abgängen im Haushaltsjahr 2008 (saldiert rd. -23,7 Mio. Euro) reduzierten sich die Verpflichtungen des Landes zum 31.12.2008 auf insgesamt rd. 1.500,7 Mio.
Euro.
(26)

Für das Haushaltsjahr 2009 betrugen die Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflich-

tungen rd. 1.107,4 Mio. Euro, welche um rd. 365 Mio. Euro für Zwecke der Komplementärfinanzierung (§ 17 Abs. 1 HG 2008/2009; rd. 186,9 Mio. Euro), zur Umsetzung von EU-Fonds finanzierten Maßnahmen (§ 17 Abs. 2 HG 2008/2009; rd. 106,4 Mio. Euro) sowie durch Anpassungen an die endgültig festgestellten Rahmenpläne für die Gemeinschaftsaufgaben (§ 18
Abs. 1 HG 2008/2009; rd. 70,8 Mio. Euro) erhöht worden sind. Gleichzeitig gelten im Einzelplan 12 aus dem Vorjahr nicht in Anspruch genommene Verpflichtungsermächtigungen von
rd. 0,5 Mio. Euro fort (§ 15 Abs. 3 HG 2008/2009).
Die Gesamtermächtigung von rd. 1.472,2 Mio. Euro wurde zu rd. 51 % (rd. 749,71 Mio. Euro)
in Anspruch genommen (vgl. Tabelle 3). Davon wurden rd. 1,6 Mio. Euro zum Eingehen außerplanmäßiger Verpflichtungen im Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz (rd. 0,4 Mio. Euro) sowie im Geschäftsbereich des Justizministeriums (rd. 1,2 Mio. Euro) verwendet.
Im Vorjahresvergleich erhöhten sich die Verpflichtungen des Landes zum 31.12.2009 in Folge
von Zu- und Abgängen (saldiert rd. 139,5 Mio. Euro)auf insgesamt rd. 1.590,6 Mio. Euro.
(27)

Die Haushaltsrechnungen weisen jeweils Endbestände an Verpflichtungen des Landes in

künftigen Jahren für 2007 bzw. 2008 aus, die nicht mit den jeweils vorjährigen Darstellungen
übereinstimmen. Während die Haushaltsrechnung 2008 den Endbestand 2007 der Verpflichtun10

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

gen des Landes in künftigen Jahren (2008 - 2011) mit rd. 1.524,3 Mio. Euro beziffert, betrug
dieser lt. Haushaltsrechnung 2007 rd. 1.491,1 Mio. Euro. Die Abweichung um rd. 33,3 Mio.
Euro resultiert aus Berichtigungen im Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit
und Tourismus (abzgl. 41,4 Mio. Euro), des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz (abzgl. 7,1 Mio. Euro) und des Ministeriums für Soziales und Gesundheit (zzgl.
81,5 Mio. Euro) aufgrund von Änderungen bzw. nachträglichen Erfassungen aus Vorjahren.
Auch in der Haushaltsrechnung 2009 wird ein um rd. 49,6 Mio. Euro geringerer Bestand an
Verpflichtungsermächtigungen gegenüber der Haushaltsrechnung 2008 ausgewiesen. Die
Abweichung resultiert auch hier aus Berichtigungen im Geschäftsbereich des Ministeriums für
Wirtschaft, Arbeit und Tourismus aufgrund von Änderungen bzw. nachträglichen Erfassungen
aus Vorjahren. Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass die Berichtigungen im Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus nunmehr abgeschlossen sind.
4.7

Globale Minderausgaben

(28)

Die Veranschlagung von globalen Minderausgaben ist ein Instrument der Haushaltspra-

xis, das im Spannungsverhältnis zum Fälligkeitsprinzip (§ 11 Abs. 2 LHO) steht, da nur voraussichtlich fällige, also auch kassenwirksame Ausgaben veranschlagt werden dürfen. Allerdings
erfolgt im Haushaltsvollzug erfahrungsgemäß kein vollständiger Mittelabfluss, es verbleibt ein
so genannter „Bodensatz“ an Minderausgaben. Da die betreffenden Titel im Voraus nicht prognostizierbar sind, ist eine Veranschlagung von globalen Minderausgaben im Rahmen des
Bodensatzes von ca. 1 bis 2 % der veranschlagten Ausgaben nicht zu beanstanden.
(29)

Für die Haushaltsjahr 2008 und 2009 waren globale Minderausgaben zum Ausgleich

dringlicher Mehrbedarfe von jeweils 3,0 Mio. Euro, für sächliche Verwaltungsausgaben von jeweils

5,0 Mio. Euro sowie für die „Globale Personalminderausgabe“

von

jeweils

27,0 Mio. Euro veranschlagt. Zusätzlich war für 2009 eine globale Minderausgabe von 6,5 Mio.
Euro für vorgesehene Eingriffe in Leistungsgesetze in den Haushaltsplan eingestellt. Die insgesamt 35,0 bzw. 41,5 Mio. Euro entsprachen rd. 0,38 % bzw. 0,58 % der für 2008 und 2009 veranschlagten Ausgaben.
Die Globalen Minderausgaben wurden erbracht und entsprechend in den vorliegenden Haushaltsrechnungen für 2008 und 2009 nachgewiesen.

11

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Allerdings wurde die Globale Minderausgabe (Eingriffe in Leistungsgesetze)13 teilweise nicht
durch die beabsichtigten „Eingriffe“ des Landesgesetzgebers untersetzt, da der von der Landesregierung eingebrachte Gesetzentwurf zur Gewährung von Landesblindengeld (Drs. 5/1769) im
Rahmen des parlamentarischen Verfahrens geändert wurde. Im Ergebnis wurde von einer
fehlenden Untersetzung der globalen Minderausgabe in Höhe von berechneten 2,36 Mio. Euro
ausgegangen. Dieser Betrag wurde durch verminderte Inanspruchnahme gesetzlicher Leistungen beim Beitrag für die gesetzliche Unfallversicherung und Landesblindengeld erbracht.
Aus Sicht des Landesrechnungshofes ist es bedauerlich, dass somit die ursprüngliche Zielsetzung nicht erreicht wurde, die Globale Minderausgabe durch gesetzliche, leistungsreduzierende
Eingriffe zu untersetzen, die dauerhaft zum Abbau des strukturellen Konsolidierungsbedarfs
beitragen. Der Verweis auf verringerte Inanspruchnahmen kann diesem Anspruch nicht genügen, da diese Minderausgaben auch ohne Aktivitäten des Gesetzgebers angefallen wären.
4.8

Hinweise für die künftige Veranschlagung

(30)

Die Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Polizei und Rechtspflege (Kapi-

tel 0411) erprobt die Aufstellung und Bewirtschaftung eines leistungsbezogenen Haushalts
(Produkthaushalt) gemäß § 7a LHO. Aus Sicht des Landesrechnungshofes folgt aus der Intention, mit dem Produkthaushalt für die Fachhochschule ein eigenverantwortlich zu bewirtschaftendes Budget festzulegen, dass der Produkthaushalt zu einem in sich geschlossenen System erklärt wird. Dementsprechend wäre der ausgebrachte Kapitelvermerk „Das Finanzbudget
legt die kamerale Ausgabenermächtigung fest“14 so zu interpretieren, dass das Finanzbudget des
im Kapitel 0411 veranschlagten Produkthaushaltes grundsätzlich nicht überschritten werden
darf.
In den Haushaltsjahren 2008 und 2009 wurden allerdings mit Verweis auf § 7 HG 2008/2009
kapitelübergreifende Deckungsfähigkeiten innerhalb des Einzelplans genutzt. Erhöhungen der
Ausgabeermächtigungen von Kapitel 0411 wurden zu Lasten des Kapitels 040115 vorgenommen
bzw. Mehrausgaben durch Minderausgaben im Kapitel 040616 gedeckt. Aus Sicht des Landes13
14
15

16

12

Veranschlagt im Haushaltsplan 2009 unter 1111 972.01.
Vgl. Kapitelvermerk (7) zu Kapitel 0411.
In 2008 wurden Erhöhungen der Ausgabeermächtigungen bei den Titeln 0411 514.08 MG 01 und 0411
518.03 MG 01 zu Lasten der Titel 0401 511.11 MG 58 und 0401 533.02 vorgenommen. In 2009 erfolgte dies
beim Titel 0411 518.03 MG 01 zu Lasten des Titels 0401 511.11 MG 58.
Mehrausgaben bei den Titeln 0411 422.03, 0411 422.05 und 0411 428.01 wurden durch Minderausgaben bei
Titel 0406 422.01 gedeckt.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

rechnungshofes ist bei der kommenden Haushaltsaufstellung klarzustellen, ob dies dem Ziel des
Produkthaushaltes, die Eigenverantwortung für die Ressourcenbewirtschaftung zu stärken, entspricht.
(31)

Mit dem Grundsatz der Haushaltsklarheit und -wahrheit schwer in Einklang zu bringen

ist die teilweise kaum nachvollziehbare Nutzung von Deckungsfähigkeiten. Problematisch erscheint insbesondere, wenn Mehreinnahmen, für die der Haushaltsplan eine direkte Kopplung
zu einem Ausgabetitel vorsieht, zur Deckung anderer Ausgaben verwendet werden. Dies gilt
auch dann, wenn die Ausgabetitel innerhalb von Maßnahmegruppen veranschlagt und für deckungsfähig erklärt wurden.17
Der Landesrechnungshof empfiehlt, Haushaltsvermerke zukünftig in eine Rangfolge zueinander
zu bringen und so aufeinander abzustimmen, dass eine zweckentsprechende Verwendung von
Einnahmen zweifelsfrei gewährleistet ist. So könnten z. B. innerhalb von Maßnahmegruppen
die zweckgebundenen Ausgaben von der gegenseitigen Deckungsfähigkeit ausgenommen
werden.
5

Vermögensübersicht

5.1

Entwicklung des Vermögens

(32)

Das Liegenschaftsvermögen des Landes wird getrennt nach Grundvermögen in Eigen-

verwaltung der Ressorts und nach dem BBL-Sondervermögen mit seinem Flächenmaß erfasst.
Im Ergebnis der gemeinsamen Bemühungen von Landesrechnungshof und Finanzministerium,
die Aussagekraft der Vermögensübersicht zu erhöhen, wird bei der Ausweisung des Liegenschaftsvermögens erstmalig für das Haushaltsjahr 2009 zudem zwischen bebauten und unbebauten Liegenschaften unterschieden.

17

Im Haushaltsjahr 2008 wurden bspw. zweckgebundene Mehreinnahmen (0607 282.01) zur Deckung von
Mehrausgaben bei nicht mit dem Einnahmetitel korrespondierenden Ausgaben (0607 682.11 MG 01 und
0607 883.11 MG 01) herangezogen.
13

Drucksache 5/3996
Tabelle 4

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Vermögensübersicht 2007 bis 2009
Stand Ende 2007 Saldierte Zuund Abgänge
2008

Entwick- Stand Ende 2008 saldierte Zuund Abgänge
lung
2009

Entwicklung

Stand Ende
2009

Liegenschaftsvermögen in m²
Grundvermögen in
Eigenverwaltung der
Ressorts

1.553.753.092

8.923.466

0,57%

1.562.676.558
1.580.351.263¹

22.146.989

1,42%

1.602.498.252

-

15.766.797

239.465

1,52%

16.006.262

-

-

1.564.584.466

21.907.524

1,40%

1.586.491.990

17.738.125

420.771

2,37%

18.158.896

-559.354

-3,08%

17.599.542

davon bebaute
Liegenschaften

-

-

-

8.285.189

-666.011

-8,04%

7.619.178

davon unbebaute
Liegenschaften

-

-

-

9.873.707

106.657

1,08%

9.980.364

1.571.491.217

9.344.237

0,59%

21.587.635

1,35%

1.620.097.794

davon bebaute
Liegenschaften

-

-

davon unbebaute
Liegenschaften
BBL-Sondervermögen

-

Gesamt

1.580.835.454
1.598.510.159¹

Kapitalvermögen in Euro
Darlehensforderungen

1.932.619.928,84² -46.352.617,07

-2,40% 1.886.267.311,77
1.883.698.196,36¹

Rücklagen

290.162.961,26 207.764.336,02

71,60%

Sondervermögen

787.222.367,50 58.434.467,01

7,42%

Reinvermögen der
Landesbetriebe
Beteiligungen (unmittelbare)

89.107.939,25

Gesamt

311.897,86
827.099,56

3.103.223.029,61 220.985.183,38

7,59%
0,93%

-2,45% 1.837.572.968,38
86,82%

930.213.563,21

20.674.113,76

2,41%

877.583.410,72

4.372.335,95²

436.858,47

9,99%

4.809.194,42

89.935.038,81

-17.537.053,98

-19,50%

72.397.984,83

845.656.834,51
856.909.296,96¹

4.109.832,76²

-46.125.227,98

497.927.297,28 432.286.265,93

4.421.730,62

7,12% 3.324.208.212,99
3.332.842.165,362 389.734.956,20

11,72% 3.722.577.121,56

¹ Stand Ende Haushaltsjahr 2008 mit der Vermögensübersicht 2009 gegenüber dem Stand der Vermögensübersicht 2008 korrigiert.
² Stand Ende Haushaltsjahr 2007 mit der Vermögensübersicht 2008 gegenüber dem Stand der Vermögensübersicht 2007 korrigiert.
Quelle: Finanzministerium, eigene Berechnungen.

(33)

Das Liegenschaftsvermögen wird für Ende 2008 mit rd. 1.580,8 Mio. m² ausgewiesen.

Gegenüber dem Haushaltsjahr 2007 stellt dies im Saldo aus Zu- und Abgängen eine Erhöhung
um rd. 9,3 Mio. m² dar.
(34)

In der Kurzfassung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2009 ist das

Liegenschaftsvermögen zum Stand Ende 2008 mit rd. 1.598,5 Mio. m² angegeben. Gegenüber
dem in der Vermögensübersicht 2008 ausgewiesenen Endbestand 2008 stellt dies eine
Erhöhung um rd. 17,7 Mio. m² dar, welche auf einer Bereinigung der Datenbestände und Neuvermessung im Bereich des Grundvermögens in Eigenverwaltung der Ressorts beruhen soll.
Unter Berücksichtigung des bereinigten Endbestandes 2008 erhöhte sich das Liegenschaftsver-

14

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

mögen des Landes in 2009 saldiert um rd. 21,6 Mio. m², wobei insbesondere Zuwächse an unbebauten Liegenschaften zu verzeichnen sind.
(35)

Das Kapitalvermögen des Landes belief sich zum Ende des Haushaltsjahres 2008 auf

rd. 3.324,2 Mio. Euro und zum Ende des Haushaltsjahres 2009 auf rd. 3.722,6 Mio. Euro. Die
Erhöhungen gegenüber dem jeweiligen Vorjahr um rd. 221 Mio. Euro bzw. rd. 389,7 Mio. Euro
resultierten überwiegend aus der Entwicklung der Rücklagen.
Allein der Ausgleichsrücklage wurden saldiert rd. 184,3 Mio. Euro (2008) und rd. 366,3 Mio.
Euro (2009) zugeführt. Zum Ende des Jahres 2009 betrug die Ausgleichsrücklage damit
rd. 731,3 Mio. Euro. Darüber hinaus wurde 2009 auch die Bürgschaftssicherungs- und
Schuldendienstrücklage um 60 Mio. Euro erhöht und verfügt zum Ende des Jahres 2009 über
einen Bestand in Höhe von rd. 114,9 Mio. Euro. Diese Aufstockung der Rücklage war aus Sicht
des Landesrechnungshofes im Hinblick auf die im Zusammenhang mit den Bürgschaften im
Bereich des Schiffbaus übernommenen Klumpenrisiken, welche zudem konjunkturabhängigen
Schwankungen unterliegen, notwendig.
Abbildung 2:

Entwicklung der Rücklagen jeweils zum Jahresende, 2005 bis 2009 in Mio. Euro

1.000
900
800

in Mio. Euro

700
600
500

930

Rücklage Arbeitszeitkonten
Rücklage für Besoldungs- und Tarifanpassungen
Rücklage kommunaler
Finanzausgleich
Hochschulrücklage
Ausgleichsrücklage
Bürgschaftssicherungsund Schuldendienstrücklage

498

400
290

300
200
100

158
94

0
2005

2006

2007

2008

2009

Quelle: Finanzministerium, eigene Berechnungen.

(36)

Der Landesrechnungshof erachtet die erfolgten Zuführungen rückblickend als richtige

Entscheidung. Gleichzeitig ist der Rücklagenbestand regelmäßig im Hinblick auf die aktuellen
Entwicklungen zu überprüfen. In diesem Zusammenhang empfiehlt der Landesrechnungshof,

15

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

die Ausgleichsrücklage auf ein Volumen zu bemessen, welches adäquat zu den finanziellen
Effekten konjunktureller Abschwung- bzw. Rezessionsphasen ist. Maßstab sollte hierbei der
Teil der Defizite für das Land sein, der in der Vergangenheit konjunkturell begründet war. 18
Darüber hinaus empfiehlt der Landesrechnungshof, nach entsprechender Ergänzung des Haushaltsgesetzes (§ 2 Abs. 9 HG), Überschüsse auch zur Reduzierung der impliziten Verschuldung
einzusetzen. Neben der Tilgung von Kreditmarktschulden sollten etwaige Überschüsse des
Landeshaushaltes auch dem Sondervermögen „Versorgungsfonds des Landes Mecklenburg-Vorpommern“ zugeführt werden, um die Vorsorge für bestehende rechtliche Pensionsverpflichtungen und künftig steigende Pensionslasten zu verbessern.
(37)

Der Bestand an Darlehensforderungen im Rahmen der Kriegsopferfürsorge sowie des

Opferentschädigungsgesetzes (Epl. 10) werden in der Vermögensübersicht ohne Berücksichtigung des jeweiligen Bundesteils ausgewiesen. Begründet wird dies damit, dass nur das mit
Landesmitteln finanzierte Vermögen abzubilden sei. Bei den Bundesanteilen handele es lediglich um „Erstattungssummen“ und nicht um Vermögen des Landes.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes sind die Bundeszuweisungen mit der Vereinnahmung im Landeshaushalt dem Land zuzurechnen. Im Übrigen verweist der Landesrechnungshof
darauf, dass an anderer Stelle der Vermögensübersicht Darlehensforderungen mit dem Bundesanteil ausgewiesen werden.19 Das Finanzministerium sagte zu, die Darstellung zu überprüfen.
(38)

Im Geschäftsbereich des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung

(Epl. 15) betragen die in der Vermögensübersicht dargestellten Zugänge an Darlehensforderungen für Wohnraumförderung20 in 2008 rd. 3,4 Mio. Euro bzw. in 2009 rd. 4,2 Mio.
Euro weniger, als hierfür Ausgaben in der Haushaltsrechnung21 nachgewiesen worden sind. Zu-

18

19

20

21

16

Nach den Berechnungen des RWI lag der konjunkturelle Effekt für Mecklenburg-Vorpommern in den Jahren
2001 bis 2008 zwischen -55 bis +172 Mio. Euro, eine Aktualisierung für 2009 erfolgt gegenwärtig.
Vgl. Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (2010): Ermittlung der Konjunkturkomponenten für die Länderhaushalte zur Umsetzung der in der Föderalismuskommission II vereinbarten
Verschuldungsbegrenzung, Tabelle 1 der Kurzfassung.
Bspw. aus Kompensationszahlungen des Bundes finanzierte Wohnraumdarlehensprogramme (Kapitel 1504
MG 01).
Haushaltsjahr 2008 Darlehen für Baumaßnahmen 1991/92; Aufwendungsdarlehen im 2. Förderungsweg
1993, 1995 und 1996; Aufwendungs- und Baudarlehen im 3. Förderungsweg 1993, 1994, 1995 und 1996;
Förderung von ETM im Rahmen einer erhöhten Wohnungsbauförderung 1993; Förderung von Maßnahmen
des Siedlungswesens 1993; Aufwendungs- und Baudarlehen 1997 bis 2007; Landeshilfen für unverschuldet
in Not geratene Familien; Sanierung von Plattenbauten sowie Modernisierungsdarlehen zur Schaffung von
betreuten Altenwohnungen; Haushaltsjahr 2009: zusätzlich Aufwendungs- und Baudarlehen 2008 und 2009.
Vgl. Kapitel 1504 MG 01.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

dem werden Abgänge an Darlehensforderungen mit einem gegenüber der Haushaltsrechnung22
um 54.196,90 (2008) bzw. 152.413,69 Euro (2009) höheren Wert dargestellt. Plausible Erklärung konnten im Rahmen der Prüfung nicht geben werden. Der Landesrechnungshof empfiehlt
dem Landtag, sich vom Ministerium die Gründe für die Abweichungen darlegen zu lassen.
(39)

Der Bestand der Sondervermögen wird in der Vermögensübersicht für das Haushaltsjahr

2008 und 2009 zu niedrig ausgewiesen. Geschuldet ist dies der Reduzierung des Darlehensforderungsbestandes des Landwirtschaftssondervermögens im Haushaltsjahr 2008 um rd.
0,7 Mio. Euro für Erlasse aus Vorjahren, welche bereits in den Haushaltsrechnungen 2001 bis
2006 berücksichtigt worden sind. Eine Bereinigung soll mit der Vermögensübersicht für das
Haushaltsjahr 2010 erfolgen.
(40)

Bei den Sondervermögen „Künstlerhaus Lukas Ahrenshoop“ sowie „Wohnraum-

förderung Mecklenburg-Vorpommern“ sind die Bestandsveränderungen anhand der zugehörigen Übersichten zu den Einnahmen und Ausgaben aufgrund der fehlenden Untergliederung
nicht nachvollziehbar. Obwohl § 85 Abs. 1 Nr. 2 LHO keine explizite Untergliederung der Einnahmen und Ausgaben fordert, sieht es der Landesrechnungshof aus Transparenzgründen sowie
für die Prüfbarkeit als erforderlich an. Im Übrigen verweist der Landesrechnungshof darauf,
dass bei anderen Sondervermögen eine detaillierte Darstellung der Einnahmen und Ausgaben
i. d. R. in Anlehnung an den Gruppierungsplan erfolgt.
5.2

Entwicklung der Schulden

(41)

Ende 2008 betrugen die fundierten Schulden rd. 9.915,6 Mio. Euro. Gegenüber dem

Vorjahr stellt dies eine Reduzierung um rd. 158,0 Mio. Euro dar (vgl. Tabelle 3). Zwischen
2007 und 2008 verlor das Land Mecklenburg-Vorpommern 15.326 Einwohner (rd. 0,9 %) seiner Bevölkerung. Gleichzeitig sank die Pro-Kopf-Verschuldung auf 5.927 Euro.
(42)

Im Jahr 2009 sind die fundierten Kreditmarktschulden des Landes um rd. 10 Mio. Euro

auf rd. 9.905 Mio. Euro weiter gesunken (vgl. Tabelle 5). Da der Abbau der fundierten
Schulden (- 0,1 %) geringer ausfiel als der Rückgang in der Bevölkerungszahl (- 0,8 % bzw.
- 13.104 Einwohnern), erhöhte sich der Pro-Kopf-Schuldenstand Mecklenburg-Vorpommerns
im Vergleich zum Vorjahr um 52 Euro auf 5.979 Euro.

22

Vgl. Titel 1504 182.02.
17

Drucksache 5/3996
Tabelle 5:

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Schuldenübersicht 2007 bis 2009, in Euro
Saldierte Zuund Abgänge
2008
10.073.538.580
-157.962.503

Stand Ende 2007

Fundierte Schulden
Sonstige Schulden

-1,57%

saldierte Zuund Abgänge
2009
9.915.576.077
-10.350.777

Stand Ende
2008

Entwicklung

Stand Ende 2009

-0,10%

9.905.225.300

-79.500.000

-100,00%

0

0

-

0

Gesamt
10.153.038.580
-237.462.503
Quelle: Finanzministerium, eigene Berechnungen.

-2,39%

9.915.576.077

-10.350.777

-0,10%

9.905.225.300

(43)

79.500.000

Entwicklung

In Bezug auf den Schuldenstand23 je Einwohner konnte sich Mecklenburg-Vorpommern

in den Jahren 2008 und 2009 in etwa auf dem Niveau von 2007 stabilisieren, während die Quote bei den Vergleichsländern West in den letzten beiden Jahren deutlich anstieg und in den ostdeutschen Flächenländern leicht zurückging. Somit hat Mecklenburg-Vorpommern seinen Abstand zum Benchmark der finanzschwachen, westdeutschen Flächenländer (FFW) weiter ausbauen können, während sich dieser im Vergleich zum Durchschnittswert der ostdeutschen Flächenländer (FO) etwas vergrößert hat (vgl. Abbildung 3).
Abbildung 3:

Kreditmarktschulden zum 31.12. im Ländervergleich24, 1991 bis 2009, in Euro je EW

7.000

in Euro je EW

6.000
5.000
4.000
3.000
MV
FFW
FO

2.000
1.000
0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 5; eigene Berechnungen.

Allerdings relativiert sich das Bild, wenn man den Durchschnittswert der Vergleichsgruppe FO
um den Freistaat Sachsen mit seiner Pro-Kopf-Verschuldung von 2.279 Euro in 2008 bzw.
1.649 Euro in 2009 bereinigt: Die Verschuldung der übrigen drei ostdeutschen Flächenländer
betrug in 2008 durchschnittlich 7.252 Euro je Einwohner und in 2009 7.416 Euro je Einwohner.
23
24

18

Fundierte Kreditmarktschulden, jeweils zum Stichtag 31.12.
Als Vergleichsbasis für die nachfolgenden, finanzwirtschaftlichen Analysen werden jeweils die einwohner bezogenen Durchschnittswerte der vier finanzschwachen Flächenländer West (FFW) und der anderen vier
neuen Flächenländer (FO) herangezogen.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Dieser Wert lag in beiden Jahren nicht nur über dem Durchschnitt der FFW sondern mit mehr
als 20 % auch deutlich über dem von Mecklenburg-Vorpommern.25
(44)

Während Mecklenburg-Vorpommern in 2008 mit 100 Mio. Euro bzw. 60 Euro je Ein-

wohner – sowohl einzeln als auch im Durchschnitt – die höchste Nettotilgung unter allen Vergleichsländern zu verzeichnen hatte, verwendete das Land in 2009 seinen Überschuss ausschließlich zur Aufstockung seiner Rücklagen statt für die Rückführung seiner Schuldenlast.
Abbildung 4:

Nettokreditaufnahme im Ländervergleich, 1991 bis 2009, in Euro je EW

800
MV
FFW
FO

700
600

in Euro je EW

500
400
300
200
100
0
-100
-200
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.

Neben Mecklenburg-Vorpommern konnten auch Sachsen-Anhalt und Thüringen ihre Haushalte
ohne zusätzliche Kredite ausgleichen. Lediglich Sachsen tilgte als einziges unter den Vergleichsländern in 2009 einen Teil seiner Schulden in Höhe von 79 Mio. Euro bzw. 19 Euro je
Einwohner, wohingegen Brandenburg erstmals seit 2007 wieder neue Schulden in Höhe von
315 Mio. Euro bzw. einwohnerbezogen von 125 Euro aufgenommen hat. Bei den finanzschwachen Flächenländern West ist die Nettokreditaufnahme in 2009 zum dritten Mal in Folge wieder
angestiegen. Die vergleichsweise guten Ergebnisse der neuen Länder sind neben den ausgabe-

25

Die vom Statistischen Bundesamt zum 31.12. eines Jahres ausgewiesene Höhe der Kreditmarktschulden kann
die tatsächliche Verschuldungslage der Länder allerdings nicht unmittelbar widerspiegeln, da es aufgrund
von Buchungen im sogenannten 5. Quartal („Auslaufperiode“ des Haushaltsjahres) sowie länderübergreifenden Unterschieden in der Haushaltstechnik zu deutlichen Abweichungen zwischen den stichtagsbezogenen Angaben und denen der Haushaltsabschlüsse kommen kann. Vgl. im Detail hierzu Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2009): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2009 (Teil 1) – Landesfinanzbericht 2009, S. 17 f.
19

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

seitigen Konsolidierungserfolgen auch auf die bis 2019 degressiv auslaufenden Solidarpaktmittel auf der Einnahmenseite zurückzuführen.
(45)

Einschränkend ist anzumerken, dass sich die Höhe der Nettokreditaufnahme bzw. Netto-

tilgung in den letzten Jahren nur bedingt als Beurteilungskriterium für die tatsächliche Haushaltslage eignet, da einige Länder verstärkt Rücklagen gebildet statt Schulden getilgt bzw. ihre
Nettokreditaufnahmen reduziert haben und somit die Finanzierungssalden einiger Länder
erheblich von der Nettokreditaufnahme abweichen.
5.3

Entwicklung der Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen

(46)

Der Ermächtigungsrahmen zur Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleis-

tungen betrug in den Jahren 2008 und 2009 jeweils rd. 2.372,1 Mio. Euro und wurde in 2008 zu
rd. 62 % (rd. 1.459,6 Mio. Euro) bzw. in 2009 zu rd. 60 % (rd. 1.427,1 Mio. Euro) ausgeschöpft. Zum Ende des Jahres 2008 betrug der Bestand an übernommenen Bürgschaften
rd. 1.273,9 Mio. Euro (vgl. Tabelle 6). Die Steigerung um rd. 38,6 Mio. Euro zum Vorjahr war
insbesondere auf die in 2008 für den Schiffbau übernommenen saldierten Bürgschaften von
rd. 72,3 Mio. Euro sowie auf saldierte Abgänge bei den Bürgschaften für Industrie, Handel und
Gewerbe von rd. 41,1 Mio. zurückzuführen.
Die übernommenen Schiffsbürgschaften erhöhten sich zum Jahresende 2008 von rd.
254,2 Mio. Euro auf rd. 326,4 Mio. Euro. Damit verbleibt ein offenes Volumen für die Übernahme von Schiffsbürgschaften i. H. v. rd. 78,6 Mio. Euro. Dieses berücksichtigt nicht die bereits erteilten Zusicherungen nach § 38 VwVfG. Unter Berücksichtigung der erteilten Zusicherungen ergibt sich ein offenes Volumen für die Übernahme von Bürgschaften zugunsten des
Schiffbaus von rd. 0,4 Mio. Euro.26
(47)

Gegenüber 2008 ist der kumulierte Bestand an übernommenen Bürgschaften und Even-

tualverbindlichkeiten zum Stand Ende des Jahres 2009 um rd. 25,6 Mio. Euro auf rd.
1.248,3 Mio. Euro zurückgegangen, was im Wesentlichen aus saldierten Abgängen bei Bürgschaften im Bereich des Schiffbaus in Höhe von rd. 13,0 Mio. Euro und weiteren rd.
21,4 Mio. Euro für Bürgschaften im Bereich Industrie, Handel und Gewerbe resultiert. Auf der
anderen Seite wurden in etwa gleicher Höhe (rd. 21,3 Mio. Euro) die Bürgschaften im Zusammenhang mit dem Kommunalen Aufbaufonds aufgestockt.
26

20

Vgl. Finanzausschuss-Drucksache 5/406.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 6:

Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen, 2007 bis 2009, in Euro
Stand Ende 2007

Bürgschaften
Sonstige Eventualverbindlichkeiten

Saldierte Zuund Abgänge
2008
1.235.282.850,28 38.628.948,02
359.791.532,75 -128.028.951,93

Entwicklung
3,03%
-55,24%

Stand Ende 2008

saldierte Zu- Entwick- Stand Ende 2009
und Abgänge
lung
2009
1.273.911.798,30 -25.608.467,48
-2,05% 1.248.303.330,82
231.762.580,82
235.655.892,86¹

-12.395.489,13

-5,55%

223.260.403,73

Gesamt
1.595.074.383,03 -89.400.003,91
-5,94% 1.505.674.379,12 -38.003.956,61
-2,58% 1.471.563.734,55
¹ Stand Ende Haushaltsjahr 2008 mit der Vermögensübersicht 2009 gegenüber dem Stand der Vermögensübersicht 2008 korrigiert.
Quelle: Finanzministerium, eigene Berechnungen.

(48)

In Anspruch genommen wurden in 2008 Sicherheitsleistungen von rd. 354,6 Mio. Euro

und in 2009 von rd. 360,9 Mio. Euro. Die Schwerpunkte lagen dabei in beiden Jahren mit jeweils rd. 192,1 Mio. Euro bei den Bürgschaften und Gewährleistungen sowie Kreditaufträgen
zur Förderung der Wirtschaft in M-V sowie mit rd. 99,1 Mio. Euro in 2008 bzw.
rd. 101,6 Mio. Euro bei den Rückbürgschaften gegenüber Kreditgarantieeinrichtungen sowie
Rückgarantien gegenüber Beteiligungsgarantiegesellschaften zur Förderung mittelständischer
Unternehmen.
(49)

Seit 1991 wurde das Land zu Ausfallzahlungen von rd. 373,7 Mio. Euro herangezogen.

Im Haushaltsjahr 2008 betrugen diese rd. 19,2 Mio. Euro und waren damit mehr als doppelt so
hoch wie im Vorjahr. In 2009 leistete das Land Ausfallzahlungen in Höhe von
rd. 6,3 Mio. Euro. Dies zeigt, dass die jährlichen Ausfallzahlungen starken Schwankungen unterworfen sind.
(50)

Der Landesrechnungshof empfiehlt, auch weiterhin die wirtschaftliche Situation der An-

tragsteller vor der Übernahme von Bürgschaften und Eventualverbindlichkeiten eingehend zu
analysieren, um Belastungen für den Landeshaushalt durch Ausfallzahlungen weitestgehend zu
begrenzen. Darüber hinaus empfiehlt er die Entgeltregelung für die Übernahme von Bürgschaften des Landes dahingehend zu überprüfen, ob die dort festgelegten Entgelte angemessen
sind.

21

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

III. Lagebericht
(51)

Wie in den Vorjahren wird den im folgenden Abschnitt dargestellten Analysen zur Lage

der öffentlichen Haushalte und der finanzwirtschaftlichen Entwicklung des Landes eine kurze
Betrachtung der sozioökonomischen Rahmenbedingungen vorangestellt. Wie in den vorangegangenen Landesfinanzberichten werden durch vergleichende Analysen, die seit der Föderalismusreform II in Art. 91 d GG verankert sind, mögliche Konsolidierungsbedarfe und Effizienzpotenziale aufgezeigt. Vor allem einwohnerbezogene Daten, z. B. zu den Einnahmen, den Ausgaben oder der Verschuldung, werden hierbei ins Verhältnis zu den Werten der im Vergleich
betrachteten Bundesländer gesetzt.
Weiterhin bilden die finanzschwachen Flächenländer West eine der beiden Vergleichsgruppen.
Mecklenburg-Vorpommern wird sich nach Auslaufen des Solidarpaktes II im Jahr 2020 aufgrund der dann nahezu gleichen einwohnerbezogenen Einnahmen auch an den Pro-Kopf-Ausgaben dieser vier Bundesländer orientieren müssen. Die zweite Gruppe im Ländervergleich
bilden die übrigen ostdeutschen Flächenländer ohne Mecklenburg-Vorpommern. Auch sie
werden ab 2020 mit geringeren Einnahmen auskommen müssen. Der über alle Flächenländer
Ost gebildete Durchschnitt gleicht eventuell bestehende Auswirkungen struktureller Unterschiede zwischen den Ländern vor allem auf der Ausgabenseite der Haushalte aus.
1

Sozioökonomische Rahmenbedingungen in Mecklenburg-Vorpommern

(52)

Mecklenburg-Vorpommern ist das einwohnerschwächste ostdeutsche Bundesland, wel-

ches in den vergangenen Jahren einen stetigen Rückgang seiner Bevölkerungszahl zu verzeichnen hatte. Zum 30.06.2009 lebten 1,66 Mio. Einwohner im Land, dass entspricht 16.203 Bewohnern weniger als im Vorjahr. In den kommenden Jahren wird die Bevölkerungszahl weiter
absinken. Nach der derzeit aktuellen 4. Bevölkerungsprognose des Statistischen Amtes27 wird
die Einwohnerzahl in der mittleren Variante bis 2030 auf 1,45 Mio. zurückgehen (vgl. Abbildung 5). Die rückläufige Entwicklung der Einwohnerzahlen hat sich dabei in den vergangenen
Jahren beschleunigt. Die 2007 veröffentlichte Fortschreibung der 3. Landesprognose ging noch
von einem langsameren Absinken aus.

27

22

Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern (2009): 4. Landesprognose (Basisjahr 2006), Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern bis 2030.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 5:

Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern, 1991 bis 2030

2,0
4. Prognose März
2009

1,9
Ist bis 30.06.09

Prognose

Mio. Einwohner

1,8
1,7
1,6
1,5
1,4
1995
1991

2005
2000

2015
2010

2025
2020

2030

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern; eigene Darstellung.

(53)

Eine zusätzliche Dimension erhält diese Problematik bei der Betrachtung der Entwick-

lung in den finanzschwachen Westflächenländern, wie in Abbildung 6 zu sehen. Dort liegt die
Bevölkerungszahl 2009 immer noch um 6,0 % über dem Ausgangswert des Jahres 1991. In
Mecklenburg-Vorpommern ging sie im gleichen Zeitraum auf 86,8 % zurück. Während eine
ähnliche Entwicklung auch in den anderen neuen Ländern zu verzeichnen ist, blieb nur
Brandenburg durch die Umlandwanderung im Raum Berlin von einem starken Bevölkerungsrückgang verschont. Hier wurden 2009 noch 98,2 % der Einwohnerzahl von 1991 erreicht.
Abbildung 6:

Bevölkerungsentwicklung im Ländervergleich, 1991 bis 2009, 1991 = 100

108%
106%
104%
102%
100%
98%
96%
94%
92%
90%

FFW
MV
BB
FO ohne BB

88%
86%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Darstellung.

23

Drucksache 5/3996

(54)

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

In Mecklenburg-Vorpommern ging 2009 die Anzahl der Erwerbstätigen geringfügig um

0,2 % auf 86,6 % des Niveaus von 1991 zurück. Wie Abbildung 7 zu entnehmen ist, sank die
Anzahl der Erwerbstätigen in allen ostdeutschen Flächenländern unmittelbar nach 1991 massiv
ab und reduzierte sich im Anschluss weiter. Erst seit 2005 ist eine geringfügige Erholung auf
niedrigem Niveau festzustellen. Krisenbedingt setzte 2009 der Erholungsprozess in den FO aus,
während in den FFW ein leichter Zuwachs der Erwerbstätigenzahl im Vergleich zu 1991 zu beobachten war. Mecklenburg-Vorpommern hatte auch 2009 bezogen auf die Gesamtbevölkerung
mit 441 Erwerbstätigen je 1.000 Einwohner weiterhin einen Rückstand sowohl auf die ostdeutschen (444) als auch auf die westdeutschen Vergleichsländer (462) aufzuweisen. Allerdings
schloss sich diese Lücke 2009 weiter, da der Zuwachs an Erwerbstätigen je 1.000 Einwohner in
Mecklenburg-Vorpommern 3,3 betragen hat, während er in den FO mit 1,5 und den FFW mit
2,4 geringer ausfiel.
Abbildung 7:

Entwicklung der Erwerbstätigkeit im Ländervergleich, 1991 bis 2009, 1991 = 100
21.410

108%

20.000

18.411

104%

Primäreinkommen
verfügbares Einkommen

20.561
17.775

100%

15.209 15.130

15.000
in Euro je EW

96%

14.704 14.610
MV
FO
FFW

92%
10.000
88%

5.000
84%
80%
1991
0

1993
1992

1995
1994
D

1997
1996

1999
2001
2003
2005
2007
2009
1998
2000
2002
2004
2006MV 2008
FFW
FO

Quelle: Arbeitskreis Erwerbstätigenrechnung; eigene Darstellung.

(55)

Perspektivisch wird vor allem in den neuen Bundesländern die Zahl der potentiellen

Erwerbspersonen erheblich abnehmen. So ist davon auszugehen, dass auch in Mecklenburg-Vorpommern künftig deutlich weniger Menschen im Erwerbsalter leben als zum jetzigen Zeitpunkt.
Die Vorausberechnung der Erwerbspersonenzahl für die Jahre 2020 und 2030 stellt sich in Abbildung 8 dar. Während die Zahl der Erwerbstätigen in den neuen Bundesländern bis 2030 im
Durchschnitt um rd. ein Drittel sinkt, sind die Rückgänge in den alten Bundesländern mit
Werten zwischen 11,5 % (BW) und 18,0 % (NI) vergleichsweise moderat.
24

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 8:

Prognostizierte Entwicklung der Erwerbspersonenzahl, in %, Basisjahr 2005 = 100 %
94,2 101,9
92,2 98,2
88,5
98,1

HH
HB
BW
BY
SH
NW
HE
RP
BE
NI
SL
SN
BB
MV
TH
ST

88,3
84,4
84,3

94

83,1

93,6

82,9
82,4

93,7
91,7

82
76,8
69,6

64,1
62,3

0

20

40

60

92,9
87,3

81,2

66,7
65,4

97,8
96

83,1

2020
2030

77,9
77,4
75,5

80

100

120

Quelle: Statistische Ämter des Bundes und der Länder (Hrsg.): Demografischer Wandel in Deutschland, Heft 4, S. 11, 2009; eigene Darstellung.

(56)

Zu den weiteren Auswirkungen der demografischen Veränderung zählt eine Verschie-

bung beim Altenquotienten28. Der Altenquotient wird voraussichtlich in allen Bundesländern
stark ansteigen. Die Unterschiede zwischen neuen und alten Länder werden allerdings nicht so
gravierend ausfallen, wie bei der Veränderung der Erwerbspersonenzahl. Für das Jahr 2060
wird für Mecklenburg-Vorpommern ein Altenquotient von 72 prognostiziert.
(57)

Ausgehend von diesen Werten und der prognostizierten Entwicklung besteht weiterhin

großer struktureller Anpassungsbedarf in den öffentlichen Verwaltungen des Landes und der
Kommunen. Mit dem im Juli 2009 verabschiedeten Personalkonzept 2010 wurde dabei ein Weg
eingeschlagen, der den Anforderungen an die Zukunftssicherheit der öffentlichen Verwaltung
und des Landeshaushalts Rechnung trägt.
(58)

Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat 2009 ihren vollen Niederschlag in der wirtschaftli-

chen Entwicklung der Bundesländer gefunden. Das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) in Mecklenburg-Vorpommern nahm gegenüber dem Vorjahr um 2,3 % ab. Damit gestaltete sich der
wirtschaftliche Einbruch im Ländervergleich glimpflich, fiel das Wachstum im bundesdeutschen Durchschnitt doch um 5,0 %. Nur Brandenburg und Schleswig-Holstein kamen mit
geringfügig besseren Wachstumsraten durch die Krise. Ursache ist hier wie in Mecklen28

Verhältnis zwischen Bevölkerung im Rentenalter (65 Jahre und älter) und Erwerbspersonen (20 bis unter 65
Jahre). Vergleichsmaßstab für die Alterung in den Ländern (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der
Länder (Hrsg.): Demografischer Wandel in Deutschland, Heft 1, 2007, S. 24).
25

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

burg-Vorpommern die vergleichsweise geringe Exportaktivität der Wirtschaft in allen drei
Ländern.
Tabelle 7:

Veränderung des realen BIP in den Bundesländern, 2006 bis 2009, in %
BB

MV

NI

RP

SL

SN

ST

SH

TH

FO

FFW

D

2006

3,0

2,1

2,9

3,0

2,2

4,3

2,9

2,9

3,3

3,5

2,9

3,0

2007

0,6

3,2

1,8

1,5

0,9

2,5

1,5

0,8

2,4

1,8

1,5

2,5

2008

0,6

1,0

1,0

0,6

2,1

0,3

2,4

1,7

1,2

1,0

1,1

1,3

2009

-2,1

-2,3

-4,7

-5,0

-7,9

-3,8

-4,7

-1,9

-4,3

-3,7

-4,5

-5

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung.

(59)

Bedingt durch diesen unterdurchschnittlichen Rückgang in den ostdeutschen Flächen-

ländern im Vergleich zu den FFW kam es 2009 zu einem beschleunigten Angleichungsprozess
bei den Pro-Kopf-Werten des BIP, der jedoch aus der Schwäche der Vergleichsländer resultierte. Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg konnten 2009 jeweils um 2,2 % zum Niveau der finanzschwachen Flächenländer West aufschließen und erreichten 82,0 % bzw. 82,6 %
deren einwohnerbezogenen Wirtschaftsleistung. Das Aufholen im Jahr 2009 folgte auf eine
Phase der Stagnation. Wie Abbildung 9 zu entnehmen ist, hat Mecklenburg-Vorpommern
immer noch einen Rückstand von 18,0 % beim BIP je Einwohner auf die FFW. Die umfangreiche Mittelbereitstellung im Rahmen von Solidarpakt, Bund-Länder- und EU-Programmen hat
bislang nur begrenzt zur erhofften Verstärkung der wirtschaftlichen Konvergenz geführt.
Abbildung 9:

Angleichungsprozess der ostdeutschen Flächenländer beim BIP je EW in jeweiligen
Preisen, 1996 bis 2009, FFW = 100

86%
84%
82%

FFW = 100

80%
78%
76%
74%
72%
70%

BB
MV
SN
ST
TH

68%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung; eigene Darstellung.

26

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

2

Finanzwirtschaftliche Entwicklung im Ländervergleich

(60)

Analog zum Landesfinanzbericht des letzten Jahres gibt der Landesrechnungshof zu-

nächst einen allgemeinen Überblick über die einwohnerbezogene Finanzlage der Flächenländer
im Jahr 2009 insgesamt, bevor er auf die finanzwirtschaftliche Situation in Mecklenburg-Vorpommerns näher eingeht. Aufgrund der schwierigen wirtschaftlichen Entwicklung und der daraufhin von der Bundesregierung beschlossenen steuerlichen Maßnahmenpakete zur Eindämmung des konjunkturellen Abschwungs hatten die Länder teilweise erhebliche Einbrüche in ihren Steuereinnahmen zu verzeichnen, welche zusammen mit einem Ausgabenanstieg für eine
merkliche Verschlechterung der Finanzierungssalden sorgten. Die positive Ausnahme von
diesem Trend war auch aufgrund von einnahmeseitigen Sondereffekten für Mecklenburg-Vorpommern festzustellen. Auch die anderen neuen Länder konnten vergleichsweise gute Werte
bei den Finanzierungssalden bzw. den Salden der laufenden Rechnung ausweisen (vgl. Abbildung 10). In diesem Zusammenhang bleibt weiterhin der Hinweis erforderlich, dass die Ländervergleiche gegenüber den westdeutschen Flächenländern durch die temporären Mehreinnahmen
aus dem Solidarpakt II verzerrt werden, wie u. a. ein Blick auf die bereinigten Salden der
laufenden Rechnung29 zeigt (vgl. Abbildung 19).

29

Bereinigt um den investiven Anteil der SoBEZ gemäß gem. § 11 Abs. 3 FAG auf der Einnahmenseite und
entsprechende Rückwirkungen auf die Ausgaben (Kommunaler Finanzausgleich).
27

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 10: Die Finanzlage der deutschen Flächenländer im Überblick, 2009
Finanzierungssaldo, 2009, in Euro je EW

SH
-356

Zinsausgaben 2009, in Euro je EW

SH
336

MV
239

NI
-254

MV
245

NI
273
BB
-179

ST
-66

BB
279

ST
351

NW
-321

NW
259
SN
5

TH
-95

HE
-448

HE
222

Euro je EW
> 200

RP
-403

SN
96

TH
280

Euro je EW
0 – 100

RP
295

0 – 200

100 – 200
200 – 300

-200 – 0
SL

-400 – -200

BY
-644

-901

< -400

BW
-125

SL
432

Salden der laufenden Rechnung, 2009,
in Euro je EW
SH
-155

Bereinigte1 Salden der laufenden Rechnung, 2009,
in Euro je EW
SH
-155

MV
364

MV
-30

NI
-125
BB
205

ST
215

ST
-202

BB
-137

NW
-139

NW
-139

HE
-228

SN
440

TH
202

HE
-228

Euro je EW
> 400

RP
-247

SN
55

TH
-190

Euro je EW
> 200

RP
-247

200 – 400

0 – 200

0 – 200
SL

BY
170
BW
82

-200 – 0

-200 – 0
< -400

SL
-598

1

Quelle: Statistisches Bundesamt, BMF, eigene Darstellung.

28

> 400

BW
150

NI
-125

-598

300 – 400

BY
72

BY
170

-400 – -200
< -400

BW
82

neue Länder ohne investiv zu verwendenden SoBEZ-Anteil

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2.1

Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben

(61)

Mecklenburg-Vorpommern hat seinen Konsolidierungspfad auch in 2009 beibehalten

und das Haushaltsjahr trotz geringerer Steuereinnahmen im Vergleich zum Vorjahr mit einem
Überschuss in Höhe von rd. 415,5 Mio. Euro abgeschlossen. Die Entwicklung der bereinigten
Einnahmen und Ausgaben des Landes seit 1996 zeigt Abbildung 11.
Abbildung 11: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben sowie Kreditfinanzierungsquote in Mecklenburg-Vorpommern (Landesebene), 1996 bis 2009
Kreditfinanzierungsquote

Bereinigte Ausgaben

Bereinigte Einnahmen

7.500

30,0%
25,0%
Nettokreditaufnahme

in Mio. Euro

6.500
6.000

14,4%

13,7%
9,0%
6,5%

5.000

10,0%

7,3%
5,1%

4,7%

4,8%

5,0%
0,0%

4.500

20,0%
15,0%

12,1%
10,4%

5.500

Nettotilgung/
Rücklagenbildung

-3,6% -1,5%

0,0%

4.000

in % der bereinigten Ausgaben

7.000

0,0%
-5,0%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

Der Verlauf der Kreditfinanzierungsquote30 lässt erkennen, dass seit 2006 netto keine neuen
Verbindlichkeiten zur Finanzierung des Haushalts eingegangen werden mussten. Der in 2009
erwirtschaftete Haushaltsüberschuss wurde nicht zur Nettotilgung ausstehender Kredite und damit zum Abbau des Schuldenberges sondern vielmehr zur Aufstockung der Rücklagen
verwendet, welche nach Angaben des Finanzministeriums in 2010 für bestehende Rückzahlungsverpflichtungen aus dem Länderfinanz- und Umsatzsteuerausgleich sowie zur Kompensation erwarteter Steuermindereinnahmen in 2011 und 2012 und damit zur Vermeidung einer
Nettoneuverschuldung des Landes benötigt werden.
(62)

Die Tabellen 8 und 9 stellen die wesentlichen Einflussfaktoren für die Entwicklung der

Einnahmen und Ausgaben des Landeshaushalts seit 2004 einschließlich der Soll-Ansätze für
das Haushaltsjahr 2010 dar.
30

Relation von Nettokreditaufnahme und bereinigten Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres.
29

Drucksache 5/3996

Tabelle 8:

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Ist-Einnahmen 2004 bis 2009 sowie Soll-Ansätze der Einnahmen 2010

Einnahmen
- in Mio. Euro Steuern und steuerähnliche Abgaben

Grupp.Nr.
0

- Steuern

Ist 2004

Ist 2005

Ist 2006

Ist 2007

Ist 2008

Ist 2009

Soll 2010

3.006,2

2.870,0

3.182,8

3.538,8

3.709,4

3.454,5

3.140,4

3.005,5

2.869,1

3.182,2

3.538,1

3.708,5

3.453,6

3.138,5

Verwaltungseinnahmen

1

394,9

352,7

360,2

316,0

298,1

338,9

267,2

Zuweisungen u. Zuschüsse mit
Ausnahme für Investitionen

2

2.413,9

2.689,0

2.696,6

2.730,0

2.724,9

2.589,6

2.671,7

416,7
172,8
1.112,6
83,9

417,9
162,9
1.109,8
61,4

467,1
177,6
1.104,4
61,4

525,8
195,4
1.093,6
61,4

550,5
202,4
1.077,4
61,4

476,5
172,2
1.002,0
61,4

400,0
162,0
921,2
61,4

128,0

128,0

128,0

128,0

128,0

128,0

991,3

- Länderfinanzausgleich
- FehlbetragsBEZ
- SoBEZ für teilungsbedingte Lasten
- PolBEZ
- SoBEZ für Sonderlasten der strukturellen
Arbeitslosigkeit

Zuweisungen u. Zuschüsse für
Investitionen, besondere
Finanzierungseinnahmen

3 ohne
32

583,1

784,2

701,5

546,8

567,7

916,2

33/34
35
36
38

548,3

671,1

674,6

511,0

471,1

810,4

713,5

23,8

102,2

19,2

26,0

11,0

10,9

7,7

9,9

83,5
10,7
2,4

104,0
0,0
1,8

276,5
0,0
1,3

32

844,0

330,6

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Gesamteinnahmen

7.242,1

7.026,5

6.941,1

7.131,7

7.300,1

7.299,1

7.070,7

Bereinigte Einnahmen*

6.363,3

6.582,8

6.914,3

7.095,9

7.203,4

7.193,3

6.792,9

bereinigte lfd. Einnahmen (ohne OGr 33/34)

5.815,0

5.911,7

6.239,7

6.584,9

6.732,3

6.382,9

6.079,4

Nachrichtlich: Steuern und steuerinduzierte
Einnahmen (LFA/FehlbetragsBEZ)

3.595,0

3.449,9

3.826,9

4.259,3

4.461,4

4.102,2

3.700,5

- investive Zuweisungen und Zuschüsse
- Entnahme aus Rücklagen
- Überschüsse aus Vorjahren
- Haushaltstechnische Verrechnungen

Nettokreditaufnahme

- relative Abweichung zum Vorjahr Steuern und steuerähnliche Abgaben

Grupp.Nr.
0

- Steuern

Verwaltungseinnahmen

1

Zuweisungen u. Zuschüsse mit
Ausnahme für Investitionen

2

- Länderfinanzausgleich
- FehlbetragsBEZ
- SoBEZ für teilungsbedingte Lasten
- PolBEZ
- SoBEZ für Sonderlasten der strukturellen
Arbeitslosigkeit

Zuweisungen u. Zuschüsse für
Investitionen, besondere
Finanzierungseinnahmen

Ist 2004

Ist 2005

Ist 2006

Ist 2007

Ist 2008

Ist 2009

Soll 2010

2,5%

-4,5%

10,9%

11,2%

4,8%

-6,9%

-15,3%

2,5%

-4,5%

10,9%

11,2%

4,8%

-6,9%

-15,4%

11,2%

-10,7%

2,1%

-12,3%

-5,7%

13,7%

-10,4%

2,1%

11,4%

0,3%

1,2%

-0,2%

-5,0%

-2,0%

13,0%
2,5%
0,0%
0,0%

0,3%
-5,7%
-0,3%
-26,9%

11,8%
9,0%
-0,5%
0,1%

12,6%
10,0%
-1,0%
0,0%

4,7%
3,6%
-1,5%
-0,1%

-13,5%
-14,9%
-7,0%
0,0%

-27,3%
-19,9%
-14,5%
0,0%

100,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

3 ohne
32

-12,2%

34,5%

-10,5%

-22,1%

3,8%

61,4%

74,6%

33/34
35
38

-11,8%
-35,3%
86,4%

22,4%
329,4%
-0,9%

0,5%
-81,2%
-29,4%

-24,3%
35,4%
28,6%

-7,8%
221,2%
-75,8%

72,0%
24,6%
-25,0%

51,5%
231,1%
-45,8%

32

-18,3%

-60,8%

-100,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

Gesamteinnahmen

-1,5%

-3,0%

-1,2%

2,7%

2,4%

0,0%

-3,1%

Bereinigte Einnahmen*

1,4%

3,4%

5,0%

2,6%

1,5%

-0,1%

-5,7%

bereinigte lfd. Einnahmen (ohne OGr 33/34)

2,9%

1,7%

5,5%

5,5%

2,2%

-5,2%

-9,7%

Nachrichtlich: Steuern und steuerinduzierte
Einnahmen (LFA/FehlbetragsBEZ)

3,6%

-4,0%

10,9%

11,3%

4,7%

-8,1%

-17,1%

- investive Zuweisungen und Zuschüsse
- Entnahme aus Rücklagen
- Haushaltstechnische Verrechnungen

Nettokreditaufnahme

* Gesamteinnahmen ohne Nettokreditaufnahme (32), Entnahme aus Rücklagen (35), Überschüsse aus Vorjahren (36) und haushaltstechnische Verrechnungen (38)

30

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 9:

Ist-Ausgaben 2004 bis 2009 sowie Soll-Ansätze der Ausgaben 2010

Ausgaben
- in Mio. Euro Personalausgaben

Grupp.Nr.

Ist 2005

Ist 2006

Ist 2007

Ist 2008

Ist 2009

Soll 2010

1.854,7

1.787,5

1.567,4

1.539,1

1.535,0

1.572,1

1.680,1

51-54

354,1

375,1

341,6

356,5

347,7

356,2

376,4

Zinsausgaben an Kreditmarkt

57

473,5

461,8

459,3

461,0

433,4

406,5

415,5

Tilgungsausgaben (netto) am Kreditmarkt

59

0,0

0,0

0,0

240,0

100,0

0,0

0,0

Zuweisungen u. Zuschüsse mit Ausnahme
für Investitionen

6

2.938,0

3.032,1

3.162,0

3.240,2

3.357,6

3.283,3

3.280,6

1.120,5
878,8
47,7

1.020,2
1.036,9
44,7

978,8
1.065,4
31,3

1.094,0
1.076,7
24,2

1.178,0
1.082,3
24,1

1.156,8
1.104,3
21,8

984,2
1.135,1
27,3

7,8

1.343,0

1.288,4

1.299,9

1.110,4

1.213,5

1.159,8

1.313,6

7
81,82
83-89

235,0
65,7
1.042,2
176,0

235,4
46,0
1.007,0
161,8

246,0
70,6
983,3
150,5

216,9
57,9
835,5
156,0

193,1
41,9
978,5
160,4

207,3
80,2
872,3
165,8

252,6
92,8
968,2
148,1

Sächliche Verwaltungsausgaben

4

Ist 2004

- Kommunaler Finanzausgleich
- Soziale Sicherung
- Schuldendiensthilfen

Investitionsausgaben
- Baumaßnahmen (einschl. BBL)
- sonstige Sachinvestitionen
- Investitionsförderung
- darunter: Kommunaler Finanzausgleich

Besondere Finanzierungsausgaben

9

278,8

81,7

100,2

184,5

312,9

521,2

4,4

91

104,5

70,8

92,5

174,7

310,5

519,4

2,5

96
972
98

163,3

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0
11,0

0,0
10,9

0,0
7,7

0,0
9,9

0,0
2,4

0,0
0,0
1,8

0,0
0,6
1,3

Gesamtausgaben

7.242,1

7.026,5

6.930,4

7.131,7

7.300,1

7.299,1

7.070,7

Bereinigte Ausgaben**

6.963,3

6.944,8

6.830,2

6.707,1

6.887,2

6.777,9

7.066,9

5.620,3

5.656,4

5.530,3

5.596,7

5.673,7

5.618,1

5.753,2

- Zuführung an Rücklagen, Fonds u. Stöcke
- Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen aus
Vorjahren
- Globale Minderausgaben
- Haushaltstechnische Verrechnungen

Bereinigte laufende Ausgaben (ohne HGr 7,8)

- relative Abweichung zum Vorjahr Personalausgaben

Grupp.Nr.

Ist 2004

Ist 2005

Ist 2006

Ist 2007

Ist 2008

Ist 2009

Soll 2010

4

-4,3%

-3,6%

-12,3%

-1,8%

-0,3%

2,4%

6,9%

51-54

6,3%

5,9%

-8,9%

4,4%

-2,5%

2,5%

5,7%

Zinsausgaben an Kreditmarkt

57

0,3%

-2,5%

-0,5%

0,4%

-6,0%

-6,2%

2,2%

Tilgungsausgaben am Kreditmarkt

59

-58,3%

-100,0%

Zuweisungen u. Zuschüsse mit Ausnahme
für Investitionen

6

Sächliche Verwaltungsausgaben

-0,2%

3,2%

4,3%

2,5%

3,6%

-2,2%

-0,1%

-8,4%
3,3%
-13,9%

-9,0%
18,0%
-6,3%

-4,1%
2,7%
-30,0%

11,8%
1,1%
-22,7%

7,7%
0,5%
-0,4%

-1,8%
2,0%
-9,5%

-14,9%
2,8%
25,2%

7,8

-9,9%

-4,1%

0,9%

-14,6%

9,3%

-4,4%

13,3%

7
81,82
83-89

27,4%
-28,9%
-13,2%
18,0%

0,2%
-30,0%
-3,4%
-8,1%

4,5%
53,5%
-2,4%
-7,0%

-11,8%
-18,0%
-15,0%
3,7%

-11,0%
-27,6%
17,1%
2,8%

7,4%
91,4%
-10,9%
3,4%

21,9%
15,7%
11,0%
-10,7%

- Kommunaler Finanzausgleich
- Soziale Sicherung
- Schuldendiensthilfen

Investitionsausgaben
- Baumaßnahmen (einschl. BBL)
- sonstige Sachinvestitionen
- Investitionsförderung
- darunter: Kommunaler Finanzausgleich

Besondere Finanzierungsausgaben

9

63,4%

-70,7%

22,6%

84,1%

69,6%

66,6%

-99,2%

91

133,8%

-32,2%

30,6%

88,9%

77,7%

67,3%

-99,5%

96
972
98

86,4%

-0,9%

-29,4%

28,6%

-75,8%

-25,0%

-27,8%

Gesamtausgaben

-1,5%

-3,0%

-1,4%

2,9%

2,4%

0,0%

-3,1%

Bereinigte Ausgaben**

-3,0%

-0,3%

-1,7%

-1,8%

2,7%

-1,6%

4,3%

Bereinigte laufende Ausgaben (ohne HGr 7,8)

-1,2%

0,6%

-2,2%

1,2%

1,4%

-1,0%

2,4%

- Zuführung an Rücklagen, Fonds u. Stöcke
- Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen aus
Vorjahren
- Globale Minderausgaben
- Haushaltstechnische Verrechnungen

** Gesamtausgaben ohne Tilgungsaugaben am Kreditmarkt (59), Zuführung an Rücklagen (91), Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren (96) und
haushaltstechnische Verrechnungen (98)

31

Drucksache 5/3996

(63)

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Der Darstellung lässt sich u. a. entnehmen, dass die bereinigten Ausgaben in 2009 im

Vergleich zum Vorjahr um 1,6 % gesunken sind (vgl. auch Abbildung 11), was im Wesentlichen auf den Rückgang der Investitionsförderungen in Höhe von 106 Mio. Euro zurückzuführen ist. Mit Blick auf den Haushaltsplan für das Jahr 2010 werden sich die Investitionsausgaben
allerdings wieder um 13,3 % erhöhen sowie die Personalausgaben um 108 Mio. Euro ansteigen,
was maßgeblich aus der Ost-West-Tarifanpassung resultiert. Damit werden die bereinigten Ausgaben 2010 erstmals wieder über dem Niveau von 2004 liegen.
(64)

Wie eingangs skizziert, waren 2009 bei den Flächenländern spürbare Mindereinnahmen

von durchschnittlich 5,0 % zu verbuchen. Aufgrund des gleichzeitigen Anstiegs der bereinigten
Ausgaben in Höhe von 4,7 % im Durchschnitt haben sich die Finanzierungssalden31 der Flächenländer im Vergleich zu den beiden Vorjahren – außer in Mecklenburg-Vorpommern –
deutlich verschlechtert.
Die aus Abbildung 12 ablesbare gegenläufige Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern ist
sowohl auf die Senkung der bereinigten Ausgaben um 5 Euro je Einwohner als auch auf den
Anstieg der bereinigten Pro-Kopf-Einnahmen um 37 Euro zurückzuführen.
Diese durchaus erstaunliche Einnahmeentwicklung war auch dem Umstand geschuldet, dass
2007 und 2008 getätigte Ausgaben im Programmbereich EFRE von der EU erst 2009 (rd.
237 Mio. Euro) erstattet wurden. Dieser nicht periodengerechte Mittelzufluss führte zu einer
einmaligen Erhöhung der investiven Einnahmen, denen im Jahr 2009 nicht die entsprechenden
Investitionsausgaben gegenüberstanden und schließlich zur festzustellenden Sonderentwicklung
in Mecklenburg-Vorpommern.
Begründet wurde dies vom Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus als zuständige
Verwaltungsbehörde mit der erst im Jahr 2009 erteilten Genehmigung des verwaltungs- und
Kontrollsystems des EFRE durch die Europäische Kommission. Erst als diese vorlag, konnte
das Ministerium Erstattungsanträge für die seit 2007 geleisteten Ausgaben einreichen. Der
Landesrechnungshof verweist darauf, dass die entsprechenden Haushaltsdaten der anderen neuen Länder keine vergleichbaren Verzögerungen zeigen. Er geht davon aus, dass durch das
Ministerium zusammen mit dem Finanzministerium die nötigen Schritte unternommen werden,
um künftig eine möglichst zeitnahe Erstattung sicherzustellen.

31

32

Saldo der bereinigten Einnahmen und bereinigten Ausgaben.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 12: Finanzierungssalden der Flächenländer, 2008 und 2009, in Euro je EW
300

239

200
100
0
-100

5

-179
57

189

289

-66
22

-95
158

-125
126

-644

-254

-321

-403

-901

-356

5
-53
-104

-200
Euro je EW

-448

-11

-177

-200

-300
-400
-500

-498

-600
-700

2008
2009

-800
-900
-1.000
BB

MV

SN

ST

TH

BW

BY

HE

NI

NW

RP

SL

SH

Quelle: Statistisches Bundesamt, SFK3; eigene Berechnungen.

Im Durchschnitt aller Flächenländer hat sich der Finanzierungssaldo binnen Jahresfrist von rd.
4 Euro (2008) auf rd. -314 Euro je Einwohner (2009) erheblich verschlechtert. Insbesondere in
Abgrenzung zur Entwicklung der Salden der laufenden Rechnung (vgl. u. a. Abbildung 10) ist
dies hierbei auch auf Maßnahmen der Länder zurückzuführen, die haushaltssystematisch den
Investitionen zuzurechnen sind: So erklärt sich z. B. die Entwicklung des Finanzierungssaldos
im Freistaat Bayern von 2008 auf 2009 im Wesentlichen durch die zweite und dritte Tranche
der Kapitalzufuhr an die BayernLB i. H. v. insgesamt 7,0 Mrd. Euro aus dem Staatshaushalt im
ersten Quartal 2009.
2.2

Einnahmen des Landes im Jahr 2009

(65)

In 2009 entfielen auf jeden Einwohner Mecklenburg-Vorpommerns Einnahmen auf

Landesebene in Höhe von 4.342 Euro (vgl. Tabelle 10), was eine Verbesserung der einwohnerbezogenen Einnahmesituation um weitere 37 Euro bzw. 0,9 % im Vergleich zu 2008 aber einen
deutlichen Rückgang der Zuwachsrate gegenüber den vergangenen Jahren bedeutet. Gegenüber
den finanzschwachen Flächenländern West verfügte das Land über Mehreinnahmen von rd.
1.506 Euro pro Kopf bzw. hochgerechnet auf die Bevölkerungszahl Mecklenburg-Vorpommerns von rd. 2,5 Mrd. Euro.

33

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 10: Einnahmen auf der Landesebene im Ländervergleich, 2009, in Euro je EW
MV
Bevölkerung 30.06.2009

1.656.761

Einnahmeart
Einnahmen der laufenden Rechnung

auf Bevölkerung von MV
hochgerechnete Mehr-(+) /
Mindereinnahmen(-)

FFW

FO

15.819.748

11.317.689

Euro je EW

FFW

FO

in Mio. Euro

3.767

2.727

3.564

1.723

336

2.083

2.100

24

100

2.049

-27

56

26

-126

-3

288

40

229

410

98

1.191

256

1.083

1.549

178

55

41

40

24

26

575

109

384

771

316

2

2

5

0

-5

Vermögensübertragungen vom Bund und von
anderen öffentlichen Bereichen

211

86

199

207

19

Vermögensübertragungen von anderen
Bereichen (insbes. EU)

279

11

122

443

259

4.342

2.836

3.949

2.495

651

darunter:
Steuereinnahmen
Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit
LFA-Zuweisungen (nach der SFK3)
Laufende Zahlungen vom Bund
Gebühren
Einnahmen der Kapitalrechnung
darunter:
Vermögensveräußerungen

bereinigte Einnahmen
Quelle: Statistisches Bundesamt, SFK3; eigene Berechnungen.

(66)

Dieser einwohnerbezogene Einnahmevorsprung von 53,1 % im Verhältnis zu den fi-

nanzschwachen Westflächenländern erklärt sich im Wesentlichen durch die für alle neuen
Länder spezifischen Leistungen aus dem Bundeshaushalt sowie den Strukturfonds der Europäischen Union. Für Mecklenburg-Vorpommern ergeben sich allein aus den „Laufenden Zahlungen vom Bund“ hochgerechnete Mehreinnahmen in Höhe von 1,5 Mrd. Euro gegenüber den
vergleichbaren alten Ländern, wovon u. a. rd. 1,0 Mrd. Euro bzw. 605 Euro je Einwohner auf
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für teilungsbedingte Sonderlasten (SoBEZ),
welche allen ostdeutschen Ländern bis 2019 gemäß § 11 Abs. 3 FAG zustehen, entfallen. Im
Vergleich mit den anderen Flächenländern Ost sind die Mehreinnahmen des Landes bei den
„Laufenden Zahlungen vom Bund“ auf Unterschiede in der Inanspruchnahme von Zahlungen
durch die Länder bei den Mischfinanzierungstatbeständen zurückzuführen und bedeuten daher
keine Besserstellung Mecklenburg-Vorpommerns.
Die große Abweichung bei den einwohnerbezogenen investiven Einnahmen zwischen Mecklenburg-Vorpommern und den anderen neuen Ländern resultiert aus der bereits thematisierten
nicht periodengerechten Erstattung im Bereich des EFRE-Programms durch die EU. Ohne
diesen Sondereffekt würden die investiven Einnahmen aller neuen Länder – wie in den
vergangenen Jahren – in etwa auf gleichem Niveau liegen. Der insgesamt zu verzeichnende An34

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

stieg der investiven Einnahmen bei allen Ländern gegenüber dem Vorjahr ergibt sich insbesondere aus den Zahlungen im Zusammenhang mit den konjunkturellen Maßnahmepaketen der
Bundesregierung zur Eindämmung der durch die internationale Finanzkrise verursachten Rezession.
(67)

Die Zahlen in Tabelle 10 untermauern die in der Vergangenheit wiederholt geäußerte

Einschätzung des Landesrechnungshofes, dass es sich bei Mecklenburg-Vorpommern derzeit
keineswegs um ein finanzschwaches Land sondern vielmehr um eine relativ komfortable
Momentaufnahme handelt. Die höheren Einnahmen dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass
diesen Mehreinnahmen erhebliche, mit den strukturellen Schwächen der ostdeutschen Länder
einhergehende finanzielle Mehrbedarfe (z. B. niedrige kommunale Steuerkraft, Infrastrukturdefizite) gegenüberstehen. Infolge der schrittweisen Verringerung der Transferzahlungen bis 2020
sowie der sinkenden Bevölkerungszahl werden sich die Einnahmen des Landes sukzessive
rückläufig entwickeln, wobei dieser Trend über entsprechende Maßnahmen auf der Ausgabenseite auszugleichen sein wird.
(68)

Die Auswirkungen des konjunkturellen Einbruchs haben 2009 zusammen mit steuerpo-

litischen Maßnahmen auch in Mecklenburg-Vorpommern ihre Spuren hinterlassen und zu
Steuermindereinnahmen von rd. 255 Mio. Euro bzw. 6,9 % gegenüber dem Vorjahr geführt, wie
Abbildung 13 zeigt.
Abbildung 13: Steuereinnahmen und Steuerdeckungsquote in Mecklenburg-Vorpommern (Landesebene), 1991 bis 2009
55%
Steuereinnahmen
(OGr 01, 05-06)
Steuerdeckungsquote

4.000

50%
45%

3.706
3.535

3.500
3.076
2.995 2.975 3.015

3.000

3.200

3.285

3.452

3.180

3.174
3.002
2.911 2.929
2.865

in Mio. Euro

35%
30%

2.500
1.894

2.000
1.557

1.641

1.500
1.000

40%

1.004

25%
20%
15%

in % der bereinigten Ausgaben

4.500

10%

500

5%

0

0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern, SFK3; eigene Berechnungen.

35

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Die Steuerdeckungsquote32 sank nach drei Jahren des Anstiegs in Folge erstmals wieder ab und
lag mit 50,8 % rd. 1,9 Prozentpunkte unterhalb des Niveaus von 2007. An der Entwicklung des
Steueraufkommens wird die Konjunkturreagibilität der Einnahmeseite des Landeshaushaltes
deutlich, weswegen in konjunkturell guten Jahren entsprechende Maßnahmen zur Vermeidung
eines Defizits während einer Rezession eingeleitet werden sollten.33
(69)

Aufgrund der verbesserten konjunkturellen Entwicklung wurde im Ergebnis der Novem-

ber-Steuerschätzung 2010 die Prognose für die Länder in den Jahren 2010 bis 2012 jeweils nach
oben korrigiert. Gegenüber den Einnahmeerwartungen des Jahres 2007 verbleibt für das kommende Jahr 2011 eine negative Differenz von rd. 33 Mrd. Euro (vgl. Abbildung 14).
Nach den vom Finanzministerium vorgelegten Prognosen ist damit auch im Landeshaushalt mit
einer leicht verbesserten Entwicklung der Steuern und steuerinduzierten Einnahmen zu rechnen.
Dennoch wird in den Haushaltsjahren 2010 bis 2012 das Einnahmeniveau des Jahres 2008 deutlich unterschritten.
Abbildung 14: Ergebnisse des „Arbeitskreises Steuerschätzungen“ (Mai des jeweiligen Jahres und November 2010) zu den Steuereinnahmen der Länder seit 2006, in Mrd. Euro

Steuereinnahmen in Mrd. Euro

250
240
230

Schätzung Mai 2006
Schätzung Mai 2007
Schätzung Mai 2008
Schätzung Mai 2009
Schätzung Mai 2010
Schätzung Nov. 2010

220
210
200
190
180
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Quelle: Bundesministerium der Finanzen; eigene Darstellung.

32
33

36

Relation von Steuereinnahmen und bereinigten Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres.
Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2008): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2008
(Teil 1) – Landesfinanzbericht 2008, Tz. 117.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2.3

Ausgaben des Landes im Jahr 2009

(70)

Im Anschluss an die Benchmark-Analyse für die Einnahmeseite werden nachfolgend die

Ausgaben des Landeshaushaltes 2009 im Vergleich zu den finanzschwachen Flächenländern
West sowie den Flächenländern Ost detailliert untersucht.
In 2009 beliefen sich die einwohnerbezogenen, bereinigten Ausgaben des Landes MecklenburgVorpommern auf 4.103 Euro (vgl. Tabelle 11) und lagen damit in etwa auf dem Vorjahresniveau (-0,1 %). Dem bereits erwähnten positiven Einnahmedifferenzial stehen pro Kopf Mehrausgaben in Höhe von 915 Euro im Vergleich zu den finanzschwachen Westflächenländern
gegenüber. Hochgerechnet auf die Bevölkerungszahl von Mecklenburg-Vorpommern hat das
Land damit rd. 1,5 Mrd. Euro mehr ausgegeben, wovon 53 % (2008: 58 %) auf den laufenden
Bereich entfielen.
Tabelle 11: Ausgaben auf der Landesebene im Ländervergleich, 2009, in Euro je EW
MV
Bevölkerung 30.06.2009

FFW

1.656.761

Ausgabenart
Ausgaben der laufenden Rechnung
darunter:
Personalausgaben insgesamt

15.819.748

FO
11.317.689

Euro je EW

auf Bevölkerung von MV
hochgerechnete Mehr-(+) /
Minderausgaben(-)
FFW
FO
Mio. EUR

3.403

2.919

3.271

801

218

949

1.181

877

-385

119

30

291

25

-432

8

919

890

852

48

111

245
245
1.117
8
99

230
300
704
26
46

283
227
1.013
35
106

25
-91
684
-30
89

-64
31
172
-44
-10

445

299

58

80
269

410
78

243

65
700

-24
714

-21
-80

173
267
1
214
42
0
4.103

46
87
3
113
6
7
3.188

211
298
-3
168
59
-11
1.515

75
-2
-32
-42
12
-30
138

darunter:
Versorgung
aktives Personal
laufender Sachaufwand
Zinsausgaben
laufende Zahlungen an Gemeinden
laufende Zahlungen an Zweckverbände
Sozialausgaben
Zahlungen an Unternehmen und öffentliche
Einrichtungen
Zahlungen an soziale Einrichtungen
Ausgaben der Kapitalrechnung
darunter:
Sachinvestitionen
Vermögensübertragungen an Gemeinden
Vermögensübertragungen an Zweckverbände
Vermögensübertragungen an sonstige Bereiche
Darlehen
Erwerb von Beteiligungen
Bereinigte Ausgaben

748
128
269
20
240
35
18
4.019

Quelle: Statistisches Bundesamt, SFK3; eigene Berechnungen.

37

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2.3.1 Laufende Ausgaben
(71)

Die laufenden Zahlungen an den kommunalen Bereich machen wie in den Vorjahren

den höchsten Anteil an den Mehrausgaben in Bezug zu den beiden Vergleichsgruppen aus.
Dabei ist insbesondere für den Sozialbereich ein eventuell bestehender Effekt aus unterschiedlichen Aufgaben- bzw. Finanzträgerschaften zwischen den Vergleichsländern zu prüfen. Unabhängig davon ist der Unterschiedsbetrag zu den anderen Ländern in 2009 erstmals gesunken,
wobei ein Teil dieser Entwicklung auf den leichten Rückgang der Pro-Kopf-Zuweisungen von
10 Euro in Mecklenburg-Vorpommern aufgrund eines Sondereffektes34 zurückzuführen ist.
(72)

Im Vergleich zu den westdeutschen Vergleichsländern gibt das Land Mecklenburg-Vor-

pommern deutlich weniger für Versorgungsleistungen seiner pensionierten Beamten aus. Hochgerechnet auf die Einwohnerzahl des Landes beliefen sich die Minderausgaben in 2009 auf
432 Mio. Euro (vgl. hierzu auch Abschnitt IV. Personalausgaben). Die steigenden Versorgungslasten sollen zukünftig über ein seit 2008 eingerichtetes Sondervermögen „Versorgungsfonds des Landes Mecklenburg-Vorpommern“35 finanziert werden. Im Jahr 2009 wurden in
dieses Sondervermögen Landesmittel in Höhe von 19,1 Mio. Euro eingestellt. Darüber hinaus
sind in diesem Zusammenhang auch die Leistungen der neuen Länder nach dem Anspruchsund Anwartschaftsüberführungsgesetz mit einzubeziehen. Aus dem Landeshaushalt wurden
hierfür in 2009 rd. 273 Mio. Euro bzw. rd. 195 Euro je Einwohner ausgegeben, so dass sich das
Ausgabendifferenzial bei den hochgerechneten Versorgungslasten nach Berücksichtigung
dieser Zahlungen auf 159 Mio. Euro reduziert.
Des Weiteren ist der höhere Anteil von Angestellten in Mecklenburg-Vorpommern zu berücksichtigen. Dies führt aufgrund der Sozialversicherungspflicht zu entsprechend höheren Ausgaben für die Position aktives Personal.
(73)

Einen erheblichen Anstieg von 12 Mio. Euro in 2008 auf 111 Mio. Euro in 2009 ver-

zeichnete das Land gegenüber den ostdeutschen Flächenländern in Bezug auf die hochgerechneten Mehrausgaben für aktives Personal. Dieser Effekt erklärt sich im Wesentlichen durch die
Ausgliederung der Universitäten aus dem Kernhaushalt in Sachsen, wodurch der allgemeine
34

35

38

In 2008 hatte das Land Mecklenburg-Vorpommern den restlichen Betrag aus einer Nachzahlungsverpflich tung an die Kommunen im Rahmen der Finanzausgleichsleistungen für das Jahr 2006 in Höhe von
43,58 Mio. Euro zu zahlen, wodurch die laufenden Zahlungen an die Gemeinden in 2008 gestiegen waren
und in 2009 daher wieder geringer ausfielen.
Vgl. hierzu Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2007): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2007 (Teil 2) – Landesfinanzbericht 2007, S. 63 ff.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Anstieg der Ausgaben für aktives Personal im Kernhaushalt aller neuen Länder verzerrt wurde.
Diese Ausgliederungsmaßnahme schlägt sich wiederum in einem gegenüber dem Vorjahr um
120 Mio. Euro geringeren Ausgabendifferenzial bei den laufenden Zahlungen an Unternehmen
und öffentliche Einrichtungen nieder. Der laufende Sachaufwand ist in Mecklenburg-Vorpommern im Vergleich zu 2008 um 4 Euro je Einwohner gestiegen, während er sich in den Flächenländern Ost um 9 Euro pro Kopf verringert hat und dadurch die hochgerechneten Minderausgaben von 86 Mio. Euro im Vorjahr auf 64 Mio. Euro gesunken sind.
2.3.2 Investitionsausgaben
(74)

Gegenüber 2008 sind die Investitionen des Landes um rd. 50 Mio. Euro auf 1,16 Mrd.

Euro zurückgegangen, lagen aber rd. 25 Mio. Euro über den Ansätzen im Haushaltsplan. Während die durchschnittlichen, einwohnerbezogenen Investitionsausgaben in den ostdeutschen Flächenländern im Vergleich zum Vorjahr um 23 Euro auf 748 Euro gestiegen sind, reduzierten
sich diese in Mecklenburg-Vorpommern auf 700 Euro in 2009 (vgl. Abbildung 15).
Abbildung 15: Investitionsausgaben im Ländervergleich, 1991 bis 2009, in Euro je EW
1.200
1.000

in Euro je EW

800

MV
FFW
FO

600
400
200
0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Quelle: Statistisches Bundesamt, SFK3; eigene Berechnungen.

Der Durchschnitt der Flächenländer Ost in Abbildung 15 wird jedoch durch die überproportionalen Pro-Kopf-Ausgaben für investive Zwecke in Sachsen mit 901 Euro deutlich nach oben
verzerrt. Bezogen auf die durchschnittlichen Ausgaben der drei übrigen Länder in Höhe von
659 Euro je Einwohner hatte Mecklenburg-Vorpommern rd. 41 Euro je Einwohner mehr investiert und damit die zweithöchsten Investitionsausgaben hinter Sachsen. Insbesondere bei den
39

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

einwohnerbezogenen Sachinvestitionen hat Mecklenburg-Vorpommern in 2009 rd. 33 Euro
mehr gegenüber dem Vorjahr verausgabt, wohingegen sich die durchschnittlichen Pro-KopfAusgaben für Sachinvestitionen bei den ostdeutschen Vergleichsländern auf 128 Euro reduzierten (vgl. Tabelle 11).
Die Investitionsquote36 des Landes verschlechterte sich gegenüber 2008 um einen hal-

(75)

ben Prozentpunkt auf 17,1 %. Bei den anderen Flächenländern Ost stieg die durchschnittliche
Investitionsquote von 18,4 % auf 18,6 %, wobei sich auch hier der Verzerrungseffekt durch
Sachsen mit einem Investitionsanteil von 22,6 % im Verhältnis zu den bereinigten Gesamtausgaben niederschlägt. Der Durchschnitt der übrigen ostdeutschen Länder verbesserte sich von
15,9 % auf 16,3 %, während die Investitionsquote in den finanzschwachen Flächenländern
West auf 8,4 % den Abwärtstrend der vergangenen Jahre fortsetzte.
2.4

Solidarpakt und Fortschrittsberichte Ost

(76)

Die neuen Bundesländer und Berlin bekamen 2001 als Ergebnis der Verhandlungen zum

Solidarpakt II bis 2019 Finanzhilfen in Höhe von 156 Mrd. Euro für den „Aufbau Ost“ zugesagt. Im Gegenzug berichten die neuen Länder jährlich im Rahmen von jährlichen Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“ über:
•

die Fortschritte bei der Schließung der Infrastrukturlücke,

•

die Verwendung der erhaltenen SoBEZ,

•

die finanzwirtschaftliche Entwicklung der Länder- und Kommunalhaushalte einschließlich der Begrenzung der Neuverschuldung.

