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Landesfinanzbericht

Full text: Jahresbericht Issue 2008,1 Landesfinanzbericht

LANDTAG MECKLENBURG-VORPOMMERN

Drucksache

5. Wahlperiode

07.07.2008

UNTERRICHTUNG
durch den Landesrechnungshof

Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2008 (Teil 1)

Landesfinanzbericht 2008

Zugeleitet mit Schreiben des Landesrechnungshofes vom 7. Juli 2008.

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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Landesrechnungshof
Mecklenburg-Vorpommern

Jahresbericht 2008
- Teil 1 Landesfinanzbericht 2008

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Vorwort des Präsidenten des Landesrechnungshofes
Nie war die Chance so groß wie heute, vor einigen Jahren war kaum damit zu rechnen: Eine
nachhaltige Konsolidierung der öffentlichen Haushalte ist möglich! Das ist die Botschaft, die
der Entwicklung der vergangenen beiden Jahre zu entnehmen ist.
Stark steigende Steuereinnahmen im Sog der guten Konjunkturentwicklung sowie Steuerrechtsänderungen haben die öffentlichen Haushalte Deutschlands zwischenzeitlich in eine
komfortabel scheinende Lage manövriert.
Der öffentliche Gesamthaushalt war 2007 erstmals seit Jahrzehnten ausgeglichen, das Land
Mecklenburg-Vorpommern konnte 240 Mio. von über zehn Milliarden Euro Schulden tilgen.
So könnte es weitergehen. Auch die erste Zahlen zu den Steuereinnahmen des laufenden Jahres sind sehr erfreulich. Schon lange her scheinen somit die Zeiten, als Deutschland „blaue
Briefe“ aus Brüssel entgegennehmen musste, weil es die Verschuldungsobergrenzen des
Stabilitäts- und Wachstumspaktes mehrfach überschritten hatte.
Doch aus meiner Sicht trügt der Schein: Die Gefahr ist groß, dass die Chance auf nachhaltige
Konsolidierung wieder einmal ungenutzt verstreicht. Die gute Einnahmesituation ist nur eine
Momentaufnahme. Um so bedenklicher ist, dass eine Reihe von öffentlichen Haushalten ihre
Ausgaben dennoch nicht decken können. Im Gegenteil, es werden vor allem im Bund neue
teure Maßnahmen beschlossen, die auch die Länder und Kommunen finanziell belasten und
zugleich den Spielraum für Steuersenkungen begrenzen.
Hinsichtlich von Steuersenkungen gilt es die richtige Reihenfolge zu beachten. Zuerst müssen
die öffentlichen Aufgaben auf den Prüfstand. Neue Schwerpunktsetzungen müssen zu Abstrichen bei anderen Aufgaben führen. Wenn dann die öffentlichen Ausgaben in den vorhandenen Einnahmerahmen passen und Überschüsse zur maßvollen Tilgung der angehäuften
Schulden erwirtschaftet werden, sollten die Bürgerinnen und Bürger steuerlich entlastet
werden. Leider wird gegenwärtig über den zweiten Schritt vor dem ersten diskutiert und es
wird nicht transparent, dass neue öffentliche Ausgaben – so begrüßenswert sie im Einzelnen
auch sein mögen – den Spielraum für Steuersenkungen zunichte machen. Ausgaben erhöhen
und zugleich Steuern senken geht eben nicht.

I

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Mit Sorge ist auch die Diskussion über die längst überfällige Neufassung der innerstaatlichen
Verschuldungsgrenzen zu betrachten. Die Rechnungshöfe beklagen seit Jahren die zu weitreichenden Möglichkeiten, öffentliche Haushalte mit Schuldenaufnahme zu finanzieren. Jetzt
gibt es im Zuge der Diskussion über die Föderalismusreform eine Chance, notwendige rechtliche Vorkehrungen für die Zukunft zu treffen. Es geht hier um Selbstbeschränkung der Politik,
um wie Odysseus dem süßen Klang der Sirenen widerstehen zu können. Der Landesrechnungshof begleitet die noch laufende Diskussion aktiv und hat zur Unterstützung von Landesregierung und Parlament eine Beratende Äußerung mit eigenen Ansätzen und konkreten Lösungsvorschlägen vorgelegt.
Ich hoffe weiterhin, dass es der Föderalismuskommission II gelingt, ein tragfähiges Ergebnis
und insbesondere eine Neufassung der Schuldengrenze zu erreichen. Sollte der Preis für eine
Einigung zu hoch werden, sollte Mecklenburg-Vorpommern selbst tätig werden und verfassungsrechtliche Vorkehrungen treffen.
Bei dieser Gelegenheit möchte ich mich bei den Mitgliedern des Landtages und der Landesregierung, den Landräten und Oberbürgermeistern sowie allen Bediensteten des Landes und der
Kommunen bedanken für die konstruktive Zusammenarbeit.

Schwerin, den 9. Juli 2008

Dr. Tilmann Schweisfurth

II

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Inhaltsverzeichnis
I.

Einleitung.........................................................................................................................1

II.

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2006.....................................................3
1

Vorbemerkungen......................................................................................................3

2

Bestätigungsvermerk nach § 97 LHO......................................................................3

3

Stand des Entlastungsverfahrens..............................................................................4

4

Haushaltsrechnung...................................................................................................4

5

Vermögensübersicht...............................................................................................25

III. Lagebericht.....................................................................................................................35

IV.

1

Sozioökonomische Rahmenbedingungen..............................................................35

2

Finanzwirtschaftliche Entwicklung........................................................................42

Feststellungen zur Prüfung der Landesverwaltung...................................................69
Querschnittsprüfungen.................................................................................................69
1

Umsetzung des Personalkonzepts 2004 für die Landesverwaltung MecklenburgVorpommern..........................................................................................................69

2

Einführung der elektronischen Registratur, Vorgangsbearbeitung und
Archivierung..........................................................................................................79

3

Arbeitszeitregelungen und Telearbeit, Krankenstand und Gesundheitsmanagement
................................................................................................................................94

Einzelplan 03 – Geschäftsbereich des Ministerpräsidenten - Staatskanzlei -........110
4

Belegprüfung im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung 2006.................110

5

Förderung von Frauen- und Mädchenhäusern sowie von Beratungsstellen in den
Haushaltsjahren 2005 und 2006...........................................................................116

Einzelplan 04 – Geschäftsbereich des Innenministeriums.......................................132
6

Förderung der Modernisierung/Sanierung bzw. des Neubaus von Gebäuden für
Feuerwehren mit Grundausstattung.....................................................................132

7

Sportförderung des Landes..................................................................................140

Einzelplan 05 – Geschäftsbereich des Finanzministeriums.....................................150
8

Belegprüfung im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung 2006.................150

9

Behandlung bedeutender Einkommensteuerfälle.................................................154

III

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Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und
Tourismus.....................................................................................................................161
10

Belegprüfung im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung 2005.................161

Einzelplan 08 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt
und Verbraucherschutz..............................................................................................173
11

Maßnahmen der Dorferneuerung.........................................................................173

12

Landgestüt Redefin..............................................................................................180

Einzelplan 10 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Soziales und Gesundheit
.......................................................................................................................................205
13

Aufsicht über die Sozialversicherungsträger und Tätigkeit des beim Ministerium
für Soziales und Gesundheit eingerichteten Prüfdienstes....................................205

14

Unregelmäßigkeiten bei der Zahlung von Landesblindengeld in einer kreisfreien
Stadt .....................................................................................................................224

15

Fördermittel nach dem Landeskrankenhausgesetz; Verwendungsnachweisprüfung
..............................................................................................................................230

Einzelplan 12 – Hochbaumaßnahmen des Landes...................................................237
16

Neubau von Hafthäusern in Justizvollzugsanstalten............................................237

17

Luftrettungsstation Greifswald.............................................................................250

Einzelplan 15 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Verkehr, Bau und
Landesentwicklung......................................................................................................259
18

IV

Sanierungsträgervergütung..................................................................................259

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Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Gebildete Ausgabereste nach Gruppen, 2006, in Mio. Euro..............................10
Abbildung 2: Inanspruchnahme der verfügbaren VE seit 1998, in v. H...................................14
Abbildung 3: Kreditmarktschulden im Ländervergleich, 1991 bis 2007, in Euro je EW ........27
Abbildung 4: Nettokreditaufnahme im Ländervergleich, 1991 bis 2007, in Euro je EW........28
Abbildung 5: Integriertes Neuverschuldungsgrenzenmodell....................................................29
Abbildung 6: Entwicklung der Ausfallzahlungen aus Bürgschaften und sonstige
Eventualverbindlichkeiten, 2000 bis 2006, in Mio. Euro.................................31
Abbildung 7: Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern, 1991 bis 2020.........36
Abbildung 8: Bevölkerungsentwicklung im Vergleich, 1991 bis 2007, 1991 = 100................37
Abbildung 9: Angleichungsprozess beim BIP je EW in jeweiligen Preisen, 1991 bis 2007,
FFW=100..........................................................................................................38
Abbildung 10: Bruttowertschöpfung der Wirtschaftssektoren, Strukturveränderung in
Mecklenburg-Vorpommern, 1991 bis 2007, in Mio. Euro...............................40
Abbildung 11: Entwicklung der Erwerbstätigkeit, 1991 bis 2007, 1991 = 100........................41
Abbildung 12: Primäreinkommen und verfügbares Einkommen, 2005, in Euro je EW..........42
Abbildung 13: Die Finanzlage der deutschen Flächenländer 2007 im Überblick....................43
Abbildung 14: Bereinigte Einnahmen/Ausgaben sowie Kreditfinanzierungsquote in M-V,
1996 bis 2007....................................................................................................44
Abbildung 15: Steuereinnahmen und Steuerdeckungsquote in M-V auf Landesebene, 1991 bis
2007...................................................................................................................46
Abbildung 16: Prognosemodell der Steuereinnahmen in M-V auf Landesebene, 2007 bis
2011, in Mio. Euro............................................................................................47
Abbildung 17: Ergebnisse des „Arbeitskreises Steuerschätzungen“ zu den Steuereinnahmen
der Länder seit Mai 2004, in Mrd. Euro...........................................................48
Abbildung 18: Personalausgaben im Ländervergleich, 1991 bis 2007, in Euro je EW............52

V

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Abbildung 19: Zinsausgaben im Ländervergleich, 1991 bis 2007, in Euro je EW..................53
Abbildung 20: Zinsentwicklung vom 02.01.2001 bis 30.04.2008, in % p.a.............................55
Abbildung 21: Investitionsausgaben im Ländervergleich, 1991 bis 2007, in Euro je EW.......56
Abbildung 22: SoBEZ-Zahlungen an MV bis 2019 (Korb I), in Mio. Euro.............................59
Abbildung 23: SoBEZ-Nachweisquoten der neuen Länder 2002 bis 2007, in %.....................60
Abbildung 24: Unbereinigte Salden der laufenden Rechnung nach Ländern (ohne
Stadtstaaten), 2007, in Euro je EW...................................................................62
Abbildung 25: Bereinigte Salden der laufenden Rechnung nach Ländern (ohne Stadtstaaten),
2007, in Euro je EW..........................................................................................63
Abbildung 26: Veränderung des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos und seiner
Komponenten, 2003-2007 ................................................................................66
Abbildung 27: Jährliche Änderungen des strukturellen Defizits und des Konjunktureffektes,
2003 bis 2007, in Mio. Euro.............................................................................67
Abbildung 28: Aufbau des Personalkonzepts 2004..................................................................71
Abbildung 29: Altersstruktur der Landesverwaltung................................................................76
Abbildung 30: Fördermittel....................................................................................................231
Abbildung 31: Hangar mit Tonnendach (Variante 2).............................................................251
Abbildung 32: Tankstelle mit Sonnenschutzgitter..................................................................255

VI

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Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Finanzierungssaldo, 2003-2009, in Mio. Euro...........................................................5
Tabelle 2: Ist-Einnahmen 2003-2007 sowie Soll-Ansätze der Einnahmen 2008/2009..............6
Tabelle 3: Ist-Ausgaben 2003-2007 sowie Soll-Ansätze der Ausgaben 2008/2009 ..................7
Tabelle 4: Verteilung der Haushaltsreste einschl. Vorgriffe in 2006 auf die Einzelpläne..........9
Tabelle 5: Überschreitungen mit und ohne Einwilligung nach § 37 Abs. 1 und 7 LHO..........11
Tabelle 6: Verpflichtungsermächtigungen (VE) seit 1998, in Mio. Euro.................................13
Tabelle 7: Personalausgabenbudgets im Soll-Ist-Vergleich nach Einzelplänen, in Euro.........16
Tabelle 8: Vermögensübersicht, 2005 bis 2006, in m² bzw. Euro............................................25
Tabelle 9: Schuldenübersicht, 2005 und 2006, in Euro............................................................26
Tabelle 10: Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen, 2005 und 2006, in Euro................30
Tabelle 11: Veränderung des realen BIP in den Bundesländern, 2005 bis 2007, in %............37
Tabelle 12: BIP in Kaufkraftparitäten je EW, 1995 bis 2005, in % des EU-Durchschnitts
(EU27 = 100) ........................................................................................................38
Tabelle 13: Relativer Anteil der Wirtschaftssektoren an der Bruttowertschöpfung (BWS) im
Ländervergleich, 1991 und 2007, in % .................................................................39
Tabelle 14: Einnahmen auf der Landesebene im Ländervergleich, 2007, in Euro je EW .......45
Tabelle 15: Ausgaben auf der Landesebene im Ländervergleich, 2007, in Euro je EW..........50
Tabelle 16: Eigenfinanzierte Investitionen und Einhaltung der Regelkreditobergrenze gemäß
Art. 65 Verfassung des Landes M-V, 2003 bis 2008, in Mio. Euro......................57
Tabelle 17: SoBEZ-Nachweisquoten für MV 2003 bis 2007...................................................59
Tabelle 18: Ressortübersicht zur DOMEA®-Einführung (oberste Landesbehörden)..............82
Tabelle 19: Durchschnittliche Auslastung der Frauen- und Mädchenhäuser nach Plätzen, 2005
und 2006..............................................................................................................118
Tabelle 20: Ansätze der Bundesländer zur Förderung von Hilfsangeboten für von Gewalt
betroffene Frauen und Mädchen..........................................................................126
VII

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Tabelle 21: Werte für Feuerwehren mit Grundausstattung.....................................................133
Tabelle 22: Richtwerte für Feuerwehren mit Grundausstattung.............................................134
Tabelle 23: Übersicht über die Zuschüsse des Landes von 1993 bis 2008, in Euro...............181
Tabelle 24: Künftige Einsparung durch tarifgerechte Eingruppierung/Einreihung ...............201
Tabelle 25: Einsparpotenziale in Euro....................................................................................202
Tabelle 26: Nutzflächen ausgewählter Räume........................................................................242
Tabelle 27: Verhältnis der Nutzflächen (NF) zur Haftplatzanzahl.........................................242
Tabelle 28: Verhältnis der Gesamtkosten zu den Haftplätzen................................................243
Tabelle 29: Übersicht zur Höhe der Sanierungsträgervergütung............................................262

VIII

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Drucksache

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Abkürzungsverzeichnis
®

registered [trademark]

AFU-Bau

Ausführungsunterlage -Bau-

AL1-Konferenz

Konferenz der Leiter der Allgemeinen Abteilungen

AmtsBl. M-V

Amtsblatt Mecklenburg-Vorpommern

ANBest-P

Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung

AO

Abgabenordnung

AOK M-V

Allgemeine Ortskrankenkasse Mecklenburg-Vorpommern

ASiG

Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsingeneure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit

AZVO

Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Land M-V

BauGB

Baugesetzbuch

BBL M-V

Betrieb für Bau und Liegenschaften Mecklenburg-Vorpommern

BEZ

Bundesergänzungszuweisungen

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BrSchG

Gesetz über den Brandschutz und die Technischen Hilfeleistungen durch die
Feuerwehren

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

BVA

Bundesverwaltungsamt

BvS

Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben

BWS

Bruttowertschöpfung

c. p.

ceterus paribus

DIN

Deutsches Institut für Normung e. V.

DRG

Diagnosis Related Groups

Drs.

Drucksache

DVZ

Datenverarbeitungszentrum Mecklenburg-Vorpommern GmbH

EFRE

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

Epl.

Einzelplan

EPOS

Elektronisches Personal-, Organisations- und Stellenmanagement

EURIBOR

Euro Interbank Offered Rate

EW

Einwohner

EW-Bau-

Entwurfsunterlage -Bau-

FAG M-V

Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

FAG

Finanzausgleichsgesetz
(Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern)

g. D.

gehobener Dienst

GAK

Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“

gem.

gemäß

IX

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

GGO I

Gemeinsame Geschäftsordnung I der Ministerien des Landes MecklenburgVorpommern

GKVFG

Gesetz zur Stärkung der Finanzgrundlagen der gesetzlichen Krankenversicherung in
den neuen Ländern (GKV-Finanzstärkungsgesetz)

GUVV

Gemeindeunfallversicherungsverband

GVOBl. M-V

Gesetz- und Verordnungsblatt für Mecklenburg-Vorpommern

h. D.

höherer Dienst

HG

Haushaltsgesetz

HGB

Handelsgesetzbuch

HGr

Hauptgruppe

HKR

Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen

HP

Haftplätze

HRL

Haushaltstechnische Richtlinien

HU-Bau

Haushaltsunterlage -Bau-

i. d. F.

in der Fassung

i. d. R.

in der Regel

i. H. v.

in Höhe von

i. S. d.

im Sinne des/der

i. V. m.

in Verbindung mit

IKK M-V

Innungskrankenkasse Mecklenburg-Vorpommern

insbes.

insbesondere

IT

Informationstechnologie

JVA

Justizvollzugsanstalt/en

KG

Kostengruppe

KHG

Krankenhausfinanzierungsgesetz

KLR

Kosten-Leistungs-Rechnung

KV

Kassenärztliche Vereinigung

KZV

Kassenzahnärztliche Vereinigung

LAiV

Landesamt für innere Verwaltung

LAGuS

Landesamt für Gesundheit und Soziales

LBlGG

Landesblindengeldgesetz

LFA

s. FAG

LFI

Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern

LHO

Landeshaushaltsordnung

LKHG M-V

Landeskrankenhausgesetz Mecklenburg-Vorpommern

LSB

Landessportbund

LT-Drs.

Landtagsdrucksache

LV

Leistungsverzeichnisse

LVA

Landesversicherungsanstalt

X

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

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m. D.

mittlerer Dienst

MDK

Medizinischer Dienst der Krankenkassen

MG

Maßnahmegruppe

NF

Nutzfläche

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development

OFD

Oberfinanzdirektion

p. a.

per annum

PDK

Prüfdienst der Krankenversicherung

PeM

Zentrales Personalmanagement beim Finanzministerium M-V

RLBau

Richtlinien für den Landesbau Mecklenburg-Vorpommern

SchulG

Schulgesetz

SFK

Statistik der Staatsfinanzen

SGB

Sozialgesetzbuch

SoBEZ

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (Bundesergänzungszuweisungen für
die neuen Länder gemäß § 11 Abs. 3 FAG)

SportFG

Sportfördergesetz

StÄUN

Staatliche Ämter für Umwelt und Natur

StBauFR

Richtlinien zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen
nach dem Baugesetzbuch und zur Förderung der städtebaulichen Denkmalpflege

StVollzG

Strafvollzugsgesetz

THA

Treuhandanstalt

TOP

Tagesordnungspunkt/Tagesordnungspunkte

TV-L

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder

TV M-V 2007

Tarifvertrag zu § 3 des Tarifvertrages zur sozialen Absicherung für den Bereich der
Landesverwaltung M-V

TVÖD

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst

Tz./Tzn.

Textzahl/Textzahlen

üpl.

überplanmäßig

UK

Unfallkasse

UKF

unterproportionale kommunale Finanzkraft

USG

Unterhaltssicherungsgesetz

VE

Verpflichtungsermächtigungen

Verf. M-V

Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern

Vj.

Vorjahr

VOB

Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen

VOL

Verdingungsordnung für Leistungen

VV

Verwaltungsvorschrift

VV-HS

Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik

XI

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Länderbezeichnungen
BB

Brandenburg

BW

Baden-Württemberg

BY

Bayern

HE

Hessen

MV

Mecklenburg-Vorpommern

NI

Niedersachsen

NW

Nordrhein-Westfalen

RP

Rheinland-Pfalz

SH

Schleswig-Holstein

SL

Saarland

SN

Sachsen

ST

Sachsen-Anhalt

TH

Thüringen

3FO

Durchschnitt der Flächenländer Ost ohne MV (BB, SN, ST und TH)

FFW

Durchschnitt der finanzschwachen Flächenländer West (NI, RP, SL und SH)

D

Deutschland

CZE

Tschechien

HUN

Ungarn

POL

Polen

SLO

Slowenien

SVK

Slowakei

XII

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

I.
(1)

Drucksache

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Einleitung
Der Landesrechnungshof überwacht nach Art. 68 Abs. 3 und 4 Verf. M-V die gesamte

Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes sowie die Haushalts- und Wirtschaftsführung
der kommunalen Körperschaften und der übrigen landesunmittelbaren juristischen Personen
des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes unterstehen. Er prüft die Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung. Der Landesrechnungshof ist
darüber hinaus auch für Stellen außerhalb der Landesverwaltung zuständig, soweit diese
Landesmittel erhalten oder Landesvermögen oder Landesmittel verwalten. Der Landesrechnungshof legt seinen Jahresbericht gemäß Art. 67 Abs. 2 und Art. 68 Abs. 5 Verf. M-V
dem Landtag vor und unterrichtet gleichzeitig die Landesregierung.
(2)

Der Jahresbericht 2008 ist wie im Vorjahr in einen Landesfinanzbericht (Teil 1) und

einen gesonderten Kommunalfinanzbericht (Teil 2) gegliedert. Der Landesrechnungshof beabsichtigt, den Kommunalfinanzbericht im 4. Quartal 2008 zu veröffentlichen.
(3)

Die im hier vorliegenden Landesfinanzbericht 2008 enthaltenen Bemerkungen zur

Haushaltsrechnung gem. §§ 97 Abs. 2 und 114 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung (LHO) beziehen sich auf das Jahr 2006, da die Haushaltsrechnung 2007 noch nicht vorliegt. Die in diesem
Bericht dargestellten weiteren Prüfungsergebnisse sind hingegen nicht auf das Haushaltsjahr
2006 beschränkt (§ 97 Abs. 3 LHO).
(4)

Der Umfang des Prüfungsstoffes und die Personalkapazität des Landesrechnungshofes

lassen es nicht zu, lückenlos zu prüfen. Von der Ermächtigung gemäß § 89 Abs. 2 LHO macht
der Landesrechnungshof Gebrauch und beschränkt die Prüfungen nach seinem Ermessen.
(5)

Der Verwaltung und sonstigen betroffenen Stellen wurde die Möglichkeit gegeben, zu

den dargestellten Prüfungsergebnissen Stellung zu nehmen. Soweit relevant, werden die
Äußerungen der geprüften Stellen im Jahresbericht wiedergegeben.

1

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

II.

Drucksache

5/1660

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2006

1

Vorbemerkungen

(6)

Das Finanzministerium hat dem Landtag gem. Art. 67 Abs. 1 Verf. M-V i. V. m.

§ 114 Abs. 1 LHO über alle Einnahmen und Ausgaben sowie die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen Rechnung zu legen. Die Haushaltsrechnung ist mit einer Übersicht über das Vermögen und die Schulden des Landes im nächsten Haushaltsjahr dem Landtag zur Entlastung vorzulegen.
(7)

Die Haushaltsrechnung des Landes Mecklenburg-Vorpommern gliedert sich in die so-

genannte Kurzfassung (§§ 82 - 86 LHO) sowie in die Beiträge zur Haushaltsrechnung
(§ 81 LHO). Um den Aufwand für die Erstellung der Jahresrechnung zu verringern und diese
früher vorzulegen, hat das Finanzministerium in Abstimmung mit dem Landesrechnungshof
sowie mit Kenntnisnahme des Finanzausschusses des Landtages die Kurzfassung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht für das Haushaltsjahr 2006 deutlich reduziert.
(8)

Die Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht für das Haushaltsjahr 2006 wurde

aus systematischen Gründen abweichend von der mit Erlass des Ministerpräsidenten des
Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 05.12.2006 festgelegten Neuordnung der Geschäftsbereiche der Ministerien und der Behördenbezeichnungen aufgrundlage der davor geltenden
Struktur erstellt. Die für die Haushaltsrechnung getroffenen Feststellungen beziehen sich daher auf die alte Struktur der Landesregierung.
2

Bestätigungsvermerk nach § 97 LHO

(9)

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht enthalten alle Bestandteile, die gemäß

§§ 81 - 86 LHO zur Entlastung der Landesregierung erforderlich sind. Die Prüfung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht des Jahres 2006 hat keine für die Entlastung der
Landesregierung wesentlichen Abweichungen von Beträgen der Rechnung und der Bücher
ergeben. Insgesamt ist für das Haushaltsjahr 2006 trotz nachstehend aufgeführter Mängel eine
ordnungsgemäße Haushalts- und Wirtschaftsführung zu testieren.

3

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

3

Stand des Entlastungsverfahrens

(10)

Am 23.04.2008 erteilte der Landtag der Landesregierung die Entlastung für das Haus-

haltsjahr 2005. Die Jahresrechnung 2006 (Kurzfassung) hat das Finanzministerium dem Landtag am 06.12.2007 mit Ergänzungen vom 29.01.2008 und 31.03.2008 (Drs. 5/1100, 5/1239
und 5/1381) zur Entlastung vorgelegt.
4

Haushaltsrechnung

4.1

Allgemeines

(11)

Die Kurzfassung der Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht wird den Abge-

ordneten sowie der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt. Der Finanzausschuss des Landtages
Mecklenburg-Vorpommern und der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern erhalten
darüber hinaus das vollständige, detaillierte Zahlenwerk mit der titelweisen Übersicht über
Einnahmen und Ausgaben (Beiträge zur Haushaltsrechnung).
Die Beiträge zur Haushaltsrechnung 2006 wurden dem Landesrechnungshof durch das Finanzministerium mit Schreiben vom 06.12.2007 übersandt.
4.2

Kassenmäßiger Abschluss

(12)

Die Ist-Einnahmen 2006 betrugen rd. 6.941,1 Mio. Euro und die Ist-Ausgaben rd.

6.930,4 Mio. Euro. Damit wird erstmals seit Bestehen des Landes ein positives kassenmäßiges Jahresergebnis (rd. 10,7 Mio. Euro) ausgewiesen.
Die Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben blieben hinter dem fortgeschriebenen Haushalts-Soll
2006 von rd. 7.019,5 Mio. Euro mit rd. 78,4 Mio. Euro bzw. rd. 89,1 Mio. Euro zurück. Im
Vergleich zum Vorjahr ist eine Reduzierung der Ist-Einnahmen um rd. 85,4 Mio. Euro
(1,2 %) und der Ist-Ausgaben um rd. 96,1 Mio. Euro (1,4 %) festzustellen.
(13)

Der Finanzierungssaldo aus bereinigten Einnahmen1 und Ausgaben2 belief sich für das

Haushaltsjahr 2006 auf rd. 84,1 Mio. Euro, womit die bereinigten Einnahmen erstmals die bereinigten Ausgaben überstiegen. Dieser positive Trend setzte sich im Jahr 2007 fort.
1

2

4

Bereinigte Einnahmen entsprechen den Gesamteinnahmen vermindert um die Einnahmen aus der Nettoneuverschuldung am Kreditmarkt, der Entnahme aus Rücklagen, den Einnahmen aus Überschüssen und den
haushaltstechnischen Verrechnungen.
Bereinigte Ausgaben entsprechen den Gesamtausgaben vermindert um die Ausgaben für die Zuführungen zu
den Rücklagen, die Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren und die haushaltstechnischen Verrechnungen.

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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Tabelle 1: Finanzierungssaldo, 2003-2009, in Mio. Euro
Ist 2003 Ist 2004 Ist 2005 Ist 2006 Ist 2007
-905,6

-599,9

-362,0

84,1

388,7

Soll
2008
85,7

Soll
2009
214,4

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Berechnungen.

(14)

Aus den nachfolgenden tabellarischen Übersichten zur Einnahme- und Ausgaben-

entwicklung lassen sich die wesentlichen Einflussfaktoren für die gegenüber dem Haushaltsjahr 2003 schrittweise verbesserten Finanzierungssalden für den Landeshaushalt Mecklenburg-Vorpommern ablesen.
(15)

Nach den moderaten Rückführungen der Personalausgaben in den Vorjahren gelang

auch 2007 eine weitere Verringerung um 1,8 %.3 Die bislang ergriffenen personalwirtschaftlichen Maßnahmen sowie die gemäßigte Tarif- und Besoldungsentwicklung für die im öffentlichen Dienst Beschäftigten entfalten damit weiterhin ihre ausgabenreduzierende Wirkung.
(16)

Die sächlichen Verwaltungsausgaben sind 2007 gegenüber dem Vorjahr um 14,9 Mio.

Euro bzw. 4,4 % gestiegen, nachdem 2006 noch ein Rückgang festzustellen war. Der neuerliche Anstieg ist hauptsächlich auf höhere Ausgaben für Verbrauchsmittel bzw. Fahrzeughaltung sowie für Mieten und Pachten zurückzuführen. Nach Auskunft des Finanzministeriums ist dies auf Mehraufwendungen im Zusammenhang mit dem G8-Gipfel 2007 in Heiligendamm zurückzuführen, die sich auf rd. 20 Mio. Euro summieren. Bereinigt um diesen Sondereffekt sind die sächlichen Verwaltungsausgaben im Vorjahresvergleich erneut gesunken.
(17)

Bei den laufenden Zuweisungen und Zuschüssen ist 2007 gegenüber dem Vorjahr ein

Anstieg um rd. 78,2 Mio. Euro (+2,5 %) zu verzeichnen gewesen. Auffällig im Vergleich zum
Vorjahr, in dem erhöhte Zuschüsse für laufende Zwecke an öffentliche Unternehmen sowie
öffentliche Einrichtungen ursächlich für den Anstieg waren, sind 2007 die deutlich gestiegenen Zuweisungen im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs (+115,2 Mio. Euro
bzw. +11,8 %). Ausgaben für laufende Zwecke an öffentliche Unternehmen sowie öffentliche
Einrichtungen verharren auf dem Vorjahresniveau – ein Umstand, der nachhaltig mit den
Budgetierungseffekten/Nettostellungen von Personalausgaben korrespondiert.

3

Die in der Tabelle 3 aufgezeigte Entwicklung der Personalausgaben wird verzerrt durch Auslagerungen bzw.
die Finanzierung von Personal durch Globalhaushalte (Nettostellungen).
5

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 2: Ist-Einnahmen 2003-2007 sowie Soll-Ansätze der Einnahmen 2008/2009
Einnahmen
- in Mio. EUR Steuern und steuerähnliche Abgaben

Grupp.Nr.

Ist 2003

0

- Steuern

Ist 2004

Ist 2005

Ist 2006

Ist 2007

Soll 2008

Soll 2009

2.933,9

3.006,2

2.870,0

3.182,8

3.538,8

3.538,9

3.623,7

2.933,2

3.005,5

2.869,1

3.182,2

3.538,1

3.538,0

3.623,0

Verwaltungseinnahmen

1

355,2

394,9

352,7

360,2

316,0

260,5

257,5

Zuweisungen u. Zuschüsse mit
Ausnahme für Investitionen

2

2.363,5

2.413,9

2.689,0

2.696,6

2.730,0

2.659,6

2.548,4

368,6
168,6
1.112,6
83,9

416,7
172,8
1.112,6
83,9

417,9
162,9
1.109,8
61,4

467,1
177,6
1.104,4
61,4

525,8
195,4
1.093,6
61,4

443,0
187,0
1.077,4
61,4

432,0
195,0
1.002,0
61,4

128,0

128,0

128,0

128,0

128,0

- Länderfinanzausgleich
- FehlbetragsBEZ
- SoBEZ für teilungsbedingte Lasten
- PolBEZ
- SoBEZ für Sonderlasten der strukturellen
Arbeitslosigkeit

Zuweisungen u. Zuschüsse für
Investitionen, besondere
Finanzierungseinnahmen

3 ohne
32

664,1

583,1

784,2

701,5

546,8

668,3

605,9

621,4

548,3

671,1

674,6

511,0

585,9

597,3

36,8
5,9

23,8
11,0

102,2
10,9

19,2
7,7

26,0
9,9

79,5
2,9

6,4
2,2

1.033,5

844,0

330,6

0,0

0,0

0,0

0,0

Gesamteinnahmen

7.350,2

7.242,1

7.026,5

6.941,1

7.131,7

7.137,9

7.035,5

Bereinigte Einnahmen*

6.274,0

6.363,3

6.582,8

6.914,3

7.095,9

7.044,8

7.026,9

Nachrichtlich: Steuern und steuerinduzierte
Einnahmen (LFA/FehlbetragsBEZ)

3.470,4

3.595,0

3.449,9

3.826,9

4.259,3

4.168,0

4.250,0

- investive Zuweisungen und Zuschüsse
- Entnahme aus Rücklagen
- Haushaltstechnische Verrechnungen

Nettokreditaufnahme

- relative Abweichung zum Vorjahr Steuern und steuerähnliche Abgaben

33/34
35
38

32

Grupp.Nr.

Ist 2003

0

- Steuern

Ist 2004

Ist 2005

Ist 2006

Ist 2007

Soll 2008

Soll 2009

0,6%

2,5%

-4,5%

10,9%

11,2%

0,0%

2,4%

0,6%

2,5%

-4,5%

10,9%

11,2%

0,0%

2,4%

11,2%

-10,7%

2,1%

-12,3%

-17,6%

-1,2%

Verwaltungseinnahmen

1

4,4%

Zuweisungen u. Zuschüsse mit
Ausnahme für Investitionen

2

-3,5%

2,1%

11,4%

0,3%

1,2%

-2,6%

-4,2%

-6,4%
-23,0%
0,0%
0,0%

13,0%
2,5%
0,0%
0,0%

0,3%
-5,7%
-0,3%
-26,9%

11,8%
9,0%
-0,5%
0,1%

12,6%
10,0%
-1,0%
0,0%

-15,7%
-4,3%
-1,5%
0,0%

-2,5%
4,3%
-7,0%
0,0%

100,0%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%

- Länderfinanzausgleich
- FehlbetragsBEZ
- SoBEZ für teilungsbedingte Lasten
- PolBEZ
- SoBEZ für Sonderlasten der strukturellen
Arbeitslosigkeit

Zuweisungen u. Zuschüsse für
Investitionen, besondere
Finanzierungseinnahmen

3 ohne
32

-14,1%

-12,2%

34,5%

-10,5%

-22,1%

22,2%

-9,3%

33/34
35
38

-16,3%
67,3%
-32,2%

-11,8%
-35,3%
86,4%

22,4%
329,4%
-0,9%

0,5%
-81,2%
-29,4%

-24,3%
35,4%
28,6%

14,7%
205,8%
-70,7%

1,9%
-91,9%
-24,1%

32

94,0%

-18,3%

-60,8%

-100,0%

0,0%

0,0%

0,0%

Gesamteinnahmen

4,8%

-1,5%

-3,0%

-1,2%

2,7%

0,1%

-1,4%

Bereinigte Einnahmen*

-2,7%

1,4%

3,4%

5,0%

2,6%

-0,7%

-0,3%

- investive Zuweisungen und Zuschüsse
- Entnahme aus Rücklagen
- Haushaltstechnische Verrechnungen

Nettokreditaufnahme

Nachrichtlich: Steuern und steuerinduzierte
Einnahmen (LFA/FehlbetragsBEZ)

-1,6%
3,6%
-4,0%
10,9%
11,3%
-2,1%
2,0%
* Gesamteinnahmen ohne Nettokreditaufnahme (32), Entnahme aus Rücklagen (35), Überschüsse aus Vorjahren (36) und haushaltstechnische Verrechnungen (38)
Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Berechnungen.

6

5/1660

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 3: Ist-Ausgaben 2003-2007 sowie Soll-Ansätze der Ausgaben 2008/2009
Ausgaben
- in Mio. EUR Personalausgaben

Grupp.Nr.

Ist 2004

Ist 2005

Ist 2006

Ist 2007

Soll 2008

Soll 2009

1.938,6

1.854,7

1.787,5

1.567,4

1.539,1

1.575,9

1.566,8

51-54

333,1

354,1

375,1

341,6

356,5

368,1

369,0

Zinsausgaben an Kreditmarkt

57

472,2

473,5

461,8

459,3

461,0

470,8

470,2

Tilgungsausgaben (netto) am Kreditmarkt

59

0,0

0,0

0,0

0,0

240,0

100,0

150,0

Zuweisungen u. Zuschüsse mit Ausnahme
für Investitionen

6

2.945,2

2.938,0

3.032,1

3.162,0

3.240,2

3.373,6

3.277,2

1.222,8
851,1
55,4

1.120,5
878,8
47,7

1.020,2
1.036,9
44,7

978,8
1.065,4
31,3

1.094,0
1.073,5
24,2

1.160,2
1.100,4
27,6

1.105,9
1.107,4
28,7

7,8

1.490,5

1.343,0

1.288,4

1.299,9

1.110,4

1.170,1

1.135,2

7
81,82
83-89

184,5
92,4
1.201,1
149,1

235,0
65,7
1.042,2
176,0

235,4
46,0
1.007,0
161,8

246,0
70,6
983,3
150,5

216,9
57,9
835,5
156,0

221,1
71,4
877,6
161,5

224,7
59,6
850,9
158,0

Sächliche Verwaltungsausgaben

4

Ist 2003

- Kommunaler Finanzausgleich
- Soziale Sicherung
- Schuldendiensthilfen

Investitionsausgaben
- Baumaßnahmen (einschl. BBL)
- sonstige Sachinvestitionen
- Investitionsförderung
- darunter: Kommunaler Finanzausgleich

Besondere Finanzierungsausgaben

9

170,6

278,8

81,7

100,2

184,5

79,4

67,0

91

44,7

104,5

70,8

92,5

174,7

75,9

70,7

96
972
98

120,0

163,3

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0
5,9

0,0
11,0

0,0
10,9

0,0
7,7

0,0
9,9

-3,0
2,9

-9,5
2,2

Gesamtausgaben

7.350,2

7.242,1

7.026,5

6.930,4

7.131,7

7.137,9

7.035,5

Bereinigte Ausgaben**

7.179,6

6.963,3

6.944,8

6.830,2

6.707,2

6.959,1

6.812,6

- Zuführung an Rücklagen, Fonds u. Stöcke
- Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen aus
Vorjahren
- Globale Minderausgaben
- Haushaltstechnische Verrechnungen

- relative Abweichung zum Vorjahr Personalausgaben

Grupp.Nr.

Ist 2003

Ist 2004

Ist 2005

Ist 2006

lst 2007

Soll 2008

Soll 2009

4

-0,4%

-4,3%

-3,6%

-12,3%

-1,8%

2,4%

-0,6%

51-54

3,2%

6,3%

5,9%

-8,9%

4,4%

3,3%

0,2%

Zinsausgaben an Kreditmarkt

57

0,8%

0,3%

-2,5%

-0,5%

0,4%

2,1%

-0,1%

Tilgungsausgaben am Kreditmarkt

59

-58,3%

50,0%

Zuweisungen u. Zuschüsse mit Ausnahme
für Investitionen

6

Sächliche Verwaltungsausgaben

-0,3%

-0,2%

3,2%

4,3%

2,5%

4,1%

-2,9%

0,2%
-0,5%
-5,8%

-8,4%
3,3%
-13,9%

-9,0%
18,0%
-6,3%

-4,1%
2,7%
-30,0%

11,8%
0,8%
-22,7%

6,1%
2,5%
14,0%

-4,7%
0,6%
4,0%

7,8

-5,9%

-9,9%

-4,1%

0,9%

-14,6%

5,4%

-3,0%

7
81,82
83-89

-0,9%
11,7%
-8,7%
4,9%

27,4%
-28,9%
-13,2%
18,0%

0,2%
-30,0%
-3,4%
-8,1%

4,5%
53,5%
-2,4%
-7,0%

-11,8%
-18,0%
-15,0%
3,7%

1,9%
23,3%
5,0%
3,5%

1,6%
-16,5%
-3,0%
-2,2%

- Kommunaler Finanzausgleich
- Soziale Sicherung
- Schuldendiensthilfen

Investitionsausgaben
- Baumaßnahmen (einschl. BBL)
- sonstige Sachinvestitionen
- Investitionsförderung
- darunter: Kommunaler Finanzausgleich

Besondere Finanzierungsausgaben
- Zuführung an Rücklagen, Fonds u. Stöcke
- Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen aus
Vorjahren
- Globale Minderausgaben
- Haushaltstechnische Verrechnungen

Gesamtausgaben

9

757,3%

63,4%

-70,7%

22,6%

84,1%

-57,0%

-15,6%

91

299,1%

133,8%

-32,2%

30,6%

88,9%

-56,6%

-6,9%

96
972
98

-32,2%

86,4%

-0,9%

-29,4%

28,6%

-70,7%

-24,1%

0,8%

-1,5%

-3,0%

-1,4%

2,9%

0,1%

-1,4%

Bereinigte Ausgaben**
-1,3%
-3,0%
-0,3%
-1,7%
-1,8%
3,8%
-2,1%
** Gesamtausgaben ohne Tilgungsaugaben am Kreditmarkt (59), Zuführung an Rücklagen (91), Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren (96) und haushaltstechnische Verrechnungen (98)
Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Berechnungen.

7

Drucksache

(18)

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Der im Jahr 2006 unterbrochene Trend rückläufiger Investitionsausgaben hat sich

2007 fortgesetzt. Gegenüber dem Vorjahr sind die investiven Ausgaben um nahezu 190 Mio.
Euro (-14,6 %) zurückgegangen. Damit haben sich die Investitionen des Landes seit 2003 um
rd. 380 Mio. Euro reduziert, wodurch der Anteil der Investitionsausgaben an den bereinigten
Gesamtausgaben im Jahr 2007 bei nunmehr 16,6 % lag. Diese Entwicklung ist auch auf
Anlaufschwierigkeiten bei der neuen EU-Förderperiode 2007 bis 2013 zurückzuführen.
(19)

Die bereinigten Ausgaben sind 2007 gegenüber dem Vorjahr um -1,8 % zurückge-

gangen und liegen damit 6,6 % unter dem Niveau von 2003. Im gleichen Betrachtungszeitraum legten die bereinigten Einnahmen deutlich um 13 % zu.
(20)

Die Einnahmen aus Steuern sowie die steuerinduzierten Einnahmen im Rahmen des

Bund-Länder-Finanzausgleichs (LFA) konnten aufgrund der guten konjunkturellen Wirtschaftsentwicklung sowie positiver Aufkommenseffekte aus Steuerrechtsänderungen nochmals um 11,3 % gegenüber dem Vorjahr gesteigert werden.
(21)

Während die bei den Verwaltungseinnahmen festzustellende Reduzierung um 12,3 %

im Wesentlichen auf gesunkene Kapitalrückzahlungen (-50 Mio. Euro bzw. -71,5 %) zurückzuführen ist, beruhen die gesunkenen Zuweisungen und Zuschüsse v. a. auf reduzierten „EUZuschüssen“ für Investitionen aufgrund von Verzögerungen im Zusammenhang mit der
Genehmigung der Operationellen Programme für die EU-Förderperiode 2007 bis 2013.
(22)

Aufgrund der guten Einnahmeentwicklung sowie der Konsolidierungserfolge konnte

das Land im Jahr 2007 die bereits 2006 realisierte Absenkung der Nettokreditaufnahme auf
Null weiter verbessern und Nettotilgungen von Verbindlichkeiten in Höhe von 240 Mio. Euro
vornehmen.
4.3

Rechnungsmäßiger Abschluss 2006

(23)

Das rechnungsmäßige Jahresergebnis 2006 (§ 83 LHO) weist einen Überschuss von

68.187.606,63 Euro aus (2005: Fehlbetrag von rd. 47 Mio. Euro). Er ergibt sich aus dem
kassenmäßigen Ergebnis (10.729.103,25 Euro) zuzüglich dem Unterschiedsbetrag zwischen
den aus 2005 übernommenen und nach 2007 übertragenen Haushaltsresten einschl. Vorgriffen
auf Ausgaben des Haushaltsjahres 2007 (57.458.503,38 Euro).

8

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

5/1660

4.4

Haushaltsreste

(24)

Aus dem Haushaltsjahr 2006 wurden Ausgabereste i. H. v. rd. 254,1 Mio. Euro und

Einnahmereste i. H. v. rd. 254,6 Mio. Euro in das Haushaltsjahr 2007 übertragen. Damit überstiegen die Einnahmereste erstmals seit 1991 die Ausgabereste. Im Vergleich zum Vorjahr
sanken die Ausgabereste um 32,5 Mio. Euro, die Einnahmereste 2006 erhöhten sich dagegen
um 24,9 Mio. Euro. Mit 167,9 Mio. Euro bzw. 65,9 % lag der Schwerpunkt der Einnahmereste für das Haushaltsjahr 2006 im Bereich des ehemaligen Wirtschaftsministeriums (Epl. 06).
Davon entfiel ein Großteil (154,0 Mio. Euro) auf Erstattungen aus dem EFRE an das Land für
den Förderzeitraum 2000 bis 2006.
Tabelle 4: Verteilung der Haushaltsreste einschl. Vorgriffe in 2006 auf die Einzelpläne
Epl. Geschäftsbereich

Einnahmereste in Mio. Euro

Ausgabereste
in Mio. Euro

01

Landtag

0,00

0,00

02

Landesrechnungshof

0,00

0,02

03

Staatskanzlei

0,00

0,10

04

Innenministerium

0,00

3,92

05

Finanzministerium

0,00

0,00

06

Wirtschaftsministerium

167,86

67,04

07

Ministerium für Bildung, Wissenschaft und
Kultur

2,50

6,31

08

Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei

32,16

51,96

09

Justizministerium

0,04

0,09

10

Sozialministerium

0,07

10,60

11

Allgemeine Finanzverwaltung

0,00

3,90

12

Hochbaumaßnahmen des Landes

0,00

6,27

13

Umweltministerium

27,50

68,66

15

Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung

24,50

34,06

254,63

252,93

4

Summe
Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Berechnungen.

(25)

Die Ausgabereste in den Einzelplänen 06, 08, 13 und 15 machten rd. 87,7 % der im

Haushaltsjahr 2006 gebildeten Nettoausgabereste aus (vgl. Tabelle 4). Diese Ressorts sind
stärker als andere von der Abwicklung mischfinanzierter Förderprogramme geprägt, bei
denen EU oder Bund dem Land finanzielle Mittel zweckgebunden zur Verfügung stellen.
4

Die Ausgabereste abzgl. der in der Kurzfassung der Haushaltsrechnung ausgewiesenen „sonstigen Vorbelastung“ zu Lasten des Haushaltsjahres 2007 i. H. v. 1.170.160 Euro ergeben für das Innenministerium Ausgabereste (netto) von rd. 3,9 Mio. Euro.
9

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Einen wesentlichen Teil der Ausgabereste stellen die EU-Mittel dar. Der ressortweise Anteil
hierfür betrug z. B. für den Epl. 06 rd. 63,9 % (42,9 Mio. Euro), für den Epl. 13 rd. 58,1 %
(39,9 Mio. Euro) und für den Epl. 08 rd. 55,02 % (25,6 Mio. Euro) an den jeweils gebildeten
Haushaltsresten.
(26)

Im Epl. 06 wurden Haushaltsreste primär bei den Ausgaben für das Kommunale Infra-

strukturprogramm (22,2 Mio. Euro) sowie bei den Ausgaben für die Technologie- und Innovationsförderung (15,6 Mio. Euro) und im Epl. 13 bei den Ausgaben für Investitionszuweisungen in Abwasseranlagen (16,2 Mio. Euro) sowie für Zuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände für Maßnahmen zur Verbesserung der Wassergüte (11,5 Mio. Euro) gebildet.
(27)

Der Schwerpunkt der Nettoausgabereste lag mit insgesamt 173,8 Mio. Euro (68,7 %)

überwiegend im investiven Bereich (HGr. 7 und 8) gebildet. Rund 64,8 Mio. Euro (25,6 %)
wurden bei den Zuweisungen und Zuschüssen für laufende Zwecke (HGr. 6) übertragen.
Abbildung 1: Gebildete Ausgabereste nach Gruppen, 2006, in Mio. Euro
220
200

170,57

180
160
140
120
100
80

64,79

60
40
20
0

1,08
HGr. 4 Personalaus-

11,96
OGr. 51-54
Sächliche
Verw altungs
ausgaben

3,18
HGr. 6 lfd.
Zuw eisungen
und Zuschüsse

HGr. 7
Bauinvesti-

HGr. 8 Sonstige Investitionen

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Darstellung.

4.5

Über- und außerplanmäßige Ausgaben und Überschreitungen

(28)

Im Haushaltsjahr 2006 wurden überplanmäßige Ausgaben von rd. 20,84 Mio. Euro

und außerplanmäßige Ausgaben von rd. 0,24 Mio. Euro geleistet. Der Gesamtbetrag an überund außerplanmäßigen Ausgaben, sonstigen Überschreitungen und Überschreitungen ohne
Einwilligung der Finanzministerin wird in der Kurzfassung der Haushaltsrechnung und

10

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

5/1660

Vermögensübersicht 2006 mit insgesamt rd. 21,21 Mio. Euro ausgewiesen, was 0,3 % des geplanten Haushaltsvolumens und dem 1,3-fachen des Vorjahresniveaus entspricht.
Tabelle 5: Überschreitungen mit und ohne Einwilligung nach § 37 Abs. 1 und 7 LHO

Epl.

Geschäftsbereich

Mit Einwilligung nach §
37 Abs. 1 LHO

Überschreitungen
Sonstige Überohne EinwilliGesamt je Epl.
schreitungen
gung der Finanzministerin

Fallzahl / Gesamtbetrag in Euro

01

Landtag

-

0,00

-

0,00

-

0,00

-

0,00

02

Landesrechnungshof

-

0,00

-

0,00

-

0,00

-

0,00

03

Staatskanzlei

-

0,00

-

0,00

-

0,00

-

0,00

04

Innenministerium

11

1.575.643,61

-

0,00

1

314,27

05

Finanzministerium

-

0,00

-

0,00

-

0,00

-

0,00

06

Wirtschaftsministerium

3

2.200.000,00

-

0,00

-

0,00

3

2.200.000,00

07

Ministerium für Bildung,
Wissenschaft und Kultur

6

3.134.301,14

-

0,00

4

100.010,39

10

3.234.311,53

08

Ministerium f. Ernährung,
Landwirtschaft, Forsten u.
Fischerei

1

150.569,34

-

0,00

2

319,20

3

150.888,54

09

Justizministerium

1

3.290.259,58

-

0,00

-

0,00

1

3.290.259,58

10

Sozialministerium

2

10.312.345,35

1

4.900,00

-

0,00

3

10.317.245,35

11

Allgemeine Finanzverwaltung

1

416.667,00

-

0,00

1

18.230,61

2

434.897,61

12

Hochbaumaßnahmen des
Landes

-

0,00

-

0,00

-

0,00

-

0,00

13

Umweltministerium

-

0,00

1

0,09

-

0,00

1

0,09

15

Ministerium für Arbeit, Bau
und Landesentwicklung

-

0,00

-

0,00

1

1.938,56

1

1.938,56

25 21.079.786,02

2

4.900,09

9

120.813,03

Gesamt

12

1.575.957,88

36 21.205.499,14

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Berechnungen.

(29)

In 25 von insgesamt 36 Fällen willigte die Finanzministerin in über- und außerplanmä-

ßige Ausgaben (§ 37 Abs. 1 LHO) ein. Gegenüber dem Vorjahr stellt dies eine Verdoppelung
der genehmigten Haushaltsüberschreitungen dar (2005: 12 Fälle). Dies spiegelt sich auch im
betragsmäßigen Volumen der Einwilligungen von insgesamt rd. 21,08 Mio. Euro wider
(2005: 12,55 Mio. Euro).
Der überwiegende Anteil der genehmigten überplanmäßigen Ausgaben ergab sich aus Rechtsverpflichtungen. Mehrausgaben von 4,0 Mio. Euro resultierten aus Erstattungen für Leistungen nach dem Sozialhilfefinanzierungsgesetz. Wie bereits im Haushaltsjahr 2005 wurde
ein Anstieg der nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz zu fördernden Studenten und
11

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Schüler nicht in dem Maße erwartet, was Mehrausgaben von rd. 2,8 Mio. Euro zur Folge
hatte. Zur Begrenzung möglicher, aufgrund der Vogelgrippe entstandener (Image-)Schäden
für die hiesige Tourismus-, Gesundheits- und Ernährungswirtschaft leistete das Land im
Rahmen der Kampagne „M-V tut gut“ zusätzliche Ausgaben i. H. v. 1,0 Mio. Euro.
Die außerplanmäßigen Ausgaben resultierten aus den Vorbereitungen zur Ausrichtung des
Weltwirtschaftsgipfels 2007 im Ostseebad Heiligendamm.
(30)

Bei elf Fällen handelt es sich um Haushaltsüberschreitungen ohne die gesetzlich er-

forderliche Einwilligung der Finanzministerin. Das Finanzministerium weist in neun Fällen
davon aus, dass bei korrekter Mittelbewirtschaftung die Ermächtigung zur Leistung von
Mehrausgaben bestanden hätte (sonstige Überschreitungen5).
(31)

Der Landesrechnungshof begrüßt den gemessen am Vorjahr deutlichen Rückgang an

Überschreitungen ohne Einwilligung der Finanzministerin (2005: 0,02 Mio. Euro) und sonstigen Überschreitungen (2005: 3,54 Mio. Euro). Eine konsequente Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Veranschlagung von Rechtsverpflichtungen unter Beachtung des
Vorsichtsprinzips, einheitliche Vorgehensweisen sowie eine größere Sorgfalt bleiben weiterhin geboten.
(32)

Das Finanzministerium willigte darüber hinaus in Mehrausgaben gem. § 8 LHO

i. V. m. § 37 Abs. 2 LHO i. H. v. 4.905.993,67 Euro ein, welche durch zusätzliche Einnahmen
in gleicher Höhe gedeckt waren. Die Einnahmen resultieren aus Mitteln von Stellen außerhalb
der Landesverwaltung, die für bestimmte Zwecke zur Verfügung gestellt oder rechtsverbindlich zugesagt worden sind.
4.6

Verpflichtungsermächtigungen (VE)

(33)

Maßnahmen, die das Land zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren

verpflichten können, sind gemäß § 38 LHO nur zulässig, wenn der Haushaltsplan dazu ermächtigt. Die Regelung zielt darauf ab, Vorbelastungen kommender Haushalte nicht dem
parlamentarischen Budgetrecht zu entziehen. Ausnahmen hiervon kann das Finanz-

5

12

Bei den „sonstigen Überschreitungen“ handelt es sich nach Auffassung des Finanzministeriums nicht um
Mehrausgaben im Sinne von Überschreitungen der Ausgabeermächtigungen. Vielmehr wird bei den „sonstigen Überschreitungen“ von bestehenden Ermächtigungen zur Leistung ausgegangen, die bei korrekter Mittelbewirtschaftung eigentlich bestanden hätten. Ein typischer Anwendungsfall ist die fehlerhafte Restebildung durch die Ressorts.

Drucksache

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5/1660

ministerium unter Nutzung des Notbewilligungsrechts (§ 38 Abs. 1 Satz 2 LHO) zulassen,
wenn es sich um einzugehende Verpflichtungen für unvorhergesehene und unabweisbare
Maßnahmen handelt. In diesen Fällen können Verpflichtungen eingegangen werden, für die
keine Ermächtigung im Haushaltsplan besteht (über- und außerplanmäßige VE).
(34)

Gem. HG 2006/2007 vom 19.12.2005 beliefen sich die Ermächtigungen zum Einge-

hen von Verpflichtungen auf rd. 1.449,7 Mio. Euro. Mit dem Nachtragshaushaltsgesetz 2006
vom 11.12.2006 erhöhte sich der Ermächtigungsrahmen um rd. 12,5 Mio. Euro auf
1.462,2 Mio. Euro und lag damit um 475,3 Mio. Euro über dem Vorjahresniveau
(986,9 Mio. Euro). Aufgrund von Anpassungen bei den VE nach § 18 Abs. 1 HG 2006/2007
reduzierten sich diese in 2006 um 5.894.000 Euro, so dass im Haushaltsjahr 2006 VE von insgesamt 1.456,3 Mio. Euro zur Verfügung standen.
Zum 31.12.2006 beliefen sich die Verpflichtungen des Landes zur Leistung von Ausgaben in
künftigen Haushaltsjahren (2007 bis 2010) auf insgesamt rd. 1.563,3 Mio. Euro.
Tabelle 6: Verpflichtungsermächtigungen (VE) seit 1998, in Mio. Euro
Verfügbare VE

Eingegangene VE

davon:
Ins ge s am t

veranschlagte
VE

davon:

zusätzliche
VE

übertragene
VE aus Vj.

Ins ge s am t

üpl./apl. VE

1998

2.291,9

2.291,9

0,0

0,0

1.630,0

1999

1.716,0

1.716,0

0,0

0,0

957,7

4,2

2000

1.545,7

1.522,9

22,8

0,0

861,0

6,4

2001

1.765,4

1.749,1

16,3

0,0

734,5

0,6

2002

1.586,0

1.533,4

52,6

0,0

804,4

7,6

2003

1.426,8

1.343,5

49,6

33,6

835,1

0,0

2004

1.826,5

1.802,8

23,7

0,0

694,4

0,5

2005

1.137,4

986,9

44,7

105,8

692,8

1,1

2006

1.456,3

1.462,2

-5,9

0,0

649,5

8,6

376,1

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Darstellung.

(35)

Die im Haushaltsjahr tatsächlich in Anspruch genommenen Verpflichtungsermächti-

gungen lagen bei 44,6 % der bestehenden Ermächtigungen (Vorjahr: 60,9 %). Im Durchschnitt der Jahre 1998 bis 2006 lag die Inanspruchnahme bei rd. 53,0 %.
Während für den Epl. 05 (Finanzministerium) keine Inanspruchnahme der Verpflichtungsermächtigungen erfolgte, wurden im Epl. 08 (Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft,

13

5/1660

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Forsten und Fischerei) rd. 82 %, im Epl. 09 (Justizministerium) rd. 99 %, im Epl. 13 (Umweltministerium) rd. 91 % und im Epl. 15 (Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung) rd. 94 % der in 2006 jeweils verfügbaren Verpflichtungsermächtigungen6 gebunden.

Inanspruchnahme in v.H. der verfügbaren VE

Abbildung 2: Inanspruchnahme der verfügbaren VE seit 1998, in v. H.
80
71,1

70
60

55,8

60,9

58,5

55,7
50,7

50

44,6

41,6

38,0

40
30
20
10
0
1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Darstellung.

(36)

In acht Fällen wurden über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen mit

Einwilligung der Finanzministerin i. H. v. rd. 6,11 Mio. Euro in Anspruch genommen. Im Bereich des Epl. 08 (Titel 0803 683.11) wurden Verpflichtungen i. H. v. rd. 2,52 Mio. Euro ohne
die erforderliche Einwilligung der Finanzministerin eingegangen.
4.7

Globale und einzelplanspezifische Minderausgaben

(37)

Die Veranschlagung von globalen/einzelplanspezifischen Minderausgaben ist ein In-

strument der Haushaltspraxis, das im Spannungsverhältnis zum Fälligkeitsprinzip
(§ 11 Abs. 2 LHO) steht, da nur voraussichtlich fällige, also auch kassenwirksame Ausgaben
veranschlagt werden dürfen. Allerdings erfolgt im Haushaltsvollzug erfahrungsgemäß kein
vollständiger Mittelabfluss, es verbleibt ein sogenannter „Bodensatz“ an Minderausgaben. Da
die betreffenden Titel im Voraus nicht prognostizierbar sind, ist eine Veranschlagung von
globalen/einzelplanspezifischen Minderausgaben im Rahmen des „Bodensatzes“, üblicherweise ca. 1 bis 2 % der veranschlagten Ausgaben, nicht zu beanstanden.

6

14

VE gem. Veranschlagung im HHPlan 2006 einschl. Umsetzungen gem. §§ 17 und 18 HG.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(38)

Drucksache

5/1660

Durch die Verwaltung waren im Haushaltsjahr 2006 globale Minderausgaben von

28,0 Mio. Euro veranschlagt. Dies entsprach 0,4 % der insgesamt für 2006 veranschlagten
Ausgaben und damit einer haushaltsrechtlich nicht zu beanstandenden Größenordnung.
(39)

Die Haushaltsrechnung 2006 weist nach, dass die Minderausgaben erbracht wurden.

4.8

Einhaltung der Personalausgabenbudgets

(40)

Mit der Einführung der Personalausgabenbudgetierung wurden ergänzend zum

Stellenplan verbindliche Obergrenzen für Personalausgaben (Ausgaben der Hauptgruppe 4)
festgesetzt. Das Personalausgabenbudget eines Einzelplans umfasst alle Titel der
Hauptgruppe 4 einschließlich der Titel in Maßnahmegruppen. Innerhalb des Epl. 07 werden
für die Kapitel 0750 bis 0756 (Schulen), Kapitel 0770 bis 0778 (Hochschulen) und die restlichen Kapitel Teilbudgets gebildet.
Die nachfolgende Tabelle gibt einen Überblick über das Gesamt-Soll und Gesamt-Ist der
Personalausgaben, die sich daraus ergebenden Mehr-/Minderbeträge und die Inanspruchnahme des Personalausgabenbudgets je Einzelplan.

15

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 7: Personalausgabenbudgets im Soll-Ist-Vergleich nach Einzelplänen, in Euro
Epl.

Geschäftsbereich

01

Landtag

02

Soll

Ist

Minderausgabe (-)/
Mehrausgabe
(+)

Inanspruchnahme
Budget in %

16.278.400,00

15.600.617,58

-677.782,42

95,8

Landesrechnungshof

4.906.335,00

4.414.576,69

-491.758,31

90,0

03

Staatskanzlei

7.383.844,00

7.347.591,70

-36.252,30

99,5

04

Innenministerium

280.972.596,00

271.317.064,23

-9.655.531,77

96,6

05

Finanzministerium

110.862.967,75

109.620.757,22

-1.242.210,53

98,9

06

Wirtschaftsministerium

58.307.750,00

55.946.986,16

-2.360.763,84

96,0

07

Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur (ohne Schulen/
Hochschulen)

43.678.844,68

42.164.561,92

-1.514.282,76

96,5

707.593.369,00

701.291.062,15

-6.302.306,85

99,1

0770 – 0778 Hochschulen

4.639.203,00

4.186.337,81

-452.865,19

90,2

08

Ministerium für Ernährung,
Landwirtschaft, Forsten u.
Fischerei

60.004.352,16

59.100.008,30

-904.343,86

98,5

09

Justizministerium

145.189.513,81

141.881.409,37

-3.308.104,44

97,7

10

Sozialministerium

36.331.000,00

33.662.666,79

-2.668.333,21

92,7

11

Allgemeine Finanzverwaltung

77.660.000,00

73.151.864,83

-4.508.135,17

94,2

13

Umweltministerium

39.584.531,85

38.455.123,00

-1.129.408,85

97,1

15

Ministerium für Arbeit, Bau und
Landesentwicklung

11.010.700,00

10.292.184,64

-718.515,36

93,5

1.604.403.407,25

1.568.432.812,39

-35.970.594,86

97,8

0750 – 0756 Schulkapitel

Gesamt
Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Darstellung.

Die Obergrenzen für die budgetierten Personalausgaben je Einzelplan wurden eingehalten.
Die Inanspruchnahme der Personalausgabenbudgets in den jeweiligen Einzelplänen liegt zwischen 90 % (Epl. 02) und einer nahezu vollständigen Inanspruchnahme des Budgets (Epl. 03).
4.9

Feststellungen im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung

4.9.1 „Sonstige Vorbelastung zu Lasten des Haushaltsjahres 2007“ bei Titel
0405 883.04 MG 01
(41)

Die Zuweisungen an die Landkreise und kreisfreien Städte für die Bildung einer Son-

derrücklage BOS-Digitalfunk (Titel 0405 883.04 MG 01) sowie für Investitionen im Bereich
16

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

5/1660

des vorbeugenden und abwehrenden Brandschutzes (Titel 0405 883.03 MG 01) sind an die
Landeseinnahmen aus dem Aufkommen der Feuerschutzsteuer (Titel 1101 059.01) gekoppelt.
Darüber hinaus ist die Höhe der Zuweisungen für Investitionen im Bereich des vorbeugenden
und abwehrenden Brandschutzes abhängig von den jährlichen Ist-Ausgaben für die Landesfeuerwehrschule sowie weiteren gesetzlichen Aufgaben des Landes.
(42)

Die Landkreise und kreisfreien Städte erhalten gem. § 15 Abs. 3 FAG M-V zweckge-

bunden den das Aufkommen der Feuerschutzsteuer um 4,6 Mio. Euro übersteigenden Betrag
als Zuweisung für die Bildung einer Sonderrücklage zur Beschaffung der gerätetechnischen
Ausstattung mit BOS-Digitalfunkgeräten.
(43)

Für die Bildung der Sonderrücklage waren im Haushaltsjahr 2006 Ausgaben i. H. v.

2,4 Mio. Euro in den Haushalt eingestellt.7 Die Ist-Einnahmen aus dem Feuerschutzsteueraufkommen fielen in 2006 mit rd. 5,6 Mio. Euro (Soll: 7 Mio. Euro) um rd. 1,4 Mio. Euro
geringer aus als veranschlagt. In Anwendung von § 15 Abs. 3 FAG M-V reduzierte sich der
Anspruch der Landkreise und kreisfreien Städte auf Zuweisungen für die Bildung der Sonderrücklage BOS-Digitalfunk für 2006 damit von 2,4 auf rd. 1,0 Mio. Euro (ohne Reste Vorjahr).
Dennoch betrugen die Ist-Ausgaben (ohne Rest Vorjahr) 2,4 Mio. Euro. Dem Rechnung
tragend und unter Berücksichtigung einer zu geringen Restezuweisung aus dem Haushaltsjahr
2005 (rd. 0,2 Mio. Euro) wurde bei Titel 0405 883.04 MG 01 ein negativer Ausgaberest
i. H. v. rd. 1,2 Mio. Euro gebildet.
(44)

In der Kurzfassung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2006 wird dieser

negative Ausgaberest zunächst8 als Vorgriff auf das Haushaltsjahr 2007 ausgewiesen. An
anderer Stelle9 wird erläutert, dass im Haushaltsjahr 2006 keine Vorgriffe, stattdessen aber
„sonstige Vorbelastungen zu Lasten des Haushaltsjahres 2007“ i. H. v. rd. 1,2 Mio. Euro getätigt wurden.
(45)

Laut Finanzministerium ist der bei Titel 0405 883.04 MG 01 gebildete negative Aus-

gaberest von rd. 1,2 Mio. Euro kein Vorgriff im Sinne von § 37 Abs. 7 LHO, sondern eine
„sonstige Vorbelastung zu Lasten des Haushaltsjahres 2007“. Begründet wird die wider7

8

9

Der Betrag von 2,4 Mio. Euro entspricht dem Differenzbetrag zwischen dem Soll-Ansatz 2006 aus dem Aufkommen der Feuerschutzsteuer mit 7 Mio. Euro und 4,6 Mio. Euro.
Übersicht „Haushaltsabschluss“ unter Teil B. II. der Kurzfassung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2006, S. 47/48.
Darstellungen unter Teil B. IV. 2.2 der Kurzfassung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2006,
S. 52.
17

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

sprüchliche Darstellung mit dem HKR-Verfahren zur Erstellung der Haushaltsrechnung (ProFiskal®), das negative Ausgabereste ausschließlich als Vorgriffe ausweist.
(46)

Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass die LHO ein haushaltsrechtliches In-

strument „sonstige Vorbelastungen zu Lasten des Folgejahres“ nicht vorsieht.
(47)

Die Verwendung der Einnahmen aus dem Aufkommen der Feuerschutzsteuer eines

Haushaltsjahres für die Ausgaben nach § 15 Abs. 1 und Abs. 3 FAG M-V erfolgt derzeit innerhalb desselben Haushaltsjahres. Vor diesem Hintergrund bestanden in den vergangenen
Jahren mehrfach Probleme10 hinsichtlich der Ermittlung der jährlichen Zahlungshöhe für die
Zuweisungen an die Landkreise und kreisfreien Städte (Titel 0405 83.03 MG 01,
0405 883.04 MG 01) und in der Zahlungsabwicklung.11 Der Landesrechnungshof empfiehlt
daher eine Überprüfung des derzeitigen Zahlungsverfahrens. Insbesondere im Hinblick auf
die Titel 0405 883.03 MG 01 und 0405 883.04 MG 01 erscheint die Möglichkeit einer um
mindestens ein Jahr nachgelagerten Zahlung als geeignete Alternative. Das Innenministerium
hat im Rahmen seiner Stellungnahme angekündigt, diese Möglichkeit zumindest für den Titel
883.04 (BOS-Digitalfunk) zu prüfen.
Darüber hinaus sollten zukünftig entsprechende Haushaltsvermerke bei den Titeln
1101 059.01 und 0405 883.04 MG 01 ausgebracht oder die Erläuterungen zu Titel
0405 883.04 MG 01 mit dem Hinweis auf § 15 Abs. 3 FAG M-V für verbindlich erklärt
werden.
4.9.2 Unzulässige Restebildung im Geschäftsbereich des Ministeriums für
Arbeit, Bau und Landesentwicklung (Epl. 15)
(48)

Im Haushaltsjahr 2006 waren bei Titel 1504 281.41 MG 08 (Erstattungen der Projekt-

partner einschließlich des Bundes im Rahmen von INTERREG III B) Einnahmen i. H. v.
2.500 Euro für das Projekt BEEN (Baltic Energy Efficiency Network) veranschlagt. Mangels
entsprechender Einnahmen seitens des Bundes wurden Einnahmereste in Höhe des HaushaltsSolls 2006 gebildet.

10

11

18

Auch für das Haushaltsjahr 2007 wurde bei 0405 883.04 MG 01 unzulässig ein negativer Ausgaberest von
442.363 Euro gebildet.
Vgl. Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2006 (Teil 2) mit Bemerkungen zur Haushaltsrechnung des
Landes 2004, Tzn. 28 bis 37.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(49)

Drucksache

5/1660

Nach Aussage des ehemaligen Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung

gewährte der Bund dem Land für das Projekt im Jahr 2005 einmalig eine Anschubfinanzierung von 5.000 Euro. Weitere Einnahmen seien nicht zu erwarten gewesen. Somit war die
Bildung von Einnahmeresten i. H. v. 2.500 Euro unzulässig.
4.9.3 Unzulässige Inanspruchnahme von Deckungsfähigkeiten im
Geschäftsbereich des Justizministeriums (Epl. 09)
(50)

Der Haushaltsansatz des Titels 0902 681.01 (Entschädigungen an Beschuldigte und

Nebenbeteiligte in Strafsachen) wurde zu Lasten des Titels 0902 511.01 (Geschäftsbedarf und
Kommunikation sowie Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände, sonstige Gebrauchsgegenstände) im Rahmen einer Deckungsfähigkeitsbuchung um 5.000 Euro erhöht.
Eine entsprechende Deckungsfähigkeit war weder durch die LHO bzw. § 7 HG 2006/2007
noch durch spezielle Vermerke im Haushaltsplan gegeben und daher unzulässig. Bei NichtBerücksichtigung dieser Soll-Erhöhung liegt bei Titel 0902 681.01 eine Haushaltsüberschreitung i. H. v. 5.000 Euro vor. Das Justizministerium hat angabegemäß Maßnahmen ergriffen, die die fehlerhafte Inanspruchnahme von Deckungsfähigkeiten zukünftig ausschließen
sollen.
4.9.4 Sollveränderung von Ausgaben im Geschäftsbereich der Staatskanzlei
(Epl. 03)
(51)

Mit Schreiben vom 06.01.200612 bewilligte das Finanzministerium für den Titel

0301 687.01 (Beiträge an ausländische Organisationen und Einrichtungen) Verstärkungsmittel
i. H. v. 300 Euro, wodurch sich das Gesamt-Soll von 17.200 Euro auf 17.500 Euro erhöhte.
Für die Deckung der Mehrausgaben waren in der Haushaltsrechnung Einsparungen (Minderausgaben) in gleicher Höhe bei Titel 0301 632.01 (Beobachter der Länder bei den Europäischen Gemeinschaften) nachzuweisen.
(52)

Aus Titel 0301 687.01 wurden Ausgaben i. H. v. insgesamt 17.468 Euro geleistet, so

dass Minderausgaben von mind. 268 Euro bei Titel 0301 632.01 nachzuweisen waren. Die
tatsächlichen Minderausgaben betrugen 117,08 Euro und lagen damit 150,92 Euro unter dem
Mindestbetrag.

12

Az.: IV H 6393 001.
19

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Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass die Vorgaben des Finanzministeriums in den
Einwilligungserlassen verbindlich und zu beachten sind.
4.10

Ausgewählte Feststellungen der ressortübergreifenden Belegprüfungen

(53)

Der Landesrechnungshof führte im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung und

Vermögensübersicht 2006 Belegprüfungen bei der Staatskanzlei, bei Ministerien13 und bei
nachgeordneten Bereichen der Ministerien14 durch. Der Schwerpunkt der Prüfungen lag auf
den Titeln 511.0115 und 812.0116. Darüber hinaus wurden Reisekostenbelege im Bereich des
Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (Epl. 13) sowie Belege von Ausgabetiteln der Maßnahmegruppe 59 (Informationstechnik ressortintern) beim Landesamt für innere
Verwaltung (Epl. 04), beim Landesbesoldungsamt (Epl. 05) sowie beim ehemaligen Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung (Epl. 15) geprüft.
Nachfolgend sind die wesentlichen Prüfungsfeststellungen zusammenfassend dargestellt.
(54)

Gegenstand der Belegprüfungen war u. a., ob die Ausgaben beim sachlich richtigen
17

Titel und unter Beachtung der für die Titel 511.01 und 812.01 geltenden Investitionsgrenze18
von 5.000 Euro gebucht wurden.
(55)

In insgesamt fünf Fällen erfolgte die Buchung von Ausgaben nicht entsprechend den

Bestimmungen der VV-HS sowie der HRL und insofern bei einem sachlich falschen Titel.
So wurden z. B. im Geschäftsbereich der Staatskanzlei Verbrauchsmaterialien für Drucker
i. H. v. 2.342,82 Euro bei Titel 0301 511.0119 gebucht. Dieses war dem Umstand geschuldet,
dass entsprechend den Erläuterungen im Haushaltsplan beim sachlich richtigen Titel 0301

13

14

15

16
17

18

19

20

Innenministerium; Finanzministerium; Justizministerium; Umweltministerium sowie Ministerium für Arbeit,
Bau und Landesentwicklung.
Landesamt für Straßenbau und Verkehr, Straßenbauämter (Epl. 06); Landesamt für Kultur- und Denkmalpflege (Epl. 07); Landesamt für Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit und Fischerei (Epl. 08) und Landesamt für Soziales und Gesundheit (Epl. 10).
Festtitel; Zweckbestimmung: Geschäftsbedarf und Kommunikation sowie Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände, sonstige Gebrauchsgegenstände.
Festtitel; Zweckbestimmung: Erwerb von Geräten, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenständen.
Gem. Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Landes Mecklenburg-Vorpommern (VV-HS) sowie den Haushaltstechnischen Richtlinien des Landes Mecklenburg-Vorpommern (HRL).
Ausgaben für den Erwerb von Geräten, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenständen sowie sonstigen beweglichen Sachen und Tieren bis zu 5.000 Euro für den Einzelfall (je Stück oder beim Erwerb einer größeren
Menge je Kauf) sind beim Titel 511.01, Beschaffungen über 5.000 Euro beim Titel 812.01 zu buchen.
Kassenzeichen 1301060017025.

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511.05 MG 5920 keine Ausgaben für Geschäftsbedarf veranschlagt waren. Der Landesrechnungshof bittet, bei der Veranschlagung von Geschäftsbedarfsausgaben für IT-Maßnahmen
zukünftig die einschlägigen Bestimmungen konsequent zu beachten.
Im Geschäftsbereich des Justizministeriums wären Ausgaben für Grünpflanzen i. H. v.
2.673,80 Euro entsprechend den Vorgaben der VV-HS statt bei Titel 0901 812.0121 bei Titel
0901 546.99 (Vermischte Verwaltungsausgaben) zu buchen gewesen.
(56)

Im Rahmen der Beschaffung von Geräten, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegen-

ständen sowie sonstigen Gegenständen überstiegen die Rechnungsbeträge in 15 Fällen die
gem. VV-HS geltende Investitionsgrenze von 5.000 Euro. Die Buchung der Ausgaben erfolgte unzulässig bei Titeln der Hauptgruppe 5.
Das Innenministerium beschaffte z. B. diverse Möbel im Gesamtwert von 65.475,62 Euro. In
allen sieben Fällen wären die Ausgaben nach den jeweiligen Rechnungsbeträgen und unter
Berücksichtigung der Investitionsgrenze nicht bei Titel 0401 511.0122, sondern bei Titel
0401 812.02 zu buchen gewesen.
Das

Landesbesoldungsamt

(Epl. 05,

Kap. 0504)

erwarb

Softwarelizenzen

i. H. v.

5.078,48 bzw. 8.457,21 Euro und buchte diese unter Missachtung der Investitionsgrenze bei
Titel 0504 533.03 MG 5923 (Vergütungen für Dienstleistungen und Mieten für Lizenzprogramme von IT-Herstellern). Darüber hinaus wurden die Ausgaben für die im Rahmen einer
Beschaffungsmaßnahme erworbene Hardware (Drucker, 8.933,08 Euro) inkl. dazugehöriger
Lizenzen (1.707,66 Euro) gesplittet und bei Titel 0504 511.02 MG 5924 (Geschäftsbedarf für
IT) bzw. 0504 533.03 MG 5925 gebucht. Nach Auffassung des Landesrechnungshofes wären
die Ausgaben in allen drei Fällen den Ausgaben des Titels 0504 812.03 MG 59 (Erwerb von
IT-Geräten) zuzuordnen gewesen.
(57)

Die Wertgrenze von 5.000 Euro ist auch bei immateriellen Wirtschaftsgütern wie Soft-

ware-Lizenzen zu beachten. Die Zweckbestimmung des Titels 0504 812.03 MG 59 sowie ver20

21
22

23
24
25

Zweckbestimmung: Ressortinterne IT-Technik: Geschäftsbedarf und Kommunikation sowie Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände, sonstige Gebrauchsgegenstände.
Kassenzeichen 3001060012200.
Kassenzeichen 2001060001205; 2001060016359; 2001060019914; 2001060069273; 2001060033497;
2001060045601; 2001060057088.
Kassenzeichen 4231060004309; 4321060005834.
Kassenzeichen 4231060005883.
Kassenzeichen 4231060005891.
21

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gleichbare Zweckbestimmungen von Titeln der Gruppe 812 sollten entsprechend angepasst
werden.
Hierzu teilt das Finanzministerium entsprechend einer Vereinbarung im Bund/LänderArbeitsausschuss Haushaltsrecht und Haushaltssystematik mit, die Zuordnungsweise zum
Gruppierungsplan hinsichtlich der Behandlung auch von Software- und Lizenzerwerben zu
ergänzen. Eine Änderung der Zweckbestimmung wäre dann entbehrlich.
Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass die für den Erwerb von Geräten, Ausstattungsund Ausrüstungsgegenständen sowie sonstigen Gebrauchsgegenständen gem. VV-HS geltende Investitionsgrenze zukünftig beachtet wird.
Als Alternative zur Gewährleistung der Buchung von Ausgaben unter Beachtung der Investitionsgrenze bei zu geringen Haushaltsmitteln bei Titeln der Gruppe 812 kämen einseitige Deckungsvermerke zu Lasten der jeweils korrespondierenden Titel der Gruppe 511 in Betracht.
(58)

Weiterhin wurde geprüft, ob beim Abschluss von Verträgen über Lieferungen und

Leistungen die einschlägigen Vergabevorschriften beachtet worden sind.
Vor dem Hintergrund einer im Rahmen des Wettbewerbs wirtschaftlichen und sparsamen
Verwendung verfügbarer Haushaltsmittel sind Lieferungen und Leistungen öffentlich auszuschreiben, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme
rechtfertigen (§ 55 LHO).
(59)

In Anwendung von § 55 LHO i. V. m. Nr. 2.1 und 2.2 des Erlasses über die Vergabe

öffentlicher Aufträge mit geringen Auftragswerten vom 11.12.2001 (Wertgrenzenerlass) und
ausgehend von den jeweiligen Auftragswerten (ohne Umsatzsteuer) der geprüften Beschaffungsmaßnahmen waren i. d. R. freihändige Vergaben26 oder beschränkte Ausschreibungen27
durchzuführen.
Über die Vergabe ist ein Vermerk zu fertigen, der die einzelnen Stufen des Verfahrens, die
Maßnahmen, die Feststellung sowie die Begründung der einzelnen Entscheidungen enthält
(VV Nr. 2.1.2 zu § 55 LHO i. V. m. § 30 VOL/A).
26

27

22

Eine freihändige Vergabe ist bei einem voraussichtlichen Auftragswert ohne Umsatzsteuer von 20.000 Euro
zulässig. Es sollen mindestens drei kleine und mittlere Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert
werden.
Eine beschränkte Ausschreibung für Leistungen (ohne Bau) ist bei einem voraussichtlichen Auftragswert
ohne Umsatzsteuer von 40.000 Euro zulässig. Es sollen mindestens fünf kleine und mittlere Unternehmen zur
Angebotsabgabe aufgefordert werden.

