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Periodical volume

Full text: Jahresbericht Issue 1999

LANDESRECHNUNGSHOF MECKLENBURG-VORPOMMERN

JAHRESBERICHT 1999

über die Prüfung
der Haushalts- und Wirtschaftsführung
und
der Haushaltsrechnung 1997

Band 1

Einleitung
Bemerkungen zur Haushaltsrechnung und zum Haushaltsvollzug 1997
Weiterverfolgung früherer Prüfungsfeststellungen
Prüfungsfeststellung – Einzelplan 01

Neubrandenburg, den 17. Juni 1999

2
Inhaltsverzeichnis
Tzn.
Band 1
I.

Einleitung

1.

Vorbemerkungen

1

-

2.

Haushaltslage des Landes

6

- 10

3.

Zuwendungsbescheide

11

- 21

II.

Bemerkungen zur Haushaltsrechnung und zum Haushaltsvollzug 1997

22

- 67

III.

5

68

Weiterverfolgung früherer Prüfungsfeststellungen

1.

Koordinierung des Einsatzes landeseinheitlicher Informationstechnik

69

- 74

2.

Inanspruchnahme von Kassenverstärkungsmitteln

75

- 86

3.

Verwendung von Fördermitteln für strukturverbessernde
Investitionen nach dem Investitionsfördergesetz Aufbau Ost

87

- 95

4.

Zuwendungen für Film und Medien

96

- 103

5.

Rechtssicherheit bei der Krankenhausförderung

104 - 109

IV.

Prüfungsfeststellungen
Einzelplan 01 – Landtag

1.

Prüfung der Landtagsverwaltung

110 - 162

3
Inhaltsverzeichnis
Tzn.
Band 2

Einzelplan 04 – Geschäftsbereich des Innenministeriums
2.

Erstattung der Kosten für die Unterhaltung der Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber und Flüchtlinge

163 - 206

3.

Beschaffung und Haltung von Dienstkraftfahrzeugen

207 - 241

4.

Landesweites Polizeiinformationssystem „LAPIS“

242 - 266

Einzelplan 05 – Geschäftsbereich des Finanzministeriums
5.

Arbeitsweise der Erlaß- und Stundungsstellen

267 - 284

6.

Hochbaumaßnahmen mit besonderer Finanzierungsform
– Amtsgericht Rostock –

285 - 298

7.

Ausgewählte Hochbaumaßnahmen des Landes

299 - 318

Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Wirtschaftsministeriums
8.

Förderung der Betriebsstätte für die Entwicklung einer
Werkzeugmaschine

319 - 328

9.

Verlustausgleich an die FPM Flughafen Parchim Mecklenburg
GmbH

329 - 341

Einzelplan 07 – Geschäftsbereich des Ministeriums
für Bildung, Wissenschaft und Kultur
10.

Anrechnung von Spenden und Abschluß von Versicherungen bei
einer institutionell geförderten Stiftung

342 - 352

11.

Personalausgaben des Universitätsklinikums Rostock

353 - 380

12.

Organisation der Querschnittsfunktionen als
Führungsinstrumentarium

381 - 411

Einzelplan 08 – Geschäftsbereich des Ministeriums
für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei
13.

Zuschüsse für waldbauliche und sonstige forstliche Maßnahmen

412 - 425

14.

Förderung im Bereich der Marktstrukturverbesserung

426 - 457

4
Einzelplan 09 – Geschäftsbereich des Justizministeriums
15.

Beschaffungen im Landgerichtsbezirk Stralsund

458 - 468

Einzelplan 10 – Geschäftsbereich des Sozialministeriums
16.

Förderung von sozialraumorientierten Angeboten der
Kinder- und Jugendhilfe

469 - 487

17.

Sozialhilfeleistungen des Landes

488 - 542

Einzelplan 13 – Geschäftsbereich des Umweltministeriums
18.

Prüfung der Ausgaben des Landes für den Küstenschutz

543 - 550

Überörtliche Kommunalprüfung
19.

Prüfung der Hansestadt Greifswald

551 - 570

20.

Prüfung der Hansestadt Stralsund

571 - 586

21.

Wirtschaftlichkeit einer Krankenhausapotheke

587 - 595

22.

Prüfung der Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt

596 - 603

23.

Überörtliche Prüfung des Tiefbau- und Ingenieurwesens sowie
der Abfallwirtschaft im Landkreis Parchim

604 - 616

24.

Überörtliche Prüfung beim Hochbauamt des
Landkreises Mecklenburg-Strelitz

617 - 626

V.

Sonstige Äußerungen des Landesrechnungshofes

1.

Landesrundfunkzentrale Mecklenburg-Vorpommern

627 - 652

2.

Norddeutscher Rundfunk – Öffentlichkeitsarbeit

653 - 671

3.

Prüfung des Hallen-Projektes der Stadt Schwerin

672 - 674

5
Abkürzungsverzeichnis
Abs.
a. F.
AfA
AFU-Bau
AG-BSHG
Allg.
AmtsBl. M-V
ANBest
AnBest-I
AnBest-K
ANBest-P
AO
ADAPT
apl.
AQMV
ArbZRG
Art.
Az.
BAT-O
BauO
BEZ
BfH
BGBl.
BLUM
BM
BMF
BSHG
Buchst.
bzw.
ca.
CUK
dar.
dav.
dgl.
d. h.
d. J.
DM
Drs.
EAFGL
EigVO
EKG-Technik
Epl.
EStG
EU
f./ff.
FlAG
FM
FPM
GBl. DDR
GEG
GGA

GemHVO

Absatz
alte Fassung
Absetzung für Abnutzung
Ausführungsunterlage-Bau
Gesetz zur Änderung des Bundessozialhilfegesetzes
Allgemein
Amtsblatt für Mecklenburg-Vorpommern
Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen
Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung
zu § 44 Abs. 1 LHO
Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften zu § 44 Abs. 1 LHO
Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung zu § 44
Abs. 1 LHO
Abgabenordnung
Gemeinschaftsinitiative „Anpassung der Arbeitnehmer an den industriellen Wandel“
außerplanmäßig
Arbeit und Qualifizierung für Mecklenburg-Vorpommern
Arbeitszeitrechtgesetz
Artikel
Aktenzeichen
Bundesangestelltentarifvertrag-Ost
Bauordnung
Bundesergänzungszuweisung
Beauftragter für den Haushalt
Bundesgesetzblatt
Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Umwelt
Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur
Bundesministerium für Finanzen
Bundessozialhilfegesetz
Buchstabe
beziehungsweise
circa
Chirurgische Universitätsklinik
darunter
davon
dergleichen
das heißt
des Jahres
Deutsche Mark
Drucksache
Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft
Eigenbetriebsverordnung
Elektrokardiogramm-Technik
Einzelplan
Einkommenssteuergesetz
Europäische Union
folgende/fortfolgende
Flüchtlingsaufnahmegesetz
Finanzministerium
Flughafen Parchim Mecklenburg GmbH
Gesetzblatt der Deutschen Demokratischen Republik
Greifswalder Entsorgungs GmbH
Gemeinsame Geschäftsanweisung für den Bürodienst des Landes MecklenburgVorpommern
Landesverordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes der

6

GG
GGO I
ggf.
GmbH
GOÄ
GUS
GVO

GVOBl. M-V
ha
HG
HGB
HGr.
HH-Jahr
HOAI
HRG
HRL M-V
HU-Bau
i. d. F.
i. d. R.
i. H. v.
i. S.
i. V. m.
IfG
IT
ITSR
KAG
Kfz
KLR
KPG
KSchG
KVA
KV M-V
LAFl
Landesanstalt
LAPIS
LAVINE
LBA
LBG M-V
LEG
LFA
LHG
LHO
lit.
LKHG M-V
LKSt
LM
LP
LRA
L.I.S.A.
LRHG
LRZ
lt.
max.

Gemeinden des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Gemeindehaushaltsverordnung)
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
Gemeinsame Geschäftsordnung I der Ministerien des Landes MecklenburgVorpommern
gegebenenfalls
Gesellschaft mit beschränkter Haftung
Gebührenordnung für Ärzte
Gemeinschaft Unabhängiger Staaten
Verordnung über den Verkehr mit Grundstücken – in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. August 1992 (BGBl. I S. 1477) und in der Fassung des Artikels
15 § 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 1993 (BGBl. S. 2182, 2221), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 4. Juli 1995 (BGBl. I S. 895, 896)
Gesetz- und Verordnungsblatt für Mecklenburg-Vorpommern
Hektar
Haushaltsgesetz
Handelsgesetzbuch
Hauptgruppe
Haushaltsjahr
Honorarordnung für Architekten und Ingenieure
Haushaltsrechtsgesetz
Haushaltstechnische Richtlinien des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Haushaltsunterlage-Bau
in der Fassung
in der Regel
in Höhe von
im Sinne
in Verbindung mit
Investitionsförderungsgesetz Aufbau Ost
Informationstechnik
IT-Strukturrahmen für die Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommern
Kommunalabgabengesetz
Kraftfahrzeug
Kosten- und Leistungsrechnung
Kommunalprüfungsgesetz
Kündigungsschutzgesetz
Kataster- und Vermessungsamt
Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern
Landesamt für Asyl- und Flüchtlingsangelegenheiten
Anstalt des öffentlichen Rechts
Landesweites Polizeiinformationssystem
Landesdaten-, Vermittlungs- und Informationsnetz
Landesbauamt
Landesbeamtengesetz Mecklenburg-Vorpommern
Liegenschaftsgesellschaft mbH
Länderfinanzausgleich
Landeshochschulgesetz
Landeshaushaltsordnung Mecklenburg-Vorpommern vom
3. Februar 1994, GVOBl. Mecklenburg-Vorpommern S. 186
littera
Landeskrankenhausgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern
Landeskoordinierungs- und Beratungsstelle für Informations- und
Telekommunikationstechnik
Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei
Leistungsphase
Landesrundfunkausschuß
Landesinstitut für Schule und Ausbildung
Landesrechnungshofgesetz
Landesrundfunkzentrale
laut
maximal

7
mbH
MDK
MG
Mio.
Mrd.
MTArb-O
M-V
MwSt.
NDR
NDR-M
n. F.
NordLB
Nr./Nrn.
NVS
ÖA
o. g.
OFD
Ogr.
OWI M-V
PAR
PC
PED M-V
PKS
PKW
rd.
RGMV
RLBau
S.
sächl.
SGB I
SGB X
SIS
Sozial-TV
StAUN
StGB
SWS
Tab.
TDM
TK-Anlage
TVG
TV Kraftfahrer-O-TDL
Tz./Tzn.
u.
u. a.
u. ä.
u. dgl.
üpl.
usw.
u. U.
VE
Verf. M-V
Verg.Gr.
vgl.
VHB
V-Ist
VOB/A und VOB/B
VOF
VOL/A
VV

mit beschränkter Haftung
Medizinischer Dienst der Krankenkassen
Maßnahmegruppe
Millionen
Milliarden
Manteltarifvertrag Arbeiter Ost
Mecklenburg-Vorpommern
Mehrwertsteuer
Norddeutscher Rundfunk
NDR-Media GmbH
neue Fassung
Norddeutsche Landesbank
Nummer/Nummern
Nahverkehr Stralsund GmbH
Öffentlichkeitsarbeit der Intendanz
oben genannt
Oberfinanzdirektion
Obergruppe
Ordnungswidrigkeitsverfahren Mecklenburg-Vorpommern
Programm zur Aufstellung der IT-Ressortpläne
Personalcomputer
Polizeiliche Erkenntnisdatei Mecklenburg-Vorpommern
Polizeiliche Kriminalstatistik
Personenkraftwagen
rund
Rundfunkgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Vorläufige Richtlinie für die Durchführung von Bauaufgaben des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Seite
sächlich
Erstes Buch Sozialgesetzbuch – Allgemeiner Teil –
Zehntes Buch Sozialgesetzbuch – Verwaltungsverfahren –
Statistisches Informationssystem
Tarifvertrag zur sozialen Absicherung
Staatliches Amt für Umwelt und Natur
Strafgesetzbuch
Stadtwerke Stralsund GmbH
Tabelle
Tausend Deutsche Mark
Telekommunikationsanlage
Tarifvertragsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. August 1969
Tarifvertrag über die Arbeitsbedingungen der Personenkraftwagenfahrer der Länder
Textzahl/Textzahlen
und
unter anderem
und ähnliches
und dergleichen
überplanmäßig
und so weiter
unter Umständen
Verpflichtungsermächtigung
Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Vergütungsgruppe
vergleiche
Vergabehandbuch
vorläufiges Ist
Verdingungsordnung für Bauleistungen Teil A und B
Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen
Verdingungsordnung für Leistungen – ausgenommen Bauleistungen – Teil A
Verwaltungsvorschrift

8
VV-K
VwVfG M-V
WFG
WGS
WLG
WoBauRL
WoGG
z.
z. B.
z. T.
z. Z.
ZBau
Ziff.
zzgl.
1. MPG-ÄndG

Verwaltungsvorschriften über Zuwendungen zur Projektförderung an Gemeinden,
Kreise, Ämter und Zweckverbände (kommunale Körperschaften)
Verwaltungsverfahrens- und Zustellungsgesetz des Landes MecklenburgVorpommern
Wirtschaftsförderungsgesellschaft
WGS-Wohnungsgesellschaft mbH
Werkstoffgüte für Polysterol-Hartschaumplatten
Wohnungsbaurichtlinie
Wohngeldgesetz
zum
zum Beispiel
zum Teil
zur Zeit
Baufachliche Ergänzungsbestimmungen zu § 44 Abs. 1 LHO
Ziffer
zuzüglich
Erstes Gesetz zur Änderung des Medizinproduktgesetzes

9

I. Einleitung

Vorbemerkungen
(1)

Der vorliegende Jahresbericht enthält gemäß Art. 67 Abs. 3 Verf. M-V Ergebnisse,
die für die Entscheidung des Parlaments über die Entlastung der Landesregierung von
Bedeutung sein können. Der Landesrechnungshof legt seinen Jahresbericht 1999 gemäß Art. 67 Abs. 2 Verf. M-V i. V. m. § 97 Abs. 1 und § 114 Abs. 1 LHO dem
Landtag vor und unterrichtet gleichzeitig die Landesregierung.

(2)

Der Landesrechnungshof prüft die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der
Haushalts- und Wirtschaftsführung der öffentlichen Verwaltung des Landes, der
kommunalen Körperschaften und der übrigen landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Aufgrund der umfassenden und lückenlosen Prüfungskompetenz nach Art. 68 Abs. 3 Verf. M-V muß sich der Landesrechnungshof
auf Stichproben beschränken und von der Möglichkeit Gebrauch machen, Prüfungen
nach seinem Ermessen einzugrenzen und Rechnungen ungeprüft zu lassen (§ 89
Abs. 2 LHO).
Politische Entscheidungen im Rahmen des geltenden Rechts unterliegen nicht der
Beurteilung durch den Landesrechnungshof. Er weist jedoch aufgrund von Prüfungserfahrungen auf finanzwirtschaftliche Auswirkungen von politischen Entscheidungen
hin.

(3)

Im Rahmen der verfassungsmäßig garantierten Unabhängigkeit entscheidet der Senat
des Landesrechnungshofes sowohl über die Auswahl der Prüfungsthemen als auch
über die Darstellung von Prüfungsergebnissen im Jahresbericht. Der Senat setzt sich
nach § 2 Abs. 1 Landesrechnungshofgesetz (LRHG) aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und weiteren Mitgliedern zusammen. Die Stelle des Vizepräsidenten ist
seit 1.6.1997 unbesetzt.

(4)

Der Jahresbericht ist keine Zusammenfassung der Prüfungstätigkeit des letzten Jahres. Verallgemeinerungen in bezug auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung der
einzelnen Ressorts in Abhängigkeit von ihrer Erwähnung im Jahresbericht sind nicht
möglich.

10
(5)

Die Bemerkungen zur Haushaltsrechnung beziehen sich auf die Prüfung der Haushaltsrechnung 1997 (Drs. 3/87 vom 22. Dezember 1998). Im übrigen sind die Bemerkungen jedoch nicht auf ein Haushaltsjahr (§ 97 Abs. 3 LHO) beschränkt. Den
zuständigen Ministerien wurde Gelegenheit gegeben, zu den einzelnen Beiträgen
Stellung zu nehmen. Die Argumente der Verwaltung wurden in die Beratungen einbezogen und, soweit notwendig, mit wesentlichen Inhalten im Bericht wiedergegeben.

Haushaltslage des Landes
(6)

Der Landesrechnungshof hat bereits in den vergangenen Jahren auf die schwierige
finanzwirtschaftliche Situation des Landes aufmerksam gemacht. Die wirtschaftliche
Entwicklung Mecklenburg-Vorpommerns gibt keinen Anlaß zu optimistischen Prognosen. Während die Wirtschaftsleistung der neuen Länder 1998 im Durchschnitt um
2 % wuchs, wurden für Mecklenburg-Vorpommern lediglich 0,8 % Zuwachs ausgewiesen. Darüber hinaus muß sich Mecklenburg-Vorpommern auf sinkende Einnahmen aus dem Länderfinanzausgleich (LFA) und den Bundesergänzungszuweisungen
mit Auslaufen des Solidarpaktes im Jahre 2004 bereits jetzt einstellen.

(7)

Die Landesregierung hat bereits mit der Mittelfristigen Finanzplanung 1997 – 2001
auf die angespannte Haushaltslage reagiert. Mit der Mittelfristigen Finanzplanung
1998 – 2002 sieht die Landesregierung vor, die Netto-Kreditaufnahme von
924 Mio. DM im Haushaltsjahr 1999 auf 450 Mio. DM im Haushaltsjahr 2002 zurückzuführen (V-Ist 1998 1.294,9 Mio. DM). Die Kreditfinanzierungsquote soll damit von 9,2 % (1998) auf 3,1 % im Jahr 2002 abgesenkt werden.
Abbildung 1 macht jedoch deutlich, daß auf das Land Mecklenburg-Vorpommern
aufgrund der hohen Netto-Kreditaufnahmen vergangener Jahre und dem damit erreichten Schuldenstand steigende Ausgaben für Zinsen zukommen.

11

Abb. 1: Entwicklung der Netto-Kreditaufnahme
und der Ausgaben für Zinsen

Mio. DM

3000
2500

Zinsen

2000

Netto-Kreditaufnahme

1500

Linear (Zinsen)

1000
500
0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998* 1999** 2000** 2001** 2002**

-500
Haushaltsjahr

* vorläufiges Ist
** gemäß Mittelfristiger Finanzplanung 1998 – 2002

Im Haushaltsplanentwurf wurden 1999 bereits rd. 830 Mio. DM für Zinszahlungen
veranschlagt. Für das Jahr 2002 werden laut Mittelfristiger Finanzplanung 1998 –
2002 mehr als 970 Mio. DM erwartet. Geht man jedoch davon aus, daß sich das
Zinsniveau wieder erhöht und legt einen langfristig durchschnittlichen Zinssatz von
8 % zugrunde, müßte das Land aufgrund der bis Ende 2001 geplanten Verschuldung
im Jahr 2002 sogar rd. 1,3 Mrd. DM Zinsen zahlen.
Mit der Reduzierung der geplanten Netto-Kreditaufnahme, die notwendig ist, um den
Schuldenstand nicht weiter so stark anwachsen zu lassen, sind ab dem Haushaltsjahr
2000 jährlich die Ausgaben für Zinsen höher veranschlagt als die Einnahmen aus
Krediten.
(8)

Neben der Reduzierung der Kreditaufnahme wurden ab dem Haushaltsjahr 1999 die
globale Mehreinnahme auf 50 Mio. DM und die globale Minderausgabe auf
75 Mio. DM festgesetzt und damit beide Ansätze gegenüber der letzten Finanzplanung halbiert (siehe Tabelle 1). Darüber hinaus ist auch eine erhebliche Reduzierung
des noch umzusetzenden Handlungsbedarfes1 gelungen. Der Vergleich der beiden betrachteten Finanzplanungen zeigt jedoch auch, daß die Netto-Kreditaufnahme in der
neuen Finanzplanung jährlich um 50 Mio. DM höher als ursprünglich angestrebt veranschlagt wurde.

1

Der Handlungsbedarf ist eine in der Mittelfristigen Finanzplanung ausgewiesene „Lücke“, die jeweils im
Planaufstellungsverfahren durch Mehreinnahmen oder Minderausgaben geschlossen werden muß.

12
1998

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19

20
21
22
23
24
25

1
Steuern, LFA, BEZ
dav.: M-V verbleibende Steuern
Einnahmen aus LFA
BEZ
übrige laufende Einnahmen
dar.: globale Mehreinnahmen
Summe der bereinigten laufenden Einnahmen
spezielle Investitionseinnahmen
bereinigte Gesamteinnahmen
haushaltstechnische Verrechnungen
Entnahmen aus Rücklagen
Netto-Kreditaufnahme
Gesamteinnahmen
Personalausgaben
Zinsen
Mietkauf- / Leasingraten
Sach- u. Fachausgaben
dar.: Kommunaler Finanzausgleich
globale Minderausgabe
Summe der bereinigten laufenden Ausgaben
Investitionsausgaben
dar.: Baumaßnahmen
Kommunale Investitionsmittel
bereinigte Gesamtausgaben
besondere Finanzierungsausgaben
Gesamtausgaben
vor Erfüllung Handlungsbedarf
Handlungsbedarf
Gesamtausgaben
Finanzierungssaldo
dav.: laufender Haushalt
Investitionshaushalt

Haushaltsplan in
Mio. DM
2
8.893,0
6.062,0
843,0
1.988,0
1.932,2
70,0
10.825,2
1.991,2
12.816,4
9,0
93,2
1.194,3
14.112,9
3.689,8
771,7
20,3
6.115,5
2.401,5
-150,0
10.447,3

1999
V-Ist
in
Mio. DM
3
8.863,6
6.020,5
856,3
1.986,7
1.828,4
0
10.692,0
2.079,4
12.771,4
0,5
80,0
1.294,9
14.146,8
3.620,0
745,4
19,7
6.113,6
2.392,7
0,0

2000

2001

2002

Finanzplan
-altMio. DM
4
9.207,0
6.276,0
915,0
2.016,0
1.873,5
100,0
11.080,5
1.993,1
13.073,5
11,0
12,0
874,7
13.971,2
3.988,0
849,7
26,8
6.258,6
2.469,8
-150,0
10.973,1

Haushaltsplanentwurf
Mio. DM
5
9.106,0
6.236,0
868,0
2.002,0
1.969,0
50,0
11.075,0
1.916,4
12.991,4
8,6
72,0
924,0
13.996,0
3.727,4
829,7
21,5
6.191,6
2.367,6
-75,0
10.695,2

Finanzplan
-altMio. DM
6
9.561,0
6.599,0
928,0
2,034,0
1.750,9
100,0
11.311,9
1.633,8
12.945,7
24,0
0,0
600,0
13.569,7
4.170,4
927,7
29,4
6.139,1
2.483,7
-150,0
11.116,5

Finanzplan
-neuMio. DM
7
9.351,0
6.371,0
965,0
2.015,0
1.930,1
50,0
11.281,1
1.996,4
13.277,5
21,2
10,0
650,0
13.958,7
3.845,3
885,2
25,7
6.210,9
2.370,0
-75,00
10.892,1

Finanzplan
-altMio. DM
8
10.000,0
6.998,0
947,0
2.055,0
1.748,3
100,0
11.748,3
1.572,9
13.321,1
31,0
0,0
500,0
13.852,1
4.361,1
998,0
29,5
6.392,1
2.765,3
- 150,0
11.630,7

Finanzplan
-neuMio. DM
9
9.716.0
6.684,0
998,0
2.034,0
1.879,6
50,0
11.595,6
1.932,1
13.527,6
30,9
10,0
550,0
14.118,5
4.034,8
925,6
27,9
6.163,3
2.370,0
- 75,00
11.076,6

Finanzplan
-neuMio. DM
10
9.887,0
6.802,0
1.034,0
2.051,0
1.907,9
50,0
11.794,9
1.909,1
13.704,0
29,6
0,0
450,0
14.183,7
4.215,0
972,6
34,1
6.202,2
2.370,0
- 75,00
11.349,0

3.641,0
509,0
137,0
14.088,3
24,6
-

10.498,6
3.590,6
477,2
144,6
14.089,2
57,6
-

3.473,4
594,6
137,0
14.446,5
35,0
14.481,4

3.279,0
527,6
137,0
13.974,2
21,8
-

3.146,3
599,4
137,0
14.262,8
46,0
14.308,8

3.234,4
550,6
130,0
14.126,6
32,4
14.159,0

2.997,6
586,6
137,0
14.628,3
53,0
14.681,2

3.117,0
554,7
130,0
14.193,6
42,1
14.235,7

2.984,5
547,4
130,0
14.333,4
40,8
14.374,3

14.112,9
-1.271,9
377,9
-1.649,8

14.146,8
-1.317,8
193,4
-1.511,2

- 510,3
13.971,2
-1.373,0
107,3
-1.480,3

13.996,0
-982,8
379,8
-1.362,6

- 739,0
13.569,7
-1.317,1
195,4
-1.512,4

- 200,3
13.958,7
-849,0
389,0
-1.238,0

- 829,1
13.852,1
-1.307,1
117,6
-1.424,8

- 117,2
14.118,5
-666,0
518,9
-1.184,9

- 190,6
14.183,7
-629,4
445,9
-1.075,4

Tab. 1: Vergleich der Mittelfristigen Finanzplanungen 1997 – 2001 (-alt-) und 1998 – 2002 (-neu-)

13
(9)

Aus den Planzahlen der Mittelfristigen Finanzplanung 1998 – 2002 ergibt sich die in
der nachfolgenden Graphik dargestellte Entwicklung ausgewählter Quoten. Der
Trend der Quoten ist überwiegend positiv zu bewerten. Der Anstieg der Personalausgabenquote ergibt sich zwangsläufig aufgrund höherer Tarifabschlüsse, wachsender
Versorgungslasten u. a. Die für das Haushaltsjahr 2002 erwartete Personalausgabenquote von 29,4 % (Altländer ca. 40 %) gibt die künftige Personalkostenproblematik
jedoch nur verzerrt wieder, da die Altersstruktur und kaum vorhandene Versorgungsempfänger gegenüber den Altländern nur scheinbar einen Vorsprung geben. Außerdem wirkt sich auf die

Abb. 2: Entwicklung ausgewählter Quoten laut
Mittelfristiger Finanzplanung 1998 - 2002
Steuerdeckungsquote

60,0%
50,0%

Kreditfinanzierungsquote

40,0%
30,0%

Investitionsquote

20,0%
10,0%
0,0%
Ist
1997

(10)

V-Ist
1998

1999

2000

2001

2002

Personalausgabenquote

Entscheidend wird für Mecklenburg-Vorpommern jedoch sein, inwieweit es gelingt,
die Planung in die Realität umzusetzen. Der Landesrechnungshof weist in diesem
Zusammenhang erneut auf die gegenüber den alten Flächenländern erhöhte Personalausstattung des Landes hin. Der Personalabbau ist insbesondere aufgrund von geplanten Veränderungen im Schulbereich gegenüber der letzten Planung zeitlich nach hinten verlagert worden. Mit der für 2002 angestrebten Stellenausstattung von
25,1 Stellen je 1000 Einwohner liegt Mecklenburg-Vorpommern dann immer noch
deutlich über dem Durchschnitt der alten Flächenländer (1998: 20,8 Stellen je
1000 Einwohner). Es muß davon ausgegangen werden, daß der derzeit geplante Personalabbau, der größtenteils die Reduzierung von Lehrerstellen vorsieht, nicht ausreichen wird. Mecklenburg-Vorpommern wird sich künftig der Aufgabe einer systematischen und flächendeckenden Aufgabenkritik stellen müssen. In Bund und Ländern findet entgegen allen verbalen Bemühungen eine wirksame Aufgabenkritik, die

14
zu Entlastungen des Haushalts führen könnte, nicht statt. Der Staat übernimmt ständig neue Aufgaben, ohne alte, unnötige abzubauen. Dabei ist nicht nur die Notwendigkeit der staatlichen Aufgaben zu prüfen, sondern auch, ob diese u. U. kostengünstiger oder effektiver von Privaten wahrgenommen werden können. Außerdem werden
die mit Hilfe der Informationstechnik möglichen kostensenkenden Verwaltungsstrukturen nicht ins Auge gefaßt.

Zuwendungsbescheide
(11)

In seinem Nachtrag zum Jahresbericht 1995 hat der Landesrechnungshof umfänglich
über seine Feststellungen im Zuwendungsbereich berichtet. Besonderen Raum hat
dabei auch die Bewilligungspraxis eingenommen. In Anknüpfung hieran hat der
Landesrechnungshof Zuwendungsbescheide aus dem Bereich des Kultusministeriums
und auch des Sozialministeriums geprüft.
Die Beschränkung auf diese beiden Ministerien rechtfertigt sich aus § 89 Abs. 2 LHO
und erklärt sich daraus, daß der Landesrechnungshof in seiner Prüfungsplanung und tätigkeit einen entsprechenden Schwerpunkt gesetzt hat. Das bedeutet nicht, daß die
in diesem Bereich erhobenen Feststellungen nicht auch ebenso in anderen Ministerien hätten getroffen werden können. Soweit der Landesrechnungshof insbesondere
auch in den Bereichen des Wirtschafts-, des Landwirtschafts- und des Umweltministeriums geprüft hat, in denen ebenfalls erhebliche Zuwendungsmittel verwaltet werden, war festzustellen, daß dieselben oder vergleichbare Unzulänglichkeiten auftraten
(vgl. Tz. 39 des Nachtrages zum Jahresbericht 1995).

(12)

Nach VV Nr. 4.4 zu § 44 Abs. 1 LHO haben die Bewilligungsbehörden, im Rahmen
besonderer Festlegungen durch den Landesrechnungshof, Abdrucke ihrer Zuwendungsbescheide mit einer Zweitschrift des Antrages dem Landesrechnungshof zu übersenden. Der Landesrechnungshof erhält auf diese Weise einen Überblick über die
Bewilligungspraxis der Ministerien und der anderen Verwaltungsbehörden des Landes insbesondere bei Zuwendungen über 500.000 DM. Danach läßt sich feststellen,
daß die gravierenden Fehler der Aufbaujahre nur noch vereinzelt auftreten. Die bei
weitem größte Zahl der jetzt noch zu beobachtenden Fehler kann aufs Einzelne gesehen auf sich beruhen, und der Landesrechnungshof wird deshalb auch nur aus-

15
nahmsweise tätig. Aufs Ganze gesehen machen die Mängel und vor allem ihre Häufigkeit aber deutlich, daß es noch keinen Grund gibt, sich mit dem Stand des Erreichten zufrieden zu geben und in dem Bemühen um die Verbesserung der Verwaltungspraxis nachzulassen.
(13)

Konkrete Veranlassung, den Mängeln in den Bewilligungsbescheiden nachzugehen,
war für den Landesrechnungshof ein Zuwendungsbescheid des Sozialministeriums
über 841.538,01 DM, der unter einer Vielzahl von Mängeln litt und bei ordnungsgemäßer Aufgabenwahrnehmung so nicht hätte ergehen dürfen.

(14)

Dieser Bescheid war, wie aus der Unterschriftenleiste auf dem dem Landesrechnungshof übersandten Entwurf zu ersehen ist, vom zuständigen Sachbearbeiter erarbeitet und gezeichnet worden, danach vom Referatsleiter, sodann zeichnete der Justitiar der Abteilung mit, anschließend zeichnete der Referatsgruppenleiter, der gleichzeitig in Vertretung für den Abteilungsleiter zeichnete, danach zeichnete der Leiter
des Staatssekretärbüros und anschließend in Vertretung für den Staatssekretär der zuständige Abteilungsleiter. Schließlich wurde der Bewilligungsbescheid dem Minister
zur Unterschrift vorgelegt, der den Bescheid unterschrieb.
Korrekturen befanden sich in dem Bescheidentwurf nicht. Allerdings war am Rande
ohne Namenszeichen vermerkt: „Bitte sicherstellen, daß ab ’99 Anträge zu Beginn
der Maßnahme beschieden werden.“
Der Landesrechnungshof geht davon aus, daß die Beamten, die den Bescheid gezeichnet und an die Spitze des Hauses weitergeleitet haben, ihn zuvor auch in der erforderlichen Weise zur Kenntnis genommen haben. Damit stellt sich für den Landesrechnungshof auch die Frage nach der konkreten Art der Wahrnehmung der Dienstgeschäfte. Bereits im Nachtrag zum Jahresbericht 1995 war unter Tzn. 56 ff. (60) zu
berichten, daß mangelhafte Vorgänge mehrere Zuständigkeitsbereiche durchlaufen
hatten, ohne daß die Mängel bemerkt wurden. Davon abgesehen muß sich ein Minister darauf verlassen können, daß Bescheide, die er unterschreibt, die Professionalität
besitzen und die Sachkunde zum Ausdruck bringen, die von einem Ministerium zu
erwarten sind.

(15)

Aus der Vielzahl der – zum Teil auch kleineren – Mängel fallen folgende ins Gewicht:

16
−= Der Bescheid datiert vom 2.6.1998 und gilt „… für die Zeit vom 01.01.1998 bis
zum 31.12.1999“. Die Frage des vorzeitigen Maßnahmebeginns bleibt in dem Bescheid offen.
−= Mit dem Bescheid wird ohne nähere Erläuterung „ein Zuschuß“ bewilligt. Nach
VV Nr. 1.1 zu § 23 LHO sind Zuschüsse sowohl als rückzahlbare als auch als
nicht rückzahlbare Leistungen möglich. Es ist deshalb verfehlt, stillschweigend
vorauszusetzen, jeder Zuschuß sei ein nicht rückzahlbarer Zuschuß (vgl. auch
VV Nr. 1.1.2 zu § 44 Abs. 1 LHO).
−= Der gesamte Finanzierungsplan, das ist gemäß VV Nr. 3.3.1 zu § 44 Abs. 1 LHO
die aufgegliederte Berechnung der mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Ausgaben mit einer Übersicht über die beabsichtigte Finanzierung, besteht
aus folgenden elf Zeilen, mit denen gleichzeitig auch der Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben (VV Nr. 4.2.4 zu § 44 Abs. 1 LHO) festgelegt wird:
= „Diesem Bescheid liegt folgende Kalkulation zugrunde:
= Finanzierung der Maßnahme:
= Gesamtkosten der Maßnahme:

1.019.968,01 DM

= Zuschußfähige Kosten:

1.019.968,01 DM

= davon
−= Einkommen der Teilnehmer

108.410,00 DM

−= Mittel des Verbandes ...

70.020,00 DM

−= Mittel des Landes
AQMV Weiterbildungsförderrichtlinie

178.558,81 DM

−= Mittel des Europäischen Sozialfonds
Gemeinschaftsinitiative ADAPT
•

662.979,20 DM“.

Mit „Gesamtkosten der Maßnahme“ ist die Summe der zuwendungsfähigen
Ausgaben (VV Nr. 4.2.4 zu § 44 Abs. 1 LHO) gemeint, im Antragsvordruck
entsprechend „zuwendungsfähige Ausgaben“ genannt. Hier hätte der zuwendungsrechtlich zutreffende Begriff nur richtig übernommen werden
müssen. Allerdings sind im Antrag insgesamt 15.335 DM für „Abschreibung

17
(AfA)“ in Ansatz gebracht, zusätzlich zu 3.500 DM „Gebäudeunterhaltung“
und insgesamt 23.787 DM „Raummiete“. Das bedeutet, daß hier entgegen
der Rechtslage 15.335 DM Kosten bezuschußt worden sind. Darüber hinaus
ist nicht ohne weiteres verständlich, warum neben der Raummiete auch Zuschüsse zur Gebäudeunterhaltung bewilligt worden sind.
•

Unter „zuschußfähige Kosten“ sind nicht, wie man eigentlich erwarten
müßte, die mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Ausgaben
dargestellt, sondern die Übersicht über die beabsichtigte Finanzierung
(VV Nr. 3.3.1 zu § 44 Abs. 1 LHO). Auch hier hätte nur die Formulierung
aus dem Antrag übernommen werden müssen.