(77)

Die Inhalte dieser Berichte wurden zwischen dem Bundesministerium der Finanzen

(BMF) und den Finanzministerien der neuen Länder weitergehend präzisiert. Insbesondere
wurde ein Schema zur Nachweisführung der gem. § 11 Abs. 4 FAG (2002 bis 2004) bzw.
§ 11 Abs. 3 FAG (seit 2005) erhaltenen SoBEZ37 vereinbart.
Die degressive Ausgestaltung der Solidarpaktmittel führt zu einem merklichen Rückgang der
Einnahmen für Mecklenburg-Vorpommern (vgl. Abbildung 16). Bis 2008 waren die SoBEZZahlungen relativ stabil. Beginnend mit 2009 sinken die jährlichen Zuweisungen bezogen auf
36
37

40

Relation von Investitionsausgaben und bereinigten Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres.
Vgl. Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern (2010): Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ MecklenburgVorpommern 2009, Anlage 5.

Drucksache 5/3996

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das jeweilige Vorjahr um 75 Mio. Euro (2009) bzw. 81 Mio. Euro (2010). Dieser SoBEZ-Rückgang wird sich bis zum endgültigen Auslaufen 2020 kontinuierlich fortsetzen.
Abbildung 16: SoBEZ-Zahlungen an Mecklenburg-Vorpommern bis 2019 (Korb I), in Mio. Euro
1.200

1.113 1.110 1.104 1.094
1.077
1.002

1.000

921

in Mio. Euro

846
765

800

690
609

600

533
453
377

400

296
221

200
0

0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Quelle: § 11 Abs. 3 Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern; eigene Berechnungen.

(78)

Die Nachweisquote für die zweckgerechte Verwendung der Solidarpaktmittel im Jahr

2009 ist für Mecklenburg-Vorpommern deutlich auf 77 % abgesunken, während in den Jahren
zuvor stets die entsprechende Mittelverwendung belegt werden konnte (vgl. Tabelle 12). Der
deutliche Abfall der Verwendungsquote liegt im Verzicht auf Nettotilgungen im Jahr 2009 sowie im Auseinanderfallen des Zuflusses von EU-Strukturmitteln und dem Zeitpunkt deren investiver Verwendung begründet.
Tabelle 12: SoBEZ-Nachweisquoten für Mecklenburg-Vorpommern 2003 bis 200938
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

a) aus SoBEZ finanzierte Infrastrukturinvestitionen

20 %

32 %

47 %

82 %

100 %

98 %

59 %

b) Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft

20 %

24 %

15 %

13 %

16 %

15 %

18 %

c) Ausgleich teilungsbedingter Sonderlasten

25 %

24 %

entfallen

entfallen

entfallen

entfallen

entfallen

Nachweisquote insgesamt

65 %

80 %

61 %

95 %

116 %

113 %

77 %

Quelle: Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Finanzministeriums Mecklenburg-Vorpommern.

(79)

Bei der Berechnung der Verwendungsquote wirken sich Nettotilgungen wie eine

Erhöhung der SoBEZ-finanzierten Investitionen aus. Durch die Entscheidung des Landes, auf
38

Für methodische Erläuterungen zu den einzelnen Positionen a) bis c) vgl. Landesrechnungshof MecklenburgVorpommern (2007): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2007 (Teil 2) – Landesfinanzbericht 2007,
S. 48, 49, Drs. 5/1040.
41

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Nettotilgungen zur Rückführung der Verschuldung zu verzichten und dafür eine Aufstockung
der Rücklagen für die Absicherung künftiger Haushalte vorzunehmen, verringerte sich im Berechnungsschema des Fortschrittsberichts für 2009 die Summe der Investitionen und damit die
Höhe der Verwendungsquote.
Zusätzlich reduziert wurde diese Kennzahl durch investive EU-Einnahmen, die dem Land im
Jahr 2009 zuflossen. Die zuzuordnenden Ausgaben wurden jedoch schon in den Jahren 2007
und 2008 getätigt. Der nicht periodengerechte Mittelzufluss führte demnach zu einer einmaligen
Erhöhung der investiven Einnahmen, denen im Jahr 2009 nicht die entsprechenden Investitionsausgaben gegenüberstanden. Bei einer periodengerechten Zuordnung von Investitionseinnahmen und -ausgaben dieser EU-Strukturmittel würden sich für 2007 und 2008 niedrigere
Quoten ergeben (109 % bzw. 99 %), für 2009 dafür eine vollständig zweckentsprechende
Verwendung der SoBEZ-Mittel (101 %).
Abbildung 17: SoBEZ-Nachweisquoten der ostdeutschen Flächenländer, 2003 bis 2009, in %
160%
140%
120%
100%
80%
60%

MV
BB
SN
ST
TH

40%
20%
0%
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage der Finanzwirtschaftlichen Eckwerte zu den Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“
des BMF.

(80)

Die Schwierigkeiten aller neuen Länder – mit Ausnahme Sachsens39 – in den Jahren

2003 bis 2005 bei der Nachweisführung der zweckgerechten Verwendung waren 2008 fast vollständig überwunden. Dies war in wesentlichen Teilen auf die gute konjunkturelle Entwicklung
und die eingeleiteten Konsolidierungsmaßnahmen zurückzuführen. Vor allem die gestiegenen
39

42

Das Ansteigen der SoBEZ-Nachweisquote Sachsens im Jahr 2006 war auf die negative Nettokreditaufnahme
von Land und Gemeinden i. H. v. 950 Mio. Euro zurückzuführen, was hauptsächlich aus der Entschuldung
der Landeshauptstadt Dresden durch den Verkauf einer kommunalen Wohnungsgesellschaft resultierte.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Einnahmen aus Steuern und dem Länderfinanzausgleich führten dazu, dass Investitionen rechnerisch nicht mehr kreditfinanziert werden mussten. Für 2009 gingen jedoch in allen ostdeutschen Ländern die Einnahmen und in der Folge die „eigenfinanzierten Infrastrukturinvestitionen“ zurück, was vor allem in Brandenburg und Sachsen-Anhalt zu einem spürbaren Absinken der SoBEZ-Nachweisquote führte (vgl. Abbildung 17).
(81)

Hinsichtlich der mittel- und langfristigen Investitionsfähigkeit ergibt sich für die neuen

Länder nach dem Auslaufen des Solidarpaktes ab 2020 nach wie vor ein notwendiger Konsolidierungbedarf. Dies wird sowohl mit Blick auf die eigenfinanzierten Investitionen als auch die
Salden der laufenden Rechnung deutlich.
(82)

Im Vergleich zu 2008 haben sich die eigenfinanzierten Investitionen Mecklenburg-Vor-

pommerns in 2009 mehr als halbiert (vgl. Tabelle 13), was auf das o. a. Auseinanderfallen von
Investitionen und investiven Zuweisungen und Zuschüssen der EU zurückzuführen ist40.
Tabelle 13: Eigenfinanzierte Investitionen und Regelkreditobergrenze gemäß Art. 65 Verf. M-V, 2004
bis 2009, in Mio. Euro
2004

2005

2006

2007

2008

2009

1.343,0

1.288,4

1.299,9

1.110,3

1.213,5

1.160,1

abzgl. investive Zuweisungen und Zuschüsse

548,4

671,1

674,6

511,0

471,1

810,6

= Eigenfinanzierte Investitionen (Regelkreditobergrenze gem. Art. 65 Abs. 2 Verf. M-V)

794,6

617,3

625,3

599,3

742,4

349,5

abzgl. investiv zu verwendender Anteil der
SoBEZ41

600,8

943,3

960,8

918,6

915,8

821,7

= „bereinigte“ eigenfinanzierte Investitionen

193,8

0

0

0

0

0

Investitionsausgaben

Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Darstellung.

(83)

Durch den Erhalt der SoBEZ gemäß § 11 Abs. 4 bzw. Abs. 3 FAG (seit 2005) verfügt

das Land im Hinblick auf die Einhaltung dieser als verfassungsmäßige Regelkreditobergrenze
definierten Größe über erhebliche Spielräume, welche aber spätestens 2020 nicht mehr bestehen. Haushaltstechnisch werden diese Solidarpaktmittel als laufende Einnahmen (allgemeine
Deckungsmittel) verbucht, obgleich sich aus den gesetzlichen Grundlagen des FAG eine Pflicht
zur investiven Verwendung des SoBEZ-Anteils ergibt, der nicht für den Ausgleich der unter40

41

Würden diese EU-Einnahmen für Investitionen periodengerecht ausgewiesen, wäre die Höhe der eigenfinanzierten Investitionen für die Jahre 2007 um 79 Mio. Euro und 2008 um 158 Mio. Euro geringer sowie für
2009 entsprechend höher.
Als investiv zu verwendende Anteile der SoBEZ ergaben sich nach Berücksichtigung der zum Ausgleich der
UFK benötigten SoBEZ-Zahlungen für die Jahre 2004 54 %, 2005 85 %, 2006 87 %, 2007 84 %, 2008 85 %
und für 2009 82 %. Vgl. Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern (2009): Fortschrittsbericht „Aufbau
Ost“ Mecklenburg-Vorpommern 2009, S. 31.
43

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

proportionalen Finanzkraft (UFK) benötigt wird.42 Folglich ist die Höhe der eigenfinanzierten
Investitionen um diesen investiven Anteil der Solidarpaktmittel zu bereinigen.
Nach modellhafter Bereinigung dieses ab 2020 nicht mehr wirksamen Solidarpakteffektes
würden sich für Mecklenburg-Vorpommern seit 2005 keine selbst erbrachten eigenfinanzierten
Investitionen mehr ergeben. Mit anderen Worten: die Investitionsausgaben des Landes wurden
in den letzten fünf Jahren ausschließlich über Zuweisungen und Zuschüsse der EU und des
Bundes finanziert.
(84)

Damit nach dem Auslaufen des Solidarpakts eigenfinanzierte Investitionen getätigt

werden können, ist der Umfang der Konsolidierungsnotwendigkeiten zu bestimmen. Diese
bildet der Landesrechnungshof anhand der Salden der laufenden Rechnung ab. Von der Summe
der laufenden Einnahmen (insb. Steueraufkommen, Länderfinanzausgleich sowie laufende Zuschüsse und Zuweisungen) wird die Summe der laufenden Ausgaben (Personal-, Sach-/Fachund Zinsausgaben, kommunaler Finanzausgleich) abgezogen. Ein positiver Saldo sagt aus, dass
im laufenden Bereich mehr eingenommen als ausgegeben wird und dementsprechend eigene
Mittel für die Finanzierung von Investitionen vorhanden sind.
(85)

Durch die als laufende Einnahmen gewährten, aber überwiegend investiv zu verwen-

denden Solidarpaktmittel haben die neuen Länder derzeit noch einen erheblichen (rechnerischen) Vorteil im Vergleich zu den finanzschwachen Flächenländern West. Investitionsmittel
in vergleichbarer Höhe werden nach 2020 selbst zu erwirtschaften sein. In der Momentaufnahme aller ostdeutschen Ländern führen die Gelder des Solidarpakts zu hohen positiven
Salden der laufenden Rechnung, wie die Abbildungen 10 und 18 darstellen.
Abbildung 18: Unbereinigte Salden der laufenden Rechnung, 2008 und 2009, in Euro je EW43

42

43

44

Im FAG werden keine expliziten prozentualen Verwendungsvorgaben genannt. Insofern ist der Differenzbetrag, der sich aus den Gesamt-SoBEZ und dem zum Ausgleich der UFK bestimmten SoBEZ-Anteil ergibt,
investiv zu verwenden. Folglich wird aufgrund der rückläufigen Höhe der Solidarpaktmittel der Anteil der
UKF perspektivisch zunehmen.
Die Abbildungen 18 und 19 folgen methodisch der Finanzstatistik, d. h. den laufenden Einnahmen werden
Veräußerungserlösen oder Rückflüsse aus Darlehen nicht zugerechnet. Das Finanzministerium ermittelt den
Saldo der laufenden Rechnung im Landeshaushalt aus der Summe aller laufenden Einnahmen (HGr 1, 2) und
laufenden Ausgaben (HGr 4, 5, 6).

Drucksache 5/3996

Euro je EW

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
-100
-200
-300
-400
-500
-600
-700

830

2008
2009

593
521
440

486

397
310
169
90

205

364

440

215

202

82

82

49

14

170
-125

-139

-228

-155
-247 -242

-598

BB

MV

SN

ST

TH

BW

BY

HE

NI

NW

RP

SL

SH

Quelle: Statistisches Bundesamt, SFK3; eigene Berechnungen.

Mit 364 Euro je Einwohner wies Mecklenburg-Vorpommern 2009 das zweitbeste Ergebnis aller
Flächenländer auf. Gegenüber dem Vorjahr war hier nach Sachsen-Anhalt und Niedersachsen
der geringste Rückgang unter allen Flächenländern zu verzeichnen. Unter den westdeutschen
Flächenländern weisen außer Bayern und Baden-Württemberg alle Länder negative laufende
Salden auf.
(86)

Abbildung 19 stellt nun dar, in welchem Maße die ostdeutschen Länder ohne die So-

lidarpaktmittel zur Zeit in der Lage wären, eigene Investitionsmittel in den laufenden Haushalten zu erwirtschaften. Für 2009 ist zu erkennen, dass dies außer Sachsen keinem anderen ostdeutschen Bundesland gelungen ist.44
Um zumindest die Nulllinie zu erreichen, als erstem Schritt zu laufenden Überschüssen, hätten
die laufenden Ausgaben in Mecklenburg-Vorpommern 2009 um 30 Euro je Einwohner bzw.
hochgerechnet rd. 50 Mio. Euro geringer ausfallen müssen.

44

Bereinigt wurden – wie bereits in Abbildung 10 – die Effekte der investiv einzusetzenden SoBEZ gem.
§ 11 Abs. 3 FAG. Dabei wurden anders als bisher neben den einnahmeseitigen Effekten auch die Rück wirkung auf die Ausgaben berücksichtigt. Da die SoBEZ teilweise in die Bemessungsgrundlage des Kommu nalen Finanzausgleich einfließen, ergeben sich aus dem Rückgang dieser Mittel und unter Berücksichtigung
des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes entsprechende geringere Zuweisungen des Landes an die kommunale
Ebene.
45

Drucksache 5/3996
Abbildung 19:

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Bereinigte Salden der laufenden Rechnung, 2008 und 2009, in Euro je EW
486

500

405

400
300

Euro je EW

200
100

169

160
90

89

62

-30

-100

55

82

-242

170
-125

-137
-202

-300

82

49

14

-59

0
-200

2008
2009

310

-190

-139

-228

-155
-247

-400
-500
-600

-598

-700
BB

MV

SN

ST

TH

BW

BY

HE

NI

NW

RP

SL

SH

Quelle: Statistisches Bundesamt, SFK3; eigene Berechnungen.

(87)

Der Landeshaushalt ist auf das Auslaufen der Solidarpaktmittel ab dem Jahr 2020 vorzu-

bereiten. Es bestehen weiterhin auch für Mecklenburg-Vorpommern erhebliche Konsolidierungsbedarfe, um mit Perspektive auf das Auslaufen des Solidarpaktes die Finanzierung eigener
Investitionsmittel sicherzustellen und auf lange Sicht den zusätzlichen Haushaltsproblemen
vorzubeugen und den Landeshaushalt krisensicher aufzustellen.
3

Anforderungen an den Landeshaushalt zur Einhaltung der neuen
Schuldenregel

3.1

Stand der Umsetzung zur Einrichtung eines Stabilitätsrates

(88)

Die Föderalismuskommission II hatte sich 2009 auf wesentliche Eckpunkte einer

Schuldenbegrenzungsregel für Bund und Länder verständigt, die im Grundgesetz verankert
wurden45. Danach müssen Bund und Länder ihre Haushalte grundsätzlich ohne Einnahmen aus
Krediten ausgleichen. Dabei soll der Bund seinen strukturellen Verschuldungsspielraum in
Analogie zu den Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes bis zum Jahr
2016 auf 0,35 % des BIP zurückführen. Für die Länder soll eine strukturelle Verschuldung ab
dem Jahr 2020 nicht mehr möglich sein.Vorgesehen ist zudem eine symmetrische Berücksichtigung der Konjunkturlage, indem konjunkturbedingte Defizite möglich sind, wenn im Aufschwung Überschüsse erzielt werden. Eine Kontrolle der tatsächlichen Kreditaufnahme im
45

46

Vgl. Art. 109 Abs. 3 GG.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Haushaltsvollzug ist für den Bund über ein sogenanntes Kontroll- oder Ausgleichskonto
vorgesehen. Eine Ausnahmeklausel für zusätzliche Kreditaufnahmen ist für Notsituationen wie
Naturkatastrophen oder eine Rezession der Weltwirtschaft vorgesehen. Bei Inanspruchnahme
dieser Ausnahmeklausel sind die aufgenommenen Kredite nach einem verbindlichen Tilgungsplan zurückzuzahlen.
(89)

Neben der Einführung der Schuldenbremse wurde auch die Errichtung des Stabilitäts-

rates46 beschlossen, dessen zentrale Aufgabe47 es ist, zur frühzeitigen Erkennung drohender
Haushaltsnotlagen die Haushalte des Bundes und der Länder laufend zu überwachen und Fehlentwicklungen durch das rechtzeitige Ergreifen geeigneter Gegenmaßnahmen gegenzusteuern.
In Umsetzung dieses Verfassungsauftrags des neuen Art. 109a Grundgesetz, wurde das Gesetz
zur Errichtung des Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen48 verabschiedet.
Als Instrument zur präventiven Haushaltsüberwachung wurde vom Stabilitätsrat ein sogenanntes Frühwarnsystem implementiert, welches neben einem Kennzahlen-Systems zur Beurteilung
der aktuellen Haushaltslage und Finanzplanung auch eine Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung vorsieht und somit zur Sicherung der Haushaltsdisziplin beitragen soll. Bund
und Länder haben dem Stabilitätsrat jährlich einen entsprechenden Bericht vorzulegen.
Mit Hilfe der Kennziffern soll eine größtmögliche Transparenz bei der Beurteilung der öffentlichen Haushalte erzielt und durch die Veröffentlichung der Beschlüsse und Beratungsunterlagen
über eine gesteigerte öffentliche Aufmerksamkeit der Druck zur Konsolidierung der Haushalte
verstärkt werden. In seiner konstituierenden Sitzung vom 28. April 2010 hat sich der Stabilitätsrat auf die folgenden vier Kennziffern geeinigt:49
1. Schuldenstand je Einwohner
2. Zins-Steuer-Quote
3. Kreditfinanzierungsquote
4. Struktureller Finanzierungssaldo je Einwohner
46

47

48
49

Mitglieder des Stabilitätsrates sind der Bundesfinanzminister, die Finanzminister der Länder und der Bundes wirtschaftsminister.
Dem Stabilitätsrat sind mit dem Gesetz zur Abschaffung des Finanzplanungsrates weitere Aufgaben wie die
Erörterung der Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ und die Koordinierung der Haushalts- und Finanzplanung
übertragen worden.
Stabilitätsratgesetz vom 10. August 2009, BGBl. I S. 2702.
Bundesministerium der Finanzen (2010): "Stabilität im Bundesstaat - Konstituierende Sitzung des Stabilitätsrates am 28. April 2010", Monatsbericht des BMF Mai 2010, S. 76 - 83.
47

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Für diese wurden entsprechende Schwellenwerte festgelegt, deren Überschreitung auf eine aktuell drohende Haushaltsnotlage hindeuten soll. Werden die festgelegten Schwellenwerte in
zwei von drei Jahren mehrheitlich überschritten, leitet der Stabilitätsrat eine Prüfung zur Feststellung einer drohenden Haushaltsnotlage ein und legt ggf. ein Sanierungsprogramm fest. Bei
der Auswahl des Kennziffernbündels sei darauf geachtet worden, dass ein Gleichgewicht zwischen Kennzahlen zur Beurteilung der vergangenen – wie die Zins-Steuer-Quote und der ProKopf-Schuldenstand – und der gegenwärtigen Finanzpolitik – wie die Kreditfinanzierungsquote
und der strukturelle Finanzierungssaldo – gegeben ist. Darüber hinaus sollen die Indikatoren die
Gefahr einer drohenden Haushaltsnotlage zuverlässig signalisieren, leicht nachvollziehbar in ihrer Herleitung sowie wenig revisions- und manipulationsanfällig sein.
(90)

Aus Sicht des Landesrechnungshofes wurden diese Zielsetzungen bislang nicht vollstän-

dig erreicht. Problematisch erscheinen u. a. folgende Punkte:
•

Eine Konjunkturbereinigung erfolgt bisher nicht, da eine diesbezügliche Einigung im
Stabilitätsrat noch aussteht. Insofern bleibt das wichtige Kriterium Struktureller Finanzierungssaldo ohne die beabsichtigte Aussagekraft. Mittlerweile liegen Vorschläge
zu dessen Berechnung vor.50

•

Eine Bereinigung der Daten der ostdeutschen Länder um die Solidarpaktmittel sowie
überproportionale Zuweisungen der EU erfolgt nicht. Damit wird das Ziel, drohende
Haushaltsnotlagen frühzeitig transparent zu machen, verfehlt.

•

Die am Länderdurchschnitt orientierten Schwellenwerte sind so gewählt, dass problematische Entwicklungen nicht hinreichend erfasst werden können. Es müssten schon
Extremwerte erreicht werden, um auffällig zu werden.51

•

Bei der Darstellung der Werte handelt es sich um die reinen Länderdaten, so dass die
finanzwirtschaftliche Entwicklung der Kommunen, als Teil der jeweiligen Länder, unberücksichtigt bleibt. Verschiedene Grade der Kommunalisierung und Auslagerung
von Aufgaben werden ebenso nicht berücksichtigt.

50

51

48

Vgl. Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (2010): "Ermittlung der Konjunkturkomponenten für die Länderhaushalte zur Umsetzung der in der Föderalismuskommission II vereinbarten
Verschuldungsbegrenzung", RWI Projektberichte;
Deubel, Ingolf (2010): "Konjunkturausregulierung und Länderhaushalte - Ein Beitrag zur praktischen Umsetzung der Schuldenbremse und des Konsolidierungshilfengesetzes", Juni 2010
Vgl. van Deuverden, Kristina und Freye, Sabine (2010): "Schuldenbremse: Bisherige Beschlüsse stellen
Gelingen auf Länderebene infrage", in: Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH), Wirtschaft im
Wandel 9/2010

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

•

Die von den Ländern gelieferten Prognosedaten werden mit Verweis auf die Länderautonomie nicht auf ihre Plausibilität geprüft, z. B. hinsichtlich Zugrundelegung
einheitlicher Wachstumsannahmen.

•

Die Verschuldung aufgrund der Finanzmarktkrise wurde ausgeklammert.

(91) Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass die Landesregierung, im Rahmen des
Stabilitätsrats aktiv an der Lösung der offenen Fragen und Probleme mitwirkt.
3.2

Ergebnisse des ersten Stabilitätsberichts 2010

(92)

Die Landesregierung hat am 07.09.2010 den ersten Stabilitätsbericht des Landes vorge-

legt und der Öffentlichkeit vorgestellt.52 Im Ergebnis werden alle vier Kennziffern als nicht auffällig ausgewiesen.
Abbildung 20: Kennziffern des Stabilitätsberichts zur aktuellen Haushaltslage und zur Finanzplanung
Aktuelle Haushaltslage
Ist
2008

Ist
2009

Soll
2010

Finanzierungssaldo Euro je EW

187

166

-146

Schwellenwert

-132

-403

-575

Länderdurchschnitt

68

-203

-375

-1,1

1,2

-0,2

Schwellenwert

3,5

8,8

11,7

Länderdurchschnitt

0,5

5,8

8,7

9,8

10,0

10,8

Schwellenwert

13,9

14,2

15,8

Länderdurchschnitt

10,0

10,1

11,3

Kreditfinanzierungsquote %

Zinssteuerquote %

Schuldenstand Euro je EW

5.927

5.979

5.979

Schwellenwert

7.808

8.125

8.563

Länderdurchschnitt

6.006

6.250

6.587

Auffälligkeit Zeiträume
Auffälligkeit Kennziffern

Auffälligkeit
nein

nein

nein

nein

Finanzplanung
Soll
2011

FPl
2012

FPl
2012

FPl
2012

-125

-81

-115

-97

-675

-675

-675

-675

-0,2

-0,2

-0,3

-0,3

15,7

15,7

15,7

15,7

11,4

11,7

11,9

11,7

16,8

16,8

16,8

16,8

5.979

5.979

5.979

5.979

8.763

8.963

9.163

9.363

nicht auffällig

Auffälligkeit
nein

nein

nein

nein

nicht auffällig
nicht auffällig

Quelle: Finanzministerium, Stabilitätsbericht 2010.

(93)

Dieses Ergebnis ist erfreulich. Gleichzeitig darf nicht verkannt werden – dies hat die

Landesregierung selbst zum Ausdruck gebracht – , dass die vereinbarten Kennziffern keine geeignete Grundlage sind, die gegenwärtigen und künftigen Konsolidierungsbedarfe des Landes
transparent zu machen. Der Landesrechnungshof empfiehlt daher der Landesregierung in die
Mittelfristigen Finanzplanungen einen Ausblick auf 2020 mit aufzunehmen. Dieser sollte den
52

Vgl. Drs. 5/3776.
49

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Anpassungspfad zur Einhaltung der verbindlichen Schuldengrenze 2020 und damit auch notwendige Konsolidierungsbedarfe beinhalten.
3.3

Prognose der Handlungsbedarfe

(94)

Die Herausforderungen der neuen Schuldenregel für den Landeshaushalt Mecklenburg-

Vorpommerns langfristig zu beziffern, macht Prognosen zumindest zu den wesentlichen Determinanten erforderlich.
(95)

Die Einnahmekomponenten des Landeshaushalts sind von verschiedenen Bestim-

mungsgrößen abhängig.53 Um die jeweilige Rolle der einzelnen Positionen bei einer rechnerischen Projektion abgrenzen zu können, werden sie entsprechend ihren Abhängigkeiten, z. B.
vertragliche Bindung und demografische Entwicklung, dargestellt.
(96)

Einen ersten Baustein bilden dabei die gesetzlich bzw. durch Entscheidungen des

Bundes und der EU bestimmten Einnahmen. Hierunter fallen die Solidarpaktmittel (Korb I) sowie vom Bund und der EU gewährte Investitions- und laufende Zuweisungen. Diese enthalten
auch die sogenannten Korb-II-Mittel mit überproportionalen Leistungen des Bundes und der
EU an die neuen Länder. Für die SoBEZ-Zahlungen zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten
ist gesetzlich eine Degression vereinbart. Sie laufen bis zum Jahr 2020 vollständig aus und gehen damit den Länderhaushalten als Einnahmequelle verloren. Die SoBEZ für die erhöhten
Kosten politischer Führung sind derzeit vertraglich fixiert und daher fortzuschreiben. In unveränderter Höhe werden außerdem die Kompensationszahlungen des Bundes für den Wegfall der
Einnahmen aus der Kfz-Steuer und der Lkw-Maut auf Landesebene berücksichtigt.
(97)

Nach Auslaufen der derzeitigen Förderperiode der EU (2007 - 2013) ist damit zu rech-

nen, dass große Teile der neuen Länder nicht mehr Ziel 1- bzw. Konvergenzregionen sein
werden und damit die Förderung durch die EU in der anschließenden Förderperiode
2014 - 2020 deutlich geringer ausfallen wird. Die überproportionalen Zuweisungen des Bundes
werden bis 2020 voraussichtlich auf das Niveau der Zahlungen an die finanzschwachen Flächenländer West zurückgeführt.

53

50

Bei der Berechnung handelt es sich um ein Modell mit nominalen Werten, d. h. es wird keine Inflationsbereinigung vorgenommen.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(98)

Drucksache 5/3996

Ein zweiter Einflussfaktor auf die Einnahmeseite der Haushalte ist die demografische

Entwicklung54. Hieraus ergeben sich Effekte auf die einwohnerbezogenen Zahlungen aus dem
Länderfinanzausgleich sowie das originäre Steueraufkommen. Mit jedem Einwohner, der dem
Land verloren geht, verringern sich auch die Zahlungen aus den Ausgleichssystemen zwischen
den Bundesländern. Der hierfür zu berücksichtigende Abschlag ist von individuellen Gegebenheiten abhängig. Mecklenburg-Vorpommern rechnet mit geringeren Zuweisungen je fehlendem
Einwohner von 2.400 Euro pro Einwohner und Jahr55.
(99)

Entscheidend für die Höhe der eigenen Steuereinnahmen der Länder – als dritte De-

terminante auf der Einnahmeseite – ist die wirtschaftliche Entwicklung der kommenden Jahre.
Das geometrische Mittel des BIP-Wachstums der vergangenen 20 Jahre beträgt preisbereinigt
1,3 %. Bei vorsichtiger Schätzung kann daher von einem nominalen Wachstum der Einnahmenbasis von rund 2,5 % p. a. ausgegangen werden.
(100) Im Ergebnis der Modellrechnung ist zu beobachten, dass Mecklenburg-Vorpommern
nach Wegfall der Osttransfers und durch den Rückgang der Bevölkerung im Jahr 2020 nominal
265 Mio. Euro weniger Einnahmen zur Verfügung stehen als 2010. Der unterstellte Wachstumseffekt kann den Rückgang dieser beiden Positionen nicht ausgleichen. Hinzu kommen der
hier nicht berücksichtigte Kaufkraftverlust und Preiseffekte.
(101) Diese prognostizierte Einnahmenentwicklung determiniert somit den Ausgabenpfad bis
2020. Aufgrund der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse müssen die Ausgaben des
Landeshaushalts an diese Einnahmenhöhe angepasst werden. Angesichts des hohen Anteils der
gebundenen Ausgaben, z. B. Personalausgaben, Kommunaler Finanzausgleich sowie vertragliche und gesetzliche Leistungen, verbleibt zur Auflösung der Handlungsbedarfe nach Auslaufen
des Solidarpaktes nur die Rückführung dieser Positionen durch strukturelle wirkende Maßnahmen und damit die nachhaltige Erhöhung des Anteils disponibler Mittel.

54
55

Vgl. Tz. 52 f.
In der modellierten Berechnung wird zunächst die Summe aus Steuereinnahmen des Landes, Leistungen aus
dem Länderfinanzausgleich, FehlBEZ sowie den steuerähnlichen Abgaben gebildet. Davon wird ein Betrag
in Abzug gebracht, der sich aus den o. g. 2.400 Euro multipliziert mit dem betragsmäßigen Rückgang der Bevölkerung ergibt. Perspektivisch ist mit einem Anstieg auf 2.600 Euro je Einwohner zu rechnen.
51

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 21: Modellrechnung der bereinigten Einnahmen M-V, 2010 und 2020, in Mio. Euro
Einnahmen 2010

6.792

Osttransfereffekt

-1.461

Bevölkerungseffekt

-269

Wachtumseffekt

1.466

Einnahmen 2020

6.527

-2.000 -1.000

0

1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000
in Mio. Euro

Quelle: Eigene Berechnungen.

(102) Durch die demografische Entwicklung bestehen Chancen zur parallelen Anpassung der
Strukturen und damit der Landesausgaben. Dies betrifft vor allem die Infrastruktur in den Bereichen Schule, Hochschule, Polizei, Allgemeine Verwaltung. So werden bisher vorgehaltene Kapazitäten in der nutzungsrelevanten Alterskohorte, wie z. B. der Schüler im Schulbereich, nicht
mehr im bisherigen Umfang benötigt. Die ohne Anpassung drohenden Kostenremanenzen gilt
es durch rechtzeitige Maßnahmen zu reduzieren und möglichst abzubauen.
(103) Ebenso sind die Personalausgaben an die sinkenden Bevölkerungszahlen anzupassen.
Aufgrund regelmäßiger Tariferhöhungen kommt es dabei aber nicht zur Senkung der absoluten
Personalausgaben bzw. der einwohnerbezogenen Werte. Die Entwicklungen der vergangenen
Jahre haben gezeigt, dass ein Rückgang der Stellenzahl nur zu einem gebremsten Anstieg, jedoch nicht zu einem Absinken der Personalausgaben führen wird.
(104) Ein zunehmender Anteil der Ausgaben wird bei sinkender Einwohnerzahl durch Etatpositionen bestimmt, die nicht entsprechend der Bevölkerung angepasst werden können. Hierzu
zählen die Zinsausgaben. Diese sind insbesondere abhängig von der Höhe des Schuldenstands,
der Zinsentwicklung sowie der künftigen Neuverschuldung bis zum Einsetzen der Schuldenbremse. Umso wichtiger ist es daher, durch Nettotilgungen möglichst die Gesamtverschuldung
zurückzuführen, um über sinkende Zinslasten einen größeren Spielraum für die Zeit ab 2020
mit den aufgezeigten Einnahmerückgängen zu schaffen. Gleichzeitig würden höhere Zufüh-

52

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

rungen an den Versorgungsfonds helfen, künftige Ausgaben für eingegangene Pensionsverpflichtungen aus laufenden Haushalten zu begrenzen.
(105) Perspektivisch werden durch das Auslaufen von EU-Förderprogrammen deutlich
weniger Mittel für Investitionen zur Verfügung stehen. Auf der Ausgabenseite sollte unbedingt
eine parallele Entwicklung entsprechend den wegfallenden Einnahmen vollzogen werden, um
den Konsolidierungserfordernissen gerecht zu werden. Gegenwärtig aus EU-Mitteln finanzierte
Programme können nicht mit Landesmitteln ausfinanziert werden. Alle Beteiligten werden sich
rechtzeitig auf den Wegfall dieser Programme einstellen müssen.
(106) Aufgrund der kommunalen Steuerschwäche in den neuen Ländern werden derzeit im
vergleichsweise hohe Zuweisungen an die kommunale Ebene gewährt. Diese zum großen Teil
als laufende Zuschüsse gewährten Zahlungen orientieren sich an den Gesamteinnahmen des
Landes. Des Weiteren existiert für die neuen Länder durch überproportionale Soziallasten ein
höherer Finanzierungsbedarf als in den westdeutschen Vergleichsländern. Insofern besteht für
die ostdeutschen Länderhaushalte ein erhebliches Problem, da die notwendige Konsolidierung
nur gelingen kann, wenn die kommunale Ebene in die Maßnahmen einbezogen wird.
Abbildung 22: Projektion des Handlungsbedarfs, 2010 bis 2020, in Mio. Euro
7.100
7.000
6.900

Handlungsbedarf

6.800

in Mio. Euro

6.700
6.600
6.500
6.400
6.300
6.200
Bereinigte Gesamtausgaben
Bereinigte Gesamteinnahmen

6.100
6.000
5.900
5.800
2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Quelle: Eigene Berechnungen.

(107) Unterstellt, nach dem mittelfristigen Finanzplanungszeitraum ab 2014 führen die beund entlastenden Effekte auf der Ausgabeseite zu nominal stabilen Ausgaben – was bereits eine
eher optimistische Annahme darstellt –, verbleibt gemäß der Modellrechnung bis 2020 ein deutlicher

Konsolidierungsbedarf.

Während

dieser

in

den

Jahren

2014 - 2019

rd.
53

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

250 - 300 Mio. Euro beträgt, müssen im Jahr 2020 – mit dem Wegfall der Solidarpaktmittel –
die Ausgaben um rd. 450 Mio. Euro verringert werden. Die laufenden Ausgaben müssen dabei
noch stärker zurückgeführt werden, um die notwendigen Eigenmittel für Investitionen zu erwirtschaften.

54

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

IV. Personal in der Landesverwaltung
(108) Die Entwicklung der Personalausgaben stand in den zurückliegenden Jahren im Fokus
von Sparmaßnahmen der Landesregierung. Angesichts der aufgezeigten Konsolidierungsbedarfe und der sich vollziehenden demographischen Veränderungen müssen auch in den nächsten
Jahren strukturelle Anpassungen am Personalbestand der Verwaltung vorgenommen werden.
Weiteren Einschnitten im Bereich der Vergütung und Besoldung dürften enge Grenzen gesetzt
sein, soll der öffentliche Dienst im Wettbewerb um gut qualifizierte Nachwuchskräfte mit der
Privatwirtschaft bestehen.
1

Entwicklung von Stellen und Personalausgaben im Landeshaushalt

(109) Die Personalausgaben bildeten im Jahr 2009 mit 1.627 Mio. Euro56 (dies entspricht einer
Personalausgabenquote von ca. 24 Prozent) nach den laufenden Zuweisungen und Zuschüssen
den zweitgrößten Ausgabeblock des Landeshaushalts unter Berücksichtigung des Kernhaushalts57 und der bestehenden Extrahaushalte58.
Im Vergleich zu den westdeutschen Flächenländern ist dieser Anteil gering. Einige Länder wie
Bayern oder Hessen erreichen Werte über oder um die 40 %. Ursächlich für diese Unterschiede
ist in erster Linie, dass die ostdeutschen Landeshaushalte aufbaubedingt insgesamt deutlich höhere Pro-Kopf-Ausgaben aufweisen.
Für Ländervergleich deutlich besser geeignet sind einwohnerbezogene Werte, wie sie im Vergleich zu den anderen ostdeutschen und den finanzschwachen westdeutschen Flächenländern
bereits in Tabelle 11 dargestellt sind. Im Jahr 2009 wurden je Einwohner 949 Euro für das Personal des Landes Mecklenburg-Vorpommern verausgabt. In den finanzschwachen westlichen
Flächenländern waren es 1.181 und in den ostdeutschen Vergleichsländern 877 Euro je Einwohner.59 Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich wesentliche Unterschiede aus der Höhe der
56
57

58

59

Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Fachserie 14, R. 2, 1. - 4. Vj. 2009, Stand 03.09.2010.
Kernhaushalt: Alle Ämter, Behörden, Gerichte und Einrichtungen, für die Einnahmen und Ausgaben brutto
in den Haushaltsplänen der Länder veranschlagt wurden. Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.); Fachserie 14,
R. 6, S. 13.
Extrahaushalte: Umfassen die aus den Kernhaushalten ausgegliederten Hochschulen mit eigenem Rechnungswesen, ausgegliederte Statistische Ämter, die Landesbetriebe für Straßenbau/ -wesen bzw. für Verkehr,
die Sondervermögen "Versorgungsrücklage", die Versorgungsfonds sowie sonstige finanziell bedeutsame
Einrichtungen mit eigenem Rechnungswesen (i. d. R. Eigenbetriebe, Landesbetriebe).
Berechnet aus den Ausgaben für Bezüge und Nebenleistungen der Statistik SFK 3 des Stat. Bundesamtes für
das Jahr 2009 und der Bevölkerungsstatistik des Stat. Bundesamtes: FS14 R2 mit Datenlage zum 30.06.2009.
55

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Versorgungsausgaben ergeben, die in den westdeutschen Vergleichsländern mit 291 Euro je
Einwohner deutlich über den hiesigen Ausgaben (30 Euro je Einwohner) liegen. Gleichzeitig
darf nicht vernachlässigt werden, dass sich der hohe Anteil von Angestellten in Mecklenburg-Vorpommern in entsprechenden Sozialversicherungsausgaben beim aktiven Personal niederschlägt. Für diese Beschäftigten entstehen durch die gegenwärtigen Zahlungen in die Sozialversicherungssysteme keine Versorgungslasten in der Zukunft, was finanzwirtschaftlich positiv zu bewerten ist.
(110) Generell besteht bei den Personalausgaben eine zunehmende Problematik der eingeschränkten Vergleichbarkeit, auf die der Landesrechnungshof auch bereits in seinen vorherigen
Landesfinanzberichten hingewiesen hat. Durch verschiedene umfängliche Ausgliederungen der
Länder in den letzten Jahren kommt es zu Personalverschiebungen, die den Vergleich sowohl
der Personalausstattung als auch der Personalausgaben erschweren. Dieser Effekt wird durch
getrennte Darstellung der Personalausgaben mit und ohne Extrahaushalte deutlich.
Abbildung 23: Personalausgaben der Kern- und Extrahaushalte im Ländervergleich, 2009, in Mio. Euro
4.500
4.000
3.500

Personalausgaben
Kernhaushalte
Personalausgaben Kernu. Extrahaushalte

4.072

3.374

3.000
2.500
2.000

2.548
2.045

2.287

2.148

1.500

1.571

2.370

2.222

1.627

1.000
500
0
BB

MV

SN

ST

TH

Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.);Fachserie 14, R. 2, 1.-4. Vj/2009, eigene Darstellung.

(111) Im Rahmen eines von den Rechnungshöfen des Bundes und der Länder durchgeführten
Modellversuchs zur Ermittlung einer aufgabenbezogenen Personalstatistik unter Berücksichtigung der Ausgliederungen haben sich, im Vergleich zu Berechnungen ohne Berücksichtigung
der Ausgliederungen, die zum Teil erheblichen Abweichungen der Personalausgaben bestätigt.
Künftig müssen Mängel in der Finanzstatistik minimiert werden, um realistische Ergebnisse
beim Vergleich von Personalausgaben und Personalausstattung zu ermöglichen.
56

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(112) Zu den Kernaufgaben des Landes zählen
•

Bildung und Wissenschaft,

•

Polizei,

•

Justiz und

•

Steuerverwaltung.

Diese Bereiche sind durch eine hohe Personalintensität gekennzeichnet und prägen somit die
Personalausgaben im Landeshaushalt. Wie aus nachfolgender Abbildung 23 ersichtlich, repräsentieren die genannten Aufgabenbereiche einen Stellenanteil von über 70 % der insgesamt
im Landeshaushalt ausgebrachten 32.220 Stellen. Allein mehr als ein Drittel aller Stellen im
Kernhaushalt wird für den Bildungsbereich mit Schulen (10.449 Stellen = ca. 32 %) sowie den
Universitäten und Hochschulen (3.061 Stellen = ca. 9,5 %) vorgehalten. Der zweitgrößte
Stellenanteil entfällt auf die Polizei (6.121 Stellen = 19 %).
Abbildung 24: Stellenverteilung in der Landesverwaltung nach Schwerpunktbereichen, 2010

4.741

10.449
2.468

Schulen
Universitäten /
Hochschulen
Polizei
Staatsanwaltschaften /
Gerichte
Justizvollzugsanstalten
Oberste Landesbehörden
Finanzämter
sonst. Bereiche

2.278

801

2.301
3.061

6.121

Quelle: Haushaltsplan 2010/2011 M-V - Gesamtplan, eigene Berechnungen, eigene Darstellung.

(113) Im öffentlichen Dienst sind Beamte und Arbeitnehmer beschäftigt. Die Ausübung hoheitlicher Befugnisse ist in der Regel auf Beamte zu übertragen.60 Der Anteil der Beamten an
den Bediensteten des Landes Mecklenburg-Vorpommern beträgt nur etwa ein Drittel.
Diese Differenzierung wird auch mit Blick auf die Struktur der Personalausgaben deutlich, deren wesentliche Bestandteile die Entgelte für Arbeitnehmer und Beamtenbezüge sind. Deren
Vergleich zwischen den neuen Länder lässt erkennen, dass Mecklenburg-Vorpommern in der
60

Vgl. Art. 33 Abs. 4 GG.
57

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Vergangenheit zurückhaltender bei der Verbeamtung von Landesbeschäftigte war, als die
Länder Thüringen oder Brandenburg (vgl. Abbildung 25).
Dazu kommen noch die in Abschnitt 4 eingehender betrachteten Versorgungsbezüge, Beihilfen
und Unterstützungsleistungen, Beschäftigungsentgelte sowie Aufwendungen für Abgeordnete
und ehrenamtlich Tätige.
Abbildung 25: Personalausgaben der neuen Länder nach Arten, 2009, in Mio. Euro61
2.500
2.116

2.000

Entgelte Arbeitnehmer

Beamtenbezüge

Beihilfen, Unterstützungen und dgl.

Beschäftigungsentgelte u. ä. (* 1)

Versorgungsbezüge
und dgl.
Aufwendungen
Abgeordnete/ehrenamtlichTätige

1.500
1.277

1.238

1.165
1.050

1.000

936

899

825

636
514

500

*1

81 69

0
SN

16 22

83 52
27 15

ST

59 60

18 14

TH

64 65 28
14

BB

50 33 22 10

MV

Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.):Fachserie 14, R. 2, 1.-4. Vj/2009, eigene Darstellung.; (*1) u. a. Ausgaben für Stellvertretung
und Aushilfen, Vergütung Praktikanten, nebenamtlich und nebenberuflich Tätige, Vergütung Lehraufträge.

(114) In den vergangenen Jahren nahm die Landesregierung zur Konsolidierung des Landeshaushalts spürbare Einschnitte im Stellenbestand vor. Der Stellenplan 2010 sieht mit 34.256
Stellen über 13.578 Stellen weniger vor als zur Jahrtausendwende (vgl. Tabelle 14), wovon
allerdings 2.177 Stellen auf Auslagerungseffekte der Jahre 2004 und 200662 entfallen. Bei bereinigter Betrachtung würden 36.433 Stellen für 2010 auszuweisen sein.
Dieser Stellenabbau schlägt sich auch in rückläufigen Personalausgaben nieder. Während sie
sich im Kernhaushalt des Jahres 2000 auf 1.898,8 Mio. Euro. beliefen, betrugen sei im Jahr
2009 rd. 1.572,1 Mio. Euro, d. h. 326,7 Mio. Euro weniger.

61
62

58

Kernhaushalte, ohne personalbezogene Sachausgaben.
Zum Jahr 2004 wurde der Betrieb für Bau und Liegenschaften Mecklenburg-Vorpommern und zum Jahr
2006 die Landesforstanstalt Mecklenburg-Vorpommern aus dem Kernhaushalt des Landes ausgegliedert.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Mit der Stellenanzahl ging auch die Anzahl der insgesamt beim Land Beschäftigten von rd.
56.000 (2000) auf rd. 40.400 (2009) zurück. Da diese Verringerung vorrangig bei den Arbeitnehmer (minus 14.400 Beschäftigte) erfolgte, stiegt im betreffenden Zeitraum die Quote der Beamten an den Gesamtbeschäftigten von 27,1 % auf 34,5 %.
Tabelle 14: Entwicklung der Stellenanzahl (einschließlich Nachwuchs und disponibler Überhang)
Jahr

Stellenanzahl

2000

47.834

2001

46.716

2002

45.871

2003

44.202

2004

42.219

2005

41.176

2006

38.185

2007

36.819

2008

36.133

2009

34.862

2010

34.256

Quelle: Finanzministerium.

(115) Trotz der erfolgten Einsparungen sind weitere Konsolidierungsmaßnahmen im Personalbereich notwendig. Die Stellenanzahl in den Kernhaushalten des Landes Mecklenburg-Vorpommern (ohne Auszubildende und Anwärter) lag mit 19,93 Stellen je 1.000 Einwohner im
Jahr 2009 um 1,66 Stellen über dem durchschnittlichen Stellenbestand in den Kernhaushalten
der finanzschwachen westlichen Flächenländer.63
Im Jahr 2010 ist eine Steigerung der Personalausgaben insgesamt und je Einwohner in Mecklenburg-Vorpommern zu erwarten. Die Ursachen liegen hauptsächlich in der Ost-West-Angleichung der oberen Besoldungs- und Entgeltgruppen, dem Auslaufen des Tarifvertrages zur
Arbeitszeitabsenkung64 und der linearen Erhöhung der Bezüge. Dies führt trotz der geplanten
weiteren Reduzierung der Stellen im Jahr 2010 zu einer spürbaren Steigerung der geplanten
Personalausgaben auf 1.680,1 Mio. Euro.

63

64

Berechnet aus den Stellenplänen des Haushaltsjahres 2009 und der Bevölkerungsstatistik des Statistischen
Bundesamtes: FS14 R. 2 mit Datenlage zum 30.06.2009; für BY, HE, NI und SH beinhalteten die Angaben
auch Anwärter und Auszubildende.
Tarifvertrag zu § 3 des Tarifvertrages zur sozialen Absicherung für den Bereich der Landesverwaltung (TV
M-V 2007).
59

Drucksache 5/3996

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(116) Es sind daher weitere Schritte zum Stellenabbau in der Landesverwaltung unumgänglich. Die Notwendigkeit des Stellenabbaus hat die Landesregierung erkannt und mit dem Personalkonzept 2004 und dem daran anschließenden Personalkonzept 2010 entscheidende Maßnahmen hierzu eingeleitet.
2

Personalkonzept 2010 der Landesregierung

Das Personalkonzept 201065 der Landesregierung sieht beginnend von 2012 bis 2020 eine jährlich anwachsende kumulative Personalausgabeneinsparung von insgesamt 360 Mio. Euro vor.
Ab dem Jahr 2021 werden jährlich etwa 80 Mio. Euro Personalminderausgaben erwartet.
Dabei sieht das Personalkonzept 2010 von der Einsparung jener 1.100 Stellen ab, für die im
Länderfinanzausgleich besondere Bedarfe des Landes berücksichtigt werden. Dies betrifft die
Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich hoher Kosten der politischen Führung in der
zentralen Verwaltung und die Einwohnerwertung für dünn besiedelte Gebiete, welche
allerdings zunächst nur bis 2015 bzw. 2019 gelten. Weiterhin wurde der Abbau von 629 Stellen,
die im Personalkonzept 2004 als anerkannte Personalmehrbedarfe festgelegt wurden, außer Betracht gelassen, weil hierzu die Rahmenbedingungen noch nicht gesichert seien.
(117) Der Landesrechnungshof gibt zu bedenken, dass die Reduzierung der notwendigen Einsparungen mit finanziellen Risiken behaftet ist. Er begrüßt ausdrücklich, dass die Umsetzung
des Personalkonzepts 2010 im Jahr 2015 einer allgemeinen Überprüfung unterzogen werden
soll. Insbesondere soll überprüft werden, ob neue die Personalausstattung bestimmende Erkenntnisse, insbesondere zur Entwicklung der Stellen- und Einwohnerzahl in Mecklenburg-Vorpommern und in den Vergleichsländern, vorliegen, die eine Modifizierung der Einsparvorgaben ab 2016 erfordern.
Der Landesrechnungshof wird die Umsetzung des Personalkonzepts 2010 kritisch begleiten.
(118) Die Notwendigkeiten zur Senkung der Personalausgaben steht dabei in einem
Spannungsverhältnis zwischen
•

der Frage nach dem Umfang und der Intensität der vom Land wahrgenommenen Aufgaben sowie

•
65

60

der Verantwortung für die Beschäftigten in der Landesverwaltung und der

Beschluss der Landesregierung M-V vom 07.07.2009: Fortschreibung des Personalkonzepts für die Landes verwaltung M-V – Personalkonzept 2010.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

•

Drucksache 5/3996

Notwendigkeit eines leistungsfähigen und attraktiven öffentlichen Dienstes.

Im Hinblick auf die hiermit beabsichtigte Umsetzung der Ziffer 333 der Koalitionsvereinbarung
der die Landesregierung tragenden Parteien, die Stellenausstattung an die westlichen Flächenländer anzupassen, verweist der Landesrechnungshof auf seine Prüfung des Personalkonzepts
2004. In dieser formulierte er, dass als Ziel angestrebt werden sollte, die Stellenausstattung des
Landes unter das Niveau der westlichen Flächenländer zu senken.
(119) Theoretisch könnte eine Senkung der Personalausgaben bei gleichbleibender Aufgabenerfüllung über die Absenkung der Besoldung/ Vergütung erreicht werden. Praktisch umsetzbar
ist eine Personalausgabensenkungen durch einen Stellenabbau bei gleichzeitiger Anhebung der
Arbeitszeit ohne Lohnausgleich. Für die Tarifbeschäftigten kann dies kurzfristig nicht umgesetzt werden, da Änderungen mit den Tarifpartnern verhandelt werden müssen. Die Arbeitszeit
der Beamten hingegen wird einseitig durch den Dienstherrn festgesetzt.
Ein Vergleich der regelmäßigen Arbeitszeiten für Beamte des Bundes und der Länder zeigt,
dass sieben dieser Gebietskörperschaften eine regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit von über
40 Stunden haben.
Unter Berücksichtigung eines Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts, dass gegen eine
Verlängerung der regelmäßigen Wochenarbeitszeit von Beamten auf 42 Stunden keine
verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen66, wäre für Mecklenburg-Vorpommern ebenfalls
eine Verlängerung der regelmäßigen Wochenarbeitszeit der Beamten möglich. Bei 42 Stunden
Wochenarbeitszeit wäre die Stellenanzahl um 5 % reduzierbar. Dies entspräche einer Personalausgabeneinsparung von ca. 26,5 Mio. Euro jährlich67.
(120) Der Einsatz von Technik ist eine weitere Möglichkeit, um mit sinkendem Stellenbestand
und dadurch sinkenden Personalausgaben eine gleichbleibende Aufgabenerfüllung zu
realisieren. Auf der Bund-Länder-Ebene ist im Rahmen der Föderalismusreform II eine Neustrukturierung umgesetzt worden. Viele Projekte im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologie werden künftig vom Bund und den Ländern gemeinsam entwickelt und
eingesetzt.68 Letztendlich sind auch dieser Entwicklung Grenzen gesetzt. Eine Absenkung des

66
67

68

Vgl. BVerfG vom 30.01.2008 - 2 BvR 398/07 -.
Ohne Berücksichtigung der Universitäten und Hochschulen, des Betriebs für Bau- und Liegenschaften und
der Landesforstanstalt auf Basis der für das Jahr 2010 geplanten Personalausgaben für Beamte berechnet.
Vgl. Rede vom Bundesfinanzminister Schäuble, Behördenleitungstagung v. 30.06.2009, Berlin.
61

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Personalbestandes unter den Mindestpersonalbedarf gefährdet eine dauerhafte und qualitätsgerechte Aufgabenerfüllung.
(121) Zum weiteren Stellenabbau muss sich die öffentliche Verwaltung deshalb künftig noch
stärker nur auf notwendige Aufgaben beschränken. Die Aufgabenerfüllung wird durch die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes begrenzt. Gerade bei einem geringen Personalbestand
kommt der Aufgabenkritik im Hinblick auf eine funktions- und leistungsfähige Verwaltung eine
steigende Bedeutung zu. Das schließt die Berücksichtigung territorialer Besonderheiten von
Mecklenburg-Vorpommern bei der Personalbemessung ein. Insoweit hat das Personalkonzept
2004 bei der Festlegung des Kernstellenbestandes und fachlich begründeter Mehrbedarfe den
richtigen Ansatz geliefert. Dieser Weg muss nach Auffassung des Landesrechnungshofes mit
Überprüfungen mittels Aufgabenkritik fortgeführt werden. Angesichts der angespannten finanziellen Leistungsfähigkeit sieht der Landesrechnungshof keinen Spielraum hinsichtlich der
Erfüllung freiwilliger Aufgaben.
3

Personalabbau und demografischer Wandel

(122) Die unter Abschnitt III.1 dargestellten demografischen Veränderungen werden
zunehmend Einfluss auf die Personalpolitik des Landes haben, da auch die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung Teil dieses Wandels sind. Die Notwendigkeit der Stellenreduzierungen
der letzten Jahre hat durch Wiederbesetzungssperren und Einstellungsstopp mit dazu geführt,
dass der Altersdurchschnitt sehr hoch ist. Umfangreiche Altersteilzeitgenehmigungen führten
zusätzlich dazu, dass eine ausgewogene Altersstruktur nicht mehr gewährleistet ist. Die Anhebung sowohl des Rentenalters im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung69 als auch des
Ruhestandeintrittsalters im Versorgungssystem70 auf das vollendete 67. Lebensjahr wird zu
einem weiteren Anstieg des Altersdurchschnitts bei den Mitarbeitern der Landesverwaltung
führen.
(123) Die Auswirkungen der Veränderungen der Bevölkerungszahl und der Altersstruktur auf
die Ausgabenstruktur künftiger Landeshaushalte Mecklenburg-Vorpommerns sind durch die
Landesregierung in einem Gutachten des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung71 ermittelt
69
70
71

62

§ 35 Sozialgesetzbuch Sechstes Buch (BGBl. I 2007, S. 554 ff.).
§ 35 Abs. 1 Beamtengesetz des Landes M-V (GVOBl. M-V 2009, S. 687 ff.).
Helmut Seitz, Joachim Ragnitz: Auswirkungen des demografischen Wandels auf die Ausgabenstruktur künftiger Haushalte, Gutachten im Auftrag des Finanzministeriums des Landes M-V. Ifo Institut für Wirtschaftsforschung, Dresden 2009.

Drucksache 5/3996

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worden. Die Demografieabhängigkeit der Ausgaben des Landeshaushaltes wurde für einzelne
Aufgabenbereiche bestimmt und die notwendigen Personalanpassungen unter diesen Voraussetzungen für die Jahre 2020 und 2025 hochgerechnet. Die nachfolgende Tabelle gibt für personalintensive Bereiche der Landesverwaltung eine Übersicht der hochgerechneten Stellenanpassungen.
Tabelle 15: Demografisch hochgerechneter Stellenbedarf in den Jahren 2020 bzw. 202572
Bereiche

Stellenanzahl 2009*

Stellenbedarf 2020*

Änderung
2009/2020

Stellenbedarf 2025*

Änderung
2009/2025

politische Führung und
zentrale Verwaltung73

2.171

2.027

-7 %

1.971

-9 %

Polizei74

6.196

4.977

-20 %

4.811

-22 %

Finanzämter

2.376

2.087

-12 %

1.920

-19 %

Lehrer

9.723

9.721

0%

9.289

-4 %

Gerichte u. Staatsanwaltschaften76

2.452

2.209

-10 %

2.124

-13 %

826

568

-31 %

527

-36 %

1.211

1.075

-11 %

1.045

-14 %

75

Justizvollzugsanstalten
Landesamt für Straßenbau und
Verkehr, Straßenbauämter

Quelle: Helmut Seitz, Joachim Ragnitz: Auswirkungen des demografischen Wandels auf die Ausgabenstruktur künftiger Haushalte, ifo Institut für Wirtschaftsforschung, Dresden 2009; eigene Berechnungen.( * Abweichungen rundungsbedingt)

(124) In der Gesamtbetrachtung für alle Bereiche ermittelt das Gutachten aufgrund der demografischen Anpassungen einen notwendigen Stellenabbau von ca. 9,4 % bis zum Jahr 2020 und
von ca. 12,7 % bis zum Jahr 2025. Diese Stellenanpassungen reichen jedoch nicht aus, um eine
nachhaltig finanzierbare Stellenzahl zu erzielen. Dazu sind weitere zusätzliche Stellenanpassungen notwendig. Die Häufigkeit der Altersabgänge77 im Zeitraum 2009 bis 2020 ist für
einzelne Bereiche nachfolgend dargestellt.

72

73
74

75
76
77

Unter Berücksichtigung organisatorischer Anpassungen und Abbau des temporären Mehrbedarfes aus dem
Personalkonzept 2004.
Ministerien, Staatskanzlei, Landesamt für innere Verwaltung.
Ohne Fahrbereitschaft, einschließlich Landespersonal Brand- und Katastrophenschutz, ohne Landesschule
für Brand- und Katastrophenschutz.
Einschl. landwirtschaftlicher Fachschulen.
Einschl. Soziale Dienste.
Unter Berücksichtigung der Regelaltersgrenze 67 Jahre.
63

Drucksache 5/3996

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Abbildung 26: Häufigkeit der Abgänge infolge Pension, Rente, Altersteilzeit oder Vorruhestand78
600

500

LV i.e.S.* - ohne Polizei, Schulen, HS,
JVA, Gerichte usw.
nur Hochschulen

nur Polizei

nur Schulen

nur JVA

nur Gerichte, Staatsanwaltschaften,
Gerichtsbarkeit

400

300

200

100

0
2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Quelle: Personalkonzept 2010; eigene Berechnungen; eigene Darstellung. * LV i. e. S. = Landesverwaltung im engeren Sinne.

Die Häufigkeit der Abgänge differiert zwischen den einzelnen Bereichen jahrgangsweise zum
Teil recht deutlich. Für die Gesamtheit der Landesverwaltung i. e. S.79 ist bis zum Jahr 2012 mit
leicht gestiegenen Altersabgängen gegenüber dem Jahr 2009 zu rechnen. 2013 werden die Abgänge deutlich zurückgehen und leicht ansteigend ab dem Jahr 2019/2020 wieder die Durchschnittswerte der Jahre 2009 bis 2012 erreichen.80 Die altersbedingten Personalabgänge erleichtern zwar den notwendigen Stellenabbau, lösen gleichwohl nicht das Problem der unausgewogenen Altersstruktur.
(125) Bereits in seinem Landesfinanzbericht 2008 hat der Landesrechnungshof im Beitrag zur
Umsetzung des Personalkonzepts 2004 für die Landesverwaltung auf die deutliche Überalterung des Personalkörpers hingewiesen. Auch im Personalkonzept 2010 hat die Landesregierung
die unausgewogene Altersstruktur mit ihren Auswirkungen thematisiert. Es ist zu befürchten,
dass es durch den gleichzeitigen Eintritt der stark vertretenen Alterskohorten (Beschäftigte zwischen dem 43. und 56. Lebensjahr) in den Ruhestand zu einem Verlust des Erfahrungswissens
kommt. Der Landesrechnungshof sieht die Notwendigkeit, mittels differenzierter Analysen sowohl der Alters- als auch der Personalstruktur in allen Bereichen den detaillierten Handlungsbedarf zu ermitteln.
78

79
80

64

Vgl. Personalkonzept 2010, S. 6; Zur Bestimmung der Altersabgänge wurde auf das spezifische Datum des
Ausscheidens der Beschäftigten mit einem Lebensalter > 54 Jahre zurückgegriffen; Datenstand März 2009.
Ohne Landesbetriebe und Anstalten öffentlichen Rechts.
Vgl. Personalkonzept 2010.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

(126) Unter der Zielstellung, mit einer tragfähigen Stellen- und Personalausstattung eine qualitätsgerechte Aufgabenerfüllung des Landes zu sichern, müssen künftige Personalplanungen
nicht nur anhand von Personalabgängen, sondern differenziert auf deutlich längere Zeiträume
und auf die demografischen Veränderungen ausgerichtet werden. Durch die allgemeine Überprüfung der Umsetzung des Personalkonzeptes 2010 bereits im Jahr 2015 insbesondere zur
Entwicklung der Stellen- und Einwohnerzahl in Mecklenburg-Vorpommern und in den Vergleichsländern könnten möglicherweise notwendige Modifizierungen der Einsparvorgaben ab
2016 vorgenommen werden.
(127) Da für den Ersatz ausscheidenden Personals, bedingt durch die sinkende Erwerbspersonenzahl, nur eine geringere Anzahl qualifizierten Nachwuchspersonals zur Verfügung steht,
steigt in der Zukunft zugleich auch der Wettbewerb mit der Privatwirtschaft und mit anderen öffentlichen Arbeitgebern. Insoweit muss der Nachwuchsausbildung und -gewinnung eine hohe
strategische Bedeutung zuteil werden. Um künftig ausscheidendes Personal nicht über den Bedarf hinaus zu ersetzen oder unterhalb des Nachwuchsbedarfes auszubilden, müssen langfristig
eintretende Veränderungen in den Aufgabenstellungen so früh wie möglich berücksichtigt
werden. Gleichzeitig müssen die Struktur des Personals sowie der Personalbestand angepasst
werden. Die Einstellungskorridore in Spezialverwaltungen des Landes81 sind positiv zu bewerten. Damit wurde der Übergang zu einer ausgewogenen Altersstruktur und die Vermeidung
einer zunehmenden Überalterung eingeleitet. Die Anmeldung und Begründung der Bedarfe für
Spezialverwaltungen erfolgt in Abhängigkeit der Entwicklungen der Altersstruktur, der voraussichtlichen Fluktuation und vorgesehener organisatorischer und stellenmäßiger Veränderungen
im jeweiligen Geschäftsbereich.
(128) Im Hinblick auf eine funktions- und leistungsfähige Verwaltung kommt, gerade bei
einem kleiner werdenden Personalbestand, einer ausgewogenen Personalstruktur eine steigende
Bedeutung zu. Der Landesrechnungshof unterstützt die Überlegungen der Landesregierung,
auch bei der Festlegung der mittelfristigen Einstellungskorridore neuere Erkenntnisse der interministeriellen Arbeitsgruppe "Demografischer Wandel" zu berücksichtigen.82
81

82

Vgl. Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern: Nachwuchskorridore in Spezialverwaltungen des
Landes Mecklenburg-Vorpommern - Festlegungen für die Jahre 2006 und 2007 sowie mittel- und längerfristige Perspektiven; Einstellungskorridore in Spezialverwaltungen des Landes Mecklenburg-Vorpommern –
Festlegungen für die Jahre 2008 und 2009 sowie mittel- und längerfristige Perspektiven; Einstellungskorridore in Spezialverwaltungen des Landes Mecklenburg-Vorpommern – Festlegungen für die Jahre 2010 und
2011 sowie mittel- und längerfristige Perspektiven.
Vgl. Personalkonzept 2010.
65

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(129) Gleichfalls wird es erforderlich sein, der zunehmenden Alterung der Erwerbspersonen
ausreichend Rechnung zu tragen. Höhere Krankenstände und sinkende körperliche Leistungsfähigkeit erschweren die Aufrechterhaltung der Beschäftigungsfähigkeit. Es ist wichtig, diese
durch geeignete Maßnahmen zu erhalten. Dazu notwendige Maßnahmen, u. a.
•

altersgerechte Qualifizierungsmaßnahmen,

•

Erhaltung und Erhöhung der Motivation und des Leistungspotenzials,

•

Erhöhung der Flexibilität,

•

Verbesserung beruflicher Entwicklungsmöglichkeiten,

•

Einführung eines Gesundheitsmanagements

müssen in der künftigen Personalpolitik permanent evaluiert, optimiert und entsprechend den
veränderten Rahmenbedingungen angepasst werden.83
4

Versorgungsausgaben

(130) Die demografische Entwicklung macht in den nächsten Jahren, bedingt durch sinkende
Geburtenzahlen und eine Verlängerung der Lebenserwartung, Anpassungen in den staatlichen
Sozialversicherungssystemen erforderlich. Nachdem in der gesetzlichen Rentenversicherung
bereits umfassende Reformen84 eingeführt wurden, stehen auch die Beamtenversorgungssysteme vor ähnlichen Herausforderungen. Die Vielzahl von Personaleinstellungen mit Verbeamtungen in den 60er bis 70er Jahren des letzten Jahrhunderts werden in den westdeutschen
Ländern in den nächsten Jahren zu erheblichen Versorgungsausgaben führen.
Tabelle 16: Entwicklung der Versorgungsbezüge und dergleichen 2004 bis 2009, in Mio. Euro
Land
BB
MV
SN
ST
TH

2004

2005

2006

2007

2008

2009

24

31

36

43

52

64

24

28

30

36

42

50

36

42

48

57

67

81

37

43

51

61

70

83

28

32

37

45

49

59

Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Fachserie14, R. 2, 1.-4.Vj. 2004-2009.

83

84

66

Vgl. Kordey, Norbert; Korte, Werner: Auswirkungen des demografischen Wandels auf Unternehmen und
mögliche Maßnahmen zur Sicherung der Beschäftigung älterer Arbeitnehmer, empirica Schriftenreihe,
Report 1/2006, Bonn 2006, S. 36 ff.
Mit dem Nachhaltigkeitsgesetz zur Rentenversicherung vom 21.07.2004 (BGBl. 2004 Teil I, Nr. 38, S.
17191 ff.) wurden zur Anpassung der Entwicklung des Rentenniveaus an die demografische Entwicklung
u. a. der Nachhaltigkeitsfaktor und die Anhebung des gesetzlichen Rentenzugangsalters eingeführt.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Hierbei ist zu berücksichtigen, dass diese Ausgaben derzeit vorrangig aus dem Steueraufkommen finanziert werden. Ausgehend von der Tatsache, dass in den neuen Ländern Verbeamtungen erst ab 1990 einsetzten, kommt es hier zum zeitlich verzögerten Ansteigen der Versorgungsausgaben.
(131) Mittels Versorgungs-Steuer-Quote kann das Verhältnis der Versorgungsausgaben zu
den Steuereinnahmen dargestellt werden. In der Prognose werden in den nächsten Jahren die
vom Steueraufkommen für die Versorgungsausgaben zu verwendenden Anteile in Mecklenburg-Vorpommern und in den anderen Ländern stark ansteigen. Nachfolgend ist die Versorgungs-Steuer-Quote der Länder85 bis zum Jahr 2040 dargestellt.
Die Prognose zeigt auf, dass in den alten Ländern ein erheblicher Anteil des Steueraufkommens
für die Versorgungsausgaben verwendet werden muss. In den neuen Ländern ist der Anteil
gegenwärtig weitaus geringer. Dennoch wird diese Entwicklung zeitlich verschoben auch in den
neuen Ländern eintreten. Dies trifft auch für Mecklenburg-Vorpommern, wenn auch im Vergleich zu den anderen Ländern in geringem Umfang, zu.
Tabelle 17: Prognostizierte Entwicklung der Versorgungs-Steuer-Quote, in %
Land
BW
BY
BE
BB
HB
HH
HE
MV
NI
NW
RP
SL
SN
ST
SH
TH

Versorgungs-Steuer-Quote
2010

2020

2030

2040

16,2

21,8

22,0

21,6

13,2

16,9

17,8

17,7

14,4

21,6

25,2

24,7

3,4

15,6

27,0

27,3

25,1

26,9

24,4

22,0

23,6

25,6

26,5

25,6

16,0

20,1

20,0

19,0

2,7

9,6

15,5

15,6

16,6

21,7

20,7

17,5

15,2

19,5

19,6

18,4

16,8

22,6

22,3

20,3

18,9

23,0

21,5

19,1

1,4

5,3

8,6

9,5

3,2

9,5

14,4

15,1

16,9

21,3

20,9

19,6

2,9

9,9

14,8

15,3

Quelle: Besendorfer, Daniel u. a.: Die Pensionslasten der Bundesländer im Vergleich: Status Quo und zukünftige Entwicklung,
Diskussionsbeiträge des Instituts für Finanzwirtschaft der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg Nr. 129/05, Tabelle 3.

85

Unter Beachtung der Versorgungsrücklage aber ohne Berücksichtigung der Hebung der Regelaltersgrenze
auf 67 Jahre, Einbeziehung eines Nachhaltigkeitsfaktors, nominales Wachstum der Pensionszahlungen sowie
ohne Berücksichtigung von Versorgungsfonds.
67

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(132) Zunächst ist festzuhalten, dass die Gebietskörperschaften in Deutschland in der
Vergangenheit Versorgungsansprüche gegenüber ihren Beschäftigten gewährt und kontinuierlich aufwachsen lassen haben, ohne entsprechende Vorsorge in den Haushalten vorzunehmen.
Die Verantwortung für eine solche Politik trifft nicht die Versorgungsempfänger, die auf eine
notwendige Vorsorge vertrauen können.
Um dem Ansteigen der Versorgungsausgaben entgegenzuwirken, hat der Gesetzgeber 2001 mit
dem Versorgungsänderungsgesetz eine stufenweise Absenkung des Versorgungsniveaus86 eingeleitet. Auf der Grundlage des Versorgungsreformgesetzes werden bei Bund und Ländern Versorgungsrücklagen aufgebaut, die durch verminderte Besoldungs- und Versorgungsanpassungen
der Beamten und Versorgungsempfänger finanziert werden. Die Bildung der Versorgungsrücklage in Mecklenburg-Vorpommern ist im Versorgungsrücklagengesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern geregelt. Sie wird aus dem Landeshaushalt finanziert, indem in den Jahren
1999 bis 2017 die Besoldungs- und Versorgungsanpassung bei den Beamten und Versorgungsempfängern um durchschnittlich 0,2 % geringer ausfallen als die entsprechenden Tariferhöhungen bei den Beschäftigten im öffentlichen Dienst.87 Dieser Differenzbetrag wird nachjährig als Einmalzahlung der Versorgungsrücklage zugeführt. Die Mittel der Versorgungsrücklage dürfen nur zur Finanzierung zukünftiger Versorgungsausgaben und frühestens nach Beendigung der Zuführungsphase, also ab 2018, zur Entlastung der Versorgungsausgaben verwendet
werden.
(133) Ebenso wie die Versorgungsrücklage dient zusätzlich ein Versorgungsfonds als weiteres
Sondervermögen in Mecklenburg-Vorpommern der schrittweisen Umstellung der Beamtenversorgung auf die Kapitaldeckung. Der Versorgungsfonds ist gesetzlich88 geregelt. Das Finanzministerium hat mittels Verordnung die regelmäßigen Zuführungen von Mitteln mit der Zahlung der Bezüge festgelegt. Versorgungsbezüge von Beamten, die nach dem 31.12.2007 verbeamtet wurden, sollen vollständig aus dem Versorgungsfonds finanziert werden. Für Verbeamtungen vor dem 01.01.2008 ist keine Kapitaldeckung der Versorgungsansprüche vorgesehen.

86

87

88

68

Mit dem Versorgungsänderungsgesetz vom 20.12.2001 werden auf Grundlage des 2. Versorgungsberichtes
der Bundesregierung die Reformmaßnahmen der gesetzlichen Rentenversicherung wirkungsgleich auf die
Beamtenversorgung übertragen. Unter anderem wird der Höchstruhegehaltssatz stufenweise von 75 auf
71,75 % der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge gemindert.
Abweichend hiervon ist ebenfalls im Bundesbesoldungsgesetz geregelt, dass die auf den 31. Dezember 2002
folgenden acht allgemeinen Anpassungen der Besoldung nicht vermindert werden.
Gesetz über einen Versorgungsfonds des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 17.12.2007, GVOBl. M-V,
472.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Bereits im Jahresbericht 2007 hat sich der Landesrechnungshof mit der kapitalgedeckten Versorgungsfinanzierung befasst und ausdrücklich die Einführung des Versorgungsfonds durch die
Landesregierung zusätzlich zur Pflichtrücklage für Versorgungsleistungen begrüßt.89 Er forderte
jedoch eine Ausweitung auf frühere Verbeamtungsjahrgänge, um die implizite Verschuldung zu
reduzieren. Diese Forderung bekräftigt der Landesrechnungshof hiermit nochmals.
5

Wettbewerb um Nachwuchskräfte

(134) Im öffentlichen Dienst bestehen hinsichtlich der Bezahlung der Bediensteten von Bund,
Ländern und Kommunen getrennte Zuständigkeiten. Folgende Tabelle gibt einen Überblick
über die unterschiedlichen Zuständigkeiten.
Tabelle 18: Gesetzgebungskompetenzen und Tarifzuständigkeiten für die Bediensteten von Bund,
Ländern und Kommunen
Gesetzgebungskompetenz
Besoldung / Versorgung (Beamte)

Tarifzuständigkeit (Beschäftigte)

Bund für Bundesbeamte

der Bund für seine Beschäftigten im Rahmen des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst (TVöD)

jeweiliges Land für Landesbeamte

die Länder ohne Berlin und Hessen für ihre Beschäftigten im Rahmen des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L);
Hessen hat mit dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst des Landes Hessen
(TV-H) einen eigenen Tarifvertrag abgeschlossen;
Berlin wird den TV-L schrittweise einführen, bislang galt in Berlin der Bundesangestelltentarif bzw. der Bundesmanteltarif für Arbeiter gemeindlicher
Verwaltungen und Betriebe

jeweiliges Land für Kommunalbeamte

die Kommunen für ihre Beschäftigten im Rahmen des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst (TVöD)

Quelle: Eigene Zusammenfassung, Stand: 16.08.2010.

Die in der Tabelle aufgezeigten unterschiedlichen Zuständigkeiten können zu einer unterschiedlichen Entwicklung der Besoldungs- bzw. Entgelthöhe führen. Unterschiedliche Besoldungsund Entgelthöhen für die selbe Tätigkeit sowie die selbe Besoldungs- bzw. Entgeltgruppe führen zu einer Konkurrenz der Dienstherren untereinander.
Die Höhe der Besoldung sei am Beispiel eines Beamten der Besoldungsgruppe A 12 dargestellt.
Wie die Tabelle 19 aufzeigt, sind Unterschiede in der Besoldungshöhe der selben Besoldungsgruppe zwischen Bund und Ländern vorhanden. Während im Vergleich zu Mecklenburg-Vorpommern die Besoldungsunterschiede im einstelligen prozentualen Bereich liegen, befinden
sich im Vergleich der Länder zu Berlin die Unterschiede in einigen Fällen bereits im zweistelligen Bereich. Auf Basis der Tabellenangaben berechnet, ist das Jahresgrundgehalt eines nach
89

Landesrechnungshof M-V: Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2007 (Teil 2) – Landesfinanzbericht
2007, S. 63 ff.
69

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

A 12 besoldeten Beamten des Landes Mecklenburg-Vorpommern um 2.479,68 Euro höher als
eines nach A 12 besoldeten Beamten des Landes Berlin.
Tabelle 19: Monatliches Grundgehalt A 12 in der jeweils erstmöglichen Stufe90
Bund /
Land

Grundgehalt
Besoldungsgruppe A12
(in Euro)

Abweichung zum
niedrigsten Grundgehalt
(Berlin)
in Euro

Abweichung zum
Grundgehalt in MV

in %)

in Euro

Gültigkeit der
Besoldungsordnung ab:

in %)

Bund

2.947,96

388,44

15,2 %

181,80

6,6 %

01.01.2010

BW

2.902,06

342,54

13,4 %

135,90

4,9 %

01.03.2010

BY

2.789,68

230,16

9,0 %

23,52

0,9 %

01.03.2010

BE

2.559,52

-

-

-206,64

-7,5 %

01.01.2010

BB

2.728,81

169,29

6,6 %

-37,35

-1,4 %

01.03.2010

2.766,16

206,64

8,1 %

0,00

0,0 %

01.03.2010

2.953,00

393,48

15,4 %

186,84

6,8 %

01.02.2010

HE

2.747,98

188,46

7,4 %

-18,18

-0,7 %

01.03.2010

MV

2.766,16

206,64

8,1 %

-

-

01.03.2010

NI

2.768,83

209,31

8,2 %

2,67

0,1 %

01.03.2010

NW

2.766,16

206,64

8,1 %

0,00

0,0 %

01.03.2010

RP

2.848,75

289,23

11,3 %

82,59

3,0 %

01.03.2010

SL

2.854,48

294,96

11,5 %

88,32

3,2 %

01.03.2010

SN

2.787,01

227,49

8,9 %

20,85

0,8 %

01.03.2010

ST

2.787,01

227,49

8,9 %

20,85

0,8 %

01.03.2010

SH

2.787,01

227,49

8,9 %

20,85

0,8 %

01.03.2010

2.828,19

268,67

10,5 %

62,03

2,2 %

01.03.2010

HB
HH

TH

91

Quelle: www.beamtenbesoldung.org, 17.08.2010; für Berlin: www.dbb-berlin.de, 17.08.2010; eigene Berechnungen.

Die Entwicklung der Entgeltgruppen hingegen verläuft, wie die folgende Tabelle 20 zeigt,
derzeit noch auf vergleichbarem Niveau.

90

91

70

Ohne Berücksichtigung von Sonderzahlungen und Stellenzulagen, außer Bund. Dort sind diese im Grundgehalt enthalten.
Am 01.02.2010 ist in Hamburg ein neues Besoldungsgesetz in Kraft getreten. Im Gegensatz zur vorherigen
Einordnung in 12 Stufen sieht es nur noch acht Stufen vor. Während die Endstufen der alten und neuen Systematik identisch sind, ist die Stufe eins im neuen System deutlich höher besoldet als im alten System.

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 20: Monatliche Grundvergütung der Beschäftigten in der Entgeltgruppe E 12, in Euro92
Tarifvertrag

Grundvergütung E 12
in der jeweils erstmöglichen Stufe

Gültigkeit der Vergütung ab:

TV-L*

2.746,62

01.03.2010

TVöD*

2.756,55

01.01.2010

TV-H (Hessen)**

2.746,62

01.03.2010

Quelle: * www.tarifunion.dbb.de, 18.08.2010; ** www.oeffentlicher-dienst.info, 18.08.2010.

(135) Eine wesentliche Differenz zeigt sich, wenn Beschäftigte mit Beamten verglichen
werden. Während sich beispielsweise ein Lehrer in Mecklenburg-Vorpommern im Beschäftigungsverhältnis befindet, wird er in Schleswig-Holstein, Hamburg und Bremen verbeamtet.
Ein zu 100 % beschäftigter93 unverheirateter Lehrer der Entgeltgruppe 12 würde in Mecklenburg-Vorpommern monatlich 1.988,18 Euro netto erhalten. Ein verbeamteter Lehrer der Besoldungsgruppe A 12 in Schleswig-Holstein erhält bei Vollbeschäftigung unter Berücksichtigung
eines Krankenkassenbeitrages von 150 Euro94 monatlich 2.176,77 Euro netto. Für einen verbeamteten Lehrer in Bremen beträgt dieser Wert monatlich 2.162,95 Euro und in Brandenburg
monatlich 2.137,48 Euro.95 Durch die Rahmenbedingungen einer verbeamteten Tätigkeit als
Lehrer in anderen Ländern kann für die Absolventen der Lehramtsstudiengänge in Mecklenburg-Vorpommern ein Anreiz bestehen, in andere Länder abzuwandern.
(136) Der fortschreitende demografische Wandel erschwert zukünftig die Gewinnung von
qualifiziertem Nachwuchs im öffentlichen Dienst. In Mecklenburg-Vorpommern könnte sich
die Frage der Verbeamtung als Anreiz im Rahmen der Personalgewinnung hinsichtlich der
Lehrkräfte an staatlichen Schulen stellen. Dies kommt erst dann in Betracht, wenn in künftigen
Jahren – nach Auffassung des Finanzministeriums nach Auslaufen des Lehrerpersonalkonzeptes
– eine Vollbeschäftigung aller Lehrkräfte möglich wird und für die verbeamteten Beschäftigten
entsprechende Pensionsrückstellungen gebildet werden.

92

93

94

95

Da im Land Berlin voraussichtlich der TV-L eingeführt wird, wurde auf eine getrennte Darstellung des
Landes Berlin in der Tabelle verzichtet.
An staatlichen Grundschulen in M-V wurde zum 01.08.2010 die Vollzeit eingeführt (vgl. Pressemitteilung
des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft und Kultur Nr. 039-10 vom 10.03.2010).
Durch die Erstattung von 50 % der gesundheitsbezogenen Ausgaben durch die Beihilfe des Dienstherren ist
eine Absicherung von 50 % der Ausgaben durch den Beamten in einer privaten Krankenkasse notwendig.
Der Krankenkassenbeitrag eines Beamten in der privaten Krankenversicherung hängt von individuellen Ver tragsbestandteilen ab und wird in diesem Fall pauschal mit 150 Euro monatlich angenommen.
Die Berechnung der Nettobezüge für Angestellte und Beamte erfolgte unter Nutzung von http://oeffentlicherDienst.info und der Annahme der Stufe 3, keiner Kirchensteuer, der Steuerklasse 1 und eines Krankenkassenbeitrages in Höhe von 14,9 % für Angestellte.
71

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder haben sich intensiv mit dem Kostenvergleich
der Beschäftigung von Beamten und Arbeitnehmern auseinandergesetzt. Angesichts der Vielzahl der zu berücksichtigenden Faktoren96 kann eine generelle Aussage bezüglich der Wirtschaftlichkeit des Anstellungsverhältnisses nicht getroffen werden. Deshalb ist eine Verbeamtung grundsätzlich als Instrument zur Nachwuchsgewinnung geeignet, wenn – und das ist
entscheidend – ausreichend Pensionsrückstellungen gebildet sind und in einer Versorgungsrücklage verwaltet werden. Verbeamtungen ohne zeitgleiche Rücklagenbildung sind finanzwirtschaftlich abzulehnen. Diesem sind jedoch enge Grenzen gesetzt. Ausgehend von den
verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 33 Abs. 4 GG sollte sich der Einsatz von Beamten
regelmäßig auf den Kernbereich des öffentlichen Dienstes, nämlich die Ausübung hoheitlicher
Aufgaben, konzentrieren.