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(60)

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Der Landesrechnungshof stellte fest, dass die entsprechend den Vergabearten vorge-

schriebene Anzahl an Vergleichsangeboten nicht immer eingeholt wurde. Im Bereich des Sozialministeriums lagen zu sechs Auftragsvergaben keine Vergabevermerke vor.
(61)

Bei der Beschaffung von Druckerverbrauchsmaterialien bezogen einige Dienststellen

der Landesverwaltung die Angebote des eShop-Bestellsystems (Landesamt für innere Verwaltung Mecklenburg-Vorpommern [LAiV]) nicht in den Angebotsvergleich mit ein.
(62)

Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass die einschlägigen Vergabevorschriften

zukünftig konsequent angewendet sowie alle mit der Vergabe zusammenhängenden Entscheidungen und Maßnahmen dokumentiert werden.
Des Weiteren sollten die beim eShop des LAiV erzielbaren Preise verpflichtend in Angebotsvergleiche einbezogen werden.
(63)

Gegenstände mit einem Anschaffungswert von über 410 Euro und über drei Jahre

Lebensdauer sind gem. VV Nr. 8 zu §§ 70-80 LHO nachweispflichtig. Der Landesrechnungshof prüfte die Nachweisführung in Stichproben auf ihre Ordnungsmäßigkeit.
Für Anordnungen über den Zugang oder Abgang nachweispflichtiger Gegenstände (Inventarverzeichnis) gelten Mindestinhalte wie z. B. die anordnende Stelle, der Standort des beweglichen Vermögens, die Bezeichnung und Beschreibung des Gegenstandes, der Bezug zu den
begründenden Unterlagen etc. Auf der Auszahlungsanordnung ist ein Kennzeichen zur
eindeutigen Identifizierung aller mit der Anordnung zusammenhängenden Informationen, für
nachweispflichtiges Vermögen z. B. in Form der Inventarnummer, zu vermerken.
(64)

Im Geschäftsbereich des Justizministeriums wurde zum Zeitpunkt der Belegprüfung

kein Inventarverzeichnis im Sinne der LHO geführt. Vor dem Umzug des Ministeriums im
Verlauf des Jahres 2006 waren Büromöbel nach Dienstzimmern in einer Liste zusammengestellt. Die Umsetzung eines Inventarverzeichnisses wurde für das Haushaltsjahr 2008 in Aussicht gestellt.
(65)

In mehreren Fällen enthielten Inventarverzeichnisse nicht alle erforderlichen Angaben

(z. B. Bezeichnung der anordnenden Stelle, Standort, Bezug zu den begründenden Unterlagen), teilweise waren die Eintragungen in Inventarverzeichnissen unvollständig. Der Landesrechnungshof stellte fest, dass nachweispflichtige Gegenstände oftmals nicht zeitnah im
Inventarverzeichnis nachgewiesen wurden. So waren zum Zeitpunkt der Belegprüfungen
23

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nachweispflichtige Gegenstände ein bis zu zwei Jahre nach ihrer Beschaffung noch nicht inventarisiert.
Eine ressortübergreifende, annähernd einheitliche Form der Verzeichnisse war nicht gegeben.
In einem Fall wurde das Inventarverzeichnis per Hand auf Karteikarten geführt.
Darüber hinaus enthielten Auszahlungsanordnungen bzw. Rechnungen oftmals keinen Hinweis zur eindeutigen Identifizierung (Inventarnummer) der beschafften Vermögensgegenstände.
(66)

Zukünftig sind alle nachweispflichtigen Vermögensgegenstände in einem den An-

forderungen der VV Nr. 8.2 zu §§ 70 - 80 LHO gerecht werdenden Verzeichnis nachzuweisen. Die Inventarisierung sollte spätestens bei Begleichung der Rechnung erfolgen.
Es sollte geprüft werden, ob und inwieweit für die gesamte Landesverwaltung einschl. nachgeordneter Bereiche ein einheitliches Verfahren zur Inventarisierung des nachweispflichtigen
Vermögens (z. B. mit Hilfe von Softwarelösungen) eingeführt werden kann. Dabei sind nach
Auffassung des Landesrechnungshofes auch immaterielle Vermögenswerte (z. B. Softwarelizenzen) dem beweglichen Vermögen zuzuordnen und sollten dementsprechend ebenfalls inventarisiert werden.
(67)

Die Belegprüfungen ergaben, dass die Möglichkeit des Skontos nicht immer konse-

quent genutzt wurde.
(68)

Das Landesamt für Kultur und Denkmalpflege beglich am Ende des Haushaltsjahres

2006 zwei Rechnungen28, obwohl die Leistung erst im Haushaltsjahr 2007 erbracht wurde
(Vorleistung). Nach Auffassung des Landesrechnungshofes waren die Voraussetzungen zur
Vorleistung gem. § 56 LHO nicht erfüllt.
(69)

Darüber hinaus war in einem Fall29 die Anordnungsbefugnis für die zahlungsanord-

nende Person nicht dokumentiert.

28

29

24

Ausgaben i. H. v. 2.737,60 Euro für die Beschaffung einer Injektorstrahlkabine, Titel 0725 511.01, Kassenzeichen 7251060054851.
Ausgaben i. H. v. 13.141,41 Euro für die Beschaffung von Schubladen, Titel 0725 812.01, Kassenzeichen
7251060055024.
Ausgaben i. H. v. 2.130,38 Euro für die Beschaffung eines Projektors, Titel 0725 511.01, Kassenzeichen
7251060026605.

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5

Vermögensübersicht

5.1

Entwicklung des Vermögens

(70)

Das Liegenschaftsvermögen des Landes wird in der Vermögensübersicht zum Ende

des Haushaltsjahres 2006 mit 1.563.693.715 m² (Vorjahr: 3.421.438.308 m²) ausgewiesen.
Gegenüber dem Haushaltsjahr 2005 ist das Vermögen um 54,3 % gesunken: Mit Errichtung
der Landesforstanstalt zum 01.01.200630 ist das im Landeseigentum stehende und durch die
Landesforstverwaltung verwaltete Vermögen auf die Landesforstanstalt unentgeltlich übergegangen.
Tabelle 8: Vermögensübersicht, 2005 bis 2006, in m² bzw. Euro
Stand:
Ende 2005

Saldierte Zuund Abgänge

Stand:
Ende 2006

Entwicklung

Liegenschaftsvermögen
-in m²Grundvermögen in Eigenverwaltung der Ressorts
BBL-Liegenschaften
Gesamt

-in %-

3.405.584.618

-1.859.631.768

1.545.952.850

-54,6

15.853.690

1.887.175

17.740.865

11,9

3.421.438.308

-1.857.744.593

1.563.693.715

-54,3

Kapitalvermögen
-in EuroDarlehensforderungen

-in %-

2.017.535.747,59

-30.509.761,47

1.987.025.986,12

-1,5

93.860.658,61

59.825.553,65

153.686.212,26

63,7

Sondervermögen 1

663.842.400,32

80.046.287,50

743.888.687,82

12,1

Reinvermögen der
Landesbetriebe 2

3.883.830,10

350.538,37

4.234.368,47

9,0

86.151.462,45

2.957.183,63

89.108.646,08

3,4

2.865.274.099,07

112.669.801,68

2.977.943.900,75

3,9

Rücklagen

Beteiligungen (unmittelbare)
Gesamt

¹ Stand Ende Hj. 2005 gegenüber Vermögensübersicht 2005 korrigiert
2
Ab dem 1.1.2006 wird das Universitätsklinikum Rostock als Anstalt des öffentlichen Rechts geführt. Daher ist das Klinikum der Universität Rostock nicht wie in den Vorjahren in die Vermögensbetrachtung einbezogen, sondern nur die Medizinische Fakultät des Universitätsklinikums.
Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Darstellung.

(71)

Das Kapitalvermögen des Landes zum Ende des Haushaltsjahres 2005 wird in der

Vermögensübersicht 2006 mit rd. 2.865 Mio. Euro ausgewiesen. Dieser im Vergleich zur
Vermögensübersicht 2005 um 10,9 Mio. Euro niedrigere Wert ist begründet durch eine
Erhöhung von 0,2 Mio. Euro nach einem Buchungsabgleich beim Sondervermögen sowie
eine Verringerung von 11,1 Mio. Euro beim Reinvermögen der Landesbetriebe.
30

Gesetz zur Errichtung der Landesforstanstalt (Landesforstanstaltserrichtungsgesetz - LFAErG M-V) vom
11.7.2005.
25

Drucksache

(72)

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Das Kapitalvermögen des Landes zum Ende des Haushaltsjahres 2006 wird mit rd.

2.978 Mio. Euro ausgewiesen. Gegenüber dem Vorjahr ist eine Steigerung von rd. 4 % zu
verzeichnen. Im Haushaltsjahr 2006 wurde die Rücklage für Besoldungs- und Tarifanpassungen mit rd. 2,2 Mio. Euro eingeführt und die Ausgleichsrücklage von rd. 8,1 auf
rd. 61,6 Mio. Euro aufgestockt.
5.2

Entwicklung der Schulden

(73)

Am Jahresende 2006 lagen die fundierten Schulden des Landes bei 10,73 Mrd. Euro,

was gegenüber dem Vorjahr einer Reduzierung um rd. 39 Mio. Euro entspricht (Tabelle 9).
Da das Land zwischen 2005 und 2006 jedoch mehr als 12.100 Einwohner bzw. rd. 0,7 % seiner Bevölkerung verloren hat, ist die Pro-Kopf-Verschuldung im Betrachtungszeitraum um
weitere 22 Euro auf 6.312 Euro angewachsen.31
Tabelle 9: Schuldenübersicht, 2005 und 2006, in Euro
Stand: Ende 2005
Fundierte Schulden
Sonstige Schulden
Gesamt

Saldierte Zuund Abgänge

Stand: Ende 2006

Entwicklung

10.776.603.626,52

-39.312.267,74

10.737.291.358,78

-0,4%

0,00

0,00

0,00

0,0%

10.776.603.626,52

-39.312.267,74

10.737.291.358,78

-0,4%

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Berechnungen.

(74)

Vorläufigen Angaben32 zufolge haben sich die Kreditmarktschulden des Landes zum

31.12.2007 gegenüber dem Vorjahreswert deutlich verringert. Mit 10,074 Mrd. Euro lag der
Wert rd. 663 Mio. Euro bzw. 6,2 % unterhalb des Niveaus zum Jahresende 2006. Die ProKopf-Verschuldung hat sich demnach im Jahresvergleich um rd. 5,4 % auf 5.971 Euro verringert.31

31
32

26

Jeweils Schuldenstand zum 31.12., Bevölkerung zum 30.06.
Bundesministerium der Finanzen, SFK4 zum 4. Quartal 2007.

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Drucksache

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Abbildung 3: Kreditmarktschulden im Ländervergleich33, 1991 bis 2007, in Euro je EW
7.000
6.000

in Euro je EW

5.000
4.000
3.000
2.000

MV
FFW
FO

1.000
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quelle: Bundesministerium der Finanzen, eigene Berechnungen.

(75)

Abbildung 3 lässt erkennen, dass es Mecklenburg-Vorpommern aufgrund der guten fi-

nanzwirtschaftlichen Entwicklung gelungen ist, sich beim Schuldenstand34 je Einwohner inzwischen deutlich von der Benchmark der finanzschwachen Westflächenländer (FFW) nach
unten abzusetzen. Für den Vergleichswert der Flächenländer Ost (FO) gilt es zu beachten,
dass durch das Einbeziehen von Sachsen in die aggregierte Verschuldungssituation die tatsächliche Lage der übrigen neuen Länder erheblich „verwässert“ wird: Ende 2007 erreichte
die Pro-Kopf-Verschuldung Sachsen-Anhalts auf der Landesebene (8.269 Euro) mehr als das
Dreifache des Freistaates (2.613 Euro), auch die Werte für Brandenburg und Thüringen lagen
noch über dem Durchschnitt der finanzschwachen Flächenländer West.
(76)

Ursächlich für den begonnenen Abbau der Verbindlichkeiten Mecklenburg-Vorpom-

merns ist der Verzicht auf die (anteilige) Finanzierung des Landeshaushaltes durch neue
Schulden. Während 2003 bzw. 2004 noch die im Vergleich zu den Referenzgruppen mit Abstand höchste Nettokreditaufnahme je Einwohner festzustellen war, wurde bereits 2006 – gemeinsam mit den Freistaaten Bayern und Sachsen – die „schwarze Null“ erreicht (vgl. Abbildung 4).
33

34

Vergleichsmaßstäbe für Mecklenburg-Vorpommern bilden im Rahmen der folgenden finanzwirtschaftlichen
Analysen jeweils die Durchschnittswerte der finanzschwachen Flächenländer West (FFW) und der anderen
vier neuen Flächenländer (FO), vgl. dazu ausführlich Tz. 100 im vorliegenden Bericht.
Fundierte Kreditmarktschulden zum Stichtag 31.12.2007. Veränderungen im Vorjahresvergleich sind daher
ebenso stichtagsbezogen dargestellt. Insofern bestehen Abweichungen zur jeweils in den Haushaltsrechnungen der Länder ausgewiesenen - tatsächlich haushaltsmäßigen - Nettokreditaufnahme.
27

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 4: Nettokreditaufnahme im Ländervergleich, 1991 bis 2007, in Euro je EW
800
700
600

MV
FFW
FO

in Euro je EW

500
400
300
200
100
0
-100
-200
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quelle: Angaben der Länder, eigene Berechnungen.

(77)

2007 konnte Mecklenburg-Vorpommern im Sog anhaltend stark steigender Steuerein-

nahmen sowie rückläufiger Gesamtausgaben erstmals seit 1991 haushaltsmäßig Schulden
i. H. v. 240 Mio. Euro bzw. 142 Euro pro Kopf netto tilgen. Auch die übrigen neuen Länder
sind bereits ohne Nettokreditaufnahme ausgekommen, Sachsen hat die 2006 begonnene
Nettotilgung fortgesetzt. Auffällig ist, dass sich auf der Ebene der finanzschwachen Flächenländer West das Erreichen der „Null-Linie“, d. h. der rechnerische Verzicht auf neue
Schulden, – vor dem Hintergrund der zuletzt insgesamt verbesserten finanzwirtschaftlichen
Rahmenbedingungen – scheinbar deutlich schwieriger als im Osten Deutschlands gestaltet.
Durch Konsolidierungserfolge sank die Neuverschuldung der Flächenländer Ost seit dem Jahr
2005 wesentlich stärker als in den finanzschwachen Westflächenländern. Die Haushaltssituation der neuen Länder ist jedoch einnahmeseitig noch erheblich begünstigt durch die degressiv auslaufenden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Abbau der teilungsbedingten Sonderlasten (SoBEZ), wie Abschnitt III.2.4 später noch verdeutlichen wird.
5.3

Exkurs: Vorschlag des Landesrechnungshofes zur restriktiven
Neufassung von Regelkreditobergrenzen

(78)

Auch wenn die gegenwärtig konjunkturell bedingten Steuermehreinnahmen dem Land

den Einstieg in den Schuldenabbau ermöglicht haben, hält der Landesrechnungshof eine
restriktivere Neufassung der Regelkreditobergrenzen unter Berücksichtigung entsprechender
Rahmenbedingungen für notwendig.
28

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Drucksache

5/1660

Einen entsprechenden Vorschlag zur Eingrenzung der Staatsverschuldung hat der Landesrechnungshof am 7. Mai 2008 in seiner Beratenden Äußerung gegenüber der Landesregierung
Mecklenburg-Vorpommerns zur „Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen
(Föderalismusreform II)“ unterbreitet.35
(79)

Das Integrierte Neuverschuldungsgrenzenmodell des Landesrechnungshofes (vgl. Ab-

bildung 5) knüpft an den Close-to-Balance-Ansatz des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes an, wobei die strukturelle Neuverschuldung des Gesamtstaates (unter symmetrischer Berücksichtigung der Konjunkturlage) auf jährlich maximal 0,5 v. H. des BIP (nominal) begrenzt werden sollte. Die maximal mögliche Neuverschuldung des Gesamtstaates
wäre vertikal und horizontal auf einzelne Gebietskörperschaften bzw. Kommunen aufzuteilen
und zusätzlich an die eigenfinanzierten Investitionen zu binden, wobei Wertminderungen des
Sachvermögens pauschal berücksichtigt werden sollten.
Abbildung 5: Integriertes Neuverschuldungsgrenzenmodell

Quelle: Eigene Darstellung.

(80)

Sollte innerhalb der „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung

der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Föderalismuskommission II)“ keine Einigung auf ein35

LT-Drs. 5/1450.
29

Drucksache

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heitliche und restriktiv gefasste Regelkreditobergrenzen für Bund und Länder erzielt werden
können, regt der Landesrechnungshof an, für Mecklenburg-Vorpommern eine landesspezifische Regelung in Anlehnung an das vom Landesrechnungshof vorgeschlagene Verschuldungsregime verfassungsrechtlich zu verankern.
5.4

Entwicklung der Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen

(81)

Dem Ermächtigungsrahmen zur Übernahme von Sicherheitsleistungen von rd.

2.407,8 Mio. Euro standen zum Ende des Haushaltsjahres 2006 kumuliert übernommene
Bürgschaften und sonstige Eventualverbindlichkeiten von rd. 1.350,2 Mio. Euro gegenüber
(siehe Tabelle 10). Zum Ende des Jahres 2006 betrug der Bestand an übernommenen Bürgschaften rd. 995 Mio. Euro. Dies waren rd. 12 % weniger als im Vorjahr.
Tabelle 10: Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen, 2005 und 2006, in Euro
Stand:
Ende 2005
Bürgschaften36
Sonstige
Eventualverbindlichkeiten37
Gesamt

Saldierte Zuund Abgänge

Stand:
Ende 2006

Entwicklung

1.129.503.006,66

-134.561.864,85

994.941.141,81

-11,9%

359.451.690,67

-4.163.870,08

355.287.820,59

-1,2%

1.488.954.697,33

-138.725.734,93

1.350.228.962,40

-9,3%

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Darstellung.

(82)

Das Land wurde seit 1991 zu Ausfallzahlungen in Höhe von insgesamt 338,8 Mio.

Euro herangezogen. Im Haushaltsjahr 2006 betrugen diese Leistungen rd. 10,7 Mio. Euro und
damit rd. 56 % weniger als im Vorjahr. Die Sicherheitsleistungen wurden schwerpunktmäßig
für die Bürgschaften, Gewährleistungen und Kreditaufträge zur Förderung der Wirtschaft sowie mittelständischer Unternehmen in Anspruch genommen.

36

37

30

Die Abweichung um 0,52 Euro (Stand Ende 2005) gegenüber der Vermögensübersicht 2005 beruht auf
Rundungsdifferenzen im Bereich der Bürgschaften für den Wohnungsbau.
Die Abweichung von 16.998.509,00 Euro (Stand Ende 2005) gegenüber der Vermögensübersicht 2005 beruht auf einer Korrektur des Stands zum 31.12.2005 an Garantien zur Absicherung von veräußerten Darlehensforderungen im Einzelplan 11.

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

5/1660

Abbildung 6: Entwicklung der Ausfallzahlungen aus Bürgschaften und sonstige Eventualverbindlichkeiten, 2000 bis 2006, in Mio. Euro
70

350

60

300
250

in Mio. Euro

3,6

40

200

30
20
10

150

5,3
6,4

6,9

4,1

44,3

100

2,5

26,7
18,9

17,3

20,3

18,6

in Mio. Euro

50

2,7

50

8,0

0

0
2000

2001

2002

Ausf allzahlungen (Bürgschaf ten) im HH-Jahr

2003

2004

Ausf allzahlungen (sonst.
Ev entualv erbindlichkeiten) im HH-Jahr

2005

2006

Ausf allzahlungen gesamt
zum 31.12.

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Darstellung.

(83)

Die jährlichen Ausfallzahlungen unterliegen starken Schwankungen. Im Jahr 2006

leistete das Land die geringsten Ausfallzahlungen seit dem Haushaltsjahr 2000. Der Landesrechnungshof empfiehlt, die wirtschaftliche Bewertung vor der Übernahme von Bürgschaften
und Eventualverbindlichkeiten weiterhin kritisch vorzunehmen, so dass Ausfallzahlungen
weitestgehend ausgeschlossen werden können.
(84)

Die Haushaltsrechnung weist in der Bürgschaftssicherungs- und Schuldendienstrück-

lage zum 31.12.2006 – wie im Vorjahr – einen Bestand von 54,9 Mio. Euro aus. In Anbetracht der bisher höchsten Ausfallzahlung mit 60,7 Mio. Euro im Jahr 1997 sowie dem Rückgang des Bürgschaftsvolumens in den letzten Haushaltsjahren scheint das Verhältnis von potenziellen Ausfallzahlungen und Rücklage ausgewogen zu sein.
5.5

Sondervermögen Unternehmenshilfe- und Beteiligungsfonds

5.5.1 Prüfungsgegenstand
(85)

Das Sondervermögen „Unternehmenshilfe- und Beteiligungsfonds“ (Konsolidierungs-

fonds) wurde im Haushaltsjahr 1994 als revolvierender Fonds aufgelegt, in welchen seit seiner Gründung Mittel der Treuhandanstalt (THA), des Landes sowie Anteile des Parteivermögens der DDR geflossen sind.

31

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Mit den Mitteln des Sondervermögens sollten in Liquiditätsengpässe geratenen mittelständischen Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft Konsolidierungshilfen (nachrangig gesicherte, längerfristige Darlehen oder stille Beteiligungen) zur Verfügung gestellt werden.
Von 1995 bis 2005 wurden 149 Darlehensanträge mit einem Darlehensvolumen von insgesamt rd. 105,1 Mio. Euro positiv beschieden.38 Die daraus resultierenden Zins- und Tilgungsleistungen sollten dem Fonds wieder zufließen.
(86)

Die Kurzfassung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht 2006 weist für das

Sondervermögen „Unternehmenshilfe- und Beteiligungsfonds“ zum 31.12.2006 rd. 79,5 Mio.
Euro (10,7 % aller Sondervermögen des Landes) aus. Dieser setzt sich aus „Darlehensforderungen an mittelständische Unternehmen“ (rd. 77,65 Mio. Euro) und dem „Kassenbestand Nord/LB“ (rd. 1,88 Mio. Euro) zusammen.
(87)

Die Darlehensforderungen erhöhten sich im Jahr 2006 insgesamt um rd. 25,5 Mio.

Euro. Diese Bestandsveränderung resultierte aus der Überführung des THA-Darlehensfonds
in das Sondervermögen „Unternehmenshilfe- und Beteiligungsfonds“ um rd. 27,11 Mio. Euro
(„Zugänge andere“) sowie aus der Tilgung von Darlehen von rd. 0,78 Mio. Euro („Abgänge
durch Zahlung“) sowie unbefristete Niederschlagungen von rd. 0,8 Mio. Euro („Abgänge
andere“).
5.5.2 Prüfungsergebnisse
5.5.2.1 Konsistenz der Darstellung
Feststellungen des Landesrechnungshofes

(88)

Die Übersicht „Einnahmen und Ausgaben“39 zum Sondervermögen steht im Wider-

spruch zu der Übersicht „Bestand“40. Letztgenannte weist einen „Abgang Kassenbestand
Nord/LB“ (rd. 1,68 Mio. Euro) aus, beruhend auf Abführungen an die ehemalige BvS 41 auf
Grundlage eines Vertrages zwischen dem Land M-V und der damaligen THA aus dem Jahr
1994. Dagegen weist die Übersicht „Einnahmen und Ausgaben“ keinerlei Ausgaben aus. Ein
38
39

40

41

32

LT-Drs. 5/1247 vom 19.02.2008.
Übersicht „Einnahmen und Ausgaben“ in Anlage F. II. 5. a) der Kurzfassung der Haushaltsrechnung und
Vermögensübersicht 2006.
Übersicht „Bestand“ in Anlage F. II. 5. b) der Kurzfassung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht
2006.
Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben; Rechtsnachfolgerin der THA.

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Drucksache

5/1660

Ausgabetitel für Abführungen an die ehemalige BvS besteht nicht. Im Ergebnis werden die
tatsächlichen Ist-Ausgaben des Sondervermögens in der Übersicht „Einnahmen und Ausgaben“ nicht vollständig abgebildet.
(89)

Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus ist angehalten, zukünftig alle

Ausgaben im Zusammenhang mit dem Sondervermögen „Unternehmenshilfe- und Beteiligungsfonds“ in der Übersicht „Einnahmen und Ausgaben“ zum Sondervermögen abzubilden.
Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus

(90)

Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus teilte in seiner Stellungnahme

mit, es werde künftig die Hinweise des Landesrechnungshofes beachten.
5.5.2.2 Veranschlagung
Feststellungen des Landesrechnungshofes

(91)

Gemäß § 113 LHO i. V. m. § 11 LHO sind die für das Sondervermögen zu erwarten-

den Einnahmen und voraussichtlich zu leistenden Ausgaben zu veranschlagen und gem.
§ 26 Abs. 2 LHO dem Haushaltsplan als Anlage beizufügen.
(92)

Die Übersicht „Einnahmen und Ausgaben“ zum Sondervermögen weist Einnahmetitel

für Zinseinnahmen (Titel 162.01) sowie Rückflüsse (Titel 182.01) aus Darlehen zur Stützung
mittelständischer Unternehmen aus. Beide Titel wurden mit lediglich 0,00 Euro veranschlagt,
obwohl die Voraussetzungen für eine Veranschlagung als Leertitel (Nr. 2 der VV zu § 11
LHO) nicht gegeben waren. In Ermangelung der Veranschlagung zu erwartender Einnahmen
ist nicht erkennbar, in welchem Maße die in den Darlehensverträgen vereinbarten Zins- und
Tilgungsleistungen erreicht wurden.
Eine Anlage zum Sondervermögen „Unternehmenshilfe- und Beteiligungsfonds“ gibt es auch
im aktuellen Haushaltsplan nicht.
Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus

(93)

Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus teilte in seiner Stellungnahme

mit, es werde zukünftig alle aus den Darlehensverträgen zu erwartenden Zins- und Tilgungsleistungen darstellen.

33

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes

(94)

Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass entsprechend § 26 Abs. 2 LHO die

Übersichten zum Sondervermögen künftig dem Haushaltsplan als Anlage beigefügt werden.
5.5.2.3 Betragsmäßige Höhe der Zinseinnahmen und Darlehensrückflüsse
Feststellungen des Landesrechnungshofes

(95)

Die Ist-Einnahmen aus Zinsen werden mit 137.477,51 Euro ausgewiesen. Dies ent-

spricht 0,17 % des Darlehensforderungsbestandes von rd. 77,7 Mio. Euro. An Darlehensrückflüssen wurden 784.608,73 Euro vereinnahmt.
(96)

Die geringen Zinseinnahmen begründet das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und

Tourismus damit, dass die ausgewiesenen Darlehensforderungen i. H. v. rd. 76,31 Mio. Euro
(98,27 %) voraussichtlich nicht bzw. nicht in voller Höhe realisierbar seien.42
(97)

Aus Sicht des Landesrechnungshofes sollte das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und

Tourismus einzelfallbezogen prüfen, ob tatsächlich die Voraussetzungen bestehen, Darlehensforderungen

niederzuschlagen

(§ 59 Abs. 1 Nr. 2 LHO)

bzw.

zu

erlassen

(§ 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO). Um eine eventuelle Weiterverfolgung des Anspruchs zu gewährleisten, ist über die unbefristet niedergeschlagenen Forderungen ein Nachweis zu führen (VV Nr.
2.4 zu § 59 LHO).
(98)

Die Darstellung in der Kurzfassung der Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht

sollte künftig um Angaben zum Bestand der insgesamt unbefristet niedergeschlagenen
Forderungen ergänzt werden.
Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus

(99)

Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus teilte in seiner Stellungnahme

mit, es werde künftig die Hinweise und Empfehlungen des Landesrechnungshofes beachten.
Die Übersichten zum Sondervermögen werden zukünftig um Angaben zum Bestand der insgesamt unbefristet niedergeschlagenen Forderungen ergänzt.

42

34

In diesem Zusammenhang ist auch auf die LT-Drs. 5/1247 vom 19.02.2008, insbesondere auf die Antworten
zu den Fragen Nr. 5, 9 und 10, zu verweisen.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

5/1660

III. Lagebericht
(100) Wie in den vorangegangenen Jahren wird auf den folgenden Seiten die finanzwirtschaftliche Lage bzw. Entwicklung des Landes einschließlich dem Haushaltsjahr 2007
analysiert. Hierzu wird ein „Benchmarking“ durchgeführt, d.h. überwiegend einwohnerbezogene Daten zu Einnahmen, Ausgaben, Verschuldung usw. des Landes werden entsprechenden
Kennzahlen ausgewählter Vergleichsländer gegenübergestellt. Ziel dieser Analyse ist es, u. a.
Besonderheiten auf der Einnahme- und Ausgabenseite herauszuarbeiten, die zur Identifizierung von Effizienzpotenzialen bzw. Konsolidierungsbedarfen dienen könnten.
Im vorliegenden Landesfinanzbericht 2008 hat der Landesrechnungshof an dieser Stelle im
Vergleich zu den Vorjahren einige Änderungen vorgenommen. Dem Kapitel vorangestellt ist
eine Übersicht ausgewählter sozioökonomischer Indikatoren für Mecklenburg-Vorpommern,
die u. a. besondere Herausforderungen für die öffentliche Haushaltswirtschaft im Ländervergleich nachvollziehen lassen, sowie eine Übersicht der Finanzlage der deutschen Flächenländer 2007. Bei den Vergleichsmaßstäben für die finanzwirtschaftlichen Daten der Landesebene hält der Landesrechnungshof auf der einen Seite am Durchschnitt der finanzschwachen
Flächenländer West (FFW) fest. Aufgrund der nahezu identischen Einnahmeausstattung je
Einwohner ab dem Jahr 2020, d. h. nach Auslaufen des Solidarpaktes II, muss sich Mecklenburg-Vorpommern auch bei den Pro-Kopf-Ausgaben an diesen Ländern orientieren.43 Insofern
handelt es sich bei den finanzschwachen Westflächenländern um die maßgebliche Bezugsgröße für das Land. Einer ergänzenden Orientierung dient der Benchmark aus dem Durchschnitt
der sonstigen ostdeutschen Flächenländer (FO). Neben der Tatsache, dass das o.g. Szenario
bis 2020 gleichermaßen für alle neuen Länder gilt, werden damit auch die Auswirkungen
struktureller Unterschiede zwischen ihnen im Rahmen der Analyse geglättet.
1

Sozioökonomische Rahmenbedingungen

(101) Die Einwohnerzahl Mecklenburg-Vorpommerns ging in den vergangenen Jahren stetig
zurück. Am 30.06.2007 verfügte das Land über 1,69 Mio. Einwohner und ist damit das einwohnerschwächste der ostdeutschen Flächenländer. In den kommenden Jahren ist mit einem
weiteren Rückgang der Bevölkerung zu rechnen. Bis 2020 wird sich die Einwohnerzahl nach
43

Hier ist zu berücksichtigen, dass dies keine schematische Übernahme deren Ausgabenstruktur impliziert und
diese Länder überwiegend selbst über teils erhebliche Konsolidierungsbedarfe verfügen.
35

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

der mittleren Prognose des Statistischen Landesamtes44 auf 1,57 Mio. Einwohner reduzieren,
wie in Abbildung 7 zu sehen ist.
Abbildung 7: Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern, 1991 bis 2020
2,00
1,90

Ist bis 30.06.07

in Mio. Einw ohner

1,80

Prognose

1,70
1,60
1,50
1,40
1,30
1,20
1,10
1,00
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern.

(102) Im Vergleich zu den finanzschwachen Westflächenländern wird die Entwicklung noch
deutlicher, wie Abbildung 8 zeigt. Während dort die Bevölkerungszahl in Bezug auf 1991 als
Basisjahr um fast sechs Prozent zunahm, sank sie in Mecklenburg-Vorpommern im gleichen
Zeitraum um ein Zehntel auf 89,5 %. Auch in den anderen neuen Ländern waren Einwohnerrückgänge in dieser Größenordnung zu verzeichnen, einzige Ausnahme bildet hierbei
Brandenburg, das in erheblichem Maße von der Umlandwanderung im Raum Berlin profitiert
hat.
(103) Diese bisherige und absehbare demographische Entwicklung hat direkte Auswirkungen auf das Regierungs- und Verwaltungshandeln in Mecklenburg-Vorpommern. Es
besteht ein Anpassungsbedarf hinsichtlich der Größe und Struktur der Verwaltungen im Land,
dem frühzeitig Rechnung getragen werden muss. Nur so können die Pro-Kopf-Ausgaben bei
sinkender Einwohnerzahl an das Niveau der finanzschwachen Westflächenländer angeglichen
werden, um nach Auslaufen der Solidarpaktmittel mit den dann vorhandenen Einnahmen auszukommen.

44

36

Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern: 3. Landesprognose (Basisjahr 2005), Bevölkerungsentwicklung in Mecklenburg-Vorpommern bis 2020, überarbeitete Fassung 2007

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

5/1660

Abbildung 8: Bevölkerungsentwicklung im Vergleich, 1991 bis 2007, 1991 = 100
108%
106%
104%
102%
100%
98%
96%
94%
FFW
MV
BB
FO ohne BB

92%
90%
88%

86%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quelle: Statistisches Bundesamt.

(104) Das reale Wirtschaftswachstum in Mecklenburg-Vorpommern im Jahr 2007 lag mit
2,6 % gegenüber dem Vorjahr über dem bundesdeutschen Durchschnitt von 2,5 %. Gemeinsam mit Rheinland-Pfalz wies das Land damit das stärkste BIP-Wachstum in der Gruppe der
neuen Bundesländer und der finanzschwachen Westflächenländer auf. Wie Tabelle 11 zu entnehmen ist, blieben die Wachstumsraten der anderen Länder der beiden Vergleichsgruppen
teilweise deutlich hinter dem Ergebnis hierzulande zurück. Diesem guten Wert für 2007
gingen allerdings vergleichsweise niedrige Wachstumsraten in den Vorjahren voraus.
Tabelle 11: Veränderung des realen BIP in den Bundesländern, 2005 bis 2007, in %
BB

MV

NI

RP

SL

SN

ST

SH

TH

FO

FFW

D

2005

0,9

−0,1

2,2

−0,4

2,7

0,2

−0,2

0,2

0,2

0,3

1,3

0,8

2006

1,3

1,5

2,4

2,4

2,0

2,8

1,8

2,5

2,7

2,2

2,4

2,9

2007

2,0

2,6

2,0

2,6

2,3

2,4

2,1

1,4

2,0

2,2

2,1

2,5

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung.

(105) Der Abstand zu den Pro-Kopf-Werten des BIP der westdeutschen Vergleichsländer
kann nur langsam verringert werden. Im Vorjahr kamen auf jeden Einwohner MecklenburgVorpommerns 78,4 % der Wirtschaftskraft, die in den finanzschwachen Westflächenländern
erwirtschaftet wird. Abbildung 9 ist zu entnehmen, dass nach einer starken Aufholphase bis
Mitte der 90er Jahr die Entwicklung wirtschaftlicher Angleichung trotz erheblicher Mittelbereitstellung im Rahmen von Solidarpakt, Bund-Länder-Programmen und EU-Programmen
deutlich nachließ und seit einigen Jahren sogar vollkommen zum Erliegen kam.
37

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 9: Angleichungsprozess beim BIP je EW in jeweiligen Preisen, 1991 bis 2007, FFW=100
84%
82%
80%
78%
76%
74%
BB
MV
SN
ST
TH

72%
70%
68%
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung.

(106) Erweitert man den Betrachtungsraum in diesem Zusammenhang auf die gesamte EU,
zeigt sich, dass Mecklenburg-Vorpommern seit Mitte der 1990er-Jahre sogar an Boden verloren hat. Auch die übrigen neuen Länder können wirtschaftlich kaum Schritt halten. Wie
Tabelle 12 zu entnehmen ist, handelt es sich hierbei um ein gesamtdeutsches Problem, denn
seit 1995 haben sich die relative Position Deutschlands sowie der finanzschwachen Flächenländer West im Besonderen erheblich verschlechtert.
Tabelle 12: BIP in Kaufkraftparitäten45 je EW, 1995 bis 2005, in % des EU-Durchschnitts (EU27 =
100)
EU-27

Deutschland
gesamt

MV

FFW

Länder Osteuropas
FO

CZE

SVK

POL

HUN

SLO

1995

100,0

129,2

85,5

120,4

83,8

73,6

47,7

43,0

52,0

72,6

2000

100,0

118,8

79,8

108,1

79,9

68,6

50,2

48,4

56,2

78,8

2005

100,0

115,2

78,3

102,3

82,0

76,6

60,6

51,3

64,3

86,9

Quelle: Eurostat, eigene Berechnungen.

Hingegen gelingt den wachtumsstärkeren Staaten Osteuropas ein Aufholprozess, der einerseits zwar auch divergiert, andererseits jedoch von beachtlichen Erfolgen geprägt ist. So hat
z. B. die Tschechische Republik bei der Wirtschaftsleistung pro Kopf ohne auch nur annähernd vergleichbare Finanztransfers von außen inzwischen fast mit Mecklenburg-Vorpommern gleichgezogen, während Slowenien längst alle neuen Länder hinter sich gelassen hat.

45

38

Diese „Kunstwährung“ berücksichtigt Unterschiede zwischen den nationalen Preisniveaus.

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

5/1660

(107) Die Bruttowertschöpfung nach Sektoren zeigt auf, dass der Anteil der Landwirtschaft
in Mecklenburg-Vorpommern in den vergangenen Jahren rückläufig ist, aber immer noch
deutlich über den Werten aus den FO und FFW liegt (vgl. Tabelle 13).
Tabelle 13: Relativer Anteil der Wirtschaftssektoren an der Bruttowertschöpfung (BWS) im Ländervergleich, 1991 und 2007, in %
1991

2007

MV

FO

MV

FO

5,6%

2,9%

2,1%

2,5%

1,4%

1,5%

Produzierendes Gewerbe ohne Baugewerbe

18,3%

22,6%

29,6%

15,2%

24,0%

25,8%

Baugewerbe

11,1%

12,6%

5,8%

5,2%

6,0%

4,2%

Handel, Gastgewerbe und Verkehr

21,2%

17,6%

17,7%

20,6%

16,9%

18,5%

Finanzierung, Vermietung u. Unternehmensdienstl.

10,1%

11,5%

22,0%

25,1%

25,2%

26,4%

Öffentliche und private Dienstleister

33,6%

32,8%

22,8%

31,4%

26,6%

23,6%

Land- und Forstwirtschaft, Fischerei

Insgesamt

FFW

FFW

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern.

Wie in Abbildung 10 dargestellt, hat sich der Anteil des produzierenden Gewerbes seit der
Jahrtausendwende sukzessive vergrößert, wenngleich es noch deutlichen Nachholbedarf
gegenüber den Vergleichsländern in Ost und West gibt. Der relativ hohe Anteil bei Handel,
Gastgewerbe und Verkehr resultiert aus der Wertschöpfung im Bereich Tourismus. Der Sektor öffentliche und private Dienstleistungen leistet immer noch den größten Beitrag zur Bruttowertschöpfung im Land, was letztlich auf den noch hohen Anteil des Staatssektors zurückzuführen ist.

39

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 10: Bruttowertschöpfung der Wirtschaftssektoren, Strukturveränderung in MecklenburgVorpommern, 1991 bis 2007, in Mio. Euro
30.000
Öffentliche und private
Dienstleister
Finanzierung,Vermietung
u.Unternehmensdienstleistungen
Handel, Gastgew erbe
und Verkehr
Baugew erbe
Produzierendes Gew erbe ohne BaugeLand- und Forstw irtschaft, Fischerei

25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern.

(108) Wie in Abbildung 11 zu sehen ist, sank die Anzahl der Erwerbstätigen unmittelbar
nach der Wiedervereinigung stark ab, verringerte sich in den folgenden Jahren weiter und
erholt sich erst in jüngster Vergangenheit auf niedrigem Niveau. In dieser Form der Darstellung ist Mecklenburg-Vorpommern geringfügig weniger als die restlichen neuen Bundesländer betroffen. Allerdings ist der Anteil der Erwerbstätigen an der Wohnbevölkerung im
Land der niedrigste unter allen ostdeutschen Ländern. Mit 449 Erwerbstätigen je 1.000 Einwohner lag Mecklenburg-Vorpommern im Jahr 2006 unter dem Durchschnitt der anderen
Ostländer (455) und der finanzschwachen Westflächenländer (467).

40

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

5/1660

Abbildung 11: Entwicklung der Erwerbstätigkeit, 1991 bis 2007, 1991 = 100
108%
104%
100%
96%
92%
88%
84%

M-V
FO
FFW

80%
76%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quelle: Arbeitskreis Erwerbstätigenrechnung.

(109) Zwischen den alten und den neuen Bundesländern gibt es weiterhin deutliche Unterschiede in Bezug auf das Verhältnis von Primäreinkommen und verfügbarem Einkommen.
Das Primäreinkommen beinhaltet Arbeitnehmerentgelte, Selbstständigeneinkommen bzw. Betriebsüberschüsse sowie Vermögenseinkommen. Zur Berechnung des verfügbaren Einkommens werden vom Primäreinkommen sowohl die geleisteten Einkommen- und Vermögenssteuern als auch die Sozialabgaben abgezogen, empfangene monetäre Sozialleistungen
werden hinzuaddiert. Während in den alten Bundesländern das verfügbare Einkommen aufgrund von Steuerzahlungen geringer als das Primäreinkommen ist, übersteigt es in den neuen
Ländern dieses aufgrund von erhaltenen Sozialleistungen. Wie Abbildung 12 verdeutlicht,
liegen die Werte für Mecklenburg-Vorpommern noch leicht unter denen der anderen neuen
Bundesländer.
(110) Das verfügbare Einkommen im Land liegt mit rd. 79 % weiterhin deutlich unter dem
gesamtstaatlichen Durchschnitt. Dabei spielen vor allem die Sozialleistungen eine bedeutende
Rolle.46 Diese machen zwischen 37,9 % (Landkreise Bad Doberan und Ludwigslust) und
51,2 % (Landkreis Uecker-Randow) des verfügbaren Einkommens in den kreisfreien Städten

46

Die bei der Berechnung des verfügbaren Einkommens berücksichtigten monetären Sozialleistungen umfassen
Geldleistungen der Sozialversicherung, Sozialleistungen aus privaten Sicherungssystemen, sonstige Sozialleistungen der Arbeitgeber sowie sonstige soziale Geldleistungen des Staates außerhalb von Sozialschutzsystemen (z. B. Kinder- und Erziehungsgeld, Wohngeld).
41

Drucksache

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

und Landkreisen Mecklenburg-Vorpommerns aus und liegen im Landesdurchschnitt mit
43,9 % erheblich über dem gesamtdeutschen Wert (31,4 %).
Abbildung 12: Primäreinkommen und verfügbares Einkommen, 2005, in Euro je EW
20.000

20.060

Primäreinkommen
verf ügbares Einkommen

19.297
17.769

17.154

15.000

13.959

14.526

13.485

13.999

10.000

5.000

D

FFW

FO

MV

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung.

2

Finanzwirtschaftliche Entwicklung

(111) Der Betrachtung der Finanzwirtschaft des Landes Mecklenburg-Vorpommerns im Detail stellt der Landesrechnungshof im vorliegenden Bericht mit Abbildung 13 erstmals eine
Übersicht zur einwohnerbezogenen Finanzlage der deutschen Flächenländer im Jahr 2007
voran. Bedingt durch die gute Einnahmesituation haben sich die Finanzierungssalden überall
deutlich verbessert, wobei das Plus in Mecklenburg-Vorpommern sogar größer als im Freistaat Bayern ausfällt. Gut ersichtlich ist die vergleichsweise geringe Verschuldung der süddeutschen Länder sowie Sachsens, weitere Details hierzu finden sich in Abschnitt II.5.2. Die
Salden aus laufenden Einnahmen und Ausgaben sind 2007 in Mecklenburg-Vorpommern als
auch insgesamt für die neuen Ländern sehr positiv ausgefallen. Dies gilt jedoch nur, sofern
keine Bereinigung um die investiv zu verwendenden Solidarpaktmittel erfolgt, was für eine
realistische Einschätzung der finanziellen Lage des Landes unabdingbar ist (vgl. hierzu ausführlich Kapitel III.2.4).

42

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Abbildung 13: Die Finanzlage der deutschen Flächenländer 2007 im Überblick

43

Drucksache

2.1

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben

(112) Wie bereits in Kapitel II.5.2 erläutert, hat Mecklenburg-Vorpommern 2007 zum ersten
Mal seit der Wiedervereinigung den Schuldenberg des Landes etwas abgetragen, nachdem der
Landeshaushalt bereits im Vorjahr ohne Nettokreditaufnahme finanziert werden konnte. Abbildung 14 skizziert die Entwicklung der bereinigten Einnahmen und Ausgaben seit 1996.
Abbildung 14: Bereinigte Einnahmen/Ausgaben sowie Kreditfinanzierungsquote in M-V, 1996 bis
2007
Kreditfinanzierungsquote

Bereinigte Ausgaben

Bereinigte Einnahmen

30,0%

7.000

25,0%

in Mio. Euro

Nettokreditaufnahme

6.500
6.000
5.500

Nettotilgung
14,4%

13,7%
10,4%

15,0%
12,1%

9,0%
6,5%

5.000

20,0%

10,0%

7,3%
5,1%

4,7%

4,8%

5,0%
0,0%

4.500

-3,6%

4.000

in % der bereingten Ausgaben

7.500

0,0%
-5,0%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quelle: Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

Die ebenfalls ausgewiesene Kreditfinanzierungsquote47 lässt erkennen, dass 2003 noch jeder
siebte Euro des Landesetats durch neue Schulden finanziert werden musste, ähnlich hohe Relationen hatte es zuletzt Mitte der 1990er Jahre gegeben. 2007 konnten mit netto 240 Mio.
Euro Verbindlichkeiten i. H. v. 3,6 % der bereinigten Gesamtausgaben getilgt und zudem fast
175 Mio. Euro den Rücklagen zugeführt werden.
2.2

Einnahmen des Landes im Jahr 2007

(113) Der zusammenfassenden Darstellung der Einnahmen im Ländervergleich in
Tabelle 14 lässt sich entnehmen, dass im Landeshaushalt 2007 auf jeden Einwohner
4.205 Euro entfielen. Gegenüber dem Vorjahr – mit bereits starken Einnahmezuwächsen –
war dies ein nochmaliges Plus von 157 Euro bzw. 3,9 % je Einwohner. Im Vergleich zu den
47

44

Relation von Nettokreditaufnahme und bereinigten Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres.

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finanzschwachen Westflächenländern standen dem Land pro Kopf rd. 1.345 Euro mehr Einnahmen zur Verfügung, hochgerechnet auf die Bevölkerungszahl ergibt dies für 2007 ein positives Einnahmedifferenzial von 2,27 Mrd. Euro.
Tabelle 14: Einnahmen auf der Landesebene im Ländervergleich, 2007, in Euro je EW
MV
Bevölkerung 30.06.2007

FFW

1.687.107

Einnahmeart
Einnahmen der laufenden Rechnung

auf Bevölkerung von MV
hochgerechnete Mehr-(+)/
Minderausgaben(-)

FO

15.910.323

11.505.021

Euro je EW

FFW

FO

in Mio. Euro

3.849

2.711

3.730

1.920

201

2.095

2.130

2.114

-59

-32
-10

darunter:
Steuereinnahmen
Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit
LFA-Zuweisungen
Laufende Zahlungen vom Bund
Gebühren
Einnahmen der Kapitalrechnung

27

96

32

-116

312

60

276

424

60

1.195

218

1.098

1.649

163

58

39

43

32

24

356

148

352

350

7

darunter:
Vermögensveräußerungen

17

64

4

-78

22

Vermögensübertragungen vom Bund und von
anderen öffentlichen Bereichen

179

68

184

187

-8

Vermögensübertragungen von anderen
Bereichen (insbes. EU)

114

11

156

174

-72

4.205

2.860

4.082

2.270

209

Bereinigte Einnahmen
Quelle: Statistisches Bundesamt, SFK3; eigene Berechnungen.

Ursächlich hierfür sind vor allem die „ostspezifischen“ Leistungen aus dem Bundeshaushalt
und den Strukturfonds der Europäischen Union. Wie voranstehende Tabelle zeigt, saldierten
sich diese Unterschiede 2007 gegenüber den finanzschwachen Flächenländern West allein bei
den laufenden Zahlungen vom Bund auf hochgerechnete 1,65 Mrd. Euro, worin u.a. die rd.
1,1 Mrd. Euro Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für teilungsbedingte Sonderlasten (SoBEZ) gemäß § 11 Abs. 3 FAG enthalten sind.48
(114) Die Größenordnungen verdeutlichen, dass die Einschätzung des Landesrechnungshofes, dass Mecklenburg-Vorpommern keineswegs als „finanzschwaches Land“ bezeichnet
werden kann, nach wie vor Bestand hat. Dabei darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden,
dass den höheren Einnahmen zum einen aus der Strukturschwäche der neuen Länder resultierende Mehrbedarfe (niedrige kommunale Steuerkraft, Infrastrukturdefizite etc.) gegenüberstehen und es sich bei der aktuellen Lage um eine sehr „komfortable“ Momentaufnahme
48

Dass die aufbaubedingten Mehreinnahmen im investiven Bereich mit „nur“ rd. 350 Mio. Euro vergleichsweise gering ausfallen, liegt in der Vereinnahmung der SoBEZ als laufende Mittel begründet; vgl. hierzu
Landesfinanzbericht 2007 des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern, S. 30, LT-Drs. 5/1040.
45

5/1660

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handelt. Auf die zu erwartenden rückläufigen Einnahmen auf Landesebene bis 2020 und die
notwendigen Konsequenzen für die Ausgabenseite hat der Landesrechnungshof in der Vergangenheit bereits mehrfach hingewiesen.49
(115) Im Vergleich mit den übrigen neuen Ländern fallen weiterhin Unterschiede bei den
laufenden Zahlungen des Bundes auf. Dabei handelt es sich – wie bereits in den Vorjahren
erläutert – nicht um eine Besserstellung Mecklenburg-Vorpommerns. Ursache hierfür ist die
divergierende Inanspruchnahme von Zahlungen durch die Länder bei den Mischfinanzierungstatbeständen. Im investiven Bereich liegt das Land einwohnerbezogen insgesamt
auf Augenhöhe, wenngleich sich mit Beginn der neuen Förderperiode Unterschiede bei der
Inanspruchnahme von EU-Strukturfondsmitteln erkennen lassen.
(116) In Folge der guten Konjunkturlage und hieraus resultierender Zuwächse bei der Lohnbzw. Einkommensteuer sowie der Anhebung des Umsatzsteuersatzes von 16 auf 19 % sind
2007 die Steuereinnahmen der Länder insgesamt um 9,3 % gegenüber dem Vorjahr gewachsen.
Abbildung 15: Steuereinnahmen und Steuerdeckungsquote in M-V auf Landesebene, 1991 bis 2007
55,0%
4.500

Steuereinnahmen
(OGR 01, 05-06)
Steuerdeckungsquote

50,0%

4.000

45,0%
3.535

in Mio. Euro

3.500
3.076
2.995 2.975 3.015

3.000

3.200

3.285

3.180

3.174
2.911 2.929

3.002

2.865

40,0%
35,0%
30,0%

2.500
1.894

2.000
1.557

1.641

25,0%
20,0%

1.500
1.000

1.004

15,0%
10,0%

500

5,0%

0

0,0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.

49

46

Vgl. im Detail Bericht des Präsidenten des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern (2006), S. 25
ff., LT-Drs. 4/2151; sowie Landesfinanzbericht 2007 des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern,
S. 30, LT-Drs. 5/1040.

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Die Steuerdeckungsquote50 im Landeshaushalt konnte hier erstmals die 50-%-Marke überspringen und damit das kräftige Wachstum im Vorjahresvergleich fortsetzen (vgl. Abbildung 15). Mit 52,7 % lag sie 2007 rd. 11,4 Prozentpunkte höher als noch zwei Jahre zuvor, indem das Land noch ca. 670 Mio. Euro weniger Steuern eingenommen hatte. In Summe basiert
der Anstieg der Steuerdeckungsquote in diesem Zeitraum tatsächlich zu knapp zwei Dritteln
auf steigenden Steuereinnahmen, der restliche Anteil entfällt auf die rückläufigen bereinigten
Ausgaben.
(117) Vor dem Hintergrund dieser fiskalisch erfreulichen Situation darf aus Sicht des
Landesrechnungshofes jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass sich der zuletzt deutlich positiv wirkende Konjunkturhebel auf die Höhe der Steuereinnahmen im Falle einer Eintrübung der Wirtschaftslage auch ebenso negativ niederschlagen dürfte. Um das entsprechende Risiko zu skizzieren, wurde in Abbildung 16, ausgehend vom Ist 2007, der Prognose
der Steuereinnahmen des Landes bis 2011 modellhaft die relative Entwicklung in den Jahren
2000 bis 2004 (Konjunktureinbruch am Ende des New-Economy-Booms) gegenübergestellt.51
Abbildung 16: Prognosemodell der Steuereinnahmen in M-V auf Landesebene, 2007 bis 2011,
in Mio. Euro

3.800

Steuereinnahmen M-V lt.
Ist 2007 / Haushaltsplan
/ Finanzplanung

Steuereinnahmen M-V,
ab 2007 relat. Entwicklung wie 2000-2004

3.787
3.714

3.538

.

3.418

.

io.

3.400

-488 M

in Mio. Euro

3.538 3.538

io
-560 M

3.600

-555 Mio

3.623

3.232
3.200

3.135

3.154

3.000

2.800
2007

2008

2009

2010

2011

Quelle: Eigene Berechnungen.

50
51

Relation von Steuereinnahmen und bereinigten Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres.
Hierzu wurde zunächst der prozentuale Rückgang der Steuereinnahmen des Landes der Jahre 2001 bis 2004
gegenüber dem Basisjahr 2000 errechnet. Anschließend wurden diese prozentualen Abschläge auf die Prognose des Steueraufkommens der Jahre 2008 bis 2011 im Haushaltsplan bzw. in der Finanzplanung vorgenommen, woraus sich modellhaft die in Abbildung 16 dargestellten Einnahmerückgänge ergeben.
47

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Wie die Grafik zeigt, hätte eine solche hypothetische Entwicklung bezogen auf das Basisjahr
2007 in den kommenden Jahren erhebliche Konsequenzen für die Einnahmeseite des Landeshaushaltes. Die resultierenden Abweichungen von der Finanzplanung wären dabei u. a. auch
deutlich größer als die derzeit vom Finanzministerium geplanten Nettotilgungen. Wenngleich
die jüngste Steuerschätzung, wie sich Abbildung 17 entnehmen lässt, derzeit keine Hinweise
auf den Eintritt eines solchen Szenarios liefern, soll es vor Augen führen, wie konjunkturreagibel die Einnahmen im leider nicht auszuschließenden Fall einer Wiederholung der Entwicklung 2000-2004 sein würden.
Die sehr positive Entwicklung der letzten Jahre verdeutlicht wiederum ein Blick auf die Prognosen des Steueraufkommens der Ländergesamtheit für das Jahr 2008. Zwischen den Werten
der Steuerschätzung 2005 und der des laufenden Jahres liegt eine Differenz von rd. 25 Mrd.
Euro, was einer Steigerung um rd. 13 % entspricht. Diese Mehreinnahmen beruhen jedoch
nicht nur auf temporären konjunkturellen Impulsen, sondern auch auf dauerhaften Einnahmeverbesserungen insbesondere durch die Umsatzsteuererhöhung von 16 auf 19 Prozentpunkte
ab dem Jahr 2007. Hieraus ergeben sich Mehreinnahmen für die Länder von derzeit ca. neun
Mrd. Euro jährlich.
Abbildung 17: Ergebnisse des „Arbeitskreises Steuerschätzungen“ zu den Steuereinnahmen der
Länder seit Mai 2004, in Mrd. Euro.
250
240

Steuerschätzung
Steuerschätzung
Steuerschätzung
Steuerschätzung
Steuerschätzung

2008
2007
2006
2005
2004

in Mrd. Euro

230
220
210
200
190
180
170
2004

2005

2006

2007

Quelle: Bundesministerium der Finanzen, eigene Darstellung.

48

2008

2009

2010

2011

2012

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Finanzielle Spielräume sollten zur Unterstützung der Konsolidierung genutzt werden, statt in
neuen Ausgabenprogrammen zu münden. Nur so wird die notwendige Vorkehrung für kommende, konjunkturell und finanzwirtschaftlich wieder schwächere Haushaltsjahre geschaffen.
2.3

Ausgaben des Landes im Jahr 2007

(118) Nach den Einnahmen werden nachfolgend die Ausgaben im Landeshaushalt einer vergleichenden Analyse unterzogen. Im Anschluss an eine zusammenfassende Darstellung wird
die Entwicklung von Personal-, Zins- und Investitionsausgaben ausführlicher betrachtet.
Das hohe Einnahmedifferenzial Mecklenburg-Vorpommerns im Vergleich zu den finanzschwachen Flächenländern West spiegelt sich auch auf der Ausgabenseite wider. Mit insgesamt 3.975 Euro je Einwohner wurden hochgerechnet auf die Bevölkerungszahl rd. 1,7 Mrd.
Euro mehr ausgegeben, davon 64 % im laufenden Bereich.

49

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Tabelle 15: Ausgaben auf der Landesebene im Ländervergleich, 2007, in Euro je EW
MV
Bevölkerung 30.06.2007

FFW

auf Bevölkerung von MV
hochgerechnete Mehr-(+)/
Minderausgaben(-)

FO

FFW

FO

1.687.107

15.910.323

11.505.021

3.321

Euro je EW
2.676

3.101

913

1.105

925

-324

Ausgabenart
Ausgaben der laufenden Rechnung
darunter:
Personalausgaben insgesamt

Mio. EUR
1.088

371
-21

darunter:
Versorgung
aktives Personal
laufender Sachaufwand
Zinsausgaben
laufende Zahlungen an Gemeinden
laufende Zahlungen an Zweckverbände
Sozialausgaben
Zahlungen an Unternehmen und öffentliche
Einrichtungen
Zahlungen an soziale Einrichtungen
Ausgaben der Kapitalrechnung
darunter:
Sachinvestitionen
Vermögensübertragungen an Gemeinden
Vermögensübertragungen an Zweckverbände
Vermögensübertragungen an sonstige Bereiche
Darlehen
Erwerb von Beteiligungen
Bereinigte Ausgaben
Finanzierungssaldo

21

262

18

-406

5

891
241
273
1.077
11
69

843
213
294
636
32
34

907
277
254
905
34
86

81
47
-35
744
-36
58

-27
-61
33
289
-39
-28

432
60
655

259
70
294

309
73
744

290
-17
609

207
-22
-150

161
292
1

33
93
3

150
274
28

216
335
-2

18
30
-45

173
25
0
3.975
230

77
29
52
2.969
-110

254
19
16
3.844
238

161
-6
-87
1.697

-138
10
-26
221

Quelle: Statistisches Bundesamt, SFK3; eigene Berechnungen.

(119) Auf die laufenden Zuweisungen an die kommunale Ebene entfallen davon allein rd.
744 Mio. Euro. In diesem Zusammenhang geht der Landesrechnungshof nach wie von einer
Überkompensation der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft durch das Land im Vergleich mit den finanzschwachen Westflächenländern aus.52 Hochgerechnete Mehrausgaben
sind zudem im Bereich der Zahlungen an Unternehmen und öffentliche Einrichtungen festzustellen, wofür sowohl Ausgliederungen aus dem Kernhaushalt als auch höhere Leistungen für
die Unterstützung der Landwirtschaft sowie aufgrund des Regionalisierungsgesetzes in Mecklenburg-Vorpommern ursächlich sind.
(120) Noch deutlich weniger als der westdeutsche Benchmark gibt das Land derzeit für Versorgungsleistungen seiner pensionierten Beamten aus, wie das negative Ausgabendifferenzial
52

50

Vgl. hierzu im Detail Kommunalfinanzbericht 2007 des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern,
S. 15 ff., LT-Drs. 5/960.

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i. H. v. 406 Mio. Euro verdeutlicht. Ab 2008 sind aufgrund der Einrichtung des Pensionsfonds
durch die Landesregierung Zuführungen aus dem Landeshaushalt an das entsprechende Sondervermögen zu leisten.53 Zusätzlich sind bei den Versorgungsausgaben auch die Leistungen
der neuen Länder nach dem Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetz zu berücksichtigen. Mecklenburg-Vorpommern gab 2006 hierfür rd. 283 Mio. Euro bzw. 166 Euro je
Einwohner aus. Bereinigt man das damalige Ausgabendifferenzial bei den Versorgungslasten
i. H. v. 400 Mio. Euro um diese Größe, reduzieren sich die hochgerechneten Minderausgaben
auf rd. 117 Mio. Euro.
(121) Im Vergleich zu den anderen neuen Ländern waren 2007 zunächst Minderausgaben
sowohl für das aktive Personal als auch den laufenden Sachaufwand festzustellen. Gegenüber
dem ostdeutschen Benchmark fällt ebenso das hohe laufende Zuweisungsniveau an die Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern auf. Die hochgerechneten laufenden Mehrausgaben bei
den Unternehmen und sonstigen Einrichtungen werden durch die bereits o.g. Gründe bedingt,
zudem sind diese durch entsprechend höhere Einnahmen im laufenden Bereich gedeckt. Deutlich niedriger fallen im Land hingegen die investiven Zuweisungen außerhalb des öffentlichen
Sektors im Pro-Kopf-Vergleich unter den neuen Ländern aus.
2.3.1 Personalausgaben
(122) Im Jahr 2007 wies Mecklenburg-Vorpommern im Rahmen des Ländervergleichs pro
Kopf die insgesamt niedrigsten Personalausgaben auf. Wie Abbildung 18 veranschaulicht, ist
dies vor allem auf den Erfolg der Konsolidierungsmaßnahmen seit 2003 sowie die Ausgliederungen des Betriebs für Bau und Liegenschaften (BBL), der Universitäten und Hochschulen
sowie der Landesforstanstalt zurückzuführen. Tabelle 15 lässt sich jedoch ebenso entnehmen,
dass im Bereich des aktiven Personals im Vergleich zum Benchmark der finanzschwachen
Westflächenländer in Mecklenburg-Vorpommern immer noch hochgerechnete Mehrausgaben
anfallen. Diese werden zum Teil durch den höheren Anteil der Angestellten an der Gesamtzahl der Landesbeschäftigten verursacht, für die Sozialversicherungsabgaben abgeführt
werden müssen. Damit ergeben sich höhere Kosten im Vergleich zu Ländern mit einem höheren Beamtenanteil.

53

Vgl. Landesfinanzbericht 2007 des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern, S. 63 ff., LT-Drs.
5/1040.
51

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5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(123) Trotz der positiven Entwicklung gegenüber den finanzschwachen Westflächenländern
dürfen die Anstrengungen auf diesem Gebiet nicht verringert werden. Es sind zusätzliche Anpassungen notwendig, da auch diese Vergleichsgruppe strukturelle Haushaltsprobleme aufweist und ebenfalls unter Haushaltskonsolidierungszwängen steht.
Abbildung 18: Personalausgaben im Ländervergleich, 1991 bis 2007, in Euro je EW
1.200
1.100

in Euro je EW

1.000
900
800
700
600

MV
FFW
FO

500
400
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.

(124) Der Landesrechnungshof unterstützt die Bemühungen der Landesregierung um eine
weitere Senkung der Personalausgaben und hat zu diesem Zweck eine Untersuchung der Umsetzung des Personalkonzepts 2004 vorgenommen (vgl. Kap. IV.1). Er unterbreitet Vorschläge, die von der Landesregierung im Rahmen des Personalkonzepts 2004 aufgegriffen werden
können, darüber hinaus aber auch für ein künftiges Anschlusskonzept von Bedeutung sind.
(125) Die stellen- und personenbezogene Spezifizierung der Einsparvorgaben des Personalkonzepts 2004 ist für den nichtministeriellen Bereich Ende 2007 abgeschlossen worden, für
den Bereich der Ministerien soll dies bis Ende 2008 vollzogen sein. Der Landesrechnungshof
hält daher eine zeitnahe Fortschreibung des Personalkonzeptes 2004 für möglich und erforderlich.
(126) Für das Jahr 2008 ist mit steigenden Personalausgaben zu rechnen. Für die Angestellten bis zur Entgeltgruppe 9 bzw. Beamten bis Besoldungsgruppe A9 erfolgte die Anhebung
des Bemessungssatzes von 92,5 % auf 100 % für das Tarifgebiet Ost54 zum 01.01.2008. Wei54

52

Erhöhung der Entgelte auf das Vergütungsniveau des bisherigen Bundesgebietes.

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terhin erfolgt eine Erhöhung der tariflichen Entgelte um 2,9 % unter Aufrundung auf volle
fünf Euro zum 01.05.2008, für die Beamten ist eine entsprechende Anpassung beabsichtigt.
Zudem vollziehen alle übergeleiteten Beschäftigten55 die Stufenaufstiege zum 01.11.2008.
(127) Im Jahr 2009 ist eine weitere Erhöhung der tariflichen Entgelte zu erwarten, da die
Entgelttabellen gem. § 39 Abs. 4e TV-L zum 31.12.2008 gekündigt werden können. Beim
Bund und den kommunalen Arbeitgebern, die im TVÖD organisiert sind, ist bereits Ende
März eine lineare Tarifsteigerung von bis zu 8,7 % beschlossen worden. Ab 01.01.2010 erfolgt ebenso die Anhebung des Bemessungssatzes von 92,5 % auf 100 % für das Tarifgebiet
Ost für die Beschäftigten ab Entgeltgruppe 10.
2.3.2 Zinsausgaben
(128) Ungeachtet der erstmaligen Nettotilgung sowie der insgesamt reduzierten Schuldenlast
musste Mecklenburg-Vorpommern 2007 Zinsausgaben i. H.v. 461 Mio. Euro bzw. 273 Euro
je Einwohner leisten. Gegenüber dem Vorjahr war dies ein Anstieg um rd. 2 Mio. Euro, aufgrund geringerer bereinigter Gesamtausgaben legte die Zinsausgabenquote56 im Vorjahresvergleich von 6,7 % auf 6,9 % zu.
Abbildung 19: Zinsausgaben im Ländervergleich, 1991 bis 2007, in Euro je EW

300

in Euro je EW

250
200
150
100

MV
FFW
FO

50
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.

55

56

Übergeleitete Beschäftigte des Landes befinden sich derzeit auf Basis ihres individuellen Vergleichsentgeltes
i.d.R. zwischen den Tabellenentgelten zweier Entwicklungsstufen. Ab dem 01.11.2008 erhalten die Beschäftigten das Tabellenentgelt der nächsthöheren Entwicklungsstufe als Grundvergütung.
Relation von Zinsausgaben und bereinigten Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres.
53

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Wie Abbildung 19 zeigt, liegt Mecklenburg-Vorpommern innerhalb des Ländervergleichs im
Mittelfeld. Verzichtet man an dieser Stelle jedoch auf die Bildung von Durchschnitten, nimmt
das Land in der Gruppe der fünf Flächenländer Ost und vier finanzschwachen Flächenländer
West insgesamt Platz 2 ein. Spitzenreiter bleibt auf der einen Seite der Freistaat Sachsen mit
Zinsausgaben von lediglich 123 Euro pro Kopf (Zinsausgabenquote 3,7 %). Dementgegen
liegt keines der verbleibenden drei neuen Länder unterhalb von 300 Euro je Einwohner, in
Sachsen-Anhalt waren es 2007 bspw. 374 Euro (Zinsausgabenquote 9,3 %). Unter den finanzschwachen Westflächenländern bleiben Niedersachsen und Rheinland-Pfalz bei den ProKopf-Zinsausgaben knapp über dem Niveau Mecklenburg-Vorpommerns. Schlusslichter
bilden hier Schleswig-Holstein und Saarland, wo 2007 rd. jeder neunte bzw. jeder achte Euro
aus dem Landeshaushalt allein für Zinszahlungen aufgewendet werden musste.
Rechnet man die Unterschiede bei den Zinsausgaben auf die Einwohnerzahl MecklenburgVorpommerns hoch, ergeben sich diese Relationen: Vergleichbare Schulden und damit Zinsverpflichtungen wie der Freistaat Sachsen hätten 2007 rd. 253 Mio. Euro eingespart, während
Mehrausgaben von rd. 170 Mio. Euro mit einem sachsen-anhaltinischen Verschuldungsniveau
einhergegangen wären. Nachhaltige Haushaltspolitik lohnt also nicht nur für künftige Generationen, sondern auch in der Gegenwart, indem ersparte Zinsausgaben die Finanzierung von
Zukunftsaufgaben ermöglichen.
(129) Nach dem Ende der mehrjährigen Phase sinkender langfristiger und stagnierender
kurzfristiger Zinsen ging es 2007/08 an den Geld- und Kapitalmärkten vergleichsweise turbulent zu, wie Abbildung 20 zeigt. Bereits zu Jahresbeginn 2007 kam es nach Jahren einer
klassischen, steigenden Zinsstrukturkurve57 erstmals zu deren vollständigen Abflachung.

57

54

Zu Details vgl. Jahresbericht 2006 Teil 2 des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern.

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Abbildung 20: Zinsentwicklung vom 02.01.2001 bis 30.04.2008, in % p.a.

EZB-Hauptrefinanzierungssatz
EURIBOR 3 Monate
BUND 5 Jahre
BUND 10 Jahre

5,00
4,50

in %

4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

30.04.2008

Quelle: Europäische Zentralbank, Reuters.

Von diesem Niveau aus stiegen die Zinsen weiter, wobei im langfristigen Bereich, hier abgebildet durch die Renditen fünf- und zehnjähriger Bundesanleihen (BUND 5 Jahre 10 Jahre),
bereits im Juli die Jahreshöchststände erreicht waren. Im Anschluss kippte die Zinsstrukturkurve in einen teilweise steilen inversen Verlauf ab, bedingt durch heftige Schwankungen
am Geldmarkt im Sog des sich zur globalen Finanzkrise ausweitenden Zusammenbruchs des
Marktes für US-Hypothekendarlehen niedriger Bonität und damit verbundenen Liquiditätsbedarfen der Banken. Infolgedessen liegt der p.a.-Zinssatz für (unbesicherte) Dreimonatsgelder
im Handel der Banken untereinander (EURIBOR 3 Monate) bis dato fast einen Prozentpunkt
über dem einer Bundesanleihe mit fünf Jahren Restlaufzeit.
(130) Bereits im Landesfinanzbericht 2007 hatte der Landesrechnungshof an dieser Stelle
auf die Anforderungen an das Zins- und Schuldenmanagement durch die Länder hingewiesen,
die Auswirkungen solcher Turbulenzen auf die Kreditportfolien und Zinsausgaben zu kompensieren bzw. so gering wie möglich zu halten. Dies gilt im Besonderen für die Länder, die
u.a. mit dem Einsatz von Derivaten die Risikolage und Zinsbelastungen ihrer Schuldenbücher
zu optimieren versuchen. In turbulenten Phasen mit hohen Volatlitäten am Kreditmarkt wie
derzeit ist nicht auszuschließen, dass entsprechende Strategien gerade gegenläufige Effekte
bewirken können. Seine Einschätzung eines eher konservativen Schuldenmanagements durch
das Land Mecklenburg-Vorpommern und diesbezüglich zumindest kurzfristig überschaubarer
55

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Risiken sieht der Landesrechnungshof für das Jahr 2007 auch darin bestätigt, dass kein signifikanter Anstieg der Zinsausgaben im Vorjahresvergleich festzustellen war.
2.3.3 Investitionsausgaben
(131) Mit 1,11 Mrd. Euro bzw. 658 Euro je Einwohner haben die Investitionen 2007 sowohl
deutlich unter dem Vorjahreswert als auch den Haushaltsplanungen gelegen, wobei letztere
bereits einen Rückgang von rd. 120 Mio. Euro gegenüber 2006 vorgesehen hatten. Ursächlich
dafür ist eine perspektivisch insgesamt rückläufige Investitionstätigkeit des Landes, 2007 hat
sich zudem das zögerliche Anlaufen der Strukturfonds-Programme der neuen EU-Förderperiode bis 2013 ausgewirkt.
Abbildung 21: Investitionsausgaben im Ländervergleich, 1991 bis 2007, in Euro je EW
1.200
1.100
1.000
in Euro je EW

900
800
700
600

MV
FFW
FO

500
400
300
200
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.

Wie Abbildung 21 erkennen lässt, hat sich Mecklenburg-Vorpommern mit dem Investitionsrückgang um 15 % im Vorjahresvergleich nicht nur vom Durchschnitt der anderen ostdeutschen Flächenländer deutlich nach unten abgesetzt. 2007 hat keines der neuen Länder einwohnerbezogen weniger investiert, wobei Sachsen hier nach wie vor positiv aus der Vergleichsgruppe hervorsticht, wenngleich auch der Freistaat rd. 11 % weniger investiv ausgegeben hat als 2006. Aus Sicht des Finanzministeriums wird diese Einschätzung für Mecklenburg-Vorpommern relativiert, sofern man sich nur auf die bedeutsamen Sachinvestitionen fokussiert: hier konnte das Land im einwohnerbezogenen Vergleich der ostdeutschen Flächenländer auch 2007 nach wie vor den zweithöchsten Wert ausweisen. Der Anstieg der Investi56

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tionsausgaben der finanzschwachen Westflächenländer im Jahr 2007 um rd. 50 Euro je Einwohner beruht im Wesentlichen auf dem Erwerb von Beteiligungen durch das Land Niedersachsen i. H. v. rd. 770 Mio. Euro.
(132) Die Investitionsquoten58 der neuen Länder haben sich infolgedessen gegenüber dem
Vorjahr deutlich reduziert. In Mecklenburg-Vorpommern sank sie von 19,0 % auf 16,6 %. Im
Durchschnitt der anderen neuen Länder fiel die Quote von 20,5 % auf 19,3 % zurück, wobei
auf Sachsen-Anhalt der niedrigste (16,8 %) und Sachsen der höchste Wert (23,2 %) entfiel. In
den finanzschwachen Flächenländern West erreicht die Investitionsquote mit 9,9 % aufgrund
des o.g. Einmaleffektes den höchsten Stand seit vier Jahren.
(133) Wie Tabelle 16 zeigt, hat sich auch 2007 am Trend der Vorjahre, dass die errechneten
eigenfinanzierten Investitionen auf der Landesebene Mecklenburg-Vorpommerns zurückgehen, nichts geändert. Im Vorjahresvergleich lässt sich zudem erkennen, wie die niedrigeren
investiven Ausgaben mit geringen investiven Zuweisungen und Zuschüssen einhergegangen
sind. Aus den Haushaltsplanungen ist ebenso ersichtlich, dass sich an der rückläufigen Eigenfinanzierungskraft für Investitionen zunächst wenig ändern soll.
Tabelle 16: Eigenfinanzierte Investitionen und Einhaltung der Regelkreditobergrenze gemäß Art. 65
Verfassung des Landes M-V, 2003 bis 2008, in Mio. Euro
Ist 2003 Ist 2004 Ist 2005 Ist 2006 Ist 2007 Soll 2008
Investitionsausgaben

1.490,5

1.343,0

1.288,4

1.299,9

1.110,3

1.170,1

621,4

548,4

671,1

674,6

511,0

585,9

869,1

794,6

617,3

625,3

599,3

584,2

(54 % (2003, 2004) bzw. 85 % (ab 2005))

600,8

600,8

943,3

938,4

929,6

915,8

= „bereinigte“ eigenfinanzierte Investitionen

268,3

193,8

0

0

0

0

abzgl. investive Zuweisungen und Zuschüsse

= Eigenfinanzierte Investitionen

(Regelkreditobergrenze gem. Art. 65 Abs. 2 Verf. MV)

abzgl. investiv zu verwendender Anteil der SoBEZ

Quelle. Finanzministerium M-V, eigene Darstellung.

(134) Im Hinblick auf die Einhaltung dieser als verfassungsmäßige Regelkreditobergrenze
definierten Größe ist zu beachten, dass die Gewährung der SoBEZ gemäß § 11 Abs. 4 bzw.
Abs. 3 FAG (seit 2005) dem Land hier derzeit erheblich größere Spielräume offenbart: diese
werden haushaltssystematisch statt als investive als laufende Einnahmen (allgemeinen Deckungsmittel) ausgereicht, obwohl sich aus den gesetzlichen Grundlagen des FAG eine Pflicht

58

Relation von Investitionsausgaben und bereinigten Gesamtausgaben eines Haushaltsjahres.
57

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zu ihrer anteiligen (85 %) investiven Verwendung ableitet.59 Da die Mittel insofern nicht von
den Investitionsausgaben insgesamt subtrahiert werden, um die eigenfinanzierten Investitionen zu berechnen, sind letztere dementsprechend um die Solidarpaktmittel überhöht ausgewiesen.
Bei der modellhaften Bereinigung um diesen Effekt, der 2020 mit dem Ende des Solidarpaktes nicht mehr wirksam wird, lassen sich für Mecklenburg-Vorpommern bereits seit 2005
keine selbst erbrachten eigenfinanzierten Investitionen nachweisen, wie die entsprechende
Zeile in Tabelle 16 zeigt. Die gesamten investiven Ausgaben des Landes sind vollständig
durch Zuweisungen, vor allem von Bund und EU, finanziert worden.
2.4

Solidarpakt und Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“

(135) Vorgabe der Solidarpaktverhandlungen war die Bewältigung des Aufbau Ost bis 2020
mit dem vereinbarten finanziellen Rahmen von 156 Mrd. Euro. Die neuen Länder haben sich
dahingehend gesetzlich verpflichtet, in jährlichen Fortschrittsberichten „Aufbau Ost“
•

die Fortschritte bei der Schließung der Infrastrukturlücke,

•

die Verwendung der erhaltenen SoBEZ sowie

•

die finanzwirtschaftliche Entwicklung der Länder- und Kommunalhaushalte
einschließlich der Begrenzung der Neuverschuldung darzulegen.