−= Unter „Finanzierungsart“ wird zunächst die Zuwendungsart (Projektförderung)
festgelegt und sodann zur Finanzierungsart bestimmt, daß der Zuschuß „…in
Form einer Anteilsfinanzierung in Höhe des vorgegebenen Höchstbetrages gewährt“ wird. Dies entspricht nicht der Rechtslage und steht auch im Widerspruch
zu dem ersten Satz des Bewilligungsbescheides, in dem es, wie in VV Nr. 2.2.2 zu
§ 44 Abs. 1 LHO vorgesehen, heißt, daß der „… Zuschuß bis zur Höhe von
… DM“ bewilligt wird.
= Wird die Maßnahme teurer als bewilligt, werden Probleme bei der Abrechnung
nicht auftreten. Erreicht die Summe der Ausgaben aber nicht die Höhe der zuwendungsfähigen Gesamtausgabe, wird fraglich, ob das Land nicht gleichwohl – Widersprüche gehen zu Lasten des Absenders – „… in Höhe des vorgegebenen
Höchstbetrages“ eintreten muß.
= Im übrigen ist gemäß VV Nr. 2.2.2 zu § 44 Abs. 1 LHO nach einem bestimmten
Vomhundertsatz oder Anteil der zuwendungsfähigen Ausgaben zu bewilligen.
−= Die in VV Nr. 4.2.3 zu § 44 Abs. 1 LHO geforderte genaue Bezeichnung des Zuwendungszweckes fehlt in dem Bescheid. Statt dessen ist als „… Zielsetzung des
Projektes“ formuliert: „Ziel dieses Projektes ist es, innerbetriebliche Barrieren
der Arbeitszeitflexibilisierung zu erfassen und praktische Lösungsmöglichkeiten
hierfür zu erarbeiten, damit flexible Arbeitszeitsysteme in Unternehmen reibungsloser umgesetzt werden können. Der Focus liegt bei der Umsetzung von Motivationsstrategien und Qualifizierungsprogrammen für Führungskräfte und Mitarbei-

18
ter. Ergebnis der Maßnahme soll es sein, ein in der Praxis erprobtes Qualifizierungsprogramm für Führungskräfte, Betriebsrat und Mitarbeiter zu(r) besseren
Einführung und Umsetzung flexibler Arbeitszeitmodelle zu erstellen.“
= Unter „Nebenbestimmungen“ befindet sich bei Nr. 12, wo es zunächst um den
Verwendungsnachweis, um Ausgabenbelege, Kontrollmaßnahmen und den Sachbericht geht, überraschend ein weiterer Hinweis auf das Projekt: „In der bewilligten Maßnahme werden 60 Teilnehmer pro Jahr qualifiziert. Jeder Teilnehmer hat
184 Gesamtstunden, davon 96 Stunden Theorie, 24 Stunden Praxis und 64 Stunden Beratung/Orientierung, zu absolvieren.“
= Dem Zuwendungsbescheid läßt sich mithin nicht entnehmen, wie das geförderte
Projekt im einzelnen aussehen soll. Dies wird auch dann nicht deutlicher, wenn
der Antrag des Zuwendungsempfängers, der im Bescheid in Bezug genommen
wird, mit herangezogen wird. Ziel und Teilnehmerkreis werden zwar beschrieben,
nicht aber, worin die eigentliche Projektarbeit besteht. Auf der Grundlage einer
derartigen Projektbeschreibung läßt sich bei der Verwendungsprüfung die Zweckerreichung nicht feststellen.
= Es mag sein, daß zwischen der Bewilligungsbehörde und dem Zuwendungsempfänger aufgrund von besonderen Abstimmungen verabredet war, was im einzelnen
mit der Zuwendung gefördert werden sollte. Im Zweifelsfall wird es jedoch allein
auf den Inhalt des Bescheides ankommen und nicht auf mündliche Zusagen (vgl.
§ 37 Abs. 1 VwVfG M-V).
−= In Nr. 1 der „Nebenbestimmungen“ heißt es: „Der diesem Zuwendungsbescheid
zugrunde liegende Antrag … wird in der von dem Sozialministerium genehmigten
Fassung Grundlage und Bestandteil dieses Zuwendungsbescheides.“ Die dem
Landesrechnungshof (erst auf besonderes Anfordern – VV Nr. 4.4 zu § 44 Abs. 1
LHO) vorgelegten Antragsunterlagen enthalten einen solchen Genehmigungsvermerk ebensowenig wie der Bescheid selbst.
−= Zuwendungen dürfen nach VV Nr. 1.2 zu § 44 Abs. 1 LHO nur Empfänger mit einer ordnungsgemäßen Geschäftsführung erhalten. Zu einer ordnungsgemäßen Geschäftsführung gehört selbstverständlich auch, daß, wie in Nr. 3 der „Nebenbestimmungen“ ausdrücklich vermerkt, „… alle erforderlichen öffentlichrechtlichen Genehmigungen zur Durchführung des Vorhabens … erteilt sein und

19
die dabei ergangenen Auflagen eingehalten werden …“ müssen. Damit wäre, insbesondere hier, wo es um eine Weiterbildung und nicht um eine umfassende
Maßnahme etwa im Umwelt- oder Baubereich geht, diese „Nebenbestimmung“
überflüssig. Für eine möglicherweise notwendig werdende Rücknahme oder einen
Widerruf des Zuwendungsbescheides gelten mit oder ohne diese „Nebenbestimmung“ die §§ 48 ff. VwVfG M-V.
= Wenn dieser Hinweis gleichwohl einen Sinn hat, dann den einer Freizeichnungsklausel. Aber gerade dies würde deutlich machen, daß der Bearbeiter sich bewußt
war, es könnten nicht alle für die Durchführung des Projektes erforderlichen Genehmigungen vorliegen. Um nicht grob fahrlässig zu handeln, hätte er dem jedoch
vor der Bewilligung im einzelnen nachgehen müssen. Der Freizeichnung hätte es
dann nicht bedurft.
= Hiervon abgesehen ist ein solcher Hinweis befremdlich bei einer Maßnahme, die
bereits seit annähernd einem halben Jahr durchgeführt wird.
−= Gemäß Nr. 6 der „Nebenbestimmungen“ soll der Zuwendungsbescheid unwirksam werden „… mit Wirkung von seiner Bekanntgabe an“, wenn „… das Förderungsziel innerhalb des Bewilligungszeitraumes vom Zuwendungsempfänger inhaltlich geändert wird, gefährdet wird oder wegfällt, insbesondere wenn
a) die Finanzierung der Projektkosten nicht mehr sichergestellt ist,
b) die Zahlungsunfähigkeit des Zuwendungsempfängers eintritt oder
c) die Transnationalität nicht mehr besteht“.
= Diese Bestimmungen werden der Rechtslage nicht gerecht. Das Zuwendungsrecht
geht davon aus, daß während der Durchführung des Projektes bei dem Auftreten
von Schwierigkeiten zunächst nur eine Mitteilungspflicht des Zuwendungsempfängers besteht. Sodann muß die Bewilligungsbehörde entscheiden, ob sie den
Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise widerruft oder was sie sonst für geraten
hält. Jedenfalls wird der Zuwendungsbescheid in den genannten Fällen nicht
gleichsam automatisch unwirksam.
−= In Nr. 8 der „Nebenbestimmungen“ wird der Zuwendungsempfänger darauf hingewiesen: „Die Zuschüsse sind Subventionen im Sinne des § 264 des Strafgesetzbuches sowie des Subventionsgesetzes vom 29. Juli 1976 (BGBl. I S. 2934). Tatsa-

20
chen, von denen die Bewilligung, Gewährung, Rückforderung, Weitergewährung
oder das Belassen der Zuschüsse abhängig ist, sind subventionserheblich im Sinne
des § 264 StGB. Unrichtige, unvollständige oder unterlassene Angaben, die subventionserhebliche Tatsachen betreffen und dem Zuwendungsempfänger zum Vorteil gereichen, sind gemäß § 264 StGB als Subventionsbetrug strafbar. Diesbezüglich wird auf die besonderen Offenbarungspflichten nach § 3 des Subventionsgesetzes hingewiesen.“
= Bei der hier in Rede stehenden Zuwendung aus dem Bereich Arbeit und Qualifizierung handelt es sich nicht um eine Subvention im Sinne des Subventionsgesetzes, der Hinweis ist verfehlt.
−= Unter Nr. 12 der „Nebenbestimmungen“ ist festgelegt: „Die mit dem Unternehmen abzuschließenden Ausbildungsverträge sind durch den Träger so zu gestalten, daß bei einem schuldhaften Abbruch der Weiterbildung bzw. bei häufigen
Fehlstunden (außer bei Krankheit) eine finanzielle Beteiligung der Unternehmen
an den Maßnahmekosten zu erbringen ist.“
Der Zuwendungsbescheid datiert vom 2.6.1998, die geförderte Maßnahme hatte
aber schon am Anfang des Jahres begonnen. Daher ist es verfehlt, im Zuwendungsbescheid nachträglich noch Anforderungen an die z. T. bereits erfüllten Verträge zu formulieren.
(16)

Der Landesrechnungshof hatte bereits in seinem Nachtrag zum Jahresbericht 1995
(Tzn. 32 ff.) darauf aufmerksam gemacht, daß in einem ordnungsgemäßen Verwaltungsvollzug auch und gerade im Zuwendungsbereich Sparpotentiale liegen, die es
zu erkennen und zu nutzen gilt. In diesem Zusammenhang kommt den Zuwendungsbescheiden eine herausragende Bedeutung zu, weil die Bewilligungsbehörde im Zuwendungsbescheid die wechselseitigen Rechte und Pflichten festlegt. Bei der Bewilligung sparsam zu verfahren ist mehr denn je geboten. Darüber hinaus sind Mängel,
wenn überhaupt, später nur mit einem deutlich höheren Arbeitsaufwand zu beheben.
Die Wahrnehmung der Interessen des Landes – bis hin zur Rückforderung der Zuwendung – wird unnötig erschwert oder sogar vereitelt, wenn der Zuwendungsbescheid in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht fehlerhaft ist. Eine unzureichende
Verwaltungspraxis führt zu nicht bezifferbaren unnötigen Ausgaben und verstößt,

21
weil sie nicht wirtschaftlich und sparsam sein kann, gegen § 7 LHO (vgl. Tz. 119
Nachtrag zum Jahresbericht 1995).
(17)

Unabhängig hiervon muß es selbstverständlich das Bestreben jeder Behörde sein,
einwandfreie Zuwendungsbescheide zu erlassen. Die negativen Wirkungen beim
Zuwendungsempfänger, der einen erkennbar mangelbehafteten Bescheid erhält, werden nicht folgenlos bleiben. Der Zuwendungsempfänger wird einerseits die Qualität
der Verwaltungsentscheidung als Indiz für fehlende Kompetenz der Bewilligungsbehörde nehmen. Andererseits könnte er, wird der Zuwendungsbescheid nicht sorgfältig
erarbeitet, annehmen, auch bei der Mittelverwendung und der Nachweisführung käme es auf Gewissenhaftigkeit nicht an. Die gute Projektdurchführung setzt deshalb
einen guten Bewilligungsbescheid voraus. Die Bewilligungsbehörde setzt die Maßstäbe.
Dessen scheinen sich jedenfalls die mit der in Rede stehenden Förderung befaßten
Beamten nicht hinreichend bewußt zu sein, denn der im wesentlichen aus Textbausteinen bestehende Bewilligungsbescheid ist mit den festgestellten Mängeln auch für
andere Bewilligungen verwendet worden. Dem Landesrechnungshof, dem in diesem
Bereich nur Bewilligungsbescheide über 500.000 DM zuzuleiten waren, liegen für
die Zeit von April bis Dezember 1998 zehn weitere Bescheide des Sozialministeriums bzw. Ministeriums für Arbeit und Bau vor, die weitgehend aus denselben fehlerbehafteten Textbausteinen bestehen, und dies, obwohl der Landesrechnungshof am
16.6.1998 Gelegenheit genommen hatte, auf die Mangelhaftigkeit hinzuweisen.
Das jetzt zuständige Ministerium für Arbeit und Bau, dem der Landesrechnungshof
Gelegenheit gegeben hatte, sich zu dem Entwurf dieses Jahresberichtsbeitrages zu
äußern, hält die hier vorgebrachte Kritik an der Aufgabenerfüllung für sachlich nicht
gerechtfertigt, will aber bei einem Teil der Beanstandungen den Hinweisen des Landesrechnungshofes folgen.

22
(18)

Im Geschäftsbereich des damaligen Kultusministeriums hat der Landesrechnungshof
45 Zuwendungsbescheide, ganz überwiegend aus dem Jahre 1998, geprüft, mit denen
Zuwendungen aus den Bereichen Kunst und Kultur, Jugendpflege, Sport, Schulen
sowie Wissenschaft und Forschung gewährt wurden. Die Bescheide sind teilweise
einem einheitlichen Muster folgend erstellt worden, so daß sich Feststellungen des
Landesrechnungshofes notwendig wiederholen.
Im Geschäftsbereich des Sozialministeriums bzw. Ministeriums für Arbeit und Bau
hat der Landesrechnungshof 40 Zuwendungsbescheide aus den Jahren 1997 bis 1999
geprüft, mit denen Zuwendungen aus den Bereichen Öffentliches Gesundheitswesen,
Sozialwesen, Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und Familienpolitik gewährt wurden.

(19)

Die Feststellungen des Landesrechnungshofes beziehen sich auf Mängel bei der Projektbeschreibung und -finanzierung bis hin zu nicht rechtskonformen Bezeichnungen
oder Schreibweisen.
Im wesentlichen hat der Landesrechnungshof festgestellt:
−= Zuwendungsbescheide entsprechen nicht den Mindestanforderungen nach
VV/VV-K Nr. 4.2 zu § 44 Abs. 1 LHO, das heißt unter anderem,

•= der Zuwendungsempfänger ist nicht immer eindeutig bezeichnet,
•= es gibt Unklarheiten bei der Höhe der Zuwendung,
•= die Dauer der Zweckbindung der mit Zuwendungsmitteln beschafften Gegenstände ist nicht oder nur unzureichend bestimmt,

•= die Angaben über die Finanzierungsart sind widersprüchlich oder unklar,
•= der Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben und der Finanzierungsplan hätten besser geklärt bzw. bestimmt werden müssen,

•= der Bewilligungszeitraum war u. a. so festgelegt, daß zum Jahresende innerhalb
von wenigen Tagen Millionenbeträge ausgegeben werden mußten, was bei
Einhaltung haushaltsrechtlicher Vorschriften nicht möglich war,

•= das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns wurde nicht ausreichend beachtet,

23

•= bei den Nebenbestimmungen gibt es Unsicherheiten und Wildwuchs,
•= die Rechtsbehelfsbelehrungen werden nicht immer der Rechtslage gerecht.
−= Soweit die Weiterleitung von Zuwendungen an Dritte vorgesehen war, fehlten
hierzu die nötigen Regelungen.
−= Darüber hinaus litten die Zuwendungsbescheide u. a. an inneren Widersprüchen,
offenbaren Unrichtigkeiten, rechtlichen Mängeln, Unklarheiten oder Verfahrensmängeln.
(20)

Die Feststellungen im einzelnen decken sich z. T. mit denen des Nachtrages zum
Jahresbericht 1995. Soweit sie über diese hinausgehen, liegt das daran, daß der Landesrechnungshof jetzt detaillierter geprüft hat. Damit haben die einzelnen Mängel
auch ein sehr unterschiedliches Gewicht. Ihnen ist aber, so wie die Prüfung angelegt
war, gemeinsam, daß es sich um „handwerkliche“ Mängel handelt. Entscheidend sind
dabei aber nicht so sehr die einzelnen Mängel. Diese erhalten ihr Gewicht erst in der
Zusammenschau und durch die hinter diesen Fehlern sichtbar werdenden Defizite.
Danach bestehen bei den Bewilligungsbehörden noch immer Unsicherheiten bei der
Anwendung des Zuwendungsrechts und des Allgemeinen Verwaltungsrechts. Darüber hinaus leiden die Bescheide nicht selten auch an sprachlichen oder logischen
Mängeln, die ohne besondere Sachkunde allein bei einer aufmerksamen Sachbearbeitung hätten auffallen müssen, oder sie sind nicht hinreichend durchdacht. Nicht selten
fehlt es aber auch einfach an der erforderlichen Sorgfalt.

(21)

Der Landesrechnungshof hält es nicht für angezeigt, die einzelnen Bescheide mit
dem entsprechenden Verwaltungsaufwand nachträglich zu korrigieren oder nachzubessern. Dem Landesrechnungshof geht es darum, daß die Feststellungen zur Verbesserung der Zuwendungspraxis des Landes nutzbar gemacht werden. Er hat sie deshalb der Staatskanzlei und den Ministerien, soweit sie mit Zuwendungen befaßt sind,
übersandt mit der Bitte, sie ihren entsprechenden Referaten und nachgeordneten Behörden zugänglich zu machen.

II. Bemerkungen zur Haushaltsrechnung
und zum Haushaltsvollzug 1997

(22)

Rechtsgrundlage für die Rechnung des Haushaltsjahres 1997 ist Art. 67 Abs. 1
Verf. M-V i. V. m. § 114 Abs. 1 LHO. Danach hat die Finanzministerin dem Landtag
über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen jährlich Rechnung zu legen. Die Rechnung für das Haushaltsjahr 1997 mit der Vermögensübersicht wurde dem Landtag fristgemäß vor Ende des
Folgejahres mit der Drs. 3/87 vom 22. Dezember 1998 vorgelegt.

Vollständigkeit
(23)

Die finanziellen Gesamtergebnisse der Haushaltsführung sind in
−= einem kassenmäßigen Abschluß gemäß § 82 LHO
(Ist-Ergebnisse ohne Haushaltsreste),
−= einem Haushaltsabschluß gemäß § 83 LHO
(Ist-Ergebnisse zuzüglich Haushaltsreste) und
−= einer Gesamtrechnung
(Soll-Ist-Vergleich, Einzelplanabschlüsse, Zusammenstellung nach Gruppen und
Einzelplänen, Gesamtabschluß) dargestellt.
Die Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1997 enthält alle Angaben, die nach
§§ 80 ff. LHO erforderlich sind.

Übereinstimmung mit den Kassenbüchern
(24)

Bei der stichprobenweisen Prüfung durch den Landesrechnungshof wurden keine
Abweichungen zwischen den in der Haushaltsrechnung aufgeführten Beträgen und
den in den Büchern nachgewiesenen Beträgen festgestellt.

26

Ordnungsmäßigkeit der Belege
(25)

Der Landesrechnungshof hat bei seinen Prüfungen – bis auf wenige Ausnahmen –
keine Beträge festgestellt, die nicht ordnungsgemäß belegt waren.

Grundlagen der Haushaltsführung 1997
(26)

Grundlage der Haushaltsführung des Landes war im Haushaltsjahr 1997 das Gesetz
zur Schaffung und Änderung haushaltsrechtlicher Bestimmungen (Haushaltsrechtsgesetz 1997 – HRG 97) vom 24. Januar 1997.

Haushaltsplan 1997
(27)

Der Haushaltsplan 1997 weist in Einnahmen und Ausgaben Ansätze von jeweils
14.500.920.400,00 DM
sowie Verpflichtungsermächtigungen (VE) von
4.632.475.000,00 DM
aus.
Gemäß § 17 des Haushaltsgesetzes 1997 ist das Haushaltsvolumen in Einnahmen
und Ausgaben um
auf

5.978.600,00 DM
14.506.899.000,00 DM

erhöht worden.
Das Haushalts-Soll belief sich im Haushaltsjahr 1997 in Einnahmen und Ausgaben
auf

14.506.899.000,00 DM.

Damit lag das Soll der Einnahmen und Ausgaben um jeweils 41,3 Mio. DM bzw.
0,3 % unter den entsprechenden Beträgen des Haushaltsjahres 1996.
Verpflichtungsermächtigungen erhöhten sich gemäß § 17 Haushaltsgesetz 1997
um

25.185.600,00 DM

auf

4.657.660.600,00 DM.

Die nachfolgende Übersicht stellt die Zusammensetzung des Haushalts-Solls und des
Gesamt-Solls einschließlich der Verpflichtungsermächtigungen dar.

27

Zusammensetzung des Haushalts-Solls
und des Gesamt-Solls 1997
(28)

Rechtliche Grundlage

Einnahmen

Ausgaben

- in DM -

- in DM -

Verpflichtungsermächtigungen
- in DM -

1 Haushaltsrechtsgesetz 1997
vom 24. Januar 1997

14.500.920.400,00

14.500.920.400,00

4.632.475.000,00

2 Summe der veranschlagten
Mittel

14.500.920.400,00

14.500.920.400,00

4.632.475.000,00

3 Einwilligung der Finanzministerin in zusätzliche Einnahmen und Ausgaben, die
als Änderung des HaushaltsSolls gelten

+

5.978.600,00

+

5.978.600,00

+

25.185.600,00

gemäß § 17 des Haushaltsgesetzes 1997 Abs. 1 und 2
4 Haushalts-Soll 1997
5 aus dem Haushaltsjahr 1996
übertragene Reste sowie

14.506.899.000,00
+

687.883.997,27

aus in Anspruch genommenen
Vorgriffen auf Ausgaben des
Haushaltsjahres 1998
6 Gesamt-Soll

15.194.782.997,27

14.506.899.000,00
+

800.804.058,81

-

108.232.612,58
15.199.470.446,23

4.657.660.600,00

4.657.660.600,00

Tabelle 2: Zusammensetzung des Haushalts-Solls und des Gesamt-Solls 1997

Die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben im Gesamt-Soll (Tab. 2, Zeile 6)
resultiert aus der unterschiedlichen Höhe der aus dem Haushaltsjahr 1996 übertragenen Reste sowie aus Vorgriffen auf Ausgaben des Haushaltsjahres 1998.

Abschlußbericht
(29)

Der Landesrechnungshof hat den kassenmäßigen Abschluß und den Haushaltsabschluß nach §§ 82 und 83 LHO als Bestandteil der Haushaltsrechnung
stichprobenweise auf rechnerische Richtigkeit und Plausibilität geprüft. Die
Prüfungen haben keine wesentlichen Beanstandungen ergeben.

28
(30)

Der kassenmäßige Abschluß gemäß § 82 LHO (Ist-Ergebnisse ohne Haushaltsreste)
weist in Einnahmen und Ausgaben für das Haushaltsjahr 1997 mit
14.410.170.522,31 DM
ein ausgeglichenes Ergebnis aus. Der Ausgleich wurde durch einen im Haushaltsplan
bei Kapitel 1103 MG 01 „Kreditaufnahmen“ ausgebrachten Haushaltsvermerk zugelassen, wonach die Finanzministerin in Anwendung des § 72 Abs. 6 LHO u. a. am
Anfang des folgenden Haushaltsjahres eingehende Einnahmen aus Krediten noch zugunsten des abzuschließenden Haushaltsjahres buchen oder umbuchen lassen darf.
Dementsprechend wurden zu Beginn des Haushaltsjahres 1998 aufgenommene Kredite von 243,8 Mio. DM zugunsten des Haushaltsjahres 1997 umgebucht.

(31)

Zum Bestandteil des kassenmäßigen Abschlusses gehört auch die der Ermittlung des
Finanzierungssaldos dienende Finanzierungsrechnung. Diese stellt sich wie folgt
dar:
Summe der Ist-Einnahmen
mit Ausnahme der Einnahmen aus Krediten
vom Kreditmarkt, Entnahmen aus Rücklagen,
Fonds und Stöcken sowie Rücklagen und
Einnahmen aus kassenmäßigen Überschüssen

12.859.605.441,87 DM

Summe der Ist-Ausgaben
mit Ausnahme der Ausgaben zur Schuldentilgung am Kreditmarkt, Zuführungen an
Rücklagen, Fonds und Stöcken und Ausgaben zur Deckung kassenmäßiger Fehlbeträge

14.292.967.337,87 DM

Der in der Haushaltsrechnung 1997 nachgewiesene Finanzierungssaldo beträgt somit

-1.433.361.896,00 DM.

29
Zur Deckung des Finanzierungsdefizits wurden folgende Mittel bereitgestellt:
Finanzierungsmittel
Einnahmen aus Krediten vom
Kreditmarkt
Ausgaben zur Schuldentilgung
am Kreditmarkt
Nettoneuverschuldung
am Kreditmarkt

1.485.313.195,33 DM
0,00 DM
1.485.313.195,33 DM

Ausgaben zur Deckung
kassenmäßiger Fehlbeträge

0,00 DM

Einnahmen aus kassenmäßigen
Überschüssen

0,00 DM

Entnahmen aus Rücklagen usw.
65.251.885,11 DM
Zuführungen an Rücklagen usw. 117.203.184,44 DM
Finanzierungsmittel insgesamt

-51.951.299,33 DM
1.433.361.896,00 DM

Damit schließt der Haushalt mit einem kassenmäßigen Jahresergebnis von 0,00 DM
ab.
(32)

Der Haushaltsabschluß nach § 83 LHO (Ist-Ergebnisse zuzüglich Haushaltsreste)
hat somit folgendes Ergebnis:
Haushaltsjahr

1997

1996

kassenmäßiges Jahresergebnis

0,00 DM

0,00 DM

kassenmäßiges Gesamtergebnis

0,00 DM

0,00 DM

rechnungsmäßiges Jahresergebnis

+142.318.096,39 DM

+21.414.380,03 DM

rechnungsmäßiges Gesamtergebnis

-147.005.545,35 DM

-4.687.448,96 DM

Das rechnungsmäßige Jahresergebnis für 1997 von 142,3 Mio. DM entspricht der
Differenz zwischen den im Rechnungsjahr 1997 zu verzeichnenden Mindereinnahmen in Höhe von 225,8 Mio. DM (einschließlich Reste) und den Minderausgaben in
Höhe von 83,5 Mio. DM (einschließlich Reste und Vorgriffe). Im einzelnen stellt
sich das wie folgt dar:

30
Mehreinnahmen bei
– Verwaltungseinnahmen, Einnahmen
aus Schuldendienst u. dgl.

164,4 Mio. DM

Mindereinnahmen bei
– Steuern und steuerähnlichen Einnahmen
– Zuwendungen mit Ausnahme für Investitionen
– Schuldenaufnahme, Zuwendungen für Investitionen
– Besondere Finanzierungseinnahmen

254,0 Mio. DM
51,7 Mio. DM
7,4 Mio. DM
77,1 Mio. DM

Mindereinnahmen

225,8 Mio. DM

Mehrausgaben bei
– Besondere Finanzierungsausgaben
Minderausgaben bei
– Personalausgaben
– Sächliche Verwaltungsausgaben
– Ausgaben für Schuldendienst
– Zuwendungen mit Ausnahme für Investitionen
– Ausgaben für Baumaßnahmen
– Ausgaben für sonstige Investitionen und
Investitionsförderungsmaßnahmen

242,5 Mio. DM
46,6 Mio. DM
38,0 Mio. DM
49,6 Mio. DM
147,8 Mio. DM
24,4 Mio. DM

Minderausgaben

19,6 Mio. DM
83,5 Mio. DM

Der als rechnungsmäßiges Gesamtergebnis für das Haushaltsjahr nachgewiesene
Fehlbetrag von rd. 147 Mio. DM resultiert aus der Differenz der aus dem Haushaltsjahr 1996 und der in das Haushaltsjahr 1998 übertragenen Einnahme- und Ausgabereste und der Vorgriffe auf Ausgaben des Haushaltsjahres 1998:
Einnahmereste

558.855.327,69 DM

Ausgabereste

820.860.873,04 DM

Saldo

-262.005.545,35 DM

Vorgriffe

+115.000.000,00 DM
-147.005.545,35 DM

Zusammenfassende Darstellung von Einzelergebnissen
der Haushaltsrechnung 1997
(33)

Die nachfolgende Übersicht zeigt die finanzwirtschaftliche Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben gemäß Gruppierungsplan in den Haushaltsjahren 1995 bis 1999.

1995

Einnahmen/Ausgaben
Ist

Mio. DM

1
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17

18
19
20
21

26
27
28
29
30
31
32
33

Steuern, LFA, BEZ
dav.: M-V verbleibende Steuern
Einnahmen aus LFA
BEZ
übrige laufende Einnahmen
Summe der bereinigten laufenden Einnahmen
spezielle Investitionseinnahmen
bereinigte Gesamteinnahmen
Entnahmen aus Rücklagen / haushaltstechn.
Verrechnungen
Netto-Kreditaufnahme
Gesamteinnahmen
Personalausgaben
Zinsen
Sach- u. Fachausgaben
dar.: Kommunaler Finanzausgleich
globale Minderausgabe
Summe der bereinigten laufenden Ausgaben
Investitionsausgaben
dar.: Baumaßnahmen
Kommunale Investitionsmittel
bereinigte Gesamtausgaben
besondere Finanzierungsausgaben
Gesamtausgaben
Finanzierungssaldo
dav.: laufender Haushalt
Investitionshaushalt
Strukturdaten (%)
Steuerdeckungsquote
Kreditfinanzierungsquote
Finanzierungsdefizitquote
Investitionsquote
Personalausgabenquote
Zins-Ausgaben-Quote
Zins-Steuer-Quote

1996
Ist 95
z. Ist 94
in %

2

3

1997

Mio. DM

Ist 96
z. Ist 95
in %

4

5

Ist

1998

Soll

Ist

Mio. DM

Mio. DM

Ist 97
z. Ist 96
in %

7

8

6

V-Ist
Mio. DM

1999
Soll

V-Ist
98 z.
Ist 97
in %

Mio. D
M

10

11

9

Soll
99 z.
Soll
98
in %
12

8.625,9
5.857,6
800,7
1.967,6
1.579,5
10.205,4
1.659,8
11.865,2
6,5

+10,2
–
–
–
+1,8
+8,8
+23,7
+10,7
-86,2

8.606,6
5.820,9
805,2
1.980,4
1.874,7
10.481,3
2.242,8
12.724,1
240,7

-0,2
-0,6
+0,6
+0,7
+18,7
+2,7
+35,1
+7,2
–

9.018,0
6.156,0
868,0
1.994,0
1.872,7
10.890,7
2.046,6
12.937,2
50,6

8.748,5
5.898,9
875,6
1.974,0
1.969,2
10.717,7
2.141,7
12.859,3
65,5

+1,6
+1,3
+8,7
-0,3
+5,0
+2,3
-4,5
+1,1
-72,8

8.863,6
6.020,5
856,3
1.986,7
1.828,4
10.692,0
2.079,4
12.771,4
80,5

+1,3 9.106,0 +2,4
+2,1 6.236,0 +2,9
-2,2
868,0 +3,0
+0,6 2.002,0 +0,7
-7,2 1.969,0 +1,9
-0,2 11.075,0 +2,3
-2,9 1.916,4 -3,7
-0,7 12.991,4 +1,4
+22,9
80,6 -21,1

2.144,5
14.016,2
3.373,7
395,0
6.281,2
2.487,7
0
10.049,9
3.932,3
400,3
151,2
13.982,2
34,0
14.016,2
-2.116,9
155,5
-2.272,4

-20,8
+4,0
+9,7
+65,8
+5,6
+7,2
0,0
+8,5
-3,4
6,6
-13,3
+4,9
-76,5
+4,0
-

2.044,8
15.009,5
3.493,3
532,8
6.685,5
2.493,6
0,0
10.711,6
4.165,3
458,4
157,3
14.876,9
132,6
15.009,5
-2.152,8
-230,3
-1.922,5

-4,6
+7,1
+3,6
+34,9
+6,4
+0,2
0,0
+6,6
+5,9
+14,5
+4,0
+6,4
290,0
7,1
-

1.513,1
14.500,9
3.638,9
700,3
6.456,8
2.553,3
-150,0
10.645,9
3.830,2
452,9
137,0
14.476,1
24,8
14.500,9
-1.538,9
244,8
-1,783,7

1.485,3
14.410,2
3.566,1
652,2
6.224,1
2.545,4
0,0
10.442,4
3.850,3
453,0
150,8
14.292,7
117,5
14.410,2
-1.433,4
275,3
-1.708,6

-27,4
-4,0
+2,1
+22,4
-6,9
+2,1
0,0
-2,5
-7,6
-1,2
-4,1
-3,9
-11,4
-4,0
-

1.294,9
14.146,8
3.620,0
745,4
6.133,3
2.392,7
0,0
10.498,6
3.590,6
477,2
144,6
14.089,2
57,6
14.146,8
-1.317,8
193,4
-1.511,2

-13,8
-1,8
+1,5
+14,3
-1,4
-6,0
0,0
+0,5
-6,7
+5,4
-4,1
-1,4
-51,0
-1,8
-

Ist 95
41,9
15,3
-15,1
28,1
24,1
2,8
6,7

Tabelle 3: Finanzwirtschaftliche Entwicklung der Jahre 1995 bis 1999

Ist 96
39,1
13,7
-14,5
28,0
23,5
3,6
9,2

Ist 97
41,3
10,4
-10,0
26,9
25,0
4,6
11,1

V-Ist 98
42,7
9,2
-9,4
25,5
25,7
5,3
12,4

924,0 -22,6
13.996,0 -0,8
3.727,4 +1,0
829,7 +7,5
6.213,1 +1,3
2.367,6 -1,4
-75,0 -50,0
10.695,2 +2,4
3.279,0 -9,9
527,6 +3,7
137,0
0,0
13.974,2 -0,8
21,8 -11,4
13.996,0 -0,8
-982,8
379,8
-1.362,6
Soll 99
44,6
6,6
-7,0
23,5
26,7
5,9
13,3

(34)

Das nach der Haushaltsrechnung in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichene
Gesamtvolumen von 14.410,2 Mio. DM liegt mit rd. 600 Mio. DM bzw. 4 % unter
dem entsprechenden Vorjahresergebnis und mit 0,6 % unter dem veranschlagten Soll.

(35)

Die Anteile der verschiedenen Einnahmearten an den Gesamteinnahmen stellen sich
wie folgt dar:

Abb. 3: Struktur der Einnahmen 1997

NettoKreditaufnahme
10,3%

besondere
Finanzierungseinnahmen
0,5%

spezielle
Investitionseinnahmen
14,9%

Steuern u.
steuerähnliche
Abgaben
40,9%

übrige laufende
Einnahmen
13,7%
Bundesergänzungszuw eisungen
13,7%

(36)

Länderfinanzausgleich
6,1%

Die bereinigten Gesamteinnahmen, d. h., die um Einnahmen aus der Aufnahme
von Krediten, um Entnahmen aus Rücklagen und um haushaltstechnische Verrechnungen (besondere Finanzierungseinnahmen) verminderten Gesamteinnahmen, beliefen sich 1997 auf 12.859,3 Mio. DM. Gegenüber dem Vorjahresergebnis sind sie um
1,1 % (1996: 7,2 %) gestiegen.

(37)

Die Einnahmen aus Steuern, Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszu-

weisungen sind zwar mit 8.748,5 Mio. DM um 141,9 Mio. DM gegenüber dem Vorjahr gestiegen, sie fielen aber um 269,5 Mio. DM niedriger aus als veranschlagt und
entsprachen somit ziemlich genau dem erwarteten Ergebnis nach der regionalen
Steuerschätzung vom November 1997.

33
(38)

Die Einnahmen aus den Mecklenburg-Vorpommern verbleibenden Steuern machen den größten Anteil der Einnahmen Mecklenburg-Vorpommerns aus. Sie sind
gegenüber dem Vorjahr um 1,3 % auf 5.898,9 Mio. DM gestiegen. Ebenfalls erhöhte
sich im gleichen Zeitraum ihr prozentualer Anteil an den Gesamteinnahmen des Landes von 38,8 % auf 40,9 %. Das Haushalts-Soll wurde dagegen mit 257,1 Mio. DM
bzw. 4,2 % unterschritten.
Das Aufkommen nach Steuerarten und steuerähnlichen Abgaben und die Veränderungen gegenüber dem Haushaltsjahr 1996 sind aus der folgenden Zusammenstellung
ersichtlich:
Steuerart
Gemeinschaftsteuern und
Gewerbesteuerumlage
Lohnsteuer
veranlagte Lohnsteuer
nicht veranlagte Steuern vom
Ertrag
Körperschaftsteuer
Umsatzsteuer
Einfuhrumsatzsteuer
Gewerbesteuerumlage
Zinsabschlagsteuer
Landessteuern
Vermögensteuer
Erbschaftsteuer
Grunderwerbsteuer
Kraftfahrzeugsteuer
Totalisatorsteuer
andere Rennwettsteuer
Lotteriesteuer
Sportwettsteuer
Feuerschutzsteuer
Biersteuer
Sonstige
Steuern gesamt
steuerähnliche Abgaben
Abgaben von Spielbanken
Sonstige
Steuern und steuerähnliche
Abgaben

Gruppierungsnummer
01

Ist-Einnahmen
1996
– in DM –
5.332.278.422,97

Ist-Einnahmen
1997
– in DM –
5.344.081.301,47

011
012
013

1.084.552.228,88
-190.627.134,70
28.182.850,65

1.030.434.533,43
-253.327.565,57
24.436.469,47

014
015
016
017
018
05-06
051
052
053
054
055
056
057
058
059
061
069
01-069
09
093
099

32.311.464,47
3.909.949.677,80
406.021.732,02
12.185.136,00
49.702.467,85
487.013.861,08
0,00
3.247.656,11
162.899.356,29
254.765.948,07
3.980,91
0,00
24.758.214,58
0,00
11.962.415,00
28.610.051,54
766.238,58
5.819.292.284,05
8.699.462,69
1.637.476,90
7.061.985,79

68.173.395,92
3.968.578.310,79
452.433.285,80
1.146.020,50
52.206.851,13
553.656.339,30
0,00
5.625.754,62
216.386.340,42
264.104.021,67
7.926,20
0,00
24.801.175,98
0,00
11.541.013,00
29.685.650,45
1.504.456,96
5.897.737.640,77
21.371.269,62
1.177.447,03
20.193.822,59

0

5.827.991.746,74

5.919.108.910,39

Tabelle 4: Aufkommen nach Steuerarten

An Landessteuern vereinnahmte das Land Mecklenburg-Vorpommern im Haushaltsjahr 1997 553,7 Mio. DM. Das entspricht einem Zuwachs von 66,6 Mio. DM
bzw. 13,7 % gegenüber 1996. Die Mehreinnahmen sind im wesentlichen auf die Zunahme der Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer zurückzuführen.

34
(39)

Die Einnahmen aus steuerähnlichen Abgaben in Höhe von 21,4 Mio. DM liegen
mit 76,9 % über dem Haushalts-Soll und mit 12,7 Mio. DM über dem Ergebnis des
Vorjahres. Die Einnahme aus der Spielbankabgabe beträgt 1,2 Mio. DM und liegt
damit um 28,1 % unter dem Vorjahresergebnis.

(40)

Die Steuerdeckungsquote als das Verhältnis der Steuereinnahmen und steuerähnlichen Abgaben2 zu den bereinigten Gesamtausgaben erhöhte sich von 39,1 % im
Haushaltsjahr 1996 auf 41,3 % im Haushaltsjahr 1997. Maßgeblich dafür ist der
Rückgang der bereinigten Gesamtausgaben bei gleichzeitig gestiegenen Steuereinnahmen und steuerähnlichen Abgaben.
Die nachfolgende Tabelle zeigt die Entwicklung und den prozentualen Anteil der
Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben an den bereinigten Gesamtausgaben von 1991 bis 1998 (Steuerdeckungsquote).
Haushaltsjahr

bereinigte Gesamtausgaben

Ist
in
- Mio. DM -

Steuereinnahmen u. Einnahmen
aus steuerähnlichen Abgaben

Entwicklung zum
Vorjahr in
- Mio. DM -

–

Ist
in

-%-

- Mio. DM -

–

1.978,3

Entwicklung zum
Vorjahr in
- Mio. DM -

–

Steuerdeckungsquote
in

-%-

-%-

–

19,0

1991

10.406,3

1992

11.105,2

+698,9

+6,7

3.045,3

+1.067,0

+53,9

27,4

1993

12.532,0

+1.426,8

+12,9

3.209,7

+164,4

+5,4

25,6

1994

13.333,4

+801,4

+6,4

3.705,1

+495,4

+15,4

27,8

1995

13.982,2

+648,8

+4,9

5.857,6

+2.152,5

+58,1

41,9

1996

14.876,9

+894,7

+6,4

5.820,9

-36,7

-0,6

39,1

1997

14.292,7

-584,2

-3,9

5.898,9

+78,0

+1,3

41,3

1998*

14.089,2

-203,5

-1,4

6.020,5

+121,6

+2,1

42,7

Tabelle 5: Entwicklung der Steuereinnahmen und Steuerdeckungsquote
Abweichungen durch Runden der Einzelwerte
* vorläufiges Ist

(41)

Im Rahmen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs flossen dem Land Mecklenburg-Vorpommern im Haushaltsjahr 1997 Mittel in Höhe von 2.849,6 Mio. DM
(Vorjahr 2.785,6 Mio. DM) aus dem Länderfinanzausgleich und den Bundesergänzungszuweisungen zu. Der Anteil dieser Einnahmen an den bereinigten Gesamteinnahmen beträgt 22,2 %.

2

Ohne Gruppe 099 – sonstige steuerähnliche Abgaben –

35
(42)

Bei den übrigen laufenden Einnahmen (Verwaltungseinnahmen und Einnahmen
aus Zuweisungen und Zuschüssen) sind gegenüber dem Haushalts-Soll Mehreinnahmen von 96,5 Mio. DM bzw. 5,2 % und im Vergleich zum Vorjahr Mehreinnahmen
von 5 % zu verzeichnen.
Die Verwaltungseinnahmen wuchsen von 524,2 Mio. DM im Haushaltsjahr 1996 auf
651,3 Mio. DM im Haushaltsjahr 1997. Das bedeutet eine Steigerung zum Vorjahr
um 24,3 %.

(43)

Die speziellen Investitionseinnahmen in Höhe von 2.141,7 Mio. DM weisen gegenüber der veranschlagten Summe von 2.046,6 Mio. DM Mehreinnahmen in Höhe
von 95,1 Mio. DM bzw. 4,6 % aus.
Die Netto-Kreditaufnahme war für den Haushalt 1997 mit 1.513,1 Mio. DM veranschlagt worden. Gegenüber dem Haushaltsplan 1996 wurde somit die Ermächtigung
zur Aufnahme von Krediten um 287,5 Mio. DM bzw. 16 % abgesenkt. Tatsächlich
lag die Netto-Kreditaufnahme nach Abschluß des Haushalts 1997 mit
1.485,3 Mio. DM um 27,8 Mio. DM bzw. 1,8 % noch unter der nach dem Haushaltsplan vorgesehenen Neuverschuldung. Im Vergleich zum Vorjahresergebnis ist die
Kreditaufnahme sogar um 559,5 Mio. DM bzw. 27,4 % zurückgeführt worden.

Abb. 4 : Netto-Kreditaufnahme

Mio. DM

(44)

4.000
3.976,9
3.500
3.303,1
3.000
2.708,6
2.500
2.144,5
2.407,2
2.105,0
2.044,8
2.000 2.395,1
1.485,3
1.500
1.800,6
1.294,90
1.550,0
1.513,1
1.000
1.194,30
905,8
500 977,9
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
*1998
Haushaltsjahr

*vorläufiges Ist

Ist
Soll

36
(45)

Für die Einhaltung der Kreditermächtigung nach § 2 des Haushaltsgesetzes und
nach § 18 Abs. 3 LHO ergibt sich aus der Haushaltsrechnung 1997 folgendes Bild:
Nach dem Haushaltsplan waren
Kreditaufnahmen von

1.513.117.100,00 DM

vorgesehen.
Dazu kam eine fortgeltende Ermächtigung von

452.195.800,84 DM

aus dem Vorjahr.
Der Gesamt-Ermächtigungsrahmen betrug damit

1.965.312.900,84 DM

im Haushaltsjahr 1997.
Dem stehen Kreditaufnahmen von insgesamt

1.485.313.195,33 DM

gegenüber, so daß der Kreditrahmen für 1997 nur mit 75,6 % ausgeschöpft wurde.
Die Unterschreitung der zulässigen Kreditaufnahme um 479.999.705,51 DM führt zu
einer fortgeltenden Ermächtigung für das Haushaltsjahr 1998 in Höhe dieses Betrages.
(46)

Nach Art. 65 Abs. 2 Verf. M-V und § 18 Abs. 1 LHO dürfen die Einnahmen aus
Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für eigenfinanzierte Investitionen nicht überschreiten. Bei Betrachtung der Einnahmen aus Krediten
und der Summe der Ausgaben für Investitionen ergibt sich folgendes Bild:
Im Haushaltsplan 1997 waren veranschlagt:
Investitionsausgaben

3.830,2 Mio. DM

vermindert um
−= Einnahmen aus Zuweisungen
für Investitionen aus dem öffentlichen Bereich,
OGr. 33
−= Beiträge und sonstige Zuschüsse für Investitionen,
OGr. 34

1.540,6 Mio. DM
505,9 Mio. DM

eigenfinanzierte Investitionsausgaben

1.783,7 Mio. DM

Netto-Kreditaufnahme

1.513,1 Mio. DM

Die veranschlagte Netto-Kreditaufnahme unterschreitet die eigenfinanzierten Investitionen lt. Haushaltsplan damit um 270,6 Mio. DM bzw. 15,2 %.
Zum Haushaltsvollzug ist festzuhalten:

37
Investitionsausgaben

3.850,3 Mio. DM

vermindert um
−= Einnahmen aus Zuweisungen
für Investitionen aus dem öffentlichen
Bereich, OGr. 33

1.524,2 Mio. DM

−= der Beiträge und sonstige Zuschüsse
für Investitionen, OGr. 34

617,5 Mio. DM

Investitionen netto

1.708,6 Mio. DM

Netto-Kreditaufnahme

1.485,3 Mio. DM

Die Einnahmen aus Krediten liegen somit im Haushaltsvollzug 1997 mit
223,3 Mio. DM bzw. 13,1 % unter den Ausgaben für eigenfinanzierte Investitionen.
Damit wurde die Kreditobergrenze im Haushaltsvollzug 1997 eingehalten.

Insgesamt stellt sich die Entwicklung der Über- und Unterschreitung der Kreditobergrenze der Haushaltsjahre 1994 bis 1998 wie folgt dar:
Haushaltsjahr

Überschreitung (+) bzw. Unterschreitung (-)
Ist
Soll
– in Mio. DM –

– in Mio. DM –

1994

+992,7

-22,7

1995

-667,9

-127,9

1996

-68,6

+122,3

1997

-270,6

-223,3

1998

-455,5

-216,3*

Tabelle 6: Über-/Unterschreitung der Kreditobergrenze
* vorläufiges Ist

(47)

Die Kreditfinanzierungsquote (Anteil der Netto-Kreditaufnahme am Kreditmarkt
an den bereinigten Gesamtausgaben) ist in Mecklenburg-Vorpommern von 9,4 % im
Haushaltsjahr 1991 auf 20,3 % im Haushaltsjahr 1994 angestiegen und ist auf 9,2 %
im Haushaltsjahr 1998 abgesenkt worden.