96

72

Bspw. der für die Abzinsung der auf das Gegenwartsjahr folgenden Zahlungen angenommene Zinssatz, der
Zeitpunkt des Eintritts in das Dienst- und Beschäftigungsverhältnis, der Zeitpunkt des Ausscheidens aus dem
Erwerbsleben, die Lebenserwartung sowie mögliche Unterbrechungen der Dienst- bzw. Beschäftigungszeit
(z. B. Elternzeit).

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

V. Feststellungen zur Prüfung der Landesverwaltung
Querschnitts- und ressortübergreifende Prüfungen
1

Belegprüfung im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnungen 2008 und
2009

Ein Teil der Ausgaben wurde unter Missachtung des Grundsatzes der sachlichen Bindung
geleistet. Einige Dienstfahrzeuge wurden unter Verstoß gegen die haushaltsrechtlichen
Bestimmungen beschafft. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit fanden
nicht immer Berücksichtigung.
(137) Im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnungen 2008 und 2009 führte der Landesrechnungshof eine ressortübergreifende Belegprüfung bei dem Titel für Geschäftsbedarf und
Kommunikation sowie Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände, sonstige Gebrauchsgegenstände97 und dem Investitionstitel für den Erwerb von Geräten und sonstigen beweglichen Sachen98 in Korrespondenz mit dem Miet- und Pachttitel für Maschinen und Geräte99
sowie dem Titel für den Erwerb von Fahrzeugen100 in Korrespondenz mit dem Miettitel für
Fahrzeuge101 durch. Die Prüfung erfolgte bei insgesamt 24 Dienststellen102 vorrangig im nachgeordneten Bereich.
Schwerpunktmäßig wurden die ordnungsgemäße Belegung der Ausgaben sowie deren Buchung
beim sachlich richtigen Titel, die Einhaltung der haushaltsrechtlichen Bestimmungen beim
Erwerb von Dienstfahrzeugen, die ordnungsgemäße Führung eines Inventarverzeichnisses sowie die Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erhoben.
Die Prüfung umfasste rd. 12.000 Buchungen und ein Ausgabevolumen von rd. 6,2 Mio. Euro.
97
98
99
100
101
102

Festtitel 511.01.
Festtitel 812.01.
Festtitel 518.02.
Festitel 811.01.
Festtitel 518.04.
Der Bürgerbeauftragte des Landes M-V; Landesbeauftragter für Staatssicherheitsunterlagen; Vertretung des
Landes M-V beim Bund in Berlin; Landesamt für innere Verwaltung; Der Beauftragte für den Datenschutz
des Landes M-V; Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen; Bergamt M-V; Staatliche Schulämter
Schwerin, Rostock, Neubrandenburg und Greifswald; Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie;
Ämter für Landwirtschaft Altentreptow, Bützow, Ferdinandshof, Franzburg, Parchim und Wittenburg; Generalstaatsanwaltschaft; Landgerichte Schwerin, Neubrandenburg und Stralsund, Ministerium für Soziales und
Gesundheit sowie Landesamt für Straßenbau und Verkehr.
73

Drucksache 5/3996

1

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Grundsatz der sachlichen Bindung

(138) Ausgaben sind getrennt nach Zwecken zu veranschlagen103 und dürfen anschließend nur
für diesen Zweck geleistet werden (Grundsatz der sachlichen Bindung).104
(139) Probleme bei der Umsetzung des Grundsatzes der sachlichen Bindung bestanden insbesondere in der Zuordnung von Ausgaben für Mehrkopien bei geleasten (Druck-)Kopiereinheiten. Diese wurden sowohl beim Titel für Mieten (518.02) als auch beim Titel für Geschäftsbedarf (511.01) nachgewiesen.
(140) Zudem wurden Ausgaben für Drucker-Kopiereinheiten in den Dienststellen bei unterschiedlichen Haushaltsstellen gebucht. So sind Ausgaben für Drucker dem IT-Bedarf (Maßnahmegruppen 58 und 59)105 und Ausgaben für Kopiergeräte dem allgemeinen Geschäftsbedarf
zuzuordnen. Eine Zuordnung von Drucker-Kopiereinheiten ist in den Haushaltstechnischen
Richtlinien dagegen nicht beschrieben.
(141) Ausgaben für Beschaffungen beweglicher Sachen und beweglicher Sachen als Bestandteil von investiven Maßnahmen106 (z. B. technische Ausstattung eines Konferenzraumes) über
die geltende Wertgrenze von 5.000 Euro107 hinaus wurden nicht beim sachlich richtigen investiven Titel der Hauptgruppe (HG) 8 nachgewiesen.
(142) Zur Gewährleistung eines einheitlichen Verwaltungshandelns ist die haushaltssystematische Zuordnung von zusätzlichen Ausgaben aus Miet- bzw. Leasingverträgen (Mehrkopien
etc.) sowie von Drucker-Kopiereinheiten festzulegen.
Die für den Erwerb von beweglichen Sachen gem. VV-HS geltende Investitionsgrenze ist zukünftig zu beachten. Sachlich zusammenhängende Beschaffungen sollten in Maßnahmen zusammengefasst und bei einem Gesamtumfang von mehr als 5.000 Euro den Investitionen
(HG 8) zugeordnet werden.

103
104
105
106

107

74

Vgl. § 17 Abs. 1 LHO.
Vgl. § 45 Abs. 1 LHO.
Vgl. Nr. 12 der Haushaltstechnischen Richtlinien.
Gesamtumfang aller im Rahmen der Maßnahme beschafften beweglichen Sachen liegt über der Wertgrenze
von 5.000 Euro (Nr. 2.9 VV-HS).
Vgl. Nr. 2.9 VV-HS.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2

Drucksache 5/3996

Beschaffung von Dienstfahrzeugen

(143) Für die Beschaffung von Dienstfahrzeugen gelten für die Landesverwaltung u. a.
folgende Grundsätze:
•

Die Beschaffung von Dienstfahrzeugen setzt einen entsprechenden Bedarf für die
Erfüllung der zugeteilten Aufgaben voraus.108

•

Es sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.109

•

Bei serienmäßig hergestellten Fahrzeugen ist stets zu prüfen, ob eine Anmietung (Leasing) wirtschaftlicher ist als ein Kauf.110

•

Eine über die ab Werk lieferbare Serienausstattung hinausgehende Ausstattung ist nur
zulässig, wenn dies für den Einsatz- und Verwendungszweck zwingend erforderlich
ist.111

•

Die in den jeweiligen Haushaltsrunderlassen festgelegten Obergrenzen und Sonderregelungen sind auch in der laufenden Bewirtschaftung zu beachten.112

•

Die Beschaffung erfolgt grundsätzlich über das Innenministerium (LAiV).113

(144) Der Landesrechnungshof hat die Beschaffung von Dienstfahrzeugen geprüft und festgestellt, dass vor dem Erwerb von Fahrzeugen Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen hinsichtlich Kauf
oder Leasing regelmäßig nicht aktenkundig waren. Gründe für von der Serienausstattung abweichende Sonderausstattungen sowie die Beschaffung von Kombiversionen an Stelle von Limousinen waren nicht dokumentiert.
(145) Für den Datenschutzbeauftragten des Landes (Kapitel 0102) wurde ein Dienstfahrzeug
mit einer jährlichen Laufleistung von 70.000 km geleast. Eine Wirtschaftlichkeitsberechnung
erfolgte nicht, obwohl damit die bei Leasing angenommene wirtschaftliche maximale Laufleistung von bis zu 60.000 km innerhalb von max. zwei Jahren um 10.000 km überschritten
wurde .114

108
109
110
111
112
113
114

Vgl. Nr. 14.2 HRL.
Vgl. § 7 Abs. 2 LHO.
Vgl. Nr. 3.2.3 Kfz-RL M-V; Nr. 14.2.6 HRL i. V. m. Nr. 3.2.8 Haushaltsrunderlass 2008.
Nr. 3.1.2 Kfz-RL M-V.
Nr. 3.1.1 Kfz-RL M-V i. V. m. dem jeweils gültigen Haushaltsgesetz sowie Nr. 14.2.5 HRL.
Vgl. Nr. 3.2.1 Kfz-RL M-V.
Vgl. Nr. 3.2.8 Haushaltsrunderlass 2008/2009.
75

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(146) Die Ämter für Landwirtschaft (Kapitel 0809) kauften Geländefahrzeuge ohne Beachtung der Obergrenzen und ohne Begründung der Notwendigkeit der Sonderausstattungen. Vergleiche zwischen Kauf und Leasing waren nicht nachgewiesen. Für gleichartige Aufgaben
wurden in den Ämtern für Landwirtschaft unterschiedliche Modelle von Geländefahrzeugen beschafft, welche preislich stark differierten. Das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und
Verbraucherschutz hat den Fahrzeug-Beschaffungen ohne Vorbehalte zugestimmt und ist seiner
Aufsichtspflicht nicht hinreichend gerecht geworden.
(147) Im Zuge einer Aufgabenübertragung hat das Amt für Landwirtschaft Altentreptow (Kapitel 0809) neben den Mitarbeitern auch das für die Aufgabe erforderliche Dienstfahrzeug an
eine andere Landesbehörde abgegeben. Trotz des weggefallenen Bedarfs und der damit
fehlenden Voraussetzung für eine Ersatzbeschafftung erfolgte die Neubeschaffung eines PKW.
(148) Im Landesamt für Straßenbau und Verkehr (Kapitel 1506) wurden Dienstfahrzeuge im
Rahmen der vorgegebenen Grenzen geleast. Mehrkilometer aus vorangegangenen Kfz-Leasingverträgen blieben beim Abschluss neuer Verträge unberücksichtigt, was erneute Nachzahlungen
aufgrund einer erhöhten Fahrleistung begründete. Bei einer Anpassung der Kilometerlaufleistungen an die tatsächlichen Gegebenheiten wären die Beschaffungsobergrenzen bei gleichem
Ausstattungsstandard der Fahrzeuge überschritten worden.
(149) Das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG; Kapitel 0806) hat
selbstständig ein gebrauchtes Fahrzeug als Dienstfahrzeug beschafft.
(150) Im Prüfungszeitraum wurden über den eShop des LAiV für Leasing oder Kauf acht
Fahrzeugklassen (Kleinwagen bis Transporter) von 14 Autoherstellern angeboten. Die Dienststellen berücksichtigen lediglich zwei bis maximal drei statt aller zur Verfügung stehenden und
geeigneten Fahrzeugtypen innerhalb einer Fahrzeugklasse, so dass die wirtschaftlichste Variante nicht ermittelt werden konnte.
(151) Die Landtagsverwaltung machte deutlich, bisher davon ausgegangen zu sein, dass der
Kauf eines Dienstfahrzeuges keinesfalls wirtschaftlicher sein kann als der Abschluss eines Leasingvertrages, auch bei einer Laufleistung von 70.000 km/Jahr.
Das Landesamt für innere Verwaltung verweist in seiner Stellungnahme auf die bis Ende 2009
festzustellende Abkopplung der Leasingraten vom tatsächlichen Marktwert der Fahrzeuge. Dadurch sei Leasing tendenziell die wirtschaftlichere Alternative gewesen.

76

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Die bisherige Orientierung auf Beschaffungsobergrenzen und Nutzergruppen könne auch aus
Sicht des Landesamtes für innere Verwaltung die Fokussierung auf höherwertige Wagenklassen
befördert haben. Zum 01.09.2010 sei das Fahrzeugleasing neu geordnet und für die unterschiedlichen Fahrzeugklassen jeweils nur das wirtschaftlichste Fahrzeugmodell rahmenvertraglich gebunden worden, so dass in den fünf Fahrzeugklassen jeweils nur noch ein Fahrzeugmodell zur
Verfügung stehe.
(152) Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass zukünftig Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen hinsichtlich Kauf oder Leasing durchgeführt und nachvollziehbar dokumentiert werden
und nicht allgemeine Marktentwicklungen zur Begründung herangezogen werden. Das vorhandene Angebot je Fahrzeugklasse ist vollständig in die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung einzubeziehen, um tatsächlich das wirtschaftlichste Fahrzeug zu ermitteln.
Abweichungen vom Serienstandard, Beschaffungen von Kombiversionen sowie Überschreitungen der Beschaffungsobergrenzen sind aktenkundig zu begründen. Darüber hinaus sind die
für die Beschaffung von Dienstfahrzeugen gültigen Bestimmungen zu beachten.
Sofern Vergleichswerte zu Kilometerlaufleistungen aus Vorjahren vorliegen, sind Miet- bzw.
Leasingverträge unter deren Berücksichtigung abzuschließen.
Der Landesrechnungshof begrüßt die Reduzierung des über den eShop vorgehaltenen Fahrzeugangebots.
3

Inventarverzeichnis

(153) Nachweispflichtig sind Gegenstände mit einem Anschaffungswert von über 410 Euro
und über drei Jahre Lebensdauer. Die zuständigen Ministerien können anordnen, dass weitere
Gegenstände nachgewiesen werden müssen.115
(154) Der Nachweispflicht wird selbst in vergleichbaren Behörden eines Geschäftsbereichs
sehr unterschiedlich nachgekommen. Im Einzelnen hat der Landesrechnungshof Folgendes festgestellt:
•

115
116

Inventarverzeichnisse wurden nicht geführt.116

Vgl. VV Nr. 8.1.2 zu §§ 70 bis 80 LHO.
Der Bürgerbeauftragte des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Kapitel 0103), Staatliches Schulamt Rostock
(Kapitel 0758), Amt für Landwirtschaft Wittenburg (Kapitel 0809), Ministerium für Soziales und Gesundheit
(Kapitel 1001).
77

Drucksache 5/3996
•

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Inventarverzeichnisse waren nicht vollständig bzw. entsprachen nicht den Anforderungen der Verwaltungsvorschriften zur LHO.117

•

Inventarnummern wurden nicht vergeben.118

•

Inventarnummern wurden nicht immer auf den Rechnungs- /Auszahlungsunterlagen
vermerkt.119

•

Es werden Eigenentwicklungen genutzt, die nicht immer den haushaltsrechtlichen
Mindestanforderungen entsprechen.120

•

Neben der Führung des Anlagenverzeichnis im SAP-Verfahren nach Einführung der
Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) werden parallel dazu Inventarverzeichnisse
z. B. in Excel geführt.121

•

Gegenstände werden ab unterschiedlichen Anschaffungswerten erfasst:
−

ab 410 Euro brutto (gem. VV LHO),

−

ab 410 Euro netto (gem. Kontierungshandbuch zur KLR des Ministeriums für
Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz in seinem nachgeordneten Bereich)

−

ab 20 bis 60 Euro. (gem. interner Anweisungen der Dienststellen).

Die Dienststellen verwiesen darauf, dass die Wertgrenze von 410 Euro insbesondere aufgrund
der aktuellen Preise für Mobiliar oder technische Geräte nicht mehr praxistauglich sei und sich
zudem auf einen bis 2008 gültigen Wert für geringwertige Wirtschaftsgüter122 beziehe.
(155) Der Bürgerbeauftragte räumte ein, es habe in den letzten zwei Jahren keine Aktualisierungen bzw. Ergänzungen des bei der Landtagsverwaltung geführten Inventarverzeich-

117

118
119
120
121
122

78

Der Landesbeauftragte für den Datenschutz (Kapitel 0102), Landesvertretung Mecklenburg-Vorpommern
(Kapitel 0302); Amt für Landwirtschaft Altentreptow (Kapitel 0809) bei Geräten, die vom Ministerium für
Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz beschafft werden.
Z. B. Staatliche Schulämter Schwerin und Neubrandenburg (Kapitel 0758).
Z. B. Generalstaatsanwaltschaft (Kapitel 0902).
Z. B. Amt zur Regelung offener Vermögensfragen (Kapitel 0506), AfL Bützow (Kapitel 0809).
Ämter für Landwirtschaft (Kapitel 0809).
Als geringwertiges Wirtschaftsgut (GWG) wird jedes Gut bezeichnet, bei dem die Anschaffungs- bzw. Her stellungskosten den Betrag von 410 Euro, bzw. in den Jahren 2008 und 2009 150 Euro, nicht übersteigen. Sie
müssen beweglich und abnutzbar sowie selbstständig nutzbar sein (siehe EStG §4 Abs. 3 Satz 3, §6 Abs. 2
und Erläuterung zum Formblatt EÜR 2008 Zeile 32).

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

nisses gegeben. Zwischenzeitlich sei das Inventarverzeichnis aktualisiert worden und werde
nunmehr direkt beim Bürgerbeauftragten geführt.
(156) Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass Inventarverzeichnisse zukünftig entsprechend den haushaltsrechtlichen Bestimmungen geführt werden. In diesem Zusammenhang wird
auch auf die Empfehlungen des Landesrechnungshofes im Landesfinanzbericht 2008 (Tzn. 65
und 66)123 sowie die daraus resultierenden „Berichte der Landesregierung zum Stand der Arbeiten zur Vereinheitlichung der Inventarisierung des nachweispflichtigen Vermögens“124 an den
Finanzausschuss hingewiesen.
Der Landesrechnungshof begrüßt die Planungen der Landesregierung, SAP für Zwecke der Inventarisierung in den Kosten- und Leistungsrechnungs-Behörden, in denen SAP bereits im Einsatz ist, einzusetzen.125 Eine Nachweisführung neben dem SAP-Anlagenverzeichnis ist somit
entbehrlich. Dabei ist zu beachten, dass nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen der Anschaffungswert für bewegliches Vermögen dem Bruttowert entspricht.
Zudem regt der Landesrechnungshof an, den Anschaffungswert zum Nachweis beweglichen
Vermögens von derzeit 410 Euro brutto an das Einkommensteuerrecht anzupassen.
4

Wirtschaftlichkeit von Beschaffungen

(157) Bei der Ausführung des Haushaltsplanes sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit zu beachten.126 Die Leistung von Ausgaben setzt einen entsprechenden Bedarf sowie die Notwendigkeit zur Erfüllung der Aufgaben des Landes voraus.127
(158) Im Rahmen der Belegprüfung hat der Landesrechnungshof die Wirtschaftlichkeit von
Beschaffungen formal und in Stichproben geprüft. Dabei wurde festgestellt, dass Drucker-Kopiereinheiten ohne Vergleich von Finanzierungsmöglichkeiten (Kauf versus Leasing) und Laufzeit beschafft wurden.128
(159) Nicht immer wurden für Beschaffungen belastbare Angebotsvergleiche durchgeführt
bzw. das reguläre Verwaltungsverfahren für Beschaffungen eingehalten. So beschaffte der
123
124
125
126
127
128

Drs. 5/1660.
Vgl. Finanzausschuss-Drs. 5/462 und 5/660.
Vgl. Finanzausschuss-Drs. 5/660.
Vgl. § 7 Abs. 1 LHO.
Vgl. § 6 LHO.
Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen (Kapitel 0506), Ämter für Landwirtschaft (Kapitel 0809).
79

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Bürgerbeauftragte (Kapitel 0103) diverse Gegenstände129 selbst, ohne dass zuvor eine Bedarfsermittlung und ein Vergabeverfahren durchgeführt worden sind.
Zur Ansicht und Erprobung überlassene Muster wurden vom Amt für Landwirtschaft Parchim
(Kapitel 0809) in mehreren Fällen im Wege der Direktvergabe ohne Angebotsvergleich übernommen. Bei den Ämtern für Landwirtschaft (Kapitel 0809) wurden Verträge ohne erneute
Vergabeverfahren verlängert. Die Gründe hierfür waren i. d. R. nicht dokumentiert.
(160) Vergabe- und Anordnungsverfahren waren teilweise überdimensioniert und unwirtschaftlich. So waren im LUNG (Kapitel 0806) bis zu sieben Mitarbeiter an einer Auszahlungsanordnung und mehr als fünf Mitarbeiter selbst an kleinsten Beschaffungen beteiligt.130
Zudem beschaffte das LUNG als Sichtschutz für Fahrradunterstände im Dezember 2009 zwei
Weidenzäune von zwei verschiedenen Produzenten, um am Jahresende noch verfügbare Haushaltsmittel nicht zurückführen zu müssen.131 Die Ausgaben hierfür beliefen sich auf rd. 900
bzw. rd. 2.400 Euro.
(161) Im Ministerium für Soziales und Gesundheit (Kapitel 1001) wurden im Prüfungszeitraum neue Drucker-Kopiereinheiten in Betrieb genommen, wobei der hierfür abzuschließende
Mietvertrag noch nicht unterzeichnet war. Aus haushaltsrechtlichen Aspekten hätten die vom
Betreiber der Drucker-Kopiereinheiten gestellten Rechnungen insofern nicht beglichen werden
dürfen, da eine Bestätigung der sachgemäßen und vollständigen Leistungserbringung entsprechend der zugrunde liegenden Vereinbarung sowie der Vollständigkeit und Richtigkeit der für
die Zahlung maßgebenden Angaben mangels Vertrag nicht möglich war. Zudem mangelte es an
einer belastbaren Grundlage im Fall von Haftungs- oder Gewährleistungsfällen.
(162) Das Amt für Landwirtschaft Parchim (Kapitel 0809) ließ ein im Dienstfahrzeug enthaltenes CD-Radio ausbauen, um es durch ein stationäres Navigations- und Radio-System für
rd. 2.000 Euro zu ersetzen. Die Notwendigkeit eines stationären gegenüber einem preislich

129
130

131

80

Reisetasche, Aktentasche, Aktenmappe, Businesskoffer, Pilotentrolley, Geldtaschen etc.
Bsp. Beschaffungsantrag für den Erwerb von drei Packungen Staubsaugerbeutel á 7,50 Euro zzgl. Versand
unter Beteiligung von sechs Mitarbeitern: Auszahlungsanordnung über einen Betrag von 1,45 Euro unter Beteiligung von fünf Mitarbeitern; Auszahlungsanordnung über einen Betrag von 233,24 Euro unter Beteiligung von sechs Mitarbeitern.
Vgl. Aktennotiz auf dem Beschaffungsantrag vom 24.11.2009: Der Auftrag wurde nicht an den Bieter mit
dem wirtschaftlichsten Angebot sondern an beide Bieter vergeben, da „jeder Bieter nur in der Lage ist bis zur
50. KW 2009 jeweils einen Weidezaun zu errichten.“

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

deutlich wirtschaftlicheren mobilen Navigationsgerät war nicht plausibel begründet. Zudem
wurde das Navigations- und Radiogerät ohne Angebotsvergleiche beschafft.
(163) Die Möglichkeit des Skontos wurde nicht immer genutzt. Vermeidbare Mehrausgaben
waren die Folge.
(164) Einige Dienststellen hatten eine Vielzahl von allgemeinen Rechtsvorschriften mit umfänglichen Ergänzungslieferungen teilweise mehrfach abonniert.
(165) Der Bürgerbeauftragte machte geltend, es habe vor der Beschaffung diverser Gegenstände eine Bedarfsermittlung stattgefunden. Zudem seien Angebote eingeholt worden, die jedoch nicht in jedem Fall aktenkundig gemacht wurden. Es erfolgte die Zusage, die Vorgänge
zukünftig zu dokumentieren.
Die Beteiligung von bis zu fünf bzw. sieben Mitarbeitern an Vergabe- bzw. Anordnungsverfahren im LUNG stelle die Ausnahme- und nicht den Regelfall dar. Die Beteiligung von bis zu
fünf Personen an einem Beschaffungsvorgang erscheine aufgrund von (Mit-)Zeichnungs- bzw.
Beteiligungsvorbehalten nicht ungewöhnlich und sei vielmehr Ausdruck der Bemühungen der
Dienststelle, alle haushalts- und vergaberechtlichen Vorschriften einzuhalten sowie unnötige
oder unnötig teure Beschaffungen zu vermeiden.
Das Ministerium für Soziales und Gesundheit teilte mit, dass es den Vertrag zur Anmietung von
Drucker-Kopiereinheiten unmittelbar nach Abschluss der örtlichen Erhebungen unterzeichnet
habe. Im Übrigen wird die Entscheidung damit begründet, man habe die Arbeitsfähigkeit des
Ministeriums nicht gefährden wollen.
Aus Sicht des Landesamtes für innere Verwaltung können die vom Landesrechnungshof angesprochenen Probleme durch eine gezielte Bündelung bzw. Zentralisierung der Beschaffungsaufgaben weitestgehend gelöst werden. Die organisatorischen Voraussetzungen seien durch die
Bildung einer zentralen Vergabestelle im Landesamt bereits gegeben.
(166) Der Landesrechnungshof erwartet, dass die erforderlichen Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen durchgeführt und die vergaberechtlichen Vorschriften beachtet werden. Der mit der
Durchführung von Vergabeverfahren verbundene Verwaltungsaufwand hat dabei in einem
angemessenen Verhältnis zu seinem Nutzen zu stehen. Der Grund für Beschaffungen kann nicht
die Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln sein.

81

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In einigen Ressorts (z. B. Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur) werden DruckerKopiereinheiten für den gesamten Geschäftsbereich zentral beschafft. Der Landesrechnungshof
begrüßt dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass einige nachgeordnete Behörden das notwendige Know-How für derartige Beschaffungen nicht vorhalten und empfiehlt diesen Ansatz
auch für andere Geschäftsbereiche.
Neben den bereits zentral angesiedelten Vergaben, bspw. für Geschäftsbedarf, Umzugsleistungen sowie Fahrzeugbeschaffungen, wird angeregt eine darüber hinaus gehende
Zentralisierung zu prüfen.
Möglichkeiten, das Verwaltungshandeln wirtschaftlicher und sparsamer zu gestalten, sind zu
nutzen. Das LUNG wird angehalten, die bestehenden Abläufe, insbesondere die beanstandeten
Anordnungsverfahren, auf die notwendigen Verfahrensschritte zu reduzieren.
Die Möglichkeit des Skonto ist zu nutzen.
Die Dienststellen sollten prüfen, inwieweit alternativ zu Ergänzungslieferungen online zur
Verfügung gestellte Rechtsvorschriften genutzt werden können.
(167) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

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2

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Sollabgangsbuchungen

Sollabgänge wurden ohne belastbare Begründungen angeordnet. Fehlende Anspruchsgrundlagen, Verzicht auf Verzinsung bei Rückforderungen und Skontogewährung
führten zu vermeidbaren Einnahmeverlusten. Verwaltungsverfahren wie die Stundung öffentlich-rechtlicher Forderungen und die Beitreibung privatrechtlicher Forderungen
waren ineffizient.
(168) Einnahmen sind rechtzeitig und vollständig zu erheben132. Da Zahlungen nur von Kassen
und Zahlstellen angenommen werden dürfen, muss das zuständige Ministerium oder die von
ihm ermächtigte Dienststelle die Zahlung anordnen133.
Anschließende Reduzierungen des Anordnungsbetrages werden als Sollabgänge bezeichnet.
Die Buchung von Sollabgängen erfordert ebenso eine Anordnung134, welche die bestehenden
Annahmeanordnungen korrigiert. Erfolgt keine neue Anordnung, verzichtet die anordnende
Dienststelle auf die jeweilige Einnahme.
(169) Der Landesrechnungshof hat in 16 Dienststellen der o. g. Ressorts die Ordnungs- und
Rechtmäßigkeit der gebuchten Sollabgänge135 geprüft. Die 1.394 Buchungen des Haushaltsjahres 2008 umfassten mit rd. 2,6 Mio. Euro ca. 38,8 % des betragsmäßigen Gesamtumfangs dieser
Sollabgänge aller Einzelpläne.
1

Notwendigkeit und Begründung der Sollabgangsbuchungen

(170) Sofern die Sollabgänge nicht auf Grundlage von § 58 (Änderungen von Verträgen, Vergleiche) und § 59 (Veränderung von Ansprüchen) LHO erfolgen, bedürfen sie einer Einzelfallbegründung. Die an einer Anordnung beteiligten Mitarbeiter sind dafür verantwortlich, dass die
in den begründenden Unterlagen enthaltenen für die Buchung maßgebenden Angaben vollständig und richtig sind sowie nach den geltenden Vorschriften verfahren wurde. 136 Begründungen

132
133
134
135
136

Vgl. § 34 Abs. 1 LHO.
Vgl. § 70 LHO.
Vgl. VV Nr. 1 zu §§ 70 bis 80 LHO.
Erläutert mit dem Sollabgangsschlüssels „SO“ - Sollabgang gemäß Begründung.
Vgl. VV Nrn. 1.1 und 1.2 zu §§ 70 bis 80 LHO.
83

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zu Anordnungen sind in den mittelbewirtschaftenden Stellen entsprechend der Grundsätze ordnungsgemäßer DV-gestützter Buchführungssysteme (GoBS) aufzubewahren137.
(171) Die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Sollabgangsbuchungen war nicht immer umfassend und in Teilen gar nicht nachzuvollziehen. Sollabgänge wurden durch die Haushaltsbereiche138 vielfach aufgrund von unzureichenden schriftlichen und telefonischen Informationen
der Fachbereiche angeordnet. Zum Teil fehlten Begründungen ihrer Rechts- und Ordnungsmäßigkeit. Den haushaltsrechtlichen Verantwortlichkeiten139 konnte somit nicht hinreichend nachgekommen werden.
(172) Der Forderung des Landesrechnungshofes, die Sollabgänge ordnungsgemäß zu begründen, werden die geprüften Ressorts laut ihren Stellungnahmen nachkommen.
2

Einnahmeverluste

(173) Die dem Land zustehenden Einnahmen sind rechtzeitig und vollständig zu erheben. Entstehen sie nicht unmittelbar durch Rechtsvorschriften, sind unverzüglich durch geeignete Maßnahmen die notwendigen Voraussetzungen für das Entstehen von Ansprüchen zu schaffen.140
(174) Sollabgänge wurden gebucht und die Einnahmen danach nicht erneut angeordnet, da die
notwendigen Voraussetzungen für das Entstehen der Ansprüche nicht geschaffen wurden:
•

„Gegenleistungen“ für die Nutzung von Räumlichkeiten des Staatlichen Museums
Schwerin wurden regelmäßig ausschließlich mündlich vereinbart. Säumige Zahl-ungspflichtige konnten nicht mehr eindeutig definiert werden. Einnahmen von mindestens
1.300 Euro wurden nicht realisiert.

•

Sponsoren des Schlossfestes Güstrow kamen nach Auffassung des Ministeriums ihrer
mündlich vereinbarten Verpflichtung zur Zahlung von Sponsorengeldern (ca.
1.000 Euro) nicht nach, obwohl das Land seine Gegenleistung erbracht hatte.

Das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz hält die Verzinsung von
rückzufordernden Zuwendungen gemäß § 49a Abs. 3. S. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz

137
138

139
140

84

Vgl. VV Nr. 4.7.1 i. V. m. Nr. 3.2.3 Anlage 3 zu VV zu §§ 70 bis 80 LHO.
Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus, Staatliche Museen Schwerin, Fachschule für Agrarwirtschaft, Nationalparkamt Müritz.
Vgl. VV Nr. 1.2 zu §§ 70 bis 80 LHO.
Vgl. § 34 LHO und Nr. 2.1 zu § 34 LHO.

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(VwVfG M-V) für Maßnahmen der Wasserver- und Abwasserentsorgung in einigen Fällen für
nicht geboten. Dies betrifft Zuwendungsempfänger, die gewährte Zuwendungsbeträge nicht
vollständig eingesetzt und durch eine verzögerte Verwendungsnachweisprüfung über mehrere
Jahre über diese Landesmittel verfügten.
Bei Holzverkäufen der Nationalparkämter werden Verkaufs- und Zahlungsbedingungen
genutzt, die den Käufern ein Skonto von 2 % einräumen, wenn die offene Forderung innerhalb
von 21 Tagen beglichen wird. Die Nationalparkämter Müritz und Vorpommern verzichteten
2009 durch die Gewährung von Skonto auf mindestens 91.020 Euro ohne erkennbare wirtschaftliche Notwendigkeit und unter Inkaufnahme eines deutlich erhöhten Verwaltungsaufwands.
In den benannten Fällen waren Sollabgänge unnötig und die entsprechenden Einnahmeverluste
vermeidbar.
(175) Der Landesrechnungshof fordert, alle dem Land zustehenden Einnahmen zu erheben:
Zur Durchsetzung der Ansprüche sind für die Vermietung von Räumlichkeiten und mit den Sponsoren zukünftig belastbare schriftliche Vereinbarungen abzuschließen.
Rückforderungsbeträge sind entsprechend zu verzinsen, da der Zuwendungsempfänger letztlich
durch die verspätete Rückforderung einen Vermögensvorteil erzielt hat. Dabei ist im Einzelfall
zu prüfen, ob der Zuwendungsempfänger die nicht vollständige Verausgabung zu vertreten hat
141

.

Die Skontogewährung durch Dienststellen der Landesverwaltung ist sofort zu unterbinden. Die
AVZB Forst M-V142 für die Holzverkäufe wurden zwischenzeitlich entsprechend angepasst.
3

Weitere Verwaltungsverfahren

(176) Verwaltungshandeln ist wirtschaftlich und bezüglich seiner Außenwirkung einheitlich
zu organisieren. Die Zentralisierung von Verwaltungsverfahren ist hierfür eine geeignete Maßnahme.
(177) Der Landesrechnungshof hatte im Jahresbericht 2007 Tzn. 424 ff. angeregt, die Stundungen öffentlich-rechtlicher Forderungen einheitlich durch die Landeszentralkasse zu bearbei141
142

Vgl. VV Nr. 8.3 zu § 44 LHO.
Allgemeine Verkaufs- und Zahlungsbedingungen für Holzverkäufe aus dem Landeswald Mecklenburg-Vorpommern.
85

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ten. Das Finanzministerium hat hierfür mit den neuen VV zu § 59 LHO die entsprechenden
rechtlichen Voraussetzungen geschaffen. Danach kann das zuständige Ministerium seine Befugnisse, Ansprüche zu stunden, niederzuschlagen und zu erlassen, übertragen. Die Ministerien
haben mehrheitlich ihre Befugnisse für die Veränderung ihrer öffentlich-rechtlichen Ansprüche
der Landeszentralkasse übertragen. Einige Ressorts behalten sich weiterhin ihre Einwilligung
vor.
Der Landesrechnungshof hat erneut festgestellt, dass die Bearbeitung von Stundungen vermeidbares Verwaltungshandeln begründete:
•

Im Landesamt für Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit und Fischerei wurden Stundungen nicht unmittelbar im HKR-Verfahren erfasst, sondern die Anordnungen wurden abgesetzt und mit neuer Fälligkeit wieder angeordnet.

•

Im Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus wurden Zinsen bei der Gewährung von Stundungen sogar dann erhoben, wenn der Anspruchsgegner nachweislich
unpfändbar und die Realisierung der Stundung von Beginn an fraglich war.

Vermeidbare Sollabgangsbuchungen waren die Folge.
In Fällen, bei denen die Befugnisse zwar übertragen waren, aber Einwilligungsvorbehalte
bestanden143, verzögerten sich von der Landeszentralkasse erbetene Einwilligungen z. T. erheblich, was eine unnötige Verzögerung der Beitreibung bis zur Uneinbringlichkeit von Forderungen zur Folge hatte.
(178) Säumige privatrechtliche Ansprüche des Landes sollen durch die anordnenden Dienststellen mit einem gerichtlichen Mahn- und Vollstreckungsverfahren beigetrieben werden, nachdem die Landeszentralkasse über den Zahlungsverzug informiert hat. Unter Missachtung der
Kleinbetragsregelung und unabhängig von der Höhe der Beträge wurden privatrechtliche Ansprüche ohne Beitreibungsversuche abgesetzt. Die Beitreibung der privatrechtlichen Ansprüche
durch die Dienststellen ist uneinheitlich.
(179) Der Landesrechnungshof empfiehlt den Ministerien erneut, auch um eine einheitliche
und effiziente Vorgehensweise in der Landesverwaltung durchzusetzen, ihre Befugnisse gem.
§ 59 Abs. 1 LHO auf die Landeszentralkasse zu übertragen. Die Ressorts sollten ihren Zustimmungsvorbehalt auf ein Minimum beschränken. Kann im Einzelfall auf eine Einwilligung nicht
143

86

Landesamt für Kultur- und Denkmalpflege, Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus.

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verzichtet werden, sind Anfragen der Landeszentralkasse zur weiteren Verfahrensweise
möglichst umgehend zu beantworten.
Die Beitreibung privatrechtlicher Forderungen sollte innerhalb der Landesverwaltung einheitlich und unter Beachtung der Kleinbetragsregelung erfolgen. Der Landesrechnungshof empfiehlt deshalb, eine zentrale Beitreibung privatrechtlicher Forderungen zu prüfen.
(180) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

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Förderung eines Sozialverbandes

Bei der Gewährung von Zuwendungen an einen Sozialverband wurde mehrfach gegen das
Zuwendungsrecht verstoßen.
(181) Der Landesverband des geprüften Sozialverbandes verfolgt nach seiner Satzung den
Zweck der Förderung der Fürsorge, Wohlfahrt und Interessenvertretung der von Arbeits- und
Erwerbslosigkeit betroffenen oder bedrohten Personen. Er sowie die ihm angehörenden Kreisverbände haben für eine Vielzahl von Maßnahmen auf Basis verschiedener Förderrichtlinien
erhebliche finanzielle Mittel des Landes und des Europäischen Sozialfonds (ESF) als Zuwendungen erhalten. Zwischen den Jahren 2004 und April 2008 waren es insgesamt
rd. 6,03 Mio. Euro. Allein für die Finanzierung der Personal- und Sachausgaben der Leitung
und Verwaltung des Landesverbandes für die Jahre 2005 bis 2008 wurden Zuwendungen
i. H. v. 878.750 Euro bewilligt. Darüber hinaus standen dem Landesverband sowie den Kreisverbänden für die Durchführung ihrer Projekte weitere erhebliche öffentliche Mittel der
Bundesanstalt für Arbeit und der Kommunen zur Verfügung. Die Einnahmen des Landesverbandes, überwiegend bestehend aus öffentlichen Mitteln, betrugen allein im Jahr 2007
rd. 5,81 Mio. Euro. Für die Zuwendungsverfahren waren bzw. sind das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus (zuvor Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung), das
Ministerium für Soziales und Gesundheit und das Landesamt für Gesundheit und Soziales
(LAGuS, ehemals Landesversorgungsamt) zuständig.
Der Landesrechnungshof hat stichprobenweise an den Landesverband sowie an zwei rechtlich
selbstständige Kreisverbände gewährte Zuwendungen des Landes für die Jahre 2005 bis 2008
geprüft.
1

Förderung von Personalausgaben für die „Stammkräfte“ des Landesverbandes

1.1

Ungesicherte Gesamtfinanzierung und unzutreffender
Zuwendungszweck

(182) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass für das Jahr 2005 ein Zuschuss in Höhe
von 259.000 Euro für Personalausgaben für Beschäftigte der Leitung sowie Verwaltung des
Landesverbandes (sog. „Stammkräfte“) bewilligt wurde, obwohl die Prüfung der Notwendigkeit
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und Angemessenheit der Ausgaben nicht möglich war. Insbesondere fehlte der erforderliche Finanzierungsplan. Die Personalausgaben der Maßnahme wurden nicht vollständig angegeben.
Entsprechend gab es keine Angaben zu den Gesamtausgaben der Maßnahme und dazu, wie die
Maßnahme insgesamt finanziert werden sollte. Deshalb war auch eine Prüfung der Sicherung
der Gesamtfinanzierung nicht möglich. Eine Bewilligung der Zuwendung hätte nicht erfolgen
dürfen. Außerdem ist im Zuwendungsbescheid der Zuwendungszweck ungenau und unzutreffend bezeichnet worden.
(183) Obwohl der Zuwendungszweck im Zuwendungsbescheid mit „in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen befristet Beschäftigte durch geeignete Maßnahmen dauerhaft in den
Arbeitsmarkt zu integrieren“ bezeichnet wurde, erklärt das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit
und Tourismus, dass es Zweck der Förderung nach der Richtlinie zur Förderung von Organisationen für Arbeitsmarkt- und Strukturentwicklung (OASEn) gewesen sei, den Overhead der
OASEn zu finanzieren, um die Akquirierung, Vorbereitung und landesweite Koordinierung verschiedenster arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen zu ermöglichen. Eine Förderung von Teilnehmern oder Einzelmaßnahmen sei nicht beabsichtigt gewesen, weshalb auch kein Finanzierungsplan für Maßnahmen habe vorgelegt werden können. Zum Zeitpunkt der Antragstellung habe zudem nicht festgestanden, welche Maßnahmen konkret durchgeführt werden.
(184) Nach den Feststellungen des Landesrechnungshofes waren gerade nicht wie in den Zuwendungsbescheiden beschrieben die einzelnen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen Gegenstand dieser Förderung. Wenn der Zuwendungszweck der Maßnahme – wie vom Ministerium
für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus erklärt – die Akquirierung, Vorbereitung und Koordinierung von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zur dauerhaften Integration befristet
Beschäftigter in den Arbeitsmarkt gewesen ist, hätte er im Zuwendungsbescheid auch so festgelegt werden müssen. Die Mittel hätten zudem nicht bewilligt werden dürfen, weil im Antrag die
zur Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit erforderlichen Angaben unvollständig
und unschlüssig dargestellt waren.
1.2

Vorzeitige Mittelauszahlungen

(185) Zuwendungen dürfen nur insoweit und nicht eher ausgezahlt werden, als sie voraussichtlich innerhalb von zwei Monaten nach Auszahlung für fällige Zahlungen im Rahmen des Zuwendungszwecks benötigt werden. Die Prüfung des Landesrechnungshofes ergab, dass Zuwendungen entsprechend der Mittelanforderungen ausgezahlt wurden, obwohl wiederholt aus
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den vorgelegten Ausgabenerklärungen ersichtlich war, dass wesentliche Beträge bereits ausgezahlter Zuwendungen (bis zu rd. 21.000 Euro) noch nicht verbraucht waren.
(186) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus räumt die Versäumnisse ein und
erklärt, dass diese Fehler in der ESF-Förderperiode 2007 bis 2013 auf Grund des neuen
Verwaltungs- und Kontrollsystems ausgeschlossen werden können.
(187) Unabhängig von einem ESF-Verwaltungs- und Kontrollsystem ist sicherzustellen, dass
künftig die zuwendungsrechtlichen Regelungen zur Mittelauszahlung angewendet werden.
1.3

Unzulässige Umwidmung von Personal- in Sachausgaben

(188) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass einem Antrag auf Umwidmung von nicht
mehr benötigten Personalausgaben i. H. v. 10.000 Euro in Sachausgaben mündlich zugestimmt
wurde. Aus den geprüften Akten ging nicht hervor, dass ein Bedarf für höhere Sachausgaben
bestand. Ein Änderungsbescheid wurde nicht erlassen. Mündliche Zuwendungsbescheide sind
dem Zuwendungsrecht fremd.
(189) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus verweist darauf, dass es gängige
Verwaltungspraxis gewesen sei, dass Entscheidungen häufig telefonisch oder persönlich
besprochen worden sind, und erklärt, dass dabei auch die Notwendigkeit der Umwidmung von
Ausgaben dargestellt worden sei.
(190) Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, dass dem Antrag auf Umwidmung nicht
hätte zugestimmt werden dürfen. Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus konnte
nicht vortragen, welche konkreten Änderungen der zuwendungsfähigen Ausgaben oder der Finanzierung die Umwidmung begründen sollen. Die nicht für Personalausgaben verwendeten
Mittel hätten eingespart und zurückgefordert werden können. Mit der Umwidmung hat letztendlich der Zuwendungsempfänger Eigenmittel eingespart, die er sonst – wie ursprünglich vorgesehen – für die Finanzierung der Maßnahme hätte einsetzen müssen.
1.4

Verwendungsnachweis

(191) Der Landesrechnungshof hat beanstandet, dass der Zuwendungszweck im Zuwendungsbescheid nicht ausreichend konkret beschrieben wurde, um als Grundlage für die Verwendungsnachweisprüfung zu dienen (vgl. Tz. 182). Auch im Verwendungsnachweis sind keine konkreten auf die Tätigkeit der „Stammkräfte“ bezogenen Angaben sondern vielmehr Beschreibungen
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der nahezu gesamten Bandbreite der Aktivitäten des Landesverbandes und deren Ergebnisse
enthalten. Die Erreichung des Zuwendungszwecks wurde als Ergebnis der Verwendungsnachweisprüfung vom Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus dennoch festgestellt. Zudem wurden offensichtliche Widersprüche im zahlenmäßigen Nachweis in der Verwendungsnachweisprüfung nicht gesehen.
(192) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus meint, dass mit der Projektübersicht nachgewiesen worden sei, welche Maßnahmen beim Landesverband durchgeführt wurden.
Zudem seien bei der Prüfung des Verwendungsnachweises keine Widersprüche im zahlenmäßigen Nachweis aufgefallen, weil lediglich „die Einzelaufstellungen in Verbindung mit den
Lohnjournalen“, nicht aber die Gesamtaufstellungen und Ausgabenerklärungen zugrunde gelegt
worden seien.
(193) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung. Nur mit einer konkreten und zutreffenden Beschreibung des Zuwendungszwecks im Zuwendungsbescheid ist es möglich, seine
Erfüllung im Verwendungsnachweis mit adäquaten Angaben nachzuweisen. Bei der
Verwendungsnachweisprüfung sind zudem alle erforderlichen Nachweise einzubeziehen.
1.5

Zweckwidrige Verwendung für Personalausgaben von Kreisverbänden

(194) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass der Landesverband Zuwendungen in
Höhe von 31.186,52 Euro für die Förderung von „Stammkräften“ erhalten hat, obwohl die betreffenden Mitarbeiter gar nicht beim Landesverband sondern bei rechtlich selbstständigen
Kreisverbänden angestellt waren.
(195) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus ist der Auffassung, dass damit
keine zweckwidrige Verwendung der Fördermittel vorliege. Es sei zur damaligen Zeit gängige
Praxis gewesen, dass die betroffenen Mitarbeiter aus den selbständigen Kreisverbänden anteilig
Tätigkeiten für den Landesverband ausführten.
(196) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass laut Zuwendungsbescheid nur Personalausgaben des Landesverbandes zuwendungsfähig waren. Eine differenzierte Abrechnung von
Personalkosten zwischen dem jeweils betroffenen rechtlich selbständigen Kreisverband und
dem Landesverband für beim Landesverband verrichtete Tätigkeiten von Angestellten des jeweiligen Kreisverbandes konnte der Landesrechnungshof weder bei seiner Prüfung feststellen,
noch wurden sie vom Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus belegt. Darüber hinaus
91

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war auch keine Weiterleitung der Zuwendungen an die rechtlich selbständigen Kreisverbände
im Zuwendungsbescheid vorgesehen.
1.6

Doppelabrechnung

(197) Die Prüfung des Landesrechnungshofes ergab, dass der Landesverband in mindestens
76 Fällen Ausgaben in Höhe von mindestens 7.007,59 Euro in den Verwendungsnachweisen
von zwei unterschiedlichen Maßnahmen mit jeweils denselben Belegen und damit doppelt
abgerechnet hat. Dies erfolgte einerseits im Verwendungsnachweis über die beim Ministerium
für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus geförderte OASE (vgl. Tz. 182 und 188) und andererseits
im Verwendungsnachweis als Letztempfänger gegenüber einem Wohlfahrtsverband über das
beim Ministerium für Soziales und Gesundheit geförderte Projekt Beratungsdienste144.
(198) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus und das Ministerium für Soziales
und Gesundheit sind der Auffassung, dass keine Doppelabrechnung vorliege. Es erklärte, der
Landesverband habe „zwar Rechnungen zu beiden Förderbereichen eingereicht, jedoch nur
zum Zwecke der Darstellung der Gesamtausgaben“.
Es werde jedoch der Empfehlung des Landesrechnungshofes gefolgt, künftig bei Zuwendungsempfängern, die wie der Landesverband über Jahre für eine Vielzahl von Projekten Zuwendungen unterschiedlicher Zuwendungsgeber erhalten, regelmäßig stichprobenweise Prüfungen von Verwendungsnachweisen mittels Abgleich von Belegen bei parallel laufenden Maßnahmen durchzuführen.
(199) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass eindeutig Doppelabrechnungen vorliegen, weil ein und dieselben getätigten Ausgaben bei einem Zuwendungsgeber mit
Originalbelegen und gleichzeitig mit denselben Belegen als Kopien bei einem anderen Zuwendungsgeber abgerechnet wurden. Im Verwendungsnachweis jeder Maßnahme sind die Gesamtausgaben nachzuweisen sowie im Einzelnen zu belegen. Es darf zu keinen Überschneidungen von Abrechnungspositionen kommen. Rechnungen sind ggf. in Teilbeträge aufzuschlüsseln und den einzelnen Maßnahmen zuzuordnen.

144

92

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2009): Jahresbericht des Landesrechnungshofes
(Teil 1) – Landesfinanzbericht 2009, Tzn. 568 ff.

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Drucksache 5/3996

Förderung einer Maßnahme zur Erhöhung der Integrationschancen
Arbeitsloser

(200) Eine mit Zuwendungen für Personal- und Sachausgaben geförderte, jährlich fortgesetzte
Maßnahme eines rechtlich selbständigen Kreisverbandes hatte den Zweck, Arbeitslose mit vielfältigen Vermittlungshemmnissen zur Erhöhung der Integrationschancen in den allgemeinen
Arbeitsmarkt systematisch vorzubereiten und individuell zu begleiten.
2.1

Regelungen zur Weiterleitung, zur Zweckbindung von Gegenständen und
zum Verwendungsnachweis

(201) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass die Bewilligungsbehörde es versäumt hat,
im Zuwendungsbescheid Regelungen zur Weiterleitung der Zuwendung zu treffen, obwohl Zuwendungen vom Kreisverband an den kooperierenden Bildungsträger weitergeleitet werden
sollten.
Es fehlten sowohl in Zuwendungsbescheiden als auch in Verträgen zur Weiterleitung von Zuwendungen Regelungen, wie die Zuwendungsempfänger nach Ablauf der Zweckbindungsfrist
mit den mit Hilfe der Zuwendung erworbenen Gegenständen zu verfahren haben.
Zudem sind die Sachberichte zum Verwendungsnachweis zu unbestimmt und lassen insbesondere hinsichtlich der Art der Veranstaltungen und der Zielgruppe keine hinreichende
Verwendungsnachweisprüfung zu.
(202) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus will entsprechend den Hinweisen
des Landesrechnungshofes sicherstellen, dass künftig in den Zuwendungsbescheiden alle erforderlichen Regelungen zur Weiterleitung der Zuwendungen und zur Zweckbindung von
Gegenständen enthalten sind. Hinsichtlich der Sachberichte zum Verwendungsnachweis teilt es
mit, dass ein neues Monitoring eingeführt worden sei, das detaillierte Daten erfasse.
2.2

Zweckwidrige Verwendung

(203) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass Zuwendungen zweckwidrig verwendet
wurden.
Die Bewilligungsbehörde stimmte in einer Maßnahme kurz vor Ende des Bewilligungszeitraumes der Überschreitung der Einzelansätze für Ausgaben für Büroausstattung und Büromaterial
in Höhe von insgesamt 2.460 Euro zu, obwohl ersichtlich war, dass diese Anschaffungen nicht
mehr der Erfüllung des Zuwendungszwecks dieser Maßnahme dienen werden. Letztlich hat der
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Kreisverband Ausgaben für PC-Technik und Büromaterial in Höhe von mindestens
1.851,39 Euro unmittelbar zum Ende der Maßnahme getätigt, obwohl sie nicht mehr der Erreichung des Zuwendungszwecks in dieser Maßnahme dienen konnten.
In derselben Maßnahme wurden drei jeweils mehr als 68 m² große Räume angemietet, obwohl
die Größe der Räume nicht notwendig war und die Räume nicht ausgelastet wurden. Im
Verwendungsnachweis wurden außerdem 2.739,20 Euro für Miete und Nebenkosten abgerechnet, die in der Maßnahme nicht entstanden sind.
Der Kreisverband hat in drei aufeinander folgenden Maßnahmen Mittel für Öffentlichkeitsarbeit
und Werbung in Höhe von insgesamt rd. 5.700 Euro verwendet, die nach Auffassung des
Landesrechnungshofes nicht notwendig waren, da die Vermittlung der speziellen Zielgruppe in
die Maßnahmen bereits über die ARGEn erfolgt.
(204) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus teilte hinsichtlich der
Verwendung von Fördermitteln zum Ende der Projektlaufzeit mit, dass dem Antrag auf Überschreitung der Einzelansätze unter dem Gesichtspunkt der entsprechenden Nutzung in den
Folgemaßnahmen zugestimmt und deshalb von einer Rückforderung der Zuwendung abgesehen
worden sei.
Im Ergebnis der Prüfung der Abrechnungen der Mietausgaben unter Beachtung der Hinweise
des Landesrechnungshofes seien Zuwendungen in Höhe von 4.228,85 Euro zurückgefordert
worden.
Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus folgt den Ausführungen des Landesrechnungshofes hinsichtlich des erheblichen Einsatzes von Finanzierungsmitteln für Öffentlichkeitsarbeit und für Werbung. In den Folgemaßnahmen sei ein erheblicher Teil der abgerechneten
Ausgaben für Öffentlichkeit und Werbung nicht mehr anerkannt worden.
(205) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass die Erforderlichkeit der zum Ende der
Projektlaufzeit erworbenen Gegenstände für die Durchführung der Folgemaßnahme im Umwidmungsantrag nicht dargelegt und die Zuwendungen für die Folgemaßnahme bereits beantragt
worden waren, womit die erforderlichen Ausgaben für die Folgemaßnahme bereits feststanden.
3

Zuwendungszweck und Zielgruppe

(206) Der Landesverband war auch Zuwendungsempfänger eines Integrationsprojektes „Beratungs-, Informations- und Begegnungsstätte für Arbeitslose und hilfsbedürftige Menschen“.
94

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Drucksache 5/3996

Der Landesrechnungshof hat beanstandet, dass im Zuwendungsbescheid der Zuwendungszweck
nicht hinreichend konkret bezeichnet worden ist und damit die Basis für eine Verwendungsnachweisprüfung und für eine Erfolgskontrolle fehlte.
Der Zuwendungszweck nach der der Förderung zugrunde liegenden Richtlinie setzte bei der
Zielgruppe der Maßnahme zumindest die Vermittelbarkeit in den Arbeitsmarkt voraus. Der
Landesrechnungshof hat festgestellt, dass mindestens ein Viertel der Teilnehmer dafür zu jung
bzw. zu alt war. Von 45 Teilnehmern waren zehn Teilnehmer über 63 Jahre und ein Teilnehmer
zwei Jahre alt. Der älteste Teilnehmer war 79 Jahre.
(207) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus folgt den Beanstandungen des
Landesrechnungshofes und will die Hinweise künftig beachten.
(208) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

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Einzelplan 04 – Geschäftsbereich des Innenministeriums
4

Förderung des Brandschutzes

Die Grundlagen der Brandschutzförderung bedürfen in mehrfacher Hinsicht der Überarbeitung.
Die Mittel werden nicht durchgängig zweckmäßig eingesetzt.
Bei der Beschaffung von Brandschutztechnik verstießen die Kommunen vielfach gegen
einschlägige Vorschriften. Von 191 geprüften Vergaben in 7 Landkreisen und 4 kreisfreien Städten aus den Jahren 2007 und 2008 wurden 121 (63 %) beanstandet.
(209) Nach dem Brandschutzgesetz145 ist der Brandschutz Aufgabe der Gemeinden und Landkreise sowie des Landes. Diese haben jeweils die Kosten für die ihnen nach dem Brandschutzgesetz obliegenden Aufgaben zu tragen. In ihrem jeweiligen Gebiet müssen die Gemeinden und
Landkreise den Brandschutz als Selbstverwaltungsaufgabe sicherstellen. Das Land hat den Gemeinden und Landkreisen zur Verbesserung des Brandschutzes Zuweisungen und Zuwendungen zu gewähren.
Die Verwendung der Mittel aus dem Aufkommen der Feuerschutzsteuer war für den Prüfungszeitraum in § 15 Abs. 1 FAG M-V146 geregelt. Danach gewährt das Land nach Abzug der Mittel
für seine gesetzlichen Aufgaben den Landkreisen und kreisfreien Städten Zuweisungen für Investitionen im Bereich des Brandschutzes nach Richtlinie des Innenministeriums. Die Höhe
dieser Pauschalzuweisungen wird nach der Einwohnerzahl bestimmt. Das Innenministerium hat
hierzu eine Richtlinie147 erlassen, die auch weitere Zuschüsse zur Förderung des Brandschutzes
aus Mitteln der Feuerschutzsteuer regelt.
Außer im Innenministerium, im Landesamt für Technik und Beschaffung der Polizei, Brandund Katastrophenschutz (LPBK) und beim Landesfeuerwehrverband hat der Landesrechnungshof bei den kreisfreien Hansestädten Greifswald, Rostock, Stralsund und Wismar sowie bei den
Landkreisen Ludwigslust, Mecklenburg-Strelitz, Müritz, Nordwestmecklenburg, Ostvorpommern, Parchim und Uecker-Randow geprüft.
145

146
147

96

Gesetz über den Brandschutz und die Technische Hilfeleistungen durch die Feuerwehren für Mecklenburg-Vorpommern vom 3. Mai 2002, GVOBl. M-V S. 254.
Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern vom 13. Januar 2006, GVOBl. M-V S. 22.
Richtlinie zur Förderung des Brandschutzwesens vom 17. März 2005, AmtsBl. M-V S. 538.

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1

Grundlagen und Verfahren der Brandschutzförderung

1.1

Rechtsverordnung

Drucksache 5/3996

(210) Im Brandschutzgesetz ist festgelegt, dass das Innenministerium unter anderem die
Mindeststärke, die Gliederung und die Mindestausrüstung der Feuerwehren in einer Rechtsverordnung regelt. Diese sind jedoch nur durch einen Erlass aus dem Jahr 1992 geregelt, der den
zwischenzeitlich veränderten Bedingungen – z. B. vermehrte Einsätze im Rettungsdienst auf
Autobahnen – und neuen technischen Erfordernissen nicht Rechnung trägt.
Der Landesrechnungshof hatte die Aktualisierung der Vorschrift schon – unwidersprochen vom
Innenministerium – in seinem Jahresbericht 2008 (Tzn. 343 bis 345) angemahnt.
(211) Das Innenministerium begründet den Verzicht auf eine aktualisierte und rechtsförmlich
korrekte Regelung mit der Kreisgebietsreform, ist aber bestrebt, möglichst schnell eine Rechtsverordnung in Kraft zu setzen.
1.2

Richtlinie

(212) Das Innenministerium legt in der Richtlinie zur Förderung des Brandschutzes sowohl
Regelungen für die Pauschalzuweisungen als auch Näheres zu den Zuwendungen insbesondere
an den Landesfeuerwehrverband fest. Dabei sind die Regelungen zu den verschiedenen Arten
von Zuschüssen – vor allem in den Punkten zum Verfahren – stark zusammengefasst und hinsichtlich der Rechtsgrundlagen vermischt worden. So werden in weiten Teilen die Vorschriften
für Zuwendungen für anwendbar erklärt, obwohl sie auf Pauschalzuweisungen als gesetzliche
Leistungen nicht passen.
(213) Nach der Richtlinie ist eine Förderung der Jugendfeuerwehren einmal im Rahmen der
Pauschalzuweisungen an die Landkreise und kreisfreien Städte – und zwar für Investitionen –
möglich, zum anderen auch – für die Jugendverbandsarbeit – über den Landesfeuerwehrverband. Während der örtlichen Erhebungen äußerten die Landkreise, dass sie Probleme hätten, die
Mittel für die Jugendfeuerwehr entsprechend der Richtlinie für wichtige Investitionen zu verausgaben, weil diese bei der Arbeit mit den Jugendfeuerwehren nicht im Vordergrund stünden.
Häufiger würden hingegen die spezifischen Mittel, die über den Landesfeuerwehrverband für
die Arbeit mit den Jugendfeuerwehren bereitgestellt würden, nicht ausreichen.

97

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Vor diesem Hintergrund sollte das Innenministerium prüfen, ob künftig in der Richtlinie die
Förderung für die Jugendfeuerwehren beim Landesfeuerwehrverband zusammengefasst werden
könnte. Dabei könnte die Zuwendung für den Landesfeuerwehrverband um den Betrag, der bisher über die Zuweisungen an die Landkreise und kreisfreien Städte den Jugendfeuerwehren
zugeflossen ist, zu Lasten dieser Zuweisungen erhöht werden. Zu überlegen wäre dabei, kleinere Investitionen – am besten in Form einer Positivliste – in den Katalog der förderfähigen Maßnahmen aufzunehmen.
(214) Das Innenministerium will die Richtlinie in weiten Teilen nach den Vorschlägen des
Landesrechnungshofes überarbeiten, nicht jedoch, soweit sie die Förderung der Jugendfeuerwehr betreffen.
(215) Nach Auffassung des Landesrechnungshofes sollte das Innenministerium die Förderung
der Jugendfeuerwehren noch einmal überdenken.
1.3

Weiterleitung und Beleihung

(216) Der Landesfeuerwehrverband, der selbst Zuwendungsempfänger ist, leitet Fördermittel
an die Stadt- und Kreisfeuerwehrverbände weiter.
Die hierzu getroffenen Festlegungen genügen den haushaltsrechtlichen Vorschriften in keiner
Weise. Insbesondere gibt es keine Regelungen zu Erstattungen bzw. Rückforderungen. Ferner
sind weder Prüfungsrechte der Bewilligungsbehörde noch des Landesrechnungshofes festgelegt
worden. Dies führt im Ergebnis dazu, dass das Land keine Möglichkeit der Kontrolle über die
Verwendung der Fördermittel bei den Stadt- und Kreisfeuerwehrverbänden hat.
(217) Das Innenministerium will die Weiterleitung künftig den Vorschriften entsprechend
regeln.
1.4

Auszahlung der Zuweisungen

(218) In den Jahren, in denen die Einnahmen aus der Feuerschutzsteuer das veranschlagte Soll
deutlich unterschritten haben, wurden die Zuweisungen an die Landkreise und kreisfreien Städte dennoch in voller Höhe ausgezahlt.
(219) Von den im Jahr 2007 an die Landkreise und kreisfreien Städte überwiegend schon zum
Ende des 1. Quartals zugewiesenen rd. 3,2 Mio. Euro waren zum Ende des Jahres 2007 mehr als
ein Drittel – rd. 1,15 Mio. Euro – noch nicht verwendet. Vor diesem Hintergrund ist eine An98

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passung der Auszahlungsmodalitäten erforderlich. Eine Zahlung in Raten, eine einmalige Zahlung zum Jahresende oder eine Zahlung auf Abruf nach Bedarf könnten dabei in Betracht kommen. Dies wäre auch deswegen zweckmäßig, weil die Einnahmen aus der Feuerschutzsteuer
ohnehin nicht bereits zu Beginn eines Haushaltsjahres vollständig für das Land Mecklenburg-Vorpommern verfügbar sind.148
(220) Das Innenministerium will prüfen, ob die Zuweisungsgenauigkeit der Pauschalförderung gegebenenfalls durch Mehrfachzahlungen im Haushaltsjahr erreicht werden kann.
(221) Das Ergebnis der Prüfung des Innenministeriums zu veränderten Zahlungsmodalitäten
bleibt abzuwarten.
2

Verwendung der Zuweisungen

(222) Die Mittel werden nicht durchgängig zweckmäßig eingesetzt. Insbesondere ist nach
Auffassung des Landesrechnungshofes die Verwendung der Mittel zu kleinteilig; es werden
nicht durchgängig wesentliche Investitionen für den Brandschutz gefördert. Die Landkreise berücksichtigen bei der Verteilung der Mittel Gemeinden mit Stützpunkt- und Schwerpunktfeuerwehren insgesamt gesehen nicht ausreichend.
2.1

Wichtige Investitionen für den Brandschutz

(223) Die Richtlinie trifft keine näheren Bestimmungen dazu, was unter „wichtige Investitionen vorrangig mit überörtlichem Charakter“ im Einzelnen zu verstehen ist. Daher hat der
Landesrechnungshof für das Vorliegen einer derartigen Investition in Anlehnung an die Investitionsgrenze im Landeshaushaltsrecht149 einen Wert von mindestens 5.000,00 Euro angenommen.
Die Auswertung hat ergeben, dass bei den Landkreisen rd. ein Drittel der Maßnahmen unterhalb
von 5.000,00 Euro abgerechnet wurden, während bei den kreisfreien Städten rd. zwei Drittel
darunter liegen. Während ein Landkreis keine Maßnahme unter 5.000,00 Euro bezuschusste,
rechnete ein anderer rd. zwei Drittel der Maßnahmen unter 5.000,00 Euro ab. Bei einer kreisfreien Stadt lagen über 80 % der abgerechneten Maßnahmen unterhalb von 5.000,00 Euro.

148

149

Ausweislich der HÜL zum Titel 1101 059.01 flossen die Einnahmen 2007 und 2008 über das Jahr verteilt in
sechs Raten, die letzte Rate im Dezember.
Vgl. VV-HS, Abschnitt Gruppierungsplan, zu OGr 81.
99

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Hiernach sind große Teile der Mittel für die Brandschutzförderung nach Auffassung des
Landesrechnungshofes nicht für wichtige Investitionen verwendet worden. Insbesondere vor
dem Hintergrund, dass bei den Landkreisen rd. 50 % der Feuerwehrfahrzeuge aus Zeiten vor
dem Jahr 1990 stammen und die gewöhnliche wirtschaftlich-technische Nutzungsdauer von
Feuerwehreinsatzfahrzeugen allgemein mit 20 bis 25 Jahren angegeben wird, hält der Landesrechnungshof diese Entwicklung für bedenklich. Ein Feuerwehrfahrzeug kann zwar auch nach
Erreichen der Nutzungsdauergrenze aus funktionaler Sicht noch völlig ausreichen. Da der festgestellte Anteil der „Altfahrzeuge“ aber landesweit sehr hoch ist, geht der Landesrechnungshof
davon aus, dass bereits eine funktionale Überalterung des Gesamtbestandes eingetreten und dadurch in einigen Landkreisen bereits ein Investitionsstau zu verzeichnen ist. Angesichts dieses
Investitionsstaus ist die weit verbreitete kleinteilige Verwendung der Mittel nicht vertretbar.
(224) Die Richtlinie bestimmt außerdem, dass „wichtige Investitionen ... für den
Brandschutz“ gefördert werden sollen, ohne diesen Begriff zu definieren150. Der Landesrechnungshof hat bei seiner Prüfung Maßnahmen für den vorbeugenden und abwehrenden Brandschutz nur dann als wesentlich angenommen, wenn die Maßnahme unmittelbar dem Brandschutz zuzurechnen ist.
Die Auswertung der Verwendungszwecke hat gezeigt, dass die Mittel aus der Pauschalzuweisung zum Teil nicht unmittelbar für den vorbeugenden und abwehrenden Brandschutz
verwendet wurden. So wurden insbesondere diverse Bürotechnik, Büroausstattung, Küchenausstattung, Geräte zur Pflege von Grünanlagen sowie Funktechnik, aber auch Sportgeräte,
Computertechnik sowie die Ausstattung von Ausbildungsräumen abgerechnet. Gerade bei
diesen Maßnahmen handelt es sich außerdem fast ausschließlich um Beschaffungen unter
5.000,00 Euro.
Im Hinblick auf diese Feststellungen sollte das Innenministerium einen positiv formulierten Katalog zum Gegenstand der Förderung in die Richtlinie aufnehmen und daneben prüfen, ob zugleich eine Wertgrenze für wichtige Investitionen angemessen wäre.
(225) Hinsichtlich der Wertgrenzen will das Innenministerium eine rechtskonforme und praktikable Lösung prüfen; den Positivkatalog lehnt es als nicht sinnvoll ab.

150

Allerdings enthält die Richtlinie in Nr. 2.1 Buchstabe a) bis e) einen Katalog der Maßnahmen, die nicht aus
der Pauschalzuweisung finanziert werden dürfen, wie z. B. die Beschaffung von persönlicher Ausrüstung.

100

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(226) Das Innenministerium ist nach § 25 FAG M-V ermächtigt, die Zweckbestimmung und
Weiteres zur Pauschalzuweisung zu regeln. Der Landesrechnungshof hält nach wie vor eine
Steuerung der Mittelverwendung durch Vorgaben wie einen positiv formulierten Katalog für
unerlässlich. Die demographische Entwicklung und die Überalterung der Brandschutztechnik
werden die flächendeckende Gewährleistung des Brandschutzes zunehmend erschweren. Damit
bleibt – trotz der weitgehenden Kommunalisierung des Brandschutzwesens – eine landesweite
Steuerung und Koordinierung unverzichtbar. Gleichzeitig bleibt das Innenministerium in der
Pflicht, die Rechtsaufsicht intensiver wahrzunehmen und dabei sicherzustellen, dass die
Vorgaben der Richtlinie in den Landkreisen beachtet werden.
2.2

Gemeinden mit Stützpunkt- und Schwerpunktfeuerwehren

(227) Die Landkreise haben bei der Förderung von Vorhaben in den kreisangehörigen Gemeinden vorrangig Gemeinden mit Schwer- und Stützpunktfeuerwehren zu berücksichtigen.
Solche Gemeinden wurden im Durchschnitt zu einem Drittel aller Maßnahmen von den Landkreisen berücksichtigt. Die Spanne der Beteiligung liegt zwischen rd. 11 % und rd. 83 % der
Maßnahmen.
Auf die Summe der Beschaffungen bezogen wurden im Durchschnitt zu rd. 57 % Maßnahmen
der Gemeinden mit Schwer- bzw. Stützpunktfeuerwehren aus der Pauschalzuweisung finanziert. Auch hier sind Schwankungen zwischen den Landkreisen zu verzeichnen.
Der Landesrechnungshof gibt zu bedenken, dass bei einer nur etwas mehr als hälftigen
Förderung der Schwer- und Stützpunktfeuerwehren aus der Pauschalzuweisung zugleich der
Grundsatz der Verwendung der Pauschalzuweisung für wichtige Investitionen nach der Richtlinie möglicherweise nicht genügend Beachtung findet.
(228) Das Innenministerium will durch geeignete Beratung der Landkreise erreichen, dass
diese bei der Förderung die Gemeinden mit Schwer- bzw. Stützpunktfeuerwehren künftig hinreichend berücksichtigen.
(229) Mit der Beratung darf es nach Auffassung des Landesrechnungshofes jedoch nicht sein
Bewenden haben. Auf die weitergehenden Mittel der Rechtsaufsicht wird verwiesen.

101

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Beschaffung der Feuerwehrtechnik

(230) Der Landesrechnungshof prüfte insgesamt 191 Vergabevorgänge der Jahre 2007 und
2008. Sie betrafen die Beschaffungen der kreisfreien Städte, Landkreise, Städte und Ämter aus
der Pauschalzuweisung 2007.151 Baumaßnahmen wurden nicht geprüft.
Von den geprüften Vergabevorgängen, die Auftragssummen von unter 500 Euro bis zu mehr als
280.000 Euro aufweisen, sind fast zwei Drittel unvollständig bzw. führten zu einer oder mehreren Beanstandungen.
Besonders häufig waren die Vergabeunterlagen unvollständig. Vergabevermerke fehlten bei
mehr als der Hälfte aller Beschaffungsvorgänge.
Leistungsbeschreibungen waren vielfach unzureichend. Dies führte vielfach zu – wegen der damit verbundenen Beeinträchtigung des Wettbewerbs unzulässigen152 – „technischen Absprachen“ mit nur einem Bieter, die zum Teil auch zu Ausgabensteigerungen führten.
Die geltenden Erlasse zum Vergaberecht153 wurden bei der freihändigen Vergabe wiederholt
nicht beachtet. Meist wurden nur ein bzw. zwei Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert.
(231) In einem Landkreis konnten die Anträge für die geförderten Maßnahmen nicht vollständig vorgelegt werden. Der Landkreis berief sich darauf, dass über die eingehenden Anträge der
Landkreis in Abstimmung mit dem Kreisfeuerwehrverband entscheide. Dem Landesrechnungshof wurde daher – statt der fehlenden Anträge – die Kopie eines handgeschriebenen Beschlussprotokolls über die Vorstandssitzung des Kreisfeuerwehrverbandes zur beabsichtigten
Verwendung der Pauschalzuweisung vom 18.04.2007 als Nachweis zu vorhandenen Anträgen
vorgelegt. Der Landkreis selbst verfügte über keine weiteren Unterlagen.
Die Verteilung von Mitteln aus der Zuweisung an kreisangehörige Gemeinden durch den Landkreis ist ein Verwaltungsverfahren nach dem Verwaltungsverfahrens-, Zustellungs- und Vollstreckungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (VwVfG M-V)154. Es geht daher nicht an, dass die
Behörde für ihr eigenes Verwaltungsverfahren nicht selbst die wesentlichen Unterlagen in den

151

152
153
154

Von einer kreisfreien Stadt wurden davon abweichend 33 Vorgänge mit Rechnungsdaten zwischen
dem 22.12.2006 und dem 27.07.2009 abgefordert, die nicht aus der Pauschalzuweisung 2007, sondern aus
den nicht verbrauchten Mitteln aus den Pauschalzuweisungen der Jahre 2004 bis 2006 finanziert wurden.
vgl. § 24 Nr. 2 Abs. 1 VOL/A in Verbindung mit § 2 Nrn. 1 und 2 VOL/A.
Wertgrenzenerlasse v. 11. Dezember 2001, AmtsBl. M-V S. 1313 u. v. 10. April 2007, AmtsBl. M-V S. 207.
in der Fassung der Bekanntmachung v. 26. Februar 2004, GVOBl. M-V S. 106.

102

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Akten vorhält, und sei es nur, um den Beteiligten Akteneinsicht zu gewähren, worauf diese
einen gesetzlichen Anspruch haben.
Im Übrigen sieht das Brandschutzgesetz zwar eine Beratung der Rechtsaufsichtsbehörden in
Angelegenheiten der Feuerwehren durch den Kreiswehrführer vor, nicht aber eine regelrechte
Einbindung des jeweiligen Feuerwehrverbandes in die Verwaltungsverfahren des Landkreises.
Eine über die Beratung hinausgehende Einbindung dürfte auch nicht immer sachgerecht und
zweckmäßig sein. Das Fachwissen auf dem Gebiet des Brandschutzes bedeutet nicht notwendigerweise verwaltungsbezogenes Fachwissen. Daher kann es im Verwaltungsverfahren im Einzelfall zu Fehlentscheidungen und falschen Verfahrensschritten kommen, so wie es im hier interessierenden Landkreis geschehen ist.
(232) Ein Landkreis hat im Jahr 2007 eine Pauschalzuweisung in Höhe von 157.240,00 Euro
erhalten. Die Mittel wurden für insgesamt 18 Einzelmaßnahmen vollständig verwendet. Von
den 16 in die Prüfung des Landesrechnungshofes einbezogenen Maßnahmen mit einem Gesamtvolumen von 136.100,19 Euro war keine ohne Mängel.
Insbesondere lagen für mehrere durchgeführte Maßnahmen keine Anträge vor. Zeitliche
Bindungen als Feuerwehreinsatzfahrzeug wurden nicht festgelegt, Beträge wurden zu früh ausgezahlt. Für die Verwendung der Mittel aus der Pauschalzuweisung liegen nur Rechnungen vor,
ohne dass die Gesamtfinanzierung der jeweiligen Maßnahme erkennbar ist.
(233) Das Innenministerium folgt der rechtlichen Bewertung des Landesrechnungshofes. Es
will die Verwaltungsabläufe im Bereich des Brandschutzes des Landkreises untersuchen.
(234) Der Landesrechnungshof weist mit Nachdruck darauf hin, dass Landkreise, kreisfreie
Städte und die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter das Vergaberecht zwingend anzuwenden haben. Sowohl das Innenministerium als auch die Landkreise sind gehalten, hierauf in
geeigneter Form hinzuwirken.
(235) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

103

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Landesfeuerwehrschule

Die Gebühren für die Landesfeuerwehrschule werden seit 1991 in gleichbleibender Höhe
nach einer „Vorläufigen Entgeltregelung“ erhoben. Wegen der nicht kostendeckenden
Gebührensätze sind dem Land allein für das Jahr 2007 Einnahmen in Höhe von
rd. 16.700 Euro verloren gegangen.
Die Landesfeuerwehrschule hat – nicht zuletzt weil eine fundierte Bedarfsplanung fehlt –
personelle und räumliche Überkapazitäten.
(236) Das Land unterhält eine Landesfeuerwehrschule mit Sitz in Malchow.
Die Landesfeuerwehrschule hat die Aufgabe, Führungskräfte und Spezialisten der öffentlichen
Feuerwehren aus- und fortzubilden155. Vom 01.01.2006 bis zum 31.01.2010 – und damit auch
im Prüfungszeitraum – war die Landesfeuerwehrschule der Fachhochschule für öffentliche
Verwaltung, Polizei und Rechtspflege des Landes Mecklenburg-Vorpommern (FHöVPR M-V)
in Güstrow angegliedert. Seit dem 01.02.2010 ist sie direkt dem Innenministerium unterstellt.
1

Rechtsverordnung zur Erhebung von Einnahmen

(237) Mitglieder betrieblicher Feuerwehren und Feuerwehren anderer Bundesländer können lt.
Brandschutzgesetz an den Ausbildungslehrgängen der Landesfeuerwehrschule gegen Kostenerstattung teilnehmen. Die für die Kostenerstattung gesetzlich geforderte Rechtsverordnung hat
das Innenministerium bislang nicht erlassen. Gebühren werden nach einer „Vorläufigen Entgeltregelung“ erhoben. Diese wurde offenbar im Jahr 1991 im Zuge des Aufbaus der Landesfeuerwehrschule zunächst von der Landesfeuerwehrschule Schleswig-Holstein übernommen,
um überhaupt arbeitsfähig zu sein. Abgesehen von der Umrechnung der DM- in Euro-Entgeltsätze blieb die „Vorläufige Entgeltregelung“ jedenfalls bis zum Herbst 2010 unverändert.
(238) Die nach der „Vorläufigen Entgeltregelung“ erhobenen Lehrgangsgebühren je Tag und
Teilnehmer, die Gebühren für die Unterkunft sowie die Gebühren für die Verpflegung für Dritte
sind nicht kostendeckend. Dies ergibt sich bereits aus einer plausiblen Kalkulation der Landes-

155

§ 14 Abs. 2 BrSchG geändert mit Gesetz vom 19. Dezember 2005 (GVOBl. S 640, 642) und § 3 Abs. 1 und 3
Landesverordnung über die Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Polizei und Rechtspflege des Landes
Mecklenburg-Vorpommern – Verwaltungsfachhochschulverordnung (FHöVuRLVO M-V) vom 26. Juli 2002
(GVOBl. M-V S. 497 ff.), zuletzt geändert am 15. September 2009 (GVOBl. M-V S. 528).

104

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Drucksache 5/3996

feuerwehrschule selber und wird bestätigt durch Zahlen einer Landesfeuerwehrschule eines
anderen Bundeslandes.
Allein für das Jahr 2007 hat der Landesrechnungshof unter Zugrundelegung der Zahlen der
Landesfeuerwehrschule ermittelt, dass dem Land durch die fehlende Rechtsverordnung zur
Erhebung kostendeckender Gebühren Einnahmen in Höhe von rd. 16.700 Euro entgangen sind.
(239) Das Innenministerium erklärt hierzu, dass sich der Erlass einer Entgeltordnung in Form
einer Verordnung in der Umsetzung befinde.
(240) Der Landesrechnungshof fordert das Innenministerium auf, umgehend dafür zu sorgen,
dass nach einer belastbaren Kalkulation die Kosten von Lehrgängen, Unterkunft und Verpflegung ermittelt werden. Auf dieser Grundlage muss es dann ohne Verzug angemessene Gebühren in der ausstehenden Rechtsverordnung festsetzen.
2

Bedarfsermittlung

(241) Bereits im Jahr 2005 war das Innenministerium bei der Bedarfsermittlung im Rahmen
des Um- und Ausbaus der Landesfeuerwehrschule mit 1.400 Teilnehmern von einem zu hohen
Bedarf ausgegangen.156 Laut den Erläuterungen zum Raumbedarfsplan 2005 hat eine Länderumfrage von Schleswig-Holstein gezeigt, dass bis zu 4,3 % der aktiven Mitglieder jährlich die
Landesfeuerwehrschule besuchen. Auf Mecklenburg-Vorpommern übertragen bedeutet das für
das Jahr 2008 bei einem Personalbestand der Berufsfeuerwehr von 696 und einem Mitgliederbestand von 28.070 bei der Freiwilligen Feuerwehr einen Fortbildungsbedarf für 1.237
Lehrgangsteilnehmer. Im Rahmen der Haushaltsplanung geht das Innenministerium jedoch
regelmäßig von einem Fortbildungsbedarf für etwa 1.750 Lehrgangsteilnehmer aus. In der Praxis wurden diese Zahlen bisher nicht erreicht. Die Anzahl der Lehrgangsteilnehmer lag bis zum
Jahr 2009 nach eigenem Bekunden der Landesfeuerwehrschule durchschnittlich bei knapp
1.000 jährlich157.
(242) Das Innenministerium teilt hierzu mit, dass sich nach einer Hochrechnung für das Jahr
2010 mit Stand Juni abzeichne, dass die veranschlagte Zahl von 1.750 Lehrgangsteilnehmern
annähernd erreicht werde.
156

157

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2009): Jahresbericht des Landesrechnungshofes
(Teil 1) – Landesfinanzbericht 2009, Tzn. 604 bis 615.
„Neukonzeption der Lehrgangsgestaltung an der Landesschule für Brand- und Katastrophenschutz in Mal chow“ vom Januar 2009.
105

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(243) Eine vom Landesrechnungshof vorgenommene Auszählung der Zahlungsvorgänge bei
den Ausgaben für Lehrgangsteilnehmer hat jedoch ergeben, dass zum 31.07.2010 nur für 616
Lehrgangsteilnehmer Aufwendungen abgerechnet wurden158. Hochgerechnet auf das Jahr 2010
würden ähnlich wie in den Vorjahren nur 1.056 Lehrgangsteilnehmer abgerechnet werden. Das
zeigt, dass sich der vom Innenministerium zu Grunde gelegte Ausbildungsbedarf in der Praxis
der Ausbildung nicht bestätigt.
3

Personalbedarf für Lehrkräfte

(244) Mit dem Nachtragshaushalt 2007 wurde der Stellenplan für die Lehrkräfte der Landesfeuerwehrschule von sechs auf acht Stellen erhöht.
Im Rahmen der Haushaltsaufstellung zum Nachtragshaushalt 2007 wurde der Mehrbedarf damit
begründet, dass das Lehrgangsangebot nicht ausreichend sei und die zusätzlichen Stellen benötigt würden, um das Lehrgangsangebot langfristig sicherzustellen und qualifizierter auszugestalten. Nähere Angaben wurden nicht gemacht. Vor diesem Hintergrund ist nicht nachvollziehbar,
auf welcher Grundlage die Erhöhung des Stellenplans mit dem Nachtragshaushalt 2007 erfolgte. Soweit es um eine qualifiziertere Ausgestaltung des Lehrgangsangebots geht, wären für das
Land zudem wirtschaftlichere Alternativen zu prüfen gewesen (zum Beispiel die Erweiterung
der Lehrbefähigung der Lehrkräfte um weitere Lehrinhalte, die Gewinnung von Gastdozenten
oder die Kooperation mit anderen Landesfeuerwehrschulen).
(245) Das Innenministerium führt hierzu aus, es sei bei der Stellenanforderung davon ausgegangen, dass „erfahrungsgemäß“ etwa zwei bis drei Lehrkräfte pro Lehrgang notwendig seien.
Somit habe sich für die Einrichtung eines dritten Lehrgangszuges die Erhöhung um zwei Stellen
ergeben. Gastdozenten aus den Berufsfeuerwehren zu gewinnen wurde mehrfach geprüft, habe
aber zu keinem befriedigenden Ergebnis geführt. Die Kooperation mit anderen Landesfeuerwehrschulen könne lediglich zur Abdeckung von massiv erhöhtem Bedarf oder in Spezialbereichen genutzt werden.
(246) Der Landesrechnungshof sieht in der Stellungnahme des Innenministeriums eine Bestätigung seiner Feststellung, dass für die Stellenanforderung der zwei Lehrkräfte im Jahr 2007
keine fundierten Erhebungen vorlagen.