(136) Vor der Erstellung der ersten Berichte für 2002 wurden die Berichtsinhalte zwischen
dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) und den Finanzministerien der neuen Länder
weitergehend präzisiert. Hierbei wurde auch das Schema zur Nachweisführung der gem.
§ 11 Abs. 4 FAG (2002 bis 2004) bzw. § 11 Abs. 3 FAG (seit 2005) erhaltenen SoBEZ60 festgelegt.
Wie Abbildung 22 erkennen lässt, hat nach der Zeit relativ stabiler SoBEZ-Zahlungen mit
Ablauf des vergangenen Jahres die spürbare Degression der Solidarpaktmittel begonnen.
Allein im Vergleich mit 2007 werden dem Land 2009 bereits rd. 92 Mio. Euro Einnahmen
59

60

58

Im FAG sind keine expliziten prozentualen Verwendungsvorgaben enthalten. Insofern sind die 85 % als der
Wert aufzufassen, der sich bei der gegenwärtigen Höhe der SoBEZ erfahrungsgemäß aus der Differenz des
Gesamtbetrages (100 %) und der zum Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Finanzkraft (UKF) bestimmten SoBEZ (15 %) ergibt. Das Finanzministerium weist darauf hin, dass im Zuge des Rückgangs der
Solidarpaktmittel der Anteil der UKF tendenziell zunehmen wird.
Vgl. Fortschrittsbericht „Aufbau Ost“ des Landes Mecklenburg-Vorpommern 2006, Anlage 5.

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fehlen, bevor sich der SoBEZ-Rückgang mit Jahresscheiben i. H. v. ca. 80 Mio. Euro bis zum
endgültigen Auslaufen 2020 kontinuierlich fortsetzen wird.
Abbildung 22: SoBEZ-Zahlungen an MV bis 2019 (Korb I), in Mio. Euro
1.200

1.113 1.110 1.104 1.094
1.077
1.002

1.000

921
846
765

in Mio. Euro

800

690
609

600

533
453
377

400

296
221

200
0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Quelle: § 11 Abs. 3 Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern; eigene Berechnungen.

(137) Mecklenburg-Vorpommern konnte seine Nachweisquoten für zweckgerecht verwendete Solidarpaktmittel seit dem Tiefpunkt 2003 kontinuierlich verbessern, auch unter dem
Aspekt des Wegfalls der Nachweiskategorie „teilungsbedingte Sonderlasten“ mit dem Jahr
2005 (vgl. Punkt c in Tabelle 17) für den gesamten Betrachtungszeitraum.
Der Landesrechnungshof hat unter Nutzung von vorläufigen Daten, welche vom Finanzministerium zur Verfügung gestellt wurden, die Nachweisquote(n) für 2007 berechnet. Für Mecklenburg-Vorpommern wird demnach ein vollständig zweckgerechter Mitteleinsatz belegt.
Tabelle 17: SoBEZ-Nachweisquoten für MV 2003 bis 200761
2003

2004

2005

2006

2007

a) aus SoBEZ finanzierte Infrastrukturinvestitionen

20 %

32 %

47 %

82 %

100 %

b) Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft

20 %

24 %

15 %

13 %

15 %

c) Ausgleich teilungsbedingter Sonderlasten

25 %

24 %

entfallen

entfallen

entfallen

Nachweisquote insgesamt

65 %

80 %

61 %

95 %

115 %

Quelle: Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ des BMF (2003-2006), eigene Berechnungen (2007).

61

Für methodische Erläuterungen zu den einzelnen Positionen a) bis c) vgl. Landesfinanzbericht 2007 des
Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern, S. 48, 49, LT-Drs. 5/1040.
59

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(138) Neben Mecklenburg-Vorpommern hatten in den Jahren 2002 bis 2005 alle neuen
Länder – mit Ausnahme Sachsens – erhebliche Probleme bei der Nachweisführung, wie nachfolgende Abbildung 23 zeigt. Dabei wird auch für die Jahre vor 2005 auf die neue Rechtsgrundlage abgestellt und auf den Ausweis konsumtiver teilungsbedingter Sonderlasten verzichtet. Dadurch lassen sich die Entwicklungstendenzen bei den einzelnen neuen Ländern
besser nachvollziehen.
Abbildung 23: SoBEZ-Nachweisquoten der neuen Länder 2002 bis 2007, in %
180%
160%
140%
120%
100%
80%
60%
MV
BB
SN
ST
TH

40%
20%
0%
2002

2003

2004

2005

2006

2007

Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage der Finanzwirtschaftlichen Eckwerte für die Fortschrittsberichte „Aufbau Ost“ des BMF.

(139) Wie im Vorjahr ist auch 2007 eine positive Tendenz bei allen neuen Ländern festzustellen, was im Wesentlichen auf die gute konjunkturelle Entwicklung zurückzuführen ist.
Vor allem die gestiegenen Einnahmen aus Steuern und dem LFA führten dazu, dass Investitionen rechnerisch nicht mehr kreditfinanziert werden mussten. Insofern überlagern sich Konsolidierungserfolge bei den laufenden Ausgaben mit auftretenden Konjunktureffekten auf der
Einnahmeseite.62
(140) Hervorzuheben ist in diesem Kontext die Entwicklung der Mittelverwendung in Mecklenburg-Vorpommern, das eine deutlichere Verbesserung als Brandenburg, Sachsen-Anhalt
und Thüringen aufweisen kann, indem die Nachweisquote von 40 % (2003)63 auf nunmehr
62

63

60

Das Ansteigen der SoBEZ-Nachweisquote Sachsens im Jahr 2006 war auf die negative Nettokreditaufnahme
von Land und Gemeinden in Höhe von 950 Mio. Euro zurückzuführen, was hauptsächlich aus der Entschuldung der Landeshauptstadt Dresden durch den Verkauf einer kommunalen Wohnungsgesellschaft resultierte.
Ohne Berücksichtigung der bis einschließlich 2004 anrechenbaren „sonstigen teilungsbedingten Sonderlasten“ i. H. v. 26 %.

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115 % gesteigert wurde. Da alle neuen Länder im gleichen Maße von der positiven konjunkturellen Entwicklung profitiert haben, weist dies für Mecklenburg-Vorpommern auf die
größten Konsolidierungsfortschritte in den vergangenen Jahren hin.
(141) Neben Mecklenburg-Vorpommern ist im vergangenen Jahr auch dem Land Brandenburg (106 %) und dem Freistaat Thüringen (110 %) eine vollständige Nachweisführung gelungen. Erhebliche Probleme sind trotz leicht positiver Entwicklung in Sachsen-Anhalt zu beobachten. Die Nachweisquote für 2007 lag bei lediglich 88 %.
(142) Dass es in den neuen Ländern überwiegend weiterer Konsolidierungserfolge bedarf,
um auch nach Auslaufen des Solidarpaktes ab dem Jahr 2020 weiter investitionsfähig zu
bleiben, zeigt der Saldo der laufenden Rechnung. Er wird als Differenz der Summe von
laufenden Einnahmen (Steuern, LFA, lfd. Zuweisungen und Zuschüsse usw.) und laufenden
Ausgaben (Personal-, Zins-, Sach- und Fachausgaben, kommunaler Finanzausgleich etc.) im
Landeshaushalt berechnet. Ein positiver Saldo der laufenden Rechnung liegt vor, wenn die
Höhe der betreffenden Einnahmen die der Ausgaben übersteigt, nur dann verfügt das Land
über eigene Finanzierungsmittel für Investitionen.
(143) In den neuen Ländern wird dieser Effekt erst mit Wegfall der SoBEZ vollständig wirksam werden. Derzeit ermöglichen die als laufende Einnahmen gewährten Solidarpaktmittel
die Substitution eigenfinanzierter Investitionen und entsprechend erheblich positive Salden
der laufenden Rechnung. Wie die Abbildungen 13 und 24 verdeutlichen, konnten die ostdeutschen Länder mit Ausnahme Sachsen-Anhalts ihre laufenden Haushalte 2007 mit Pro-KopfÜberschüssen abschließen, die über dem Niveau des als finanzpolitischer Primus geltenden
Freistaates Bayern lagen. Mecklenburg-Vorpommern erreicht mit rd. 529 Euro je Einwohner
das drittbeste Resultat im Vergleich aller Flächenländer.

61

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Abbildung 24: Unbereinigte Salden der laufenden Rechnung nach Ländern (ohne Stadtstaaten), 2007,
in Euro je EW64
878

900
800
700
600

550

Euro je EW

500
400
300

529

519

420

383

313

200

94

100

24

145

-5

0

54

-128

-100
-200

7

5

2

BW

BY

BB

11

3

12
9
8
– Rangfolge –

13

MV

NI

SL

-300
HE

NW

RP

1
SN

6
ST

10
SH

4
TH

Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.

Bereinigt man jedoch den Saldo der laufenden Rechnung um den gegenwärtig investiv zu
verwendenden Anteil i. H. v. 85 %65 der derzeit noch vorhandenen SoBEZ – um heute den finanzwirtschaftlichen Status quo ab 2020 vorwegzunehmen – verschiebt sich das Bild
erheblich.

64

65

62

Die Darstellung in den Abbildungen 24 und 25 folgt der Methodik der Finanzstatistik, d. h. Einnahmen aus
Veräußerungserlösen oder Rückflüsse aus Darlehen werden nicht den laufenden Einnahmen zugerechnet. Dementgegen ermittelt das Finanzministerium den Saldo der laufenden Rechnung im Landeshaushalt aus der
Summe aller laufenden Einnahmen (Hauptgruppe 1, 2) und laufenden Ausgaben (Hauptgruppe 4, 5, 6). Bei
dieser Betrachtung sind die hier ausgewiesenen Werte für Mecklenburg-Vorpommern (2007) noch um jeweils 56 Euro je Einwohner unterzeichnet dargestellt.
Vgl. § 11 Abs. 3 FAG bzw. Tz. 134.

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Abbildung 25: Bereinigte Salden der laufenden Rechnung nach Ländern (ohne Stadtstaaten), 2007,
in Euro je EW
500
420
400

335

313

Euro je EW

300
200

145

100

53

94
24

0

-22

54

-5

-128

-189

-29

-100
-200

3

1

7

BW

BY

BB

8

10

-300
HE

MV

9
5
4
– Rangfolge –

12

2

13

6

11

NI

SL

SN

ST

SH

TH

NW

RP

Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.

(144) Lediglich dem Freistaat Sachsen gelingt es dann noch, in die Phalanx Baden-Württembergs und Bayerns vorzustoßen und einen signifikanten Eigenfinanzierungsbeitrag für Investitionen zu leisten. Die übrigen neuen Länder fallen in den Bereich der Vergleichsgruppe der finanzschwachen Westflächenländer zurück, Sachsen-Anhalt rutscht deutlich auf den letzten
Platz ab. Auch Mecklenburg-Vorpommern hat es im Rahmen dieser Modellrechnung 2007
nicht geschafft, den laufenden Haushalt mit einem Überschuss abzuschließen, wenngleich
sich das Ergebnis wie bei den meisten Ländern im Sog der sehr guten Einnahmeentwicklung
gegenüber dem Vorjahr deutlich verbessert hat. Um z.B. den Abstand zu Schleswig-Holstein
aufzuholen, hätte es im Betrachtungszeitraum auf Basis der Differenz von rd. 76 Euro je Einwohner hochgerechnet noch einmal knapp 130 Mio. Euro niedrigerer laufender Ausgaben des
Landes bedurft. Die Zahlen belegen die Notwendigkeit weiterer Konsolidierungsmaßnahmen
im Landeshaushalt.
(145) Aufgrund der Konsolidierungsfortschritte hat sich damit das einwohnerbezogene Ausgabendifferenzial zu Schleswig-Holstein gegenüber den Vorjahren zwar weiter verringert
(2005: rd. 207 Mio. Euro, 2006: rd. 163 Mio. Euro). Dennoch erscheint es unverändert geboten, gerade in Zeiten sehr guter Einnahmen konsequent auf den zügigen Abbau der verbleibenden Mehrausgaben hinzuarbeiten, sollen zukünftige Haushaltsprobleme nachhaltig
vermieden werden. Der Landesrechnungshof hat in seinen vergangenen Jahresberichten

63

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immer wieder weitere Konsolidierungsmaßnahmen im notwendigen Umfang gefordert66,
denen nicht in allen Punkten Rechnung getragen worden ist.
(146) Ein wesentlicher Baustein, um die laufenden Ausgaben des Landes weiter zu reduzieren, stellt die kritische Überprüfung bestehender Landesleistungsgesetze und Landesprogramme dar. Der Landesrechnungshof begrüßt insofern den von der Landesregierung begonnenen länderübergreifenden Vergleich der Standards bei Leistungsgesetzen und Landesprogrammen. Neben den im Vordergrund stehenden Leistungsniveaus sollte für den Haushaltsgesetzgeber auch die Frage der Ausgabenflexibilität beachtet werden. Diesbezüglich
empfiehlt der Landesrechnungshof, künftig von der Normierung von konkreten Ausgabenplafonds in den Leistungsgesetzen abzusehen. Stattdessen sollten Ausgaben in den jeweiligen
Leistungsgesetzen nach Maßgabe des jeweiligen Haushaltsplanes erfolgen. Dem Aspekt der
Planungssicherheit kann dabei durch Ausbringung von in der Höhe angemessenen Verpflichtungsermächtigungen Rechnung getragen werden.
2.5

Strukturelles Defizit im Landeshaushalt

(147) Unter „strukturellem Defizit“ wird in der Finanzwissenschaft üblicherweise jenes jahresbezogene Defizit verstanden, welches sich ergibt, wenn temporäre Sondereffekte und konjunkturelle Einflüsse bereinigt werden.
(148) Das Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern weist regelmäßig ein „strukturelles Defizit“ für den Landeshaushalt aus, wobei die laufenden Einnahmen um die nur
temporär verfügbaren SoBEZ-Mittel bereinigt werden. Dabei wird von den Einnahmen der
laufenden Rechnung der investiv zu verwendende Teil der SoBEZ gem. § 11 Abs. 3 FAG von
85 % abgezogen. Auf diese Weise wird die finanzwirtschaftliche Situation ohne die Solidarpaktmittel und damit der Handlungsbedarf, der sich aus dem schrittweisen Rückgang dieser
Finanzmittel bis 2020 ergibt, verdeutlicht.
Die Darstellung des Finanzministeriums lässt gleichzeitig offen, in welchem Maße Veränderungen des „strukturellen Defizits“ durch Konsolidierungsschritte auf der Einnahmen- 67

66

67

64

Vgl. u. a. Landesfinanzbericht 2007 des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern, Tzn. 106, 127,
LT-Drs. 5/1040.
V. a. Steuerrechtsänderungen, z. B. Erhöhung des Regelsatzes der Steuern vom Umsatz von 16 auf 19 % zum
01.01.2007.

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bzw. der Ausgabenseite zurückzuführen sind und welche Effekte auf die wirtschaftliche bzw.
konjunkturelle Entwicklung entfallen.
(149) In diesem Zusammenhang verweist der Landesrechnungshof auf die gängigen Berechnungen des strukturellen Defizits, etwa des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung im Jahresgutachten 2007/2008.68 Dabei wird das Finanzierungssaldo nach Finanzstatistik um einmalige Sondereffekte und konjunkturelle Einflüsse
bereinigt. Temporäre Sonderausgaben bzw. Sondereinnahmen (u. a. SoBEZ) mindern bzw.
erhöhen den im strukturellen Defizit ausgewiesenen Konsolidierungsbedarf. Die gleiche Feststellung ist für durch Konjunktureinflüsse hervorgerufene Einnahme- und Ausgabenveränderungen in den Haushalten zu treffen. Über den Konjunkturzyklus hinweg über- oder unterzeichnen sie den strukturellen Handlungsbedarf. Ein Konsolidierungsbedarf besteht demnach für den Teil des Defizits, der weder konjunkturell bedingt noch auf zeitlich befristete
Maßnahmen zurückzuführen ist.69
(150) Wie aus Abbildung 26 deutlich wird, war gemäß Sachverständigenrat die positive
Entwicklung von 2005 auf 2006 maßgeblich auf konjunkturelle Effekte zurückzuführen. Die
Verbesserung bzw. Reduzierung des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos um 1,8 Prozentpunkte resultiert zur Hälfte daraus. Ebenso deutlich, allerdings mit umgekehrten Vorzeichen,
war der Einfluss der Konjunktur auf das Finanzierungssaldo 2003. Eine Verschlechterung des
Finanzierungssaldos um 0,4 Prozent ergab sich daraus, dass die geringfügige Rückführung
des strukturellen Defizits durch einen negativen Konjunkturimpuls überkompensiert wurde.

68

69

Ähnliche Methoden zur Ermittlung des strukturellen Defizits werden von der Deutschen Bundesbank, der
EU-Kommission (EU) sowie der OECD genutzt.
Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2007/
2008: Berechnung des strukturellen Defizits im disaggregierten Verfahren, 2007, S. 508-512.
65

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Veränderung gegenüber dem Vorjahr in Prozentpunkten

Abbildung 26: Veränderung des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos und seiner Komponenten,
2003-2007
2,0%
1,8%
1,6%

1,5%

1,4%

1,0%

0,9%0,9%
0,6%
0,4%

0,5%

0,0%

0,1%
-0,5%

0,3%

0,3%
0,2%
0,0%

Struktureller Finanzierungssaldo
Konjunktur und trans.
Ef f ekte
Finanzierungssaldo

-0,2%

-0,4%

-0,5%
2003

2004

2005

2006

2007

Quelle: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.

(151) Was bedeuten diese Überlegungen für den Landeshaushalt von Mecklenburg-Vorpommern? Im gleichen Maße, wie der konjunkturelle Effekt die gesamtstaatlichen Steuereinnahmen beeinflusst, wirkt er sich auch auf die Einnahmen des Landes aus. Der Anteil Mecklenburg-Vorpommerns am Konjunktureffekt insgesamt lässt sich über zwei Stufen näherungsweise errechnen. Die Länder haben einen relativ konstanten Anteil von rund 40 % an den gesamten Steuereinnahmen. Durch den weitgehend einwohnerbezogenen Umverteilungsmechanismus des Länderfinanzausgleichs hat Mecklenburg-Vorpommern hieran wiederum einen
nahezu gleichbleibenden Anteil von rd. 2 %.
(152) Rückblickend ist zu konstatieren, dass das strukturelle Defizit zwischen 2003 und
2006 aufgrund des negativen konjunkturellen Effekts überzeichnet war, d. h. die volkswirtschaftliche Auslastung lag – bei rückläufiger Tendenz – unterhalb des Normalniveaus. Seit
2007 befindet sich die Volkswirtschaft oberhalb der Normalauslastung. Dieser positive konjunkturelle Effekt bewirkt, dass das strukturelle Defizit im Landeshaushalt unterzeichnet wird.
(153) Um die Stärke des Konjunktureffekts auf die jeweilige jährliche Entwicklung des
Landeshaushalts beurteilen zu können, werden in Abbildung 27 die jahresbezogene absolute
Änderung des konjunkturellen Effekts und des „strukturellen Defizits“ in der Abgrenzung des
Finanzministeriums für die Jahre 2003 bis 2007 dargestellt. Für 2003 wird deutlich, dass die
Verschlechterung des „strukturellen Defizits“ (-51 Mio. Euro) allein auf den negativen kon66

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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junkturellen Impuls (-52 Mio. Euro) zurückzuführen war. Die Verbesserungen in Folgejahren
kamen trotz zunehmender konjunktureller Belastung des Haushaltes (2005) bzw. mit Unterstützung einer zunehmenden wirtschaftlichen Dynamik (2006/2007) zustande. Im Jahr 2006.
wurde das „strukturelle Defizit“ nach Darstellung des Finanzministeriums um 459 Mio. Euro
verringert, wobei davon mindestens 72 Mio. Euro dem Konjunktureffekt zuzurechnen sind.
Dieser Wert – abgeleitet aus den vorliegenden Berechnungen des Sachverständigenrates - unterzeichnet tendenziell den tatsächlichen Einfluss des wirtschaftlichen Aufschwungs 2006.70

Veränderung gegenüber dem Vorjahr in Prozentpunkten

Abbildung 27: Jährliche Änderungen des strukturellen Defizits und des Konjunktureffektes71, 2003 bis
2007, in Mio. Euro
2,0%

1,8%
1,6%

1,5%

1,4%

1,0%

0,9%0,9%
0,6%
0,4%

0,5%

0,0%

0,1%
-0,5%

0,3%

0,3%
0,2%
0,0%

Struktureller Finanzierungssaldo
Konjunktur und trans.
Ef f ekte
Finanzierungssaldo

-0,2%

-0,4%
-0,5%
2003

2004

2005

2006

2007

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Berechnungen.

(154) Die Entwicklung im Betrachtungszeitraum zeigt, dass außer der Bereinigung um
temporäre Sondereffekte grundsätzlich auch eine Konjunkturbereinigung notwendig wäre, um
das strukturelle Defizit im Landeshaushalt abzubilden. Diese begründen sich in ausgabeseitigen Konsolidierungsmaßnahmen der Landesregierung, aber auch in strukturellen Verbesserungen der Einnahmeseite. Insbesondere ist hier auf die erfolgten steuerrechtlichen Maßnahmen zu verweisen.
70

71

Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Dezember 2007, S. 48: „Die gewinnabhängigen Steuern,
aber auch die Umsatzsteuer haben im Jahr 2006 sehr viel stärker zugenommen, als es unter Anwendung der
standardmäßigen Budgetsensitivität des verwendeten Konjunkturbereinigungsverfahrens infolge der wirtschaftlichen Belebung zu erwarten gewesen wäre. Die Folge war ein Anstieg der volkswirtschaftlichen
Steuerquote im Jahr 2006 um rd. einen Prozentpunkt. Es ist a priori jedoch keineswegs eindeutig zu klären,
ob z. B. der dahinter liegende Anstieg der Unternehmensgewinne letztlich tatsächlich eher strukturell oder
eher konjunkturell begründet ist.“
Abhängig von der Herangehensweise hinsichtlich der Elastizität wurde jeweils der höchste Wert dargestellt.
67

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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IV. Feststellungen zur Prüfung der Landesverwaltung
Querschnittsprüfungen
1

Umsetzung des Personalkonzepts 2004 für die Landesverwaltung
Mecklenburg-Vorpommern

Der Landesrechnungshof empfiehlt eine zeitnahe Fortschreibung des Personalkonzepts.
Als Ziel sollte angestrebt werden, die Stellenausstattung des Landes noch unter das Niveau der westlichen Flächenländer zu senken, da Mecklenburg-Vorpommern spätestens
ab 2020 mit vergleichsweise niedrigeren Einnahmen (aus Steuern, Länderfinanzausgleich und Fehlbetrags- bzw. Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen) rechnen
muss.
Der Anteil der Mehrbedarfe/Überhänge, der durch das Personalkonzept 2004 noch
nicht ausgeglichen bzw. aufgelöst wurde, beträgt 963 Stellen. Diese sollten nach Auffassung des Landesrechnungshofes Gegenstand weiterer Stellenabbaubemühungen sein.
Ob auf lange Sicht Mehrbedarfe/Überhänge im Verwaltungsbereich des Landes durch
Minderbedarfe im Lehrerstellenbereich ausgeglichen werden können, ist zumindest
nicht gesichert. Daher sollte das Land in einer längerfristigen Perspektive anstreben,
diese Mehrbedarfe/Überhänge trotz objektiver Grenzen, die sich aus der bevölkerungsbezogenen Kleinheit des Landes ergeben, weiter zu reduzieren, um potenzielle Risiken
für den Landeshaushalt ab 2020 zu vermeiden.
1

Prüfungsgegenstand

(155) Der Landesrechnungshof unterstützt die Bemühungen der Landesregierung um eine
Senkung der Personalausgaben und hat zu diesem Zweck eine Prüfung des Personalkonzepts
2004 vorgenommen. Die örtlichen Erhebungen erstreckten sich auf verschiedene Ministerien
und nachgeordnete Bereiche. In seiner Prüfungsmitteilung unterbreitete der Landesrechnungshof Vorschläge, die von der Landesregierung im Rahmen des Personalkonzeptes 2004 aufgegriffen werden können, darüber hinaus aber auch für ein künftiges Anschlusskonzept von Bedeutung sind.

69

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2

Prüfungsergebnisse

2.1

Zielsetzung des Personalkonzepts 2004

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(156) In den Jahren bis 2005 hatte die Landesregierung umfangreiche Bemühungen zur Reduzierung von Stellen, Beschäftigtenzahl und Personalausgaben unternommen. Dazu gehörten
unter anderem ein mittel- und längerfristiges Personalkonzept für die Landesverwaltung vom
02.12.1993 sowie verschiedene Personalkonzepte für bestimmte Berufsgruppen wie z. B. die
Beschäftigten der Polizei oder die Lehrer. Die Aktivitäten der Landesregierung führten zu
einem Rückgang der Stellen- und Beschäftigtenzahl und seit 2003 erstmalig auch zu einem
Rückgang der absoluten Personalausgaben. Insgesamt reichten die unternommenen Anstrengungen jedoch nicht aus, um die Personalausgaben an die zukünftige Einnahmeentwicklung des Landes anzupassen. Die Landesregierung hat daher am 28.01.2005 das Personalkonzept 2004 für die Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern beschlossen. Es sieht vor, die
Stellenzahl der Landesverwaltung bis zum Jahr 2009 an das Niveau der westlichen Flächenländer anzunähern.
(157) Der Landesrechnungshof empfiehlt eine zeitnahe Fortschreibung des Personalkonzepts. Als Ziel sollte angestrebt werden, die Stellenausstattung des Landes unter das Niveau der
westlichen Flächenländer zu senken, da Mecklenburg-Vorpommern spätestens ab 2020 mit
vergleichsweise niedrigeren Einnahmen (aus Steuern, Länderfinanzausgleich und Fehlbetrags- bzw. Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen) rechnen muss. Nachdem die
stellen- und personenmäßige Spezifizierung der Einsparvorgaben für den nichtministeriellen
Bereich bereits Ende 2007 abgeschlossen wurde, könnte die Fortschreibung des Personalkonzepts 2004 noch im laufenden Jahr begonnen werden.
2.2

Aufbau des Personalkonzepts 2004

(158) Zur Ermittlung der Zielzahl für den Stellenabbau wurde die Stellenausstattung des
Landes mit der durchschnittlichen Stellenausstattung in den westlichen Flächenländern verglichen. Die Durchführung des einwohnerbezogenen Ländervergleichs ergab für die hiesige
Landesverwaltung ein rechnerisches Reduzierungsziel von 10.500 Stellen. Auf den Bereich

70

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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der Verwaltung im engeren Sinne72 entfällt hierbei ein Abbauvolumen i. H. v. 8.880 Stellen.
Der einwohnerbezogene Überhang im Lehrerstellenbereich beträgt 1.620 Stellen.
Abbildung 28: Aufbau des Personalkonzepts 2004

1.620
Lehrer
3.224

(durch entfallende
Lehrerstellen kompensierte Mehrbedarfe/Überhänge im
Verwaltungsbereich)

10.500 =

8.880
Verwaltung
im engeren
Sinne

4.844
Lehrer
(LPK)

963

(M e hrbe darfe/Überhänge )

4.693
Verwaltung im
engeren Sinne
3.517 bis 2009
1.176 danach

Rechnerischer Stellenüberhang
als Ergebnis des einwohnerbezogenen Vergleichs mit den
westlichen Flächenländern

Auflösung des Stellenüberhangs durch das Lehrerpersonalkonzept von 1996
(LPK) sowie das Personalkonzept 2004

Quelle: Finanzministerium M-V, eigene Darstellung

Mit dem Personalkonzept 2004 wird der auf die Verwaltung im engeren Sinne entfallende
Stellenüberhang (8.880 Stellen) i. H. v. 4.693 Stellen aufgelöst. Nach den Vorgaben des Personalkonzepts sollte der überwiegende Teil hiervon (3.517 Stellen) bis Ende 2009 abgebaut
werden. Die verbleibenden 1.176 Stellen sollten mit dem Auslaufen der sog. temporären Zusatzaufgaben entfallen, d. h. weitgehend in den Jahren 2010 bis 2015. Bei der Verteilung der
Einsparvorgabe i. H. v. 8.880 Stellen auf die einzelnen Organisationsbereiche der Landesverwaltung diente jeweils die entsprechende Stellenausstattung der Länder Rheinland-Pfalz und
Schleswig-Holstein als Vergleichsgrundlage.
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Einsparung von 4.693 Stellen im Bereich der
Verwaltung im engeren Sinne einen beachtlichen haushaltspolitischen Erfolg darstellt. Unter

72

Ohne Betrieb für Bau und Liegenschaften (BBL M-V), ohne Landgestüt Redefin, ohne Medizinische Fakultäten.
71

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Berücksichtigung der Einsparvorgaben für den Betrieb für Bau und Liegenschaften (BBL MV) sowie die Medizinischen Fakultäten erhöht sich das haushaltswirksame Einsparergebnis
sogar noch um 474 Stellen auf insgesamt 5.167 Stellen.
Eine weitere Leistung des Personalkonzepts 2004 besteht in der Identifizierung derjenigen
Verwaltungsbereiche, in denen gegenüber den Vergleichsländern Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein Mehrbedarfe/Überhänge bestehen. Die Mehrbedarfe/Überhänge belaufen sich
auf 4.427 Stellen und resultieren zum Teil aus zusätzlichen, insbesondere teilungsbedingten
Aufgaben, territorialen Besonderheiten (z. B. Straßenlängen, Waldfläche) sowie der Wahrung
eines Mindestpersonalbestandes zur Erfüllung der Aufgaben aufgrund der vergleichsweise
geringen Bevölkerungsgröße des Landes.
Insgesamt gesehen werden die Mehrbedarfe/Überhänge (4.427 Stellen) i. H. v. 3.224 Stellen
durch Minderbedarfe aus dem Lehrerstellenbereich ausgeglichen. Ursächlich für die Minderbedarfe im Lehrerstellenbereich ist der gegenüber den Vergleichsländern überproportionale
Rückgang der Schülerzahlen in Mecklenburg-Vorpommern.
Der Anteil der Mehrbedarfe/Überhänge, der durch das Personalkonzept 2004 noch nicht ausgeglichen bzw. aufgelöst wurde, beträgt 963 Stellen. Diese sollten nach Auffassung des
Landesrechnungshofes Gegenstand weiterer Stellenabbaubemühungen sein.
Die restlichen Mehrbedarfe/Überhänge gegenüber den Ländern Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein betragen 240 Stellen und wurden nicht in die Abbildung 28 aufgenommen, da
sie das aus dem Stellenvergleich mit den westlichen Flächenländern resultierende Abbauziel
i. H. v. 10.500 Stellen bereits überschreiten.
Ob auf lange Sicht Mehrbedarfe/Überhänge im Verwaltungsbereich des Landes durch
Minderbedarfe im Lehrerstellenbereich ausgeglichen werden können, ist zumindest nicht
gesichert. Daher sollte das Land in einer längerfristigen Perspektive anstreben, diese Mehrbedarfe/Überhänge trotz objektiver Grenzen, die sich aus der bevölkerungsbezogenen Kleinheit
des Landes ergeben, weiter zu reduzieren, um potenzielle Risiken für den Landeshaushalt ab
2020 zu vermeiden.
2.3

Potenzial für weitere Stellenreduzierungen

(159) Um das Ziel zu erreichen, die Stellenausstattung des Landes unter das Niveau der
westlichen Flächenländer zu senken, ist es nötig, die Stellenanzahl insgesamt und auch die
72

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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Anzahl der anerkannten Mehrbedarfe/Überhänge zu reduzieren. In den Verhandlungen über
das Personalkonzept 2004 hatten alle Ressorts Mehrbedarfe im Vergleich zu Rheinland-Pfalz
und Schleswig-Holstein geltend gemacht, wobei das Innenministerium mit 1.401,3 Stellen für
den nachgeordneten Bereich an der Spitze lag. Erhebliche Mehrbedarfe finden sich darüber
hinaus auch im Bildungsbereich (703,2 Stellen; ohne Lehrer) sowie im Bereich der Ministerialverwaltungen (695 Stellen). Der Landesrechnungshof empfiehlt den Ressorts, die Mehrbedarfe im Zuge der Fortschreibung des Personalkonzeptes 2004 einer aufgabenkritischen Untersuchung zu unterziehen. In dem Folgekonzept sollte außerdem die Vorgabe verankert
werden, dass neue Mehrbedarfe grundsätzlich nur anerkannt werden können, wenn sie durch
Minderbedarfe an anderer Stelle ausgeglichen werden bzw. eine Gegenfinanzierung durch
entsprechende Einnahmesteigerungen erfolgt.
Als geeignete Mittel zur Reduzierung der Stellenzahl kommen sowohl im Bereich der anerkannten Mehrbedarfe als auch in den übrigen Teilbereichen der Verwaltung im engeren Sinne
Standardabsenkungen bei der Aufgabenerfüllung, bewusster Aufgabenverzicht, Betriebsübergänge sowie Kooperationsmöglichkeiten mit anderen Ländern in Frage.
Beispiel 1:

Notwendigkeit einer landeseigenen Fachhochschule für öffentliche Verwaltung

Das Land Mecklenburg-Vorpommern ist durch die Föderalismusreform seit dem 01.09.2006
allein zuständig für das Laufbahnrecht der Beamten des Landes und der Kommunen. In
diesem Zusammenhang sind auch Entscheidungen über eine grundlegende Reform der Beamtenausbildung im öffentlichen Dienst zu treffen. Es ist vorstellbar, dass von der bisher
praktizierten Laufbahnausbildung abgewichen und das Laufbahnrecht insoweit novelliert
wird, dass das Fachhochschulstudium im Rahmen des Vorbereitungsdienstes für Beamte des
gehobenen Dienstes externalisiert und der Vorbereitungsdienst zeitlich verkürzt bzw. komplett abgeschafft werden kann. Infolge dieser Entscheidung ist eine Umstrukturierung der
Fachhochschule denkbar, die bis hin zu ihrer kompletten Auflösung reichen könnte.73
Beispiel 2:

Stelleneinsparungen im Bereich der Ministerien

Bei den Ministerien und der Staatskanzlei sollen bis 2009 insgesamt 400 Stellen gestrichen
werden. Die Verteilung der Einsparvorgabe auf die einzelnen Ressorts erfolgte unter anderem
im Wege einer aufgabenkritischen Analyse mit externer Unterstützung durch das Bundesver73

Vgl. Rechnungshof Baden-Württemberg, Denkschrift 2007, Beitrag Nr. 5: Ausbildung zum gehobenen
Dienst.
73

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

waltungsamt (BVA). Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass die Aufgabenkritik der
Projektgruppe des BVA schwerpunktmäßig den Grundsätzen der Zweckkritik folgte. Lediglich in Teilbereichen der Analyse der Allgemeinen Verwaltungsaufgaben wurde neben der
zweckkritischen auch eine vollzugskritische Betrachtung angestellt. Es ist deshalb davon auszugehen, dass in allen übrigen Aufgabenbereichen weitere Einsparpotenziale bestehen, die
durch eine Prozessanalyse im Sinne einer Geschäftsprozessoptimierung, durch eine Auslastungsüberprüfung oder durch eine Standardabsenkung in der Aufgabenerfüllung gehoben
werden könnten.
Beispiel 3:

Zukauf nicht-hoheitlicher Leistungen

Aufgrund der in der Privatwirtschaft kostengünstigeren tariflichen Gegebenheiten sollten
nicht-hoheitliche Leistungen regelmäßig am Markt zugekauft werden. Das Land müsste den
Unternehmen die fachlichen Standards bei der Aufgabenerfüllung vorgeben, so dass kein zukünftiger sanierungserheblicher Substanzverlust eintritt. Bestehende Beschäftigungsverhältnisse wären durch Betriebsübergänge nach § 613a BGB überzuleiten. Der Umstrukturierungsaufwand wird bei den Betriebsübernehmern zwar kurzfristig zu einem Mehraufwand führen.
Dem müssten jedoch langfristig sinkende Aufwendungen für die Erbringung der Leistung entgegenstehen. Die Umsetzung dieses Modells könnte z. B. im Bereich der Landesforstanstalt
und bei den Nationalparkämtern geprüft werden.
2.4

Instrumente zum Personalabbau

(160) Zum Stichtag 31.12.2007 betreute das Zentrale Personalmanagement (PeM) 661 Überhangbeschäftigte, die noch nicht wieder in den Kernbereich vermittelt bzw. zu einem vorzeitigen Ausscheiden aus dem Landesdienst motiviert werden konnten. Hierbei handelte es sich
um

74

Hauspersonal des Betriebs für Bau und Liegenschaften M-V

94 Beschäftigte,

Waldarbeiter der Landesforstanstalt und Nationalparkämter

348 Beschäftigte,

Servicekräfte Justizministerium (mittlerer Dienst)

60 Beschäftigte,

Steuerverwaltung (mittlerer Dienst)

68 Beschäftige,

sonstige allgemeine Verwaltung (haupts. mittlerer Dienst)

59 Beschäftigte,

Spezialisten

32 Beschäftigte.

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Im Falle einer Fortschreibung des Personalkonzeptes 2004 ist mit weiteren Überhangbeschäftigten zu rechnen.
(161) Um Möglichkeiten für die Rückführung von Überhangbeschäftigten in den Kernbereich zu schaffen, sollte nach Ansicht des Landesrechnungshofes der Anteil an Teilzeitbeschäftigung auch außerhalb des Schulbereiches deutlich erhöht werden. Ein Vergleich mit
den Teilzeitquoten anderer Länder zeigt, dass diese bereits über einen wesentlich höheren Anteil an Teilzeitbeschäftigung verfügen. Der Landesrechnungshof empfiehlt, die Gewährung
einer Zulage oder eines (erweiterten) Kündigungsschutzes zu prüfen, wenn sich Mitarbeiter
des Kernbereichs oder Überhangbeschäftigte bereit erklären, unbefristet Teilzeit 50 % der
tariflichen Wochenarbeitszeit zu arbeiten und dadurch eine Vermittlung von Überhangbeschäftigten in den Kernbereich ermöglicht wird.
(162) Für ein vorzeitiges Ausscheiden von Mitarbeitern aus dem Kern- bzw. Überhangbereich nutzt die Landesregierung derzeit vor allem die Instrumente übertarifliche Leistungen
(Abfindung, Vorruhestand, Rückkehrgarantie) sowie Altersteilzeit für Beamte und Arbeitnehmer.
Insgesamt wird deutlich, dass das Instrument der Altersteilzeit in hohem Maße zum Personalabbau beigetragen hat. Die übertariflichen Leistungen wurden dagegen, abgesehen vom Lehrerbereich, nur sehr zurückhaltend angenommen.
Begünstigt durch die Altersstruktur in der Landesverwaltung besteht auch in den kommenden
Jahren ein erhebliches Potenzial, um den weiteren Personalabbau vorwiegend über das Instrument der Altersteilzeit zu realisieren.

75

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Abbildung 29: Altersstruktur der Landesverwaltung

Anteil an Gesamtbeschäftigten (%)

25

20

15
Ist (2007)

10

Soll (balanciert)

5

0
< 20

21–25 26–30 31–35 36–40 41–45 46–50 51–55 56–60 61–65
Alter der Beschäftigten (Jahre)

Quelle: Zahlfälle des Landesbesoldungsamtes M-V (Beamte inkl. Beamte auf Widerruf und ATZ-Fälle in der Freistellung, inkl. Mitglieder
der Landesregierung, inkl. BBL und Landgestüt Redefin, ohne Anstalten, Körperschaften und Stiftungen, ohne Vorruheständler/Praktikanten/studentische Hilfskräfte), eigene Berechnungen.

Die Altersstruktur des Personalkörpers in Mecklenburg-Vorpommern ist gekennzeichnet
durch eine Überrepräsentanz in den Altersgruppen 41 bis 60 (wobei in der Altersklasse über
55 ein relativ starker Rückgang festzustellen ist, der auf vorgezogene Eintritte in den Ruhestand zurückgeht). Der Anteil der Beschäftigten in der Altersgruppe 56 bis 65 Jahre steigt in
den nächsten Jahren. Der Landesrechnungshof empfiehlt, dass in den kommenden Jahren entstehende Potenzial von Altersteilzeitberechtigten für weitere Stellenreduzierungen zu nutzen
und mit Hilfe einer Fortschreibung des Personalkonzepts 2004 gezielt zu steuern.
(163) Nach Auffassung des Landesrechnunghofes könnte zudem im Landesbeamtengesetz
bzw. in einer landeseigenen Sonderurlaubsverordnung die Möglichkeit für eine längerfristige
Beurlaubung unter Wegfall der Besoldung geschaffen werden. Der Sonderurlaub könnte dazu
dienen, den Beamten einen zeitweiligen Wechsel in die Privatwirtschaft zu ermöglichen. Die
Tätigkeit in der Privatwirtschaft ist geeignet, das Interesse des Beamten an einer dauerhaften
privatwirtschaftlichen Beschäftigung zu wecken und einen Anreiz für einen Antrag auf
Entlassung aus dem Beamtenverhältnis zu setzen. Zusätzlich wäre darauf zu achten, dass die
Vertretung während der Dauer des Sonderurlaubs durch einen Beschäftigten des Personalüberhangs erfolgt.
(164) Im Hinblick auf ein vorzeitiges Ausscheiden der zahlenmäßig stark vertretenen Überhangbeschäftigten des BBL M-V sowie der Waldarbeiter der Landesforstanstalt und der Na76

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turparkämter sollte nach Ansicht des Landesrechnungshofes geprüft werden, inwieweit die
Arbeitsverhältnisse durch einen Betriebsübergang nach § 613a BGB auf einen privaten Unternehmer übergehen können. Mittelfristig werden diese Aufgaben dann kostengünstiger
erbracht, da die einschlägigen Unternehmen der Privatwirtschaft nicht an das vergleichsweise
hohe Niveau der Tarifverträge für den öffentlichen Dienst in den unteren Entgeltgruppen gebunden sind.
(165) Als Möglichkeit für den zwischenzeitlichen Einsatz von Überhangpersonal sieht das
Personalkonzept 2004 den Einsatz von Überhangbeschäftigten anstelle der sonst aus Titel
427.01 Beschäftigungsentgelte an Vertretungs- und Aushilfskräfte bezahlten Kräften vor.
Nach Ansicht des Landesrechnungshofes sollte dieser Bereich konsequenter als bisher verfolgt werden. Insbesondere könnte der Titel 0725 427.63 im Bereich des Landesamtes für
Kultur und Denkmalpflege gesperrt bzw. als Leertitel ausgebracht werden. Im Haushaltsplan
2008/2009 sind dort jeweils rd. 1 Mio. Euro für archäologische Tätigkeiten veranschlagt. Es
handelt sich um Tätigkeiten, die in vielen Fällen von freiwilligen Helfern ohne besondere
Fachkenntnisse oder Qualifikationen wahrgenommen werden. Nach Auffassung des Landesrechnungshofes können diese Aufgaben geeigneten Beschäftigten des Personalüberhangs
übertragen werden. Das PeM hätte hier vor allem die Aufgabe, kurzfristig verfügbares Überhangpersonal zur Verfügung zu stellen.
(166) Der Landesrechnungshof empfiehlt des Weiteren, von der Möglichkeit der Absenkung
der Arbeitszeit in Verbindung mit dem Kündigungsschutz (§ 3 des Tarifvertrages zur sozialen
Absicherung (TV-SozAb-L) vom 12.10.2006) ab 01.01.2011 keinen Gebrauch mehr zu machen. Zum einen erfordern die für weitere Stellenreduzierungen notwendigen grundlegenden
Umorganisierungen im personell reduzierten Kernbereich die 100-prozentige Ausschöpfung
aller noch verfügbaren Stellen. Zum anderen können die übertariflichen Leistungen für ein
vorzeitiges Ausscheiden aus dem Beschäftigungsverhältnis nur dann eine größere Wirksamkeit entfalten, wenn die Beschäftigten bei ihrer Entscheidung einkalkulieren müssen, dass es
ab 01.01.2011 (bzw. bei Waldarbeitern ab 01.01.2010) keinen Schutz vor betriebsbedingten
Kündigungen mehr geben wird.
2.5

Stellungnahme des Finanzministeriums

(167) Das Finanzministerium begrüßt, dass der Landesrechnungshof die Zielrichtung des
Personalkonzepts 2004 unterstützt. Hinsichtlich der Notwendigkeit der Fortschreibung auf77

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

grund der anhaltenden demografischen Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern sowie des
auch in den Vergleichsländern sich vollziehenden Personalabbaus besteht Einigkeit. An der
Zielstellung, bis 2020 den durchschnittlichen Stellenbestand der westlichen Flächenländer
möglichst zu unterschreiten, wird festgehalten. Das Finanzministerium ist allerdings der Auffassung, dass eine Fortschreibung erst mit dem Doppelhaushalt 2010/2011 erfolgen soll. Zunächst müssen die Ressorts ihre Kräfte auf die Umsetzung des Personalkonzepts 2004 konzentrieren. Die inhaltlichen Anregungen des Landesrechnungshofes zur Umsetzung des Personalabbaus werden vom Finanzministerium im weiteren Verfahren in die Prüfung mit einbezogen.
2.6

Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes

(168) Der Landesrechnungshof wird das Verfahren weiter begleiten.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

78

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2

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Einführung der elektronischen Registratur, Vorgangsbearbeitung und
Archivierung

Der Stand der Einführung des IT-Verfahrens DOMEA® als Basiskomponente des
Masterplans eGovernment ist bislang sehr heterogen. Notwendige Geschäftsprozessoptimierungen vor der Einführung erfolgten nicht durchgängig.
Die Festlegung des IT-Verfahrens DOMEA® zum Landesstandard erfolgte ohne vorherige erfolgreiche Pilotierung und den Nachweis der Gesamtwirtschaftlichkeit. Es bestehen Kostensenkungspotenziale durch eine stärkere Standardisierung der bislang eingesetzten ressortspezifischen Verfahren.
Die Kompetenzen des Innen- bzw. Finanzministeriums zur ressortübergreifenden Steuerung und Koordinierung des Projektes waren bis zum Abschluss der Prüfung nicht im
notwendigen Umfang gegeben. Der Kabinettsbeschluss vom 29.04.2008 lässt hier deutliche Verbesserungen erwarten. Die Zuständigkeiten der fachlich koordinierenden Stelle
im Finanzministerium wurden mit dem Ziel erweitert, bis Ende 2013 das Dokumentenmanagement- und Vorgangsbearbeitungssystem DOMEA® in allen Ministerien und in
der Staatskanzlei einzuführen.
Bei Fortführung des DOMEA®-Projektes besteht ein grundsätzlicher Regelungsbedarf
zur Gewährleistung eines Zugriffs auf elektronische Akten durch den Landesrechnungshof, um seine Prüfrechte künftig sicherzustellen.
1

Prüfungsgegenstand

(169) Die Reform der öffentlichen Verwaltung Mecklenburg-Vorpommerns74 hat u. a. mehr
Leistungsfähigkeit und eine kostengünstigere Aufgabenerledigung zum Ziel. Ein Element der
Verwaltungsreform ist das eGovernment75, das dazu beitragen soll, Verwaltungsvorgänge effizienter abzuwickeln. Ein Projekt des Masterplans eGovernment der Landesregierung ist seit

74

75

„Eckpunkte zur Reform der öffentlichen Verwaltung im Land Mecklenburg-Vorpommern“ Kabinettsbeschluss vom 21.01.2003 – LT-Drs. 4/205 vom 04.02.2003.
eGovernment – Die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Gesamtzusammenhang mit Regieren und
Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien (vgl. von Lucke/Reinermann: Speyerer Definition von Electronic Governance – 2. Auflage, Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, Speyer 2002).
79

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2004 die Einführung der ressortübergreifenden Basiskomponente „Schriftgutverwaltung,
elektronische Akte, Workflow-Management“, auch als Projekt „DOMEA®“ bezeichnet.
Die konzeptionelle Basis für dieses Vorhaben bildete das gleichnamige DOMEA-Konzept der
KBSt76, das grundsätzlich ein dreistufiges Einführungsszenario vorsieht:
1. IT-gestützte Schriftgutverwaltung (elektronische Registratur) – Metadaten77 der
Schriftstücke werden elektronisch erfasst und verwaltet,
2. Aufbau eines elektronischen Aktenbestandes (Nutzung des Aktenbestandes mittels
Lese- und Suchmöglichkeiten) – Schriftstücke werden in elektronischen Akten gespeichert und verwaltet,
3. IT-gestützte Vorgangsbearbeitung (elektronische Vorgangsbearbeitung) – Schriftgut
wird ausschließlich elektronisch erstellt, bearbeitet und versandt.
(170) Schwerpunkte der Prüfung des Landesrechnungshofes waren die Organisation und
Durchführung der Einführung der elektronischen Registratur, Vorgangsbearbeitung und Archivierung in der Landesverwaltung bis hin zur eGovernment-Basiskomponente „DOMEA®“,
die Festlegung des Produktes DOMEA® als Landesstandard, die (Gesamt-)Wirtschaftlichkeit
des DOMEA®-Projektes sowie die technische Umsetzung.
(171) Eine Prüfung der Funktionalität des DOMEA®-Produktes sowie dessen Softwareergonomie78 konnte nicht erfolgen. Dem Landesrechnungshof konnte von Seiten der Landesverwaltung kein Zugriff zum DOMEA®-System bzw. auf die elektronischen Akten für Prüfzwecke zur Verfügung gestellt werden. Diesbezügliche Voraussetzungen sollen gegenwärtig erst
geschaffen werden.

76

77
78

80

DOMEA-Konzept der KBSt – allgemein anerkanntes Konzept für Dokumenten-Management und
elektronische Archivierung in der öffentlichen Verwaltung der Koordinierungs- und Beratungsstelle der
Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung.
Metadaten – Absender, Betreff, Datum u. a.
Entsprechend der EG-Richtlinie 90/270/EWG sind folgende Kriterien zur Bewertung von Software maßgeblich: Übersichtlichkeit, Einheitlichkeit, Einfachheit, Flexibilität, Fehlertoleranz, Zuverlässigkeit, Schnelligkeit, Arbeitserleichterung.

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

2

Prüfungsergebnisse

2.1

Stand der Einführung von DOMEA® in der Landesverwaltung

5/1660

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(172) Der vom Landesrechnungshof insgesamt erhobene finanzielle Aufwand im Zusammenhang mit der Einführung und dem Betrieb von DOMEA® einschließlich des direkten
Vorverfahrens SINAD in der Landesverwaltung betrug bis Ende 2007 mindestens 1,855 Mio.
Euro79. Ein wesentlicher Teil dieser Ausgaben entfiel auf die bislang beschafften 1.470 Lizenzen für den Betrieb von DOMEA®.
(173) Innerhalb der obersten Landesbehörden unterscheidet sich der Stand der Einführung
von DOMEA® erheblich. Im Jahr 2007 war DOMEA® im federführenden Finanzministerium,
im Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus, im Ministerium für Soziales und
Gesundheit sowie in der Staatskanzlei im Einsatz. Mit der Einführung begonnen hatte das
Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung.
(174) Im Finanzministerium, dem Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus sowie
dem Ministerium für Soziales und Gesundheit ist die zweite von drei Einführungsstufen bereits abgeschlossen. Bislang wurde in keinem Ressort die dritte Stufe der DOMEA®Anwendung, die Vorgangsbearbeitung, eingeführt. Diesbezügliche Planungen bestehen beim
Finanzministerium, das beabsichtigt, ab 2008 die dritte Stufe zu pilotieren. Da die Vorgangsbearbeitung noch nicht eingesetzt wird, wurde bislang erst mit der Einbindung eines Fachverfahrens (ProFiskal®-DOMEA®) begonnen.

79

Die tatsächlichen Ausgaben sind höher, da die mit DOMEA ® in Zusammenhang stehenden (anteiligen) Hardware- und Netzkosten durch die Ressorts nicht angegeben wurden bzw. nicht eindeutig zurechenbar sind.
Hinzu kommt der nicht zu beziffernde Personalaufwand in den DOMEA® einführenden Ressorts.
81

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 18: Ressortübersicht zur DOMEA®-Einführung (oberste Landesbehörden)
Stand der DOMEA ® – Einführung

Ressort

Stufe 1:
Registratur

Stufe 2:
elektr. Akte / WebSearch

Stufe 3:
Vorgangsbearbeitung

SGVS

ja
Registr. ohne
Scannen

nein

nein

Innenministerium

Einzelplatz-Datenbanken in der Registratur

nein
geplant für 2008

nein

nein

Finanzministerium

LIMA-Reg (OFD)

ja
seit März 2003

ja
seit Dez. 2003

nein
Pilot ab 2008 geplant

Justizministerium

LIMA-REG
wurde nicht eingesetzt

nein
WiBe für Stufe 1
negativ

nein

nein

Ministerium f. Wirtschaft, Arbeit und
Tourismus

SINAD/DOMEA®

ja
seit Jan. 2006

ja
seit 2006

nein

-

nein
geplant für 2007

nein

nein

Paradox-Datenbank in
der Registratur

nein
geplant für 2008

nein

nein

Ministerium f. Verkehr, Bau
und Landesentwicklung

-

(ja)
teilweise in 2007

(ja)
teilweise in 2007

nein

Ministerium f. Soziales und
Gesundheit

-

ja
seit Jan. 2006

ja
seit März / Aug.
2007

nein

Vorverfahren
Staatskanzlei

Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
Bildungsministerium

Quelle: Eigene Erhebungen des Landesrechnungshofes.

(175) Von den nachgeordneten Behörden hat bislang der Betrieb für Bau und Liegenschaften M-V (BBL M-V) mit der Einführung von DOMEA ® begonnen. In den Staatlichen
Ämtern für Umwelt und Natur (StÄUN) konnte die seit 1995 betriebene Einführung von
DOMEA® und eine spätere Einbindung von DOMEA® in Microsoft-Outlook zur Nutzung von
elektronischen Akten nicht erfolgreich abgeschlossen werden.
(176) Wie aus Tabelle 18 ersichtlich, existieren in vier Ministerien bereits elektronische
neben parallel vorgehaltenen papiergebundenen Akten, in der Staatskanzlei werden die papiergebundenen Akten lediglich elektronisch registriert.
2.1.2 Stellungnahme des Finanzministeriums/Innenministeriums
(177) In der federführend vom Finanzministerium übersandten Stellungnahme, welche mit
dem Innenministerium und den anderen Ressorts abgestimmt wurde, wird dargelegt, der festgestellte unterschiedliche Einführungsstand von DOMEA® ergebe sich aus ressortspezifischen
Besonderheiten. Darüber hinaus sei die Zeitdauer auch abhängig vom Umfang des Projektes,
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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

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der Anzahl der Nutzer, den organisatorischen Bedingungen und personellen Kapazitäten. Insgesamt und auch im Vergleich mit anderen Bundesländern wird der festgestellte Stand der
Umsetzung als „angemessen“ bewertet.
(178) Des Weiteren wird auf die aktuelle Beschlusslage der Landesregierung verwiesen.
Entsprechend dem Kabinettsbeschluss vom 29.04.2008 werde das Dokumentenmanagementund Vorgangsbearbeitungssystem DOMEA® (DOMEA®-DMS/VBS) bis Ende 2013 in allen
Ministerien und in der Staatskanzlei eingeführt. Das Finanzministerium solle entsprechend
der Projektplanung in 2008 die Vorgangsbearbeitung pilotieren und werde die entsprechenden
Konzepte und organisatorischen Rahmenbedingungen für die ressortübergreifende Einführung
erstellen.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(179) Mit dem Kabinettsbeschluss vom 29.04.2008 werden jetzt notwendige organisatorische, inhaltliche und zeitliche Rahmenbedingungen geschaffen, um bis Ende 2013 eine erfolgreiche Umsetzung des ressortübergreifenden Projektes zu ermöglichen.
Der Landesrechnungshof begrüßt die Absicht der Landesregierung, bestehende Effizienzpotenziale in der ministerialen Schriftgutverwaltung (Poststellen, Botendienst, Registratur) zu
heben, um damit gleichzeitig notwendige Stelleneinsparungen in den Ministerien und der
Staatskanzlei zu untersetzen.
2.2

Organisatorische Rahmenbedingungen der DOMEA®-Einführung

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(180) Laut DOMEA-Konzept soll der Einführung einer elektronischen Registratur und
Vorgangsbearbeitung eine Ist-Analyse der Geschäftsprozesse und darauf aufbauend eine
organisatorische Soll-Konzeption vorausgehen.
(181) Von den fünf Ressorts, die DOMEA® bereits nutzen, haben lediglich zwei auf der
Grundlage einer Ist-Analyse vor der DOMEA®-Einführung die betroffenen Geschäftsprozesse
optimiert. Das Ministerium für Soziales und Gesundheit und das Ministerium für Verkehr,
Bau und Landesentwicklung sowie die Staatskanzlei haben ihre Organisationsstrukturen erst
im Nachgang angepasst. In den StÄUN scheiterte die Einführung an der beabsichtigten Anpassung von DOMEA® an vorhandene Verwaltungsabläufe.
83

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2.2.2 Stellungnahme des Finanzministeriums/Innenministeriums
(182) In der Stellungnahme wird die Ansicht des Landesrechnungshofes geteilt, wonach
organisatorische Anpassungen der technischen Einführung vorausgehen sollten. Im Sozialministerium seien vor Einführung von DOMEA® umfangreiche Organisationsuntersuchungen
durchgeführt worden. Darüber hinaus seien im Jahr 2006 alle Ressorts einer umfangreichen
Analyse der Servicebereiche (Registratur, Boten, Postein- und Postausgang) durch das Bundesverwaltungsamt (BVA) im Rahmen der Aufgabenkritik unterzogen worden.
(183) Keine Veranlassung habe bestanden, eine Organisationsuntersuchung im Ministerium
für Verkehr, Bau und Landesentwicklung durchzuführen. Nach der Landtagswahl habe für
dieses Ministerium mit der Zuordnung von Abteilungen des Wirtschafts- und Finanzministeriums, die bereits DOMEA® nutzten, die Notwendigkeit bestanden, die DOMEA®-Nutzung
fortzuführen.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(184) Die in der Stellungnahme angeführten Organisationsuntersuchungen des Sozialministeriums und der BVA waren nicht DOMEA®-bezogen und konnten insofern den unbestrittenen Anforderungen nicht im notwendigen Umfang gerecht werden.
(185) Im Falle des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung ist nachvollziehbar, dass die Notwendigkeit bestand, den DOMEA®-Einsatz für die in Folge der Regierungsbildung umgesetzten Abteilungen kontinuierlich zu gewährleisten. Organisatorischer Anpassungsbedarf entsteht aus Sicht des Landesrechnungshofes spätestens mit der DOMEA®-Einführung in den ehemaligen Abteilungen des Arbeitsministeriums.
(186) Die fachlich koordinierende Stelle im Finanzministerium sollte im Rahmen der jetzt
bestehenden

ressortübergreifenden

Kompetenzen

ein

weitestgehend

standardisiertes

DOMEA®-spezifisches Organisationskonzept in den Ministerien und der Staatskanzlei durchsetzen.
2.3

Pilotierung von DOMEA®

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(187) Vor der ressortübergreifenden Einführung eines IT-Verfahrens sollte es in einer
Behörde der Landesverwaltung in einem klar definierten und überschaubaren Zeitraum sowie
84

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

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unter Vorgabe inhaltlicher Zielstellungen erfolgreich pilotiert werden. Mit einer Pilotierung
kann u. a. festgestellt werden, ob das Verfahren den formulierten Anforderungen entspricht
und welche vermeidbaren Fehler bei der Einführung auftreten können.
(188) Das federführende Finanzministerium, gleichzeitig fachlich koordinierende Stelle für
DOMEA®, hat als erstes Ressort der Landesverwaltung die erste und zweite Stufe des Verfahrens eingeführt. Diese Maßnahme erfolgte nicht auf Grundlage eines Beschlusses zur Pilotierung und wurde nach eigener Auskunft des Finanzministeriums auch nicht als Pilotierung
für die Landesverwaltung begriffen. Anforderungen, die gewöhnlich an eine zur Erprobung
des Verfahrens bestimmte Behörde zu stellen wären, wie einen Abschlussbericht nach Ende
der Pilotphase, blieben somit unerfüllt.
(189) Warum das Finanzministerium keine Pilotierung für die Landesverwaltung vorgenommen hat, bleibt insbesondere deswegen unverständlich, da vor Übernahme der Federführung
durch das Finanzministerium vorgesehene Pilotprojekte nicht begonnen wurden (Innenministerium) bzw. scheiterten (Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus).
2.3.2 Stellungnahme des Finanzministeriums/Innenministeriums
(190) Bei Übernahme der Federführung durch das Finanzministerium sei eine Pilotierung
der Einführung einer IT-gestützten Schriftgutverwaltung (1. Stufe – elektronische Registratur)
und des Aufbaus eines elektronischen Aktenbestandes (2. Stufe) nicht für notwendig erachtet
worden. Das Produkt DOMEA® sei bereits durch die KBSt zertifiziert und in einigen Bundesländern erfolgreich im Einsatz gewesen. Zudem seien mit der Einführung der 1. und 2. Stufe
keine Geschäftsprozesse berührt worden.
(191) Gleichzeitig werde die Auffassung des Landesrechnungshofes geteilt, wonach vor der
ressortübergreifenden Einführung ein IT-Verfahren in einer Behörde der Landesverwaltung in
einem klar definierten und überschaubaren Zeitraum sowie unter Vorgabe inhaltlicher Zielstellungen erfolgreich pilotiert werden sollte.
(192) Mit Kabinettsbeschluss vom 29.04.2008 zur Einführung von DOMEA®-Dokumentenmanagement/Vorgangsbearbeitung bis 2013 in allen Ministerien und der Staatskanzlei sei das
Finanzministerium mit der Pilotierung der 3. Stufe beauftragt worden. Das Finanzministerium
beabsichtige, den Pilotbetrieb für die Vorgangsbearbeitung in einer Abteilung einzurichten.
Ziel sei es, „mögliche Arbeitsabläufe vom Posteingang bis zur Archivierung einschl. der Ver85

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

tretungszugriffe durchzuspielen und zu erwartende Umstellungsprobleme und Medienbrüche
auszuräumen bzw. zu minimieren“.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(193) Die erfolgreiche Einführung von DOMEA® in anderen Bundesländern konnte eine
eigene Pilotierung nicht ersetzen. Dies belegt auch die hohe Anzahl von notwendigen Verfahrensänderungen in der Einführungsphase im Finanzministerium. Der Verweis darauf, dass die
Einführung der elektronischen Registratur und der Aufbau eines elektronischen Aktenbestandes in die Geschäftsprozesse nicht eingreife, erschließt sich dem Landesrechnungshof
nicht.
(194) Der Landesrechnungshof begrüßt die jetzt beabsichtigte Pilotierung der 3. Stufe (Vorgangsbearbeitung) durch das Finanzministerium.
2.4

Wirtschaftlichkeit des DOMEA®-Einsatzes

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(195) Gemäß VV Nr. 2 zu § 7 LHO sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Planungsphase einer Maßnahme als auch während der Durchführung und nach dem Abschluss als begleitende bzw. abschließende Erfolgskontrolle durchzuführen. Für eine Maßnahme wie das
DOMEA®-Projekt, welche den ressortübergreifenden Einsatz eines IT-Verfahrens vorsieht, ist
dementsprechend der Nachweis der Wirtschaftlichkeit für die Landesverwaltung insgesamt zu
erbringen.
(196) Ein diesen Erfordernissen gerecht werdender Nachweis der Gesamtwirtschaftlichkeit
des Projektes DOMEA® lag den geprüften Maßnahmen nicht zu Grunde. Der stattdessen seit
2002 vom Finanzministerium geforderte Nachweis der ressortbezogenen Einzelwirtschaftlichkeit steht im Widerspruch zum formulierten Projektziel der landesweiten DOMEA®-Einführung als Basiskomponente der eGovernment-Initiative der Landesregierung. Gleichzeitig
weist die vom Finanzministerium für verbindlich erklärte eigene Musterwirtschaftlichkeitsbetrachtung methodische Mängel auf und war nur in beschränktem Maße zur Bewertung einer
ressortbezogenen Wirtschaftlichkeit des DOMEA®-Einsatzes geeignet.

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2.4.2 Stellungnahme des Finanzministeriums/Innenministeriums
(197) In der Stellungnahme wird darauf verwiesen, dass gem. VV Nr. 2 zu § 7 LHO sowohl
Einzel- als auch Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtungen zulässig seien. Die Landesverwaltung habe sich mit Beschluss des IMA-IT vom 24.06.2002 dafür entschieden, von den einführenden Ressorts eigenständige Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen unter Beachtung der
Ressorthoheit abzuverlangen. Damit würde auch den ressortspezifischen Besonderheiten Genüge getan.
(198) Nach Abschluss der örtlichen Erhebungen des Landesrechnungshofes hat das Finanzministerium mit der Erarbeitung einer ressortübergreifenden „Wirtschaftlichkeitsbetrachtung
zu Einführung und Betrieb eines ganzheitlichen DMS/VBS in den Ministerien und der Staatskanzlei Mecklenburg-Vorpommern“ begonnen. Diese wurde dem Landesrechnungshof im
Rahmen des Abschlussgespräches übergeben.
2.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(199) Bereits Planungen zum ressortübergreifenden Einsatz von IT-Verfahren sollten künftig
die nach § 7 LHO gebotenen Gesamtwirtschaftlichkeitsbetrachtungen beinhalten. In diesem
Zusammenhang begrüßt der Landesrechnungshof die jetzt vorgesehene Einführung des Dokumentenmanagement- und Vorgangsbearbeitungssystems DOMEA® (DOMEA®-DMS/VBS) in
den Ministerien der Landesverwaltung und in der Staatskanzlei auf der Grundlage einer vorliegenden ressortübergreifenden Wirtschaftlichkeitsbetrachtung.
2.5

Festlegung des Produktes DOMEA® als Landesstandard

2.5.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(200) Vor einer ressortübergreifenden, kostenträchtigen Implementierung eines IT-Verfahrens ist die erfolgreiche Pilotierung und der Nachweis über die Wirtschaftlichkeit gem.
§ 7 LHO geboten, um die Wahrscheinlichkeit kostenträchtiger Fehlentscheidungen zu minimieren.
(201) Die Entscheidung der LKSt80 für die DOMEA®-Software als Landesstandard basierte
lediglich auf einer Produktempfehlung der Datenverarbeitungszentrum Mecklenburg-Vor80

Koordinierungs- und Beratungsstelle für Informations- und Telekommunikationstechnik in der Landesverwaltung.
87

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

pommern GmbH (DVZ). Zu diesem Zeitpunkt war das Verfahren weder durch ein Ressort erfolgreich pilotiert worden noch lag ein Nachweis für die ressortübergreifende Wirtschaftlichkeit vor.
(202) Im Rahmen des Entscheidungsverfahrens wurde mehrfach herausgestellt, dass eine
Eilbedürftigkeit gegeben war, da das Land dem am 30.06.2002 auslaufenden Rahmenvertrag
des Bundesinnenministeriums (BMI) mit der Fa. SER Solutions GmbH zur Beschaffung von
DOMEA®-Lizenzen noch beitreten wollte, um die kostengünstigen Konditionen zu nutzen.
Dem Rahmenvertrag war die DVZ als Generalunternehmer des Landes allerdings bereits über
ein Jahr zuvor, am 27.03.2001, beigetreten. Die Eilbedürftigkeit im Hinblick auf den Beitritt
zum Rahmenvertrag des BMI war unbegründet.
2.5.2 Stellungnahme des Finanzministeriums/Innenministeriums
(203) Die Stellungnahme stellt darauf ab, dass der Produktauswahl und der Festlegung des
Landesstandards Erfahrungsberichte (Länderumfrage), die bestätigte Konformität mit dem
DOMEA-Konzept und schließlich die in Auftrag gegebene Produktauswahl des DVZ zu
Grunde lagen. Insoweit habe keine Fehlentscheidung stattgefunden. Im Übrigen wird die Notwendigkeit von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen vor Festlegung von IT-Standards verneint.
(204) Der Beitritt des Landes zum Rahmenvertrag des Bundes sei im Auftrag durch die
DVZ erfolgt.
2.5.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(205) Die Festlegung von Standards wird vom Landesrechnungshof auch als Beitrag zum
wirtschaftlichen Verwaltungshandeln gesehen. Allerdings sollte gewährleistet sein, dass festgelegte Standards den Bedarfen und Anforderungen der Landesverwaltung entsprechen und
das Verfahren prognostisch einen Beitrag zur wirtschaftlicheren Verwendung von Haushaltsmitteln leistet.
Insofern sollte die Festlegung von Landesstandards künftig an den Nachweis der ressortübergreifenden Wirtschaftlichkeit geknüpft sein. Des Weiteren sollte mindestens in einer Behörde
die Eignung des Verfahrens erfolgreich nachgewiesen worden sein. Abweichungen hiervon
bergen die Gefahr vermeidbarer Fehlentscheidungen, die im IT-Bereich regelmäßig erhebliche finanzielle Konsequenzen haben.

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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(206) Die Zweifel an der bestehenden Eilbedürftigkeit können durch die Stellungnahme der
Ministerien nicht ausgeräumt werden.
2.6

Projektmanagement

2.6.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(207) Das DOMEA®-Verfahren wurde bislang für jedes Ressort individuell konzipiert und
eingeführt. Dies ergibt sich u. a. aus den voneinander abweichenden ressortspezifischen Registraturanweisungen, Organisationsstrukturen, Aktenplänen und Aktenzeichen.
Inhaltliche und zeitliche Ziele für einen erfolgreichen Abschluss des Projektes fehlten. Dies
führte zu einer erheblichen Dauer des Projektes, bei dem die Einführung der elektronischen
Vorgangsbearbeitung (3. Stufe) noch nicht begonnen wurde und erst ab 2008 im Finanzministerium pilotiert werden soll. Gleichzeitig haben vier Ressorts (vgl. Tabelle 18) die Einführung
noch nicht einmal begonnen.
(208) Das Finanzministerium als fachlich koordinierende Stelle für die DOMEA®-Einführung hatte bisher nicht die notwendigen ressortübergreifenden (Entscheidungs-) Befugnisse,
um eine zügige Projekteinführung zu bewirken.
2.6.2 Stellungnahme des Finanzministeriums/Innenministeriums
(209) Das Finanzministerium wendet ein, dass mit der Schaffung einer ressortübergreifenden einheitlichen Basis im Masterplan eGovernment im Jahre 2004 auch erst das ressortübergreifende Projekt DOMEA® begonnen habe. Im Umsetzungsplan zum Masterplan eGovernment wurde das Finanzministerium als fachlich koordinierende Stelle für die ressortübergreifende Einführung von DOMEA® bestimmt. Die Einführung der 3. Stufe der DOMEA®Anwendung, die elektronische Vorgangsbearbeitung, sei noch nicht vorgesehen.
(210) Mit Kabinettsbeschluss vom 29.04.2008 zur Einführung von DOMEA®-DMS/VBS in
den Ministerien und der Staatskanzlei des Landes M-V seien nunmehr ein verbindlicher Projektplan beschlossen und dem Finanzministerium die nötigen Kompetenzen für die ressortübergreifende Einführung übertragen worden.

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2.6.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(211) Das Projektmanagement sollte künftig bei ressortübergreifenden Vorhaben so gestaltet
werden, dass inhaltliche und zeitliche Meilensteine und konkrete Ziele zum Abschluss des
Projektes vorab festgelegt werden. Ihr Erreichen muss von der mit der Projektsteuerung beauftragten Stelle durchsetz- und verantwortbar sein. In diesem Zusammenhang begrüßt der
Landesrechnungshof, dass mit Kabinettsbeschluss vom 29.04.2008 die Kompetenzen der
fachlich koordinierenden Stelle im Finanzministerium maßgeblich erweitert wurden.
2.7

Zentraler Betrieb von DOMEA® bei der DVZ

2.7.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(212) Die Wirtschaftlichkeit des DOMEA®-Verfahrens soll sich u. a. in seinem zentralen Betrieb begründen. Das ursprüngliche Konzept einer zentralen Drei-Server-Lösung (zwei Betriebsserver und eine Backup-Anlage) hat die DVZ aufgegeben und betreibt gegenwärtig je
einen Applikationsserver pro Ressort. Der Strategiewechsel wird durch die DVZ mit der
Tendenz sinkender Hardwarepreise begründet. Aufgrund des erhöhten personellen Aufwands,
den der Betrieb mehrerer Server verursacht, stehen den geringeren Kosten für die Serverhardware höhere laufende Kosten für die System- und Softwarepflege gegenüber.
(213) Die Kosten für die Bereitstellung des Produktionssystems und die Systembetreuung
sind bislang keiner Degression unterworfen. Die Fixkosten für die Bereitstellung des Produktionssystems bleiben seit 2005 auch bei neu hinzukommenden Ressorts konstant. Die DVZ
begründet dies damit, dass das „... Einsparpotenzial von vornherein bei der Preisbildung berücksichtigt worden [sei]“. Diese Aussage konnte durch die Landesverwaltung nicht untersetzt werden, da entsprechende Kalkulationen nicht vorlagen.
(214) Ressortspezifische Anpassungen sowie unterschiedliche Versionsstände führen zu
einer uneinheitlichen Softwareumgebung. Bei notwendigen (Software-)Updates müssen
ressortspezifische Funktionalitäten regelmäßig mit hohem manuellen Aufwand durch die
DVZ immer wieder eingepflegt werden.
(215) Die entstehenden Kosten für die Bereitstellung des DOMEA®-Produktionssystems und
für die Systembetreuung wären bei einem tatsächlich zentralen Betrieb des Verfahrens teilweise vermeidbar. Erwartete wirtschaftliche Vorteile durch einen zentralen Betrieb werden
nicht vollumfänglich realisiert.
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2.7.2 Stellungnahme des Finanzministeriums/Innenministeriums
(216) Laut Finanzministerium hätten erste Planungen 2002 für die Einführung von
DOMEA® in der Landesverwaltung M-V einen 3-Stufen-Plan zur Grundlage gehabt, nach
welchem alle Ministerien und die Staatskanzlei innerhalb von drei Jahren DOMEA® eingeführt haben sollten. Von der zu diesem Zeitpunkt präferierten sog. „Drei-Server-Variante“ sei
dann Abstand genommen worden. Begründet wird dies mit sinkenden Hardwarepreisen, der
Abweichung der Einführungen in den Ressorts von dem geplanten Zeitrahmen und der damit
verstärkten Problematik abweichender DOMEA®-Versionsstände.
(217) Bei der fachlich koordinierenden Stelle seien zudem ressortspezifische Anpassungen
der Software zu beantragen gewesen, um ressortspezifische Ausprägungen und damit auch die
Kosten möglichst gering zu halten.
2.7.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(218) Im Zuge der Fortentwicklung des Projektes sollten Möglichkeiten geprüft werden, um
ressortspezifische Abweichungen zu minimieren. Dazu gehört auch eine weitestgehende
organisatorische Vereinheitlichung der Geschäftsprozesse. Im Ergebnis sollte der Betrieb des
Verfahrens standardisiert und die Anzahl der Applikationsserver verringert werden.
2.8

Lizenzen und Lizenzmanagement

2.8.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(219) Lizenzen wurden teilweise erhebliche Zeit vor ihrem Einsatz bzw. ihrer Aktivierung
beschafft. Damit wurden für diese bei der DVZ beschafften Lizenzen auch Softwarepflegekosten i. H. v. jährlich 15 % bzw. 18,5 % der Lizenzkosten gezahlt, obwohl sie nicht genutzt
wurden.
(220) Die steigende Anzahl beschaffter Lizenzen hat bislang nicht zu günstigeren Konditionen für die Landesverwaltung geführt. Auf Grund des unklaren Gesamtbedarfs für
DOMEA®-Lizenzen konnte eine Landeslizenz bislang nicht beschafft werden.
2.8.2 Stellungnahme des Finanzministeriums/Innenministeriums
(221) Die vorfristige Beschaffung von Lizenzen erhebliche Zeit vor ihrem Einsatz sei lediglich im Falle einer Behörde aufgetreten.
91

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(222) Zudem wird darauf hingewiesen, dass im Ergebnis gegenwärtiger Verhandlungen eine
Vereinbarung vorliege, die sowohl die Problematik der Mengeneffizienz (die Lizenzen des
Landes zählen als Lizenzen eines Kunden, nicht mehr je Ressort) als auch Themen wie instanzenübergreifende Administratorlizenzen löst. Darüber hinaus liegt ein Angebot für eine
Landeslizenz vor. Dieses sei im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung als das wirtschaftlichste Lizenz-Modell bewertet worden.
2.8.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(223) Entgegen der Stellungsnahme handelt es sich bei den festgestellten, vorfristigen Lizenzbeschaffungen, die mehrere Monate, zum Teil Jahre vor ihrem Einsatz erfolgten, nicht
um Einzelfälle. Deshalb sollte zukünftig seitens der fachlich koordinierenden Stelle im Finanzministerium durchgesetzt werden, dass die Beschaffung der benötigten Lizenzen zeitnah
vor dem Einsatz erfolgt.
(224) Die unlängst getroffene Vereinbarung sowie die Überlegungen zum Einsatz einer
Landeslizenz werden begrüßt.
2.9

Aktenführung

2.9.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(225) Die vom Finanz- und Innenministerium sowie dem Ministerium für Landwirtschaft,
Umwelt und Verbraucherschutz vorgelegten Akten waren teilweise unvollständig. Das Verwaltungshandeln war anhand der vorgelegten Akten nicht immer nachvollziehbar. Den Anforderungen der GGO I an die Aktenführung wird insbesondere durch das Vorhandensein
elektronischer Dokumente neben der Papierakte (sogen. Hybridakten) regelmäßig nicht entsprochen, denn sie erfüllen nicht das Gebot der Aktenmäßigkeit des Verwaltungshandelns.
Unabhängig von der DOMEA®-Einführung und bedingt durch zunehmenden Einsatz von Büroprogrammen und elektronischer Kommunikation sind in den Behörden zunehmend Hybridakten vorhanden.
(226) Die vorgefundene Praxis der Aktenführung im Finanzministerium beeinträchtigte die
Prüfungsrechte des Landesrechnungshofes gem. § 95 Abs. 1 LHO, denn die ursprünglich
vorgelegten Akten stellten den um den elektronischen Bestand verringerten Gesamtaktenbestand dar. Da Zugriffsrechte auf den elektronischen Aktenbestand im DOMEA®-Verfahren
92

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dem Landesrechnungshof nicht eingeräumt werden konnten, wurden die Akten im Rahmen
der Prüfung durch Ausdrucke der elektronischen Dokumente ergänzt. Der Landesrechnungshof kann so nicht nachvollziehen, ob ihm alle relevanten Dokumente vorgelegt wurden.
2.9.2 Stellungnahme des Finanzministeriums/Innenministeriums
(227) Die Stellungnahme legt dar, dass grundsätzlich auch hybride Akten den Anforderungen der GGO I an die Aktenführung entsprächen. Insofern die Papierteilakte und die
elektronische Teilakte zusammen eine vollständige Akte ergeben, sei die Hybridakte nicht unvollständig. Allerdings könne das Führen einer Hybridakte nur einen Übergang darstellen und
werde bis zur vollständigen elektronischen Vorgangsbearbeitung und nach Schaffung rechtlicher Voraussetzungen abgeschafft. Mit Einführung der Vorgangsbearbeitung – entsprechend
dem Kabinettsbeschluss vom 29.04.2008 – werde die elektronische Akte zur führenden Akte
erklärt.
2.9.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(228) Die genannten Ressorts sollten zukünftig die Behördenakten mit der erforderlichen
Sorgfalt führen.
(229) Das Finanzministerium entspricht der Auffassung des Landesrechnungshofes, dass die
Hybridakte nur eine Übergangslösung sein kann. Das weitere Entstehen von Hybridakten in
allen Ressorts sollte zukünftig ausgeschlossen werden. Die zügige DOMEA®-Einführung bis
hin zur elektronischen Vorgangsbearbeitung in den Ressorts wäre hierfür eine geeignete Maßnahme.
(230) Bei Fortführung des DOMEA®-Projektes besteht ein grundsätzlicher Regelungsbedarf
zur Gewährleistung eines Zugriffs auf elektronische Akten durch den Landesrechnungshof,
um seine Prüfrechte künftig sicherzustellen.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Arbeitszeitregelungen und Telearbeit, Krankenstand und
Gesundheitsmanagement

In der Arbeitszeitverordnung sollte die Möglichkeit des ganztägigen Zeitausgleichs eingeschränkt werden.
Die Einführung alternativer Arbeitszeitmodelle setzt fundierte Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen voraus.
Die Erfassung und Auswertung von Krankenstandsdaten sollte nach einheitlichen Maßstäben erfolgen.
Das Gesundheitsmanagement sollte ausgebaut werden. Die Einrichtung eines landeseigenen betriebsärztlichen Dienstes ist zu prüfen.
1

Prüfungsgegenstand

(231) Die Prüfung des Landesrechnungshofes umfasste die Bereiche Arbeitszeitregelungen,
alternative Arbeitszeitmodelle (Telearbeit), Krankenstand und Gesundheitsmanagement. Ziel
der Prüfung war es, festzustellen, wie sich die genannten Regelungsbereiche auf die Arbeitszeit der Beschäftigten auswirken und welche Optimierungsmöglichkeiten bestehen.
Der Landesrechnungshof hat hierzu Mitte des Jahres 2006 örtliche Erhebungen in den
obersten Landesbehörden durchgeführt, die überlassenen Informationen und Unterlagen ausgewertet sowie Interviews mit den für die Personalsachbearbeitung zuständigen Stellen geführt.
In seinen Bemerkungen bezieht sich der Landesrechnungshof auf die bis zum Organisationserlass des Ministerpräsidenten vom 05.12.2006 geltende Struktur der Landesregierung.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Arbeitszeitregelungen

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(232) Der Landesrechnungshof hat die Gleitzeitregelungen von Bund und Ländern zusammengestellt und einem Vergleich unterzogen. Auffällig war, dass die Möglichkeiten,

94

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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Arbeitszeitguthaben durch ganztägigen Zeitausgleich abzubauen, bei Bund und Ländern sehr
unterschiedlich geregelt sind. Die überwiegende Anzahl der Länder sowie der Bund begrenzen in ihren Verordnungen die Möglichkeit eines ganztägigen Zeitausgleichs auf maximal 12
bzw. 24 Tage pro Jahr. In Mecklenburg-Vorpommern unterliegt die Gewährung eines ganztägigen Zeitausgleichs dagegen keinen gesonderten Beschränkungen durch die AZVO81.
(233) Ausgedehnte Möglichkeiten, Arbeitszeitguthaben zu bilden, zu übertragen und auszugleichen, können zwar besonderen dienstlichen Notwendigkeiten in Spitzenzeiten besonders
gerecht werden, wirken jedoch einem jederzeit kontinuierlichen und planbaren Dienstbetrieb
tendenziell entgegen. Beim Ausbalancieren des Zielkonflikts zwischen Flexibilität einerseits
und Präsenz andererseits fällt in Mecklenburg-Vorpommern besonders ins Gewicht, dass den
Angestellten zusätzliche tarifliche Ausgleichstage zustehen. Der Umfang der Abwesenheitszeiten befindet sich bereits dadurch auf einem relativ hohen Niveau.
Der Landesrechnungshof hält es daher für angemessen, in der AZVO die Möglichkeit des
ganztägigen Zeitausgleichs auf maximal 12 bis 24 Tage im Jahr zu beschränken. Sollte in Einzelfällen wegen eines erheblich schwankenden Arbeitsanfalls eine größere Flexibilität benötigt werden, kann nach wie vor von der Möglichkeit, Arbeitszeitkonten einzurichten bzw. von
der Ausnahmeregelung des § 9 Abs. 4 AZVO Gebrauch gemacht werden, sofern wichtige
Gründe dies rechtfertigen.
2.1.2 Stellungnahme der Ministerien
(234) Das Innenministerium sieht keine Notwendigkeit zur Begrenzung des ganztägigen
Zeitausgleichs auf maximal 12 bzw. 24 Tage pro Jahr, nur deswegen, weil ein Großteil
anderer Bundesländer und auch der Bund von der genannten Begrenzung Gebrauch machen.
Es sei zudem nicht ersichtlich, dass die Beamten überhaupt 24 Tage für einen ganztägigen
Zeitausgleich in Anspruch nähmen. Die Möglichkeit, Arbeitszeitguthaben in großem Umfange anzusammeln, werde bereits dadurch begrenzt, dass das Übertragen von Guthaben über
den Kalendermonat hinaus nur mit bis zu 40 Stunden zulässig sei.
(235) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus sieht ebenfalls keine Notwendigkeit zur Begrenzung auf 24 Tage. Die Möglichkeit zur Bildung von Zeitguthaben oder

81

Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Land Mecklenburg-Vorpommern vom 19. Januar 2000,
GVOBl. M-V 2000, 14
95

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Zeitrückständen sei eingerichtet worden, um es den Mitarbeitern zu ermöglichen, auf unterschiedliche Arbeitsaufkommen zu reagieren. Somit sei eine große Flexibilität gegeben, um
besonderen dienstlichen Notwendigkeiten in Spitzenzeiten Rechnung zu tragen. Die Gewährung von Zeitausgleich sei immer beim Dienstvorgesetzten zu beantragen. Dieser entscheide
über die Gewährung nach Abwägung mit den dienstlichen Belangen. Auf diese Weise werde
ein funktionierender Dienstbetrieb ständig gewährleistet. Auch solle die Arbeitszeitverkürzung der Angestellten aufgrund des TV M-V 2007 nicht in die Überlegungen mit einbezogen werden, da diese Regelung mit dem 31.12.2009 auslaufe. Diese Abwesenheit der Angestellten beruhe auf tariflichen Vorschriften und liege nicht im Ermessen der Dienststelle oder
des Angestellten.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(236) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung. Eine gesonderte Begrenzung
des ganztägigen Zeitausgleichs in der AZVO auf maximal 12 bis 24 Tage im Jahr ist notwendig, um – unabhängig von den Entscheidungen der jeweiligen Vorgesetzten – ein Mindestmaß
an Präsenz und Kontinuität im Dienstbetrieb sicherzustellen. Die AZVO würde in diesem Fall
nur den äußersten Rahmen festlegen, innerhalb dessen die Vorgesetzten nach wie vor über die
Gewährung von Zeitausgleich entscheiden könnten. Durch die bereits bestehende Begrenzung
in Form der eingeschränkten Übertragbarkeit von Zeitguthaben auf den nächsten Kalendermonat wird die maximal mögliche Anzahl der Ausgleichstage noch nicht im erforderlichen Maße reduziert. Im Übrigen trifft zwar zu, dass die tariflichen Ausgleichstage nach
derzeitiger Rechtslage lediglich bis zum 31.12.2009 anfallen. Sie können aber bei der Gesamtbetrachtung der Abwesenheitszeiten nicht außer Acht gelassen werden, da sie die
Abwesenheitsquote jedenfalls bis zu diesem Zeitpunkt tatsächlich erhöhen.
2.2

Alternative Arbeitszeitmodelle

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(237) Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen hatten sechs Ressorts82, und zwar das Finanzministerium, das Innenministerium, das Sozialministerium, das Umweltministerium, das

82

96

Struktur der Landesregierung vor der mit Erlass des Ministerpräsidenten vom 05.12.2006 festgelegten Neuordnung der Geschäftsbereiche der Ministerien und der Behördenbezeichnungen (AmtsBl. M-V, S. 894).