38

Abb. 5: Kreditfinanzierungsquote
25,0
20,3

20,0
16,8

15,3

%

15,0
10,0

13,8
9,4
8,2

9,2

10,4

5,0
0,0
1991

1992

1993

1994
1995
Haushaltsjahr

1996

1997

1998*

* vorläufiges Ist

(48)

Die Anteile der verschiedenen Ausgabearten an den Gesamtausgaben stellen sich wie
folgt dar:

Abb. 6: Struktur der Ausgaben 1997

Investitionsausgaben
26,7%

Personalausgaben
24,8%

Zinsen
4,5%
sonst. Sach- u.
Fachausgaben
16,5%
sächliche
gesetzliche
Verw altungsSozialleistungen
ausgaben
4,4%
4,1%

kommunaler
Finanzausgleich
17,7%

39

(49)

Bei Betrachtung der bereinigten Gesamtausgaben (ohne Ausgaben zur Tilgung von
Krediten, Zuführungen zu den Rücklagen sowie haushaltstechnische Verrechnungen)
ergibt sich gegenüber dem Vorjahr eine Reduzierung um 584,2 Mio. DM bzw. 3,9 %.
Auch das Haushalts-Soll ist um 183,4 Mio. DM bzw. 1,3 % unterschritten worden.
Dies ist das Resultat von
Minderausgaben
– für Personal
– für Zinsen
– für Sach- und Fachausgaben

-72,8 Mio. DM
-48,1 Mio. DM
-232,6 Mio. DM

einerseits und
Mehrausgaben
– bei global veranschlagten Ausgaben
– für Investitionen
andererseits.
(50)

+150,0 Mio. DM
+ 20,1 Mio. DM

Auf die Personalausgaben entfällt, wie schon in den Vorjahren, ein beträchtlicher
Teil der Ausgaben. Sie sind mit 3.566,1 Mio. DM (ohne Reste) im Vergleich zum
Vorjahr um 72,8 Mio. DM bzw. 2,1 % gestiegen. Gegenüber der Entwicklung von
1995 zu 1996 (3,5 %) ist der Anstieg der Personalausgaben jedoch geringer ausgefallen. Das Haushalts-Soll von 3.638,9 Mio. DM (ohne Reste) wurde dagegen um
72,8 Mio. DM bzw. 2,0 % unterschritten.
Die Minderausgaben sind im wesentlichen auf folgendes zurückzuführen:
−= Die linearen Tarifsteigerungen sowie die Ost-West-Angleichungen für 1997 sind
nicht in der veranschlagten Größenordnung eingetreten.
−= Aufgrund der Besetzungs- und Wiederbesetzungssperre gemäß Kabinettsbeschluß
vom 23.6.1997 wurden laut Angaben des Finanzministeriums (FM) Einsparungen
in Höhe von ca. 10 Mio. DM erwirtschaftet.
−= Die Stellen sind in ihrer Wertigkeit nicht voll ausgeschöpft worden.
−= Am Jahresende 1996 sind Verbeamtungen in einem nicht zu erwartenden Umfang
(ca. 500) durchgeführt worden.

40

Der geplante Stellenabbau ist
schneller vollzogen worden als
erwartet:

1995

1996

1997*

Januar 97

Ende 97

Stellen lt. Stellenplan

51.712

51.393

50.279

49.444

tatsächlicher Personalbestand
(100 %-Zahlfälle**)

50.739

50.647

50.488

49.861

* gemäß Mittelfristiger Finanzplanung 1997 – 2001
** 100 %-Zahlfälle: Teilzeit umgerechnet auf Vollzeit

Die Ursache dafür, daß die Zahlfälle die Stellenzahl dennoch übersteigen, liegt nach
Darstellung des FM einerseits im § 8 Haushaltsgesetz (HG) 1997, wonach eine Stelle
mit bis zu fünf Auszubildenden (§ 8 Abs. 1 Ziff. 4 HG ‘97) besetzt werden kann und
nach § 8 Abs. 8 außerhalb des Stellenplanes bis 1000 Ausbildungsplätze geschaffen
werden können. Darüber hinaus erscheinen in den Zahlfällen auch die Arbeiter, die
aufgrund einer Vereinbarung mit der Bundesvermögens- und verwaltungsgesellschaft
die Treuhandwaldflächen im Land Mecklenburg-Vorpommern bewirtschaften.
Die nachstehende Übersicht zeigt den Soll-Ist-Vergleich nach Einzelplänen:
Einzelplan
01 Landtag
02 Landesrechnungshof
03 Ministerpräs., Staatskanzlei

Soll
- in DM 26.616.300,00

Ist
Über- / Unterschreitung
- in DM - in DM - in % 25.367.380,90
-1.248.919,10
-4,7

7.904.800,00

7.651.098,17

-253.701,83

-3,2

12.063.800,00

11.364.558,45

-699.241,55

-5,8

04 Innenministerium

435.586.300,00

461.398.563,61 +25.812.263,61

+5,9

05 Finanzministerium

272.586.200,00

243.881.054,63

-28.705.145,47

-10,5

06 Wirtschaftsministerium

101.625.300,00

102.788.308,53

+1.163.008,53

+1,1

2.076.521.000,00

2.047.009.255,78

-29.511.744,22

-1,4

08 Landwirtschaftsministerium

248.012.200,00

249.126.405,50

+1.114.205,50

+0,5

09 Justizministerium

241.562.500,00

226.271.068,09

-15.291.431,91

-6,3

10 Sozialministerium

66.320.300,00

63.797.598,15

-2.522.701,85

-3,8

11 Allgemeine Finanzverwaltung

73.084.900,00

49.713.533,74

-23.371.366,26

-32,0

13 Umweltministerium / BLUM

76.969.200,00

77.712.907,98

+743.707,98

+1,0

3.638.852.800,00

3.566.081.733,53

-72.771.066,47

-2,0

07 Kultusministerium

Gesamt

Tabelle 7: Soll-Ist-Vergleich der Personalausgaben nach Einzelplänen

Während in allen anderen Ressorts das Soll unterschritten oder nur unwesentlich überschritten worden ist, wurde im Einzelplan 04 – Innenministerium – das Soll mit

41
rd. 25,8 Mio. DM bzw. 5,9 % überschritten. Das Innenministerium hat dazu erklärt,
daß die vom FM herausgegebenen Planungsansätze die Zulagen für den Polizeidienst
nicht enthalten haben. Die Mehrausgabe im Titel 0406 422 01 „Polizei“ beträgt
rd. 25,9 Mio. DM.
Auch für den Haushalt 1998 wurden noch die Planungsansätze ohne Zulagen
zugrunde gelegt. Erst ab dem Haushaltsentwurf 1999 bilden die Ist-Ausgaben die
Planungsgrundlage.
Die nachstehende Übersicht zeigt die Entwicklung der Personalausgaben (Obergruppen 41 bis 45 des Gruppierungsplanes) im Jahresvergleich.
Bezeichnung

Abgeordnetenbezüge u. dgl.
Dienstbezüge u. dgl.
dar.: Bezüge f. Beamte u. Richter
Angestellten-Vergütungen

Ist 1996

Ist 1997

- in DM -

- in DM -

14.265.490,75

15.097.169,09

Veränderung
- in DM -

- in % -

831.678,34

+5,8

3.423.253.887,57 3.494.953.422,58 71.699.535,01

+2,1

781.073.018,90

828.434.517,14 47.361.498,24

+6,1

2.354.525.298,75 2.392.352.767,33 37.827.468,58

+1,6

Arbeiter-Löhne

179.311.733,96

180.429.671,92

1.117.937,96

+0,6

Versorgungsbezüge u. dgl.

10.479.717,89

9.167.622,04

-1.312.095,85

-12,5

Beihilfen, Unterstützungen u. dgl.

27.260.921,59

30.682.103,58

3.421.181,99

+12,6

Personalbezogene Sachausgaben

18.023.935,55

16.181.416,24

1.842.519,31

-10,2

dar. Trennungsgeld, Umzugskosten

11.143.680,02

7.570.035,83

3.573.644,19

-32,1

3.493.283.953,35 3.566.081.733,53 72.797.780,18

+2,1

Personalausgaben

Tabelle 8: Entwicklung der Personalausgaben im Jahresvergleich

Bei Betrachtung der Personalausgaben im Vergleich zum Haushaltsjahr 1996 zeigt
sich, daß die Personalausgaben um durchschnittlich 2,1 % gestiegen sind. Ausgabeerhöhend wirkten dabei die tariflichen und strukturellen Verbesserungen um
rd. 150 Mio. DM. Hierzu gehören lt. Angaben des FM insbesondere:
−= die 1997 realisierten allgemeinen Tarif- und Besoldungserhöhungen von 1,3 % für
Angestellte und Arbeiter ab 1. Januar und für Beamte ab 1. März 1997,
−= die Ost-West-Angleichungen,
−= die Erhöhung der Sozialversicherungsbeiträge und die Einführung der Zusatzversorgung für Angestellte,
−= die zunehmende Besetzung noch freier Stellen und

42
−= sonstige Personalmehraufwendungen wie Beförderungen, Bewährungsaufstiege
sowie Aufstiege in Lebens- und Dienstaltersstufen.
Dagegen wirkten z. B. der Personalabbau in 1997 sowie der Rückgang der Trennungsgeldempfänger als Ausgabeminderung gegenüber dem Haushaltsjahr 1996, so
daß nur Mehrausgaben von 72,8 Mio. DM entstanden sind.
(51)

Die Personalausgabenquote (Anteil der Personalausgaben an den bereinigten Gesamtausgaben) erhöhte sich im Vergleich zum Vorjahr von 23,5 % auf 25 %. Ursächlich für die Quotenerhöhung war der Anstieg der Personalausgaben um 2,1 %, während sich die bereinigten Gesamtausgaben um 3,9 % ermäßigten.
Die folgende Darstellung zeigt die Entwicklung der Personalausgaben und den prozentualen Anteil der Personalausgaben an den bereinigten Gesamtausgaben von 1991
bis 1998 (Personalausgabenquote).
Haushaltsjahr

bereinigte Gesamtausgaben

Ist
in

Entwicklung
zum Vorjahr in

- Mio. DM -

- Mio. DM -

1991

10.406,3

-

1992

11.105,2

+698,9

1993

12.532,0

+1.426,8

1994

13.333,4

1995

-%-

Personalausgaben

Ist
in
- Mio. DM -

-

2.327,0

+6,7

2.713,0

+12,9

+801,4

13.982,2

1996

Personalausgabenquote

Entwicklung zum
Vorjahr in
- Mio. DM -

-

-%-

in
-%-

-

22,4

+386,0

+16,6

24,4

2.892,3

+179,3

+6,6

23,1

+6,4

3.075,2

+182,9

+6,3

23,1

+648,8

+4,9

3.373,7

+298,5

+9,7

24,1

14.876,9

+894,7

+6,4

3.493,3

+119,6

+3,6

23,5

1997

14.292,7

-584,2

-3,9

3.566,1

+72,8

+2,1

25,0

1998*

14.089,2

-203,5

-1,4

3.620,0

+53,9

+1,5

25,7

Tabelle 9: Entwicklung der Personalausgaben und Personalausgabenquote
* vorläufiges Ist

(52)

Die Zinsausgaben des Landes sind infolge der Zunahme der Staatsverschuldung
weiter gestiegen, und zwar von 3,4 Mio. DM im Jahr 1991 auf 652,2 Mio. DM im
Jahr 1997. Dabei haben sie gegenüber dem Vorjahr um 119,4 Mio. DM bzw. 22,4 %
zugenommen.
In der nachstehenden Übersicht sind den Zinsverpflichtungen die Ausgaben für
Baumaßnahmen und sächliche Verwaltungsausgaben gegenübergestellt:

43

Abb. 7: Entwicklung der Zinsausgaben
1000

972,6

Mio. DM

800
652,2

646,9

600

605,5
547,4

596,4
400

453,0

152,5
200
3,4
0
1991 1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998* 1999** 2000** 2001** 2002**
Zinsen
Bauausgaben
sächliche Verwaltungsausgaben

* vorläufiges Ist
** Mittelfristige Finanzplang. 1998 – 2002, sächl. Verwaltungsausgaben ohne Mietkauf-/Leasingraten

Die Abbildung zeigt, daß im Haushaltsjahr 1997 die Ausgaben für Zinszahlungen
höher waren als die Ausgaben für Baumaßnahmen und sächliche Verwaltungsausgaben. In der weiteren Entwicklung wird sich dieser Trend fortsetzen, so daß im Jahr
2002 voraussichtlich rd. 370 Mio. DM mehr für Zinsausgaben geleistet werden müssen als für Baumaßnahmen und rd. 420 Mio. DM mehr für sächliche Verwaltungsausgaben.
Die Zinsausgabenquote (Anteil der Zinsausgaben an den bereinigten Gesamtausgaben) zeigt die haushaltswirtschaftliche Belastung durch auf Kreditaufnahmen beruhende Zinsverpflichtungen. Sie ist von 0,04 % im Haushaltsjahr 1991 auf 4,6 % im
Haushaltsjahr 1997 angestiegen und liegt damit um 0,4 % über dem Anteil der sächlichen Verwaltungsausgaben an den bereinigten Gesamtausgaben. Im Haushaltsjahr
1998 liegt die Zinsausgabenquote voraussichtlich bei 5,3 %.

Abb. 8: Zinsausgabenquote
6,00
5,3

5,00
4,00
%

(53)

4,6
3,6

3,00
2,8

2,00
1,00

0,04

0,00
1991

0,4
1992

1,8
1,1
1993

1994

1995

Haushaltsjahr

* vorläufiges Ist

1996

1997

1998*

44
(54)

Die Sach- und Fachausgaben liegen mit 6.224,1 Mio. DM um 232,6 Mio. DM bzw.
3,6 % unter dem Soll und um 461,4 Mio. DM bzw. 6,9 % unter dem Ist des Haushaltsjahres 1996. Ausgabesteigerungen gegenüber dem Soll in Höhe von
13,7 Mio. DM sind ausschließlich bei den gesetzlichen Sozialleistungen zu verzeichnen. Ausgabeerhöhend wirkten hier die Ausgaben für Erstattungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und Bundessozialhilfegesetz im Innenministerium in Höhe
von 9,4 Mio. DM und im Sozialministerium für Sozialhilfeleistungen in Höhe von
ca. 23 Mio. DM infolge erhöhter Zahlfälle. Ausgabemindernd dagegen wirkten Ausgaben für die Leistungen der Kriegsopferfürsorge in Höhe von rd. 17 Mio. DM, da
der Anteil des Bundes nicht mehr über den Landeshaushalt an die Kommunen gezahlt wurde.

(55)

Im Haushaltsplan 1997 waren „Globale Minderausgaben“ in Höhe von
198.000.000,00 DM insgesamt veranschlagt worden und zwar:
im Einzelplan 11 „Allgemeine Finanzverwaltung“
−= bei Titel 1108 972 01 in Höhe von
−= bei Titel 1111 549 01 in Höhe von
−= bei Titel 1111 972 01 in Höhe von
im Einzelplan 12 „Hochbaumaßnahmen des Landes“
−= bei Titel 1211 712 01 in Höhe von
Veranschlagte globale Minderausgaben insgesamt

-3.000.000,00 DM
-20.000.000,00 DM
-150.000.000,00 DM
-173.000.000,00 DM

25.000.000,00 DM
198.000.000,00 DM

Ihr Anteil an den Gesamtausgaben des Haushaltsjahres 1997 beträgt damit 1,4 %
(Vorjahr 1,7 %).
Nach Darstellung des FM sind alle Einsparverpflichtungen erbracht worden.
(56)

Die Ausgaben für Investitionen lagen im Haushaltsjahr 1997 mit 3.850,3 Mio. DM
um 20,1 Mio. DM bzw. 0,5 % über dem Haushalts-Soll. Gegenüber dem Vorjahresergebnis von 4.165,3 Mio. DM sind sie um rd. 315 Mio. DM bzw. 7,6 % zurückgeführt worden. Die Mehrausgaben gegenüber dem Soll sind nach Angaben des FM zurückzuführen auf:
−= Mehrausgaben für die Werften (ca. 66 Mio. DM) und höhere Zuführungen an das
Sondervermögen „Unternehmenshilfe- und Beteiligungsfonds“ (25 Mio. DM),

45
−= Mehrausgaben in Höhe von ca. 65,3 Mio. DM für die Inanspruchnahme aus Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen (Titel 1104 871 01), Die aus Rücklagen
finanziert wurden,
−= Minderausgaben aufgrund der Anpassung im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben.
Die Ausgaben für kommunale Investitionen sind im Vergleich zum Vorjahr um
6,5 Mio. DM bzw. 4,1 % auf 150,8 Mio. DM gesunken und liegen um 13,8 Mio. DM
über dem Haushalts-Soll.
Die Ausgaben für Baumaßnahmen in Höhe von 453 Mio. DM sanken gegenüber dem
Vorjahr um 5,4 Mio. DM bzw. 1,2 % und überschritten das Soll nur leicht um
0,1 Mio. DM.
Die sonstigen Investitionen ermäßigten sich gegenüber dem Vorjahr um
303 Mio. DM bzw. 8,5 % auf 3.246,5 Mio. DM. Das Haushalts-Soll wurde um
6,2 Mio. DM überschritten.
Die Entwicklung der einzelnen Investitionsausgabenbereiche (ohne Reste) zum Vorjahr ist aus nachstehender Tabelle zu ersehen:
Bereich

Gruppierung

Hochbau
Tiefbau
Erwerb von beweglichen Sachen
Erwerb von unbewegl. Sachen
Erwerb von Beteiligungen
Darlehen an öffentlichen Bereich
Darlehen an sonstige Bereiche
Inanspruchnahme aus
Gewährleistungen
Zuweisungen für Investitionen an
öffentlichen Bereich
Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche
Investitionsausgaben gesamt
davon: Baumaßnahmen
Investitionsförderung

71-74
75-79
81
82
83
85
86
87

Ist 1996
in
Mio. DM
226,8
231,6
178,9
24,3
33,2
0,0
656,0
60,4

88

1.395,6

1.317,7

-77,9

-5,6

89

1.358,5

1.154,4

-204,1

-15,0

7-8
7
8

4.165,3
458,4
3.706,9

3.850,3
453,0
3.397,3

-315,0
-5,4
-309,6

-7,6
-1,2
-8,3

Tabelle 10: Investitionsausgaben
Abweichungen in den Summen durch Runden der Einzelwerte

Ist 1997
in
Mio. DM
241,4
211,6
137,3
97,3
31,3
0,0
540,6
118,7

Entwicklung Ist 97
zum Ist 96 in
Mio. DM
%
+14,6
+6,4
-20,0
-8,6
-41,6
-23,2
+73,0
+400,4
-1,9
-5,7
0,0
0,0
-115,4
-17,6
+58,3
+96,5

46
(57)

Die Investitionsquote (Anteil der Investitionsausgaben an den bereinigten Gesamtausgaben) ermäßigte sich von 28 % in 1996 auf 26,9 % in 1997 und erreicht damit
etwa den Stand von 1991 (26,3 %). In der künftigen Entwicklung sieht die Mittelfristige Finanzplanung 1998 – 2002 eine weitere Absenkung auf 20,8 % im Jahr 2002
vor. Das Land Mecklenburg-Vorpommern weist zur Zeit noch ein Investitionsvolumen auf, welches pro Kopf ungefähr das Dreifache des Durchschnitts der westlichen
Flächenländer beträgt. Dieser Überhang kann vom Land nicht auf Dauer beibehalten
werden, zumal sich in Anbetracht des Auslaufens des Solidarpakts ab dem Jahr 2005
die Finanzausstattung des Landes weiter verringern dürfte.

(58)

Der Finanzierungssaldo (Differenz zwischen bereinigten Einnahmen und bereinigten Ausgaben) von 1.433,4 Mio. DM hat das für 1997 erwartete Finanzierungsdefizit
von 1.538,9 Mio. DM um 105,5 Mio. DM bzw. 6,8 % unterschritten. Gegenüber dem
Vorjahr ist das Finanzierungsdefizit um 719,4 Mio. DM bzw. 33,4 % gesunken.
Der Finanzierungssaldo hat sich in den Haushaltsjahren von 1991 bis 1997 wie folgt
entwickelt:
Abb. 9: Finanzierungssaldo
-1.317,80

*1998

-1.433,40

1997

-2.152,80

1996

-2.116,90

1995

-2.611,40

1994
1993

-2.046,20
-894,9

1992
1991

-977,8
-3000

-2500

-2000

-1500
Mio. DM

-1000

-500

0

47

Haushaltswirtschaftliche Sperren
(59)

Im Haushaltsjahr 1997 sind Ausgabeansätze in Höhe von 13.739.850 DM gesperrt
gewesen (ohne die durch das FM ausgesprochene Bewirtschaftungssperre). Während
des Haushaltsjahres sind Sperren in Höhe von 13.091.400 DM aufgehoben worden.
Die ausgesprochenen Sperren verteilen sich wie folgt auf die entsprechenden Einzelpläne:

Einzelplan

Gesperrte Ansätze
– in DM –

Entsperrte Ansätze
– in DM –

01 Landtag

0,00

0,00

02 Landesrechnungshof

0,00

0,00

03 Ministerpräsident, Staatskanzlei

0,00

0,00

04 Innenministerium

209.950,00

0,00

05 Finanzministerium

90.000,00

0,00

2.218.500,00

2.218.500,00

10.557.900,00

10.212.900,00

0,00

0,00

73.500,00

70.000,00

290.000,00

290.000,00

0,00

0,00

300.000,00

300.000,00

0,00

0,00

06 Wirtschaftsministerium
07 Kultusministerium
08 Ministerium für Landwirtschaft und Naturschutz
09 Ministerium für Justiz und Angelegenheiten der EU
10 Sozialministerium
11 Allgemeine Finanzverwaltung
12 Hochbaumaßnahmen des Landes
13 Ministerium für Bau, Landesentwicklung
und Umwelt
Gesamt

13.739.850,00

13.091.400,00

Tabelle 11: Ausgesprochene Sperren

Über- und außerplanmäßige Ausgaben, Haushaltsüberschreitungen
(60)

In der Haushaltsrechnung 1997 sind überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben
einschließlich Vorgriffe in Höhe von 147.721.264,72 DM ausgewiesen. Das entspricht einem Anteil von rd. 1 % (Vorjahr 1,1 %) des Haushalts-Solls. Im einzelnen
verteilen sich die Überschreitungen wie folgt:

48
Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben
mit Einwilligung nach § 37 Abs. 1 und 7 LHO
ohne Einwilligung der Finanzministerin
sonstige Überschreitungen

141.175.800,12 DM
2.278,03 DM
6.543.186,57 DM

Von diesen insgesamt ausgewiesenen
Überschreitungen der Ausgabeansätze in Höhe von

147.721.264,72 DM

entfielen auf
überplanmäßige Ausgaben

27.102.216,76 DM

außerplanmäßige Ausgaben

5.619.047,96 DM

Vorgriffe

115.000.000,00 DM

Nach Angaben des FM sind alle Mehrausgaben durch Einsparungen/Minderausgaben
sowie durch Einnahmen und Mehreinnahmen gedeckt.
Die über- und außerplanmäßigen Ausgaben einschließlich der Vorgriffe sind gegenüber dem Vorjahr (164,7 Mio. DM) um rd. 17 Mio. DM bzw. 10,3 % gesunken. Der
Rückgang zum Vorjahr ergibt sich aus einer Halbierung der überplanmäßigen Ausgaben von 54,8 Mio. DM auf 27,1 Mio. DM bei gleichzeitiger Zunahme der außerplanmäßigen Ausgaben um 4,6 Mio. DM und der Vorgriffe um 6,2 Mio. DM. Von
den über- und außerplanmäßigen Ausgaben entfallen rd. 2 Mio. DM auf investive
Bereiche, rd. 31 Mio. DM betreffen die laufenden Ausgaben.
Die erforderliche vorherige Zustimmung der Finanzministerin (vgl. § 37 Abs. 1
LHO) zu den über- und außerplanmäßigen Ausgaben lag i. d. R. vor. Aus der Haushaltsrechnung ergibt sich, daß diese Einwilligung nur in drei von 53 Fällen mit einem
Betrag von insgesamt 2.278,03 DM (Vorjahr: 6 von 60 Fällen – insgesamt
10.303.935,53 DM) nicht vorliegt (vgl. Anlage 1 Teil G zur Haushaltsrechnung).
Die über- und außerplanmäßigen Ausgaben und Vorgriffe gemäß § 37 Abs. 1 und 7
LHO, die sonstigen Überschreitungen und die Überschreitungen ohne Einwilligung
der Finanzministerin sind in nachstehender Übersicht zusammengestellt:

49

Epl.

Überplanmäßige außerplanmäßige
Ausgaben
Ausgaben

01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13

Vorgriffe

zusammen

– in DM –

– in DM –

Anzahl der
Fälle
ohne Einwilligung der FM

– in DM –

– in DM –

4.057,33
0,00
3.032,20
13.343.562,24
5.942.334,59
0,00
958.175,53
704.326,52
1.849,91
5.972.851,19
160.368,95
0,00
11.658,30

0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
55.000,00
0,00
153.544,00
0,00
4.000.000,00
0,00
0,00
0,00
20.800,00
0,00
0,00
0,00
500.000,00
0,00
0,00
0,00
889.703,96
0,00
0,00 115.000.000,00

4.057,33
0,00
3.032,20
13.398.562,24
6.095.878,59
4.000.000,00
958.175,53
725.126,52
1.849,91
6.472.851,19
160.368,95
889.703,96
115.011.658,30

0
0
0
0
1
0
1
1
0
0
0
0
0

27.102.216,76

5.619.047,96 115.000.000,00

147.721.264,72

3

Tabelle 12: Über- und außerplanmäßige Ausgaben nach Einzelplänen

Aus der obigen Tabelle ist ersichtlich, daß Vorgriffe in Höhe von 115 Mio. DM allein beim Einzelplan 13 „Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Umwelt“
(BLUM) ausgewiesen werden und zwar beim Kapitel 1310 „Wohnungswesen, Wohnungsbauförderung und Städtebau“ bei nachfolgenden Titeln:
MG

Titel

Soll 97

Vorgriff auf
Soll 98

Soll 98

– in Mio. DM –

Anteil des
Vorgriffs am
Soll 98

– in % –

– in Mio. DM –

MG 08

863 16

60,5

40,0

87,0

MG 11

863 11

57,7

0,0

102,9

863 18

87,7

25,0

33,1

75,5

0,0

863 23

94,5

50,0

83,7

59,7

20,0

300,4

115,0

306,7

37,5

55,0

Gesamt

46,0

Vorgriff* auf
Soll 99

0,0

20,0
15,0

Tabelle 13: Vorgriffe beim Kapitel 1310
* vorbehaltlich der Haushaltsrechnung 1998

Dem BLUM war es auch im Haushaltsjahr 1997 nicht möglich, die Programme der
Wohnungsbauförderung ohne Vorgriffe auf das nächste Jahr abzuwickeln, da der tatsächliche Mittelabfluß der mehrjährigen Programme stark von der Veranschlagung
der Kassenmittel abwich. Wurden im Haushaltsjahr 1996 noch 107,8 Mio. DM Vorgriffe nötig, stiegen die Vorgriffe in 1997 auf 115 Mio. DM an. Im Haushaltsjahr

50
1995 war es dagegen dem BLUM einmalig gelungen, die Programme der Wohnungsbauförderung ohne Vorgriffe zu realisieren. Positiv ist anzumerken, daß sich
aufgrund realistischer Veranschlagung der Kassenmittel und mit Änderungen der
Auszahlungsmodalitäten ab August 1997 (vgl. Änderung der WoBauRL vom
25.7.1997, Amtsbl. M-V S. 332) die Vorgriffe auf das Haushaltsjahr 1999 beim Kapitel 1310 insgesamt um die Hälfte auf 55 Mio. DM reduzierten.
Aus nachfolgender Übersicht ist die Entwicklung des Anteils der überplanmäßigen
und außerplanmäßigen Ausgaben einschließlich der Vorgriffe an den Ist-Ausgaben in
den Haushaltsjahren von 1991 bis 1997 ersichtlich.
Haushaltsjahr

Ist-Ausgaben

– in Mio. DM –
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

10.406,4
11.116,3
12.600,1
13.478,2
14.016,2
15.009,5
14.410,2

üpl./apl. Ausgaben
u. Vorgriffe
– in Mio. DM –
56,4
96,6
180,9
182,6
38,4
164,7
147,7

Anteil

– in % –
0,6
0,9
1,4
1,4
0,3
1,1
1,0

Tabelle 14: Entwicklung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben, Haushaltsüberschreitungen
Abweichungen in den Angaben durch Runden

Bildung von Haushaltsresten
(61)

Beim Abschluß der Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1997 sind folgende
Reste in das Haushaltsjahr 1998 übertragen worden:
−= Einnahmereste

558.855.327,69 DM

−= Ausgabereste (netto)
davon:
– Ausgabereste für
laufende Ausgaben
– Ausgabereste für Investitionen
– Ausgabereste für besondere
Finanzierungsausgaben

705.860.873,04 DM

223.797.952,17 DM
481.989.147,45 DM
73.773,42 DM

Somit ergibt sich ein Überschuß der Ausgabereste von

147.005.545,35 DM.

Wie auch schon in den Vorjahren war es nicht möglich, die Einnahmereste in gleicher Höhe wie die Ausgabereste zu bilden. Die Deckungslücke zwischen Einnahme-

51
und Ausgaberest hat sich im Vergleich zum Haushaltsjahr 1996 um
142.318.096,39 DM erhöht. Die Deckung der Ausgaben im Rahmen der Inanspruchnahme der gebildeten Haushaltsreste belastet den Haushalt 1998.
Die Ausgabereste sind gegenüber dem Vorjahr um 13,3 Mio. DM bzw. 1,9 % gestiegen. Dagegen sind die Einnahmereste gegenüber 1996 um 18,7 % geringer ausgefallen. Wie sich die Ausgabereste auf die verschiedenen Ausgabearten verteilen und wie
sich die Haushaltsreste gegenüber dem Haushaltsjahr 1996 entwickelt haben, stellt
sich wie folgt dar:
Hauptgruppe

Ausgabearten

Ist 1996
Ausgaben
in
Mio. DM

Ist 1997
Reste
in

Mio. DM

Ausgaben
in
%

Reste
in

Mio. DM Mio. DM

%

4

Personalausgaben

3.493,3

3,7

0,1

3.566,1

5,1

0,2

5

sächl. Verwaltungsausgaben u. Schuldendienst

1.132,5

23,4

2,1

1.248,6

28,6

2,3

6

Zuweisungen u. Zuschüsse für laufende
Zwecke

6.085,8

113,4

1,9

5.627,7

190,0

3,4

7

Baumaßnahmen gesamt

458,4

70,9

15,5

453,0

54,7

12,1

8

Investitionen ohne
Baumaßnahmen

3.706,9

481,1

13,0

3.397,3

427,3

12,6

9

besondere Finanzierungsausgaben

132,6

0,07

0,1

117,5

15.009,5

692,6

Gesamt

4,6 14.410,2

0,07
705,9

Tabelle 15: Gliederung der Ausgabereste

Haushaltsjahr

Ausgabereste

Einnahmereste

–in Mio. DM –

– in % –
des Haushaltsvolumens

– in Mio. DM –

1991

688,3

6,6

688,3

1992

824,6

7,4

824,6

1993

1.131,9

9,0

1.131,9

1994

1.317,3

9,8

1.203,8

1995

1.188,6

8,5

1.162,5

1996

692,6

4,6

687,9

1997

705,9

4,9

558,9

Tabelle 16: Entwicklung der Ausgabe- und Einnahmereste

Verpflichtungsermächtigungen und deren Inanspruchnahme

0,1
4,9

52
(62)

Die Verpflichtungsermächtigungen (VE)
wurden im Haushaltsplan 1997 in Höhe von

4.632.475.000,00 DM

veranschlagt.
Zusätzliche Verpflichtungsermächtigungen
gemäß § 17 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 1997:

+ 25.185.600,00 DM

Summe der Verpflichtungsermächtigungen
des Haushaltsjahres 1997 insgesamt:

4.657.660.600,00 DM.

Im Laufe des Haushaltsjahres 1997 sind insgesamt

2.575.400.436,07 DM

an Verpflichtungen zu Lasten der Folgejahre
(1998 – 2001) eingegangen worden.
Damit sind Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 55,3 % in Anspruch genommen worden.
Die eingegangenen Verpflichtungen verteilen sich auf die einzelnen Hauptgruppen
wie folgt:
HGr. 4 Personalausgaben

280,0 TDM

HGr. 5 sächliche Verwaltungsausgaben

11.603,9 TDM

HGr. 6 Zuwendungen mit Ausnahme für
Investitionen

612.699,9 TDM

HGr. 7 Ausgaben für Baumaßnahmen

155.733,0 TDM

HGr. 8 Ausgaben für sonstige Investitionen und
Investitionsförderungsmaßnahmen

1.795.083,6 TDM

HGr. 9 besondere Finanzierungsausgaben

0,0 TDM

Im Jahresvergleich stellt sich die Entwicklung der Verpflichtungsermächtigungen
wie folgt dar:
Haushaltsjahr

1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

veranschlagte VE

eingegangene VE

Inanspruchnahme der VE

– in Mio. DM –

– in Mio. DM –

– in % –

2.419,8
4.032,4
4.475,4
4.986,5
4.231,9
3.992,1
4.657,7

888,9
1.279,6
2.075,6
2.720,2
2.924,1
2.599,4
2.575,4

36,7
31,7
46,4
54,6
69,1
65,1
55,3

Tabelle 17: Entwicklung der Verpflichtungsermächtigungen im Jahresvergleich

Die ausgebrachten Verpflichtungsermächtigungen sind im Haushaltsjahr 1997 gegenüber dem Vorjahr um 665,6 Mio. DM bzw. 16,7 % gestiegen, das Volumen ist

53
aber nach Auffassung des Landesrechnungshofes weiterhin zu hoch. Dafür spricht
auch der Umstand, daß nur 55,3 % (Vorjahr 65,1 %) der veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen in Anspruch genommen wurden.
(63)

Über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen sind in der Haushaltsrechnung 1997 mit 6.404.796,23 DM ausgewiesen. Die Liste der über- und außerplanmäßigen Verpflichtungen (vgl. Anlage II, Teil H der Haushaltsrechnung)
weist für das Haushaltsjahr 1997 keine Mehrinanspruchnahme ohne Einwilligung der
Finanzministerin aus.
Die Inanspruchnahme der über- und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen verteilt sich wie folgt auf die Einzelpläne:
Einzelplan

Innenministerium
überplanmäßige VE
außerplanmäßige VE
Hochbaumaßnahmen des
Landes
überplanmäßige VE
außerplanmäßige VE
Gesamt
überplanmäßige VE
außerplanmäßige VE
Summe insgesamt

Betrag der
üpl./apl. VE
– in DM –

fällig in
1998
– in DM –

4.927.464,15 3.427.464,15
0,00
0,00

0,00
0,00
1.477.332,08 1.477.332,08

fällig in
1999
– in DM –

fällig in
2000
– in DM –

fällig in
2001
– in DM –

500.000,00 500.000,00 500.000,00
0,00
0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

4.927.464,15 3.427.464,15
1.477.332,08 1.477.332,08

500.000,00 500.000,00 500.000,00
0,00
0,00
0,00

6.404.796,23 4.904.796,23

500.000,00 500.000,00 500.000,00

Tabelle 18: Inanspruchnahme der VE nach Einzelplänen

54

Vermögen und Schulden des Landes
(64)

Die Vermögensübersicht weist für die dargestellten Haushaltsjahre folgende Bestände aus:
Übersicht über das Vermögen und die Schulden des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Stand: Ende 1996
1

2

A.

Vermögen

I.

Liegenschaftsvermögen

– in m² –
+126.433.438

1.906.100.529

+7,1

Allg. Grundvermögen

17.255.762

+891.158

18.146.920

+5,2

1.796.922.853

+127.324.596

1.924.247.449

+7,1

– in % –

2.217.079.072,83

- in DM +459.830.233,41

2.676.909.306,24

- in % +20,8

Rücklagen

152.204.118,21

-17.136.604,14

135.067.514,07

-11,3

Sondervermögen

481.630.393,15

+134.845.063,17

616.475.456,32

+28,0

156.157.107,58

+45.092.139,26

201.249.246,84

+28,9

126.315.162,46

+35.605.981,08

161.921.143,54

+28,2

103.821.267,63

+17.957.905,70

121.779.173,33

+17,3

7.753.214,58

-393.058,28

7.360.156,30

174.083.440,00

-21.540,00

174.061.900,00

3.032.750.238,77

+577.124.094,16

3.609.874.332,93

+19,0

fundierte Schulden

9.807.005.000,00

+1.836.055.742,03

11.643.060.742,03

+18,7

sonstige Schulden

1.079.534.208,14

-350.686.804,67

728.847.403,47

-32,5

davon:
- innere Schulden
- Kassenkredite

499.534.208,14
580.000.000,00

-70.686.804,67
-280.000.000,00

428.847.403,47
300.000.000,00

Kapitalvermögen

darunter:
- Grundstock
- Kommunaler
Aufbaufonds
- Landwirtschaftssondervermögen
Reinvermögen der
Landesbetriebe
Beteiligungen (unmittelbare)
Summe II.
vermögen

Kapital-

-5,1
-0,01

Schulden

Summe Schulden
C.

4

Entwicklung
5

1.779.667.091

Darlehensforderungen

B.

Stand: Ende 1997

Verwaltungsvermögen
Summe I.
II.

saldierte Zu- und
Abgänge
3

10.886.539.208,14 +1.485.368.937,36

-14,2
-48,3

12.371.908.145,50

+13,7

3.100.253.239,83

+8,1

Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen
Bürgschaften

2.869.103.027,86

Tabelle 19: Vermögen und Schulden des Landes

+231.150.211,97

55
(65)

Das Kapitalvermögen setzt sich zusammen aus den Darlehensforderungen, den
Rücklagen, den Sondervermögen, dem Reinvermögen der Landesbetriebe und dem
Wert der unmittelbaren Beteiligungen.
Das Kapitalvermögen stieg von 3.032.750.238,77 DM im Haushaltsjahr 1996 auf
3.609.874.332,93 DM im Haushaltsjahr 1997.
Die ausgeprägtesten Steigerungen sind beim Sondervermögen des Landes mit 28 %
zu verzeichnen. Es erhöhte sich von 481.630.393,15 DM um rd. 134,8 Mio. DM auf
616.475.456,32 DM.
In den Rücklagen des Landes wurden 1997 17,1 Mio. DM weniger verwaltet als noch
1996. Die Bürgschaftssicherungs- und Schuldendienstrücklage verringerte sich von
152.204.118,21 DM im Haushaltsjahr 1996 auf 135.067.514,07 DM im Haushaltsjahr 1997. Damit betrug die Rücklage 1997 4,4 % der am Ende des Haushaltsjahres
1997 übernommenen Bürgschaften.