158

HÜL zu Titel 0404 681.01 „Aufwendungen für Lehrgangsteilnehmer der Landesfeuerwehrschule“.

106

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4

Drucksache 5/3996

Auslastung und Dienstgestaltung der Lehrkräfte

(247) Die Landesfeuerwehrschule war im Prüfungszeitraum der FHöVPR M-V angegliedert.
Grundsätzlich ist die Dienstgestaltung der Lehrkräfte in der Verwaltungsfachhochschullandesverordnung geregelt159. Eine explizite Regelung für die Dienstgestaltung der Lehrkräfte an der
Landesfeuerwehrschule gab es jedoch nur in der Zeit vom 01.10.2009 bis zum 31.01.2010. Sie
wurde auf 912 Lehrveranstaltungsstunden zu je 45 Minuten festgelegt.
In der Landesfeuerwehrschule lagen keine Nachweise über die von jedem Lehrer geleisteten
Unterrichtsstunden vor. Dies ist vor allem für die Zeit vom 01.10.2009 bis zum 31.01.2010 zu
beanstanden, da in diesem Zeitraum eine ausdrückliche rechtliche Regelung zur Lehrverpflichtung und deren Abrechnung an der Landesfeuerwehrschule galt.
Zudem gab es keine Unterlagen über die Höhe von Anrechnungs- und Ermäßigungsstunden für
die Lehrkräfte. Vor diesem Hintergrund konnte keine fundierte Aussage zur Auslastung des
Personals getroffen werden.
Das Innenministerium wurde gebeten dafür zu sorgen, dass alle für eine Personalbedarfsermittlung und Einhaltung der Lehrverpflichtungsstunden erforderlichen Daten bereitgestellt werden,
um danach verschiedene Varianten zur Erfüllung der Lehrverpflichtungsstunden und damit zur
Auslastung der Lehrkräfte zu prüfen. Zugleich sollte das Innenministerium prüfen, ob eine Reduzierung des Stammpersonals der Landesfeuerwehrschule und die gezielte Ergänzung des Unterrichtsangebotes durch Hinzuziehung von Gastdozenten für spezielle Bedarfe in Betracht
kommt.
(248) Das Innenministerium räumt ein, dass die FHöVPR M-V Ermäßigungs- und Anrechnungstatbestände hätte festlegen müssen. Dies sei aber wegen der organisatorischen Ausgliederung der Landesfeuerwehrschule nicht geschehen.
Das Innenministerium ergänzt, dass – da es bis zum 01.09.2009 keine festgelegte Lehrverpflichtung an der Landesfeuerwehrschule gab – die Beamten der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Land Mecklenburg-Vorpommern unterlagen und die Arbeitszeit deshalb
auf Basis der Arbeitszeitverordnung mittels Zeiterfassungsgerät im Rahmen der Gleitzeitregelung nachgewiesen wurde. Im Prüfungszeitraum seien die Beamten ihrer Dienstverpflichtung
durch täglichen Arbeitszeitnachweis in vollem Umfang nachgekommen. Insofern entspreche
159

Vgl. Anlage zur Verwaltungsfachhochschullandesverordnung (FHöVuRLVO M-V) vom 26. Juli 2002
(GVOBl. M-V S. 497 ff.), zuletzt geändert am 15.09.2009 (GVOBl. M-V S. 528 ff.).
107

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

der aktuelle Lehrgangsplan den im Moment zu leistenden Möglichkeiten der Landesfeuerwehrschule. Dementsprechend verfüge die Landesfeuerwehrschule über keinerlei personelle
Reserven für ein erweitertes Angebot an Lehrgängen.
Nach Absprache des Schulleiters mit dem Direktor der FHöVPR M-V sollte zum 01.01.2010
die Zeiterfassung auf die üblichen Zeiterfassungsbögen der FHöVPR M-V eingeführt werden.
Eine Umsetzung erfolgte jedoch nicht, da im Dezember 2009 die organisatorische Trennung der
Landesfeuerwehrschule von der FHöVPR M-V angekündigt und mit Kabinettsbeschluss vom
26.01.2010 realisiert wurde. Im Übrigen verweist das Innenministerium darauf, dass zur Zeit
ein Arbeitszeitmodell für Lehrkräfte in Anlehnung an die FHöVPR M-V erarbeitet werde.
(249) Der Landesrechnungshof kann nicht nachvollziehen, wie das Innenministerium ohne belastbare Unterlagen zur tatsächlichen Auslastung der Lehrkräfte zu dem Schluss kommt, dass
die Landesfeuerwehrschule über keinerlei personelle Reserven verfügt. Dementsprechend enthält die Stellungnahme auch keinen Hinweis darauf, wie das Innenministerium tatsächlich im
Einzelnen dafür sorgen wird, dass mittels einer sachgerechten Erfassung der Lehrtätigkeit die
für die Personalbedarfsermittlung erforderlichen Daten bereitgestellt werden.
Das geplante neue Arbeitszeitmodell für die Landesfeuerwehrschule kann allein die bestehenden Mängel nicht beheben. Solange keine sachgerechte Erfassung der (Lehr-)Tätigkeit erfolgt und auch kein fundierter Ausbildungsbedarf ermittelt wird (vgl. Tzn. 241 - 243), können
weder Aussagen zur Auslastung noch zu einer fundierten Personalbedarfsermittlung erfolgen.
Nicht nachvollziehbar ist, dass das Innenministerium für die Zeit vom 01.10.2009 bis zum
31.01.2010 auf die Abrechnung und Einhaltung von Lehrverpflichtungsstunden verzichtet hat,
obwohl dies jedenfalls in diesem Zeitraum rechtlich vorgeschrieben war. Die Stellungnahme
macht deutlich, dass sowohl das Innenministerium als auch die FHöVPR M-V ihrer Pflicht als
Aufsichtsbehörde, die Einhaltung bestehender Regelungen zu kontrollieren, nicht hinreichend
nachgekommen sind.
5

Auslastung der Liegenschaft

(250) Ausgehend davon, dass an der Landesfeuerwehrschule ein Lehrgangsgebäude mit mehreren Unterrichtsräumen zur Verfügung steht, hat der Landesrechnungshof anhand einer Plausibilitätsberechnung ermittelt, inwieweit die Räumlichkeiten für Unterrichtszwecke im Rahmen
der Brandschutzausbildung genutzt werden. Dazu wurden die monatlich im Lehrgangsplan

108

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erfassten Lehrveranstaltungstage zusammengestellt und daraus der jährliche Monatsdurchschnitt ermittelt.
Tabelle 21: Ermittlung der Lehrveranstaltungstage
Lehrveranstaltungstage im Monat
2007
Januar
Februar
März
April
Mai
Juni
Juli
August
September
Oktober
November
Dezember
Gesamt
Monatlicher Durchschnitt

27
23
21
27
14
10160
10
10
20
17
33
32
244
21,3161

2008

2010

33
36
30
32
30
42
26
5
44
45
40
30
393
32,8

38
26
43
36
32
39
22
17
44
42
34
26
399
33,3

Quellen: Lehrgangspläne, eigene Berechnungen

Wie aus obiger Tabelle ersichtlich ist, wurde im Jahr 2007 die durchschnittliche Nutzung der
Räumlichkeiten für Unterrichtszwecke an 21,3 Lehrveranstaltungstagen, in den Jahren 2008
und 2010 an rd. 33 Lehrveranstaltungstagen geplant.
Dies verdeutlicht, dass im Jahr 2007 deutlich weniger Lehrveranstaltungstage geplant wurden
als in den Vergleichsjahren 2008 und 2010. Das lässt darauf schließen, dass die Landesfeuerwehrschule seit dem Jahr 2008 gegenüber dem Vorjahr erheblich besser ausgelastet wurde.
Berücksichtigt man jedoch, dass ein Unterrichtsraum im Durchschnitt monatlich an rd.
20 Lehrgangstagen genutzt werden kann, so wird deutlich, dass im Jahr 2007 das Lehrgangsangebot so gering war, dass die Landesfeuerwehrschule nur mit durchschnittlich einem
Lehrgang je Tag genutzt worden sein kann, was im Wesentlichen einem einzügigen Lehrgangsbetrieb gleichzusetzen wäre. Die ermittelte durchschnittliche Belegung der Unterrichtsräume
mit 33,3 Lehrveranstaltungstagen im Jahr 2010 bedeutet dementsprechend, dass der Unterrichtsbetrieb auf täglich rd. 1,5 Lehrgänge ausgerichtet ist. Es stehen aber in der Landesfeu160

161

Im Kalender findet sich für drei Wochen der Hinweis auf den G-8-Gipfel. Dies könnte eine Erklärung dafür
sein, dass in diesem Zeitraum keine weiteren Lehrgänge geplant wurden.
Ohne Juni.
109

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erwehrschule grundsätzlich räumliche und gerätetechnische Ressourcen für einen dreizügigen
Lehrgangsbetrieb zur Verfügung162.
(251) An Hand einer Beispielrechnung kommt das Innenministerium auf Basis der Abfrage
zum Ausbildungsbedarf, einer 100 %-igen Auslastung der Unterkünfte und elf unterrichtsfreien
Wochen im Jahr zu dem Schluss, dass keine räumlichen Überkapazitäten vorliegen. Wegen
einer hohen Flexibilität in der Lehrgangsgestaltung sei es erforderlich, eine Lehreinrichtung
vorzuhalten, die räumlich auch für Spitzenbelastungen ausgelegt sei. Dabei könne nicht vermieden werden, dass Kapazitäten nicht voll ausgelastet werden. Zugleich bestätigt das Innenministerium aber auch, dass, wie im Bericht beschrieben, die Auslastung nicht gegeben sei und räumliche Kapazitäten für ein erweitertes Angebot vorhanden seien. Die fehlende Auslastung sei
allein in der personellen Situation begründet. Die bedarfsorientierte Anpassung des Lehrgangsprogramms sei bereits in den Jahren 2009 und 2010 im Rahmen der personellen Grenzen erfolgt. Für das Jahr 2011 sei wiederum eine deutliche Steigerung der Teilnehmertage geplant.
Vor dem Hintergrund der weiterhin nur zu ca. 60 % befriedigten Bedarfe könne die Kapazität
der Landesfeuerwehrschule nicht verringert werden.
(252) Der Landesrechnungshof hält die Entwicklung der Teilnehmertage nicht für geeignet,
um daran die Auslastung der räumlichen Kapazitäten zu messen. Hinsichtlich des angeführten
Ausbildungsbedarfs verweist der Landesrechnungshof auf Tz. 243. Im Übrigen scheint eine
durchschnittliche räumliche Auslastung von 50 % – wie sie der Landesrechnungshof festgestellt
hat – auch bei der Berücksichtigung des vom Innenministerium angeführten Bedarfs in Spitzenzeiten als deutlich zu niedrig. So wird es z. B. im Jahr 2010 nach der vorliegenden Planung nur
in acht Wochen zu einem dreizügigen Lehrgangsbetrieb kommen, während in zehn Wochen
überhaupt kein Lehrgangsbetrieb stattfindet. Demzufolge werden die räumlichen Kapazitäten
der Landesfeuerwehrschule für einen dreizügigen Lehrgangsbetrieb sogar nur zu knapp 20 %
im Jahr genutzt. Das Vorhalten von räumlichen Überkapazitäten bedeutet letztlich, dass Landesmittel unwirtschaftlich verwendet werden.
6

Ausblick

(253) Das Land zieht die Ausgaben für die Landesfeuerwehrschule vom Aufkommen aus der
Feuerschutzsteuer ab, bevor es die übrigen Mittel im Wesentlichen den Landkreisen und kreis162

„Neukonzeption der Lehrgangsgestaltung an der Landesschule für Brand- und Katastrophenschutz in Mal chow“ vom Januar 2009.

110

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

freien Städten zuweist163. Je geringer die Mittel für die Landesfeuerwehrschule sind, desto mehr
Mittel stehen den Landkreisen und kreisfreien Städten zur Verfügung, beispielsweise für den
Abbau des Investitionsstaus bei der Beschaffung von Feuerwehreinsatzfahrzeugen (vgl.
Tz. 223).
(254) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

163

§ 15 Absatz 1 FAG M-V vom 13. Januar 2006 (GVOBl. M-V S. 22), in der Fassung vom 17.12.2007 (GVO Bl. M-V S. 472), aufgehoben mit Wirkung vom 01.01.2010 und Neufassung des FAG vom 10. November
2009 (GVOBl. M-V S. 606). Die entsprechenden Bestimmungen sind nunmehr in § 25 FAG M-V enthalten.
111

Drucksache 5/3996

6

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Imagekampagne Feuerwehr

Die Vergabe von Leistungen im Rahmen der „Imagekampagne Feuerwehr“ ist zum Teil
nicht ordnungsgemäß erfolgt. Die Übertragung der Durchführung dieser Kampagne auf
den personell dafür nicht ausgestatteten Landesfeuerwehrverband war hinsichtlich der
hiermit verbundenen Verwaltungsaufgaben nicht sachgerecht. Das Innenministerium hat
es versäumt, ausreichend Einfluss darauf zu nehmen, dass bei der Durchführung der
Imagekampagne die Vergabebestimmungen eingehalten werden. Eine optimale vertragliche Abwicklung war nicht sichergestellt und eine angemessene Durchführungskontrolle
fand nicht statt.
1

Finanzierung

(255) Das Land gewährt den Landkreisen und kreisfreien Städten Zuweisungen in Höhe des
Aufkommens aus der Feuerschutzsteuer, soweit diese nicht für die Unterhaltung der Landesfeuerwehrschule sowie weiterer gesetzlicher Aufgaben des Landes erforderlich sind (§ 25 Absatz 1
FAG M-V164). Weitere Mittel für den Brandschutz – allerdings nicht aus den Einnahmen aus der
Feuerschutzsteuer – hat das Land in den Jahren 2008 und 2009 mit jeweils 100.000 Euro für die
„Imagekampagne Feuerwehr“ eingesetzt. Nunmehr ist im Doppelhaushalt 2010/2011 vorgesehen, auch die Ausgaben für die „Imagekampagne Feuerwehr“ aus dem Aufkommen aus der
Feuerschutzsteuer zu finanzieren.
Die Imagekampagne dient vor allem der Mitgliederwerbung für die freiwilligen Feuerwehren in
Mecklenburg-Vorpommern. Nach dem Brandschutzgesetz165 ist die Aufstellung einer leistungsfähigen öffentlichen Feuerwehr Aufgabe der Gemeinden. Damit sind die Gemeinden in erster
Linie für die Mitgliederwerbung für die freiwilligen Feuerwehren zuständig.
Daher ist die Finanzierung der „Imagekampagne Feuerwehr“ nach Auffassung des Landesrechnungshofes keine weitere Aufgabe des Landes nach dem Brandschutzgesetz und lässt sich somit
nicht als gesetzliche Aufgabe nach § 25 Absatz 1 FAG M-V verstehen.

164

165

Neufassung des Finanzausgleichsgesetz (FAG M-V) vom 10. November 2009, GVOBl. M-V S. 26, zuvor
§ 15 FAG M-V vom 13. Januar 2006, GVOBl. M-V S. 22, aufgehoben mit Wirkung vom 01.01.2010.
Gesetz über den Brandschutz und die Technische Hilfeleistungen durch die Feuerwehren für Mecklenburg-Vorpommern vom 3. Mai 2002, GVOBl. M-V S. 254, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. März
2009, GVOBl. M-V S. 282.

112

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

(256) Das Innenministerium will die Empfehlungen des Landesrechnungshofes insoweit bei
der nächsten Haushaltsaufstellung berücksichtigen, als es die „Imagekampagne Feuerwehr“
nicht mehr aus dem Aufkommen aus der Feuerschutzsteuer finanzieren wird.
(257) Der Landesrechnungshof empfiehlt dem Innenministerium, darüber hinaus zu prüfen, ob
eine landesweite Werbekampagne überhaupt zur Mitgliederwerbung für die örtlich stark eingebundenen Feuerwehren geeignet ist.
2

Vorbereitung im Innenministerium

(258) Zur Vorbereitung der „Imagekampagne Feuerwehr“ erteilte das Innenministerium am
05.07.2007 einen Auftrag über 10.710,00 Euro an eine Werbeagentur mit folgendem Leistungsgegenstand: „Zur Förderung des Images der Freiwilligen Feuerwehr in Mecklenburg-Vorpommern sollen drei bis vier Konzeptvorschläge „Programme“ erstellt werden.“ Die Leistungsbeschreibung, die dem Auftrag vorausging, entsprach dem eben zitierten Leistungsgegenstand.
Sie ist sehr allgemein und nennt keine Ziele einer solchen Imageverbesserung – nämlich Mitgliedergewinnung bei den freiwillige Feuerwehren in Mecklenburg-Vorpommern.
Es ist nicht nachvollziehbar, dass die zu erbringende Leistung nicht umfassender beschrieben
wurde. Bereits bei der Prüfung der Vergabe von Beratungsleistungen durch die Landesregierung hatte der Landesrechnungshof gefordert166, dass bei der Frage nach der Beschreibbarkeit einer Leistung ein objektiver Maßstab anzusetzen ist und der Auftraggeber ggf. externen
Sachverstand hinzuziehen kann. Hier war die Leistungsbeschreibung ohne Beteiligung des für
Brandschutz zuständigen Fachreferats zustande gekommen. Beiträge zur Ausgangslage in
Mecklenburg-Vorpommern (u. a. Bevölkerungsrückgang, Rückgang der Zahl der aktiven Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr, Pendlerproblematik) und zur Zielsetzung einer solchen
Kampagne wären aber vom Fachreferat zu erwarten gewesen, so dass dafür nicht auf Externe
hätte zurückgegriffen werden müssen.
Das Innenministerium hatte am Tag vor der Auftragserteilung, am 04.07.2007, nur eine einzige
Werbeagentur zur Angebotsabgabe aufgrund der o. g. Leistungsbeschreibung aufgefordert. Das
vorliegende Angebot dieser Werbeagentur vom gleichen Tage enthielt noch keine inhaltliche
Ausarbeitung des speziellen Themas „Imageförderung der Feuerwehr Mecklenburg-Vorpom-

166

Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2004): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2004,
Tzn. 124 f.
113

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

merns“. Die Agentur bot an, die „Idee & Konzeption Imagekampagne“ zum Festpreis auszuarbeiten, wobei darunter die Teilleistungen
•

strategische Analyse

•

Empfehlung von konkreten Maßnahmen

•

erste Zeitplanung und Budgetierung der Maßnahmen

verstanden werden sollten.
Dem Vergabevermerk vom 05.07.2007 ist zu entnehmen, dass gemäß § 3 Nr. 4 Buchstabe h
VOL/A von einer öffentlichen Ausschreibung abgesehen und eine freihändige Vergabe gewählt
worden ist, weil die Leistung nach Art und Umfang vor der Vergabe nicht so eindeutig und erschöpfend beschrieben werden könne, dass hinreichend vergleichbare Angebote erwartet
werden könnten.
Es ist davon auszugehen, dass eine Vielzahl von Werbeagenturen in der Lage gewesen wäre,
schon aufgrund der vorliegenden Leistungsbeschreibung ein Angebot abzugeben – jedenfalls
aber aufgrund einer Leistungsbeschreibung unter Beteiligung des Fachreferats. In diesem Fall
hätten zumindest Preis und Referenzen der Bieter verglichen werden können.
Außerdem wäre hier eine Erkundung des Bewerberkreises nach § 4 VOL/A in Betracht gekommen. Es fällt auf, dass die zur Angebotsabgabe aufgeforderte Agentur keine einschlägigen Referenzen allgemein im Bereich ehrenamtlich tätiger Vereine und Verbände bzw. speziell bezüglich der Freiwilligen Feuerwehren vorzuweisen hatte. Vielmehr hatte sie überwiegend parteipolitisch orientierte Projekte für im Wesentlichen eine Partei – auch im Wahlkampf in Mecklenburg-Vorpommern – durchgeführt.
(259) Das Innenministerium wendet ein, es habe kein feststehendes Leistungsprofil und keine
Klarheit über Planung und Durchführung einer Werbekampagne für die Feuerwehren gehabt,
vielmehr habe es hierzu mögliche Konzepte von dem Leistungserbringer erwartet. Das Innenministerium hat weiter ausgeführt: „Mehrere Angebote hätten demzufolge nur ungenügend,
aufgrund fehlender Kriterien, miteinander verglichen werden können“.
(260) Die Zulässigkeit der freihändigen Vergabe rechtfertigt nicht, dass nur ein möglicher
Bieter zur Abgabe eines Angebots aufgefordert wird, da nach § 2 Nr. 1 Absatz 1 VOL/A Leistungen grundsätzlich im Wettbewerb zu vergeben sind. Ebensowenig rechtfertigt es die
fehlende Marktkenntnis des Auftraggebers, nur einen potentiellen Bieter zur Abgabe eines
114

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Angebots aufzufordern, ggf. muss er vor der Vergabe eine Erkundung des Bewerberkreises
nach § 4 VOL/A vornehmen. Kriterien, die einen Vergleich der Angebote ermöglichen, hat
nach § 8 Nr. 1 Absatz 1 VOL/A die Leistungsbeschreibung bereitzustellen.
3

Übertragung der Durchführung auf den Landesfeuerwehrverband

(261) Am 10.04.2008 schlossen das Innenministerium und der Landesfeuerwehrverband die
„Vereinbarung zur Durchführung einer Kampagne zur Stärkung der Feuerwehren in ... M-V“
ab. In dieser Vereinbarung ist auf knapp einer DIN A 4-Seite geregelt,
•

dass der Landesfeuerwehrverband die „von der Landesregierung angeregte“ Kampagne im Rahmen seiner Aufgaben nach § 15 Brandschutzgesetz selbständig durchführt
und sich dazu einer Werbeagentur bedienen kann; nach dieser Vorschrift haben die
Feuerwehrverbände unter anderem die Bereitschaft der Bevölkerung zu fördern, freiwillig im Brandschutz mitzuwirken;

•

dass er sich zur Begleitung der Maßnahmen unter Beteiligung des Innenministeriums
einen Beirat schafft;

•

dass das Innenministerium die Kampagne „auf der Grundlage der Konzeption“ in
fachlicher und finanzieller Hinsicht begleitet und die Haushaltsmittel zur Verfügung
stellt; und

•

dass der Landesfeuerwehrverband die „finanzielle Abrechnung gegenüber der Landesverwaltung rechtzeitig und sachgerecht auf der Grundlage der gewährten Förderung“
vornimmt.

Entschließt sich die öffentliche Verwaltung die Durchführung von Maßnahmen mittels eines
Vertrages auf Dritte zu übertragen, dann muss der entsprechende Vertrag bestimmten Mindestanforderungen genügen. So sollten z. B. zu erbringende Leistungen im Einzelnen und konkrete
Termine festgelegt werden.167
Die zwischen dem Innenministerium und dem Landesfeuerwehrverband geschlossene Vereinbarung genügt diesen Anforderungen nicht. Sie legt hinsichtlich der Ausgaben lediglich fest,
dass das Land dem Landesfeuerwehrverband die Ausgaben für die Kampagne – in nicht genannter Höhe – erstattet, sodass sich schon die Frage stellt, inwieweit die Vereinbarung beide
167

Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2004): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2004,
Tzn. 130 f.
115

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Partner rechtlich überhaupt verpflichtet (oder nur den Charakter einer Absichtserklärung hat).
Darüber hinaus birgt die Vereinbarung wirtschaftliche Risiken für das Land:
•

Auswahl des Vertragspartners: Es ist zweifelhaft, ob der Landesfeuerwehrverband personell für die Durchführung einer Kampagne – auch unter Beiziehung einer Werbeagentur – hinreichend ausgestattet war, soweit es um deren verwaltungsseitige
Abwicklung geht. Damit bestand letztlich ein gewisses Risiko, dass die vom Innenministerium beauftragte Leistung nicht erbracht würde.

•

Regelungen in der Vereinbarung: Die Vereinbarung trifft nur wenige Bestimmungen.
Dies kann bei einer ungünstigen Entwicklung des Vertragsverhältnisses zu Folgekosten führen, für die es dann keine vertraglich festgelegten Vorkehrungen gibt.

•

Festlegungen zur Vergabe von Leistungen: Die Vereinbarung trifft keine Festlegungen
dazu, wie Leistungen, die der Landesfeuerwehrverband zur Durchführung der Kampagne einkauft – wie die einer Werbeagentur, die in der Vereinbarung ausdrücklich genannt ist – zu vergeben sind. Insbesondere wird dem Landesfeuerwehrverband nicht
auferlegt, solche Leistungen nach VOL/A zu vergeben. Die Vergabe einer Leistung
ohne Wettbewerb lässt grundsätzlich die Unwirtschaftlichkeit des Erwerbs der Leistung vermuten.

•

Höhe der Ausgaben für die Kampagne: In der Vereinbarung ist die Höhe der zur
Verfügung stehenden Mittel nicht festgelegt.

•

Der zu bildende Beirat sollte die Feuerwehrkampagne – unter Beteiligung des Innenministeriums – begleiten. Dieser Beirat hatte jedoch weder ausdrückliche Befugnisse
noch Sanktionsmöglichkeiten. Daher war er von vornherein nicht geeignet, den Eintritt
der aufgezählten Risiken zu verhindern.

Mit der völlig unzureichenden Vereinbarung zwischen Innenministerium und dem Landesfeuerwehrverband hat sich das Innenministerium hinsichtlich der Ausgaben für die „Imagekampagne Feuerwehr“ selbst die Möglichkeit genommen, die wirtschaftliche Verwendung der Mittel
sicherzustellen.
(262) Das Innenministerium führt hierzu aus, dass die Feuerwehrverbände nach § 15 Brandschutzgesetz unter anderem die Aufgabe haben, die Bereitschaft der Bevölkerung zu fördern,
freiwillig im Brandschutz mitzuwirken. Mit der Übertragung der Durchführung der Imagekam-

116

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

pagne auf den Landesfeuerwehrverband habe das Innenministerium dieser Rechtslage Rechnung getragen.
(263) Soweit es hier um eigene Aufgaben des Landesfeuerwehrverbandes geht, wäre hier eine
Förderung der Mitgliederwerbung über Zuwendungen der richtige Weg gewesen. Das Zuwendungsverfahren bietet – im Gegensatz zu einer Kooperationsvereinbarung – geeignete
Handhaben, um die Verwendung von Landesmitteln im Einzelnen zu steuern und zu kontrollieren.
4

Abwicklung der Kampagne

(264) Die organisatorische Durchführung der Kampagne durch den Landesfeuerwehrverband
mit seinen geringen hauptamtlichen Personalkapazitäten war für das Land nachteilig. Die Auswahl und Überwachung der Leistungserbringer entsprach nicht den für die öffentliche
Verwaltung geltenden Vorschriften.
Da der Landesfeuerwehrverband nach der Vereinbarung nicht zur Anwendung des Vergaberechts verpflichtet war, wurden im Ergebnis von den 99.998,42 Euro, die der Landesfeuerwehrverband 2008 im Rahmen der Durchführung der Feuerwehrkampagne für verschiedene Einzelleistungen an Dritte gezahlt hat, rd. 84.400 Euro für Leistungen gezahlt, die nicht im Wettbewerb vergeben wurden.
Im Jahr 2008 hat der Landesfeuerwehrverband – nacheinander – zwei Werbeagenturen ohne ein
Vergabeverfahren mit den wesentlichen Leistungen im Rahmen der Feuerwehrkampagne beauftragt. Hierzu kam es, weil sich die Leistung der ersten Werbeagentur als nicht zufriedenstellend
erwies. Letzteres ist möglicherweise auf die fehlende Vergabe der Leistung im Wettbewerb zurückzuführen. Besonders kritisch ist anzumerken, dass die Auswahlentscheidung für die erste
Werbeagentur bereits im Januar 2008 noch vor deren erstem schriftlichen Angebot vom
20.03.2008 an den Landesfeuerwehrverband getroffen wurde. Es handelt sich um dieselbe
Agentur, die bereits 2007 Konzeptionsleistungen zur Feuerwehrkampagne für das Innenministerium erbracht hat (vgl. Tz. 258). Es ist aus den Unterlagen nicht nachvollziehbar, wie es zur
Auswahl dieser Agentur, die – im Unterschied zu der später beauftragten zweiten Werbeagentur – keine einschlägigen Referenzen aufweisen konnte, gekommen ist.
(265) Die Abwicklung des Vertrages mit der zunächst beauftragten Werbeagentur hat nicht zu
einer sparsamen Verwendung von Landesmitteln geführt. Die Agentur erbrachte Leistungen für
117

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

die Feuerwehrkampagne von Januar 2008 an. Die Vertragsbeziehung endete durch Vereinbarung am 26.06.2008, ohne dass die Kampagne beendet gewesen wäre. Dennoch erhielt die
Agentur das volle Honorar aus dem Angebot vom 20.03.2008.
Ein schriftlicher Vertrag zwischen dem Landesfeuerwehrverband und der Agentur befand sich
ebensowenig in den Akten wie ein Hinweis auf die Annahme des Angebots der Agentur vom
20.03.2008. Dies hat sich letztlich nachteilig für den Landeshaushalt ausgewirkt. In einem
schriftlichen Vertrag hätten die Bedingungen für die Leistungserbringung im Rahmen der Feuerwehrkampagne festgelegt werden müssen. Er hätte zumindest den genauen Vertragsgegenstand, konkrete Termine bzw. Fristen zur Leistungserbringung, Regelungen zur Abnahme
der Leistung und zur Kündigung des Vertrages sowie zu den Nutzungsrechten des Auftraggebers, ggf. auch des Auftragnehmers, enthalten müssen. Das Fehlen jeglicher Regelung
erschwerte hier später in besonderer Weise die Durchsetzung der Ansprüche an die Agentur.
Da ein schriftlicher Vertrag fehlte und die Leistungen insgesamt unzureichend beschrieben
waren, traten bei der Vertragserfüllung durch die Agentur weitere Probleme und Unstimmigkeiten auf. Protokolle der Beiratssitzungen bis Juni 2008 geben Aufschluss darüber, dass dem
Landesfeuerwehrverband Aufgaben zufielen, die eigentlich von der Agentur zu erwarten gewesen wären. Im Jahr 2008 kam es zur Beendigung der Zusammenarbeit mit der Agentur, insbesondere aufgrund unzureichender Aktivitäten der Agentur beim „Projektmanagement“ und
bei der „Produktionsüberwachung“.
Die Beendigung des Vertrages erfolgte mittels eines „Vergleichs“. Dieser Vergleich vom
26.06.2008 geht von der nicht nachvollziehbaren Annahme aus, dass die Agentur ihre am
20.03.2008 angebotenen Leistungen überwiegend erfüllt habe. Die Beauftragung der zweiten
Werbeagentur kostete allein für die restlichen Monate des Jahres 2008 dann noch weitere
11.548,00 Euro.
Im Ergebnis ist das Innenministerium seiner Verpflichtung nach der Vereinbarung mit dem
Landesfeuerwehrverband, die Durchführung der Imagekampagne fachlich zu begleiten, nicht in
ausreichendem Maße nachgekommen. Der eingesetzte Beirat war nicht in der Lage, die dargestellten Probleme zu lösen bzw. den Eintritt der beschriebenen Schwierigkeiten zu verhindern.
(266) Das Innenministerium sieht in der „Imagekampagne Feuerwehr“ ein Pilotprojekt, bei
dem „in einem gewissen zeitlichen Rahmen Erfahrungen zu sammeln sind“. Es erklärt, dass
„diese Erfahrungen bei Fortführung der Kampagne einfließen müssen, um zukünftig eine
118

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

rechtssichere Durchführung zu gewährleisten und insbesondere einen Mitteleinsatz und dessen
Bewirtschaftung unter Beachtung der Vorgaben des Haushaltsrechts zu erreichen“.
(267) Damit räumt das Innenministerium Mängel bei der Durchführung der „Imagekampagne
Feuerwehr“ ein. Nach Auffassung des Landesrechnungshofes sind diese – erheblichen –
Mängel zu einem großen Teil dem hier gewählten Weg (vgl. insbesondere Tz. 261) geschuldet.
Der Landesrechnungshof empfiehlt dem Innenministerium daher zu prüfen, inwieweit die
„Imagekampagne Feuerwehr“ in ihrer gegenwärtigen Konstruktion und Finanzierung aufrecht
erhalten werden sollte oder gegebenenfalls andere Wege gesucht werden sollten, die Mitgliederwerbung für die freiwilligen Feuerwehren seitens des Landes zu unterstützen.
(268) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

119

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Hoheitliche Strahlenschutzverwaltung

Das Innenministerium hat technische Sachverständige mehrfach unter Verstoß gegen
vergaberechtliche Bestimmungen beauftragt.
Bei den sechs Änderungsgenehmigungen zur Genehmigung für die Zwischenlagerung und
Konditionierung von radioaktiven Reststoffen und Abfällen auch für Dritte vom
20.02.1998 ist die zulässige Maximalgebühr jeweils nur zwischen 0,87 % und 6,11 % ausgeschöpft worden. Das Gebot, die Gebührensätze auch nach der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner
zu bemessen, wurde nicht ausreichend beachtet.
1

Einführung in den Prüfungsgegenstand

(269) Für die Sicherung nicht spaltbarer, radioaktiver Stoffe – insbesondere Abfälle – aus dem
Abbau kerntechnischer Anlagen (z. B. verstrahlte Großkomponenten wie Reaktorgefäße, Rohre,
Pumpen aus dem Kreislauf radioaktiv bestrahlter Medien) ist nach dem Atomgesetz168 die
Landesregierung zuständig. Diese Verwaltungsaufgaben nimmt in Mecklenburg-Vorpommern
das Innenministerium im Auftrag des Bundes wahr.
Der Landesrechnungshof hat die Bewirtschaftung der für die Strahlenschutzverwaltung eingerichteten Haushaltstitel im Kapitel 08 des Einzelplans 04 schwerpunktmäßig für das Haushaltsjahr 2008 untersucht. Den praktischen Anknüpfungsschwerpunkt hierfür bot das in Lubmin169 noch vorhandene und von den bundeseigenen Energiewerken Nord (EWN) GmbH als
Muttergesellschaft des EWN-Konzerns weitergenutzte Anlagevermögen des zu DDR-Zeiten auf
acht Reaktoren konzipierten Kernkraftwerkes Lubmin (insbesondere dessen Zentrale Aktive
Werkstatt170) sowie das nach 1989 hinzugebaute und in seinem Abfalllager erst teilweise belegte
Zwischenlager Nord. Diese Anlage nutzt der EWN-Konzern auch für Dritte.

168

169

170

In der Fassung der Bekanntmachung vom 15.07.1985 (BGBl. I S. 1565), zuletzt geändert am 17.03.2009
(BGBl. I S. 556).
Der Landesrechnungshof orientiert sich mit dieser Standortbezeichnung an der vorrangig in den Unterlagen
des Innenministeriums verwendeten Bezeichnung.
Diese gestattet es insbesondere, radioaktive Reststoffe/Abfälle zu konditionieren, d. h. die Abfallvolumina zu
verringern und die Abfallgebindeeigenschaften zu verbessern.

120

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2

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Einsatz von Sachverständigen im Genehmigungsverfahren

(270) Nach der Strahlenschutzverordnung171 (StrlSchV) bedarf derjenige, der mit sonstigen
radioaktiven Stoffen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 des Atomgesetzes: Stoffe, die, ohne Kernbrennstoffe zu
sein, ionisierende Strahlen spontan aussenden, ausgenommen radioaktive Mineralien) umgeht
oder kernbrennstoffhaltige Abfälle beseitigt, der Genehmigung.
(271) Das Innenministerium übt das ihm im Atomgesetz eingeräumte Recht, im Genehmigungs- und Aufsichtsverfahren nach dem Atomgesetz und der Strahlenschutzverordnung auf
Kosten der Antragsteller Sachverständige hinzuzuziehen, aus. Dabei schließt das Innenministerium in der Regel mit Sachverständigen Dauerschuldverhältnisse – zuweilen als Rahmenvertrag
– ab. Der Landesrechnungshof hat jedoch feststellen müssen, dass diesen Vertragsabschlüssen
nicht in allen Fällen öffentliche Ausschreibungen vorausgegangen sind.
(272) Nach § 55 Abs. 1 LHO muss dem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen eine öffentliche Ausschreibung vorangehen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder
besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen.
(273) Das Innenministerium war hierzu der Auffassung, dass die Ausschreibung von Sachverständigenaufträgen nicht sinnvoll sei, da der Kreis der Anbieter sehr klein sei.
(274) Der Landesrechnungshof meint dagegen, dass die Wahl der richtigen Vergabeart rechtlich vorgegeben ist. Soweit ein Vergabeverfahren mangels eines funktionierenden Marktes
nicht möglich sein sollte, ist stattdessen eine Preisgestaltung über Selbstkostenpreise
vorzunehmen, deren Bildung das Innenministerium ggf. überprüfen kann172. Nach den vorgelegten Unterlagen ist eine solche Preisgestaltung jedoch nicht vorgenommen worden.
(275) Das Innenministerium hat einmal entstandene Rahmenvereinbarungen mit Sachverständigen nicht befristet. Hierfür hätte sich eine in verschiedenen Vergaberechtsvorschriften bereits
vorgesehene Vierjahresfrist angeboten. Diese dient einerseits dem Interesse des Auftragnehmers
an Kontinuität, andererseits eröffnet die Befristung dem Auftraggeber die Möglichkeit, Veränderungen im Preisniveau zu seinen Gunsten Rechnung zu tragen.
(276) Das Innenministerium hat nunmehr zugesichert, künftig den vergaberechtlichen Grundsätzen beim Vertragsabschluss mit den Sachverständigen Rechnung zu tragen.
171
172

Vom 20.07.2001 (BGBl. I S. 1714), zuletzt geändert am 29.08.2008 (BGBl. I S. 1793, 1796).
Siehe Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21.11.1953 (BAnz. 1953
Nr. 244), zuletzt geändert durch Art. 289 der Verordnung vom 25.11.2003 (BGBl. I S. 2304).
121

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Gebühren für die strahlenschutzrechtlichen Genehmigungen

(277) Die Landesverwaltung verzeichnete für den Standort Lubmin zwischen 1995 und Mai
2008 über 60 Genehmigungen. Eine davon, nämlich die Genehmigung zur Konditionierung und
Zwischenlagerung, erteilte das Innenministerium am 20.02.1998 der EWN GmbH und der Zwischenlager Nord (ZLN) GmbH. Dabei bezog sich die Genehmigung ausdrücklich sowohl auf
radioaktive Reststoffe/Abfälle aus den Kernkraftwerken Lubmin/Greifswald und Rheinsberg als
auch auf radioaktive Reststoffe/Abfälle aus anderen kerntechnischen Anlagen mit Leichtwasserreaktoren. Damit hatte das Land der Benutzung des ZLN auch für Dritte als Inhaber von radioaktiven Reststoffen/Abfällen zugestimmt. Die Genehmigung vom 20.02.1998 wurde zwischen
dem 31.05.2000 und dem 11.12.2007 um sechs Änderungsgenehmigungen ergänzt.
(278) Für die Erteilung der o. g. sieben strahlenschutzrechtlichen Genehmigungen hat der
Landesrechnungshof den Gebühreneinzug untersucht.
3.1

Fehlende regelmäßige Überprüfung der Strahlenschutzverordnung auf
Kostendeckung

(279) Der Gebühreneinzug für strahlenschutzrechtliche Genehmigungen richtet sich nach der
Strahlenschutz-Kostenverordnung173. Deren Gebührensätze sind seit mehr als acht Jahren unverändert geblieben.
(280) § 34 Abs. 1 LHO verpflichtet die Verwaltung, alle Einnahmen rechtzeitig und vollständig zu erheben. Dazu gehört laut Verwaltungskostengesetz174 (VwKostG M-V), Gebühren kostendeckend zu erheben (vgl. § 3 Abs. 1 VwKostG M-V). Insbesondere fordert der jeweilige Gebührenerlass des Finanzministeriums auch vom Innenministerium, Gebühren regelmäßig auf
ihre Kostendeckung hin zu überprüfen und jährlich anzupassen. Das ist in den vergangenen acht
Jahren nicht geschehen. Daher geht der Landesrechnungshof davon aus, dass die Gebührensätze
der Strahlenschutz-Kostenverordnung keinesfalls mehr kostendeckend sind.
(281) Der Landesrechnungshof hat daher das Innenministerium aufgefordert, die Gebührensätze in der Strahlenschutz-Kostenverordnung unverzüglich zu überprüfen und anzupassen.

173

174

Kostenverordnung für Amtshandlungen beim Vollzug der Strahlenschutzverordnung und des Atomgesetzes;
StrlSchKostVO M-V vom 18.12.2001 (GVOBl. M-V, S. 628 ff.).
VwKostG des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 04.10.1991, GVOBl. M-V, S. 366, zuletzt geändert
am 02.12.2009, GVOBl. S. 666.

122

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

(282) Das Innenministerium hat hierzu mitgeteilt, dass es gegenwärtig die StrahlenschutzKostenverordnung auf Kostendeckung hin überprüfe und entsprechend anpasse.
3.2

Unzureichende Berücksichtigung der Bedeutung des wirtschaftlichen
Wertes oder des sonstigen Nutzens der Amtshandlung für den
Kostenschuldner

(283) Verwaltungsgebührensätze sind so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits (Kostendeckungsprinzip) und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits (sog. Äquivalenzprinzip) ein angemessenes Verhältnis bestehen muss.
In der Strahlenschutz-Kostenverordnung fehlt es aber an Gebührenbemessungstatbeständen, die
danach unterscheiden, ob
•

die Zwischenlagerung für den Abbau der Kernkraftwerke Lubmin und/oder Rheinsberg oder (auch) für Dritte erfolgt,

•

eine kurz-, mittel- oder langfristige Zwischenlagerung beantragt wird,

•

der Grad der Radioaktivität der einzulagernden Stoffe hoch, mittel oder niedrig ist,

•

die Menge der einzulagernden Stoffe groß, mittelmäßig oder klein ist,

•

die Genehmigung von einem oder mehreren Antragstellern beantragt wird,

also an Tatbeständen, die eine Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen im Rahmen des
Äquivalenzprinzips bei der Gebührenfestsetzung sicherstellen.
(284) Das Innenministerium hat hierzu mitgeteilt, dass die vorgeschlagene Differenzierung
nach Menge und Aktivität der Stoffe Dritter nicht möglich sei, da sich die Strahlenschutzbetrachtungen immer auf die Gesamtmasse und Gesamtaktivität bezögen. Erst nach der Genehmigungserteilung könne die EWN GmbH Kunden akquirieren.
(285) Die Antwort des Innenministeriums läuft nach Auffassung des Landesrechnungshofes
darauf hinaus, bei der Gebührenbemessung die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert oder den
sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner zu verneinen. Das Innenministerium muss aber für diese Tatbestandsmerkmale geeignete Kriterien finden, um dem Gebührenrecht zu entsprechen.

123

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Für das Land kommt es dabei darauf an, eine Genehmigungsstrategie im Rahmen des in der
Auftragsverwaltung zulässigen Verwaltungshandelns zu entwickeln. Diese muss sicherstellen,
dass sich die einzelnen Genehmigungen eng an den Betriebsabläufen in der EWN GmbH ausrichten. Dies gilt auch dann, wenn die EWN GmbH Dienstleistungen für Dritte erbringt. Dadurch ist bei der Gebührenerhebung am ehesten sichergestellt, dass die Gebührensätze im
Verhältnis zum wirtschaftlichen Wert der einzelnen Genehmigungen für die EWN GmbH
stehen.
Soweit sich Genehmigungen auf die Gesamtmasse und die Gesamtaktivität beziehen, könnte die
jeweilige Gebühr z. B. unter anderem nach dem Anteil der tatsächlich zum konkreten Zeitpunkt
in Lubmin befindlichen radioaktiven Stoffen Dritter an Gesamtmasse und Gesamtaktivität festgesetzt werden.
Hinsichtlich des wirtschaftlichen Interesses der EWN GmbH an der Ausnutzung ihres Anlagevermögens in Lubmin auch für Dritte regt der Landesrechnungshof an, sich im Genehmigungsverfahren künftig Unterlagen (z. B. zu Kostenkalkulationen) vom Antragsteller vorlegen zu
lassen, um dieses wirtschaftliche Interesse näher bestimmen zu können.
Wegen der unterschiedlichen Interessenlage empfiehlt der Landesrechnungshof, in einer novellierten Strahlenschutz-Kostenverordnung in den Gebührentatbeständen insbesondere auch
danach zu unterscheiden, ob nur der Abbau und die Zwischenlagerung für das Kernkraftwerk
Lubmin oder auch für Dritte genehmigt werden soll.
Soweit sich Genehmigungen auf die Gesamtmasse und die Gesamtaktivität beziehen, könnte
die jeweilige Gebühr z. B. unter anderem nach dem Anteil der tatsächlich zum konkreten Zeitpunkt in Lubmin befindlichen radioaktiven Stoffen Dritter an Gesamtmasse und Gesamtaktivität festgesetzt werden.
3.3

Fehlerhafte Ausschöpfung des Gebührenrahmens

(286) Der Landesrechnungshof hat den Gebühreneinzug am Beispiel der Genehmigung nach
§ 3 StrlSchV (a. F.) zur Konditionierung und Zwischenlagerung von radioaktiven
Reststoffen/Abfällen im Zwischenlager Nord (ZLN), Rubenow (Lubmin) vom 20.02.1998 und
der zugehörigen sechs Änderungsgenehmigungen untersucht. Einschlägig ist die Tarifstelle 201
mit der Zweckbestimmung: „Entscheidung über Antrag auf Umgang mit offenen radioaktiven
Stoffen gemäß § 7 Abs. 1 StrlSchV“.
124

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(287) Es wurde folgender Status vorgefunden:
Tabelle 22: Vergleiche des Gebührenrahmens mit den festgesetzten Gebühren für sieben Genehmigungen betreffend die Konditionierung und Zwischenlagerung von radioaktiven
Reststoffen/Abfällen auch für Dritte im Zwischenlager Nord (ZLN)175
Genehmigung vom:

Gebührenrahmen

Festgesetzte
Gebühr

Ausschöpfung der
Maximalgebühr in
%

Ausgangsgenehmigung

20.02.98

2.000-750.000 DM

700.000 DM

93,00

1. Änderungsgenehmigung

31.05.00

2.000-750.000 DM

10.100 DM

1,35

2. Änderungsgenehmigung

23.10.00

2.000-750.000 DM

8.000 DM

1,06

3. Änderungsgenehmigung

28.03.03

100-400.000 Euro

3.500 Euro

0,87

4. Änderungsgenehmigung

26.09.03

100-400.000 Euro

17.950 Euro

4,48

5. Änderungsgenehmigung

16.08.07

100-400.000 Euro

24.450 Euro

6,11

6. Änderungsgenehmigung

11.12.07

100-400.000 Euro

13.200 Euro

3,30

Quelle: Erhebungen und eigene Berechnungen des Landesrechnungshofes.

(288) Es zeigt sich, dass der Gebührenrahmen ungenügend ausgeschöpft wurde. In ihrer Begründung der Kostenentscheidung zur sechsten Änderungsgenehmigung scheint die Strahlenschutzverwaltung dies selbst einzusehen, als es dort nach der Wiedergabe des Wortlautes von
§ 9 VwKostG M-V heißt: „Aufgrund der immensen wirtschaftlichen Bedeutung der Genehmigung ist eine Erhöhung der Gebühr angezeigt.“
Diese Erhöhung blieb jedoch aus. Stattdessen wird ergänzt: „Darauf wird aber wegen der
langen Verfahrensdauer verzichtet.“
Die lange Verfahrensdauer beruhte nach Mitteilung des Innenministeriums darauf, dass man es
auf den Erfolg einer Verpflichtungsklage der EWN GmbH auf die Erteilung der sechsten
Änderungsgenehmigung hatte ankommen lassen.
(289) Die Gebührenfestsetzung nach dem Äquivalenzprinzip ist für die o. g. sechs Änderungsgenehmigungen unterblieben. Der Landesrechnungshof sieht nämlich keinen Grund dafür, dass
sich die Gebührenabrechnung im Ergebnis nur – wie geschehen – an den eingesetzten Arbeitsstunden der im jeweiligen Genehmigungsverfahren eingesetzten Landesbediensteten ausrichtet.
Dadurch würde zwar auf den Verwaltungsaufwand eingegangen, aber die weiteren Kriterien des
Äquivalenzprinzips übersehen (vgl. Tz. 283).

175

Rechtsgrundlage für die Ausgangsgenehmigung bis zur 2. Änderungsgenehmigung war die StrlSchKostVO
M-V in der Fassung vom 10.02.1998. Die weiteren Genehmigungen erfolgten auf Grundlage der Fassung
vom 28.11.2001.
125

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(290) In seiner Stellungnahme zur Prüfungsmitteilung hat das Innenministerium dagegen
bezweifelt, dass es einen besonderen wirtschaftlichen Wert der Genehmigungen für die EWN
GmbH gebe.
(291) Da ohne die Genehmigungen die geplanten Aktivitäten der EWN nicht mehr möglich
wären, ist der Standpunkt des Innenministeriums dem Landesrechnungshof unverständlich. Daher hält er es für erforderlich, nicht nur bei der notwendigen Novellierung der Strahlenschutzkostenverordnung (vgl. Tz. 285), sondern auch bei jeder einzelnen Genehmigung das Gebührenrecht umfassend zu beachten.
Unter der Annahme, dass der Gebührenrahmen hier deutlich weiter hätte ausgeschöpft werden
können und müssen, hätten allein für die sechs o. g. Änderungsgenehmigungen möglicherweise
Mehreinnahmen zwischen 170.540,05 Euro – bei angenommener 10%-iger Ausschöpfung –
und 1.825.684,94 Euro – bei angenommener 80%-iger Ausschöpfung des jeweiligen Gebührenrahmens – erzielt werden können.
3.4

Verstoß gegen den Grundsatz der Haushaltsklarheit bei der
Veranschlagung der Gebühreneinnahmen im Haushaltsplan

(292) Der Haushaltsplan weist für alle Gebühreneinnahmen aus strahlenschutzrechtlichen
Genehmigungen und Aufsichtshandlungen nur den Einnahmetitel 0408 111.05 MG 01 mit der
Zweckbestimmung „Gebühren und Auslagen“ aus atomrechtlichen Verfahren aus. Dabei wird
nicht unterschieden, ob diese Einnahmen aus der Einlagerung und Konditionierung radioaktiver
Abfälle aus Lubmin bzw. Rheinsberg oder aus der Einlagerung und Konditionierung radioaktiver Abfälle Dritter herrühren.
(293) Diese Veranschlagungspraxis widerspricht dem Grundsatz der Haushaltsklarheit. Danach soll der Haushaltsplan erkennen lassen, aus welchem Grunde die Einnahmen erhoben
werden. Nur so ermöglicht der Haushaltsplan dem Landtag als gesetzgebender Körperschaft,
die Verwaltung zu kontrollieren.
(294) Der Landesrechnungshof schlägt vor, die Gebühreneinnahmen für strahlenschutzrechtliche Genehmigungen und Aufsicht im Haushaltsplan getrennt danach zu veranschlagen, ob lediglich die Konditionierung und Zwischenlagerung von radioaktiven Reststoffen/Abfällen für
den Rückbau des Kernkraftwerkes Lubmin oder (auch) für Dritte genehmigt worden ist.
(295) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
126

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

8

Drucksache 5/3996

Landesanstalt für Personendosimetrie und Strahlenschutzausbildung
Mecklenburg-Vorpommern

Zum 31.12.2009 befanden sich 2.478.340,16 Euro auf den Konten der Landesanstalt. Von
diesem Vermögen wurden mindestens 1.689.245,92 Euro nicht zur Wirtschaftsführung benötigt. Die Abführung dieses Betrages an den Landeshaushalt ist laut Auskunft des Innenministeriums jedoch zwischenzeitlich auf Betreiben des Landesrechnungshofes veranlasst
worden.
Entgegen der Vorgabe zur Kostendeckung erwirtschaftet die Landesanstalt im Geschäftsbereich der Strahlenschutzausbildung Verluste.
Sie leistete unwirtschaftliche und rechtlich unbegründete Ausgaben im Rahmen von Beiratssitzungen, eines Betriebsausflugs und eines Jahrestreffens mit ehemaligen Mitarbeitern.
(296) Die Landesanstalt für Personendosimetrie und Strahlenschutzausbildung MecklenburgVorpommern (LPS) mit Sitz in Berlin wird aufgrund zweier Abkommen der Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen aus dem Jahr 1991
unterhalten. Jedes dieser Länderabkommen regelt einen der beiden Aufgabenbereiche der LPS:
zum einen ist sie amtliche Personendosismessstelle der genannten Länder, zum anderen ist sie
Aus- und Fortbildungsstätte für Strahlenschutzkurse.
Seit dem 01.01.1998 ist die LPS ein erwerbswirtschaftlich ausgerichteter Landesbetrieb gemäß
§ 26 LHO. Sie ist als solcher rechtlich unselbständig und untersteht der Dienst- und Fachaufsicht des Innenministeriums. Die LPS arbeitet wirtschaftlich erfolgreich und erzielt Jahresüberschüsse.
1

Gewinnabführung an das Land

1.1

Notwendige Gewinnabführung

(297) Trotz positiver Jahresabschlüsse in den Jahren 2000 und 2002 bis 2009 erfolgte nur eine
äußerst zögerliche Gewinnabführung an das Land.

127

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 23: Gewinnabführung an das Land nach Haushaltsjahren und liquide Mittel176 der LPS, jeweils
zum Ende des Jahres, in Euro
Gewinnabführung
an das Land
2002 bis 2006177

Liquide Mittel der LPS

666.000,00

1.680.538,11

2007

79.800,00

1.578.864,16

2008

161.000,00

1.926.544,74

2009

6.000,00

2.478.340,16

2010 (Plan)

93.400,00

2011 (Plan)

93.400,00

Quelle: Innenministerium M-V und Berichte über die Prüfung der Jahresabschlüsse der LPS.

Trotz der Gewinnabführungen betrug das Guthaben der LPS 2.478.340,16 Euro zum
31.12.2009. Die Bilanzsumme zum 31.12.2009 betrug 3.040.172,70 Euro. Sie wird maßgeblich
durch den Jahresüberschuss in Höhe von 522.237,37 Euro und einem Gewinnvortrag in Höhe
von 1.167.008,55 Euro geprägt. Dies ergibt einen Gesamtbetrag von 1.689.245,92 Euro, den die
LPS nicht zur Wirtschaftsführung benötigt und der unverzüglich an den Landeshaushalt abzuführen ist.
(298) Die vom Landesrechnungshof geforderte Gewinnabführung wurde zwischenzeitlich
vom Innenministerium veranlasst.
1.2

Mögliche weitergehende Gewinnabführung

(299) Im Bericht über die Prüfung des Jahresabschlusses für das Jahr 2007 schätzte der Abschlussprüfer der LPS ein, dass ein Bankguthaben in Höhe von 350.000,00 Euro für den
laufenden Geschäfts- und Investitionsbetrieb zum Jahresende ausreichend sei, um die Geschäfte
ohne Fremdkapitalbedarf betreiben zu können.
Daher sollte das Innenministerium prüfen, inwieweit eine Liquidität, die 350.000,00 Euro übersteigt, betriebsnotwendig oder aber ebenfalls zumindest teilweise an den Landeshaushalt abzuführen ist.

176
177

Umfasst Kassenbestand und Guthaben bei Kreditinstituten.
Das Innenministerium holte die in der seinerzeitigen Zuständigkeit des Umweltministeriums zwar veranschlagte, aber nicht realisierte Gewinnabführung für die Jahre 2002 bis 2006 im Jahr 2007 nach.

128

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

1.3

Drucksache 5/3996

Zinsschaden

(300) Am 30.04.2010 befanden sich 2.307.642,83 Euro auf einem Tagesgeldkonto der LPS
sowie 160.378,30 Euro und 65.217,87 Euro auf den beiden Girokonten der LPS. In der Summe
betrug das Guthaben 2.533.238,90 Euro. Das Guthaben auf dem Tagesgeldkonto wurde mit
1,25 % verzinst.
Würde das über die 350.000 Euro hinausgehende Guthaben des Landes auf den Konten der LPS
zur Verringerung der Kreditlast des Landes eingesetzt werden, so würde sich aus dem Unterschiedsbetrag der Zinssätze von 4,19 %178 zu 1,25 % eine Einsparung im Landeshaushalt
ergeben. Die Zinszahlungen des Landes könnten hierdurch jährlich – bei im Übrigen unveränderter Lage – um 65.000 Euro179 reduziert werden.
Die zu geringe Gewinnabführung an das Land ist daher auch unter dem Aspekt kritisch zu sehen, dass hierdurch nicht für den wirtschaftlichen Betrieb der LPS benötigtes Guthaben auf den
Konten der LPS verblieb und nicht für die Schuldentilgung des Landes eingesetzt werden konnte.
2

Kostendeckung der Geschäftsbereiche

(301) Die amtliche Personendosismessstelle ist auf das geografische Gebiet der Länder der
Abkommen ausgerichtet. Der Geschäftsbereich der Personendosimetrie erwirtschaftet regelmäßig Gewinne.
Die Strahlenschutzkurse werden für Teilnehmer aus allen Ländern der Bundesrepublik Deutschland angeboten. Der Geschäftsbereich der Strahlenschutzausbildung erwirtschaftet regelmäßig
Verluste. Dies widerspricht dem Abkommen der Länder zu diesem Aufgabenbereich, das die
Erhebung kostendeckender Gebühren vorsieht. Hierbei ist zu bedenken, dass die Kurse der
Strahlenschutzausbildung nicht zwingend durch die öffentliche Hand angeboten werden
müssen, da es einen Markt für diese Kurse gibt.

178

179

Das Land Mecklenburg-Vorpommern zahlt – berechnet aus dem Schuldenstand in Höhe von 9,9 Mrd. Euro
Ende des Monats Dezember 2009 und den geplanten Zinszahlungen des Jahres 2010 in Höhe von
415 Mio. Euro – einen durchschnittlichem Zinssatz von 4,19 %.
Zur Vereinfachung wird angenommen, dass das über 350.000 Euro hinausgehende Guthaben der LPS mit
1,25 % verzinst werden würde. Die Verzinsung von 2.533.238,90 Euro abzüglich der 350.000 Euro mit einer
Zinsdifferenz von 2,94 Prozentpunkten ergibt einen Zinsschaden von 65.000 Euro jährlich.
129

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Die LPS sollte daher, im Rahmen ihrer erwerbswirtschaftlichen Ausrichtung als Landesbetrieb
entweder im Bereich der Strahlenschutzausbildung eine Kostendeckung erreichen oder den defizitären Geschäftsbereich einstellen.
(302) Das Innenministerium führt hierzu aus, dass die Forderung des Landesrechnungshofes
nach Schließung eines defizitären Geschäftsfeldes grundsätzlich nachvollziehbar sei. Im vorliegenden Fall seien jedoch von 2003 bis 2009 die jährlichen Fehlbeträge in der Strahlenschutzausbildung erheblich reduziert worden (von ca. 365.600 Euro auf ca. 25.600 Euro). Über das
Geschäftsfeld der Strahlenschutzausbildung gewinne die LPS zusätzliche Kunden für das gewinnbringende Geschäftsfeld Personendosimetrie. Unter wirtschaftlichen Aspekten liege hierin
ein Wettbewerbsvorteil, der nicht aufgegeben werden sollte.
(303) Der Landesrechnungshof befürwortet die erfolgreichen Bemühungen der Reduzierung
der Fehlbeträge. Diese waren offensichtlich nicht erfolgreich genug, um das Geschäftsfeld der
Strahlenschutzausbildung entsprechend den wirtschaftlichem Vorgaben in den Bereich der Kostendeckung zu führen. Nach wie vor erachtet er die Kostendeckung oder alternativ die Schließung des defizitären Geschäftsfeldes als notwendig. Er hat vom Innenministerium den Nachweis eingefordert, dass über das Geschäftsfeld der Strahlenschutzausbildung neue Kunden im
Bereich der Personendosimetrie gewonnen werden.
3

Wirtschaftliches und sparsames Verwaltungshandeln

(304) Bei der LPS ist ein Beirat eingerichtet, der in den letzten Jahren zweimal pro Jahr in
Berlin zusammentraf. Er besteht aus Verwaltungsmitarbeitern der Länder, die die Abkommen
zur Gründung der LPS geschlossen haben. Die LPS beglich unter anderem die Rechnungen der
Beiratsmitglieder für Übernachtungen und Bewirtung, obwohl dies rechtlich unbegründet war.
Die Abkommen der Länder zur Strahlenschutzausbildung und zur Personendosimetrie sehen
keine Kostenübernahme des Landes Mecklenburg-Vorpommern hierfür vor. Die Geschäftsordnung des Beirats regelt ausdrücklich zur Kostenerstattung an den Beirat: „Reisekosten und
sonstige Auslagen werden von der Landesanstalt für Personendosimetrie und Strahlenschutzausbildung nicht erstattet. Eine etwaige Erstattungspflicht richtet sich nach dem Recht des entsendenden Landes.“180

180

Geschäftsordnung des Beirates der Landesanstalt für Personendosimetrie und Strahlenschutzausbildung des
Landes Mecklenburg-Vorpommern, § 7 Kostenerstattung.

130

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Die LPS beglich außerdem die Rechnungen für den Betriebsausflug ihrer Beschäftigten und für
ein Jahrestreffen mit ehemaligen Mitarbeitern im Jahr 2009. Eine Umlage der Ausgaben auf die
Teilnehmer nahm die LPS nicht vor.
Bei Ausführung des Haushaltsplans dürfen nur die Ausgaben geleistet werden, die zur Erfüllung der Aufgaben des Landes und zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung erforderlich
sind. Die rechtlich unbegründete Erstattung der Reisekosten des Beirats und die Finanzierung
eines Betriebsausflugs für Beschäftigte und eines Jahrestreffens mit ehemaligen Mitarbeitern
gehören nicht hierzu. Sie sind zukünftig zu unterlassen.
(305) Das Innenministerium folgt grundsätzlich den Feststellungen des Landesrechnungshofes. Es will dafür Sorge tragen, dass die LPS künftig gemäß den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit die Mittel bewirtschaftet.
(306) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

131

Drucksache 5/3996

9

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Begleitende Prüfung kommunaler Baumaßnahmen, die mit Mitteln des
Zukunftsinvestitionsprogramms Mecklenburg-Vorpommern gefördert
werden

Im Verantwortungsbereich des Innenministeriums sind im Rahmen der Förderungen
nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz (ZuInvG) bis zum 31.12.2011 zusätzliche kommunale Investitionen im Gesamtwert von 130,6 Mio. Euro durchzuführen und abzurechnen.
Der Landesrechnungshof prüfte bei 29 Investitionsmaßnahmen in einem frühen Bearbeitungsstadium, ob die nach dem ZuInvG geforderten Zuwendungsvoraussetzungen
erfüllt waren. Die Feststellungen des Landesrechnungshofes führten zu Korrekturen und
Klarstellungen.
(307) Zur Umsetzung der Zukunftsinvestitionsgesetzes (ZuInvG) hat das Land das Zukunftsinvestitionsprogramm Mecklenburg-Vorpommern (ZIP M-V) aufgelegt. Im Rahmen dieses
Förderprogramms werden in den Jahren 2009 bis 2011 kommunale und Landes-Investitionen
im Umfang von insgesamt 316 Mio. Euro in den Bereichen Bildung und Infrastruktur durchgeführt. Die vom Bund bereitgestellten Mittel in Höhe von rd. 237 Mio. Euro181 (75 %), sind von
Land bzw. Kommunen mit insgesamt rd. 79 Mio. Euro (25 %) zu komplementieren. Die Gesamtmittel werden folgendermaßen eingesetzt:
Tabelle 24: Aufteilung der ZIP M-V-Mittel, in Mio. Euro
VV M-V182
Pauschale Zuweisungen an Kommunen
(Betrag einschl. kommunaler Eigenmittel)
Zuwendungen
der Landkreise
an Gemeinden

Eigenmaßnahmen der
Landkreise

130,6

Eigenmaßnahmen der
kreisfreien Städte

Aufstockung
von Landesförderprogrammen

Landesinvestitionen

Zuwendungen
durch Landesbehörden an
Kommunen

Staatliche Hochbaumaßnahmen
und Geräte

90,6

94,8

Gesamt

316,0

Quelle: Landesrechnungshof auf der Basis einer Aufstellung des Finanzministeriums.

Der Landesrechnungshof prüfte 29 der zum Prüfungszeitpunkt insgesamt rd. 380 Hoch- und
Tiefbaumaßnahmen, die im Rahmen der „Pauschalen Zuweisungen an Kommunen“ (130,6 Mio.
181

182

Lt. § 1 Verwaltungsvereinbarung (Bund-Länder) zur Durchsetzung des Gesetzes zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder vom 02.04.2009 erhält das Land Mecklenburg-Vorpommern
für Bildungsinvestitionen nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ZuInvG 154.043.500 Euro sowie für Infrastrukturinvesti tionen nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ZuInvG 82.946.500 Euro.
Verwaltungsvereinbarung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (VV M-V) vom 11.03.2009 zur Durchführung des Gesetzes zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und der Länder (ZuInvG).

132

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Euro) für eine Förderung vorgesehen waren. Schwerpunkt dieser ersten ZIP M-V-Prüfung beim
Innenministerium sowie bei Landkreisen, kreisfreien Städten und Gemeinden war die Frage
nach der Einhaltung der mit dem ZuInvG vorgegebenen Fördervoraussetzungen. Da die örtlichen Erhebungen überwiegend im Jahr 2009 stattfanden und die Fördermaßnahmen sich entweder in der Antrags- oder Durchführungsphase befanden, hat der Landesrechnungshof im
Wesentlichen maßnahmebegleitend geprüft. Er hat das Innen- und nachrichtlich das Finanzministerium zunächst im Wege von 16 sogen. Vorabvermerken über Probleme informiert, so
dass für das Innenministerium frühzeitig eine lenkende Einflussnahme möglich war.
1

Förderfähigkeit von Wegebaumaßnahmen

(308) Gem. § 3 Abs. 1 Nr. 2d) ZuInvG sind Investitionen an kommunalen Straßen nur dann
förderfähig, wenn es sich dabei um Lärmschutzmaßnahmen handelt.
Bei zehn der insgesamt zwölf geprüften Wegebaumaßnahmen wies der Landesrechnungshof auf
Probleme hinsichtlich deren Förderfähigkeit hin, insbesondere durch unscharfe Maßnahmebeschreibungen (3), durch mögliche Zurechenbarkeit zu (nicht förderfähigen) kommunalen
Straßen (10) und infolge einer Überdimensionierung von als Radwegen angemeldeten Wegebaumaßnahmen (3).
(309) Der Landesrechnungshof hat mit Blick auf die geprüften Wegebaumaßnahmen auf ein
Problem der Rechtsanwendung des ZuInvG hingewiesen. Das Straßen- und Wegegesetz Mecklenburg-Vorpommern fasst – anders als in einigen anderen Bundesländern – die Definition von
kommunalen Straßen weit, so dass eine Vielzahl von Rad- und Gehwegen, Brücken und Parkplätzen den kommunalen Straßen zuzurechnen sind (vgl. § 3 Nrn. 2 - 4 StrWG M-V). Gemessen
daran wären einige Baumaßnahmen nicht förderfähig.
(310) Das Innenministerium hat die in den Vorabvermerken enthaltenen Hinweise und Bedenken geprüft. In der Folge sind vier Wege- und Brückenbaumaßnahmen nicht gefördert worden;
die Förderfähigkeit von ländlichen Wegebaumaßnahmen wurde erläuternd klargestellt. Das Innenministerium forderte die Antragsteller per Erlass auf, auch mit Blick auf die Verwendungsnachweisführung gegenüber dem Bundesfinanzministerium die Kurzbeschreibungen der Maßnahmen zu qualifizieren.
Das Finanzministerium hat mit dem Bundesministerium der Finanzen die Förderfähigkeit speziell von Radwegen an kommunalen Straßen nach § 3 StrWG M-V geklärt. Danach sind diese
133

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Radwege nur dann förderfähig, wenn es sich um regionale oder überregionale Radfern- und
-rundwege handelt, die durch den Tourismusverband deutschlandweit vermarktet werden.
(311) Mit Blick auf die Vermeidung von Rückforderungen hält der Landesrechnungshof die
von den Ministerien vorgenommenen Klärungen für zielführend; jedoch konnten seine Bedenken gegen eine Förderfähigkeit einzelner Wegebaumaßnahmen nicht vollständig ausgeräumt
werden.
2

Nachhaltigkeit und Doppelförderungsverbot

(312) Gem. § 4 Abs. 1 ZuInvG können für Investitionen, die bereits nach anderen Gesetzen 183
und Verwaltungsvereinbarungen als Anteilsfinanzierung gefördert werden, nicht gleichzeitig
Finanzhilfen nach dem ZuInvG gewährt werden. Zudem muss nach § 4 Abs. 3 ZuInvG die
Nachhaltigkeit der Investitionsmaßnahme gesichert sein (hier: längerfristige Nutzung auch unter Berücksichtigung der absehbaren demographischen Entwicklung).
(313) Bei den 17 nach Aktenlage geprüften Baumaßnahmen an Kindertagesstätten wurde festgestellt, dass zur Sicherung der Nachhaltigkeit grundsätzlich nur allgemein gehaltene Angaben
der Gemeinden bzw. der sonstigen Träger oder Betreiber der Einrichtungen vorliegen. Mit
Blick auf die Bestimmungen zur Nachhaltigkeit von ZIP M-V-geförderten Schulbaumaßnahmen (hier: Bestätigung durch das Bildungsministerium) hat der Landesrechnungshof angeregt, bei den Kindertagesstätten ebenfalls ein Mindestmaß an Nachhaltigkeitsprüfungen
vorzunehmen. Er hat das nach der Kindertagesförderungs-Richtlinie (Umsetzung des KitaBundes-Programms) vorgeschriebene Verfahren (hier: Votum des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe) zur Anwendung empfohlen.
(314) Der Landesrechnungshof hat am Beispiel der Sanierung einer Kindertagesstätte (finanzieller Gesamtumfang rd. 920.000 Euro) die Problematik einer möglicherweise rückforderungsrelevanten Doppelförderung dargestellt. Für die anteilige Finanzierung wurde – weil eine scharfe
Trennung einzelner Bauabschnitte nicht möglich war – eine ideelle Teilung des Baukörpers
vorgenommen (x % der Fläche für Kinder bis drei Jahre und y % für Kinder älter als drei

183

§ 4 Abs. 1 ZuInvG: „Für Investitionen, die nach anderen Gesetzen und Verwaltungsvereinbarungen als An teilsfinanzierung nach Art. 104b des Grundgesetzes und nach dem bis zum 31. August 2006 gültigen Artikel
104a Absatz 4 des Grundgesetzes und nach Artikel 91a und nach Artikel 91b des Grundgesetzes oder mit
KfW-Darlehensprogrammen mit Ausnahme der KfW-Programme 'Investitionsoffensive Infrastruktur' durch
den Bund gefördert werden, können nicht gleichzeitig Finanzhilfen nach diesem Gesetz gewährt werden“.

134

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Jahre). Die ideellen Anteile sollten jeweils aus einem anderen Bundesprogramm (hier: ZuInvG
und Bundes-Kita-Programm) gefördert werden.
(315) Zur Sicherung der Nachhaltigkeit geförderter Kita-Einrichtungen sahen das Innen- und
das Finanzministerium keinen weiteren Regelungsbedarf. Das Innenministerium hat nunmehr184
mitgeteilt, dass das Landesjugendamt bei jeder Investition prüft, ob diese auf Sicht von zehn
Jahren Bestand haben wird.
Das Innenministerium hält – mit Blick auf eine entsprechende Äußerung des Bundesministeriums der Finanzen – eine ideelle Aufteilung einer Baumaßnahme und die Förderung der so gebildeten „Teile“ aus unterschiedlichen Förderprogrammen des Bundes mit dem Doppelförderungsverbot vereinbar.
(316) Die Mitteilung des Innenministeriums zu Nachhaltigkeitsprüfungen durch das Landesjugendamt deckt sich nicht mit den vom Landesrechnungshof nach Aktenlage getroffenen Feststellungen. Er erwartet, dass entsprechende Voten der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe und des Landesjugendamtes künftig aktenkundig gemacht werden.
Der Landesrechnungshof sieht weiterhin in der Aufteilung der Baumaßnahme und -kosten einen
Verstoß gegen das Doppelförderungsverbot (so auch der Bundesrechnungshof in seinem Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages vom 25.02.2010185). Die Praxisferne der ideellen bzw. fiktiven Bauwerksteilung wird besonders bei den baufachlichen Antragsund Verwendungsnachweisprüfungen deutlich, bei denen stets die Baumaßnahme als Ganzes zu
betrachten ist.
3

Öffentlicher Finanzierungsanteil als Ausgangsgröße
für die Bundesförderung

(317) Gem. § 6 Abs. 1 ZuInvG beteiligt sich der Bund am „öffentlichen Finanzierungsanteil
der förderfähigen Kosten“ der Fördermaßnahmen mit maximal 75%. Unter öffentlicher Finanzierung wird der Teil der Gesamtfinanzierung verstanden, der von Bund, Land und Kommunen gemeinsam zu tragen ist. Daneben können Finanzierungsanteile Dritter verwendet
werden.
184
185

Schreiben des Innenministerium vom 28.10.2010.
Vgl. Bericht des Bundesrechnungshofes an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88
Abs. 2 BHO über die Finanzhilfen nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz (Zweiter Statusbericht) vom 25. Februar 2010, Anlage „Erhebungserkenntnisse bei Kommunen“, Nr. 2 „Umgehung des Doppelförderungsverbots
(Kindertagesstätte)“.
135

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Am Beispiel der beabsichtigten Förderung der Schulgebäudesanierung eines freien Trägers
hatte der Landesrechnungshof die Einbeziehung der Eigenmittel des Trägers in den öffentlichen
Finanzierungsanteil (hier: als Ersatz für den öffentlichen Finanzierungsanteil der Gemeinde)
hinterfragt. Er hat die Verwendung von Eigenmitteln freier Einrichtungs- und Maßnahmeträger
als Substitut fehlender kommunaler Mittel im Einzelfall sowie mit Blick auf die Gesamtheit der
Fördermaßnahmen als rückforderungsrelevant angesehen. Mit dem Wegfall des öffentlichen Finanzierungsanteils der Gemeinde überstieg die Förderquote des Bundes im Einzelfall die 75%.
Mit jeder Ausnahme gestaltet sich die Einhaltung der maximalen Förderquote an der öffentlichen Gesamtfinanzierung schwieriger.
(318) In der Folge dieser Hinweise des Landesrechnungshofes ist im Einzelfall die Finanzierung der Maßnahme verändert worden.
(319) Der Landesrechnungshof sieht über diesen Einzelfall hinaus eine Relevanz des Verhältnisses von öffentlichen Finanzierungsanteilen und den von dritter Seite für die Investition bereit
gestellten Mitteln. So können insbesondere maßnahmebezogene Finanzierungsanteile privater
Dritter keine öffentlichen Mittel sein. Das OVG Lüneburg hat erst kürzlich (Urteil vom
11.03.2010) klargestellt, dass Mittel aus Leistungen privater Dritter selbst bei Einstellung in den
Haushalt der Gemeinde nicht als öffentliche Kofinanzierungsmittel anerkannt werden können.
4

Sonstige, die Förderfähigkeit tangierende Probleme

(320) Ausgehend von Erkenntnissen aus einzelnen Fördermaßnahmen hat der Landesrechnungshof das Innenministerium auf eine Reihe weiterer Probleme hingewiesen, die über den
Einzelfall hinaus Auswirkungen auf die Förderfähigkeit von Maßnahmen bzw. auf die Zuwendungsfähigkeit von Ausgaben haben können, insbesondere:
1. noch vorhandene (zeitliche) Zweckbindung einer früheren Fördermaßnahme,
2. ersichtliche Probleme bei der Erbringung des kommunalen Finanzierungsanteils,
3. unwirtschaftliche Fördermaßnahmen durch Überdimensionierung,
4. mögliche Überfinanzierungen bei der Förderung von Fotovoltaik-Anlagen
durch die aus der Einspeisevergütung resultierenden finanziellen Erträge,
5. Qualität und Vollständigkeit der Unterlagen, Belege und Prüfvermerke.

136

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

(321) Das Innenministerium hat aufgezeigte Einzelfälle geprüft und – soweit aus seiner Sicht
erforderlich – notwendige Veränderungen veranlasst.
Zur Problematik einer möglichen Überfinanzierung von ZIP M-V-geförderten FotovoltaikAnlagen sieht das Innenministerium die Einspeisevergütung „weder beihilferechtlich noch zuwendungsrechtlich (als) relevant“ an. Eine Überfinanzierung dieser Investitionen sei ausgeschlossen186.
Auf das Erfordernis der Qualifizierung und Vervollständigung der Unterlagen, Belege und Prüfvermerke haben Innen- und Finanzministerium im Rahmen von Erlassen zwischenzeitlich umfänglich aufmerksam gemacht.
(322) Der Landesrechnungshof prüft zur Zeit in drei weiteren Verfahren insbesondere die
Wirtschaftlichkeit und die Sparsamkeit des Mitteleinsatzes bei laufenden und bereits abgeschlossenen Fördermaßnahmen.
(323) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

186

Schreiben des Innenministerium vom 28.10.2010.
137

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und
Tourismus
10 Förderung von Hotelneubauten und -erweiterungen aus Mitteln der
Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“
Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus fördert Hotelbauten seit Jahren
mit hohem Aufwand. Allein in den Jahren 2006 und 2007 gewährte es Zuwendungen von
insgesamt 128 Mio. Euro. Trotz dieser Dimension hat es keine Förderrichtlinie erlassen.
Der Landesrechnungshof hält eine Förderrichtlinie für unverzichtbar.
Regionale Förderprogramme bestimmen die Förderregeln. Ausnahmen sollen nur eng begrenzt gewährt werden. Das Ministerium hat bis zu fünf Ausnahmegenehmigungen je
Förderfall erteilt.
Das Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern (LFI) hat die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO nicht beachtet. So hat es von den Zuwendungsempfängern nicht
verlangt, die Leistungen auszuschreiben. Stattdessen erteilte das LFI lediglich die Auflage,
drei Vergleichsangebote einzuholen. Allerdings erließ es die Zuwendungsbescheide erst
Monate und sogar Jahre nach Baubeginn, sodass diese Auflagen regelmäßig ins Leere
gingen. Damit ist nicht auszuschließen, dass dem Wettbewerb allein in den Jahren 2006
und 2007 Leistungen bis zu 459 Mio. Euro entzogen wurden.
Die staatliche Hochbauverwaltung wurde vorschriftswidrig in keinem der geprüften Fälle
beteiligt, Investitionen von mindestens 137 Mio. Euro blieben baufachlich ungeprüft.
(324) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus hat 2006 und 2007 aus dem Titel
0603 892.02 der MG 02 „Förderung von Investitionsvorhaben im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GA) Investitionszuschüsse von
128 Mio. Euro für 124 Hotelneubauten und -erweiterungen mit einem Investitionsvolumen von
insgesamt 459 Mio. Euro bewilligt.
(325) Der Landesrechnungshof hat 20 % dieser Fördermaßnahmen geprüft: ein Investitionsvolumen von 142 Mio. Euro und Zuschüsse von 47 Mio. Euro.

138

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1

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Förderrichtlinie

(326) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus fördert Hotelneubauten und
-erweiterungen im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ unmittelbar nach dem GA-Rahmenplan und dem Regionalen Förderprogramm.
Für die Durchführung der Förderung ist das LFI zuständig. Es bewilligte allein für 2006 und
2007 in 124 Fällen Zuwendungen von insgesamt 128 Mio. Euro. Die Zahl der Zuwendungsempfänger ist hoch, die Höhe der Zuwendungen beträchtlich. Nach VV Nr. 1.4 zu § 44 LHO
sind grundsätzlich Förderrichtlinien zu erlassen, die die Voraussetzungen und den Umfang der
Leistungen im Einzelnen festlegen. Das Ministerium hat darauf verzichtet. Dies geht zu Lasten
der beim Einsatz öffentlicher Mittel gebotenen Transparenz, die gleichmäßige Behandlung der
Zuwendungsempfänger ist nicht gewährleistet. Der Landesrechnungshof hält eine Förderrichtlinie für zwingend erforderlich.
(327) Das Ministerium hält den Erlass einer Förderrichtlinie für die Hotelförderung für nicht
erforderlich. Die Förderung von Hotels sei Teil der Förderung gewerblicher Vorhaben aus dem
Programm der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“. Mit
dem jeweils gültigen Rahmenplan der GA sowie dem entsprechenden Regionalen Förderprogramm werden sowohl Art, Voraussetzungen und Intensität der Förderung als auch der Kreis
der möglichen Zuwendungsempfänger hinreichend dargelegt. Die entsprechenden Vorschriften
seien auf der Homepage des LFI für jeden einsehbar. Die Förderpraxis sorge dafür, dass gleiche
Fälle nicht willkürlich ungleich behandelt werden. Transparenz und gleichmäßige Behandlung
seien somit gewährleistet, wie bereits seit nunmehr fast 20 Jahren Förderung des Gewerbes aus
der GA in Mecklenburg-Vorpommern. Die Hotelförderung sei nur ein Bestandteil davon und
rechtfertige keine eigene Förderrichtlinie.
(328) Der Landesrechnungshof hält eine Förderrichtlinie nach wie vor für zwingend erforderlich. Richtlinien konkretisieren und erläutern ein Förderprogramm und binden insoweit das Ermessen der Verwaltung oder erleichtern zumindest dessen Ausübung; damit schaffen sie die
notwendigen Einzelregelungen für die Förderung. Die Grundsätze für Förderrichtlinien sind zu
beachten (Anlage 5 zu VV zu § 44 LHO). Die VV zu § 44 LHO und die Förderrichtlinien bewirken eine Standardisierung der Entscheidungsfindung bei den einzelnen Förderungen und
führen zu präziseren Entscheidungen. Standardisierung und Präzisierung beugen missbräuchlichen Entscheidungen vor und dienen der Rechtssicherheit. Die Entscheidungspraxis ist für je-

139

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

den Interessierten vorhersehbar; dem Gleichheitssatz wird Rechnung getragen.187 Der Landesrechnungshof kann keine Gründe erkennen, die den Verzicht auf den Erlass einer Förderrichtlinie rechtfertigen.
2

Ausnahmeentscheidungen

(329) Die Regionalen Förderprogramme räumen dem Ministerium für die Bewilligung von
GA-Fördermitteln einen weiten Entscheidungsspielraum ein. Für touristische Vorhaben mit
besonderen Struktureffekten können zahlreiche und nicht abschließend definierte Ausnahmen
zugelassen werden. Davon machte das Ministerium reichlich Gebrauch: In den geprüften 24
Förderfällen ließ es bis zu je fünf Ausnahmen zu. So hat es in elf Fällen die Höchstbeträge von
100.000 Euro (2006) und 80.000 Euro (2007) je zusätzlich geschaffenem Dauerarbeitsplatz zum
Teil erheblich überschritten. In weiteren elf Fällen hat das LFI auf den pauschalen Abzug von
1 Prozent für die Möglichkeit der Inanspruchnahme öffentlich geförderter Investitionsdarlehen
verzichtet sowie Baunebenkosten über zehn Prozent, Grundstückskosten und aktivierungsfähige
Finanzierungskosten (Bauzeitzinsen) gefördert. Die bewilligten Investitionszuschüsse lagen in
der Spitze bei dem 3,5-fachen des nach den Regionalen Förderprogrammen vorgesehenen
Höchstbetrags.
(330) Insgesamt gewährte das Ministerium Ausnahmen sehr großzügig und durchweg ohne
stichhaltige Begründung. Bereits vor Berechnung des Zuschusses stand die Entscheidung fest,
das Vorhaben auf jeden Fall mit dem zur Deckung der Finanzierungslücke des Investors notwendigen Betrag zu fördern.
(331) Das Ministerium bittet anzuerkennen, dass die Anzahl der Ausnahmeentscheidungen
während des Betrachtungszeitraums signifikant gesunken ist. Dies möge als Beleg dafür angesehen werden, dass Ausnahmeentscheidungen restriktiv getroffen werden.
(332) Richtig ist, dass die meisten Ausnahmefälle in das erste der hier geprüften Kalenderjahre fallen. Das Ministerium wird den Nachweis in den folgenden Jahren erbringen müssen, dass
eine nachhaltige Trendwende eingetreten ist, zumal der Zeitraum zwischen Antragstellung und
Bewilligung häufig über mehrere Jahre läuft.