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Wirtschaftsministerium sowie das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur, Telebzw. Heimarbeit eingeführt, d. h. entsprechende Dienstvereinbarungen abgeschlossen.
In den betroffenen Ressorts waren ausschließlich Tele- bzw. Heimarbeitsplätze in Form alternierender Heimarbeit eingerichtet worden. Die Bediensteten arbeiteten hierbei mit vereinbarten Anteilen sowohl an ihren Arbeitsplätzen beim Arbeitgeber als auch in ihrer Wohnung,
wobei sie zwischen diesen Arbeitsplätzen wechselten. Es nahmen etwa 75 zumeist weibliche
Bedienstete in Voll- oder Teilzeit an der alternierenden Heimarbeit teil.
(238) Den Ressorts entstanden nach eigener Aussage durch die Gewährung von alternierender Heimarbeit keine zusätzlichen Kosten. Nur in Ausnahmefällen seien Laptops aus dem
Bestand zur Verfügung gestellt worden. Das Finanzministerium hat in seinem Abschlussbericht zum Pilotprojekt „Erprobung von Telearbeitsplätzen im Geschäftsbereich des FM unter
Berücksichtigung des Gender Mainstreaming Konzeptes“ festgestellt, dass der Modellversuch
Telearbeit in seinem Geschäftsbereich sehr erfolgreich verlaufen ist. Das Wirtschaftsministerium kam im Rahmen eines „Workshops zum familien- und behindertenfreundlichen Arbeiten
im Geschäftsbereich des WM“ zu dem Ergebnis, dass die Durchführung von Heimarbeit erfolgreich war.
(239) Der Landesrechnungshof stellte fest, dass außer im Finanzministerium keine belastbaren Daten zur Wirtschaftlichkeit der eingesetzten Arbeitszeitmodelle vorlagen. Studien mit
quantifizierten Darstellungen der Wirtschaftlichkeitspotenziale existierten nicht, die Annahmen beruhten überwiegend auf subjektiven Einschätzungen.
2.2.2 Stellungnahme der Ministerien
(240) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus erklärt, in seinem Bereich
keine Telearbeit im eigentlichen Sinne durchzuführen. Im Rahmen des sog. „Familien- und
behindertenfreundlichen Arbeitens“ könne aber ein Teil der Arbeitszeit in den häuslichen Bereich verlagert werden. Durch diese Möglichkeit blieben die ausgebildeten und eingearbeiteten Kräfte dem Ministerium als Mitarbeiter erhalten.
(241) Das Ministerium für Soziales und Gesundheit regt an, einheitliche Leitlinien für die
Landesverwaltung zu entwickeln.

97

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2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(242) Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, dass fundierte Untersuchungen zur
Wirtschaftlichkeit der alternativen Arbeitszeitmodelle nachgehalten werden. Er begrüßt den
Vorschlag des Ministeriums für Soziales und Gesundheit, einheitliche Leitlinien für die Zulassung von Tele- bzw. Heimarbeit in der Landesverwaltung zu entwickeln. Die Aufstellung
der Leitlinien könnte mit der notwendigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung verbunden
werden.
2.3

Krankenstand

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(243) Der Landesrechnungshof hatte die obersten Landesbehörden aufgefordert, den Krankenstand auf Jahresbasis für den Zeitraum von 2002 bis 2005 mitzuteilen. Abgefragt wurden
folgende Daten:
•

durchschnittliche Anzahl der Krankheitstage pro Mitarbeiter,

•

durchschnittliche Krankheitsquote für Beamte, Angestellte und Arbeiter,

•

durchschnittliche Krankheitsquote für die Laufbahnen des einfachen, mittleren,
gehobenen und höheren Dienstes,

•

Kurzzeiterkrankungen bis zu drei Tage ohne Attest,

•

Erkrankungen von vier Tagen bis sechs Wochen,

•

Langzeiterkrankungen über sechs Wochen,

•

Krankenstand je Monat.

Die Behörden haben die Daten in unterschiedlicher Qualität, zum Teil auch gar nicht
geliefert; sie haben dies mit fehlenden gesetzlichen bzw. tariflichen Bestimmungen zur
einheitlichen Erfassung des Krankenstandes begründet. Vollständige Angaben machten nur
die Landtagsverwaltung, die Staatskanzlei, das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und
Kultur sowie das Sozialministerium.
(244) Auf Grund der unterschiedlichen und lückenhaften Erfassung des Krankenstandes war
es nicht möglich, im Einzelnen belastbare Folgerungen aus den erhobenen Daten zu ziehen.
Hierfür fehlte bereits dadurch die Basis, dass Krankenstände teils auf Arbeitstage, teils auf
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Kalendertage bezogen, teils einzeln und teils aggregiert erfasst worden sind. Es wurde jedoch
deutlich, dass die Zahl der Krankheitstage je Mitarbeiter sowie auch die Zahl der Kurzzeiterkrankungen (bis drei Tage; ohne Attest) in den vergangenen Jahren nicht signifikant gesunken
ist.
(245) Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, dass sich alle obersten Landesbehörden regelmäßig mit der Entwicklung des Krankenstandes befassen, d. h. diesen ständig
und nach gleichen Kriterien erfassen und auswerten. Dabei geht es nicht allein um die gegenüber den Bediensteten pflichtgemäß auszuübende Fürsorge, sondern u. a. auch darum, die
Personalentwicklungsplanung sowie den Prozess der Wiedereingliederung von Bediensteten
gestalten zu können. Nur auf der Basis solider Kenntnis des Ist-Zustandes ist ein aktives
Gegensteuern und, damit verbunden, eine Erhöhung der Nettoarbeitszeit möglich.
(246) Um den Aufwand für die Erfassung und Analyse des Krankenstandes so gering wie
möglich zu halten, sollten die Behörden das bereits für Arbeitszeiterfassungen erwogene System EPOS 2.0 – oder ein gleichwertiges System – ab dessen Einführung nutzen. Bis dahin
sollte eine gesicherte vergleichbare Datenbasis aufgebaut werden, die später weiter genutzt
werden kann.
2.3.2 Stellungnahme der Landtagsverwaltung
(247) Eine Erfassung des Krankenstandes nach einheitlichen Kriterien und in elektronischer
Form wird seitens der Landtagsverwaltung grundsätzlich befürwortet.
2.3.3 Stellungnahme der Ministerien
(248) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus gibt an, die Krankenstatistiken
entsprechend den „Vorgaben“ der Personalreferentenkonferenz bzw. der Konferenz der Leiter
der Allgemeinen Abteilungen (AL 1-Konferenz) IT-gestützt zu erfassen. Der Vorschlag des
Landesrechnungshofes, zukünftig ein für alle Ressorts einheitliches Erfassungs- und Analysesystem zu nutzen, werde unterstützt.
(249) Das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz bedauert, dass
vergleichende landesweite Auswertungen bisher nicht möglich sind und unterstützt die
Forderungen des Landesrechnungshofes in diesem Punkt. Die Anwendung von EPOS 2.0 für
eine einheitliche Krankenstatistik werde angestrebt, auch wenn über den Aufwand und

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Nutzen einer solchen Erfassung noch keine fundierten Erkenntnisse vorlägen. Befürwortet
werde zudem, den statistischen Auffälligkeiten im Einzelfall näher nachzugehen und evtl.
weitere Daten für eigene Analysen vorzuhalten.
(250) Vom Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung wird bezweifelt, dass umfangreiche elektronische Datensammlungen die Möglichkeit einer Beeinflussung des Krankenstandes erhöhen können. Aus Bereichen der Landesverwaltung, in denen entsprechende
Daten bereits über einen langen Zeitraum erfasst werden, liegen dem Ministerium keine daraus entwickelten positiven Erkenntnisse vor.
(251) Das Finanzministerium stimmt der Forderung nach regelmäßiger Erfassung und Auswertung des Krankenstandes zu und will der Personalreferentenkonferenz insoweit einen
eigenen Vorschlag unterbreiten. Auch die Einbeziehung von EPOS 2.0 sei wünschenswert.
(252) Das Justizministerium gibt an, der Sachverhaltsdarstellung des Landesrechnungshofes
beizutreten.
(253) Das Innenministerium folgt grundsätzlich den Vorschlägen des Landesrechnungshofes. So habe die Teilprojektgruppe Personalverwaltung im Rahmen des Projektes „Einführung
des EPOS 2.0 in die Landesverwaltung M-V“ Empfehlungen des Landesrechnungshofes aufgegriffen und eine entsprechende Übersicht zur Krankenstatistik vorgelegt. Diese sei zur Abstimmung an die Personalreferentenkonferenz weitergeleitet worden. Sobald auch die AL 1Konferenz über die künftige Form der Krankenstatistik beschlossen habe, werde diese in das
System EPOS 2.0 integriert.
(254) Für die Erfassung und Analyse des Krankenstandes beabsichtigt das Ministerium für
Soziales und Gesundheit, das System EPOS 2.0 zu nutzen, sobald dieses verfügbar ist.
2.3.4 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(255) Der Landesrechnungshof begrüßt die Bereitschaft der Ressorts und der Landtagsverwaltung zur einheitlichen Erfassung und Auswertung der Krankenstandsdaten. Er weist
allerdings darauf hin, dass es auch in der Vergangenheit trotz grundsätzlicher Übereinstimmung unter den Ressorts zu keiner einheitlichen Praxis gekommen ist. So hat z. B. die Mehrzahl der Ressorts im Jahr 2004 einen Beschluss der AL 1-Konferenz zur einheitlichen Erfas-

100

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sung krankheitsbedingter Fehltage83 nicht umgesetzt. Der Landesrechnungshof hält es für notwendig, dass sich die Ressorts und die Landtagsverwaltung verbindlichen Regelungen zur
einheitlichen Erfassung und Auswertung von Krankenstandsdaten anschließen.
2.4

Gesundheitsmanagement

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(256) Gesundheitsmanagement kann verstanden werden als bewusste Steuerung und Integration aller Prozesse mit dem Ziel der Erhaltung und Förderung der Gesundheit und des
Wohlbefindens der Beschäftigten. Es ist Aufgabe des Gesundheitsmanagements, die betriebliche Gesundheitsförderung weiterzuentwickeln und systematisch in die Unternehmens- bzw.
Organisationspolitik zu integrieren. Damit wird die Gesundheit der Beschäftigten zu einer
strategischen und ganzheitlichen Aufgabe, die insbesondere in der Verantwortung der Führungskräfte liegt.84
(257) Zu einem erheblichen Teil wurden in den Ressorts noch nicht die Potenziale eines
Gesundheitsmanagements erkannt. So äußerten bei den örtlichen Erhebungen mehrere
Befragte: „Wir haben für dererlei Dinge keine finanziellen Mittel zur Verfügung.“ oder „Jeder Bedienstete hat selbst die Pflicht, seinen Körper und seinen Geist gesund zu erhalten. Es
kann nicht unsere Aufgabe sein, für die Gesunderhaltung der Bediensteten einzustehen.“
(258) Der Landesrechnungshof hält den Aufbau eines Gesundheitsmanagements vor allem
im Zusammenhang mit den gegenwärtigen Reformprojekten für notwendig. So soll die
Landesverwaltung in den nächsten Jahren weiter verkleinert werden, wobei sich die Arbeitsanforderungen voraussichtlich nicht im gleichen Maße verringern werden. Das Durchschnittsalter der Bediensteten wird tendenziell auf Grund stark reduzierter Neueinstellungen ebenso
steigen, wie demographisch bedingt das Durchschnittsalter der Bevölkerung insgesamt. Ältere
Bedienstete sind im allgemeinen anfälliger für Krankheiten. Den danach zu erwartenden,
zunehmenden krankheitsbedingten Fehlzeiten kann durch die Einführung eines umfassenden
Gesundheitsmanagements entgegengewirkt werden.

83

84

Konferenz der Leiter der Allgemeinen Abteilungen am 29.04.2004, TOP 11 Verschiedenes: Einheitliche
Erfassung krankheitsbedingter Fehltage von Landesbediensteten; Beschluss: „Bis eine umfassende Einbindung in EPOS realisiert ist, wird die von der PRK vorgeschlagene Lösung zur einheitlichen Erfassung von
Fehltagen Landesbediensteter angewandt.“
vgl. Leitfaden „Gesundheitsmanagement in der Niedersächsischen Landesverwaltung“, S. 6.
101

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(259) Nach den Erfahrungswerten anderer Länder kann ein wirkungsvolles Gesundheitsmanagement bereits mit einem Aufwand von ca. 60 Euro pro Jahr und Person erzielt werden. In
die Rechnung einbezogen sind Sachkosten und Kosten für Dienstleistungen Außenstehender,
nicht enthalten sind dagegen die Kosten, die sich aus Verpflichtungen aus dem Arbeitsschutzund Arbeitssicherheitsgesetz ergeben (z. B. Betriebsarzt)85. Bei etwa 2.300 Bediensteten im
Kernbereich der Ministerien ergibt dies einen finanziellen Aufwand i. H. v. 138.000 Euro.
Ließe sich durch ein erfolgreiches Gesundheitsmanagement der Durchschnitt der krankheitsbedingt ausgefallenen Arbeitstage um nur einen Tag reduzieren, hätte dies bereits eine
Senkung der Personalkosten auf Krankheitszeiten um rund 700.000 Euro zur Folge.86
2.4.2 Stellungnahme der Ministerien
(260) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus erklärt, das Gesundheitsmanagement bereits im Rahmen der vorhandenen Möglichkeiten zu fördern (Betriebssportgruppen, Aktion „Mit dem Rad zur Arbeit“, Präventionstage).
(261) Das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz schließt sich
grundsätzlich den Empfehlungen des Landesrechnungshofes zur Gesundheitsfürsorge an. Es
macht allerdings darauf aufmerksam, dass die Aufgabenkritik den unabdingbaren personellen
Aufwand zum Auf- bzw. Ausbau eines Gesundheitsmanagements derzeit noch nicht berücksichtige. Zu den Kosten-Nutzen-Angaben sei keine Einschätzung möglich. Das Ministerium
verfüge über keine tragfähigen und aktuellen Erkenntnisse zu derartigen Projekten im öffentlichen Sektor.
(262) Vom Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung werden alle Bemühungen
zur verstärkten Gesundheitsvorsorge grundsätzlich begrüßt. Das Ministerium verweist jedoch
in erster Linie auf die Eigenverantwortlichkeit eines jeden Bediensteten. Eine Zurverfügungstellung von Räumen sei aus finanziellen Gründen nicht angebracht. Bei den Dienststellen des
Landes seien 32 Kantinen eingerichtet, die vom BBL verpachtet würden. Dort werde bereits
jetzt der Versuch unternommen, durch entsprechende Angebote auf die Ernährungsgewohnheiten der Bediensteten positiven Einfluss zu nehmen.

85
86

vgl. Leitfaden „Gesundheitsmanagement in der Niedersächsischen Landesverwaltung“, S. 34.
Durchschnittliche Personalkostensätze des Finanzministeriums M-V 2006 für Kostenberechnungen/Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Beamte im gehobenen Dienst als Durchschnittswert, Besoldungsgruppe A 11:
40,51 Euro je Stunde x 8 h x 2.300 Beschäftigte).

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(263) Das Justizministerium tritt dem Vorschlag des Landesrechnungshofes zum Aufbau
eines ganzheitlichen Gesundheitsmanagements in der Landesverwaltung bei. Es erachtet die
Entwicklung eines gemeinsamen Gesundheitskonzeptes unter Federführung des Ministeriums
für Soziales und Gesundheit als zweckmäßig. In diesem Rahmen könnten durch entsprechende Arbeitsgruppen unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Landesrechnungshofes
sowohl die Möglichkeiten geeigneter Maßnahmen als auch deren Umsetzung in den einzelnen
Ressorts ausgelotet werden.
(264) Das Ministerium für Soziales und Gesundheit distanziert sich ausdrücklich von den in
Tz. 257 zitierten Äußerungen und stimmt der Ansicht des Landesrechnungshofes zu, wonach
die Entwicklung eines einheitlichen Konzeptes für das Gesundheitsmanagement gerade im
Hinblick auf die Altersstruktur der Beschäftigten sowie die Umsetzung der Aufgabenkritik
notwendig sei. Es schlägt hierzu die Einrichtung eines Arbeitskreises Gesundheitsmanagement bei der Landesverwaltung vor. Außerdem solle das Thema regelmäßig auf der AL 1Konferenz beraten werden. Neben den vom Landesrechnungshof aufgezählten Maßnahmen
hält das Ministerium weitere Aktivitäten für sinnvoll:
•

Intensivierung rechtlich vorgeschriebener Maßnahmen

•

Mobilisierung von Führungsverantwortung

•

Aus-, Weiter- und Fortbildungsmaßnahmen

•

Reduzierung psychischer Belastungen am Arbeitsplatz

•

div. weitere Maßnahmen wie Grippeschutzimpfungen, gezielte Ansprache durch
Kollegen, etc.

(265) Das Finanzministerium macht darauf aufmerksam, dass sich der Landesrechnungshof
zu seinen eigenen Empfehlungen in Widerspruch setzt, wenn er die Einrichtung freiwilliger
Leistungen des Landes fordert, zugleich aber ständig darauf pocht, das Land solle sich auf die
Finanzierung der Kernaufgaben konzentrieren und freiwillige Finanzierungstatbestände beenden. Finanzielle Einsparungen seien nur dann erzielbar, wenn die Mehrbelastungen auch
tatsächlich durch einen Personalabbau kompensiert würden. Dies werde neben dem laufenden
Personalkonzept 2004 derzeit für nicht realisierbar gehalten. Im Übrigen lasse der Landesrechnungshof außer Acht, dass es bereits umfangreiche Angebote zur Gesunderhaltung in den
Kommunen, Vereinen, Einrichtungen des Gesundheitswesens usw. gebe. Bedienstete mit

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eigenem Anspruch an die Gesunderhaltung ihres Körpers würden diese Angebote unabhängig
vom vorgeschlagenen Gesundheitsmanagement nutzen.
Gleichwohl erkennt das Finanzministerium an, dass bei einem aktiven Gesundheitsmanagement die krankheitsbedingten Ausfallzeiten reduziert werden können. Dies kann durch vielfältige Aktivitäten, die insbesondere die Eigenverantwortung der Mitarbeiter stärken, erreicht
werden. Im Rahmen verfügbarer Mittel können in begrenztem Umfang ausgabewirksame
Maßnahmen durchgeführt werden. Dabei ist auch zu beachten, dass sich aus Gleichbehandlungsgründen die Maßnahmen nicht auf den Kernbereich der Ministerien beschränken lassen.
Zur besseren Steuerung wird vorgeschlagen, sich auf ein klares Konzept zu verständigen, in
dem die möglichen Maßnahmen konkret aufgeführt werden und auch die Frage der Finanzierung zu betrachten ist. Die Personalreferentenkonferenz hat sich vor kurzem dazu verständigt, unter Leitung des Sozialministeriums eine Arbeitsgruppe einzurichten, die einen
Entwurf für ein derartiges Konzept erarbeiten soll.
Im Hinblick auf die haushaltstechnische Veranschlagung wird vorgeschlagen, einen Festtitel
(z. B.: Titel der HGr 5 Ausgaben für Maßnahmen des Gesundheitsmanagements) zu veranschlagen, über den die Kosten vergleichbar gemacht werden könnten.
Im Hinblick auf die Kosten-Nutzen-Betrachtung kann die vom Landesrechnungshof vorgenommene Gegenüberstellung der zunächst wirtschaftlich anmutenden Zahlen von 138.000
Euro (Kosten nur für den Kernbereich der Ministerien) zu 700.000 Euro (Verringerung der
Personalkosten wegen Reduzierung der krankheitsbedingten Ausfalltage bereits um einen
Tag) nicht darüber hinwegtäuschen, dass es sich bei Ersterem tatsächlich um Mehraufwand
und bei Letzterem z. T. um „eh-da“-Kosten handelt (Beamte unbegrenzt und Angestellte bis
sechs Wochen).
2.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(266) Die Stellungnahme des Finanzministeriums ist nicht nachvollziehbar. Die Aussage,
der Landesrechnungshof setze sich zu seinen eigenen Empfehlungen in Widerspruch, wenn er
die Einrichtung freiwilliger Leistungen fordere, ist unverständlich, denn freiwillige Leistungen können nicht per se als unwirtschaftlich angesehen werden. Bei einem gezielten
Gesundheitsmanagement ist z. B. ein durchschnittliches Kosten-Nutzen-Verhältnis von 1:3

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bis 1:6 möglich.87 Das Finanzministerium verkennt insoweit den Unterschied zwischen Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit. Der Landesrechnungshof hat auch nicht die Auffassung
vertreten, dass sich die Personalkosten um 700.000 Euro reduzieren, wenn die Anzahl der
krankheitsbedingten Ausfalltage um einen Tag sinkt. Wie der Landesrechnungshof ausführte,
sinken die „Personalkosten auf Krankheitszeiten“ um den genannten Betrag, d. h. das Land
erhält für die 700.000 Euro eine konkrete Arbeitsleistung, die ansonsten fehlen würde. Eine
Senkung der krankheitsbedingten Fehltage setzt zudem Kapazitäten frei und ermöglicht den
Abbau von Stellen und Personal, da die Arbeitskraft der Belegschaft in geringerem Maße
durch die Vertretung kranker Kollegen gebunden wird. Die Stelleneinsparungen können unabhängig von den Vorgaben des Personalkonzeptes 2004 erbracht werden, weil sie nicht zu
einer Arbeitsverdichtung führen, sondern vielmehr entstehende Kapazitätsüberhänge nutzen.
Im Übrigen erscheint es befremdlich, Personalkosten als „eh-da-Kosten“ zu bezeichnen. Die
Ausdrucksweise impliziert, dass der dahinterstehenden Arbeitsleistung des Personals keine
ausreichende Bedeutung zugemessen wird. Ein solches Verständnis von Personal und Personalausgaben steht in völligem Gegensatz etwa zu unternehmerischem Handeln. Im unternehmerischen Bereich ist die Bedeutung des „Humankapitals“ als entscheidender Produktionsfaktor anerkannt und Investitionen zur Erhöhung und Erhaltung der Leistungsfähigkeit
des Personals sind keine Seltenheit.
Durch ein gezieltes Gesundheitsmanagement sollten auch und gerade diejenigen Mitarbeiter
angesprochen werden, die von den bestehenden privaten Möglichkeiten bisher noch keinen
Gebrauch gemacht haben. Aus Sicht des Landesrechnungshofes spricht nichts dagegen, die
nachgeordneten Bereiche in das Gesundheitsmanagement einzubeziehen. Der Landesrechnungshof begrüßt, dass zwischenzeitlich eine Arbeitsgruppe unter der Leitung des Ministeriums für Soziales und Gesundheit eingerichtet und mit der Ausarbeitung eines Konzeptes zur
Umsetzung des Gesundheitsmanagements beauftragt wurde.

87

Quelle: Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz, Projekt Betriebliches
Gesundheitsmanagement.
105

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2.5

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Einrichtung eines betriebsärztlichen Dienstes

2.5.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(267) Betriebsärzten kommt die Aufgabe zu, den Arbeitgeber in allen Fragen des Gesundheitsschutzes zu unterstützen. Bei Anwendung ihrer arbeitsmedizinischen Fachkunde sind Betriebsärzte keinen Weisungen unterworfen und nur ihrem ärztlichen Gewissen verpflichtet.
Sie haben zudem die Regeln der ärztlichen Schweigepflicht zu beachten (§ 8 Abs. 1 ASiG).
Der Arbeitgeber kann Betriebsärzte entweder selbst einstellen oder als freiberufliche Kräfte
beauftragen.
(268) Bis auf die Landtagsverwaltung hatten alle obersten Landesbehörden Vereinbarungen
über betriebsärztliche Leistungen abgeschlossen.
Mehrere Ressorts haben geäußert, dass sie es für sinnvoll halten würden, wenn es für die gesamte Landesverwaltung ein einheitliches Betriebsarztsystem gäbe.
(269) Um die Vorteile einer Zentralisierung von Aufgaben gleichen Zuschnitts zu nutzen sowie das vorhandene Wissen der betrieblichen und überbetrieblichen Gesundheitsschutzexperten zu bündeln, empfiehlt der Landesrechnungshof, einen betriebsärztlichen Dienst für die
gesamte Landesverwaltung einzurichten. Dies hätte zudem den Vorteil, dass der Betriebsarzt
nur für den öffentlichen Dienst zur Verfügung stünde und somit sich besser auf die spezifischen Krankheitsbilder des öffentlichen Dienstes einstellen könnte. Der Betriebsarzt könnte
Anregungen für die Gesundheitsvorsorge unmittelbar aus dem Arbeitsalltag heraus entwickeln, weitergeben oder umsetzen. Hinzu kämen weitere Aufgaben wie die Konzeptionierung
des betrieblichen Gesundheitsmanagements und die Beratung der Behördenleitung in diesen
Fragen.
Der Landesrechnungshof empfiehlt darüber hinaus zu prüfen, ob den als Betriebsärzten fungierenden Personen zugleich auch Tätigkeiten eines Amtsarztes übertragen werden können.
Dies wird freilich erfordern, dass die Personen gegenüber den Beschäftigten immer klarlegen,
in welcher Funktion sie die jeweilige Untersuchung durchführen. Zudem müssten die amtsärztlichen Tätigkeiten außerhalb der Einsatzzeit als Betriebsarzt vorgenommen werden.
Aus den Erfahrungen des medizinischen Dienstes der Polizei – Teil des ärztlichen Dienstes
der Landespolizei Mecklenburg-Vorpommerns – heraus reicht für die Betreuung der obersten

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Landesbehörden (ca. 2.300 Mitarbeiter in den Ministerien) ein Arzt mit dem entsprechend
notwendigen medizinischen Dienstpersonal.88
Der Betriebs- bzw. Amtsarzt könnte im Innenministerium an das bereits im Bereich der Polizei bestehende System angegliedert werden. Nach Einschätzung des Landesrechnungshofes
könnte der medizinische Dienst der Polizei entsprechend ausgebaut werden.
2.5.2 Stellungnahme der Landtagsverwaltung
(270) Die Landtagsverwaltung teilt mit, inzwischen einen betriebsärztlichen Betreuungsvertrag mit der B-GmbH abgeschlossen zu haben. Dem Vorschlag des Landesrechnungshofes,
einen betriebsärztlichen Dienst für die gesamte Landesverwaltung einzuführen, steht die
Landtagsverwaltung offen gegenüber.
2.5.3 Stellungnahme der Ministerien
(271) Das Innenministerium erklärt, die derzeitige Zuweisung von Aufgaben an Amtsärzte
oder sonstige beamtete Ärzte sei als abschließend zu verstehen, weshalb der Dienstherr den
Beamten nur zu einer Untersuchung bei einem der genannten Ärzte verpflichten könne. Es sei
aber im Entwurf des neuen Landesbeamtengesetzes die Möglichkeit vorgesehen, ärztliche Untersuchungen neben Amtsärzten und beamteten Ärzten auch auf als Gutachter beauftragte
Ärzte übertragen zu können. Sollte dies umgesetzt werden, könnte geprüft werden, inwieweit
die Beauftragung von Betriebsärzten als Gutachter sinnvoll sei.
Die Anzahl der Polizeiärzte sei allerdings nicht nach deren tatsächlichen Bedarf festgestellt
worden, sondern leite sich vordergründig aus dem Personalentwicklungskonzept der Polizei
ab. Insofern sei der tatsächliche Bedarf an Arbeitsmedizinern in der Polizei bislang noch nicht
belastbar festgestellt worden. Auch habe der Landesbeauftragte für den Datenschutz Mecklenburg-Vorpommern datenschutzrechtliche Bedenken erhoben, wenn ein als Amtsarzt tätiger
Polizeiarzt Kenntnisse und Daten aus seiner Tätigkeit als praktizierender Arzt verwendet, um
ein amtsärztliches Gutachten zu erstellen. Die Verwendung dieser Daten erachte der Landesbeauftragte für nicht zulässig.
(272) Das Justizministerium schlägt vor, die Einrichtung eines betriebsärztlichen Dienstes
für die gesamte Landesverwaltung im Rahmen des unter Tz. 263 befürworteten ressortge88

Im Bereich der Polizei stehen für ca. 6.500 Bedienstete zwei Betriebsärzte zur Verfügung.
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meinsam zu entwickelnden Gesundheitskonzeptes zu prüfen. Dies gelte auch für die Frage, ob
den als Betriebsärzten fungierenden Personen zugleich auch Tätigkeiten eines Amtsarztes
übertragen werden können. Insoweit sollte insbesondere die Gefahr möglicher Interessenkollisionen geprüft werden. Eine Übertragung scheine mit Blick auf die Entscheidung des
Bundesdisziplinargerichts vom 02.03.1999, Az.: XVI VL 25/98, nicht ausgeschlossen.
(273

Das Finanzministerium vertritt die Ansicht, vor der Einrichtung eines ressortüber-

greifenden betriebsärtzlichen Dienstes müssten Pflichtaufgaben der Gesundheitsfürsorge definiert werden.
(274) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus würde die vom Landesrechnungshof empfohlene Einrichtung eines betriebsärztlichen Dienstes für die gesamte Landesverwaltung begrüßen.
(275) Das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz erklärt, die Einrichtung eines betriebsärztlichen Dienstes in der Landesverwaltung sei differenziert zu bewerten. So würden die Ressorts einerseits von den regelmäßig wiederkehrenden Verwaltungsarbeiten (z. B. Ausschreibungen) entlastet. Andererseits hätte sich die Verwaltung nach den
Zielsetzungen der Aufgabenkritik grundsätzlich auf die Wahrnehmung von Kernaufgaben zu
beschränken und von den Möglichkeiten der Delegation auf andere Stellen umfassend Gebrauch zu machen. Eine Wahrnehmung dieser Aufgabe durch die Landesregierung werde aber
nur befürwortet, wenn sie bei gleichem Leistungsumfang nachweislich wirtschaftlicher sei als
die Beauftragung von Dritten. Unter dieser Voraussetzung könnte die Ansiedlung im Innenressort erfolgen, um Synergien mit dem ärztlichen Dienst der Landespolizei zu erschließen.
Der Vorschlag, dem Betriebsarzt gleichzeitig amtsärztliche Befugnisse zu übertragen, wird
wegen eines möglichen Interessenkonfliktes eher kritisch gesehen.
(276) Das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung begrüßt den Vorschlag zur
Zentralisierung der Aufgaben eines betriebsärztlichen Dienstes. Aus Sicht des Ministeriums
würde mit der Umsetzung des Vorschlags eine für alle Ressorts voraussichtlich kostengünstigere und effektivere Gesundheitsvorsorge ermöglicht. Die Übertragung von Tätigkeiten des
Amtsarztes auf als Betriebsärzte fungierende Personen stoße allerdings auf Bedenken. So sei
der Betriebsarzt an die ärztliche Schweigepflicht gebunden, der Amtsarzt hingegen nicht.
Trotz des Interessenkonfliktes werde eine Personalunion nicht grundsätzlich abgelehnt, man

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halte sie aber für wenig praktikabel. Zudem müssten sowohl Betriebs- als auch Amtsärzte
durch Zusatzstudien befähigt werden, die Approbation für beide Arztprofile zu erwerben.
2.5.4 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(277) Der Landesrechnungshof würde es begrüßen, wenn sich das Innenministerium bereit
erklärt, das Projekt „Einrichtung eines landeseigenen betriebsärzlichen Dienstes“ federführend zu betreuen. In Zusammenarbeit mit den Ressorts könnte zunächst ein detailliertes Konzept erarbeitet werden, das auch eine Wirtschaftlichkeitsberechnung enthalten sollte.
Die Annahme, für die Betreuung der obersten Landesbehörden (ca. 2.300 Mitarbeiter in den
Ministerien) reiche ein Arzt mit dem entsprechend notwendigen medizinischen Dienstpersonal aus, beruht nicht auf dem Personalentwicklungskonzept der Polizei, sondern resultiert aus
den Erfahrungen des medizinischen Dienstes der Polizei, über die sich der Landesrechnungshof bei seinen örtlichen Erhebungen informiert hat.
Der Landesrechnungshof hält es nicht für ausgeschlossen, dem Betriebsarzt im Rahmen des
Gesundheitsmanagements weitere Aufgaben zu übertragen. Zu der Frage, unter welchen
Voraussetzungen eine als Betriebsarzt eingesetzte Person zugleich auch mit Tätigkeiten eines
Amtsarztes betraut werden kann, regt der Landesrechnungshof eine Prüfung durch das Innenministerium an. Die Wahrnehmung beider Aufgaben in Personalunion hätte neben wirtschaftlichen Vorteilen für das Land auch den Effekt, dass der Amtsarzt in verbesserter Weise für die
Ressorts ansprechbar wäre und bei seinen Entscheidungen auch die Sichtweise der Dienststellen kennen würde. Unverständlich erscheint dagegen die Argumentation des Innenministeriums, wonach die derzeitige Zuweisung von Aufgaben an Amtsärzte oder sonstige beamtete
Ärzte als abschließend zu verstehen sei. Der Landesrechnungshof stellt klar, dass die Wahrnehmung von amts- und betriebsärztlichen Aufgaben durch ein und dieselbe Person eben
nicht zu einer Veränderung des den Amtsärzten zugewiesenen Aufgabenbereichs führt. Wie
bereits erläutert, müsste die als Amts- bzw. Betriebsarzt handelnde Person vielmehr stets
deutlich machen, in welcher Funktion sie jeweils auftritt. Eine Änderung der gesetzlichen
Vorschriften über Amtsärzte ist insofern gerade nicht erforderlich.

Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

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Einzelplan 03 – Geschäftsbereich des Ministerpräsidenten - Staatskanzlei 4

Belegprüfung im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung 2006

Abweichend von der geplanten Ersatzbeschaffung einer Konferenzanlage zum Preis von
10.173,20 Euro hat die Staatskanzlei ohne nachvollziehbare Begründung und unter Verstoß gegen das Vergaberecht eine zweite, nicht geplante Konferenzanlage für den Havariefall sowie diverses Zubehör zu einem Preis von insgesamt weiteren 11.625,52 Euro beschafft.
Die Aufgabe, die mit Hilfe der im Haushaltsplan veranschlagten Mittel verwirklicht
werden sollte, war bereits mit der Beschaffung der ersten Anlage erfüllt, auch wenn die
dafür veranschlagten Mittel nicht ausgeschöpft waren. Damit bestand keine Notwendigkeit für den Erwerb der zweiten Anlage. Der Haushaltsplan ermächtigt zwar zu Ausgaben, begründet aber keinesfalls eine Verpflichtung, alle veranschlagten Mittel auszugeben.
1

Prüfungsgegenstand

(278) Der Landesrechnungshof führte im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung des
Jahres 2006 eine Belegprüfung bei Kapitel 0301 Ministerpräsident – Staatskanzlei, Titel
812.01 Erwerb von Geräten, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenständen durch.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Beschaffung einer Konferenzanlage

(279) Im Haushaltsplan 2006 der Staatskanzlei waren für die Ersatzbeschaffung einer Konferenzanlage für die Sitzungen des Kabinetts, der Staatssekretäre sowie protokollarische Konferenzen 25.000 Euro veranschlagt. Grundlage der Veranschlagung war eine überschlägige
Preisermittlung für ein kabelgebundenes System, bestehend aus einer Zentraleinheit, 20 Standard-Sprechstellen, zwei Chef-Sprechstellen und Verbindungskabel für ca. 22.000 Euro.
(280) Mit Schreiben vom 04.10.2006 forderte die Staatskanzlei im Wege der freihändigen
Vergabe drei Firmen auf, ein Angebot für folgende Leistung abzugeben: „Konferenzanlage

110

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(kabelgebunden) [Markenname] (oder gleichwertiger Art) mit Zentrale und Sprechstellen.
(mit Angabe von Stückpreisen sowie für 25 Sprechstellen)“.
Zwei Anbieter gaben ein Angebot ab. Mit Niederschrift über die Prüfung der Angebote wird
vorgeschlagen, der Firma A den Zuschlag zu erteilen. Ihr Angebot belief sich auf 8.770 Euro
(Netto) für eine Kompaktzentrale, 25 Delegiertenpulte und 25 Konferenzmikrofone. Abweichend von dem vorliegenden Angebot löste die Staatskanzlei am 25.10.2006 eine Bestellung
bei der Firma A für zwei Kompaktzentralen, 40 Delegiertenpulte und 40 Konferenzmikrofone
aus.
Laut Rechnung lieferte die Firma A die bestellte Ware zu einem Preis von 17.011,40 Euro.
Außerdem weist die Rechnung noch die Lieferung eines Transport- und Aufbewahrungskoffers, dreier LCD-Projektionswagen und eines OHP-Projektionstisches aus. Der Gesamtwert
der Rechnung beträgt 19.685,20 Euro. Darüber hinaus lag dem Beschaffungsvorgang eine
weitere Rechnung des Anbieters i. H. v. 2.113,52 Euro bei. Geliefert wurden hiernach zusätzlich ein Schwanenhalsmikrofon, ein Mikrofonstativ, ein Mikrofonverstärker, zwei Stative,
zwei Aktivlautsprecher, ein Kabelsatz und eine mobile Leinwand. Ein Nachweis für eine freihändige Vergabe sowie eine Auftragserteilung für die zusätzlich beschafften Waren konnte
dem Landesrechnungshof trotz Aufforderung nicht vorgelegt werden.
Die Unterlagen der Staatskanzlei enthalten einen Vermerk vom 16.11.2006 zur Erweiterung
des ursprünglich geplanten Leistungsumfangs. Zum Vergabeverfahren heißt es dort nur: „Von
einer Aufhebung des Vergabeverfahrens und einer Neuansetzung der freihändigen Vergabe
wird Abstand genommen, da keine Gesichtspunkte für ein günstigeres Ergebnis erkennbar
sind.“
2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(281) Es war nicht zulässig, die Aufforderung zur Angebotsabgabe auf ein bestimmtes
Erzeugnis zu begrenzen. Bezeichnungen für bestimmte Erzeugnisse (z. B. Markennamen)
dürfen – mit dem Zusatz „oder gleichwertiger Art“ – nur ausnahmsweise verwendet werden,
wenn eine Beschreibung durch hinreichend genaue, allgemeinverständliche Bezeichnungen
nicht möglich ist. Dies trifft für die Beschaffung einer Konferenzanlage nicht zu.
Angesichts des erheblich veränderten Leistungsumfanges – einschließlich des zusätzlichen
Zubehörs – hätte die Staatskanzlei erneut ein Vergabeverfahren durchführen müssen, da
111

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

grundsätzlich damit zu rechnen ist, dass Anbieter im Wettbewerb bei größeren Liefermengen
auch anders kalkulieren und in der Folge die Leistung zu einem günstigeren Preis anbieten. Es
liegt nicht fern, dass auch der andere Bieter angesichts des veränderten Leistungsumfangs neu
kalkuliert hätte, oder, dass der dritte aufgeforderte Bieter, der kein Angebot abgegeben hat,
sich unter den veränderten Bedingungen dazu entschlossen hätte.
Im Übrigen fehlt es an einem für jedes Vergabeverfahren – auch für die freihändige Vergabe
– zwingend vorgeschriebenen Vergabevermerk, in dem jeder Verfahrensschritt, jede Maßnahme und die jeweils dazugehörige Begründung schriftlich festzuhalten ist. Der Verweis auf
die „fehlenden Gesichtspunkte für ein günstigeres Ergebnis“ kann den Verzicht auf ein
Vergabeverfahren bei einer Verdopplung des Leistungsumfangs nicht hinreichend begründen.
(282) Die Staatskanzlei hat damit Aufträge für Leistungen im Wert von 18.792 Euro (Netto)
erteilt, obwohl sie nur ein Vergabeverfahren für Leistungen im Wert von 8.770 Euro (Netto)
durchgeführt hat. Damit hat sie nicht nur 10.022 Euro (Netto) dem Wettbewerb entzogen,
sondern es bestehen auch Zweifel, ob die Beschaffung insoweit wirtschaftlich war, da wegen
des unterbliebenen Vergabeverfahrens nicht das wirtschaftlichste Angebot ermittelt werden
konnte.
2.1.2 Stellungnahme der Staatskanzlei
(283) Die Staatskanzlei wendet ein, dass man im Vergabeverfahren auf eine bestimmte
Marke hingewiesen habe, da es im Bereich der allgemeinen, nichttechnischen Verwaltung an
den notwendigen Fachkenntnissen fehle, um eine hinreichend genaue Leistungsbeschreibung
einschließlich der Angabe technischer Parameter zu verfassen. Daher habe man ausnahmsweise auf einen Markennamen verwiesen und diesen – vergaberechtskonform – um den Zusatz „oder gleichwertiger Art“ ergänzt. Die zusätzlichen Leistungen seien nach Auftragserteilung notwendig geworden. Die zusätzliche Beauftragung des zuvor im Wettbewerb ermittelten Bieters und die Erweiterung des Auftragsvolumens seien vergaberechtskonform gewesen.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(284) Der Einwand der Staatskanzlei hinsichtlich der Leistungsbeschreibung überzeugt
nicht. Insbesondere wäre hier eine Beschreibung der gesuchten Konferenzanlage durch Dar-

112

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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stellung ihrer Funktion und der sonstigen Anforderungen an das zu beschaffende Gerät möglich gewesen.
Das Vorgehen der Staatskanzlei war auch im Übrigen nicht vergaberechtskonform. Leistungen sind grundsätzlich im Wettbewerb zu vergeben, d. h. mindestens im Wege einer freihändigen Vergabe, die immer eine – wenn auch formlose – Einbeziehung mehrerer Anbieter
erfordert. Will der öffentliche Auftraggeber in Fällen, in denen – wie hier – die Wertgrenze
für eine Ausschreibung nicht erreicht wird, trotz des Gebots einer Vergabe im Wettbewerb
nur an einen Anbieter herantreten, so ist dies nur in engen Grenzen und nur in bestimmten
Ausnahmefällen gestattet, z. B. wenn es um Nachbestellungen geht, die zusammengenommen
keine 20 % des Auftragswertes ausmachen. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor, da der
ursprüngliche Leistungsumfang insgesamt um mehr als 100 % überschritten wurde.
Der Landesrechnungshof verweist nachdrücklich darauf, dass im Interesse eines wirtschaftlichen Umgangs mit Haushaltsmitteln Leistungen im Wettbewerb zu vergeben sind. Verstöße,
wie sie hier vorgekommen sind, können nur allzu leicht dazu führen, dass unter Umgehung
des Wettbewerbs wiederholt bestimmte Anbieter bevorzugt werden, was auf Dauer gesehen –
da die Kontrolle durch den Markt ausbleibt – letztlich zu Mehrausgaben führt.
2.2

Einhaltung des Gebotes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(285) Abweichend von der geplanten Ersatzbeschaffung, die zu Ausgaben i. H. v.
10.173,20 Euro geführt hätte, wurde ein Beschaffungsvorgang für Geräte im Wert von insgesamt 21.798,72 Euro veranlasst.
(286) Erst mit Vermerk vom 16.11.2006 (s. Tz. 280) wurde die Erweiterung des Auftrages
wie folgt begründet: „Die Angebotsbeiziehung im freihändigen Vergabeverfahren ergab
günstigere Preise für die Konferenzanlage als zum Zeitpunkt der Markterkundung. ... Mit dem
Konferenzanlageneinsatz besteht ... der Auftrag, die 100%ige Einsatzfähigkeit von notwendiger Technik für die Kabinettsarbeit der Landesregierung ständig sicherzustellen.“
Für die Beschaffung des nicht veranschlagten Zubehörs war keinerlei Begründung in den Unterlagen zu finden.

113

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(287) Die Erweiterung der ursprünglich geplanten Ersatzbeschaffung wurde nicht hinreichend begründet, denn es sind keine Umstände erkennbar, die im Zeitraum zwischen der Veranschlagung im Haushaltsplan und der Ausgabe der veranschlagten Haushaltsmittel hinzugetreten sein könnten, um diese Erweiterung zu rechtfertigen.
2.2.2 Stellungnahme der Staatskanzlei
(288) Die Staatskanzlei wendet ein, dass im vorliegenden Fall das Ergiebigkeitsprinzip als
Ausprägung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit anzuwenden sei, wonach mit einem bestimmten Mitteleinsatz das bestmögliche Ergebnis zu erzielen ist. Dies sei hier die 100-prozentige Absicherung des Havariefalls über einen so weit wie möglich reichenden Zeitraum
gewesen. Insbesondere die Erfahrungen mit der Vorgängeranlage hätten gezeigt, dass alle
anderen Varianten zur Überbrückung von Havariefällen nicht zu befriedigenden Ergebnissen
führten.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(289) Mit dem Haushaltsplan wird die Verwaltung ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Soweit es sich jedoch bei der Bewirtschaftung zeigt, dass ein geringerer als der veranschlagte Betrag zur Erfüllung der Aufgaben des Landes ausreicht, besteht
keinerlei Berechtigung, die veranschlagten Ausgaben in voller Höhe zu verwenden. Die mittelbewirtschaftende Stelle darf sich nicht damit begnügen, dass die Notwendigkeit der Ausgaben bereits bei der Veranschlagung geprüft worden ist, sondern muss bei der Ausführung
des Haushaltsplanes erneut die Notwendigkeit der Ausgaben auch hinsichtlich ihres Umfangs
prüfen89. Es sind gemäß §§ 6, 34 Abs. 2 Satz 1 LHO stets nur die Ausgaben zu berücksichtigen, die zur Erfüllung der Aufgaben des Landes tatsächlich notwendig sind. Sind seit
dem Zeitpunkt der Veranschlagung Änderungen eingetreten, die sich auf die Frage der Notwendigkeit auswirken, dürfen insoweit Ausgaben nicht geleistet werden90. Die Ausgaben, die
sich während der Ausführung des Haushaltsplans als notwendig zeigen, können im Einzelfall
beträchtlich unter dem im Haushaltsplan veranschlagten Betrag liegen. Der Veranschlagung
im Haushaltsplan kann immer nur eine Schätzung zugrunde liegen, die in der Regel auf ande-

89
90

Vgl. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand Februar 2008, Anm. III 3 zu § 34
Heuer, a.a.O, Anm. C 3 zu § 6

114

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re Weise zustande kommt als ein Preis in einem Vergabeverfahren, das darauf angelegt ist,
das wirtschaftlichste Angebot zu ermitteln.
Dies zeigt der vorliegende Fall besonders deutlich. Die nach der Veranschlagung im Haushaltsplan vorgesehenen, im Einzelnen aufgeführten Bestandteile einer Konferenzanlage hatten
bei der späteren Auftragsvergabe einen erheblich niedrigeren Wert.
Das von der Staatskanzlei bevorzugte Ergiebigkeitsprinzip als Ausprägung des Grundsatzes
der Wirtschaftlichkeit – nämlich das Prinzip, dass mit den verfügbaren Mitteln das bestmögliche Ergebnis zu erzielen ist – kann in Zeiten knapper Haushaltsmittel insbesondere bei der
Ausführung des Haushaltsplans nicht Richtschnur staatlichen Handelns sein. Vielmehr tritt
hier durchgängig das Sparsamkeitsprinzip – das Prinzip, dass die staatlichen Aufgaben mit
einem Minimum an Haushaltsmitteln zu erfüllen sind – als die andere Ausprägung des Wirtschaftlichkeitsprinzips in den Vordergrund.
Eine besondere Ausprägung des Wirtschaftlichkeitsprinzips zeigt sich im Übrigen in dem
Grundsatz, dass sowohl bei der Aufstellung als auch bei der Ausführung des Haushaltsplans
nur Ausgaben zu berücksichtigen sind, die zur Erfüllung der Aufgaben des Landes notwendig
sind. Im vorliegenden Fall waren die an der Haushaltsplanung beteiligten Stellen offenkundig
der Auffassung, dass nur eine Konferenzanlage mit einer Zentraleinheit und insgesamt 22
Sprechstellen zur Erfüllung der Aufgaben des Landes notwendig waren. Der mögliche Havariefall dürfte auch bei der Haushaltsaufstellung als Problem bekannt gewesen sein, ohne dass
er irgendwie Niederschlag im Haushaltsplan gefunden hat. Es gibt keinen Hinweis darauf,
dass sich die Umstände in der Zeit bis zur Ausführung des Haushaltsplans dahingehend geändert hatten, dass nunmehr eine zweite Anlage notwendig gewesen wäre. Der einzige neue
Umstand war die Tatsache, dass die Preise für Kommunikationselektronik allgemein gesunken waren. Wenn allein dieser Umstand letztlich als Begründung für die Beschaffung einer
zweiten Anlage dienen soll, könnte leicht der Eindruck entstehen, dass Haushaltsmittel um jeden Preis ausgegeben werden sollten.

Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

115

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Förderung von Frauen- und Mädchenhäusern sowie von Beratungsstellen
in den Haushaltsjahren 2005 und 2006

Die Mittel des Landes an der Förderung des landesweiten Hilfe- und Beratungsnetzes
zum Schutz und zur Beratung von Mädchen, Frauen und ihren Kindern als Opfer häuslicher und sexualisierter Gewalt werden nicht in allen Bereichen effizient eingesetzt. Insbesondere weist das Hilfe- und Beratungsnetz in Teilbereichen Überkapazitäten auf.
1

Prüfungsgegenstand

(290) Das Land gewährt Zuwendungen für den Beratungs- und Schutzbedarf für Mädchen,
Frauen und ihre Kinder als Opfer häuslicher und sexualisierter Gewalt sowie die Verstärkung
der Schutzfunktion durch die Beratung der Täter. In Mecklenburg-Vorpommern sind für das
mit Landesmitteln aufgebaute landesweite Hilfe- und Beratungsnetz rd. 56 Beratungsfachkräfte in einer Landeskoordinierungsstelle, neun Frauen- und Mädchenhäusern, acht Beratungsstellen für Opfer häuslicher Gewalt, vier Beratungsstellen für Opfer sexualisierter Gewalt, zwei Männerberatungsstellen und fünf Interventionsstellen tätig. Die fünf Interventionsstellen unterscheiden sich von den anderen Beratungsstellen dadurch, dass die Beraterinnen
aufgrund der Informationen, die ihnen die Polizeidienststellen nach Einsätzen wegen häuslicher Gewalt übermitteln, im sog. „pro-aktiven Ansatz“ Kontakt zu den Opfern aufnehmen
und Beratung anbieten.
Das Land fördert in jedem Landkreis (außer Mecklenburg-Strelitz) bzw. in jeder kreisfreien
Stadt mindestens eine Einrichtung.
(291) Insgesamt werden für die Förderung des Hilfe- und Beratungsnetzes jährlich im
Durchschnitt rd. 1,6 Mio. Euro veranschlagt. Die finanziellen Mittel werden als Zuwendungen
auf der Grundlage einer Richtlinie bewilligt. Bewilligungsbehörde ist die Parlamentarische
Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung (Bewilligungsbehörde).
Für die Bewilligung der Zuwendungen der Haushaltsjahre 2005 und 2006 galt die Richtlinie
über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Frauen- und Mädchenhäusern,
Notrufen und Beratungsstellen für Opfer sexualisierter und häuslicher Gewalt und Interventionsstellen und von Männerberatungsstellen vom 1. Januar 2005 (Richtlinie). Nach dieser

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Richtlinie wurden die Zuwendungen als Projektförderung im Wege der Festbetragsfinanzierung gewährt.
Die Richtlinie koppelt die Bezuschussung der Personalausgaben an die Anzahl der Vollzeitstellen für Fachkräfte. Die Pauschale beträgt 24.050 Euro je Vollzeitstelle. Die Anzahl dieser
Stellen ist bei den Frauenhäusern in Abhängigkeit von der Platzzahl, bei den Beratungsstellen
auf in der Regel zwei, maximal drei festgesetzt. Darüber hinaus ist je nach Art der Einrichtung ein unterschiedlich hoher pauschaler Sachausgabenzuschuss vorgesehen.
(292) Ein Schwerpunkt der Prüfung des Landesrechnungshofes war die Beurteilung der Effizienz des Mitteleinsatzes.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Überkapazitäten bei Frauenhäusern und Beratungsstellen

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(293) Um die Effizienz bei der Vergabe der Zuwendungen und des Mitteleinsatzes beurteilen zu können, hat der Landesrechnungshof die Inanspruchnahme der Frauen- und Mädchenhäuser bewertet. Er ist dabei davon ausgegangen, dass das Angebot an Frauen- und Mädchenhäusern für Schutz und Hilfe so sein sollte, dass eine Unterversorgung, aber auch ein deutliches Überangebot vermieden werden.
(294) Nachfolgende Übersicht stellt die durchschnittliche Auslastung der Frauen- und Mädchenhäuser nach Plätzen dar:

117

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Tabelle 19: Durchschnittliche Auslastung der Frauen- und Mädchenhäuser nach Plätzen, 2005 und
2006
Frauenund
Anzahl
Mädchen- der Plätze
haus

2005

2006

Aufenthaltstage Frauen
und Kinder

durchschnitt.
Auslastung
der Plätze

Aufenthaltstage Frauen
und Kinder

durchschnitt.
Auslastung
der Plätze

A

12

1.184

27,0 %

1.701

38,8 %

B

12

1.489

34,0 %

1.970

45,0 %

C

20

2.284

31,3 %

3.434

47,0 %

D

12

1.472

33,6 %

2.077

47,4 %

E

24

4.063

46,4 %

4.196

47,9 %

F

29

5.849

55,3 %

5.236

49,5 %

G

12

2.464

56,3 %

2.208

50,4 %

H

12

1.475

33,7 %

2.647

60,4 %

I

20

5.925

81,2 %

5.014

68,7 %

gesamt

153

26.205

46,9 %

28.483

51,0 %

Quelle: Frauen- und Mädchenhäuser, eigene Berechnung.

Danach wurden im Jahresdurchschnitt rd. die Hälfte der vorgehaltenen und vom Land bezuschussten Plätze in Anspruch genommen. Unterhalb des Landesdurchschnitts liegen in beiden
Jahren fünf der neun geförderten Frauen- und Mädchenhäuser. Unberücksichtigt bei dieser
Wertung bleiben die Spitzenauslastungen der Frauen- und Mädchenhäuser. Hierzu hat der
Landesrechnungshof festgestellt, dass in den Jahren 2005 und 2006 jeweils nur in drei Monaten eine Überbelegung stattgefunden hat. Nach Auffassung des Landesrechnungshofs könnte
eine derartige kurzzeitige Überlastung durch nicht gleichzeitig überlastete nächstliegende
Frauen- und Mädchenhäuser kompensiert werden.
(295) Der Landesrechnungshof hält eine Auslastung der vorgehaltenen Platzkapazität von
unter 50 % für bedenklich und wenig effizient. Die geringe Inanspruchnahme der Plätze sollte
Anlass sein, die geförderten Platzkapazitäten zu überprüfen, bzw. wenn die vorgehaltene
Platzkapazität bereits die minimale Größe eines Frauen- und Mädchenhauses von zwölf
Plätzen erreicht hat, sollte die Zusammenlegung von Frauen- und Mädchenhäusern bzw. die
Übernahme weiterer Beratungsaufgaben innerhalb des Frauen- und Mädchenhauses erwogen
werden. Denkbar wäre zum Beispiel, bei den Frauen- und Mädchenhäusern die Beratungen
im pro-aktiven Ansatz (wie er in den Interventionsstellen praktiziert wird) zusätzlich anzusie-

118

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deln, die Interventionsstellen damit in die Frauen- und Mädchenhäuser zu integrieren und entsprechend nicht mehr als selbständige Beratungsstellen vorzuhalten (s. insofern Tz. 318).
(296) Beispielhaft verweist der Landesrechnungshof auf eine Richtlinie über die Gewährung
von Zuwendungen zur Förderung der inhaltlichen Arbeit in den Frauen- und Mädchenhäusern
in Sachsen-Anhalt. Danach ist die Aufnahmefähigkeit des Frauen- und Mädchenhauses dem
tatsächlichen Bedarf anzupassen. Beträgt die jährliche durchschnittliche Belegung in einem
Zeitraum von mindestens drei Jahren mehr als 90 % oder weniger als 50 %, ist in Abstimmung mit dem örtlichen Sozialhilfeträger und dem Zuwendungsgeber eine Kapazitätsanpassung entsprechend dem sich abzeichnenden Bedarf vorzunehmen. Der Landesrechnungshof würde eine Regelung ähnlich der von Sachsen-Anhalt und eine danach ausgerichtete Kapazitätsanpassung durch die Bewilligungsbehörde begrüßen.
(297) Der Landesrechnungshof hat aus den Verwendungsnachweisen des Jahres 2005 die
Anzahl der in den Beratungsstellen für Opfer häuslicher Gewalt und in den Beratungsstellen
für Opfer sexualisierter Gewalt durchgeführten Beratungen je Woche und geförderter Vollzeitkraft ermittelt.
So wurden in diesen Beratungsstellen für Opfer häuslicher Gewalt im Jahresdurchschnitt wöchentlich rd. neun Beratungen durchgeführt. Dies entspricht in etwa dem für die Frauen- und
Mädchenhäuser ermittelten durchschnittlichen Beratungsanfall von rd. 8,4 Beratungen je Woche, wobei die Frauen- und Mädchenhäuser diese Beratungen zusätzlich zu den Betreuungen
der Frauen- und Mädchenhausbewohnerinnen durchführen. Die Anzahl der in den Beratungsstellen durchgeführten Beratungen schwankt zwischen 3 und 16 Beratungen je Woche. Ähnlich groß ist der Unterschied bei den durchschnittlichen wöchentlichen Beratungen je Beraterin. Er liegt zwischen zwei und rd. elf Beratungen.
Unwesentlich höhere Zahlen lassen sich für die Beratungsstellen für Opfer sexualisierter Gewalt feststellen.
Die Schwankungsbreite lässt auf einen unterschiedlichen Beratungsbedarf in den einzelnen
Beratungsstellen für Opfer häuslicher Gewalt schließen. Aufgrund der nach der Richtlinie zu
leistenden präventiven Arbeit ist zwar zu erwarten, dass die Beratungsstellen mit der Beratungstätigkeit allein nicht ausgelastet sein sollen. Trotzdem hält der Landesrechnungshof die
ermittelten Beratungszahlen, insbesondere jedoch für die Beratungsstellen Kröpelin und Pase-

119

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

walk von durchschnittlich nur drei und vier Beratungen in der Woche bzw. von zwei und fünf
Beratungen je geförderter Vollzeitstelle in der Woche, für unzureichend.
2.1.2 Stellungnahme der Parlamentarischen Staatssekretärin für Frauen und
Gleichstellung
(298) Die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung wendet ein, dass
eine Reduzierung der Frauenhäuser zu Lasten der Opfer in der Fläche gehe. Es sei von zentraler Bedeutung, dass Frauenhausplätze im Krisenfall in erreichbarer Entfernung zur Verfügung
stünden. Eine geringe Auslastung nach den reinen Zahlen könne wegen der zum Teil schweren Traumatisierung der betroffenen Frauen trotzdem bedeuten, dass die Beraterinnen des jeweiligen Frauenhauses stark in Anspruch genommen würden. Die Europäische Union empfehle einen Frauenhausplatz je 7.500 Einwohner. In Mecklenburg-Vorpommern kämen aber
11.380 Einwohner auf einen Frauenhausplatz. Eine weitere Reduzierung sei nicht zu verantworten.
(299) Die Richtlinie des Landes Sachsen-Anhalt sei nicht auf die Verhältnisse in Mecklenburg-Vorpommern übertragbar, da der Landesrechnungshof nur Zahlen für zwei, nicht für
drei Jahre erhoben habe. Im Übrigen könne man in Mecklenburg-Vorpommern ohne feste
Vorgabe viel flexibler reagieren und habe dies in der Vergangenheit auch getan, z. B. indem
man Frauenhäuser geschlossen oder in ambulante Beratungsstellen umgewandelt habe. Insbesondere seien Frauenhäuser geschlossen worden, wenn die Auslastung unter 20 % gelegen
habe bzw. die Kofinanzierung nicht mehr gesichert war.
(300) Eine Integration der Interventionsstellen in die Frauenhäuser lehnt die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung ab. Die Aufgaben der Interventionsstellen
könnten aus datenschutzrechtlichen Gründen von keiner anderen Einrichtung wahrgenommen
werden. Aus diesem Grund käme die Integration der Interventionsstellen in die Frauenhäuser
nicht in Betracht.
Auch müssten die Interventionsstellen wegen der Kooperation mit den Polizeidienststellen
zwingend in der Nähe der fünf Polizeidirektionen angesiedelt sein und könnten deswegen
nicht jeweils an ein Frauenhaus angegliedert werden.
(301) Hinsichtlich der Auslastung der Beratungsstellen führt die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung aus, dass die Beratungen in Abhängigkeit von der

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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Traumatisierung der Frauen unterschiedliche Qualität haben und zum Teil sehr zeitaufwändig
seien.
Die Arbeit der Beratungsstellen umfasse neben den Beratungen in unterschiedlichem Maße
präventive Arbeit, Öffentlichkeitsarbeit, Netzwerkarbeit, Begleitung zu Behörden, Vor- und
Nachbereitung und Nachberatung. Daher könne aus den Zahlen nicht auf die tatsächliche Inanspruchnahme der Beratungsstellen geschlossen werden. Es gebe immer regionale Besonderheiten, die eine unterschiedliche Bewertung der Zahlen erfordere. Die Beratungsstellen
seien alle ausreichend ausgelastet.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(302) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass die Inanspruchnahme
eines Frauenhauses von weniger als 50 % über einen längeren Zeitraum hinweg nicht effizient
ist. Er weist darauf hin, dass der zusätzliche positive Effekt der Unterbringung in einem
Frauenhaus, nämlich dass – zusätzlich zu der im Frauenhaus angebotenen Beratung – die dort
wohnenden Frauen sich gegenseitig beistehen, bei einer geringen Belegung geringer ist und
sich sogar ins Gegenteil verkehrt, wenn – was in der Vergangenheit durchaus vorgekommen
ist – nur eine Frau im Frauenhaus wohnt. Es überzeugt nicht, dass Frauenhäuser zwangsläufig
wohnortnah vorgehalten werden müssen. Wie die Aufnahme von Frauen aus entfernt
liegenden anderen Bundesländern in hiesige Frauenhäuser zeigt, kann es gerade, wenn eine
Frau im Krisenfall vor ihrem gewalttätigen Partner flüchtet, angezeigt sein, in einem vom
Wohnsitz entfernten Frauenhaus Schutz zu suchen. Die Vorgabe der Europäischen Union
wird auch in anderen Bundesländern nicht eingehalten. Das deutsche Recht bietet mit dem
Wegweisungsrecht des gewalttätigen Partners und der Zuweisung der Wohnung an das Opfer
zur ausschließlichen Nutzung, selbst wenn der Täter alleiniger Nutzungsberechtigter der
Wohnung ist, ein Instrument, das in vielen Fällen die Unterbringung in einem Frauenhaus entbehrlich macht. Wollte man in Mecklenburg-Vorpommern die von der Europäischen Union
empfohlene Anzahl von Frauenhausplätzen vorhalten, so würde dies auf dem Hintergrund der
Inanspruchnahme im Jahr 2006 zu einer durchschnittlichen Auslastung der Frauenhäuser von
nur 34,2 % führen, was nicht nur wenig effizient, sondern bei einem verantwortungsvollen
Umgang mit Haushaltsmitteln schlechterdings nicht vertretbar wäre.
Der Landesrechnungshof vermag nicht zu erkennen, dass die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung in den Jahren 2005 und 2006 besonders flexibel auf die
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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

verhältnismäßig geringe Inanspruchnahme einiger Frauenhäuser reagiert hätte. Er bleibt bei
seiner Auffassung, dass jede Auslastung von unter 50 % künftig Anlass zu genauer Beobachtung und zeitnahem Einschreiten geben muss. Er hält es für nicht vertretbar, erst bei einer Inanspruchnahme von unter 20 % zu handeln.
(303) Soweit die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung eine Integration der Interventionsstellen in die Frauen- und Mädchenhäuser aus fachlichen Gründen
ablehnt, sei darauf hingewiesen, dass diese Integration in den Bundesländern Brandenburg
und Thüringen jedenfalls erfolgt ist. In Thüringen wird dies mit der inhaltlichen Übereinstimmung der Fachberatung von Frauenhaus und Interventionsstelle begründet.
Die datenschutzrechtlichen Bestimmungen schließen eine Anbindung an die Frauenhäuser
nicht aus. Der Landesrechnungshof empfiehlt der Parlamentarischen Staatssekretärin für
Frauen und Gleichstellung insoweit, in Absprache mit dem Innenministerium und dem
Landesbeauftragten für Datenschutz dem Landesdatenschutzgesetz entsprechende organisatorische, räumliche und/oder technische Vorkehrungen bzw. Maßnahmen auszuarbeiten, die den
Schutz der sensiblen Opferdaten sicher stellen.
Wesentlicher Bestandteil der Kooperation zwischen den Interventionsstellen und den Polizeidirektionen ist die Übermittlung der Daten zu den Polizeieinsätzen wegen häuslicher Gewalt für den gesamten Bereich der jeweils zuständigen Polizeidirektion. Dabei stimmen die
örtlichen Zuständigkeitsbereiche von Polizeidirektion und Interventionsstelle überein. Für die
Übermittlung der Daten ist eine örtliche Anbindung der Interventionsstelle an die Polizeidirektion nicht erforderlich. Ohnehin müssen die Beraterinnen der Interventionsstellen darauf
eingestellt sein, im ganzen örtlichen Zuständigkeitsbereich der Polizeidirektion Hilfebedürftige aufzusuchen. Von welchem Ort aus dies geschieht, dürfte wenig Einfluss auf die Arbeit
der Beraterinnen haben.
(304) Dass die Art der Inanspruchnahme der Beratungsstellen regionalen Besonderheiten
unterliegt, hat die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung nicht begründet. Hinsichtlich der weiteren von den Beratungsstellen durchzuführenden Arbeiten bemerkt der Landesrechnungshof, dass er die Vor- und Nachbereitung, Begleitung zu Behörden
und Nachberatung als Bestandteil der Beratungsarbeit ansieht. Netzwerkarbeit ist ausweislich
der Richtlinie nur von den Interventionsstellen zu leisten, über deren Auslastung der Landesrechnungshof keine näheren Feststellungen getroffen hat. Auch bei Berücksichtigung der die
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einzelnen Beratungen von Fall zu Fall ergänzenden Arbeiten sind Zahlen von wöchentlich
durchschnittlich drei oder vier Beratungen je Beratungsstelle bzw. zwei bis fünf Beratungen je
geförderter Vollzeitstelle nicht ausreichend. Im Übrigen gibt der Landesrechnungshof zu bedenken, dass er alle Beratungen zahlenmäßig erfasst hat. Darin enthalten sind sowohl einfache
als auch besonders schwierige und zeitintensive Beratungen, die in die Durchschnittswerte
eingeflossen sind. Die vom Landesrechnungshof festgestellten durchschnittlichen Zahlen von
Beratungen je Beratungsstelle bzw. je Beraterin zeigen insgesamt gesehen eine zu geringe Inanspruchnahme der Beratungsstellen.
2.2

Förderung von Präventionsarbeit

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(305) Neben der eigentlichen Beratung haben die Beratungsstellen für Opfer häuslicher Gewalt und die Beratungsstellen für Opfer sexualisierter Gewalt Öffentlichkeitsarbeit und präventive Arbeit zur Gewaltverhinderung zu leisten.
Wie bereits unter Tz. 297 festgestellt, werden Beratungsleistungen bei den Beratungsstellen
jedenfalls nicht so nachgefragt, dass diese allein mit der Beratung ausgelastet ist. Die außerhalb der Beratungen zur Verfügung stehende Zeit ist nach der Richtlinie für präventive Arbeit
einschließlich Öffentlichkeitsarbeit zu nutzen.
(306) Die Auswertung der Sachberichte der Beratungsstellen hat ergeben, dass insbesondere
die Umsetzung der präventiven Arbeit in den einzelnen Beratungsstellen sehr unterschiedlich
wahrgenommen wird. So haben z. B. nur fünf von zwölf Beratungsstellen über Aktivitäten im
Kernbereich der Präventionsarbeit berichtet, nämlich über die Durchführung von Präventionsveranstaltungen zur Schulung der Wahrnehmung häuslicher und sexualisierter Gewalt.
(307) Die Beratungsstellen haben mithin einen großen Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Bereich der präventiven Arbeit. Dieser Spielraum wird in Eigeninitiative von
den Mitarbeiterinnen der Beratungsstellen ausgefüllt. Dabei lassen sich nach Ansicht des
Landesrechnungshofes jedoch die Inhalte dem allgemein formulierten Zuwendungszweck
teilweise nur schwerlich zuordnen. Zum Teil gehörten z. B. allgemeine sexualpädagogische
Aufklärung und Gesundheitsförderung dazu.

123

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(308) Der Landesrechnungshof kommt zu dem Schluss, dass die Bewilligungsbehörde bisher
wenig Einfluss auf Inhalt und Umfang der präventiven Arbeit genommen hat. Er ist der Auffassung, dass die Arbeit der Beratungsstellen effektiver gestaltet werden könnte, wenn die Beratungsstellen sich künftig ganz überwiegend auf die Beratungstätigkeit beschränkten. Die
präventive Arbeit sollte künftig über gesonderte Projekte, wie auch bereits in den Vorjahren
teilweise praktiziert, gezielt von der Bewilligungsbehörde gefördert und gesteuert werden.
Die Förderung der Beratungsstellen nach der Richtlinie sollte sich damit im Wesentlichen an
der reinen Beratungstätigkeit ausrichten. Auf Grund der aktuell festgestellten geringen
Nachfrage an Beratungen könnte die Anzahl der Beratungsstellen reduziert werden. Das flächendeckende Beratungsangebot könnte über eine mobile Beratung abgesichert werden. Damit würde verhindert werden, dass die unzureichende Inanspruchnahme der Beratungsstellen
mit Landesmitteln gefördert wird. Zudem hätte die Bewilligungsbehörde die Möglichkeit, bei
der präventiven Arbeit Schwerpunkte zu setzen.
2.2.2 Stellungnahme der Parlamentarischen Staatssekretärin für Frauen und
Gleichstellung
(309) Nach Auffassung der Parlamentarischen Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung werden die Beratungsstellen hinreichend in Anspruch genommen. Präventive Arbeit und
Öffentlichkeitsarbeit seien integraler Bestandteil der Arbeit der Beratungsstellen.
(310) Über den Inhalt der präventiven Arbeit und Öffentlichkeitsarbeit entschieden die fachlich qualifizierten Beraterinnen in der jeweiligen Beratungsstelle mit Rücksicht auf die örtlichen Bedürfnisse und den jeweils aufgezeigten Bedarf.