(66)

Den Ermächtigungen für die Übernahme von Bürgschaften und Rückbürg-

schaften (ohne Freistellungen) von 4.857.500.000 DM stehen übernommene Bürgschaften und Rückbürgschaften von 3.100.253.239,83 DM (Vorjahr
2.869.103.027,86 DM) gegenüber. Der Bürgschaftsrahmen wurde danach mit
rd. 64 % ausgeschöpft.
Der Umfang der neu eingegangenen Bürgschaften und Garantien hat sich damit im
Vergleich zum Haushaltsjahr 1996 (2.869,1 Mio. DM) um 231,2 Mio. DM erhöht,
was einer Steigerungsrate von 8,1 % entspricht.
Die tatsächliche Inanspruchnahme des Landes aus Bürgschaften betrug im Haushaltsjahr 1997 118,8 Mio. DM. Bis zum 31.12. des Haushaltsjahres 1995 lagen sie noch
bei 7,1 Mio. DM.
übernommene
Bürgschaften

Ausfallzahlungen
(kumuliert)

Verhältnis

– in Mio. DM –

– in Mio. DM –

in %

bis 31.12.1995

2.273,0

7,1

0,3

bis 31.12.1996

2.869,1

42,3

1,5

bis 31.12.1997

3.100,3

161,1

5,2

Tabelle 20: Entwicklung des Anteils der Ausfallzahlungen an den übernommenen Bürgschaften

56
Auch wenn der prozentuale Anteil der Ausfallzahlungen im Verhältnis zur Höhe der
übernommenen Bürgschaften gering erscheint, waren die tatsächlichen Ausgaben –
mit zunehmender Tendenz – beachtlich. Der Landesrechnungshof hat bereits in vorangegangenen Bemerkungen (Jahresbericht 1996 Tz. 67, Jahresbericht 1997 Tz. 76
und Jahresbericht 1998 Tz. 85) auf die erheblichen Risiken hingewiesen, die ein hoher Bestand an Eventualverbindlichkeiten mit sich bringt.
Der Bundesrechnungshof hält in seinen Bemerkungen 1998 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes „Wegen der in der Vergangenheit stark angestiegenen
Inanspruchnahmen des Bundes …“ und „… im Hinblick auf künftige Bundeshaushalte eine umfassende Bewertung der bisher eingegangenen Gewährleistungsrisiken
für dringend erforderlich“.
Die Schulden des Landes setzen sich aus den fundierten Schulden und den sonstigen
Schulden zusammen. Sie sind mit rd. 10.887 Mio. DM im Haushaltsjahr 1996 um
rd. 1.485 Mio. DM bzw. 13,7 % auf rd. 12.372 Mio. DM im Haushaltsjahr 1997 gestiegen.
Die Schulden des Landes aus Kreditmarktmitteln und kreditähnlichen Rechtsgeschäften, d. h. die fundierten Schulden, erhöhten sich gegenüber dem Vorjahr um
1.836 Mio. DM bzw. 18,7 % und stiegen auf rd. 11.643 Mio. DM.
Dagegen verringerten sich die sonstigen Schulden (inneren Schulden und Kassenkredite) gegenüber dem Vorjahr. Sie reduzierten sich von rd. 1.080 Mio. DM auf
728,8 Mio. DM.
Die folgende Grafik verdeutlicht die kontinuierlich steigenden Schulden des Landes
seit 1991 (Betragsangaben in Mio. DM):

Mio. DM

(67)

18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1991

Abb. 10: Schuldenentwicklung

16.240,8

12.371,9

6.697,3

1992

1993

1994

1995

1996 1997 1998* 1999** 2000** 2001** 2002**
Haushaltsjahr

* vorläufiges Ist
** gemäß Mittelfristiger Finanzplanung 1998 – 2002

57
Die Schulden des Landes sind infolge der Ausweitung der Netto-Kreditaufnahme in
nur vier Haushaltsjahren von 977,9 Mio. DM im Haushaltsjahr 1991 auf
6.697,3 Mio. DM im Haushaltsjahr 1994 gestiegen. Ihr Anstieg hat sich zum Ende
des Haushaltsjahres 1997 deutlich verlangsamt. Sie werden aber trotz einer geplanten
Verringerung der jeweiligen Neuverschuldung im Haushaltsjahr 2002 den beachtlichen Stand von 16.240,8 Mio. DM erreichen. Mit dem erneut gewachsenen Schuldenberg nehmen auch die Zinsverpflichtungen beträchtlich zu. Dabei mußten trotz
des weithin günstigen Zinsniveaus bereits im Haushaltsjahr 1997 rd. 11 % der Steuereinnahmen für Zinsleistungen ausgegeben werden. Wie lange allerdings das äußerst
niedrige Zinsniveau anhalten wird, ist ungewiß. Angesichts des im Jahr 2002 erreichten Schuldenstandes von über 16 Mrd. DM birgt die mögliche Veränderung des
Zinsniveaus nach oben ein entsprechend wachsendes Haushaltsrisiko, so daß durch
die Zinsverpflichtungen dem politischen Ermessen bei der Entscheidung über die
Ausgabenplanung schon heute Grenzen gesetzt werden.
In der nachfolgende Grafik sind die Zinsausgaben im Vergleich und im Verhältnis zu
den Steuereinnahmen (Zins-Steuer-Quote) dargestellt.
Abb. 11: Zins-Steuer-Quote

972,6
16,00

800

600

14,3
11,1

14,00
12,00
10,00

652,2

8,00
400
Zinsen
Zins-Steuer-Ouote

200

6,00
4,00
2,00
0,00

0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998* 1999** 2000** 2001**2002**
Haushaltsjahr

* vorläufiges Ist
** gemäß Mittelfristiger Finanzplanung 1998 – 2002

Zins-Steuer-Ouote

Zinsausgaben in Mio. DM

1.000

58

59

III. Weiterverfolgung früherer Prüfungsfeststellungen

(68)

Auf der Grundlage der Beratungen des Jahresberichtes im Finanzausschuß beschließt
der Landtag, bestimmten Empfehlungen, Anregungen, Auffassungen und Beanstandungen beizutreten und richtet in einer Entschließung Anregungen und Hinweise an
die Landesregierung. In einigen Fällen stellt der Landesrechnungshof im Zusammenhang mit späteren Prüfungen oder sogar noch vor Abschluß des Prüfungsverfahrens
fest, daß die Beschlüsse des Landtages nicht oder nur teilweise bzw. mit großem zeitlichen Verzug umgesetzt werden. Hierfür finden sich im diesjährigen Jahresbericht
einige Beispiele, bei denen der Landesrechnungshof die Notwendigkeit sieht, ein bereits dargestelltes Problem erneut öffentlich zu machen:

Koordinierung des Einsatzes landeseinheitlicher IT-Verfahren
(69)

Die Koordinierung des Einsatzes der Informationstechnik (IT) in der Landesverwaltung reicht nicht aus. Bereits in den Jahresberichten 1997 (Tzn. 43 bis 47) und 1998
(Tzn. 34 bis 38) hat der Landesrechnungshof auf Mängel in der Koordinierung des
Einsatzes von Informationstechnik hingewiesen. Trotz einiger guter Ansätze ist das
Ergebnis der Koordinierungsbemühungen der beim Innenministerium eingerichteten
„Landeskoordinierungs- u. Beratungsstelle für Informations- und Telekommunikationstechnik (LKSt)“ unbefriedigend.

(70)

Der vom Innenministerium herausgegebene IT-Strukturrahmen für die Landesverwaltung Mecklenburg-Vorpommerns (ITSR) enthält Festlegungen für die Planung, Auswahl, Beschaffung und den Betrieb von IT-Verfahren. Mit Hilfe des ITSR
soll der IT-Einsatz in der Landesverwaltung vereinheitlicht und damit der Aufbau einer homogenen IT-Infrastruktur erreicht werden.

(71)

Die im ITSR empfohlene landeseinheitliche Software wird nur teilweise in den Ressorts eingesetzt. Im Interesse einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung
ist die ressortübergreifende Koordinierung durch das Innenministerium als LKSt zu
verbessern.

60
Für den Bereich der Allgemeinen Verwaltung sieht der ITSR neben der Standardsoftware (Windows, Word usw.) folgende landeseinheitliche IT-Verfahren vor:

(72)

Einsatzbereich:

empfohlenes Produkt:

Bibliotheksverwaltung

Allegro C

Reisekostenabrechnung

SMS-Reise

Juristische Fachinformation

JURIS

Personal- und Stellenverwaltung

PERSYS.

Das Verfahren „Programm zur Aufstellung der IT-Ressortpläne (PAR)“ wurde aufgrund des Widerstandes einiger Ressorts nicht in den ITSR aufgenommen. Es wurde
mit dem Ziel eines landesweiten Einsatzes entwickelt.

(73)

Im Bereich der Allgemeinen Verwaltung haben alle Ressorts annähernd die gleichen
Aufgaben, die durch IT-Verfahren unterstützt werden können. Es können also einheitliche Softwareprodukte eingesetzt werden.
Eine Umfrage des Innenministeriums hat jedoch ergeben, daß die Verfahren Allegro C, SMS-Reise und JURIS nicht von allen Ressorts eingesetzt werden. Mögliche
Synergieeffekte und sonstige Vorteile beim Einsatz der festgelegten Produkte werden
damit nicht genutzt. Dies hat zur Folge, daß die Ressorts teilweise weiterhin eigene
Wege zur Unterstützung der Aufgaben gehen. Die Akzeptanz der genannten Softwareprodukte könnte verbessert werden, wenn die LKSt für diese Verfahren eine
zentrale Nutzerbetreuung, Koordinierung von Softwareänderungen und Schulung der
Nutzer anbieten würde.
Für zentrale Bereiche der Allgemeinen Verwaltung, wie z. B. für die Bestandsverwaltung und die Registratur, wurden bisher keine landeseinheitlichen Softwareprodukte festgelegt, obwohl der Bedarf hierfür schon vor Jahren von den Ressorts festgestellt wurde.
Die Mängel in der Koordinierung von geplanten landeseinheitlichen IT-Verfahren
zeigen sich insbesondere am Beispiel des Personal- und Stellenverwaltungssystemes
PERSYS.

61
PERSYS
(74)

Das Verfahren PERSYS ist als landeseinheitlicher Standard für die Personal- und
Stellenverwaltung im ITSR festgelegt. Das Innenministerium hat jetzt mitgeteilt, daß
PERSYS nicht die Anforderungen eines landeseinheitlichen Standards erfülle. Es bestünden erhebliche begründete Zweifel, ob das Verfahren dem Stand der Technik
entspreche und alle geforderten Funktionalitäten mit angemessenem Aufwand realisiert werden könnten. Die Überführung von PERSYS in den Echtbetrieb werde ausgesetzt. Zur Zeit wird ein anderes Verfahren für die Personal- und Stellenverwaltung
getestet. Aufgrund der Testergebnisse wird entschieden werden, ob PERSYS überhaupt fortgeführt wird, oder ob der Umstieg auf eine vom Bundesverwaltungsamt
mitentwickelte und kostenlos angebotene Software erfolgt.

Inanspruchnahme von Kassenverstärkungsmitteln
(75)

Der Landesrechnungshof hatte die Beschaffungen, Baumaßnahmen und Bauunterhaltungsleistungen der Medizinischen Fakultät der Universität Rostock für die Zahnmedizin geprüft und darüber im Jahresbericht 1996 (Tzn. 218 bis 241) berichtet. Seit
Mai 1996 gab es in diesem Zusammenhang wiederholt Schriftwechsel. Insbesondere
das Problem der Höhe der Inanspruchnahme der Kassenverstärkungsmittel durch die
Medizinische Fakultät konnte mit dem Ministerium für Bildung, Wissenschaft und
Kultur (BM) bisher nicht abschließend geklärt werden.

(76)

Sowohl die Medizinische Fakultät der Universität Rostock als auch die Medizinische
Fakultät der Universität Greifswald erhielten 1992 die Ermächtigung, am selbsttätigen Kassenverstärkungsverfahren des Landes teilzunehmen. Dieses Verfahren hat
ausschließlich die Aufgabe, bei Schwankungen im Eingang von Deckungsmitteln die
kassenmäßige Liquidität zu erhalten, also Defizite in der Kasse auszugleichen, die
sich vorübergehend durch ein Nachhinken der Einnahmen hinter den Ausgaben ergeben.
Solche – durch Kassenverstärkungsmittel auszugleichende – Kassendefizite treten in
mehr oder weniger starkem Umfang jeden Monat auf, weil die Fälligkeiten der Einzahlungen und der Auszahlungen voneinander abweichen. Das damalige Kultusmi-

62
nisterium begrenzte zum damaligen Zeitpunkt die Höhe der Inanspruchnahme der
Kassenverstärkungsmittel nicht.
Damit gewährt das BM den beiden Fakultäten einen unbeschränkten zinslosen Kontokorrentkredit, für den das Land die Zinsen zu tragen hat.
(77)

Das Land finanziert somit einen erheblichen Teil der zu erwartenden Einnahmen aus
den medizinischen Behandlungen vor, da die Kassen zum Teil keine zeitnahen Erstattungen für erbrachte Leistungen an die Universitätskliniken bzw. die Medizinischen Fakultäten keine zeitnahe Erhebung der Einnahmen vornehmen. Die Kliniken
wiederum betrachten die Kassenverstärkungsmittel auch als Kontokorrentrahmen,
der ihnen ermöglicht, über den Landeszuschuß hinaus finanzielle Mittel für den laufenden Betrieb zu nutzen (vgl. Tzn. 87 bis 95 und Tzn. 356 bis 368).

(78)

Im Rahmen der Prüfung stellte der Landesrechnungshof fest, daß im geprüften Zeitraum durch die Medizinische Fakultät Rostock Kassenverstärkungsmittel bis zu
rd. 96 Mio. DM in Anspruch genommen wurden.
Der Landesrechnungshof erwartete in Auswertung der Prüfungsfeststellungen vom
damaligen Kultusministerium Maßnahmen zu einer Reduzierung der in Anspruch
genommenen Kassenverstärkungsmittel und in Abstimmung mit dem FM und den
Medizinischen Fakultäten Festlegungen hinsichtlich der Begrenzung der Inanspruchnahme.

(79)

Das damalige Kultusministerium führte in seinen Stellungnahmen u. a. an, daß den
Medizinischen Fakultäten keine liquiden Mittel als Ausstattung zur Verfügung gestellt wurden, so daß vor der Geschäftstätigkeit der Medizinischen Fakultäten eine
Vorfinanzierung („Anschubfinanzierung“) der bereits anfallenden Lohn- und Sachkosten erfolgen mußte, die aus dem Kassenverstärkungskredit gezahlt wurde. Das
Ministerium erläuterte im weiteren jedoch, daß der Begriff „Anschubfinanzierung“
irreführend sei und nicht davon ausgegangen werden solle, „es handele sich statt um
Kassenverstärkungsmittel um nicht rückzahlbare Zuwendungen“. Ferner teilte das
Ministerium mit, daß in Abstimmung mit dem FM bis zum Haushalt 1999 ggf. weitere Regelungen zum Verfahren der Kassenverstärkung beabsichtigt seien.

63
In seiner Stellungnahme vom 21.2.1999 teilte das BM dem Landesrechnungshof
nunmehr mit, daß mit dem FM eine Begrenzung der Kassenverstärkungskredite vereinbart wurde.
Die allgemeine Grenze wurde auf den Umfang eines Zweimonatsbetrages der bestätigten regelmäßigen Einnahmen (Erlöse aus stationären und ambulanten Krankenhausleistungen, aus Wahlleistungen und Nutzungsentgelt der Ärzte) festgelegt. Danach betragen die Obergrenzen
für Greifswald

35,4 Mio. DM und

für Rostock

45,7 Mio. DM.

Gleichzeitig behält sich das Ministerium vor, diese Obergrenzen ggf. anzupassen.
(80)

„Unter Berücksichtigung der bestehenden Verlustvorträge“ wurden die vereinbarten
Obergrenzen für die Kassenverstärkungskredite vom BM übergangsweise (befristet
bis zum 31.12.1999) angehoben, so daß – einvernehmlich mit dem Finanzministerium –
„für Greifswald

53,9 Mio. DM und

für Rostock

58,4 Mio. DM

die vorübergehenden Obergrenzen bilden“. Bis 31.12.1999 haben die Medizinischen
Fakultäten den in Tz. 79 genannten Obergrenzen zu entsprechen.
(81)

Die Inanspruchnahme der Kassenverstärkungsmittel in den letzten Jahren stellt sich
im Vergleich dazu wie folgt dar:

Landesbetrieb

Haushalts- In Anspruch genommene Landeszuschuß
jahr
Kassenverstärkungsmittel zum Erfolgsplan
– in DM per 31.12. d. J. –
– in TDM –
Medizinische Fakultät
1996
39.764.078,35
52.183.500
Greifswald
1997
41.237.416,22
53.177.000
1998
53.121.472,77
59.214.400
Medizinische Fakultät
1996
63.760.253,12
67.177.900
Rostock
1997
60.080.849,08
55.912.400
1998
58.442.913,98
64.661.800
Tabelle 21: Inanspruchnahme von Kassenverstärkungsmitteln

Der Umfang der Kassenverstärkungsmittel hat fast die Höhe erreicht, die das Land
den Universitätskliniken jeweils als Landeszuschuß zum Erfolgsplan jährlich ausreicht. Die durch das BM festgelegten „vorübergehenden“ Obergrenzen entsprechen

64
in ihrer Höhe etwa der Inanspruchnahme der Kassenverstärkung durch die Fakultäten
per 31.12.1998.
(82)

Die vom Ministerium in seiner Stellungnahme angeführte „Berücksichtigung der
bestehenden Verlustvorträge“ für die Festsetzung der Höhe der Kassenverstärkung
ist nicht nachzuvollziehen. Ist die Abdeckung der Bilanzverluste nicht gesichert, ist
über Verluste, die nicht durch Rücklagen bzw. Ertragsüberschüsse abgedeckt werden
können, im Zusammenhang mit der Beschlußfassung über die Wirtschaftspläne für
die Folgejahre gesondert zu befinden. Kassenverstärkungsmittel können nicht zur
Deckung von Bilanzverlusten dienen. Darüber hinaus weist der Landesrechnungshof
darauf hin, daß für die Medizinische Fakultät Greifswald bis Ende 1997 kein Verlustvortrag ausgewiesen wurde (vgl. jedoch zwischenzeitlich vorliegenden Prüfungsbericht zum Jahresabschluß zum 31.12.1997, der zu diesem Stichtag einen Jahresfehlbetrag von rd. 13,2 Mio. DM ausweist). Dennoch stieg die Inanspruchnahme der
Kassenverstärkungsmittel der Medizinischen Fakultät Greifswald von
rd. 28,3 Mio. DM am Ende des Haushaltsjahres 1995 auf rd. 53,1 Mio. DM Ende
1998.

(83)

Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, daß die „vorübergehende Anhebung“
der Obergrenzen mit der Befristung 31.12.1999 nicht realistisch ist. Das Ministerium
erweckt in seiner Stellungnahme den Eindruck, daß es z. B. der Medizinischen Fakultät Greifswald möglich sei, innerhalb eines Jahres die Inanspruchnahme der Kassenverstärkungsmittel um rd. 20 Mio. DM abzusenken, obwohl bisher das Gegenteil
der Fall war.

(84)

In der Stellungnahme vom 26.4.1999 teilte das Ministerium mit, daß von den Medizinischen Fakultäten „vorerst für das Haushaltsjahr 1999“ vorgegebene „Bewirtschaftungsmaßnahmen, wie u. a.
–

Reduzierung der Deckungsfähigkeit im Sachmittelbereich

–

Stellensperren, auch im kassenfinanzierten Bereich

–

Interne Umschichtung von Personal zur Schwerpunktsetzung und Realisierung
von Leistungserweiterungen

–

Leistungsreduzierung auf das real finanzierte Volumen

umzusetzen sind.“ Neben den o. g. Ausgabenbegrenzungen sei „die optimale zeitnahe
Erhebung von Einnahmen zu erwirken“.

65
Dies habe zwischenzeitlich dazu geführt, daß die Inanspruchnahme von Kassenverstärkungsmitteln zum 31.3.1999 für die Medizinische Fakultät Greifswald um
rd. 5 Mio. DM auf rd. 48 Mio. DM und für die Medizinische Fakultät Rostock um
rd. 3 Mio. DM auf rd. 55 Mio. DM reduziert wurde.
Der Landesrechnungshof erkennt, daß die vom Ministerium eingeleiteten Maßnahmen zu einer Reduzierung der Inanspruchnahme der Kassenverstärkung geführt haben. Dennoch liegen beide Medizinischen Fakultäten bei der Inanspruchnahme der
Kassenverstärkungsmittel gegenwärtig noch mit mehr als 10 Mio. DM über den zum
Jahresende angestrebten Obergrenzen.
Das Ministerium muß, wie vom Landesrechnungshof u. a. bereits in seinem Jahresbericht 1996 gefordert, im Rahmen seiner Fachaufsicht konsequent Einfluß auf die
Ausgabendisziplin und die rechtzeitige und vollständige Einnahmeerhebung durch
die Medizinischen Fakultäten nehmen. Es bleibt abzuwarten, inwieweit die für 1999
vom Ministerium geforderten Maßnahmen durch die Medizinischen Fakultäten umgesetzt werden und ob das Ministerium künftig intensiver Einfluß nimmt.
Darüber hinaus vertritt der Landesrechnungshof die Auffassung, daß sowohl die Verlustvorträge als auch die Inanspruchnahme der Kassenverstärkungsmittel auf ein
strukturelles Defizit bei den medizinischen Fakultäten hinweisen. Das Land muß
Maßnahmen ergreifen, um die langfristige Finanzierung zu sichern.
(85)

Der Landesrechnungshof verweist in diesem Zusammenhang auf ein weiteres, immer
noch bestehendes, erhebliches Problem. In der Prüfungsmitteilung vom 6.5.1996 und
im o. g. Jahresberichtsbeitrag wurde dargelegt, daß durch das Kultusministerium eine
Verbindung zwischen der kameralistischen und betriebswirtschaftlichen Buchführung gewährleistet werden muß, um z. B. die zweckentsprechende Verwendung der
Landesmittel nachweisen zu können. Auch das Parlament stellte diese Forderung, indem es im Zusammenhang mit der Entlastung der Landesregierung für das Haushaltsjahr 1994 (59. Landtagssitzung, 23.4.1997, Drs. 2/2507) den Beanstandungen
des Landesrechnungshofes beitrat. Wie bei der Prüfung der Haushaltsrechnung 1997
festgestellt wurde, ist die Verbindung zwischen der kameralistischen und der betriebswirtschaftlichen Darstellung immer noch nicht gewährleistet (siehe Ausführungen zur Verwendung von IfG-refinanzierten Investitionsmitteln im Uniklinikum Rostock).

66
(86)

Zu der Verknüpfung der kameralistischen Buchführung mit der betriebswirtschaftlichen Buchführung teilte das Bildungsministerium mit, daß eine Verbindung nur begrenzt möglich sei, da das Ergebnis des kaufmännischen Abschlusses nicht durchgängig mit den Ansätzen des Wirtschaftsplanes zu vergleichen wäre.
Der Landesrechnungshof geht jedoch weiterhin davon aus, daß die Medizinische Fakultät auch mittels der kaufmännischen Buchführung in der Lage sein müsse, die
Verwendung von Zuschüssen aus Landes- oder Bundesmitteln zeitnah, ohne nachträglichen erheblichen Aufwand zweckentsprechend nachzuweisen.

Verwendung von Fördermitteln für strukturverbessernde
Investitionen nach dem Investitionsfördergesetz Aufbau Ost
(87)

Nach dem Gesetz zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft und zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums in den neuen Ländern (Investitionsförderungsgesetz Aufbau Ost – IfG –) vom 23.6.1993 (BGBl. I S. 944, 982) stellt der Bund dem
Land Mecklenburg-Vorpommern seit 1995 für die Dauer von zehn Jahren jährlich
697 Mio. DM zur Verfügung.
Der Bund fördert nach § 3 IfG auf diese Weise strukturverbessernde Maßnahmen in
unterschiedlichen Bereichen, so nach Nr. 5 auch Maßnahmen zur Förderung von
Wissenschaft, Forschung und Entwicklung.
Die Finanzhilfen des Bundes betragen bis zu 90 % der öffentlichen Finanzierung der
Ausgaben für Investitionen.

(88)

Seit 1996 finanziert das Land die Investitionsmittel, die für die Medizinische Fakultät
der Universität Rostock in den Haushaltsplan in Kapitel 0731 (ab 1998: 0774) beim
Titel 89101 eingestellt sind, zu 10 % aus Landesmitteln und zu 90 % aus IfG-Mitteln
des Bundes. Ein entsprechender Haushaltsvermerk („... nach dem IfG gefördert ...“)
ist erstmals in den Erläuterungen zu diesem Titel im Haushaltsplan 1998 enthalten.

(89)

Das Land hat dem Universitätsklinikum in diesem Titel folgende Mittel bereitgestellt
(Angaben in TDM):

67

Haushaltsjahr

Ansatz

„Ist“ laut Haushaltsrechnung

Erläuterungen zum Haushaltstitel

1996

10.000

10.000

Veranschlagt sind die nicht pflegesatzfähigen
Kosten für die Beschaffung von Geräten
über 10.000 DM bis 150.000 DM im Einzelfall, wie Geräte zur Ultraschalldiagnostik,
Bestrahlungsanlagen, EKG-Technik, Sterilisatoren, Mikroskop-Einrichtungen usw.

1997

9.500

9.500

1998

8.690

–

wie oben
Unter dieser Zweckbindung sind Maßnahmen veranschlagt, die nach dem IfG gefördert werden. Veranschlagt sind die Ausgaben
des Landes für Investitionen mit Wertgrenzen über 100 DM bis 250 TDM.

Tabelle 22: Mittelbereitstellung des Landes für das Universitätsklinikum

(90)

Entgegen der Darstellung des „IST“ in den Haushaltsrechnungen, aus der zu schließen ist, daß die in diesem Titel bereitgestellten Investitionsmittel für die Beschaffung
von medizinischen Geräten des Klinikums verwendet wurden, ergibt sich aus Anlage 3 der jeweiligen Haushaltsrechnung (Anlage III: Übersicht über den Jahresabschluß bei Landesbetrieben) folgende Verwendung der Investitionsmittel (Angaben in TDM):
Titel
89101

Zweckbestimmung

1996

Landeszuschuß für Investitionen
von 10 TDM bis 150 TDM

1997

wie oben

Gesamt

Betrag laut Wirtschaftsplan

IstAusgaben

Minderbetrag

10.000

3.150,8

6.849,2

9.500

6.373,1

3.126,9

19.500

9.523,9

9.976,1

Tabelle 23: Verwendung der Investitionsmittel

(91)

Zu den ausgewiesenen Minderbeträgen ist den Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen 1996 und 1997 des Universitätsklinikums Rostock zu entnehmen, daß das Klinikum diese Mittel nicht für Investitionen, sondern vielmehr in voller Höhe der Minderbeträge zur Deckung von Bilanzverlusten der Jahre 1996 und 1997 verwendet hat.

(92)

Das Kultusministerium hatte davon Kenntnis, denn es hat die Jahresabschlüsse des
Klinikums für 1996 und 1997 bestätigt.
Es hat gleichwohl gegenüber dem FM jeweils den vollen Betrag der geplanten Investitionsmittel als zweckentsprechend verwendet ausgewiesen. Parallel dazu hat das

68
Kultusministerium gegenüber dem FM die genannten Investitionsmittel in vollem
Umfang als nach Maßgabe des IfG für die „Verbesserung der Gerätestruktur (1997:
Geräteausstattung) im Universitätsklinikum Rostock“ verwendet erklärt.
(93)

Folglich hat das FM in beiden Haushaltsjahren – wie ihm vom Kultusministerium
gemeldet – die Maßnahmen zur Verbesserung der Geräteausstattung des Klinikums
gegenüber dem Bundesministerium für Finanzen (BMF) als Fördermaßnahmen abgerechnet, bei denen die Mittel maßnahmebezogen und damit zweckentsprechend verwendet worden sind.

(94)

Der Landesrechnungshof hält den Einsatz der o. g. Investitionsmittel in Höhe von
insgesamt 9.976.100 DM für den Ausgleich von Bilanzverlusten des Universitätsklinikums für rechtswidrig. Es sieht darin Verstöße gegen § 3 IfG sowie gegen § 45
Abs. 1 LHO.

(95)

Das FM hat in seiner Stellungnahme die Feststellungen des Landesrechnungshofes
bestätigt und darauf hingewiesen, daß für die Verwendung der Investitionsförderungsmittel die Möglichkeit der Anmeldung von Austauschmaßnahmen beim Bund
besteht. Die Landesregierung habe inzwischen von der Möglichkeit der Ersatzmeldung Gebrauch gemacht.

Zuwendungen für Film und Medien
(96)

Das BM hat über zwei Jahre nach Erhalt der Prüfungsmitteilung noch nicht festgestellt, in welcher Höhe von einem Zuwendungsempfänger Zinsen zu erheben sind.
Dadurch ist ganz unnötiger Verwaltungsaufwand entstanden, und das Prüfungsverfahren konnte noch immer nicht abgeschlossen werden.

(97)

Der Landesrechnungshof hatte die Bewilligung, Auszahlung und Verwendung von
Zuwendungen im Bereich Film und Medien geprüft und hierüber im Jahresbericht
1997 (Tzn. 211 bis 219) berichtet. Die Prüfungsmitteilung lag dem damaligen Kultusministerium bereits seit Ende Februar 1997 vor. Das Prüfungsverfahren konnte
bisher nicht abgeschlossen werden, weil das Ministerium die Angelegenheit nicht in
angemessener Zeit bearbeitet hat.

69
(98)

Der Landesrechnungshof hatte im Jahresbericht 1997 u. a. über die vorzeitige Auszahlung von Zuwendungen des Landes für die kulturelle Filmförderung an einen Zuwendungsempfänger berichtet, der durch die gewinnbringende Anlage der noch nicht
benötigten Fördermittel erhebliche Zinseinnahmen realisieren konnte. Der Landesrechnungshof hatte das damalige Kultusministerium aufgefordert zu prüfen, ob für
die Zeit von der Auszahlung bis zur zweckentsprechenden Verwendung der Fördermittel Zinsen verlangt werden. Der Landtag ist dieser Beanstandung am 23.6.1998
beigetreten (vgl. Plenarprotokoll 2/88 i. V. m. Drs. 2/3909).

(99)

Der Landesrechnungshof hatte im Jahresbericht 1997 auch mitgeteilt, das damalige
Kultusministerium wolle dem Landesrechnungshof nach Abschluß der Prüfung der
Verwendungsnachweise mitteilen, ob und in welcher Höhe Zinsforderungen bestehen. Diese Zusicherung hatte das damalige Kultusministerium in seiner Äußerung
vom 21.4.1997 erstmals gegeben und dann auf die entsprechenden Nachfragen des
Landesrechnungshofes hin in seinen Stellungnahmen vom 18.7.1997, 16.12.1997 und
2.10.1998 wiederholt. In seiner Mitteilung vom 28.5.1998 ist das damalige Kultusministerium auf die Zinsfrage überhaupt nicht mehr eingegangen. In seiner Äußerung
vom 2.10.1998 führte das damalige Kultusministerium auf Nachfrage des Landesrechnungshofes ergänzend aus, die Prüfung, ob Zinsen erhoben werden, werde wahrscheinlich im Haushaltsjahr 1999 erfolgen. Nachdem der Landesrechnungshof am
10.11.1998 darauf hingewiesen hatte, daß eine solche Einlassung 19 Monate nach
Vorlage der Prüfungsmitteilung nicht zu akzeptieren ist, hat das BM in seiner Stellungnahme vom 22.12.1998 eine Zinsberechnung vorgelegt. Zu dem sich hieraus ergebenden Zinsanspruch sei ein Anhörungsverfahren in Gang gesetzt worden. Dieser
Abrechnung lagen jedoch die in den Jahresabschlüssen des Zuwendungsempfängers
ausgewiesenen Zinserträge zugrunde. Der Landesrechnungshof mußte deshalb dem
BM hierzu am 19.1.1999 mitteilen, daß die Berechnung des Zinsanspruches nicht
dem Zuwendungsrecht entspricht. Der Zinsberechnung können nicht die in den Jahresabschlüssen ausgewiesenen Zinserträge zugrunde gelegt werden. Diese Zinserträge resultieren nämlich zum Teil auch aus der Anlage eigener Einnahmen. Nur die
vorzeitig ausgezahlten Zuwendungen des Landes, hier des damaligen Kultusministeriums, können aber Grundlage der Zinsberechnung sein. Der Landesrechnungshof
hatte daher um Erläuterung gebeten, in welcher Höhe das Ministerium unter Berücksichtigung dieser Rechtslage Zinsen erheben wird. Aus der Erläuterung sollte sich

70
auch ergeben, wie die Höhe des Zinsanspruches errechnet wurde. In seiner Äußerung
vom 2.3.1999 hat das BM daraufhin ausgeführt, die Zinsberechnung werde nunmehr
gemäß der vom Landesrechnungshof herangezogenen zuwendungsrechtlichen Vorschriften erfolgen.
(100)

Das BM hat sich also erst im November/Dezember 1998, mithin mindestens 20 Monate nach Erhalt der Prüfungsmitteilung, mit dem Zinsanspruch des Landes inhaltlich
auseinandergesetzt. Den Hinweis des Landesrechnungshofes zur Rechtslage vom Januar 1999 hat das Ministerium nicht etwa zum Anlaß genommen, die Zinsen nunmehr zutreffend und abschließend zu berechnen, sondern hat lediglich diese Prüfung
ohne nähere Zeitbestimmung zum wiederholten Mal in Aussicht gestellt.

(101)

Damit mißachtet das BM nicht nur die Vorschrift des § 95 Abs. 2 LHO, wonach dem
Landesrechnungshof die erbetenen Auskünfte zu erteilen sind. Es verstößt auch gegen die in § 34 Abs. 1 LHO enthaltene Verpflichtung, Einnahmen rechtzeitig und
vollständig zu erheben.
Zu beanstanden ist auch, daß die zur Sachklärung nicht beitragenden Einlassungen
des Ministeriums dazu geführt haben, daß das Prüfungsverfahren immer noch nicht
beendet werden konnte. Der Vorgang mußte sowohl im Ministerium als auch im
Landesrechnungshof immer wieder neu bearbeitet werden; der Landesrechnungshof
hat das Ministerium schon siebenmal zur erneuten Stellungnahme auffordern müssen. Der dadurch entstandene ganz erhebliche Verwaltungsaufwand wäre vermeidbar
gewesen und hätte im Interesse einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung auch vermieden werden müssen.

(102)

Das BM betont, die Zinsberechnung sei nur ein Punkt unter vielen gewesen. Es verweist darauf, es habe die sehr umfassende und detaillierte Prüfungsmitteilung im übrigen abgearbeitet. Noch nicht erledigt seien lediglich drei Textzahlen. Allerdings
sieht es auch das Ministerium als außerordentlichen Mangel an, daß die Zinsberechnung bisher nicht abgeschlossen ist.
Zur Erklärung verweist es darauf, es habe die Zinsberechnung als einen zu bearbeitenden Komplex im Rahmen der gesamten Verwendungsnachweisprüfung gesehen.
Da die Prüfvorgänge einzelner Filme bundesweit einer Auswertungszeit von fünf
Jahren unterlägen, seien wichtige Unterlagen für die Verwendungsnachweisprüfun-

71
gen, in denen die Gesamtausgaben fixiert sind, noch nicht einsehbar gewesen. Aus
diesem Grunde hätte der Abschluß der Prüfung einschließlich der Zinsberechnung für
vorzeitig ausgereichte Fördermittel nicht zeitnah erfolgen können. Das Ministerium
hat am 27.4.1999 angekündigt, die gesonderte Zinsberechnung könne bis Juni 1999
erfolgen.
(103)

Der Landesrechnungshof hält an seinen Beanstandungen fest. Er kann nicht hinnehmen, daß das Ministerium die nur 31 Seiten bzw. 26 Textzahlen umfassende Prüfungsmitteilung nach über zwei Jahren immer noch nicht abschließend bearbeitet hat.
Für die ausstehende Berechnung der Zinsen müssen im übrigen die vom Bildungsministerium angeführten Unterlagen zu den Gesamtausgaben für einzelne Filme nicht
vorliegen.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Rechtssicherheit bei der Krankenhausförderung
(104)

Das Sozialministerium will eine Rechtsverordnung zur Regelung des Verfahrens bei
der Krankenhausförderung nicht erlassen.

(105)

Der Landesrechnungshof hat in seinen Jahresberichten wiederholt über festgestellte
Mängel bei der Beantragung, Gewährung und Abwicklung von Krankenhausförderungen berichtet (Jahresbericht 1996, Tzn. 287 bis 291; Jahresbericht 1997, Tzn. 332
bis 335).
Aus der Erkenntnis, daß Mängel im Bewilligungsverfahren u. U. letztlich dazu führen, Rückforderungsansprüche nicht durchsetzen zu können, hielt es der Landesrechnungshof für erforderlich, eine Rechtsverordnung zur Krankenhausförderung zu erlassen (Jahresbericht 1996, Tz. 291).
Nach § 28 Abs. 6 Satz 2 Landeskrankenhausgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern (LKHG M-V) vom 8.12.1993 (GVOBl. M-V Nr. 23 S. 990) ist das Sozialministerium dazu ermächtigt.

72
(106)

Der Landtag hat in seiner 59. Sitzung am 23.4.1997 beschlossen, der Forderung des
Landesrechnungshofes beizutreten, baldmöglichst eine Rechtsverordnung gemäß
§ 28 Abs. 6 LKHG M-V zu erlassen (Drs. 2/2507 i. V. m. Plenarprotokoll 2/59 vom
23.4.1997, S. 3583 bis 3594).

(107)

Das Sozialministerium hat sich bislang bei der Gewährung von Fördermitteln an die
Träger von Krankenhäusern − diese haben einen Rechtsanspruch auf Förderung,
wenn die Krankenhäuser in den Krankenhausplan und ggf. in das Krankenhausinvestitionsprogramm aufgenommen sind − mit einer analogen Anwendung zuwendungsrechtlicher Bestimmungen beholfen. Auch das Sozialministerium hält eine Regelung
des Förderverfahrens für notwendig. Es hat dem Landesrechnungshof jedoch mitgeteilt, daß es beabsichtige, diese Regelung nicht als Rechtsverordnung, sondern vielmehr als Richtlinie zu erlassen. Auch dies ist bisher aber nicht geschehen.

(108)

Abgesehen davon, daß sich das Sozialministerium nicht stillschweigend über den
Willen des Gesetzgebers und einen ausdrücklichen Landtagsbeschluß hinwegsetzen
kann, liegt es auch im Interesse der Rechtssicherheit, daß das Sozialministerium eine
Rechtsverordnung erläßt. Verfahrensbeteiligte außerhalb der Verwaltung könnten
anderenfalls gegen Handlungspflichten, die ihnen im Rahmen des Förderverfahrens
auferlegt werden sollen, einwenden, daß die rechtliche Grundlage hierfür nicht ausreiche, weil der Gesetzgeber ausdrücklich eine Verordnung für erforderlich gehalten
habe. Die nötige Rechtssicherheit gewährleistet mithin nur der Erlaß einer Verordnung, und nur eine Verordnung beugt deshalb Rechtsstreitigkeiten vor.

(109)

Das Sozialministerium hält nach wie vor ,, eine Regelung des Förderverfahrens in
Form einer Rechtsverordnung für nicht notwendig. Die Regelungen des Abschnittes
V können auch ohne eine solche Rechtsverordnung sinnvoll angewendet werden.
§ 28 Abs. 6 Satz 2 LKHG M-V schreibt im übrigen nicht vor, daß eine Rechtsverordnung zu erlassen ist, sondern ermächtigt nur dazu. Der Erlaß steht deshalb im Ermessen des Sozialministeriums“.
Auch setze es sich nicht ,,stillschweigend über den Willen des Gesetzgebers und einen ausdrücklichen Landtagsbeschluß“ hinweg. Der Gesetzgeber habe es dem Sozialministerium freigestellt, von einer Ermächtigung Gebrauch zu machen. „... sowohl
der Landtag in seiner Sitzung vom 23. April 1997 als auch der federführende Finan-

73
zausschuß bei der Formulierung der dem Landtagsbeschluß zugrundeliegenden
Empfehlung sind insoweit nur pauschal (den) Beanstandungen des Landesrechnungshofes beigetreten, ohne dabei auf Einzelheiten einzugehen“. Es könne deshalb
keine Rede davon sein, daß der Landtag ,,ausdrücklich diese mehr beiläufig formulierte Beanstandung zum Gegenstand ihres Beschlusses gemacht“ habe.
Das Sozialministerium stellt im übrigen in Abrede, daß es ,,Rechtsunsicherheit in der
Krankenhausförderung“ gäbe, und verweist darauf, daß die ,,Anforderungen des Sozialministeriums ...auch ohne bindende Rechtsvorschrift“ durchgesetzt werden und
die Krankenhäuser die ,,Regelungen in den Bewilligungsbescheiden insbesondere in
den Nebenbestimmungen ... stets angenommen“ hätten.
Das Sozialministerium verkennt bei seiner Argumentation, daß die Entscheidung für
den Erlaß einer Verwaltungsvorschrift zum Förderverfahren bereits gefallen ist. Nach
dieser Entscheidung, die im Ermessen des Sozialministeriums stand, ist die Behörde
durch § 28 Abs. 6 Satz 2 LKHG auf die Form der Verwaltungsvorschrift festgelegt:
die Ermächtigung kann nur durch eine Rechtsverordnung ausgefüllt werden. Daß es
bisher einen Rechtsstreit zwischen der Bewilligungsbehörde und einem Krankenhaus
nicht gegeben habe, sagt nichts über die Rechtslage aus und auch nichts darüber, daß
sich ein Krankenhaus nach dem Erlaß einer Förderrichtlinie darauf berufen kann, für
verbindliche Festlegungen sei eine Rechtsverordnung erforderlich.

74

75

IV. Prüfungsfeststellungen

Prüfung in der Landtagsverwaltung
Die Landtagsverwaltung hat Einnahmen nicht
rechtzeitig und vollständig erhoben.
Die Notwendigkeit von Ausgaben war in vielen
Fällen nicht gegeben, so daß dem Grundsatz der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht in vollem Umfang Rechnung getragen worden ist.
In einer Vielzahl von Fällen verstieß die Landtagsverwaltung gegen den Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung und die Vergabevorschriften.
Die Landtagsverwaltung buchte Ausgaben beim
sachlich unrichtigen Titel bzw. leistete Ausgaben
für denselben Zweck aus verschiedenen Titeln
und verstieß damit gegen den Grundsatz der
sachlichen Bindung.
Durch Titelverwechslungen sind die Ausgaben in
den Haushaltsrechnungen nicht richtig ausgewiesen. Dies führte in einigen Fällen zur Verletzung
des Etatrechts des Parlaments.

(110)

Im Rahmen einer Orientierungsprüfung hat der Landesrechnungshof die Haushaltsführung der Landtagsverwaltung für die Haushaltsjahre 1995 bis 1997 stichprobenweise geprüft.
Schwerpunkte hierbei waren die Prüfung der vollständigen und rechtzeitigen Erhebung der Einnahmen, die ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Haushaltsmittel sowie die Einhaltung vergaberechtlicher Bestimmungen bei der Ausschreibung von öffentlichen Aufträgen.