187

Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (1995): Nachtrag zum Jahresbericht des Landesrechnungshofes 1995, Tz. 53.

140

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3

Beteiligung der staatlichen Hochbauverwaltung

(333) Betragen die Zuwendungen für Hochbaumaßnahmen mehr als 500.000 Euro188, ist als
fachlich zuständige technische staatliche Verwaltung der Betrieb für Bau und Liegenschaften
Mecklenburg-Vorpommern (BBL M-V) zu beteiligen. Er hat u. a. die Bauunterlagen zu prüfen,
um die Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Planung und Konstruktion und die Angemessenheit der Kosten festzustellen. Die Bauausführung und den Verwendungsnachweis prüft
er stichprobenweise.
(334) Das LFI hatte den BBL M-V in keinem der geprüften Fälle mit Zuwendungen über
500.000 Euro beteiligt. Damit blieben Investitionen von mindestens 137 Mio. Euro baufachlich
ungeprüft.
(335) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus hält eine Beteiligung der staatlichen Hochbauverwaltung bei der Investitionsförderung der gewerblichen Wirtschaft für entbehrlich. Sinn und Zweck dieser Vorschrift sei es, die Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit
der Planung und Konstruktion und damit die Angemessenheit der Kosten festzustellen. Anders
als bei Zuwendungen für kommunale Infrastrukturvorhaben sei es bei der Förderung der gewerblichen Wirtschaft nicht notwendig, die Angemessenheit gesondert zu prüfen. Die könne
der Investor besonders bei Hotelinvestitionen am besten selbst einschätzen. Die Ausstattung des
Übernachtungsangebots sei Teil der unternehmerischen Entscheidung und präge die Ausrichtung am Markt hinsichtlich der anzusprechenden Kundschaft. Das Ministerium für Wirtschaft,
Arbeit und Tourismus beabsichtigt, auch künftig auf die Beteiligung der staatlichen Hochbauverwaltung zu verzichten. Es hat das Finanzministerium am 27. 11.2009 gebeten, hierzu sein
Einvernehmen zu erklären.
Das Finanzministerium hat sein Einvernehmen am 04.06.2010 erteilt. Das Ministerium für
Wirtschaft, Arbeit und Tourismus hat die nach VV Nr. 15.2 zu § 44 LHO erforderliche Anhörung des Landesrechnungshofes mit Schreiben vom 01.11.2010 nachgeholt.
(336) Der Landesrechnungshof hat das vom Finanzministerium erteilte Einvernehmen zur
Kenntnis genommen. Er weist darauf hin, dass letztlich der Zuwendungsgeber über Umfang
und Höhe der zuwendungsfähigen Ausgaben zu entscheiden hat. Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus wird daher mit den Zuwendungsbescheiden künftig zumindest die
188

Das Finanzministerium hat mit den Bewirtschaftungsregelungen zur Durchführung des Zukunftsinvestitionsprogramms Mecklenburg-Vorpommern vom 02.04.2009 die Wertgrenze von 500.000 Euro befristet bis zum
31.12.2010 auf 2,5 Mio. Euro angehoben.
141

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Mittelanforderung, die Baurechnung und den Nachweis der Verwendung eindeutig regeln
müssen. Dessen ungeachtet bleibt die bisherige Handhabung durch das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus zu beanstanden.
4

Vergabe von Aufträgen

(337) Das LFI hat die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO nicht beachtet. So hat es von den
Zuwendungsempfängern nicht verlangt, die Leistungen auszuschreiben. Mit dem Zuwendungsbescheid erteilt das LFI den Zuwendungsempfängern die Auflage, vor Vergabe der Aufträge
drei Vergleichsangebote einzuholen. Auf den Vollzug dieser Auflage hatte es aber überwiegend
verzichtet. Da das LFI die Zuwendungsbescheide erst Monate und sogar Jahre nach Baubeginn
erlassen hatte, gingen die Auflagen regelmäßig ins Leere. Damit ist nicht auszuschließen, dass
dem Wettbewerb allein in den Jahren 2006 und 2007 Leistungen bis zu 459 Mio. Euro entzogen
wurden.
(338) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus vertritt die Auffassung, bei der
Förderung gewerblicher Vorhaben bestehe keine Pflicht, die Leistungen auszuschreiben. Auch
hierzu hat das Finanzministerium zwischenzeitlich sein Einvernehmen erteilt und an folgende
Auflagen gebunden:
•

„Bei Leistungen, die von dem die Zuwendung empfangenden Unternehmen an ein anderes mit ihm verbundenes Unternehmen vergeben werden sollen, sind vorher mindestens
drei Angebote von nicht verbundenen Unternehmen einzuholen.

•

Wird mit der GA-Förderung und der Investitionszulage ein Investitionszuschuss von insgesamt mehr als 80.000 Euro pro neu geschaffenem Arbeitsplatz oder Ausbildungsplatz
gewährt, sind dann drei Angebote einzuholen, wenn der voraussichtliche Auftragswert
bei Liefer- und Dienstleistungen die Wertgrenze von 100.000 Euro und bei Bauleistungen
die Wertgrenze von 1.000.000 Euro übersteigt.“

(339) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus hatte die erforderliche Anhörung
des Landesrechnungshofes zunächst unterlassen, nunmehr mit Schreiben vom 01.11.2010 aber
ebenfalls nachgeholt.
(340) Der Landesrechnungshof hat das Einvernehmen des Finanzministeriums zur Kenntnis
genommen.
(341) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.
142

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11 Finanzierung der BioCon Valley GmbH
Die Gesundheitswirtschaft in Mecklenburg-Vorpommern hat sich im Laufe der letzten
Jahre zu einem wirtschaftlichen Standbein des Landes entwickelt. Der BioCon Valley
GmbH ist ein Teil des Erfolgs zuzurechnen – doch der hat seinen Preis: Mehr als eine
Million Euro jährlich erhält die Gesellschaft von der öffentlichen Hand. Das Ministerium
für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus hat Zahlungen an die BioCon Valley GmbH geleistet, obwohl die Gesellschaft die vereinbarten Voraussetzungen nicht erfüllt hatte.
Die Verwaltung hat die Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu
beachten; anzustreben ist das günstigste Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen. Mit der
Abkehr von der Förderung der BioCon Valley GmbH als Ganzes hin zur Förderung einzelner Projekte der Gesellschaft ist der Wirtschaftsplan nicht mehr Bestandteil des Haushaltsplans. Das mindert die Transparenz des Landeshaushalts.
(342) Vertreter aus Wissenschaft, Wirtschaft, Politik und Öffentlichkeit des Landes gründeten
am 06.09.2000 den BioCon Valley Verbund Mecklenburg-Vorpommern. Der Verbund hat das
Ziel, alle Aktivitäten auf dem Gebiet der Biotechnologie, Biomedizin und Medizintechnik zu
bündeln und Firmengründungen und -ansiedlungen zu initiieren und zu begleiten. BioCon
Valley® soll zum Markenzeichen werden und das Land Mecklenburg-Vorpommern national und
international als zukunftsträchtigen Standort der Biotechnologie entwickeln und bekannt machen.
(343) Um diese Ziele zu erreichen, wurde am 11.12.2001 die BioCon Valley GmbH (BCV)
gegründet. Die Beteiligung des Landes an der BCV war zunächst auf fünf Jahre befristet, wurde
dann aber laufend fortgesetzt. Das Wirtschaftsministerium förderte die BCV in den Jahren 2001
bis 2005 institutionell; daneben erhielt sie mehrere Projektförderungen. Seit 2006 ist die institutionelle Förderung entfallen, die Projektförderung hingegen wurde ausgeweitet. Die Landesregierung stellt für die Gesundheitswirtschaft in der Förderperiode 2007 bis 2013 insgesamt
13 Mio. Euro aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) zur Verfügung,
davon allein 7 Mio. Euro für die BioCon Valley GmbH.
(344) Mit Vertrag vom 02.07.2007 beauftragte das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und
Tourismus die BCV, das Projekt „Koordinierung von Maßnahmen der Gesundheitswirtschaft in
Mecklenburg-Vorpommern“ durchzuführen. „Ziel ist, Mecklenburg-Vorpommern in den nächs-

143

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

ten Jahren als einen wettbewerbsfähigen und attraktiven Standort der Gesundheitswirtschaft
weiter zu etablieren und als solchen nach innen und außen zu positionieren.“ Der Leistungszeitraum reicht vom 01.07.2007 bis zum 30.06.2011; er kann verlängert werden bis zum
31.12.2013. Vereinbart ist eine Vergütung für die Leistungen der BCV von insgesamt
rd. 4 Mio. Euro.
(345) Der Landesrechnungshof hat die Durchführung des Vertrags zwischen dem Ministerium
und der BCV geprüft; der Prüfungsschwerpunkt lag bei der Vergütung der BCV nach § 7 des
Vertrags.
1

Vertragswidrige Auszahlung der Vergütung

(346) Die mit Vertrag vom 02.07.2007 vereinbarte Vergütung soll vierteljährlich in Teilbeträgen gezahlt werden. Voraussetzung für die Fälligkeit der Teilbeträge ist, dass dem Ministerium
mit der Rechnung prüffähige Leistungsscheine vorgelegt werden, aus denen sich ergibt, welche
Leistungen im einzelnen in welchem Umfang bis zum Zeitpunkt der Rechnungslegung tatsächlich erbracht wurden.
(347) Die BCV hatte zum Zeitpunkt der Rechnungslegung in keinem Fall prüffähige Leistungsscheine vorgelegt. Erst etwa drei Monate nach der Mittelanforderung legte die Gesellschaft dem Ministerium eine Anlage zur Abrechnung des Vertrags vor, einen weiteren Monat
später noch einen Quartalsbericht.
(348) Weder die Anlage noch der Quartalsbericht stellen prüffähige Leistungsscheine im
Sinne des Vertrags dar. Aus ihnen kann nicht ermittelt werden, „welche Leistungen im einzelnen und in welchem Umfang bis zum Zeitpunkt der Rechnungslegung tatsächlich erbracht
wurden.“ Das Ministerium forderte die BCV nicht dazu auf, prüffähige Leistungsscheine zur
Rechnung vorzulegen; es hat die für diese Zwecke unzureichende Anlage und den Quartalsbericht als Leistungsnachweis anerkannt. Die Zahlungen erfolgten somit vertragswidrig.
(349) Die Zahlungen an die BCV erfolgten jedoch nicht nur vertragswidrig, sie stehen auch –
zumindest teilweise – nicht im Einklang mit der Landeshaushaltsordnung. Die Feststellung der
rechnerischen Richtigkeit umfasst die Verantwortung dafür, dass der auszuzahlende Betrag sowie alle auf Berechnungen beruhenden Angaben richtig sind. Hierzu gehört auch die richtige
Anwendung der Berechnungsgrundlagen (z. B. Bestimmungen, Verträge, Tarife). Das Ministe-

144

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Drucksache 5/3996

rium zeichnete die Mittelanforderungen vielmehr sachlich und rechnerisch richtig und zahlte
die Teilbeträge von bisher rd. 2,5 Mio. Euro ohne Leistungsnachweis aus.
(350) Das Ministerium erachtet die Beanstandungen des Landesrechnungshofes für unbegründet. Die „Zahlungen an BioCon Valley [seien] dem seit Juli 2007 bestehenden Vertragsverhältnis entsprechend vertragsgemäß erfolgt“.
(351) Der Landesrechnungshof hält an seiner Auffassung fest. Der Sinneswandel des Ministeriums verwundert. Noch im Abschlussgespräch am 25.03.2010 hatte es die Beanstandungen des
Landesrechnungshofes akzeptiert und daraufhin hingewiesen, es habe bereits Gespräche mit der
Geschäftsführung der BCV aufgenommen, um das Auszahlungsverfahren vertragskonform zu
gestalten. Am 09.06.2010 schließlich legte das Ministerium dem Landesrechnungshof den
„Entwurf für einen zukünftigen Leistungsschein“ vor. Mit Schreiben vom 17.06.2010 hatte der
Landesrechnungshof diesen Entwurf im Wesentlichen bestätigt.
2

Transparenz verringert

(352) Die Änderung der Finanzierung von der institutionellen Förderung zur Projektförderung
geht in diesem Fall zu Lasten der Transparenz. Erstmals mit dem Haushaltsplan 2006 wird der
Wirtschaftsplan der Gesellschaft nicht mehr in das Haushaltsgesetzgebungsverfahren einbezogen. Art und Umfang der an die BCV geflossenen Haushaltsmittel sind nicht mehr ohne Weiteres erkennbar. Damit werden die Informationsgewinnung und die Kontrollmöglichkeit des
Parlaments über die Finanzierung der Gesellschaft erschwert.
(353) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

145

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

12 Gewährung von Mikrodarlehen
Im Rahmen des Programms zur Vergabe von Mikrodarlehen waren Verstöße gegen die
Landeshaushaltsordnung festzustellen. Bei den zur Darlehensausreichung in einen
Fonds eingebrachten Mitteln fehlte es an einer transparenten Darstellung der weiteren
Mittelverwendung im Landeshaushalt. Bis zum Inkrafttreten der aktuell geltenden Richtlinie wurden die erforderlichen Verwendungsnachweisprüfungen nicht durchgeführt. Das
im Rahmen einer ersten Kostenkalkulation für Verwaltungskosten erstellte Mengengerüst
wurde bislang nicht überarbeitet, obwohl sich bereits unmittelbar nach Anlaufen des Programms deutliche Abweichungen von den Prognosen abzeichneten. Zur Frage der europarechtlich vorgegebenen Obergrenze für Verwaltungskosten unterblieb die Einholung
einer verbindlichen Aussage bei der Europäischen Kommission.
(354) Nach der vom damaligen Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung
erlassenen und mit Wirkung vom 04.11.2004 in Kraft getretenen „Richtlinie zur Förderung von
Existenzgründerinnen und Existenzgründern durch Gewährung von Mikrodarlehen“189 konnten
Existenzgründerinnen und Existenzgründer ein verzinsliches Darlehen in Höhe von bis zu
10.000 Euro zur Finanzierung abzugsfähiger Betriebsausgaben im Sinne des § 4 Abs. 4 des Einkommensteuergesetzes (EStG) (beispielsweise Miete für Geschäftsräume, Büroausstattung
u. a.), die in direktem Zusammenhang mit einer Existenzgründung stehen, erhalten.
Die Mittel für die Darlehen stammen aus einem im Jahr 2004 außerhalb des Landeshaushalts
beim Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern (LFI) eingerichteten revolvierenden
Fonds190, dem insgesamt 7,5 Mio. Euro aus dem Landeshaushalt zugeführt wurden. Hierbei
handelt es sich zu 68,5 % um Mittel aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) und zu 31,5 %
um Landesmittel.
Mit geänderter, am 01.01.2006 in Kraft getretener Richtlinie191 wurde das 2004 begonnene Programm inhaltlich fortgeführt. Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus ersetzte

189
190

191

Verwaltungsvorschrift vom 16. November 2004, AmtsBl. M-V S. 1029.
D. h. Zinsen und Rückzahlungen aus ausgereichten Darlehen werden erneut zur Darlehensvergabe
verwendet.
Verwaltungsvorschrift vom Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung vom 4. April 2006, AmtsBl.
M-V S. 323.

146

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diese Richtlinie durch eine neue Fassung vom 27.01.2009192. Diese führt den bisherigen Richtlinieninhalt zum einen weitgehend fort, erweitert die Möglichkeiten zum Erhalt eines Darlehens
aber auf fünf Darlehenstypen. Unter Beteiligung einer Geschäftsbank an der Finanzierung des
Vorhabens in mindestens adäquater Höhe sind Darlehen nunmehr in Höhe von bis zu
20.000 Euro möglich. Gegenüber der Vorgängerrichtlinie können zudem zur Ermittlung der
abzudeckenden Finanzierungslücke auch Entnahmen im Sinne von § 4 Abs. 1 S. 2 des EStG zur
Sicherstellung der privaten Lebenshaltung Berücksichtigung finden.
(355) In das Zuwendungsverfahren sind die Gesellschaft für Struktur- und Arbeitsmarktentwicklung mbH (GSA) und das LFI eingebunden. Während die GSA die Anträge entgegennimmt, auf formelle wie inhaltliche Aspekte hin prüft und eine Bewilligung der Zuwendung oder eine Ablehnung des Antrages vorschlägt, übernimmt das LFI die weitere Bearbeitung wie die Bewilligung der Zuwendung, die Ablehnung des Antrages und die Auszahlung des Darlehens einschließlich der Verwaltung der für die Darlehensvergabe zur Verfügung
stehenden Mittel sowie eingehender Rückflüsse193. Sowohl die GSA als auch das LFI erhalten
für ihre Tätigkeit entsprechend der jeweils maßgeblichen Regelungen eine Vergütung. Dabei
wurde die Vergütung des LFI bis Ende 2008 nicht nur aus Landesmitteln, sondern auch aus EUMitteln finanziert.
(356) Der Landesrechnungshof hat den Schwerpunkt seiner Prüfung auf die Gewährung von
Mikrodarlehen nach den bis 2008 geltenden Richtlinien gelegt.
1

Gründung und Verwaltung des Fonds

(357) Dem beim LFI verwalteten Fonds wurden im Jahr 2004 6 Mio. Euro und im Jahr 2005
1,5 Mio. Euro zugeführt. Tatsächlich erwies sich die 2005 vorgenommene Aufstockung des
Fonds als jedenfalls nicht in voller Höhe erforderlich, um die bewilligten Darlehen zu bedienen.
Daher wurden am 26.11.2008 auf der Grundlage einer überarbeiteten Vorausberechnung der
notwendigen Fondshöhe 600.000 Euro in den Landeshaushalt zurückgeführt. Hierbei handelt es
sich um den bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht verausgabten Anteil des ursprünglich mit ESFund Landesmitteln finanzierten Fondsvermögens von 7,5 Mio. Euro.

192
193

AmtsBl. M-V S. 96.
Zinsen und Rückzahlungen.
147

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(358) Generell standen dem Fonds während der gesamten Laufzeit des Programms deutlich
mehr Mittel zur Verfügung als tatsächlich an Darlehen ausgereicht wurden. Der Fonds umfasste
bis zum 31.12.2008 stets mehr als 3 Mio. Euro nicht ausgereichter Mittel, d. h. nicht als Darlehen ausgereichtes Fondsvermögen zzgl. der Rückflüsse.
Abbildung 27: Nicht ausgereichte Mittel des Fonds jeweils zum 31.12. des Jahres, in Mio. Euro
5,3
5,0
4,2
3,9

4,0

3,4
3,0

2,0

1,0

0,0
2005

2006

2007

2008

Quelle: LFI.

Der Umstand, dass beständig Fondsmittel in einer Höhe zur Verfügung standen, die deutlich
über den abgerufenen Darlehen lagen, ist zum einen darauf zurückzuführen, dass das zuständige
Ministerium die Entscheidung getroffen hatte, die voraussichtlich über den Förderzeitraum benötigten Mittel sofort und nicht verteilt auf bedarfsdeckende Tranchen in den Fonds einzuzahlen. Beabsichtigt war damit, sich vor dem Ende der Förderperiode 2000 - 2006 die durch die EU
getragenen Mittel in größtmöglicher Höhe zu sichern und für den Fonds nutzbare Zinsen zu erzielen.
Zum anderen ist die Darlehensnachfrage abweichend von der Prognose in der Startphase des
Programms zurückgegangen. Von den insgesamt 834 im Zeitraum von 2004 bis 2008 bewilligten Darlehen entfielen 311, d. h. 37,3%, auf das Jahr 2005. Danach sank die Zahl der Bewilligungen kontinuierlich.
Schließlich blieben Rückflüsse für die Beurteilung der für eine Darlehensvergabe zur Verfügung stehenden Mittel zunächst außer Betracht. Rückflüsse wurden vom ursprünglichen
Fondsvermögen getrennt verwahrt und sollten erst dann für eine Darlehensgewährung genutzt
werden, wenn die Mittel aus dem ursprünglichen Fondsvermögen vollständig aufgebraucht
148

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

sind. Hintergrund dieses Vorgehens ist, dass das zum überwiegenden Teil mit ESF-Mitteln kofinanzierte Fondsvermögen zunächst vollständig ausgereicht werden sollte. Nicht ausgereichte
ESF-Mittel hätten ansonsten zum Ende der Förderperiode wieder zurückerstattet werden
müssen.
(359) Ein Sondervermögen für den Fonds wurde nicht gebildet. Als Folge waren zwar die Einzahlungen in den Fonds sowie Rücküberweisungen daraus im Landeshaushalt ablesbar. Der
Landtag hatte der Zuweisung von Mitteln in den Fonds auch mit dem Haushaltsgesetz 2005
zugestimmt. Die weiteren Einnahmen des Fonds (Zinsen und Rückzahlungen), die Ausgaben
sowie der Bestand des Fonds zum Ende des jeweiligen Haushaltsjahres sind im Haushaltsplan
jedoch nicht mehr nachgewiesen, da diesem keine § 26 Abs. 2 LHO entsprechende Übersicht
beigefügt bzw. in die Erläuterungen aufgenommen wurde. Ab 2009 werden zudem nicht nur
Darlehen aus dem Fonds bedient sondern auch Kosten für die Tätigkeit des LFI und der GSA,
womit diese ebenfalls nicht mehr im Landeshaushalt abgebildet werden. Die damit einhergehende Intransparenz steht nicht im Einklang mit den Vorgaben der LHO. Die Grundsätze der
Vollständigkeit, der Einheit des Haushaltsplans und der Fälligkeit, wonach alle im Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen und voraussichtlich zu leistenden Ausgaben in einem einzigen
Haushaltsplan zu veranschlagen sind, sind verletzt.
(360) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus vertritt den Standpunkt, dass
eine hinreichende Transparenz durch die Beteiligung des Landtages bei der Einrichtung des
Fonds und seiner Zustimmung zum Haushaltsgesetz 2005 gegeben sei.
Da die weitere Mittelverwendung aber gerade nicht im Landeshaushalt abgebildet wird, hält der
Landesrechnungshof an seiner Feststellung fest.
2

Verwendungsnachweisprüfung

(361) Für den Nachweis und die Prüfung der Verwendung des Darlehens galten die Regelungen der VV zu § 44 der LHO, da in den bis zum 27.01.2009 geltenden Richtlinien auf eine
konkrete, von den VV zu § 44 LHO abweichende Ausgestaltung des Verwendungsnachweisverfahrens verzichtet wurde. Bis zum Inkrafttreten der aktuell geltenden Richtlinie zur Gewährung
von Mikrodarlehen erfolgte gleichwohl kein ordnungsgemäßes Verwendungsnachweisverfahren
entsprechend den VV zu § 44 LHO. Es gab weder einen Verwendungsnachweis mit einem
Sachbericht und einem zahlenmäßigen Nachweis noch wurden Belege vorgelegt. Es fand le-

149

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

diglich eine jährliche Sichtung von Jahresabschlüssen bzw. Einnahme-/Überschussrechnungen
statt, um festzustellen, ob die Darlehensnehmer mit ihren Unternehmen noch auf dem Markt
präsent sind. Den Anforderungen an ein ordnungsgemäßes Verwendungsnachweisverfahren
war damit nicht Genüge getan. Damit wurde gegen das Landeshaushaltsrecht verstoßen.
(362) In der seit dem 27.01.2009 geltenden Richtlinie sind mit Einvernehmen des Landesrechnungshofes konkrete Regelungen zum Verwendungsnachweis getroffen worden. Der einfache
Verwendungsnachweis wurde zugelassen. Der Landesrechnungshof erwartet, dass die im
Verwendungsnachweisverfahren getroffenen Regelungen bei der weiteren Umsetzung der
Richtlinie durchgehend beachtet werden.
(363) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus vertritt die Auffassung, dass in
Hinblick auf den spezifischen Förderansatz für die Gewährung von Mikrodarlehen ein
Verwendungsnachweisverfahren in der vom Landesrechnungshof geforderten Form und in dem
Umfang nicht erforderlich und zweckmäßig gewesen sei.
Da die VV zu § 44 LHO insofern eine eindeutige Aussage treffen, bleibt der Landesrechnungshof bei seinem Standpunkt.
3

Kosten des Programms

(364) Die bei der GSA und beim LFI angefallenen Verwaltungskosten stellen sich insgesamt
wie folgt dar:
Tabelle 25: Verwaltungskosten GSA und LFI, in Tsd. Euro
2004

2005

2006

2007

2008

2004-2008

GSA

16,8

206,5

203,1

201,1

225,6

853,1

LFI

47,4

255,6

326,6

395,8

378,3

1.403,7

Gesamt

64,2

462,1

529,7

596,9

603,9

2.256,8

Quelle: GSA und LFI.

(365) Zur Abschätzung der bei der Durchführung des Programms bei der GSA und beim LFI
entstehenden Verwaltungskosten wurde 2004 im Rahmen einer ersten Kostenkalkulation ein
Mengengerüst erstellt. Dieses wurde bislang nicht überarbeitet, obwohl sich unmittelbar nach
Anlaufen des Programms herausstellte, dass die darin getroffenen Annahmen unzutreffend
waren. Als Folge konnte durch das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus auch
keine Prüfung der Angemessenheit der tatsächlich angefallenen Kosten erfolgen. Gerade ange-

150

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

sichts eines Verwaltungskostenanteils von rd. einem Drittel gemessen am durchschnittlich ausgereichten Darlehensbetrag wäre eine solche Prüfung jedoch geboten gewesen.
(366) Da für den Ausgleich der Verwaltungskosten des LFI auch EU-Mittel eingesetzt
wurden, sind die entsprechenden europarechtlichen Vorgaben hierzu zu beachten. Nach Regel 8
Nr. 2.7 des Anhangs zur Verordnung (EG) Nr. 448/2004 der Kommission vom 10.03.2004
dürfen die Verwaltungskosten während der Dauer der Intervention jahresdurchschnittlich 5 %
des eingezahlten Kapitals nicht übersteigen, es sei denn, nach einer Ausschreibung erweist sich
ein höherer Prozentsatz als notwendig. Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus
versteht die Vorgabe aus dieser Regel entsprechend ihres Wortlautes so, dass für das Programm
Mikrodarlehen in jedem Jahr bis zu 5 % von 7,5 Mio. Euro an Verwaltungskosten, d. h.
375.000 Euro, anfallen dürfen. Nach dieser Auffassung würden die durchschnittlich bis zum
Jahr 2008 angefallenen Kosten unterhalb von 5 % liegen. Nach anderer Auffassung, die auf ein
Schreiben der Generaldirektion Regionalpolitik der EU-Kommission vom 22.11.2004 zurückzuführen ist, sind hingegen nicht die in den Fonds eingezahlten, sondern die tatsächlich an die
Darlehensnehmer ausgereichten Mittel maßgeblich für die Berechnung der kofinanzierungsfähigen Verwaltungskosten. Nach dieser Auffassung würden die jahresdurchschnittlichen
Verwaltungskosten mehr als 5 % betragen, vgl. nachstehende Tabelle:
Tabelle 26: Verwaltungskosten des LFI und deren Anteil am ausgezahlten Fondskapital, in Tsd. Euro
2004

2005

2006

2007

2008

2004-2008

Ausgereichte
Darlehen

0

2.410,1

4.285,5

5.768,5

6.961,5

19.425,6

Verwaltungskosten

47,4

255,6

326,6

395,8

378,3

1403,7

-

10,6

7,6

6,9

5,4

7,2

Anteil in %
Quelle: eigene Berechnung.

Da es unterschiedliche Auslegungen der Regel 8 Nr. 2.7 des Anhangs zur Verordnung (EG)
Nr. 448/2004 gibt, ist es nach Auffassung des Landesrechnungshofes erforderlich, dass das
Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus eine abschließende Äußerung der Europäischen Kommission zu dieser Thematik einholt, um künftig Gewissheit zur Höhe der
erstattungsfähigen Kosten zu haben.
(367) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

151

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Einzelplan 07 – Geschäftsbereich des Ministerium für Bildung, Wissenschaft
und Kultur
13 Studierendenschaften
Die Regelungen der im Prüfungszeitraum zur Anwendung gekommenen Satzungen der
Studierendenschaften verstießen teilweise gegen Bestimmungen des Landeshochschulgesetzes bzw. gegen die entsprechend anzuwendenden Vorschriften des Landes für das
Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen. Zudem waren die formellen Anforderungen an
das Satzungsverfahren zum Teil nicht erfüllt. Dadurch sind in mehreren Fällen Satzungen
nicht wirksam geworden.
Bei der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Studierendenschaften kam es zu zahlreichen – teils schwerwiegenden – Verstößen gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen. Der
Landesrechnungshof hat empfohlen zu prüfen, ob die Verwaltungstätigkeit auf eine ausgebildete hauptamtliche Kraft übertragen oder für die Buchführung die Hochschulverwaltung oder ein Steuerbüro in Anspruch genommen werden kann.
(368) Die immatrikulierten Studierenden einer Hochschule des Landes bilden die Studierendenschaft, die als eine rechtsfähige Teilkörperschaft der Hochschule ausgestaltet ist. Als
solche nimmt sie ihre Angelegenheiten im Rahmen der Bestimmungen des Landeshochschulgesetzes (LHG M-V) und ihrer eigenen Satzungen unter der Rechtsaufsicht des Hochschulleiters
selbst wahr. Die Studierendenschaft hat eine eigene Haushaltshoheit. Sie beschließt ihren Haushalt durch das Studierendenparlament. Die Ausführung des Haushalts obliegt dem Allgemeinen
Studierendenausschuss (AStA). Zur Finanzierung ihrer Aufgaben erhebt die Studierendenschaft
von ihren Mitgliedern Beiträge, deren Höhe in einer Beitragsordnung geregelt ist. Für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen der Studierendenschaft sind nach § 27 Abs. 3 LHG M-V
die für das Land Mecklenburg-Vorpommern geltenden Vorschriften entsprechend anzuwenden.
Gegenstand der Prüfung war die ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung der studentischen
Interessenvertretung durch die Studierendenschaften, insbesondere die Einhaltung der Grundsätze ordnungsgemäßer Haushalts- und Wirtschaftsführung in mehreren Haushaltsjahren.

152

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

1

Drucksache 5/3996

Satzungen der Studierendenschaften

(369) Die formellen Anforderungen an das Satzungsverfahren waren für die im Prüfungszeitraum zur Anwendung gekommenen Satzungen der Studierendenschaften teilweise – bei einer
Studierendenschaft regelmäßig – nicht erfüllt. So wurden u. a. Satzungen nicht durch den
AStA-Vorsitzenden ausgefertigt, teilweise fehlten die erforderlichen Genehmigungen des
Hochschulleiters oder die Satzungen wurden nicht oder fehlerhaft hochschulöffentlich bekannt
gemacht.
Die im Prüfungszeitraum zur Anwendung gekommenen Satzungen wiesen zudem – zum Teil
erhebliche – inhaltliche Mängel auf. Sie enthielten z. B. häufig Regelungen, nach denen neben
den Mitgliedern des AStA auch Mitglieder des Studierendenparlaments in die Führung der
laufenden Geschäfte eingebunden waren. Des Weiteren durften die Finanzreferenten oftmals
nicht nur die Zahlungen anordnen, sondern auch Zahlungen annehmen bzw. leisten und hatte
zudem über die Einnahmen und Ausgaben Buch zu führen.
(370) Auf dem Weg zu einer wirksamen Satzung müssen bestimmte formelle Anforderungen
zwingend eingehalten werden. So ist z. B. die Ausfertigung Wirksamkeitsvoraussetzung. Nach
dem Landeshochschulgesetz müssen Satzungen hochschulöffentlich bekannt gemacht werden,
um in Kraft zu treten. Die Satzung zur Regelung der inneren Ordnung der Studierendenschaft,
die Beitragsordnung und die Finanzordnung bedürfen zudem zu ihrer Wirksamkeit der Genehmigung des Hochschulleiters.
Die inhaltlichen Mängel führten zu Verstößen gegen Bestimmungen des Landeshochschulgesetzes bzw. gegen die entsprechend anzuwendenden Vorschriften des Landes für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen. So führt nach § 25 Abs. 1 LHG M-V der AStA die
laufenden Geschäfte und führt die Beschlüsse des Studierendenparlaments aus. Er wird vom
Studierendenparlament gewählt und ist diesem gegenüber rechenschaftspflichtig. Mitglieder des
Studierendenparlaments dürfen daher nicht mit der Führung der laufenden Geschäfte befasst
sein. Aus Gründen der Kassensicherheit darf zudem an Zahlungen und Buchungen nicht beteiligt sein, wer Zahlungs- bzw. Kassenanordnungen erteilt oder an ihnen verantwortlich mitwirkt.
Sofern der Finanzreferent sowohl Zahlungen anordnen als auch Zahlungen annehmen bzw. leisten darf oder über die Einnahmen und Ausgaben Buch zu führen hat, verstößt dies gegen den
Grundsatz der personellen Trennung der Anordnung einer Zahlung von der Ausführung der
Zahlung und Buchung.

153

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(371) Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur hat sich den Ausführungen des
Landesrechnungshofes angeschlossen und die Hochschulen aufgefordert, auf die Einhaltung der
gesetzlichen Vorschriften hinzuwirken und dem Ministerium über den Vollzug zu berichten.
Eine Studierendenschaft sei dieser Forderung bereits nachgekommen und hätte die
Satzungen/Ordnungen entsprechend den Empfehlungen des Landesrechnungshofes geändert.
Zu einer weiteren Studierendenschaft wurde mitgeteilt, dass sämtliche Satzungen/Ordnungen
unter Berücksichtigung der Prüfergebnisse neu gefasst werden. Dies erfolge unter Mitwirkung
des Justiziars der Hochschule, sodass die Rechtmäßigkeit sichergestellt sei.
2

Haushaltswesen

(372) Die Studierendenschaften haben bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans regelmäßig die gesetzlichen bzw. satzungsrechtlichen Bestimmungen nicht ausreichend beachtet. So haben z. B. zwei Studierendenschaften für den Prüfungszeitraum keine
(nachweislich) wirksamen Haushaltspläne aufgestellt. Bei einer weiteren Studierendenschaft
fehlten die Genehmigungen der Haushaltspläne durch den Hochschulleiter. In den Haushaltsplänen wurden die Einnahmen und Ausgaben nicht immer in voller Höhe und getrennt
voneinander veranschlagt. Vier Studierendenschaften haben ihre Aufträge nicht im Wettbewerb
vergeben. Bei allen sechs Studierendenschaften erfolgten die Genehmigung und Erstattung von
Reisekosten nicht einheitlich. So wurde z. B. die Erstattung von Reisekosten formlos oder mit
einem Formblatt, mündlich oder schriftlich beantragt. In vielen Fällen wurden Reisekosten ohne
die Vorlage der notwendigen Belege erstattet. Wegstreckenentschädigungen bei der Benutzung
eines Privat-PKW oder eines Mietwagens wurden in vielen Fällen ohne Angabe triftiger Gründe
und in einigen Fällen in unterschiedlicher Höhe gewährt. Bei allen sechs Studierendenschaften
wurde zudem festgestellt, dass sie auch Ausgaben für Zwecke außerhalb der gesetzlichen Aufgabenzuweisungen leisteten. Dazu gehörten z. B. Ausgaben für Projekte, Seminare und
Kongresse, die einen engen Bezug zu den einzelnen Fachbereichen an der Hochschule hatten,
Ausgaben für Werbeartikel, Wörterbücher, Passfotos, Geschenke u. a.
(373) Die Studierendenschaften haben damit gegen die landeshochschulgesetzlichen Bestimmungen verstoßen. So verlangt § 27 Abs. 2 LHG M-V, dass die Studierendenschaften jährlich
einen Haushaltsplan aufstellen, der einer Genehmigung durch den Hochschulleiter bedarf. Ausgaben dürfen nur zur Erfüllung der nach § 24 Abs. 2 LHG M-V festgelegten Aufgaben der Studierendenschaften geleistet werden. Des Weiteren sind nach § 27 Abs. 3 LHG M-V für die Auf154

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

stellung und Ausführung des Haushaltsplans die für das Land Mecklenburg-Vorpommern
geltenden Vorschriften entsprechend anzuwenden. Dazu gehört sowohl die Einhaltung des
Bruttoprinzips bei der Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben als auch die Einhaltung
vergaberechtlicher Bestimmungen bei der Vergabe von Aufträgen. Reisekosten hätten die Studierendenschaften nach einheitlichen Kriterien und nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit
und Sparsamkeit erstatten müssen. Bei der Wegstreckenentschädigung durften danach grundsätzlich nur die Kosten, die bei der Benutzung des billigsten regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels auf der kürzesten Strecke entstehen, erstattet werden. Die Kostenerstattung
für Mietwagen und Privat-PKW war nur zulässig beim Vorliegen triftiger Gründe. Diese hätten
aktenkundig gemacht werden müssen.
(374) Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur hat mitgeteilt, dass es den Ausführungen des Landesrechnungshofes zustimme. Es werde die Prüfungsmitteilungen zum
Anlass nehmen, künftig verstärkt die Hochschulleiter als zuständige Rechtsaufsichts- und
Genehmigungsbehörden für die Studierendenschaften auf die Einhaltung ihrer Pflichten im
Rahmen der Rechtsaufsicht hinzuweisen. Die Prüfungsmitteilungen seien in den Hochschulleitungen beraten und intensiv mit den Vertretern der Studierendenschaften ausgewertet
worden. Die darin aufgeführten Mängel seien von den Hochschulleitungen und den Studierendenschaften letztendlich akzeptiert worden. Die genannten Mängel würden beseitigt
werden.
3

Zahlungen und Buchführung

(375) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass bei fünf Studierendenschaften auf den
Zahlungsanordnungen bzw. auf den Ein- und Auszahlungsbelegen wesentliche Angaben fehlten. So waren z. B. nicht immer die Buchungsstelle, der Zahlungspartner oder der
Verwendungszweck erkennbar. Des Weiteren fehlten regelmäßig die Bescheinigungen der
sachlichen und rechnerischen Richtigkeit oder der Anordnungsvermerk mit dem Datum und der
Unterschrift des Anordnungsbefugten. In vielen Fällen waren Zahlungsein- und Zahlungsausgänge nicht belegt. Über die Zahlungen wurde bei vier Studierendenschaften nur nach der Zeitfolge Buch geführt. Dabei wurden die Buchungs- bzw. Belegnummern in mehreren Fällen
doppelt oder dreifach vergeben oder fehlten. Eine Buchführung nach der im Haushaltsplan
vorgesehenen Ordnung erfolgte nicht. Bei vier Studierendenschaften haben zudem AStA-Mit-

155

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

glieder sowohl Anordnungen erteilt oder verantwortlich an ihnen mitgewirkt als auch die dazugehörigen Zahlungen oder Buchungen vorgenommen.
(376) Die fünf Studierendenschaften haben damit im Prüfungszeitraum keine Zahlungen im
Sinne des § 70 LHO angeordnet. Aufgrund der fehlenden Bescheinigungen kann nicht davon
ausgegangen werden, dass den Zahlungen die notwendigen Prüfungen vorausgegangen sind.
Somit waren die Voraussetzungen dafür, Zahlungen anzunehmen oder zu leisten, nicht erfüllt.
Die Buchführung von vier Studierendenschaften erfüllte nicht die Erfordernisse des § 71 LHO,
wonach über alle Zahlungen nach der im Haushaltsplan oder sonst vorgesehenen Ordnung in
zeitlicher Folge Buch zu führen war. Aus Gründen der Kassensicherheit verlangt zudem
§ 77 LHO eine strikte personelle Trennung zwischen Anordnung und Ausführung von Zahlungen und Buchungen. Die Trennung dient auch der Sicherheit der Beteiligten. So wird die
Gefahr, durch Dritte zu Manipulationen veranlasst zu werden, dadurch vermindert, dass Anordnung und Ausführung getrennt sind und im Verfahrensablauf mehrere Personen mitwirken
müssen.
(377) Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur hat dazu erklärt, dass es den
Ausführungen des Landesrechnungshofes vollinhaltlich zustimme. Es stelle fest, dass es bisher
einen derartigen Umfang von Mängeln und Verstößen nicht vermutet habe. Die Mängel und
Verstöße seien intensiv mit den Vertretern der Studierendenschaften ausgewertet worden. Eine
Studierendenschaft habe zur Professionalisierung der Buchführung ein Unternehmen beauftragt.
Einer anderen Studierendenschaft seien ein Leitfaden, der einen Überblick über die im Zusammenhang mit der Buchführung einzuhaltenden Pflichten gäbe, sowie Formblätter für Anordnungen und Zahlungen zur Verfügung gestellt worden. Bei einer weiteren Studierendenschaft sollen die Buchführung und die Kontoführung an eine Mitarbeiterin der Hochschulleitung in Nebentätigkeit übertragen werden.
(378) Der Landesrechnungshof hat in der Vergangenheit schon mehrfach die Haushalts- und
Wirtschaftsführung der Studierendenschaften geprüft. Die jetzige Prüfung hat gezeigt, dass
nach wie vor – zum Teil erhebliche – Mängel bestehen. Dies wird sich nach Auffassung des
Landesrechnungshofes auch nicht ändern, solange die Verwaltungsgeschäfte von ständig
wechselnden Studierenden wahrgenommen werden. Die Studierenden verfügen in der Regel
nicht über eine Verwaltungsausbildung und somit auch nicht über ausreichende haushaltsrechtliche Kenntnisse. Während des Studiums ist es zudem schon aus zeitlichen Gründen für die Stu-

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Drucksache 5/3996

dierenden nicht möglich, sich die für das Land Mecklenburg-Vorpommern geltenden Vorschriften zum Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen anzueignen, um sie dann gemäß § 27 Abs. 3
LHG M-V entsprechend anwenden zu können. Der Landesrechnungshof hat daher empfohlen
zu prüfen, ob die Verwaltungstätigkeit auf eine ausgebildete hauptamtliche Kraft übertragen
oder für die Buchführung die Hochschulverwaltung oder ein Steuerbüro in Anspruch genommen werden kann.
(379) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

157

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

14 Haushalts- und Wirtschaftsführung einer institutionell geförderten Stiftung
Die Stiftung hat Einnahmen beim Betriebsertrag wiederholt erheblich zu niedrig veranschlagt. Aufgrund der ihr zugebilligten Sonderstellung konnte sie die Mehreinnahmen für
zusätzliche Ausgaben nutzen.
Bei der Vermietung von Räumlichkeiten und beim Betrieb des Museumsshops hat die
Stiftung die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht ausreichend beachtet. Dies führte zu Einnahmeverlusten. Zudem hat sie notwendige Inventuren im Bereich
des Museumsshops nicht durchgeführt. Dadurch kann nicht ausgeschlossen werden, dass
sich das Vermögen der Stiftung durch Bestandsverluste in nicht bezifferbarer Höhe verringert hat.
(380) Das Land beteiligt sich als Mitstifter an der Finanzierung einer 1996 errichteten Stiftung, deren Ziel es ist, auf der Grundlage des § 96 des Bundesvertriebenengesetzes (BVFG) die
Vergangenheit und das frühere Leben sowie die Geschichte, Kunst und Kultur der bis 1945
deutschen Provinz Pommern zu bewahren und zu dokumentieren. Das zu diesem Zweck von
der Stiftung errichtete Museum soll überdies in besonderer Weise einen Beitrag zur Verständigung und partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit der Republik Polen leisten sowie die historischen Verbindungen Pommerns zu den Anrainerstaaten der Ostsee wieder sichtbar und lebendig werden lassen.
Der Landesrechnungshof hat die Haushalts- und Wirtschaftsführung (ohne Investitionen) der institutionell geförderten Stiftung vor allem in den Jahren 2007 und 2008 geprüft.
1

Veranschlagung der Einnahmen

(381) Die Stiftung verfügt über zahlreiche, nicht unwesentliche eigene Einnahmen. Sie darf
nach den Regelungen in den Wirtschaftsplänen – anders als vergleichbare museale Einrichtungen – nicht nur zusätzliche zweckgebundene Einnahmen (z. B. Spenden, Mittel von Sponsoren oder weiteren Zuwendungsgebern), sondern auch Mehreinnahmen beim Betriebsertrag zusätzlich verwenden.
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass zwischen den im jeweiligen Wirtschaftsplan veranschlagten und den tatsächlichen Einnahmen kontinuierlich erhebliche Abweichungen
bestanden. So waren z. B. bei den Einnahmen aus Vermietung und Verpachtung im Prüfungs158

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

zeitraum allein die Einnahmen aus einem Gaststättenpachtvertrag höher als die insgesamt bei
diesem Ansatz veranschlagten Einnahmen. Für die Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit,
differenziert u. a. nach „Gebühren“, „Veröffentlichungen“, „Vermischte Einnahmen“ und
„Vermietung/Verpachtung“ stellen sich die Abweichungen wie folgt dar:
Tabelle 27: Einnahmen der Stiftung aus wirtschaftlicher Tätigkeit
Haushaltsjahr

Ansatz

Ist

Abweichung

in Euro

Abweichung
in %

2005

113.000,00

201.237,73

88.237,62

78,1

2006

134.000,00

232.101,43

98.101,43

73,2

2007

163.000,00

378.886,46

215.886,46

132,4

2008

167.000,00

312.354,59

145.354,59

87,0

Quelle: Wirtschaftspläne, Verwendungsnachweise

(382) Der Grundsatz der Haushaltswahrheit verlangt, dass auch die Einnahmen mit größtmöglicher Genauigkeit errechnet oder geschätzt werden. Die Stiftung hat in der Vergangenheit
einzelne Einnahmeansätze wiederholt erheblich zu niedrig veranschlagt. Dadurch standen ihr
nicht unerhebliche zusätzliche Mittel zur Verfügung, da sie aufgrund ihrer Sonderstellung im
Vergleich zu anderen musealen Einrichtungen Mehreinnahmen beim Betriebsertrag nach den
Regelungen in den Wirtschaftsplänen zusätzlich verwenden konnte.
Aufgabe der Bewilligungsbehörde ist es, nur im notwendigen Umfang zu fördern. Der Zuwendungsgeber trifft dabei seine Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuwendung, den
Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben und die Höhe der Zuwendung auf der Grundlage
des Antrags. Im Rahmen der Antragsprüfung müssen daher auch alle Positionen, die nicht hinreichend erläutert und damit nicht nachvollziehbar sind, hinterfragt werden. Dies gilt insbesondere für Einnahmeansätze, wenn zusätzliche Einnahmen bis zur tatsächlichen Höhe der Mehreinnahmen zusätzlich verausgabt werden dürfen. Dieser Aufgabe ist das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur als Bewilligungsbehörde nicht ausreichend nachgekommen.
(383) Das Ministerium hat mitgeteilt, dass die Stiftung die Einnahmen künftig realistisch veranschlagen werde. Gleichzeitig sagt es eine kritischere Prüfung der prognostizierten Einnahmen
zu.

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2

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Vermietung von Räumlichkeiten

(384) Die Stiftung nutzt ihre Räumlichkeiten nicht nur für eigene Zwecke, sondern vermietet
diese auch an Fremdnutzer für deren Veranstaltungen. Der Landesrechnungshof hat festgestellt,
dass überwiegend Organisationen, Unternehmen und Privatpersonen die Räumlichkeiten nutzten, deren Zielsetzungen nicht auf § 96 BVFG ausgerichtet waren bzw. die nicht den dort genannten Personenkreis ansprachen (u. a. ein Hochzeitsdinner, Kundenveranstaltungen von Banken, Fortbildung von Ärzten). Die Stiftung hat für die Nutzung ihrer Räume „Gebühren“ nach
ihrer „Gebührenordnung“ für diversen Personalaufwand und Bewirtschaftungspauschalen sowie „Gebühren“ für die Nutzung der Simultananlage, der Garderobe, von Stühlen, Tischen und
Medientechnik verlangt. Ein Entgelt für die Raumnutzung selbst – vergleichbar mit der so genannten Kaltmiete – war nach der „Gebührenordnung“ nicht vorgesehen und wurde den
Mietern auch nicht in Rechnung gestellt.
(385) In seinen Zuwendungsbescheiden an die Stiftung hat das Ministerium für Bildung,
Wissenschaft und Kultur regelmäßig festgelegt, dass die Zuwendungen zweckgebunden zur
Wahrnehmung der satzungsgemäßen Aufgaben einzusetzen sind. Zu den satzungsgemäßen Aufgaben gehört es z. B. nicht, Räumlichkeiten für Hochzeitsdinner oder für die Fortbildung von
Ärzten zu vermieten. Um Einnahmen zu erzielen, kann die Stiftung zwar ihre Räumlichkeiten
vermieten. Sie muss dann aber zumindest kostendeckende Entgelte erheben. Durch das fehlende
Entgelt für die Raumnutzung (Kaltmiete) erfolgte die Vermietung nicht kostendeckend. Das
heißt, mit Zuwendungen wurde auch die Vermietung der Räumlichkeiten für o. g. Veranstaltungen gefördert. Die Stiftung hat die Zuwendungen somit zum Teil zweckfremd verwendet.
(386) Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur hat dazu zunächst mitgeteilt,
dass die Stiftung bestätigt habe, dass für Fremdvermietungen in jedem Fall kostendeckende
Entgelte erhoben würden. Darüber hinaus seien in den Bewirtschaftungspauschalen, vor allem
in die Reinigungs- und in die Betriebskostenpauschale, Gewinnspannen einkalkuliert worden,
ebenso wie in jedem anderen Entgelt, welches den Mietern in Rechnung gestellt wurde. Des
Weiteren hat das Ministerium mitgeteilt, die Kaltmiete für den Veranstaltungsbereich „Museumsstraße“ belaufe sich nun auf 128,58 Euro.
(387) Der Landesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass die Stiftung nunmehr ein Entgelt für
die Raumnutzung (Kaltmiete) festgelegt hat. Er geht davon aus, dass die Stiftung jetzt kostendeckende Entgelte erhebt. Inwieweit die Reinigungs- und Betriebskostenpauschalen Gewinn-

160

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

spannen enthalten, lässt sich nicht feststellen, da die Stiftung keine hinreichend aussagekräftigen Kalkulationen vorlegen konnte.
3

Museumsshop

(388) Die Stiftung beschafft aus ihren Mitteln u. a. auch diverse Artikel, die über einen Museumsshop veräußert werden. Die daraus resultierenden Einnahmen werden dem Stiftungszweck
folgend zur Deckung ihrer Ausgaben eingesetzt.
3.1

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen

(389) Die Stiftung betreibt den Museumsshop mit einem Sortiment, welches sich aus Eigenund Fremdartikeln zusammensetzt. Sie schlägt grundsätzlich auf den Beschaffungspreis 30 bis
40 % Gewinnspanne auf. Bei Büchern sind die Verkaufspreise festgelegt (Buchpreisbindung).
Bislang hat die Stiftung weder Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen noch andere betriebswirtschaftliche Betrachtungen zur Rentabilität des Museumsshops durchgeführt. Sie konnte nicht
belegen, dass der Shop kostendeckend arbeitet.
(390) Die von der Stiftung angewandte kameralistische Buchführung ist eine reine Einnahmen-/Ausgabenrechnung, bei der Aufwand und Ertrag nicht ermittelt werden. Sie liefert daher keine Aussagen dazu, ob wirtschaftlich gehandelt worden ist. Gleichwohl ist der Zuwendungsempfänger verpflichtet, die Zuwendung wirtschaftlich und sparsam zu verwenden.
Deshalb sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen geeignete Instrumente zur Umsetzung des auch
für Zuwendungsempfänger geltenden Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit.
Der Landesrechnungshof hält es für notwendig, dass sich die Stiftung zunächst Kenntnis darüber verschafft, in welcher Höhe welche Kosten beim Betreiben des Museumsshops entstehen.
Erst dann wird sie bewusst die Preise für einzelne Artikel festlegen können. Die Stiftung muss
außerdem umgehend analysieren, ob sie den Museumsshop zumindest kostendeckend betreibt.
(391) Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur hat erklärt, dass der Museumsshop als üblicher Bestandteil eines Museums in dieser Größenordnung Bestandteil des Raumprogramms gewesen sei. Eine Wirtschaftlichkeitsanalyse sei aus diesem Grunde bislang nicht
durchgeführt worden. Sie werde jedoch unverzüglich veranlasst, sobald mit den Zuwendungsgebern geklärt sei, ob hierzu externer Sachverstand herangezogen werden soll.

161

Drucksache 5/3996

3.2

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Mitarbeiterverkauf

(392) Neben dem Verkauf von Artikeln aus dem Museumsshop an Besucher ermöglichte die
Stiftung einen sogenannten Mitarbeiterverkauf. Hierbei konnten für den Shop beschaffte Artikel
von den Mitarbeitern zum Einkaufs- bzw. Herstellungspreis erworben werden. Der Mitarbeiterverkauf ohne Gewinnspanne führte in den Jahren 2007 und 2008 zu Einnahmeverlusten für die
Stiftung.
Den Mitarbeiterverkauf nutzten neben den Beschäftigten der Stiftung auch die bei der
Fördergesellschaft angestellten Aufsichtskräfte und eine Mitarbeiterin der im Museum befindlichen verpachteten Gaststätte. In mehreren Fällen wurden Artikel in mehrfacher Ausführung, offensichtlich über den eigenen Bedarf hinaus, gekauft.
(393) Der Zuwendungsempfänger darf seine Beschäftigten finanziell nicht besser stellen als
vergleichbare Bundes-/Landesbedienstete. Dies sogenannte Besserstellungsverbot gilt für sämtliche Arbeitsbedingungen und daher auch für mittelbare personalbezogene Ausgaben.
Mit der Zulassung des Mitarbeiterverkaufs hat die Stiftung nicht nur gegen das Besserstellungsverbot verstoßen, sondern auch Einnahmeverluste in Kauf genommen. Zudem wurde der Mitarbeiterverkauf auch den bei der Fördergesellschaft angestellten Aufsichtskräften ermöglicht,
was zu weiteren Einnahmeverlusten führte. Es gehört nicht zu den Aufgaben der Stiftung, die
bei der Fördergesellschaft angestellten Aufsichtskräfte zu unterstützen.
(394) Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur hat mitgeteilt, die Stiftung habe
den Mitarbeiterverkauf im dritten Quartal 2009 unmittelbar nach der Feststellung durch den
Landesrechnungshof eingestellt.
3.3

Freiexemplare

(395) Nach Auskunft der Stiftung können eigene Mitarbeiter, die z. B. Artikel für ein Buch
verfasst oder an der Produktion von Katalogen beteiligt waren, Freiexemplare von diesen Produkten erhalten. Auch Sponsoren und finanziell an den Produkten beteiligte Partner würden solche Freiexemplare bekommen. Darüber hinaus gebe es einen Ermessensspielraum, inwieweit
auch Medienvertreter derartige Exemplare erhalten. In der Vergangenheit habe die Stiftung ferner für Präsente zu Geburtstagen und Jubiläen solche Freiexemplare oder andere Artikel aus
dem Museumsshop verwandt.

162

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Die Stiftung erfasst in einem gesonderten handschriftlich geführten Nachweis, wer Bücher und
Kataloge oder andere Artikel aus dem Museumsshop unentgeltlich erhalten hat. Neben dem Datum, der Artikelbezeichnung und der Anzahl der Exemplare soll in diesem Nachweis auch der
„Entnahmegrund“ dokumentiert werden. Die diesbezüglichen Eintragungen geben jedoch nur
teilweise Aufschluss über den Anlass der kostenlosen Abgabe. In zahlreichen Fällen wurde hier
lediglich der Name des Mitarbeiters vermerkt, der die entsprechenden Artikel aus dem Shop
entnommen hat, aber nicht aus welchem Anlass.
(396) Die Vergabe von Präsenten zu Geburtstagen und Jubiläen ist nur dann zulässig, wenn
eine Verbindung zum Stiftungszweck hergestellt werden kann. Aufgrund der vorgefundenen
mangelhaften Dokumentation ist dies im Nachhinein nicht mehr eindeutig feststellbar.
(397) Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur hat mitgeteilt, dass die Stiftung
bestätigt habe, künftig lückenlos und nachvollziehbar zu dokumentieren, aus welchem Anlass
Bücher, Kataloge und sonstige Artikel aus dem Museumsshop kostenlos oder vergünstigt abgegeben werden.
3.4

Inventuren

(398) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass die Stiftung ausschließlich in den Jahren
2005 und 2008 „Bestandskontrollen“ durchgeführt hat. Dazu existierten jedoch keine vollständigen und nachvollziehbaren Unterlagen. So gab es bei vielen Positionen keine Übereinstimmung von Soll- und Ist-Bestand. In einigen Fällen waren keine Ist-Bestände vermerkt. In welchem Umfang Ausbuchungen vorgenommen wurden, konnte nicht mehr nachvollzogen werden,
da diesbezügliche Unterlagen fehlten. Für das Jahr 2008 existierte lediglich eine Artikelliste mit
Stückpreisen, auf der sich jedoch keine Soll-Bestände befanden.
(399) Im Rahmen der ordnungsgemäßen Buchführung sind Inventuren durchzuführen. Die
Stiftung ist ihrer Pflicht seit dem Jahr 2005 nicht nachgekommen.
Werden Bestandsverzeichnisse angelegt, müssen auch regelmäßige Prüfungen erfolgen, ob die
Bestandsverzeichnisse ordnungsgemäß geführt, die nachgewiesenen Bestände tatsächlich vorhanden und die vorhandenen Bestände richtig nachgewiesen sind. Trotz der hohen Zahl von
Bestandsabweichungen bei der im Jahr 2005 durchgeführten „Bestandskontrolle“ hat die Stiftung erkennbar keine Maßnahmen eingeleitet, um dies künftig zu vermeiden.

163

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Dadurch kann nicht ausgeschlossen werden, dass durch Bestandsverluste in nicht bezifferbarer
Höhe das Vermögen der Stiftung geschmälert wurde.
(400) Nach den Ausführungen des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft und Kultur habe
die Stiftung Versäumnisse bei der Durchführung von Inventuren im Bereich des Museumsshops
bestätigt. Seit Mai 2009 sei die Stelle mit einer qualifizierten Kraft neu besetzt, welche die fälligen Inventuren durchführen und das Lagersystem überarbeiten solle. Zudem seien Richtlinien
zur Durchführung von Inventuren erstellt worden.
Aus Sicht der Stiftung könnten Bestandsabweichungen in der Vergangenheit nur durch Fehler
bei der Artikelzuordnung bzw. falscher Auszeichnung entstanden sein. Künftig werde die
Artikelbestellung, die Warenannahme und die Auspreisung in enger Abstimmung zwischen der
verantwortlichen Mitarbeiterin und der Verwaltung erfolgen. Auch seien Bestandsabweichungen künftig nicht möglich, da der Museumsshop ständig durch mindestens zwei Personen
abgesichert werde.
Die Stiftung habe im Januar 2010 eine Inventur für das Haushaltsjahr 2009 durchgeführt. Da
diese nicht zu gravierenden Abweichungen geführt habe, sei ein Vermögensschaden nicht nachweisbar.
(401) Die vorgelegten unvollständigen und nicht nachvollziehbaren Unterlagen der Jahre 2005
und 2008 lassen nach Auffassung des Landesrechnungshofes nicht den Schluss zu, dass
Bestandsabweichungen in der Vergangenheit nur durch Fehler bei der Artikelzuordnung bzw.
falscher Auszeichnung entstanden sind. Von daher kann auch nicht davon ausgegangen werden,
dass es zu keinem Vermögensschaden gekommen ist. Dies gilt auch dann, wenn bei einer Inventur für das Haushaltsjahr 2009 keine gravierenden Abweichungen festgestellt wurden.
(402) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

164

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Einzelplan 08 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt
und Verbraucherschutz
15 Funktionsweise des Rechnungswesens (SAP) bei der Landesforst
Mecklenburg-Vorpommern AöR
Der Landesforst ist es gelungen, den Wechsel von der kameralistischen zur doppischen Finanzbuchhaltung erfolgreich zu vollziehen. Dennoch besteht Handlungsbedarf. Erforderliche Konzepte und Dokumentationen für den Einsatz von SAP als Finanzbuchhaltungssystem fehlten oder waren nicht vollständig. Mängel in der Betreuung und Nutzung gefährdeten die Sicherheit und Integrität des SAP-Systems.
(403) Zum 01.01.2006 erfolgte die Gründung der Landesforst Mecklenburg-Vorpommern –
Anstalt des öffentlichen Rechts – (LFoA) und damit die Überführung der Landesforstverwaltung außerhalb der Nationalparkämter in eine Anstalt des öffentlichen Rechts.194 Die Haushaltsführung sollte nach kaufmännischen Grundsätzen erfolgen, weshalb die Einführung einer
doppischen Finanzbuchhaltung erforderlich war. Zusammen mit dem IT-Dienstleister DVZ
M-V GmbH gelang innerhalb weniger Monate die Umstellung auf das Finanzbuchhaltungssystem von SAP.
(404) Schwerpunkt der Prüfung bei der LFoA, im Finanzministerium, im Ministerium für
Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz sowie bei der DVZ M-V GmbH war es festzustellen, ob eine ordnungsgemäße Haushaltsführung gewährleistet ist, insbesondere im Hinblick
auf das eingesetzte Finanzbuchhaltungssystem. Dies umfasste auch eine Systemprüfung, welche
die Prozesse zum Betrieb des SAP-Systems, die Ausgestaltung der Weiterentwicklung sowie
die Sicherheit des Verfahrens zum Gegenstand hatte.
1

Einführung des SAP-Verfahrens

(405) Die Vorbereitung der Gründung sowie auch die Entscheidung über die zukünftig zu
nutzenden Finanzbuchhaltung oblag dem Aufbaustab des damaligen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei. Nach verschiedenen Gutachten zu geeigneten Produkten sprach eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft eine Empfehlung zum Einsatz einer Soft-

194

Vgl. Gesetz zur Errichtung der Landesforstanstalt (Landesforstanstaltserrichtungsgesetz - LFAErG M-V)
vom 11. Juli 2005, GVOBl. M-V, S. 326.
165

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warelösung der Firma DOGRO195 aus. Vergleichbare Funktionalität zum SAP-Produkt bei
geringeren einmaligen Kosten (rd. 80.000 Euro) sowie den jährlichen Kosten (rd. 97.000 Euro)
gaben den Ausschlag.
(406) Diese Empfehlung wurde vom Gründungsrat nicht übernommen, stattdessen wurde die
Einführung von SAP beschlossen und dabei auf die Argumentation des Finanzministeriums
verwiesen, wonach „aus übergeordneter Sicht des Landes“ die Entscheidung zugunsten von
SAP fallen sollte196. Den durch den SAP-Einsatz entstehenden Mehrkosten der LFoA sollten gemäß den damaligen Planungen Einsparungen auf Landesseite gegenüberstehen. Über den Betrachtungszeitraum von 2005 bis 2010 wurde für das Land insgesamt ein Kostenvorteil von
333.646 Euro prognostiziert.
Die dieser Betrachtung zugrunde liegende Annahme steigender Gesamtnutzerzahlen von SAPSoftware in der Landesverwaltung M-V hat sich nicht vollständig realisiert, da die Anzahl der
Nutzer im Bereich der Landes-KLR bisher hinter den Planungen zurückblieb. Wegen der daraufhin vertraglich vereinbarten erhöhten Betriebskostenzahlungen an die DVZ M-V GmbH ergibt sich aus Landessicht bis 2010 nur noch ein Vorteil von 66.860 Euro. Die weitere Entwicklung wird von den künftigen Nutzerzahlen von SAP im Land abhängen.
(407) Den Anforderungen der LHO an Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen entsprechen die
vorliegenden Kostenvergleiche nicht. Neben einer angemessenen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase fehlten diese auch während der Realisierung und nach Abschluss
der Einführung.
2

Vertrag zum Betrieb des Verfahrens und Service Level Agreement

(408) Mit der Durchführung der SAP-Einführung wurde die DVZ M-V GmbH betraut und
hierzu ein entsprechender Vertrag geschlossen. Konkrete Ziele und Inhalte der SAP-Einführung
waren nicht in einem verbindlichen Pflichtenheft definiert. Die Erstellung der wesentlichen
Fachkonzepte war u. a. Bestandteil dieses Dienstvertrages. Auch mehrere Jahre nach Abschluss
der Einführung wurden zu erstellende Konzepte und Dokumente nicht abgeschlossen bzw.
wiesen inhaltliche Lücken auf.

195
196

DOGRO ist der Hersteller der kameralistischen Finanzbuchhaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern.
Vgl. Schreiben des Finanzministeriums vom 24.08.2005, Az: IV – H 6810-000.

166

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(409) Der Betrieb des SAP-Systems wird nicht durch die LFoA sichergestellt, sondern ist mit
einem Betriebsführungsvertrag an die DVZ M-V GmbH ausgelagert. Unter Umsetzung eines
Service Level Agreements (SLA)197 werden die Nutzungsmöglichkeiten und Mitwirkungspflichten der LFoA sowie die zu erbringenden Leistungen der DVZ M-V GmbH geregelt. Eine
hinreichende Überwachung der Vertragserfüllung seitens der LFoA erfolgte nicht. Bei der Umsetzung des SLA sind eine Vielzahl von Mängeln festgestellt worden, die darauf zurückzuführen sind, dass bestehende Vereinbarungen nicht bekannt waren oder nicht beachtet wurden.
Darüber hinaus fehlten erforderliche Regelungen. Hierzu zählen folgende Beispiele:
•

eine Pflicht der DVZ M-V GmbH zur Lösung von gemeldeten Problemen besteht
nicht, es sind ausschließlich Reaktionszeiten definiert,

•

das halbjährlich durchzuführende Service-Level Reporting ist nicht erfolgt,

•

die Zeiten für planmäßige Wartungsarbeiten sind uneinheitlich und widersprüchlich
definiert,

•

die Anforderungen der LFoA an eine Datensicherung sind nicht definiert und

•

regelmäßige Statusmeetings sind nicht definiert.

(410) In ihrer Stellungnahme führte die LFoA aus, dass die Fachkonzepte nicht abgeschlossen
wären, da auch nach der Inbetriebnahme weitere Entwicklungen vorgenommen wurden.
Hinsichtlich des SLA seien die für die LFoA maßgeblichen Leistungen erbracht worden. Jedoch
habe keine förmliche, auf sämtliche Vertragsbestandteile bezogene Prüfung stattgefunden.
(411) Aus Sicht des Landesrechnungshofes erklärt die Stellungnahme der LFoA nicht, warum
auch vier Jahre nach Einführung des SAP-Systems keine Fortschreibung der Konzepte dokumentiert ist und kein abschließender Stand erreicht wurde.
Der Landesrechnungshof fordert, dass in den Verhandlungen zu der 2010 anstehenden
Verlängerung des Betriebsführungsvertrages die aufgezeigten vertraglichen Mängel beseitigt
werden. Zusätzlich sind während der Laufzeit des Vertrages alle vertraglichen Leistungen
einzufordern und insbesondere der Nachweis der Erfüllung der vertraglichen Leistungen zu
erbringen.

197

Ein Service Level Agreement ist ein vertraglich relevantes Regelwerk zu Festlegung der Dienstgüte zur
Beschreibung der Leistungsqualität.
167

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3

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Verfahrensdokumentation

(412) Für jedes DV-gestützte Buchführungssystem ist eine Verfahrensdokumentation zu erstellen, die den Nachweis erbringt, dass die Anforderungen des HGB und der Grundsätze ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme (GoBS) für die Aufbewahrung von Daten
und Belegen erfüllt sind.198 Aus der Verfahrensdokumentation muss „Inhalt, Aufbau und Ablauf
des Abrechnungsverfahrens vollständig ersichtlich sein“.
(413) Diesen Anforderungen wird die Verfahrensdokumentation des SAP-Einsatzes in der
LFoA nur teilweise gerecht. So sind beispielsweise folgende Dokumente und Konzepte nicht
vorhanden:
•

Mandantenkonzept zur Abgrenzung der verschiedenen systemnutzenden Einrichtungen,

•

Dokumentation der durchgeführten Customizing Einstellungen,

•

Sicherheitskonzept zum Schutz der Daten und Informationen vor unberechtigter Veränderung und Verlust,

Andere Konzepte und Dokumente waren zum Zeitpunkt der Prüfung unvollständig bzw. entsprachen nicht dem tatsächlichen Stand im System:
•

Berechtigungskonzept mit Festlegungen zum Umgang mit Benutzern und Berechtigungen,

•

Betriebskonzept mit der Beschreibung aller Prozesse zum Systembetrieb,

•

Fachkonzepte zur Beschreibung der Funktionen in der Finanzbuchhaltung, der
Anlagenbuchhaltung sowie im Controlling,

•

Internes Kontrollsystem199.

(414) Der Landesrechnungshof fordert die LFoA auf, die fehlenden Konzepte zu erstellen sowie die inhaltlichen Mängel zu beseitigen. Insbesondere beim Sicherheitskonzept ist auf die
DVZ M-V GmbH einzuwirken, dass die Abstimmung mit den anderen SAP-Mandanten zum
Abschluss geführt wird, damit eine kurzfristige Umsetzung erfolgen kann.
198
199

Vgl. Nr. 6 GoBS.
Das interne Kontrollsystem dient dazu, die „Gesetz- und Satzungsmäßigkeit von Buchführung und Jahresabschluss sicherzustellen sowie sich einen Überblick über die wirtschaftliche Lage des Unternehmens zu verschaffen“. Vgl. Nr. 4.2 GoBS.

168

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4

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Prüf- und Kontrollmechanismen

(415) Die SAP-Software wird mit einer Reihe von Kontrollmechanismen ausgeliefert, die die
Integrität der Datenbestände gewährleisten sollen. Da nicht ausgeschlossen werden kann, dass
es zu Fehlern in Buchungen und Inkonsistenzen im Buchwerk kommt, sind regelmäßige Prüfungen notwendig. Dabei können ungelöste Verbuchungsabbrüche, Lücken in Belegnummernkreisen sowie Differenzen der Verkehrszahlen der Debitoren-, Kreditoren- und Sachkonten mit
den Soll- und Habensummen der gebuchten Belege ermittelt werden.
(416) Diese regelmäßig auszuführenden Prüfungen, die an und für sich Bestandteil eines IKS
sein sollten, werden jedoch weder in den vorhandenen Konzepten beschrieben, noch von den
Nutzern der LFoA praktiziert. Die durch den Landesrechnungshof durchgeführten Prüfungen
ergaben Mängel in Form einer Vielzahl von ungelösten Verbuchungsabbrüchen und Lücken in
den Belegnummernkreisen.
(417) Der Datenaustausch zwischen dem SAP-System und angrenzenden Systemen erfolgt
über Schnittstellen. Bei der Nutzung der Schnittstellen wurde in einigen Bereichen nicht auf die
automatische Verarbeitung zurückgegriffen. So erfolgte beim Import jeder einzelnen Rechnung
aus dem forstlichen Fachverfahren für Holzverkäufe eine manuelle Kontrolle und Bearbeitung.
(418) Die LFoA teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes, dass die bisher praktizierte
Verfahrensweise vorhandene Effizienzpotenziale einer automatisierten Verarbeitung ungenutzt
lässt und wird Anpassungen am System prüfen.
(419) Der Landesrechnungshof empfiehlt Handlungsanweisungen zur regelmäßigen Durchführung der entsprechenden Prüfungen sowie der Beschreibung von zu ergreifenden Maßnahmen zur Beseitigung der etwaigen Probleme zu erstellen und deren Umsetzung und Ausführung zu überwachen. Schnittstellen sind so zu überarbeiten, dass sie automatisiert arbeiten und
nur im Fehlerfall einer manuellen Nachbearbeitung bedürfen.
5

Benutzer und Berechtigungen

(420) Das durch die LFoA erstellte Berechtigungskonzept ist inhaltlich nicht abgeschlossen
und gibt nicht den tatsächlichen Stand innerhalb des SAP-Systems wider. Darüber hinaus
ergaben sich zahlreiche Feststellungen hinsichtlich der gewährten Berechtigungen, wozu insbesondere zählen:

169

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•

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eine hohe Anzahl von Änderungen an Benutzerkonten, die zudem nur zu einem
geringen Teil dokumentiert waren,

•

zu Benutzerkonten von ausscheidenden und nicht aktiven Nutzern existierte keine
Verfahrensanweisung, zum Teil waren sie noch sechs Monate nach Ausscheiden nutzbar,

•

die Berechtigungen der DVZ-Benutzer innerhalb des SAP-Systems der LFoA überstiegen zum Teil den Inhalt der Leistungsbeschreibung,

•

durch Mitarbeiter der DVZ M-V GmbH wurden in 33 Fällen zum Ändern von Passwörten und Berechtigungen Sonderbenutzer verwendet, die nur zur Inbetriebnahme sowie in Sonderfällen zu nutzen sind,

•

sieben Benutzer der DVZ M-V GmbH hatten die Berechtigung zum Löschen von Daten ohne vorherige Archivierung zugeordnet,

•

die von der LFoA definierten Passwortregeln werden im produktiven SAP-System nur
unvollständig umgesetzt,

•

es existieren darüber hinaus im produktiven SAP-System der LFoA eine Reihe von
kritischen Berechtigungen, die u. a. zu unerlaubten Änderungen und unautorisiertem
Datenzugriff führen können.

(421) In ihrer Stellungnahme räumte die LFoA ein, dass das Berechtigungskonzept Unstimmigkeiten aufweise, gleichwohl gebe es den tatsächlichen Stand im SAP-System wider.
(422) Der Landesrechnungshof bleibt bei seinen Feststellungen und fordert die LFoA auf, ihr
Berechtigungskonzept zu überarbeiten und dabei die aufgezeigten Mängel zu berücksichtigen.
Das überarbeitete Berechtigungskonzept ist konsequent umzusetzen.
6

Change Management

(423) Weder von der DVZ M-V GmbH noch von der LFoA wurden Richtlinien für Programmtests und Programmfreigaben definiert, welche aufgrund der Anforderungen an eine Sicherstellung der Programmidentität zu erstellen sind. Dies führte in einer Vielzahl von Fällen
u. a. zu folgenden Feststellungen:
•

Tests von vorgesehenen Änderungen am produktiven System wurden durch die LFoA
nur vereinzelt und ohne Dokumentation durchgeführt,

170

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Drucksache 5/3996

•

die DVZ M-V GmbH nutzte das produktive System zu Analyse- und Testzwecken,

•

für das in der LFoA eingesetzte SAP-System gab es kein Freigabeverfahren, es liegt
keine Freigabeerklärung vor,

•

Servicepacks und Updates wurden durch die DVZ M-V GmbH auch ohne Kenntnisnahme und Aufforderung der LFoA eingespielt.

(424) Die LFoA wird durch den Landesrechnungshof aufgefordert, die entsprechenden Richtlinien für Programmtests und Programmfreigaben zu definieren und eine wirksame Umsetzung
innerhalb der LFoA sowie bei Leistungen der DVZ M-V GmbH sicherzustellen.
Die LFoA sicherte zu, dass die Hinweise des Landesrechnungshofes in eine Neuregelung
einfließen werden. Dies soll in enger Abstimmung mit der DVZ M-V GmbH erfolgen.
7

Datensicherheit und Integrität

(425) Eine umfassende Gewährleistung der Datensicherheit und Systemintegrität war insbesondere aufgrund folgender Mängel zum Zeitpunkt der Prüfung nicht gegeben:
•

das Betriebssystem der SAP-Systeme befand sich nicht auf dem aktuellen Stand,

•

ein Datensicherungs- und Wiederherstellungskonzept mit Regelungen zum Schutz der
Daten vor Verlust existierte nicht,

•

die missbräuchliche Anbindung an Fremdsysteme war bei 19 Verbindungen durch
automatisch hinterlegte DVZ-Benutzerdaten und -Passwörten möglich.

(426) Der Landesrechnungshof fordert die LFoA auf, durch eine Beseitigung der bestehenden
Mängel die Datensicherheit und Integrität des SAP-Verfahrens herzustellen.
8

Datenbankeinsatz

(427) Sowohl bei der Entscheidung für das SAP-System als auch beim Releasewechsel 2006
erfolgte keine Alternativenbewertung hinsichtlich der eingesetzten Datenbanksysteme. Eine
Überprüfung, ob durch eine alternative Datenbanklösung die laufenden Kosten reduziert
werden können, fand seither nicht statt.
(428) Beim Einsatz der Oracle-Datenbank wurden Sicherheitsmängel festgestellt, so z. B.
wurden sicherheitsrelevante Einstellungen im Auslieferungszustand belassen bzw. zur Verfügung stehende Sicherheitspatches von Oracle verspätet oder gar nicht eingespielt.
171

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(429) Der Landesrechnungshof fordert die LFoA auf, die aufgezeigten Sicherheitsmängel
beim Einsatz der Oracle-Datenbank abstellen zu lassen. Zusätzlich wird angeregt, den Einsatz
alternativer Datenbanken mit dem Ziel der Kostenreduzierung prüfen zu lassen.
9

Performance

(430) Bei der Stabilität der Leitungsanbindungen wurden zeitliche Schwankungen der Performance in den verschiedenen Standorten der LFoA festgestellt. Die Verarbeitungsgeschwindigkeit sank dabei auf ein nicht praktikables Maß ab, teilweise erfolgte ein Abbruch der Verarbeitung.
Zusätzlich traten Performanceprobleme auf, die auf eine nicht den Anforderungen entsprechende Konfiguration des SAP-Systems zurückzuführen waren.
(431) Die DVZ M-V GmbH teilte inzwischen mit, dass im Ergebnis umfangreicher Tests und
Fehleranalysen mit der LFoA und einem weiteren Dienstleister die Ursachen für die Probleme
mit der Leitungsanbindung ermittelt worden seien. Erste Maßnahmen hätten zu einer Verbesserung geführt. Die LFoA geht davon aus, dass weitere Schritte folgen, um eine hinreichend performante Nutzung zu ermöglichen.
(432) Der Landesrechnungshof hat die LFoA gebeten, alternative Möglichkeiten der Leitungsanbindung zu prüfen, um den von der Leitungsgeschwindigkeit und der Leitungsqualität
abhängenden stabilen Betrieb der forstlichen Anwendungen sicherzustellen und den IT-Betrieb
wirtschaftlicher zu gestalten.
(433) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

172

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Drucksache 5/3996

16 Haushalts- und Kassenführung bei der Landesforst MecklenburgVorpommern AöR
In der Landesforstanstalt ist die Haushalts- und Kassenführung nicht durchgängig geregelt. Das Vier-Augen-Prinzip wird bei Stammdaten und Debitorenrechnungen nicht
umgesetzt. Die Abwicklung des Barzahlungsverkehrs ist regelwidrig. Die Beitreibung offener Forderungen ist ineffizient.
(434) Der Landesrechnungshof hat die Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Kassenführung
der Landesforstanstalt (LFoA) bei örtlichen Erhebungen in der Zentrale in Malchin und drei
Forstämtern geprüft.
1

Regelwerk für der Finanzbuchhaltung

(435) In der LFoA als landesunmittelbare Person des Öffentlichen Rechts gelten die §§ 106
bis 110 und die §§ 1 bis 87 LHO entsprechend, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist200, und die Vorschriften des Dritten Buches des HGB über Buchführung, Inventar,
Aufbewahrung von Unterlagen und Aufbewahrungsfristen.201
(436) In der LFoA erfolgen Verwaltungsprozesse der Haushalts- und Kassenführung auf
Grundlage von zwischenzeitlich außer Kraft getretenen VV zur LHO (Stand 2005) ergänzt um
nicht einheitliche Einzelanweisungen, interne Dienstanweisungen und Regelungen zu Einzelfällen. Einzelne Prozesse, wie z. B. die Abschreibung von Forderungen, sind nicht schriftlich geregelt.
In den einzelnen Forstämtern regeln zudem Kassenordnungen den Geschäftsgang, welche inhaltlich stark voneinander abweichen und teilweise überholt sind.
Das vorgefundene Regelwerk kann keine effiziente Haushalts- und Kassenführung begründen,
insbesondere da eine Vielzahl von Aufgaben dezentral in den Forstämtern abgewickelt wird.
Unsicherheiten bei den Mitarbeitern und uneinheitliches Verwaltungshandeln sind die Folge.
(437) Der Landesrechnungshof fordert die LFoA auf, die Buchführung durchgängig zu regeln.
Das zuständige Ministerium hat abzusichern, dass die entsprechenden Vorschriften zeitnah zur
Verfügung gestellt werden.
200
201

Vgl. § 105 LHO.
Vgl. §§ 10 und 11 LFAErG M-V.
173

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Der Landesrechnungshof unterstützt die Forderung der Internen Revision nach einer einheitlichen Kassenordnung für alle Forstämter.
2

Finanzbuchhaltung

(438) Buchungspflichtige Geschäftsvorfälle müssen richtig und vollständig erfasst sein. In
einem DV-gestützten Buchführungssystem sind dabei auch solche Prozesse zu berücksichtigen,
in denen außerhalb des eigentlichen Buchhaltungsbereiches buchführungsrelevante Daten
erfasst werden.202 Sofern finanzielle Risiken bestehen, sind interne Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen wie das Vier-Augen-Prinzip in die Prozesse zu integrieren.
Automatisierte Prozesse führen regelmäßig zu einer Optimierung des Verwaltungshandelns.
Daraus erwachsende Effizienzpotenziale sind zu nutzen.
(439) Im SAP-Verfahren der LFoA ist das Vier-Augen-Prinzip lediglich bei der Anordnung
einer Auszahlung vorgesehen. Obwohl die Erfassung der Stammdaten der Debitoren und Kreditoren auch die Bankverbindung und somit zahlungsrelevante Daten umfassen, erfolgt keine Prüfung der Richtigkeit der Eingabe (Freigabe der Stammdaten). Auch bei den Debitorenrechnungen wirkt technisch oder organisatorisch kein Vier-Augen-Prinzip, obwohl durch die Änderbarkeit von Daten (z. B. die Höhe der angeordneten Forderung) finanzielle Risiken bestehen.
Obwohl das SAP-Verfahren die Automatisierung vielfältiger Verwaltungsprozesse ermöglicht,
nutzt die LFoA diese Verfahren nur eingeschränkt. Beispielsweise werden Einzahlungen des
online zur Verfügung gestellten Kontoauszuges nicht automatisiert den Offenen Posten zugeordnet, sondern jeder Zahlungseingang wird einzeln gebucht.
(440) Zur Absicherung einer richtigen Erfassung der buchungspflichtigen Geschäftsvorfälle
sollte die LFoA das Vier-Augen-Prinzip für die Stammdatenerfassung und bei Debitorenrechnungen umsetzen.
IT-unterstützte Verwaltungsprozesse sind so zu optimieren, dass sie automatisiert durchgeführt
werden können.
(441) Die LFoA teilte in ihrer Stellungnahme mit, dass eine technische oder organisatorische
Lösung zur Absicherung des Vier-Augen-Prinzips bei der Debitorenrechnung geschaffen und
für die Stammdatenpflege geprüft werde.