124

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(311) Der Landesrechnungshof hält es für unerlässlich, dass die Bewilligungsbehörde künftig gezielt Einfluss auf den Teil der Arbeit der Beratungsstellen nimmt, der nicht unmittelbar
der eigentlichen Beratungstätigkeit zugeordnet werden kann. Es geht nicht an, dass Beratungsstellen, die regelmäßig nicht ausreichend in Anspruch genommen werden, sich ihr
Arbeitsfeld im Übrigen unter Verwendung von Haushaltsmitteln des Landes und der Kommunen selbst und freibleibend gestalten. Um den effizienten Einsatz von Haushaltsmitteln
künftig sicherzustellen, sind hinsichtlich der Öffentlichkeitsarbeit für alle Beratungsstellen
verbindliche Vorgaben dafür zu entwickeln, was als Öffentlichkeitsarbeit zu leisten ist und
welcher Anteil der Personal- und Sachausgaben hierfür höchstens eingesetzt werden darf.
(312) Ebenso sollte für den unverzichtbaren Kernbereich der präventiven Arbeit verfahren
werden, zu dem z. B. Schulungsveranstaltungen zur Wahrnehmung häuslicher und sexualisierter Gewalt gehören. Präventive Arbeit über diesen Kernbereich hinaus sollte künftig nur
noch über gesonderte Projekte gefördert werden. In diesem Rahmen können ggf. örtliche
Besonderheiten Berücksichtigung finden.
(313) Allgemeine sexualpädagogische Aufklärung und Gesundheitsförderung sind Aufgabe
anderer Einrichtungen, wie z. B. der Schulen und Kindertagesstätten, und gehören nicht zur
speziellen präventiven Arbeit von Beratungsstellen für die Opfer sexualisierter oder häuslicher Gewalt.
2.3

Förderung im Vergleich mit anderen Bundesländern

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(314) In allen Bundesländern werden Hilfsangebote für von Gewalt betroffene Frauen bezuschusst. Dabei erfolgt die Umsetzung der Zielstellung inhaltlich und in der Verfahrensweise
sehr unterschiedlich.
Nachfolgend hat der Landesrechnungshof die Förderung des Landes Mecklenburg-Vorpommern im Vergleich zu den anderen neuen Bundesländern und den finanzschwachen Flächenländern West betrachtet. Die Übersicht stellt die in den jeweiligen Haushaltsplänen veranschlagten Ausgaben für die Hilfsangebote für von Gewalt betroffene Frauen absolut und im
Verhältnis zu den Einwohnerzahlen dar. Dabei hat der Landesrechnungshof die Ansätze der
Bundesländer zusammengefasst, soweit sie sich nach den Erläuterungen zum Haushaltsplan
125

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

der Förderung von Hilfsangeboten für von Gewalt betroffene Frauen und Mädchen zuordnen
lassen.
Tabelle 20: Ansätze der Bundesländer zur Förderung von Hilfsangeboten für von Gewalt betroffene
Frauen und Mädchen91
veranschlagte Ausgaben
Land

2007

Einwohnerzahl in Tsd.
in Euro

2008

in Euro je
Tsd. EW

in Euro

in Euro je
Tsd. EW

Schleswig-Holstein

2.833

5.257.000

1.855,6

5.257.000

1.855,6

Mecklenburg-Vorpommern

1.707

1.598.200

936,3

1.764.800

1.033,9

Sachsen-Anhalt

2.470

1.657.000

670,9

1.647.000

666,8

Rheinland Pfalz

4.053

2.433.600

600,4

2.518.600

621,4

Thüringen

2.335

1.003.100

429,6

760.100

325,5

Niedersachsen

7.997

3.281.000

410,3

4.090.000

511,4

Brandenburg

2.559

900.000

351,7

900.000

351,7

Sachsen

4.250

1.200.000

282,4

1.200.000

282,4

Saarland

1.050

273.800

260,8

274.000

261,0

Quelle: Haushaltspläne der Bundesländer, eigene Zusammenstellung

Die zweithöchsten Ausgaben je Einwohner bei den Vergleichsländern wurden in Mecklenburg-Vorpommern veranschlagt. Dabei ist ein relativ deutlicher Anstieg bei den veranschlagten Ausgaben vom Jahr 2007 zum Jahr 2008 zu verzeichnen.
(315) Vor dem Hintergrund der geringen originären Finanzkraft Mecklenburg-Vorpommerns und des im Vergleich zu den anderen neuen Bundesländern und zu den finanzschwachen Flächenländern West hohen Landeszuschusses je Einwohner zum Schutz der Frauen und
Mädchen vor Gewalt sollten die Verwendung der Mittel und in der Folge die künftigen Haushaltsansätze dahingehend geprüft werden, ob bestehende Beratungskapazitäten zusammengefasst und unter einem allgemeineren Inhalt gebündelt werden können, statt wie aktuell in
Mecklenburg-Vorpommern praktiziert, Spezialberatungsstellen für jeweils neu definierte
Opfergruppen zu fördern.

91

Mittel für Maßnahmen für von Frauenhandel betroffene Frauen sind nur für Sachsen mit erfasst, da sie dort
nicht getrennt veranschlagt werden.

126

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Nach einem Thesenpapier des Runden Tisches zur Bekämpfung der Gewalt gegen Frauen
wurde in Nordrhein-Westfalen bereits im Jahr 2001 angeregt, intensiv zu prüfen, „inwieweit
es der Schaffung neuer Institutionen bedarf, oder ob es nicht sinnvoller und effektiver ist, bereits vorhandene Strukturen zu bündeln und sie transparenter und zugänglicher zu gestalten.“ Insofern empfiehlt der Landesrechnungshof zwingend eine Evaluation des bisherigen
Hilfe- und Beratungsnetzes vorzunehmen und ggf. die Beratungs- und Betreuungsstrukturen
anzupassen.
(316) Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass sich die Einrichtung von fünf Interventionsstellen ab dem Haushaltsjahr 2001 in den darauf folgenden Jahren landesweit auf die Inanspruchnahme der anderen Beratungsstellen ausgewirkt hat. Ein Teil des Beratungsbedarfes
wird inzwischen in den Interventionsstellen über den pro-aktiven Ansatz aufgefangen. So berichtete z B. die Beratungsstelle für Opfer häuslicher Gewalt in Pasewalk, dass sie seit der
Schaffung der Interventionsstellen nicht mehr bei akuten Fällen aufgesucht werde, sondern
mehr langfristige Beratungen zur Stärkung der Persönlichkeit und zur Aufarbeitung von Gewalterfahrungen durchführe. Andere Beratungsstellen berichteten, dass ihr Schwerpunkt mehr
bei Beratungen zur wirtschaftlichen Existenzsicherung und zur Vermittlung von rechtlichen
Informationen liege. Beratungen nach körperlicher Gewalterfahrung seien nicht mehr der Beratungsschwerpunkt.
(317) Hierzu bemerkt der Landesrechnungshof, dass in Mecklenburg-Vorpommern Einrichtungen für allgemeine Beratungen zu wirtschaftlichen oder sozialen Problemen vorhanden
sind und vom Ministerium für Soziales und Gesundheit gefördert werden.
(318) Im Übrigen hält der Landesrechnungshof die Aufrechterhaltung aller Einrichtungen
des Hilfe- und Beratungsnetzes – d. h. der neun Frauen- und Mädchenhäuser, der fünf Interventionsstellen und der insgesamt 14 Beratungsstellen – für nicht gerechtfertigt. Dies gilt um
so mehr, als nicht alle Frauen- und Mädchenhäuser und Beratungsstellen hinreichend frequentiert und Beratungsleistungen nicht hinreichend nachgefragt werden (s. Tz. 295). Er regt insbesondere an, die Interventionsstellen jeweils in ein Frauen- und Mädchenhaus zu integrieren.
Insgesamt können dabei alle drei Ansätze zur Hilfe und Unterstützung – stationär (Frauenund Mädchenhäuser), ambulant (Beratungsstellen) und pro aktiv (Interventionsstellen) – erhalten bleiben.

127

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(319) Auch wäre es anzustreben, in geeigneten Fällen verschiedene Beratungsstellen des
Hilfe- und Beratungsnetzes in Beratungszentren zusammenzufassen. Die hierbei zu erzielenden Synergieeffekte können die Beratungen insgesamt effizienter gestalten (Erreichbarkeit und Einsatz von Fachkräften, umfassende Beratung von Problemfamilien, Durchführung präventiver Arbeit).
(320) Im Zuge der Verschmelzung von Beratungs- und Betreuungskapazitäten sollte der gesamte Beratungsbedarf und ggf. die Schließung einzelner nicht hinreichend frequentierter Einrichtungen des Hilfe- und Beratungsnetzes geprüft werden. Darüber hinaus ist zu prüfen, inwieweit allgemeine Beratungen zu wirtschaftlichen oder sozialen Problemen in das Angebot
der vom Ministerium für Soziales und Gesundheit geförderten Beratungsstellen integriert
werden können.
2.3.2 Stellungnahme der Parlamentarischen Staatssekretärin für Frauen und
Gleichstellung
(321) Die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung ist der Auffassung, dass der Landesrechnungshof mit seinen Feststellungen die politische Gestaltungsfreiheit einschränke und die Entscheidungen des Landtages bewerte.
(322) Ferner bemängelt sie die Auswahl der zum Vergleich herangezogenen Bundesländer.
Insbesondere die Bezugnahme auf Nordrhein-Westfalen sei ohne Zusammenhang mit der Prüfung. Auch hätte der Landesrechnungshof besser einen umfassenden Vergleich mit Schleswig-Holstein herausarbeiten sollen. Schleswig-Holstein sei sonst auch das Vergleichsland für
Mecklenburg-Vorpommern und hier bei der Förderung von Maßnahmen zur Bekämpfung von
Gewalt gegen Frauen viel besser aufgestellt.
Bei seinem Vergleich der Ausgaben habe der Landesrechnungshof nicht hinreichend berücksichtigt, dass die Förderstrukturen in den Bundesländern sich z. T. grundlegend unterschieden.
Auch habe er nicht alle relevanten Ausgaben in den Vergleichsländern erfasst. Insbesondere
in Schleswig-Holstein käme noch das Zeugenbegleitprogramm hinzu, das zusätzlich gefördert
werde.
(323) Den Bezug der Ausgaben auf je 1.000 Einwohner hält die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung für unzulässig.

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(324) Die Beratungsstellen seien mit gutem Grund auf verschiedene Opfergruppen spezialisiert. Wäre dies nicht der Fall, so würden bestimmte Opfergruppen keinen Zugang zu
Hilfsangeboten haben. Da die spezialisierte Beratung im Interesse der Opfer erforderlich sei,
sei die Zusammenführung von Beratungsstellen in Beratungszentren abzulehnen.
(325) Die Beratungsstellen würden nicht allgemein beraten, sondern immer nur im Hinblick
auf die besonderen Traumata der betroffenen Frauen. Sie dienten der Gewaltprävention. Aus
diesem Grund sei eine Zusammenführung mit den allgemeinen Beratungsstellen im Bereich
des Ministeriums für Soziales und Gesundheit abzulehnen.
(326) In Folge der Einrichtung der Interventionsstellen in den Haushaltsjahren 2001/2002 sei
eine grundlegende Umstrukturierung des Hilfe- und Beratungsnetzes erfolgt, insbesondere
seien auch Frauenhäuser geschlossen und das Netz an den veränderten Bedarf angepasst
worden. Im übrigen sei das Interventionsnetz in Mecklenburg-Vorpommern unter anderem in
seiner Wirkung und im Hinblick auf die in diesem Kontext effizient und sparsam eingesetzten
Mittel bundesweit als beispielgebend anerkannt. Hierfür beruft sie sich auf eine Studie des
Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend zur Evaluierung von Projekten
gegen häusliche Gewalt.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(327) Der Landesrechnungshof kann gem. § 88 Absatz 3 LHO den Landtag aufgrund seiner
Prüfungserfahrung beraten. Dazu kann auch gehören, die Folgen von Entscheidungen des
Landtages, unabhängig davon, in welcher Form sie getroffen werden, zu untersuchen. Im Übrigen ist der Landesrechnungshof gem. § 90 Ziff. 4 LHO bei seinen Prüfungen stets gehalten,
der Frage nachzugehen, ob eine Aufgabe mit geringerem Personal- oder Sachaufwand oder
auf andere Weise wirksamer erfüllt werden kann.
(328) Die Bezugnahme auf die anderen Bundesländer und auf die finanzschwachen Flächenländer West ist gängige finanzwirtschaftliche Praxis. Die Bezugnahme auf Nordrhein-Westfalen erfolgte, wie sich aus dem Zitat selbst ergibt, weil es sich um ein Fachgremium in der Materie handelt, dessen Äußerung fachlich relevant ist und sich mit grundsätzlichen Strukturen
von Hilfsangeboten befasst. Ein regionaler Bezug ist aus dem Zitat nicht abzuleiten. Wie aus
der abgedruckten Tabelle ersichtlich, hat Schleswig-Holstein mit Abstand die höchsten Ausgaben zu verzeichnen. Sie sind je Einwohner fast dreimal so hoch wie der Durchschnitt der fi-

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nanzschwachen Flächenländer West. Aus Sicht des Landesrechnungshofes, der auf den sparsamen Umgang mit Haushaltsmitteln zu achten hat, ist es daher für einen umfassenden Vergleich mit Mecklenburg-Vorpommern ungeeignet.
Der Parlamentarischen Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung ist zuzugeben, dass die
Ausgaben der angeführten Bundesländer nicht in allen Einzelheiten übereinstimmen und daher auch nur begrenzt vergleichbar sind. Trotzdem bietet der Vergleich einen Anhaltspunkt
dafür, wie die Verhältnisse grundsätzlich liegen. Zeugenbegleitung bieten übrigens in Mecklenburg-Vorpommern auch Stellen an, die z. B. vom Justizministerium gefördert werden.
Diese Mittel hat der Landesrechnungshof ebenfalls nicht in seine Aufstellung einbezogen.
(329) Die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung bemängelt, dass
der Landesrechnungshof seinen Feststellungen zur Ausstattung des Landes mit Frauenhäusern
einwohnerbezogene Zahlen zugrunde gelegt hat. Solche Zahlen sind jedoch die Grundlage der
finanziellen Ausstattung des Landes im Wege des Länderfinanzausgleich und schon allein
deswegen eine geeignete Hilfe, soweit es um Ausgaben des Landes geht.
(330) Die Parlamentarische Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung hat nicht dargelegt, warum weniger spezialisierte Beratungsstellen einzelnen Opfergruppen den Zugang zu
Hilfsangeboten nehmen. Insbesondere ist kein Argument ersichtlich, warum die Beratungsstellen für Opfer sexualisierter Gewalt nicht mit denen für Opfer häuslicher Gewalt zusammengeführt werden können. Gerade wenn spezialisierte Beratung erforderlich ist, bieten sich
Beratungszentren an, die im Zweifel mehrere Berater bzw. Beraterinnen – darunter auch solche für besondere Fälle – beschäftigen können.
(331) Aus den Sachberichten einzelner Beratungsstellen (Tz. 316) wird zweifelsfrei deutlich,
dass hier auch allgemeine Beratungen durchgeführt worden sind, für die diese spezialisierten
Beratungsstellen vom Grundsatz her nicht zuständig sind. Insofern schlägt der Landesrechnungshof nunmehr vor, dass die Beratungsstellen künftig mit den vom Ministerium für Soziales und Gesundheit geförderten allgemeinen Beratungsstellen kooperieren – wie dies ja
auch nach der Richtlinie vorgesehen ist – und die von ihnen betreuten Frauen in geeigneten
Fällen gezielt an diese Beratungsstellen verweisen.
(332) Der Landesrechnungshof kann nicht erkennen, dass in den Folgejahren nach Einrichtung der Interventionsstellen eine Anpassung an den veränderten Bedarf erfolgt ist. Erkennbar
sind Frauenhäuser in ambulante Beratungseinrichtungen umgewandelt worden. Dies dürfte
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allerdings eher auf die inzwischen umfassenden Möglichkeiten der Wegweisung des Täters
aus der Wohnung und der alleinigen Zuweisung der Wohnung an das Opfer zurückzuführen
sein als auf die Einrichtung der Interventionsstellen. Im Übrigen hat sich das von der
Parlamentarischen Staatssekretärin für Frauen und Gleichstellung geförderte Hilfe- und Beratungsnetz von insgesamt 22 Einrichtungen im Jahr 2000 auf 29 Einrichtungen im Jahr 2006
(einschließlich der Landeskoordinierungsstelle) vergrößert. Die Einrichtung der Interventionsstellen hat also, obwohl sich der Beratungsbedarf nach Aussage jedenfalls einiger Beratungsstellen in ihren Sachberichten verändert hat, zu keinerlei Anpassungen im Gesamtnetz geführt. Eine solche Anpassung ist nach einer gründlichen Überprüfung des gesamten Hilfe- und
Beratungsnetzes nunmehr nachzuholen. Die von der Parlamentarischen Staatssekretärin für
Frauen und Gleichstellung angeführte Studie als Beleg für die Effizienz des Hilfe- und Beratungsnetzes auch unter dem Gesichtspunkt des Mitteleinsatzes trägt ihre Argumentation nicht.
In dieser Studie werden die Interventionsstellen mit ihrem andersartigen Beratungsansatz und
ihrer Einbindung in das Gesamtnetz untersucht. Gegenstand der Studie war nicht die Effizienz
des Mitteleinsatzes im Hilfe- und Beratungsnetz.
Unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Landesrechnungshofs sollte es möglich sein,
ohne Schaden für die Aufgabenerfüllung das Netz der Beratungsstellen zu straffen und dabei
mittelfristig Haushaltsmittel einzusparen.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

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Einzelplan 04 – Geschäftsbereich des Innenministeriums
6

Förderung der Modernisierung/Sanierung bzw. des Neubaus von
Gebäuden für Feuerwehren mit Grundausstattung

Bei der Förderung von Gebäuden für Feuerwehren mit Grundausstattung sind Flächenund Kostenrichtwerte anwendbar. Gemessen an diesen Richtwerten sind die meisten der
54 geprüften neu-, um- oder ausgebauten Feuerwehrhäuser zu groß oder zu teuer.
Beim Um- bzw. Ausbau vorhandener Gebäude fand eine Abwägung gegenüber einer zumeist preiswerteren Neubaulösung regelmäßig nicht statt.
Mit der Gewährung von Fördermitteln sollte darauf Einfluss genommen werden, dass
nur perspektivisch notwendige und – auch mit Blick auf spätere Unterhaltungskosten –
wirtschaftliche Feuerwehrhäuser neu-, um- oder ausgebaut werden.
1

Prüfungsgegenstand

(333) Nachdem sich der Landesrechnungshof in einem vorausgegangenen Prüfungsverfahren mit der Förderung von Baumaßnahmen für Stützpunktfeuerwehren befasst hatte92, prüfte
er anschließend Um- und Ausbaumaßnahmen an Gebäuden sowie Neubauten für Feuerwehren mit Grundausstattung93.
Einer der Prüfungsschwerpunkte war die Frage, ob die Gebäude – gemessen an den in der
DIN 14092-1 ausgewiesenen Mindestflächen unter Beachtung des spezifischen Gefahrenpotenzials und der Mitgliederstärke – zur Aufgabenerfüllung funktional optimal gestaltet und
die Gebäude wirtschaftlich dimensioniert sind.
Der Landesrechnungshof bezog insgesamt 54 in den Jahren 2000-2006 errichtete Gebäude mit
einem finanziellen Gesamtbauvolumen von rd. 14 Mio. Euro in sein Prüfungsverfahren ein.
Von diesen Feuerwehrhäusern nahm er 31 (57 %) in Augenschein.

92
93

Siehe Jahresbericht 2006 Teil 2, Tzn. 191 bis 228.
Feuerwehren mit Grundausstattung sind freiwillige Feuerwehren, die vornehmlich zur Bekämpfung von
Bränden kleineren Umfangs sowie für Technische Hilfeleistungen im örtlichen Bereich vorgesehen sind. Für
den Einsatz der Löschgruppe wird in der Regel ein Tragkraftspritzenfahrzeug, ein Tragkraftspritzenanhänger
mit Zugfahrzeug oder ein Kleinlöschfahrzeug vorgehalten.

132

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2

Prüfungsergebnisse

2.1

Flächen- und Kostenrichtwerte

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2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(334) Ausgehend von den Mindestflächen der DIN für Feuerwehrhäuser94 und dem vom Innenministerium angesetzten Kostenwert für einen Stellplatz hatte der Landesrechnungshof
Flächen- und Kostenwerte für Feuerwehrhäuser bis zu sechs Stellplätzen ermittelt95. Für Feuerwehren mit Grundausstattung ergaben sich folgende Werte:
Tabelle 21: Werte für Feuerwehren mit Grundausstattung
Fahrzeugstellplätze
Mindestfläche (m²) nach DIN 14092-1
Kosten (Euro)

1

2

198,5

282,5

179.000

254.000

Quelle: Eigene Berechnungen.

Anhand dieser Kennwerte hat der Landesrechnungshof geprüft, welche der 54 Feuerwehrgebäude sich im Rahmen der DIN-Mindestflächen halten und mit welchen Kosten insbesondere
die Neubauten errichtet wurden. Dabei wurde beachtet, dass im Einzelfall spezielle Brandschutzaufgaben oder überörtliche Leistungen eine über die Mindeststärke hinausgehende Anzahl von Wehrmitgliedern und damit lt. DIN zusätzliche Flächenbedarfe erforderlich machten.
Dieser Soll-Ist-Abgleich ergab, dass es auch im Bereich von Feuerwehren mit Grundausstattung Feuerwehrhäuser gibt, deren Nutzflächen die lt. DIN14092-1 als bedarfsnotwendig
anzusehenden Mindestfläche z. T. erheblich überschreiten.
Die zu einzelnen Gebäuden erhobenen Daten bestätigten jedoch, dass die der Prüfung zugrunde gelegten Kostenwerte grundsätzlich auskömmlich sind, um die den Wehren obliegenden Aufgaben des Brandschutzes und der Technischen Hilfeleistung mit bedarfsnotwendigen Räumlichkeiten angemessen zu unterstützen. Festgestellt wurden sogar Feuerwehrhäuser, deren Nutzfläche bzw. Baukosten teilweise deutlich unter den genannten Werten
lagen.

94

95

DIN 14092-1 Feuerwehrhäuser, erstellt vom Normenausschuss Feuerwehrwesen im DIN Deutschen Institut
für Normung e. V. und vom Normenausschuss Bauwesen im DIN, Stand: Oktober 2001.
Siehe Jahresbericht 2006 Teil 2, Tz. 223.
133

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Die nach den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit errichteten Gebäude hatten
keineswegs zur Folge, dass die Feuerwehrunfallkasse die Funktionstüchtigkeit gefährdet sah
oder diese Wehren ihre Aufgaben nicht erfüllen konnten.
Der Landesrechnungshof hat dem Innenministerium empfohlen, bei der Förderung von Feuerwehrhäusern bis auf Weiteres als Flächen- und Kostenrichtwerte für Feuerwehrhäuser mit
einem oder zwei Stellplätzen folgende gerundete Werte anzusetzen:
Tabelle 22: Richtwerte für Feuerwehren mit Grundausstattung
Fahrzeugstellplätze

1

2

199

283

180.000

250.000

Mindestfläche (m²) nach DIN 14092-1
Kostenrichtwerte (Euro)

96

Quelle: Eigene Berechnungen

Diese Richtwerte sollten den Landkreisen, insbesondere für die Förderung von Feuerwehrhäusern und für die brandschutzfachliche Aufsichtstätigkeit gegenüber den Gemeinden, an die
Hand gegeben und zur Anwendung empfohlen werden.
2.1.2 Stellungnahme des Innenministeriums
(335) Die DIN 14092-1 sei eine anerkannte Regel der Technik. Die darin angegebenen Größen von Nutzflächen seien als auskömmlich anzusehen.
Obwohl der Kostenrichtwert steigende Material- und Lohnkosten, Vorgaben des Denkmalschutzes, sowie unterschiedliche Bauausführungen nicht berücksichtigt, sei es gerechtfertigt
und sinnvoll, bei der Vergabe von Fördermitteln den Kostenrichtwert als Grundwert zu
verwenden: „Darüber hinausgehende Kosten sollten nur dann gefördert werden, wenn nachweislich erhöhte Aufwendungen zu berücksichtigen sind“.
Das Innenministerium befürworte, den Kommunen und damit auch den unteren Rechtsaufsichtsbehörden den benannten Richtwert an die Hand zu geben. Dies werde mit einem Rundschreiben geschehen. Wegen der noch vorhandenen Unwägbarkeiten sollte der vom Landesrechnungshof „vorgeschlagene Kostenrichtwert für eine bestimmte Zeit eingeführt und angewendet und dann nach einer festzulegenden Zeitspanne neu geprüft werden“.

96

Rechnerisch ergeben sich m²-Kosten von rd. 900 Euro.

134

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2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(336) Die Vorgehensweise des Innenministeriums erscheint zweckdienlich. Weil insbesondere Kostenrichtwerte von einer Vielzahl Faktoren beeinflusst werden, ist grundsätzlich von
deren zeitlicher Begrenztheit auszugehen. Das Ministerium sollte unter Auswertung von Fördererfahrungen in drei bis vier Jahren die Aktualität der Richtwerte prüfen.
2.2

Abwägung zwischen Um- bzw. Ausbau und Neubau

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(337) 39 der 54 geprüften Feuerwehrhäuser wurden nicht als Neubauten, sondern als Umoder Ausbauten vorhandener Gebäude realisiert. Diese Umbauten zu DIN-gerechten Feuerwehrhäusern waren in der Regel kostenaufwändiger als vergleichbare Neubauten. Zudem
zwangen Lage oder Zuschnitt vorhandener Grundstücke und Räumlichkeiten sowie statische
und bauliche Gegebenheiten der Altbauten oftmals zu funktionell ungünstigen Lösungen, deren Unwirtschaftlichkeit – auch mit Blick auf die Betriebskosten – häufig auf der Hand lag.
Eine Abwägung, ob ggf. ein Neubau wirtschaftlicher gewesen wäre, haben die Gemeinden
regelmäßig nicht vorgenommen.
Für den Landesrechnungshof ist kein Grund erkennbar, warum nicht auch bei Feuerwehrhäusern die Faustregel gelten sollte, dass ein Umbau immer dann aus wirtschaftlicher Sicht
problematisch erscheint, wenn seine Kosten mehr als 80 % eines vergleichbaren Neubaus ausmachen. Im Wege einer sorgfältigen und komplexen Abwägung ist – auch mit Blick auf spätere Unterhaltungskosten – in einem frühen Planungsstadium eine Entscheidung über die wirtschaftliche Variante der Umsetzung des Raumbedarfes einer Feuerwehr zu treffen.
2.2.2 Stellungnahme des Innenministeriums
(338) Der Grundsatz, dass ein Umbau dann problematisch erscheine, wenn seine Kosten
mehr als 80 % eines vergleichbaren Neubaus ausmachen, werde anerkannt. Vorgehensweisen,
sich ohne Variantenabwägung für einen Umbau zu entscheiden, widersprächen § 9 GemHVO.
Danach seien Gemeinden verpflichtet, vor der Entscheidung über Investitionen von erheblicher finanzieller Bedeutung „unter mehreren in Betracht kommenden Möglichkeiten durch
Vergleich der Anschaffungs- oder Herstellungskosten und des Folgeaufwandes die wirtschaft-

135

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lichste Lösung“ zu ermitteln. Darauf werde das Ministerium nochmals in einem Rundschreiben ausdrücklich hinweisen.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(339) Die Sensibilisierung der Gemeinden zur Abwägung zwischen Um-, Aus- und Neubauten sollte nicht auf Feuerwehrgebäude beschränkt bleiben.
Das Ministerium sollte auch dafür Sorge tragen, dass der genannte Grundsatz in das vom Innenressort zu vertretende Fördergeschäft einfließt.
2.3

Fahrzeug-Mindestausstattung als Fördermaßstab

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(340) Feuerwehren mit Grundausstattung haben regelmäßig ausschließlich örtliche Aufgaben zu erledigen, so dass ein Einsatzfahrzeug und damit ein Stellplatz zur Aufgabenerfüllung hinreichend sind. Vor allem bei bei Zuweisung überörtlicher Aufgaben müssen Wehren
u. U. mehr Technik vorhalten und benötigen folglich mehr Stellplätze.
Bei Feuerwehren mit Grundausstattung, die zusätzliche Fahrzeuge/Technik und dafür weitere
Stellplätze in einem entsprechend dimensionierten Feuerwehrhaus vorhielten, war ein brandschutzspezifisches Erfordernis (insbesondere zusätzliches Gefahrenpotenzial oder überörtliche Aufgaben) nicht immer nachvollziehbar.
Der Landesrechnungshof regt an, auch bei den Feuerwehren mit Grundausstattung die vorhandenen Fahrzeug- und Technikbestände feuerwehrfachlich auf ihren Bedarf zu überprüfen.
Nicht bedarfsnotwendige Stellplätze sollten von einer Förderung ausgenommen werden.
2.3.2 Stellungnahme des Innenministeriums
(341) Die Gemeinde bestimme die Ausstattung und Größe ihrer Feuerwehr. Innenministerium und Landkreis könnten darauf nur indirekt Einfluss nehmen. Künftig sollte darauf geachtet werden, dass Feuerwehren „nur noch entsprechend der Feuerwehr-Mindeststärken-Vorschrift gefördert werden. Je nach Einordnung der Feuerwehr sollte nur der entsprechende
Mindestbedarf förderbar sein“. Jeder Mehrbedarf sei zu begründen und nur bei zusätzlichen
Aufgaben zuwendungsfähig.

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2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(342) Um-, Aus- oder Neubau eines Feuerwehrgebäudes zukünftig nur noch in dem
zwingend zur Aufgabenerfüllung gem. § 2 BrSchG benötigten Umfang zu fördern, wird begrüßt.
2.4

Aktualisierung feuerwehrspezifischer Handlungsgrundlagen

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(343) Unter dem Aspekt der sich in den letzten Jahren technisch weiter entwickelten Feuerlöschfahrzeuge und -technik und der sonstigen Ausrüstung hat der Landesrechnungshof
dem Innenministerium empfohlen, die der Einordnung und Ausstattung zu Grunde liegende
Feuerwehr-Mindeststärke-Vorschrift aus dem Jahr 1992 den zwischenzeitlich geänderten Bedingungen und Erfordernissen anzupassen.
Mit Blick auf diese Grundlage unterstützt der Landesrechnungshof die Forderung des Innenministeriums an die Landkreise, die Anerkennungs- und Einordnungsbescheide für Freiwillige Feuerwehren sowie die Bescheide über die Zuweisung weitergehender Aufgaben zu überprüfen und diese ausgehend von aktuellen gemeindespezifischen Gefahrenanalysen und
Schutz- sowie Hilfeerfordernissen der Kreise zu erneuern.
2.4.2 Stellungnahme des Innenministeriums
(344) Die Feuerwehr-Mindeststärke-Vorschrift sei nicht nur unter dem Aspekt der veränderten Feuerlöschtechnik (Fahrzeug, Löschverfahren, Taktik) zu ändern, sondern auch aus der
Sicht der „veränderten Gefahrenpotenziale seit Anfang der neunziger Jahre“.
Die Einordnung der Feuerwehren obliege den Landkreisen. Eine im Rahmen der Brandschutzinformation 1/2007 durchgeführte Abfrage der Landkreise habe ergeben, dass die Einordnungen durchgeführt worden seien. Insofern bestehe auch kein Handlungsbedarf im
Rahmen der Rechtsaufsicht.
2.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(345) Der Landesrechnungshof hält es für vordringlich, an der Nachfolgeregelung für die
von allen Beteiligten als nicht mehr aktuell betrachtete Feuerwehr-Mindeststärke-Vorschrift
zu arbeiten.
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Es wird zur Kenntnis genommen, dass für alle 1.096 freiwilligen Feuerwehren Bescheide
nach § 3 Abs. 2 lit. b) und e) BrSchG vorliegen. Der Landesrechnungshof empfiehlt dem Innenministerium und den Landkreisen, sich künftig bei der Förderung eines Feuerwehrgebäudes mit den Antragsunterlagen auch den Einordnungsbescheid vorlegen zu lassen und diesen
ggf. bei der Förderentscheidung entsprechend zu berücksichtigen. Sollte sich dabei herausstellen, dass der Bescheid „veraltet“ ist, müsste vor Behandlung des Förderantrags neu über
die Einstufung und ggf. die Übertragung weiterer Aufgaben befunden werden. Diese Entscheidung kann der Landkreis nur auf der Grundlage einer aktuellen gemeindespezifischen
Gefahrenanalyse vornehmen.
2.5

Nachhaltigkeit geförderter Feuerwehrbaumaßnahmen

2.5.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(346) Der ursprünglich dem Brandschutzgesetz zugrunde liegende Strukturgedanke: „Jede
Gemeinde hat eine Freiwillige Feuerwehr“ ist schon mit Blick auf den wachsenden prozentualen Anteil der Gemeinden ohne eigene Wehr (etwa 20 %) nicht mehr aufrecht zu erhalten.
Durch Kooperation von Gemeinden und ggf. zentralisierte Lösungen in den Ämtern gelingt es
zur Zeit noch, in Mecklenburg-Vorpommern einen flächendeckenden Brandschutz zu gewährleisten. Dies zieht regelmäßig (noch) größere Ausrückebereiche nach sich und erweist sich
insbesondere mit Blick auf die Einhaltung der feuerwehrfachlich anerkannten Hilfszeiten als
problematisch.
Zusammenschlüsse und Konzentrationen werden zu einem veränderten örtlichen und quantitativen Bedarf an Fahrzeug-Stellflächen und an weiteren Räumlichkeiten führen. Dem Aspekt
der Zukunftsfähigkeit von Feuerwehrbauten ist in den Förderverfahren daher größere Bedeutung beizumessen.
(347) Insbesondere im Zusammenhang mit den vollzogenen und sich abzeichnenden kommunalen Entwicklungen (Struktur-, Gebiets- und Zuständigkeitsverlagerungen) und in Anbetracht regional unterschiedlichen Einwohnerrückgangs erscheint es erforderlich, dass sich die
Landkreise damit befassen, in welcher Art und Weise sowie mit welchen zur Verfügung
stehenden Mitteln künftig bei Bränden, Unfällen und sonstigen Ereignissen und Gefahrensituationen eingegriffen werden soll und ein flächendeckender Brandschutz gewährleistet wird.

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Das Innenministerium sollte die bei einzelnen Landkreisen bzw. bei Feuerwehrverbänden vorhandenen Konzeptionen auswerten und die darin enthaltenen zukunftsfähigen Methoden,
Verfahrensweisen und Modelle der kommunalen Ebene in geeigneter Weise informatorisch
zur Verfügung stellen.
2.5.2 Stellungnahme des Innenministeriums
(348) Bisher konnte ein flächendeckender Brandschutz im Wesentlichen realisiert werden.
Auf Grund der demographischen und wirtschaftlichen Entwicklung seien bisherige Lösungen
nicht mehr allerorts praktikabel. Es seien deshalb „neue Ideen und Wege notwendig“, die mit
den Beteiligten beraten und langfristig umgesetzt werden müssten (einschließlich der erforderlichen rechtlichen Regelungen). Es gäbe eine Reihe von Lösungsansätzen, die im
Rahmen einer breiten Zusammenarbeit aller Partner zu „allgemein akzeptierten Lösungen für
die Zukunft“ führen.
2.5.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(349) Der Landesrechnungshof schlägt vor, die als zukunftsfähig erscheinenden Lösungsansätze und die sich daraus ergebenden rechtlichen, personellen, organisatorischen und finanziellen Erfordernisse zu thematisieren und mit allen an diesem Prozess zu Beteiligenden gestaltend voranzutreiben.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

139

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7

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Sportförderung des Landes

Bei der Verwendungsnachweisprüfung im gesamten Bereich der Sportförderung gibt es
Bearbeitungsrückstände von in der Regel mehr als sechs Jahren. Bei einem jährlichen
Fördervolumen von rd. 14 Mio. Euro bedeutet dies ungeprüfte Landesmittel von mindestens 84 Mio. Euro. Dieser unhaltbare Zustand birgt beträchtliche Gefahren für den
Landeshaushalt. Die Organisation der Verwendungsnachweisprüfung war unzureichend.
Der Anteil der eigenen Einnahmen des Landessportbundes an der Gesamtfinanzierung
muss künftig erhöht werden. Der Landessportbund hat Zuwendungsmittel nicht immer
zweckentsprechend verwendet.
1

Prüfungsgegenstand

(350) Die Sportförderung des Landes ist im Sportfördergesetz des Landes MecklenburgVorpommern (SportFG) aus dem Jahr 2002 geregelt. Auf der Grundlage dieses Gesetzes wird
der Landessportbund Mecklenburg-Vorpommern e. V. (LSB) als Hauptzuwendungsempfänger gefördert. Der LSB ist der Dachverband der Sportvereine, der Stadt- und Kreissportbünde
sowie der Landesfachverbände im Land Mecklenburg-Vorpommern.
Der LSB finanziert sich regelmäßig überwiegend aus öffentlichen Zuwendungen, außerdem
aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden.
(351) Der Landesrechnungshof hat das Verfahren des Ministeriums für Soziales und
Gesundheit zur institutionellen Förderung des LSB, den LSB mit seinem institutionellen
Haushalt und in diesem Rahmen die Mittelverwendung durch den LSB geprüft. Die Prüfung
umfasste die Förderungen des Haushaltsjahres 2005 stichprobenweise. Im geprüften Zeitraum
wurden dem LSB im Rahmen von Zuwendungsbescheiden insgesamt Haushaltsmittel i. H. v.
1.484.300 Euro als Fehlbedarfsfinanzierung zur Bewirtschaftung zur Verfügung gestellt. Die
zuwendungsfähigen Gesamtausgaben betrugen – ohne Investitionen – 3.582.100 Euro.
Für die Förderung des Sports ist seit dem Haushaltsjahr 2007 das Innenministerium zuständig.

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2

Prüfungsergebnisse

2.1

Verwendungsnachweisprüfung

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2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(352) Nach den VV zu § 44 LHO hat die Bewilligungsbehörde den Verwendungsnachweis
unverzüglich nach dessen Eingang daraufhin zu prüfen, ob nach den Angaben im Verwendungsnachweis Anhaltspunkte für die Geltendmachung eines Erstattungsanspruches gegen
den Zuwendungsempfänger bestehen. Im Übrigen sind die Verwendungsnachweise daraufhin
zu prüfen, ob der Nachweis den im Zuwendungsbescheid festgelegten Anforderungen entspricht, ob die Zuwendung nach den Angaben im Nachweis zweckentsprechend verwendet
und ob der mit der Zuwendung beabsichtigte Zweck erreicht wurde.
(353) Im März 2007 konnte dem Landesrechnungshof kein geprüfter Verwendungsnachweis
für die vom Landesrechnungshof ausgewählten Jahre 2004 und 2005 vorgelegt werden. Alle
ab 1999 vom LSB in der Regel fristgemäß vorgelegten Verwendungsnachweise über Mittel
zur institutionellen Förderung von insgesamt rd. 10 Mio. Euro waren ungeprüft.
Insbesondere die unverzügliche erste Prüfung der vom LSB am 30.06.2005 bzw. 30.06.2006
vorgelegten Verwendungsnachweise 2004 bzw. 2005 zum institutionellen Haushalt ist unterblieben. Soweit offenkundige Erstattungsansprüche gegen den Zuwendungsempfänger aus
den bis zum 30.06.2006 vorgelegten Verwendungsnachweisen abgeleitet werden können, sind
diese möglicherweise inzwischen verjährt.
(354) Das Kapitel 1028 – Allgemeine Bewilligungen Sport – hatte in den geprüften Haushaltsjahren ein Volumen von rd. 14 Mio. Euro jährlich. Aus diesen Mitteln wurde – neben der
institutionellen Förderung des LSB – eine Vielzahl von Projekten einschließlich aller Baumaßnahmen im Bereich des Sports erfasst.
Der Bearbeitungsrückstand beim institutionellen Haushalt des LSB war kein Einzelproblem,
sondern erstreckte sich auf alle Sportförderbereiche. Abgesehen von den nichtinvestiven Projekten stehen noch Prüfungen von sieben Haushaltsjahren des institutionellen Haushaltes des
LSB aus. Außerdem blieben mehr als 100 vom Land geförderte Baumaßnahmen länger als
sechs Jahre ungeprüft, darunter zwei zehn Jahre alte Projekte und eines aus dem Jahr 1994.
Dies ist ein unhaltbarer Zustand, der beträchtliche Gefahren für den Landeshaushalt birgt:
Abgesehen davon, dass offensichtliche Erstattungsansprüche inzwischen verjährt sein dürften,
141

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können mögliche weitere Erstattungsansprüche nicht zeitnah geltend gemacht werden, wodurch dem Land Zinsverluste entstehen. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass Fördermittel
falsch bewilligt wurden, da keine Erkenntnisse aus der Verwendungsnachweisprüfung für
nachfolgende Bewilligungen genutzt werden konnten.
2.1.2 Stellungnahme des Innenministeriums
(355) Das Innenministerium geht davon aus, dass die Übertragung von Aufgaben der Sportförderung auf das Landesamt für Gesundheit und Soziales (LAGuS, vgl. insoweit Tz. 357) die
zeitnahe Prüfung von Verwendungsnachweisen für Förderungen bis zum 31.12.2006 sicherstellen wird.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(356) Der Landesrechnungshof bezweifelt, dass diese Übertragung für sich genommen dem
unbefriedigenden Zustand bei der Verwendungsnachweisprüfung abhilft und die damit für
den Landeshaushalt verbundenen Gefahren (vgl. Tzn. 353f.) beseitigt. Dies gilt um so mehr,
als dass das LAGuS bereits seit Anfang 2006 für die Verwendungsnachweisprüfung zuständig
ist und noch keine nachhaltige Besserung des unbefriedigenden Bearbeitungsstandes zu
verzeichnen ist.
Der Landesrechnungshof erwartet, dass das Innenministerium den Bearbeitungsstand im
Auge behält und ggf. in Absprache mit dem für das LAGuS zuständigen Ministerium für Soziales und Gesundheit zusätzliche Maßnahmen zum Abbau des Rückstands ergreift.
2.2

Organisation der Verwendungsnachweisprüfung

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(357) Im bis 2006 zuständigen Sozialministerium kam es schon im Jahr 2000 zu Umorganisationen, die zu dem vorgenannten, sich immer weiter vergrößernden Rückstand bei der Prüfung von Verwendungsnachweisen beitrugen. Bearbeiter wechselten oder wurden aus der
Verwendungsnachweisprüfung abgezogen.
Das Sozialministerium hat bis Ende 2006 keine nach den VV zu § 44 LHO mögliche Stichprobenregelung getroffen, die die Verwendungsnachweisprüfung beschleunigt hätte.

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Seit dem 01.01.2006 ist das Landesamt für Gesundheit und Soziales (LAGuS) für die Verwendungsnachweisprüfung im Sportbereich zuständig. Auch innerhalb des LAGuS hat es
noch Bearbeiterwechsel gegeben. Die jeweils notwendigen Einarbeitungszeiten in die Problematik Sportförderung mögen ein Grund für den unbefriedigenden Bearbeitungszustand sein.
(358) Die organisatorischen Maßnahmen des bis Ende 2006 zuständigen Sozialministeriums
waren insgesamt ungeeignet, um ein effizientes und den sachlichen und rechtlichen Anforderungen angemessenes Verwaltungsverfahren im Bereich der Sportförderung abzusichern.
(359) Im Innenministerium, das die Sportfördermittel seit Januar 2007 bewilligt, ist bis
Anfang 2008 keine Vorsorge getroffen worden, die Verwendung der ausgereichten Mittel
auch zu prüfen.
Das Referat „Sportpolitik, Sportförderung“ ist personell auch nicht entsprechend ausgestattet,
um die Verwendungsnachweisprüfung künftig leisten zu können. Das Arbeitsgebiet Sportförderung war ab Mai 2007 nicht besetzt, so dass schon Auszahlungen, die Überwachung der
Verwendung, die diversen Änderungsanträge zur institutionellen und Projektförderung nur
vertretungsweise bearbeitet wurden.
Überhaupt nicht leistbar war im Jahr 2007 die im Hinblick auf mögliche Erstattungsansprüche
unverzüglich nach Eingang der Verwendungsnachweise erforderliche Prüfung (vgl.
Tzn. 352f.). Es wurden lediglich die Verwendungsnachweise bei der Bewilligungsstelle im
Innenministerium „gesammelt“.
2.2.2 Stellungnahme des Innenministeriums
(360) Das Innenministerium greift die Anregung des Landesrechungshofes auf und wird eine
Stichprobenregelung zur Verwendungsnachweisprüfung ausarbeiten. Zudem erwartet es von
der inzwischen bereits in die Wege geleiteten Übertragung der gesamten Sportförderung auf
das Landesförderinstitut (LFI) eine fristgerechte Prüfung der Verwendung der Sportfördermittel, die seit Januar 2007 vom Innenministerium bewilligt wurden.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(361) Der Landesrechnungshof begrüßt, dass nunmehr eine Stichprobenregelung vorgesehen
ist.
143

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Hinsichtlich der Übertragung der Sportförderung auf das LFI gibt der Landesrechnungshof zu
bedenken, dass das Problem des Bearbeitungsrückstands – und den damit verbundenen
Gefahren für den Landeshaushalt (s. Tzn. 353f.) – bei der Verwendungsnachweisprüfung
allein durch eine Auslagerung von Aufgaben aus der Landesverwaltung nicht gelöst werden
kann, wenn nicht zugleich entsprechende Regelungen oder Vereinbarungen getroffen werden,
die sicherstellen, dass der mit der Auslagerung erstrebte Erfolg auch eintritt. Der Landesrechnungshof hat im Zuge seiner Prüfung „Stand der Abrechnung der Sanierungsgebiete im
Rahmen der Städtebauförderung“ feststellen müssen, dass es auch im LFI zu erheblichen Bearbeitungsrückständen bei der Verwendungsnachweisprüfung kommen kann97.
Der Landesrechnungshof erwartet, dass das Innenministerium auch nach vollzogener Übertragung der Sportförderung auf das LFI mit Hilfe geeigneter Instrumentarien sicherstellt, dass
es nicht wieder zu untragbaren Verzögerungen bei der Prüfung der Mittelverwendung kommt.
Dabei weist er ausdrücklich darauf hin, dass die Verwendungsnachweisprüfung Kernstück der
unerlässlichen Erfolgskontrolle einer jeden staatlichen Förderung ist. Wird die Verwendungsnachweisprüfung – wie hier in den vergangenen Jahren geschehen – fast vollständig vernachlässigt, steht immer auch die Förderung selbst in Frage.
2.3

Einnahmen des Landessportbundes

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(362) Institutionell geförderte Einrichtungen sind verpflichtet, neben den bewilligten Zuwendungen und Mitteln Dritter alle eigenen Mittel als Deckungsmittel für alle Ausgaben
einzusetzen. Der Zuwendungsempfänger ist insbesondere gehalten, möglichst zuwendungsmindernde Mehreinnahmen zu erzielen.
Der LSB erzielt eigene Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen, aus dem wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb der beiden Sportschulen, aus Vermietungen (Räume der Geschäftsstelle und der
Schulen bzw. Sportmobil der Sportjugend) und aus sonstigen Quellen, z. B. aus Teilnehmergebühren für eigene Veranstaltungen sowie im Rahmen des Sponsoring.
Der Anteil der eigenen Einnahmen des LSB an der Gesamtfinanzierung lag in den Jahren
2004 bis 2006 zwischen 47,7 % und 52,2 %. Er soll ab dem Haushaltsjahr 2007 von 50,6 %

97

Vgl. Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2007 Teil 2, Tzn. 412 und 415.

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auf 47,5 % im Haushaltsjahr 2009 absinken. Die eigenen Einnahmen sollen sich nach den
Haushaltsplanungen von 2007 zu 2008 nur um rd. 3 % erhöhen, während sich der Landeszuschuss um rd. 12,5 % erhöhen soll.
Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, dass der Anteil eigener Einnahmen an der
Gesamtfinanzierung stärker erhöht wird. Keinesfalls sollte er unter den Stand von 2007 sinken.
(363) Zum Jahresende 2005 nahm der LSB 796.032 Euro an Mitgliedsbeiträgen von 18
Stadt- bzw. Kreissportbünden ein. Die Sportvereine zahlen an den LSB seit 2002 pro Jahr und
Mitglied ihres Vereins unverändert für Erwachsene 5,00 Euro, für Jugendliche bis 18 Jahre
2,00 Euro und für Kinder/Schüler bis 14 Jahre 1,00 Euro.
Entsprechend seiner Beitragsordnung muss der LSB aus diesem Beitragsfonds die Beiträge
zur Sportunfallversicherung und die Beiträge an den Deutschen Sportbund für seine Mitgliedsvereine finanzieren. Von den Einnahmen des LSB aus Mitgliedsbeiträgen kamen auf
diese Weise in den Jahren 2005 und 2006 mehr als die Hälfte unmittelbar den Mitgliedsvereinen zugute und konnten nicht für weitere satzungsmäßige Aufgaben des LSB verwendet
werden.
(364) Der Landesrechnungshof hält eine Beitragserhöhung im Erwachsenenbereich um
0,50 Euro bis 1,00 Euro pro Jahr für angemessen, um die geplanten Ausgabensteigerungen
des LSB nicht nur über eine erhöhte institutionelle Förderung abzufangen. Auf diese Weise
ließen sich Mehreinnahmen von ca. 150.000 Euro erzielen. Damit könnte der Zuschuss des
Landes auf dem Niveau von 2007 gehalten werden.
(365) Die Teilnehmerbeiträge für Fortbildungsveranstaltungen des LSB deckten die Kosten
durchschnittlich zu 38 %. Für die einzelnen Veranstaltungen lag der Kostendeckungsgrad
zwischen 17 % und 69 %.
Künftig muss eine bessere Kostendeckung erreicht werden. Dabei ist eine Erhöhung der Teilnehmerbeiträge für gut nachgefragte mehrtägige Fortbildungsangebote nach Ansicht des Landesrechnungshofs unumgänglich. Insbesondere muss die volle Kostendeckung bei nicht im
LSB organisierten Teilnehmern erreicht werden. Bei den in der Regel einen größeren Zeitraum umfassenden Ausbildungslehrgängen mit bis zu zehn Übernachtungen sind Teilnehmerbeiträge erforderlich, die mindestens den gewährten Verpflegungsleistungen entsprechen. Die

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Kostenübernahme von mehr als 70 % aller Kosten sollte nach Ansicht des Landesrechnungshofes die Ausnahme bleiben.
(366) Die Sportschule Güstrow erwirtschaftete im Jahr 2005 rd. 55 % ihrer Einnahmen
selbst. Bei der Sportschule Yachthafen Warnemünde lag die Kostendeckung durch selbst erwirtschaftete Einnahmen bei rd. 85 %. Die Sportschule Yachthafen Warnemünde nahm in höherem Maße Nutzungsentgelte für ihre Einrichtungen ein als das in Güstrow der Fall war. Die
Auslastung der Übernachtungskapazitäten in Güstrow lag nur bei durchschnittlich 34 %.
Die Sportschule Güstrow muss künftig einen höheren Anteil ihrer Einnahmen selbst erwirtschaften. Neben der für 2008 bereits beschlossenen Erhebung von Nutzungsentgelten für die
bisher kostenlos zur Verfügung gestellten Sportanlagen könnte dies etwa durch eine Verbesserung der Auslastung außerhalb der Wochenenden, z. B. durch weitere Angebote an
Senioren und Studenten erreicht werden. Darüber hinaus sollte erwogen werden, das sog.
Werkessen entweder ganz einzustellen oder zumindest an Betriebsfremde nur zu wirtschaftlich angemessenen Preisen abzugeben. Die Küche, die hauptsächlich die Sportler während der
Fortbildungsveranstaltungen versorgt, bietet dieses Werkessen zwecks besserer Auslastung
während der Woche mittags den neun Mitarbeitern an und versorgt auch 60 bis 80 Fremdnutzer zu einem Preis von 3,00 Euro.
Die Sportschule Yachthafen Warnemünde bietet Übernachtungen für Sportler aus anderen
Bundesländern zu dem selben ermäßigten Preis an, der für Sportler aus den Sportvereinen
Mecklenburg-Vorpommerns, die dem LSB angehören, gilt. Eine derartige Ermäßigung ist in
Sportschulen anderer Landessportbünde unüblich und sollte aufgehoben werden.
2.3.2 Stellungnahme des Innenministeriums
(367) Das Innenministerium wird den LSB auffordern, die Hinweise des Landesrechnungshofes für eine Erhöhung der Mitgliedsbeiträge im Erwachsenenbereich zu prüfen, in seinen
Gremien zu beraten und ggf. eine Änderung seiner Beitragsordnung zu beschließen.
Ebenso will das Innenministerium dem LSB aufgeben zu prüfen, wie bei den Fortbildungsveranstaltungen der Kostendeckungsgrad verbessert werden kann. Das Innenministerium will
dabei eine vollständige Kostendeckung bei nicht im LSB organisierten Teilnehmern und die
Festschreibung einer Obergrenze für die Kostenübernahme anstreben.

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Die im Verhältnis zur Sportschule Yachthafen Warnemünde geringen selbst erwirtschafteten
Einnahmen der Sportschule Güstrow sind nach Auffassung des Innenministeriums auch auf
die unterschiedlichen Profile der Einrichtungen und die andersartigen Nutzerkreise zurückzuführen. Gleichwohl geht das Innenministerium davon aus, dass der Neubau der Sporthalle in
Güstrow eine Erweiterung des Nutzerkreises und damit wesentlich bessere Einnahmemöglichkeiten der Sportschule mit sich bringen wird. Wegen des Werkessens in der Sportschule
Güstrow wird das Innenministerium den LSB zur Stellungnahme auffordern; es vertritt insofern die Auffassung, dass an Betriebsfremde ein Werkessen nur zu kostendeckenden
Preisen abgegeben werden sollte. Hinsichtlich der Übernachtungspreise in der Sportschule
Yachthafen Warnemünde wird das Innenministerium den LSB bitten, dafür zu sorgen, dass
hier wie auch schon in der Sportschule Güstrow von Sportlern aus anderen Bundesländern
künftig der volle Preis verlangt wird.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(368) Der Landesrechnungshof begrüßt die Bemühungen des Innenministeriums, in verschiedenen Bereichen auf eine Erhöhung der Einnahmen des LSB hinzuwirken. Langfristig
muss es das Ziel des Innenministeriums sein, dass der LSB den Anteil eigener Einnahmen an
der Gesamtfinanzierung seines institutionellen Haushalts mindestens konstant hält.
2.4

Ausgaben des Landessportbundes

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(369) Der LSB hat Zuwendungsmittel für Bewirtungen der Teilnehmer im Rahmen von
Dienstbesprechungen und routinemäßigen Arbeitssitzungen, wie z. B. Sitzungen des Präsidiums, Festen oder vergleichbaren Ereignissen verwendet.
Ausgaben für Bewirtungen sind zwar nicht immer auszuschließen, diese dürfen aber nicht zur
Innenpräsentation (Bewirtung der Mitarbeiter) verwendet werden, sondern müssen eindeutig
Außenwirkung haben. Dabei hat die Anzahl der externen Gäste zu überwiegen. Zudem
müssen derartige Ausgaben in solchen Fällen angemessen und auf ein notwendiges Maß
beschränkt sein. Das ist regelmäßig bei Ausgaben für Tagungsgetränke anzunehmen. Darüber
hinaus gehende Ausgaben für Bewirtungen sind der privaten Lebensführung zu zuordnen und

147

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daher nicht aus Haushaltsmitteln, sondern durch Unkostenbeiträge der Teilnehmer abzudecken.
Stichproben ergaben zudem, dass auch Zahlungsbelege über LSB-interne Bewirtungen bei
Konten der Öffentlichkeitsarbeit verbucht wurden, wie z. B. Belege zu der Frauenvollversammlung, zu einer Tagesfahrt anlässlich der „Hansesail“ oder zum „Jahresausklang“ am
15.12.2005.
Zur Öffentlichkeitsarbeit gehören unter anderem die Erstellung von Informations- und Werbematerialien, die Internetpräsentation, Veranstaltungen, Medienarbeit sowie im angemessenen
Umfang und mit Bezug zu den oben genannten Maßnahmen identifikationsstiftendes und den
Sportbund bekannt machendes Werbe- und Streumaterial (Aufkleber usw.). Bewirtungen sind
nur in geringem Umfang und nur bei ausreichendem Außenbezug, z. B. bei Pressegesprächen,
dazu zu rechnen.
(370) Die Sportjugend Mecklenburg-Vorpommern ist die Jugendorganisation des LSB. Sie
verwaltet sich im Rahmen der Satzung des LSB selbst und betreibt auch gesondert Öffentlichkeitsarbeit. Die für diesen Zweck veranschlagten Mittel wurden 2005 für die Erweiterung des
Internetauftritts der Sportjugend, für eigene Flyer und Pokale sowie für den Kauf langfristig
verwendbarer Werbemittel (Taschen u. ä.) eingesetzt, die auf die Sportjugend als Jugendorganisation im LSB hinweisen sollen.
Ausgaben i. H. v. 6.000 Euro für ein einheitliches Erscheinungsbild der Sportjugend, unter
anderem für Logoentwicklung, die aufgrund eines Dienstleistungsvertrages an eine GmbH gezahlt wurden, waren offenbar nicht notwendig, denn die für diese Summe erbrachten konzeptionellen und Gestaltungsleistungen wurden bis zur Prüfung des Landesrechnungshofes im
Mai 2007 nicht verwertet.
Hierzu kommt, dass Ende 2006 noch weitere 4.520 Euro für Nacharbeiten bzw. Überarbeitung des bisher nicht vom Vorstand der Sportjugend akzeptierten Logos ausgegeben wurden.
Bezahlt wurde lt. Rechnung vom 20.12.2006 u. a. noch die „Konkretisierung von Planer und
Geschäftspapieren“, der Entwurf und die Reinzeichnung eines Flyers und weiterer Werbematerialien, die Erstellung von Word-Format-Vorlagen und die „Vorbereitung neuerlicher
Präsentationen“.

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2.4.2 Stellungnahme des Innenministeriums
(371) Das Innenministerium will den LSB auf die Unzulässigkeit von Bewirtungen der Teilnehmer an Dienstbesprechungen und routinemäßigen Arbeitssitzungen hinweisen. Die Buchung von Bewirtungsausgaben bei Konten für Öffentlichkeitsarbeit will es mit dem LSB erörtern.
Die Ausgaben der Sportjugend sollen im Rahmen der noch ausstehenden Verwendungsnachweisprüfung näher auf ihre Wirtschaftlichkeit untersucht werden. Auch über eine mögliche
Rückforderung von Fördermitteln soll dann entschieden werden.
2.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(372) Es genügt grundsätzlich nicht, den Zuwendungsempfänger lediglich auf die Unzulässigkeit bestimmter Ausgaben hinzuweisen. Das Innenministerium muss geeignete Vorkehrungen treffen, dass der LSB künftig Fördermittel nur für den Zuwendungszweck ausgibt.
Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass die vom Innenministerium nunmehr in Aussicht gestellte Verwendungsnachweisprüfung unverzüglich nachgeholt wird und mögliche
Rückforderungen geprüft werden. Er weist insofern nochmals nachdrücklich darauf hin, dass
auf die drohende Verjährung von offensichtlichen Rückforderungsansprüchen (s. Tzn. 352f.)
geachtet werden muss.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

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Einzelplan 05 – Geschäftsbereich des Finanzministeriums
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Belegprüfung im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung 2006

Im Rahmen der Erstellung und des Drucks einer Informationsbroschüre wurden die
einschlägigen vergaberechtlichen Bestimmungen teilweise nicht beachtet.
Die Buchung der Ausgaben erfolgte bei einem sachlich falschen Titel. Die Ist-Ausgaben
für die Erstellung und den Druck der Informationsbroschüre überschritten die dafür
geplanten Mittel aufgrund einer nachträglichen Änderung der Leistungsbeschreibung
um 34 %.
1

Prüfungsgegenstand

(373) Der Landesrechnungshof führte im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung des
Jahres 2006 eine Belegprüfung im Finanzministerium bei Titel 0501 511.01 Geschäftsbedarf
und Kommunikation sowie Geräte, Ausstattung- und Ausrüstungsgegenstände, sonstige Gebrauchsgegenstände (ohne Fernmeldegebühren) durch.
(374) Aus diesem Haushaltstitel wurde 2006 eine Informationsbroschüre zur Finanz- und
Haushaltssituation des Landes finanziert, die Kostenschätzung für deren Erstellung und Druck
belief sich auf insgesamt 10.000 Euro.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Vergabeverfahren

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(375) Das Finanzministerium forderte im Februar 2006 fünf Unternehmen zur Angebotsabgabe für Konzeption, Gestaltung, Satz und Layout der Informationsbroschüre auf. Dieser
Aufforderung kamen Unternehmen A mit einen Angebot i. H. v. 5.777 Euro (brutto) und Unternehmen B mit einem Angebot i. H. v. 7.321 Euro (brutto) nach. Im Wege der freihändigen
Vergabe wurde dem wirtschaftlichsten und inhaltlich überzeugendsten Angebot von Unternehmen A mit Schreiben vom 20.02.2006 der Zuschlag erteilt.

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(376) Das beauftragte Unternehmen A hatte dem Finanzministerium bereits im Januar 2006
und damit im Vorfeld der Angebotsaufforderung ein Angebot zur später ausgeschriebenen
Leistung i. H. v. 9.605 Euro (brutto) unterbreitet, was nach Aussage des Finanzministeriums
der Orientierung hinsichtlich Kostenrahmen und Leistungsbeschreibung diente. Gemäß der
Aktenlage wurde auch dieses Orientierungsangebot mit Datum vom 28.02.2006 angenommen. Damit hätte das Finanzministerium zwei in der Höhe unterschiedlichen Angeboten ein
und desselben Unternehmens den Zuschlag erteilt.
(377) Mit dem Druck der Informationsbroschüre, welcher nicht Bestandteil der ursprünglichen Ausschreibung war, wurde ein Unternehmen beauftragt, welches im Vergabeverfahren
keine Rolle gespielt hatte. Nach Aussage des Finanzministeriums handelte es sich dabei um
einen Unterauftragnehmer des mit der Erstellung der Broschüre beauftragten Unternehmens A. Die Druckkosten beliefen sich auf 4.750 Euro (brutto).
(378) Da der Druck der Informationsbroschüre nicht Gegenstand der ursprünglichen Angebotsaufforderung war, hätte es zu dessen ordnungsgemäßer Vergabe eines weiteren Vergabeverfahrens bedurft. Gemäß einem Aktenvermerk ging das Finanzministerium ursprünglich
auch von einer späteren (separaten) Ausschreibung der Druckleistung aus.
2.1.2 Stellungnahme des Finanzministeriums
(379) Nach Mitteilung des Finanzministeriums sei ausschließlich dem im Rahmen der Angebotsaufforderung abgegebenen Angebot von Unternehmen A mit Schreiben vom 20.02.2006
der Zuschlag erteilt worden. Die am 28.02.2006 handschriftlich vermerkte Annahme des
Orientierungsangebots sei Unternehmen A nicht zur Angebotsannahme, zu einem späteren
Zeitpunkt jedoch zur Bestätigung der Druckauflage übersandt worden.
(380) Hinsichtlich des Vergabeverfahrens zum Druck der Informationsbroschüre weist das
Finanzministerium darauf hin, dass Satz und Druckabwicklung Gegenstand der Ausschreibung und des Angebots waren. Dies beinhaltet neben der Erstellung der druckfertigen Vorlagen auch die Auswahl der den Qualitätsanforderungen entsprechenden Druckereien.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(381) Ausgehend von der Aktenlage bleibt festzuhalten, dass gegenüber Unternehmen A sowohl das offizielle Angebot als auch das Orientierungsangebot angenommen wurde, wobei im

151

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Falle des Orientierungsangebots die Gründe für die Angebotsannahme und das Übersendungsdatum nicht mehr zweifelsfrei festzustellen waren.
(382) Satz und Druckabwicklung als Bestandteil der ausgeschriebenen Dienstleistung enthalten laut Angebotsaufforderung „u. a. Layout und Satz der Broschüre, Layout-/Farbkontrolle [sowie die Bereitstellung] druckfertige[r] Dateien“. Damit war der Druck der Informationsbroschüre in einer Stückzahl von 10.000 nicht Bestandteil der Angebotsaufforderung. Insofern bleibt der Landesrechnungshof bei seiner Auffassung, dass es für den Druck der Informationsbroschüre eines separaten Vergabeverfahrens seitens des Finanzministeriums bedurft hätte.
2.2

Überschreitung der geplanten Gesamtausgaben

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(383) Die Ist-Ausgaben beliefen sich auf insgesamt 13.380,60 Euro und haben die geplanten
Mittel von 10.000 Euro damit um rd. 34 % überschritten.
(384) Ursächlich dafür war, dass die in Rechnung gestellten Gesamtkosten für Konzeption,
Gestaltung, Satz und Layout der Informationsbroschüre mit 8.630 Euro das Angebot des Unternehmens A vom Februar 2006 um ca. 50 % erheblich überstiegen. Gleichzeitig kamen sie
aber dem Orientierungsangebot vom Januar 2006 nahe.
(385) Die Preisabweichung zwischen Angebot und Rechnung begründet sich hauptsächlich
mit der Anzahl verwendeter Bilder. So wurde im offiziellen Angebot vom Februar 2006 von
lediglich sechs Bildern ausgegangen. Das Orientierungsangebot vom Januar 2006 wurde jedoch auf der Basis von 20 Bildern erstellt. In Rechnung gestellt wurde schließlich die
Verwendung von 42 Bildern.
2.2.2 Stellungnahme des Finanzministeriums
(386) Das Finanzministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(387) Der Landesrechnungshof hält es für geboten, Angebotsaufforderungen zukünftig präzisere Leistungsbeschreibungen (Anzahl Grafiken und Bilder etc.) zugrunde zu legen, um un-

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wirtschaftliche Vergabeentscheidungen ausschließen und Mehrausgaben vorbeugen zu
können.
2.3

Wahl des Titels

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(388) Die herausgegebene Informationsbroschüre richtete sich an die Bürgerinnen und
Bürger Mecklenburg-Vorpommerns und war eine Publikation im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit des Finanzministeriums. Demnach wären die Ausgaben bei Titel 0501 531.02 Öffentlichkeitsarbeit des Finanzministeriums zu buchen gewesen.
2.3.2 Stellungnahme des Finanzministeriums
(389) Nach Auffassung des Finanzministeriums sei in Abhängigkeit von der Schwerpunktsetzung sowohl eine Buchung bei Titel 0501 511.01 (Schwerpunkt: Erstellung und Druck) als
auch bei Titel 0501 531.02 (Schwerpunkt: Öffentlichkeitsarbeit) möglich gewesen. „Der
Feststellung des Landesrechnungshofes könnte insoweit Rechnung getragen werden, als dass
die Broschüre der Öffentlichkeitsarbeit des Finanzministeriums diente. ... Das Finanzministeriums teilt unter Berücksichtigung der hier dargelegten Schwerpunktsetzung die Auffassung des Landesrechnungshofes.“
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(390) Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass die Titelwahl künftig entsprechend den
haushaltsrechtlichen Vorschriften erfolgt.

Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

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Behandlung bedeutender Einkommensteuerfälle

Steuererklärungen von Steuerbürgern mit hohen Einkünften enthalten häufig schwierige steuerliche Sachverhalte. Mit der Komplexität des Steuerfalls steigt in der Regel
auch die Fehleranfälligkeit in der Bearbeitung. Solchen Fällen muss deshalb erhöhte
Aufmerksamkeit zuteil werden. Die Finanzämter sind dieser Aufgabe nicht vollen Umfangs gerecht geworden. Sie haben in mehreren Fällen die Vorauszahlungen nicht angepasst, Steuererklärungen nicht vorzeitig angefordert und hohe Abschlusszahlungen
erheblich verspätet festgesetzt. Auch unterliefen ihnen materiell-rechtliche Fehler –
manche mit erheblichen Auswirkungen.
1

Prüfungsgegenstand

(391) Der Landesrechnungshof hat im Rahmen einer Querschnittsprüfung die Bearbeitung
bedeutender Einkommensteuerfälle durch die Finanzämter geprüft. Als bedeutend hat er im
Wesentlichen Fälle angesehen, in denen die Steuerpflichtigen Einkünfte von mehr als
250.000 Euro erzielten. Landesweit handelt es sich hierbei um rd. 900 Fälle. Der Landesrechnungshof führte hierzu in der Zeit von März bis September 2007 örtliche Erhebungen in den
Finanzämtern Neubrandenburg, Rostock, Waren und Wismar durch. Hierbei wurden die
Steuerakten von insgesamt 73 Einkommensteuerfällen eingesehen; die Prüfung erstreckte sich
zumeist auf je vier Veranlagungszeiträume.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Anpassung von Vorauszahlungen

(392) Wer Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, aus Gewerbebetrieb oder aus selbstständiger Arbeit bezieht, hat Vorauszahlungen auf die voraussichtliche Steuerschuld zu leisten.
Die endgültige Steuerschuld wird erst mit dem Einkommensteuerbescheid Monate oder gar
Jahre nach Ablauf des Veranlagungszeitraums festgesetzt. Die Festsetzung von Vorauszahlungen soll bewirken, dass der Fiskus die Steuern bereits vor Ablauf des Veranlagungszeitraums vereinnahmen kann. Auf seiner Seite sorgt die möglichst frühe Vereinnahmung der
Steuern für einen gleichmäßigeren Steuerfluss, sie verhindert Zinsnachteile und verringert das

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Ausfallrisiko. Auf Seiten des Steuerpflichtigen löst es das Problem, die gesamte Steuerschuld
innerhalb eines Monats begleichen zu müssen.
(393) Das Finanzamt setzt die Vorauszahlungen regelmäßig mit dem Einkommensteuerbescheid fest – für die Zukunft, eventuell auch für ein abgelaufenes, noch nicht veranlagtes Jahr.
Erlangt das Finanzamt Kenntnis von Sachverhalten, die zu einer höheren Steuer führen, erhöht es die Vorauszahlungen. Es kann die Vorauszahlungen auf Antrag des Steuerpflichtigen
auch verringern; der Antrag ist zu begründen.
2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(394) Die Finanzämter versäumten in mehreren Fällen, die Vorauszahlungen zu erhöhen, obwohl dies geboten war. So erfuhren sie noch vor Ablauf des Kalenderjahrs von hohen Veräußerungsgewinnen und Beteiligungseinkünften oder sie erlangten vor Abgabe der Steuererklärung Kenntnis von erheblichen Umsatzsteigerungen. In anderen Fällen passten die Finanzämter im Rahmen einer Veranlagung die Vorauszahlungen für die Zukunft an, unterließen jedoch die nachträgliche Erhöhung der Vorauszahlung für das abgelaufene, noch nicht
veranlagte Kalenderjahr. Vereinzelt setzten sie Vorauszahlungen wie beantragt herab, ohne
die angegebenen Gründe zu prüfen. Vielfach hätten Abschlusszahlungen von jeweils mehreren 10.000 Euro vermieden werden können. In einigen Fällen überstiegen die Abschlusszahlungen sogar deutlich 100.000 Euro – vereinnahmt erst viele Monate nach Ablauf des Veranlagungszeitraums.
2.1.2 Stellungnahme des Finanzministeriums
(395) Vorauszahlungen seien lediglich „im Schätzungswege“ ermittelte Abschlagszahlungen. Sie wichen daher in der Praxis regelmäßig von der Jahressteuerschuld ab. Steuernachzahlungen bei der Veranlagung seien „deshalb weder ungewöhnlich, noch lassen sie für sich genommen auf Bearbeitungsfehler im Vorauszahlungsverfahren schließen.“
(396) „Zwar sind die Finanzämter im Interesse der Sicherstellung des Steueranspruchs sowie der Vermeidung von Zinsnachteilen für den Fiskus gehalten, hohe Abschlusszahlungen
durch eine zeitnahe Anpassung der Vorauszahlungen zu vermeiden.“ Dies bedeute jedoch
nicht, „dass jedwede Information ... über steuererhöhende Tatsachen zu einer Erhöhung des
Vorauszahlungssolls führt.“ Vielmehr habe das Finanzamt dem Steuerbürger Gelegenheit zu
geben, auch steuermindernde Umstände vorzutragen. Dieses Verfahren könne sich „als sehr
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komplex – und ggf. auch als streitanfällig – erweisen.“ Deshalb beschränke sich die Finanzamtspraxis darauf, „die Erhöhung der Vorauszahlungen vor allem dann näher zu prüfen,
wenn die Gesamtumstände eine solche auch als begründet erscheinen lassen.“
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(397) Die Festsetzung der Vorauszahlungen ist mit Unsicherheiten behaftet, die exakte Vorhersage der voraussichtlichen Einkommensteuerschuld wird nur ausnahmsweise möglich sein.
Zeichnet sich jedoch eine erhebliche Abweichung zum bisherigen Vorauszahlungssoll ab,
müssen die Finanzämter eine Anpassung vornehmen. Abschlusszahlungen von mehreren
10.000 Euro und erst recht – wie vereinzelt festgestellt – deutlich über 100.000 Euro sind zu
vermeiden. Der Landesrechnungshof hat keine Belege dafür gefunden, dass die betroffenen
Steuerpflichtigen die Erhöhung der Vorauszahlungen in größerer Zahl anfechten.
2.2

Abgabe der Steuererklärungen

(398) Wird die Einkommensteuererklärung von einem Steuerberater erstellt, gilt über die
gesetzliche Abgabefrist bis zum 31.05. des Folgejahrs hinaus eine allgemein gewährte Fristverlängerung bis zum 30.09. (seit 2005: 31.12.) des Folgejahrs. Die Finanzämter können die
Erklärungen jedoch vorzeitig anfordern. Hiervon sollen sie insbesondere dann Gebrauch machen, wenn hohe Abschlusszahlungen erwartet werden. Zur Überwachung der Fälle mit hohen
Abschlusszahlungen ergeht am Anfang des Jahres die „Liste zur vorzeitigen Anforderung von
Steuererklärungen“. Sie enthält alle Fälle, bei der die letzte Veranlagung zu einer Abschlusszahlung von mehr als 15.000 Euro führte.
2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(399) Die Finanzämter forderten Steuererklärungen selbst dann nicht vorzeitig an, wenn –
trotz Anpassung der Vorauszahlungen – in den Vorjahren hohe Abschlusszahlungen entstanden waren. In einem Fall betrugen die Abschlusszahlungen der Vorjahre 200.000 Euro
und 400.000 Euro. Gleichwohl verzichtete das Finanzamt darauf, die ausstehende Einkommensteuererklärung vorzeitig anzufordern; folglich konnte die Abschlusszahlung von über
100.000 Euro nicht rechtzeitig vereinnahmt werden. In anderen Fällen gewährten die Finanzämter Fristverlängerungen, obwohl Abschlusszahlungen in den Vorjahren eine vorzeitige Anforderung verlangt hätten.

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(400) Vergehen mehr als 15 Monate bis zur Festsetzung der Steuer, werden Abschlusszahlungen und Erstattungsansprüche verzinst. In einigen Fällen leisteten die Steuerpflichtigen die
voraussichtliche Abschlusszahlung noch innerhalb dieser Frist, um der Verzinsung zu entgehen, obwohl der Einkommensteuerbescheid noch nicht erlassen war. Infolge der freiwilligen
Zahlung weist der Einkommensteuerbescheid keine Abschlusszahlung aus. Der Bearbeiter erkennt daher nicht, dass höhere Vorauszahlungen festzusetzen sind. Zudem erscheint der Fall
nicht auf der „Liste zur vorzeitigen Anforderung von Steuererklärungen“. Folglich unterbleibt
auch die möglicherweise gebotene vorzeitige Anforderung der ausstehenden Steuererklärung.
2.2.2 Stellungnahme des Finanzministeriums
(401) Das Finanzministerium bestreitet die Einzelfeststellungen nicht. Die fehlende Berücksichtigung der Steuerfälle „mit freiwilligen Zahlungen“ auf der „Liste zur vorzeitigen Anforderung von Steuererklärungen“ nimmt es zum Anlass, auf eine Änderung des zugrunde liegenden Programms hinzuwirken, um auch diese Fälle zu erfassen.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(402) Die Finanzverwaltung sollte bei hohen Abschlusszahlungen in den Vorjahren mehr als
bisher davon Gebrauch machen, Steuererklärungen vorzeitig anzufordern. Der Landesrechnungshof begrüßt daher die Ankündigung des Ministeriums, auf die Erweiterung der maschinellen Unterstützung hinzuwirken.
2.3

Bearbeitung der Steuererklärungen (Veranlagung)

(403) Die Finanzämter sind angewiesen, Steuererklärungen grundsätzlich in der Reihenfolge
des Eingangs zu bearbeiten. Angesichts der steuerlichen Auswirkungen ist bei der Veranlagung der Steuerbürger mit hohen Einkünften stets mit besonderer Sorgfalt vorzugehen, da
Bearbeitungsfehler im Einzelfall schnell zu Einnahmeausfällen von einigen Tausend Euro
führen können.
2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(404) Die Bearbeitung in der Reihenfolge des Eingangs bewirkte bei Hinzutreten weiterer
Umstände wie Krankheit oder Elternzeit, dass auch bei Steuerbürgern mit hohen und sogar
sehr hohen Einkünften bis zu 18 Monate verstrichen, bis mit der Veranlagung begonnen

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wurde. Selbst eine vorzeitig angeforderte Steuererklärung – das Finanzamt hatte also die Bedeutung des Falles erkannt – blieb sieben Monate lang unbearbeitet liegen; die Abschlusszahlung betrug 103.000 Euro. In anderen Fällen hatte das Finanzamt zügig mit der Bearbeitung
begonnen, sie dann aber für bis zu zwei Jahre unterbrochen. Infolge des verzögerten Veranlagungsbeginns oder langfristiger Unterbrechungen konnten in mehreren Fällen Abschlusszahlungen von jeweils mehr als 100.000 Euro erst mit mehrmonatiger Verspätung vereinnahmt werden.
(405) Den Finanzämtern unterliefen eine ganze Reihe materiell-rechtlicher Fehler. Die Auswirkungen waren zum Teil beträchtlich. So hat ein Finanzamt in einem Einzelfall – entgegen
allgemeiner Vorgaben – Verluste von mehr als einer Mio. Euro aus einer Pferdezucht anerkannt, obwohl dieser Betrieb als steuerlich unbeachtliche Liebhaberei anzusehen sein könnte.
Eine abschließende Beurteilung wird erst nach einer Anlaufphase von mehreren Jahren
möglich sein. Die Festsetzung der Steuer hätte daher vorläufig erfolgen müssen. Hat das Finanzamt Gewissheit darüber erlangt, ob Liebhaberei vorliegt oder nicht, muss es die Vorläufigkeit aufheben und die Verluste endgültig anerkennen oder die Steuerbescheide ändern und
die Verluste versagen. Als fehleranfällig erwiesen sich auch die Ermittlung von Veräußerungsgewinnen sowie die Auswertung der sog. ESt 4 B-Mitteilungen. Diese Mitteilungen
werden verwendet, wenn der Steuerpflichtige an einer Personengesellschaft beteiligt ist. Das
Finanzamt, bei dem diese Gesellschaft steuerlich geführt wird, unterrichtet damit das
Wohnsitzfinanzamt des Gesellschafters über die bei dessen Veranlagung zu berücksichtigenden Besteuerungsgrundlagen (z. B. den Gewinnanteil und anrechenbare Steuerbeträge). Die Länder haben die ESt 4 B-Mitteilungen unterschiedlich gestaltet. Dies hat die
fehlerhafte Auswertung zumindest begünstigt.
(406) Die Bearbeitungsmängel sind nicht nur den Sachbearbeitern anzulasten. Die hier untersuchten Steuerfälle unterlagen weit überwiegend dem Zeichnungsvorbehalt der Sachgebietsleiter. Sie sind ihrer Aufsichtspflicht nur unzureichend nachgekommen.
2.3.2 Stellungnahme des Finanzministeriums
(407) Das Ministerium räumte ein, es bestehe „Einvernehmen, dass zur Vermeidung hoher
Abschlusszahlungen auch für diesen Personenkreis eine möglichst zeitnahe Veranlagung
anzustreben ist. Darüber hinaus ist für die materiell-rechtliche Bearbeitung dieser Fälle

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wegen der erhöhten steuerlichen Auswirkungen besondere Sorgfalt anzuwenden“. Es werde
die Finanzämter im Rahmen seiner Fachaufsicht nochmals hierauf hinweisen.
(408) Die Zeit vom Erklärungseingang bis zum Erlass des Steuerbescheids konnte erheblich
gesenkt werden. So benötigten die Finanzämter im Jahr 2005 gemessen an allen Fällen noch
durchschnittlich 71 Tage bis zum Ergehen des Bescheids. Im Jahr 2007 seien es nur noch
44 Tage gewesen.
(409) Der „fallgruppenorientierte Ansatz des Landesrechnungshofes“ und damit eine gesonderte Behandlung der „bedeutenden Steuerfälle“ werde als „nicht zielführend“ angesehen.
Das Ministerium verweist auf das seit dem Veranlagungszeitraum 2006 eingesetzte maschinelle Risikomanagementsystem für alle Einkommensteuererklärungen. Hierbei durchlaufen alle Erklärungen einen Risikofilter, der Fälle mit potenziell prüfungswürdig erkannten
Sachverhalten zur Bearbeitung aussteuere. Die vom Landesrechnungshof als bedeutende Einkommensteuerfälle eingestufte Gruppe werde durch entsprechende Risikoparameter zur Höhe
der Einkünfte und der Abschlusszahlung berücksichtigt. Ziel des Risikomanagementsystems
sei es, die Bearbeitungszeiten für die als risikoarm eingestuften Fälle zu verringern, um sich
intensiver den schwierigen Steuerfällen widmen zu können.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(410) Die Forderung nach einer besonders sorgfältigen Bearbeitung beinhaltete nicht eine
fallgruppenorientierte gesonderte Behandlung der bedeutenden Einkommensteuerfälle – beispielsweise in gesonderten Veranlagungsbezirken. Der konzeptionelle Ansatz des Risikomanagementsystems soll die intensive Bearbeitung risikoreicher – also fehleranfälliger – Sachverhalte sicherstellen. Hierin besteht Einvernehmen.
(411) Steuererklärungen von Steuerpflichtigen mit sehr hohen Einkünften enthalten häufig
schwierige steuerliche Sachverhalte, die ein beträchtliches finanzielles Ausfallrisiko bergen
können. Die Bearbeitung dieser Fälle muss daher mit der gebotenen Sorgfalt erfolgen. Angesichts des komplexen und sich ständig wandelnden Steuerrechts werden an die Bearbeiter in
den Finanzämtern hohe Anforderungen gestellt, denen sie nicht immer gerecht werden
können. Nur eine grundlegende Vereinfachung des Steuerrechts dürfte allerdings wesentlich
dazu beitragen, Vollzugsdefizite zu vermeiden.