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Nicht rechtzeitige und vollständige Einnahmeerhebung
Private Benutzung der Fernmeldetechnik
(111)

Für die private Benutzung der Fernmeldetechnik hat die Landtagsverwaltung bis Mitte Dezember 1996 keine verbindlichen Regelungen getroffen, so daß Einnahmen aus
der zweckfremden Nutzung der Fernmeldetechnik in Höhe von rd. 10.000 DM jährlich nicht rechtzeitig und vollständig erhoben wurden, obwohl die technischen Voraussetzungen mit der Erweiterung der Anlage vorhanden waren. In den Jahren 1995
und 1996 erzielte die Landtagsverwaltung zwar Einnahmen aus der privaten Nutzung
von Fernmeldetechnik, jedoch nur auf freiwilliger Basis. Neun von insgesamt 146
Mitarbeiter der Landtagsverwaltung zahlten freiwillig Telefongebühren.

(112)

Die Landtagsverwaltung hat mitgeteilt, daß erst mit Inkrafttreten der Dienstvereinbarung am 16.12.1996 das private Telefonieren gestattet wurde. Sie hat weiter ausgeführt, daß sie die Empfehlung des Finanzausschusses zur Bezahlung privater Telefonate sofort aufgenommen und am 1.12.1993 die Entscheidung des Landtagspräsidenten herbeigeführt habe, daß eine entsprechende Dienstvereinbarung mit dem Personalrat vorbereitet werden sollte. Die technischen Vorbereitungen und das Abstimmungsverfahren mit dem Landesbeauftragten für den Datenschutz, dem Datenschutzbeauftragten des Hauses und dem Personalrat beanspruchten den Zeitraum von
März 1994 bis November 1996.

(113)

Der Landesrechnungshof kann nicht nachvollziehen, warum ein Zeitraum von
2½ Jahren vergehen mußte, bis eine entsprechende Dienstvereinbarung in Kraft treten konnte, zumal die 3. Dienstvereinbarung über die Nutzungsregelung für die Zentrale Telekommunikationsanlage (TK-Anlage) der Landesregierung MecklenburgVorpommern seit dem 14.12.1993 in Kraft getreten war, die als Mustervereinbarung
hätte genutzt werden können.

77
Vermietung von Räumlichkeiten im Schloß
(114)

Zur Durchführung von Tagungen, Konferenzen, Foren, Theateraufführungen, Konzerten u. ä. Veranstaltungen stellte die Landtagsverwaltung an Interessenten ausgewählte Räumlichkeiten im Schweriner Schloß zur Verfügung.

(115)

Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß nicht für alle durchgeführten Veranstaltungen schriftliche Mietverträge geschlossen und Mieten erhoben wurden, so daß
dem Land Einnahmen verloren gingen. So wurden für 23 durchgeführte Veranstaltungen in den Jahren 1995 und 1996 nur zwölf schriftliche Mietverträge geschlossen
und Mieten erhoben. Warum für die übrigen Veranstaltungen keine Mietverträge geschlossen und Mieten erhoben wurden, war aus den Unterlagen nicht ersichtlich. Zudem war nicht nachvollziehbar, warum unterschiedliche Mieten für gleiche Räumlichkeiten und Mietzeiten erhoben wurden.

(116)

Die Landtagsverwaltung hat mitgeteilt, daß ausgewählte Räumlichkeiten des Landtages Fremdnutzern auf der Basis von Leih- und Mietverträgen, deren Grundlage eine
Richtlinie des Landtages vom 7.2.1994 bildet, überlassen werden. Lediglich für die
Durchführung von Veranstaltungen der Bundes- und Landesregierung, des Bundestages und der EU-Gremien sowie ihrer nachgeordneten Einrichtungen seien keine Leihbzw. Mietverträge geschlossen worden.

(117)

Die Richtlinie läßt u. a. bei Veranstaltungen, die besonders förderungswürdig sind,
oder bei Vorliegen eines öffentlichen Interesses einen geminderten bzw. den Erlaß
des Mietzinses zu.
Auch wenn die Richtlinie unter bestimmten Voraussetzungen die Erhebung eines
geminderten Mietzinses oder den Erlaß zuläßt, ist nach Auffassung des Landesrechnungshofes der Abschluß eines schriftlichen Mietvertrages erforderlich.

(118)

Die Landtagsverwaltung hat weiter mitgeteilt, daß seit dem 15.2.1999 alle Veranstalter Leih- und Mietverträge erhalten und die Richtlinie für die Überlassung von
Räumlichkeiten noch 1999 überarbeitet wird.

(119)

Dem Argument der Landtagsverwaltung, daß aufgrund der in der Landtagsverwaltung vorhandenen Unterlagen keine unterschiedlichen Mieten für gleiche Räumlichkeiten und gleiche Mietzeiten erhoben wurden, kann der Landesrechnungshof nicht

78
folgen, da dem Landesrechnungshof die entsprechenden Annahmeanordnungen vorliegen.

Vermietung von Wohn- und Bürofläche im Alten Palais
an eine Privatperson
(120)

Das FM übergab dem Landtag als hausverwaltende Dienststelle im Juni 1991 die
Liegenschaft Schloßstraße 1 (Altes Palais) in Schwerin. Zu diesem Zeitpunkt war eine Fläche von 580 m² des Gebäudes als Büro- und Wohnfläche zu einem Preis von
5 DM/m² bzw. 2,50 DM/m² (Gesamtmiete 3.003,90 DM) an eine Privatperson vermietet. Der Mietvertrag lief zum 31.12.1991 aus. Tatsächlich hielt sich der Mieter
noch bis zum Dezember 1997 in den Räumlichkeiten auf.
Der Landesrechnungshof hat beanstandet, daß die Landtagsverwaltung bis Dezember
1997 weder den Auszug des Mieters noch einen marktgerechten Mietzins durchsetzte.
Dem Land sind dadurch Einnahmen in Höhe von 498.319,20 DM verloren gegangen.

(121)

Die Landtagsverwaltung hat dazu ausgeführt, daß das Land Mecklenburg-Vorpommern gemäß Übergabe-/Übernahmeprotokoll mit Datum vom 16.4.1991 als Eigentümer im Grundbuch eingetragen wurde, jedoch am 6.11.1991 die Eintragung eines
Widerspruchs – aufgrund eines Beschlusses des Bezirksgerichtes Schwerin vom
7.10.1991 – gegen die Eigentumsumschreibung im Grundbuch erfolgte. Erst mit
Vermögenszuordnungsbescheid vom 6.2.1996 wurde das Grundstück Schloßstraße 1
von der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben in das Eigentum des
Landes Mecklenburg-Vorpommern zurückübertragen. Die Landtagsverwaltung geht
deshalb davon aus, daß sie gegenüber dem Mieter keine Forderungen durchsetzen
konnte.

(122)

Der Landesrechnungshof vertritt die Auffassung, daß der Zeitpunkt der Rückübertragung des Grundstückes in das Eigentum des Landes in diesem Fall unerheblich ist.
Die Landtagsverwaltung hat seit der Rückübertragung im Jahr 1991 hinsichtlich des
Grundstückes Schloßstraße 1 wie ein Eigentümer gehandelt.

79
Sie bewirtschaftete das Grundstück (Müllentsorgung, Energie- und Wasserversorgung), beauftragte Instandhaltungsarbeiten, ließ die Überplanung des gesamten Gebäudes durch das Landesbauamt (LBA) durchführen und richtete das Gebäude zur
Unterbringung von Büroarbeitsplätzen der Landtagsverwaltung (Telefonanlage,
Schließanlage, Sicherheitstechnik für die Zahlstelle, Küchenanschlüsse) her. Auch
setzte die Landtagsverwaltung ab dem 1.1.1992 gegenüber dem Mieter, dessen Mietvertrag eigentlich zum 31.12.1991 ausgelaufen war, jedoch die genutzten Räume
nach Ablauf des Mietvertrages nicht herausgab, eine höhere monatliche Nutzungsentschädigung fest; setzte diese jedoch bis zum Auszug des Mieters im Jahre 1997
nicht durch.
(123)

Der Landesrechnungshof macht zudem darauf aufmerksam, daß in der Vermögensrechnung des Landes das Grundstück Schloßstraße 1 in der Zeit von 1991 bis einschließlich 1996 als Verwaltungsvermögen ausgewiesen ist.
Der Landesrechnungshof bleibt bei seinen Prüfungsfeststellungen.

Verstoß gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
und Sparsamkeit
Anmietung von Wohnungen als Bürofläche
(124)

Für die Parlamentarischen Untersuchungsausschüsse 2 und 3 mietete die Landtagsverwaltung im Jahre 1996 vier Wohnungen sowie einen Tiefgaragenstellplatz in der
Mecklenburgstraße in Schwerin an. Während das Mietverhältnis für zwei Wohnungen auf unbestimmte Zeit geschlossen wurde und für die Dauer von zwei Jahren unkündbar war, wurde das Mietverhältnis für die anderen beiden Wohnungen nur befristet bis zum 31.3.1997 angemietet. Der Mietvertrag für den Tiefgaragenstellplatz
war ebenfalls auf unbestimmte Zeit geschlossen und konnte beiderseits mit einer
Frist von drei Monaten gekündigt werden.
Zum 1.4.1997 waren alle vier Wohnungen freigezogen und auch der Tiefgaragenstellplatz wurde nicht mehr genutzt, da die Parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in den Büropavillon Stellingstraße umgezogen waren.

80
(125)

Dem Land Mecklenburg-Vorpommern ist durch die zweijährige Unkündbarkeit des
Mietverhältnisses für zwei Wohnungen, durch die nicht fristgerechte Kündigung des
Tiefgaragenstellplatzes und durch die schleppende Beseitigung eines Schadens (Neuverlegung des Teppichbodens) in einer der befristet gemieteten Wohnungen
– dadurch mußte eine weitere zusätzliche Monatsmiete gezahlt werden – ein Schaden
in Höhe von 31.473,42 DM entstanden.
Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, daß die Anmietung der Wohnungen und
des Garagenstellplatzes nicht erforderlich gewesen wäre, wenn die Verwaltung konsequent den Auszug des Mieters in der Schloßstraße 1 betrieben hätte, so daß die Parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in einer landeseigenen Liegenschaft hätten
untergebracht werden können.
Die Mietausgaben in Höhe von 102.818,49 DM wären vermeidbar gewesen.

(126)

Die Landtagsverwaltung hat dazu bemerkt, daß die Unterbringung und Ausstattung
eines Parlamentarischen Untersuchungsausschusses nicht vorausschauend planbar sei
und leerstehende Liegenschaften des Landes zum Zeitpunkt der Notwendigkeit der
Unterbringung nicht vorhanden waren. Die Entscheidung zur Unterbringung des Sekretariats des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 2 zugunsten der Nutzung
der Mecklenburgstraße fiel in Abstimmung mit den parlamentarischen Gremien. Um
die Arbeit des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses nicht zu behindern,
mußte die Bindung an ein zweijähriges Mietverhältnis in Kauf genommen werden.

(127)

Die Stellungnahme der Landtagsverwaltung überzeugt den Landesrechnungshof
nicht. Für den Landesrechnungshof bleibt nach wie vor unverständlich, warum die
Mietverträge auf unbestimmte Zeit mit einer Unkündbarkeit für die Dauer von zwei
Jahren geschlossen und warum die Büroflächen nach Auszug des Parlamentarischen
Untersuchungsausschusses 2 bis zum Ablauf des Mietvertrages dem Land nicht zur
Nutzung übergeben wurden.

Mietzahlung und Bewirtschaftung des Parkplatzes Klosterstraße
(128)

Die Landtagsverwaltung bezahlte für die Vorhaltung von 87 Einstellflächen für PKW
der Abgeordneten und Mitarbeiter der Fraktionen und des Landtages auf dem Parkplatz Klosterstraße in Schwerin einen jährlichen Mietzins in Höhe von 57.600 DM

81
(von Januar 1992 bis zur Rückübertragung der Grundstücke im August 1995) an die
Stadt Schwerin sowie rd. 77.000 DM jährlich für die Bewirtschaftung dieses Parkplatzes an die Bewachungsgesellschaft (Betreiber). Die Nutzung dieser Stellplätze ist
gebührenfrei.
Der Landesrechnungshof kann nicht erkennen, warum der Landtag Parkflächen gebührenfrei bereithält und keine angemessene Nutzungsgebühr erhebt.
(129)

Die Landtagsverwaltung hat mitgeteilt, da es keine entsprechenden Regelungen zur
Erhebung von Nutzungsgebühren für bereitgestellte Parkflächen in anderen Landtagen gab, verfolgte sie diese Frage auch nicht weiter.
Erst wenn das FM die Bezahlung einer Stellplatzmiete für Landesbedienstete verbindlich regelt, wird der Landtag über ein entsprechendes Nutzungsentgelt beraten.

Beratungsleistungen für den Restaurantbetrieb im Schloß
(130)

Die Landtagsverwaltung zahlte in den Jahren 1995 bis 1997 Honorare in Höhe von
39.146 DM für Beratungsleistungen zur Einrichtung einer öffentlichen Gastronomie
und der Kantinenversorgung im Schweriner Schloß einschließlich der Beratung des
Kantinen-Pachtbetriebes zur Wirtschaftsführung und Preisgestaltung an eine Gesellschaft. Die Bezahlung der Beratungsleistung erfolgte auf Stundenbasis (1.500 DM
pro Tagewerk).

(131)

Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß diese Gesellschaft die Landtagsverwaltung bereits seit Juli 1991 hinsichtlich der Betreibung des Gastronomiebetriebes einschließlich der Kantinenversorgung im Schweriner Schloß berät.
Für den Landesrechnungshof war zudem nicht erkennbar, welche Leistung während
der Zeit von 1991 bis 1995 erbracht werden sollte und welches Ziel damit verfolgt
wurde. Aus den begründenden Unterlagen für den Zeitraum vor 1995 als auch für
den Erhebungszeitraum – die nur aus handschriftlichen unlesbaren Stundenaufstellungen bestanden – war nicht ersichtlich, an welcher Aufgabenstellung gearbeitet
wurde.

(132)

Der Landesrechnungshof hat der Verwaltung mitgeteilt, daß er erwarte, daß zukünftig
Beraterverträge bzw. -aufträge nur in der Form geschlossen werden, daß das Werk

82
genau beschrieben wird, Teilleistungen mit Abschlagszahlungen erst bezahlt werden,
wenn der Nachweis über die erbrachten Leistungen vorgelegt wird und die Leistung
zeitlich und finanziell vertraglich begrenzt wird.
(133)

Die Landtagsverwaltung hat in ihrer Stellungnahme mitgeteilt, daß die Beratungsgesellschaft ab 1991 bis 1997 beratend tätig war. Die Beratungsleistungen, die in Auftrag gegeben wurden, seien nach Auffassung der Landtagsverwaltung voll erbracht
worden. Auch die handschriftlichen unlesbaren Stundenaufstellungen, die Grundlage
der Honorarberechnung für die Bürotätigkeit am Sitz der Gesellschaft waren, kann
die Landtagsverwaltung „... sehr gut nachvollziehen“. Die Landtagsverwaltung argumentiert weiter: „... Da es sich um eine prozeßbegleitende Beratungstätigkeit handelte, war es problematisch, eine feste Honorargrenze und Laufzeit des Vertrages
festzulegen.“

(134)

Die angeführten Begründungen der Landtagsverwaltung konnten den Landesrechnungshof nicht überzeugen. Der Landesrechnungshof bleibt deshalb bei seinen Feststellungen.

Vergabe des Umweltpreises
(135)

In Erinnerung an den bedeutenden Naturforscher und Kulturhistoriker des Landes
Mecklenburg-Vorpommern Ernst Boll vergibt der Landtag alle zwei Jahre (ab 1996,
vorher jährlich) einen Umweltpreis, der ab 1996 mit 50.000 DM Preisgeld (vorher
20.000 DM) dotiert ist. Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß für die Vorbereitung der Preisverleihung im Jahr 1996 mindestens Ausgaben in Höhe von
34.820,25 DM getätigt wurden. Für die nächste Preisverleihung im Jahr 1998 veranschlagte die Landtagsverwaltung Vorbereitungsausgaben in Höhe von
ca. 41.800 DM, von denen bereits im Haushaltsjahr 1997 Ausgaben in Höhe von
14.568,05 DM getätigt wurden.
Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, daß es den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit widerspricht, wenn die Vorbereitungskosten für die Preisverleihung etwa genauso hoch sind wie das Preisgeld selbst.

(136)

Die Landtagsverwaltung ist hinsichtlich der überregionalen Bedeutung des Umweltpreises des Landtages Mecklenburg-Vorpommern der Auffassung, daß das Gebot der

83
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in den Hintergrund zu stellen ist und teilte mit,
die Form der Öffentlichkeitsarbeit sei politisch gewollt.
(137)

Der Einwand der Landtagsverwaltung verkennt jedoch, daß auch politisch gewollte
Formen nach § 7 LHO wirtschaftlich und sparsam gewählt werden müssen.
Der Landesrechnungshof bleibt bei seinen Prüfungsfeststellungen.

Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung
und die Vergabevorschriften
(138)

Der Landesrechnungshof prüfte stichprobenweise Beschaffungsvorgänge und stellte
dabei fest, daß in einer Vielzahl von Fällen gegen das Vergaberecht verstoßen wurde.

Beschaffungen im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit
(139)

Im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit des Landtages tätigte die Verwaltung im Jahr
1996 in sechs Fällen Beschaffungen, ohne dem Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung zu folgen. Die Landtagsverwaltung machte in den Vergabeunterlagen
nicht aktenkundig, weshalb von einer Öffentlichen oder Beschränkten Ausschreibung
abgesehen wurde und wählte Begründungen für die Freihändige Vergabe, die in keinem der geprüften Fälle zutreffend waren.

(140)

So wurde der Nachdruck von 50.000 Stück Verfassungen in hochdeutsch und
20.000 Stück Verfassungen in niederdeutsch in Höhe von 80.464 DM freihändig in
Auftrag gegeben, obwohl zu diesem Zeitpunkt Verfassungen in ausreichender Anzahl
vorhanden waren. Ebenfalls wurde sowohl der Druck einer Broschüre zur Ausstellung „Landtagswahlen 1946“ zu einem Preis von 31.315 DM als auch die Fertigung
von Krawatten und Seidentüchern mit einem Auftragswert von insgesamt
63.937,01 DM freihändig vergeben.

(141)

Die Landtagsverwaltung hat in ihrer Stellungnahme u. a. erklärt, daß der Auftrag zum
Druck der Verfassungen freihändig vergeben wurde, da es sich um einen Nachdruck
handelte, der in der gleichen Aufmachung wie der vorherige Druck erscheinen sollte.
Weiterhin gab sie zu bedenken, daß bei der Vergabe an einen anderen Bieter mögli-

84
cherweise Schadenersatz hinsichtlich der Verletzung gewerblicher Schutzrechte
durch die Verwaltung zu leisten gewesen wäre.
(142)

Der Landesrechnungshof weist in diesem Zusammenhang darauf hin, daß weder
beim ursprünglichen Auftrag noch beim Nachdruck gewerbliche Schutzrechte vereinbart waren, so daß die Argumente der Landtagsverwaltung für die freihändige
Vergabe nicht greifen. Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, daß die
Auftragsvergabe im freihändigen Verfahren erfolgte, um die veranschlagten Haushaltsmittel für das Jahr 1996 noch auszuschöpfen (Beschaffungsauftrag war vom Dezember des Jahres) und der Mittelkürzung für das kommende Haushaltsjahr zu entgehen.

(143)

Am 24.11.1994 stellte das Referat „Parlamentarische Bildung, Besucherdienst, Veranstaltungen“ einen Beschaffungsantrag für 2.000 Stück Kalender „sehen und malen“
für das Jahr 1995 als Material für die Öffentlichkeitsarbeit des Landtages mit einem
geschätzten Preis von 23.000 DM zzgl. MwSt. Der Beschaffungsantrag an die zuständige Beschaffungsstelle wurde erst gestellt, nachdem das Referat „Parlamentarische Bildung, Besucherdienst, Veranstaltungen“ die Herstellung dieser Kalender in
Auftrag gegeben hatte. Ob weitere Angebote eingeholt wurden, konnte nicht festgestellt werden, da keine Vergabeunterlagen aufbewahrt wurden.
Für das Jahr 1996 wurde der Auftrag für 3.000 Stück Kalender als „Folgeauftrag“
wiederum freihändig, ohne Einholen weiterer Angebote, durch das Referat „Parlamentarische Bildung, Besucherdienst, Veranstaltungen“ an den gleichen Hersteller
mit der Begründung gegeben: „Um bewußt den künstlerischen Charakter und das
Outfit der Landtagskalender 1994 und 1995 beizubehalten …“. Erst nach der Auftragsauslösung begründete die Beschaffungsstelle die Freihändige Vergabe auf dem
Beschaffungsauftrag damit, daß nach § 3 Nr. 4 lit. a VOL/A nur ein Unternehmen in
Betracht kommt.
Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, daß diese Begründung nicht zutreffend
ist, da es weitere Unternehmen gibt, die derartige Aufträge, auch unter der Maßgabe
der Beibehaltung des „Outfit“, ausführen können.
Erstmals für das Jahr 1997 wurde die Herstellung der Kalender durch die Beschaffungsstelle in Auftrag gegeben. Nachdem die Beschaffungsstelle entsprechend der

85
Beschaffungsordnung den Auftrag vergab, reduzierten sich die Herstellungskosten
fast um die Hälfte.
(144)

Die Landtagsverwaltung hat mitgeteilt, die Aufträge sowohl im Jahr 1995 als auch
1996 wurden an dasselbe Unternehmen vergeben, da sie bei der Vergabe des Auftrages Unternehmen aus Mecklenburg-Vorpommern bevorzugen wollte und an einem
gleichwertigen Outfit interessiert war. Zukünftig wird die Landtagsverwaltung die
Hinweise des Landesrechnungshofes beachten.

(145)

Der Landesrechnungshof macht darauf aufmerksam, daß nur durch die Öffentliche
Ausschreibung die öffentlichen Auftraggeber ihrer Pflicht zur Wahrung der Chancengleichheit aller in Frage kommenden Bewerber genügen und dem Grundsatz des
wirtschaftlichen und sparsamen Umgangs mit Steuergeldern Genüge getan werden
kann.

Vergabe von Reinigungsleistungen
(146)

Die Landtagsverwaltung schrieb 1996 und 1997 Reinigungsleistungen für die Liegenschaft Schloß und Schloßstraße 3 in Schwerin beschränkt aus, obwohl zumindest
in einem Fall öffentlich auszuschreiben gewesen wäre. Für die Vergabe der Reinigungsleistungen für die gemieteten Wohnungen in der Mecklenburgstraße fehlen die
Vergabeunterlagen gänzlich, so daß nicht feststellbar war, welches Vergabeverfahren
gewählt wurde.
Auch die Vergabeunterlagen für bereits bestehende Reinigungsverträge aus den Vorjahren für die Liegenschaften des Landtages konnten durch die Landtagsverwaltung
nicht vorgelegt werden.

(147)

Dem Abschluß von Verträgen über Lieferungen und Leistungen muß gemäß § 55
Abs. 1 LHO eine Öffentliche Ausschreibung vorausgehen, sofern nicht die Natur des
Geschäftes oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Bei dem Abschluß von Verträgen ist nach einheitlichen Richtlinien zu verfahren. Dabei ist
insbesondere die VOL anzuwenden. Hiermit soll sichergestellt werden, daß die Vergabe von Aufträgen vorrangig nach wirtschaftlichen Gründen erfolgt und dem Wettbewerb unterworfen ist.

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Der LRH weist darauf hin, daß Vergabeunterlagen – auch Unterlagen bei Freihändiger Vergabe – gemäß § 22 Nr. 6 Abs. 1 und 4 VOL/A bzw. Nr 1.3 und 2.3 der Aufbewahrungsbestimmungen (Anlage zu den VV Nr. 21.1 zu § 70 LHO) sorgfältig über
mehrere Jahre aufzubewahren sind.
(148)

Die Landtagsverwaltung wird zukünftig die Aufbewahrungsbestimmungen von Vergabeunterlagen beachten und einhalten.

Vergabe von Leistungen entgegen der Beschaffungsordnung
des Landtages
(149)

Die Landtagsverwaltung hat sich eine eigene Beschaffungsordnung gegeben (Hausverfügung Nr. 4/95), in der u. a. geregelt ist, welche Referate zur Beschaffung von
Lieferungen und Leistungen berechtigt sind.

(150)

Der Landesrechnungshof stellte fest, daß Beschaffungen des Sachbedarfs auch von
anderen durchgeführt wurden, obwohl nach der Beschaffungsordnung des Landtages
die Beschaffungsstelle des Referates „Innerer Dienst, Organisation“ grundsätzlich die
Beschaffung des Sachbedarfs der Landtagsverwaltung organisiert. Begründungen,
warum nicht entsprechend der Beschaffungsordnung verfahren wurde, waren in den
begründenden Unterlagen nicht dokumentiert.
Das Referat „Technischer Betriebsdienst, Bauunterhaltung“ beauftragte in den Jahren
1995 bis 1997 eigenständig überwiegend eine Firma mit der Lieferung und dem Aufziehen von Kfz-Reifen bzw. mit der Lieferung und dem Einbau von Funktelefonen,
einem Autoradio und einem Autofaxgerät in Dienstfahrzeugen, ohne weitere Vergleichsangebote einzuholen. Die zuständige Beschaffungsstelle wurde nicht einbezogen.
Die Landtagsverwaltung mißachtete in diesen Fällen die eigene Beschaffungsordnung.

(151)

Die Landtagsverwaltung hat hierzu erklärt, die Beschaffungsordnung der Landtagsverwaltung künftig einzuhalten.

Verstoß gegen den Grundsatz der sachlichen Bindung

87
(152)

Die Veranschlagung von Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen
richten sich nach den Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Landes,
den Haushaltstechnischen Richtlinien und den jeweiligen Rundschreiben des FM über die Aufstellung der Voranschläge.

(153)

In einer Vielzahl der geprüften Fälle hat der Landesrechnungshof im Erhebungszeitraum Titelverwechslungen festgestellt. Durch die Buchung an falscher Stelle enthalten die Titel nicht alle Ausgaben, die zu diesem Zweck angefallen sind. Dadurch
wurden die Zahlungen nicht nach der im Haushaltsplan vorgesehenen Ordnung gebucht und entgegen § 81 LHO sind in den Haushaltsrechnungen die Ausgaben beim
sachlich unzutreffenden Titel nachgewiesen worden.
Der Landesrechnungshof gab zu bedenken, daß die Haushaltsrechnung nur dann ein
vollständiges rückschauendes Spiegelbild des Haushaltsplanes ergibt, wenn die Einzahlungen und Auszahlungen auf die im Haushaltsplan vorgesehenen Einnahme- und
Ausgabetitel gebucht werden.

(154)

Die Landtagsverwaltung hat erklärt, künftig auf die richtige Buchung der Einnahmen
und Ausgaben bei dem sachlich richtigen Titel zu achten.

Verletzung des Etatrechts des Parlaments
Verpachtung des Restaurantbetriebes im Schloß
(155)

Die Landtagsverwaltung verpachtete nach einer Öffentlichen Ausschreibung die Kantine und das Schloßcafè zum 1.11.1992 auf unbestimmte Zeit.
Der Landesrechnungshof stellte hierzu fest, daß das geschlossene Vertragsverhältnis
ein Gleichgewicht zwischen Leistung und Gegenleistung nicht erkennen läßt, da die
Vertragspartner einen Vertrag schlossen, der zum einen für den Pächter große Vergünstigungen enthält und zum anderen ihn lediglich dazu verpflichtet, eine durchschnittliche Kantinenkost zu marktüblichen Preisen im Rahmen einer Selbstbedienung anzubieten.

(156)

Der Landesrechnungshof hat weiter festgestellt, daß der Pächter in den Jahren 1996
und 1997 keine Versorgungsleistungen (Heizung, Wasser, Abwasser und Elektrizität)

88
bezahlten mußte, da die vertraglich vereinbarten Freigrenzen in keinem Jahr überschritten wurden.
(157)

Mit der Festlegung dieser hohen Freigrenzen verstößt die Landtagsverwaltung gegen
die Verpflichtung zur wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung. Sie duldete
über Jahre hinweg diese hohen Freigrenzen, ohne den Vertrag anzupassen, so daß
dem Pächter ein zusätzlicher finanzieller Vorteil (Schenkung!) eingeräumt wurde.

(158)

Der Landesrechnungshof weist darauf hin, daß für einen landeseigenen Vermögensgegenstand, der einem Dritten zur Nutzung überlassen wird, grundsätzlich ein Entgelt
zu erheben ist, das dem vollen Wert der Nutzung entspricht. Bei der Verpachtung des
Restaurantbetriebes im Schloß wäre demnach eine ortsübliche angemessene Jahrespacht zugrunde zu legen. Ein Abweichen setzt einen entsprechenden Haushaltsbeschluß des Landtages voraus, der nicht gefaßt wurde.
Dadurch wurde das Etatrecht des Landtages verletzt.

(159)

Die Landtagsverwaltung griff die Anregungen des Landesrechnungshofes auf. Das
Pachtverhältnis für die Kantine und das Schloßcafé wird grundsätzlich neu gestaltet.

Ausgaben für Ehren- und Gastgeschenke
(160)

Die Landtagsverwaltung veranschlagte in den Jahren 1995 bis 1997 im Titel 531 62
– Öffentlichkeitsarbeit des Landtages – für Öffentlichkeitsmaterial und -maßnahmen
Ausgaben in Höhe von insgesamt 470.000 DM.

(161)

Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß die Landtagsverwaltung in dem Erhebungszeitraum beim Titel 531 62 auch Gast- und Ehrengeschenke, Präsente, Grußkarten, Kalender, Bücher u. ä. mindestens in Höhe von 480.261,15 DM für repräsentative Zwecke buchte, die weder dem Öffentlichkeitsmaterial noch den Öffentlichkeitsmaßnahmen zugeordnet werden können.
Bei der Gruppe 531 sind nur Ausgaben für Maßnahmen zu veranschlagen und zu buchen, die notwendig sind, um die Öffentlichkeit über die Tätigkeit und die Arbeitsergebnisse des Parlamentes zu unterrichten. Zu ihnen gehören Ausgaben für Veröffentlichungen von Arbeitsergebnissen und statistische Berichte, die Herstellung, den An-

89
kauf und die Verbreitung von Informationsmaterial und sonstige Kosten für die Unterrichtung der Öffentlichkeit.
Die Buchung dieser Ausgaben im falschen Haushaltstitel stellt einen Verstoß gegen
den Grundsatz der Haushaltsklarheit und -wahrheit dar, da der wahre finanzielle Bedarf für Repräsentationszwecke im Haushaltsplan nicht eindeutig erkennbar ist.
Damit verstieß die Landtagsverwaltung gegen das Etatrecht des Parlaments.
Der Landesrechnungshof empfahl der Landtagsverwaltung, Ausgaben, die aufgrund
notwendiger Repräsentationsverpflichtungen entstehen, bei der Gruppe 529 in einem
neu einzurichtenden Titel gesondert zu veranschlagen und zu buchen. Weiterhin vertritt er die Auffassung, daß Gastgeschenke und Präsente nur zu außergewöhnlichen
Anlässen überreicht werden und den Charakter des Landes widerspiegeln sollten.
Die Überreichung derartiger Geschenke sollte unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie der Finanzlage des Landes zurückhaltend erfolgen.
(162)

Die Landtagsverwaltung hat hierzu erklärt, daß die Veranschlagung der Ehren- und
Gastgeschenke u. ä. mit der Aufstellung des Haushaltsplanes 1999 verändert sei.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

90

91

Erstattung der Kosten für die Unterhaltung der Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber und Flüchtlinge

Bei der Ausschreibung und Vergabe von Betreiber- und Bewachungsleistungen für die Unterhaltung der Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber und Flüchtlinge mißachteten Landkreise
und kreisfreie Städte häufig die VOL/A. Dabei
war besonders auffällig der Landkreis Demmin,
der ständig eine bestimmte Firmengruppe bevorzugte.
Ungünstige Vertragsbedingungen verhinderten,
daß bei rückläufigen Asylbewerberzahlen die
Betreiberverträge für die Unterhaltung von Gemeinschaftsunterkünften

vorzeitig

gekündigt

werden konnten.
Das vom Innenministerium praktizierte Verfahren für die Erstattung von notwendigen Unterkunftskosten an die Landkreise und kreisfreien
Städte für die Unterhaltung von Gemeinschaftsunterkünften für Asylbewerber/Flüchtlinge ist
verwaltungsaufwendig und fehleranfällig. Durch
eine Richtlinie, die einen Erstattungsrahmen vorgibt, könnte eine Vereinfachung und Vereinheitlichung erreicht werden.

(163)

Die Aufnahme und Unterbringung von ausländischen Flüchtlingen obliegt gemäß
Flüchtlingsaufnahmegesetz (FlAG) den Landkreisen und kreisfreien Städten im übertragenen Wirkungskreis. Sie sind dadurch Träger der Gemeinschaftsunterkünfte, in
denen die Mehrzahl der Asylbewerber/Flüchtlinge in Mecklenburg-Vorpommern untergebracht werden. Das Land erstattet durch das Landesamt für Asyl- und Flüchtlingsangelegenheiten (LAFl), einer nachgeordneten Behörde im Geschäftsbereich des

92
Innenministeriums, u. a. die notwendigen Unterkunftskosten für die Unterhaltung der
Gemeinschaftsunterkünfte. Hierzu gehören z. B. Kosten für die Anmietung, Betriebsund Bewachungskosten sowie Personalkosten für die Betreuung. Die Gemeinschaftsunterkünfte werden z. T. von den Landkreisen und kreisfreien Städten selbst betrieben oder sie beauftragen Wohlfahrtsverbände und private Unternehmen.
Der Landesrechnungshof prüfte von Mai bis Oktober 1997 die Kostenerstattungen an
die Landkreise und kreisfreien Städte insbesondere für das Haushaltsjahr 1996. Die
Stichprobe erfaßte mit 22 Gemeinschaftsunterkünften etwas weniger als ein Drittel
der 1997 in Mecklenburg-Vorpommern bestehenden 69 Unterkünfte.

Generelle Mängel und Verstöße
(164)

Der Landesrechnungshof prüfte vorrangig die Kostenerstattungen für Gemeinschaftsunterkünfte, für deren Betrieb sich die Landkreise und kreisfreien Städte privater Betreiber- und Bewachungsfirmen bedienten. Zu generellen Mängeln und Verstößen in den Bereichen Ausschreibung und Vergabe, Ausgestaltung der Betreiberverträge mit privaten Firmen sowie Erstattungen für das in den Gemeinschaftsunterkünften tätige Personal wird folgendes zusammenfassend ausgeführt:

Ausschreibung und Vergabe
(165)

Bei der Vergabe von Bewachungs- und Betreiberverträgen für Gemeinschaftsunterkünfte bestanden seitens der Landkreise und kreisfreien Städte noch erhebliche Unsicherheiten hinsichtlich der Anwendung der VOL/A. Der Landesrechnungshof hätte
hingegen erwartet, daß mittlerweile die Vorschriften der VOL/A allen mit der Materie beschäftigten Bediensteten hinreichend bekannt sind und somit auch die in der
Vergangenheit liegenden Vergabeverstöße inzwischen korrigiert wurden. Er hat daher den Landkreisen und kreisfreien Städten empfohlen, zu prüfen, ob eventuell
dienstrechtliche Maßnahmen eingeleitet und gegebenenfalls Regreß- bzw. Schadensersatzansprüche gestellt werden können. Dies betrifft insbesondere Vergabefälle, bei
denen ohne sachgerechten Grund der Zuschlag nicht an den wirtschaftlichsten Bieter
erteilt wurde bzw. bei denen auffällig oft ein und dieselbe Firma den Zuschlag erhielt
(vgl. Ausführungen zum Landkreis Demmin Tzn. 177 bis 186).

93
(166)

Der Vergabe von Aufträgen muß eine Öffentliche Ausschreibung vorausgehen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Insofern kann ausnahmsweise eine Freihändige Vergabe stattfinden. Die
Bewachungs- und Betreiberleistungen wurden häufig freihändig aufgrund der in der
VOL/A genannten zulässigen Ausnahme der „besonderen Dringlichkeit“ vergeben,
obwohl eine solche nicht vorlag (vgl. Ausführungen zum Landkreis Demmin
Tz. 179).

(167)

Das Innenministerium hat dem zugestimmt und ergänzend darauf hingewiesen, daß
der Bedarf an Gemeinschaftsunterkünften für Asylbewerber aufgrund sich ständig
ändernder Verhältnisse und Rahmenbedingungen stets neu zu analysieren sei, so daß
kurzfristig reagiert werden müsse. Oftmals sei das Land in der Vergangenheit bei einer Reihe von Kommunen genötigt gewesen, die Schaffung von Gemeinschaftsunterkünften anzumahnen. Es verwundere das Innenministerium somit nicht, daß das
Argument der "besonderen Dringlichkeit" bei den Entscheidungen zur Vergabeart
überdurchschnittlich oft Verwendung fand.

Ausgestaltung der Betreiberverträge mit privaten Firmen
(168)

Mit privaten Betreibern wurden pro untergebrachtem Asylbewerber/Flüchtling Tagessätze vereinbart, die i. d. R. Personal-, Verwaltungskosten, Versicherungen und
Unterhaltungskosten (z. B. für Reinigung und Wäsche) abdeckten. Die geprüften
Verträge wiesen keine einheitlichen Regelungen hinsichtlich der Ermittlung der für
die Berechnung der Tagessätze maßgeblichen Anzahl der anwesenden Personen auf.
Dies gilt sowohl für die Regelung, bei welcher Art von Abwesenheit, als auch für
diejenige, ab welcher Dauer der Abwesenheit ein Platz als unbelegt gelten sollte.
Häufig fehlten in den Verträgen mit privaten Betreibern entsprechende Vertragsbestandteile gänzlich (vgl. Ausführungen zu Landkreis Ludwigslust: Gemeinschaftsunterkunft Demmlerstraße Tz. 194, Landkreis Mecklenburg-Strelitz Tz. 199, Landeshauptstadt Schwerin Tz. 206).

(169)

Das Innenministerium teilte mit, daß Verträge mit Belegungsgarantien oder Fristen,
in denen ein Platz noch als belegt gilt, obwohl der Asylbewerber/Flüchtling nicht
mehr anwesend ist, heute vom LAFl nicht mehr genehmigt werden.

94
(170)

Die mit privaten Betreibern vereinbarten Tagessätze waren nach Feststellungen des
Landesrechnungshofes hinsichtlich des damit abgegoltenen Leistungsumfangs nicht
vergleichbar. Bei den geprüften Vertragsvarianten ergaben sich erhebliche Unterschiede.
Da die Tagessätze unterschiedlich kalkuliert werden, sind eine Vergleichbarkeit der
Kostensätze und damit Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen für das Landesamt erschwert. Deutlich wurde auch, daß sich bei den vielen unterschiedlichen Einzelfallregelungen im gegenwärtigen Erstattungsverfahren Fehler einschleichen können. Es
muß bei der Erstattung von Tagessätzen und Einzelrechnungen immer geprüft werden, ob die Inrechnungstellung zulässig war, bzw. ob die Leistung bereits über den
Tagessatz vergütet wurde.

(171)

Im Prüfungsverfahren stellte der Landesrechnungshof fest, daß das Erstattungsverfahren sehr verwaltungsaufwendig und fehleranfällig ist. Das LAFl ist derzeit gezwungen, hinsichtlich der Anerkennung von notwendigen Unterbringungskosten,
viele Einzelentscheidungen zu treffen. Der Landesrechnungshof regt daher an, durch
eine Richtlinie einen Erstattungsrahmen vorzugeben. Dadurch könnte nicht nur eine
Vereinfachung, sondern auch eine Vereinheitlichung erzielt werden, die eine Gleichbehandlung der Landkreise und kreisfreien Städte sowie die Planungssicherheit für
alle Beteiligten gewährleistet.

(172)

Das Innenministerium teilte mit, daß eine Erstattungsrichtlinie, wie sie vom Landesrechnungshof angeregt wird, derzeit erarbeitet wird.

(173)

Ungünstige Vertragsbedingungen ließen eine vorzeitige Kündigung von Betreiberverträgen aufgrund nicht ausgelasteter Kapazität nicht zu. Das hatte zur Folge, daß
entweder nachverhandelt oder im Rahmen eines Vergleiches die Betreibung einer
anderen Unterkunft angeboten werden mußte (vgl. Ausführungen zu Landkreis Bad
Doberan Tzn. 187 und 188, Landkreis Mecklenburg-Strelitz Tzn. 197 und 198,
Landkreis Ostvorpommern: Gemeinschaftsunterkunft Garz Tz. 200).

(174)

Das Innenministerium stimmt der Feststellung des Landesrechnungshofes zu. Das
LAFl habe bereits seit längerem die Konsequenzen dahingehend gezogen, im Rahmen der Bearbeitung und Genehmigung neuer Betreiberverträge insbesondere auf
eindeutige und der Praxis gerecht werdende Kündigungsklauseln Einfluß zu nehmen.

95

Erstattungen für das in den Gemeinschaftsunterkünften
tätige Personal
(175)

Ein großer Teil der Erstattungen für die Gemeinschaftsunterkünfte, die von Landkreisen und kreisfreien Städten sowie von Wohlfahrtsverbänden betrieben werden,
betreffen Personalkosten für z. B. Heimleiter, Betreuer und Hausmeister. Die Anzahl
des einzusetzenden Personals sowie Inhalt und die Qualität der erforderlichen Beratung und Betreuung sind in zwei Richtlinien aus dem Jahre 1992 geregelt. Bei den
wenigen vom Landesrechnungshof in die Stichprobe einbezogenen kreiseigenen Gemeinschaftsunterkünften konnte er jedoch eine Tendenz zu überhöhten Personalbemessungen und -eingruppierungen feststellen, so daß Kosten in einer Höhe entstanden, die mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit unvereinbar
waren (vgl. Ausführungen zum Landkreis Ostvorpommern: Gemeinschaftsunterkunft
Sanz Tz. 201).