202

Vgl. Nr. 1.1 und 1.2 GoBS.

174

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

(442) Der Landesrechnungshof begrüßt das Vorgehen der LFoA.
3

Barzahlungsverkehr

(443) Die Zahlstellen der LFoA werden für die Entgegennahme von Barzahlungen sowie
Kartenzahlungen dienststellenfremder Personen geführt.203 Überwiegend liefern die Revierförster ihre eingenommenen Bargelder in den Zahlstellen ab. Die Annahme von Barzahlungen
durch die Revierförster ist auf Kleinverkäufe beschränkt. Über jede Einzahlung ist dem Einzahler unaufgefordert eine Quittung zu erteilen.204
Der Landesrechnungshof hatte bereits in der Vergangenheit den Umgang mit Bargeld in der
LFoA beanstandet.205 Das zuständige Ministerium hatte daraufhin erklärt, dass die LFoA beabsichtige, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen.206
(444) Die aktuelle Abwicklung des Barzahlungsverkehrs verstößt weiterhin regelmäßig gegen
die geltenden VV zur LHO und interne Regelungen der LFoA. Die in Aussicht gestellten Maßnahmen wurden bislang nicht umgesetzt.
Im Rechnungsjahr 2009 haben die Zahlstellen der Forstämter mehr als 3 Mio. Euro Bareinzahlungen abgeliefert. Durch die weiterhin ansteigenden Brennholzverkäufe an Kleinkunden wird
mit einer weiteren Zunahme der Bareinnahmen in den nächsten Jahren gerechnet.
Nicht alle Einzahlungen waren durch Quittungskopien belegt. Vorhandene Quittungen wiesen
teilweise unplausible Angaben zum Datum der Einzahlung auf, in anderen Fällen fehlte es
gänzlich. Weihnachtsbaumverkäufe, insbesondere auf Weihnachtsmärkten oder durch den Revierförster selbst, sind mehrheitlich nicht ordnungsgemäß belegt.
(445) Die in der LFoA anzuwendenden internen Vorschriften werden nicht mehr der aktuellen
Situation gerecht. Der in den letzten Jahren stark gestiegene Verkauf von Brennholz an Kleinverbraucher kann auf Grund seines finanziellen Volumens nicht mehr als Kleinverkauf angese203
204

205

206

Vgl. Schreiben LA für Forsten und Großschutzgebiete Mecklenburg-Vorpommern vom 01.12.2005.
Für die Führung der Zahlstellen und den Umgang mit Bargeld sind in der LFoA ergänzend zu den VV zur
LHO seit dem 05.05.2004 die Zusatzbestimmungen über den Einsatz des Elektronischen Zahlstellenverfah rens und die Nutzung eines Dienstleistungsunternehmens für die Zahlstellen des Landes Mecklenburg-Vor pommern (ZzusBest) vom 06.06.2002 sowie Nr. 2 und 3 der Dienstanweisung zur Errichtung von Zahlstellen
in den Landesforstämtern vom 01.05.1993 anzuwenden.
Mitteilung zur Prüfung „Notwendigkeit und Funktionsweise der Zahlstellen in den Dienststellen, elektronisches Zahlstellenverfahren“ vom 30.03.2009.
Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz mit Schreiben vom
26.08.2009.
175

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hen werden und bedarf folglich einer grundlegenden Neuregelung. Eine Beibehaltung der
derzeit in der LFoA geltenden Vorschriften für den Barzahlungsverkehr und deren strikte Umsetzung würde einen erheblichen Aufwand insbesondere bei den Revierförstern begründen und
wäre daher aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten bedenklich.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes besteht unter Berücksichtigung aller Umstände
keine überzeugende Alternative zur unbaren Abwicklung von (Brenn-)Holzverkäufen. Dies
setzt Maßnahmen der LFoA zur Änderung und Optimierung von dafür erforderlichen
Verwaltungsprozessen voraus.207
Bis zur Neureglung sind die für die Abwicklung der (Brenn-)Holzverkäufe an Kleinkunden bestehenden Vorschriften einzuhalten. Die Weihnachtsbaumverkäufe u. ä. sind ordnungsgemäß zu
belegen.
(446) In ihrer Stellungnahme sicherte die LFoA zu, die aufgezeigten Mängel abzustellen. Eine
unbare Abwicklung des Brennholzverkaufs in den Forstrevieren sei jedoch entschieden abzulehnen.
(447) Sofern das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz und die
LFoA den Vorschlägen des Landesrechnungshofes nicht folgen, sind entsprechende Alternativen aufzuzeigen, wie den bestehenden und perspektivisch steigenden Risiken entgegengewirkt
werden kann.
4

Beitreibung von Forderungen

(448) Um offene Forderung zu mahnen, soll die zentrale Buchungsstelle einmal wöchentlich
eine Mahnvorschlagsliste208 erstellen und an die Forstämter zur Prüfung des Rechtmäßigkeit der
Mahnung senden. Soll eine Forderung nicht gemahnt werden, muss das Formular zu sogenannten Mahnsperren ausgefüllt und der Zentralen Buchungsstelle zugesandt werden. Die Mahnvorschlagsliste wird dann entsprechend geändert und der eigentliche Mahnlauf durchgeführt.209

207

208

209

Dazu gehören die Automatisierung der Rechnungslegung sowie die Organisation eines wirtschaftlichen Zah lungs- und vor allem eines effektiveren Beitreibungsverfahrens.
Bei den Mahnvorschlagslisten handelt es sich um Dateien, die in SAP hinterlegt und Grundlage für den
Mahnlauf sind. Sie stellen eine Momentaufnahme der zu mahnenden Offenen Posten dar. Jede nachträgliche
Erfassung in SAP (Einzahlung, Abschreibung von Forderungen, Mahnsperre u. ä.) führt nicht zu einer Veränderung der Mahnvorschlagsliste.
Vgl. Nr. 8.1 BRL 01/2010.

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Drucksache 5/3996

Bleiben Zahlungserinnerung und Mahnung ohne Erfolg, wird für privatrechtlichen Forderungen
die Einleitung eines gerichtlichen Mahnverfahrens zentral geprüft und ggf. durchgeführt.210
Eine privatrechtliche Geldschuld ist während des Verzuges zu verzinsen.211 Zudem kann der
sonstige nachweisbare Verzugsschaden geltend gemacht werden.212 Bei Verzug einer öffentlichrechtlichen Forderung sind analog Säumniszuschläge213 und Mahngebühren214 zu erheben.
(449) Die Durchführung des Mahnlaufes ist höchst ineffizient. Die Einbeziehung der Forstämter in die Prüfung von Mahnvorschlagslisten wäre nicht erforderlich, würden die Offenen Posten ordnungsgemäß begründet. Dies war im geprüften Zeitraum nicht immer der Fall, sodass die
Forstämter der zentralen Buchungsstelle Mahnsperren anzeigten. Gründe waren z. B.
Änderungen der Offenen Posten (Fälligkeit u. ä.), Absprachen mit Kunden (Debitoren) zu von
der Rechnung abweichenden Zahlungsmodalitäten (Zahlungsaufschub) oder zwischenzeitlicher
Zahlungseingang.
Nach Eingabe dieser Mahnsperren prüft die zentrale Buchungsstelle nochmals die Mahnvorschläge hinsichtlich eines möglichen zwischenzeitlichen Zahlungseingangs. Neben hohem
Verwaltungsaufwand verzögert sich die eigentliche Mahnung um mindestens drei Arbeitstage.
Ist eine Forderung nach der Mahnung im Verzug, wird die Belastbarkeit der begründenden Unterlagen (Verträge, Lieferscheine, Rechnungen) erneut geprüft. Danach wird der säumige Debitor unter Androhung eines gerichtlichen Mahnverfahrens zur Zahlung aufgefordert.
Dieses Verfahren führte in 20 von 40 stichprobenweise geprüften Fällen215 dazu, dass ein Mahnbescheid durchschnittlich 355 Tage (109 - 1.239 Tage) nach der ursprünglichen Fälligkeit
erlassen wurde. Häufige Ursache für die Dauer war u. a. die Verzögerung im vorausgehenden
„Mahnverfahren“ durch teilweise mehrfache Absprachen der Forstämter mit den Schuldnern.
(450) Verzugszinsen werden erst bei verspätetem Zahlungseingang und unter Einbindung der
einzelnen Forstämter automatisiert im SAP-System erhoben. Dagegen weisen weder Zahlungserinnerung noch Mahnung die aufgelaufene Verzugszinsen aus. Somit müssen die Ver210
211
212
213
214
215

Vgl. Nr. 8.1 BRL 01/2010.
Vgl. § 288 Abs. 1 und 2 BGB.
Vgl. § 288 Abs. 4 BGB.
Vgl. § 18 Verwaltungskostengesetz des Landes M-V (VwKostG M-V).
Vgl. § 111 Abs.3 Landesverwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG M-V).
Weitere 20 Fälle = verzogen (2), Zuarbeit FoÄ nicht belastbar (5), strittiges Verfahren (2), öffentl.-rechtl.
Forderung (4), laufende Stundungen (4), Insolvenz des Schuldners (1), Abschreibung da Kleinbetrag (1),
Zahlung vor Beitreibung (1).
177

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

zugszinsen auch beim Antrag auf Eröffnung eines gerichtlichen Mahnverfahrens manuell berechnet werden.
Gleiches gilt für Säumniszuschläge bei Buß- und Zwangsgeldern sowie sonstigen öffentlich-rechtlichen Forderungen bzw. Mahngebühren bei säumigen öffentlich-rechtlichen Forderungen. Auch diese werden manuell berechnet und gesondert in Rechnung gestellt.
(451) Die Prüfung der Mahnvorschlagslisten durch die Forstämter hat zu unterbleiben.
Änderungen an Anordnungen sind unverzüglich in SAP zu erfassen, um Differenzen zwischen
der Aktenlage und den Buchungen Finanzbuchhaltungssytem auszuschließen.
Der Landesrechnungshof fordert, das Beitreibungsverfahren deutlich zu straffen.
Die LFoA wird aufgefordert, die Verzugszinsen ausschließlich automatisiert und ohne erneute
Abfrage der Forstämter zu erheben. Säumniszuschläge und Mahngebühren sind analog
Verzugszinsen und Mahnkosten automatisch zu berechnen. Aufgelaufenen Nebenforderungen
sollten Bestandteil aller mit SAP erstellten Mahnungen und Erinnerungen sein. Eine nachträgliche Rechnungslegung der Nebenforderungen ist insbesondere im Kleinbetragsbereich wenig erfolgversprechend und verursacht vermeidbaren Verwaltungsaufwand.
(452) Der Landesrechnungshof begrüßt die Zusicherung der LFoA, die Hinweise aufzugreifen
und die Prozesse effektiver und effizienter zu gestalten. Er erwartet, dass künftig alle Einnahmen vollständig und fristgerecht erhoben werden.
(453) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

178

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Drucksache 5/3996

17 Zuschüsse für Maßnahmen zur Verbesserung der Absatzförderung
Das Zuwendungsverfahren wies erhebliche, teilweise wiederkehrende Mängel und damit
Systemfehler auf. Insbesondere einem Zuwendungsempfänger eröffneten sich dadurch
erhebliche Freiräume im Umgang mit den steuerfinanzierten Fördermitteln.
(454) Der Landesrechnungshof hat die Gewährung von Zuwendungen für Maßnahmen zur
Verbesserung der Absatzförderung in den Haushaltsjahren 2004 bis 2007 geprüft. Das Ministerium reichte in diesem Zeitraum Fördermittel in Höhe von rd. 2.144.400 Euro aus. Die überwiegende Zahl der Förderfälle betraf einen Zuwendungsempfänger im Bereich des Agrarmarketings.
Seit Oktober 2008 ist das Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern (LFI) zuständige Bewilligungsbehörde.
1

Förderrichtlinie

(455) Die maßgebliche „Richtlinie für die Gewährung von Zuwendungen des Landes zur
Förderung des Absatzes und zur Verbesserung der Marktposition land-, ernährungs-, forst- und
fischwirtschaftlicher Erzeugnisse“ vom 11. Februar 2000 (AmtsBl. M-V S. 664) entsprach in
vielfacher Hinsicht nicht den Grundsätzen für Förderrichtlinien (Anlage 5 zu VV zu § 44 LHO).
(456) Das Ministerium wich mit seiner Förderpraxis von der Förderrichtlinie ab. Es erließ
jährlich Hinweise für die „Förderpraxis“ und für die „Förderung von Messebeteiligungen im
In- und Ausland“. Die Regelungen in diesen Hinweisen standen teilweise im Widerspruch zur
Förderrichtlinie.
(457) Das Ministerium hat dem Landesrechnungshof für die in die Prüfungsmitteilung aufgenommenen Feststellungen gedankt und mitgeteilt, der zwischenzeitlich erarbeitete Richtlinienentwurf werde entsprechend überarbeitet. Der Landesrechnungshof werde im Rahmen der
Ressortabstimmung angehört.
(458) Der Landesrechnungshof betont noch einmal die Notwendigkeit einer umfassenden
Änderung bzw. Neufassung der Förderrichtlinie, in der die erforderlichen Einzelregelungen für
die jeweilige konkrete Förderung zu schaffen sind.

179

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2

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Systemfehler

(459) Das Zuwendungsverfahren wies – insbesondere bei Projekten mit Beteiligung dieses
einen Zuwendungsempfängers – von der Antragsprüfung über die Bewilligung und Auszahlung
bis zur Verwendungsnachweisprüfung erhebliche, teilweise wiederkehrende Mängel und damit
Systemfehler auf. Diesem Zuwendungsempfänger eröffneten sich dadurch erhebliche Freiräume
im Umgang mit den steuerfinanzierten Fördermitteln.
(460) Im Folgenden werden einige Mängel bespielhaft benannt. So bewilligte das Ministerium
Zuwendungen, obwohl
•

in der Förderrichtlinie enthaltene Vorgaben nicht erfüllt waren (z. B. Mindestbeteiligung von drei Unternehmen bei Inlandsmessen gemäß Nr. 4.3 der Förderrichtlinie),

•

der Zuwendungsempfänger mit dem Vorhaben bereits vor Antragstellung begonnen
hatte (VV Nr. 1.3 zu § 44 LHO),

•

die Zuwendungsanträge nicht die zur Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung erforderlichen Angaben enthielten (VV Nr. 3.1 zu § 44
LHO),

•

die beigefügten „Ausgabenpläne“ nicht den Anforderungen an einen Finanzierungsplan entsprachen (VV Nr. 3.2.1 zu § 44 LHO).

Das Ministerium genehmigte teilweise einen vorzeitigen Maßnahmebeginn ohne Antrag des
Zuwendungsempfängers oder rückwirkend. In diesen Fällen legte es auch den Bewilligungszeitraum rückwirkend fest (VV Nrn. 1.3 und 4.2.5 zu § 44 LHO).
Es zahlte Zuwendungen aus, obwohl die zur Beurteilung des Mittelbedarfs erforderlichen
Angaben nicht vorlagen (VV Nr. 7.2 zu § 44 LHO und Nr. 1.4 ANBest-P).
Im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung achtete das Ministerium u. a. nicht darauf, ob
ein ungenehmigter vorzeitiger Maßnahmebeginn vorlag oder der Zuwendungsempfänger Zahlungen erst nach Ablauf des Bewilligungszeitraums geleistet hatte.
(461) Der Landesrechnungshof hat das Ministerium aufgefordert, die vorliegenden
Verwendungsnachweise erneut daraufhin zu prüfen, inwieweit die Zuwendungen zurückgefordert werden können. Soweit eine Rückforderung ausscheidet, ist Regress zu prüfen.
(462) Das Ministerium hat dies zugesagt. Die Ergebnisse stehen noch aus.
180

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3

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Unzulässige Weiterleitung von Zuwendungen

(463) Die Weiterleitung von Zuwendungen ist nur zulässig, wenn die Bewilligungsbehörde im
Zuwendungsbescheid vorsieht, dass der Zuwendungsempfänger als Erstempfänger die Zuwendung ganz oder teilweise weiterleiten kann (VV Nr. 12.1 zu § 44 LHO).
(464) Bei der überwiegenden Zahl der geförderten Projekte trat der besagte Zuwendungsempfänger gegenüber dem Ministerium als Antragsteller auf. In den an ihn gerichteten Zuwendungsbescheiden war die Weiterleitung von Zuwendungen nicht vorgesehen. Gleichwohl
leitete er regelmäßig Zuwendungen ohne die notwendige Ermächtigung an seine am Projekt beteiligten Mitgliedsunternehmen weiter. Das Ministerium trug diese Verfahrensweise mit.
(465) Das Ministerium hat mitgeteilt, dass das Antrags- und Bewilligungsverfahren mit
Wirkung vom 01.01.2009 geändert und der Zuwendungsbescheid des LFI um entsprechende
Passagen ergänzt worden sei.
(466) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass bei einer Weiterleitung nicht nur das
LFI als Bewilligungsbehörde sondern auch der Erstempfänger die hierfür geltenden Regelungen
der VV Nr. 12 zu § 44 LHO zu beachten hat. In Anbetracht der im Rahmen der Prüfung gewonnenen Erkenntnisse hält der Landesrechnungshof das Verfahren der Weiterleitung von Zuwendungen für zu fehleranfällig und zu aufwändig. Er empfiehlt, das Antrags- und Bewilligungsverfahren auf eine unmittelbare Zuwendungsgewährung an die einzelnen Unternehmen
durch das LFI umzustellen.
4

Anerkennung eines Agenturhonorars

(467) Das Ministerium hat für Tätigkeiten dieses einen Zuwendungsempfängers, darunter
auch Verwaltungstätigkeiten im Rahmen des Zuwendungsverfahrens, wie z. B. Antragstellung,
Mittelabruf, Erstellung bzw. Kontrolle des Verwendungsnachweises, ein Agenturhonorar als
zuwendungsfähig anerkannt. Im Zeitraum von 2005 bis 2007 war letzteres mit einem Tagessatz
in Höhe von 650 Euro für die Geschäftsführung und 450 Euro für sonstige Mitarbeiter angesetzt. Hinsichtlich der Höhe wurden nach Auskunft des Ministeriums die Tagessätze einer inzwischen aufgelösten Agrar-Marketinggesellschaft als Orientierung herangezogen.
(468) Die Handlungsweise des Ministeriums entspricht den von ihm erlassenen Hinweisen zur
„Förderpraxis“. Diese enthielten regelmäßig den Passus: „Der (Zuwendungsempfänger) kann
Personal- und Sachkosten, die sich eindeutig einem bestimmten Projekt zuordnen lassen, ab181

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rechnen. Die Tagessätze sind mitarbeiterbezogen und orientieren sich an den üblichen
Stunden- bzw. Tagessätzen für Beratungs- und Schulungstätigkeiten im ernährungswirtschaftlichen Bereich.“
(469) Nach der Förderrichtlinie sind zwar Personalausgaben zuwendungsfähig. Nicht dazu gehören jedoch Ausgaben für das Zuwendungsverfahren an sich. Auch die Anerkennung eines
Agenturhonorars des Zuwendungsempfängers als zuwendungsfähige Ausgabe ergibt sich nicht
aus der Förderrichtlinie. Darüber hinaus ist die Höhe der Agenturausgaben zu kritisieren, da
diese sich nicht an den Personalkostensätzen des Finanzministeriums für vergleichbare Dienstposten orientiert.
(470) Das Ministerium hat mitgeteilt, es sehe keinen Widerspruch zum Regelungsgehalt der
Förderrichtlinie. Nach dieser seien Personalausgaben zuwendungsfähig. Die Hinweise zur
„Förderpraxis“ dienten dazu, die Regelungen der Förderrichtlinie zu untersetzen. Bei der Neufassung der Förderrichtlinie werde es sich um eine eindeutige Formulierung zur Zuwendungsfähigkeit von Agenturausgaben bemühen. Bezüglich der Höhe des Agenturhonorars sei das
Ministerium davon ausgegangen, dass sich die Tagessätze an denen anderer Marketing- bzw.
Beratungsgesellschaften im Agrarsektor orientieren sollten. Das Ministerium teilte mit, es habe
mit Wirkung vom 01.01.2009 die Personalkostensätze angepasst. Es kämen die Stundensätze
zur Anrechnung, die das Finanzministerium für Dienstposten vorsieht, die der jeweiligen Tätigkeit im Rahmen eines Projektes entsprechen. Verwaltungs- und Organisationsaufgaben des betreffenden Zuwendungsempfängers könnten nicht mehr abgerechnet werden.
(471) Der Landesrechnungshof begrüßt diese Entwicklung. Er weist jedoch darauf hin, dass
eindeutige Regelungen in der Förderrichtlinie notwendig sind, um Rechtsklarheit zu schaffen.
5

Zweckfremde Verwendung von Fördermitteln und „Umwidmungen“

(472) Aus dem Schriftverkehr zwischen dem besagten Zuwendungsempfänger und dem
Ministerium geht hervor, dass jener zweckgebundene Fördermittel entweder für andere Projekte
oder zwischenzeitlich zur Deckung der Ausgaben seines eigenen Geschäftsbetriebes verwendete
und das Ministerium hierüber Kenntnis hatte. Teilweise beantragte er die „Umwidmung“ für
bestimmte Projekte bereits zweckgebunden ausgezahlter, aber nicht benötigter Fördermittel, zugunsten anderer Projekte. Das Ministerium erteilte hierzu sein Einverständnis oftmals durch ein
einfaches Schreiben.

182

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(473) Jede geplante Änderung des Zuwendungszwecks ist bei der Bewilligungsbehörde zu beantragen, die über ihre Entscheidung einen Bescheid (Widerruf/Neubewilligung) zu erlassen
hat. Eine „Umwidmung“ von Fördermitteln ist im Zuwendungsrecht nicht vorgesehen. Die für
ein Projekt bereits zweckgebunden ausgezahlten, aber innerhalb von zwei Monaten nach Auszahlung nicht benötigten Mittel hätte das Ministerium per Bescheid zurückfordern müssen. Für
Projekte, bei denen der Zuwendungszweck mit der bewilligten Zuwendung nicht erreicht
werden kann, hätte das Ministerium prüfen müssen, ob das Vorhaben eingeschränkt, umfinanziert oder notfalls eingestellt wird oder ob die Zuwendung ausnahmsweise erhöht werden
kann. Über die Entscheidung wäre dem Zuwendungsempfänger ein Bescheid zu erteilen gewesen.
(474) Das Ministerium hat eine Prüfung aller betreffenden Förderfälle zugesagt. Es werde die
Kritik des Landesrechnungshofes zum Anlass nehmen, den Zuwendungsempfänger nochmals
schriftlich darauf hinzuweisen, dass Fördermittel ausschließlich zweckgebunden für das jeweilige Projekt zu verwenden sind. Das Verfahren der „Umwidmung“ von Fördermitteln habe es
umgehend eingestellt.
6

Refinanzierung von Kühlgeräten

(475) Für einige Messeauftritte vermietete dieser eine Zuwendungsempfänger in seinem
Eigentum befindliche Kühlinseln und Kühlpyramiden im Wert von rd. 49.000 Euro an ausstellende Mitgliedsunternehmen, teilweise ohne Mietzins. Im „Ausgabenplan“ des Zuwendungsantrags für die Beteiligung an einer Messe gab er als eine zusätzliche Position Ausgaben in Höhe von 5.000 Euro für Kühlgeräte an. Das Ministerium erkannte die Ausgaben als
zuwendungsfähig an. Einen Nachweis über diese Ausgaben erbrachte der Zuwendungsempfänger nicht. Der Landesrechnungshof sieht hierin einen Versuch, sich die Ausgaben für die
Kühlgeräte nachträglich durch Fördermittel vom Ministerium refinanzieren zu lassen.
(476) Das Ministerium hat mitgeteilt, aus seiner Sicht sei der Einsatz eigener Kühltechnik
sinnvoll, da die Miete solcher Geräte sehr kostenintensiv sei. Dies gelte auch, wenn die Ausgaben für die Miete zuwendungsfähig seien. Die vom Zuwendungsempfänger beschafften Geräte dienten nicht nur der Kühlung, sondern seien für diesen ein wichtiger Imageträger. Sie
würden überall dort eingesetzt, wo er sich präsentiert. Das Ministerium hat zugesagt, den angesprochenen Sachverhalt und den Verwendungsnachweis zu dem betreffenden Projekt erneut zu
prüfen.
183

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(477) Im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung ist künftig auf den ordnungsgemäßen
Nachweis der Ausgaben zu achten.
7

Falsche Angaben

(478) Für eine Verkaufsförderaktion des besagten Zuwendungsempfängers gemeinsam mit
einem Verbrauchermarkt zahlte das Ministerium die gesamte Fördersumme in Höhe von
12.360 Euro aus. Zwei Monate später teilte der Zuwendungsempfänger mit, dass das geplante
Projekt um drei Monate verschoben werden müsse. Das Ministerium erließ daraufhin einen
Änderungsbescheid. Die Zuwendung forderte es nicht zurück. In einem weiteren Schreiben
teilte der Zuwendungsempfänger mit, dass er von den für die Verkaufsförderaktion abgerufenen
Mitteln 11.000 Euro noch nicht verwenden könne, da die Rechnungslegung erst zum Jahresende
erfolgen würde. Er beantragte die „Umwidmung“ dieser Mittel auf ein anderes Projekt, für das
bereits Rechnungen in entsprechender Höhe vorlägen. Das Ministerium stimmte dem per Bescheid zu.
(479) Aus dem Verwendungsnachweis für dieses andere Projekt ergab sich, dass im Zeitpunkt
des Antrags auf „Umwidmung“ lediglich Rechnungen in einer Gesamthöhe von 1.000 Euro
vorlagen. Die Angaben, wonach bereits Rechnungen über 11.000 Euro vorliegen sollten,
erwiesen sich im Nachhinein als falsch. Der Zuwendungsempfänger hatte so die Möglichkeit,
über eine Zuwendung in Höhe von 10.000 Euro über einen längeren Zeitraum frei zu verfügen.
(480) Sowohl das Ministerium als auch der Zuwendungsempfänger haben sich bei diesem
Verfahren nicht an das geltende Zuwendungsrecht gehalten. Darüber hinaus hat der Zuwendungsempfänger falsche Angaben gemacht.
(481) Das Ministerium hat die nochmalige Prüfung des Verwendungsnachweises zugesagt.
(482) Das Ministerium hat diesem Zuwendungsempfänger erhebliche Handlungs- und Finanzierungsfreiräume belassen und ihn faktisch wie einen institutionellen Zuwendungsempfänger unterstützt. Der Landesrechnungshof hält dieses Verhalten für bedenklich.
(483) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

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18 Unterhaltung der Gewässer I. Ordnung, der zugehörigen wasserwirtschaftlichen Anlagen, der Landesschutzdeiche und der Küstenschutzanlagen
Der Landesrechnungshof hat das Ministerium darauf hingewiesen, dass die infolge von
Regelungslücken im Landeswassergesetz (LWaG) nach wie vor offenen Zuständigkeiten
für die Unterhaltung einer Reihe von Küstenschutzdeichen zu regeln sind. In diesem Zusammenhang ist auch die gem. LWaG vorgesehene Bildung von Küstenschutzverbänden
voranzutreiben.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes ist der Generalplan Küstenschutz – u. a. eine
wesentliche Grundlage für die Unterhaltungsleistungen an Küstenschutzanlagen – kurzfristig zu aktualisieren und verbindlich einzuführen.
(484) Der Landesrechnungshof prüfte stichprobenweise die Ausgaben zur Unterhaltung der
Küstenschutzanlagen bei den Titeln 1304 521.01 und 1305 521.01 „Unterhaltung und Betrieb
der Gewässer I. Ordnung, der zugehörigen wasserwirtschaftlichen Anlagen, der Landesschutzdeiche und der Küstenschutzanlagen“ beim Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz und bei den Staatlichen Ämtern für Umwelt und Natur (StÄUN) in Stralsund,
Rostock und Ueckermünde.
1

Generalplan Küstenschutz

(485) Insbesondere weil der Küstenraum ständigen Veränderungen unterliegt, ist es erforderlich, den bereits aus dem Jahr 1994 stammenden Generalplan Küsten- und Hochwasserschutz
Mecklenburg-Vorpommern zu aktualisieren. In der Neufassung müssen Veränderungen des
Meeresspiegels, des Seegangs, der Sturmfluthäufigkeit und -stärke sowie der Topographie u. a.
berücksichtigt und die sich hieraus ergebenden noch notwendigen Maßnahmen dargestellt
werden.
(486) Das Ministerium teilte mit, es habe mit der Fortschreibung des Generalplanes begonnen.
Der derzeitige Generalplan solle durch das bereits herausgegebene Übersichtsheft und insgesamt 25 Themenhefte ersetzt werden. Es sei geplant, noch im Jahr 2010 zehn Themenhefte als
behördenintern geltende Standards einzuführen.
(487) Das Ministerium hat bis zum 15.11.2010 das Übersichtsheft und vier Themenhefte erarbeitet. Damit fehlen wesentliche Grundlagendaten, wie Bemessungsgrößen, Entwurfs- und
185

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Ausführungsgrundsätze, aber auch das Bestandsverzeichnis und die geplanten Küstenschutzmaßnahmen, als Arbeitsgrundlage bei der Durchführung von Küstenschutzmaßnahmen. Der
Landesrechnungshof hält es für dringend erforderlich, dass die Themenhefte kurzfristig erarbeitet und eingeführt werden, damit der Generalplan aus dem Jahr 1994 ersetzt werden kann.
2

Küstenschutzverbände

(488) Der Landesrechnungshof hatte das Ministerium aufgefordert zu prüfen, ob die Küstenschutzaufgaben wie im Landeswassergesetz vorgesehen auf die Küstenschutzverbände übertragen werden sollen. Bereits am 24.06.2008 hatte die Landesregierung auf eine Kleine Anfrage
zur Wahrnehmung der Aufgaben des Küstenschutzes geantwortet, dass eine Neuregelung vorbereitet werde.
(489) Das Ministerium beabsichtige weiterhin, die Küstenschutzaufgaben wie im Landeswassergesetz vorgesehen auf Küstenschutzverbände zu übertragen. Die erforderlichen Änderungen würden eine Novellierung des Landeswassergesetz bedingen. Bisher lägen lediglich
hausinterne Entwürfe auf Arbeitsebene vor; das Abstimmungsverfahren zur Gesetzesnovellierung sei noch nicht eingeleitet worden.
(490) Nachdem sich das Ministerium entschieden hatte, die Zuständigkeitsregelung zu ändern,
hätte das hausinterne Abstimmungsverfahren beschleunigt durchgeführt werden müssen. Die
Gesetzesnovellierung sollte zeitnah erfolgen.
3

Widmung der Deiche

(491) Alle Küstenschutzanlagen müssen nach Auffassung des Landesrechnungshofes daraufhin überprüft werden, ob sie dem Schutz von im Zusammenhang bebauten Gebieten dienen und
demzufolge vom Land zu unterhalten oder anderenfalls auf die Wasser- und Bodenverbände zu
übertragen sind. Infolge einer Regelungslücke im Landeswassergesetz erweist sich jedoch die
Feststellung der Zuständigkeit als problematisch, weil nicht ohne Weiteres alle Küstenschutzanlagen, die nicht dem Schutz von im Zusammenhang bebauten Gebieten dienen, den Wasserund Bodenverbänden übertragen werden können. Denn diese sind nur für die Deiche zuständig,
die ausschließlich dem Schutz landwirtschaftlicher Flächen dienen.
(492) Die eindeutige Zuordnung aller Küstenschutzanlagen zu Bau- und Unterhaltungspflichtigen werde derzeit mit der in Vorbereitung befindlichen Novellierung des Landes-

186

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wassergesetzes angestrebt. Die nach Auffassung des Landesrechnungshofes erforderliche Überprüfung aller Küstenschutzanlagen sei bereits erfolgt.
(493) Da das Land derzeit auch für Deiche, die lt. Landeswassergesetz nicht in seiner Zuständigkeit liegen, verantwortlich ist und jährlich erhebliche Unterhaltungsleistungen zu finanzieren
hat, sollte es das Problem der Zuständigkeit für die Deiche zügig lösen, indem es das Verfahren
zur Gesetzesnovellierung beschleunigt.
4

Vergabeverfahren zu den Unterhaltungsmaßnahmen

(494) Sowohl die Ausschreibung als auch die Beauftragung der für die Unterhaltung notwendigen Leistungen erfolgte in den drei geprüften StÄUN unterschiedlich und z. T. nicht sachgerecht, indem diese nicht immer die zutreffende Vertragsform (Leistungs- oder Zeitverträge)
wählten.
Um zukünftig als Ergebnis des Vergabeverfahrens das wirtschaftlichste Angebot ermitteln zu
können, dürfen die StÄUN nur die Leistungen in der Menge in die Leistungsbeschreibungen
aufnehmen, die erfahrungsgemäß benötigt werden.
(495) Das Ministerium nahm die Bemerkungen des Landesrechnungshofes zum Anlass, die
StÄUN mit Erlass vom 05.05.2010 zu einem einheitlichen und VOB-konformen Handeln aufzufordern.
5

Zuordnung der Maßnahmen Unterhaltung – Investition

(496) Das StAUN Rostock verstieß hinsichtlich der Abgrenzung von Investitions- zu Unterhaltungsmaßnahmen gegen § 45 Abs. 1 LHO, indem es drei Baumaßnahmen aus dem Unterhaltungstitel finanzierte. In 2005 hätten für Unterhaltungsarbeiten statt 183.715,90 Euro max.
4.901,00 Euro und in 2006 statt 337.422,86 Euro max. 23.208,73 Euro gebucht und abgerechnet
werden dürfen.
(497) Das Ministerium veranlasste, dass das StAUN Rostock zukünftig noch mehr Aufmerksamkeit der Abgrenzung von Investitions- zu Unterhaltungsmaßnahmen widmen wird.
(498) Der Landesrechnungshof hält nicht nur im Bereich der StÄUN aus Gründen der Haushaltsklarheit und -wahrheit eine ordnungsgemäße Trennung von Bauinvestitionsausgaben und
Ausgaben für Unterhaltungsleistungen für unverzichtbar.
(499) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.
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Einzelplan 10 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Soziales und
Gesundheit
19 Risikomanagement im Ministerium für Soziales und Gesundheit
Eine systematische Steuerung vorhandener Risiken erfolgt bislang nicht. Maßnahmen zur
Prävention von Korruptionsrisiken waren unzureichend.
Vorhandene interne Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen sollten zu einem ganzheitlichen Internen Kontrollsystem ausgebaut werden. Der Landesrechnungshof hält die Einrichtung einer Internen Revision für erforderlich. Für eine effiziente Fachaufsicht ist eine
vollständige Bestandsaufnahme der Fachaufsichtsaufgaben erforderlich. Der Einsatz vorhandener Fachaufsichtsinstrumente sollte risikoadäquat erfolgen.
(500) Die Risiken im Geschäftsbereich des Ministeriums für Soziales und Gesundheit sind
vielfältig. Dazu gehören u. a.:
Strategische Risiken

Existenz oder Zielerreichung

Projektrisiken

Budgets, Arbeitspakete, Termine, Ziele

Produkt- / Prozessrisiken

Arbeitsabläufe insbes. Prozesse, Programme und IT

Finanzielle Risiken

Haushalt, Einnahmen, Ausgaben, Belastungen

Personalrisiken

Organisation, Führung und Mitarbeiter

Risiken – bedingt durch externe gesellschaftliche Entwicklungen, politische Entscheidungen
Faktoren

Sie beinhalten auch die „klassischen“ finanziellen Risiken, wie die rechts- bzw. zweckwidrige
sowie ineffiziente Verwendung öffentlicher Mittel. Bisherige Prüfungen des Landesrechnungshofes zeigten bestehende und sich teilweise auch realisierende Risiken auf.
Im Rahmen der Prüfung war daher von Interesse, ob sich das Ministerium anhand von Risikoanalysen einen Überblick über die mit seinen Aufgaben verbundenen Risiken verschafft hat, inwieweit schon Elemente eines Risikomanagementsystems implementiert worden sind und ob
eine Interne Revision tätig ist. Ein weiterer Prüfungsschwerpunkt lag bei der Ausübung der
Fachaufsicht.

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1

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Von der Risikoanalyse zum Risikomanagement

(501) Das Risiko für eine Behörde ist allgemein, dass die Erreichung der Ziele beeinträchtigt
ist oder verhindert wird. Die Quantität einzelner Risiken wird von Eintrittswahrscheinlichkeit
und potenziellem Schadensausmaß bestimmt216. Das Gesamtrisiko ergibt sich als Summe der
mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen spezifischen Einzelrisiken.
(502) Als Risikomanagement wird die systematische Erfassung, Bewertung und bewusste
Steuerung der verschiedenen Risiken einer Behörde bezeichnet. Es eröffnet der Behördenleitung eine gezielte Gefahrenabwehr durch Transparenz der bestehenden Risiken und einer darauf aufbauenden Optimierung des Ressourceneinsatzes. Die Grundlage hierfür bildet die Risikoanalyse, deren erste Schritte die Risikoidentifikation und -bewertung sind. Darauf aufbauend
erfolgt eine Risikopriorisierung und es werden die Schlüsselrisiken für die Behördentätigkeit
und entsprechende Handlungsbedarfe ermittelt. Auf dieser Basis können eine systematische
Steuerung der Risiken und regelmäßige Berichterstattungen an die Behördenleitung erfolgen.
(503) Die Handlungsmöglichkeiten beim Umgang mit Risiken variieren. Überwiegend gilt es,
Risiken mittels Prävention (Reduzierung der Eintrittswahrscheinlichkeit) oder Risikominderung
(Reduktion der Schadenshöhe) einzugrenzen. Möglich ist ebenso, ein bestehendes Risiko
einfach zu akzeptieren. Dies kommt bspw. in Frage, wenn die Kosten geeigneter Maßen den zu
erwartenden Nutzen nicht aufwiegen und die Behörde einen eventuellen Schadenseintritt auch
„verkraften“ kann.
(504) Im Rahmen der Prüfung hat sich gezeigt, dass im Ministerium bislang keine systematischen Risikoanalysen im Sinne eines Risikomanagements erfolgt sind. Das Ministerium nutzt
vorrangig prozessintegrierte Überwachungsmaßnahmen217. Daneben sind anlassbezogene sowie
punktuelle risikopräventive Kontrollverfahren etabliert. Diese Maßnahmen sind den klassischen
Komponenten eines Internen Kontrollsystems (IKS)218 zuzuordnen.

216

217

218

Rechnerisch wird ein Risiko durch Multiplikation von Eintrittswahrscheinlichkeit und Ausmaß der negativen
Folgen (Schadensausmaß) ermittelt.
Zu den prozessintegrierten Überwachungsmaßnahmen gehören z. B. Plausibilitätskontrollen, Mehraugenund Rotationsprinzip, Zeichnungs- bzw. Entscheidungsbefugnisse bzw. -vorbehalte.
Zu den Dokumenten eines IKS gehören u. a. Organigramme, Geschäftverteilungspläne und Stellenbeschreibungen, Checklisten und Controllingkonzepte, Geschäftsanweisungen, Hausverfügungen sowie Leistungsvorgaben und -auswertungen.
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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Notwendige Komponenten eines ganzheitlichen IKS219, wie umfassende Risikoanalysen, fehlen
allerdings bislang. Gleichzeitig sind vorhandene Maßnahmen nicht zusammengeführt. So fehlte
es z. B. an einer vollständigen Übersicht über wahrzunehmende Fachaufsichtsaufgaben des
Ministeriums, die der Landesrechnungshof im Rahmen der Prüfung erbeten hatte. Insofern
waren die Voraussetzungen für eine systematische Steuerung von Kontrollmaßnahmen und
Risiken durch die Behördenleitung nur eingeschränkt gegeben.
(505) Aus Sicht des Ministeriums bestehe mangels gesetzlicher Grundlagen keine Notwendigkeit für die Implementierung eines Risikomangementsystems in der Ministerialverwaltung. Im
Vordergrund der Arbeit des Ministeriums stünden Tätigkeiten im Bereich der Gesetzgebung,
die Umsetzung politischer Vorgaben und strategischer Erwägungen, welche nur bedingt mit den
Instrumenten des Risikomanagements steuerbar seien. Ebenso seien die Instrumente der Risikoanalyse nur eingeschränkt für die öffentliche Verwaltung übertragbar.
(506) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung. Die Verantwortung für das Erreichen der Programmziele liegt beim Ministerium. Dies ändert sich auch nicht durch die Verlagerung des operativen Vollzugs von Gesetzen bzw. gesetzlichen Leistungen sowie von Zuwendungsverfahren auf Dritte. Hierfür bedarf es einer risikoorientierten Steuerung und Kontrolle im Rahmen der fachaufsicht.
Der Landesrechnungshof empfiehlt dem Ministerium, seinen Geschäftsbereich einer systematischen Risikoanalyse zu unterziehen. Deren Ergebnisse sollten Grundlage für einen strukturierten Umgang mit den dem Geschäftsbereich innewohnenden Risiken sein. Ein wichtiger
Schritt hierbei wäre der Aufbau eines ganzheitlichen IKS, welches auch die Grundlage für den
Aufbau eines umfassenden Risikomanagementsystems sein kann.
2

Umgang mit Korruptionsrisiken

(507) Um Korruptionsrisiken sowohl repressiv als auch präventiv zu bekämpfen, hat die
Landesregierung im Jahr 2005 die Verwaltungsvorschrift zur Bekämpfung von Korruption in
der Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern (VV-Kor)220 erlassen. Als Maßnahme der
Sensibilisierung ist die VV-Kor allen Beschäftigten bekannt zu geben und über deren Inhalte

219

220

Dazu gehören neben der Überwachung und den Kontrolltätigkeiten ein entsprechendes Kontrollumfeld, eine
Risikoanalyse und eine geregelte Information und Kommunikation innerhalb der Behörde. Vgl. „INTOSAIRichtlinien für die internen Kontrollnormen im öffentlichen Sektor“ in: INTOSAI GOV 9100, S. 15ff.
Verwaltungsvorschrift der Landesregierung vom 23. August 2005; AmtsBl. M-V S. 1031.

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jährlich fortlaufend aktenkundig zu belehren. Auf den Anti-Korruptions-Verhaltenskodex für
die Mitarbeiter in der Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern ist hinzuweisen.
Im Rahmen der Risikoprävention ist jeder Arbeitsplatz bzw. -bereich anhand bestimmter Fragestellungen und Indikatoren auf seine Korruptionsgefährdung hin zu prüfen. Zu den korruptionsgefährdeten Bereichen zählen u. a. solche, die Aufträge vergeben, die Fördermittel bewilligen,
die über Genehmigungen entscheiden, Abgaben und Gebühren festsetzen oder erheben, die
Kontrolltätigkeiten ausüben oder in denen das Fachwissen auf wenige Bedienstete konzentriert
ist. Für jeden besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsplatz ist auf Veranlassung des
Behördenleiters eine Risikoanalyse durchzuführen.
Der Behördenleiter bestellt in allen korruptionsgefährdeten Bereichen einen Ansprechpartner
für die Korruptionsvorsorge (Antikorruptionsbeauftragter), soweit dies nicht sinnvoller Weise
ihm selbst vorbehalten ist. Weiterhin sollte in besonders korruptionsgefährdeten Bereichen die
Verwendungsdauer des Personals nach Möglichkeit begrenzt werden und in zeitlichen Abständen ein Personalaustausch erfolgen (Rotationsprinzip).
(508) Das Ministerium hat die erstmalige Belehrung seiner Mitarbeiter über die Inhalte der
VV-Kor nur lückenhaft vollzogen. Eine anschließende jährliche Belehrung unterblieb, mit Ausnahme der im Jahr 2008 erfolgten Belehrung von Mitarbeitern einer Abteilung. Auch im nachgeordneten Landesamt für Gesundheit und Soziales (LAGuS) erfolgten die jährlichen Wiederholungsbelehrungen unregelmäßig.
Eine Überprüfung der Arbeitsplätze bzw. -bereiche auf ihre Korruptionsgefährdung erfolgte
nicht, folglich auch keine Risikoanalyse von besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsplätzen.
Antikorruptionsbeauftragte wurden nicht bestellt. Personalrotationen sind nur selten umgesetzt
worden. Das Ministerium begründete dies mit den speziell notwendigen Fachkenntnissen für
die Aufgabenerfüllung, die in der Regel nur bei den mit der Aufgabe betrauten Mitarbeitern
vorhanden sei.
(509) Das Ministerium wies darauf hin, dass die Belehrung aller Mitarbeiter/innen einschließlich der Mitarbeiter/innen des nachgeordneten Bereichs über die Inhalte der VV-Kor mit dem
Personal-Runderlass 05/2005 veranlasst worden sei. Es wird eingeräumt, dass in Einzelfällen
eine Belehrung tatsächlich unterblieben sei.
(510) Das Ministerium hat die Prüfung des Landesrechnungshofes zum Anlass genommen,
Ende 2009 die jährliche Belehrung seiner Mitarbeiter über die Inhalte der VV-Kor einschließ191

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

lich des Anti-Korruptions-Verhaltenskodex durchzuführen. Mittlerweile sei diese abgeschlossen. Der Landesrechnungshof erwartet, dass die Belehrungen nunmehr regelmäßig durchgeführt werden.
(511) Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass das Ministerium für die Arbeitsplätze
bzw. -bereiche eine Analyse der Korruptionsgefährdung durchführt und einen Antikorruptionsbeauftragten bestellt. Er regt an, einen ressortübergreifenden Erfahrungsaustausch der Antikorruptionsbeauftragten zu etablieren.
Um den bestehenden Problemen bei der Umsetzung des Rotationsprinzips zu begegnen, sollte
das Ministerium im Rahmen eines Personalentwicklungskonzepts notwendige Fortbildungsmaßnahmen vorsehen, die eine größere Verwendungsbreite der Mitarbeiter ermöglichen.
(512) Die Anregung des Landesrechnungshofes zur Etablierung eines ressortübergreifenden
Erfahrungsaustauschs der Antikorruptionsbeauftragten wird vom Ministerium grundsätzlich begrüßt.
3

Interne Revision

(513) Die Interne Revision ist ein Führungs- und Steuerungsinstrument der Behördenleitung,
das sie beim Wahrnehmen ihrer Gesamtverantwortung unterstützt und entlastet. Die Prüfungsund Beratungsleistungen der Internen Revision sollen helfen, behördenimmanente Risiken zu
mindern bzw. abzuwehren und unterstützen die Ausübung der Dienst- und Fachaufsicht.
Die wesentliche Grundlage über die Entscheidung zur Einrichtung sowie die Tätigkeitsschwerpunkte einer Internen Revision bildet die Risikoanalyse. Grundsätzlich beinhaltet das Aufgabenspektrum das Prüfen und Beurteilen der Einhaltung geltender Vorschriften einschließlich
interner Regelungen, der Ordnungsmäßigkeit von Betriebs- und Geschäftsabläufen sowie der
Wirtschaftlichkeit finanzwirksamer Maßnahmen. Konstituierendes Merkmal der Internen Revision ist ihre Prozessunabhängigkeit. Als Instrument der Behördenleitung sollte ihr die Interne
Revision als Stabsstelle organisatorisch direkt zugeordnet sein, sie ist allein ihr gegenüber
verantwortlich und weisungsgebunden221.

221

Vgl. Nr. 3.5 VV-Kor.

192

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(514) Für die Behörden der Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern besteht derzeit
keine Verpflichtung, eine Interne Revision einzurichten, sofern nicht Risikoanalysen für besonders korruptionsgefährdete Arbeitsplätze222 oder besondere Anlässe223 es erfordern.
(515) In den Jahren 2004 und 2005 wurde im Ministerium jeweils ein Konzept für die Einrichtung einer Internen Revision erarbeitet. Auf deren Umsetzung wurde verzichtet, ohne die
Gründe zu dokumentieren.
Gegenwärtig bestehen Überlegungen, im LAGuS eine Interne Revision zu etablieren, da dort
der weit überwiegende Teil von Förderverfahren und Leistungsgesetzen vollzogen werde.
(516) Die Überlegungen zur Einrichtung einer Internen Revision im LAGuS werden begrüßt.
Der Landesrechnungshof erachtet dennoch die Einrichtung einer Internen Revision auch für den
Aufgabenbereich des Ministeriums für sinnvoll. Deren Aufgabenbereich könnte basierend auf
entsprechenden Risikoanalysen auch auf das LAGuS ausgedehnt werden.
In diesem Zusammenhang verweist der Landesrechnungshof auf die bestehenden Internen Revisionen in den anderen Ministerien224 sowie auf die anderen Länder225.
4

Fachaufsicht – effiziente, risikoorientierte Aufgabenwahrnehmung

(517) Dem Ministerium obliegt die Fachaufsicht über das LAGuS226 und jenen Kommunalen
Körperschaften, die Aufgaben des Ministeriums zur Erfüllung nach Weisung wahrnehmen
(übertragener Wirkungskreis)227. Die Wahrnehmung der Fachaufsicht gehört zu den Kernaufgaben. Im System der öffentlichen Verwaltung bildet die Fachaufsicht ein wesentliches Führungs- und Kontrollelement und ist gleichermaßen ein notwendiger Bestandteil des behördlichen Risikomanagements.
(518) In Abhängigkeit von den wesentlichen Zielen des fachaufsichtlichen Handelns stehen
entsprechende Instrumente zur Verfügung. Diese umfassen Berichterstattung, Aktenvorlagen,
222
223

224
225

226
227

Vgl. Nr. 3.1 VV-Kor.
Ergänzend existieren rechtliche Regelungen für einzelne Bereiche. So regelt bspw. § 13 Verordnung über die
Organisation, die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen der Studentenwerke, dass ein zentrales Sachgebiet für die Innenrevision einzurichten ist.
Lt. den Geschäftsverteilungsplänen mit Ausnahme des Bildungs- und des Innenministeriums.
In den Ministerien bzw. obersten Landesbehörden von sechs Ländern sind diese bereits überwiegend vor handen, in Einzelfällen (Freie und Hansestadt Hamburg) ist deren Einrichtung verpflichtend vorgeschrieben.
§ 15 Abs. 2 LOG M-V.
§ 18 LOG M-V mit Verweis auf Abschnitt 7 der Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern
(KV M-V), in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Juni 2004, GVOBl. M-V, S. 205.
193

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Prüfungen und Weisungen. Bei Nichtbefolgen einer Weisung kann der angewiesenen Behörde
die weitere Tätigkeit untersagt bzw. zur Befolgung der Weisung notwendige Anordnungen erteilt oder ein bestimmter Mitarbeiter unmittelbar beauftragt werden. Bei Gefahr im Verzug oder
sofern die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben durch die angewiesene Behörde nicht gewährleistet scheint, steht der Fachaufsichtsbehörde ein Recht auf Selbsteintritt zu. Im weiteren
Sinne zählen Fortbildungsmaßnahmen, Dienstbesprechungen, Zielvereinbarungen sowie Strategie- und Programmplanung zum Aufsichtsinstrumentarium.228
(519) Einheitliche Mindeststandards oder Leitlinien, wie sie bspw. in der Bundesverwaltung
mit den Grundsätzen zur Ausübung der Fachaufsicht229 bestehen, können sowohl aufsichtsführenden und als auch beaufsichtigten Stellen als Orientierungshilfe dienen und zu einem einheitlichen Verständnis von Fachaufsicht beitragen.
(520) Eine effiziente Steuerung des Ressourceneinsatzes für Fachaufsichtstätigkeiten setzt
einen Gesamtüberblick über die bestehenden Fachaufsichtsaufgaben voraus. Diesbezügliche
Zuständigkeiten sollten im Geschäftsverteilungsplan dokumentiert sein. Nicht zuletzt würden
den mit der Fachaufsichtstätigkeit betrauten Mitarbeitern die übertragenen Verantwortlichkeiten
transparent und nachvollziehbar dargestellt.
(521) Einheitliche und über das Landesorganisationsgesetz hinausgehende Grundsätze zur
Ausübung der Fachaufsicht durch die obersten Landesbehörden bzw. Mindeststandards zu
Zielen und Instrumenten bestehen bislang nicht.
Zwischenzeitlich ist das Thema „Effiziente Gestaltung der Fachaufsicht in Mecklenburg-Vorpommern“ auf Initiative des Innenministeriums im Ausschuss für Organisationsfragen (AfO)
erörtert worden. Es werde dort die Notwendigkeit eines ressortübergreifenden Konzepts bzw.
einheitlichen Verständnisses nach dem Vorbild der Grundsätze zur Ausübung der Fachaufsicht
der Bundesverwaltung auch für die Landesverwaltung gesehen. Das Innenministerium erstelle
derzeit einen entsprechenden Leitfaden, der auch als Grundlage für Aus- und Fortbildungsmaßnahmen an der Fachhochschule Güstrow genutzt werden soll.

228

229

§ 17 LOG M-V für Fachaufsicht über Behörden des Landes. Für die Fachaufsicht über Behörden der Ge meinden, Landkreise und Ämter ergeben sich die entsprechenden Instrumente aus § 87 KV M-V. Die Risiken
für die Fachaufsichtsbehörde können bei Übertragung an eine untere Landesbehörde anders aussehen, als bei
einer Übertragung an kommunale Behörden in deren eigenen Wirkungskreis.
„Grundsätze zur Ausübung der Fachaufsicht der Bundesministerien über den Geschäftsbereich“; Quelle:
http://www.olev.de/f/DE-Bund_Fachaufsicht_grundsaetze_ausuebung_2008-05-02.pdf.

194

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

(522) Auch im geprüften Ministerium bestanden keine allgemeinen, einheitlichen Grundsätze
oder Empfehlungen für die Ausübung der Fachaufsicht. Die Fachaufsicht wird nicht immer als
eine Kernaufgabe wahrgenommen. Die Tätigkeit der fachaufsichtsführenden Stellen war überwiegend von operativen Aufgaben des Tagesgeschäfts bzw. der strategischen Steuerung der
Fachaufgabe geprägt.
Noch während der Prüfung wurden im Ministerium drei interne Schulungen zur Fachaufsicht
durchgeführt.
(523) Das Ministerium verfügte zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen über keinen strukturierten Gesamtüberblick seiner Fachaufsichtsaufgaben. Im Geschäftsverteilungsplan waren sie
nur vereinzelt enthalten. Eine zentrale Steuerung der Fachaufsichtstätigkeit erfolgte weder für
das Ministerium insgesamt noch abteilungsbezogen.
Daraufhin hat sich der Landesrechnungshof anhand eines Fragebogens einen Überblick über die
Fachaufsichtsaufgaben und die in den Jahren 2008 und 2009 eingesetzten Instrumente des
Ministeriums verschafft230. Zeitgleich wurde das LAGuS gebeten, korrespondierende Auskünfte
zur Fachaufsicht durch das Ministerium zu geben. Bei den benannten Aufgaben ergab sich auf
beiden Seiten ein unvollständiges Bild. Laut Ministerium war dies vor allem auf Zuordnungsprobleme zurückzuführen, die zwischenzeitlich weitgehend aufgearbeitet seien.
(524) Die Aufsichtstätigkeiten im Ministerium waren vor allem auf die Überwachung der
Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung ausgerichtet. Eine Steuerung der Zweckmäßigkeit, wie
sie die Fachaufsicht ebenfalls beinhaltet, war nur in Ansätzen festzustellen.
Die Palette der zur Verfügung stehenden Fachaufsichtsinstrumente wurde partiell genutzt. Die
Aufsichtsführung des Ministeriums war dabei stark auf Beratung, Kollegialität und Kooperation
mit den beaufsichtigten Stellen ausgerichtet. Die teilweise vorgefundene Annahme, die Aufgabenerfüllung bei den Aufgabenträgern funktioniere, ohne dies zumindest punktuell zu kontrollieren, wird den Aufgaben und Zielen der Fachaufsicht nicht gerecht. Fachaufsicht sollte
auch als Kontrollelement eingesetzt und entsprechende Instrumente (Aktenvorlagen, Prüfungen,
Weisungen mittels Erlass, Zielvereinbarungen) genutzt werden.

230

Die Abfrage umfasste alle Fachaufsichtsaufgaben im Zusammenhang mit Zuwendungsverfahren und Leistungsgesetzen, den Einsatz von Fachaufsichtsinstrumenten sowie ggf. bestehende Überschneidungen mit den
Aufsichtspflichten anderer Ressorts (Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht).
195

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(525) Ausgehend von o. g. Fragebögen prüfte der Landesrechnungshof vier Fachaufsichtsaufgaben des Ministeriums eingehender231. Dabei wurde u. a. festgestellt, dass fachaufsichtliche
Tätigkeiten i. d. R. nur anlassbezogen erfolgen. Angegebene Instrumente wurden nicht bzw.
nicht im erforderlichen Umfang eingesetzt. Fachaufsichtliches Handeln war nicht hinreichend
dokumentiert.
In einem Fall konnte auf Grund des Ausfalls eines Mitarbeiters im LAGuS die Fachaufgabe
mangels Vertretung für mehrere Monate nicht wahrgenommen worden. Auf das damit verbundene Risiko der nicht gesicherten Aufgabenerfüllung hätte das Ministerium strukturiert mit
konkreten Aufsichtsmaßnahmen reagieren können und müssen.
Die Fachaufsicht im Rahmen der Ausführung des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes
(BEEG) über das LAGuS wurde nur unzureichend wahrgenommen. Die Aufsichtstätigkeiten
übte überwiegend eine Organisationseinheit im LAGuS selbst aus. Mit der nach dem Aufgabenzuordnungsgesetz232 zum 01.07.2012 vorgesehenen Übertragung des Vollzugs des BEEG
in den eigenen, statt wie ebenfalls denkbar in den übertragenen233 Wirkungskreis, wird dem
Land die Möglichkeit entzogen, den Vollzug der Weisungen des Bundes durch Fachaufsicht sicherzustellen, da die Aufsicht auf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Verwaltung beschränkt
wird (§ 78 Abs. 2 KV M-V). Den diesbezüglichen Bedenken des Landesrechnungshofes hat das
Ministerium Rechnung getragen. Nach nochmaliger Prüfung würden diese geteilt und es werde
derzeit ein Gesetzentwurf zur Korrektur des Aufgabenzuordnungsgesetzes erarbeitet.
(526) Der Landesrechnungshof empfiehlt dem Ministerium, die Fachaufsichtsaufgaben in den
Geschäftsverteilungsplan aufzunehmen, zumindest aber eine strukturierte und vollständige
Übersicht seiner Fachaufsichtsaufgaben zu führen. Zudem sollte es die Zweckmäßigkeit der
Aufgabenerfüllung durch die beaufsichtigten Stellen stärker in den Fokus seines fachaufsichtlichen Handelns nehmen.
Das Ministerium sollte auf eigene Initiative hin fachaufsichtlich tätig werden und dabei auch
Kontrollen und Stichproben vor Ort durchführen. Intensität und Umfang des fachaufsichtlichen
231

232

233

Ausführung des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz; Bewilligung von Pflegewohngeld gem. § 9 Landespflegegesetz M-V; Umsetzung der Richtlinie zur Förderung von Präventionsmaßnahmen bei Jugendlichen
mit besonderen Problemen – sozialpädagogisch betreute gemeinnützige Arbeitsleistungen; Prüfung von
Verwendungsnachweisen, Aufhebung von Förderbescheiden und Festsetzung von Erstattungen zu Bescheiden über Fördermittel zur Suchtprävention und Bekämpfung von Suchtmittelmissbrauch.
§ 21 i. V. m. § 17 des Gesetzes über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung –
Aufgabenzuordnungsgesetz – vom 12. Juli 2010, GVOBl. M-V S. 383.
Vgl. bspw. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Ausführungsgesetz zum Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz Sachsen-Anhalt.

196

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Handelns, wie auch die Auswahl der zur Verfügung stehenden Fachaufsichtsinstrumente und
internen Kontrollinstrumente sollte risikoorientiert erfolgen. Ansatzpunkte können hier bspw.
die Anforderungen an risikoorientierte Prüfungshandlungen im Rahmen der EU-Strukturfondsförderung sein.
(527) In der angekündigten Erstellung eines Leitfadens für die effiziente Gestaltung der Fachaufsicht in der Landesverwaltung sieht der Landesrechnungshof einen wichtigen Schritt in die
richtige Richtung. Gleichermaßen würde er begrüßen, wenn die Fachhochschule Güstrow das
Thema Fachaufsicht verstärkt zum Gegenstand ihrer Aus- und Fortbildungsangebote macht, um
das Verständnis zur fachaufsichtlicher Tätigkeit zu verbessern.
(528) Der Landesrechnungshof bittet die Landesregierung zu prüfen, ob die Wahrnehmung
der Fachaufsicht als eine der wesentlichen Aufgaben einer obersten Landesbehörde über die bestehenden Regelungen zur Zuständigkeit im LOG M-V hinaus auch in der GGO I verankert
werden kann. Die Bundesregierung folgte einer entsprechenden Empfehlung des Bundesrechnungshofes zur Fachaufsicht der Bundesministerien über ihre nachgeordneten Geschäftsbereiche234.
5

Zusammenfassende Folgerungen und Empfehlungen

(529) Dem Landesrechnungshof ist bewusst, dass nicht alle seiner nachfolgenden Empfehlungen „von heute auf morgen“ umzusetzen sein werden. Das Ministerium sollte die Vorschläge
priorisieren und vorrangig dort tätig werden, wo besondere Risiken bestehen.
(530) Systeme zur Steuerung und Kontrolle der Verwaltungstätigkeit stellen immer einen
Kompromiss zwischen den Kosten der vorgesehenen Maßnahmen und deren Nutzen dar. Damit
der angestrebte Nutzen auch realisiert werden kann, sind neben einem offenen Umgang mit
Fehlern auch Vorlaufkosten unvermeidlich. Das Ministerium muss bereit sein, sich eine Interne
Revision oder ein Risikomanagement auch „leisten“ zu wollen. Das schließt auch die Ausgaben
für entsprechend qualifiziertes Personal ein. Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass sich
die Ausgaben für eine frühzeitige und systematische Steuerung der Risiken in der Gesamtschau
als wirtschaftlich erweisen werden. Dabei kann sich auch ein schrittweiser Auf- bzw. Ausbau
von Kontrollverfahren als gangbar erweisen. So könnte es überlegenswert sein, dass sich ein
implementiertes Risikomanagementsystem zunächst nur auf den Umgang mit Schlüsselrisiken
234

Vgl. § 3 Abs. 1 der zum 01.06.2009 in Kraft getretenen GGO der Bundesministerien.
197

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

beschränkt. Alternativ kann der Aufbau eines umfassenden Risikomanagementsystems auch
durch eine kontinuierliche Systematisierung der prozessintegrierten Kontroll- und Steuerungsinstrumente hin zu einem ganzheitlichen IKS erfolgen.
(531) Der tatsächliche Aufwand des Ministeriums für den systematischen Umgang mit
Risiken ist schließlich auch in erheblichem Maße durch Umfang sowie Art und Weise der Aufgaben beeinflussbar. Bereits beim „Programmdesign“ sollten mögliche Fehlanreize, Mitnahmeeffekte und damit auch die Gefahr von Zielverfehlungen vermieden werden.
(532) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

198

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Drucksache 5/3996

20 Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfung des Landesamtes für
Gesundheit und Soziales
Der Landesrechnungshof empfiehlt eine stärkere örtliche Zentralisierung der Aufgabenerfüllung und regt eine Überarbeitung der Organisationsstruktur an.
Der Stellenabbau im Bereich der Versorgungsärzte führte zu einem Anstieg externer Gutachten und damit der Sachausgaben. Im Interesse der Konsolidierung des Haushalts sollte
geprüft werden, ob aufgrund der Verlagerung von Personalausgaben zu Sachausgaben
zusätzliche Einsparungen notwendig sind.
Es sollten Korridore für die Einstellung von Nachwuchskräften vorgesehen werden.
Im Bereich der Informationstechnik besteht aufgrund der gründungsbedingten heterogenen IT-Struktur, der räumlichen Verteilung der Außenstellen und der veralteten
Technik ein dringender Handlungsbedarf.
(533) Das Landesamt für Gesundheit und Soziales (LAGuS) wurde mit Gesetz zur Errichtung
des Landesamtes für Gesundheit und Soziales zum 01.01.2006 aus 13 Behörden des nachgeordneten Bereichs des damaligen Sozialministeriums gebildet. Es hat seinen Sitz in Rostock und
unterhält Außenstellen in Greifswald, Neubrandenburg, Neustrelitz, Schwerin und Stralsund. In
Rostock, Schwerin und Stralsund existieren jeweils mehrere Standorte. Im Jahr 2009 waren 582
Beschäftigte in den sechs Abteilungen des LAGuS tätig. Eine wesentliche Reduzierung im Aufgabenbestand und im Personal des LAGuS wird sich durch Aufgabenübertragungen im Bereich
des überörtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe und der Feststellungsverfahren im
Schwerbehindertenbereich ergeben. Aufgrund der aktiven Zuarbeit des LAGuS im Laufe des
Prüfungsverfahrens konnte der Landesrechnungshof die sich während der parlamentarischen
Beratungen des Gesetzes über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung abzeichnende Entwicklung größtenteils in seiner Prüfung berücksichtigen. Unabhängig
hiervon legte er den Zeitraum seit der Gründung des LAGuS im Jahr 2006 bis zum 31. Januar
2010 für seine Prüfung zu Grunde. Die Prüfungsschwerpunkte lagen in den Bereichen Organisation, Personal und Informationstechnik.

199

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1

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Zentralisierungsnotwendigkeit

(534) Die allgemeinen Verwaltungsaufgaben des LAGuS – Zentralabteilung – werden räumlich verteilt an verschiedenen Standorten wahrgenommen.
Tabelle 28: Verteilung der Stellenanteile für allgemeine Verwaltungsaufgaben nach Standorten und
Fachbereichen
Standort

Rostock

Öffentlichkeitsarbeit,
KLR1

Haushalt

Innerer
Dienst/
Organisation

IT

Personal

Gesamt

2,4

7,82

15,03

2,33

6,03

33,5

Schwerin

-

2,0

14,3

2,0

-

18,3

Neubrandenburg

-

2,0

7,5

1,0

-

10,5

Greifswald

-

-

3,0

-

-

3,0

Stralsund

-

-

7,5

1,0

-

8,5

Neustrelitz

-

-

4,2

-

-

4,2

2,4

11,8

51,5

6,3

6,0

78

Summe

Quelle: Geschäftsverteilungsplan Stand 01.10.2009, Stellenbesetzungsliste Stand 31.10.2009
1
2
3

Kosten- und Leistungsrechnung
inklusive einer Stelle für Abteilungsleiter 1/Dezernent 10
inklusive jeweils einer Stelle für die Leitung des Dezernats

Weniger als 50 % der mit den allgemeinen Verwaltungsaufgaben beauftragten Beschäftigten
des LAGuS sind am Hauptsitz in Rostock tätig, an dem im Übrigen sämtliche Referatsleiter der
Zentralabteilung und der Abteilungsleiter ihren Sitz haben.
Anhand von Beispielen hat der Landesrechnungshof in seiner Prüfungsmitteilung die personalwirtschaftlichen Einsparmöglichkeiten aufgrund von Zentralisierungen im Bereich der allgemeinen Verwaltung hergeleitet und empfohlen, die gesamte Aufgabenerfüllung und das gesamte Personal der Zentralabteilung des LAGuS stärker am Hauptsitz in Rostock zu konzentrieren, um weitere Effizienzrenditen zu erschließen. Im Bereich der Versorgungsverwaltung
regte er auch unter Berücksichtigung der Kommunalisierung der Aufgabenübertragung im
Schwerbehindertenbereich eine zentrale Fallbearbeitung im Bereich des Sozialen Entschädigungsrechts an.
(535) Das Ministerium für Soziales und Gesundheit sagte eine Prüfung der weiteren
Zentralisierung des Haushalts am Standort Rostock zu. Hinsichtlich der generellen
Zentralisierung der Zentralabteilung in Rostock wies das Ministerium darauf hin, dass für bestimmte Fachbereiche ein Minimal-Service an innerem Dienst vor Ort angeboten werden
müsse. Ansonsten decke sich der Vorschlag des Landesrechnungshofes mit den Plänen des
LAGuS. Die Fälle des Sozialen Entschädigungsrechts werden künftig zentral bearbeitet. Es ist
200

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

der Aufbau von Front-Office-Bereichen vorgesehen, um den berechtigten Bürgerbegehren auf
Beratung und Entgegennahme von Anträgen vor Ort nachzukommen. Damit entfallen Registraturen und zum Teil ein größerer Postbetrieb.
2

Aufbauorganisatorische Feststellungen

(536) Das LAGuS regelt in seiner eigenen Geschäftsordnung, dass eine Abteilung mindestens
drei Dezernate umfasst. Die Abteilung 6 des LAGuS umfasste im Zeitraum der örtlichen Erhebungen lediglich zwei Dezernate. Das LAGuS verstieß somit gegen seine eigenen Organisationsgrundsätze. Die Geschäftsordnung des LAGuS gibt eine Mindestanzahl von vier Mitarbeitern je Dezernatsleiter vor. Diese Mindestanzahl sieht der Landesrechnungshof als Untergrenze
für eine zulässige Leitungsbreite an. In allen sechs Abteilungen des LAGuS waren jedoch zum
Zeitraum der örtlichen Erhebungen Leitungsbreiten von weniger als vier Beschäftigten vorhanden.
(537) Der Landesrechnungshof regt aufgrund dieser Feststellungen eine Überarbeitung der
Organisationsstruktur auch mit dem Ziel einer Optimierung der Leitungsbreiten an.
(538) Das Ministerium für Soziales und Gesundheit teilte hierzu mit, dass sich die Vorschläge
des Landesrechnungshofes mit den Plänen des LAGuS decken. Bei der Zusammenführung und
Neustrukturierung der Abteilungen 2 und 6 wird dieses bereits im Jahr 2010 Berücksichtigung
finden. Insbesondere werden die in der Prüfungsmitteilung aufgeführten Dezernate und Fachbereiche mit einer Leitungsbreite von weniger als vier Beschäftigten einer Überprüfung unterzogen.
3

Personalabbau im Bereich der Versorgungsärzte

(539) Im Rahmen der Umsetzung des Personalkonzepts 2004 der Landesregierung wurden im
LAGuS von den neun vorhandenen Stellen für Versorgungsärzte im Jahr 2006 bis zum Jahr
2009 drei Stellen abgebaut, so dass zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nur noch sechs
Stellen für Versorgungsärzte vorhanden waren. Zweifelsfrei führte dieser Stellenabbau zur Reduzierung von Personalausgaben. Gleichzeitig wurden jedoch diese Personalausgaben durch die
Vergabe der Gutachten und Stellungnahmen an Außengutachter zu großen Teilen durch Sachausgaben ersetzt. Der Landesrechnungshof errechnete, dass 85,5 % der vorherigen Personalausgaben durch Sachausgaben ersetzt wurden. Lediglich 14,5 % der Personalausgabeneinsparung
trugen somit zur Konsolidierung des Haushalts bei.
201

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Unter Berücksichtigung der Struktur der extern vergebenen Gutachten und Stellungnahmen berechnete der Landesrechnungshof, dass die Steigerung der Sachausgaben einem Arbeitsvolumen von 2,2 Versorgungsärzte entspricht.
Er hält es deshalb für notwendig, zwei von drei abgebauten Stellen für Versorgungsärzte nicht
auf die im Rahmen des Personalkonzeptes 2004 erbrachten Stelleneinsparungen anzurechnen.
(540) Das Ministerium für Soziales und Gesundheit folgt „vollinhaltlich“ der Darstellung des
Landesrechnungshofes. Es verweist darauf, dass die Einsparung von Versorgungsärzten
zwangsläufig dazu führen musste, dass mehr Außengutachter in den beschriebenen Zeiträumen
tätig waren. Die Einsparung von Personalkosten auf der einen Seite hat zu Mehrausgaben von
Sachkosten auf der anderen Seite geführt. Obwohl in der Vergangenheit große Anstrengungen
unternommen wurden, die Beweiserhebungskosten zu reduzieren, wie beispielsweise durch
•

die Reduzierung der Vergütung der Außengutachter,

•

die Steigerung der Anzahl der selbst erstellten Gutachten und Stellungnahmen je Versorgungsarzt und

•

die Einbeziehung der Fachbereichsleiter bei der Erstellung von Stellungnahmen,

konnten diese Maßnahmen jedoch nicht vollständig die Einsparung der Arztstellen kompensieren. Zusätzlich wird auf die gestiegene Anzahl der Anträge und Widersprüche verwiesen.
Tabelle 29: Steigerung der Antragszahlen und Widersprüche vom 1. Halbjahr zum jeweiligen Vorjahr in
Mecklenburg-Vorpommern, in %
Fallgruppe

2009

2010

Erstfeststellungsanträge, Neufeststellungsanträge,
Neufeststellungsanträge von Amts wegen

16 %

10 %

Widersprüche

14 %

4%

Quelle: Ministeriums für Soziales und Gesundheit.

202

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 30: Anzahl der Anträge und Widersprüche in Mecklenburg-Vorpommern
Erstfeststellungsanträge

Neufeststellungsanträge
gesamt

Widersprüche

Summe

darunter: von
Amts wegen

2006

16.977

14.784

5.143

6.662

43.566

2007

17.893

15.949

4.698

6.394

44.934

2008

20.002

18.018

4.961

7.711

50.692

2009

21.881

22.005

9.316

8.524

61.726

Jan - Sept
2010

16.499

15.531

8.976

6.158

47.164

Quelle: Ministeriums für Soziales und Gesundheit.

(541) Das Finanzministerium führt aus, dass die Landesregierung mit der Umsetzung der Personalkonzepte 2004 und 2010 das Ziel der Anpassung der Stellenausstattung an den Durchschnitt der westlichen Flächenländer verfolgt und damit die Bemühungen um eine nachhaltige
Haushaltskonsolidierung unvermindert fortsetzt. Das bedeutet auch, dass grundsätzlich Personaleinsparungen und damit verbundene Personalminderausgaben nicht durch zusätzliche Ausgaben in anderen Bereichen konterkariert werden dürfen. Dennoch sei dieser Prozess mitunter,
wie vom Landesrechnungshof festgestellt, mit einer temporären Erhöhung zum Beispiel der
sächlichen Verwaltungsausgaben verbunden. Der Vorschlag des Landesrechnungshofes, diese
Erhöhung auf die Erfüllung der Stelleneinsparvorgabe des Personalkonzepts 2004 nicht anzurechnen, wird vom Finanzministerium in dieser konkreten Form nicht geteilt, da sich die zwei
Abrechnungskreise (hier Stellenplan und sächliche Verwaltungsausgaben) überschneiden
würden. Der Zuwachs bei den sächlichen Verwaltungsausgaben wird Gegenstand der Beratungen zum nächsten Haushalt sein, mit dem Ziel, den festgestellten Ausgabenanstieg im Bereich der sächlichen Verwaltungsausgaben abzuschmelzen beziehungsweise durch Einsparung
an anderer Stelle zu decken.
(542) Der Landesrechnungshof befürwortet ausdrücklich die vom LAGuS ergriffenen oben
genannten Maßnahmen zur Verringerung der Beweiserhebungskosten. Er hält seine Auffassung
aufrecht, dass nur die realisierte Ausgabeneinsparung, d. h. die Personalausgabeneinsparung abzüglich der aufgrund der Personalkürzungen neu hinzugekommenen Sachausgaben, den Konsolidierungsbeitrag für den Landeshaushalt darstellen. Deshalb bittet er zu prüfen, zum Ausgleich
des Zuwachses bei den sächlichen Verwaltungsausgaben, zwei Stellen in der Wertigkeit für
Versorgungsärzte einzusparen.

203

Drucksache 5/3996

4

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Altersstruktur

(543) Die Altersstruktur der Beschäftigten des LAGuS ist von einer deutlichen Überrepräsentanz in den Altersgruppen 50 bis 65 Jahre gekennzeichnet, wobei die Anzahl der
Beschäftigten in der Altersklasse 55 bis unter 60 Jahre deutlich dominiert (Modalwert235 57 Jahre). Demgegenüber besteht eine deutliche Unterrepräsentanz an jüngeren Beschäftigten. Die
Hälfte der Beschäftigten des LAGuS ist älter als 53 Jahre (Median236 rund 53 Jahre). Der Altersdurchschnitt liegt bei rund 51 Jahren.
In der folgenden Tabelle sind die Mittelwerte der Altersverteilung dargestellt.
Tabelle 31: Mittelwerte der Altersstruktur nach Abteilungen
Abteilung

Modalwert

Median

arithmetisches
Mittel

Zentralabteilung

57

53

50

Jugend und Familie, Landesjugendamt

47

49

49

Gesundheit, Landesprüfungsamt für
Heilberufe, Arzneimittelüberwachungsund -prüfstelle

57

54

51

Soziales, Versorgungsamt, Integrationsamt
und Hauptfürsorgestelle

57

54

50

Arbeitsschutz und technische Sicherheit

57

55

52

Arbeitsmarktförderung, ESF-Förderung,
Soziale Sonderleistungen

57

53

51

Quelle: Geburtsdaten aus der Stellenbesetzungsliste, eigene Berechnung, eigene Darstellung.

In den Abteilungen 3, 4 und 5 liegt der Median bei 54 bzw. 55. Dies bedeutet, dass die Hälfte
der Beschäftigten älter als 54 bzw. 55 Jahre ist und somit in einem Alter, bei dem abhängig vom
Renten-/Versorgungseintrittsalter und der Inanspruchnahme von Altersteilzeit mit einem altersbedingten Ausscheiden aus dem LAGuS innerhalb der nächsten zehn Jahre zu rechnen ist.
(544) Der Landesrechnungshof empfiehlt daher Korridore für die Einstellung von Nachwuchskräften zu planen und einen Anteil an zukünftig vakanten Stellen für die Einstellung jüngerer
Beschäftigter vorzusehen. Dies soll in Zusammenarbeit mit dem Finanzministerium unter Be-

235
236

Der Modalwert gibt den Merkmalswert an, der am häufigsten vorkommt.
Der Median ist der Wert, der eine Verteilung halbiert, so dass je eine Hälfte der Fälle oberhalb und unterhalb
dieses Wertes liegen.

204

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

rücksichtigung der Stelleneinsparvorgaben und gekoppelt mit einer zentralisierten Organisationsstruktur erfolgen.
(545) Das Ministerium für Soziales und Gesundheit führt aus, dass sich der Vorschlag des
Landesrechnungshofes mit den Plänen des LAGuS deckt. Bereits jetzt habe es unter Berücksichtigung der Stelleneinsparvorgaben regelmäßig Bedarfe für die Einstellungskorridore von
Nachwuchskräften angemeldet.
5

Situation im Bereich der Informationstechnik

(546) Der Landesrechnungshof stellte bei seiner Prüfung vielfältige Probleme im Bereich der
Informationstechnik (IT) des LAGuS fest. Insbesondere sind folgende Punkte erwähnenswert:
•

Aufgrund der verlängerten Nutzungsdauer der im LAGuS vorhandenen Gerätetechnik,
stieg der Wartungs- und Betreuungsaufwand durch zunehmenden Verschleiß.

•

Bedingt durch die ungenügende Betreuung der Serversysteme, besteht die akute
Gefahr eines ernsthaften Schadenseintrittes, der im Ernstfall die Arbeitsunfähigkeit
eines Arbeitsbereiches zur Folge haben und zu einem Datenverlust führen könnte.

•

Die unzureichende Personalsituation im IT-Bereich führte dazu, dass technische
Defekte an der Arbeitsplatztechnik und Fehler innerhalb von Fachverfahren nicht zeitnah behoben werden können.

•

Das Betreuungsniveau verschiedener Fachverfahren verschlechterte sich nach der Zusammenlegung der 13 Behörden zum LAGuS durch die Zuständigkeit eines Mitarbeiters für mehrere Behördenstandorte. Hinzu kommt der Wegfall der bis dahin vorhandenen Fachbetreuer an den jeweiligen Standorten. Diesen Sachbearbeitern wurden
bis zur Gründung des LAGuS für die Betreuung der Fachverfahren entsprechende
Zeitanteile zugestanden.

Der Landesrechnungshof sieht angesichts der vorgefundenen Situation einen dringenden Handlungsbedarf. Er empfiehlt das bestehende IT-System umgehend zu konsolidieren. Um zwischenzeitlich einen Mindeststandard an Datensicherheit und Arbeitsfähigkeit zu gewährleisten,
sollte zeitweise der IT-Bereich personell verstärkt werden.

205

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(547) Das Ministerium für Soziales und Gesundheit teilte mit, dass das LAGuS die Auffassung des Landesrechnungshofes teilt. Der Fachbereich IT sei zeitweise personell verstärkt
worden.
(548) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

206

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

21 Erstattungen an die Krankenkassen bei Schwangerschaftsabbrüchen in
besonderen Fällen
Die zwischen dem Land und den Krankenkassen abgeschlossene Verwaltungsvereinbarung zur Kostenerstattung enthält unklare Abrechnungsmodalitäten, die Interpretationsräume zulassen. Dies führt in der Praxis mehrfach zu Streitigkeiten zwischen der
Erstattungsbehörde des Landes und den Krankenkassen über die Zuordnung und Abgrenzung von erstattungspflichtigen Leistungen. Für das Land besteht ein finanzielles
Risiko, weil es aufgrund von Verfahrensregelungen in seiner Entscheidungs- und Kostenverantwortung nicht mehr unabhängig ist.
(549) Frauen haben Anspruch auf Leistungen nach dem Schwangerschaftshilfegesetz
(SchwHG)237, wenn ihnen die Aufbringung der Mittel für einen Schwangerschaftsabbruch nicht
zuzumuten ist. Die Länder sind nach dem SchwHG verpflichtet, den Krankenkassen die ihnen
nach diesem Gesetz entstehenden Kosten zu erstatten. Grundsätzlich 238 sind dies die Leistungen
bei einem unter den Voraussetzungen des § 218a Abs. 1 Strafgesetzbuch (StGB) vorgenommenen Abbruch (rechtswidriger, aber straffreier Abbruch), die von der Leistungspflicht der
Krankenkassen ausgenommen sind. Diese Leistungen und damit die vom Land zu erstattenden
Kosten beziehen sich ausschließlich auf die Vornahme des Abbruchs, die Nachbehandlung bei
komplikationslosem Verlauf und die Versorgung mit Arznei-, Verband- und Heilmitteln und
sind vom Gesetzgeber konkret und abschließend aufgelistet worden239. Mit der Abrechnung der
Leistungen bei der jeweiligen Krankenkasse hat der Arzt bzw. die entsprechende Einrichtung
u. a. zu bestätigen, dass der Schwangerschaftsabbruch unter den Voraussetzungen des § 218a
Abs. 1 oder des § 218a Abs. 2 bzw. 3 StGB vorgenommen worden ist.
Das Nähere zur Kostenerstattung einschließlich des haushaltstechnischen Verfahrens wird nach
§ 4 SchwHG durch die Länder bestimmt. Das Land Mecklenburg-Vorpommern hat seit 1996 in
mehreren Verwaltungsvereinbarungen gemeinsam mit den gesetzlichen Krankenkassen die
Modalitäten zum Abrechnungsverfahren im Einzelnen geregelt. Die letzte Verwaltungsvereinbarung wurde im August 2008 abgeschlossen und galt mit Wirkung vom 01.01.2008.
237

238
239

Gesetz zur Hilfe für Frauen bei Schwangerschaftsabbrüchen in besonderen Fällen vom 21. August 1995,
BGBl. I S. 1050, 1054, zuletzt geändert durch Art. 98 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S.
2407).
Ausnahme: nicht gesetzlich krankenversicherte Frauen.
§ 2 SchwHG i. V. m. § 24b Abs. 4 Nr. 1 bis 7 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch (SGB V).
207

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(550) Das Land erstattet den Krankenkassen aus dem Titel 1019 636.01 jährlich rd.
1,1 Mio. Euro. Der Landesrechnungshof hat stichprobenweise diese Ausgaben insbesondere aus
dem Jahr 2008 geprüft und dabei in insgesamt 100 Erstattungsfällen die Abrechnungen von
einer Ortskrankenkasse und von vier Betriebskrankenkassen geprüft.
1

Unklare und risikobehaftete Abrechnungsmodalitäten in der
Verwaltungsvereinbarung

1.1

Regelungen zum Verfahren der Kostenerstattung

(551) Der Landesrechnungshof hat folgende Verfahrensregelungen beanstandet:
Nach den in der Verwaltungsvereinbarung mit dem Land und den Krankenkassen abgestimmten
Vordrucken zur Abrechnung ist zwar vorgesehen, dass die Krankenkassen der Erstattungsbehörde des Landes vollständig ausgefüllte Vordrucke einzureichen haben. Allerdings haben
die Krankenkassen der Erstattungsbehörde Rechnungen des Arztes nur in Einzelfällen vorzulegen. Folglich kann die Erstattungsbehörde des Landes nicht prüfen, für welche konkreten ärztlichen Leistungen die Krankenkassen Erstattungsbeträge verlangen und ob es sich um vom
Land zu erstattende Kosten handelt.
Zudem hat nach dem Wortlaut der Verwaltungsvereinbarung das Land die von den Krankenkassen abgerechneten Positionen zu akzeptieren. In der Praxis zeigt sich, dass die
Erstattungsbehörde des Landes dennoch mehrfach Abrechnungspositionen nicht erstattet und
den Kassen jeweils begründet, dass es sich bei den entsprechenden Leistungen nicht um vom
Land zu erstattende Kosten handelt.
Außerdem soll bei strittigen Leistungen der Medizinische Dienst der Krankenversicherung
(MDK) entscheiden, ob die entsprechende Leistung nach § 24b Abs. 4 SGB V zu erbringen
war240. Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass der MDK allenfalls darüber entscheiden kann, ob die Leistung bei einem komplikationslosen Abbruch zu erbringen war; nicht
jedoch darüber, ob es sich um Leistungen des Landes241 handelt und damit auch nicht darüber,
ob eine Erstattungspflicht des Landes besteht.
(552) Das Ministerium hat auf § 4 SchwHG hingewiesen, wonach die Länder den Krankenkassen die ihnen nach diesem Gesetz entstehenden Kosten zu erstatten haben. Es vertritt die
240
241

Diese Regelung ist in der Vergangenheit noch nicht praktiziert worden.
§ 2 SchwHG i. V. m. § 24b Abs. 4 SGB V.