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(412) Der Landesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, „dass sich die Steuerverwaltung kritisch und konstruktiv mit erkannten Schwachstellen bei der Festsetzung und Erhebung der
Steuern ... auseinandergesetzt hat und bestrebt ist, allgemein die Qualität der Bearbeitung zu
verbessern“. Er bestärkt das Ministerium, diesen Weg fortzusetzen.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

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Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und
Tourismus
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Belegprüfung im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung 2005

Die zuwendungsrechtlichen Voraussetzungen für die Bewilligung der Projektförderung
waren nicht gegeben.
Die Projektförderung erfolgte im wirtschaftlichen Ergebnis als unzulässige Vollfinanzierung, da der Zuwendungsempfänger den schon äußerst gering festgesetzten Eigenanteil
von 2,6 % nicht erbrachte.
Der Zuwendungsgeber hat für das Haushaltsjahr 2005 Ausgaben als zuwendungsfähig
anerkannt, denen auf Seiten des Zuwendungsempfängers keine Ausgaben gegenüberstanden oder nicht Gegenstand der Förderung waren. Darüber hinaus wurde gegen das
Besserstellungsverbot verstoßen.
Die im Haushaltsjahr 2005 im Zusammenhang mit dem Zuwendungszweck erzielten
Einnahmen von 97.237,52 Euro wurden nicht als zusätzliche Deckungsmittel, sondern
für eine unzulässige Erhöhung der Zuwendung verwendet.
1

Prüfungsgegenstand

(413) Der Landesrechnungshof führte im Rahmen der Prüfung der Haushaltsrechnung 2005
eine Belegprüfung bei dem aus Mitteln des Fonds „Zukunft für die Jugend in MecklenburgVorpommern“ (1108 893.01) verstärkten Titel 0602 683.33 MG 03 Maßnahmen zur Außendarstellung des Landes Mecklenburg-Vorpommern – Marketingkampagne Gesundheitswirtschaft durch.
Das Ausgabe-Ist bei Titel 0602 683.33 MG 03 betrug im Haushaltsjahr 2005 insgesamt
1.076.796,97 Euro. Die Mittel wurden ausschließlich für eine Zuwendung (Projektförderung
an ein Unternehmen in Rechtsform einer GmbH; Bewilligungszeitraum: 01.03.2004 bis
31.12.2006) zur Förderung der Gesundheitswirtschaft verwendet und in Form eines nicht
rückzahlbaren Zuschusses als Anteilfinanzierung gewährt.
(414) Die Belegprüfung beschränkte sich primär auf die im Rahmen der Projektförderung im
Jahr 2005 geleisteten Ausgaben. Geprüft wurden die Mittelanforderungen des Zuwendungs-

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empfängers, die Auszahlungsanordnungen, der zahlenmäßige Zwischennachweis, die Beleglisten zum Zwischennachweis sowie die vom Zuwendungsempfänger vorgelegten Belege.98
Bei der Beurteilung der Zuwendungsfähigkeit der Ausgaben wurden die Zuwendungsbescheide sowie die Sachstandsberichte des Zuwendungsempfängers berücksichtigt.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Aktenordnung

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(415) Die vom Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus vorgelegten Akten entsprachen nicht den Grundsätzen eines ordnungsgemäßen Verwaltungshandelns. Entscheidungen des Zuwendungsgebers konnten anhand der vorgelegten Akten nicht immer nachvollzogen werden. Die Verbindlichkeit von Dokumenten war teilweise nicht ersichtlich. Die Akten waren in Teilen unvollständig (fehlende Anlagen zu Dokumenten, fehlende Belege etc.).
2.1.2 Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus
(416) Die nicht ordnungsgemäße Ablage des Zwischennachweises 2005 sei dem Umstand
eines mehrfachen Personalwechsels geschuldet gewesen.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(417) Die Feststellungen betrafen nicht nur die Ablage des Zwischennachweises 2005. Der
Landesrechnungshof geht zukünftig von einer geordneten Aktenführung aus.
2.2

Zuwendungsbescheide

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(418) Für die Projektförderung ergingen ein Erstbescheid sowie insgesamt vier Änderungsbescheide. Nach Auffassung des Landesrechnungshofes war der in den Bescheiden jeweils
formulierte Zuwendungszweck inhaltlich nicht hinreichend bestimmt.99 Der jeweilige Zuwendungszweck sowie die präzisierenden Projektbeschreibungen waren mitunter derart weit
98

99

Der Zuwendungsempfänger war verpflichtet, mit dem Zwischennachweis 2005 sämtliche Belege für das Jahr
2005 vorzulegen. Teilweise wurden Belege bereits mit den Mittelanforderungen vorgelegt.
Bestimmtheitsgebot gem. § 37 Abs. 1 VwVfG M-V i. V. m. VV Nr. 4.2.3 zu § 44 LHO.

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gefasst, dass nahezu jegliche Maßnahmen, die der Förderung der Gesundheitswirtschaft in
Ansätzen dienen, dem Zuwendungszweck zugeordnet werden konnten.
(419) Eine begleitende und abschließende Erfolgskontrolle der Projektförderung auf Grundlage der Zuwendungsbescheide war aus Sicht des Landesrechnungshofes kaum möglich.
(420) Mit dem zweiten Änderungsbescheid erfolgte unter Berücksichtigung der zuwendungsfähigen Ausgaben und der Förderquote außerdem eine unzulässige Zuwendungsbewilligung i. H. v. 284,79 Euro.
2.2.2 Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus
(421) Grundlage des Gesamtprojektes sei eine im Zeitraum 09/2002 bis 02/2003 im Auftrag
des damaligen Wirtschaftsministeriums erstellte Studie zur Zukunftsbranche Gesundheitswirtschaft gewesen. Von den mit der Studie unterbreiteten 47 Vorschlägen sollten 6 Schwerpunktaufgaben (Leitprojekte) im Rahmen der Projektförderung umgesetzt werden.
Nach Auffassung des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus sei „eine detaillierte und festgeschriebene Benennung von Veranstaltungen, Tagungen und Themen mit
Zeit und Ortsangabe zur Umsetzung der Leitprojekte zu einem sehr frühen Zeitpunkt der
Förderung ... bei der Entwicklung einer neuen Querschnittswirtschaftsbranche objektiv nur in
sehr engen Grenzen möglich [gewesen]. Der Entwicklungsprozess dieser neuen Branche war
vielmehr ein laufend sich verändernder, dynamischer Prozess, in den alle auch zum Teil noch
zu ermittelnde Akteure eingebunden und gemeinsame Maßnahmen entwickelt werden
sollten.“ Insofern seien der Zuwendungszweck hinreichend bestimmt und die Zusammensetzung der Ausgaben aus dem Zuwendungsbescheid ersichtlich gewesen, da die Finanzierungspläne stets Bestandteile der Anträge des Zuwendungsempfängers waren.
(422) Zur Gewährleistung einer Erfolgskontrolle sei der interministeriellen Arbeitsgruppe
„Gesundheitswirtschaft/Gesundheitstourismus“ regelmäßig berichtet sowie ein Beirat und
Kuratorium institutionalisiert worden. Die Gremien hätten den Handelnden regelmäßig eine
erfolgreiche Arbeit bestätigt.
(423) Bei dem unzulässigen Zuwendungsbetrag von 284,79 Euro „handelt es sich um eine
Rundungsdifferenz bei der Erstellung des Änderungsbescheides.“

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2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(424) Aus Sicht des Landesrechnungshofes waren die zuwendungsrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt. Vor dem Hintergrund des unkonkreten Zuwendungszwecks und der größtenteils erst im Rahmen der Projektförderung entwickelten Maßnahmen zur Erfüllung des Zuwendungszwecks hätten die Bescheide nach Auffassung des Landesrechnungshofes in der
vorliegenden Form nicht erteilt werden dürfen.
(425) Auch die begleitende und abschließende Erfolgskontrolle war auf dieser Grundlage
kaum möglich.
(426) Die Kontrolle der Erfüllung des Zuwendungszwecks obliegt rechtlich nicht „eingerichteten Gremien“, sondern dem Zuwendungsgeber. Die Bestätigung einer „erfolgreichen
Arbeit“ kann die Prüfung der ordnungsgemäßen Verwendung der Mittel im Rahmen der zuwendungsrechtlichen Bestimmungen nicht ersetzen, zumal insbesondere der Beirat maßgeblich an der Entscheidung über durchzuführende Maßnahmen zur Realisierung des Zuwendungszwecks beteiligt war.
(427) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus sollte die Rückforderung des
unzulässigen Zuwendungsbetrags von 284,79 Euro prüfen.
2.3

Eigenanteil des Zuwendungsempfängers

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(428) Der Eigenanteil des Zuwendungsempfängers an dem bezuschussten Projekt sollte
2,6 % der zuwendungsfähigen Ausgaben100 bzw. 39.900 Euro101 betragen. Nicht zuletzt vor
dem Hintergrund, dass die Gesundheitswirtschaft Mecklenburg-Vorpommern bzw. die in
diesem Sektor tätigen Unternehmen und Institutionen ein wirtschaftliches Eigeninteresse und
dementsprechend einen eigenen Anreiz haben sollten, Netzwerke zu schaffen und anderweitig
Wachstumspotenziale freizulegen, erachtet der Landesrechnungshof die vorgesehene öffentliche Förderung mit einer Förderquote von 97,4 % als unvertretbar (nahe an einer grundsätzlich
unzulässigen Vollfinanzierung der Maßnahme).

100
101

Zuwendungsfähige Ausgaben gem. Zuwendungsbescheid: 1.545.568,80 Euro.
Eigenanteil 2004: 15.000 Euro, 2005: 24.900 Euro.

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(429) Der Eigenanteil des Zuwendungsempfängers sollte nach Aktenlage mit den im
Rahmen des Projektes erzielten Einnahmen für die Durchführung einer „Internationalen Konferenz zum Thema Gesundheitswirtschaft“ in Rostock (Konferenz A) sowie mit der für die
Organisation und Veranstaltung der Konferenz A verwendeten Arbeitszeit erbracht werden.
(430) Da der Zuwendungsempfänger im Bewilligungszeitraum der Projektförderung vom
Land gleichzeitig in Form der Fehlbedarfsfinanzierung institutionell gefördert wurde, hätte
der Eigenanteil im Zusammenhang mit den bei der Durchführung der geförderten Projekte erzielten Einnahmen (z. B. Konferenzen, Tagungen) erbracht werden können102, wenn dies im
Zuwendungsbescheid explizit geregelt worden wäre. Dies war nicht der Fall. Insofern stellen
alle bei der Durchführung der geförderten Projekte erzielten Einnahmen zusätzliche Deckungsmittel dar und hätten eine Reduzierung der Zuwendung zur Folge haben müssen (Subsidiaritätsprinzip). Die Arbeitszeit von Mitarbeitern des Zuwendungsempfängers für die
Organisation und Veranstaltung der Konferenz A kam von Anfang an nicht als Eigenanteil in
Frage.
Die Projektförderung erfolgte damit im wirtschaftlichen Ergebnis als unzulässige Vollfinanzierung.
(431) Dessen ungeachtet führte der Zuwendungsempfänger die dem Zuwendungsantrag und
dem Erstbescheid zugrunde liegende Konferenz A nicht durch.
2.3.2 Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus
(432) Nach Auffassung des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus sei vom Zuwendungsempfänger durch Ausstellergebühren, Sponsorengelder, Teilnahmebeiträge, Honorare etc. sogar ein höherer Eigenanteil als erforderlich nachgewiesen worden.
Eine internationale Konferenz in Rostock (Konferenz B) sei durchgeführt und der erwirtschaftete Teil in die Abrechnung eingebracht worden.
Arbeitsleistungen seien nicht als Eigenmittel angesetzt worden.

102

Aufgrund der institutionellen Förderung wären Einnahmen des Zuwendungsempfängers von Dritten aus Aufträgen außerhalb der des geförderten Projektes als Deckungsmittel für alle Ausgaben einzusetzen, d. h. die
Einnahmen hätten ggf. eine Minderung der institutionellen Förderung zur Folge, könnten aber nicht zur Deckung des Eigenanteils verwendet werden.
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2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(433) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung.
Die beantragte und bewilligte internationale Konferenz A wurde nicht durchgeführt. Veranstalter der vom Ministerium angeführten Konferenz B war ein Dritter, welcher den Zuwendungsempfänger mit der Organisation der Konferenz B beauftragte und dies entsprechend
vergütete.
(434) Des Weiteren resultierten die nachgewiesen Einnahmen aus Teilnahmebeiträgen sowie
Honoraren aus Dienstleistungsaufträgen Dritter an den Zuwendungsempfänger und standen
damit in keiner direkten Verbindung mit der Projektförderung. Die Einnahmen wären stattdessen auf die institutionelle Förderung anzurechnen gewesen.
2.4

Ausgaben für das Projekt „Internationale Konferenz“

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(435) Der Zuwendungsempfänger beantragte die Durchführung einer Internationalen Konferenz zur Gesundheitswirtschaft in Rostock (Konferenz A), welche mit Erstbescheid unter der
Position „Projektausgaben“ bewilligt wurde.103 Mit dem Zwischennachweis 2005 machte der
Zuwendungsempfänger

unter

der

Position

„Projektausgaben“

Ausgaben

i. H. v.

47.701,65 Euro für das Projekt „Internationale Konferenz“ geltend.
(436) Da diese den Ansatz des Finanzierungsplans („Kostenkalkulation“) (25.000 Euro) um
mehr als 20 % überschritten hatten und ein Ausgleich durch entsprechende Einsparungen bei
anderen Einzelansätzen in dieser Größenordnung nicht gegeben war, erkannte der Zuwendungsgeber davon 22.701,65 Euro zunächst nicht als zuwendungsfähig an.104
(437) Nach Auffassung des Landesrechnungshofes ist die Zuwendungsfähigkeit der für das
Jahr 2005 unter dem Projekt „Internationale Konferenz“ abgerechneten Ausgaben jedoch insgesamt nicht gegeben.
(438) Die Gesamtausgaben für das Projekt „Internationale Konferenz“ ergaben sich zum
einen aus 15.276,68 Euro für die Teilnahme an Messen und Ausstellungen, dem Honorar für
einen Gastvortrag sowie für die Reisekosten eines Gesellschafters des Zuwendungsempfän103
104

Vgl. Tzn. 428 bis 431.
Gemäß Nr. 1.2 ANBest-P zu § 44 LHO dürfen Einzelansätze um bis zu 20 % überschritten werden, soweit
die Überschreitung durch entsprechende Einsparungen bei Einzelansätzen ausgeglichen werden kann.

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gers. Der Landesrechnungshof kann keinen Zusammenhang zwischen diesen Ausgaben und
der beantragten sowie bewilligten internationalen Konferenz A erkennen.
(439) Zum anderen wurden für das Projekt „Internationale Konferenz“ Ausgaben i. H. v.
32.424,97 Euro für eine internationale Expertenkonferenz in Japan (Konferenz C) geltend gemacht.105 Davon resultierten allein 22.684,74 Euro aus der Reisekostenübernahme für Externe
durch den Zuwendungsempfänger.
Ausgehend von den Zuwendungsanträgen und -bescheiden war die Expertenkonferenz (Konferenz C) nicht Gegenstand der Förderung. Im Gegensatz zur Expertenkonferenz in Japan
waren drei andere Konferenzen106 entweder im Zuwendungsantrag oder im Zuwendungsbescheid ausdrücklich benannt worden.
2.4.2 Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus
(440) Nach Auskunft des Ministeriums wurde das „Projekt ,Internationale Konferenz‘ laufend geändert und modifiziert, um die Entwicklung der Gesundheitswirtschaft MV im internationalen Zusammenhang zu befördern“. Die Zuwendungsfähigkeit der Ausgaben für die Expertenkonferenz in Japan (Konferenz C) sei gegeben gewesen.
(441) Die Organisation der Expertenkonferenz (Konferenz C) oblag auf der deutschen Seite
dem Verbund aus einem Forschungsinstitut, der Universität Rostock sowie dem Zuwendungsempfänger. Die nicht von dem Forschungsinstitut bzw. der Universität getragenen Reisekosten nationaler Experten übernahm der Zuwendungsempfänger aus Mitteln der ihm gewährten
Projektförderung.
(442) Die anfänglich nicht als zuwendungsfähig anerkannten Ausgaben für das Projekt „Internationale Konferenz“ i. H. v. 22.701,65 Euro seien im Rahmen der Gesamtbetrachtung des
Projektes nachträglich vom Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus anerkannt
worden, da die darunter abgerechnete Veranstaltung den Zuwendungszweck erfüllte und die
im Rahmen des geförderten Projektes erzielten höheren Einnahmen wieder in das Gesamt-

105

106

Der Betrag setzt sich zusammen aus 9.671,02 Euro für Reisekosten, Auslagenerstattung sowie Aufwandsentschädigungen zur Vor- und Nachbereitung der Expertenkonferenz durch den Geschäftsführer des Zuwendungsempfängers, 22.684,74 Euro für die Reisekostenerstattung an Externe sowie 69,21 Euro für FlugStornogebühren.
Internationale Konferenz in Rostock; Branchenkonferenz Gesundheitswirtschaft 2005; Branchenkonferenz
Gesundheitswirtschaft 2006.
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projekt einflossen. Das Ministerium räumte ein, dass ggf. ein weiterer Änderungsbescheid mit
angepasster Kalkulation hätte ergehen müssen.
2.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(443) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung.
Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Landesrechnungshof enthielten die Akten keine Informationen hinsichtlich einer laufenden Änderung und Modifizierung des Projektes „Internationale Konferenz“. Eine entsprechende Änderung des Zuwendungsbescheides erfolgte nicht.
(444) Eine Grundlage für die Abrechnung der Expertenkonferenz (Konferenz C) und der damit verbundenen Erstattung von Reisekosten für 14 Wissenschaftler, insbesondere für drei
Wissenschaftler des Forschungsinstituts, das an der Organisation und Durchführung der Konferenz beteiligt war, bestand nicht.107 Diesbezüglich ist auch auf die Nebenbestimmungen zum
Zuwendungsbescheid zu verweisen. Danach wurde die Zuwendung „unter der auflösenden
Bedingung gewährt, dass die Durchführung und Verwertung des Projektes in MecklenburgVorpommern erfolgen.“ Vor diesem Hintergrund sollte das Ministerium für Wirtschaft,
Arbeit und Tourismus seine Auffassung überdenken.
(445) In Bezug auf die nachträgliche Anerkennung von Ausgaben i. H. v. 22.701,65 Euro
weist der Landesrechnungshof darauf hin, dass es bei der Überschreitung von Einzelansätzen
des Finanzierungsplanes um je mehr als 20 % für die Zuwendungsfähigkeit der Ausgaben
eines Antrages des Zuwendungsempfängers entsprechender Einsparungen an anderer Stelle
und grundsätzlich einer Änderung des Zuwendungsbescheides bedarf. Im Rahmen des Projektes erzielte höhere Einnahmen stellen keine Grundlage für eine nachträgliche Anerkennung
der Ausgaben dar, da die hier erzielten Einnahmen statt einer Erhöhung vielmehr eine Reduzierung der Zuwendung zur Folge hätten haben müssen.
(446) Der Landesrechnungshof sieht die Zuwendungsfähigkeit der unter dem Projekt „Internationale Konferenz“ abgerechneten Ausgaben i. H. v. 47.701,65 Euro insgesamt als nicht
gegeben an. Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus sollte die Rückforderung
des unzulässigen Zuwendungsbetrags zzgl. Zinsen prüfen.

107

Keiner der 14 Wissenschaftler kam aus Mecklenburg-Vorpommern.

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2.5

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Verstoß gegen das Besserstellungsverbot

2.5.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(447) Mit Erstbescheid wurde dem Zuwendungsempfänger die Anschaffung eines Pkw über
Leasing bewilligt. In 2005 fielen für die Anschaffung und Unterhaltung des Pkw Ausgaben
von insgesamt 8.499,47 Euro an. Ausgehend von den durch den Zuwendungsempfänger
vorgelegten Belegen wurde der Pkw faktisch als personengebundener Dienstwagen (alleinige
uneingeschränkte dienstliche und private Nutzung) von einer Angestellten des Zuwendungsempfängers genutzt.
(448) Die Voraussetzungen für einen personengebundenen Dienstwagen waren nicht erfüllt.
Damit liegt ein Verstoß gegen das Besserstellungsverbot und folglich eine zweckwidrige
Verwendung der Zuwendung vor. Die Ausgaben zur Anschaffung und Unterhaltung des Pkw
sind damit nicht zuwendungsfähig.
(449) Im Zusammenhang mit der Abrechnung von Personalausgaben machte der Zuwendungsempfänger gegenüber dem Zuwendungsgeber für das Jahr 2005 u. a. auch angebliche
Ausgaben für den geldwerten Vorteil aufgrund der Privatnutzung des über die Projektförderung finanzierten Dienstwagens i. H. v. insgesamt 3.634,80 Euro geltend.
Ein geldwerter Vorteil stellt kein dem Arbeitnehmer durch den Arbeitgeber zusätzlich gezahltes Entgelt dar. Vor dem Hintergrund der steuerlichen Würdigung des durch die Privatnutzung
des Pkw beim Arbeitnehmer entstehenden finanziellen Vorteils führt dieser lediglich zu einer
fiktiven Erhöhung des Bruttoentgelts. Dem Zuwendungsempfänger können somit keine Ausgaben für die Zahlung eines geldwerten Vorteils entstanden sein. Die gegenüber dem Zuwendungsgeber abgerechneten „Ausgaben“ i. H. v. 3.634,80 Euro waren daher nicht zuwendungsfähig.
(450) Gemäß Aktenlage ließ sich der Zuwendungsempfänger darüber hinaus die Privatnutzung des Pkw doppelt erstatten. Neben dem gegenüber dem Zuwendungsgeber abgerechneten geldwerten Vorteil wies der Zuwendungsempfänger für 2005 gleichzeitig Einnahmen
als Eigenanteil i. H. v. 2.898,18 Euro für Kfz-Sachbezüge nach. Diese entsprechen dem
Nettobetrag des geldwerten Vorteils für die private Nutzung des Dienstwagens und wurden
seitens der Arbeitnehmerin an den Arbeitgeber/Zuwendungsempfänger gezahlt. Vor dem
Hintergrund der bereits steuerlich erfolgten Berücksichtigung der Privatnutzung des Pkw hat
der Zuwendungsempfänger die Rückzahlung des Betrages von 2.898,18 Euro zzgl. Zinsen an
169

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

seine ehemalige Angestellte zu prüfen. Eine Berücksichtigung der Einnahmen als Eigenanteil
des Zuwendungsempfängers scheidet aus.
2.5.2 Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus
(451) Nach Auffassung des Ministeriums handele es sich bei dem Pkw nicht um einen
personengebundenen Dienstwagen, da weder im Arbeitsvertrag noch in den Leasingverträgen
eine Personenbindung ausgewiesen sei.
(452) „In Bezug zu den Abrechnungen des geldwerten Vorteils durch die Privatnutzung des
Dienst-Pkw konnte noch keine abschließende Klärung herbeigeführt werden. Dieser Aspekt
wird bei der Prüfung des Schlussverwendungsnachweises 2006 unter Berücksichtigung der
insgesamt ausgereichten Förderung bewertet.“
2.5.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(453) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung.
Die fehlende Ausweisung der Personenbindung des Dienstwagens im Arbeitsvertrag und in
den Leasingverträgen ist unerheblich, da nachweislich eine Versteuerung des geldwerten Vorteils für die private Nutzung des Dienstwagens entsprechend den steuerrechtlichen Bestimmungen erfolgte und sich der Zuwendungsempfänger die Privatnutzung vergüten ließ. Der
Betrag des geldwerten Vorteils ist zweifelsfrei nicht zuwendungsfähig, weil damit keine
tatsächlichen Zahlungen des Zuwendungsempfängers verbunden waren.
(454) Die für den Pkw sowie den geldwerten Vorteil abgerechneten „Ausgaben“ i. H. v. insgesamt 12.134,27 Euro sind nicht zuwendungsfähig und wären daher vom Zuwendungsempfänger zzgl. Zinsen zurückzufordern. Gleiches gilt auch für die in den Jahren 2004 und
2006 abgerechneten Beträge.
2.6

Fehlende Anpassung der Zuwendung aufgrund zusätzlicher Deckungsmittel

2.6.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(455) Der Zuwendungsempfänger erzielte 2005 im Rahmen des geförderten Projektes Einnahmen i. H. v. insgesamt 97.237,52 Euro aus einem Zuschuss des Landesversorgungsamtes
für eine über die Zuwendung finanzierte Praktikantin sowie die Veranstaltung einer branchen170

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

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spezifischen Konferenz (Konferenz D; Einnahmen: Sponsorengelder, Beteiligung des Bundes,
Ausstellergebühren). Die Gesamtausgaben für Konferenz D wurden dabei vollständig vom
Wirtschaftsministerium über die Zuwendung vorfinanziert.
Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger gingen davon aus, dass diese Einnahmen für
weitere Maßnahmen im Rahmen des Projektes verwendet werden könnten, was de facto einer
formlosen Erhöhung der Gesamtausgaben um diesen Betrag entspricht.
(456) Nach Auffassung des Landesrechnungshofes handelt es sich bei den Einnahmen um
mit dem Zuwendungszweck zusammenhängende Einnahmen und damit um zusätzliche
Deckungsmittel (Änderung der Finanzierung).108 Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und
Tourismus sollte den Teilwiderruf der Zuwendung in Höhe der Einnahmen prüfen.
2.6.2 Stellungnahme des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus
(457) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus betrachte die erzielten Einnahmen von 97.237,52 Euro neben dem gem. Zuwendungsbescheid zu erbringenden Eigenanteil
des Zuwendungsempfängers (39.900 Euro) ebenfalls als dessen Eigenanteil. Die Einnahmen
seien für Ausgaben im Rahmen des Projektes verwendet worden. Das Gesamtvolumen des
Vorhabens hätte sich damit erhöht.
(458) Nach Auffassung des Ministeriums hätte kein Teilwiderruf, „jedoch die Erstellung
eines Änderungsbescheides“ erfolgen müssen.
2.6.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(459) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung.
Die Beteiligungen des Bundes und der Sponsoren sowie der Zuschuss des Landesversorgungsamtes waren jeweils zweckgebunden und können nicht als Eigenanteil des Zuwendungsempfängers gewertet werden. Bei den o. g. Einnahmen handelt es sich um mit dem
Zuwendungszweck zusammenhängende Einnahmen, die eine Reduzierung der Zuwendung
zur Folge haben.

108

Vgl. Tz. 430.
171

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Die im Rahmen der Veranstaltung der Konferenz erzielten Einnahmen an Ausstellergebühren
sind ebenfalls den zusätzlichen Deckungsmitteln zuzuordnen.109
(460) Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus sollte die Rückforderung des
unzulässigen Zuwendungsbetrags von 97.237,52 Euro zzgl. Zinsen prüfen.

Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

109

Die Einnahmen aus Sponsorengeldern und Ausstellergebühren hatten eine Reduzierung des Bundesanteils an
den Ausgaben für die branchenspezifische Konferenz zur Folge.

172

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Drucksache

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Einzelplan 08 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt
und Verbraucherschutz
11

Maßnahmen der Dorferneuerung

Die hohe Anzahl der im Dorferneuerungsprogramm des Landes befindlichen Gemeinden steht einem effizienten und wirkungsvollen Einsatz der Fördermittel entgegen.
Die Dorferneuerungsplanung sollte künftig auf solche Maßnahmen konzentriert
werden, die in einem überschaubaren Zeitrahmen unter Berücksichtigung des Engagements und der wirtschaftlichen Situation der Gemeinde sowie der zur Verfügung
stehenden Fördermittel umsetzbar sind.
Die Aufgaben als Bewilligungsbehörde sind von den Landräten im übertragenen
Wirkungskreis wahrzunehmen. Der Landesrechnungshof erwartet, dass das Ministerium die sich ihm aus der Rechts- und Fachaufsicht sowie der Weisungsbefugnis ergebenden Einflussmöglichkeiten künftig konsequent nutzt.
1

Prüfungsgegenstand

(461) Der Landesrechnungshof hat die Vergabe von Zuwendungen nach der Richtlinie für
die Förderung der Dorferneuerung und der Maßnahmen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe zur Umnutzung ihrer Bausubstanz vom 14.04.2002 – VI 340 – 5430.13 (Richtlinie) geprüft. Er hat sich hierbei u. a. mit den Steuerungsmöglichkeiten des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz (Ministerium) befasst. Der Landesrechnungshof
hat örtliche Erhebungen im Ministerium, in den Landkreisen Ludwigslust, Uecker-Randow
und Nordvorpommern sowie in jeweils drei ausgewählten Dorferneuerungsgemeinden der genannten Landkreise durchgeführt.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Aufnahme in die Dorferneuerung

(462) Grundvoraussetzung für die Förderung ist nach Nr. 7.1.1 der Richtlinie ein Antrag der
Gemeinde auf Einleitung der Dorferneuerung beim Landrat sowie eine Bestätigung der Aufnahme in die Dorferneuerung durch das Ministerium. Eine Nichtbestätigung ist vom Ministerium zu begründen.
173

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(463) Im Jahr 2002 hatte das Ministerium landesweit 280 Anträge auf Aufnahme in die
Dorferneuerung bestätigt. Es prognostizierte im Jahr 2003, dass – eine gleich bleibende Bereitstellung von Fördermitteln unterstellt – die Mittel der nächsten sieben bis acht Jahre für
die aktuell in der Dorferneuerung befindlichen Gemeinden gebunden wären. Dennoch hat das
Ministerium in den Folgejahren in erheblichem Umfang weitere Gemeinden in die Dorferneuerung aufgenommen. Mit Stand vom 21.12.2006 nahmen am Dorferneuerungsprogramm
des Landes 575 Gemeinden mit 628 Dorferneuerungsgebieten 110 teil. In den zurückliegenden
Jahren waren 90 Gemeinden bzw. 103 Gebiete aus dem Programm ausgeschieden.
(464) Das Ministerium hat mit seiner Entscheidungspraxis in der Vergangenheit die ihm zur
Verfügung stehenden Steuerungsmöglichkeiten nicht ausreichend genutzt, um bereits in
einem frühen Stadium die Entwicklung der Dorferneuerung zu lenken. Es hätte im Aufnahmeverfahren eigene Schwerpunkte setzen müssen, anstatt einer breiten Streuung der Mittel Vorschub zu leisten. Hierzu wäre eine am Landesinteresse orientierte Konzeption hilfreich gewesen, mittels derer die Entscheidung über die Aufnahme in die Dorferneuerung anhand festgelegter Kriterien zu treffen gewesen wäre.
2.1.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(465) Das Ministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes, dass die Anzahl der
Dorferneuerungsgemeinden, zumindest bezogen auf einige Landkreise, zu hoch sei. Es geht
davon aus, dass in diesen Fällen die Förderung der Dorferneuerung nicht ausreichend als Instrument zur Förderung der Regionalentwicklung verstanden werde. Das Ministerium werde
im Interesse einer weiteren Steigerung der Effizienz des Mitteleinsatzes die Notwendigkeit
der Konzentration gegenüber den Landkreisen weiterhin vertreten.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(466) Der Landesrechnungshof wird beobachten, wie das Ministerium diese Zusage umsetzen wird. Er regt darüber hinaus an zu prüfen, inwieweit Gemeinden in größerem Umfang
als bisher aus dem Dorferneuerungsprogramm herausgenommen werden können.
110

Zu einer Gemeinde können mehrere Dorferneuerungsgebiete gehören, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten
in die Dorferneuerung aufgenommen wurden. Mehrere Dorferneuerungsgebiete können auch durch vollzogene Gemeindefusionen entstanden sein.

174

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2.2

Drucksache

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Dorferneuerungsplanung

(467) Nach den Vorgaben des Rahmenplanes der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der
Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) für den Zeitraum 2002-2005, der Basis für die
Richtlinie ist, sollen die Maßnahmen auf der Grundlage einer Dorferneuerungsplanung durchgeführt werden. Dementsprechend ist in der Richtlinie (Nr. 7.1.2) geregelt, dass die Gemeinde
nach bestätigter Aufnahme in die Dorferneuerung einen Dorferneuerungsplan aufzustellen
und dem Landrat zur Prüfung in zweifacher Ausfertigung vorzulegen hat. Der Dorferneuerungsplan wird vom Landrat im Einvernehmen mit dem Ministerium genehmigt. Eine Ausfertigung des genehmigten Dorferneuerungsplanes bleibt beim Landkreis, die andere erhält
die Gemeinde.
2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(468) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass die Dorferneuerungspläne aufgrund der
Fülle der in ihnen enthaltenen Maßnahmen in der Regel nur eingeschränkt umsetzbar sind, da
Fördermittel nur begrenzt zur Verfügung stehen. Auf Grund der teilweise großen Zeitspanne
zwischen der Genehmigung der Dorferneuerungspläne und der Ausführung der einzelnen
Maßnahmen ändern sich häufig die Verhältnisse und Bedingungen vor Ort. Nach Auffassung
des Landesrechnungshofes sind Dorferneuerungspläne, die das gesamte „Wunschdenken“ der
Gemeinden widerspiegeln und deren vollständige Umsetzbarkeit von vornherein fraglich ist,
nicht zielführend.
(469) Mit der Erteilung des Einvernehmens zum Dorferneuerungsplan attestiert das Ministerium, dass sämtliche dort beschriebenen Maßnahmen förderfähig sind und im erheblichen
Landesinteresse (§ 23 LHO) liegen. Die vom Landrat als Bewilligungsbehörde durchzuführende Antragsprüfung erfolgt gemäß Nr. 7.2.1 der Richtlinie auf der Grundlage des genehmigten Dorferneuerungsplanes und ist auf die Prüfung der Anträge in wirtschaftlicher und
technischer Hinsicht beschränkt. Der genehmigte Dorferneuerungsplan erzeugt somit Bindungswirkungen für das Bewilligungsverfahren hinsichtlich der Einzelmaßnahmen. Die Entscheidung zur Erteilung des Einvernehmens trifft das Ministerium in der Regel, nachdem es
Stichprobenprüfungen einzelner im Dorferneuerungsplan enthaltener Maßnahmen durchgeführt hat.
Insbesondere unter Hinweis auf die Bindungswirkung für das nachfolgende Bewilligungsverfahren hält der Landesrechnungshof eine stichprobenweise Prüfung der vorgelegten Dorfer175

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

neuerungspläne nicht für eine ausreichende Grundlage, um auf deren Basis das Einvernehmen
zum Dorferneuerungsplan zu erteilen. Es ist Aufgabe des Ministeriums zu prüfen, ob die
Dorferneuerungsplanung im Einklang mit den übergeordneten Zielen des Landes steht, um
ggf. steuernd einzugreifen. Zu dieser Prüfung gehört auch die Frage nach der Umsetzbarkeit
der Planung. Diesen Anforderungen wird das Ministerium mit der bisher praktizierten stichprobenweisen Prüfung nicht gerecht. Darüber hinaus nimmt sich das Ministerium selbst die
Möglichkeit, bereits in einer frühen Phase entscheidend Einfluss auf die Entwicklung der
Dorferneuerung in einer Gemeinde zu nehmen.
2.2.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(470) Das Ministerium hat mitgeteilt, dass es den Hinweisen des Landesrechnungshofes zur
Reduzierung des Inhaltes von Dorferneuerungsplänen künftig nachkommen werde, da sich die
ursprüngliche Erwartung, dass diese den Gemeinden als umfassende Dorfentwicklungsplanungen, unabhängig von der Förderfähigkeit der einzelnen Vorhaben im Rahmen der Dorferneuerung, dienen, nicht bestätigt habe. Ausgehend von dieser ursprünglichen Erwartung an
den Inhalt eines Dorferneuerungsplanes widerspricht es der Auffassung, dass mit der Erteilung des Einvernehmens zum Dorferneuerungsplan vom Ministerium attestiert werde, dass
sämtliche dort beschriebenen Maßnahmen förderfähig seien. Mit Beginn der EU-Förderperiode 2007-2013 sei das Ministerium zu einer vollständigen Prüfung der Dorferneuerungspläne
übergegangen.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(471) Die ursprüngliche Erwartungshaltung des Ministeriums an den Inhalt eines Dorferneuerungsplanes berücksichtigt nicht die Regelung der Nr. 7.2.1 der Richtlinie (vgl. Tz. 469).
Hiernach bezieht sich die Prüfung der Bewilligungsbehörde lediglich auf die Fragen zum
„Wie“ und nicht mehr zum „Ob“ der beantragten Maßnahmen. Im Übrigen begrüßt der
Landesrechnungshof, dass das Ministerium begonnen hat, die Dorferneuerungspläne einer
vollständigen Prüfung zu unterziehen und künftig auf eine inhaltliche Reduzierung der
Dorferneuerungspläne hinwirken wird.

176

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

2.3

Drucksache

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Festlegung von Förderhöchstsummen

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(472) Das Ministerium hat in den Erlassen zur Erteilung des Einvernehmens zum Dorferneuerungsplan in der Regel höhere Förderhöchstsummen festgelegt als nach der Richtlinie
vorgesehen. Die Förderhöchstsummen betragen nach Nr. 5.2.1 der Richtlinie „... bis zu 750
Euro je Einwohner, höchstens 750.000 Euro, für die Summe der Maßnahmen nach dieser
Richtlinie ...“. Ausnahmen sind nach der Richtlinie nur in begründeten Ausnahmefällen zugelassen. Das Ministerium hat mit seiner Verfahrensweise gegen die eigene Richtlinie verstoßen.
(473) Der Landesrechnungshof hält weder das Pro-Kopf-System noch eine generelle
Förderhöchstsumme für ein geeignetes Mittel zur Zielerreichung. Ob und in welcher Höhe
Dorferneuerungsmaßnahmen in einer Gemeinde gefördert werden, sollte vielmehr in Abhängigkeit vom übergeordneten Landesinteresse und den zur Durchführung der Maßnahmen notwendigen Ausgaben entschieden werden.
2.3.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(474) Das Ministerium bestätigt die Feststellungen des Landesrechnungshofes. Es hält eine
von der Einwohnerzahl abhängige Obergrenze des Fördermitteleinsatzes ebenfalls nicht für
zweckmäßig und verweist darauf, dass es im Entwurf der neuen Förderrichtlinie keine diesbezüglichen Obergrenzen mehr gibt.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(475) Der Landesrechnungshof sieht der Veröffentlichung und dem In-Kraft-Treten der neuen Förderrichtlinie, zu deren Entwurf er Mitte November 2007 Stellung genommen hat, entgegen.
2.4

Bewirtschaftung der Fördermittel

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(476) Nach Auskunft des Ministeriums lassen sich die jährlich zur Verfügung stehenden
Fördermittel in drei Blöcke teilen:
177

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

•

gebundene Mittel aus Verpflichtungsermächtigungen der Vorjahre,

•

geplante Mittel für sog. prädestinierte Vorhaben; das sind Maßnahmen in
Dorferneuerungsgebieten, die im Zusammenwirken mit anderen Ressorts oder aus
Sicht des Ministeriums vorrangig zu fördern sind, und

•

freie Mittel.

Bis einschließlich 2005 hat das Ministerium den Landräten die freien Mittel gleichmäßig entsprechend der von diesen einzureichenden Prioritätenlisten per „Kontingentierungserlass“ zur
Verfügung gestellt. Seit 2006 nimmt das Ministerium unter Berücksichtigung der regionalen
oder überregionalen Bedeutung selbst eine Gewichtung vor. Dieser Entscheidungsprozess
gestaltet sich nach Auskunft des Ministeriums schwierig, da sich die Landräte ihrerseits auf
das Recht der kommunalen Selbstverwaltung berufen würden.
(477) Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass es sich bei den Fördermitteln
um Landesmittel handelt, die den Landräten als Bewilligungsbehörden zur Bewirtschaftung
zugewiesen werden. Die Landräte sind bei der Bewilligung der Zuwendungen an die Förderrichtlinie sowie das Zuwendungsrecht des Landes gebunden. Die Förderentscheidungen sind
am erheblichen Landesinteresse auszurichten. Die in diesem Zusammenhang von den Landräten angeführten Rechte aus der kommunalen Selbstverwaltung sind nicht einschlägig.
2.4.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(478) Das Ministerium beabsichtigt, trotz des nicht immer vorhandenen Verständnisses bei
den Landkreisen an seiner im Jahr 2006 eingeführten Verfahrensweise festzuhalten. Es sehe
sich hierbei durch die Ausführungen des Landesrechnungshofes bestätigt.
2.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(479) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass die Landkreise die Aufgabe der
Förderung der Dorferneuerung gemäß Art. 30 des Gesetzes über die Kommunalreform vom
05.05.1994 nicht als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe, sondern im übertragenen Wirkungskreis und damit zur Erfüllung nach Weisung wahrnehmen. Dem Ministerium obliegt
nicht nur die Rechts-, sondern auch die Fachaufsicht. Der Landesrechnungshof erwartet, dass
das Ministerium die sich ihm hieraus ergebenden Einflussmöglichkeiten künftig konsequent
nutzt.
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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

179

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12

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Landgestüt Redefin

Der Landesrechnungshof hat das Landgestüt Redefin einer umfassenden Prüfung unterzogen. Im Ergebnis sind in allen geprüften Bereichen erhebliche Mängel und Verstöße
festgestellt worden. Diese Aussage trifft sowohl für die Haushalts- und Wirtschaftsführung als auch für die Personalbewirtschaftung zu.
Im Landgestüt Redefin war für den Prüfungszeitraum ein Führungs- und Kontrolldefizit auch infolge einer teilweise unzureichenden Fach- und Dienstaufsicht durch das
Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz festzustellen.
1

Prüfungsgegenstand

(480) Der Landesrechnungshof hat eine Prüfung des Landgestütes Redefin, Landesbetrieb
nach § 26 Absatz 1 LHO, vorgenommen. Als Landesbetrieb nach VV Nr. 1.1 zu § 26 LHO ist
das Landgestüt Redefin ein rechtlich unselbständiger abgesonderter Teil der Landesverwaltung, dessen Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet ist.
(481) Im Rahmen des Personalkonzepts 2004 der Landesverwaltung ergab der einwohnerzahlenbasierte Vergleich als Zielzahl einen Kernstellenbestand für das Landgestüt Redefin
von nur 7,5 Stellen. Die Landesregierung erkannte mit dem Kabinettsbeschluss vom
28.01.2005 im Ergebnis einen Mehrbedarf von 30,5 Stellen an, unter der Voraussetzung, dass
der Zuschuss zum laufenden Betrieb spürbar verringert wird.111
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Aufgabendefinition und Kompetenzverteilung

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(482) Eine Senkung des Zuschussbedarfs für den laufenden Betrieb ist nicht erkennbar. Das
Ministerium hat demzufolge bislang keine geeigneten Maßnahmen zur Vermindung des Zuschussbedarfs bewirkt bzw. keinen dazuführenden Stellenabbau eingeleitet.

111

LT-Drs. 4/1550, Personalkonzept 2004, S. 90.

180

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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Tabelle 23: Übersicht über die Zuschüsse des Landes von 1993 bis 2008, in Euro112
Jahr

lfd. Zuschuss

Investitionszuschuss

Gesamtmittel

1993

297.600

5.767

303.367

1994

875.229

191.734

1.066.964

1995

805.285

963.939

1.769.223

1996

894.812

1.126.990

2.021.801

1997

975.136

1.022.584

1.997.720

1998

1.116.559

1.286.410

2.402.970

1999

1.123.717

786.878

1.910.596

2000

1.153.700

833.400

1.987.100

2001

1.178.886

818.067

1.996.953

2002

1.294.600

802.700

2.097.300

2003

1.091.100

802.700

1.893.800

2004

1.016.500

772.700

1.789.200

2005

1.051.900

802.700

1.854.600

2006

1.106.265

2.582.700

3.688.965

2007

1.186.500

802.700

1.989.200

2008

1.405.400

513.800

1.919.200

16.573.190

14.115.769

30.688.958

Summe

Quelle: 1993 Wirtschaftsprüfer-Bericht, 1994-2008 Haushaltspläne und Haushaltsrechnung.

(483) Im Rahmen seiner Prüfung untersuchte der Landesrechnungshof, inwieweit die Fachund Dienstaufsicht durch das Ministerium wahrgenommen wurde. Der Landesrechnungshof
stellte fest, dass das Ministerium in der Vergangenheit seiner Verantwortung zur Fach- und
Dienstaufsicht nur unzureichend nachgekommen ist. Der Landesbetrieb hat teilweise gesetzliche Regelungen nicht beachtet.
(484) Die vorläufige Dienstanweisung für den Leiter des Landesbetriebes Landgestüt Redefin wurde im Jahr 1993 durch das Ministerium erlassen und seitdem nicht fortgeschrieben.
Weder vom Ministerium noch vom Landgestüt Redefin wird die vorläufige Dienstanweisung
eingehalten.
2.1.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(485) Das Ministerium teilte hierzu mit, dass beim Nachgehen von anonymen, z. T. strafrechtlich relevanten, Vorwürfen gegen Beschäftigte des Landgestüts Redefin auch Unzuläng112

Für 1994 bis 2006 Ist-Zahlen der Haushaltspläne, für 2007 und 2008 Soll-Angaben der Haushaltspläne.
181

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lichkeiten und Fehler in der Verwaltungstätigkeit des Landgestütes festgestellt wurden. Daraufhin ist zusammen mit Mitarbeitern in der Verwaltung des Landgestüts ein umfangreiches
Monitoring hinsichtlich des Verwaltungsvollzugs im Landgestüt begonnen worden. Fehler
und Schwachstellen sollen erkannt und ausgeräumt werden. Die getroffenen Maßnahmen
werden dokumentiert und fließen in die zu überarbeitende Geschäftsordnung/Dienstanweisung für den Leiter des Landesbetriebes ein. Das Ministerium werde deren Einhaltung künftig
verstärkt überprüfen.
Die personalrechtlichen Befugnisse sind zwischenzeitlich bis auf Weiteres in das Personalreferat des Ministeriums gezogen worden.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(486) Der Landesrechnungshof begrüßt das Vorgehen des Ministeriums.
2.2

Rechnungswesen und Kassen

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(487) Es wurden im Rahmen der Prüfung Fehler in der Buchführung festgestellt. Die Buchführung muss nach § 145 Absatz 1 AO so beschaffen sein, dass sie innerhalb einer bestimmten Zeit einem sachverständigen Dritten einen Überblick über die Geschäftsvorfälle und die
Lage des Unternehmens vermitteln kann.
(488) Das Ministerium hat nach eigenen Aussagen den Bericht des Wirtschaftsprüfers über
die Prüfung des Jahresabschlusses des Landgestütes Redefin nicht als Informationsquelle
genutzt und keine Rückfragen gestellt, sondern nur den Bestätigungsvermerk zur Kenntnis genommen.
(489) Da die Investitionen zuschussfinanziert sind, bildet die Gewinn- und Verlustrechnung
nicht die tatsächliche Inanspruchnahme der Landesressourcen ab.
(490) Bei der Überprüfung der Übergangsrechnung der kaufmännischen Buchführung zur
Kameralistik sind mehrere klärungsbedürftige Tatbestände aufgetreten. Insbesondere ist unverständlich, warum nicht verwendete Mittel aus dem Betriebsmittelzuschuss der Jahre 1999
bis 2003 i. H. v. 426.087 Euro nicht vollständig an den Landeshaushalt zurückgeflossen sind.
In den Jahren 1999 bis 2003 wurden laut der Berichte über die Abschlussprüfung des Wirt-

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schaftsprüfers 303.271 Euro aus nicht verbrauchten Betriebsmitteln als langfristige Verbindlichkeit zur Finanzierung der Junghengstaufzucht bilanziert.
(491) Das verwendete Gesamtkostenverfahren ist in Hinblick auf die verschiedenen Aufgabenfelder des Landgestütes Redefin nicht aussagekräftig. Eine Betriebsbuchführung entsprechend § 74 Absatz 2 LHO wurde nicht angeordnet. Damit fehlen die Voraussetzungen für
ein wirtschaftliches Handeln im Landesbetrieb.
(492) Obwohl das Landgestüt Redefin eine Vielzahl von unterschiedlichen Kassen unterhält,
ist es nicht als solche gem. VV Nr. 5 zu §§ 70 bis 80 LHO i. V. m. § 79 LHO eingerichtet.
(493) Das Landgestüt Redefin führt Girokonten bei zwei Kreditinstituten. Der Forderung des
Finanzministeriums aus dem Jahr 1997 zur Auflösung der eigenen Konten ist das Landgestüt
Redefin nicht nachgekommen.
2.2.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(494) Aus den Feststellungen und Wertungen des Wirtschaftsprüfers seien keine schwerwiegenden Verfehlungen gegen die Grundsätze einer ordnungsgemäßen Haushalts- und Wirtschaftsführung ersichtlich gewesen. Insofern habe das Ministerium hier unter Beachtung des
uneingeschränkt erteilten Bestätigungsvermerks nach § 322 HGB grundsätzlich keinen Anlass
zu weitergehenden Kontrollen gesehen.
Das Problem der Übergangsrechnung der kaufmännischen Buchführung zur Kameralistik ist
mit dem Landesrechnungshof erörtert worden. In diesem Zusammenhang sollten weitergehende Gespräche geführt werden.
Das Ministerium führte weiterhin aus, dass die nicht verwendeten Mittel aus dem Betriebsmittelzuschuss der Jahre 1999 bis 2003 i. H. v. 426.087 Euro grundsätzlich im Folgejahr dem
Landeshaushalt über den Titel 0802 119.05 Einnahmen aus zurückzuzahlenden Zuwendungen
u. ä. zugeführt wurden bzw. im Einvernehmen mit dem Finanzministerium als längerfristige
Verbindlichkeit für die Junghengstaufzucht anerkannt worden sind. Beispielsweise seien in
den Jahren 1999 und 2000 insgesamt 149.917,15 Euro an das Ministerium zurückgeflossen.
Das Ministerium hat sich mit dem Landesrechnungshof darauf verständigt, im Einvernehmen
mit dem Finanzministerium eine Kosten-Leistungs-Rechnung entsprechend § 7 Abs. 3 LHO

183

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mit den besonderen Bedingungen des Landgestüts Redefin zeitnah vorzubereiten und einzuführen.
Das Ministerium wies darauf hin, dass die formelle Einrichtung der Zahlstellen derzeitig vorbereitet werde. Die Umstellung der Konten bedürfe grundsätzlicher inhaltlicher Abstimmungen mit dem Landgestüt und dem Finanzministerium. Derzeitig wird davon ausgegangen,
dass die Umstellung zum 01.01.2009 erfolgen könne.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(495) Der Landesrechnungshof begrüßt das Vorgehen des Ministeriums.
Er bittet das Ministerium, den jährlich wiederkehrenden Hinweis der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, dass ohne Preiserhöhungen oder den Abbau von verlustbringenden Aufgaben eine
wesentliche Verlustbegrenzung auch bei Verstärkung von weiteren Aktivitäten kaum möglich
ist, auszuwerten und entsprechende Schritte einzuleiten.
Der Landesrechnungshof verweist darauf, dass die nicht verbrauchten Mittel nicht wieder
vollständig dem Landeshaushalt zugeführt worden sind. Die vom Ministerium beispielhaft
aufgeführten Rückflüsse an die bewirtschaftende Stelle sind die einzigen diesbezüglichen
Rückzahlungen im Zeitraum von 1999 bis 2003. Demzufolge entspräche die aufgebaute Verbindlichkeit aus der Junghengstaufzucht entgegen der vom Ministerium akzeptierten Darstellung des Wirtschaftsprüfers im genannten Zeitraum nur 276.170 Euro.
2.3

Wirtschaftlichkeitsanalysen und Außenstandorte

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(496) Aufgrund der Forderungen des Personalkonzeptes 2004 wurde eine Wirtschaftlichkeitsanalyse im Jahr 2005 für 10.000 Euro durchgeführt. Es erfolgte jedoch weder eine Umsetzung der Ergebnisse, noch eine qualitative Überarbeitung. In der Folge wurde eine weitere
Wirtschaftsanalyse im Jahr 2007 ebenfalls für 10.000 Euro vom selben Auftragnehmer erstellt.
(497) Alle bisherigen und derzeit in Bearbeitung befindlichen Konzepte, Analysen und
Nutzungsvorschläge basieren auf einer unvollständigen und deshalb unbrauchbaren Kostenund Leistungsrechnung und können deshalb nur eine mangelhafte Aussagekraft haben. Die

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Analyse der Kosten und Leistungen ist jedoch zwingende Voraussetzung für ein Betriebsentwicklungskonzept.
(498) Bereits die Kabinettsvorlage aus dem Jahr 1993 für die Übernahme des Landgestütes
Redefin in die Landesverwaltung geht von zusätzlichen Einsparungen aufgrund des Weiteren
Abbaus von Deckstationen aus.
Eine züchterische Notwendigkeit und ein organisatorisches Erfordernis für das dezentrale
Zurverfügungstellen einzelner Zuchthengste auf Deckstationen gibt es heute nicht mehr. Aus
organisatorischer und finanzieller Sicht wird empfohlen, alle Außenstandorte des Landgestütes Redefin schrittweise zu schließen und so den laufenden Zuschuss nachhaltig zu senken.
Eine Schließung aller Außenstandorte würde zu Einsparungen von jährlich mindestens
80.000 Euro führen.
2.3.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(499) Das Ministerium stimmte der Auffassung des Landesrechnungshofes zu, dass eine
Analyse der Kosten und Leistungen zwingende Voraussetzung für ein Betriebsentwicklungskonzept ist.
Für die bisherigen und derzeit in Bearbeitung befindlichen Betriebsentwicklungskonzepte seien bereits Kosten und Leistungen gegenübergestellt und gewertet worden. Diese Kosten-Leistungs-Rechnungen entsprechen allerdings nicht den Vorgaben der Landes-KLR nach Ziff.
3.2 VV zu § 7 Abs. 3 LHO. Diese soll im Einvernehmen mit dem Finanzministerium und dem
Landesrechnungshof zeitnah angeordnet werden.
Für die Schließung von Deckstationen im Gesamtkonzept ist eine Evaluierung der Auswirkungen der Schließung erforderlich. Die Kosteneinsparung muss im Verhältnis zu den
gegebenenfalls rückläufigen Deckeinnahmen gesehen werden. Nach der bisherigen Planung
sollen in 2009 zwei weitere Deckstation geschlossen werden.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(500) Der Landesrechnungshof kann entgegen der Auffassung des Ministeriums eine sachlich begründete Gegenüberstellung von Kosten und Leistungen in den Betriebsentwicklungskonzepten nicht erkennen. So fordert eine Wirtschaftlichkeitsanalyse vom November 2007 die
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Einstellung der Junghengstaufzucht ein, während ein Konzept der Landesforschungsanstalt
für Landwirtschaft und Fischerei Mecklenburg-Vorpommern, nachgeordnete Einrichtung des
Ministeriums, aus dem Jahr 2008 die Beibehaltung der Junghengstaufzucht favorisiert. Dies
spricht dafür, dass im Landgestüt keine belastbaren Aussagen über Kosten und Leistungen getroffen werden können.
Der Landesrechnungshof bekräftigt seine Empfehlung der schrittweisen Schließung aller
Außenstellen des Landgestütes. Die Kostendeckung ist für alle Außenstandorte des Landgestütes nicht nachgewiesen. Durch einen Ausbau des Angebotes zum Spermaversand könnte
das Landgestüt möglicherweise rückläufigen Deckeinnahmen nach Schließung aller Außenstandorte entgegenwirken.
2.4

Junghengstaufzucht, Hengstankäufe und Pachthengste

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(501) Die in der Konzeption der Junghengstaufzucht getroffenen Annahmen
•

40 bis 50 Bedeckungen pro Hengst pro Jahr und daraus abgeleitete kalkulierte
Einnahmen und

•

eine Minimierung des finanziellen Risikos beim Ankauf einer großen Anzahl von
Junghengsten

sind in der Realität nicht eingetreten, da Redefiner Deckhengste derzeit durchschnittlich lediglich elf mal je Jahr im Deckeinsatz sind und in den Jahren 1998 bis 2006 durch die Junghengstaufzucht ein kassenmäßiges Defizit von rd. 760.000 Euro erwirtschaftet wurde.
Die Berechnung des erwirtschafteten kassenmäßigen Defizits erfolgte unter Berücksichtigung
des Buchwertes der Tiere. Eine Berechnung des Instituts für Betriebswirtschaft der Landesforschungsanstalt mit Ausrichtung auf den Deckungsbeitrag kommt zum Ergebnis, die Junghengstaufzucht nicht einzustellen. Bei dieser Berechnung werden jedoch zum Teil fiktive
Wertansätze verwendet. Das Ministerium wird um eine kritische Würdigung der Junghengstaufzucht gebeten. Aus Sicht des Landesrechnungshofes sollte die Junghengstaufzucht eingestellt werden.
(502) Das Ministerium hat mit der Genehmigung des Kaufs von Gebäuden und Grundstücken für die Junghengstaufzucht im Jahr 2005 i. H. v. 82.701,74 Euro gegen seine eigene
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Auflage des kurzfristig möglichen Ausstiegs aus der Junghengstaufzucht verstoßen. Eine nach
§ 7 LHO für den Kauf notwendige Wirtschaftlichkeitsberechnung wurde nicht durchgeführt.
(503) Am 28.12.2005 kaufte das Landgestüt Redefin für 155.150 Euro den dreieinhalbjährigen Oldenburger Hengst „Don Akzentus“. Dieser Hengst war in einem fremden Verband gekört und hatte noch keine Hengstleistungsprüfung abgelegt. Im Jahr 2006 war er lediglich
zwölf Mal im Deckeinsatz und erzielte im Jahr 2006 eine in Relation zum Kaufpreis völlig
unbefriedigende Gesamtdecktaxe von 5.700 Euro.
(504) Mit den im Landgestüt Redefin vorliegenden Unterlagen ist die Festlegung des Kaufpreises nicht nachvollziehbar. Das für den Hengst vorliegende „ärztliche Gutachten“ weist
selbst Mängel, Widersprüche und nachträgliche handschriftliche Änderungen auf.
Der Musterkaufvertrag des Landgestütes Redefin kam ohne weitere Begründung nicht zur
Anwendung, womit dem Landgestüt Redefin ein Vertragsrücktritt nicht nach der vom Landgestüt üblicherweise verwendeten Rücktrittsklausel möglich gewesen war.
(505) Im Ergebnis wurde mit „Don Akzentus“ ein Junghengst zu einem enorm hohen Kaufpreis, unter unverständlichem Zeitdruck zum Jahresende, ohne ordnungsgemäßes tierärztliches Gutachten und ohne Nachweis einer Hengstleistungsprüfung, ohne kaufpreisbegründende Unterlagen sowie ohne ein wettbewerbliches Vergabeverfahren ausschließlich
durch Verhandlungen mit einem einzigen Anbieter sowie unter Abweichung vom Standardkaufvertrag und damit mit eingeschränkter Rücktrittsmöglichkeit vom Landgestüt erworben.
Ein finanzieller Schaden für das Land ist nicht auszuschließen. Das Ministerium wird gebeten, die Vorgänge im Zusammenhang mit dem Ankauf von „Don Akzentus“ vollständig aufzuarbeiten und den Landesrechnungshof zu informieren. Regressansprüche sind zu prüfen.
(506) Es ist nicht erkennbar, nach welchen Kriterien die Kauf- bzw. Verkaufspreise von
Hengsten vereinbart werden. Dem Ministerium wird empfohlen, ein nachvollziehbares und
für alle Beteiligten transparentes Verfahren zur Preisermittlung zum Kauf bzw. Verkauf von
Pferden zu entwickeln, zu installieren und zu überwachen.
(507) Für die Anpachtung fremder Deckhengste sind für das Jahr 2008 Ausgaben von ca.
85.000 Euro geplant. Eine Kostendeckung ist nicht nachgewiesen.

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2.4.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(508) Das Ministerium wies darauf hin, dass zwar einige Annahmen aus der Konzeption der
Junghengstaufzucht nicht erfüllt seien, andere jedoch übertroffen worden sind. Dadurch haben
sich im Durchschnitt die Erwartungen durchaus erfüllt. Das vom Landesrechnungshof festgestellte kassenmäßige Defizit ist für sich allein nicht aussagefähig. Der Wert des aktuellen
Junghengstbestandes wird nicht berücksichtigt.
Zudem werde außer Acht gelassen, dass bei Einstellung der Junghengstaufzucht die Ergänzung des Zuchthengstbestandes und des Pferdebestandes in der Landesreit- und Fahrschule
mit zusätzlichen Investitionsmitteln erfolgen müsste.
Das Ministerium werde aber der Bitte des Landesrechnungshofes um eine kritische Würdigung der Junghengstaufzucht entsprechen.
Vor Ankauf der Immobilie seien auch alternative Nutzungsmöglichkeiten geprüft worden. In
Frage kommen die Nutzung als Bergeraum, als Auslagerungsmöglichkeit für die eigenen
Pferde bei Großveranstaltungen bei gleichzeitiger Vermietung der Boxen im Landgestüt, Quarantäne- und Krankenstall. Insofern sei eine wirtschaftliche Nutzung auch bei einer potenziellen Einstellung der Junghengstaufzucht möglich. Eine Wirtschaftlichkeitsberechnung wurde
insofern durchgeführt, als der Kaufpreis im Verhältnis zu den aktuellen Pachtpreisen gesehen
wurde. Demnach hätte sich der Kauf bereits nach neun Jahren amortisiert.
Das Ministerium teilte weiterhin mit, dass der Landesrechnungshof verkenne, dass auch ohne
die Anwendung bestimmter Musterverträge nach den einschlägigen schuldrechtlichen Regelungen unter bestimmten Voraussetzungen Rücktrittsrechte gegeben sind. Der Ankauf von
Junghengsten finde üblicherweise nach der Körung und vor der Hengstleistungsprüfung statt.
Kaufbegründende Unterlagen seien die Zuchtpapiere des Hengstes, aus denen die Abstammung sowie das Körurteil hervorgehen. Das Ministerium werde aber der Bitte des Landesrechnungshofes nachkommen zu prüfen, ob ein finanzieller Schaden entstanden sein könnte.
Das Ministerium werde die Empfehlung des Landesrechnungshofes prüfen, ein nachvollziehbares und für alle Beteiligten transparentes Verfahren zur Preisermittlung zum Kauf bzw.
Verkauf von Pferden zu entwickeln, zu installieren und zu überwachen.
Eine Kostendeckung der Anpachtung fremder Deckhengste könne vorab insofern nicht nachgewiesen werden, als die konkrete Nachfrage nach Bedeckungen nicht im Voraus bekannt ist.
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2.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(509) Gemäß Wertübersicht des Landgestütes und nach Auswertung der Wirtschaftsprüferberichte beträgt der Wert des Bestandes der für den Berechnungszeitraum relevanten ein- bis
dreijährigen Junghengste 204.006,74 Euro. Somit errechnet sich für den Geschäftszweig der
Junghengstaufzucht ein negatives Ergebnis i. H. v. 562.259,16 Euro. Der Landesrechnungshof
verweist nochmals darauf, dass das kassenmäßige Defizit der Junghengstaufzucht ca. 760.000
Euro beträgt. Der Wert des Bestandes wurde noch nicht durch Einnahmen finanzwirksam
realisiert. Risiken hierfür bestehen beispielsweise darin, dass Tiere – wie bereits erfolgt – unter Buchwert verkauft werden, verenden oder geschlachtet werden müssen.
Der Landesrechnungshof bemerkt, dass bei einem kostendeckenden Lehrgangsangebot im Bereich der Landesreit- und Fahrschule keine zusätzlichen Investitionsmittel für den Erwerb von
Pferden notwendig wären.
Eine Wirtschaftlichkeitsberechnung gemäß § 7 LHO ist vor dem Ankauf der Immobilien nicht
durchgeführt worden. Mögliche zukünftige Nutzungen für Immobilien außerhalb der Gestütsanlage sind aus Sicht des Landesrechnungshofes kein nachgewiesener Bedarf.
Beim Ankauf des Hengstes „Don Akzentus“ ist ein gegenüber dem Musterkaufvertrag des
Landgestütes stark verkürzter Kaufvertrag verwendet worden. Dieser sichert dem Landgestüt
lediglich ein Rücktrittsrecht gemäß den „Allgemeinen Bedingungen für den Verkauf von
Zuchthengsten innerhalb Deutschlands“ zu. Der Standardvertrag des Landgestütes ermöglicht
dagegen ein vergleichsweise weitergehendes Rücktrittsrecht, da er zusätzlich folgende Klausel enthält: „Der Käufer ist berechtigt, den Hengst innerhalb einer Frist von sechs Monaten
nach Übernahme an den Verkäufer zurück zu geben, wenn sich in dieser Zeit Mängel herausstellen, die gegen einen Einsatz als Zuchthengst sprechen. In diesem Fall ist der Kaufpreis an
den Käufer zurück zu zahlen. Die in der Zwischenzeit aufgetretenen Kosten trägt das Landgestüt Redefin.“
Für den Landesrechnungshof stellt sich die Frage, wie das Landgestüt mit Pachthengsten
zielgerichtet die Pferdezucht in Mecklenburg-Vorpommern unterstützt, wenn deren Inanspruchnahme nicht gesichert ist. Der Landesrechnungshof verweist ausdrücklich auf das
erhebliche finanzielle Risiko. Er bekräftigt seine Auffassung, dass für jeden fremden Deckhengst die Kostendeckung überprüft werden sollte.

189

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2.5

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Veranstaltungen, Sponsoring und Vermarktung

2.5.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(510) Ein seit 2001 jährlich von einem fremden Veranstalter ausgerichtetes Turnier verursacht aufgrund der Vertragsgestaltung einen durchschnittlichen jährlichen Verlust für das
Landgestüt Redefin i. H. v. 5.200 Euro. Trotz Kenntnis einer Kostenkalkulation im Vorfeld
des Vertragsabschlusses schloss das Ministerium diesen für das Land nachteiligen Vertrag ab.
Das Ministerium wird gebeten, den geschlossenen Vertrag zu prüfen und gegebenenfalls zu
ändern.
(511) Das Landgestüt Redefin erhielt Sachleistungen aus Sponsoringverträgen. Die Sachleistungen wurden nach Aussage von Beschäftigten des Landgestütes Redefin während der Veranstaltungen an sie und an Aushilfskräfte unentgeltlich verteilt und kamen daher dem Land
nicht zugute. Das Ministerium wird gebeten, im Einzelnen zu prüfen, ob die Beschäftigten des
Landes das Verbot der Annahme von Belohnungen und Geschenken in der öffentlichen
Verwaltung beachtet haben.
(512) Obwohl das Landgestüt Redefin einen für Marketing zuständigen Mitarbeiter beschäftigt, wurde ein privater Sponsoringvermittler mit der Gewinnung und Betreuung von Sponsoren beauftragt. In den Jahren 2002 bis 2007 erhielt dieser insgesamt 105.901 Euro Provisionszahlung. Dieser Vertrag wurde bereits zweimal geändert. Bei jeder Vertragsänderung verschlechterten sich die finanziellen Konditionen für das Landgestüt Redefin.
Das Landgestüt Redefin beachtete abgeschlossene Verträge nicht und leistete in mindestens
einem Fall eine nicht vertraglich begründete Zahlung i. H. v. 800 Euro. Das Ministerium wird
gebeten sicherzustellen, dass das Landgestüt Redefin nur noch haushaltsrechtlich zulässige
und für alle Beteiligten transparente Sponsoringverträge abschließt und seine vertraglichen
Rechte und Pflichten beachtet.
Die abgeschlossenen Sponsoringverträge und die gezahlten Provisionen an den Sponsoringvermittler sind auf Rückforderungstatbestände zu prüfen.
(513) Durch Sponsoring wurden nach Angaben des Landgestütes Redefin Umsatzerlöse
i. H. v. 123.810,51 Euro im Jahr 2007 erzielt. Dies sind 8,7 % der geplanten sonstigen Betriebserträge. Aus dem Wirtschaftsplan sind diese geplanten Einnahmen nicht separat erkenn-

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bar. Um das damit verbundene Haushaltsrisiko zu verdeutlichen, sollten die geplanten Einnahmen aus Sponsoring im Wirtschaftsplan deutlich gemacht werden.
2.5.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(514) Der Turnier-Vertrag werde geprüft und gegebenenfalls geändert.
Das Ministerium weise jährlich in einer Hausmitteilung auf das Verbot der Annahme von Belohnungen und Geschenken hin, zuletzt ist diese Mitteilung mit Schreiben vom 07.02.2008 an
das Landgestüt Redefin erfolgt. Es folgt der Bitte des Landesrechnungshofes im Einzelnen zu
prüfen, ob die Beschäftigten des Landes (hier Landgestüt Redefin) das Verbot der Annahme
von Belohnungen und Geschenken in der öffentlichen Verwaltung beachtet haben.
Das Ministerium entspricht der Bitte des Landesrechnungshofes sicherzustellen, dass das
Landgestüt Redefin nur noch haushaltsrechtlich zulässige und für alle Beteiligten transparente
Sponsorenverträge abschließt und seine vertraglichen Rechte und Pflichten beachtet. Die
Leistungen aus den abgeschlossenen Sponsoringverträgen und die gezahlten Provisionen an
den Sponsoringvermittler werden hinsichtlich von Rückforderungstatbeständen geprüft.
Die geplanten Einnahmen aus Sponsoring sollen im Wirtschaftsplan deutlich gemacht werden.
2.5.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(515) Der Landesrechnungshof begrüßt das Vorgehen des Ministeriums.
2.6

Bauherreneigenschaft des Landgestütes

2.6.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(516) Von den im Gesamtkonzept zur Sanierung und Modernisierung des Landgestütes Redefin geplanten 31 Maßnahmen wurden bis zum Zeitpunkt der Erhebung nur 11 Maßnahmen
und weitere nicht geplante Maßnahmen umgesetzt. Dennoch wurden die geplanten 13 Mio.
Euro an Investitionsmitteln verausgabt. Eine Kontrolle der Aufgabenerfüllung im Sinne der
Erhaltung des unter Denkmalschutz stehenden Ensembles eines großen Gestütsbetriebes
durch das Ministerium ist nicht erkennbar. Der Landesrechnungshof regt das Ministerium an,
die dem Leiter des Landgestütes Redefin übertragenen Kompetenzen – Bauherreneigenschaft
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– zu entziehen und diese selbst wahrzunehmen oder eine Übertragung dieser auf den BBL
M-V zu überprüfen.
2.6.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(517) Das Ministerium wies darauf hin, dass das von der Landgesellschaft erarbeitete
Sanierungskonzept in der Reihenfolge der Baumaßnahmen mehrmals u. a. wegen des Bauzustandes einzelner Gebäude angepasst werden musste. Dies wurde in der Regel zwischen der
Landgesellschaft, dem Landgestüt und dem Ministerium abgestimmt und dokumentiert. Erforderliche Anpassungen wurden beim Finanzministerium beantragt. Der ursprüngliche Investitionsplan war unter anderem schon deshalb nicht einzuhalten, weil dieser von jährlich
gleichbleibenden Investitionszuschüssen in bestimmter Höhe ausgegangen war. Da der Investitionszuschuss jedoch in einigen Jahren erheblich unter dem angenommenen Zuschuss
lag, traten Verzögerungen im Baufortschritt ein, was erfahrungsgemäß zu erheblichen
Verteuerungen führt.
Das Ministerium nimmt die Anregung des Landesrechnungshofes auf, die dem Leiter des
Landgestüts Redefin übertragenen Kompetenzen – Bauherreneigenschaft – zu entziehen und
diese selbst wahrzunehmen oder deren Übertragung auf den BBL M-V zu überprüfen.
2.6.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(518) Der Landesrechnungshof begrüßt das Vorgehen des Ministeriums. Er verweist zusätzlich darauf, dass trotz Sanierungsbedarf im Landgestüt in den Jahren 1995, 1996 und 1999 Investitionen i. H. v. 290.295 Euro in die Deckstationen in Kritzmow, Griebenow und Gülzow
erfolgten.
2.7

Beschaffung/Vergabe, Forderungsmanagement, Fahrtenbücher, Lehrgänge, Reit- und Fahrverein, Regionales Informationszentrum, Interessenkonflikte

2.7.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(519) Die Dokumentation der durch das Landgestüt Redefin vorgenommenen freihändigen
Vergaben nach § 55 LHO i. V. m. § 3 Nr. 5 VOL/A ist nicht immer erfolgt.

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(520) In den Jahren 1997 bis 2006 wurden Forderungen i. H. v. ca. 25.000 Euro als nicht
einziehbar durch das Landgestüt Redefin bewertet und auf die Weiterverfolgung bestehender
Ansprüche verzichtet. Die vorherige Zustimmung des Ministeriums zur unbefristeten Niederschlagung und Ausbuchung wurde entgegen § 59 LHO i. V. m. Nr. 2.1.9 und 5.6. der vorläufigen Dienstanweisung für den Leiter des Landgestütes Redefin nicht eingeholt.
(521) Der Landesrechnungshof stellte fest, dass in den Fahrtenbüchern teilweise Unterschriften zu Fahrteinträgen fehlten, die gefahrenen Kilometer teilweise mehr als 500 Kilometer und
damit erheblich von der angegebenen gefahrenen Fahrtstrecke abweichen, für Fahrten keine
Kilometer angegeben und Privatfahrten durchgeführt wurden.
(522) Eine Kostenkalkulation der Lehrgangsentgelte der Landesreit- und Fahrschule wurde
nicht vorgenommen. Eine detaillierte Kostenkalkulation als Grundlage für die Festlegung von
kostendeckenden Entgelten ist zwingend notwendig.
(523) Im Zusammenhang mit dem Reit- und Fahrverein Landgestüt Redefin e. V. stellte der
Landesrechnungshof eine enge und intransparente Verflechtung mit dem Landgestüt Redefin
fest.
(524) Im Zusammenhang mit einem Regionalen Informationszentrum wurde eine für das
Landgestüt Redefin nachteilige Vertragsgestaltung festgestellt.
(525) Im Bereich der Büroleitung des Landgestütes Redefin bündeln sich eine Vielzahl von
Aufgaben. Durch die Wahrnehmung der Internen Revision und – als Nebentätigkeiten – der
Aufgaben der Geschäftsstelle eines Vereins und der Kassenstelle für einen weiteren Verein,
zusätzlich zu den üblichen Verwaltungsaufgaben, können Interessenkonflikte auftreten.
2.7.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(526) Das Ministerium führte hierzu aus, dass die vorherige Zustimmung des Ministeriums
zur Niederschlagung und Ausbuchung der als nicht einziehbar durch das Landgestüt bewerteten Forderungen nach § 59 LHO nicht eingeholt worden ist. In diesem Zusammenhang wird
auf die sechsjährige Aktenaufbewahrungsfrist verwiesen.
Für die Nutzung der Dienstfahrzeuge seien bereits entsprechende mündliche Anweisungen
unter Hinweis auf die einschlägigen rechtlichen Bestimmungen erteilt worden. Eine schrift-

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lich vorgegebene Verfahrensweise ist für die in der Vorbereitung befindlichen Geschäftsordnung/Dienstanweisung vorgesehen.
Die Lehrgangsentgelte orientieren sich an denen der anderen Landesreit- und Fahrschulen.
Das Ministerium nimmt die Anregung des Landesrechnungshofes zu einer detaillierten Kostenkalkulation auf.
Der Vertrag zwischen Landgestüt und dem Reit- und Fahrverein Landgestüt Redefin e.V. ist
zwischenzeitlich geändert worden.
Im Bereich der Büroleitung sind die Nebentätigkeiten zwischenzeitlich aufgegeben worden.
2.7.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(527) Aktenaufbewahrungsfristen stehen in keinem Zusammenhang mit den fehlenden Zustimmungen des Ministeriums zu den im Landgestüt erfolgten unbefristeten Niederschlagungen. Der Landesrechnungshof fordert das Ministerium auf, künftig Vorkehrungen für die
Einhaltung von § 59 LHO und der diesbezüglichen Regelungen in der Dienstanweisung durch
das Landgestüt zu treffen.
Im Übrigen begrüßt er das Vorgehen des Ministeriums.
3

Prüfung der Personalbewirtschaftung

3.1

Bewirtschaftung des Stellenplans

3.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(528) Im Jahresverlauf 2007 sind Überschreitungen des Stellenplans113 um bis zu 2,6
Beschäftigte ersichtlich. Die Überschreitungen des Stellenplans sind auf Fehler bei der Nachweisführung der bewirtschafteten Stellen zurückzuführen. Werden Planstellen oder andere
Stellen als Planstellen zur Bewirtschaftung zugewiesen, sind Nachweisungen über die
Besetzung der selbst bewirtschafteten Stellen zu führen, so dass jederzeit die Zahl der besetzten oder in Anspruch genommenen sowie der besetzbaren Stellen festgestellt werden kann.114
Mit der im Landgestüt Redefin geführten Übersicht zur Stellenauslastung waren die Stellen-

113
114

Stellenplan für Arbeitnehmer (= sog. Stellenübersicht).
VV Nr. 6.4 zu § 49 LHO.

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besetzungen während des Haushaltsjahres 2007 weder nach Anzahl noch nach Wertigkeit der
Stellen nachzuvollziehen.
3.1.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(529) Das Ministerium erklärt, die Feststellungen des Landesrechnungshofes zukünftig zu
beachten. Es teilt weiterhin mit, dass entsprechende Stellenbesetzungslisten mit Beginn des
Haushaltsjahres 2008 geführt werden.
3.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(530) Der Landesrechnungshof begrüßt die umgehende Reaktion des Ministeriums. Er hält
fest, dass der Stellenplan für Arbeitnehmer (Stellenübersicht) für die Ressorts in gleicher
Weise bindend ist wie der Stellenplan der planmäßigen Beamten. Einstellungen dürfen nur erfolgen, soweit freie Stellen der in Betracht kommenden Entgeltgruppe zur Verfügung
stehen.115 Bei Abweichungen von der Stellenübersicht ist die Einwilligung des Finanzministeriums einzuholen.116
3.2

Stellenbesetzungsverfahren

3.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(531) Das Landgestüt Redefin hat unbefristet und befristet Beschäftigte, Auszubildende und
Aushilfs- und Vertretungskräfte sowohl ohne Beteiligung des Zentralen Personalmanagements (PeM) als auch ohne Stellenausschreibungen eingestellt.
3.2.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(532) Das Ministerium sagt zu, die Feststellungen des Landesrechnungshofes zukünftig zu
beachten. Es informiert darüber, dass mit dem PeM bereits Gespräche über die Durchführung
eines vereinfachten Ausschreibungsverfahrens begonnen haben.