(176)

Das Innenministerium führte dazu aus, daß die derzeit geltenden Richtlinien aus dem
Jahre 1992 stammen und nur Richtwerte vorgeben. Die Richtlinien würden nunmehr
überarbeitet.

Einzelfallfeststellungen
Landkreis Demmin
(177)

Bei insgesamt 23 seit 1.1.1993 bis einschließlich 1.1.1998 durchgeführten Vergaben
von Betreiber- und Bewachungsaufträgen erhielten die zwei Firmen einer im Landkreis ansässigen Firmengruppe in 20 Fällen den Zuschlag. Allein das Auftragsvolumen der 17 durch den Landesrechnungshof geprüften Vergabeverfahren beträgt nach
seinen Hochrechnungen ca. 6,2 Mio. DM. Von den insgesamt 14 derzeit bestehenden
Betreiber- und Bewachungsverträgen wurden 13 mit den Firmen der Firmengruppe
geschlossen. Der Inhaber dieser Firmengruppe ist Mitglied des Kreistages.

(178)

Die Ausschreibungen für Bewachungs- und Betreiberverträge wurden nur im Kreisanzeiger veröffentlicht. Dies führte zu einer unzulässigen Wettbewerbsbeschränkung
auf regionale Anbieter und verstößt somit gegen die VOL/A, wonach der Wettbe-

96
werb insbesondere nicht auf Bewerber, die in bestimmten Bezirken ansässig sind, beschränkt werden soll.
Der Landkreis Demmin teilte mit, daß zusätzlich zur Veröffentlichung im Kreisanzeiger immer bekannte Firmen außerhalb des Landkreises von den Ausschreibungen
in Kenntnis gesetzt wurden.
Dazu führt der Landesrechnungshof aus, daß aber auch die gezielte Unterrichtung
einzelner Firmen den Regelungen der VOL/A über die Bekanntmachung einer Öffentlichen Ausschreibung nicht entsprechen würde.
(179)

Bei der Vergabe dieser Betreiber- und Bewachungsleistungen wurde auffällig häufig
gegen die Bestimmungen der VOL/A verstoßen:
Beispielsweise wurden Verträge mit zwei Bewachungsfirmen für die Gemeinschaftsunterkünfte Malchin I – Am Strauchwerder – und Tarnow fristgerecht in den Jahren
1994 bzw. 1995 gekündigt. Die Leistungen wurden daraufhin freihändig an die Firmengruppe vergeben, obwohl eine Öffentliche bzw. Beschränkte Ausschreibung hätte durchgeführt werden müssen. Eine Freihändige Vergabe aufgrund „besonderer
Dringlichkeit“, die gemäß VOL/A als Begründung für eine zulässige Ausnahme vom
öffentlichen Ausschreibungsverfahren vorgesehen ist, war in diesen Fällen nicht gerechtfertigt, da fristgerecht gekündigt wurde und somit genügend Zeit für ein förmliches Vergabeverfahren vorhanden war.
Anzumerken ist, daß beide Gemeinschaftsunterkünfte erst seit Inkrafttreten der
Kreisgebietsreform im Jahr 1994 zum Landkreis Demmin gehören und die neuen
Vertragsabschlüsse mit der Firmengruppe zu keinen Einsparungen geführt haben.

(180)

Nicht immer erhielt der wirtschaftlichste Anbieter den Zuschlag. Für eine Vergabeentscheidung zugunsten der Firmengruppe wurden auch Argumente herangezogen,
die nicht Gegenstand der Leistungsbeschreibung waren und gegen das Diskriminierungsverbot der VOL/A verstießen. So wurden Vergabeentscheidungen z. B. damit
begründet, daß der Firmeninhaber der Firmengruppe aufgrund seiner Tätigkeiten als
Kreistagsabgeordneter und als Vorsitzender eines Vereines, der sich nach eigenen
Angaben eine menschenwürdige Unterbringung von Asylbewerbern zum Ziel setzt,
mit der Problematik der Unterbringung von Asylbewerbern vertraut sei.
Das Innenministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes.

97
(181)

In den Fällen, in denen das LAFl dem Vergabeergebnis nicht zustimmte, erstattete es
nur die Kosten in Höhe des wirtschaftlichsten Angebotes. Dadurch wären dem Landkreis nach Berechnungen des Landesrechnungshofes bis zum Februar 2001 Einnahmeverluste von ca. 39.000 DM entstanden (Stand: Abschluß der örtliche Erhebungen
im Oktober 1997).
Das Innenministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes. Die Erstattungen seien begrenzt worden, so daß dem Land kein finanzieller Schaden entstanden
sei. Außerdem teilt der Landkreis Demmin mit, daß die Einnahmeverluste für den
Kreishaushalt durch Änderungsverträge rückwirkend verringert worden sein sollen.

(182)

In drei Fällen wurden Bewachungsausgaben i. H. v. ca. 387.000 DM vom LAFl nicht
erstattet, da ihm die Verträge vom Landkreis nicht zur Genehmigung vorgelegt worden waren. Somit sind auch hier Einnahmeverluste für den Kreishaushalt entstanden.
Der Landkreis Demmin bestätigt Einnahmeverluste von rd. 135.000 DM. Zu den übrigen Verträgen weist er darauf hin, keine Aussagen machen zu können, da die Unterlagen nicht auffindbar seien bzw. ein Personalwechsel stattgefunden habe.
Da der Landesrechnungshof die Feststellungen über die Einnahmeverluste machen
konnte, sind nach seiner Auffassung genügend Unterlagen vorhanden, um die Angelegenheit aufklären zu können. Er fordert daher, daß überprüft wird, inwieweit
Regreß- und Schadensersatzforderungen durchgesetzt werden können.

(183)

Der Kreisausschuß muß gemäß § 104 Abs. 4 Kommunalverfassung M-V i. V. m.
§ 16 Abs. 1 Hauptsatzung des Landkreises Demmin Verträge mit Mitgliedern des
Kreistages genehmigen. So hätten auch die 13 seit Januar 1996 bis zur Beendigung
der örtlichen Erhebungen abgeschlossenen Verträge mit der Firmengruppe, deren Inhaber Mitglied des Kreistages ist, zur Genehmigung vorgelegt werden müssen. In
drei Fällen wurde über das Vergabeergebnis unrichtig informiert, da die finanziellen
Folgebelastungen dem Kreisausschuß nicht genannt wurden. Sieben Verträge wurden
dem Kreisausschuß nicht zur Genehmigung vorgelegt.
Der Landesrechnungshof fordert, daß der Kreistag nunmehr über die abgeschlossenen
Verträge und über das Versäumnis, eine Genehmigung einzuholen, informiert wird.

(184)

Der Landkreis Demmin bevorzugt die Zusammenarbeit mit einer im Landkreis ansässigen Firmengruppe. Die Vergabeergebnisse spiegeln diese Haltung unmiß-

98
verständlich wider. Er begründet dieses Vorgehen damit, daß bei Ausschreibungen
die VOL/A nach bestem Gewissen zur Stärkung einer strukturschwachen Region und
zur Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen ausgelegt wurde.
Der Landesrechnungshof kann durchaus verstehen, daß aufgrund einer schwierigen
regionalen Wirtschaftssituation alle Anstrengungen unternommen werden, um diese
zu verbessern. Er kann jedoch nicht akzeptieren, daß dabei der Wettbewerbsgedanke
gemäß VOL/A mißachtet wird und nur ein einziger lokaler Bieter alle Aufträge erhält. Durch die VOL/A soll eine Verengung des Wettbewerbs auf einige wenige Bewerber und damit die Beschränkung des Wettbewerbs verhindert werden, sie richtet
sich gegen das „Hoflieferantentum“.
In bezug auf die Bewachung und Betreibung von Gemeinschaftsunterkünften für Asylbewerber hat sich nach Auffassung des Landesrechnungshofes im Landkreis
Demmin bereits ein „Hoflieferantentum“ herausgebildet. Aufgrund der festgestellten
wenigen eingereichten Angebote kann angenommen werden, daß Mitbewerber bereits verdrängt wurden oder sich in Kenntnis der Vergabepraxis an Ausschreibungen
nicht mehr beteiligen. Eine reale Einschätzung des Marktes kann so nicht mehr möglich sein. Damit beraubt sich der Landkreis der Möglichkeit, marktgerechte Preise zu
erzielen. Die direkten Folgen verspürt er bereits dadurch, daß das LAFl ihm keine
bzw. nicht alle entstandenen Ausgaben erstattet und diese den Kreishaushalt belasten.
(185)

Durch die Anwendung der VOL/A soll sichergestellt werden, daß die Vergaben den
Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechen, die Prinzipien der
Chancengleichheit und der Gleichbehandlung gewahrt bleiben, so daß dem Verdacht
von ungerechtfertigten Bevorzugungen und von Manipulationen von vornherein vorgebeugt wird. Der Landkreis Demmin hat nach Auffassung des Landesrechnungshofes bei seinen Auftragsvergaben gegen alle diese Grundsätze und Prinzipien verstoßen. Worauf die bevorzugte Vergabeentscheidung an die im Landkreis ansässige
Firmengruppe letztlich zurückzuführen ist, kann der Landesrechnungshof im Rahmen
seiner Prüfungsmöglichkeiten nicht beurteilen. Dieser Frage sollte das Innenministerium nachgehen.

(186)

Das Innenministerium führte dazu aus, daß es der Auffassung des Landesrechnungshofes in vollem Umfang zustimme. Die eindeutige Bevorzugung der im Landkreis
ansässigen Firmengruppe sei ein schwerwiegender Verstoß gegen den Gleichbehand-

99
lungsgrundsatz der VOL/A mit der Folge der Wettbewerbsverzerrung. Wie sich aus
den Stellungnahmen des Landkreises zu den Prüfungsmitteilungen des Landesrechnungshofes allerdings ergebe, ist der Landkreis nach wie vor der Auffassung, daß
Auftragsvergaben an Bieter aus der Region zur Sicherung von Arbeitsplätzen in einer
strukturschwachen Region wie dem Landkreis Demmin eine "primäre Zielstellung"
darstellen.
Dieser Auffassung sei nach Ansicht des Innenministeriums deutlich entgegenzutreten. Die vergaberechtlichen Bestimmungen der VOL/A seien konkretisiertes Haushaltsrecht, sie sollen die sparsame Verwendung der Haushaltsmittel sicherstellen.
Das Vergaberecht sei keinesfalls ein wirtschaftspolitisches Instrument zur verdeckten
Subventionierung einzelner Unternehmer. Das Innenministerium sei im Rahmen der
Rechtsaufsicht bestrebt, entsprechende Aufklärungs- bzw. Überzeugungsarbeit zu
leisten.

Landkreis Bad Doberan: Gemeinschaftsunterkunft Drüsewitz
(187)

Der Landkreis Bad Doberan schloß im Jahr 1992 mit der Firma E einen Betreibervertrag über einen Zeitraum von fünf Jahren ohne Kündigungsmöglichkeiten bei rückläufigen Asylbewerberzahlen.
Der Betreibervertrag konnte dementsprechend nicht gekündigt werden, als eine Belegung der Gemeinschaftsunterkunft ab Herbst 1993 nicht mehr erforderlich war. Der
Landkreis schloß daraufhin einen Vergleich, wodurch Zahlungen für die Vorhaltung
für die Gemeinschaftsunterkunft von monatlich 16.500 DM fällig wurden. Die Höhe
dieser Zahlung war nicht belegt, denn bei diesem Betrag handelte es sich um einen
durch die Landesregierung festgestellten statistischen Mittelwert für die Höhe von
Vorhaltekosten. Hier hätten die tatsächlich entstandenen Kosten festgestellt werden
müssen und nur diese hätten bezahlt werden dürfen.
Durch Verrechnungen mit Bewachungsleistungen, die von der Firma E erbracht wurden, entstanden dem Landkreis für die Vorhaltung der Gemeinschaftsunterkunft Drüsewitz schließlich Ausgaben von 49.500 DM, die vom LAFl nicht erstattet wurden.
Laut Innenministerium und dem Landkreis Bad Doberan sind die Feststellungen des
Landesrechnungshofes zutreffend.

100
(188)

In 1995 erfolgte eine Neubelegung der Gemeinschaftsunterkunft. Der Landkreis verhandelte den bestehenden Vertrag nach. Das LAFl benötigte 1½ Jahre für die Genehmigung des Betreibervertrages, so daß diese erst etwa ½ Jahr vor dem Ende der
Vertragslaufzeit dem Landkreis vorlag.
Das Innenministerium stimmte der Kritik zu. Als Konsequenz u. a. hieraus prüft das
LAFl bei den Verträgen nicht mehr jede einzelne Formulierung, sondern nur noch die
im Sinne des FlAG wesentlichen Eckpunkte.

(189)

Der Betreiber konnte das Unterkunftsobjekt 1996 der Eigentümerin abkaufen, so daß
nun der Landkreis bei einem Betreiberwechsel befürchten muß, auch die Gemeinschaftsunterkunft zu verlieren. Da nicht beliebig geeignete Unterkünfte für Asylbewerber/Flüchtlinge zur Verfügung stehen, ist ein Ausweichen auf ein anderes Objekt
äußerst schwierig. Durch diese Konstellation wird der Verhandlungsspielraum des
Landkreises in bezug auf die Höhe des Tagessatzes, der hier nicht im Wettbewerb
entstand, beeinflußt.
Das Innenministerium wie auch der Landkreis Bad Doberan teilen die Bedenken des
Landesrechnungshofes. Aufgrund der Tatsache, daß der Betreiber hier Eigentümer
der Unterkunft ist, wird es zur Kündigung und Neuausschreibung und zu Gesprächen
zwischen den drei Beteiligten kommen.

Landkreis Bad Doberan: Gemeinschaftsunterkunft Kühlungsborn
(190)

Wie für die Gemeinschaftsunterkunft Drüsewitz wurde auch für die Gemeinschaftsunterkunft Kühlungsborn der Betreibervertrag mit der Firma G im Jahr 1991 mit einer Vertragslaufzeit von fünf Jahren, ohne vorzeitige Kündigungsmöglichkeit bei
Rückgang von Asylbewerberzahlen, vereinbart. Diese Möglichkeit wäre jedoch auch
hier im Sommer 1993 wichtig gewesen, da die Gemeinschaftsunterkunft zwischenzeitlich nicht mehr benötigt wurde. Um einer Klage zu entgehen, blieb dem Landkreis Bad Doberan keine andere Möglichkeit, als einen Vergleich zu schließen, der
eine Restforderung von rd. 257.000 DM und die erneute Vergabe der Betreiberleistung an die Firma G im Jahr 1995 für die neu belegte Gemeinschaftsunterkunft vorsah.

101
(191)

Das Innenministerium führte aus, daß die vergaberechtlichen Fehler auf die Unerfahrenheit der Mitarbeiter und auf die Notwendigkeit, möglichst schnell Betreiber für
Gemeinschaftsunterkünfte finden zu müssen, zurückzuführen seien.
Insgesamt habe der Landkreis Bad Doberan Konsequenzen aus den Feststellungen zu
den Gemeinschaftsunterkünften Drüsewitz und Kühlungsborn für die Zukunft gezogen. Er wird insbesondere alte Betreiber- und Bewachungsverträge so früh wie möglich kündigen und neu ausschreiben.

Landkreis Güstrow: Gemeinschaftsunterkunft
Demmlerstraße in Güstrow
(192)

Der Betreiberauftrag wurde 1992 freihändig an die Firma K vergeben. Das Unterkunftsobjekt war von der Betreiberfirma und nicht vom Landkreis angemietet, so daß
der Landkreis nicht über das Heim verfügte und bei einem Betreiberwechsel befürchten mußte, auch die Unterkunft zu verlieren. Eine erstmalige Öffentliche Ausschreibung der Betreiberleistung, die zu günstigeren Konditionen führte, erfolgte erst nach
Ablauf des Mietvertrages im Jahr 1997.

(193)

Mit der Firma K wurde nie ein schriftlicher Vertrag abgeschlossen, so daß sich der
Landkreis als Vertragspartner in einer ungünstigen Position befand. Auch können
mündliche Absprachen nicht Grundlage für Erstattungen des Landes gemäß FlAG
sein.
Das Innenministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes.

(194)

Durch den Landkreis wurde eine Belegungsgarantie von 100 Plätzen anerkannt. Hätte
er die tatsächliche Belegung zugrunde gelegt, wäre der Erstattungsbetrag allein im
Jahr 1996 rd. 81.000 DM niedriger ausgefallen.

Landkreis Ludwigslust: Gemeinschaftsunterkunft
Grabower Allee in Ludwigslust
(195)

Der Landkreis schloß im Juli 1991 ohne vorherige Ausschreibung einen Betreibervertrag mit einer „Sozial-GmbH“, deren alleiniger Gesellschafter ein Wohlfahrtsverband war. Der Vertrag bestand auch noch während der Prüfung durch den Landes-

102
rechnungshof im Jahr 1997. Obwohl mittlerweile die im Dezember 1991 in Kraft getretene Gemeindehaushaltsverordnung die Durchführung einer Ausschreibung vorschreibt, wurde der Betreibervertrag in dem gesamten Zeitraum lediglich fortgeschrieben.
Das Innenministerium teilte mit, daß der Vertrag mit der Sozial-GmbH zum
31.12.1998 gekündigt und die Betreiberleistung zum 1.1.1999 öffentlich ausgeschrieben wurde.
(196)

Für die 200 Plätze der Gemeinschaftsunterkunft wurde neben Heimleiter, Sozialarbeitern und technischem Personal auch eine Reinigungskraft über den Tagessatzanteil für Personal finanziert. In anderen Gemeinschaftsunterkünften werden jedoch
sämtliche Reinigungsleistungen durch die Bewohner selbst erbracht und z. T. mit
2 DM/Stunde vergütet.
Das Innenministerium stimmte dem Landesrechnungshof zu, daß die Reinigung der
Unterkunft in Eigenleistung durch die Bewohner selbst zu erfolgen hat. Die Stelle für
eine Reinigungskraft wurde bereits gestrichen.

Landkreis Mecklenburg-Strelitz
(197)

Durch eine schlechte Vertragskonstruktion gab es für den Landkreis MecklenburgStrelitz keine Möglichkeit, den Betreibervertrag für die Gemeinschaftsunterkunft Zechow vom Juli 1992 zu kündigen, nachdem diese seit Oktober 1993 nicht mehr belegt wurde. Aufgrund einer im Rechtsstreit festgestellten unwirksamen Kündigung
und eines daraufhin geschlossenen Vergleichs mit der Betreiberfirma K war der
Landkreis verpflichtet, rd. 121.000 DM zu leisten. Da diese Zahlungen im Sinne des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes keine notwendigen Unterkunftskosten waren, erfolgte
dementsprechend keine Erstattung durch das LAFl.

(198)

Aufgrund dieses Vergleiches wurde mit der Firma K im Oktober 1996 ein Betreibervertrag für die Gemeinschaftsunterkünfte Friedland II und Neustrelitz mit zusammen
112 Plätzen geschlossen. Die erforderliche Öffentliche Ausschreibung dieser Leistung konnte aufgrund des Vergleiches nicht erfolgen. Die Höhe der Tagessätze wurde
somit nicht im Wettbewerb gebildet und war daher nach Auffassung des Landesrechnungshofes zu hoch.

103
Das Innenministerium teilte mit, daß der Betreibervertrag gekündigt und die Leistung
neu ausgeschrieben worden sei.
(199)

Der Vertrag von 1996 zur Betreibung der Gemeinschaftsunterkunft Friedland II enthält keine Regelung, ab wann ein Platz als unbelegt zählt. Bei der Abrechnung wurde
die nach Auskunft der Verwaltung geltende mündliche Vereinbarung, wonach der
Platz nach vier Wochen als unbelegt gilt, nicht beachtet, so daß Mehrausgaben
entstanden.
Der Landkreis Mecklenburg-Strelitz teilt mit, daß er inzwischen belegte Plätze nur
bei Anwesenheit von Asylbewerbern abrechnet. Eine Prüfung zur Feststellung überzahlter Beträge wurde durchgeführt und ergab einen Differenzbetrag in Höhe von
rd. 26.500 DM. Er wurde vom Landkreis im Rahmen der Abrechnungen des
III. Quartals 1998 verrechnet, so daß damit dem Landeshaushalt kein Schaden mehr
entstanden ist.

Landkreis Ostvorpommern: Gemeinschaftsunterkunft in Garz
(200)

Eine vorzeitige Kündigung des Betreibervertrages aus 1993 aufgrund mangelnder
Auslastung der Gemeinschaftsunterkunft Garz – von 272 Plätzen konnten nur fünf
belegt werden – war 1994 nicht möglich, weil der Vertrag keine entsprechende Regelung vorsah. Mit dem Betreiber mußte u. a. mit dem Ergebnis nachverhandelt werden, daß nur die im Jahr 1994 tatsächlich entstandenen Kosten bezahlt wurden. Der
Tagessatz im Änderungsvertrag entstand ebenfalls im Rahmen dieser Verhandlungen. Diese können jedoch keine Preisbildung im Wettbewerb durch eine Öffentliche
Ausschreibung ersetzen. Eine Ausschreibung hätte zum frühestmöglichen Termin,
nämlich zum 31.12.1996, stattfinden müssen.
Das Innenministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes uneingeschränkt, daß eine Öffentliche Ausschreibung für die Betreiberleistung dringend geboten ist. Der Landkreis Ostvorpommern wurde daher vom Innenministerium aufgefordert, den Vertrag zu kündigen und die Betreiberleistung öffentlich auszuschreiben.

104
Landkreis Ostvorpommern: Gemeinschaftsunterkunft in Sanz
(201)

Aufgrund der kurzfristigen Schließung zweier kreiseigener Gemeinschaftsunterkünfte wurden Angestellte des Landkreises zur Unterkunft in Sanz umgesetzt, so daß dort
zeitweilig bis zu sechs Mitarbeiter für 24 Asylbewerber zuständig waren. Die vom
Land erstatteten Personalkosten waren 1996 angesichts der geringen Platzzahl mit
über 250.000 DM um rd. 140.000 DM zu hoch. Zwei Stellen für die Heimleitung und
Betreuung wären angemessen gewesen. Durch die hohen Personalkosten lagen auch
die monatlichen Kosten pro Platz bei rd. 1.000 DM und waren damit im Vergleich zu
anderen Gemeinschaftsunterkünften fast doppelt so hoch.
Laut Innenministerium wurden die Personalüberhänge bis 1998 vollständig abgebaut.
Gleichwohl kann das Heim mit der geringen Kapazität von 24 Plätzen nicht kostengünstig bewirtschaftet werden. Die Gemeinschaftsunterkunft wurde daher zum
1.1.1999 geschlossen.
Landeshauptstadt Schwerin

(202)

Die Kosten für über 700 Unterkunftsplätze in den vier von der Firma W, einer
100%igen Tochter einer stadteigenen Gesellschaft, betriebenen Gemeinschaftsunterkünften waren im Prüfungszeitraum im Vergleich zu anderen zu hoch. Langfristig
sollte die Stadt Schwerin die Kosten für die teuren Plätze senken, um den Haushalt
des Landes zu entlasten.
Das Innenministerium bestätigte in seiner Stellungnahme, daß die Unterkunftsplätze
landesweit die teuersten waren. Es habe daher bereits im Wege von Verhandlungen
eine Kostensenkung erreicht, die allerdings nicht voll befriedigen könne. Darüber
hinaus werde ein Heim geschlossen; Überlegungen, ein weiteres zu schließen, ständen an. Außerdem sei zu erwarten, daß die Kosten für Plätze in Containern sänken,
da die Unterkunftscontainer mittlerweile voll finanziert seien.

(203)

Aufgrund eines Beschlusses der Schweriner Stadtvertretung wurden die Betreiberleistungen ohne Öffentliche Ausschreibung an die Firma W vergeben, so daß sich die
hohen Kosten für eine Unterbringung durchaus auf den fehlenden Wettbewerb zurückführen lassen. Ausnahmegründe, die eine Freihändige Vergabe hätten rechtfertigen können, lagen nicht vor.
Das Innenministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes.

105
(204)

Die auf der Grundlage dieser Betreiberverträge mit der Firma W beim Landesamt
eingereichten Tagessatzkalkulationen waren nicht transparent. So steht z. B. den kalkulierten Personalkosten von jährlich über 850.000 DM für die vier Gemeinschaftsunterkünfte keine genaue Aufschlüsselung dahingehend gegenüber, wie viele Mitarbeiter der Firma W für welche Gemeinschaftsunterkunft in welchem Maße tätig werden. Außerdem fehlt eine Aufstellung über die anteilige Zurechnung von Personalkosten für die Asylbewerberunterbringung und die z. B. ebenfalls betriebene Aussiedlerunterbringung. Die Heimleiter, Hausmeister u. a. Mitarbeiter der Firma W
werden lt. Anlage zur Kalkulation „anteilig“ tätig; die Höhe des jeweiligen Anteils
wird jedoch nicht ausgewiesen.

(205)

Obwohl Tagessatzkalkulationen von jeder einzelnen Gemeinschaftsunterkunft vorlagen, wurde die Zahlung von Durchschnittsbeträgen vereinbart. Durch diese Abrechnungsart ergaben sich Mehrausgaben von über 40.000 DM im Jahr 1996.
Das Innenministerium bestätigte die Feststellungen des Landesrechnungshofes. Als
Konsequenz hat das LAFl die Stadt Schwerin darauf hingewiesen, daß es die Erstattungsleistung für die Betreibung nach Ablauf der Verträge zum 31.12.1999 einstellen
wird, wenn die Verträge nicht zum nächstmöglichen Zeitpunkt gekündigt werden und
keine Öffentliche Ausschreibung der Leistungen erfolgt.
Bei der geforderten nächsten Ausschreibung werden für jedes Heim getrennte Tagessätze verlangt. Gegebenenfalls wird hier zusätzlich eine Unterteilung in einzelne Lose vorgesehen.

(206)

Auf den Monatsabrechnungen der Firma W des Jahres 1996 erschien eine durchschnittliche Anwesenheit von den in allen vier betriebenen Gemeinschaftsunterkünften untergebrachten Personen. Diese Durchschnittsberechnungen konnten nicht
nachvollzogen werden, da die Anwesenheitslisten für einzelne Gemeinschaftsunterkünfte nicht existierten. Aus den vorhandenen Belegungslisten beispielsweise von
August und September 1997 ergab sich, daß die Betreiberfirma W tatsächlich sämtliche zugewiesene Personen abrechnete, obwohl nur der Anspruch auf Zahlung von
Tagessätzen für denjenigen, der sich tatsächlich in der Unterkunft aufhält, vereinbart
war. Abwesenheitszeiten wurden nicht vermerkt. Die Stadt Schwerin kontrollierte die
Angaben nicht, sondern vertraute auf deren Richtigkeit.

106
Das Innenministerium teilte mit, daß nunmehr bei jeder Abrechnung die Belegungslisten angefordert und geprüft werden. Sollten Zweifel an der korrekten Führung der
Listen bestehen, werde eine Erstattung nicht vorgenommen bzw. bis zu einem korrekten Nachweis zurückgestellt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

107

Beschaffung und Haltung von Dienstkraftfahrzeugen

Die im Geschäftsbereich des Innenministeriums
angesiedelte zentrale Fahrbereitschaft der Landesregierung erfaßte nicht oder nur unvollständig die für die Beurteilung eines Dienstkraftfahrzeuges in wirtschaftlicher Hinsicht erforderlichen
Daten. So konnte sie z. B. keine Angaben über die
gesamten Kosten des Kraftfahrzeugbetriebes machen.
Die jährliche Auslastung der Dienstkraftfahrzeuge lag unter 50 %. Einzelne Fahrzeuge standen
bis zu vier Monate ungenutzt im Fuhrpark.
Durch eine Reduzierung der Anzahl der Fahrzeuge und die Veränderung des Einsatzkonzeptes
können sieben Stellen für PKW-Fahrer mit jährlich 370.000 DM bis 500.000 DM eingespart werden. Voraussetzungen sind eine verstärkte Umdisponierung von der Beförderungsart „Dienstkraftfahrzeuge mit Fahrer“ auf Fahrzeuge im
Selbstfahrerbereich und die Planung der PKWDienstreisen in den Ressorts in Abhängigkeit von
der Verfügbarkeit der verbleibenden Fahrzeuge.
Die Kfz-Werkstatt wurde nicht nach betriebswirtschaftlichen Prinzipien geführt. So gibt es
keine Aufzeichnungen darüber, an wie vielen
Fahrzeugen mit welchem Material-, Personalund Zeitaufwand gearbeitet wurde. Die neu beschafften Maschinen und Geräte wurden maximal bis zu 4 % ausgelastet. Die Kfz-Werkstatt
sollte geschlossen werden.

108
(207)

Der Landesrechnungshof prüfte in der Zeit von April bis Juli 1998 im Geschäftsbereich des Innenministeriums die Beschaffung und Haltung von Dienstkraftfahrzeugen
durch die zentrale Fahrbereitschaft. Sie ist ein Servicebereich der gesamten Landesregierung und stellt Fahrzeuge mit Fahrern, für Selbstfahrer, Kurierdienste und
Transportdienstleistungen zur Verfügung. Die Fahrbereitschaft besteht aus dem Leiter der Fahrbereitschaft, Fahrdienstleiter, Betriebsmeister, Kfz-Schlossern, Betriebsbüro, Bereitschafts- und Kurierdienst sowie den Kraftfahrern. Veranschlagt waren
1997 für die 45 besetzten Stellen insgesamt rd. 3,2 Mio. DM und für Beschaffung,
Unterhaltung der Fahrzeuge sowie für die Bewachung des Fuhrparks
rd. 1,2 Mio. DM.
Insgesamt verfügt die Fahrbereitschaft über 80 Fahrzeuge. Davon standen neben den
personengebundenen Chefwagen und den Nutzkraftfahrzeugen für den
−= allgemeinen Fahrdienst

15 Kfz

(Kfz mit Fahrer)
−= Selbstfahrerbereich

27 Kfz

(Kfz, die vom Dienstreisenden selbst gefahren werden)
zur Verfügung (Stand: April 1998).
(208)

Die Dienstleistungen der Fahrbereitschaft werden auch auf dem privaten Markt durch
Autovermietungen, Taxi- und Kurierunternehmen sowie Speditionen angeboten. Die
Aufgaben würden sich daher durchaus für eine Privatisierung eignen. Insbesondere
aufgrund der nachfolgend ausgeführten Feststellungen ist der Landesrechnungshof zu
der Auffassung gelangt, daß das Innenministerium hinsichtlich des wenig entwickelten Kostenbewußtseins und der auffallend geringen Effizienz im Bereich des allgemeinen Fahrdienstes, der Selbstfahrer-Kfz und der Werkstattleistungen dieser Frage
unbedingt nachgehen sollte. Zumindest ist schnellstmöglich ein Weg zu finden, wie
durch eine Neukonzeption eine Wirtschaftlichkeit erzielt werden kann, die den Haushalt entlastet.

(209)

Bei dieser Prüfung handelt es sich um eine Pilotprüfung. Die hierfür entwickelten
Konzepte sind Grundlage für eine Querschnittsprüfung. Zum Umfang der Prüfung ist
außerdem anzumerken, daß die Dienstkraftfahrzeuge der Minister und Staatssekretäre von dieser Prüfung nicht erfaßt wurden.

109

Führung von Fahrzeugakten
(210)

Für jedes Dienstkraftfahrzeug ist gemäß eigener Kfz-Richtlinie des Innenministeriums eine Fahrzeugakte zu führen, aus der alle für die Beurteilung des Dienstkraftfahrzeuges in wirtschaftlicher wie technischer Hinsicht erforderlichen Angaben zu
ersehen sein sollten. Hierfür ist u. a. ein Fahrzeug-Kostenblatt anzulegen, in das die
Daten zum Wert des Fahrzeuges, zur Laufleistung, zum Verbrauch sowie zu den
Sach- und Betriebskosten einzutragen sind. Die Angaben sind nach Ablauf des Haushaltsjahres auszuwerten. Die Ergebnisse sind wichtig für Entscheidungen über künftige Kfz-Beschaffungen, für Aussagen zur Wirtschaftlichkeit des Fahrzeugeinsatzes,
Unwirtschaftlichkeit eines Kraftfahrzeugs bei Aussonderung und Erfolgskontrolle
des Leasings.
Nach Feststellungen des Landesrechnungshofes wurden die Fahrzeug-Kostenblätter
nicht bzw. unvollständig geführt, so daß in der Vergangenheit getroffene Entscheidungen nicht auf der Basis fundierter Daten erfolgt sein können.

(211)

Die Ergebnisse aller Fahrzeug-Kostenblätter sollten lt. Kfz-Richtlinie in einer Fahrzeug-Kostenzusammenstellung zusammengefaßt werden. Dabei sollen auch alle
Aufwendungen für die berufsmäßigen Kraftfahrer einbezogen werden. Allerdings
wurden für keines der Kraftfahrzeuge, die von Berufskraftfahrern gefahren wurden,
die entsprechenden Personalkosten erfaßt und hinzugerechnet.
Da bereits die Fahrzeug-Kostenblätter gar nicht bzw. nur unvollständig geführt wurden, konnte keine Fahrzeug-Kostenzusammenstellung vorgenommen werden, so daß
z. B. die Durchschnittskosten je Kilometer für das gesamte Rechnungsjahr oder die
gesamten Kosten des Kraftfahrzeugbetriebes nicht berechnet werden konnten. Auch
zur Überprüfung von Planungsgrößen wie z. B. Mindestfahrleistungen eines Fahrzeuges oder der Richtwerte in der Kfz-Kostentabelle, die Grundlagen für die Veranschlagung von Haushaltsmitteln sind, wären diese Daten erforderlich gewesen.
Gerade die Fahrbereitschaft als zentraler Dienstleister der Landesregierung sollte die
Kosten der angebotenen Leistungen benennen können.

(212)

Das Innenministerium führt dazu aus, daß die vom Landesrechnungshof festgestellten Mängel in bezug auf die Fahrzeug-Kostenblätter und Fahrzeug-Kostenzusammenstellung darauf zurückzuführen seien, daß der betreffende Dienstposten längere

110
Zeit nicht besetzt war. Die Stelle sei mittlerweile nachbesetzt worden, so daß die
Führung der Fahrzeugakten gegenwärtig wieder den Anforderungen entspreche.
(213)

Im Rahmen der Dienstaufsicht hätte nach Auffassung des Landesrechnungshofes eine
Vertretungsregelung getroffen werden müssen, die eine ordnungsgemäße Wahrnehmung der Aufgaben sichergestellt hätte.

Fahrkosten
(214)

Der Landesrechnungshof hat im Prüfungsverfahren die Kilometerkosten für die
15 Dienst-Kfz (Opel Omega bzw. Audi A6), die mit Fahrern des allgemeinen Fahrdienstes besetzt waren, und für stichprobenweise ausgewählte Selbstfahrer-Kfz ermittelt. Der allgemeine Fahrdienst erreichte je nach Kfz-Typ und Einstufung der Berufskraftfahrer zwischen 1,89 DM und 2,39 DM pro 1997 gefahrenem Kilometer. Die
Personalkosten (Kraftfahrer und anteilig auch die Stellen in der Fahrbereitschaft) haben hieran einen Anteil von etwa 80 %.
Die Kilometerkosten für Fahrten mit Selbstfahrer-Kfz lagen zwischen 0,44 DM und
0,56 DM (Opel Corsa Eco bis Ford Escort).

(215)

Der Landesrechnungshof hat aufgrund dieser Ergebnisse die Fahrkosten zu bestimmten Dienstreiseorten, die auch bequem mit dem Zug zu erreichen sind, mit Kosten für
Bahnfahrten verglichen. Dabei stellte er fest, daß die Dienstreise einer Einzelperson
sogar mit einem Selbstfahrer-Kfz doppelt so teuer ist, wie die Fahrt mit der Bahn unter Nutzung eines Großkunden-Abonnements mit 20 %iger Ermäßigung.
Die teuerste Beförderungsmöglichkeit einer Einzelperson ist die mit einem Dienstkraftfahrzeug mit Fahrer. Insofern sollten sehr strenge Maßstäbe angesetzt werden,
wenn hiervon Gebrauch gemacht werden soll.

(216)

Der Landesrechnungshof nimmt an, daß den Dienststellen die hohen Kosten nicht
immer bekannt sind. § 3 Abs. 1 Landesreisekostengesetz regelt jedoch, daß mit der
Anordnung oder Genehmigung der Dienstreise zugleich über ihre Notwendigkeit und
wirtschaftliche Durchführung entschieden wird. Dies schließt die Wahl der kostengünstigsten Beförderungsart mit ein.

111
Um das Kostenbewußtsein zu stärken, hat der Landesrechnungshof vorgeschlagen,
daß die Fahrbereitschaft den Landesdienststellen die Kostenrelationen zwischen den
einzelnen Beförderungsmöglichkeiten, insbesondere die jährlichen Kosten des landeseigenen Fahrzeugpools, zur Kenntnis gibt. Er ist der Auffassung, daß eine größere
Transparenz zu Einsparungen führt.
(217)

Das Innenministerium teilte mit, daß es bestrebt sei, die angeführten Vergleichsrechnungen aufzustellen.

Auslastung der Fahrzeuge in der zentralen
Fahrbereitschaft des Landes
(218)

Der Landesrechnungshof hatte die Auslastung der Fahrzeuge in der zentralen Fahrbereitschaft geprüft. Dabei hatte er als maßgebliche Basis für seine Berechnungen sowohl für die Kfz des allgemeinen Fahrdienstes als auch für den Selbstfahrerbereich
die im Jahre 1997 maximal möglichen 249 Nutzungstage zugrunde gelegt. Dies entsprach den Arbeitstagen im öffentlichen Dienst Mecklenburg-Vorpommerns.

Allgemeiner Fahrdienst
(219)

Im allgemeinen Fahrdienst stehen 15 Kfz der gehobenen Mittelklasse mit Fahrern für
Dienstreisende der Schweriner Landesdienststellen zur Verfügung. Ein durchschnittliches Kfz des allgemeinen Fahrdienstes war an 124 Tagen im Einsatz, davon an 112
Tagen auf Fahrstrecken außerhalb des Stadtgebietes Schwerin. Damit waren die
Dienstkraftfahrzeuge mit Fahrer nur an knapp 50 % der Arbeitstage ausgelastet.

(220)

Weniger als 90 Kalendertage im Jahr wurden drei für eine Vertragslaufzeit von einem Jahr geleaste Dienst-Kfz genutzt. Die Nutzung eines vom 21.11.1996 bis
20.11.1997 geleasten Audi A6 ist beispielhaft in folgender Tabelle dargestellt:

112

Zeitraum

Nutzung

21.11.96 – 16.01.96
17.01.97 – 06.06.97
07.06.97 – 11.08.97

Stillstand
unregelmäßige Nutzung
Stillstand bis auf Nutzung
am17.7.97
Nutzung
Stillstand
unregelmäßige Nutzung
keine Nutzung, da Rückgabe

12.08.97 – 22.08.97
23.08.97 – 21.09.97
22.09.97 – 16.11.97
17.11.97 – 20.11.97

Nutzungstage

Stillstandstage
0
57
45
93
1
65
8
0
27

3
30
33
3

81

284

Der Landesrechnungshof beanstandet die geringe Auslastung der Fahrzeuge. Lange
Stillstandszeiten bereits am Beginn des Nutzungszeitraums lassen zudem in zwei Fällen vermuten, daß der Vertragsbeginn falsch gewählt wurde. Das Vorgehen widerspricht den Grundsätzen einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung.
(221)

Außerdem stellte der Landesrechnungshof bei einzelnen gekauften Fahrzeugen besonders lange zusammenhängende Stillstandszeiten von bis zu über vier Monaten
fest. Der Grund hierfür liegt darin, daß die Dienstkraftfahrzeuge einem bestimmten
Fahrer zugeordnet werden. Von dieser Regelung wird selbst dann nicht abgewichen,
wenn der Fahrer z. B. durch Krankheit, Urlaub oder Vertretung von Cheffahrern verhindert ist und er das Fahrzeug daher nicht führen kann.
Selbst bei extrem langanhaltender Abwesenheit der jeweiligen Fahrer wurde eine
zwischenzeitliche Nutzung der davon betroffenen Kfz im Fahrzeugpool für Selbstfahrer nicht in Betracht gezogen. Nach Auswertung der Auslastung dieses Pools war
dies bei der großzügig bemessenen Ausstattung mit Kfz allerdings im Jahr 1997 auch
nicht zwingend erforderlich.

(222)

Der Landesrechnungshof hält die sehr langen Stillstandszeiten für unvertretbar. Er
wendet sich dagegen, daß die Fahrzeuge des allgemeinen Fahrdienstes ausnahmslos
nur jeweils einem bestimmten Fahrer zugeordnet werden. Mit einer insgesamt geringeren Anzahl an Fahrzeugen sowohl bei denen, die mit Fahrern eingesetzt werden,
als auch bei denen im Selbstfahrerbereich wären solche Stillstandszeiten nicht denkbar.