208

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Auffassung, dass danach kein Raum dafür bleibe, „... dass Krankenkassen abbruchsbedingte
Kosten zu Lasten der Versichertengemeinschaft tragen“.
(553) Das Ministeriums verkennt, dass die Länder – und nicht die Krankenkassen – das Nähere zum Verfahren der Kostenerstattung bestimmen (§ 4 S. 2 SchwHG).
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes hat sich das Land mit diesen Regelungen in eine
Position begeben, in der es faktisch sämtliche Leistungen, die die Krankenkassen dem Land in
Rechnung stellen, hinzunehmen und zu erstatten hat. Folglich ist das Land in seiner Entscheidungs- und Kostenverantwortung nicht mehr unabhängig. Damit besteht für das Land ein finanzielles Risiko, welches letztlich dazu führen kann, dass die jährlichen Ausgaben des Landes
für Schwangerschaftsabbrüche höher ausfallen, als aufgrund der Gesetzeslage eine Verpflichtung besteht.
Im Sinne eines geordneten und gesetzeskonformen Erstattungsverfahrens empfiehlt der Landesrechnungshof in der Verwaltungsvereinbarung klarzustellen, dass die Erstattungsbehörde Leistungen künftig nur erstatten wird, wenn aus den vorgelegten Unterlagen zweifelsfrei hervorgeht, um welche erstattungspflichtigen Leistungen es sich im Einzelnen handelt. Verfahrensregelungen wie, dass das Land die Abrechnungspositionen der Krankenkassen zu akzeptieren
hat und der MDK in Zweifelsfällen entscheiden soll, ob eine Leistung nach § 24b
Abs. 4 SGB V zu erbringen war, erübrigen sich dann.
1.2

Regelungen zum Umfang der Kostenerstattung beim stationären
Schwangerschaftsabbruch

(554) Der Landesrechnungshof hat beanstandet, dass in der Verwaltungsvereinbarung nicht
konkret festgelegt ist, welche Zuschläge bei stationären Schwangerschaftsabbrüchen vom Land
zu erstatten sind. Dort heißt es lediglich, dass die „üblichen Zuschläge wie (...) usw.“ vom Land
zu erstatten sind. Dies hat in der Praxis dazu geführt, dass einerseits Krankenkassen dem Land
mehrere verschiedene Zuschläge in Rechnung gestellt haben und vom Land erstattet wurden,
obwohl in der Krankenhausrechnung weniger Zuschläge aufgeführt sind. Andererseits haben
Krankenkassen dem Land auch nicht alle Zuschläge, die in der Krankenhausrechnung angegeben sind, in Rechnung gestellt. Offensichtlich wird, dass sowohl seitens der Krankenkassen als
auch seitens des Landes Unsicherheiten darüber bestehen, was als Zuschläge üblich und vom
Land zu erstatten ist.

209

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(555) Nach Auffassung des Ministeriums richten sich die Ansprüche der Krankenhäuser
gegenüber den Krankenkassen bei stationären Schwangerschaftsabbrüchen nach dem Krankenhauspflegesatzrecht. Sofern einschlägige Erlöskomponenten durch die jeweiligen Landesozialministerien genehmigt wurden, seien sie für den Fall der Schwangerschaftsabbrüche auch uneingeschränkt abrechnungsfähig. Außerdem verweist das Ministerium auch hier auf § 4
SchwHG, wonach die Länder „... den Krankenkassen ... die Ihnen nach dem SchwHG entstehenden Kosten zu ersetzen“ haben. „Insofern unterliegt es nicht der Dispositionsbefugnis
der Vertragspartner, Erlöskomponenten von der Kostenerstattung auszunehmen.“
(556) Die Antwort des Ministeriums ist verfehlt. Es ist selbstverständlich, dass Krankenhäuser
die ihnen im Zusammenhang mit einem Schwangerschaftsabbruch tatsächlich entstandenen Zuschläge den Krankenkassen in Rechnung stellen. Die Krankenkassen können jedoch vom Land
nur diese und damit keine Erstattung von darüber hinausgehenden Zuschlägen verlangen, weil
diese Zuschläge auch nicht in der Krankenhausrechnung enthalten waren.
1.3

Regelungen zum Umfang der Kostenerstattung beim ambulanten und
ambulant im Krankenhaus durchgeführten Schwangerschaftsabbruch

(557) Die Abrechnung von ärztlichen Leistungen und deren Sachkosten bei ambulanten und
ambulant im Krankenhaus durchgeführten Schwangerschaftsabbrüchen erfolgt lt. Verwaltungsvereinbarung auf der Grundlage des jeweils gültigen Einheitlichen Bewertungsmaßstabes
(EBM)242. Eine konkrete Festlegung, welche einzelnen ärztlichen Leistungen anhand der im
EBM konkret festlegten EBM-Ziffern243 zu den erstattungspflichtigen Kosten des Landes244 zählen, enthält die Verwaltungsvereinbarung nicht.
Dies führt in der Praxis mehrfach zu Streitigkeiten zwischen den Krankenkassen und der
Erstattungsbehörde des Landes hinsichtlich der Abgrenzung und Zuordnung von Leistungen zu
den erstattungsfähigen Kosten sowie auch zu rechtswidrigen Erstattungsleistungen des Landes.
Es wird darüber gestritten, ob aufgeführte EBM-Ziffern zum eigentlichen Abbruch und damit
zu erstattungspflichtigen Leistungen des Landes oder zu Leistungen der Krankenkasse245 gehö242

243

244
245

Zwischen der Kassenärztlichen Bundesvereinigung und den Spitzenverbänden der Krankenkassen vereinbarte Abrechnungsgrundlage der ärztlichen Leistungen für Kassenpatienten.
Ziffern für Inhalt, Gliederung und Zuordnung der berechnungsfähigen Leistungen z. B. für arztgruppenübergreifende oder arztgruppenspezifische Leistungen oder Zuordnung zu operativen Prozeduren oder Laborleistungen.
§ 2 SchwHG i. V. m. § 24b Abs. 4 SGB V.
§ 24b Abs. 3 SGB V.

210

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Drucksache 5/3996

ren. Selbst einige Krankenkassen sind gegenüber dem Land unterschiedlicher Auffassung:
Einige verlangen die Erstattung über sämtliche durchgeführte ärztliche Leistungen, andere ordnen bestimmte EBM-Ziffern gleich den von ihnen selbst zu tragenden Kosten zu 246. Der deswegen geführte Schriftwechsel führt letztlich auch zu erhöhtem Verwaltungsaufwand.
(558) Das Ministerium hat diese Problematik zwar erkannt und als „Abgrenzungsprobleme“
bezeichnet, „da der Bundesgesetzgeber keinen einheitlichen EBM-Katalog vorgegeben hat“. Es
hat jedoch keine Lösung vorgeschlagen. Im Gegensatz dazu hat das Ministerium vielmehr argumentiert, dass „im Gesamtkontext der Beziehungen zwischen dem Land und den Krankenkassen
... die Betrachtung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit keineswegs auf die Kostenerstattung
(an) Krankenkassen bei Schwangerschaftsabbrüchen in besonderen Fällen reduziert werden“
dürfe. Das Ministerium ist der Auffassung, es sei zu berücksichtigen, dass das Land auch auf
anderen Fachgebieten (z. B. „Krankenhausplanung, Pflege- und sonstigen Strukturentscheidungen) auf die Unterstützung der Krankenkassen angewiesen“ sei.
(559) Die vom Ministerium dargestellten Beziehungen zwischen dem Land und den Krankenkassen auf anderen Fachgebieten als bei dem hier in Rede stehenden SchwHG sind als Begründung für ein Abweichen vom Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit hinsichtlich des ordnungsgemäßen Verwaltungsvollzuges des SchwHG nicht geeignet. Zum einen bestimmen die Länder – und nicht die Krankenkassen – das Nähere zum Verfahren der Kostenerstattung. Zum anderen findet der Gestaltungsspielraum des Landes beim Abschluss der Vereinbarungen mit den Krankenkassen seine Grenzen im gesetzlich vorgegebenen Rahmen, also
in § 2 SchwHG i. V. m. § 24b Abs. 4 SGB V.
Ursächlich für diese Problematik sind die Versäumnisse des Ministeriums, in der Verwaltungsvereinbarung klar zu definieren, welche Leistungen nach dem EBM vom Land zu erstatten sind.
Im Sinne eines ordnungsgemäßen und gesetzeskonformen Abrechnungs- und Erstattungsverfahrens und um das damit verbundene finanzielle Risiko für das Land zu vermeiden, empfiehlt der
Landesrechnungshof einen mit den Krankenkassen abgestimmten Leistungskatalog zu erarbeiten. In diesem sollten die erstattungspflichtigen Leistungen247 mit konkret genannten EBM-Ziffern aufgeführt sein.

246

247

Bsp.: EBM-Ziffer 01902-Ultraschalluntersuchung zur Feststellung des Schwangerschaftsalters vor einem geplanten Abbruch; EBM-Ziffer 19310-histologische oder zytologische Untersuchung eines Materials; EBMZiffer 01602-Mehrfertigung (z. B. Kopie) eines Berichtes oder Briefes.
§ 2 SchwHG i. V. m. § 24b Abs. 4 SGB V.
211

Drucksache 5/3996

1.4

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Regelungen zur Fahrkostenerstattung

(560) Die Verwaltungsvereinbarung enthält die Regelung, den Krankenkassen entstehende
Kosten für medizinisch indizierte vergütungsfähige Fahrten der Leistungserbringer im ambulanten Bereich vom Land zu erstatten. Der Landesrechnungshof hat beanstandet, dass aufgrund
dieser Regelung das Land Fahrkosten erstattet, obwohl sowohl den Krankenkassen als auch
dem Land bekannt war, dass nach Auffassung der Spitzenverbände der Krankenkassen diese
nicht zu den nach § 24b Abs. 4 SGB V abschließend aufgeführten Leistungen gehören. Diese
Regelung in der Verwaltungsvereinbarung steht im Widerspruch zur geltenden Rechtslage und
darüber hinaus im Widerspruch zur wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung des
Landes.
(561) Nach Auffassung des Ministeriums seien Fahrkosten Nebenleistungen zur ärztlichen
Hauptleistung. Damit sei den „Krankenkassen dem Grunde nach nicht zuzumuten, abbruchbedingte Kosten zu Lasten der Versichertengemeinschaft zu tragen“. Dennoch werde es die vom
Landesrechnungshof aufgeworfene Problematik mit den Krankenkassen erörtern.
(562) Der Landesrechnungshof vermag der Argumentation des Ministeriums nicht zu folgen.
Wenn schon die Spitzenverbände der Krankenkassen – also die Vertreter der Krankenkassen
selbst – der Auffassung sind, dass Fahrkosten von den Krankenkassen und nicht vom Land zu
tragen sind, dann sollte das Land diese Kosten auch nicht von sich aus übernehmen und damit
über den eindeutigen Gesetzeswortlaut hinausgehen. Der Landesrechnungshof hält es für geboten, diese Regelung zu streichen.
2

Erstattung von Kosten für Kontrolluntersuchungen

(563) Kontrolluntersuchungen können nach dem EBM248 als Untersuchungen zwischen dem
7. und 14. Tag nach einem ambulanten Abbruch durchgeführt werden. Sie werden also nicht im
direkten Anschluss an eine Operation erbracht und sind deswegen nicht den abschließend aufgezählten Leistungen249 des eigentlichen Abbruchs, für die das Land erstattungspflichtig ist, zuzuordnen. Dabei handelt es sich ausdrücklich nicht um die von der Leistungspflicht der Krankenkassen ausgeschlossene Nachbehandlung bei komplikationslosem Verlauf, denn die Kosten
für eine Nachbehandlung bei komplikationslosem Verlauf werden vom Land erstattet250. Diese
248
249
250

EBM-Ziffer 01912 – rd. 25 Euro je abgerechneter Fall.
§ 24b Abs. 4 Nr. 1 bis 7 SGB V.
§ 2 SchwHG i. V. m. § 24b Abs. 4 Nr. 7 SGB V.

212

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Drucksache 5/3996

Rechtsauffassung vertrat auch die für die Durchführung des SchwHG zuständige obere Landesbehörde in den Jahren 2002 bis 2007. Einige Krankenkassen problematisierten in dieser Zeit
dennoch mehrfach die Nichterstattung von Kosten für Kontrolluntersuchungen. Letztlich sah
das Ministerium eine Erstattungspflicht für das Land gegeben, weil diese Kosten bei der vom
Land zu erstattenden Pauschale für medikamentöse Schwangerschaftsabbrüche enthalten seien.
Der Landesrechnungshof hat beanstandet, dass das Land den Krankenkassen Kosten für Kontrolluntersuchungen erstattet, obwohl es selbst diese Kostenerstattung für rechtlich unzulässig
hält. Damit weicht es in der Praxis von seiner Rechtsauffassung ab. Der Landesrechnungshof
hat darauf hingewiesen, dass diese rechtswidrige Erstattungspraxis zu nicht unerheblichen
Mehrausgaben des Landes führt, denn in fast 40 % der geprüften ambulanten Schwangerschaftsabbrüche werden Kosten für Kontrolluntersuchungen abgerechnet und vom Land
erstattet.
(564) Das Ministerium sieht nunmehr auch hier lediglich „Abgrenzungsprobleme“ und führt
dieselben Begründungen hinsichtlich der Beziehungen zwischen dem Land und den Krankenkassen an (siehe Tz. 558).
(565) Der Landesrechnungshof weist ausdrücklich darauf hin, dass es sich bei der Erstattung
von Kosten für Kontrolluntersuchungen nicht um die vom Ministerium geäußerten Abgrenzungsprobleme handelt. Vielmehr hat das Ministerium selbst die Erstattungsbehörde angewiesen, Kosten für Kontrolluntersuchungen zu erstatten, obgleich es sich dabei nach seiner
eigenen Rechtsauffassung nicht um eine gesetzliche Leistungspflicht des Landes handelt. Der
Landesrechnungshof erwartet, dass das Ministerium die Erstattungspraxis ändert und der
geltenden Rechtslage anpasst.
3

Erstattungsleistungen an Krankenkassen ohne Rechtsgrund

(566) Das Land ist nur zur Erstattung von Kosten des eigentlichen Schwangerschaftsabbruchs
verpflichtet, wenn dieser unter den Voraussetzungen des § 218a Abs. 1 StGB vorgenommen
wurde, wobei der jeweilige Arzt aufgrund der festgestellten Diagnose den Grund des Abbruchs
– rechtswidrig aber straffrei251 oder medizinisch bzw. kriminologisch indiziert252 – zu bestätigen

251
252

§ 218a Abs. 1 StGB.
§ 218a Abs. 2 und 3 StGB (nicht rechtswidrige Schwangerschaftsabbrüche).
213

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

hat. Für nicht rechtswidrige Schwangerschaftsabbrüche sind die Krankenkassen zur Kostentragung verpflichtet253 (siehe auch Tz. 549).
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass das Land in insgesamt 39 von 100 geprüften Fällen Erstattungsleistungen an vier Krankenkassen gezahlt hat, obgleich ungeklärt war, ob das
Land oder die Krankenkassen die Kosten hätten tragen müssen. In diesen Fällen hatte der Arzt
nicht angegeben, welcher Grund des Abbruchs maßgeblich war.
Obwohl die Kassenärztliche Bundesvereinigung darauf hingewiesen hat, dass nur Ärzte den
Grund des Abbruchs festlegen können, nahmen die Krankenkassen diese Festlegung selber vor
und teilten mit, dass es sich jeweils um einen Abbruch nach „§ 218a Abs. 1 StGB“ oder nach
„§ 218a StGB“ handele. In einem solchen Fall ging jedoch aus den Abrechnungsunterlagen
über die ärztliche Leistung hervor, dass es sich um einen Abbruch unter medizinischer Indikation handelt254. Letztlich erstattete das Land die Kosten für die in Rede stehenden Fälle, obwohl
ungeklärt war, ob das Land überhaupt zuständig war.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen gegenüber den Krankenkassen nachdrücklich klarzustellen, dass nur noch Abrechnungsunterlagen vom Land akzeptiert würden, aus denen die diesbezügliche Bestätigung durch den Arzt zweifelsfrei hervorgeht.
(567) Das Ministerium teilte mit, es folge den Empfehlungen des Landesrechnungshofes. Die
Erstattungsbehörde habe entsprechende Hinweise an die Krankenkassen erteilt. Für die geprüften Fälle habe die Erstattungsbehörde sich zwischenzeitlich von den Ärzten anhand ihrer Patientenkartei bestätigen lassen, dass diese Schwangerschaftsabbrüche nach § 218a Abs. 1 StGB
vorgenommen worden seien. Dieser Vorgang sei abgeschlossen.
(568) Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass seine diesbezüglichen Empfehlungen
künftig umgesetzt werden.
(569) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

253
254

§ 24b Abs. 1 bis 3 SGB V.
In diesem Fall lehnte das Land die Erstattungsleistungen an die Krankenkasse ab.

214

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

22 Auslastung öffentlich geförderter medizinisch-technischer Großgeräte in
Krankenhäuser
Medizinisch-technische Großgeräte wie Computer- und Magnetresonanztomographen
sind teuer. Sie sollten nur angeschafft werden, wenn sie medizinisch notwendig sind und
ihre wirtschaftlichen Nutzung absehbar ist. Überkapazitäten gehen zu Lasten der Versicherten. Die vom Land geförderten Großgeräte sind im Wesentlichen ausgelastet. In manchen Kliniken und Praxen werden jedoch Großgeräte betrieben, die bei weitem nicht ausgelastet sind. Um deren Wirtschaftlichkeit zu steigern, sollten Kliniken und niedergelassene Ärzte ihre Großgeräte allen Patienten zugänglich machen. Das Ministerium für
Soziales und Gesundheit sollte die Initiative ergreifen, das Gespräch mit den verantwortlichen Verbänden suchen und erforderlichenfalls eine gesetzliche Regelung anregen.
(570) Das Land Mecklenburg-Vorpommern hat seit 1990 mehr als 1,7 Mrd. Euro in den Aufund Ausbau der Krankenhauslandschaft investiert. Hierbei wurde auch die Erstausstattung der
Krankenhäuser mit medizinisch-technischen Großgeräten gefördert.
(571) Von 1989 bis Juni 1997 waren in den Ländern Kommissionen dafür zuständig, geeignete Standorte für Großgeräte zu bestimmen. In diesen Großgerätekommissionen vertreten waren
die jeweilige Landesregierung, die Krankenhäuser, die Krankenkassen und die Kassenärztlichen
Vereinigungen. Überkapazitäten konnten die Kommissionen nicht verhindern – sie wurden daher abgeschafft.
Seitdem fehlt dem Ministerium für Soziales und Gesundheit der Überblick über die Ausstattung
sämtlicher Kliniken und Praxen mit Großgeräten. Zwar ist das Ministerium weiterhin bestrebt,
gemeinsam mit den Planungsbeteiligten die Großgerätebeschaffung zu koordinieren. Dies
gelingt jedoch nur dann, wenn es die Investitionskosten im Wege der Einzelförderung255 mitfinanziert hat, doch das ist nur ausnahmsweise der Fall.
Da Großgeräte durchweg eine (theoretische) Nutzungsdauer von mehr als 3 und bis zu 15 Jahren haben, werden für deren Wiederbeschaffung regelmäßig pauschale Fördermittel256 eingesetzt. Die reichen hierfür zuweilen nicht aus, weil viele Großgeräte tatsächlich bereits binnen

255

256

§ 29 Landeskrankenhausgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern (LKHG M-V) vom 13. Mai 2002
GVOBl. S. 263, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 15. Oktober 2008, GVOBl. S. 374.
§ 30 LKHG M-V.
215

Drucksache 5/3996

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weniger Jahre moralisch und technisch verschleißen. Wenn das Krankenhaus ein Gerät für notwendig erachtet, weil es zu seiner Versorgungsstrategie passt, finanziert es die Anschaffung mit
eigenen Mitteln – auch wenn ein wirtschaftlicher Einsatz nicht gewährleistet ist. In diesen Fällen ist es dem Ministerium kaum möglich, steuernd einzugreifen.
1

Auslastung der vom Land geförderten Großgeräte

(572) Der Landesrechnungshof hat die Auslastung folgender Großgerätetypen in den Jahren
2001 bis 2009 geprüft: Computertomograph (CT), Magnetresonanztomograph (MRT), Linearbeschleuniger (LB) und Linksherzkathetermessplatz (LHM).
In diesem Zeitraum war die Standortplanung der Großgeräte durch die Großgerätekommissionen bereits aufgehoben. Die Planung für den stationären und ambulanten Einsatz der Großgeräte wird nunmehr vom Markt bestimmt. Die folgende Tabelle stellt die Entwicklung der Anzahl
und der Untersuchungen der geprüften Großgeräte dar:
Tabelle 32: Anzahl und Auslastung von Großgeräten in Krankenhäusern
CT

MRT

LB

LHM

Anzahl Untersuchungen Anzahl Untersuchungen Anzahl Untersuchungen Anzahl Untersuchungen

2001

24

97.514

8

27.635

7

234.994

8

18.938

2005

27

108.591

9

49.803

7

231.937

8

21.072

2009

30

134.764

11

66.437

9

437.943

15

24.176

Quelle: Ministerium für Soziales und Gesundheit.

(573) Einige der seit 2001 angeschafften Großgeräte sind auffallend gering ausgelastet. Für
deren Anschaffung hat das Land keine Einzelfördermittel bereitgestellt; die Träger der Krankenhäuser haben sie vielmehr selbst finanziert. Diese Investitionen vergrößern die Deckungslücke und erhöhen den Druck zur Kostenreduzierung in den Krankenhäusern.

216

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2

Großgeräte im Bundes- und Ländervergleich

(574) Die Krankenhäuser Mecklenburg-Vorpommerns liegen mit ihrer Ausstattung bei den
vier ausgewählten Gerätetypen genau im Bundesdurchschnitt:
Tabelle 33: Anzahl der Großgeräte in Krankenhäusern am 31.12.2008
Bezeichnung

Bundesrepublik

Anteil
in %

MecklenburgVorpommern

Anteil
in %

Großgeräte insgesamt

9.891

100

222

100

darunter

1.344

14

31

14

MRT

703

7

15

7

LB

365

4

9

4

LHM

677

7

15

7

CT

Quelle: Gesundheitsberichterstattung des Bundes www.gdb-bund.de.

(575) Bundesweit kamen 2008 etwa 8.300 Einwohner auf ein Großgerät im Krankenhaus, in
Mecklenburg-Vorpommern waren es etwa 7.500 Einwohner. Damit ist das Land etwas besser
ausgestattet als der Bundesdurchschnitt.
(576) Im Vergleich mit anderen dünn besiedelten Flächenländern ist die Ausstattung in Mecklenburg-Vorpommern nicht überdurchschnittlich hoch. Wie ein Vergleich der Gerätedichte von
Mecklenburg-Vorpommern mit jener in anderen Flächenländern Ost zeigt, liegt die Auslastung
in Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Thüringen zwischen 5.400 und 7.000 Einwohner je Gerät.
Dieser Zahlenvergleich berücksichtigt allerdings weder die Häufigkeit einzelner Gerätetypen,
noch deren technisches Niveau und Alter.
3

Auslastung in Rehabilitationskliniken und Praxen niedergelassener Ärzte

(577) In den 64 Vorsorge- und Rehabilitationskliniken des Landes stehen insgesamt 15 Großgeräte: 14 Dialysegeräte und 1 CT. Über die Auslastung dieser Geräte ist dem Ministerium für
Soziales und Gesundheit nichts bekannt.
(578) Ebenfalls keine Kenntnis hat das Ministerium über die Ausstattung von Praxen niedergelassener Ärzte mit Großgeräten, weil die Kassenärztliche Vereinigung Mecklenburg-Vorpommern (KVMV) hierüber keine Daten veröffentlicht. Die KVMV vertritt nach eigenen
Angaben 47 Praxen von Fachärzten für Radiologie, radiologische Diagnostik und diagnostische
Radiologie. Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass in einem Großteil dieser Praxen CT
und MRT mit mehr oder weniger großen Nutzungsreserven vorhanden sind.

217

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(579) Ein Potenzial zum effektiveren Einsatz dieser Geräte sieht der Landesrechnungshof darin, dass die Kliniken und niedergelassenen Ärzte ihre Großgeräte allen Patienten sowohl für stationäre als auch für ambulante Untersuchungen zugänglich machen. Hier sollte das Ministerium
das Gespräch mit den jeweiligen Spitzenverbänden suchen, um die sektorale Trennung zwischen ambulanter und stationärer Versorgung aufzuheben. Sollte dies erfolglos bleiben, wäre zu
erwägen, eine Gesetzesänderung anzuregen. Angesichts steigender Kosten und im Sinne kurzer
Wege und schneller Erreichbarkeit sind alle Möglichkeiten einer optimalen Auslastung der
Großgeräte zu ergründen.
(580) Das Ministerium hat am 14.10.2010 mitgeteilt, es habe die Empfehlungen des Landesrechnungshofes im Entwurf des neuen Landeskrankenhausgesetzes „bereits vollinhaltlich umgesetzt.“
(581) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

218

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23 Zuwendungen für Baumaßnahmen in den Bereichen Öffentliches
Gesundheitswesen, Sozialwesen und Familienpolitik
Das Ministerium hat Zuwendungen für Baumaßnahmen an Familienferienstätten, Einrichtungen der Altenhilfe, Werkstätten und Wohnheime für Menschen mit Behinderungen und Einrichtungen für psychisch kranke Menschen unter weitgehender
Nichtbeachtung haushalts- und zuwendungsrechtlicher Vorschriften gewährt.
(582) Der Landesrechnungshof hatte stichprobenweise die im Zeitraum 2003 bis 2008 gewährten Zuwendungen für Baumaßnahmen in den Bereichen Öffentliches Gesundheitswesen,
Sozialwesen und Familienpolitik geprüft und hierzu vier Prüfberichte vorgelegt.
•

Teil 1: Zuwendungen für Baumaßnahmen in Familienferienstätten (1019 893.01)

•

Teil 2: Zuwendungen für Baumaßnahmen im Bereich Tagespflege- und Gemeinschaftseinrichtungen der Altenhilfe (1005 883.63, 892.63 und 893.63, ab 2008: 883.01
und 893.02)

•

Teil 3: Zuwendungen für den Neubau von Werkstätten für Menschen mit Behinderungen und von Schwerstpflegeheimen (1005 883.63, 892.63 und 893.63, ab 2008:
883.01, 893.01 und 893.02)

•

Teil 4: Zuwendungen für Baumaßnahmen im Bereich Einrichtungen für psychisch
kranke Menschen (1002 893.05 MG 02)

Der Prüfungsumfang der vier Teilprüfungen ist in der folgenden Tabelle dargestellt.
Tabelle 34: Prüfungsumfang in den einzelnen Förderbereichen
verausgabte Zuwendungen 2003 - 2008
Förderbereiche:
Familienferienstätten

in Mio. Euro

Durch den Landesrechnungshof
geprüfte Zuwendungsmaßnahmen
in Mio. Euro

Anzahl

2,9

2,7

5

Tagespflege- u. Gemeinschaftseinrichtungen der Altenpflege

43,7

2,9

14

Werkstätten für Menschen mit Behinderungen u. Schwerstpflegeheime

21,8

7,3

6

2,6

2,5

3

71,0

15,4

28

Einrichtungen für psychisch kranke
Menschen
Insgesamt
Quelle: eigene Erhebung.

219

Drucksache 5/3996

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Der Landesrechnungshof prüfte 28 Zuwendungsbaumaßnahmen, für die das Land insgesamt
Zuwendungen i. H. v. rd. 15,4 Mio. Euro bewilligt hatte.
Im Folgenden werden grundsätzliche und wesentliche übergreifende Feststellungen aufgeführt.
Auf die Darstellung von Einzelfeststellungen wird weitgehend verzichtet.
1

Übergabe unvollständiger Förderakten

(583) Insbesondere für den Bereich der Förderung von Einrichtungen psychisch kranker Menschen waren die zur Verfügung gestellten Akten – trotz Nachfrage des Landesrechnungshofes –
zunächst unvollständig. Notwendige Unterlagen zur Einschätzung der Fördermaßnahmen fehlten. Das Prüfungsverfahren des Landesrechnungshofes wurde hierdurch erheblich erschwert.
(584) Das Ministerium räumte in seiner Stellungnahme ein, dass die Beanstandungen des
Landesrechnungshofes zu Recht bestünden. So „sei übersehen worden, dass eine zweite Akte
nicht nur Kopien, sondern auch Originale enthielt, die für die Förderung relevant sind... .“
(585) Erst mit der zweiten Stellungnahme wurden Unterlagen nachgereicht. Das Ministerium
wird durch geeignete Maßnahmen sicherstellen müssen, dass derartige Behinderungen in zukünftigen Prüfverfahren ausgeschlossen werden.
2

Fehlende Förderrichtlinien und Fördermaßstäbe

(586) Gemäß VV Nr. 1.4 zu § 44 LHO sollen Zuwendungen grundsätzlich nur bewilligt
werden, wenn das zuständige Ministerium Richtlinien erlassen hat, die die Voraussetzungen
und den Umfang der Leistungen im Einzelnen festlegen.
Das Ministerium erachtete es für nicht erforderlich, die Bewilligung von Zuwendungen für Familienferienstätten, für Behinderteneinrichtungen sowie für Einrichtungen zur Betreuung psychisch kranker Menschen auf der Grundlage von Förderrichtlinien vorzunehmen.
Ohne Richtlinien fehlten dem Ministerium wesentliche Grundsätze für eine einheitliche Behandlung der Förderanträge (Einschätzung der Wirtschaftlichkeit, der Zuwendungsfähigkeit
und der Angemessenheit der Ausgaben).
(587) Für einzelne Förderbereiche fehlten zudem durch den Zuwendungsgeber anerkannte
bzw. bestätigte Musterraumprogramme oder Standards als wesentliche Bemessungsgrundlage
der zuwendungsfähigen Ausgaben.

220

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Das Ministerium akzeptierte unterschiedliche Raumgrößen und -anordnungen sowie Ausstattungen, wodurch die zuwendungsfähigen Ausgaben stark von einander abwichen.
(588) Das Ministerium erwiderte, dass für den Bereich zur Förderung von Wohnstätten
Fördergruppen an Werkstätten sowie Ausstattung von Werkstätten für behinderte Menschen ein
Richtlinienentwurf erarbeitet würde. Dieser befände sich in der Abstimmung mit dem Finanzministerium.
3

Entscheidungsreife der Antragsunterlagen

(589) Bei allen geprüften Maßnahmen bearbeitete das Ministerium Förderanträge auf der
Grundlage von unvollständigen bzw. nicht entscheidungsreifen Unterlagen. Vielfach erließ es
begünstigende Verwaltungsakte, ohne an Hand der vorliegenden Antragsunterlagen das Erfordernis und die Auskömmlichkeit der beantragten Zuwendungen im erforderlichen Umfang
vollständig beurteilen zu können.
In den Antragsunterlagen fehlten insbesondere Finanzierungszusagen zur Sicherstellung der
Gesamtfinanzierung, detaillierte Raumprogramme einschließlich Zeichnungen, Kostenschätzungen nach DIN 276 sowie Leistungsentgeltvereinbarungen mit den überörtlichen Sozialhilfeträgern.
(590) Das Ministerium erklärte, dass fehlende Antragsunterlagen sich in anderen dem Landesrechnungshof nicht übergebenen Akten befänden.
Die Hinweise des Landesrechnungshofes zur sachgerechten Bearbeitung von Förderanträgen
würden künftig beachtet. In den Entwürfen der Förderrichtlinien seien entsprechende Antragsformulare vorgesehen, welche die Gewähr für die Vollständigkeit und die Qualität der Unterlagen böten.
(591) Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, dass das Ministerium eine sachgerechte
Bearbeitung von Förderanträgen und eine Qualifizierung der Antragsunterlagen nur erreichen
wird, wenn es die Bearbeitung von Förderanträgen an die Vollständigkeit und Qualität der Unterlagen koppelt: Eine Bewilligung auf Basis unvollständiger Antragsunterlagen ist künftig auszuschließen.

221

Drucksache 5/3996

4

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Nicht gesicherte Gesamtfinanzierung

(592) Mit der Antragsprüfung hat der Zuwendungsgeber die Sicherung der Gesamtfinanzierung zu prüfen (VV Nr. 3.3.4 zu § 44 LHO). Ohne gesicherte Gesamtfinanzierung steht
eine erfolgreiche Durchführung der Zuwendungsmaßnahme in Frage, so dass in einem solchen
Fall die beantragte Zuwendung nicht gewährt werden darf.
In 25 von 28 Fällen hat der Zuwendungsgeber sich nicht in ausreichendem Maße mit der Problematik der Sicherung der Gesamtfinanzierung auseinandergesetzt. Teils fehlten verbindliche
Zusagen zur Finanzierung der Eigenmittel; in anderen Fällen waren die Finanzierungspläne unstimmig. Bei der Förderung mehrerer Bauabschnitte bzw. von Teilbereichen eines insgesamt
geförderten Objektes fehlte die Bezugnahme zur Gesamtmaßnahme.
(593) Das Ministerium hat zugesagt, die Hinweise zur Darstellung der Gesamtmaßnahme, zu
den Finanzierungsplänen und zur Sicherung der Eigenmittel künftig zu beachten.
5

Vorsteuer

(594) Bei zwei Maßnahmen hatte das Ministerium die mit den Zuwendungsanträgen abgegebenen Erklärungen zur Vorsteuerabzugsberechtigung bei den zuwendungsfähigen Ausgaben
nicht berücksichtigt. Trotz der Vorsteuerabzugsberechtigung hatte das Ministerium die zuwendungsfähigen Ausgaben ausschließlich auf Basis der Bruttokosten bestimmt. Mit Auszahlung von Bruttozuwendungen haben diese vorsteuerabzugsberechtigten Maßnahmeträger vom
Land überhöhte Zahlungen erhalten.
(595) In der Stellungnahme führte das Ministerium aus, dass bei der Festlegung der zuwendungsfähigen Ausgaben zunächst Bruttokosten zugrunde gelegt worden seien, da mit einer
zügigen Rückerstattung von Vorsteuern nicht zu rechnen war. Im Rahmen des Verwendungsnachweises würden die Vorsteuerbeträge, einschließlich Zinsen, grundsätzlich an den Zuwendungsgeber zurückerstattet.
(596) Nach VV Nr. 2.6 zu § 44 LHO sind Umsatzsteuern, soweit sie als Vorsteuern abziehbar
sind, keine zuwendungsfähigen Ausgaben. Mit der Vorfinanzierung der Umsatzsteuer wird der
Landeshaushalt in unnötiger Weise und zum Nachteil anderer Zuwendungsempfänger belastet.
Des Weiteren gestaltet sich die Berechnung und Rückforderung der Differenz zwischen Bruttound Nettozuwendung im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung außerordentlich

222

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

verwaltungsaufwändig. Künftig sind Zuwendungen an vorsteuerabzugsberechtigte Maßnahmeträger auf Nettobasis zu bewilligen.
6

Bewilligungszeitraum

(597) Die vom Ministerium bestimmten Bewilligungszeiträume waren vielfach nicht geeignet,
die Baumaßnahme fristgerecht zu beenden und die gewährten Zuwendungen für den Zuwendungszweck zu verwenden. In den Zuwendungsbescheiden sind realistische Bewilligungszeiträume durch den Zuwendungsgeber vorzugeben (VV Nr. 4.2.5 zu § 44 LHO). Sollte das
Ministerium zur Einschätzung des Bewilligungszeitraumes fachlich nicht in der Lage sein,
sollte es sich des Sachverstandes des BBL M-V bedienen.
(598) Das Ministerium bestätigte die Feststellung des Landesrechnungshofes.
7

Antragsprüfvermerke

(599) Aus den Antragsvermerken waren die Entscheidungen und ihre Gründe nicht hinreichend nachvollziehbar. Dokumentation und Transparenz der Entscheidungsfindung waren
vielfach mangelhaft und entsprachen nicht den Vorgaben der VV Nr. 3.3 zu § 44 LHO.
Insbesondere fehlten den Prüfvermerken Aussagen zum besonderen Landesinteresses, der gesicherten Gesamtfinanzierung oder der Zuwendungsfähigkeit und Angemessenheit der Bau- und
Ausstattungskosten. Der Zuwendungsgeber thematisierte nicht, wenn trotz mehrfacher
Förderung einiger Vorhaben der Zuwendungszweck bislang nicht erreicht wurde.
(600) Das Ministerium sicherte zu, die Antragsprüfungen künftig entsprechend den Vorgaben
der VV Nr. 3.3 zu § 44 LHO durchzuführen und zu dokumentieren.
8

Nicht nachvollziehbare Prüfung der Ausgaben für die Ausstattung

(601) Die Ermittlung angemessener Ausgaben für die Ausstattung ist von der baufachlichen
Prüfung ausdrücklich ausgenommen und liegt folglich in der Verantwortung des Ministeriums.
Die Antragsprüfvermerke enthielten keine hinreichenden Angaben zu den Ausgaben für Ausstattungen.
Das Ministerium bewilligte grundsätzlich die beantragten Ausgaben für die Ausstattung in
voller Höhe. Kriterien zur Einschätzung der Angemessenheit und Zweckmäßigkeit der geplanten Ausstattung konnten dem Landesrechnungshof nicht vorgelegt werden. Das Ministeri223

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

um hatte im Einzelfall sogar akzeptiert, dass Antragsteller keine prüfbaren Unterlagen zu Ausstattungen und Kunstwerken vorlegen konnten. Es hat sodann die geschätzten Kosten als „ungeprüft” gekennzeichnet und die Ausgaben gleichwohl für zuwendungsfähig erklärt.
(602) Das Ministerium bestätigte, dass die erforderliche Ausstattung tatsächlich erst im
Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung geprüft worden sei. Der Hinweis des Landesrechnungshofes werde künftig beachtet.
(603) Mit der Stellungnahme bleibt offen, nach welchen Kriterien die Einschätzung der Angemessenheit der Ausgaben für Ausstattungen erfolgen soll. Um an § 7 LHO orientierte Entscheidungen treffen zu können, sollte das Ministerium für die einzelnen Förderbereiche Ausstattungskriterien oder auch -richtwerte entwickeln.
9

Mittelauszahlung

9.1

Vorfristige Mittelauszahlung

(604) In allen vier Förderbereichen erfolgten die Mittelanforderungen und -auszahlungen
vielfach vorfristig unter Verletzung von Nr. 1.4 ANBest-P und VV Nr. 7.2 zu § 44 LHO. Es
wurden erheblich mehr Mittel angefordert und ausgezahlt, als innerhalb von zwei Monaten nach
Auszahlung benötigt wurden. Zudem wurde das Prinzip der anteiligen Finanzierung nicht beachtet, sondern zunächst nur der Landesanteil eingesetzt. Die Finanzierungsanteile der weiteren
Zuwendungsgeber und die Eigenmittel, die im Rahmen der Anteilfinanzierung zeitgleich und zu
gleichen Anteilen einzusetzen sind, blieben zunächst unberücksichtigt. Im Rahmen der
Verwendungsnachweisprüfung wird das Ministerium für Soziales und Gesundheit den zahlreichen vorfristigen Anforderungen und Auszahlungen und den daraus resultierenden Zinserstattungsansprüchen nachgehen müssen (VV Nr. 8.6 zu § 44 LHO i. V. m. Nr. 8.5 ANBest-P).
Durch eine bedarfsgemäße Auszahlung hätte – neben den finanziellen Auswirkungen auf den
Landeshaushalt und die Zuwendungsempfänger – erheblicher Verwaltungsaufwand bei der
Verwendungsnachweisprüfung vermieden werden können.
(605) Bei der Förderung von Werkstätten für behinderte Menschen hat das Ministerium trotz
der gewählten Fehlbedarfsfinanzierung den Zuwendungsempfängern mit Bescheid eingeräumt,
den Einsatz ihrer Eigen- und Drittmittel auf Antrag bis max. zum Ende der Maßnahme aufschieben zu können. Diese Nebenbestimmung unterläuft den wesentlichen Zweck der Fehlbe-

224

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

tragsfinanzierung

(nachrangiger

Verbrauch

von

Zuwendungsmitteln

des

Landes,

Nr. 1.4.2 AN-Best-P zu § 44 LHO).
(606) Da Vordrucke zur Mittelanforderung nicht vollständig ausgefüllt waren sowie baufachliche Bestätigungen und erforderliche Unterlagen fehlten, konnte das Ministerium zahlreiche
Mittelanforderungen nicht ordnungsgemäß prüfen. Gleichwohl akzeptierte das Ministerium die
Mittelanforderungen und zahlte die jeweils beantragten Zuwendungsbeträge aus.
(607) Das Ministerium hat angekündigt, dass es Mittelanforderungen künftig ordnungsgemäß
prüfen werde.
Im Falle der Gewährung von Fehlbetragsfinanzierung habe das Ministerium im Rahmen des Ermessens Einzelfallentscheidungen getroffen. Dies sei insbesondere mit dem hohen Bedarf zur
Schaffung von Werkstattplätzen und zur Vermeidung von Überbelegungen in den Werkstätten
begründet.
(608) Der Landesrechnungshof kann einen Zusammenhang zwischen der Wahl der
Fehlbedarfsfinanzierung (die letztlich ausgehebelt wurde) und der Schaffung von möglichst
vielen Werkstattplätzen und deren Auslastung nicht erkennen. Die Wahl der Finanzierungsart,
die im Ermessen des Zuwendungsgebers steht, entsprach offensichtlich nicht den Erfordernissen. Hat sich der Zuwendungsgeber für eine Finanzierungsart entschieden, hat er entsprechend zu handeln.
9.2

Verbleib der nicht benötigten Mittel beim Zuwendungsempfänger

(609) Nachdem Zuwendungsempfänger angezeigt hatten, dass sie die an sie ausgezahlten Mittel nicht alsbald (Auszahlung plus zwei Monate) einsetzen können, forderte das Ministerium
diese Mittel nicht zurück. Es beließ die nicht benötigten Mittel bei den Zuwendungsempfängern
und erteilte ihnen mit nahezu gleichlautenden Schreiben vielfach die Auflage, „die vorübergehend nicht benötigten Mittel ... zinsgünstig anzulegen“ und „die aus dieser Festlegung
resultierenden Zinsen als zusätzliche Deckungsmittel“ einzusetzen.
Diese Mittelbelassung stellt letztlich eine unzulässige Kreditgewährung des Ministeriums an die
Zuwendungsempfänger dar.
Wird die Zuwendung nicht innerhalb von zwei Monaten nach Auszahlung für Zahlungen im
Rahmen des Zuwendungszwecks verwendet (VV Nr. 8.2.4 zu § 44 LHO), so sind regelmäßig
für die Zeit von der Auszahlung bis zur zweckentsprechenden Verwendung ebenfalls Zinsen zu
225

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

verlangen (VV Nr. 8.6 zu § 44 LHO). Soweit das Ministerium von dieser Regelung – wie geschehen – regelmäßig abweichen will, bedarf dieses Vorgehen nach VV Nr. 15.1 zu § 44 LHO
des Einvernehmens mit dem Finanzministerium. Dies ist unterblieben.
Das vom Ministerium in vielen Fällen praktizierte Belassen der zunächst nicht benötigten Mittel
beim Zuwendungsempfänger führt diesen letztlich in zusätzliche finanzielle Probleme. Der Zuwendungsempfänger wird in der Regel nicht den Zinsertrag erwirtschaften, den er gemäß ANBest-P Nr. 8.3.1 i. V. m. Nr. 8.5 an den Zuwendungsgeber (nach Verwendungsnachweisprüfung) abzuführen hat. Von daher erscheint eine sofortige Rückzahlung nicht benötigter Mittel
auch für die Zuwendungsempfänger die wirtschaftlichere Variante.
Beispielsweise hat das Ministerium im Bereich der Förderung von Werkstätten für behinderte
Menschen durch Verlängerung der Fristen der Mittelverwendung um durchschnittlich zwei Monate insgesamt rd. 3,6 Mio. Euro bei den Zuwendungsempfängern belassen. Die Prüfung der
Verwendungsnachweise erlangt unter dem Aspekt Zinsrückerstattung durch die Zuwendungsempfänger einen besonderen Stellenwert.
(610) Zur Rückforderung von zu früh ausgezahlten Mitteln hat das Ministerium auf ein haushaltsrechtliches Problem aufmerksam gemacht.
Zu früh ausgezahlte Zuwendungen sind bei einer Rückforderung auf einen Einnahmetitel zu buchen, der nicht mehr für den ursprünglichen Verwendungszweck zur Verfügung steht, sondern
dem Landeshaushalt als allgemeine Deckungsmittel dient. Aus diesem Grund hatte das Ministerium auf eine Einforderung ausgezahlter, aber nicht alsbald eingesetzter Mittel verzichtet.
Der Landesrechnungshof hält die Veranschlagungspraxis, wonach sämtliche unter diesem Einnahmetitel gebuchten Einnahmen dem Landeshaushalt zu fließen und dem ursprünglichen Zuwendungszweck ersatzlos verloren gehen, für problematisch. Der Wille des Haushaltsgesetzgebers, einen Förderbereich mit Haushaltsmitteln in einer bestimmten Höhe auszustatten, wird
hierdurch unterlaufen. Die Einzahlung auf einen Einnahmetitel ist nicht als Lösung anzusehen.
Erforderlich erscheint, künftig Rückzahlungen aus Zuwendungen bei dem den Zuwendungszweck entsprechenden Ausgabetitel durch Haushaltsvermerk im Wege einer Nettobuchung zuzulassen (VV Nr. 3.3 zu § 35 LHO).
(611) Das Ministerium hat zugesichert, die Mittelanforderungen ordnungsgemäß zu prüfen. Es
führte zudem aus, dass eine Abstimmung mit dem Finanzministerium beabsichtigt sei, notwendige Verpflichtungsermächtigungen auszubringen und (vorübergehend) zurückzuzahlende
226

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Fördermittel so zu vereinnahmen, dass sie zu einem späteren Zeitpunkt für den ursprünglichen
Zuwendungszweck wieder verwendet werden können.
10

Verwendungsnachweisprüfung

10.1

Vorlage des Verwendungsnachweises

(612) Das Ministerium hatte die Vorlage der Verwendungsnachweise nicht zeitnah angemahnt. So hatte es beispielsweise eine um drei Jahre verspätete Abgabe des Verwendungsnachweises hingenommen. Dem Landesrechnungshof stellte sich die Frage, wie das Ministerium für
Soziales und Gesundheit offene Zuwendungsverfahren gem. VV Nr. 9 zu § 44 LHO überwacht.
(613) Das Ministerium hatte mitgeteilt, dass durch eine konkrete Terminsetzung zur Vorlage
des Verwendungsnachweises seit 2005 eine Terminüberwachung eingeführt worden sei. Die
Aufgaben der Verwendungsnachweisüberwachung und -überprüfung seien an das Landesamt
für Gesundheit und Soziales Mecklenburg-Vorpommern übertragen worden.
(614) Der Landesrechnungshof begrüßt, dass nunmehr der fristgerechte Eingang des
Verwendungsnachweises überwacht wird. Offen bleibt, wie das Ministerium sichern will, dass
bei nicht rechtzeitig vorgelegten Verwendungsnachweisen unter Hinweis auf Nr. 8.3.2
ANBest-P gemahnt und ggf. reagiert wird.
10.2

Keine zeitnahe Prüfung der Verwendungsnachweise

(615) Vorgelegte Verwendungsnachweise und die dazu vom BBL M-V erstellten baufachlichen Prüfungsvermerke prüfte das Ministerium nicht zeitnah.
Soweit bei der baufachlichen Prüfung eine Reduzierung der zuwendungsfähigen Ausgaben festgestellt wurde, hat das Ministerium eine kurzfristige Bearbeitung selbst dieser Verwendungsnachweise unterlassen.
(616) Das Ministerium erklärt, dass es bei der Übertragung der Aufgabe an das LAGuS M-V
zu Verzögerungen bei der Verwendungsnachweisprüfung gekommen sei. Im Bereich der
Förderung von Gemeinschaftseinrichtungen der Altenpflege sei ab 2006 eine sogenannte
„Schnellprüfung“ eingeführt worden.
(617) Das Ministerium, das bis Ende 2007 für die Zuwendungsgewährung und Prüfung der
Verwendungsnachweise selbst zuständig war, hat die Vielzahl ungeprüfter Verwendungsnach227

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

weise zu verantworten. Es muss sicherstellen, dass die vorgelegten Verwendungsnachweise –
nunmehr vom LAGuS – zeitnah geprüft, unvollständige Nachweise schneller festgestellt und
entsprechende Ergänzungen angefordert werden. Verfahren bei denen sich – insbesondere mit
Blick auf den baufachlichen Prüfvermerk – eine Reduzierung der zuwendungsfähigen Ausgaben abzeichnet, sind vorrangig zu bearbeiten.
11

Überprüfung der Zweckbindung

(618) In einzelnen Förderbereichen legte das Ministerium Zweckbindungsfristen von bis zu 50
Jahren fest. Dem Landesrechnungshof stellte sich die Frage nach der Sinnhaftigkeit einer 50jährigen Zweckbindung und deren Überwachung.
(619) Das Ministerium hält die Überwachung der Einhaltung der Zweckbindung für unproblematisch. Das Ministerium sieht einen Zusammenhang mit der in § 10 Abs. 4 Satz 1 LPflegeG
geregelten gesonderten Berechnung einmaliger Investitionsaufwendungen auf Dauer von 50
Jahren gegenüber den Pflegebedürftigen. Es hat bei der Förderung der Pflegeeinrichtungen auf
die abgeschlossenen Versorgungsverträge nach § 72 SGB XI verwiesen.
(620) Bei der über die Dauer von 50 Jahren möglichen Berechnung von Aufwendungen
gegenüber den Pflegebedürftigen handelt es sich nur um solche Kosten der Träger, die nicht gefördert wurden. Der Landesrechnungshof hält im Übrigen die Versorgungsverträge nicht für geeignet, eine zweckentsprechende Verwendung der geförderten Baulichkeiten sicherzustellen.
(621) Die Prüfungsverfahren sind noch nicht abgeschlossen.

228

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Einzelplan 12 – Hochbaumaßnahmen des Landes
24 Staatliche Hochbaumaßnahme Jugendwaldheim Steinmühle
Mängel bei der Bewertung des Baugrundes und der vorhandenen Bausubstanz führten zu
einer nicht auskömmlichen Haushaltsveranschlagung. Der BBL M-V ließ Möglichkeiten,
Mehrkosten in Höhe von 438.000 Euro zu vermeiden, ungenutzt. Nutzerforderungen
wurden nicht kritisch hinterfragt.
(622) Das Jugendwaldheim Steinmühle liegt am Rande des Müritz-Nationalparks unmittelbar
unterhalb eines aufgestauten Sees. Nach Abschluss der Baumaßnahme im Jahre 2008 besteht
das Objekt nunmehr aus dem umgebauten denkmalgeschützten Hauptgebäude und dem nach
Abriss eines Nebengebäudes neu errichteten Bettenhaus für 36 Personen.
Der Landesrechnungshof ging im Rahmen einer Projektprüfung insbesondere der Frage nach,
ob die bei Gesamtkosten von rd. 1,82 Mio. Euro gegenüber dem anerkannten Finanzierungsbedarf aufgetretenen Mehrkosten in Höhe von 438.000 Euro unvermeidbar waren.
Abbildung 28: Jugendwaldheim, Gesamtansicht

Quelle: Landesrechnungshof 2009

229

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1

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Standort und vorhandene Bausubstanz

(623) Im Jahre 2000 gingen alle Beteiligten bei der Anerkennung des Baubedürfnisses davon
aus, dass die funktionsgerechte Herrichtung der Liegenschaft „Steinmühle“ durch Sanierung
und Umbau der vorhandenen Gebäude und ohne Neubauten möglich sei. Diese Einschätzung
basierte auf einer „baufachliche(n) Stellungnahme“ des Landesbauamtes, die einer heutigen
Entscheidungsunterlage (ES) entsprach. Die Gesamtkosten wurden mit 2,520 Mio. DM
(1,288 Mio. Euro) geschätzt. Die vom BBL M-V im Jahre 2005 erarbeitete Entwurfsplanung
kam zu dem Ergebnis, das vorhandene Nebengebäude müsse aufgrund der maroden Bausubstanz komplett abgebrochen und durch einen Neubau ersetzt werden. Der endgültige Finanzierungsbedarf wurde daraufhin auf 1,382 Mio. Euro festgelegt. Erst im Zuge der Ausführungsplanung erkannte der BBL M-V, dass für beide Gebäude und für eine Stützwand aufgrund
des durch die Seenähe bedingten Baugrundes spezielle Gründungsmaßnahmen erforderlich
waren. Dass diese Spezialgründungen Mehrkosten verursachen würden, ist kostenseitig unberücksichtigt geblieben bzw. nicht erkannt worden. Zudem stellte der BBL M-V im Hauptgebäude weit größere Schäden fest als bisher angenommen.
(624) Der Landesrechnungshof hat beanstandet, dass die Verwaltung bei den Entscheidungen
zur Baumaßnahme den Einfluss des Standortes auf die Baukosten unrealistisch bewertete. Auch
den Zustand der vorhandenen Bausubstanz hatte die Bauverwaltung in Teilen nicht im erforderlichen Maße untersucht und kritisch genug bewertet. Noch vor Baubeginn hätte der BBL M-V
erkennen müssen, dass mit erheblichen Mehrkosten zu rechnen war. Nach Maßgabe der RLBau
M-V wäre es aus wirtschaftlichen Gründen erforderlich gewesen, vor der Vergabe der ersten
Bauleistungen den Planungsentwurf infrage zu stellen. Auf Grund der zu diesem Zeitpunkt erkennbaren Probleme hätte der BBL M-V gemeinsam mit dem Nutzer eine kritische Bewertung
und Erörterung des Vorhabens einschließlich der Prüfung alternativer Standorte für das Jugendwaldheim durchführen müssen.
(625) Gemäß Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung habe
der BBL M-V eine Infragestellung des Standortes nicht erwogen, weil die vorgelegten Planungen durch das seinerzeit zuständige Finanzministerium bestätigt worden waren. Die Bauzustandsuntersuchung sei im Planungszeitraum nur eingeschränkt und stichprobenartig erfolgt,
weil die Liegenschaft zu diesem Zeitpunkt noch komplett genutzt worden sei. Der volle Umfang der notwendigen Maßnahmen habe sich erst nach Baubeginn ergeben. Der BBL M-V

230

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

werde künftig berücksichtigen, dass im Einzelfall eine Liegenschaft ggf. bereits zur Erstellung
etatreifer Unterlagen freizuziehen ist.
(626) Der BBL M-V muss im Rahmen der zu erstellenden Entscheidungsunterlagen nicht nur
die grundsätzlichen Möglichkeiten der Bedarfsdeckung (Umbau, Neubau, Anmietung), sondern
auch unterschiedliche Standorte untersuchen. Letzteres ist insbesondere dann erforderlich, wenn
z. B. der von Nutzern vorgeschlagene oder bevorzugte Standort aus baufachlicher Sicht problematisch erscheint. Der BBL M-V steht in diesen Fällen in der Pflicht, unter besonderer Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auch Standorte infrage zu stellen.
(627) Ergebnisse von Bauzustandsuntersuchungen können ausschlaggebend dafür sein, ob aus
wirtschaftlichen Gründen die Deckung eines bestehenden Raumbedarfes durch die Sanierung
eines Altbaus oder durch einen Neubau zu erfolgen hat. Auch wenn Gebäude noch genutzt
werden, muss der BBL M-V Möglichkeiten finden, die für eine zuverlässige Bewertung des
Bauzustandes und der -kosten erforderlichen Untersuchungen vorzunehmen.
2

Überzogene Nutzerforderungen

(628) Im Verlauf der Planung verwarf der BBL M-V die mit der baufachlichen Stellungnahme/ES-Bau vorgestellte Lösung (nachfolgend: „ES-Lösung“), die Schlafräume in Form
größerer Mehrbettzimmer im Dachgeschoss des Hauptgebäudes unterzubringen. Das Nebengebäude, das gem. ES-Lösung als eingeschossiger Bau nur Beschäftigungs- und Nebenräume aufzunehmen hatte, legte er nunmehr als zweigeschossiges Unterbringungsgebäude mit überwiegend Zwei- bis Vier-Bett-Zimmern aus („EW-Lösung“). Der BBL M-V begründete diese
wesentliche Änderung im Erläuterungsbericht zur Entwurfsplanung damit, dass der Nutzer im
überarbeiteten Raumbedarfsplan für die Unterbringung der Besucher Vier-Bett-Zimmer gefordert habe. Diese Forderung habe mit der ES-Lösung nicht umgesetzt werden können.
(629) Der Landesrechnungshof hielt den mit der Umsetzung der EW-Lösung verbundenen
Mehraufwand für nicht gerechtfertigt. Nach Aktenlage gab es keine Nutzerforderung und im
Übrigen auch keinen sachlichen Grund, die Bereitstellung größerer als Vier-Bett-Zimmer auszuschließen. Aus wirtschaftlichen Gründen hätte – wenn überhaupt an diesem Standort – die
kostengünstigere ES-Lösung realisiert werden müssen.

231

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(630) In seiner Stellungnahme berief sich das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung auf eine vom Nationalparkamt Müritz als Nutzer am 03.05.2005 aufgestellte
Forderung nach maximal Vier-Bett-Zimmern.
(631) Internetpräsentationen von Jugendwaldheimen in Mecklenburg-Vorpommern und
anderen Bundesländern belegen, dass in großem Umfang und zum Teil ausschließlich größere
als Vier-Bett-Zimmer – bis zu Acht-Bett-Zimmer – angeboten werden, die zur vollsten Zufriedenheit der Besuchergruppen genutzt werden.
(632) Die vom Nationalparkamt Müritz mit Schreiben vom 03.05.2005 aufgestellte Forderung,
die Unterbringung „kleinräumiger (max. 4-Bett-Zimmer)“ zu gestalten, ist daher als überzogen
und nicht gerechtfertigt anzusehen. Die ES-Lösung mit Unterbringung der Schlafräume im
Haupthaus und Errichtung eines nur eingeschossigen Nebengebäudes war die wirtschaftlichere
Variante.
(633) Der Landesrechnungshof wiederholt seinen mehrfach in Prüfungsmitteilungen und Jahresberichten gegebenen Hinweis, dass bei der Bearbeitung von Unterbringungsfällen die qualitativen und quantitativen Forderungen der Nutzer nicht ohne Weiteres übernommen werden
dürfen. Der BBL M-V muss zur Wahrung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit die Notwendigkeit und Angemessenheit von Nutzerforderungen kritisch hinterfragen. Der
Landesrechnungshof erwartet, dass dies mit der Einführung der Letztentscheid-ung des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung bei der Anerkennung von Unterbringungsbedarfen erreicht wird.
3

Antrag an den Finanzausschuss des Landtages

(634) Im Zuge der Bauausführung erkannte der BBL M-V, dass der anerkannte Finanzierungsbedarf der Baumaßnahme in Höhe von rd. 1,382 Mio. Euro nicht auskömmlich sein wird. Mit
Vorlage vom 07.11.2007 an den Finanzausschuss des Landtages hat das Finanzministerium die
Mehrkosten auf 438.000 Euro beziffert.
(635) Ein Abgleich der Vorlage mit einem „Sachstandsbericht“ des BBL M-V ergab, dass die
Darstellungen in der Vorlage Fragen aufwerfen und es neben den benannten eine Reihe weiterer
Gründe für Mehrkosten gab. So lässt die Vorlage u. a. nicht erkennen, dass in einem frühen Planungsstadium die Möglichkeit bestanden hätte, die insbesondere durch den Standort und die
weitgehend marode und zum Teil ungeeignete Bausubstanz bedingten hohen Kosten frühzeitig
232

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

zu erkennen. Zu diesem Zeitpunkt wären Entscheidungen zur Kostensenkung einschließlich der
Suche nach einem aus wirtschaftlichen Gründen geeigneteren Standort möglich gewesen. Der
Landesrechnungshof hat daher gefordert, künftig im Rahmen von Vorlagen an den Finanzausschuss die Ursachen für Mehrkosten umfassender und eindeutig darzulegen.
(636) Das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung teilte mit, es werde die Hinweise des Landesrechnungshofes bei zukünftigen Vorlagen für den Finanzausschuss berücksichtigen.
(637) Der Finanzausschuss des Landtages ist künftig im Rahmen von Vorlagen zur Einwilligung in erhebliche Mehrkosten bei Baumaßnahmen umfassend und eindeutig über die
(Hinter-)Gründe der beantragten Mehrkosten zu unterrichten. Insbesondere ist darzustellen,
welche Mehrkosten auf Preissteigerungen beruhen und in welchem Maße das Verwaltungshandeln zur Kostenmehrung beigetragen hat.
(638) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

233

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Einzelplan 15 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Verkehr, Bau und
Landesentwicklung
25 Luftverkehrskonzept des Landes; Zukunftsfähigkeit der Flughäfen
Rostock-Laage, Neubrandenburg und Schwerin/Parchim
Sämtliche Flughäfen im Land arbeiten dauerhaft defizitär. Die kommunalen Gesellschafter der Flughafenbetreiber haben diese Verluste auszugleichen. Eine Besserung
dieser Situation zeichnet sich nicht ab. Für die kommunalen Träger der Betreibergesellschaften stehen Aufwand und Nutzen in keinem vernünftigen Verhältnis zueinander,
dennoch halten sie ungeachtet der durchweg angespannten Haushaltslage an ihren Flughäfen fest. Auch beteiligte sich das Land – zuletzt 2009 – an der Finanzierung überdimensionierter Investitionsvorhaben.
(639) Nach § 31 Abs. 2 Nr. 4 Luftverkehrsgesetz sind die Länder grundsätzlich zuständig für
die Genehmigung der Anlegung und des Betriebs von Flugplätzen. Seit der Regierungsbildung
2006 ist das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung u. a. zuständig für die
Genehmigung und Aufsicht der Flugplätze. Die GA-Förderung – auch für die Flughäfen – liegt
in den Händen des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus.
(640) Das Land legte sein erstes Luftverkehrskonzept im Dezember 1992 vor. Es bestimmte
die Flughäfen Barth, Heringsdorf, Rostock-Laage, Neubrandenburg und Schwerin/Parchim als
Regionalflughäfen. Im Januar 1998 wurde ein neues Luftverkehrskonzept vorgelegt. Zu diesem
Zeitpunkt war der Ausbau der Luftverkehrsinfrastruktur weitgehend abgeschlossen. Priorität
hatte die Konsolidierung der Betriebsergebnisse der Flugplatzgesellschaften auf der Grundlage
der vorhandenen infrastrukturellen Ausstattung. Mit dem geltenden Luftverkehrskonzept vom
März 2005 sieht das Land das Oberziel der Luftverkehrspolitik darin, „die erforderliche Luftverkehrsinfrastruktur für den Bedarf von Wirtschaft, Bevölkerung und Tourismus vorzuhalten
und erforderlichenfalls durch Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen darüber hinaus auch
eine erfolgreiche Entwicklung des Luftverkehrs im Land zu ermöglichen“. Dabei lässt es sich
von folgenden Grundsätzen leiten:
•

keine Beteiligung des Landes an Flugplatzbetreibergesellschaften,

•

die Flugplatzgesellschaften sind für den wirtschaftlichen Betrieb ihrer Flugplätze
selbst verantwortlich,

234

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

•

grundsätzlich keine Subventionierung des Luftverkehrs selbst, es gilt das Prinzip der
Eigenwirtschaftlichkeit des Verkehrsträgers; Abweichungen hiervon kann es lediglich
zur Sicherung wichtiger verkehrs- oder regionalpolitischer Zielsetzungen des Landes
geben.

(641) In Mecklenburg-Vorpommern gibt es derzeit 27 Flugplätze. Davon sind 5 als Flughäfen,
21 als Landeplätze und einer als Segelfluggelände genehmigt. Ferner gibt es 26 Hubschrauberlandeplätze, die vorwiegend der Luftrettung dienen. Der Landesrechnungshof hat die Zukunftsfähigkeit der beiden größten Flughäfen – Rostock-Laage und Neubrandenburg – untersucht.
Daneben betrachtete er die wirtschaftliche Situation der Flughäfen Barth und Heringsdorf.257
Der Flughafen Schwerin/Parchim wurde 2007 privatisiert.
1

Alle Flughäfen im Land arbeiten defizitär

(642) Die Flughäfen im Land erwirtschaften seit Jahren negative Betriebsergebnisse. Die
kommunalen Träger der Betreibergesellschaften haben diese Jahresfehlbeträge auszugleichen.
Allein 2008 hatten die Träger der in die Prüfung einbezogenen Flughäfen Verluste von insgesamt rd. 3,65 Mio. Euro zu tragen.
Tabelle 35: Flughäfen im betriebswirtschaftlichen Kennzahlenvergleich
Flughafen/
Geschäftsjahr
Rostock-Laage
Neubrandenburg
Schwerin/Parchim
Heringsdorf
Barth

Umsatzerlöse gesamt
dar. Lande- und
Abstellerlöse
3.572.797
327.806

Aufwendungen

keine Angabe
im Jahresabschluss

Jahresfehlbeträge
ohne Ertragszuschüsse

7.153.981

2.495.896

1.277.062

291.108

Der Flughafen wurde mit Datum vom 14.05.2007 privatisiert.
243.574

193.026

1.141.257

494.300

58.781

17.755

566.075

292.000

Gesamt

3.649.196

Quelle: Jahresabschlüsse 2008 bzw. eigene Angaben der Betreibergesellschaften.

(643) Nach einer Studie im Auftrag der EU-Kommission liegt die Rentabilitätsschwelle für
einen kostendeckenden Flughafenbetrieb bei 500.000 bis 2 Millionen Passagieren im Jahr.258
Ebenso argumentiert der Ausschuss der Regionen der EU. Die Rentabilitätsgrenze ist abhängig
257

258

Zur wirtschaftlichen Situation dieser Flughäfen hat der Landesrechnungshof bereits in seinem Jahresbericht
2008 (Teil 2) – Kommunalfinanzbericht 2008 (Tzn. 258 - 274) berichtet.
Masterplan zur Entwicklung der Flughafeninfrastruktur zur Stärkung des Luftverkehrsstandortes Deutschland
im internationalen Wettbewerb vom Dezember 2006.
235

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

vom Umfang der Investitionen in die Infrastruktur des jeweiligen Flughafens und den daraus
resultierenden Abschreibungen. Die hohen Investitionen in Rostock-Laage, Neubrandenburg
und Schwerin/Parchim verlangen demzufolge hohe Passagierzahlen, die sich eher an dem oberen Wert der Rentabilitätsgrenze orientieren.
(644) Der Flughafen Rostock-Laage hat von allen Flughäfen des Landes das mit Abstand
höchste Passagieraufkommen. Den anderen Flughäfen im Land fehlt jegliche wirtschaftliche
Existenzgrundlage. Hier wird vorwiegend Privatluftverkehr und Bedarfsgeschäftsreiseverkehr
abgewickelt.
Tabelle 36: Anzahl der Flugbewegungen und Passagiere
Rostock-Laage

Neubrandenburg

Schwerin/Parchim

Heringsdorf

Barth

Flugbewe- Passagiere Flugbewe- Passagiere Flugbewe- Passagiere Flugbewe- Passagiere Flugbewe- Passagiere
gungen
gungen
gungen
gungen
gungen
2005

8.806

175.876

9.575

33.374

9.168

11.003

8.738

21.536

4.640

11.867

2006

8.652

169.915

9.230

15.183

9.776

3.172

7.521

25.391

4.140

11.641

2007

9.855

192.744

10.551

16.147

9.137

14.377

6.025

19.158

3.831

11.305

2008

8.842

175.393

9.760

14.584

10.340

1.949

5.812

25.473

3.542

11.053

Quelle: Luftverkehrsstatistik auf den Regionalen Verkehrsflughäfen und -landeplätzen des ADV; 2008: Angaben der Betreibergesellschaften.

(645) Auch wenn von Rostock-Laage die meisten Fluggäste im Linien- und Ferienflugverkehr
starten und landen, ist der Flughafen von der Rentabilitätsgrenze unendlich weit entfernt. Das
wird sich angesichts der anhaltenden Einwohnerverluste, der Bevölkerungsstruktur und der
schwachen Entwicklung der regionalen Wirtschaft auch nicht ändern. Eine wirtschaftliche
Tragfähigkeit wird der Flughafen auch in Zukunft nicht erreichen, zumal die leistungsfähigeren
und wesentlich stärker frequentierten Flughäfen in Hamburg (2008: 13 Mio. Passagiere) und
Berlin (2008 insgesamt: 21,4 Mio. Passagiere) sowie der Flughafen Lübeck-Blankensee (2008:
544.000 Passagiere) mit ihren attraktiven Angeboten Passagierpotenzial des Landes abziehen.
(646) Der Flughafen Rostock-Laage erwartet gleichwohl mittelfristig eine Steigerung der Passagierzahlen und eine Zunahme der Flugbewegungen im Linienflugverkehr; Steigerungsmöglichkeiten in der Sparte Ferienflug sieht er hingegen nicht. Trotz steigender Passagierzahlen
geht die Gesellschaft durchweg von einem jährlichen negativen Betriebsergebnis aus und plant
entgegen den Festlegungen des Landes im Luftverkehrskonzept vom März 2005 Sonderbedarfszuweisungen und Zuschüsse des Landes ein, um die Verlustausgleichszahlungen der kommuna-

236

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Drucksache 5/3996

len Gesellschafter in Grenzen zu halten.259 Der Gesellschaft ist bewusst, dass das fehlende Fluggastpotenzial nur ausgeglichen werden kann, wenn neue Quellmärkte erschlossen werden, um
zusätzliche Passagiere für Kurzreisen nach Mecklenburg-Vorpommern zu gewinnen (IncomingPassagiere). Erste Erfolge hat sie erzielt mit der Ausweitung des Linienflugverkehrs über den
Sommerflugplan hinaus und mit der Ansiedlung der Ausbildung von Cockpit- und Kabinenbesatzungen durch die Pilot Training Network GmbH am Standort Rostock-Laage im Jahr 2010.
(647) Die Betreibergesellschaft des Flughafens Neubrandenburg hingegen erwartet bis 2012
steigende Umsatzerlöse, die bei gleichbleibenden Entgelten eine Steigerung der Passagierzahlen
und der Flugbewegungen unterstellen.260 Wie dieses höhere Passagieraufkommen generiert
werden soll, ist nicht erkennbar, da die Gesellschaft für die Zukunft weder ein Marketingkonzept erarbeitet noch Ziele definiert oder Strategien zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation erarbeitet hat.
(648) Die Gesellschafter der Betreibergesellschaften der Flughäfen Heringsdorf und Barth
müssen jährlich ein Vielfaches der Umsatzerlöse zum Verlustausgleich beitragen: Waren es
beim Flughafen Heringsdorf 2007 fast das fünffache und 2008 das Doppelte der Umsatzerlöse,
hatten die Gesellschafter des Flughafens Barth 2007 das achtfache und 2008 das fünffache der
Umsatzerlöse zu leisten. Dabei ist die Verbesserung des Ergebnisses 2008 nicht auf eine Steigerung des Flugbetriebs zurückzuführen, sondern auf zusätzliche Erlöse aus der Verpachtung von
Flugplatzflächen als Weide an eine Schäferei. Hierdurch erwirtschaftete der Flughafen Barth
höhere Erträge als durch den Flugbetrieb. Betrachtet man nur die Lande- und Abstellerlöse des
Flughafens, beträgt der Verlustausgleich 2008 das 16-fache dieser Erlöse.
2

Keine Umwegrentabilität der Flughäfen

(649) Flughäfen gelten im Allgemeinen als regionale Wirtschaftspole. Sie öffnen der heimischen Wirtschaft einen schnellen Zugang zu den wichtigsten Märkten und Metropolen der Welt
und vernetzen Wirtschaftsräume. Nach Auffassung des Zentrums für Recht und Wirtschaft des
Luftverkehrs der Fachhochschule Trier (ZFL) spiele bei Standortentscheidungen die Nähe zum
Flughafen in vielen Branchen eine große Rolle, von der das gesamte Umfeld profitiere.

259

260

Schreiben der RVV – Rostocker Versorgungs- und Verkehrs-Holding GmbH vom 04.03.2009; Mittelfristplanung bis 2013.
Finanzplan der Betreibergesellschaft bis 2012.
237

Drucksache 5/3996

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(650) Eine Umwegrentabilität der öffentlichen Investitionen in den Flughafen und der Zuschüsse für seinen Betrieb ist dann gegeben, wenn sich auf dem Flughafen und in seinem Umfeld flughafenaffine261 Unternehmen ansiedeln. Nur in diesen Fällen kann davon ausgegangen
werden, dass der Betrieb des Flughafens bei der Standortwahl den Ausschlag gegeben hat. Auf
den Flughäfen finden sich einige flughafenaffine Unternehmen (Autovermietung, Bistros,
Reisebüros etc.). Sie sind von keiner nennenswerten wirtschaftlichen Bedeutung. Im flughafennahen Airpark Rostock-Laage (500 Hektar) haben sich auf einer Fläche von 40 Hektar 15 Unternehmen mit insgesamt knapp 800 Mitarbeitern angesiedelt. Für das Gewerbegebiet Hellfeld
Ost in Neubrandenburg (31 Hektar) haben sich 11 Unternehmen mit insgesamt rd. 500 Mitarbeitern auf einer Fläche von rd. 26 Hektar entschieden. Eine flughafenaffine Ausrichtung
dieser Unternehmen ist nicht zu erkennen. Daher dürften diese Gewerbeansiedlungen auch nicht
auf die Nähe zum jeweiligen Flughafen zurückzuführen sein. Ausschlaggebend waren vielmehr
die Infrastruktur der Standorte mit ihrer Anbindung an das Straßen- und Schienennetz, die
schnelle Erreichbarkeit von regionalen Kunden, die günstigen Konditionen zum Kauf der
erschlossenen Grundstücke, das Angebot an qualifizierten Arbeitskräften bei niedrigem Lohnniveau in der Region und die Investitionsförderung durch das Land.
(651) Die IHK zu Rostock beauftragte das ZFL mit einer Studie zur regionalökonomischen
Bedeutung des Flughafens Rostock-Laage. Diese Studie weist bis 2012 erhebliche Arbeitsplatzeffekte für die Region aus und hebt die fiskalischen Effekte für das Land hervor. Danach sollen
2008 insgesamt 6.927 Arbeitsplätze im Land mit der Leistungserstellung am Flughafen verknüpft sein. Diese enormen Beschäftigungseffekte sieht der Landesrechnungshof nicht. Die Studie differenziert nicht zwischen solchen Arbeitsplätzen, die im räumlichen Umfeld des Flughafens entstanden sind und solchen Arbeitsplätzen, die in flughafenaffinen Unternehmen im
räumlichen Umfeld des Flughafens geschaffen wurden. Jede wirtschaftliche Betätigung – unabhängig vom Standort – bringt Beschäftigungseffekte hervor.
(652) Ungewöhnlich hoch sollen auch die fiskalischen Effekte für das Land sein: Das Steueraufkommen aus der Leistungserstellung am Flughafen soll 2008 insgesamt 95,3 Mio. Euro betragen. Fiskalische Effekte dieser Dimension übersteigen die jene anderer – weitaus größerer –
Regionalflughäfen erheblich. Der Landesrechnungshof hält die in der Studie ausgewiesenen
Effekte für überhöht.
261

Als flughafenaffin werden Betriebe bezeichnet, deren wirtschaftliche Leistungen überwiegend mit dem Flughafen zusammenhängen (z. B. Autovermietung, Shops, Dienstleistungen, Gaststätten, Hotels, Reisebüros).

238

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Drucksache 5/3996

(653) Das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung macht darauf aufmerksam,
dass sich am Flughafen Rostock-Laage neun und am Flughafen Neubrandenburg sechs flughafenaffine Unternehmen angesiedelt haben. Der Landesrechnungshof hält nicht alle der genannten Unternehmen für flughafenaffin. Die flughafenaffinen Unternehmen sind durchweg
wirtschaftlich unbedeutend. Lediglich die Lufthansa-Flugschule am Standort Rostock-Laage
könnte wirtschaftliche Bedeutung erlangen.
3

Investitionsförderung führt zu überdimensionierter Flughafeninfrastruktur

(654) Das Land hat seit 1991 den Ausbau von neun Flughäfen und Landeplätzen mit
107,4 Mio. Euro aus Mitteln der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ gefördert. Den größten Anteil dieser Förderung (79 %) erhielten die Flughäfen
Rostock-Laage, Neubrandenburg und Schwerin/Parchim; die restlichen Zuschüsse entfielen auf
die übrigen Flugplätze. Der größte Anteil der Landeszuschüsse (73 %) ist im Zeitraum bis 1996
bewilligt worden. Im Dezember 2009 bewilligte das Land 2,7 Mio. Euro für die 3. Ausbaustufe
des Ostseeflughafens Barth. Für dessen Ausbau erhielten zwei der Gesellschafterkommunen bereits 1991/1992 Zuschüsse von insgesamt 4 Mio. Euro.
(655) Mit Hilfe dieser Fördermittel wurde die Infrastruktur der Flughäfen hervorragend ausgebaut – meist weit über den Bedarf hinaus. So kann der Flughafen Rostock-Laage über das im
September 2005 in Betrieb genommene Passagierterminal bis zu 375.000 Passagiere jährlich
abfertigen, mehr als das Doppelte der bisher durchschnittlich gezählten Fluggäste. Diesen überdimensionierten Investitionen folgen hohe Kosten wie Abschreibungen und Betriebskosten. Die
Erträge aus dem originären Flugbetrieb decken in keinem Fall die Folgekosten und führen
durchweg bei allen Flughäfen zu negativen Betriebsergebnissen. Die Liquidität der Flughafenbetreibergesellschaften wird nur durch erhebliche Zuführungen der kommunalen Gesellschafter
aufrecht erhalten.
(656) Vor diesem Hintergrund hatte der Landesrechnungshof bereits 2007 das zuständige
Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus gebeten, die Förderzusage für die 3. Ausbaustufe des Flughafens Barth zurückzustellen. Das Ministerium lehnte dies ab, weil ansonsten die
bisher erfolgten Investitionen in den Flughafen nicht weiter nutzbar wären und die grundsätzliche Entscheidung und Zusage für die Förderung bereits 2005 erfolgte. Mit dieser Begründung

239

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

wird manch weitere Investition trotz erwiesener Unwirtschaftlichkeit mit öffentlichen Mitteln
gefördert werden können.
4

Empfehlungen des Landesrechnungshofes

(657) Der Landesrechnungshof erwartet, dass das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung bei der Fortschreibung des Luftverkehrskonzepts realistisches Fluggastpotenzial
zugrunde legt. Dabei sind vor allen Dingen sowohl die demografische Entwicklung zu berücksichtigen als auch die Entwicklungsaussichten der jeweiligen Flughäfen im Hinblick auf deren
Finanzierung aus den kommunalen Haushalten vorsichtiger zu beurteilen. Ein Bedarf für die
weitere Investitionsförderung der Flughäfen wird sich dann voraussichtlich nicht mehr ergeben.
(658) Sollten kommunale Gesellschafter unter dem Druck ihrer Ausgleichszahlungen erwägen, den Flughafenbetrieb einzustellen, so darf dies nicht an der drohenden Rückforderung von
Fördermitteln scheitern. In derartigen Fällen wäre zu prüfen, ob auf Antrag der Zuwendungsempfänger Zweckbindungsfristen aus früheren Flughafenförderungen gekürzt werden können.
Das Innenministerium unterstützt diese Empfehlung.
(659) Sollte das Land auf die Anbindung an das Luftverkehrsnetz nicht verzichten wollen, so
sollten die finanziellen Mittel auf einen Flughafen konzentriert werden. Dafür käme unter den
Flughäfen des Landes nur Rostock-Laage in Betracht.
(660) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

240

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Drucksache 5/3996

26 Umfang und Wirksamkeit baufachlicher Prüfungen von Hochbauten, die
mit Fördermitteln finanziert werden
Baufachliche Prüfungen zeigen – besonders in frühen Phasen der Bauvorbereitung – Einsparmöglichkeiten in der Planung und der Konstruktion zu fördernder Bauvorhaben auf.
Diese führen über Baukostenreduzierungen zur Einsparung von Zuwendungsmitteln. Das
Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus verzichtete vor allem im Bereich der
Förderung von Gewerbe und Industrie auf baufachliche Prüfungen durch den BBL M-V.
Durch diese vorschriftswidrige Praxis blieb ein erhebliches Einsparpotenzial ungenutzt.
Durch Festlegung anerkannter Kostenrichtwerte in Zuwendungsrichtlinien und ihre Zugrundelegung bei der Bemessung von zuwendungsfähigen Bauausgaben kann das Zuwendungsverfahren wesentlich vereinfacht und damit beschleunigt werden. Diese
Möglichkeit blieb bislang weitgehend ungenutzt.
(661) Das Land Mecklenburg-Vorpommern stellt jährlich einen erheblichen Teil seiner Haushaltsmittel als Fördermittel für Investitionen an Stellen außerhalb der Landesverwaltung bereit
262

. Die Einschätzung der Angemessenheit der Ausgaben für Zuwendungsbaumaßnahmen und

der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Planung und Konstruktion bedarf der Einschaltung der fachlich zuständigen staatlichen Verwaltungen, da i. d. R. in den Bewilligungsbehörden kein baufachlicher Sachverstand vorhanden ist. Im Prüfungszeitraum war bei Zuwendungen (ohne Ausstattung) vom Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen
Rechts von zusammen mindestens 500.000 Euro, die fachlich zuständige technische staatliche
Verwaltung, bei Hochbaumaßnahmen (Städtebau ausgenommen) der Betrieb für Bau und
Liegenschaften Mecklenburg-Vorpommern (BBL M-V) zu beteiligen.
(662) Der Landesrechnungshof ist im Rahmen einer Querschnittsprüfung der Frage nachgegangen, ob und in welchem Umfang eine Beteiligung des BBL M-V an den Förderverfahren für
Hochbaumaßnahmen in den Jahren 2005 bis 2007 stattgefunden hatte. Er prüfte schwerpunktmäßig in den Ministerien für

262

•

Bildung, Wissenschaft und Kultur,

•

Soziales und Gesundheit,

In den Haushaltsjahren 2005 bis 2007 wurden unter den Gruppierungsnummern 88 und 89 rd. 900 Mio. Euro
an Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen in verschiedenen Bereichen veranschlagt.
241

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

•

Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz,

•

Wirtschaft, Arbeit und Tourismus.