115
116

VV Nr. 3.3.2 zu § 49 LHO.
§ 49 Abs. 4 LHO i. V. m. § 26 Abs. 1 S. 5 LHO i. V. m. VV Nr. 5.2 zu § 17 LHO.
195

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3.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(533) Der Landesrechnungshof anerkennt die sofortige Änderung der Einstellungspraxis. Er
weist darauf hin, dass der Abbau des landesweit vorhandenen Überhangpersonals nur
gelingen kann, wenn die Regelungen zur Beteiligung des PeM von allen Dienststellen befolgt
werden. Gegen die Vereinbarung eines vereinfachten Ausschreibungsverfahrens mit dem
PeM bestehen keine Bedenken.
3.3

Personalaktenführung

3.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(534) Die im Landgestüt Redefin geführten Personalakten entsprachen überwiegend nicht
den Mindestanforderungen. Abgelegte Schriftstücke waren undatiert, persönliche Daten
waren veraltet und es fehlten Unterlagen über Belehrungen, arbeitsmedizinische Untersuchungen und Beurteilungen. Durchschläge der Meldungen an das Landesbesoldungsamt, für
Reisekosten- und Trennungsgeldabrechnungen sowie für Krankmeldungen und Urlaubsangelegenheiten waren nicht in beschäftigtenbezogenen Teilakten, sondern fortlaufend in Sachakten abgelegt.
3.3.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(535) Das Ministerium erklärt, die Feststellungen des Landesrechnungshofes zukünftig zu
beachten. Es teilt außerdem mit, dass die Personalakten bis auf Weiteres im Ministerium geführt werden.
3.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(536) Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass die Personalakten durch das Ministerium umfassend überarbeitet und an die rechtlichen Erfordernisse angepasst werden.
3.4

Arbeitszeitberechnungen

3.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(537) Für die Berechnung der durchschnittlichen regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit
wird im Landgestüt Redefin ein Ausgleichszeitraum von drei Wochen zu Grunde
196

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gelegt117. Die im Landgestüt Redefin geführten Abrechnungen über die erbrachte Arbeitszeit
vollziehen den dreiwöchigen Ausgleichszeitraum allerdings nicht nach, so dass das Landgestüt Redefin keinen Überblick darüber besitzt, in welchem Abschnitt des Ausgleichszeitraumes sich ein Beschäftigter befindet und wie er weiter einzuteilen wäre, damit er bis zum Ende
des Ausgleichszeitraumes die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit von 40 Stunden erreicht. Dadurch besteht die Gefahr, dass sich Mitarbeiter auf einen Annahmeverzug berufen
und die Nachleistung von Fehlstunden verweigern. Das Drei-Wochen-Modell kann daher nur
beibehalten werden, wenn sichergestellt ist, dass die Mitarbeiter zum Ende eines Ausgleichszeitraumes keine Zeitschulden aufbauen.
(538) Arbeitszeitnachweise sind vielfach nicht vom Arbeitnehmer unterzeichnet. Die
vorgesehene Mitzeichnung zumindest eines Dienstvorgesetzten ist in einer Vielzahl von Fällen nicht gegeben. Des Weiteren sind in nicht unerheblichem Maße Eintragungen auf den
Arbeitszeitnachweisen abgeändert worden. Es gibt Änderungen bei der Gesamtstundenanzahl
sowie Änderungen ursprünglicher Eintragungen „krank“ auf „geleistete Arbeitsstunden“ bzw.
„Urlaub“. Alle Änderungen sind weder durch Angabe des Datums noch durch ein Namenskürzel belegt. Die Nachvollziehbarkeit der Änderungen ist nicht gegeben. Der Landesrechnungshof hält eine vollständige und nachvollziehbare Dokumentation der täglich abgeleisteten
Arbeitszeit für erforderlich.
(539) Das im Landgestüt Redefin angewendete Verfahren zur Abrechnung und Vergütung
von Überstunden weicht in mehrfacher Hinsicht von geltendem Recht ab. Aufgrund einer
Verkennung des Überstundenbegriffs sind vielfach dienstplanmäßige bzw. betriebsübliche
Arbeitsstunden fälschlicherweise als Überstunden ausgewiesen und bezahlt worden. Entgegen
dem tariflichen Grundsatz des Freizeitausgleichs wurden Überstunden regelmäßig ausbezahlt
anstatt durch Freizeit ausgeglichen. Die Eintragungen auf den Arbeitszeitnachweisen für die
Überstunden während der Hengstparaden im September 2007 sind fast ausnahmslos von
ursprünglich 8,5 Stunden auf 9 Stunden geändert worden. Der Landesrechnungshof hält es für
notwendig, die Ursachen für die Änderungen in den Arbeitszeitnachweisen zu ermitteln.
Überstunden- und Zeitzuschläge sind künftig unter Beachtung der tariflichen Regelungen zu
berechnen.

117

§ 6 Abs. 2 S. 1 TV-L.
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3.4.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(540) Das Ministerium erklärt, die Feststellungen des Landesrechnungshofes würden zukünftig beachtet. Es führt weiter aus, dass derzeit entsprechende Dienstvereinbarungen über
die Arbeitszeit im Stalldienst und im Inneren Dienst mit dem Ziel einer elektronischen
Zeiterfassung erarbeitet werden. Die Berechnung von Überstunden- und Zeitzuschlägen erfolge bereits unter Beachtung der tariflichen Regelungen.
3.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(541) Der Landesrechnungshof unterstützt die geänderte Verwaltungspraxis des Landgestüts. Er bleibt allerdings dabei, dass die Ursachen für die umfangreichen handschriftlichen
Änderungen in den Arbeitszeitnachweisen aufgeklärt werden sollten. Auf der Basis der
Arbeitszeitnachweise werden gegenüber dem Landesbesoldungsamt Zahlungsanordnungen
veranlasst. Eine tiefergehende Aufarbeitung des Vorgangs trägt dazu bei, künftige Fehlentwicklungen zu vermeiden. Darüber hinaus hält es der Landesrechnungshof für geboten,
nicht zutreffend abgerechnete und vergütete Überstunden, soweit möglich, rückwirkend zu
korrigieren.
3.5

Lohn- und Gehaltsabrechnungen

3.5.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(542) Verantwortliche Mitarbeiter des Landgestütes Redefin haben bei den Lohnabrechnungen für die Aushilfskräfte zum Teil unrichtige Beschäftigungszeiten zugrunde gelegt. Insgesamt lässt sich eine Streckung der Beschäftigungszeiten feststellen, durch die vor allem die
Anzahl der geleisteten Wochenstunden reduziert wurde. Es kann nicht ausgeschlossen
werden, dass es den Aushilfskräften ermöglicht werden sollte, trotz Beschäftigung weiterhin
als arbeitslos zu gelten.
Der Landesrechnungshof hält es für geboten, Lohnsteuer und Sozialversicherungsbeiträge neu
zu berechnen sowie den gesamten Vorgang zu überprüfen. Es ist sicherzustellen, dass ein entsprechendes Fehlverhalten von Beschäftigten des Landgestütes Redefin künftig unterbleibt.
(543)

Die Vergütung von Aushilfskräften erfolgte direkt durch das Landgestüt Redefin über

dessen Konten und in mindestens 20 Fällen in Form einer Barzahlung. Ein Sachgrund für die

198

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

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Abweichung vom Grundsatz bargeldloser Zahlungen lag nicht vor. Der Landesrechnungshof
fordert, dass künftige Zahlungen an Aushilfskräfte grundsätzlich nur noch unbar erfolgen.
3.5.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(544) Das Ministerium teilt mit, die fehlerhaften Meldungen zwischenzeitlich korrigiert und
entsprechende arbeitsrechtliche Konsequenzen gezogen zu haben. Hinsichtlich der Barzahlungsfälle erklärt das Ministerium, die Feststellungen und Forderungen des Landesrechnungshofes zukünftig zu beachten.
3.5.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(545) Nach Ansicht des Landesrechnungshofes besitzen die aufgedeckten Abrechnungsfehler eine grundsätzliche Bedeutung und weisen über den konkreten Fall hinaus auf generelle
personelle und organisatorische Fehlentwicklungen im Landgestüt hin. Um künftig ähnliche
Verstöße zu vermeiden, empfiehlt der Landesrechnungshof, weitere organisatorische Vorkehrungen zu treffen.
3.6

Nebentätigkeiten

3.6.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(546) Beschäftigte des Landgestütes Redefin üben entgeltliche Nebentätigkeiten im Bereich
des Pferdesports aus. Die entsprechenden Personalakten enthalten keinerlei Nebentätigkeitsanzeigen bzw. -genehmigungen. Das Landgestüt Redefin sollte den Umfang der Nebentätigkeiten zeitnah feststellen und in den Personalakten dokumentieren. Weiterhin empfiehlt der
Landesrechnungshof, dass das Landgestüt Redefin seine Beschäftigten über ihre Verpflichtung zur Anzeige von Nebentätigkeiten belehrt.
(547) Ein Beschäftigter des Landgestütes Redefin ist zugleich entgeltlich für einen Verein
tätig. Hier wäre eine Untersagung der Nebentätigkeit zu prüfen, da zwischen dem Verein und
dem Land vertragliche Beziehungen bestehen und die Nebentätigkeit möglicherweise geeignet ist, berechtigte Interessen des Landes zu beeinträchtigen.
(548) Ein weiterer Beschäftigter betreibt eine erwerbswirtschaftlich ausgerichtete Tierzucht
und verkauft auch Tiere an das Landgestüt Redefin. Andere Beschäftigte halten privat Pferde,

199

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

ohne dass Informationen darüber vorliegen, ob dies zum Zwecke der Gewinnerzielung erfolgt.
Der Landesrechnungshof fordert das Landgestüt Redefin auf, in allen Fällen zu prüfen, ob die
Nebentätigkeit mit Auflagen versehen bzw. untersagt werden muss.
(549) Beschäftigte des Landgestütes Redefin üben entgeltliche Nebentätigkeiten im Rahmen
der von einem privaten Verband veranstalteten „Hengstkörungen“ aus. Da die Nebentätigkeiten zusätzlich zur Arbeit für das Landgestüt Redefin erfolgen, ergeben sich für einzelne
Beschäftigte tägliche Gesamtarbeitszeiten von bis zu 17,75 Stunden. Die Gesamtarbeitszeiten
verstoßen gegen das Arbeitszeitgesetz und das Jugendarbeitsschutzgesetz. Das Landgestüt
Redefin ist daher gehalten, die Nebentätigkeiten zu untersagen oder mit Auflagen zu versehen.
3.6.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(550) Das Ministerium weist darauf hin, dass Nebentätigkeiten personalrechtlich nur bearbeitet werden können, soweit sie dem Arbeitgeber bekannt sind. Die Mitarbeiter des Landgestüts seien zwischenzeitlich nochmals aufgefordert worden, ihre ausgeübten Nebentätigkeiten anzuzeigen. Die Hinweise des Landesrechnungshofes zur Bearbeitung der Nebentätigkeitsanzeigen werden beachtet.
3.6.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(551) Der Landesrechnungshof sieht, dass im TV-L kein allgemeiner Auskunftsanspruch des
Arbeitgebers bezüglich der Ausübung entgeltlicher Nebentätigkeiten durch Arbeitnehmer
vorgesehen ist. Verfügt der Arbeitgeber allerdings im Einzelfall über konkrete Anhaltspunkte
für eine Verletzung der Anzeigepflicht, ist er berechtigt, den Beschäftigten nach der Ausübung der Nebentätigkeit zu fragen. Von dieser Möglichkeit sollte das Landgestüt Redefin
vermehrt Gebrauch machen.
3.7

Konsolidierungsmöglichkeiten im Personalhaushalt

3.7.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(552) Die Beschäftigten des Landgestütes Redefin sind in neun Fällen zu hoch eingruppiert
bzw. eingereiht. Dem Land sind dadurch finanzielle Nachteile i. H. v. ungefähr 33.100 Euro

200

Drucksache

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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pro Jahr entstanden. Hinzu kommt eine Überzahlung i. H. v. ca. 8.700 Euro für einen nicht
tarifgerecht eingereihten befristet Beschäftigten.
Tabelle 24: Künftige Einsparung durch tarifgerechte Eingruppierung/Einreihung
IST

Soll

Differenz

Entgeltgruppe

Betrag (EUR)

Entgeltgruppe

Betrag (EUR)

(EUR)

E 13

58.300

E 11

53.200

5.100

E 10

49.200

E9

45.500

3.700

E9

45.500

E8

40.900

4.600

E6

38.100

E5

35.200

2.900

E6

38.100

E5

35.200

2.900

E6

38.100

E5

35.200

2.900

E6

38.100

E3

31.700

6.400

E4

33.800

E 2Ü

31.300

2.500

E4

33.800

E3

31.700

2.100

Gesamt:

33.100

Quelle: Werte für Veranschlagung von Personalausgaben 2008/2009, eigene Berechnungen.

Die fehlerhaften Eingruppierungen beruhen im Wesentlichen darauf, dass die Beschäftigten
nicht über die erforderlichen Qualifikationen verfügen bzw. Tätigkeiten ausüben, die nur den
Tarifmerkmalen einer niedrigeren Entgeltgruppe entsprechen.
Der Landesrechnungshof fordert das Ministerium auf, die Eingruppierungen bzw. Einreihungen zu korrigieren.
(553) Um den Personalhaushalt des Landgestüts zu konsolidieren, hat der Landesrechnungshof u. a. vorgeschlagen, Dienstleistungen wie z. B. Hofarbeiten, Reinigungs- und Verpflegungsdienstleistungen sowie Hausmeistertätigkeiten auf Dritte zu verlagern, da es sich hierbei
nicht um Kernaufgaben des Landgestüts handelt. Auch die Schließung der Deckstationen
außerhalb von Redefin führt zu einer Reduzierung des Stellenplans.
Weitere Einsparmöglichkeiten ergeben sich im Bereich der Verwaltung des Landgestüts
durch den Anschluss an das Intranet der Landesverwaltung, die Umstellung der Zahlsysteme
auf unbare Zahlungen, die Einführung elektronischer Verfahren und die Nutzung zentraler
Dienstleister der Landesverwaltung.

201

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Insgesamt könnte die Stellenzahl118 des Landgestüts Redefin schrittweise von 39 auf bis zu 19
Stellen verringert werden. Zur Ausfinanzierung des neuen Stellenplans wären damit im Vergleich zum alten Stellenbedarf bis zu rd. 770.000 Euro pro Jahr weniger notwendig.
Tabelle 25: Einsparpotenziale in Euro
Stelle
BVL

Wertigkeit

SDVA16

alt
Anzahl

Betrag

1

neu
Anzahl

Betrag

Saldo

1

E 13

58.300

1

58.300

0

0

-58.300

E 11

53.200

1

53.200

2

106.400

53.200

E 10

49.200

1

49.200

0

0

-49.200

E9

45.500

2

91.000

0

0

-91.000

E8

40.900

2

81.800

1

40.900

-40.900

E6

38.100

12

457.200

4

152.400

-304.800

E5

35.200

10

352.000

7

246.400

-105.600

E4

33.800

7

236.600

1

33.800

-202.800

E3

31.700

1

31.700

2

63.400

31.700

E2

30.900

1

30.900

1

30.900

0

39

1.441.900

19

674.200

-767.700

Gesamt

Quelle: Stellenplan Landgestüt, Werte für Veranschlagung von Personalausgaben 2008/2009, eigene Berechnungen.

3.7.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(554) Das Ministerium erklärt, die Eingruppierungen der Mitarbeiter des Landgestüts
würden geprüft und den tarifrechtlichen Erfordernissen angepasst. Der Landesrechnungshof
werde über das Ergebnis unterrichtet. Des Weiteren führt das Ministerium aus, dass der Anschluss an das Intranet realisiert sei und für das Landgestüt somit die Zugriffsmöglichkeit auf
Anweisungen und Informationen des Ministeriums auf elektronischem Wege bestehe. Hierdurch sei unter anderem auch die Möglichkeit der Nutzung des e-shops des LAiV bei Beschaffungen gegeben. Weitere Einsparmöglichkeiten würden geprüft.
3.7.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(555) Der Landesrechnungshof begrüßt die Bereitschaft des Ministeriums zur Prüfung der
vorgeschlagenen Einsparmöglichkeiten. In diesem Zusammenhang ist allerdings darauf hinzu118

Stellenzahl laut Haushaltsplan.

202

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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weisen, dass es sich mit Ausnahme der tarifgerechten Eingruppierungen/Einreihungen der
Mitarbeiter vor allem um Anregungen handelt, die auf eine Konzentration auf das Kerngeschäft des Landgestüts abzielen. Über das Kerngeschäft hinaus gehende Aktivitäten des Landgestüts sind nach Ansicht des Landesrechnungshofes nicht generell abzulehnen. Sie sollten
aber nur beibehalten werden, wenn sie einen hinreichenden Deckungsbeitrag erwirtschaften
bzw. der Zuschussbedarf insgesamt trotz der weiteren Betätigungen mittelfristig erheblich
sinkt.
4

Ausblick

4.1

Zuschussbedarf

4.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(556) Das Ministerium sollte unter Nutzung der Vorschläge des Landesrechnungshofes zur
Zuschussreduzierung die bei der Prüfung zu Tage getretenen Mängel bereinigen und zugleich
eine tragfähige Zukunftskonzeption für das Landgestüt Redefin entwickeln.
(557) Mittelfristig sieht der Landesrechnungshof bei Schließung der Außenstandorte und
Einstellung der Junghengstaufzucht eine mögliche jährliche Zuschussreduzierung für den
laufenden Betrieb von mindestens 350.000 Euro.
Hinzu kommen schrittweise zu realisierende Einsparungen aufgrund von Personalmaßnahmen
i. H. v. bis zu 770.000 Euro.
4.1.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(558) Das Ministerium führte hierzu aus, dass nach einem durch die Landesforschungsanstalt – Institut für Betriebswirtschaft – erarbeiteten Konzept für das Landgestüt Redefin bei
Reduzierung von Deckstellen, bei Beibehaltung der Junghengstaufzucht und Ausbau des Ausbildungs- und Sportzentrums eine mittelfristige Zuschussreduzierung von 450.000 Euro geplant werde.
4.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(559) Der Landesrechnungshof begrüßt, dass seitens des Ministeriums eine mittelfristige Zuschussreduzierung i. H. v. 450.000 Euro pro Jahr angestrebt wird. Er hält eine weitergehende
203

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Zuschussreduzierung bei Schließung aller Außenstandorte und Einstellung der Junghengstaufzucht für möglich.
4.2

Rechtsform

4.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(560) Sollte sich herausstellen, dass eine Zuschussreduzierung nur aufgrund einer Änderung
der Rechtsform möglich ist, darf die Diskussion nicht auf das derzeit diskutierte Stiftungsmodell beschränkt bleiben.
Mehrere Varianten sind gegeben.
–

Das Landgestüt könnte in einer Kooperation mit anderen Landgestüten aufgehen.

–

Das Landgestüt wird in die Rechtsform einer Stiftung oder Anstalt des öffentlichen
Rechts überführt. Hierdurch könnten im Bereich der tariflichen Eingruppierungen neue
Gestaltungsmöglichkeiten erschlossen werden (Haustarifvertrag).

–

Das Landgestüt wird unter Auflagen teilprivatisiert. Die historische Gestütsanlage verbleibt als Besitzgesellschaft im Eigentum des Landes und wird an eine private Betriebsgesellschaft verpachtet.

–

Das Landgestüt wird vollständig privatisiert.

(561) Unabhängig davon, ob eine Änderung der Rechtsform stattfindet, ist in jedem Fall eine
Optimierung der Aufgabenstruktur, der Ablauf- und Aufbauorganisation und eine deutliche
Ausgabenreduzierung und Einnahmeverbesserung notwendig.
4.2.2 Stellungnahme des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz
(562) Das Ministerium teilt mit, dass es derzeit über verschiedene Rechtsformmöglichkeiten
nachdenke.
4.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(563) Der Landesrechnungshof wird diesen Prozess weiter begleiten.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
204

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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Einzelplan 10 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Soziales und
Gesundheit
13

Aufsicht über die Sozialversicherungsträger und Tätigkeit des beim
Ministerium für Soziales und Gesundheit eingerichteten Prüfdienstes

Bei der Aufsicht über die Sozialversicherungsträger bestehen wesentliche Kontrolldefizite. Die Verpflichtung, mindestens alle fünf Jahre den gesamten Geschäftsbetrieb zu
prüfen, wurde weder bei den Kranken- und Pflegekassen noch bei den Kassenärztlichen
Vereinigungen und dem Medizinischen Dienst der Krankenversicherung eingehalten.
Die Aufsicht hat zudem von ihrem umfassenden Informationsrecht nicht hinreichend
Gebrauch gemacht und führte Aufsichtsprüfungen nur sehr restriktiv durch. Sie verfolgte Feststellungen nicht konsequent und setzte ihre Forderungen nicht nachhaltig
durch.
1

Prüfungsgegenstand

(564) Dem Ministerium für Soziales und Gesundheit (Ministerium) obliegt als zuständige
Landesbehörde die Aufsicht über die Organisationen der Sozialversicherung, deren Zuständigkeitsbereich sich nicht über das Gebiet Mecklenburg-Vorpommerns hinaus erstreckt. Hierbei handelt es sich um eine sehr umfangreiche, vielfältige und wichtige Staatsaufgabe. Der
Aufsicht unterlagen in Mecklenburg-Vorpommern im Prüfungszeitraum im Bereich der Kranken- und Pflegeversicherung insbesondere die AOK M-V, die IKK M-V, die Pflegekassen der
AOK M-V und IKK M-V, der Medizinische Dienst (MDK), die Kassenärztliche Vereinigung
(KV) und die Kassenzahnärztliche Vereinigung (KZV) sowie im Bereich der Rentenversicherung die Landesversicherungsanstalt (LVA) und im Bereich der Unfallversicherung die
Unfallkasse (UK, zuvor Gemeindeunfallversicherungsverband – GUVV). Das der Aufsicht
unterliegende Haushaltsvolumen betrug im Jahr 2005 4,1 Mrd. Euro.
Die Aufsicht hat jederzeit ein umfassendes Informationsrecht. Sie kann insbesondere die Geschäfts- und Rechnungsführung der Sozialversicherungsträger prüfen – Aufsichtsprüfungen
(§ 88 SGB IV). Im Bereich der Kranken- und Pflegeversicherung ist die Aufsicht verpflichtet,
mindestens alle fünf Jahre die Geschäfts-, Rechnungs- und Betriebsführung der landesunmittelbaren Krankenkassen, der Landesverbände der Krankenkassen, der Kassenärztlichen
Vereinigungen sowie der Prüfungs- und Beschwerdeausschüsse und deren Geschäftsstellen zu
205

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

prüfen (§ 274 Abs. 1 SGB V). Entsprechendes gilt für den MDK und die Pflegekassen. Die
Prüfungen richten sich insbesondere auch auf die Einhaltung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Staatliche Mitwirkungsrechte, wie bspw. die Genehmigungsvorbehalte bei Satzungen und Vermögensanlagen, ergänzen die Rechtsaufsicht. Insofern übt die
Aufsicht auch eine Kontrolle über die in der Satzung festzulegenden Beitragssätze aus. Im
Falle der Zahlungsunfähigkeit oder Überschuldung eines der Aufsicht des Landes unterstehenden Sozialversicherungsträgers würde das Land für dessen Insolvenzgeld und Pensionslasten haften.
Bei Feststellung einer Rechtsverletzung entscheidet die Aufsicht nach eigenen Zweckmäßigkeitsüberlegungen, ob und ggf. wie sie einschreitet. Die Aufsicht wird primär beratend darauf
hinwirken, dass der Sozialversicherungsträger die Rechtsverletzung behebt. Sie hat insbesondere die Ermessensspielräume der Sozialversicherungsträger, deren autonome Rechtssetzung
und das auf dem Selbstverwaltungsrecht basierende Organisationsermessen zu respektieren119.
Die rechtlichen Schranken der Entscheidungsfreiheit der Aufsicht liegen in den Grundsätzen
der Verhältnismäßigkeit, des Übermaßverbotes, des Gleichbehandlungsgebots der Versicherungsträger und der Aufgabenstellung der Behörde. Eine Pflicht zum Einschreiten besteht insbesondere, wenn einem Versicherten gesetzliche Leistungen vorenthalten werden oder wenn
der Versicherungsträger Mittel der Versichertengemeinschaft zu einem gesetzlich nicht zugelassenen Zweck verwendet.
(565) Der Landesrechnungshof hat beim Ministerium die Ausgestaltung und Effektivität der
Kontrolle der Sozialversicherungsträger insbesondere mit dem Ziel geprüft, Erkenntnisse darüber zu gewinnen, in welchem Umfang und welcher Tiefe Prüfungen im Prüfungszeitraum
stattfanden, ob und zu welchen Konsequenzen die Prüfungsfeststellungen führten, welche
Personal- und Sachausstattung für die Prüftätigkeit vorgehalten wurde und ob die Abrechnung
und Einziehung der Prüfkosten ordnungsgemäß erfolgte. Der Prüfungszeitraum umfasste die
Jahre 1995 bis 2005.

119

So auch die herrschende Meinung in Rechtssprechung und Literatur.

206

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

5/1660

2

Prüfungsergebnisse

2.1

Aufsichtsprüfungen und Prüfungen des Prüfdienstes der Krankenversicherung

(566) Die Durchführung der Aufsichtsprüfungen nach § 88 SGB IV steht im Ermessen der
Aufsicht. Zur Durchführung der Prüfungen nach § 274 Absatz 1 SGB V innerhalb des fünfjährigen Prüfungsturnus ist die Aufsicht verpflichtet. Diese Prüfungen führt der als spezielle
Organisationseinheit innerhalb der Aufsicht geführte „Prüfdienst der Krankenversicherung“
(PDK) durch. Alle im Zusammenhang mit den Prüfungen nach § 274 SGB V entstehenden
Kosten sind von den Krankenkassen und ihren Verbänden nach dem Verhältnis der beitragspflichtigen Einnahmen ihrer Mitglieder zu tragen. Die Kassenärztlichen Vereinigungen und
der Medizinische Dienst tragen die Kosten der bei ihnen durchgeführten Prüfungen.
2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(567) Bei keiner der der Prüfungspflicht nach § 274 Absatz 1 SGB V unterliegenden Institutionen (vgl. Tz. 564) wurde die Verpflichtung, mindestens alle fünf Jahre den gesamten Geschäftsbetrieb zu prüfen, eingehalten. Die Prüfungslücken des PDK wurden überwiegend
auch nicht durch Aufsichtsprüfungen geschlossen. Wesentliche Bereiche blieben im Prüfungszeitraum 1995 bis 2005 völlig ungeprüft.
Insbesondere wurde bei einer Krankenkasse der Themenbereich Lohnfortzahlungsversicherung und bei der anderen die Beziehungen zu den Leistungserbringern bisher weder vom
PDK noch von der Aufsicht geprüft. Die Themenbereiche Leitung/Führung wurden bei
beiden Krankenkassen acht bzw. sieben Jahre keiner Prüfung unterzogen. Einen acht Jahre
anhaltenden prüfungsfreien Raum gab es bei einer Krankenkasse auch für den Bereich Lohnfortzahlungsversicherung. Der Bereich Mitgliedschaft/Beiträge wurde bei einer Krankenkasse
zwischenzeitlich sechs Jahre keiner Prüfung unterzogen.
Bei den Pflegekassen erfolgten bisher lediglich jeweils zwei Prüfungen des PDK, die sich auf
die Betrachtung der Entwicklung von Ausgaben und Fallzahlen bzw. auf die Abgrenzung von
Leistungen der Kranken- und Pflegeversicherung bei Hilfsmitteln beschränkten. Im Übrigen
blieben die Pflegekassen ungeprüft.
Die KV M-V blieb durch den PDK acht Jahre und die KZV M-V mindestens sechs Jahre ungeprüft.
207

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Beim MDK M-V wurden die Bereiche Leitung/Führung sowie Aufgaben für die Krankenversicherung bzw. Aufgaben für die Pflegeversicherung seit zehn Jahren nicht durch den PDK
geprüft.
(568) Es gab weder beim PDK noch bei der Aufsicht eine mittel- oder langfristige Prüfungsplanung.
2.1.2 Stellungnahme des Ministeriums
(569) Das Ministerium räumt wesentliche Prüfungsdefizite beim PDK ein. Es halte jedoch
an seiner grundsätzlichen Prüfungsmethodik fest, die Prüfungen nach Schwerpunkten auszurichten und den Prüfstoff auf besonders gewichtige und/oder aktuelle Sachkomplexe zu konzentrieren. Den Prüfungen des PDK seien stets umfangreiche, auf den amtlichen Statistiken
beruhende Schwachstellenanalysen vorgeschaltet.
Hinsichtlich weiterer Aufsichtsprüfungen nach § 88 SGB IV verweist das Ministerium insbesondere auf sein Ermessen. Außerdem sieht es beispielsweise die Betrachtung des Finanzstatus, der Haushaltspläne und der Rechnungsergebnisse bereits als aufsichtsrechtliche Prüfungen an. Zudem seien Aufsichtsprüfungen nicht als Schwerpunkt der Aufsichtstätigkeit
anzusehen.
(570) Das Ministerium hat nunmehr für den PDK eine Prüfungsplanung für die Jahre 2008
bis 2012 erstellt. Eine darüber hinaus gehende Prüfungsplanung für die Aufsicht wird jedoch
für entbehrlich gehalten.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(571) Das Ministerium hat sicherzustellen, dass die Prüfungen nach § 274 Absatz 1 SGB V
im fünfjährigen Prüfungsturnus die gesamte Geschäfts- und Rechnungsführung der Institutionen umfassen. Es ist zwar offensichtlich, dass eine lückenlose Kontrolle den Rahmen sämtlicher Kapazitäten sprengt und zu einem unverhältnismäßigen Aufwand führt. Nach Auffassung des Landesrechnungshofes sollten jedoch im Prüfungsturnus zumindest die globalen
Themenbereiche wie etwa bei den Krankenkassen Leitung/Führung, Selbstverwaltung, Personal, Verwaltung, Datenverarbeitung/Datenschutz, Finanzen, Mitgliedschaft/Beiträge, Leistungen, Beziehungen zu den Leistungserbringern sowie Lohnfortzahlungsversicherung durch
Prüfungen abgedeckt werden. Im Einzelnen kann eine unterschiedliche Gewichtung der Prü-

208

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Drucksache

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fung in Bezug auf Umfang und Intensität geboten sein. Die der Prüfung vorangestellte
Schwachstellenanalyse erscheint als eine effektive und sinnvolle Methode, prüfungsrelevante
Felder zu erkennen bzw. unergiebige Themenbereiche auszuschließen.
Die Aufsicht hat dafür zu sorgen, dass zumindest die Lücken bei den Prüfungen nach
§ 274 SGB V geschlossen werden. Diese Prüfungen sind Aufgaben der Aufsicht und rein
organisatorisch auf die Organisationseinheit PDK übertragen. Zudem ist im Sinne einer effektiven Aufsichtstätigkeit das vom Gesetzgeber ausdrücklich eingeräumte Instrument der Aufsichtsprüfungen nach § 88 SGB IV neben den übrigen Informations- und Mitwirkungsrechten
der Aufsicht intensiver zu nutzen. Der Landesrechnungshof versteht unter einer Prüfung
i. S. d. § 88 SGB IV ebenso wie bei einer Prüfung nach § 274 SGB V nicht die allgemeine
Ausübung der Aufsichtstätigkeit, wie die Wahrnehmung des Informationsrechts und der Mitwirkungsrechte bzw. -pflichten, sondern ein in gewisser Weise formalisiertes Verfahren beginnend mit der Auswahl des Themenbereiches und des Prüfungszeitraumes, mit einer
Ankündigung gegenüber der zu prüfenden Institution und mit dem Abschluss der Prüfung
durch Niederschrift und Bekanntgabe des Prüfungsergebnisses. § 88 SGB IV geht insofern
über § 87 SGB IV (Umfang der Aufsicht) hinaus.
(572) Nach Auffassung des Landesrechnungshofes ist sinnvolles Prüfen und das Erreichen
einer Kontinuität des Prüfungsgeschehens nur im Rahmen einer durchdachten Prüfungsplanung möglich. Er begrüßt insofern die Aufstellung der mindestens einen Prüfungsturnus umfassenden Prüfungsplanung für den PDK und hält nach wie vor auch eine Prüfungsplanung
für die Prüfungen der Aufsicht für erforderlich.
(573) Das Ministerium wird gebeten, die Übertragung der Aufgaben des PDK auf eine andere öffentlich-rechtliche Prüfungseinrichtung unter Gewährleistung einer engen Zusammenarbeit zwischen Aufsicht und Prüfungseinrichtung zu prüfen.
2.2

Personelle Ausstattung

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(574) Das Ministerium hat den Personalbedarf des PDK und der Aufsicht nicht ermittelt.
Der dem Ministerium bekannte Umstand, dass der gesetzliche Prüfauftrag über viele Jahre
nicht erfüllt wurde, führte zu keiner Überprüfung der personellen Ausstattung des PDK und

209

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

der Aufsicht. Ebenso wurden die durch die Entwicklungen in der Sozialversicherung verursachten ständigen Änderungen der Prüfungszuständigkeiten nicht zum Anlass einer Überprüfung der personellen Ausstattung genommen.
Eine erstmals im Haushaltsplan 2004/2005 für den PDK aufgenommene Stelle wurde erst
nach mehr als zwei Jahren ausgeschrieben und weitere fünf Monate später besetzt. Die
Besetzung führte schließlich aufgrund des zwischenzeitlichen Wegfalls einer anderen Stelle
zu keinem Personalzuwachs beim PDK.
2.2.2 Stellungnahme des Ministeriums
(575) Das Ministerium führte nunmehr eine Personalbedarfsanalyse für den PDK durch. Im
Ergebnis soll die Prüfkapazität von derzeit einem Referenten (h. D.), zwei Sachbearbeitern
(g. D.) und einer Prüfunterstützungssachbearbeiterin (m. D., befristet) um 2,5 Stellen (zwei
Stellen g. D., ½ Stelle m. D.) zeitnah aufgestockt werden.
(576) Das Ministerium will unter dem Gesichtspunkt einer etwaigen Effizienzsteigerung die
Aufbau- und Ablauforganisation überprüfen.
(577) Zudem ist beabsichtigt, entsprechend der Anregung des Landesrechnungshofes die
Kooperation mit den Prüfdiensten anderer Bundesländer zu vertiefen. Die Kooperation soll
sich nicht nur auf einen Informationsaustausch beschränken, sondern auch gemeinsame Prüfungen umfassen.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(578) Der Personalbedarf für den PDK und für die Aufsicht ist zu ermitteln und regelmäßig
an wesentliche Änderungen und Entwicklungen in der Sozialversicherung und in der Gesetzgebung (z. B. Fusionen, Versichertenzahlen, Aufgaben) anzupassen. Auf Grund der hohen
Anforderungen an die Prüfer ist zudem ein langfristig stabiles Prüfungsteam anzustreben, da
eine zeitaufwendige intensive Einarbeitung und Fortbildung notwendig ist.
(579) Um flexibel auf besondere Anforderungen reagieren zu können, ist eine engere Zusammenarbeit der Mitarbeiter der Aufsicht und des PDK anzustreben. Denkbar ist beispielsweise die gegenseitige Unterstützung bei aufwendigen Erhebungen im Rahmen von Prüfungen nach § 274 Absatz 1 SGB V oder im Rahmen von Prüfungen der Aufsicht.

210

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

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(580) Aufgrund des Trends zu länderübergreifenden Fusionen der Sozialversicherungsträger
und des offenen Wettbewerbs der Krankenkassen begrüßt der Landesrechnungshof die Kooperation mit den Prüfdiensten anderer Bundesländer.
2.3

Prüfkostenabrechnungen

(581) Die Kosten der Prüfungen nach § 274 Absatz 1 SGB V tragen die Krankenkassen und
ihre Verbände nach dem Verhältnis der beitragspflichtigen Einnahmen ihrer Mitglieder (Umlagefinanzierung). Die Kassenärztlichen Vereinigungen tragen die Kosten der bei ihnen
durchgeführten Prüfungen (Spitzabrechnung). Die von den Krankenkassen und ihren Verbänden zu tragenden Kosten werden um die Kosten der Prüfungen der Kassenärztlichen
Vereinigungen vermindert. Entsprechendes gilt für den MDK.
2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(582) Das Ministerium erhebt von den Krankenkassen vierteljährlich Vorschüsse. Die durch
die jeweiligen Prüfkostenvorschriften vorgegebenen Termine zur Mitteilung der Höhe der zu
zahlenden Vorschüsse wurden in keinem Jahr eingehalten.
(583) Die Endabrechnungen der Kosten für Prüfungen bei der KZV für die Abrechnungsjahre 2001 und 2002 sowie beim MDK für die Abrechnungsjahre 2002 und 2003 erfolgten erst
Ende 2004. Der Abrechnungsverzug führte zu einer teilweise fast drei Jahre anhaltenden ungerechtfertigten Belastung der vorschussleistenden Krankenkassen i. H. v. insgesamt
103.822 Euro.
2.3.2 Stellungnahme des Ministeriums
(584) Die Mitteilungen zur Höhe der von Krankenkasse und Landesverband zu zahlenden
Prüfkostenvorschüsse sollen künftig rechtzeitig erfolgen. Die tatsächlichen Prüfkosten sollen
zwar unverzüglich festgestellt werden, sobald die Ausgaben des PDK bekannt sind. Das
Ministerium will die Abrechnungen der Kosten für Prüfungen bei der KV, der KZV oder dem
MDK dennoch erst vornehmen, wenn die Prüfungen vollständig abgeschlossen sind.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(585) Die rechtzeitige Bekanntgabe der Höhe der Vorschussleistungen gegenüber der Krankenkasse und dem Landesverband ist in Zukunft sicherzustellen.
211

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(586) Künftig sollten die Prüfkostenabrechnungen für bei der KV, der KZV und dem MDK
stattgefundene Prüfungen zeitnah erfolgen, sodass auch die Verrechnungen dieser Prüfkosten
mit den Vorschussleistungen der Krankenkassen und des Landesverbandes zeitnah vorgenommen werden können. Zu empfehlen ist, die Prüfkostenabrechnungen für alle geprüften Institutionen möglichst gleich nach Ablauf des Kalenderjahres auch dann vorzunehmen, wenn die
Prüfung noch nicht abgeschlossen wurde.
2.4

Fremdfinanzierung der Ausgaben für den PDK

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(587) Die Fremdfinanzierung des PDK wurde in der Haushaltsbewirtschaftung über Jahre
nicht berücksichtigt. Durch pauschale Kürzungen von für den PDK veranschlagten Ausgaben
wurde teilweise die Ausübung der gesetzlichen Aufgaben des PDK beeinträchtigt.
2.4.2 Stellungnahme des Ministeriums
(588) Das Ministerium hat die künftige Beachtung der Hinweise des Landesrechnungshofes
zugesagt.
2.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(589) Die Einnahmen aus Erstattungen der Krankenversicherungsträger korrespondieren mit
den Ausgaben für den PDK. Eine Haushaltssperre oder Einsparvorgaben für den Landeshaushalt dürfen keinen Einfluss auf die Tätigkeit des PDK haben.
2.5

Weiterverfolgung von Beanstandungen in Prüfberichten des PDK durch
die Aufsicht

(590) Bei Feststellung einer Rechtsverletzung kann der PDK gegenüber der geprüften Institution nur beratend tätig werden. Darüber hinaus kann die Aufsicht nach erfolgloser Beratung und Fristsetzung u. a. einen mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verpflichtungsbescheid
erlassen oder in Ausnahmefällen eine Sitzung der Selbstverwaltungsorgane veranlassen.
2.5.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(591) Die Aufsicht hat sich über einen Großteil der Prüfungsverfahren des PDK nicht informiert bzw. sich nicht mit ihnen auseinander gesetzt. Die fehlende Reaktion der Aufsicht
212

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auf Feststellungen des PDK und die unterlassene Weiterverfolgung von Rechtsverstößen
lassen den geprüften Institutionen den Freiraum, fehlerhaftes Handeln fortzusetzen, ohne
nachhaltige Kontrollen befürchten zu müssen.
2.5.2 Stellungnahme des Ministeriums
(592) Offenkundige Rechtsverletzungen seien grundsätzlich der Aufsicht bekannt gemacht
und von dieser verfolgt worden. In Bezug auf darüber hinaus gehende Beanstandungen des
PDK wird auf das Ermessen der Aufsicht verwiesen, Rechtsverstöße aufzugreifen und weiterzuverfolgen. Durch eine Dienstanweisung werde künftig sichergestellt, dass die Aufsicht
grundsätzlich bei den Abschlussbesprechungen eingebunden wird und alle Prüfberichte des
PDK erhält.
2.5.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(593) Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, dass die Aufsicht sich umfassend
über das Ergebnis der Prüfungen des PDK und die Reaktionen der geprüften Institution informiert und bei Rechtsverletzungen erforderlichenfalls mit den ihr zur Verfügung stehenden
Mitteln Maßnahmen durchsetzt. Ist die Aufsicht der Auffassung, dass sie bereits vor Abschluss des Prüfverfahrens einbezogen wird, steht dem nichts entgegen. Eine enge Zusammenarbeit der Aufsicht mit dem PDK ist gefordert.
2.6

Genehmigungsverfahren nach § 222 SGB V

(594) Die Ausgaben der Krankenkassen sind durch die Einnahmen aus Beiträgen und sonstige Einnahmen zu finanzieren. Reichen diese Einnahmen zur Deckung der Ausgaben nicht
aus, ist der Beitragssatz zwingend zu erhöhen (§ 220 SGB V). Die Aufnahme von Darlehen
ist danach unzulässig.
Nach der durch das GKV-Finanzstärkungsgesetz vom 23.03.1998 geschaffenen Ausnahmeregelung des § 222 Absatz 1 SGB V konnten Krankenkassen der neuen Länder bis zum
31.12.1998 Beitragssatzerhöhungen jedoch dadurch vermeiden, dass sie zum Haushaltsausgleich Darlehen aufnahmen. Die Darlehensaufnahme bedurfte der Genehmigung durch die
Aufsicht.
Mit dem GKV-Modernisierungsgesetz vom 14.11.2003 wurde eine weitere zeitlich eng begrenzte Ausnahmeregelung geschaffen (§ 222 Absatz 5 SGB V). Krankenkassen, die wieder213

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

um unter Verstoß gegen § 220 SGB V Darlehen zum Haushaltsausgleich bis zum 31.12.2003
aufgenommen hatten, mussten in Abstimmung mit ihrem Bundesverband der Aufsicht unverzüglich nachprüfbar darlegen, wie die Verschuldung spätestens bis zum 31.12.2007 abgebaut
werden soll. Es wurde nunmehr auch ausdrücklich klargestellt, dass eine Darlehensaufnahme
nach dem 31.12.2003 nicht zulässig ist.
2.6.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(595) Eine Krankenkasse begehrte am 11.12.1998 gegenüber der Aufsicht die Genehmigung
einer Darlehensaufnahme. Die Aufsicht missachtete die in der Ausnahmeregelung des § 222
Absatz 1 SGB V normierte Frist und „genehmigte“ (erst) am 23.07.1999 die Darlehensaufnahme, die sodann am 20.08.1999 vollzogen wurde.
Die Aufsicht handelte ohne Rechtsgrundlage, da sie nach dem 31.12.1998 keine Darlehensaufnahme mehr genehmigen durfte. Sie ließ zudem mit der Darlehensaufnahme einen Verstoß
gegen § 220 SGB V zu.
Die Aufsicht hat in diesem Zusammenhang auch nicht die Möglichkeit genutzt, die unzulässige Darlehensaufnahme ab dem 01.01.2004 zu legalisieren (§ 222 Absatz 5 SGB V). Ein
genehmigtes Sanierungs- und Entschuldungskonzept gab es nicht und wurde auch nicht nachgefordert.
2.6.2 Stellungnahme des Ministeriums
(596) Das Ministerium ist der Auffassung, die Genehmigung der Darlehensaufnahme nach
§ 222 SGB V rechtmäßig erteilt zu haben. Sowohl der Wortlaut des § 222 Absatz 1 SGB V
als auch die Begründung zur Gesetzgebung lasse eine derartige Auslegung zu, dass eine
Darlehensaufnahme zum Zweck des Ausgleichs des Haushaltsdefizits 1998 auch noch in 1999
zulässig gewesen wäre.
2.6.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(597) Nach § 222 Absatz 1 SGB V durften Darlehen nur bis zum 31.12.1998 aufgenommen
werden. Sowohl dem Wortlaut des § 222 Absatz 1 SGB V („... können Krankenkassen bis
zum 31. Dezember 1998 Beitragserhöhungen ... dadurch vermeiden, dass sie zum Haushaltsausgleich Darlehen aufnehmen“) als auch der Begründung zum Gesetzentwurf (BT-Drs.
13/9377 vom 09.12.1997, S. 10: „Die Regelung gilt nur bis Ende 1998 ... Nettokreditauf214

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nahmen zur Ausgleichung von Haushaltsdefiziten werden nur für die Übergangszeit bis zur
Einführung des gesamtdeutschen Risikostrukturausgleichs – also bis Ende 1998 – ermöglicht.“) ist eindeutig der Wille des Gesetzgebers zu entnehmen, die Darlehensaufnahme auf
einen eng gesetzten Zeitraum, nämlich bis zum 31.12.1998, zu beschränken.
Die Aufsicht hätte mit Ablauf des Jahres 1998 eine Beitragssatzerhöhung durchsetzen
müssen, anstatt die Darlehensaufnahme zu genehmigen. Ab dem 01.01.2004 hätte die Aufsicht ein Sanierungs- und Entschuldungskonzept nachfordern können, um die unzulässige
Darlehensaufnahme zu legalisieren. Da dieses nicht erfolgte, hätte sie die unverzügliche Zurückzahlung des Darlehens veranlassen müssen (§ 222 Absatz 5 i. V. m. Absatz 4 SGB V).
2.7

Weiteres zur Aufsicht über die Krankenversicherungsträger

2.7.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(598) Die Aufsicht verhinderte nicht die mit der Wahl des hauptamtlichen Vorstandes einer
Krankenkasse entstehende Ämterhäufung. Der zu wählende Vorstand war zugleich Vorstand
einer anderen Krankenkasse sowie eines Landesverbandes und wurde zudem später hauptamtlicher Vorstand einer weiteren, dritten Krankenkasse. Die hiesige Aufsicht beanstandete die
Ämterhäufung erst dreieinhalb Jahre später, nachdem eine andere betroffene Aufsichtsbehörde nach Auswertung der erstmals veröffentlichten Vorstandsgehälter eine entsprechende
Vorgehensweise abstimmte.
Ihre Forderung nach einem Anstellungsvertrag für diesen Vorstand setzte die Aufsicht zweieinhalb Jahre nicht durch. Schließlich beanstandete sie die widersprüchlichen Regelungen des
letztendlich abgeschlossenen Anstellungsvertrages nicht.
(599) Die Aufsicht setzte bei einer Krankenkasse das Erfordernis der Neuaufstellung eines
Stellenplans und seiner Genehmigung nahezu vier Jahre nicht durch.
2.7.2 Stellungnahme des Ministeriums
(600) Die Vergütung des Vorstandes der in Mecklenburg-Vorpommern angesiedelten Krankenkasse habe nur einen Bruchteil dessen betragen, was er bekäme, wenn er nur für diese
Krankenkasse als Vorstand verantwortlich gewesen wäre. Zudem habe die Fusion von zwei
der von der Ämterhäufung betroffenen Krankenkassen bevorgestanden. Im Aufsichtsbereich
Mecklenburg-Vorpommerns habe zudem keine Ämterhäufung vorgelegen. Hinsichtlich des
215

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Wettbewerbsverhältnisses zur dritten Krankenkasse wird darauf verwiesen, dass der Vorstand
bei Mitgliederverlusten der in Mecklenburg-Vorpommern angesiedelten Krankenkasse zum
Verbleib im Geschäftsbereich des Landesverbandes habe beitragen können. Letztendlich sei
mit der Fusion zweier Krankenkassen ein Vorstandsamt entfallen. Zudem bestehe seit 2006 in
Mecklenburg-Vorpommern nur noch die Aufsicht über den Landesverband. Nach der Fusion
stehe die neue Krankenkasse unter der Aufsicht eines anderen Bundeslandes und die andere
Krankenkasse unter der Aufsicht des Bundesversicherungsamtes.
Das Ministerium verweist darauf, dass sich der Vorwurf, die Forderung nach einem Anstellungsvertrag für den Vorstand einer Krankenkasse nicht durchgesetzt zu haben, für die hiesige
Aufsicht mit der Fusion der betroffenen Krankenkasse erledigt habe.
(601) Die Durchsetzung eines neuen Stellenplans bei der betreffenden Krankenkasse sei inzwischen weitgehend erfolgt. Neubesetzungen seien mit der Aufsicht abgestimmt worden.
2.7.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(602) Die Aufsicht hätte sich mit der Mehrfachfunktion des Vorstandes bereits vor dessen
Wahl und erst recht mit Bekanntwerden der Absichten der Gründung einer weiteren, von ihm
als Vorstand zu führenden Krankenkasse auseinander setzen müssen. Neben den absehbaren
Loyalitätskonflikten aufgrund der Konkurrenzverhältnisse zwischen den Krankenkassen war
die Mehrfachbelastung offensichtlich, die faktisch keinen einer hauptamtlichen Tätigkeit gerecht werdenden Einsatz zulässt.
Insofern kommt es nicht auf die Höhe der Vergütung des Vorstandes an. Unerheblich ist auch,
dass die anderen vom selben Vorstand geführten Krankenkassen nicht der Aufsicht Mecklenburg-Vorpommerns unterlagen. Zum Zeitpunkt der Berufung zum Vorstand stand die Fusion
der beiden betroffenen Krankenkassen noch nicht sicher fest. Außerdem verschärfte sich die
Situation mit der Gründung der dritten Krankenkasse unter Bestellung des gleichen Vorstandes. Diese Krankenkasse lockte aufgrund ihres wesentlich niedrigeren Beitragssatzes eine
Vielzahl neuer Mitglieder an. Es wurde damit ein Konkurrenzverhältnis aufgebaut, dem die
andere in Mecklenburg-Vorpommern angesiedelte Krankenkasse mit ihren vergleichsweise
hohen Beitragssätzen nicht gewachsen sein konnte und das ihre Haupteinnahmequelle – die
Mitgliedsbeiträge – unmittelbar bedrohte. Durch die intensive Werbung für die neue Kran-

216

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kenkasse agierte der Vorstand offen gegen die anderen von ihm geführten Krankenkassen.
Weiterhin verblieb die Kollision mit der Vorstandstätigkeit desselben im Landesverband.
Entgegen der Auffassung des Ministeriums ist das in § 43 Absatz 3 SGB IV normierte und für
den ehrenamtlichen Vorstand geltende Verbot der Mitgliedschaft in den Selbstverwaltungsorganen mehrerer Krankenkassen auf einen hauptamtlichen Vorstand analog anzuwenden und
schließt die Personenidentität der hauptamtlichen Vorstände mehrerer Krankenkassen aus.
Das mit dem Ziel der Vermeidung vorhersehbarer Loyalitätskonflikte geschaffene Verbot der
Mehrfachmitgliedschaft des § 43 Absatz 3 SGB IV wurde mit der Einführung der Funktion
des hauptamtlichen Vorstands bei den Orts- und Innungskrankenkassen nicht angepasst. Die
Konkurrenzverhältnisse zwischen den Krankenkassen sind nach wie vor gegeben und haben
sich vielmehr durch die finanzielle Notsituation einiger Krankenkassen sowie durch den mit
der einhergehenden gesellschaftlichen und demografischen Entwicklung verschärften Wettbewerb um zahlende Mitglieder zugespitzt. Die Orts- und Innungskrankenkassen sind hiervon
gleichermaßen betroffen. Das Ministerium sollte auf eine Klarstellung durch den Gesetzgeber
hinwirken, um in Zukunft entsprechende Mehrfachfunktionen bei Krankenkassen auszuschließen.
Hinsichtlich des fehlenden Anstellungsvertrages für diesen Vorstand hätte sich die Aufsicht
nicht zweieinhalb Jahre hinhalten lassen dürfen, sondern nach erfolgloser Beratung und Fristsetzung die ihr zur Verfügung stehenden Aufsichtsmittel nutzen sollen. Außerdem hätte sich
die Aufsicht nach dem Vertragsschluss mit dem Vertragsinhalt näher auseinandersetzen
müssen.
(603) Ebenso sollte die Aufsicht nach erfolgloser Beratung und Fristsetzung die ihr zur
Verfügung stehenden Aufsichtsmittel nutzen, um ein zeitnahes Ergebnis bei der Neuaufstellung des Stellenplans zu erreichen.
2.8

Aufsichtsprüfungen bei der Renten- und Unfallversicherung

(604) Im Prüfungszeitraum unterlagen die LVA (Wegfall der Zuständigkeit aufgrund der Fusion zur Deutschen Rentenversicherung Nord zum 30.09.2005) und die UK der Rechtsaufsicht des Ministeriums. Auf dem Gebiet der Prävention in der gesetzlichen Unfallversicherung erstreckt sich die Aufsicht auch auf den Umfang und die Zweckmäßigkeit der Maßnahmen (Fachaufsicht).

217

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Ebenso wie bei den Krankenversicherungsträgern hat die Aufsicht das Recht, bei den Trägern
der Renten- und Unfallversicherung die Geschäfts- und Rechnungsführung zu prüfen.
2.8.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(605) Bei der LVA gab es seit Ende 1995 nur zwei Schwerpunktprüfungen, die im Wesentlichen das Beschaffungswesen bzw. die Aufwandsentschädigungen im Bereich der Geschäftsführung/Selbstverwaltung umfassten. Bei der UK gab es seit Ende 1998 nur eine Aufsichtsprüfung, die die Aufwandsentschädigungen im Bereich der Geschäftsführung/Selbstverwaltung betraf. Damit blieben die LVA zehn Jahre und die UK acht Jahre in wesentlichen Bereichen ungeprüft. Eine mittel- oder langfristige Prüfungsplanung gab es nicht.
(606) Die Fachaufsicht über die Unfallkasse auf dem Gebiet der Prävention wurde durch die
Aufsicht nicht ausgeübt.
2.8.2 Stellungnahme des Ministeriums
(607) Das Ministerium verweist auf sein Ermessen bei der Entscheidung, ob, wann, auf welche Weise und in welchem Umfang die Aufsicht ihr Prüfungsrecht wahrnimmt. Aufgrund der
begrenzten personellen Ausstattung seien nur Themenprüfungen unter bestimmten
Gesichtspunkten oder Anlassprüfungen möglich. Es sieht daher kein Erfordernis einer mittelund langfristigen Prüfungsplanung.
Es meint, dass insbesondere auch die Anforderung und Auswertung von Akten und die Überwachung des Finanzstatus als aufsichtsrechtliche Prüfungen zu werten seien.
(608) Die Aufsicht habe auf dem Gebiet der Prävention regelmäßig Abstimmungen und
Gespräche mit der Unfallkasse durchgeführt. Sie sei über wesentliche Inhalte der Präventionsarbeit informiert worden. Unfallverhütungsberichte seien regelmäßig vorgelegt und analysiert
worden. Ein umfassender Überblick über den Umfang der Aufsicht auf dem Gebiet der Prävention sei aber nur unter Einbeziehung der Zuständigkeiten und Aktivitäten anderer Abteilungen des Ministeriums möglich. In 2007 habe nunmehr eine Aufsichtsprüfung im Bereich
der Unfallkasse stattgefunden, die auch den Bereich der Prävention umfasste.

218

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

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2.8.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(609) Der Landesrechnungshof verkennt nicht das Ermessen der Aufsicht bei der Wahrnehmung des Prüfungsrechts. Einen vom Gesetzgeber vorgegebenen Prüfungsturnus gibt es für
die Aufsichtsprüfungen nicht. Dennoch ist sicherzustellen, dass in angemessenen Zeitabständen die gesamte Tätigkeit der Renten- und Unfallversicherungsträger kontrolliert wird.
Deshalb sollte die gesamte Geschäfts- und Rechnungsführung des Unfallversicherungsträgers
– in Anlehnung an den in § 274 Absatz 1 SGB V normierten Prüfungsrhythmus – in einem
Turnus von etwa fünf Jahren geprüft werden.
Unter einer Prüfung i. S. d. § 88 SGB IV versteht der Landesrechnungshof nicht die allgemeine Ausübung der Aufsichtstätigkeit, wie die Wahrnehmung des Informationsrechts und
der Mitwirkungsrechte bzw. -pflichten, sondern ein in gewisser Weise formalisiertes Verfahren (s. Tz. 571).
Er hält eine Prüfungsplanung für erforderlich, um eine Kontinuität der Prüfungen in allen Geschäftsbereichen zu erreichen und sich nicht nur auf konkrete Anlässe bzw. Hinweise und damit auf den Zufall zu verlassen.
(610) Die „Fachaufsicht auf dem Gebiet der Prävention (§ 87 SGB V)“ ist laut Geschäftsverteilungsplan des Ministeriums eindeutig im Referat 420 angesiedelt. Der Landesrechnungshof
konnte dort im Rahmen der Prüfung weder eine Dokumentation der Abstimmungen und
Gespräche mit der Unfallkasse noch Analysen der Unfallverhütungsberichte feststellen. Er
hält es für geboten, dass das Ministerium in Zukunft der gesetzlichen Pflicht zur Fachaufsicht
über den Bereich der Prävention bei der UK genügt und diesen Bereich insbesondere in Aufsichtsprüfungen regelmäßig einbindet.
2.9

Weiteres zur Aufsicht über die Renten- und Unfallversicherung

2.9.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(611) Die Aufsicht verfolgte gegenüber den Renten- und Unfallversicherungsträgern ihre
Feststellungen nicht konsequent und setzte ihre Forderungen nicht nachhaltig durch:
•

Beispielsweise wurde von der Aufsicht die Veranstaltung eines ca. 2.500 Euro teuren
Weihnachtskonzerts für die Mitarbeiter eines Sozialversicherungsträgers und die
Planung von zwei weiteren Mitarbeiterkonzerten nicht beanstandet, obwohl ein

219

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

eindeutiger Verstoß gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
vorlag.
•

In Bezug auf Feststellungen im Rahmen einer Aufsichtsprüfung zu den
Stellenbeschreibungen eines Sozialversicherungsträgers ließ sich die Aufsicht
jahrelang mit dem Verweis auf andauernde Überarbeitungen hinhalten und schloss
nach fast sechs Jahren das Verfahren ab, ohne die überarbeiteten
Stellenbeschreibungen und -bewertungen überprüft zu haben.

(612) Insbesondere in Bezug auf einen Sozialversicherungsträger bestanden wesentliche Informationsdefizite:
•

Die Aufsicht informierte sich beispielsweise mehr als sieben Jahre nicht über den
Stand bzw. die Beschaffung von Informationstechnik.

•

Mit dem gesetzlich normierten Erfordernis einer Personalbedarfsermittlung bei
diesem Sozialversicherungsträger setzte sich die Aufsicht erstmals in 2005
auseinander.

•

Der Aufsicht war nicht bekannt, ob die mehr als 1 Mio. Euro betragenden Mittel
eines 1997 gegründeten Rehabilitationsfonds zwischenzeitlich einer
zweckentsprechenden Verwendung zugeführt wurden.

•

Über einen Zeitraum von acht Jahren lagen lediglich drei Niederschriften von
Vorstandssitzungen und eine einer Vertreterversammlung dieses
Sozialversicherungsträgers vor.

(613) Wiederholt bemängelte die Aufsicht nicht, dass der Vorstand eines Sozialversicherungsträgers regelmäßig nachträglich in über- und außerplanmäßige Ausgaben einwilligte,
obwohl es auffällige Anhaltspunkte dafür gab, dass entweder eine rechtzeitige Bewilligung –
also vor Leistung der Ausgaben – möglich gewesen sein müsste oder die nachträgliche Bewilligung nur mit wesentlicher Verzögerung – also nicht unverzüglich – erfolgte.
2.9.2 Stellungnahme des Ministeriums
(614) Das Ministerium verweist darauf, dass die Weiterverfolgung von Feststellungen im
Ermessen der Aufsichtsbehörde liege. Im Einzelnen wird insbesondere folgendes angeführt:

220

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

•

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5/1660

Die Aufsicht habe unter Berücksichtigung der den Sozialversicherungsträgern von
den Sozialgerichten eingeräumten erheblichen Einschätzungsprägorative bei der
Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
hinsichtlich des Vertrages für ein ca. 7.670 Euro teures Konzert anlässlich der
Einweihung des neuen Verwaltungsgebäudes eines Sozialversicherungsträgers,
insbesondere aufgrund der Größe des Bauvorhabens und der Bedeutung des
Verwaltungsneubaus, keinen aufsichtsrechtlichen Handlungsbedarf gesehen.
Aufgrund einer nicht vorhersehbaren Verzögerung des Einweihungstermins habe das
Konzert nicht durchgeführt werden können. Ein Rücktritt vom Vertrag sei zu diesem
Zeitpunkt nicht mehr möglich gewesen. Hinsichtlich der daraufhin getroffenen
Vereinbarung von insgesamt drei Konzerten für Mitarbeiter habe die Aufsicht unter
dem Gesichtspunkt der Schadensbegrenzung sowie unter Abwägung der
Erfolgsaussichten und auf Basis des Opportunitätsprinzips auf eine Weiterverfolgung
verzichtet.

•

Das Ministerium gibt an, den Prozess der Stellenbeschreibungen und -bewertungen
kontinuierlich begleitet zu haben. Der aktuelle Stand sei darüber hinaus regelmäßig
im Rahmen der Haushaltsgespräche mitgeteilt worden.

(615) Zu den Informationsdefiziten bei einem Sozialversicherungsträger führt das Ministerium folgendes aus:
•

Es sei über den Stand bzw. die Beschaffung der Informationstechnik informiert
gewesen. Wesentliche Änderungen im IT-Bereich habe es bei dem
Sozialversicherungsträger nicht gegeben.

•

Die Entwicklung des Personalbedarfs sei von der Aufsicht ständig begleitet worden.
Mit einer Wiederbesetzungssperre und über die Jahre kontinuierlich vorgenommener
Reduzierung der Stellen sei frühzeitig auf Veränderungen der Versichertenzahlen
reagiert worden.

•

Im Rahmen einer Aufsichtsprüfung in 2007 sei die Anlage der Mittel des
Rehabilitationsfonds überprüft und ein Konzept zur Mittelverwendung veranlasst
worden.

•

Niederschriften von Vorstandssitzungen und Vertreterversammlungen würden nur
bei Bedarf angefordert. Ansonsten stünden der Aufsicht durch die Vorlagepflichten
221

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

und die regelmäßig durchgeführten Informationsgespräche genügend Möglichkeiten
zur Verfügung, sich ein Bild von der Entwicklung des Sozialversicherungsträgers zu
machen.
(616) Die Aufsicht habe auf den Ausnahmecharakter der nachträglichen Notbewilligung hingewiesen und auch häufiger Nachfragen an den Sozialversicherungsträger gestellt. Lediglich
in einem Einzelfall sei festzustellen gewesen, dass eine nachträgliche Bewilligung ohne triftigen Grund vorlag.
2.9.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(617) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung:
•

Bereits die Veranstaltung eines Konzertes für ca. 7.670 Euro anlässlich der
Einweihungsfeier eines Verwaltungsgebäudes wäre als nicht notwendig und damit
als unwirtschaftlich einzustufen gewesen. Ebenso hätten die Konzerte für die
Mitarbeiter als Repräsentationsmaßnahme nach innen als nicht notwendig und damit
als unzulässig erkannt werden müssen. Sie waren daher auch als
Schadensbegrenzung nicht geeignet. Wenn der Versicherungsträger Mittel der
Versichertengemeinschaft zu einem gesetzlich nicht zugelassenen Zweck verwendet,
ist die Aufsicht zum Einschreiten verpflichtet. Sie hätte daher derartigen
Rechtsverletzungen nachgehen und erforderlichenfalls Regress durchsetzen müssen.

•

Die Beobachtung des aktuellen Standes der Stellenbeschreibungen und -bewertungen
in allgemeinen Haushaltsgesprächen kann aus Sicht des Landesrechnungshofes keine
nachhaltige Weiterverfolgung der Feststellungen einer Aufsichtsprüfung ersetzen.

(618) Ein sinnvolles Ausüben der Aufsichtsfunktion kann das Ministerium nur gewährleisten, wenn es sich umfassend über die Sozialversicherungsträger informiert:
•

Bei hinreichender Information über den Stand der Informationstechnik hätte der
Aufsicht auffallen müssen, dass es mindestens seit 1999 keine wesentlichen
Änderungen im IT-Bereich gab. Angesichts der rasanten Entwicklung der Technik ist
dies nicht nachvollziehbar.

•

Die Begleitung der Entwicklung des Personalbedarfs ersetzt nicht die Durchsetzung
der gesetzlich vorgeschriebenen Personalbedarfsermittlung.

222

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

•

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Der Landesrechnungshof begrüßt die von der Aufsicht ergriffenen Maßnahmen
hinsichtlich des Rehabilitationsfonds.

•

Der Landesrechnungshof hält es für sinnvoll, sich alle Niederschriften der
Vorstandssitzungen und Vertreterversammlungen vorlegen zu lassen, um sich ein
Bild von der Entwicklung des Sozialversicherungsträgers zu machen, um
Anhaltspunkte für aufsichtsrechtliches Tätigwerden zu erfahren und um ggf.
rechtzeitig eingreifen zu können.

(619) Die Einwilligung des Vorstands ist grundsätzlich vor Leistung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben einzuholen. Wenn ausnahmsweise im Einzelfall diese Einwilligung
nicht vor der Leistung der Ausgaben eingeholt wurde, weil sie unaufschiebbar war, ist die
Einwilligung unverzüglich nachzuholen. Angesichts der gehäuften nachträglichen Notbewilligungen hätte die Aufsicht verstärkt auf den Ausnahmecharakter und die eng gefassten
Voraussetzungen für nachträgliche Bewilligungen hinweisen sollen. Es kommt hierbei nicht
darauf an, ob es sich um gesetzliche Leistungen handelte.

Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

223

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Unregelmäßigkeiten bei der Zahlung von Landesblindengeld in einer
kreisfreien Stadt

Eine kreisfreie Stadt hat durch rechtswidriges Handeln einer Bediensteten Leistungen
entgegen den Vorschriften des Landesblindengeldgesetzes gewährt. Das Ministerium für
Soziales und Gesundheit hat der Stadt diese Ausgaben als Aufwendungen im Rahmen
des Landesblindengeldgesetzes erstattet, obwohl sie nicht für Landesblindengelder im
Sinne des Landesblindengeldgesetzes verwendet worden sind. Aufgrund der Prüfung
des Landesrechnungshofes hat das Ministerium erklärt, dass es gegenüber der Stadt
einen Erstattungsanspruch i. H. v. insgesamt 64.166,75 Euro geltend machen werde, um
den Vermögensschaden vom Land abzuwenden.
1

Prüfungsgegenstand

(620) Eine kreisfreie Stadt hatte den Landesrechnungshof und das Ministerium für Soziales
und Gesundheit im Juni 2007 über Unregelmäßigkeiten bei der Bearbeitung in zwei Fällen im
Bereich Landesblindengeld informiert. Der Landesrechnungshof hat daraufhin auf Bitte der
Stadt die Gewährung von Landesblindengeld stichprobenweise geprüft.
(621) Nach dem Gesetz über Landesblindengeld (Landesblindengeldgesetz – LBlGG) erhalten Zivilblinde und hochgradig Sehbehinderte, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Mecklenburg-Vorpommern haben, auf Antrag Landesblindengeld. Blindengeld erhalten auch
Blinde und hochgradig Sehbehinderte, die sich in Anstalten, Heimen oder gleichartigen Einrichtungen im übrigen Geltungsbereich des Grundgesetzes aufhalten, wenn sie zum Zeitpunkt
der Aufnahme in die Einrichtung ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Mecklenburg-Vorpommern hatten. Das Landesblindengeld beträgt nach Vollendung des 18. Lebensjahres derzeit
546,10 Euro monatlich. Für blinde Heimbewohner verringert sich der Betrag um 50 % auf
derzeit 273,05 Euro. Leistungen, die der Blinde zum Ausgleich der durch Blindheit bedingten
Mehraufwendungen nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erhält (z. B. Pflegeversicherung), werden auf das Landesblindengeld angerechnet.
(622) Die Aufgaben nach dem LBlGG werden vom Land wahrgenommen. Zuständige
Behörde ist das Ministerium für Soziales und Gesundheit. Zur Durchführung der Aufgaben
werden die Landkreise und kreisfreien Städte herangezogen. Sie entscheiden im eigenen
Namen. Damit tragen im Rahmen dieses Heranziehungsverhältnisses die Landkreise und
224

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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kreisfreien Städte die volle Entscheidungsverantwortung. Das Ministerium ist Fachaufsichtsbehörde. Das Land erstattet den Landkreisen und kreisfreien Städten die entstehenden Aufwendungen mit Ausnahme der Verwaltungskosten. Das Ministerium hat diesbezüglich durch
Erlasse das Abrechnungsverfahren mit den Landkreisen und kreisfreien Städten geregelt. Die
Landkreise und kreisfreien Städte erhalten danach vom Ministerium monatliche Abschläge.
Anhand der von den Landkreisen und kreisfreien Städten jeweils im Dezember des laufenden
Jahres gemeldeten tatsächlichen Ausgaben (Jahresabrechnung) erfolgt eine Verrechnung.
Gleichzeitig wird der künftige monatliche Abschlag festgelegt.
2

Prüfungsergebnisse

(623) Die Stadt hat Zahlungen nach dem LBlGG auf zwei Konten vorgenommen, die durch
eine Prüfung des Bundesrechnungshofes für Leistungen nach dem Unterhaltssicherungsgesetz
(USG) im Juni 2007 durch überhöhte Zahlungen aufgefallen sind. Die Stadt stellte mittels
Kontenabgleich fest, dass auf beide Konten (im Weiteren Konto A und B genannt) sowohl
Zahlungen nach dem USG als auch Zahlungen nach dem LBlGG von ein und derselben, mittlerweile verstorbenen Sachbearbeiterin, die für beide Leistungsgesetze zuständig war, vorgenommen worden sind.
(624) In einem Fall (Konto A) stellte die bevollmächtigte Tochter im Januar 2002 einen Antrag auf Gewährung von Leistungen nach dem LBlGG für ihre blinde Mutter. Pflichtwidrig
gab die Tochter ausdrücklich an, dass sich die Mutter nicht in einem Pflegeheim aufhielt
(durch ankreuzen: „Pflegeheim: nein“), sondern dieselbe Anschrift wie die Tochter hat. Damit verschwieg sie, dass sich die Mutter bereits seit dem Jahr 1996 in einem Pflegeheim in der
Stadt aufhielt und dafür Leistungen der Pflegeversicherung erhielt. Die zuständige Sachbearbeiterin der Stadt bewilligte im September 2002 Leistungen nach dem LBlGG für die Zeit
von Januar 2002 bis Juni 2007 i. H. v. monatlich 546,10 Euro, also insgesamt 36.042,60 Euro.
Aufgrund des Aufenthalts in einem Pflegeheim hätte ein Anspruch auf Landesblindengeld nur
i. H. v.

50 %

bestanden,

also

maximal

monatlich

273,05 Euro,

d. h.

insgesamt

18.021,30 Euro. Damit kam es zu einer Überzahlung von mindestens 18.021,30 Euro.
(625) In einem anderen Fall (Konto B) veranlasste die zuständige Sachbearbeiterin der Stadt
im Juli 2000 Zahlungen nach dem LBlGG für die Zeit von Februar 2000 bis Mai 2007 i. H. v.
monatlich 546,10 Euro, also insgesamt 48.056,80 Euro auf das im Antrag angegebene Konto.
Dabei handelt es sich um ein Konto der damals allein zuständigen Sachbearbeiterin. Danach
225

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

hat die im Antrag angegebene Person nie die ausgezahlten Gelder erhalten. Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass die im Antrag angegebene Person im Februar 2000 in ein
Pflegeheim in ein anderes Bundesland verzogen war und einen Antrag auf Landesblindengeld
bei der Stadt gar nicht gestellt hatte. Zum Einen hatte sie sich nicht über ausbleibende Zahlungen beklagt. Zum Anderen war der Antrag mit einer unleserlichen mit i. A. gekennzeichneten Unterschrift versehen. Darüber hinaus war keine bevollmächtigte Person angegeben.
Folglich lag kein wirksamer Antrag vor, der für Leistungen nach dem LBlGG Voraussetzung
ist. Deswegen bestand auch kein Anspruch auf Zahlungen nach dem LBlGG für die im fingierten Antrag angegebene Person. Damit erfolgten die Zahlungen i. H. v. insgesamt
48.056,80 Euro auf das Konto B ohne Rechtsgrund.
2.1

Feststellungen des Landesrechnungshofes

(626) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass im Falle des Kontos A durch die
falschen Angaben der bevollmächtigten Tochter die Überzahlung i. H. v. 18.021,30 Euro (abzüglich einer Rückzahlung i. H. v. 1.911,35 Euro) und durch das Handeln der Sachbearbeiterin im Falle des Kontos B die rechtsgrundlose Zahlung i. H. v. 48.056,80 Euro zu einem finanziellen Nachteil für das Land i. H. v. insgesamt 64.166,75 Euro geführt haben, da diese finanziellen Mittel nicht für Leistungen im Sinne des LBlGG verwendet worden sind.
(627) Die Stadt hat sich neben einer Strafanzeige bei der Staatsanwaltschaft im Juni 2007 im
Falle des Kontos A um Schadensbegrenzung bemüht. Aus dem Rückforderungsbescheid an
die bevollmächtigte Tochter geht hervor, dass sich die Stadt von der Überzahlung i. H. v.
18.021,30 Euro einen Betrag i. H. v. 11.468,10 Euro zuzurechnen habe, weil der damals zuständigen Sachbearbeiterin seit Januar 2004 der Aufenthalt der Mutter im Pflegeheim bekannt
gewesen sei und damit nur eine Rückforderung der bis Dezember 2003 zu viel gezahlten
Landesblindengelder in Betracht komme. Von dem verbleibenden Betrag i. H. v.
6.553,20 Euro habe die bevollmächtigte Tochter im Zuge des Anhörungsverfahrens glaubhaft
belegen können, dass sie in den Jahren 2002 und 2004 der damals zuständigen Sachbearbeiterin aufgrund von angeblichen Fehlbuchungen Beträge i. H. v. insgesamt 4.641,85 Euro in bar
gegen Bestätigung als „bezahlt“ übergeben hatte. Dieser Betrag ist dann aber nicht dem Haushalt der Stadt zugeführt worden. Im Oktober 2007 hat die Stadt sodann den übrigen Betrag
i. H. v. 1.911,35 Euro von der bevollmächtigten Tochter erfolgreich zurückgefordert und dem
Land zurückerstattet.
226

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Drucksache

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Aufgrund eines entsprechenden Hinweises des Landesrechnungshofes hat die Stadt Ansprüche gegen die Erben der verstorbenen Sachbearbeiterin prüfen lassen und im Dezember 2007
beim Arbeitsgericht Klage gegen die Erben wegen Feststellung einer Schadenersatzpflicht
erhoben.
(628) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass das Ministerium keine Maßnahmen zur
Schadensbeseitigung in Bezug auf den Landeshaushalt vorgenommen hatte, um den finanziellen Nachteil des Landes i. H. v. insgesamt 64.166,75 Euro abzuwenden. In der von der Stadt
dem Ministerium vorgelegten Jahresabrechnung für das Jahr 2007 sind die verbleibenden
Fehlleistungen nicht berücksichtigt worden. Das Ministerium hat bei der Prüfung der
erstattungsfähigen Ausgaben im Zuge der Jahresabrechnung 2007 versäumt, die künftigen
Abschläge für das Jahr 2008 um 64.166,75 Euro zu kürzen. Für diese Fehlleistungen besteht
kein Erstattungsanspruch der Stadt gegenüber dem Land im Sinne von § 9 Abs. 4 LBlGG,
weil diese Landesmittel nicht für Leistungen nach dem LBlGG verwendet wurden.
(629) Die dem Ministerium als zuständige Behörde obliegende Fachaufsicht beschränkte
sich bisher auf den Erlass von Weisungen zur Durchführung des LBlGG und auf die Teilnahme an Sozialamtsleitersitzungen in Bezug auf Landesblindengeld. Prüfungen im Rahmen
der Fachaufsicht hatte es bisher nicht durchgeführt.
In Bezug auf die hier relevanten Fälle (Konto A und B) hat das Ministerium im Juni 2007 die
Stadt um Mitteilung über das Veranlasste gebeten und nachgefragt, welche Sicherheitsvorkehrungen seitens der Stadt getroffen worden sind, um Manipulationen vorzubeugen. Im Weiteren hat das Ministerium abgewartet und selbst nichts unternommen. Erst im Dezember 2007
auf Nachfrage des Landesrechnungshofes hinsichtlich der Aktivitäten des Ministeriums hat es
bei der Stadt zum Sachstand nachgefragt und um Übersendung der entsprechenden Akten sowie um Mitteilung hinsichtlich von Haftungs- bzw. Regressansprüchen und Ermittlungsergebnissen gebeten.
2.2

Stellungnahme des Ministeriums für Soziales und Gesundheit

(630) Das Ministerium hat erklärt, unter Zurückstellung seiner Bedenken gegenüber der
Rechtsauffassung des Landesrechnungshofes einen Erstattungsanspruch gegen die Stadt in
Höhe des nicht für Leistungen im Sinne des LBlGG verwendeten Betrages geltend zu machen.

227

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Unabhängig davon beabsichtigt das Ministerium bei der nächsten Novellierung des LBlGG
eine Rechtsgrundlage für einen Erstattungsanspruch für zu Unrecht gewährtes Landesblindengeld einzubringen. Die Neuregelung soll sich an § 91 Abs. 1 SGB X orientieren. Danach besteht keine Erstattungspflicht des Landes gegenüber der herangezogenen Gebietskörperschaft,
soweit die Leistungen zu Unrecht erbracht sind und die Gebietskörperschaft hierfür ein Verschulden trifft.
(631) Das Ministerium verweist darauf, dass es vor Ergreifen weiterer Maßnahmen das
Ergebnis der Prüfung des Landesrechnungshofes abwarten und einbeziehen wollte. Es vertritt
die Auffassung, dass eine zeitgleiche Prüfung durch die Mitarbeiter des Ministeriums und des
Landesrechnungshofes zu den Unregelmäßigkeiten bei der Zahlung von Landesblindengeld in
einer kreisfreien Stadt aus personellen Gründen und verwaltungsökonomischen Gesichtspunkten nicht vertretbar gewesen sei. Es meint, dass mit der Ermittlung des Sachstandes zu
den durch die Stadt vorgenommenen Maßnahmen in den betreffenden Fällen und den Vorkehrungen zur Verhinderung ähnlich gelagerter Fälle alles Erforderliche veranlasst worden sei,
um den Sachverhalt aufzuklären und Schaden vom Land abzuwenden.
Das Ministerium führt an, dass es nicht Inhalt der Fachaufsicht sei, flächendeckende Prüfungen durchzuführen. Im Rahmen einer fachaufsichtlichen Tätigkeit hätten die hier relevanten Unregelmäßigkeiten nicht auffallen können. Eine umfassende Prüfung aller Landesblindengeldakten in den Kommunen sei aus personellen Kapazitäten, aber auch unter
verwaltungsökonomischen Gesichtspunkten durch das Ministerium nicht leistbar.
Das Ministerium führe im Rahmen von Vor-Ort-Prüfungen Stichproben durch. Zudem sollen
den Kommunen durch Runderlass Kontrollmaßnahmen auferlegt werden, um künftig ähnlich
gelagerten Fällen vorzubeugen. Der Bitte des Landesrechnungshofes, ein Modell zu entwickeln, wie das Ministerium künftig seine Fachaufsicht effektiv wahrnehmen und auf ähnlich
brisante Unregelmäßigkeiten reagieren wird, wird das Ministerium entsprechen.
2.3

Stellungnahme der Stadt

(632) Die Stadt bestätigte die Feststellungen des Landesrechnungshofes.