113
(223)

Das Innenministerium teilte mit, daß es an dem Prinzip, jedem Kraftfahrer ein
Dienstkraftfahrzeug zuzuordnen, festhält. Ein „Carsharing“ sei nicht verantwortbar,
weil damit die Betriebs- und Verkehrssicherheit der Fahrzeuge gefährdet wäre. Der
Kraftfahrer sei eigenverantwortlich für das ihm übergebene Fahrzeug. Beim ständigen Wechsel der Fahrer sei erfahrungsgemäß davon auszugehen, daß der technische
Zustand erheblich leide und somit die Sicherheit nicht mehr durchgehend gewährleistet werden könne. Ausgehend von dem bereits erwähnten Prinzip sei es nicht auszuschließen, daß zu Beginn des Nutzungszeitraumes für ein neues Leasingfahrzeug
Stillstandszeiten zu verzeichnen sind, da das Fahrzeug vier bis sechs Monate vor
Nutzungsbeginn bestellt werden muß.

(224)

Der Landesrechnungshof kann angesichts der angespannten Haushaltslage in keiner
Weise akzeptieren, daß die Fahrbereitschaft weiterhin Dienstkraftfahrzeuge einem
bestimmten Fahrer zuordnet und damit bewußt eine geringe Auslastung und Stillstandszeiten in Kauf nimmt. Auch das Innenministerium hat die Landeshaushaltsordnung und die darin geregelten Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu
befolgen. Der Landesrechnungshof erwartet daher, daß der allgemeine Fahrdienst für
Dienstreisende der Landesregierung insoweit neu organisiert wird.

Fahrzeuge für Selbstfahrer
(225)

Die Fahrbereitschaft verfügt über 27 Kfz für Selbstfahrer. Der Landesrechnungshof
hat bei 14 verschiedenen Fahrzeugen Einsatzhäufigkeit, zeitliche Verteilung der Nutzungstage, Laufleistungen, Fahrziele und Entfernungen ermittelt.
Die in der Stichprobe ausgewählten Fahrzeuge waren 1997 zwischen 79 und 131 Tagen im Einsatz. Der Landesrechnungshof stellte fest, daß von den 14 Kfz fünf an
mehr als 150 Arbeitstagen ungenutzt waren. Durchschnittlich waren die Dienstwagen
an 106 Tagen im Einsatz, davon wurde aber jedes Kfz noch etwa 15 Arbeitstage nur
für Fahrten im Stadtgebiet Schwerin benötigt. Die Auslastung der Fahrzeuge im
Selbstfahrerbereich lag mit 43 % noch unter der der Dienstkraftfahrzeuge mit Fahrer.

(226)

Das Innenministerium führte anschließend an die örtlichen Erhebungen eigene Berechnungen zur Auslastung der Fahrer im Selbstfahrerbereich durch, die eine etwas
höhere Auslastung der Fahrzeuge ausweisen. Die ermittelte Auslastung lag je nach

114
Wochenarbeitstag zwischen 33 % und 59 %. Außerdem erklärte das Innenministerium, daß morgens die Betriebs- und Verkehrssicherheit der am späten Vorabend zurückgegebenen Fahrzeuge zu prüfen sei. Eine Reduzierung des Kraftfahrzeugbestandes im Selbstfahrerbereich hätte zur Folge, daß angemeldete Fahrten in nicht mehr
vertretbarem Umfange abgesagt werden müßten.
(227)

Der Landesrechnungshof stellt fest, daß auch nach den Berechnungen des Innenministeriums zur Deckung eines durchschnittlichen Spitzenbedarfes an einem Wochentag mit 59 % von den 27 Kfz nur 16 benötigt werden. Außerdem kann er sich der
Auffassung nicht anschließen, daß beim heutigen Stand der Fahrzeugtechnik nach jeder Fahrt ein Kfz auf Betriebs- und Verkehrssicherheit neu überprüft werden muß.
Diese Kfz stehen dadurch für einen Einsatz nicht zur Verfügung. Es ist selbstverständlich, daß der Fahrer Mängel anzeigt, die er während der Fahrt feststellt.
Schlußfolgerungen

(228)

Die Auslastung der insgesamt 42 Kraftfahrzeuge im allgemeinen Fahrdienst und im
Selbstfahrerbereich von unter 50 % bezogen auf die 249 Arbeitstage ist zu gering.
Der Fahrzeugbestand ist daher zu verringern und das Einsatzkonzept zu verändern.
Der Landesrechnungshof hält als ersten Schritt dazu die sofortige Einsparung von
zunächst zehn Fahrzeugen für ohne weiteres leistbar. Dies würde bei unverändertem
Dienstreiseverhalten mit Kfz zu einer Erhöhung der Auslastung des Fahrzeugbestandes auf ca. 60 %, d. h. 150 Nutzungstage pro Jahr, führen. Das entspräche noch immer weniger als drei Nutzungstagen pro Arbeitswoche.

(229)

Der nächste Schritt sollte Einsparungen im Bereich der Kfz im allgemeinen Fahrdienst nach sich ziehen. Würden nur noch insgesamt 24 Fahrzeuge zur Verfügung
stehen, müßten die verbliebenen Fahrzeuge an jeweils 200 Arbeitstagen im Jahr eingesetzt werden. Das entspräche dann etwas mehr als vier Nutzungstagen pro Arbeitswoche. Die Auslastung läge somit bei 80 %. Durch diese Maßnahme ließen sich
die laufenden Ausgaben z. B. für Personal, Werkstattvorhaltung und Steuern nach
groben Schätzungen allein im allgemeinen Fahrdienst bei einer Verringerung um sieben Stellen um jährlich 370.000 DM bis 500.000 DM reduzieren.

115
(230)

Das Innenministerium teilte mit, daß es die Empfehlung des Landesrechnungshofes
ablehne. In der Praxis werde eine auch nur annähernd 100 %ige Auslastung der Fahrzeuge nicht zu erreichen sein, da ein täglich schwankender Anforderungsbedarf bei
Kraftfahrzeugeinsätzen bestehe, die Dauer der Einsätze im voraus nicht planbar und
zur Abdeckung von hohem Bedarf zu bestimmten Zeiten eine Fahrzeugreserve notwendig sei.
Schließlich macht das Innenministerium darauf aufmerksam, daß grundsätzlich beim
Ausscheiden eines Kraftfahrers geprüft wird, ob der Dienstposten nachzubesetzen sei
oder entfallen könne. Vor diesem Hintergrund habe sich die Anzahl der Kraftfahrerstellen ausgehend vom Stellenplan 1992 bis einschließlich des Stellenplanentwurfs
1999 von 42 Stellen auf 39 Stellen reduziert.

(231)

Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Forderung, daß die Fahrbereitschaft vor
dem Hintergrund einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung neu konzipiert werden muß.

Beschaffungen und Auslastung der verwaltungsinternen Werkstatt
(232)

Die Kfz-Werkstatt sollte ab 1996 für die Durchführung folgender Arbeiten genutzt
werden: Wechsel von Motorenöl sowie Ölfilter, Wechsel elektrischer Bauteile, Reifenmontage und -wuchtung, Wechsel von Verschleißteilen, Reparatur kleinerer Unfallschäden und Batteriepflege. Diese Arbeiten werden von zwei Kfz-Schlossern an
74 Kraftfahrzeugen durchgeführt. Darunter befinden sich 20 Fahrzeuge, die mit einer
Laufzeit von bis zu einem Jahr geleast wurden. Die Fahrzeuge der Landesvertretung
in Bonn und Brüssel sowie Pkw-Anhänger wurden nicht mitgezählt. Es wurden folgende Maschinen und Geräte beschafft:

116

Jahr

Bezeichnung

Ausgabe (DM)

1996

Hebebühne

8.027,00

1996

Motortester

228,85

1996

Schlagschrauber

301,70

1997

Reifenmontiergerät

10.680,58

Radwuchtmaschine + Zubehör
1997

Kompressor

4.412,20

1997

Altölauffanggerät

1.066,14

1997

Altöltank

3.493,70

Summe

28.210,17

Hierbei handelt es sich im wesentlichen um Beschaffungen zur Erweiterung bzw.
Verbesserung des Leistungsspektrums der verwaltungsinternen Werkstatt.
(233)

Bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Zur Beachtung des Wirtschaftlichkeitsprinzips gehört gemäß VV zu § 7 LHO auch die Prüfung, ob eine Aufgabe
durchgeführt werden muß und ob sie von einer staatlichen Stelle durchgeführt werden muß. Um diesen Grundsätzen gerecht zu werden, wäre daher für die Beschaffungen eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung erforderlich gewesen, die sich nicht nur auf
die Werkstatterweiterung, sondern auch auf eine wirtschaftliche Rechtfertigung der
Existenz der bereits vorhandenen Werkstatt hätte beziehen müssen. Dabei hätten
Vergleiche mit den alternativen Möglichkeiten wie Vergabe von Aufträgen an private
Werkstätten oder Mitnutzung von Kapazitäten der Polizeiwerkstatt in Schwerin getroffen werden müssen.

117
(234)

Eine solche Wirtschaftlichkeitsbetrachtung wurde nicht vorgenommen. Lediglich vor
der Beschaffung der Geräte für die Reifenmontage inklusive Auswuchten sowie der
Geräte für die Durchführung von Ölwechseln wurde ein Vergleich durchgeführt.
Hierbei wurden aber nur Ausgaben (z. B. für den Liter Öl) miteinander verglichen.
Eine Wirtschaftlichkeitsberechnung auf Kostenbasis, wie sie im Rahmen eines einzelwirtschaftlichen Verfahrens gemäß VV zu § 7 LHO erforderlich gewesen wäre, erfolgte nicht.

(235)

Nach Feststellungen des Landesrechnungshofes konnte auch gar keine Wirtschaftlichkeitsberechnung auf Kostenbasis gemäß VV zu § 7 LHO durchgeführt werden, da
diese erfordert hätte, daß die Kfz-Werkstatt unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten als kostenrechnende Einheit geführt würde. So gibt es keine Aufzeichnungen
darüber, an wie vielen Fahrzeugen mit welchem Material-, Personal- und Zeitaufwand in der Werkstatt gearbeitet wurde. Auch die von Fahrzeugherstellern vorgegebenen Arbeitswerte für bestimmte Leistungen als Maßstab für die erforderliche Arbeitszeit wurden nicht herangezogen.

(236)

Ein Werkstattbuch, das gemäß Kfz-Richtlinie zu führen gewesen wäre, war nicht
vorhanden. Somit erfolgte auch keine Dokumentation der anfallenden Aufträge. Aussagen über die Anzahl der durchgeführten Instandsetzungs-/ Instandhaltungsarbeiten
sowie eine Beurteilung des technischen und zeitlichen Umfangs waren nicht möglich.
Auch wurden einzelne Tätigkeiten der Schlosser und der dafür erforderliche Zeitaufwand, die zur Abarbeitung eines Auftrages notwendig sind, nicht festgehalten. Ausgaben für Ersatzteile können auch im nachhinein nicht mehr den einzelnen Aufträgen
zugeordnet werden. Somit war es dem Landesrechnungshof nicht möglich, die einzelnen Werkstattleistungen kostenmäßig zu bewerten und den einzelnen Aufträgen
zuzuordnen.

(237)

Das Innenministerium teilte mit, die Feststellung des Landesrechnungshofes, daß die
Werkstatt nicht hinreichend effizient geführt wird, sei zutreffend. Ursächlich hierfür
sei der Umstand, daß der geplante Neubau der Fahrbereitschaft immer wieder verschoben worden sei. Die erworbenen Geräte und Ausstattungen für die Werkstatt seien daher als Übergangslösung anzusehen, damit die Werkstatt ihre Aufgaben bedarfsgerecht erfüllen könne. Im Zusammenhang mit der vorgesehenen Errichtung des
Polizeizentrums Schwerin sei mittelfristig geplant, dort ein einheitliches Technik-

118
zentrum zu errichten und den gesamten Fuhrpark einschließlich Werkstatt unterzubringen. In die Planung werde die Prüfung der Zusammenlegung verschiedener technischer Bereiche mit einbezogen. Die vorhandenen Geräte könnten sodann in das
neue Zentrum übernommen und einer effizienteren Verwendung zugeführt werden.
Das Innenministerium teilt nicht die Auffassung des Landesrechnungshofes, daß die
Kfz-Werkstatt unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten als kostenrechnende
Einheit zu führen sei.
Das bisher fehlende Werkstattbuch werde seit dem 1.11.1998 geführt.
(238)

Die Ausführungen des Innenministeriums, daß die Geräte erst Jahre später einer wirtschaftlichen Nutzung in einem geplanten Technikzentrum zugeführt werden sollen,
kann der Landesrechnungshof nicht akzeptieren. Er bezweifelt, daß bereits
1996/1997 zum Zeitpunkt der Beschaffung im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung festgestellt werden konnte, ob die Geräte und Ausstattungen im späteren
Technikzentrum tatsächlich wirtschaftlich eingesetzt werden können.
Im übrigen weist der Landesrechnungshof darauf hin, daß Ausgaben nur soweit und
nicht eher geleistet werden dürfen, als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung erforderlich sind. Da ein effizienter Einsatz erst zu einem späteren Zeitpunkt
möglich sein soll, liegt somit auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit vor.
Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Feststellung, daß eine Kfz-Werkstatt nach
betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten als kostenrechnende Einheit geführt werden
muß. Eine verwaltungsinterne Kfz-Werkstatt arbeitet nur dann wirtschaftlich, wenn
diese dem Vergleich mit einer privaten Kfz-Werkstatt standhalten kann. Um diesen
Vergleich anstellen zu können, muß bekannt sein, welche Kosten die verwaltungsinterne Werkstatt verursacht.
In diesem Zusammenhang weist der Landesrechnungshof auch auf die Einführung
der Kosten- und Leistungsrechnung in der öffentlichen Verwaltung hin. Eine KfzWerkstatt würde sich hierfür grundsätzlich eignen.

(239)

Da eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung der Werkstatt gemäß VV zu § 7 LHO aufgrund fehlender Daten nicht möglich war, überprüfte der Landesrechnungshof nur die
Auslastung der neu beschafften Maschinen und Geräte. Berechnungen zeigten, daß

119
aufgrund der geringen Kapazitätsauslastung hohe Vorhaltekosten entstanden. Beispielsweise können durch die in der Fahrbereitschaft jährlich anfallenden Arbeiten an
den 74 Kfz die Auswuchtmaschine maximal zu 4 %, das Reifenmontiergerät maximal zu 3 % und die Geräte für Ölwechsel maximal zu 4 % ausgelastet werden. Von
den jährlich im Rahmen einer Abschreibungsrate bezogen auf eine Nutzungsdauer
von zehn Jahren und den kalkulatorischen Zinsen anzusetzenden Kapitalkosten
i. H. v. 2.139,96 DM für diese Geräte bzw. Maschinen entfallen 2.053,87 DM auf die
Vorhaltung. Somit stehen 96 % der jährlichen Kapitalkosten kein Nutzen gegenüber.
(240)

Das Innenministerium führt aus, daß aufgrund der Beschaffung der Auswuchtmaschine, des Reifenmontiergerätes und der Geräte für Ölwechsel die vorhandene
Werkstatt mit zwei unbefristet eingestellten Schlossern effizienter arbeiten könne.
Die Beschaffung der Maschinen, insbesondere der Auswuchtmaschine, erhöhe wesentlich die Verkehrssicherheit der Fahrzeuge, weil bei jedem Radwechsel im Sommer und Winter die Räder gewuchtet werden.
Das Innenministerium hält es ferner für geboten, darauf hinzuweisen, daß auch in einer privaten Werkstatt eine Auslastung der Geräte und Anlagen nie zu 100 % zu erreichen sein würde.

(241)

Die Aussage des Innenministeriums bestätigt den Eindruck des Landesrechnungshofes, daß diese Geräte nur beschafft wurden, um die ohnehin vorhandenen Schlosser
zu beschäftigen und so eine Schließung der Werkstatt zu verhindern. Eine 100 %ige
Auslastung solcher Maschinen ist mit Sicherheit auch bei einer privaten Werkstatt
nicht gegeben, jedoch ist einer der Vorteile der Aufgabenverlagerung auf private Anbieter, daß diese die Kosten für das Vorhalten von Maschinen und Geräten tragen.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß an eine landeseigene Kraftfahrzeugwerkstatt
vergleichbare Leistungsanforderungen gestellt werden wie an eine gewerblich arbeitende. Dabei müssen ihre Leistungen wirtschaftlicher sein als die privater Betriebe.
Ansonsten sind sie als Aufträge zu vergeben.
Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, daß eine Auslastung der Werkstatt, die
mit zwei Kfz-Schlossern nur 74 Fahrzeuge betreut, nicht gegeben und im Hinblick
auf eine Reduzierung des Fahrzeugbestandes auch nicht zu erwarten ist. Die Beschaffung der vorgenannten Geräte und Maschinen war aufgrund der geringen Auslastung

120
daher unnötig und damit unwirtschaftlich i. S. d. § 7 LHO. Der Werkstattbetrieb sollte eingestellt und andere Alternativen zur Instandsetzung bzw. -haltung genutzt werden.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

121

Landesweites Polizeiinformationssystem „LAPIS“

Vor der Entwicklung des landesweiten Polizeiinformationssystems „LAPIS“ hat das Innenministerium keine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung im Sinne von § 7 LHO durchgeführt. Weiterhin hat es das Projekt mangelhaft organisiert.
Die Ausgaben für das Projekt stehen in keiner
Relation zu der erzielten Ausstattung der Polizeidienststellen mit Informationstechnik. Mögliche
Synergieeffekte, die sich aus der Entwicklung des
Verfahrens für andere Ressorts ergeben, können
von diesen nicht genutzt werden, da sie das Innenministerium nicht ausreichend informiert hat.

(242)

Der Landesrechnungshof hat die am 28. November 1996 dem Finanzausschuß des
Landtages vorgelegten Unterlagen nach § 24 LHO für das Projekt „Landesweites Polizeiinformationssystems (LAPIS)“ zum Anlaß genommen, das System noch vor seiner Fertigstellung zu prüfen.

(243)

Ziel von LAPIS ist es, durch eine verstärkte Ausstattung der Polizeidienststellen mit
Informationstechnik die Grundlage für eine effektive Polizeiarbeit zu schaffen. Insbesondere im Bereich der polizeilichen Vorgangsbearbeitung sollen durch eine einmalige Erfassung von Daten mittels IT, z. B. bei der Bearbeitung von Strafsachen
oder Unfällen, Effizienzsteigerungen erzielt werden.

(244)

LAPIS ist ein von verschiedenen Firmen und dem Innenministerium seit 1991 entwickeltes Verfahren, das aus einer Vielzahl von eigenständigen Softwareprodukten besteht, wobei sich das Kernstück des Verfahrens, die elektronische Vorgangsbearbeitung, zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen im Jahr 1998 noch in der Realisierungsphase befand.
1998 gab es 688 PC in den Dienststellen. Dort wurde überwiegend mit einer erweiterten Standardsoftware (Textverarbeitung, Tabellenkalkulation und Datenbank) ge-

122
arbeitet; von einem Teil der Rechner wurde zudem auf die Großrechnerverfahren Polizeiliche Erkenntnisdatei (PED M-V), Ordungswidrigkeitsverfahren (OWI M-V) und
Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) zugegriffen. Weiterhin waren 26 Dienststellen
über das landesweite Datennetz LAVINE miteinander verbunden.
Bis zum Jahr 2001 ist der Anschluß von insgesamt 180 Polizeidienststellen an das
landesweite Datennetz LAVINE geplant, des weiteren sollen noch ca. 2000 stationäre
und mobile PC beschafft werden.
(245)

Der Landesrechnungshof hat die Entwicklung, die Wirtschaftlichkeit und die Organisation des Verfahrens sowie ausgewählte Beschaffungsvorgänge geprüft.
Im Rahmen der Prüfung hat der Landesrechnungshof die folgenden wesentlichen
Feststellungen getroffen:

Wirtschaftlichkeit
(246)

Für LAPIS wurde weder eine Vor- und Hauptuntersuchung gemäß den IT-Mindestanforderungen der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder zum Einsatz von IT
(IT-Mindestanforderungen) noch eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gemäß VV
Nr. 2 zu § 7 LHO durchgeführt.
Das Fehlen dieser Planungsunterlagen birgt die Gefahr in sich, daß mögliche Alternativlösungen nicht hinreichend durchdacht werden, Programme an den Bedürfnissen
der Anwender vorbei entwickelt werden und der Ressortleitung keine klaren Entscheidungsgrundlagen zur Verfügung stehen.
Daher vertritt der Landesrechnungshof die Auffassung, daß LAPIS bis zur Vorlage
der Unterlagen nach § 24 LHO im Jahre 1996 nicht etatreif war, d. h. es hätten vorher
keine Haushaltsmittel hierfür bewilligt werden dürfen.
Die Unterlassungen haben dazu geführt, daß teilweise ohne konkrete Planungen und
exakte Vorbereitungen Hard- und Software beschafft und Externe zur Erstellung von
Gutachten beauftragt wurden. Dies hat u. a. zur Folge gehabt, daß bei der Entwicklung des Verfahrens beschaffte Hard- und Software sowie erstellte Gutachten nicht
oder nur eingeschränkt im Hinblick auf die eigentlichen Ziele des Systems nutzbar
sind. Darüber hinaus kam es zu zeitlichen Verzögerungen.

123
(247)

Das Innenministerium hat die Auffassung vertreten, daß für das Gesamtverfahren
LAPIS keine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gemäß § 7 LHO durchgeführt werden
konnte. Allenfalls für die Vielzahl der Teilverfahren, aus denen LAPIS besteht, sei
eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung möglich gewesen und auch teilweise in verschiedenen Gutachten durchgeführt worden. Eine Aussage zur „Gesamtwirtschaftlichkeit“ von LAPIS könne auch derzeit nicht gegeben werden.

(248)

Der Landesrechnungshof vermag der Auffassung des Innenministeriums , daß eine
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für das Gesamtsystem LAPIS nicht möglich gewesen sei, nicht zu folgen. Vielmehr ist für große Systeme sowohl die Gesamtwirtschaftlichkeit des Gesamtsystems als auch die Wirtschaftlichkeit einzelner Verfahrensbestandteile nachzuweisen.

(249)

Insbesondere hinsichtlich der hohen Ausgaben für die Großrechnerverfahren und für
das Landesdatennetz LAVINE hat der Landesrechnungshof die Durchführung einer
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für LAPIS gefordert.
Das Innenministerium hat mitgeteilt, daß es beabsichtige, den Anregungen des Landesrechnungshofes zu folgen und eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für LAVINE
durchzuführen. Die Verträge für die Großrechnerverfahren werden derzeit neu verhandelt.

Ausgaben
(250)

In den Jahren 1991 bis 1997 wurden rd. 64 Mio. DM für LAPIS ausgegeben. Diese
Ausgaben erscheinen angesichts der damit erzielten Ausstattung der Polizeidienststellen mit 688 PC sowie der dazugehörigen Software als deutlich zu hoch.

124

Abb. 12: Ausgaben für das Projekt LAPIS in den
HH-Jahren 1991 - 1997
20000000

15000000

10000000

5000000

0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

*

1997

* zum Teil erst im HH-Jahr 1998 kassenwirksam

(251)

50 % der Gesamtausgaben wurden für Investitionen getätigt. Der übrige Teil waren
Ausgaben zur Unterhaltung und zum Betrieb des Systems. Diese Relation erscheint
unbefriedigend, da große Teile der für LAPIS zur Verfügung stehenden Mittel für die
Unterhaltung des Systems gebunden sind und damit für eine Weiterentwicklung bzw.
Verbesserung des Systems nicht zur Verfügung stehen.

(252)

Das Innenministerium hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß erhebliche Haushaltsmittel für die notwendige Anbindung der Polizei MecklenburgVorpommerns an bundesweite Verfahren ausgegeben werden.

(253)

Der Landesrechnungshof akzeptiert diese Notwendigkeiten. Er führt jedoch einen
Teil der überhöhten Ausgaben auf Mängel und Versäumnisse in der Planung von
LAPIS zurück.

125

Organisation des Projektes
(254)

Die im Februar 1997 per Erlaß des Innenministeriums eingerichtete Projektgruppe
LAPIS wurde an das Referat II 460 angebunden und untersteht damit dem Abteilungsleiter für die Polizei. Bei dem Projekt LAPIS handelt es sich zwar grundsätzlich
um eine abteilungsinterne Aufgabenstellung, nämlich der Ausstattung der Polizeidienststellen mit Informationstechnik, gleichzeitig sind jedoch auch die Querschnittsaufgaben „Einsatz von Informationstechnik“ und „Organisation“ berührt.
Dies ist nach Auffassung des Landesrechnungshofes bei der Projektorganisation nicht
ausreichend berücksichtigt worden. Eine Abstimmung mit dem in der Abteilung -1befindlichen Organisations- und IT-Referat des Innenministeriums ist grundsätzlich
nicht vorgesehen. Dies hält der Landesrechnungshof für bedenklich, da gerade im
Bereich der Informationstechnik aus Gründen der Kompatibilität Alleingänge und Insellösungen zu vermeiden sind und der Einsatz von LAPIS erhebliche organisatorische Folgen für die Polizeiarbeit haben wird.

(255)

Weiterhin vertritt der Landesrechnungshof die Auffassung, daß das Projekt entsprechend seiner monetären und organisatorischen Bedeutung stärker an die Ressortleitung angebunden sein müßte.
Er hat daher für die Dauer der Einführung von LAPIS die Einrichtung eines Lenkungsausschusses empfohlen.

(256)

Das Innenministerium hat hierzu mitgeteilt, daß im Zuge der gegenwärtigen Überarbeitung des Einrichtungserlasses eine stärkere Anbindung an die Ressortleitung vorgesehen sei. Die Einrichtung eines Lenkungsausschusses werde derzeit im Innenministerium erörtert.

Organisation des Beschaffungswesens
(257)

Der Landesrechnungshof hat erhebliche Mängel in der Organisation des Beschaffungswesens festgestellt, die sich zum einen auf eine fehlende Qualifikation der Mitarbeiter für die Beschaffung von IT, zum anderen auf Überschneidungen in den Zuständigkeiten und die damit einhergehenden Kompetenzkonflikte zurückführen lassen.

126
Der Landesrechnungshof hat daher die Einrichtung einer zentralen Stelle für die Beschaffung von Informationstechnik für die Landesregierung gefordert, da nur dort das
notwendige Fachwissen gebündelt werden kann.
(258)

Die Mängel in der Beschaffung wurden im Innenministerium erkannt. Der Vorschlag, eine zentrale Stelle für die Beschaffung von Informationstechnik einzurichten, soll der Landesregierung zur Entscheidung vorgelegt werden.

Nutzung externer Berater
(259)

Im Rahmen des Projektes wurden rd. 4 Mio. DM für gewerbliche externe Beratungsleistungen ausgegeben. Nach Auffassung des Landesrechnungshofes kann es durchaus sinnvoll sein, externes Know-how einzukaufen und dieses bei der Entwicklung
von IT-Verfahren zu nutzen, wenn bestimmte Regeln beachtet werden. Dazu zählen
vor allem
−= eine exakte Definition des Untersuchungsauftrages,
−= eine sorgfältige Auswahl der Berater,
−= eine intensive Begleitung des Gutachtens bzw. des Beraters durch den Auftraggeber sowie
−= der politische Wille zur Umsetzung sinnvoller Vorschläge.
Bei der Prüfung von LAPIS hat der Landesrechnungshof in diesem Zusammenhang
folgende Mängel festgestellt:
−= Überwiegend lagen der Beauftragung keine detaillierten Leistungsbeschreibungen
zugrunde. Dies hatte zur Folge, daß in mehreren Fällen nicht die gewünschten Arbeitsergebnisse erzielt werden konnten.
−= Die Auftragsvergaben wurden entgegen den Bestimmungen der LHO in der Regel
freihändig ohne Wettbewerb durchgeführt. Daher ist nach Auffassung des Landesrechnungshofes fraglich, ob in diesen Fällen dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
und Sparsamkeit des § 7 LHO Rechnung getragen wurde.
−= Die beauftragten Firmen wurden bei der Erbringung ihrer Leistung nicht ausreichend durch das Innenministerium mit Informationen versorgt. Dies hatte zur Fol-

127
ge, daß die erstellten Gutachten nicht in jeder Hinsicht den Anforderungen der
Praxis und der bestehenden Organisationsstruktur entsprachen.
−= Die Ergebnisse und Forderungen der Gutachter wurden teilweise zögerlich bzw.
gar nicht umgesetzt. Die Gründe für diese Unterlassung waren aus den Akten
nicht ersichtlich. Dies bedeutet, daß Ausgaben für den Einsatz Externer getätigt
wurden, die dem Projektziel nicht zugute kamen. Damit wurde gegen den Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung verstoßen.
(260)

Der Landesrechnungshof hält es für zwingend geboten, der Ausschreibung von Gutachten eine möglichst detaillierte Leistungsbeschreibung zugrunde zu legen, die Berater sorgfältig auszuwählen und Gutachten seitens der Verwaltung gegebenenfalls
durch einen dafür gegründeten Ausschuß zu begleiten und zu steuern. Weiterhin fordert er, die Ergebnisse von Gutachten umgehend zu analysieren und auszuwerten, in
der Projektgruppe und mit der Ressortleitung zu diskutieren und Maßnahmen zu deren Umsetzung zu ergreifen.

(261)

Das Innenministerium hat die vom Landesrechnungshof festgestellten Mängel bei der
Ausschreibung und Vergabe von Gutachten eingeräumt und mitgeteilt, es habe organisatorische Maßnahmen ergriffen, um die Qualität der Leistungsbeschreibungen zu
verbessern. Darüber hinaus erfolge die Vergabe von Gutachten nunmehr ausnahmslos im Wettbewerb.

Netzwerksystemmanagement
(262)

Der Landesrechnungshof befürwortet grundsätzlich eine Zentralisierung der Anwender- und Systembetreuung, wie sie bei LAPIS vorgenommen wurde, da sich Einsparmöglichkeiten durch die Bündelung von Know-how sowie der für die Betreuung
benötigten Hard- und Software ergeben.
Angesichts der hohen Ausgaben für das Personal sowie die Hard- und Software für
das Netzwerk- und Systemmanagement von LAPIS hat der Landesrechnungshof
empfohlen zu prüfen, ob die Einrichtung eines zentralen Netzwerk- und Systemmanagements für die gesamte Landesverwaltung wirtschaftlicher sein könnte.

128
(263)

Das Innenministerium hat zugesagt, die Möglichkeit zu prüfen und dem Landesrechnungshof unmittelbar über die Ergebnisse der Untersuchung zu berichten.

Synergieeffekte
(264)

Der Landesrechnungshof hat bei seinen Erhebungen festgestellt, daß die bei LAPIS
gewonnenen Kenntnisse und Erfahrungen sowie die im Zusammenhang mit LAPIS
erstellten Gutachten außerhalb der Projektgruppe größtenteils unbekannt sind. Diese
Informationen sind jedoch auch für die Planungen der anderen Ressorts von großer
Bedeutung.

(265)

Daher hält es der Landesrechnungshof für geboten, mögliche Synergieeffekte durch
eine verstärkte Koordinierung und Zusammenarbeit künftig konsequenter zu nutzen.
Er hat außerdem gefordert, daß die beim Innenministerium eingerichtete „Landeskoordinierungs- und Beratungsstelle für Informations- und Telekommmunikationstechnik (LKSt)“ die ihr obliegende ressortübergreifende Koordinierungsfunktion
künftig stärker wahrnimmt und schon bei der Durchsicht der IT-Ressortpläne auf die
Nutzung möglicher Synergieeffekte achtet.

(266)

Das Innenministerium hat zugesagt, den Anregungen des Landesrechnungshofes zu
folgen.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

129

Arbeitsweise der Erlaß- und Stundungsstellen

Der Landesrechnungshof hat bei der Prüfung der
Erlaß- und Stundungsstellen in fünf Finanzämtern festgestellt, daß die Stundungspraxis noch
vielfach Anlaß zu Beanstandungen gibt:
Großzügig wurde gestundet, obwohl die Schuldner nicht stundungsbedürftig waren.
Banken gewähren keinen Kredit ohne Sicherheit,
die Finanzämter haben jedoch selbst bei der
Stundung nennenswerter Beträge zu häufig auf
Sicherheiten verzichtet.
Die verspätete Zahlung von Stundungsraten
führte erst nach unverhältnismäßig langer Zeit
zum Widerruf der Stundung.
In einem Finanzamt waren die Bearbeitungszeiten für die Stundungsanträge so lang, daß die
Schuldner im Ergebnis auch bei einer Ablehnung
faktisch eine Stundung erlangten.

(267)

Die Finanzämter werden nach der Steuerfestsetzung in einer beträchtlichen Zahl von
Fällen gebeten, die Fälligkeit ihrer Forderungen hinauszuschieben oder die Schuld zu
erlassen. Die Finanzbehörden haben die Steuern nach Maßgabe der Gesetze gleichmäßig festzusetzen und zu erheben. Da die wirtschaftliche Existenz der Steuerschuldner erhalten werden soll, können sie Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis unter bestimmten Voraussetzungen ganz oder teilweise stunden (§ 222 Abgabenordnung – AO –) und auch ganz oder zum Teil erlassen (§ 227 AO).
Die stichprobenweise Prüfung der Bearbeitung von 23 Erlaßanträgen hat zu keinen
nennenswerten Feststellungen geführt. Die Untersuchungen des Landesrechnungshofes haben sich daher auf die Bearbeitung von Stundungsanträgen konzentriert.

130
(268)

Die Steuerverwaltung hat bei ihrer Entscheidung die Belange des Steuerpflichtigen
gegenüber den Interessen des Fiskus an einer zeitnahen und gleichmäßigen Erhebung
der Steuern abzuwägen. Diese Abwägung liegt zwar im pflichtgemäßen Ermessen
der Finanzämter. Der Ermessensspielraum wird jedoch auf Null reduziert, wenn die
gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind. Eine Stundung von Ansprüchen aus dem Steuerschuldverhältnis kommt danach nur in Betracht, wenn die Einziehung bei Fälligkeit eine erhebliche Härte für den Schuldner bedeuten würde, der
Anspruch durch die Stundung nicht gefährdet erscheint und der Schuldner die mangelnde Leistungsfähigkeit nicht selbst herbeigeführt hat.

(269)

Die Finanzämter des Landes mußten zum 31.12.1996 Gesamtrückstände aus den
Besitz- und Verkehrsteuern in Höhe von rd. 349,9 Mio. DM (81.807 Fälle) verzeichnen. Von diesen Gesamtrückständen waren in 2.422 Fällen insgesamt
rd. 27,3 Mio. DM (also rd. 11.250 DM je Fall) gestundet.
Zum 31.12.1997 zeigte sich ein gemischtes Bild: Die Gesamtrückstände waren auf
rd. 363,8 Mio. DM (88.370 Fälle) angestiegen. Auch die Zahl der Stundungsfälle hatte mit nunmehr 2.456 leicht zugenommen. Die Summe der gestundeten Beträge betrug jedoch „nur noch“ rd. 24 Mio. DM (rd. 10.140 DM je Fall).
Hier nicht erfaßt sind die bereits vor Ablauf des Jahres erledigten Stundungsfälle.
Im Vergleich der Jahre 1995 und 1996 mußten die Finanzämter eine deutlich wachsende Anzahl von Stundungsanträgen bewältigen. Während 1995 insgesamt 10.484
Zugänge zu verzeichnen waren, wurden 1996 bereits 14.316 Anträge eingereicht.
Diese Anzahl ist 1997 nahezu konstant geblieben. Im ersten Halbjahr 1998 wurden
8.025 neue Stundungsanträge registriert. Dies bedeutet eine Steigerung von rd. 9,4 %
gegenüber dem gleichen Vorjahreszeitraum.

(270)

Die Größenordnung der betroffenen Steuerbeträge hat den Landesrechnungshof veranlaßt, die Arbeitsweise der Erlaß- und Stundungsstellen in fünf Finanzämtern zu
prüfen. Es wurden insgesamt 239 Akten mit 372 Stundungsanträgen geprüft.

(271)

Dabei wurden die folgenden wesentlichen Feststellungen getroffen:
−= Verrechnungsstundungen wurden gewährt, obwohl Gegenansprüche des Steuerpflichtigen nicht mit der erforderlichen Sicherheit nachgewiesen waren oder in der
angegebenen Höhe tatsächlich nicht bestanden.

131
−= Die Finanzämter sprachen Stundungen aus, ohne daß hinreichende persönliche
Billigkeitsgründe (Stundungsbedürftigkeit und Stundungswürdigkeit) dargelegt
oder glaubhaft gemacht worden waren.
−= Selbst höhere Beträge wurden gestundet, ohne Sicherheitsleistungen zu verlangen
oder deren Werthaltigkeit zu prüfen.
−= Die verspätete Zahlung von Stundungsraten blieb für den Schuldner zu lange folgenlos.
−= Die Finanzämter stundeten zu häufig Umsatzsteuer.
−= Die Bearbeitungszeiten entsprachen vielfach nicht dem Erfordernis einer zeitnahen Erledigung. Teilweise waren die Bearbeitungszeiten für Stundungsanträge
derart lang, daß auch die Ablehnung eines Antrags im Ergebnis einer Stundung
gleichkam.

Unzureichende Sachverhaltsaufklärung
(272)

Eine fehlerfreie Ermessensausübung setzt voraus, daß die Finanzbehörde den entscheidungserheblichen Sachverhalt umfassend und einwandfrei ermittelt. Erforderlichenfalls hat das Finanzamt den Steuerschuldner zu veranlassen, unzureichende Angaben zu vervollständigen und unter Beweis zu stellen. Immer wieder wurde gestundet, obwohl die Anträge nur sehr allgemein begründet waren oder die angeführten
Gründe eine Stundung nicht rechtfertigten. In keinem der geprüften Fälle hatten die
Finanzämter den Nachweis verlangt, daß auch andere Gläubiger von ihrem Forderungseinzug zurückgetreten sind oder daß der Steuerpflichtige sein Vermögen zur
gleichmäßigen Schuldentilgung einsetzte.

Sachliche Billigkeitsgründe
(273)

Eine Stundung aus sachlichen Billigkeitsgründen kann in Frage kommen, wenn der
Steuerpflichtige gegenüber dem Finanzamt Gegenforderungen geltend macht, soweit
diese die Schuld abdecken (sogenannte Verrechnungsstundung). Der Gegenanspruch
muß im Zeitpunkt der Stundung dem Grunde und der Höhe nach rechtlich wie tatsächlich schlüssig belegt und in naher Zeit fällig werden, ohne daß die Möglichkeit
der Aufrechnung besteht.

132
Die Finanzämter beachteten diese Grundsätze bei ihren Entscheidungen über beantragte Verrechnungsstundungen oftmals nicht. So wurden Steueransprüche gestundet,
obwohl die Gegenansprüche nicht durch die Vorlage entsprechender Jahreserklärungen, Umsatzsteuer-Voranmeldungen oder fristgerecht gestellter Anträge auf Investitionszulage belegt waren.

Persönliche Billigkeitsgründe
(274)

Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis können aus persönlichen Billigkeitsgründen gestundet werden, wenn der Steuerpflichtige vorübergehend in ernsthafte Zahlungsschwierigkeiten geraten ist, die er nicht in zumutbarer Weise überwinden kann
(Stundungsbedürftigkeit).
Das Finanzamt ist keine Bank. Zumutbar und auch notwendig ist daher regelmäßig
die Ausschöpfung aller Kreditmöglichkeiten sowie ggf. die Veräußerung von Wertpapieren oder sonstiger Vermögenswerte. Ein Steuerpflichtiger konnte eine Stundung
von 125.000 DM über vier Monate erlangen, obwohl er über ein Festgeldguthaben
von 2 Mio. DM verfügte.
Vielfach waren schon nach Aktenlage deshalb Zweifel an der Stundungsbedürftigkeit
angebracht, weil die Steuerpflichtigen in den vorangegangenen Veranlagungszeiträumen erhebliche Einkünfte erzielt hatten. Die Finanzämter haben auch in derartigen Fällen immer wieder versäumt, diese Zweifel auszuräumen. Zwar forderten sie in
vielen Fällen Fragebögen zur Ermittlung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse an; diese blieben jedoch oftmals ganz oder zumindest zu den entscheidenden
Fragen unbeantwortet. Nachteile erwuchsen den Schuldnern daraus regelmäßig nicht.
Teilweise verzichteten die Finanzämter vor ihrer Entscheidung über den Stundungsantrag auch gänzlich auf die Zusendung oder auf die Rückgabe des Fragebogens. Dabei konnte festgestellt werden, daß die konsequente Versendung der Fragebögen in
einer nicht unerheblichen Zahl von Fällen zu einer − aus fiskalischer Sicht − wünschenswerten Erledigung der Anträge führte: die Steuerschuld wurde beglichen.