Der Landesrechnungshof wertete 112 Prüfersuchen mit einem Bauvolumen von rd. 368 Mio.
Euro aus.
1

Veranschlagung von Zuwendungsbaumaßnahmen

(663) Anhand der Veranschlagung der Zuwendungen für Investitionsvorhaben in den Einzelplänen und auch aus den Titelerläuterungen war i. d. R. nicht erkennbar, welche Zuwendungsbaumaßnahmen im jeweiligen Haushaltsjahr vorgesehen waren. Der in den VV zu 23 LHO geregelte Einzelveranschlagungsgrundsatz für Investitionsförderungsmaßnahmen ab 250.000 Euro
findet in der langjährigen (ressortübergreifenden) Praxis der Veranschlagung von Zuwendungen
i. d. R. keine Beachtung. Die Zuwendungsmittel für Bauinvestitionen werden im Wesentlichen
summarisch je Förderprogramm sowie für Gruppen von Zuwendungsempfängern veranschlagt
oder in Erläuterungen zu den Programminhalten beispielhaft aufgeführt. Die in den Haushaltsplänen ausgewiesenen Erläuterungen bieten keine geeignete Grundlage für die sachgerechte Prüfung und die parlamentarischen Beratungen (s. Nr. 5.9.1 der Haushaltstechnischen Richtlinien des Landes Mecklenburg-Vorpommern (HRL)).
(664) Das Finanzministerium erklärte, dass es die Veranschlagungspraxis der Ressorts überprüfen sowie eine Anpassung der einschlägigen Veranschlagungsregelungen überdenken werde.
(665) Der Landesrechnungshof hält eine zeitnahe Klärung für angezeigt. Inwieweit für einzelne Förderbereiche Ausnahmen vom Grundsatz der Einzelveranschlagung zuzulassen sind, wäre
vom Finanzministerium zu bestimmen (VV Nr. 3.3, Satz 2 zu § 23 LHO).
2

Verbindlichkeit der baufachlichen Beteiligung der zuständigen
technischen staatlichen Verwaltung

(666) Von den durch die Baufachlichen Ergänzungsbestimmungen (ZBau zu § 44 LHO) bestimmten neun263 fachlichen Mitwirkungshandlungen der zuständigen technischen Verwaltung

263

Mitwirkungshandlungen der Nr. 3 bis 8 ZBau sowie die Prüfung des vorzeitigen Maßnahmebeginns, Prüfung
und Anerkennung von anzuwendenen (Kosten-) Richtwerten, Prüfung der Mittelanforderung.

242

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

sind zwei Mitwirkungshandlungen (Nr. 3 und 4 der ZBau zu § 44 LHO264) in das Ermessen der
Bewilligungsbehörde gestellt.
Gesicherte Prüfungserkenntnis von Rechnungshöfen ist, dass durch eine frühe Einbindung der
zuständigen Bauverwaltungen die größtmögliche Wirkung auf eine wirtschaftliche und zweckmäßige Bau- und Raumplanung sowie ein zweckmäßiges Antragsverfahren erzielt werden
kann.
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass die Bewilligungsbehörden die Chance einer frühen Mitwirkung des BBL M-V bei rd. 60 % ihrer Prüfersuchen nicht genutzt haben.
Der Landesrechnungshof hat vorgeschlagen zu prüfen, ob die zuständige Bauverwaltung grundsätzlich – wie beim Bund – schon in der Phase der Vorbereitung des Antrages (Nr. 3 ZBau) und
zur Beratung bei Aufstellung der Bauunterlagen (Nr. 4 ZBau) verbindlich einzuschalten ist.
Dazu wäre eine Änderung der ZBau erforderlich.
(667) Das Finanzministerium äußerte, dass es mit dem Ministerium für Verkehr, Bau und
Landesentwicklung prüfen werde, ob eine Einschaltung des BBL M-V bereits in der Vorbereitungsphase verbindlich sein sollte. Von entscheidender Bedeutung werde dabei sein, inwieweit der BBL M-V dies mit den vorhandenen Personalkapazitäten leisten könne. Das Finanzministerium hat ergänzend ausgeführt265, es habe die „größtmögliche Wirkung“ einer frühen
Einbindung der zuständigen Bauverwaltung nicht allgemein anerkannt.
(668) Im Rahmen der örtlichen Erhebungen hatte der BBL M-V anhand ausgewählter
Baumaßnahmen nachvollziehbar dargestellt, wie und mit welchen Ergebnissen bereits in den
Koordinierungsberatungen266 auf eine Vermeidung kostenintesiver Konstruktionen und Baumaterialien hingewirkt wurde.
Das Ergebnis der vom Finanzministerium angekündigten Überprüfung steht noch aus. Der
Landesrechnungshof empfiehlt, im Rahmen der Überprüfung zuerst die Frage nach einer frühen
verbindlichen Einbeziehung des BBL M-V zu beantworten und in einem zweiten Schritt das dafür ggf. notwendige Personal zu thematisieren.
264

265
266

Nr. 3 ZBau – Mitwirkung bei der Vorbereitung des Antrages.
Nr. 4 ZBau – Beratung bei der Aufstellung der Bauunterlagen.
Schreiben des Finanzministeriums vom 01.11.2010.
Bei den Koordinierungsberatungen handelt es sich um Gespräche zwischen potenziellen Antragstellern, den
Zuwendungen bewilligenden Stellen und der Bauverwaltung, insbesondere in Vorbereitung von Antragstellungen (s. Nrn. 3 bis 5 ZBau).
243

Drucksache 5/3996

3

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Nichtbeteiligung des BBL M-V durch das Ministerium für Wirtschaft,
Arbeit und Tourismus bzw. das Landesförderinstitut

(669) Der Landesrechnungshof stellte für den Verantwortungsbereich des Ministeriums für
Wirtschaft, Arbeit und Tourismus fest, dass bei 121 von 132 Maßnahmen mit einen auf die
Bauinvestition entfallenden Anteil der Zuwendungen größer 500.000 Euro, keine baufachliche
Beteiligung des BBL M-V erfolgte.
Die baufachlich nicht geprüften Bauausgaben der 121 Zuwendungsbaumaßnahmen beliefen
sich insgesamt auf rd. 690 Mio. Euro. Bei Übertragung des bei den vom BBL M-V geprüften
Vorhaben erzielten durchschnittlichen Kostenreduzierungssatzes267 auf die hier baufachlich
nicht geprüften Zuwendungsbaumaßnahmen gelangt man zu einem theoretischen Einsparpotenzial von rd. 7 Mio. Euro.
Die Argumentation des Ministeriums, wonach infolge des geringen Anteils der Bauausgaben an
den gesamten Investitionskosten eine baufachliche Prüfung nicht erforderlich sei, greift nicht.
Bei 80 % der Maßnahmen lag der Baukostenanteil an den Gesamtkosten über 50 %.
(670) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus hält weiterhin eine Beteiligung
des BBL M-V im Bereich der gewerblichen Wirtschaft für nicht notwendig. Bei der Förderung
der gewerblichen Wirtschaft würde der Investor einen Großteil des Investitionsvolumens selbst
tragen. Die Angemessenheit der Kosten richte sich vor allem nach den vorherrschenden wirtschaftlichen Bedingungen, deren korrekte Einschätzung am ehesten dem Investor gelänge.
Für das Finanzministerium ist die Übertragbarkeit des Kostenreduzierungssatzes auf die nicht
geprüften Bauvorhaben fraglich, weil es sich um Bauten handelt, „die wegen ihrer individuellen
Ausrichtung einer Standardisierung nicht zugänglich sind“.
(671) Zwischenzeitlich hat das Finanzministerium für das Regionale Förderprogramm –
Förderung gewerblicher Investitionen nach der Maßgabe der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Regionalen Wirtschaftsstruktur“ u. a. einer Ausnahme von Vorschriften der Nr. 3.1
ANBest-P von der VV Nr. 6.1 zu § 44 LHO zugestimmt. In diesem Förderbereich ist folglich
der BBL M-V bei geförderten Bauvorhaben nicht mehr zu beteiligen. Das Finanzministerium
hat mitgeteilt268, dieser „begründeten Ausnahme“ nach „einer sehr kritischen Prüfung“ zugestimmt zu haben.
267

268

In diesem Kostenreduzierungssatz sind die infolge von Beratungsleistungen des BBL M-V nach Nr. 3 ZBau
erzielten Baukostenreduzierungen noch nicht berücksichtigt.
Schreiben des Finanzministeriums vom 01.11.2010.

244

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

(672) Der Landesrechnungshof weist vorsorglich darauf hin, dass mit der Ausnahme zur VV
Nr. 6.1 zu § 44 LHO lediglich eine Nichtbeteiligung des BBL M-V geregelt wurde. Dies bedeutet gleichzeitig, dass künftig das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus bzw. das
LFI M-V die Fragen zur Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung für den baulichen
Teil der Zuwendungsmaßnahme – insbesondere bei der Antrags- und Verwendungsnachweisprüfung – voll umfänglich selbst beantworten muss.
4

Beteiligung des BBL M-V bei Mittelanforderungen

(673) Die baufachliche Prüfung des BBL M-V schließt nach VV/VV-K Nr. 6.1 zu § 44 LHO
grundsätzlich die baufachliche Prüfung von Auszahlungsanforderungen ein. Mit seiner Prüfung
schätzt er die Angemessenheit der angeforderten Mittel ein und bestätigt auf der Mittelanforderung, ob Bedenken gegen die Mittelauszahlung bestehen.
Obwohl der BBL M-V im Zuwendungsbescheid als zuständige technische Verwaltung benannt
war, erfolgte bei einigen der geprüften Maßnahmen keine baufachliche Prüfung der Mittelanforderungen durch den BBL M-V.
(674) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus hatte darauf aufmerksam gemacht, dass bei Zuständigkeit mehrerer Prüfbehörden eine Beteiligung zu einer enormen zeitlichen Verzögerung der Auszahlung und damit zur Gefährdung der Gesamtfinanzierung führen
würde.
Das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz sah eine Doppelprüfung
durch die Beteiligung des BBL M-V an der Prüfung der Mittelanforderung und der eigenen
Rechnungsprüfung des Zuwendungsgebers. Da die Fördermittelabrufe verstärkt im zweiten
Halbjahr und zum Ende des Haushaltsjahres vorgelegt würden, seien keine großen zeitlichen
Spielräume vorhanden, sodass aus Praktikabilitätsgründen eine Beteiligung des BBL M-V nicht
durchführbar sei.
(675) Der Landesrechnungshof hat keine Prüfungserkenntnisse, dass eine Beteiligung der
Bauverwaltung bei der Prüfung der Mittelanforderungen zu zeitlichen Verzögerungen der Auszahlung und damit zur Gefährdung der Gesamtfinanzierung führen würde. Hingegen belegen
Prüfungsfeststellungen des Landesrechnungshofes, dass angeforderte und ausgezahlte Mittel
(insbesondere) zum Ende des Haushaltsjahres nicht immer in vollem Umfang zur Finanzierung

245

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

der Baumaßnahme benötigt wurden. Die Einbeziehung des BBL M-V in die Prüfung der Mittelanforderung kann dem Zuwendungsgeber helfen, überhöhte Anforderungen zu erkennen.
Der Landesrechnungshof wies wiederholt darauf hin, dass bei einer (mit dem Zuwendungsbescheid festzulegenden) Mittelanforderung nach Baufortschritt (VV/VV-K Nr. 7.4 zu § 44 LHO
i. V. m. Nr. 1.4 NBest-Bau) eine wesentliche zeitsparende Vereinfachung möglich ist, die jedoch in der Praxis zu wenig genutzt wird.
5

Höhe des Schwellenwertes zur Einschaltung der fachlich zuständigen
Verwaltung

(676) Wie bereits früher gegenüber dem Finanzministerium im Rahmen von Befassungen mit
neuen Entwürfen der VV zu § 44 LHO angeregt, hat der Landesrechnungshof vorgeschlagen,
neben einer Wertgrenze die Beteiligung des BBL M-V auch von der Höhe der Förderquote
abhängig zu machen. Er hat so den Ansatz wirtschaftsfördernder Ressorts aufgenommen, dass
bei einer geringen anteiligen Förderung der öffentlichen Hand die finanzielle Eigenbeteiligung
des Unternehmens (z. B. mit 70 % und mehr) so gewichtig ist, dass wirtschaftliche Planungen
und Bauausführungen u. U. auch ohne Beteiligung des BBL M-V angenommen werden können.
Er hat diesen Ansatz auch im Rahmen der Anhörung zum beabsichtigten Erlass des Finanzministeriums über eine „Befristete Änderung der VV/VV-K 6.1 zu § 44 LHO“ im Juni 2009
durch folgenden Formulierungsvorschlag eingebracht:
„Eine Beteiligung soll immer dann stattfinden, (6.1.1) wenn die für eine Baumaßnahme
vorgesehenen Zuwendungen (ohne Ausstattung) vom Land und anderen juristischen Personen
des öffentlichen Rechts zusammen entweder mehr als 2,5 Mio. Euro betragen oder (6.1.2) wenn
der Zuwendungsbetrag 30 v. H. der zuwendungsfähigen Ausgaben übersteigt und die Zuwendungen vom Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts zusammen
mehr als 500.000 Euro betragen“. In diesen Fällen sollte es jedoch den Zuwendungsempfängern

auch bei Unterschreiten der Förderquote unbenommen bleiben, über den Zu-

wendungsgeber gleichwohl eine baufachliche Prüfung durch den BBL M-V in die Wege zu leiten.“
Das Finanzministerium hat mit Erlass vom 12.07.2009 – befristet bis zum 31.12.2010 – für alle
Zuwendungsbaumaßnahmen die Schwelle für die zwingende Beteiligung der zuständigen
technischen staatlichen Verwaltung von 500.000 Euro auf 2,5 Mio. Euro angehoben.

246

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

(677) Das Finanzministerium hält diesen „Sachverhalt“ für inzwischen überholt: „Die temporäre Heraufsetzung der Wertgrenze war einzig als schnelle flankierende Maßnahme zum Zukunftsinvestitionsprogramm M-V vorgesehen und läuft mit Ende diesen Jahres aus“. Das Finanzministerium hatte angekündigt, den Vorschlag des Landesrechnungshofes bei der Überarbeitung des VV zu §§ 23 und 44 LHO in seine Überlegungen einzubeziehen. Der Vorschlag
sei nunmehr zwischen Vertretern des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung,
des BBL M-V und des Finanzministeriums „diskutiert worden“.
(678) Der Landesrechnungshof weist vorsorglich darauf hin, dass zum 01.01.2011 die Gültigkeit der Ausnahmeregelung269 auslaufen und gleichzeitig die bis zum 12.07.2009 gültige Altregelung wieder aufleben wird.
6

Einführung von Kostenrichtwerten zur Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens

(679) Zur Vereinfachung und Beschleunigung des Förderverfahrens regte der Landesrechnungshof wiederholt an, für geeignete Zuwendungsbereiche Kennziffern bzw. Kostenrichtwerte
zu entwickeln. Nach Prüfung und Anerkennung der Richtwerte durch die fachlich zuständige
technische Verwaltung könnte der Zuwendungsgeber bei allen Zuwendungsbauten eines
Förderprogramms anhand der Richtwerte (z. B. Euro je Bett, je Arbeitsplatz, je Heimplatz) die
Höhe der zuwendungsfähigen Ausgaben bestimmen, ohne die baufachliche Verwaltung zu Feststellung der angemessenen Ausgaben im Antragsverfahren und in der Verwendungsnachweisprüfung zu beteiligen.
(680) Das Finanzministerium sieht in der Festlegung von Kostenrichtwerten und -richtsätzen
eine Möglichkeit zur Verwaltungsvereinfachung. Aufgabe der Ressorts sei es, die Eignung von
Kostenrichtwerten bzw. -sätzen in den jeweiligen Förderbereichen zu prüfen. Das Finanzministerium werde dies unterstützen. Auch das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung erklärte sich zur Mitwirkung bereit. Ergänzend verwiesen die geprüften Ministerien in ihren Stellungnahmen auf die Besonderheiten einzelner Förderbereiche, für die eine Festlegung

269

Erlass des Finanzministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 02.04.2009 über „Bewirtschaftungsregelungen zur Durchführung des Zukunftsinvestitionsprogramms Mecklenburg-Vorpommern (ZIP M-V)“, Nr. 3:
Befristete Änderung der VV zu § 44 LHO für Maßnahmen nach dem ZIP M-V; Erlass des Finanzministeriums vom 12.07.2009 über die „Befristete Änderung der VV/VV-K 6.1 zu § 44 LHO“: Unter Verweis auf den
Erlass vom 02.04.2009 heißt es, dass „auch Bauvorhaben außerhalb des ZIP M-V beschleunigt werden
sollen“. Deshalb wird die „in VV/VV-K Nr. 6.1 zu § 44 LHO genannte Wertgrenze von 500.000 EUR - befristet
bis zum 31. Dezember 2010 – für alle Zuwendungsbaumaßnahmen auf 2.500.000 EUR angehoben“.
247

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von Kennziffern bzw. Kostenrichtwerten nicht möglich sei und die Prüfung der Angemessenheit durch den BBL M-V erfolgen müsse. So sehe das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und
Tourismus und das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz aufgrund
der Vielzahl, Vielfälltigkeit und Komplexität der Vorhaben bei der Wirtschaftsförderung bzw.
bei der Förderung nach der Marktstrukturverbesserungsrichtlinie die Ermittlung von Kostenrichtwerten bzw. Kostenrichtsätzen problembehaftet und für nicht zielführend an.
(681) Der Landesrechnungshof sieht nach wie vor in der Anwendung von Kostenrichtwerten
zur Bemessung von zuwendungsfähigen Bauausgaben eine bislang weitgehend ungenutzte
Möglichkeit, das Zuwendungsverfahren wesentlich zu vereinfachen und damit zu
beschleunigen. Diese Möglichkeit muss verstärkt genutzt werden. Ziel der Festlegung bestätigter Kostenrichtwerte270 in Förderrichtlinien ist es letztlich, baufachliche Prüfungen für Teilbereiche entbehrlich zu machen und das Verwaltungsverfahren bei einer möglichst großen Anzahl
von Zuwendungsbaumaßnahmen wesentlich zu verschlanken.
7

Verbindlichkeit baufachlicher Prüfvermerke des BBL M-V

(682) Die Prüfung des Landesrechnungshofes ergab, dass die Zuwendungsgeber regelmäßig
den baufachlichen Prüfvermerk des BBL M-V zum Bestandteil des Bescheides erklärten. Die
baufachlichen Prüfvermerke enthielten überwiegend Forderungen des BBL M-V, die nicht erkennen ließen, ob es sich hierbei um Auflagen oder Empfehlungen handelte. In dieser Praxis
sah der Landesrechnungshof ein deutliches Abweichen von der Vorschriftenlage, wonach die
baufachlichen Auflagen durch den BBL M-V so zusammenzufassen sind, dass sie von der Bewilligungsbehörde unverändert in den Zuwendungsbescheid aufgenommen werden können.
(683) Das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung erklärte, dass zukünftig der
Prüfvermerk um die Anlagen der baufachlichen Auflagen und der Empfehlungen ergänzt
werde. Bedeutende kosten- und wirtschaftlichkeitsrelevante bzw. fachtechnische Forderungen
würden als Auflagen bezeichnet.

270

Nach VV Nr. 2.3.2 zu § 44 LHO setzt die Aufnahme von Kostenrichtwerten (z. B. Baukosten je Person oder
je qm erforderlicher Nutzfläche) in Förderrichtlinien und deren unmittelbare Anwendung durch den Zuwendungsgeber voraus, dass diese Richtwerte „vorher durch die fachlich zuständige technische staatliche
Verwaltung anerkannt worden sind“.

248

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(684) Der Landesrechnungshof hält die nunmehr vorgesehene veränderte Vorgehensweise des
BBL M-V, Auflagen und Empfehlungen aus baufachlichen Prüfungen zu separieren und treffsicherer zu formulieren, für zielführend.
(685) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

249

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27 GVFG-geförderte Kreisverkehrsplätze an kommunalen Straßen
Obwohl die Landesregierung den Bau von Kreisverkehrsplätzen vorantreiben will,
wurden auf Landes- und kommunalen Straßen nur wenige Kreuzungsanlagen zu Kreisverkehrsplätzen um- und ausgebaut.
Um die vier geprüften Straßenbaumaßnahmen vorschriftsgemäß fördern zu können, hätten die Straßenbauämter wegen der über das Jahresende hinausgehenden Bauzeit über
entsprechende Verpflichtungsermächtigungen verfügen müssen. Diese wurden jedoch erst
mit dem Doppelhaushalt 2006/2007 eingestellt.
Die Antragsunterlagen waren bei allen geprüften Maßnahmen unvollständig. Die Straßenbauämter forderten von den kommunalen Baulastträgern nicht in jedem Fall

Vari-

antenuntersuchungen. So blieb offen, ob die Baumaßnahme die wirtschaftlichste Variante
war.
(686) Der Landesrechnungshof prüfte stichprobenweise die aus dem Titel 0606 883.01 „Zuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände nach dem GVFG“ geleisteten Ausgaben für
die Haushaltsjahre 2004 bis 2006 in den Straßenbauämtern Neustrelitz, Güstrow und Stralsund.
1

Kreuzungsanlagen als Kreisverkehrsplätze

(687) Obwohl die Landesregierung ein besonderes Augenmerk auf die Errichtung von Kreisverkehrsplätzen richtet, wurden in der Vergangenheit sowohl auf Landesstraßen als auch auf
kommunalen Straßen nur wenige Kreuzungsanlagen zu Kreisverkehrsplätzen um- und ausgebaut. Als einer der wesentlichen Hinderungsgründe stellte sich heraus, dass nach Vorschriftslage ein einfacher Kreuzungsausbau ohne Lichtsignalanlage einem Ausbau als Kreisverkehrsplatz vorzuziehen war.
(688) Das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung teilte diese Einschätzung
ebenfalls. Es habe daher eine Arbeitsgruppe innerhalb der Straßenbauverwaltung eingerichtet,
in der sowohl die Vereinfachung des Genehmigungsverfahrens als auch die Entscheidungsfindung der geeigneten Knotenpunktform in Abhängigkeit von der Wirtschaftlichkeit und Verkehrssicherheit behandelt werden. Die Vorschriften werden unter Beachtung der Ergebnisse
dieser Arbeitsgruppe fortgeschrieben.

250

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2

Drucksache 5/3996

Richtlinie, Kriterienkatalog

(689) Bereits in seinen Jahresberichten 2001 unter Tz. 381 und 2004 unter Tz. 325 hatte der
Landesrechnungshof den Erlass einer Richtlinie empfohlen, welche die Vergabe der Fördermittel nach nachvollziehbaren Kriterien regelt. Das Ministerium hatte im Rahmen des Prüfungsverfahrens mitgeteilt, die Erarbeitung einer Förderrichtlinie werde noch im Jahr 2004 abgeschlossen. Die Richtlinie trat erst am 24.06.2008 in Kraft.
Der zur Richtlinie gehörende Kriterienkatalog sollte u. a. Standards sowohl für Straßen-, Radweg- und Gehwegbreiten als auch für das zu verwendende Material und den Wert anfallender
Stoffe oder die Erlöse aus ihrer Veräußerung enthalten. Erst zwei Monate nach Erlass der Richtlinie wurde der Kriterienkatalog eingeführt. Er enthält entgegen der Ankündigung des Ministeriums nur allgemeine Grundsätze.
(690) Das Ministerium bestätigte die Beanstandungen hinsichtlich des langen Zeitraumes für
die Erstellung der Richtlinie. Mit der Einführung der Richtlinie sei jedoch eine einheitliche
Verfahrensweise sichergestellt.
(691) Auf Grund seiner Prüfungserfahrung hält der Landesrechnungshof eine Ergänzung des
Kriterienkataloges insbesondere um Ausbaustandards weiterhin für erforderlich.
3

Verpflichtungsermächtigungen

(692) Bei allen geprüften Zuwendungsbaumaßnahmen wurde eine Baudurchführung über zwei
Jahre beantragt. Infolge fehlender Verpflichtungsermächtigungen für die Ausgaben im zweiten
Jahr nutzten die Straßenbauämter haushaltswidrige Konstruktionen, um die zweijährigen Maßnahmen fördern zu können. Im Doppelhaushalt 2006/2007 wurden erstmalig unter dem geprüften Titel Verpflichtungsermächtigungen veranschlagt.
(693) Das Ministerium bestätigte, dass die Ausbringung der Verpflichtungsermächtigungen zu
mehr Rechtssicherheit geführt habe und eine haushaltskonforme Handlungsweise ermögliche.
4

Antragsprüfung

(694) Die Antragsunterlagen waren bei allen geprüften Maßnahmen nicht vollständig. Insbesondere forderten die Straßenbauämter von den kommunalen Baulastträgern nicht konsequent
Variantenuntersuchungen, obwohl diese für die Ermittlung und Prüfung der wirtschaftlichsten
Variante notwendig sind.
251

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Darüber hinaus wären bei einer ordnungsgemäßen baufachlichen Prüfung der Planungsunterlagen Mehrausgaben erkennbar und vermeidbar gewesen.
(695) Das Ministerium habe mit Einführung der Richtlinie festgelegt, dass der Zuwendungsempfänger die Projektunterlagen für die zu fördernden Vorhaben bereits bis Juli des Vorjahres
beim zuständigen Straßenbauamt einzureichen habe. Die baufachliche Prüfung erfolge dann entsprechend den zur Verfügung stehenden personellen Ressourcen.
(696) Der Landesrechnungshof erwartet, dass diese frühzeitige Vorlage der Planungsunterlagen den Straßenbauämtern eine umfassende baufachliche Prüfung ermöglicht.
5

Verwendungsnachweise

(697) Die Zuwendungsempfänger überschritten die Frist zur Vorlage der Verwendungsnachweise um bis zu zehn Monate. Trotz wiederholter Hinweise des Landesrechnungshofes hatte
keines der drei Straßenbauämter von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Auszahlung eines
Restbetrages bzw. einer Schlussrate von der Vorlage des Verwendungsnachweises abhängig zu
machen (VV-K Nr. 7.2 zu § 44 LHO).
Zukünftig sollten die Straßenbauämter den Einbehalt eines Restbetrages in Höhe von 10 % der
Zuwendung bis zur Vorlage des Verwendungsnachweises in den Zuwendungsbescheid aufnehmen.
(698) Das Ministerium sieht die Festlegung der Einbehaltung von 10 % der Zuwendung im
Zuwendungsbescheid ebenfalls als Mittel zur Beschleunigung der Vorlage der Verwendungsnachweise an. Allerdings sei dies nur sinnvoll, wenn auch die zeitnahe Prüfung dieser Nachweise durch die Straßenbauämter gewährleistet sei. Dies könne nur erreicht werden, wenn die
Prüfung der Verwendungsnachweise stichprobenartig erfolge.
(699) Der Landesrechnungshof sieht keinen Zusammenhang zwischen der Einbehaltung einer
Schlussrate, um die Vorlage der Verwendungsnachweise zu beschleunigen, und der stichprobenweisen Prüfung der Verwendungsnachweise. Er erachtet es als erforderlich, dass der Einbehalt einer Schlussrate regelmäßig in den Zuwendungsbescheiden festgelegt wird.
Sollte das Ministerium beabsichtigen, die stichprobenweise Prüfung der Verwendungsnachweise zu regeln, so verweist der Landesrechnungshof auf VV-K Nr. 11.1 zu § 44 LHO.

252

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Darüber hinaus gibt er zu bedenken, dass die Anzahl der von den Straßenbauämtern durchzuführenden Zuwendungsverfahren so bemessen sein sollte, dass sie diese mit dem vorhandenen
Personal von der Antrags- bis zur Verwendungsnachweisprüfung ordnungsgemäß und fristgerecht durchführen können.
(700) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

253

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28 Prüfung des Förderprogramms Stadtumbau Ost – Programmteil
Aufwertung
Der Stand der Verwendungsnachweisführung und -prüfung von geförderten Einzelmaßnahmen ist mit etwas mehr als 30 % inakzeptabel.
Steuerungsmöglichkeiten und Optionen zu Verwaltungsvereinfachungen, z. B. über die
rechtzeitige Anpassung von Förder- und Kostenobergrenzen oder kontrollierte Umverteilungen von Kassenmitteln wurden zeitweise nicht ausreichend genutzt.
Das Ministerium hat eine mögliche Rückerstattung von 312.782,93 Euro in einem Einzelfall mehrere Jahre nicht verfolgt.
(701) Der Landesrechnungshof hat aus dem Bund-Länder-Programm „Stadtumbau Ost“, bestehend aus den Programmteilen Rückbau und Aufwertung, den Programmteil Aufwertung
stichprobenweise geprüft. Er führte dazu örtliche Erhebungen im Ministerium für Verkehr, Bau
und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern (Ministerium), beim Landesförderinstitut
Mecklenburg-Vorpommern (LFI) sowie in drei der dreißig Programmstädte des Landes mit insgesamt sieben Gesamtmaßnahmen durch. Für Aufwertungsmaßnahmen wurden im Prüfungszeitraum 2002 bis 2007 an die geprüften Gemeinden insgesamt rd. 10,03 Mio. Euro ausgezahlt.
Das entspricht rd. 15,7 % der insgesamt für diesen Zweck bis dahin ausgezahlten Bundes- und
Landesmittel. Die vom Landesrechnungshof getroffenen Feststellungen und aufgezeigten
Mängel aus den verfahrenstechnischen Abläufen lassen sich jedoch für die Städtebauförderung
in Mecklenburg-Vorpommern insgesamt verallgemeinern.
1

Nachweis der Verwendung

(702) Gemäß Zustimmungsbescheid des LFI zu den zustimmungspflichtigen Einzelmaßnahmen sind die Einzelverwendungsnachweise entsprechend § 44 LHO innerhalb von einem
Jahr nach Fertigstellung zu führen. Die Fertigstellung einer Maßnahme ist der Tag der Übergabe einer nutzungsfähigen baulichen Anlage an den Auftraggeber. Der Abschluss der Maßnahmen ist unverzüglich anzuzeigen.
(703) Nach der von den geprüften Gemeinden erstellten Übersicht der seit 2002 begonnenen
und bis zum Prüfungszeitpunkt gegenüber dem LFI mit Verwendungsnachweisen abgerechneten Einzelmaßnahmen stellte sich der Abrechnungsstand wie folgt dar:
254

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Tabelle 37: Bis November 2008 gegenüber dem LFI abgerechnete Einzelmaßnahmen aus dem Programmteil Aufwertung271
Einzelmaßnahmen
Anzahl
gesamt

Gesamtkosten der Einzelmaßnahmen

davon abgerechnet

davon abgerechnet
in Mio. Euro

Anzahl

in %

in Mio. Euro

in %

Kreisfreie Stadt A

41

13

31,7

14,4

4,6

31,9

Stadt B

16

10

62,5

5,4

2,6

48,1

Stadt C

9

6

66,7

2,2

0,9

40,9

Quelle: Übersichten der Städte A, B, C

Keine der drei geprüften Programmstädte hatte für die seit 2002 fertiggestellten Einzelmaßnahmen aus dem Programm Stadtumbau Ost – Programmteil Aufwertung die Verwendungsnachweise gegenüber dem LFI vollständig erbracht..
Die kreisfreie Stadt hatte von den abzurechnenden Einzelmaßnahmen aus dem Prüfungszeitraum lediglich für einen Anteil von 31,7 % den Nachweis der Verwendung der Städtebauförderungsmittel vorgelegt. Das bedeutet, von den für Einzelmaßnahmen in den verschiedenen
Sanierungs- und Fördergebieten insgesamt eingesetzten finanziellen Mitteln in Höhe von
14,4 Mio. Euro wurden bisher lediglich 4,6 Mio. Euro per Verwendungsnachweis gegenüber
dem LFI belegt. In den beiden anderen Städten lag der Abrechnungsstand bei einer deutlich
geringeren Anzahl von Einzelmaßnahmen bei 62,5 % bzw. 66,7 %. Die Abrechnungsdefizite
bestanden insbesondere bei Erschließungsmaßnahmen in den Fördergebieten. Darüber hinaus
hatte eine Auswertung des Landesrechnungshofes ergeben, dass zwischen dem Zeitpunkt der
Zustimmung des LFI zum Einsatz von Städtebauförderungsmitteln bis zur Vorlage der Einzelverwendungsnachweise für Erschließungsmaßnahmen durchschnittlich vier bis sechs, in der
kreisfreien Stadt neun Jahre vergingen.
Weiterhin hatte der Landesrechnungshof festgestellt, dass die Gemeinden ihrer Anzeigepflicht
nach Fertigstellung der zustimmungspflichtigen Einzelmaßnahmen gegenüber dem LFI nicht
immer nachkamen.
(704) Der Landesrechnungshof hielt die Vielzahl der nicht oder sehr spät abgerechneten Einzelmaßnahmen in den geprüften Städten für nicht hinnehmbar. Die fehlende Verwendungsnachweisführung eines hohen Volumens an eingesetzten Städtebauförderungsmitteln wurde geduldet.
271

Ohne private Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen (G-Maßnahmen gemäß StBauFR).
255

Drucksache 5/3996

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Vor dem Hintergrund seiner bisherigen Prüfungserfahrungen in Bezug auf die Abrechnung von
Einzelmaßnahmen hatte der Landesrechnungshof Vorschläge unterbreitet, wie das Ministerium
durch flankierende Maßnahmen den erforderlichen Prüfungsprozess auf der kommunalen Ebene
beschleunigen und Maßnahmen zur zeitnahen Beseitigung des Missstandes ergreifen kann.
Dazu gehörte insbesondere:
•

die Einführung eines jährlichen Berichtssystems, aus dem der Stand der Abrechnung
aller Einzelmaßnahmen (ohne Ausnahmen) als Grundlage für ein verbessertes Mahnsystem beim LFI hervorgeht, auch wenn die Gemeinden den Anzeigepflichten über
den Abschluss der Maßnahmen im Einzelfall nicht nachgekommen waren. Alternativ
wurde die Aufnahme von Vorlagefristen in die Zustimmungsbescheide des LFI angeregt.

•

die Prüfung von Erleichterungen bei den Baufachlichen Prüfungen in der Zuständigkeit der kommunalen Bauämter durch den Einsatz qualifizierter Förderrichtwerte, beispielsweise für den Bereich innerörtlicher Erschließungsstraßen.

•

der Verzicht auf eine weitere Förderung der Vergütungsansprüche für Architekten und
Ingenieure aus der Leistungsphase 9 der HOAI als der zuletzt in Rechnung zu
stellenden Leistungen.

(705) Das Ministerium teilte mit, auch aus seiner Sicht seien die ermittelten Zeitspannen zur
Abrechnung der Vorhaben unbefriedigend. Durch Reduzierung der Anforderungen (z. B. baufachliche Prüfung), gezielte Vorgaben (z. B. Verfahren zur Leistungserfassung der Leistungsphase 9 HOAI) und ein effektives Mahnsystem könne hier Abhilfe geschaffen werden. Hierbei
prüfe das Ministerium die kurz- und mittelfristige Umsetzbarkeit der seitens des Landesrechnungshofes unterbreiteten Vorschläge. Die geprüften Städte würden in Auswertung der Prüfungsmitteilung aufgefordert, Abrechnungen von abgeschlossenen Vorhaben vorzulegen. Des
Weiteren werde veranlasst, dass die Fertigstellung der Vorhaben zeitnah angezeigt wird.
(706) Der Landesrechnungshof begrüßt die vom Ministerium geäußerte Bereitschaft, die Umsetzbarkeit seiner o. g. Vorschläge zu prüfen. Die ersten bekanntgewordenen Lösungsansätze
sind aus seiner Sicht jedoch nicht zielführend.

256

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2

Drucksache 5/3996

Überprüfung der Förder- und Kostenobergrenzen

(707) Die StBauFR272 bzw. die WuFR273, die in den sog. Plattenbaufördergebieten anzuwenden
sind, enthalten für wesentliche Förderbereiche Förder- und Kostenobergrenzen (z. B. Kosten je
Nutzungseinheit für befestigte und unbefestigte Flächen, für Parkplatz- und Beleuchtungsanlagen). Diese Kennwerte sollen den Prüfinstanzen die Bewertung der Zuwendungsfähigkeit
und -höhe erleichtern. Gleichzeitig ersetzen sie im Rahmen der Baufachlichen Prüfung der
Baumaßnahmen die Prüfung der Angemessenheit der Kosten.
(708) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass die Förder- und Kostenobergrenzen in
den stichprobenweise geprüften Einzelfällen, vorwiegend aus den sog. Plattenbaufördergebieten, erheblich zu hoch bemessen waren. Die danach durch das Ministerium vorgenommenen
Reduzierungen der Förderobergrenzen bezüglich der Förderung von Erschließungsmaßnahmen
(z. B. Straßen, Wege, Grünanlagen) von ursprünglich 125 Euro/m2 bezogen auf die anrechenbaren Baukosten brutto je überbauter Fläche auf 80 Euro/m2 und vier Jahre später auf 65 Euro/m2
zeigen, welche finanziellen Einsparpotenziale zeitweise ungenutzt blieben. Der Landesrechnungshof hielt eine Überprüfung und Senkung in vielen Förderbereichen im Interesse eines
wirtschaftlichen und sparsamen Einsatzes von Fördermitteln für dringend angezeigt.
(709) Das Ministerium teilte mit, es habe mehrfach die Förderobergrenzen überprüft und mit
Änderungen, sowohl Erhöhungen, z. B. bei Schulen/Turnhallen als Ausgleich der Wirkungen
des novellierten Finanzausgleichsgesetzes mit Wirkung zum 01.01.2010, als auch Reduzierungen bei Erschließungsmaßnahmen und Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen (z. B.
Kindertagesstätten, Stadtteiltreff, Jugendklub, Bibliothek, Hort) reagiert. Insofern sei den Empfehlungen des Landesrechnungshofes bereits entsprochen worden.
(710) Die vorgenannten Änderungen belegen, dass das Ministerium seit 2005 von Zeit zu Zeit
die Höhe der Förderobergrenzen als Steuerungsinstrument im Rahmen der Umsetzung des Programms Stadtumbau Ost - Programmteil Aufwertung genutzt hat. Dabei hat es vor allem auf
veränderte Rahmenbedingungen im Spektrum der gesamten Förderlandschaft (z. B. No-

272

273

Richtlinien zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen nach dem Baugesetzbuch und zur Förderung der städtebaulichen Denkmalpflege Mecklenburg-Vorpommern vom 15.03.2000
(Städtebauförderungsrichtlinien - StBauFR), zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 14.11.2007,
AmtsBl. M-V S. 635.
Richtlinien zur Förderung der städtebaulichen Weiterentwicklung großer Neubaugebiete des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Wohnumfeldrichtlinie - WuFR 2000), zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift
vom 13.07.2001, AmtsBl. M-V S. 876.
257

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

vellierung des Finanzausgleichsgesetzes, Wegfall von Steuererleichterungen für Private) reagiert. Ob den Änderungen in jedem Fall auch konkrete Analysen der Ist-Werte bei Einzelmaßnahmen als Grundlage der Neufestlegungen vorausgegangen sind, war für den Landesrechnungshof anhand der zur Verfügung gestellten Unterlagen nicht erkennbar. Aus seiner Sicht
sollte künftig über die sonstigen Erwägungen zur Förderpolitik hinaus eine zeitnahe Überprüfung der Förderobergrenzen auf der Grundlage realisierter Bauvorhaben erfolgen. Nur so
können Kosten- und Förderobergrenzen die Zuwendungsempfänger über ihr Eigeninteresse hinaus zu sparsamem und wirtschaftlichem Handeln beim Einsatz von Fördermitteln motivieren.
Eine zu großzügige Bemessung der Förderhöhe wirkt dem entgegen.
Vor dem Hintergrund der durch die Bundesregierung beabsichtigten erheblichen Reduzierung
der Städtebauförderungsmittel im Zusammenhang mit den Anforderungen der Haushaltskonsolidierung kommt der Ermittlung und Nutzung eigener Reserven erhöhte Bedeutung zu. Darüber
hinaus befürwortet der Landesrechnungshof die verstärkte Anwendung von Förder- und Kostenobergrenzen als Instrument für Verwaltungsvereinfachungen und damit zur Beschleunigung
der Verwaltungsverfahren. Dies setzt jedoch die Erarbeitung differenzierter, am Fördergegenstand orientierter und hinsichtlich der Höhe angemessener Richtwerte voraus.
3

Veröffentlichung von wesentlichen Änderungen der Förderung

(711) Gemäß VV Nr. 1.4 zu § 44 Abs. 1 LHO sollen Zuwendungen grundsätzlich nur bewilligt werden, wenn das zuständige Ministerium Richtlinien erlassen hat, die die Voraussetzungen
und den Umfang der Leistungen im Einzelnen festlegen. Sind Verwaltungsvorschriften, hier die
Richtlinien, im Amtsblatt für Mecklenburg-Vorpommern bekannt gemacht worden, so sind spätere Änderungen dieser Verwaltungsvorschriften gemäß § 17 Abs. 2 GGO II274 ebenfalls im
Amtsblatt zu veröffentlichen. Darüber hinaus sollen sie nach Abs. 3 zusätzlich in elektronischer
Form bekannt gemacht werden.
(712) Die StBauFR und die WuFR enthalten jeweils eine Übersicht von Förder- und Kostenobergrenzen (Anlagen 12 bzw. 7 sowie 15). Die in größeren zeitlichen Abständen vorgenommenen Änderungen hatte das Ministerium entgegen der Vorschriften der GGO II nicht veröffentlicht, sondern per Rundschreiben, innerhalb der Protokolle zu den Sanierungsträgerbera-

274

Gemeinsame Geschäftsordnung II; Richtlinien zum Erlass von Rechtsvorschriften und weiteren Regelungen
durch die Landesregierung Mecklenburg-Vorpommern (GGO II); Bekanntmachung des Innenministeriums
vom 2. Dezember 2008.

258

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Drucksache 5/3996

tungen oder im Zusammenhang mit Einzelentscheidungen zu bestimmten Sachverhalten einem
beschränkten Empfängerkreis bekannt gegeben. Dazu gehörten in der Regel die geförderten
Kommunen, die Sanierungsträger bzw. die Beauftragten sowie das LFI. Die Lesefassung der
StBauFR aus dem Jahr 2007, die als Datei auf den Seiten des Regierungsportals der Landesregierung einem größeren Adressatenkreis zugänglich ist, wurde in diesen Punkten nicht aktualisiert. Das Gleiche gilt für die WuFR.
Der Landesrechnungshof beanstandet diese Verfahrensweise. Er verweist auf die Außenwirkung von Förderrichtlinien z. B. für die Zuwendungsempfänger. Zu denen gehören durch die
Weitergabe der Fördermittel auch private Dritte, auf deren Engagement die Gemeinden bei der
Umsetzung der Stadtsanierung angewiesen sind.
Seit 2005 kündigt das Ministerium gegenüber dem Landesrechnungshof eine umfassende Überarbeitung der StBauFR an. Die Vielzahl von Ausführungs- und Änderungsmaßnahmen ist inzwischen nahezu unüberschaubar und erschwert den Akteuren wegen der Langfristigkeit vieler
Vorgänge ein effizientes Verwaltungshandeln.
(713) Das Ministerium teilte mit, künftige Änderungen der StBauFR würden entsprechend den
Maßgaben des Landesrechts erfolgen.
(714) Der Landesrechnungshof wird das diesbezügliche Verwaltungshandeln aufmerksam verfolgen.
4

Temporäre Umverteilung von Kassenmitteln zwischen mehreren Gesamtmaßnahmen einer Stadt

(715) Gemäß J 4. StBauFR müssen in Gemeinden mit mehreren städtebaulichen Sondervermögen ggf. Mittel aus dem Sondervermögen einer anderen Gesamtmaßnahme für die Vor- und
Zwischenfinanzierung der Kosten verwendet werden, wenn sich bei einer Gesamtmaßnahme
wegen nicht ausreichender Städtebauförderungsmittel Finanzierungsschwierigkeiten ergeben
und die Mittel aus dem Sondervermögen dieser Maßnahme erschöpft sind. Die Rückführung
der Mittel hat spätestens bis zum Zeitpunkt der Abrechnung der Gesamtmaßnahme zu erfolgen.
(716) Die geprüfte kreisfreie Stadt A hatte für die Zwischenfinanzierung der Ausgaben von
Einzelmaßnahmen temporär Umverteilungen von Kassenmitteln zwischen den Sondervermögen
ihrer Gesamtmaßnahmen in erheblicher Höhe vorgenommen. Nahezu die Hälfte aller für den
Prüfungszeitraum bewilligten Aufwertungsmittel (rd. 5,1 Mio. Euro) wurden auf diese Weise
259

Drucksache 5/3996

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zur Finanzierung in anderen als den bewilligten Gesamtmaßnahmen eingesetzt. Obgleich dieses
Verfahren grundsätzlich im Einklang mit den StBauFR steht, sah der Landesrechnungshof dadurch die Bemühungen des Ministeriums konterkariert, insbesondere über das Bewilligungsverfahren seine Steuerungsfunktion im Bereich der Städtebauförderung wahrzunehmen. Darüber
hinaus hielt er es für nicht hinnehmbar, dass die Fördermittel erst bei Abrechnung der Gesamtmaßnahme275 zurückzuführen sind, während das Ministerium bei Gemeinden mit nur einem
Sondervermögen ein Finanzhilfeverfahren mit zeitnaher und kontrollierbarer Festsetzung der
Rückzahlung anwendet.
(717) Das Ministerium teilte mit, es erachte eine temporäre Umverteilung von Fördermitteln
zwischen städtebaulichen Gesamtmaßnahmen nur ausnahmsweise für angezeigt und zulässig.
Dies gelte für die Fälle, in denen ein Vorhaben besonders vordringlich sei und die finanziellen
Mittel für die Erfüllung einer Maßnahme nicht unmittelbar zur Verfügung stünden. Eine Umverteilung bewirke eine möglichst zeitnahe Verwirklichung, wie im Fall der geprüften Stadt.
Künftig werde aus Anlass der Beanstandung des Landesrechnungshofes eine Umverteilung der
Mittel von der vorherigen Zustimmung des Ministeriums abhängig gemacht. Hierfür sei in den
Entwurf zur Änderung der StBauFR unter Kapitel J 4. eine entsprechende Formulierung aufgenommen worden.
(718) Der Landesrechnungshof begrüßt die Entscheidung des Ministeriums, die bisher von
den Programmgemeinden eigenständig vorgenommenen temporären Mittelumverteilungen zwischen ihren Gesamtmaßnahmen zu beeinflussen. Er schließt sich der Auffassung an, dass ein
derartiges Verfahren lediglich ausnahmsweise zugelassen werden sollte und verbindet damit die
Überzeugung, dass hierdurch die Qualität künftiger Finanzplanungen auf allen Ebenen verbessert wird und die Programmsteuerung durch das Ministerium zielgerichteter vorgenommen
werden kann.
5

Fehlende Fördervoraussetzung für eine Einzelmaßnahme

(719) Eine grundsätzliche Voraussetzung für die Förderung von Einzelmaßnahmen nach
StBauFR/WuFR ist, dass sie Bestandteil einer räumlich begrenzten städtebaulichen Gesamtmaßnahme sind.

275

Bisher wurde nur eine überschaubare Anzahl von Gesamtmaßnahmen nach den StBauFR abgerechnet.

260

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Drucksache 5/3996

(720) Das Ministerium erkannte am 03.09.2003 die grundsätzliche Förderfähigkeit der Einzelmaßnahme „Ausbau und die Gestaltung einer Straße“, die außerhalb des förmlich festgelegten
Sanierungsgebietes der Stadt C liegt, gemäß A 2.1 Abs. 5 StBauFR an, da es grundsätzlich mit
einer beabsichtigten Erweiterung einverstanden war. Die Stadt C führte die Maßnahme im Jahr
2004 durch. Bereits am 10.02.2004 wies das Ministerium darauf hin, dass ohne Erweiterung des
Sanierungsgebietes die für diese Maßnahme eingesetzten Städtebauförderungsmittel durch die
Stadt zurückzuerstatten sind. Ende 2005 teilte die Stadt mit, die Bemühungen um eine
Sanierungsgebietserweiterung würden bis auf Weiteres eingestellt. Seit dem fehlt eine Entscheidung hinsichtlich der Förderfähigkeit der Ausgaben und zur Finanzierung durch eingesetzte
Städtebauförderungsmittel mindestens in Höhe von 312.782,93 Euro.
(721) Das Ministerium bestätigte den Vorgang und teilte mit, das LFI habe mehrfach die Stadt
aufgefordert, einen Verwendungsnachweis zur abschließenden Prüfung vorzulegen, letztmalig
mit Schreiben vom 04.11.2009. Außerdem bedürfe es weiterer Abstimmungen. Im Falle eines
Scheiterns würden entsprechende förderrechtliche Konsequenzen gezogen.
Im Rahmen des Anhörungsverfahrens zum Jahresberichtsbeitrag teilte das Ministerium weiterhin mit, es habe gegenüber der Stadt C mit Schreiben vom 22.07.2010 seine Zustimmung zur
Erweiterung des Sanierungsgebietes vorbehaltlich der zeitnah zu erwartenden Beschlussfassung
durch die Stadtvertretung zugesagt. In diesem Fall sei der Rückerstattungsgrund entfallen.
(722) Nach Erkenntnissen des Landesrechnungshofes gibt es einen Verwendungsnachweis mit
Datum vom 24.03.2006, den die Stadt C anscheinend bis zur letzten Aufforderung durch das
LFI nicht vorgelegt hatte. Der Landesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass das Ministerium
erneut gegenüber der Stadt C seinen Willen hinsichtlich der Zustimmung zur Erweiterung des
Sanierungsgebietes bekundet hat. Gleichwohl fehlt ihm hierfür das Verständnis, zumal die Stadt
selbst bereits 2005 ihre Bemühungen zur Sanierungsgebietserweiterung eingestellt hatte.
Unbenommen bleibt, dass das Ministerium die schleppende Vorgangsbearbeitung mehrere Jahre geduldet hat. Der Landesrechnungshof vermisst in diesem Einzelfall eine klare und unmissverständliche Haltung des Ministeriums. Diese hätte eine Art Signalwirkung auf alle Akteure
im Bereich der Städtebauförderung ausstrahlen und den Willen des Ministeriums zur Durchsetzung der Einhaltung der Förderbestimmungen dokumentieren können. Der Landesrechnungshof sieht dem Abschluss des Verfahrens entgegen, erwartet jedoch für den Fall einer nicht
zeitnahen Beschlussfassung durch die Stadtvertretung, dass die für die Erschließungsmaßnahme
261

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

eingesetzten Städtebauförderungsmittel dem Sondervermögen der Gesamtmaßnahme wieder
zugeführt werden.
(723) Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

262

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Drucksache 5/3996

VI. Sonstige Prüfungsfeststellungen und Tätigkeiten des
Landesrechnungshofes
29 Nebentätigkeiten der Mitarbeiter des NDR und der Nebenleistungen des
NDR an seine Mitarbeiter
Bei der Überprüfung der Anträge auf Nebentätigkeit von Beschäftigten des NDR stellten
die Rechnungshöfe Form- und Verfahrensfehler fest. Aufgrund unvollständiger Antragsunterlagen konnte der NDR nicht immer eine sachgerechte Abwägung zwischen den Interessen des NDR und denen der Beschäftigten vornehmen. In einigen Fällen erfolgte die
Vergütung von Honorartätigkeiten in Abweichung von der Dienstanweisung auf Basis
einer Teilzeitbeschäftigung.
Die Daten zur Begründung von Auslandszulagen für Beschäftigte des NDR waren unzureichend dokumentiert. Der NDR erstattete anteilige Kindergartenkosten für Kinder seiner Beschäftigten im Ausland, obwohl er keine Regelung erlassen hatte. Der NDR zahlte
im Vergleich zu Bundes- und Landesregelungen überhöhte Umzugskostenpauschalen.
(724) Gemäß § 34 Abs. 1 des Staatsvertrags über den Norddeutschen Rundfunk prüfen die
Rechnungshöfe der Länder Hamburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern die Wirtschaftsführung des NDR gemeinsam. Im Rahmen dieser Zuständigkeit hat der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern für alle zuständigen Rechnungshöfe eine Prüfung der Nebenleistungen des NDR an seine Mitarbeiter und der Nebentätigkeiten
der Mitarbeiter des NDR vorgenommen. Für die Bewertung der Nebenleistungen des NDR an
seine Mitarbeiter zog er die entsprechenden Regelungen des öffentlichen Dienstes als Vergleichsmaßstab heran, soweit die Interessenlage des NDR mit denen des öffentlichen Dienstes
vergleichbar ist. Dies betrifft insbesondere die in § 31 des o. g. Staatsvertrags verankerte Forderung an den NDR, bei seiner Wirtschaftsführung die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit zu beachten.
In seiner Stellungnahme hebt der NDR hervor, er verfüge als gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts über viele Elemente des öffentlichen Dienstes von Bund, Ländern und Kommunen. Gleichwohl schränkt er ein, dass er sich in seiner Aufgabenstellung, die aus
verfassungsrechtlichen Gründen gerade nicht vom Staat wahrgenommen werden kann, von ihm
grundlegend unterscheide.
263

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Diesbezüglich betont der Landesrechnungshof, dass sich die Prüfung ausschließlich auf Bereiche bezogen hat, die keinen unmittelbaren oder untrennbaren Zusammenhang mit der Programmgestaltung aufweisen. Die Anlehnung an einschlägige Regelungen des öffentlichen
Dienstes bedeutet daher nicht, dass die journalistische Unabhängigkeit des NDR gefährdet wird.
Während der umfangreichen und detaillierten Prüfung haben die Rechnungshöfe dem NDR
Hinweise gegeben, die der NDR bereits im Prüfungsverlauf umfänglich aufgegriffen hat.
1

Beantragung von Nebentätigkeiten

(725) Für die Beantragung von Nebentätigkeiten wurden auch veraltete Formulare mit unvollständigem Informationsgehalt von den Beschäftigten verwendet. Der NDR betonte, dass
fehlende Angaben von der Personalabteilung vor der Genehmigung der Nebentätigkeiten telefonisch erfragt würden. Auf den Formularen waren jedoch vielfach keine ergänzenden Informationen vermerkt, so dass der Sachverhalt durch die Akte nicht vollständig wiedergegeben
wurde.
Eine missverständliche Gestaltung des Antragsformulars für Nebentätigkeiten führte zu
widersprüchlichen Aussagen. So wurde von einigen Antragstellern beispielsweise gleichzeitig
„kurzfristige Beschäftigung“, „geringfügige Beschäftigung“ und „selbständige Tätigkeit“ als
Art der Nebentätigkeit angekreuzt, obwohl sich diese Tätigkeiten gegenseitig ausschließen.
Dem NDR wurde daher noch im Rahmen der örtlichen Erhebungen eine veränderte Formulargestaltung empfohlen.
(726) Der NDR folgte der Empfehlung und nahm bereits im Rahmen des Prüfungsverfahrens
entsprechende Änderungen bei der Formulargestaltung vor.
2

Versagungsgründe für Nebentätigkeiten

(727) Die Rechnungshöfe kritisierten, dass in einigen Fällen Nebentätigkeiten genehmigt
wurden, obwohl aufgrund der unvollständigen Antragsunterlagen keine sachgerechte Abwägung zwischen den Interessen des NDR und denen des Beschäftigten vorgenommen werden
konnte.
(728) Der NDR stimmte den Rechnungshöfen zu, eine nebenberufliche Tätigkeit nur dann zu
genehmigen, wenn aufgrund vollständiger Angaben im Antrag eine Abschätzung der Interessen
möglich ist und wird die Vollständigkeit der Angaben noch intensiver prüfen.
264

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3

Drucksache 5/3996

Vergütung für Nebentätigkeit in der Elternzeit

(729) Die Rechnungshöfe stellten fest, dass der NDR in einigen Fällen Nebentätigkeiten von
Beschäftigten während der Elternzeit als Teilzeitarbeitsverhältnis vergütete, obwohl die konkrete Ausgestaltung des jeweiligen Arbeitsverhältnisses einer Honorartätigkeit entsprach. Demzufolge hätte eine Vergütung entsprechend der Dienstanweisung des NDR über honorarpflichtige
Leistungen erfolgen müssen.
(730) Der NDR wird zukünftig der Empfehlung der Rechnungshöfe folgen und die Vergütungspraxis umstellen.
4

Auslandsbezüge

(731) Im Zeitraum der örtlichen Erhebungen waren 33 Arbeitnehmer an Auslandsorten
beschäftigt. Die für die Prüfung der Auslandszulagen notwendigen persönlichen Informationen
der Beschäftigten waren zumindest nicht in den Teilpersonalakten über die Auslandsbezüge dokumentiert. Teilweise konnten die Daten nur auf Nachfrage durch die zuständige Mitarbeiterin
nachgeliefert werden, da sie entsprechende Informationen aus Gesprächen mit den Mitarbeitern
hatte. Diese Umsetzungsgespräche wurden in den Teilpersonalakten nicht dokumentiert. Die
Rechnungshöfe empfahlen dem NDR, die notwendigen Daten in einem Stammblatt in der Teilpersonalakte Auslandsbezüge zu dokumentieren.
(732) Der NDR teilte mit, dass die Anregung, die notwendigen Umsetzungsdaten in einem
Stammblatt zu dokumentieren, bereits umgesetzt wurde.
5

Erstattung von Kindergartenkosten im Ausland

(733) Im Zeitraum der örtlichen Erhebungen befanden sich sechs Kindergartenkinder in der
Obhut eines im Ausland für den NDR tätigen Elternteils. Der NDR erstattete 80 % der Kosten
für den Besuch des Kindergartens im Ausland ohne entsprechende Regelung als Grundlage für
die Zahlung. Die Rechnungshöfe kritisierten daher die Erstattung.
(734) Der NDR sagte zu, eine Regelung für Kindergartenbeihilfe in seine Dienstanweisungen
aufzunehmen.

265

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6

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Überhöhte Umzugskostenpauschalen

(735) Die Pauschalvergütung für alle Beschäftigten des NDR für Umzugskosten entspricht der
höchsten Pauschalgruppe im Bundesumzugskostengesetz. Das Bundesumzugskostengesetz legt
im Gegensatz zur Regelung des NDR die Pauschalvergütung in Abhängigkeit von den Besoldungsgruppen fest. Die Bundesländer Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein greifen
auf das Bundesumzugskostengesetz zurück. In Mecklenburg-Vorpommern gilt ein Landesumzugskostengesetz. Die Pauschalen liegen hier zum Teil deutlich unterhalb der Beträge nach dem
Bundesumzugskostengesetz.
Die Zahlung der Pauschalvergütung an Beschäftigte des NDR entspricht betragsmäßig den
höchsten Besoldungsgruppen im öffentlichen Dienst (B3 - B11). Diese Besoldungsgruppen sind
mit einer außertariflichen Bezahlung beim NDR gleichzusetzen. Damit bedeutet die Zahlung
dieses hohen Pauschalbetrages eine Bevorteilung der tariflichen Angestellten des NDR gegenüber Beschäftigten des öffentlichen Dienstes in vergleichbaren Entgeltgruppen. Es sollte daher
durch den NDR zumindest ein vergleichbares Niveau zum Bundesumzugskostengesetz hergestellt werden.
(736) Der NDR teilte mit, er werde die Pauschalvergütung für Umzüge prüfen, eine Reduzierung erscheine angemessen.
(737) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

266

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30 Anhörung des Landesrechnungshofes nach § 103 LHO zu Förderrichtlinien
Der Landesrechnungshof stellte auch bei den in den Jahren 2009/2010 zur Anhörung
vorgelegten Richtlinienentwürfen erhebliche Mängel fest und konnte teilweise das Einvernehmen zu den Verwendungsnachweisen nicht erteilen.
Der Erarbeitung von Förderrichtlinien ist in den Ressorts größere Aufmerksamkeit zu
widmen. Die Qualität sollte deutlich verbessert werden und der notwendige zeitliche Vorlauf vor Erlass einer Richtlinie wäre stärker zu beachten.
Ausnahmen von den Regelungen insbesondere zur Vergabe von Aufträgen oder zur Beteiligung der fachlich zuständigen technischen staatlichen Verwaltung sollten weiter auf begründete Ausnahmefälle begrenzt bleiben.
(738) Der Landesrechnungshof ist nach § 103 LHO vor dem Erlass von Verwaltungsvorschriften (VV) anzuhören. Dazu gehören auch die von den Ministerien zu erlassenden Förderrichtlinien. Soweit Regelungen den Verwendungsnachweis und das Prüfungsrecht des Landesrechnungshofes betreffen, ist das Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof herzustellen.
Vor der Anhörung des Landesrechnungshofes ist von den Ministerien zu den Förderrichtlinienentwürfen das Einvernehmen mit dem Finanzministerium und ggf. mit dem Innenministerium herzustellen und die Normprüfstelle zu beteiligen.
(739) Förderrichtlinien konkretisieren die vom Haushaltsgesetzgeber vorgesehene Zweckbestimmung und ergänzen die VV. Die Förderrichtlinien sollen insbesondere
•

das Förderziel/den Zuwendungszweck und die zu fördernden Maßnahmen,

•

den Kreis der potenziellen Zuwendungsempfänger,

•

die Zuwendungsart, die Finanzierungsart und die Finanzierungsform,

•

den Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben, die Höhe der Zuwendung und

•

das Antragsverfahren

konkretisieren. Bei der Erarbeitung von Förderrichtlinien sind die Grundsätze für Förderrichtlinien zugrunde zu legen.

267

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Förderrichtlinien sind nach ihrer Rechtsnatur besondere VV, die der Selbstbindung der Verwaltung, aber auch dem Anspruch auf Gleichbehandlung der Antragsteller/Zuwendungsempfänger
dienen sollen. In der Praxis haben sie allerdings die zusätzliche Funktion als Instrument zur Information potentieller Zuwendungsempfänger. Die Erarbeitung und Prüfung von Förderrichtlinien erfordert somit besondere Sorgfalt, denn sie bestimmen die zukünftige Förderpraxis.
Die Förderrichtlinien müssen sich im Rahmen der VV zu § 44 LHO halten. Demgemäß sind nur
förderspezifische Besonderheiten und – nur soweit unumgänglich – von den VV abweichende
Vorschriften in den Förderrichtlinien zu regeln.
1

Feststellungen des Landesrechnungshofes im Rahmen der Anhörung

(740) Dem Landesrechnungshof wurden im Jahr 2009 bis Anfang November276 2010 insgesamt rund 60 Förderrichtlinien zur Anhörung vorgelegt. Bisher277 wurden acht der 36 im Jahr
2010 vorgelegten Förderrichtlinien veröffentlicht. Zu den zur Anhörung vorgelegten Entwürfen
von Förderrichtlinien waren bis auf wenige Ausnahmen umfangreiche Äußerungen des Landesrechnungshofes notwendig. Infolge des hohen Arbeitsaufwandes ist am Landerechnungshof ca.
ein Vollzeitäquivalent durch Tätigkeiten im Rahmen der Anhörung und Qualitätssicherung gebunden.
(741) Die Förderrichtlinien beinhalten teilweise keine hinreichende Erläuterung des Zuwendungszwecks, der Ziele bzw. des erheblichen Landesinteresses.
Der Landesrechnungshof hat in seinen Stellungnahmen wiederholt darauf hingewiesen, dass die
Zielbestimmung zu allgemein formuliert wurde, als dass sie später als Vergleichsbasis für die
Messung und Bewertung des Erfolgs dienen könnte.
(742) Als zu beachtende Rechtsgrundlagen für die Gewährung von Zuwendungen wurden teilweise nicht einschlägige (z. B. § 23 LHO, §§ 48 bis 49 VwVfG oder Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz) oder nicht aktuelle Rechtsvorschriften angegeben.
Weder der § 23 LHO, der die Veranschlagung von Zuwendungen regelt, noch die §§ 48 bis
49 VwVfG, in denen die Rücknahme und der Widerruf von Verwaltungsakten geregelt sind,
oder das Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz sind einschlägige Rechtsvorschriften für die Gewährung von Zuwendungen.
276
277

Stand Eingang beim Landesrechnungshof bis 09.11.2010.
Stand AmtsBl. M-V Nr. 48 vom 22.11.2010.

268

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

(743) Unter Gegenstand der Förderung wurden häufig zuwendungsfähige Ausgaben oder der
Kreis der Begünstigten beschrieben. Aufgeführte Maßnahmen standen teilweise im Widerspruch zur gewählten Zuwendungsart oder wurden zu allgemein und zu unbestimmt formuliert,
z. B.: „Die Krisenintervention soll in den Wechselfällen des Lebens als offenes Angebot allen
telefonisch Rat Suchenden im Land möglichst rund um die Uhr offen stehen.“
Unter Gegenstand der Förderung ist anzugeben, welche Maßnahmen im Einzelnen gefördert
werden sollen.
(744) Der häufigste Kritikpunkt bei den Zuwendungsvoraussetzungen war, dass unnötig Bewilligungsvoraussetzungen der VV wiederholt wurden. Darüber hinaus stellte der Landesrechnungshof u. a. fest, dass teilweise Regelungen aufgenommen wurden, bei denen es sich um Auflagen handelte. Regelungen wurden z. T. so formuliert, dass die Rechtsfolgen nicht eindeutig
waren. Außerdem wurden unzutreffende bzw. missverständliche Begriffe verwendet.
In die Förderrichtlinie sind nur zu den VV zusätzliche oder abweichende Voraussetzungen aufzunehmen. Auflagen sind unter sonstige Zuwendungsbestimmungen und in den Bescheid aufzunehmen. Zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten sind die Voraussetzungen eindeutig
festzulegen.
(745) Zu Art und Umfang, Höhe der Zuwendung war festzustellen, dass Regelungen zur Finanzierungsart z. T. in sich widersprüchlich waren. So wurde in einem Entwurf die Festbetragsfinanzierung auf einen max. Anteil der zuwendungsfähigen Ausgaben begrenzt, was eher einer
Anteilfinanzierung entspricht. In einem anderen Fall sollte von Voll- auf Anteilfinanzierung
umgestellt werden, ohne dass in der Richtlinie entsprechende Regelungen getroffen wurden.
In Richtlinienentwürfen wurden auch häufig zuwendungsfähige „Kosten“ benannt. Ein weiteres
Problem war, dass zwischen Eigenmitteln und Eigenleistungen nicht klar differenziert wurde.
In der Förderrichtlinie sind eindeutige Regelungen zur Zuwendungsart (Institutionelle Förderung oder Projektförderung), Finanzierungsart (Voll- oder Teilfinanzierung, Anteil-, Fehlbedarfs- oder Festbetragsfinanzierung), Finanzierungsform (Zuschuss oder Darlehen) und zur Bemessungsgrundlage zu treffen.
Die zuwendungsrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sehen keine Zuwendungen auf Kostenbasis vor. Daher ist in den Regelungen zu beachten, dass eindeutig ist, welche
Kosten u. U. der Bemessung der zuwendungsfähigen Ausgaben zugrunde gelegt werden sollen.
269

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Unter Eigenmittel sind alle Geldbeträge des Zuwendungsempfängers, die für die Finanzierung
der Maßnahme eingesetzt werden, zu verstehen, während es sich bei Eigenleistungen um den
Wert von Sachen, die der Zuwendungsempfänger zu Verfügung stellt und Eigenarbeitsleistungen handelt. Wenn die Berücksichtigung von Eigenleistungen förderpolitisch gewollt ist, ist
der Nachweis und die Bewertung dieser Leistungen eindeutig zu regeln.
(746) Sonstige Zuwendungsbestimmungen wurden in mehreren Fällen innerhalb der Richtlinie
in unterschiedlichen Abschnitten aufgeführt. Es wurden Regelungen der VV wiederholt oder
die Bestimmungen waren z. T. widersprüchlich bzw. unzutreffend.
Unter den sonstigen Zuwendungsbestimmungen sind die Nebenbestimmungen zu konkretisieren, die förderspezifischer Natur sind und als besondere Nebenbestimmungen in den jeweiligen
Bescheid aufzunehmen sind. Es ist zu regeln, mit welchen speziellen Auflagen die Zuwendungsempfänger zu verpflichten sind, um eine spätere Erfolgsbemessung und -bewertung zu
ermöglichen.
(747) Von verschiedenen Ministerien wurden in den letzten Jahren generelle Ausnahmen von
der Anwendung von Vergabevorschriften für Zuwendungsempfänger (bei Zuwendungen ab
25.000 Euro) angestrebt. Dabei wurde auf folgende Regelung abgestellt: „Der Zuwendungsempfänger hat Aufträge nur an fachkundige und leistungsfähige Anbieter nach wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten zu wirtschaftlichen Bedingungen zu vergeben. Soweit möglich,
sind mindestens drei Angebote einzuholen.278“
Der Landesrechnungshof sieht diese Tendenz sehr kritisch. So erschließt sich z. T. die Notwendigkeit der Ausnahmeregelung nicht, da die Nebenbestimmungen zur Auftragsvergabe auch
immer unter Beachtung der aktuellen Wertgrenzenerlasse279 zu erlassen sind. Zudem wird man
dem Wettbewerbsgedanken und einer wirtschaftlichen Auftragsvergabe nicht gerecht, wenn nur
– soweit möglich – drei Angebote einzuholen sind.
(748) Ein anderes Problem stellt die ebenfalls angestrebte und mit Einwilligung des Finanzministeriums angewandte Ausnahme von den Regelungen der VV Nr. 6.1 und Nr. 6.4 zu
§ 44 LHO280 dar.

278
279

Die Regelung entspricht Nr. 3 ANBest-P-Kosten, Anlage 4 zur VV Nr. 5.1 zu § 44 BHO.
Der Wertgrenzenerlass regelt Erleichterungen für die Freihändige Vergabe und die Beschränkte Ausschreibung. Zzt. sind Freihändige Vergaben bis zu einem Auftragswert von 100.000 Euro und Beschränkte
Ausschreibungen für Bauleistungen bis zu einem Auftragswert von 1.000.000 Euro zulässig.

270

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Aus der Nichtanwendung der VV Nr. 6.1 zu § 44 LHO ergibt sich, dass – durch die Nichtbeteiligung der fachlich zuständigen technischen staatlichen Verwaltung – der Zuwendungsgeber
selbst den Umfang der Bauunterlagen festlegen und die vorgelegten Bauunterlagen mindestens
unter dem Aspekt der Angemessenheit der Kosten prüfen muss (siehe auch VV Nr. 6.3 zu
§ 44 LHO). Auch wenn – wie vom Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus ausgeführt – „ein wirtschaftliches Handeln ... im ureigenen Interesse des überwiegend finanzierenden
gewerblichen Investors liegt“, muss der Zuwendungsgeber über Umfang und Höhe der zuwendungsfähigen Ausgaben entscheiden.
Aufgrund der Ausnahme zu VV Nr. 6.4 zu § 44 LHO wird die NBest-Bau nicht zum Bestandteil des Zuwendungsbescheides gemacht. In diesem Fall sind mit den einzelnen Zuwendungsbescheiden eindeutige Regelungen zu folgenden Bereichen zu treffen:
•

Mittelanforderung,

•

Baurechnung (Bauausgabebuch, Rechnungsbelege, Ausführungsunterlagen, Verträge,
Genehmigungen, Bescheinigungen u. a.) und

•

Nachweis der Verwendung.

(749) Vom Finanzministerium wurde darauf hingewiesen, dass ein (Nicht-)Festhalten an den
Vergabevorschriften mit den Fachministerien umfänglich diskutiert wurde und unter Anlegegung eines strengen Maßstabes als Ausnahme gem. VV Nr. 15.2 zu § 44 LHO zugelassen
wurde. Außerdem wurde auf bundesweite Abstimmungen im Arbeitsausschuss „Haushaltsrecht
und Haushaltssystematik“ verwiesen.
Nach einem Gespräch mit dem Landerechnungshof im Mai 2010 sei außerdem das Zulassen der
Ausnahme mit der Maßgabe verbunden worden, dass drei Angebote von nicht verbundenen Unternehmen eingeholt werden müssen.
(750) Der Landesrechnungshof verkennt nicht, dass es sich – wie vom Finanzministerium
dargestellt – nur um einen kleinen Teil der insgesamt zur Anhörung vorgelegten Förderrichtlinien handelt. Dabei ist aber zu beachten, dass es zum einen Förderbereiche gibt, in denen der
Vergabe von Aufträgen keine oder nur eine sehr geringe Bedeutung zukommt und zum anderen

280

Siehe Regionales Förderprogramm; Förderung gewerblicher Investitionen nach Maßgabe der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“; Mehr dazu im Jahresberichtsbeitrag „Förderung
von Hotelneubauten und -erweiterungen aus Mitteln der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen
Wirtschaftsstruktur; Abschnitt V.10.
271

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

die Ausnahmeregelung gerade für die Bereiche angestrebt wird, in denen Zuwendungen für
Maßnahmen gewährt werden, bei denen es um erhebliche Investitionen im Baubereich oder Beschaffung von z. B. Maschinen oder Anlagen geht.
(751) Der Landesrechnungshof hat bei Regelungen zum Verfahren u. a. festgestellt, dass diese
durch viele beteiligte Stellen aufwändig waren, widersprüchliche Termine, Abweichungen von
den ANBest ohne ersichtlichen Grund oder eine vorschriftswidrige Beschränkung der baufachlichen Prüfung vorgesehen waren.
Außerdem sollte der einfache Verwendungsnachweis zugelassen werden, ohne dass aufgrund
besonderer Umstände die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung auch ohne Belege
anhand einer summarischen Darstellung der Einnahmen und Ausgaben nachprüfbar erschien. In
anderen Fällen waren unbegründet Abweichungen von den VV vorgesehen. Dadurch konnte der
Landesrechnungshof im Jahr 2010 in zehn von 36 Fällen sein Einvernehmen zum beabsichtigten Verwendungsnachweis nicht erteilen, in sechs Fällen wurde es nur mit einer Maßgabe erteilt.
In Förderrichtlinien ist das Verfahren eindeutig zu regeln. Dabei sind insbesondere konkrete
Regelungen zum Antragsverfahren und zum Bewilligungsverfahren erforderlich. Zum Anforderungs- und Auszahlungsverfahren sowie zum Verwendungsnachweisverfahren können Abweichungen von den VV zu § 44 LHO nur in begründeten Fällen zugelassen werden.
(752) Bei der Prüfung der Vordrucke und Muster zu den Förderrichtlinien wurden in den weit
überwiegenden Fällen Mängel festgestellt. Es zeigte sich wiederholt, dass die Richtlinienentwürfe und die dazu gehörigen Vordrucke und Muster nicht umfassend aufeinander abgestimmt waren. Häufige Beanstandungen waren:

Antragsvordruck
•

Es fehlten notwendige Erklärungen bzw. es wurden überflüssige oder falsche Erklärungen des Zuwendungsempfängers gefordert.

•

Angaben zu in der Richtlinie formulierten Zuwendungsvoraussetzungen wurden nicht
oder es wurden darüber hinausgehende Angaben gefordert.

•

272

Der Finanzierungsplan entsprach nicht den zuwendungsrechtlichen Vorschriften.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Zuwendungsbescheid
•

Der Musterbescheid enthielt nicht alle nach VV notwendigen Regelungen.

•

Es wurden unzutreffende ANBest zum Bestandteil des Bescheides erklärt.

•

Abweichungen von den ANBest waren nicht eindeutig formuliert.

•

Es wurde nicht eindeutig zwischen Bedingungen und Auflagen unterschieden.

•

Notwendige Regelungen zur Weiterleitung von Zuwendungen wurden im Bescheid
nicht oder fehlerhaft getroffen.

Verwendungsnachweis
Der zahlenmäßige Nachweis des Verwendungsnachweisvordrucks stellte nur auf Aus-

•

gaben und nicht auf die Einnahmen ab.
(753) Der Landesrechnungshof erwartet, dass die Erarbeitung der Förderrichtlinien künftig
konsequent auf Grundlage der Grundsätze für Förderrichtlinien erfolgt. Darüber hinaus ist von
den Ministerien dafür Sorge zu tragen, dass die BfH entsprechend beteiligt werden, damit diese
ihren Aufgaben im Zusammenhang mit der Erarbeitung von Förderrichtlinien gerecht werden
können.
Bei der Herstellung des Einvernehmens zu Abweichungen von den VV erwartet der Landesrechnungshof, dass das Finanzministerium auch weiterhin einen strengen Maßstab anlegt. Das
Einvernehmen zum Abweichen von den Reglungen zur Vergabe von Aufträgen, zur Beteiligung
der fachlich zuständigen technischen staatlichen Verwaltung bzw. zur Nichtanwendung der
NBest-Bau sollte nur in begründeten Ausnahmefällen erteilt werden. Es darf nicht gerade für
die Bereiche, in denen erhebliche Mittel für Baumaßnahmen oder Beschaffungen verausgabt
werden, zur Regel werden.
2

Zeitlicher Rahmen der Anhörung und rückwirkendes Inkrafttreten

(754) In der Praxis kommt es häufig vor, dass Förderrichtlinien mit der Bitte um schnelle Bearbeitung wegen des beabsichtigten Inkrafttretens dem Landesrechnungshof vorgelegt werden.
In acht Fällen wurde der Landesrechnungshof 2010 parallel zum Finanzministerium beteiligt.
Bei mehr als der Hälfte der 2010 eingegangenen Richtlinienentwürfe war es notwendig, Unterlagen nachzufordern. Ebenfalls in acht Fällen wurden während des Anhörungsverfahrens geänderte Richtlinienentwürfe vorgelegt.
273

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(755) Im Folgenden wird anhand von drei Beispielen dargestellt, wie es zu „langen Bearbeitungszeiten“ kommt oder welchen Zeitraum die Ministerien für die Prüfung durch den
Landesrechnungshof einplanen.
Aufgrund der §§ 20 und 21 FAG M-V vom 10.11.2009 hatte das Innenministerium zwei
Förderrichtlinien neu zu fassen. Die Entwürfe gingen am 20.04.2010 beim Landesrechnungshof
ein. Nachgeforderte Unterlagen wurden bis zum 20.05.2010 und geänderte Entwürfe am
28.06.2010 vorgelegt. Der Landesrechnungshof hat seine Stellungnahme mit Schreiben vom
27.07.2010 formuliert. Die Förderrichtlinien wurden letztlich am 06.08.2010 erlassen und traten
rückwirkend zum 01.01.2010281 in Kraft.
Vom Justizministerium ging am 22.06.2010 ein Entwurf einer Richtlinie beim Landesrechnungshof ein. Am gleichen Tag wurde das zu fördernde Modellprojekt mit Start 01.07.2010 der
Öffentlichkeit auf einer Pressekonferenz282 vorgestellt. Am 24.06.2010 ging eine Fassung des
Richtlinienentwurfs mit veränderten Regelungen zur Bemessungsgrundlage ein. Der Landesrechnungshof nahm am 26.07.2010 zum Entwurf Stellung.
Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus gab am 31.08.2010283 bekannt, dass beabsichtigt sei, das Handwerk und das verarbeitende Gewerbe mehr zu unterstützen. Am
03.09.2010 ging zu einer diesbezüglichen Förderrichtlinie ein Schreiben des Ministeriums ein,
aus dem hervorging, dass die Anhörung des Landesrechnungshofes „aufgrund der Eilbedürftigkeit“ parallel zum Zustimmungsverfahren mit dem Finanzministerium und zum Einholen der
Stellungnahme der Normprüfstelle erfolgt. Der Landesrechnungshof hat mit Schreiben vom
16.09.2010 Stellung genommen.
(756) Aufgrund des nicht rechtzeitig erfolgten Erarbeitens von Förderrichtlinien wird häufig
vom rückwirkenden Inkrafttreten Gebrauch gemacht.
Beim Landesrechnungshof ging im Oktober 2008 ein Richtlinienentwurf des Ministeriums für
Verkehr, Bau und Landesentwicklung zur Anhörung ein. Die Stellungnahme des Landesrechnungshofes wurde mit Schreiben vom 17.11.2008 versandt. Die Richtlinie wurde am
28.01.2009284 erlassen und trat rückwirkend zum 01.01.2008 in Kraft.

281
282
283
284

AmtsBl. M-V Nr. 34, S. 516 und 526.
Pressemitteilung Nr. 66/2010 des Justizministeriums vom 22.06.2010.
Pressemitteilung Nr. 252/10 des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus vom 31.08.2010.
AmtsBl. M-V 2009, S. 110.

274

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache 5/3996

Für die sechs Förderrichtlinienentwürfe des Ministeriums für Soziales und Gesundheit, die am
31.05.2010 beim Landesrechnungshof eingingen, war ein rückwirkendes Inkrafttreten zum
01.01.2010 vorgesehen. Bisher ist noch keine Veröffentlichung erfolgt.
In all diesen Fällen war die Projektförderung vorgesehen.
(757) Der Landesrechnungshof ist nach § 103 LHO vor dem Erlass von Richtlinien – nach der
Beteiligung des Finanzministeriums – zu hören. Regelungen bezüglich des Verwendungsnachweises und der Prüfung durch den Landesrechnungshof sind nach § 44 Abs. 1 Satz 4 LHO im
Einvernehmen mit dem Landerechnungshof zu erlassen. Der Landesrechnungshof ist daher
rechtzeitig zu beteiligen.
Zuwendungen zur Projektförderung dürfen zudem nur für solche Vorhaben bewilligt werden,
die noch nicht begonnen worden sind. Das rückwirkende Inkrafttreten von Förderrichtlinien
steht im Widerspruch zum Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns und kann Mitnahmeeffekte begünstigen.
(758) Der Landesrechnungshof erwartet, dass die Ressorts künftig Richtlinienentwürfe mit
dem notwendigen zeitlichen Vorlauf erarbeiten und somit gewährleisten, dass das Herstellen
des Einvernehmens mit dem Finanzministerium, die Beteiligung der Normprüfstelle und die
Anhörung des Landerechnungshofes vor dem geplanten Inkrafttreten der Förderrichtlinien sichergestellt werden kann. Dazu ist es auch erforderlich, dem Landesrechnungshof vollständige
Unterlagen vorzulegen.
3

Veröffentlichung einer Förderrichtlinie ohne Anhörung des Landesrechnungshofes

(759) Das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz hat die „Richtlinie
zur Förderung des Kleingartenwesens in Mecklenburg-Vorpommern285“ vom 04.05.2010 veröffentlicht, ohne den Landesrechnungshof anzuhören.
(760) Mit diesem Vorgehen hat das Ministerium in einem Fall gegen die Regelungen des
§ 103 LHO verstoßen.
(761) Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass künftig die Regelungen zur Anhörung im
Zusammenhang mit Förderrichtlinien für alle Richtlinienentwürfe beachtet werden.

285

AmtsBl. M-V 2010, S. 317.
275

Drucksache 5/3996

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Vom Senat des Landesrechnungshofes beschlossen am 08.12.2010.*

Dr. Schweisfurth

Dr. Hempel

Dr. Schuelper

Dipl.-Ing. Scheeren

Präsident

Ministerialdirigent

Ministerialdirigent

Ministerialdirigent

* Vizepräsident Arenskrieger war an der Teilnahme der Senatsbefassung verhindert.
276
        
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