228

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2.4

Drucksache

5/1660

Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes

(633) Der Landesrechnungshof begrüßt, dass das Ministerium der Aufforderung zur
Geltendmachung des Erstattungsanspruches gegenüber der Stadt folgt und zudem eine klarstellende gesetzliche Regelung anstrebt.
(634) Aufgrund der brisanten Sachlage und der erheblichen Schadenshöhe sowie der Tatsache, dass die Stadt sich nicht nur an den Landesrechnungshof, sondern auch an die Fachaufsichtsbehörde wandte, wäre nach Auffassung des Landesrechnungshofes die Wahrnehmung
der dem Ministerium obliegenden Fachaufsicht durch Überprüfung der Konstellationen im
konkreten Fall geboten gewesen, und zwar unabhängig von einer potenziellen Prüfung des
Landesrechnungshofes und deren Ergebnissen. Im Rahmen einer intensiven und umfassenden
Prüfung im Rahmen der Fachaufsicht dieser beiden auffälligen Fälle wäre festgestellt worden,
dass die Anträge insbesondere widersprüchliche bzw. unvollständige Angaben enthalten (z. B.
Unterschrift i. A. ohne Vollmacht, Leistungsgewährung für häusliche Pflege), die zu den
fehlerhaften Bewilligungen geführt haben. Diese Erkenntnisse hätte das Ministerium in die
zwischenzeitlich bei anderen Landkreisen bzw. kreisfreien Städten durchgeführten Prüfungen
im Rahmen der Fachaufsicht einfließen lassen können und daraus zeitnah Handlungsanweisungen für die künftige Entscheidungspraxis ableiten können, so dass die herangezogenen Gebietskörperschaften den tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten im erforderlichen Maße
gerecht werden.
(635) Die vom Ministerium erwähnten sog. Vor-Ort-Prüfungen müssen so angelegt sein,
dass diese Kontrollen zur rechtskonformen und zweckmäßigen Aufgabenwahrnehmung der
herangezogenen Gebietskörperschaften beitragen bzw. die dienstlichen Geschäfte im Sinne
des Landesblindengeldgesetzes vor Ort optimieren.

Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

229

Drucksache

15

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Fördermittel nach dem Landeskrankenhausgesetz;
Verwendungsnachweisprüfung

Das Sozialministerium hat Investitionen der Krankenhäuser mit zwei Mrd. Euro gefördert. Ob die Fördermittel zweckentsprechend eingesetzt wurden, hatte es jahrelang
nicht oder zumindest in völlig unzureichendem Umfang geprüft. Erst 2003 nahm das
Ministerium die Prüfung wieder auf – mit Prüfern, die für diese Aufgabe nicht qualifiziert waren. Die vom Ministerium nunmehr eingeleiteten Maßnahmen weisen in die
richtige Richtung, reichen aber noch nicht aus. Rückforderungsausstände in Millionenhöhe können nicht ausgeschlossen werden.
1

Prüfungsgegenstand

(636) Die Finanzierung der Krankenhäuser in Deutschland erfolgt über ein duales System:
Die Benutzerkosten werden über Pflegesätze und Fallpauschalen (DRGs)120 aufgebracht, die
Investitionskosten über die öffentliche Förderung nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz
(KHG). Die Krankenhäuser haben dem Sozialministerium die zweckentsprechende Verwendung der Fördermittel nachzuweisen. Das Ministerium hat diese Verwendungsnachweise zu
prüfen.
(637) Der Landesrechnungshof hatte die unterlassene oder unzureichende Prüfung der
Verwendungsnachweise durch das Sozialministerium bereits wiederholt beanstandet.121 Das
Ministerium änderte sein Verhalten gleichwohl nicht. Dies war für den Landesrechnungshof
angesichts des hohen Prüfungsrückstands nicht hinnehmbar. Anders die Wahrnehmung des
Ministeriums: Auf eine Kleine Anfrage eines Landtagsabgeordneten, wonach der Eindruck
entstanden sei, die Verwendungsnachweisprüfungen durch das Ministerium seien „etwas zu
kurz“ gekommen, hatte es geantwortet: „Wenn hierdurch der Eindruck entsteht, dass Verwendungsnachweisprüfungen in der Vergangenheit kaum oder gar nicht erfolgten, ist dies nicht
zutreffend und äußerst bedauerlich.“122
(638) Der Landesrechnungshof sah sich veranlasst, erneut zu prüfen, ob das Ministerium
mittlerweile den Eingang der Verwendungsnachweise überwacht und die Nachweise dann
120
121
122

Diagnosis Related Groups.
Jahresberichte 1995 Tz. 217 ff. und 1996 Tz. 283 ff.
LT-Drs. 4/1648 vom 03.05.2005.

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Drucksache

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auch sachgerecht prüft. Die Prüfung des Landesrechnungshofes im Januar 2005 erstreckte
sich auf die Verwendungsnachweise der Jahre 1994 bis 2003.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Prüfung der Verwendungsnachweise 2004/2005

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(639) Das folgende Diagramm zeigt die Summe der in den Jahren 1994 bis 2003 ausgereichten Fördermittel i. S. d. §§ 29 und 30 LKHG M-V sowie das hiervon durch das Ministerium
abschließend geprüfte Gesamtvolumen.
Abbildung 30: Fördermittel
160
140

Mio. Euro

120
100

zu prüfende
Fördermittel
geprüfte Fördermittel

80
60
40
20
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Quelle: Eigene Berechnungen.

(640) Im Jahr 1994 war das Sozialministerium augenscheinlich noch um eine Prüfung bemüht, was für knapp drei Viertel des Fördervolumens gelang. Im Jahr 1995 prüfte es gut ein
Drittel, danach nur noch sporadisch. Von den Fördermitteln der Jahre 1994 bis 2003 mit insgesamt 1.289 Mio. Euro blieben 1.075 Mio. Euro (83 %) ungeprüft.
(641) Kann das Ministerium infolge unterlassener oder verzögerter Verwendungsnachweisprüfungen Erstattungsansprüche nicht durchsetzen, liegt darin ein Verstoß gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit i. S. d. § 7 LHO. Das Ministerium wird zu prüfen haben, ob die Pflichtverletzung Regressforderungen nach sich ziehen kann und muss. Da
231

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über Jahre keine Rückforderungen geltend gemacht worden sind, dürfte ein finanzieller
Schaden für das Land eingetreten sein, der schon wegen der verstrichenen Zeit nicht quantifizierbar ist. Darüber hinaus bleiben unzureichende Prüfungen nicht ohne Einfluss auf das künftige Verhalten der Zuwendungsempfänger im Umgang mit den Fördermitteln.
(642) Unter Hinweis auf die vom Landesrechnungshof veröffentlichten Grundsätze und
Besonderheiten des Zuwendungswesens123 hatte das Sozialministerium im März 1997 erklärt,
die Überwachung von Zuwendungen und die zeitnahe Prüfung von Verwendungsnachweisen
seien zwingende Bestandteile des Verfahrens. Doch erst im Oktober 2003 setzte es eine Projektgruppe mit dem Auftrag ein, die Verwendungsnachweise zu prüfen. Diese Projektgruppe
begann Verwendungsnachweise zu prüfen, die dem Ministerium bereits seit zehn Jahren vorlagen. Allerdings fehlten den Mitarbeitern dieser Projektgruppe die nötigen Kenntnisse, um
fachgerecht prüfen zu können. Finanzielle Nachteile für das Land konnten nicht ausgeschlossen werden.
(643) Angesichts eines Fördervolumens von rd. 1,3 Mrd. Euro bleibt unverständlich, dass
das Sozialministerium sechs Jahre verstreichen ließ, bis es reagierte. Seine Kontroll- und Aufsichtspflicht hat es verletzt. Die Quantität und Qualität der Verwendungsnachweisprüfung
hängen nicht nur von der Zahl und der Motivation der eingesetzten Mitarbeiter ab. Bei einem
komplexen Thema wie der Krankenhausfinanzierung, bei dem einzelne Fördermaßnahmen
ein Volumen von Zigmillionen Euro aufweisen, bedarf es des Einsatzes von Spezialisten. Sie
müssen mit den Normen des Zuwendungsrechts im Allgemeinen und mit den speziellen
Regelungen der Krankenhausförderung vertraut sein. Dem Landesrechnungshof ist nicht verständlich, dass das Ministerium diese anspruchsvolle Aufgabe Mitarbeitern übertragen hat,
die bei Aufnahme dieser Tätigkeit keine fachspezifischen Kenntnisse besaßen und die in der
Folge auch nur unzureichend qualifiziert worden sind.
(644) Das Ministerium sollte die Verwendungsnachweise nicht in chronologischer Reihenfolge prüfen, sondern die Rangfolge der Prüfung und den Prüfungsumfang nach dem Fördervolumen und Erkenntnissen vorangegangener Prüfungen festlegen.
(645) Besonders bedeutsam erscheint dem Landesrechnungshof – neben der notwendigen
Personalausstattung der Projektgruppe – die Qualifizierung der Mitarbeiter. Sie könnte durch
in der Prüfung der Krankenhausfinanzierung erwiesenermaßen fachkundige Wirtschaftsprüfer
123

Nachtrag zum Jahresbericht 1995.

232

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erfolgen. Die Kosten für derartige Schulungen wären nach Ansicht des Landesrechnungshofes
durch verbesserte Prüfungsergebnisse gerechtfertigt.
(646) Über das Ergebnis seiner Prüfung hatte der Landesrechnungshof in seiner Prüfungsmitteilung vom 01.12.2005 berichtet.
2.1.2 Stellungnahme des Ministeriums
(647) Am 15.02.2006 entgegnete das Ministerium, „die Priorität habe bei der Gestaltung
der Förderung liegen“ müssen. Eine „zeitgleiche Aufarbeitung der Verwendungsnachweise
hätte die Vorhaltung von personellen Kapazitäten erfordert, die ... unwirtschaftlich gewesen
wäre. ... Alternativ wäre deshalb nur ein Verzicht auf den Umfang der Förderung ... denkbar
gewesen. Ein Ergebnis, das den Vorgaben des Landesrechnungshofes dienlich gewesen wäre,
aber nicht der dynamischen und zukunftsgerichteten Entwicklung des Landes.“ Dennoch habe
es „Maßnahmen ergriffen, um die notwendige Qualität bei der Prüfung der Verwendungsnachweise zu sichern.“ So werde der Hinweis aufgegriffen, die „Qualifizierung der Mitarbeiter durch fachkundige Wirtschaftsprüfer“ vornehmen zu lassen. Ferner werde es die Hinweise
des Landesrechnungshofes bezüglich „der Rangfolge und des notwendigen Prüfaufwandes
beachten“. Schließlich räumte es ein, es habe „interne Verfahren zur Prüfung eventueller
Pflichtverletzungen eingeleitet“. Gleichwohl könne „weder eine hohe Fehlförderung noch
ein hoher Forderungsausfall prognostiziert“ werden.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(648) Der Landesrechnungshof fordert das Ministerium auf, unverzüglich alles Erforderliche
in die Wege zu leiten, um in der Verwendungsnachweisprüfung möglichst rasch in qualitativer wie in quantitativer Hinsicht ein Niveau zu erreichen, das den Anforderungen des Haushaltsrechts genügt. Die vom Ministerium ergriffenen Maßnahmen weisen in die richtige Richtung. Hinsichtlich des Prüfungsniveaus lassen die Äußerungen des Ministeriums indes nicht
erkennen, dass es die Einschätzung des Landesrechnungshofes teilt. Der Hinweis auf die nur
geringe Fehlerquote kann nach Ansicht des Landesrechnungshofes vielmehr ein Indiz dafür
sein, dass die Rückforderungen aufgrund unzureichender Prüfungsqualität weit hinter den tatsächlich zu Unrecht ausgereichten Fördermitteln zurückbleiben.

233

Drucksache

2.2

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Prüfung der Verwendungsnachweise 2006/2007

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(649) Die Antwort des Ministeriums veranlasste den Landesrechnungshof, durch das Ministerium bereits geprüfte Verwendungsnachweise stichprobenweise zu prüfen. Er prüfte Investitionen von vier Krankenhäusern mit einem Volumen von 47,5 Mio. Euro. Bei einem Krankenhaus mit einem Investitionsvolumen von rd. 850.000 Euro ergaben sich keine wesentlichen Feststellungen. Von den anderen drei Krankenhäusern hätte das Ministerium nicht
zweckentsprechend verwendete Fördermittel von 1,2 Mio. Euro zurückfordern müssen. Das
ist nicht geschehen. Das Ergebnis seiner Prüfung teilte der Landesrechnungshof dem Ministerium am 02.10.2007 mit.
2.2.2 Stellungnahme des Ministeriums für Soziales und Gesundheit
(650) Das Ministerium antwortete, es könne den vom Landesrechnungshof ermittelten Rückforderungsbetrag nicht vollen Umfangs bestätigen, habe die Prüfung eines Falles aber wieder
aufgenommen und werde zu gegebener Zeit über das Ergebnis berichten.
(651) Den Empfehlungen des Landesrechnungshofes, die Verwendungsnachweise schnellstmöglich zu prüfen und die Projektgruppe weiter zu qualifizieren, sei es bereits nachgekommen. Der Rückstand sei zum größten Teil abgebaut worden. Bis Ende 2007 seien von den seit
1991 zu erbringenden 514 Verwendungsnachweisen 393 bereits abschließend geprüft worden.
Die Zahl der Beanstandungen sei gering gewesen. Seit 2004 habe das Ministerium rd.
2,3 Mio. Euro eingenommen, davon wegen nicht zweckentsprechender Verwendung
292.485 Euro; die Differenz seien Zinseinnahmen.
(652) „Zur weiteren personellen Qualifikation und Verstärkung“ werde das Qualitätsmanagement verbessert und „in Kooperation mit Dienststellen anderer Länder die Qualifikation
der Mitarbeiter ... fortgesetzt werden.“ Die Schulung der Projektgruppe durch einen Wirtschaftsprüfer sei allerdings aus Kostengründen unterblieben. Ferner werde die Organisation
und Struktur der Verwendungsnachweisprüfung neu geprüft. Auch solle die IT-Unterstützung
der Prüfungsverfahren optimiert werden. Schließlich habe das Ministerium die Anregung aufgegriffen, Vor-Ort-Prüfungen durchzuführen. Für 2008 sei „ein entsprechendes Prüfprogramm vorgesehen.“ Im Übrigen sei die Projektgruppe seit dem 01.05.2008 um eine Stelle im
gehobenen Dienst verstärkt worden. Zwar seien mehrere Versuche erfolglos geblieben, wei234

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teres geeignetes Personal zu gewinnen, das Ministerium werde jedoch „weitere Anstrengungen unternehmen, qualifizierte Mitarbeiter/innen ... zu gewinnen, und Möglichkeiten ...
prüfen, um die Prüfgruppe temporär zu verstärken.“
(653) Das Ministerium räumt ein, die Kritik des Landesrechnungshofes an der „zögerlichen
Lösung des Problems durch das Ministerium“ sei zu Recht erfolgt. „Außer Frage steht, dass
für das Land ein Schaden entstanden sein könnte.“ Dennoch wurden „zu keinem Zeitpunkt
Fördermittel zu Unrecht – also ohne Rechtsgrundlage – bewilligt oder ausgezahlt“. Und weiter: „Das sehr maßnahmespezifische Prüfungsverfahren (aufwändige enge Zusammenarbeit
mit dem Antragsteller, der Landesbauverwaltung und den Planungsbeteiligten) führt von Beginn an zu einem engen Rahmen der Mittelverwendung.“
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(654) Der Landesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass das Ministerium der Verwendungsnachweisprüfung größeres Gewicht beizumessen beabsichtigt. Die gegenwärtige Personalausstattung der Projektgruppe ist indes nicht geeignet, die diesbezüglichen Zweifel des
Landesrechnungshofes auszuräumen. Gegenwärtig sind der Projektgruppe von den ehemals
neun nur fünf Mitarbeiter verblieben, davon drei aus dem gehobenen und zwei aus dem mittleren Dienst. Dieses Personal wird nicht in der Lage sein, das noch zu bewältigende mächtige
Fördervolumen zügig und in der gebotenen Intensität zu prüfen. Diese Situation wird sich
auch nicht dadurch wesentlich entspannen, dass „anteilig auch Mitarbeiter/innen des höheren
Dienstes involviert“ sind. Ob das Ministerium seine „Anstrengungen“ mit dem gebotenen
Nachdruck unternimmt – und ob sie fruchten, wird sich zeigen.
(655) Zwar hat das Ministerium mittlerweile 393 Verwendungsnachweise abschließend geprüft, deren Volumen beläuft sich jedoch auf „nur“ 457 Mio. Euro. Die zur Zeit im Prüfverfahren befindlichen 46 Verwendungsnachweise weisen ein Volumen von allein 423 Mio.
Euro auf.
Die weiterhin zu prüfenden 75 Verwendungsnachweise erscheinen von der Anzahl her gering,
verkörpern aber ein Volumen von 854 Mio. Euro. Sie beinhalten besonders große und komplexe Krankenhausersatz- und Neubauinvestitionen; der Prüfungsaufwand dürfte sehr hoch
sein. Hinzu kommen die ab 2008 vorzulegenden Verwendungsnachweise über bislang
203 Mio. Euro.

235

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

(656) Die dargestellte unterbliebene Rückforderung lässt sich nicht auf einen Gesamtschaden hochrechnen, der dürfte jedoch beträchtlich sein. Die positive Beurteilung der Verwendungsnachweisprüfung durch das Ministerium sieht der Landesrechnungshof jedenfalls
als widerlegt an.
(657) Das Ministerium sollte die Verwendungsnachweise schnellstmöglich nach deren Eingang prüfen. Eine gründliche Prüfung ist nahezu ausgeschlossen, wenn seit der Investition
Jahre verstrichen und die geförderte Maßnahme bereits untergegangen ist oder – wie mehrfach geschehen – der Krankenhausträger gewechselt hat.
(658) Um die Prüfungsqualität und -quantität zu steigern, sollte die Projektgruppe weiter geschult werden. Nur der mit der Materie vertraute Prüfer ist in der Lage, die Sachverhalte
rasch, sicher und rechtlich einwandfrei zu beurteilen.
(659) Ferner sollte sich die Projektgruppe größere Investitionen vor Ort anschauen, wenn die
tatsächliche Verwendung der Fördermittel nach Aktenlage allein nicht abschließend beurteilt
werden kann.
(660) Das Ministerium hat die Verwendung von immer noch mehr als einer Mrd. Euro zu
prüfen. Der Landesrechnungshof hält die sach- und fristgerechte Prüfung dieses Volumens
mit dem zur Zeit eingesetzten Personal für ausgeschlossen. Die vom Ministerium nunmehr
eingeleiteten Maßnahmen weisen zwar in die richtige Richtung, reichen aber noch nicht aus.
Der Landesrechnungshof erwartet, dass das Ministerium umgehend und entschlossen alles Erforderliche unternimmt, um eine rasche und qualifizierte Prüfung der Verwendungsnachweise
zu ermöglichen.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

236

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Einzelplan 12 – Hochbaumaßnahmen des Landes
16

Neubau von Hafthäusern in Justizvollzugsanstalten

Ein zwischen den zuständigen Ministerien abgestimmtes Gesamtbaukonzept für die Justizvollzugsanstalten des Landes, basierend auf der zu erwartenden Entwicklung der einzelnen Anstalten und ihrer Haftplatzkapazitäten, lag zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen nicht vor. Damit fehlte dem Land eine verlässliche Grundlage für die mittelfristige Finanz- und Haushaltsplanung. Im Fehlen dieser Konzeption sah der Landesrechnungshof u. a. einen Grund für den sehr langwierigen Planungs- und Ausführungsverlauf der Bauvorhaben, bei denen Raumbedarfe und Nutzeranforderungen mehrfach geändert wurden. Das Konzept wurde zwischenzeitlich erarbeitet und auch dem Landesrechnungshof vorgelegt.
Anhand der bei den Justizvollzugsanstalten Stralsund und Bützow festgestellten Flächen- und Kostenwerte hat der Landesrechnungshof durch Vergleiche mit Kenn- und
Istwerten für Justizvollzugsanstalten anderer Bundesländer auf Einsparpotenziale für
künftige Baumaßnahmen aufmerksam gemacht.
Die noch ausstehenden baulichen Maßnahmen in der Justizvollzugsanstalt Bützow
veranschlagte das zuständige Ministerium unter Verletzung haushaltsrechtlicher Vorgaben. Der Landesrechnungshof empfahl, die angedachte Grundinstandsetzung des gesamten stark sanierungsbedürftigen Haupthauses mit seinen voraussichtlich erheblichen
Kosten zu überdenken und vom Ergebnis der noch ausstehenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung abhängig zu machen.
1

Prüfungsgegenstand

(661) Der Landesrechnungshof prüfte stichprobenweise den Neubau der Hafthäuser in den
Justizvollzugsanstalten (JVA) Bützow (129 Haftplätze) und Stralsund (140 Haftplätze).
Schwerpunktmäßig sollte festgestellt werden, auf welcher Grundlage die Hafthäuser geplant
wurden und welche baulichen Anforderungen bzw. Standards zu berücksichtigen waren. Des
Weiteren betrachtete der Landesrechnungshof die Umsetzung dieser nutzerspezifischen
Forderungen durch die Landesbauverwaltung bei Planung und Ausführung der Maßnahme.

237

Drucksache

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Anhand von Kosten- und Flächenvergleichen mit anderen JVA wurden Einsparungsmöglichkeiten geprüft.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Gesamtbaukonzept für JVA in Mecklenburg-Vorpommern

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(662) Auch im Zeitrahmen dieser Prüfung konnten sich das Justizministerium und das zum
Prüfungszeitpunkt für Hochbaumaßnahmen des Landes zuständige Finanzministerium nicht
über die für alle Standort- und Bauentscheidungen notwendige Ausgangsgrundlage – den
Haftplatzbedarf – einigen. Hinsichtlich der Bestimmung des künftigen Haftplatzbedarfes hatte
es zwar eine Annäherung der Ressortauffassungen gegeben, jedoch hielten beide Ministerien
an unterschiedlichen methodischen Ansätzen zur Bildung ihrer jeweiligen Prognosen fest124.
Das Justizministerium ging daher nach wie vor von einem höheren Haftplatzbedarf ab dem
Jahr 2020 aus als das Finanzministerium.
(663) Das Justizministerium hatte ein „Baukonzept Justizvollzug bis 2020“ (Stand vom
26.04.2005) erarbeitet und darin aus der Nutzersicht u. a. bereits geplante bauliche Veränderungen und ihre Auswirkungen auf die Haftplatzkapazität sowie Varianten baulicher Veränderungen bis 2020 dargelegt. Ein zwischen den Ministerien abgestimmtes Gesamtbaukonzept für die JVA des Landes Mecklenburg-Vorpommern lag jedoch nicht vor.
(664) Im Fehlen eines zwischen den zu beteiligenden Ministerien abgestimmten und bestätigten Gesamtbaukonzeptes für die noch erforderlichen Baumaßnahmen im Bereich des Strafvollzuges sah der Landesrechnungshof die entscheidende Ursache für die sehr zeit- und
arbeitsaufwändige und damit kostenintensive Planung. Darüber hinaus fehlte eine verlässliche
Grundlage für die Mittelfristige Finanzplanung und die Haushaltsplanung zu weiteren Maßnahmen.
Aus Sicht des Landesrechnungshofes war es nicht länger hinnehmbar, dass insbesondere infolge des ungeklärten Haftplatzbedarfs die seit längerer Zeit anstehenden strategischen Entscheidungen über die JVA-“Landschaft“ einschließlich ihrer bauseitigen Erfordernisse permanent vertagt wurden. Der Landesrechnungshof forderte ein Gesamtbaukonzept für die ge124

Vgl. Jahresbericht 2006 Teil 2, LT-Drs.5/93; Tzn. 478-505.

238

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Drucksache

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bäudeseitige Absicherung der Justizvollzugsaufgaben des Landes. Hierzu sollten alle JVA in
Mecklenburg-Vorpommern auch unter Wirtschaftlichkeitsaspekten auf den Prüfstand gestellt
und ggf. neu konzipiert werden.
(665) Der Landesrechnungshof empfahl die Bildung einer Projektgruppe nach § 17 Abs. 4
GGO I. Wegen der sicherheits- und strafvollzugspolitischen sowie haushaltswirtschaftlichen
Relevanz sollte die Aufgabenstellung dieser Projektgruppe im Kabinett definiert werden.
2.1.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung in Abstimmung mit dem Justizministerium
(666) Dem Vorschlag, die konzeptionelle sowie planerische Vorbereitung für die bauseitige
Absicherung der Justizvollzugsaufgaben komplex und konsequent zu überarbeiten und alle
JVA unter Wirtschaftlichkeitsaspekten auf den Prüfstand zu stellen, werde zugestimmt.
Zwischenzeitlich sei ein Konzept „Die Zukunft des Justizvollzuges und der Sozialen Dienste
in Mecklenburg-Vorpommern“ vom Juni 2007 erarbeitet und auch dem Landesrechnungshof
vorgelegt worden. Das Konzept beziehe sich auch auf die Belegungsentwicklung und erforderliche Baumaßnahmen. Im Ergebnis sei u. a. beabsichtigt, die JVA Stralsund um den offenen Vollzug zu erweitern und die JVA Bützow zu sanieren.
Die weitere Zielplanung für die JVA Bützow werde über eine neu zu bildende Projektgruppe
vorgenommen.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(667) Das Konzept des Justizministeriums, das von den künftigen Strukturen und Zuständigkeiten der JVA in Mecklenburg–Vorpommern sowie deren perspektivischen Belegungsmöglichkeiten – auch unter Beachtung der wirtschaftlichen Größe – ausgeht, wird durch den
Landesrechnungshof begrüßt. Darin werden wesentliche Ausgangsgrößen für noch erforderliche Baumaßnahmen beschrieben. Die damit vorgegebenen Eckdaten sind konsequent und
zeitnah umzusetzen. Hierzu ist die angedachte Projektgruppe schnellstmöglich zu bilden und
mit den entsprechenden Vollmachten auszustatten. Die Aufgaben der Projektgruppe sollten
nicht auf die Zielplanung der JVA Bützow beschränkt werden. Sie sollte auch die Einhaltung
und Durchsetzung der im Konzept vorgegebenen Eckdaten einschließlich der erforderlichen
Baumaßnahmen im Blick haben. Eventuell künftig erforderliche Änderungen sollten von der
Zustimmung der Projektgruppe abhängig gemacht werden.
239

Drucksache

2.2

5/1660

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

Zeit- und arbeitsintensive Planungen und Ausführung
von Hafthausneubauten

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(668) Die Planungen sowie die Durchführung der Bauvorhaben waren außerordentlich zeitund arbeitsintensiv. Während der Planungsphasen der Hafthausneubauten hatten sich wesentliche Ausgangsgrößen mehrfach geändert. Betroffen waren insbesondere die Raumbedarfspläne hinsichtlich der Anzahl, Größe, Funktion bzw. Nutzung der Räume sowie die zu realisierende Anzahl von Haftplätzen.
So vergingen beispielsweise für den Neubau der JVA Stralsund von der Beantragung des
Baubedürfnisses (Juni 1991) bis zur Vorlage eines bestätigten K1-Gutachtens (Oktober 1996)
rd. fünf Jahre, in denen sich die Anzahl der zu realisierenden Haftplätze von 225 auf 140 reduzierte. Letztendlich wurde die JVA Stralsund 2003 ihrer Nutzung übergeben.
Für die JVA Bützow beantragte das Justizministerium im Juli 1996 u. a. die Überplanung der
gesamten Anstalt und den Neubau von zwei Unterkunftsgebäuden mit insgesamt 172 Haftplätzen. Im Ergebnis langwieriger Abstimmungen und Planungen genehmigte die OFD125 im
April 1999 mit Einverständnis des Fachressorts einen aus Kostengründen auf 129 Haftplätze
reduzierten Hafthausneubau. Das Gebäude wurde 2002 seiner Nutzung übergeben.
Der Landesrechnungshof kritisierte die langjährigen und mit hohem Arbeitsaufwand und Kosten verbundenen Planungen (Vorplanungen, Variantenvergleiche, Überplanungen, Änderungen von Ausführungsplanungen). Diese Vorgehensweise war unwirtschaftlich. Er sah eine
Ursache dieser langjährigen Planungs- und Ausführungszeiten im Fehlen eines abgestimmten
Gesamtbaukonzepts für alle JVA des Landes und von verbindlichen Richtlinien zum Bau von
JVA. Auf deren Grundlage hätten mit dem Bauantrag die wesentlichen Eckdaten, wie die Anzahl der Haftplätze sowie die strafvollzugsspezifischen Bedarfsanforderungen an die einzelnen Raumgruppen, verbindlich festgelegt werden können. Mit der Anerkennung des Bau- und
Raumbedarfes durch das zuständige Ministerium läge sodann eine für alle Beteiligten verbindliche Arbeitsgrundlage vor, die Planungssicherheit gewährleistet und von der nur im Ausnahmefall abgewichen werden darf.

125

OFD: Oberfinanzdirektion Rostock

240

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2.2.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung in Abstimmung mit dem Justizministerium
(669) Die Bemerkungen zu den Verzögerungen bei der Planung seien aus baufachlicher und
wirtschaftlicher Sicht gerechtfertigt.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(670) Bauanträge für weitere JVA-Bauvorhaben sollten unter Beachtung der Eckdaten des
vom Kabinett zur Kenntnis genommenen Konzeptes erst dann gestellt werden, wenn der
Raumbedarfsplan und die nutzerspezifischen Anforderungen an die einzelnen Raumgruppen
optimiert und verbindlich vorliegen. Schon in dieser Phase kann durch die Vorgabe und
Festlegung der qualitativen und quantitativen Anforderungen an den Raumbedarf entscheidend auf die Kosten Einfluss genommen werden.
2.3

Einsparungsansätze aus Flächen- und Kostenvergleichen

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(671) Der Landesrechnungshof hat sich mit Einsparungsaspekten befasst, die sich aus Flächen- und Kostenvergleichen von neu gebauten JVA ergeben. Er hat insbesondere folgende
Vergleiche angestellt:
1. Raumgrößen
2. Verhältnis Nutzfläche/Haftplätze
3. Gesamtbaukosten pro Haftplatz
4. Baukosten pro Haftplatz in Hafthäusern.
(672) Der Vergleich der Flächen einzelner Räume mit den Flächenvorgaben in den Empfehlungen der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Inneren für den Bau
von JVA (Bayerisches Handbuch) ergab z. B.:

241

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Tabelle 26: Nutzflächen ausgewählter Räume
Raum

JVA Stralsund/
Haus B und C
NF in m² (Anzahl)
(gerundet)

JVA Bützow
NF in m²
(Anzahl)

Bayer. Handbuch
NF in m²

Einzelhaftraum inkl. WC

10,0

(124)

11,5

(121)

9

Arrestraum inkl. WC

10,0

(5)

10,5

(6)

9

Quelle: Eigene Darstellung und Empfehlungen der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Inneren für den Bau von JVA.

Gegenüber den bayerischen Flächenrichtwerten verfügen die neuen Hafthäuser in Stralsund
und Bützow allein bei Einzelhafträumen und Arresträumen über Mehrflächen von insgesamt
rd. 440 m². In Anwendung des bayerischen Richtwertes von 9 m² pro Einzelzelle entspräche
dies der Fläche von rd. 50 Zellen.
Des Weiteren hätte bei Bildung größerer Haftgruppen126, die der Landesrechnungshof für
möglich hält, die Anzahl der Gruppen-, der Aufsichts- sowie der Verwaltungsräume reduziert
werden können und ein weiteres Einsparpotenzial bestanden. In der JVA Stralsund ist die
Größe der Haftgruppe mit 14 bis 21 Personen für eine Haftanstalt für Strafgefangene mit einer
Haftzeit von maximal drei Jahren vergleichsweise klein. In der JVA Waldeck besteht die
Haftgruppe aus 21 bis 29 Personen.
(673) Ein weiterer Aspekt ist das Verhältnis der Gesamtnutzflächen (NF) einer Haftanstalt
zur Anzahl der Haftplätze (HP). Den für die JVA Stralsund ermittelten Wert verglich der
Landesrechnungshof mit den Werten der JVA Waldeck und von weiteren JVA anderer
Bundesländer.
Tabelle 27: Verhältnis der Nutzflächen (NF) zur Haftplatzanzahl
JVA

NF gesamt
in m²

NF/Haftplatz
in m²

Stralsund 140 HP

6.664

47,6

Waldeck 384 HP

12.726

33,1

Dresden 717 HP *

31.602

44,1

Hünfeld 502 HP *

17.227

34,3

Quelle: Eigene Darstellung.

Anmerkung:
* Angaben aus der Denkschrift 2006 des Rechnungshofes Baden-Württemberg, Beitag Nr. 10.

126

Haftgruppen sind Gruppen von Häftlingen, die in abgeschlossenen räumlichen Einheiten in Hafthäusern relative Bewegungsfreiheit haben.

242

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Auf den einzelnen Häftling kam in der JVA Stralsund durchschnittlich eine Nutzfläche von
47,6 m². Der Vergleich mit den JVA Waldeck und Hünfeld weist Einsparungspotenziale auf.
In diesen Haftanstalten wurde ein Nutzflächenanteil pro Häftling von 33,1 m² und 34,3 m²
realisiert (also 14,5 m² bzw. 13,3 m² weniger als in der JVA Stralsund).
(674) Ein Vergleich der Gesamtbaukosten pro Haftplatz der JVA Stralsund mit JVA anderer
Bundesländer hatte zu folgenden in der Tabelle 19 dargestellten Ergebnissen geführt:
Tabelle 28: Verhältnis der Gesamtkosten zu den Haftplätzen
Gesamtbaukosten (GBK)
in Euro

JVA

GBK/HP
in Euro

Stralsund**

140 HP

23.800.000

170.040

Schwäbisch Hall*

342 HP

41.439.000

121.167

Offenburg*

500 HP

72.635.000

145.270

Hünfeld*

502 HP

61.900.000

123.307

Dresden*

750 HP

72.860.000

97.150

Quelle: Eigene Berechnungen.

Anmerkung:
*

Angaben aus der Denkschrift 2006 des Rechnungshofes Baden Württemberg, Beitrag Nr. 10.

**

Kostenangaben lt. AFU-Bau.

Die Gesamtbaukosten pro Haftplatz waren in der JVA Stralsund am höchsten. Für diese JVA
mit 140 Haftplätzen kostete ein Platz rd. 170.000 Euro. In der JVA Dresden mit 717 Haftplätzen waren es nur rd. 97.000 Euro. Der Vergleich der JVA Dresden und Stralsund verdeutlicht, dass mit zunehmender Haftplatzanzahl die Gesamtbaukosten pro Haftplatz sinken und
die Errichtung einer kleinen Haftanstalt (kleiner als 300 Haftplätze) auch aus wirtschaftlichen
Gründen nicht zu vertreten war.
2.3.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung in Abstimmung mit dem Justizministerium
(675) Zur Größe der Hafträume bemerkte das Justizministerium, dass der Haftraum über
eine ausreichende Bewegungsfläche verfügen und eine „wohnliche“ Ausgestaltung ermöglichen müsse (§§ 141, 144 StVollzG). Um den wachsenden Ansprüchen, die durch Rechtsprechung getragen würden, gerecht werden zu können, werde eine Haftraumgröße von mindestens 10 bis max. 11,5 m² inklusive Nasszelle als ausreichend und angemessen angesehen. Die
Vorgaben in den bayerischen Empfehlungen lehnte das Justizministerium ab.

243

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Bei der Größe der Haftgruppen müsse beachtet werden, dass in der JVA Stralsund auch Untersuchungsgefangene untergebracht werden müssten und von daher eine multifunktionale
Nutzungsmöglichkeit für notwendig erachtet worden sei. Da mit dem neuen Vollzugsplan in
Stralsund auch Sicherungsgefangene untergebracht werden sollen, wären die zusätzlichen Besprechungsräume gerechtfertigt.
Die für die JVA Stralsund dargestellten schlechten Verhältniswerte seien zwangsläufig in der
Größe dieser JVA begründet. Inzwischen sei das Justizministerium der Auffassung, dass die
JVA Stralsund in der jetzigen Größe unwirtschaftlich sei und plane die JVA um 80 Haftplätze
des offenen Vollzugs durch Anmietung eines neben der Anstalt stehenden Gebäudekomplexes
zu erweitern. Dies sei ohne weiteres möglich, da die Anstalt schon beim Neubau logistisch
darauf ausgelegt worden wäre, ca. 240 Gefangene zu versorgen.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(676) Die Kosten- und Flächenvergleiche verdeutlichen, dass Einsparungsmöglichkeiten bestehen. Diese sind nach Auffassung des Landesrechnungshofes durch Flächenreduzierungen,
Bildung größerer Haftgruppen, Änderung funktionaler Abläufe oder Zuständigkeiten realisierbar.
In diesem Zusammenhang begrüßt der Landesrechnungshof die Änderung des Vollzugplanes,
in dem die JVA Stralsund jetzt auch für die Sicherungsverwahrung genutzt und um 80 Haftplätze des offenen Vollzugs erweitert werden soll. Damit werden für die JVA Stralsund auch
die vorhandenen Räumlichkeiten besser genutzt. Gleichwohl bleibt anzumerken, dass diese
mit den künftig vorhandenen 220 Haftplätzen noch deutlich unter der als wirtschaftlich anerkannten Größe von JVA (300 bis 400 Haftplätze) bleibt.
2.4

Planungssicherheit durch Normative für den Bau von JVA

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(677) Das Land hat keine eigenen Normative und Richtwerte für den Bau von JVA. Andere
Bundesländer haben auf der Grundlage langjähriger Erfahrungen entsprechende Normative
eingeführt. Das Justizministerium hatte der Bauverwaltung die Empfehlungen der speziell für
strafvollzugsrelevante Fragen gebildeten Arbeitsgruppen als „Arbeitshilfe“ übergeben. Dabei
handelte es sich um den Bericht “Kostengünstige Erstellung von JVA“ sowie um die
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Vorgaben zur Ausstattung, Qualität und Flächengrößen bestimmter Raumbereiche, wie sie im
„Bayerischen Handbuch“ geregelt sind.
Der Landesrechnungshof empfahl der Verwaltung, vorhandene Erkenntnisse und Empfehlungen, die sich in der Praxis als kostengünstig beim Bau von JVA erwiesen haben, stärker zu
nutzen. Ihre verbindliche Einführung für noch ausstehende Bauvorhaben sollte geprüft
werden.
Durch die Einführung entsprechender Vorgaben könnten Einsparungsmöglichkeiten erschlossen werden. In dem Zusammenhang sei denkbar, auf die kosten- und zeitaufwändige Errichtung von Musterzellen zu verzichten.
2.4.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung in Abstimmung mit dem Justizministerium
(678) In den „Empfehlungen zum Bau von JVA“ des Strafvollzugsausschusses der Länder
vom September 1999 seien die Raumbedarfe ausgewiesen, jedoch ohne länderspezifische
Besonderheiten. Der jeweilige Raumbedarf sei nicht immer gleich und richte sich nach der
Größe und Zweckbestimmung der Anstalt. Die Erarbeitung eigener Vorschriften wäre in der
Vergangenheit aus Kapazitätsgründen nicht möglich gewesen. Zukünftig seien entsprechend
dem derzeitigen Haftplatzbedarf Neubauten für JVA nur noch in geringem Maße erforderlich.
Deshalb sei der Bedarf für die Erarbeitung und Einführung von eigenen Richtwerten sowie
von verbindlichen Vorgaben zur quantitativen und qualitativen Raumanforderungen nicht
mehr gegeben. Den Anregungen des Landesrechnungshofes folgend werde das Ministerium
künftig die vom Bayerischen Staatsministerium des Inneren gegebenen Empfehlungen als
Arbeitshilfe bei Neubauten von JVA als Arbeitshilfe analog vorgeben.
Die Errichtung einer Musterzelle sei für die bauliche und sicherheitstechnische Umsetzung
„aufgrund des Abstimmungsbedarfs im Detail“ erforderlich.
2.4.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(679) Festzustellen ist, dass bundesweit umfangreiche Erfahrungen vorliegen und zahlreiche
Empfehlungen oder Richtlinien erarbeitet wurden. Dieser „Erfahrungsschatz“ sollte zur
Optimierung der Raumbedarfe und für verbindliche Vorgaben zur Errichtung von JVA in
Mecklenburg-Vorpommern genutzt werden. Auch so könnten die häufigen sehr zeit- und
arbeitsaufwendigen Änderungen bei der Vorbereitung, Planung und Bauausführung vermie245

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

den werden. Es ist unstrittig, dass die Vollzugsart Auswirkungen auf die Unterbringungseinheit hat. Gleichwohl unterscheiden sich die Vorgaben für einzelne Raumgruppen wie
Hafträume, Aufenthaltsraum, Verwaltungsräume, Freizeiträume kaum und könnten auch
einheitlich geregelt werden. Ausgehend von dem in Mecklenburg-Vorpommern geplanten,
nicht unerheblichen Bauvolumen an JVA (geschätzte Baukosten 30 Mio. Euro) und dem vorliegenden Konzept sieht der Landesrechnungshof nach wie vor das Erfordernis der Einführung von Richtwerten sowie der verbindlichen Vorgabe von quantitativen und qualitativen
Raumanforderungen zum Bau von JVA in Mecklenburg-Vorpommern. Auch wenn der Anteil
an Neubauvorhaben nicht mehr so hoch ist, so sind beim Bauen im Bestand entsprechende
qualitative und quantitative Raumanforderungen zu realisieren.
Sollte die Einführung eigener Richtwerte nicht möglich sein, sind Empfehlungen des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren bei den noch ausstehenden Bauvorhaben zu Grunde zu
legen.
In Anbetracht der Tatsache, dass in Deutschland rund 200 JVA – darunter eine Vielzahl von
Neubauten – bestehen und folglich hinreichende Erkenntnisse für die Planung, Errichtung und
Ausrüstung von sicheren Hafträumen vorliegen, erschließt sich dem Landesrechnungshof das
Erfordernis der Errichtung kostenträchtiger Musterzellen nicht.
2.5

Haushaltsveranschlagung der weiteren Sanierung der JVA Bützow

2.5.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(680) Im Einzelplan 12, Anlage: Wirtschaftsplan 2006/2007 des Sondervermögens BBL
M-V, war die Grundinstandsetzung und Erweiterung der Hafthäuser der JVA Bützow mit geschätzten Gesamtkosten i. H. v. 30 Mio. Euro veranschlagt. Die Erläuterungen zu der Maßnahme waren allgemein gehalten. Eine Untersetzung der eingestellten 30 Mio. Euro in einzelne Bauabschnitte oder mit konkreten Maßnahmen erfolgte nicht. Unterlagen zur Ermittlung
der voraussichtlichen Kosten konnten dem Landesrechnungshof nicht vorgelegt werden.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes verstieß eine derartige Etatisierung gegen
§ 24 Abs. 1 und 3 LHO, wonach grundsätzlich die Ausgaben erst veranschlagt werden dürfen,
wenn Unterlagen vorliegen, aus denen die Art der Ausführung und die Kosten der Maßnahme
ersichtlich sind. Ausnahmen sind möglich, wenn durch die Nichtveranschlagung dem Land
ein Nachteil erwachsen würde. Die Notwendigkeit der Ausnahme ist in den Erläuterungen zu
246

Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

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begründen. Ein Ausnahmetatbestand lag nach Auffassung des Landesrechnungshofes nicht
vor.
Darüber hinaus bestanden seitens des Landesrechnungshofes Zweifel an der Auskömmlichkeit der veranschlagten Mittel.
2.5.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung in Abstimmung mit dem Justizministerium
(681) Im Entwurf des Haushaltsplanes 2008/2009 seien der 1. Realisierungsabschnitt (Erneuerung der Mauer im Nordbereich) und der 2. Realisierungsabschnitt (Beginn der Grundsanierung des Hafthauses A) veranschlagt. Das Justizministerium habe dazu den Bauantrag
gestellt und der BBL M-V habe die Planung beauftragt. Im Wirtschaftsplan seien für die
Haushaltsjahre 5,0 Mio. Euro eingestellt. Auf Grund des Bauzustandes und der damit verbundenen dringend notwendigen Sanierung des denkmalgeschützten Haupthauses seien die
Mittel veranschlagt worden. Eine Verschiebung der Sanierung sei aus wirtschaftlichen
Gründen nicht mehr vertretbar gewesen. Dem Land hätte anderenfalls ein Schaden erwachsen
können. Für die Sanierung des Hauptgebäudes werde im Rahmen einer Grundlagenermittlung
die bauliche Wirtschaftlichkeit von Einzel- und Gemeinschaftsunterbringung festgestellt. Parallel werde eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zur Frage Sanierung des Haftgebäudes für
Frauen (Haus D) oder Neubau durchgeführt und eine Beurteilung der Reststandzeiten der
Containeranlagen E und F erfolgen. Eine Fortschreibung der Zielplanung werde in Auswertung des verbleibenden Finanzvolumens erfolgen.
2.5.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(682)

Auch für den Wirtschaftsplan 2008/2009 sieht der Landesrechnungshof die vorzeitige

Veranschlagung der Maßnahme nicht hinreichend begründet. Durch diese Veranschlagung –
insbesondere des 2. Realisierungsabschnittes (Beginn der Grundsanierung des Hauptgebäudes) – hat sich das Land vorzeitig für ein Bauvorhaben entschieden, dessen Sanierungskosten
durch die noch fehlende Haushaltsunterlage EW-Bau- nicht hinreichend belegt sind und
dessen Wirtschaftlichkeit nicht nachgewiesen ist. Die im Wirtschaftsplan angegebenen
voraussichtlichen Gesamtbaukosten von 30 Mio. Euro basieren nach wie vor auf groben
Schätzungen, deren Auskömmlichkeit der Landerechnungshof anzweifelt. Im Fehlen der
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sieht der Landesrechnungshof einen Verstoß gegen

247

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Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 5. Wahlperiode

§ 7 Abs. 1 und 2 LHO. Bis zur Vorlage der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und der sich
hieraus ergebenden Veranschlagungsunterlagen sind die Haushaltsmittel für die Sanierung des
Hauptgebäudes gem. § 22 LHO mit einem Sperrvermerk zu versehen. Bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sind auch die Ergebnisse der Untersuchungen des Haftgebäudes der Frauen
und zur Feststellung der Reststandzeiten der zwei abgängigen Containeranlagen zu berücksichtigen.
Mit der vorzeitigen Veranschlagung der Sanierung des Hauptgebäudes sind Tatsachen geschaffen worden, die sich für das Land im Nachhinein auf Grund der nicht abschätzbaren
Kosten als nachteilig erweisen könnten. Sollte sich durch die noch ausstehenden Untersuchungen die Unwirtschaftlichkeit der angedachten Sanierung des Haupthauses herausstellen,
muss es möglich sein, von der vorgesehenen Sanierung des Haupthauses Abstand zu nehmen
und die Unterbringung der 215 Strafgefangenen in einem zweiten Hafthausneubau zu
realisieren.
2.6

Empfehlungen für künftige Bauvorhaben an JVA

2.6.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(683) Die Planungen für die JVA Bützow gehen von einer Grundinstandsetzung des denkmalgeschützten Haupthauses (Sterngebäude) aus.
Der Landesrechnungshof empfahl die Grundsanierung des gesamten Haupthauses zu überdenken. Ihm erschien eine (Teil-) Lösung der Haftplatzproblematik in Bützow durch den Neubau
eines zweiten Hafthauses unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten überlegenswert. Er verwies
hierzu auf die wesentlich höheren Kosten, die bei der Sanierung des Haupthauses anfallen
würden. Mit der Sanierung des Altbaus sollten 215 Haftplätze geschaffen werden. Für die
Sanierung des Altbaus werden nach groben Schätzungen der Verwaltung die Kosten bei
126.000 Euro je Haftplatz liegen. Vergleichsweise lagen die Kosten pro Haftplatz im Hafthausneubau in Bützow bei rd. 60.000 Euro.
2.6.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung in Abstimmung mit dem Justizministerium
(684) Von der Grundsanierung des „Sterngebäudes“ Abstand zu nehmen, sei mit der Denkmalpflege in den letzten Jahren intensiv behandelt worden. Die Denkmalpflege habe zuge-

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stimmt, dass bis auf das Hauptgebäude alle anderen Gebäude aus dem Denkmalschutz herausgenommen würden. Dies sei nur erfolgt, da das Haupthaus saniert werde. Ob das die wirtschaftlichste Lösung sei, könne bis zur endgültigen Untersuchung des Gebäudes nicht beurteilt werden.
In der Stellungnahme zum Jahresbericht teilt das Ministerium nunmehr mit, dass es den Anregungen des Landesrechnungshofes folgend die Anforderungen des Denkmalschutzes für das
Sterngebäude nochmals mit dem Landesamt für Kultur und Denkmalpflege problematisiere.
Zielstellung sei, die bisherige Entscheidung zur Aufnahme dieses Gebäudes in die Denkmalliste zu überprüfen.
2.6.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(685) Die Zusage, die bisherige Entscheidung zur Aufnahme des Sterngebäudes in die Denkmalliste des Landrates Güstrow als untere Denkmalschutzbehörde nochmals mit dem Landesamt für Kultur und Denkmalpflege als Denkmalfachbehörde zu überprüfen, wird durch den
Landesrechnungshof begrüßt. Dies auch deshalb, weil die Lage des denkmalgeschützten Gebäudes hinter einer sechs Meter hohen Zaunanlage innerhalb einer JVA diesem Gebäudekomplex die für Baudenkmale wesentliche Funktion der öffentlichen Zugängigkeit nimmt.
Schwerwiegender ist jedoch, dass dieses Gebäude nur mit unzeitgemäß hohen Kosten in ein
den sicherheitstechnischen und sozialen Ansprüchen an den heutigen Strafvollzug erfüllendes
Hafthaus umgebaut werden kann. Nach Auffassung des Landesrechnungshofes rechtfertigen
Forderungen des Denkmalschutzes nicht Maßnahmen zu jedem Preis.

Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

249

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Luftrettungsstation Greifswald

Bei dieser Baumaßnahme (Investitionsvolumen 1.700.000 Euro) hat der Landesrechnungshof vermeidbare Mehrausgaben von rd. 70.000 Euro ermittelt. Insbesondere kostenaufwändige, aber nicht notwendige Gestaltungsvarianten und überzogene, unbegründete Nutzerforderungen, die kritiklos in die Planung übernommen wurden, waren
ursächlich. So führten allein die Dach- und die Fassadengestaltung sowie der Innenausbau des Hubschrauberhangars zu vermeidbaren Mehrausgaben von rd. 60.000 Euro.
Außerdem bewirken nicht bedarfsgerechte Planungen und Bauausführungen höhere
Unterhaltungskosten.
1

Prüfungsgegenstand

(686) Der Landesrechnungshof hat geprüft, ob die Landesbauverwaltung und der Nutzer bei
der Planung, Vergabe und Ausführung der im Jahr 2004 fertiggestellten Luftrettungsstation
die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet haben.
Ausgehend vom Raumprogramm und der Entwurfs- sowie der Ausführungsplanung wurden
die Planungen untereinander und mit der Bauausführung verglichen. Planungen und die ihnen
zu Grunde gelegten Nutzerforderungen wurden auf deren Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit untersucht.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Hangardach

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(687) In der HU-Bau war für den Hangar ein flachgeneigtes Trapezprofildach auf Stahlbetonbindern mit Warmdachaufbau und eine segmentbogenartige Stahlkonstruktion als Dachüberbau zur Aufnahme einer Photovoltaikanlage (Variante 1) vorgesehen.
Alternativ enthielt die HU-Bau auch eine zweite Dachvariante – ein flaches Tonnendach als
Linsenform mit Doppelstehfalzdeckung und Vollschalung auf Bogenträgern aus Leimholz in
Kaltdachausführung – (Variante 2), deren berechnete Kosten um 5.210 Euro höher lagen als
die der ersten Variante.
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Die OFD Rostock hat in Abstimmung mit der Bauabteilung des Finanzministeriums die Photovoltaikanlage auf Grund fehlender Wirtschaftlichkeit und hoher Betriebskosten nicht genehmigt. Das Finanzministerium hatte empfohlen, „... die Dachform in eine einfache und ruhige
Form zu ändern“ und diese Änderung im Rahmen der AFU-Bau mit der OFD abzustimmen.
Im weiteren Verlauf hat die Bauverwaltung im Wesentlichen die kostenaufwändigere Variante 2 berücksichtigt.
Abbildung 31: Hangar mit Tonnendach (Variante 2)

Quelle: Landesrechnungshof 2007.

(688) Nach Auffassung des Landesrechnungshofes hätte das für die Planung und Ausführung der Baumaßnahme verantwortliche Landesbauamt spätestens nach dem Prüfvermerk der
OFD veranlassen müssen, die Dachkonstruktion mit dem Ziel der Kosteneinsparung zu überplanen.
Mit der Dachvariante 1 hätten – einschließlich der Einsparung der wegen Wegfalls der Photovoltaikanlage nicht benötigten Segmentbogenträger, für die das Planungsbüro 26.505 Euro
berechnet hatte – Einsparungen von mindestens 31.715 Euro gegenüber der Tonnendachvariante erzielt werden können. Dabei ist noch nicht berücksichtigt, dass eine Überplanung der
Variante 1 oder eine Neuplanung möglicherweise zu weiteren Kosteneinsparungen geführt
hätte.
251

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2.1.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung
(689) Das Ministerium erklärte im Rahmen der Anhörung zum Jahresbericht, dass gemäß
Rahmenplan vom Oktober 1997 im betroffenen Bebauungsgebiet Dächer als Flachdächer auszuführen waren. Die Luftrettungsstation sei „als funktionaler Sonderbau gesehen, geplant
und ausgeführt“ worden. Da es sich um einen kleineren Baukörper als die umliegenden
Klinikgebäude handele, sei das Flachdach „nicht als zwingend gesehen“ worden. Die Tonnendachform sei im Übrigen „fester Bestandteil der Abstimmungen mit der Stadt“. Im Rahmen
der Bauausführung seien statt der geplanten Holzleimbinder einfachere Brettschichtholzbinder gewählt worden. Die damit verbundene Einsparung habe 18.000 Euro betragen.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(690) Die Tonnendachform des Hangars ist nicht nur die kostenaufwändigere Ausführungsvariante, sie weicht auch von den einschlägigen Vorgaben des Städtebaulichen Rahmenplanes
ab. Ein zwingender Grund, auf die kostengünstige Flachdachvariante zu verzichten, ist nicht
erkennbar.
Auch wenn es durch die Wahl anderer Binder letztlich noch zu einer Kostenreduzierung gekommen ist, bleibt festzustellen, dass durch die nicht erforderliche Tonnendachvariante vermeidbare Mehrkosten von ca. 14.000 Euro entstanden sind.
2.2

Unterdecke Hangar

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(691) Als Deckenkonstruktion war für den Hangar in der HU-Bau eine abgehängte Leichtmetall-Paneel-Einlegedecke (LM-Decke) zwischen den Deckenstrahlheizkörpern vorgesehen
und genehmigt worden.
Bei der haushaltsmäßigen Anerkennung der Baukosten forderte das Finanzministerium die
OFD auf, „... in der AFU-Planung zu prüfen, inwieweit für den Hangar (als reiner Zweckbau) der Einbau einer profilierten und perforierten LM-Decke ... notwendig ist“.
Diese Forderung hatte die OFD in ihren Auftrag vom 10.02.2000 an das Landesbauamt zur
Aufstellung der AFU-Bau aufgenommen und u. a. um einen Bericht zum Einbau der Decke

252

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gebeten. Dem kam das Landesbauamt nicht nach. Es hat die LM-Decke weiter geplant und
letztlich auch ausführen lassen.
Der Landesrechnungshof hat beanstandet, dass das Landesbauamt der Forderung des Finanzministeriums zur Kostenreduzierung nicht nachgekommen ist. Mit dem Einbau der Decke
wurde ein für den Zweck des Gebäudes nicht gerechtfertigter Mehraufwand von etwa 5.100
Euro betrieben.
2.2.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung
(692) Die abgehängte Decke sei vorgesehen worden, um Kondenswasserbildung an der
Dachunterseite, Wärmeverluste und Halleffekte zu verhindern bzw. zu reduzieren. Es wird
eingeräumt, dass die Art der Ausführung der Decke nicht zwingend erforderlich gewesen sei.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(693) Der Landesrechnungshof hält die Ausführungen des Ministeriums für nicht schlüssig.
Der untere Abschluss des Dachraumes wird mit Gipskartonplatten hergestellt, auf denen die
Wärmedämmung liegt.
Bei sachgerechter Dimensionierung und Ausführung der Dämmung wäre die Wärmedämmung gewährleistet und Kondenswasserbildung an der Dachunterseite ausgeschlossen. Jedenfalls kann dies nicht Aufgabe der perforierten Leichtmetall-Paneeldecke sein. Hall-Effekte
dürften auf Grund der räumlichen Gegebenheiten ohnehin nur in geringem Umfang auftreten,
insbesondere jedoch in einem reinen Zweckbau mit nur gelegentlichem Aufenthalt von Personen nicht störend wirken.
Der Landesrechnungshof bekräftigt daher seine Darstellung, dass die abgehängte Decke nicht
erforderlich war und somit vermeidbare Mehrausgaben von rd. 5.100 Euro entstanden sind.
2.3

Außenwände Hangar

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(694) Die aus 30 cm dickem Porenbeton bestehenden Außenwände des Hangars sind bis zu
einer Höhe von 3,20 m über Terrain mit einer hinterlüfteten Vorsatzschale aus Verblendmau-

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erwerk (rd. 180 m²) versehen worden. Die darüber befindliche Wandfläche (rd. 236 m²)
wurde als wasserabweisender Edelputz ausgeführt (vgl. Abb. 31 und 32).
Für den Landesrechnungshof war unter Wirtschaftlichkeitsaspekten nicht nachvollziehbar,
weshalb der untere Bereich der Hangar-Außenwände mit Verblendmauerwerk ausgeführt
wurde.
Wäre – der Spritzwasserbereich ausgenommen – die gesamte Außenwandfläche verputzt
worden, hätte eine Reduzierung der Baukosten um rd. 11.000 Euro erzielt werden können.
2.3.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung
(695) Der Städtebauliche Rahmenplan vom Oktober 1997 habe als Fassadenmaterial insbesondere „Ziegelstein und Putz vorgeschlagen“. So wie die Entscheidung für die Dachvariante des Hangars sei auch die Entscheidung, den Hangar teilweise zu verklinkern, insbesondere Forderungen der Stadt Greifswald geschuldet, die ursprünglich eine vollständige Verklinkerung des Hangars verlangt habe. Die Teilverklinkerung stelle insofern einen „Kompromiss
hinsichtlich Architektur und Kosten“ dar. Hinzu komme, dass mit der Verklinkerung geringere Instandhaltungskosten verbunden seien.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(696) Sofern die Stadt Greifswald die Verbindung zwischen Klinikumsneubau und Luftrettungsstation durch die farbliche Gestaltung der Fassade betonen wollte, hätte dies auch
durch farblich angepassten Fassadenputz erreicht werden können. Da gemäß Rahmenplan
eine Putzfassade zulässig war, gab es keinen ersichtlichen Grund, auf diese kostengünstige
Ausführungsvariante zu verzichten. Durch den BBL M-V sind in derartigen Fällen konsequenter die wirtschaftlichen Interessen des Landes zu vertreten. Ob der hochwertige Edelputz
höhere Instandhaltungskosten verursacht hätte, ist nicht nachgewiesen, da ein Wirtschaftlichkeitsvergleich nicht geführt wurde.
Es bleibt daher festzustellen, dass die Mehrkosten von rd. 11.200 Euro für das Verblendmauerwerk nicht notwendig waren.

254

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2.4

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Sonnenschutzgitter an der Tankstelle

2.4.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(697) An der Kanzel des Dienstgebäudes und an der Tankstellenüberdachung wurde jeweils
umlaufend ein feststehender, rd. einen Meter auskragender Sonnenschutz aus verzinkten
Gitterrosten an einer Tragkonstruktion aus feuerverzinktem Stahl geplant und ausgeführt.
Abbildung 32: Tankstelle mit Sonnenschutzgitter

Quelle: Landesrechnungshof 2007.

Während für das Dienstgebäude neben vorhandener Sonnenschutzverglasung die zusätzliche
Abschattung noch vertretbar sein mag, besteht bei der Tankstelle kein Bedarf für einen derartigen Sonnenschutz. Diese Stahlkonstruktion ist hier offensichtlich aus rein gestalterischen
Gründen errichtet worden.
Bei Verzicht auf diese Sonnenschutzkonstruktion an der Tankstelle hätten 4.433 Euro gespart
werden können.
2.4.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung
(698) Die Beanstandung des Landesrechnungshofes, dass die Sonnenschutzgitter nur aus
gestalterischen Gründen ausgeführt wurden, sei zutreffend.
255

Drucksache

2.5

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Fußbodengestaltung Hangar

2.5.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(699) Der Fußboden im Hangar ist als Industrieestrich für extreme Beanspruchungen mit
einer Epoxidharz-Fußbodenbeschichtung ausgebildet worden. Mittig zwischen den Schienen
der Hubschrauber-Transportplattform ist eine Entwässerungsrinne eingearbeitet. Bei der Ortsbesichtigung wurde festgestellt, dass nur zwischen den Schienen ein Gefälle zur Entwässerungsrinne vorhanden ist. Die übrigen Flächen sind waagerecht und ohne Fußbodeneinläufe
ausgeführt. Vom Hubschrauber abtropfendes Wasser (z. B. Tau-, Regen- oder Waschwasser)
kann nicht ablaufen und muss umständlich manuell entfernt werden.
Nach Angaben des Nutzers dringt Niederschlagswasser von der befestigten Vorfläche des
Hangars unter dem schwellenlosen Tor hindurch in das Gebäude ein, da weder ein Gefälle
ausgebildet noch eine Entwässerungsrinne parallel zum Hallentor eingebaut wurde.
Die genannten Probleme sind nach Auffassung des Landesrechnungshofes durch Planungsmängel entstanden. Es werden nachträgliche bauliche Maßnahmen erforderlich, um im Torbereich künftig das Eindringen von Niederschlagswasser zu verhindern.
2.5.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung
(700) Im Zuge der Planung sei auf Anforderung des Nutzers anstelle eines Gefälles bzw.
einer Entwässerung unterhalb des Hallentores ein Bürstenband vorgesehen worden, damit
Niederschlagswasser nicht eindringen kann. Der durch vom Hubschrauber abtropfendes
Regenwasser verursachte Aufwand sei seitens des Nutzers in Kauf genommen worden.
2.5.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(701) Es liegt in der Verantwortung des BBL M-V, wirtschaftlich und zweckmäßig zu bauen. Daher ist nicht nachvollziehbar, weshalb eine technische Lösung realisiert wurde, die den
beabsichtigten Zweck nicht erfüllt. Es hätte erkannt werden müssen, dass mit der gewählten
Ausführungsvariante insbesondere das Eindringen von Regenwasser in die Halle nicht wirksam verhindert wird. Der BBL M-V kann sich dabei nicht auf Anforderungen des nicht fachkundigen Nutzers berufen.

256

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2.6

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Überzogene und unbegründete Nutzerforderungen

2.6.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(702) Die Notwendigkeit wesentlicher technischer Einrichtungen und Ausrüstungen des
Hangars war von Anfang an nicht gegeben. Die hierdurch entstandenen Mehrkosten i. H. v.
etwa 30.000 Euro sind nach Auffassung des Landesrechnungshofes durch Fehlplanungen auf
Grund der der Planung zu Grunde gelegten qualitativen Bedarfsanforderungen des Nutzers,
die zum Teil weit überzogen und nicht begründet waren, ausgelöst worden.
So wurde ein Batterieraum einschließlich Entlüftungsanlage errichtet, für den es keine
Verwendung gibt, da – auch nach Auskunft des Nutzers – Batterien weder gelagert noch geladen werden. Bei Verzicht auf diesen Raum wären Einsparungen von geschätzt rd. 5.000
Euro möglich gewesen.
Der speziell für den periodisch vorzunehmenden Austausch des Hubschraubertriebwerkes/
-aggregates installierte Brückenkran ist nicht erforderlich. Diese Arbeiten wurden von Anfang
an in einem Spezialbetrieb und nicht vor Ort vorgenommen. Der Einbau der Krananlage und
die damit unmittelbar entstandenen Ausgaben i. H. v. etwa 18.000 Euro waren nicht notwendig. Der Kraneinbau erforderte zudem eine spezielle Wandkonstruktion. Auch sie führte zu
nicht notwendigen Ausgaben. Darüber hinaus verursacht die Krananlage auf Dauer erheblichen Unterhaltungsaufwand.
Die Empore einschließlich Geländer, Holzbohlenabdeckung und großer Fenster wäre nur erforderlich, wenn sie als ständiger Montagearbeits- und Abstellplatz für Triebwerke genutzt
wird. Diese Arbeiten werden aber vor Ort nicht durchgeführt, sondern in einem Spezialbetrieb.
2.6.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung
(703) Mit den beanstandeten Einrichtungen und Ausrüstungen seien ausdrückliche Forderungen des Ministeriums für Soziales und Gesundheit als „zuständigem Fachressort und Träger der Luftrettung“ umgesetzt worden. Dass die qualitativen Bedarfsanforderungen des
Nutzers weit überzogen waren, könne von Seiten des Ministeriums für Verkehr, Bau und
Landesentwicklung nicht beurteilt werden. Grundsätzlich liege die Zuständigkeit der Bedarfs-

257

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feststellung beim Fachressort. Die spätere Änderung des Konzeptes durch den Nutzer sei in
der Planungs- und Ausführungsphase nicht abzusehen gewesen.
2.6.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(704) Die beanstandeten Mehrausgaben i. H. v. mindestens 30.000 Euro hätten vermieden
werden können, wenn das Ministerium für Soziales und Gesundheit als zuständiges Fachressort und die damals zuständige Bauverwaltung die überzogenen Bedarfsanforderungen in
der Antragsphase und während der Planung als solche erkannt und korrigiert hätten.
Gemäß RLBau hat der BBL M-V gemeinsam mit dem Nutzer die Bedarfsbeschreibung, insbesondere die qualitativen Bedarfsanforderungen für Baumaßnahmen, zu erstellen. Für die
Einhaltung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist somit in dieser Phase –
neben Nutzer und Nutzerressort – auch der BBL M-V verantwortlich. Er sollte künftig bei
speziellen Baumaßnahmen die Planung und insbesondere die Bedarfsanforderungen des
Nutzers unter Umständen unter Einschaltung neutraler, fachkundiger, nach Möglichkeit öffentlicher Stellen auf Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit prüfen. Auf diese Weise hätte erkannt werden können, dass das „Konzept“ des Nutzers insbesondere in Bezug auf routinemäßige Triebwerkwechsel fehlerhaft ist und daher zu nicht notwendigen Bauausgaben führt.
(705) Der Landesrechnungshof erwartet, dass die an Baumaßnahmen Beteiligten im Rahmen
der Ermittlung von Baubedarfen sowie der Bestätigung von Planungsunterlagen stärker auf
die Angemessenheit und Notwendigkeit der geforderten Maßnahmen achten. Das Ministerium
für Verkehr, Bau und Landesentwicklung und der BBL M-V sind gehalten, noch konsequenter auf zweckmäßige, wirtschaftliche Planungen und deren Ausführung zu achten.

Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

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Einzelplan 15 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Verkehr, Bau und
Landesentwicklung
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Sanierungsträgervergütung

Fast alle Gemeinden haben die Leistungen, die die Sanierungsträger im Zusammenhang
mit der Städtebauförderung erbringen, vergeben, ohne zuvor ein öffentliches Vergabeverfahren durchgeführt zu haben. Bei der inhaltlichen Vertragsgestaltung ist die Mehrheit der Gemeinden von den Vorgaben des anzuwendenden Muster-Treuhändervertrages in Bezug auf die darin enthaltenen Vergütungsregelungen abgewichen. Beides
dürfte die Vereinbarung höherer Sanierungsträgervergütungen begünstigt haben.
Die Zuwendungsfähigkeit der Sanierungsträgervergütung sollte die Höhe von 10 % der
bereinigten Gesamtausgaben der städtebaulichen Gesamtmaßnahme nicht überschreiten.
1

Prüfungsgegenstand

(706) Der Landesrechnungshof hat die im Rahmen der Städtebauförderung der historischen
Ortskerne im Zeitraum von 1991 bis 2005 entstandene Sanierungsträgervergütung geprüft. Er
hat örtliche Erhebungen im Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung und in 14
ausgewählten Gemeinden durchgeführt. Darüber hinaus hat er an 114 Gemeinden mit innerörtlichen Sanierungsgebieten einen Fragebogen übersandt, den 109 Gemeinden beantwortet
zurückgeschickt haben. Neben den Erkenntnissen aus den örtlichen Erhebungen haben die
verwertbaren Angaben der Gemeinden in den Fragebögen in die nachfolgend dargestellten
Prüfungsergebnisse Eingang gefunden.
2

Prüfungsergebnisse

2.1

Vergabe der Sanierungsträgerleistungen

2.1.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(707) In Mecklenburg-Vorpommern sind insgesamt zehn Sanierungsträger in 114 Gemeinden mit innerörtlichen Sanierungsgebieten tätig. Einer von ihnen betreut allein 47 Gemeinden (rd. 41 %), andere sind in 22, 17, 14, 9 oder 2 Gemeinden und teilweise nur in einer
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Gemeinde tätig. Die überwiegend in den Jahren 1991 bis 1993 von den Gemeinden mit den
Sanierungsträgern abgeschlossenen Treuhänderverträge basieren – mit einer Ausnahme –
nicht auf öffentlichen Ausschreibungen. Das Innenministerium wies mit Erlass vom
02.10.2002 die unteren Rechtsaufsichtsbehörden darauf hin, dass die Beauftragung eines
Sanierungsträgers durch eine Gemeinde einen dem Vergaberecht unterliegenden öffentlichen
Auftrag darstellt. Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass gleichwohl Gemeinden weiterhin Sanierungsträgerleistungen ohne öffentliche Ausschreibung vergaben. Er geht davon
aus, dass die Beauftragung ohne vorhergehende öffentliche Ausschreibung höhere Sanierungsträgervergütungen begünstigt hat.
2.1.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung
(708) Das Ministerium hat ergänzend darauf hingewiesen, dass auch nach den Städtebauförderungsrichtlinien Mecklenburg-Vorpommern die Einhaltung der vergaberechtlichen Bestimmungen gefordert werde. Es sehe sich veranlasst, die am Städtebauförderungsprogramm
beteiligten Gemeinden entsprechend zu informieren und zur Einhaltung aufzufordern. Das
Ministerium werde das LFI bitten, die nach dem 02.10.2002 geschlossenen Verträge einer
gesonderten vergaberechtlichen Prüfung zu unterziehen.
2.1.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(709) Der Landesrechnungshof erwartet, dass nach erfolgter Prüfung auch die förderrechtlich gebotenen Konsequenzen gezogen werden. Darüber hinaus hat das Ministerium sicherzustellen, dass die Zuwendungsfähigkeit der Sanierungsträgervergütung künftig nur dann festgestellt werden kann, wenn dem Vertragsabschluss mit dem Sanierungsträger ein förmliches
Vergabeverfahren vorausgegangen ist.
2.2

Vertragsinhalte

2.2.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(710) Das zum damaligen Zeitpunkt für die Städtebauförderung zuständige Innenministerium hat im sog. Sanierungsträgererlass127 festgelegt, dass hinsichtlich der Vertragsgestaltung
127

Erlass des Innenministers vom 14. März 1991 (AmtsBl. M-V 1991 S. 376), geändert durch Erlass vom
14.11.1995 (AmtsBl. M-V S. 1134).

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der dem Erlass als Anlage beigefügte Muster-Treuhändervertrag zugrunde zu legen ist. Dieser
Muster-Treuhändervertrag enthält u. a. Vorgaben zu den Aufgaben und der Vergütung der
Sanierungsträger. Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass der überwiegende Anteil der
Gemeinden insbesondere von den Vorgaben des Muster-Treuhändervertrages zu den Vergütungsregelungen abgewichen ist. Er hat das Ministerium gebeten zu prüfen, ob dies zu einer
höheren Sanierungsträgervergütung geführt hat und ob diese förderfähig ist.
2.2.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung
(711) Das Ministerium hat mitgeteilt, es prüfe derzeit, ob es durch die Abweichungen von
den Vorgaben des Muster-Treuhändervertrages hinsichtlich der Vergütungsregelungen zu
einer Erhöhung der Sanierungsträgervergütung gekommen und ob diese förderfähig ist.
2.2.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(712) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass gemäß Nr. 3.5 Satz 3 des Sanierungsträgererlasses Abweichungen vom Muster-Treuhändervertrag auf begründete Einzelfälle
beschränkt bleiben sollen. Er bittet dies bei der Prüfung zu berücksichtigen.
2.3

Angemessenheit der Sanierungsträgervergütung

2.3.1 Feststellungen des Landesrechnungshofes
(713) Im Zeitraum von 1991 bis 2005 zahlten die Gemeinden Vergütungen i. H. v. insgesamt rd. 236 Mio. Euro an die Sanierungsträger. Die vereinbarten Anfangsunternehmensstundensätze lagen zwischen 32,47 Euro und 70,05 Euro. Die Steigerungsraten der Unternehmensstundensätze im Zeitraum von 1991 bis 2005 liegen zwischen rd. 4 % und rd. 136 %.
Per 2005 betrug der durchschnittliche Anteil der Sanierungsträgervergütung an den bereinigten Gesamtausgaben128 für innerstädtische Sanierungsgebiete rd. 13,1 %. Berücksichtigt man
ausschließlich die Ostseebäder, liegt er bei rd. 12,8 %.
(714) Die folgende Tabelle zeigt eine Übersicht über die Höhe des Anteils der Sanierungsträgervergütung an den bereinigten Gesamtausgaben je Gemeinde per 2005 für die bis 1995
begonnenen Gesamtmaßnahmen.

128

Gesamtausgaben bereinigt um die Sanierungsträgervergütung.
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Tabelle 29: Übersicht zur Höhe der Sanierungsträgervergütung
Anteil der Sanierungsträgervergütung an
den bereinigten Gesamtausgaben in %

Anzahl der Gemeinden

bis 8 %

4

über 8 % bis 10 %

16

über 10 % bis 12 %

22

über 12 % bis 14 %

20

über 14 % bis 16 %

20

über 16 % bis 18 %

13

über 18 % bis 20 %

4

über 20 %

7

Quelle: Eigene Erhebungen.

(715) Die Sanierungsträgervergütung ist im Rahmen der Städtebauförderung zuwendungsfähig, wenn sie in einem angemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung steht und
förderungsfähige Maßnahmen betrifft. Das für die Städtebauförderung zuständige Ministerium hatte aufgrund einer Analyse der Sanierungsträgerhonorare im Jahr 1996 im Rahmen der
Sanierungsträgerbesprechung am 22.05.1996 festgelegt, dass „die Kosten für Träger oder Beauftragte für eine städtebauliche Gesamtmaßnahme bis maximal 10 v. H. der Gesamtausgaben für die (Gesamt-)maßnahme förderfähig sind. Bei Gemeinden unter 1.000 Einwohnern
und bei Bädergemeinden sind Trägerkosten bis zu 12 % förderfähig“.
(716) Die Prüfung hat gezeigt, dass der Anteil der Sanierungsträgerhonorare an den Gesamtausgaben je Sanierungsgebiet bei mehr als der Hälfte der Gemeinden über 10 % liegt, obwohl bereits seit 1996 allen an der Städtebauförderung Beteiligten die maximale Förderfähigkeit der Sanierungsträgervergütung i. H. v. 10 % bzw. 12 % bekannt ist. Die Gemeinden
müssen ihre Anstrengungen intensivieren, um zu gewährleisten, dass die Sanierungsträgervergütung in der Restlaufzeit reduziert werden kann. Dies würde darüber hinaus dazu führen,
dass ein größerer Teil der Städtebauförderungsmittel für investive Maßnahmen verwendet
werden könnte.
(717) Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass die Gemeinden in den überwiegenden
Fällen die von den Sanierungsträgern in Ansatz gebrachten Unternehmensstundensätze nicht
auf deren Kostendeckungsgrad hin überprüft haben. Des Weiteren prüften die Gemeinden die
von den Sanierungsträgern vorgelegten Abrechnungen nicht immer mit der gebotenen Intensität.

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(718) Aufgrund seiner Prüfungserkenntnisse hält der Landesrechnungshof einen für alle Gemeinden gleichermaßen geltenden Anteil von 10 % der bereinigten Gesamtausgaben für ausreichend. Ausnahmen für Bädergemeinden oder Gemeinden unter 1.000 Einwohner sind nicht
notwendig.
2.3.2 Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr, Bau und Landesentwicklung
(719) Auch das Ministerium sieht die Gemeinden in der Pflicht, die Anstrengungen zur Reduzierung der Sanierungsträgervergütung zu forcieren. Es halte daher eine kritische Analyse
der Aufgabenverteilung zwischen Gemeinden und Sanierungsträgern für sinnvoll, um die
kommunale Eigenverantwortung zu stärken. Das Ministerium sei bestrebt, die Gemeinden
über die Möglichkeiten einer weitergehenden Aufgabenzuweisung an die eigene Verwaltung
aufzuklären. Auch sei die Entwicklung der Unternehmensstundensätze der Sanierungsträger
durch die Gemeinden kritisch zu hinterfragen, um ggf. eine vertragliche Anpassung der bestehenden Treuhänderverträge zu erreichen. Das Ministerium werde in dieser Hinsicht beratend tätig werden.
(720) Darüber hinaus werde seitens des Ministeriums geprüft, ob eine generelle Pauschalierung der Sanierungsträgervergütung vorgenommen werden könne. Eine Pauschalierung biete u. U. die Möglichkeit, wirtschaftlicher und sparsamer mit den bereitgestellten Finanzhilfen des Bundes und des Landes umzugehen. Daher scheine eine zukünftige generelle
Begrenzung der Sanierungsträgervergütung ein gangbarer Weg zu sein.
2.3.3 Folgerungen und Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(721) Der Landesrechnungshof begrüßt die Absicht des Ministeriums, die Möglichkeit einer
zukünftigen generellen Pauschalierung der Sanierungsträgervergütung zu prüfen und diese
ggf. einzuführen.

Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

263

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__________________________________________________________________________

Vom Senat des Landesrechnungshofes beschlossen am 27.06.2008.

Dr. Schweisfurth

Dr. Hempel

Dr. Schuelper

Dipl.-Ing. Scheeren

Präsident

Ministerialdirigent

Ministerialdirigent

Ministerialdirigent

264
        
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