(275)

Durch Naturkatastrophen verursachte Liquiditätsengpässe können eine erhebliche
Härte für den Schuldner hervorrufen und eine Stundung aus persönlicher Billigkeit
rechtfertigen. Die Steuerverwaltung des Landes hat die strenge und lang anhaltende

133
Frostperiode des Winters 1995/96 als Naturkatastrophe in diesem Sinne angesehen.
Die Öffentlichkeit wurde nach einer Presseinformation des FM vom 18.3.1996 darauf hingewiesen, daß unmittelbar und erheblich betroffene Betriebe zur Vermeidung
erheblicher Härten Stundung ihrer Steuerzahlungen beantragen könnten. Von der
Pflicht zur Prüfung der Stundungsvoraussetzungen waren die Finanzämter jedoch
nicht entbunden. Lediglich eine etwas großzügigere Ermessensausübung wurde eingeräumt.
In der Tat mußten viele Unternehmer – insbesondere aus der Baubranche – unerwartet hohe Umsatzausfälle verkraften. Die Zahl der auf die Winterfolgen bezogenen
Stundungsanträge nahm demzufolge beträchtlich zu. Offenbar sah sich aber eine
ganze Reihe von Steuerpflichtigen allein durch die Presseinformation veranlaßt, einen Stundungsantrag zu stellen. Vielfach beschränkten sie sich darauf, ihre Anträge
allein mit witterungsbedingten Ertragseinbußen zu begründen, ohne auch nur einen
Versuch zu unternehmen, die daraus angeblich resultierende erhebliche Härte darzulegen. Andere verwiesen sogar – ohne jede weitere Begründung – ausschließlich auf
die Pressemitteilung. Die Finanzämter sahen gleichwohl vielfach keine Notwendigkeit, die Stundungsvoraussetzungen zu prüfen.
(276)

Eine Stundung setzt neben der nachzuweisenden Stundungsbedürftigkeit auch die
Stundungswürdigkeit voraus. Diese ist nicht gegeben, wenn der Steuerpflichtige die
mangelnde Leistungsfähigkeit selbst herbeigeführt oder durch sein Verhalten in eindeutiger Weise gegen die Interessen der Allgemeinheit verstoßen hat.
In vielen Fällen lag offensichtlich keine Stundungswürdigkeit vor. Oftmals stellten
Steuerpflichtige Stundungsanträge, obwohl sie ihre momentanen Zahlungsschwierigkeiten selbst herbeigeführt hatten, indem sie in der Vergangenheit durch ungenaue
oder gar falsche Angaben die Vorauszahlungen für die Einkommen- oder Körperschaftsteuer bewußt niedrig hielten und die Fälligkeit der Abschlußzahlungen sowie
die Anpassung der Vorauszahlungen für nachfolgende Veranlagungszeiträume durch
eine verspätete Abgabe der Jahreserklärungen hinausschoben. Hohe Nachzahlungsbeträge waren die Folge. In diesem Zusammenhang gestellte Stundungsanträge müssen konsequenter abgelehnt werden.

134

Gefährdung des Steueranspruchs
(277)

Der Anspruch aus dem Steuerschuldverhältnis darf durch eine Stundung nicht gefährdet werden. Ob eine Gefährdung ausgeschlossen werden kann, ist in jedem Einzelfall durch die Prüfung der wirtschaftlichen Verhältnisse des Steuerpflichtigen zu
beurteilen. Eine Gefährdung des Anspruchs ist dadurch auszuschließen, daß eine
Stundung in der Regel nur gegen Sicherheitsleistung gewährt werden soll. Darauf
kann bei der Stundung kleinerer Beträge, bei kurzfristigen oder Verrechnungsstundungen verzichtet werden, denn der mit der Annahme von Sicherheitsleistungen verbundene Aufwand darf nicht unverhältnismäßig sein. Vor allem sollten die Finanzämter gehalten sein, unbedingt auf sichere Leistungen zu achten. Dazu gehören insbesondere die Bestellung erstrangiger Hypotheken, aber auch Fahrzeugbriefe, Wertpapiere und Forderungsabtretungen.
Der Landesrechnungshof mußte immer wieder feststellen, daß der Frage der Sicherheitsleistungen zu wenig Beachtung geschenkt wird. Selbst in den Steuerakten enthaltenen Hinweisen auf Kreditbeschaffungsmöglichkeiten, z. B. Immobilien oder Lebensversicherungsverträge, sind die Finanzämter kaum einmal nachgegangen. Aber
auch von Schuldnern angebotene Sicherheiten wurden gelegentlich ignoriert. Gestundet wurde dennoch. Die Zügigkeit der Bearbeitung ist zwar von großer Bedeutung, Geschwindigkeit um jeden Preis ist aber der verkehrte Weg. Die Finanzbehörden haben die Steuern nach Maßgabe der Gesetze gleichmäßig festzusetzen und zu
erheben. Eine ungerechtfertigte Stundung ist ein Verstoß gegen diesen Besteuerungsgrundsatz. Die Finanzämter dürfen nicht übersehen, daß dem nicht begünstigten
Konkurrenten ein Wettbewerbsnachteil entstehen kann. Dies ist – soweit irgend möglich – zu vermeiden. Bei Hinweisen darauf, daß die Sicherheit gestundeter Steuerforderungen gefährdet erscheint, sind die Stundungen umgehend zu widerrufen. Dies
gilt auch, wenn der Steuerpflichtige seinen Zahlungsverpflichtungen nicht fristgerecht nachkommt.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß die Finanzämter zu Vermeidung von Steuerausfällen künftig nicht mehr bedenkenlos auf Sicherheitsleistungen verzichten. Eine
Verschärfung erfährt diese Forderung durch die Neuregelung des Insolvenzrechts:
Die am 1.1.1999 in Kraft getretene Insolvenzordnung kennt das Fiskusprivileg der
Gesamtvollstreckungsordnung und der Konkursordnung nicht. Die im Insolvenzfall

135
ohnehin oftmals nur geringen Chancen des Finanzamtes, seine Forderungen befriedigt zu bekommen, werden also noch weiter sinken. Ein kritischerer Umgang mit
Stundungsanträgen ist daher geboten. Dies betrifft Stundungen im allgemeinen und
Sicherheitsleistungen im besonderen.

Überwachung von Ratenzahlungen
(278)

Hat das Finanzamt dem Steuerpflichtigen eine Begleichung der Steuerschuld in Raten eingeräumt, so ist die Einhaltung dieser Vereinbarung zu überwachen. Die Überwachung des Zahlungseingangs erfolgte programmgesteuert jedoch erst mit Erstellung einer Vollstreckungsankündigung (seit dem 1.5.1997 entfallen) oder einer Rückstandsanzeige. Damit waren allerdings bereits wenigstens acht Wochen seit dem
durch die Stundung hinausgeschobenen Fälligkeitstag vergangen. In einer nicht unerheblichen Zahl von Fällen war es zur deutlichen Überschreitung der Fälligkeit gekommen.
Die Oberfinanzdirektion hat die Feststellungen des Landesrechnungshofes aufgegriffen. Eine zeitnahe maschinelle Überwachung des Zahlungseingangs ist nunmehr sichergestellt.

(279)

Im übrigen müssen die Finanzämter verstärkt darauf achten, daß die Höhe der seitens
der Steuerschuldner angebotenen Raten ihrer jeweiligen wirtschaftlichen Situation
angemessen ist. Zu niedrige Raten, die zu Stundungen von bis zu einem Jahr und sogar darüber hinaus führen, können nur in Ausnahmefällen akzeptiert werden. Bei
längerfristigen Stundungen wird immer wieder übersehen, daß eine Stundung nur bei

vorübergehenden ernsthaften Zahlungsschwierigkeiten zur Fälligkeit des Anspruchs
in Frage kommen kann. Das Ende des Liquiditätsengpasses muß also absehbar sein.
Ist das nicht der Fall, führt die Stundung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem
Ausfall des Anspruchs. Die Finanzämter müssen diese Risiken sehen und vermeiden.

Stundung von Umsatzsteuer
(280)

Eine Stundung ist grundsätzlich bei allen Steuerarten rechtlich zulässig. Aus dem
Charakter der Steuern ergeben sich jedoch Unterschiede hinsichtlich der Beurteilung,

136
ob der Einzug bei Fälligkeit als „erhebliche Härte“ für den Steuerpflichtigen anzusehen ist.
Die Stundung von Umsatzsteuer kommt nur in Ausnahmefällen in Betracht, weil der
Unternehmer durch die Umsatzsteuer, die er auf den Leistungsempfänger abwälzt, in
seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit regelmäßig nicht belastet ist. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Umsatzsteuer nicht nach vereinbarten (also bereits nach
erbrachter Leistung, unabhängig von der Zahlung des Kunden), sondern nach vereinnahmten Entgelten (also erst nach Zahlungseingang) berechnet wird. Diese Vergünstigung gilt grundsätzlich nur für Unternehmer mit einem Gesamtumsatz von nicht
mehr als 250.000 DM. Für Unternehmer in den neuen Ländern ist diese Umsatzgrenze – befristet auf die Jahre 1996 bis 2004 – auf den Betrag von 1 Mio. DM erhöht
worden.
Die Stundung von Umsatzsteuer stellt nicht die Ausnahme, sondern in erheblichem
Maße gängige Praxis dar. Der Anteil der Stundungen von Umsatzsteuer – bezogen
auf die Anzahl der insgesamt geprüften Stundungsanträge – lag bei den geprüften Finanzämtern zwischen 51 % und 84 %.
Per 31.12.1996 beliefen sich die Rückstände aus der Umsatzsteuer bei den Finanzämtern in Mecklenburg-Vorpommern in 15.298 Fällen auf insgesamt rd. 179 Mio. DM.
Von diesen Rückständen waren rd. 15 Mio. DM (891 Fälle) gestundet.
Ein positiver Trend zeigte sich per 31.12.1997: Die Zahl der Fälle mit Rückständen
aus der Umsatzsteuer stieg zwar auf 16.553, der Gesamtrückstand sank jedoch auf
rd. 148 Mio. DM. Auch die Zahl der Stundungsfälle ging mit 823 leicht zurück. Die
Summe der gestundeten Umsatzsteuern belief sich auf rd. 10,9 Mio. DM.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß die Finanzämter gerade hinsichtlich der Stundung von Umsatzsteuer noch restriktiver als bisher vorgehen.

Bearbeitungszeiten
(281)

Stundungsanträge sollen bis spätestens 30 Tage nach Antragseingang abschließend
erledigt sein. Tatsächlich lag die durchschnittliche Bearbeitungszeit in den geprüften
Finanzämtern zwischen 14 und 25 Kalendertagen. Ein Finanzamt benötigte bei etwa
30 % der geprüften Fälle allerdings mehr als 30 Tage, im Mittel betrug die Bearbei-

137
tungszeit hier 50, in einem Fall sogar 182 Tage. In einem Finanzamt „erledigten“
sich die längere Zeit unbearbeiteten Stundungsanträge zum Teil von selbst: Die Steuerschuld war zwischenzeitlich beglichen worden.
Durch die langen Bearbeitungszeiten erhält der Steuerschuldner, dessen Antrag ablehnend beschieden wurde, eine „faktische“ Stundung, die ihm gegenüber pünktlichen Steuerzahlern ungerechtfertigte Wettbewerbsvorteile verschafft. Es ist zu beobachten, daß sich Steuerpflichtige, auch ohne hinreichende Billigkeitsgründe geltend
machen zu können, mißbräuchlich einen Zahlungsaufschub verschaffen, indem sie
noch möglichst kurze Zeit vor Fälligkeit einen Stundungsantrag stellen. Wird dann
innerhalb der vom Finanzamt mit der Ablehnung gesetzten Frist gezahlt, fallen keine
Säumniszuschläge an.
Der Landesrechnungshof hält es daher im Interesse eines zeitnahen und gleichmäßigen Steuereinzugs für unbedingt erforderlich, die Stundungsanträge binnen einer angemessen kurzen Frist abschließend zu bearbeiten. Die 30-Tage-Frist sollte lediglich
in Fällen mit Anforderung von Fragebogen ausgeschöpft, im übrigen jedoch deutlich
unterschritten werden.

Fazit
(282)

Der Landesrechnungshof befürchtet, daß die in vielen Fällen geübte Stundungspraxis
bei den Steuerbürgern den Eindruck hinterläßt, daß steuerliche Pflichten gegenüber
anderen Verpflichtungen von nachrangiger Bedeutung seien.
Trotz aller festgestellten Mängel nimmt der Landesrechnungshof zur Kenntnis, daß
die Finanzämter die Gewichte von der Stattgabe zur Ablehnung der Anträge verschoben haben. Wurden 1995 noch 71,4 % der Stundungsanträge im Sinne des
Schuldners entschieden, führten 1996 nur noch 55,6 % zum Erfolg. 1997 konnte die
Stattgabequote nochmals deutlich auf 39,5 % gesenkt werden (ohne Verrechnungsstundungen). Die Prüfung hat jedoch gezeigt, daß ein weiterer spürbarer Rückgang
notwendig und möglich ist. Dies zeigt auch die Bandbreite der Stattgaben in den geprüften Finanzämtern: Sie reichte 1997 von 22,6 % bis 63,2 %.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß die Verwaltung – trotz der nicht zu verkennenden Fortschritte in der Bearbeitungsqualität der Erlaß- und Stundungsstellen –
auch weiterhin darauf hinwirkt, daß die Stundungsanträge mit zunehmender Gründ-

138
lichkeit geprüft, aber gleichwohl zügig beschieden werden. Eine zu großzügige Stundungspraxis darf nicht dazu führen, daß dem Haushalt Steuereinnahmen in nicht unerheblichen Größenordnungen – wenn auch überwiegend nur zeitweilig – vorenthalten werden.

Stellungnahme des Finanzministeriums
(283)

Das FM stimmt in seinen Stellungnahmen vom 29. und 30. März 1999 den Feststellungen und Schlußfolgerungen des Landesrechnungshofes im wesentlichen zu. Es
werde die Prüfungsfeststellungen zum Anlaß nehmen, um auf eine weitere Qualitätsverbesserung bei den Erlaß- und Stundungsstellen hinzuwirken. Gemessen am kontinuierlichen Rückgang der gestundeten Beträge sowie der Stattgabequoten sei diese
aber auch jetzt bereits feststellbar. So konnte die Zahl der Stundungen von Umsatzsteuer per 31.12.1998 auf 738 Fälle mit insgesamt rd. 8,6 Mio. DM verringert werden. Auch die Stattgabequote der sonstigen Stundungsanträge (ohne Verrechnungsstundungen) konnte im Vergleich zum Vorjahr um weitere fünf Prozentpunkte gesenkt werden: für das gesamte Jahr 1998 beträgt sie 34,4 %.

(284)

Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahmen des FM zur Kenntnis. Er sieht
sich hierdurch in seiner Ansicht bestärkt, daß auch weiterhin ein erheblicher Bedarf
sowie Spielraum für eine weitere Reduzierung der Stundungsstattgaben besteht.
Während im ersten Halbjahr 1998 noch in fünf Finanzämtern jeweils mehr als der
Hälfte aller Stundungsanträge stattgegeben wurde und der Spitzenwert bei immerhin
66,7 % lag (Durchschnitt aller Finanzämter: 38,8 %), reichte das Spektrum im zweiten Halbjahr 1998 von 14,6 % bis 38,4 % (Durchschnitt aller Finanzämter: 29,3 %).
Die Steuerverwaltung darf auf dem Erreichten nicht verharren, der erkennbar positive
Trend muß vielmehr fortgesetzt werden.

139

Hochbaumaßnahme mit besonderer Finanzierungsform
– Amtsgericht Rostock –

Die Entscheidung der Verwaltung, für die Unterbringung von Justizbehörden in Rostock ein Gebäude in Investorenbauweise errichten zu lassen
und langfristig zu mieten, ist ohne vorhergehende
Untersuchungen alternativer Lösungsmöglichkeiten erfolgt.
Die Verträge mit der Investorengruppe wurden
vor der obligatorischen Genehmigung des Raumbedarfs durch das Finanzministerium abgeschlossen. Der im wesentlichen vom Investor
konzipierte Neubau entsprach weder der ursprünglichen Raumbedarfsplanung noch späteren unvorhergesehenen Bedarfsänderungen. Das
Raumangebot reichte nur für die Unterbringung
des Amtsgerichts. Für die Unterbringung des
Grundbuchamtes mußte eigens ein angrenzender
Neubau geschaffen werden, der wiederum von
derselben Investorengruppe unter vergleichbaren
Bedingungen wie der erste Neubau zur Verfügung gestellt worden ist.
Durch die konstruktiven bzw. architektonischen
Besonderheiten des Baukörpers ist der Anteil der
Verkehrsflächen ungewöhnlich hoch. Darüber
hinaus wurden für leerstehende Büroräume jährlich anteilige Mieten von rd. 117.000 DM gezahlt.
Die übereilte Ausführungsplanung, der schnelle
Baubeginn und die unzureichende Abstimmung
der Ausstattung zwischen Land und Investor

140

führten zu einer Vielzahl von Sonderleistungen,
deren bedarfs- und zeitgerechte Veranschlagung
im Haushaltsplan nicht gewährleistet war, so daß
sie als zusätzlicher Finanzierungsaufwand Bestandteil der Kostenmiete wurden.
Haushaltsrechtliche Bestimmungen über Kosten-/
Nutzenvergleiche vor Auftragserteilung an die
Investoren sowie über die Genehmigung zum
Abschluß der Mietverträge wurden nicht beachtet. Die Mietverträge mit der Option zum späteren Kauf des Amtsgerichtsgebäudes sind für das
Land unvorteilhaft.

(285)

Die Entscheidung der Verwaltung, für die Unterbringung von Justizbehörden in Rostock ein Gebäude bauen zu lassen und anzumieten, ist in den Jahren 1991 und 1992
ohne nachvollziehbare Untersuchung jedweder Alternative erfolgt. Es wurde insbesondere nicht untersucht, ob diese Baumaßnahme wirtschaftlicher im Eigenbau oder
statt dessen – wie geschehen – in Form eines Mietverhältnisses mit Kaufoption zu realisieren gewesen wäre. Nach offenkundiger Außerachtlassung einer Eigenbauvariante sind – wiederum alternativ – andere Lösungsmöglichkeiten in Form eines Kauf-,
Miet-, Leasing- oder Mietkaufvertrages nicht untersucht worden. Die Verträge wurden mit einer Investorengruppe geschlossen.
Die Verwaltung macht in ihrer Stellungnahme geltend, daß aufgrund der besonderen
Situation beim Neuaufbau der Landesverwaltung ab 1991 Auswahlmöglichkeiten
zwischen einem Eigenbau und verschiedenen Formen fremdfinanzierter Objekte
nicht bestanden hätte und demzufolge auf Variantenvergleiche verzichtet worden wäre.
Der Landesrechnungshof anerkennt die damaligen Schwierigkeiten. Gleichwohl muß
er seine Kritik an den sich wiederholenden Verstößen gegen die Landeshaushaltsordnung und an nachteiligen Verträgen, die bis in das Jahr 1996 hinein abgeschlossen
worden sind, aufrechterhalten.

141
(286)

Das FM bestätigte erstmals im Dezember 1992 den durch die nutzende Verwaltung
beantragten Raumbedarf. Zu diesem Zeitpunkt lag die Genehmigungsplanung (Leistungsphase 4 des § 15 HOAI) im wesentlichen vor und das Land war bereits die Verpflichtung eingegangen, den geplanten Neubau langfristig anzumieten.
Die zentrale Anordnung aller Gerichte in einem Justizareal sollte durch gemeinsame
Nutzung verschiedener Einrichtungen (Bibliothek, Zahlstelle, Telefonzentrale) zu
Synergieeffekten führen. Dieses Ziel wurde mit dem realisierten Neubau, der Anfang
1995 bezugsfertig war, nicht erreicht. Unter der Maßgabe, in kürzester Zeit ein Gebäude zu errichten, wurden vorplanerische Untersuchungen vernachlässigt und selbst
Nutzeranforderungen (Raumbedarf) dem Ziel des frühzeitigen Baubeginns und der
schnellen Fertigstellung des Gebäudes untergeordnet. Dies führte dazu, daß nach Genehmigung des Raumprogrammes aufgrund des fortgeschrittenen Planungsstandes
nur noch eine nachträgliche und unwirtschaftliche „Einordnung“ der Nutzung in das
geplante Gebäude möglich war. Die architektonische Lösung entspricht eher den repräsentativen Erfordernissen einer obersten Landesbehörde als denen, die von der
Praxis eines Amtsgerichts bestimmt werden.
Das FM teilt hierzu mit, daß eine frühere Bestätigung des Raumbedarfes sich deshalb
als problematisch erwiesen habe, weil keine eindeutige Klarheit über Aufbau und
Struktur der Gerichtsbarkeit und die daraus abzuleitenden Bedarfe sowie die konkreten Standorte der einzelnen Einrichtungen der Justiz bestanden hätten. Eine größere
Ausnutzung des Baugeländes, wie ursprünglich beabsichtigt, sei nicht möglich gewesen, da bauordnungsrechtliche Vorgaben und die Eigentumsverhältnisse an den
Nachbargrundstücken dies nicht zugelassen hätten.
Der Landesrechnungshof verkennt nicht die Schwierigkeiten, die die Veränderungen
der Gesetzeslage (Gerichtsstrukturgesetz) und die hieraus resultierende Änderung des
Raumbedarfes hervorgerufen haben. Die Planung entsprach jedoch von Anfang an in
großen Teilen nicht den Anforderungen, die aufgrund der beabsichtigten Nutzung zu
erfüllen gewesen wären. Diese Vorgehensweise berücksichtigt nicht die Erfordernisse eines an den gebotenen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit ausgerichteten Handelns.

(287)

Auf der Grundlage dieser inzwischen modifizierten Mietverträge ist seit Jahresbeginn
1995 allein das Amtsgericht Rostock in der Zochstraße untergebracht.

142
Für die Unterbringung des Grundbuchamtes mußte eigens ein angrenzender Neubau
geschaffen werden. Dieser Neubau wurde von derselben Investorengruppe errichtet
und vom Land unter vergleichbaren Bedingungen mit zeitlicher Übereinstimmung
der Amtsgerichtsmietverträge angemietet.
Die jährlichen Mietkosten werden seit 1995 im Kapitel 1214 „Hochbaumaßnahmen
mit besonderer Finanzierungsform“ unter dem Titel 518 26 „Mieten für das Amtsgericht Rostock“ veranschlagt. Die Erläuterungen zu diesem Titel enthalten u. a. Hinweise auf die Vereinbarung einer „Kostenmiete“ und eine Option zum Erwerb der
Immobilie zu einem „indexierten Kaufpreis“.
(288)

Mit dem Abschluß der Mietverträge im Jahre 1992, noch vor dem Beginn des Investorenbaus, wurde das Land zur langfristigen Anmietung verpflichtet. Die vom Land
zu erbringenden Mietzahlungen werden aus zwei Komponenten ermittelt, nämlich
aus Tilgungsleistungen auf die fast vollständige Fremdfinanzierung dieses Objekts
und den Zinszahlungen, die auf diese Fremdmittel zu entrichten sind. Die Investoren
und deren Kreditgeber sind damit während der Mietzeit von den Risiken der Gesamtfinanzierung freigestellt.
Für diese frühzeitig abgeschlossenen Mietverträge wurden Verpflichtungsermächtigungen nicht veranschlagt. Es wurden Verpflichtungen für jährliche Mietzahlungen
von über 3 Mio. DM ohne Ermächtigung eingegangen. Das Etatrecht des Parlamentes
wurde verletzt. Der Landtag wurde nicht einmal nachträglich informiert. Der Finanzausschuß des Landtages hat am 17.3.1994 nach Diskussion diesen Haushaltsverstoß
ausdrücklich festgestellt.

(289)

Die Mietverträge wurden über 7.000 m² „Nutzfläche zu Bürozwecken“ abgeschlossen. Darin enthalten war neben der bestätigten Raumbedarfsplanung für das Amtsgericht einschließlich Grundbuchamt (5.958 m²) eine Raumreserve zur Unterbringung
weiterer Gerichte. Das fertiggestellte Gebäude enthielt jedoch nur rd. 5.000 m²
Hauptnutzfläche. Dieser Hauptnutzfläche steht eine unverhältnismäßig hohe Verkehrsfläche von rd. 4.600 m² gegenüber.
Die von den Investoren mit dem Neubau zur Verfügung gestellte Hauptnutzfläche
deckt den bestätigten Raumbedarf des Amtsgerichtes und den des Grundbuchamtes
nicht ab. Ein zusätzliches Gebäude wurde vom Investor errichtet und zur Unterbrin-

143
gung des Grundbuchamtes angemietet. Die für beide Gebäude im Haushalt 1998 veranschlagten Mieten betragen 3,99 Mio. DM.
(290)

Die konstruktiven bzw. architektonischen Besonderheiten des Baukörpers – insbesondere die gewählte Ellipsenform des Verbindungsbaus – führten zu einer Reihe
von Nachteilen, wie z. B. ungehinderter Einblick in benachbarte Sitzungssäle oder
überdimensionierte Verkehrsflächen. Durch den großen Anteil von Verschnittflächen
und durch die Anordnung von Terrassenflächen ist eine optimale Flächenausnutzung
nicht gewährleistet.
Die Flächen im Amtsgericht entsprechen nicht dem genehmigten Raumbedarf. Beispielhaft sei hier zu nennen:
−= Das FM hatte für die Einrichtung einer Kantine einschließlich Küche eine Fläche
von 170 m² Hauptnutzfläche genehmigt. Tatsächlich entstand eine Kantine von
mindestens 250 m² Hauptnutzfläche. Darüber hinaus wurde zusätzlich eine mit
230 m² größzügig bemessene Dachterrasse, die in den Sommermonaten als Freisitz genutzt werden kann, errichtet.
−= Ein als Hausmeisterwohnung geplantes Staffelgeschoß von 150 m² wurde trotz der
nach Ausgliederung des Grundbuchamtes erkennbaren „Leerstände“ und der sich
somit ergebenden Einsparungsmöglichkeit errichtet.
−= Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen waren 26 Räume mit einer Nutzfläche
von 414 m² ungenutzt. Gemessen an dem von der Verwaltung (FM) selbst ermittelten durchschnittlichen Mietzins von 23,50 DM/m² ergeben sich damit monatlich nutzlose Mietaufwendungen von rd. 9.700 DM, jährlich rd. 117.000 DM.
Dieser Zustand muß entsprechend dem Wirtschaftlichkeitsgebot des § 7 LHO unverzüglich beendet werden.
Das FM begründet die ungenutzten Büroflächen damit, daß die volle Personalstärke
des Amtsgerichtes noch nicht erreicht sei. Dieser Zustand werde kurzfristig durch
Zuführung weiteren Personals aufgrund des Gerichtsstrukturgesetzes und Einführung
der neuen Insolvenzordnung behoben.
Auch wenn die jetzt beabsichtigte Personalaufstockung zu einer besseren Ausnutzung der vorhandenen Büroflächen führen sollte, so bleibt festzustellen, daß dies zum
Zeitpunkt der Planung und Bauausführung nicht absehbar war. Vergleichbare Perso-

144
nalplanungen haben auch nach Bezugsfertigkeit des Gebäudes zu keinen Resultaten
geführt. Über Jahre hinweg wurde somit der kostenträchtige Leerstand dieser Büros
hingenommen. Die Verwaltung hätte bereits in den vergangenen Jahren nachhaltiger
versuchen müssen, diese Flächen wirtschaftlicher zu nutzen.
(291)

Seit der Übergabe des Amtsgerichtes an den Nutzer haben sich eine Vielzahl von
Bauschäden herausgestellt. Die Schadensbilder sind vielschichtig und reichen von
Rißbildungen bis zu mangelhafter Ausführung der Dachanschlüsse sowie unsachgerechter Ableitung des Niederschlagswassers mit der Folge erheblicher Durchfeuchtungen in Wand- und Deckenbereichen.
Der Zugang zu den großzügigen Terrassen vor der Bibliothek ist konstruktiv unzureichend, da die Heizkörper als Stufen benutzt werden, was zwangsläufig zu Material- und Funktionsschäden führen wird. Die raumhoch verglasten Fassaden der Bibliothek erfüllen die klimatechnischen Erfordernisse nicht. Die Sonneneinstrahlung heizt
die Räume stark auf, wodurch die Nutzung erheblich eingeschränkt ist.
Im übrigen hält der Landesrechnungshof es grundsätzlich für statisch unvorteilhaft,
Nutzungen mit erhöhter Deckenlast, wie eine Bibliothek, im obersten Geschoß eines
Gebäudes anzuordnen.

(292)

Bei dieser Baumaßnahme entstanden Baunebenkosten (im wesentlichen Ingenieurund Architektenleistungen sowie Leistungen des Projektsteuerers und des Projektleiters) in einer Höhe von rd. 5,57 Mio. DM; das entspricht rd. 20 % der Baukosten. Bei
durch die Landesbauverwaltung realisierten Baumaßnahmen fallen durchschnittlich
Baunebenkosten in Höhe von 10 % bis 12 % der Baukosten an.
Nach Stellungnahme des FM sind inzwischen die Projektsteuerungskosten gegenüber
dem Investor streitig gestellt worden.

(293)

Zwischen Investor und Land war während der Bauausführung ungeklärt, welche Kostenpositionen in die Kostenmiete einfließen und welche Positionen das Land durch
eigene Zahlungen übernehmen wollte. Mehrmals wurde bei Sonderleistungen zwischen der Möglichkeit der Einmalzahlung durch das Land oder der Übernahme in die
Kostenmiete gewechselt. Die Bereitstellung von Haushaltsmitteln war jedoch aus
haushaltsrechtlichen Gründen nicht immer möglich, so daß der überwiegende Teil
der Sonderleistungen durch den Investor finanziert wurde.

145
Das FM führt wesentliche Teile der Sonderleistungen auf Zusatzanforderungen des
Nutzers zurück.
Aus der Stellungnahme der Verwaltung wird deutlich, daß nicht nur in der Planungs-,
sondern auch noch in der Realisierungsphase klare und endgültige Nutzerforderungen
fehlten, was u. U. zu vermeidbaren Mehrausgaben geführt hat.
(294)

Die von der Investorengruppe vorgelegte Baukostenaufstellung (Zahlenangaben bezüglich der Gebäudeherstellungskosten, der Kosten für Außenanlagen und der Finanzierungskosten des Bauvorhabens) wurde vom FM bisher nicht abschließend bestätigt. Diese Zahlen sind jedoch Grundlage sowohl der Mietpreisberechnungen als auch
Ausgangslage für die Errechnung des Kaufpreises für den Fall des Eintritts des Landes in die vertraglich vereinbarte Kaufoption geworden.

(295)

Neben der Miete sind Nebenkosten zu zahlen. Verschiedene Differenzen zwischen
dem Investor und dem Nutzer des Gebäudes, speziell bezüglich der Angemessenheit
der Verwaltungskosten, die der Investor in Rechnung stellt, waren zum Abschluß der
Erhebungen abschließend immer noch nicht geklärt.

(296)

Die veranschlagten Einnahmen aus 111 Stellplätzen der Tiefgarage sind mit
6.000 DM (Haushalt 1998) bei rd. 911.000 DM anteiligen Mietzahlungen außerordentlich gering. Ob dieses Ergebnis auch damit zu erklären ist, daß eine große Anzahl der vorhandenen Stellplätze von Bediensteten des Amtsgerichts unentgeltlich
genutzt wird, hat der Landesrechnungshof abschließend nicht klären können. Die
Verwaltung muß prüfen, ob Bedienstete für die Abstellung ihrer Personenkraftwagen
angemessene Entgelte zahlen sollten.

(297)

Ob das Land Mecklenburg-Vorpommern von der vertraglichen Option zum Kauf
sowohl des Gebäudes „Amtsgericht Rostock“ als auch des von derselben Investorengruppe errichteten und zu vergleichbaren Bedingungen vermieteten Gebäudes
„Grundbuchamt Rostock“ im Jahr 2008 Gebrauch machen wird, kann heute naturgemäß nicht prognostiziert werden. Sollte es zu einer Entscheidung in diesem Sinne
kommen, stellt der Landesrechnungshof in Frage, ob die bisherigen vertraglichen Regelungen dem Land eine angemessene Position einräumen. Der Kaufpreis soll nämlich auf der Basis der Erstellungskosten des Investors zuzüglich eines 15 %igen Bauträgeraufschlags und jährlicher pauschaler Preissteigerungsaufschläge von 2,5 % er-

146
mittelt werden. Die Anschaffungskosten des Landes betragen nach dieser Optionsvereinbarung nach 13 Jahren Nutzungszeit 164 % der Herstellungskosten des Investors.
Mietzahlungen, die bis zu diesem Zeitpunkt auf der Basis „Zins und Tilgung“ des für
die Fremdfinanzierung der Gebäudeherstellungskosten aufgenommenen Bankkredits
geleistet wurden, werden dabei ansatzweise genauso wenig berücksichtigt wie abnutzungs- bzw. alterungsbedingte Abschläge.
Die Verwaltung hat in ihrer Stellungnahme herausgestellt, daß sie aufgrund geänderter Marktbedingungen den Optionskaufpreis nachverhandeln wird.
(298)

Die Vorteile, die die aus drei natürlichen Personen bestehende Investorengruppe aus
diesem Projekt mutmaßlich erzielen wird, dürften beträchtlich sein. Neben der Inanspruchnahme der Sonderabschreibungen nach dem Fördergebietsgesetz dürfte der
Gewinn, der aus einem Verkauf der Immobilie an das Land MecklenburgVorpommern erzielt werden kann, auf der Basis der jetzt schon vereinbarten Kaufpreisermittlung erheblich sein. Denkbar ist, daß nach dem derzeitigen Rechtsstand
des Einkommensteuergesetzes (§ 22 Nr. 2 und § 23 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) der solchermaßen erzielte Veräußerungsgewinn unbesteuert bleibt.
Die Inanspruchnahme der Sondervergünstigungen ist durchaus legal, gleichermaßen
die privatrechtliche Vereinbarung über die Bemessung des Kaufpreises im Falle des
Erwerbs der Immobilie. Beide Komponenten dürften aber das Engagement der Investorengruppe verständlich machen. Die für Mecklenburg-Vorpommern vordergründig
günstige Mietvereinbarung auf der Basis der Selbstkostenerstattung wird damit durch
die Steuerminderzahlungen der drei Investoren kompensiert. Diese Steuerminderzahlungen werden – wie bundesweit bei vergleichbaren Objekten – auch in diesem Fall
nicht ermittelt. Zwar beeinflussen diese Steuermindereinnahmen zunächst das Einkommensteueraufkommen des Bundeslandes, das nach dem Wohnsitzprinzip für die
Einkommensbesteuerung der drei Investoren zuständig ist. Indirekt treffen sie auch
Mecklenburg-Vorpommern, weil dieses Steueraufkommen eine Teilkomponente der
Verteilungs- bzw. Ausgleichsmasse im Finanzausgleich zwischen dem Bund und den
Ländern darstellt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

147

148

Ausgewählte Hochbaumaßnahmen des Landes

Bei der Grundinstandsetzung eines Gebäudes der
Fachhochschule

Wismar

als

Verfügungsbau

wurden Mängel bei den Verträgen für die Architekten- und Ingenieurleistungen festgestellt. Unvollständige Leistungsbeschreibungen führten zu
zusätzlichen Ausgaben.
Das Land Mecklenburg-Vorpommern kaufte
1992

eine

450.000 DM,

städtische
und

Liegenschaft
baute

diese

für
für

rd. 1,15 Mio. DM zum Kataster- und Vermessungsamt um.
Die Prüfung dieser Baumaßnahme ergab:
– erhebliche Mängel bei der Planung und Ausschreibung;
– unzureichende Begleitung und Koordinierung
durch das Landesbauamt;
– zahlreiche Verstöße gegen die Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB).
Nach rd. dreijähriger Nutzung wurde das Gebäude zum 31.12.1997 leergezogen. Dem Land
entstehen seitdem Ausgaben für die Unterhaltung, Energie und Bewachung.
Obwohl für den Umbau eines ehemaligen Ferienobjektes in ein Dienstgebäude ein umfassendes
Konzept nicht vorlag, wurden Bauarbeiten für
rd. 395.000 DM durchgeführt. Eine zufriedenstellende Gesamtlösung für die Liegenschaft konnte
jedoch nicht erreicht werden.

149

Auch bei dieser Maßnahme mußten Verstöße gegen die Vorläufigen Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Landes Mecklenburg-Vorpommern (RLBau) sowie gegen die
Landeshaushaltsordnung festgestellt werden.

Allgemeines
(299)

Der Landesrechnungshof hat im Rahmen seiner Prüfung ausgewählter Hochbaumaßnahmen des Landes u. a. aus dem Geschäftsbereich des Kultusministeriums die Maßnahme „Grundinstandsetzung des Hauses 19 als Verfügungsbau“ an der Fachhochschule Wismar sowie aus dem Geschäftsbereich des Innenministeriums die Umbaumaßnahmen „Kataster- und Vermessungsamt“ in Ueckermünde und „Dienststellen
der Polizei und des Munitionsbergungsdienstes“ in Mirow geprüft. Schwerpunkte der
Prüfung waren die Veranschlagung und Bewirtschaftung der Haushaltsmittel, die
Einhaltung der Vorschriften der RLBau, des VHB, der VOB/VOL und der HOAI
sowie der hierzu ergangenen Erlasse.

Grundinstandsetzung Haus 19
(300)

Das als Studentenunterkunft sowie zu Büro- und Lagerzwecken genutzte Haus 19
wurde in den Jahren 1994/95 für insgesamt rd. 3,3 Mio. DM als Verfügungsbau
grundinstandgesetzt.

Architekten- und Ingenieurverträge
(301)

Mit dem ersten Nachtrag zum Architektenvertrag wurde das Architektur- und Ingenieurbüro mit zusätzlichen Leistungen – Bestandsaufmaß, Grundriß und Schnitt – beauftragt. Die Honorierung erfolgte über ein Zeithonorar in Höhe von brutto
17.595 DM.
Der Landesrechnungshof konnte die Notwendigkeit dieser Nachtragsvereinbarung,
insbesondere zu einem Zeitpunkt, an dem die Ausführungsunterlagen offensichtlich
schon fertiggestellt waren, nicht erkennen. Er ging vielmehr davon aus, daß die zusätzlich vereinbarten Leistungen im Rahmen der Grundleistungen der Leistungspha-

150
sen (LP) 3 bis 6 zu § 15 HOAI bereits erbracht waren und somit eine zusätzliche Honorarvereinbarung nicht gerechtfertigt erscheint.
In der Stellungnahme teilte das FM mit, daß die zur Erarbeitung der HU-Bau zur
Verfügung gestellten Unterlagen wegen Ungenauigkeiten nicht als Planungsgrundlage genutzt werden konnten. Das beauftragte Architektur- und Ingenieurbüro sei
schon im August 1993 mit der Bestandsaufnahme mündlich beauftragt worden.
Bedauerlicherweise sei die Vergütung erst mit dem 1. Nachtrag am 15.2.1995 geregelt worden.
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme zur Kenntnis und erwartet, daß
künftig Verträge zeitnah und schriftlich abgeschlossen werden, um auch so Rechtssicherheit zu gewährleisten.
(302)

Aufgrund einer Verfügung der OFD hatte das zuständige LBA mit den freiberuflich
Tätigen Verhandlungen mit dem Ziel zu führen, die Grundleistungen der Leistungsphase (LP) 8 der §§ 15 und 73 HOAI infolge der Generalauftragnehmerschaft durch
eine Baufirma aus dem beauftragten Leistungsumfang herauszunehmen.
Diese Grundleistungen wurden jedoch aus den Architekten- und Ingenieurverträgen
nicht herausgelöst. Vielmehr wurde ungeachtet der Verfügung der OFD die LP 8 zu
§ 15 HOAI noch mit dem 2. Nachtrag zum Architektenvertrag an ein neu eingeschaltetes Ingenieurbüro übertragen.
Für die Grundleistungen aus der LP 8 zu §§ 15 und 73 HOAI entstanden teilweise
vermeidbare Honorarausgaben.
In der Stellungnahme wurde dazu bemerkt:
Die Baufirma sei als General-(Haupt-)Unternehmer mit einem VOB-Vertrag, der
Leistungen zur Entlastung des Auftraggebers nicht enthalten habe, nur für Bauleistungen vertraglich gebunden gewesen. Eine Reduzierung der Grundleistungen der LP
8 sei wegen der damit verbundenen Konsequenzen sehr problematisch. Die Leistungen der LP 8 zu § 15 Abs. 2 HOAI seien daher in vollem Umfang einem Architektenund Ingenieurbüro übertragen worden, so daß das zuständige LBA Verhandlungen im
Sinne der Verfügung der OFD nicht mehr für durchführbar hielt.
Für den Landesrechnungshof war der in der Stellungnahme dargestellte Sachverhalt
aus den zur Verfügung gestellten Unterlagen nicht nachvollziehbar. Er weist daher

151
auf die Notwendigkeit des Fertigens von datierten und unterzeichneten Aktenvermerken hin, um die Vollständigkeit und Prüfbarkeit der Vorgänge zu gewährleisten.
Ein sachkundiger Dritter muß in der Lage sein, sich den Vorgang nach Aktenlage zu
erschließen.
Der Landesrechnungshof verkennt die möglichen Probleme einer Reduzierung der
Grundleistungen nicht, gleichwohl ist er der Auffassung, daß z. B. der geringere Koordinierungsaufwand (nur ein Vertragspartner) honorarmindernd berücksichtigt werden müßte.

Mängel in der Leistungsbeschreibung und die hierdurch bedingten Nachträge
(303)

Für bestimmte Hauptunterzüge war entsprechend dem Ausschreibungsergebnis ein
Einheitspreis von 222,49 DM pro Meter vertraglich vereinbart.
Mit einer Nachtragsvereinbarung wurde die Ausführung dieser Hauptunterzüge geändert (höhere Profile und geringere Werkstoffgüte), wodurch sich der Einheitspreis
auf 396,50 DM pro Meter erhöhte und Mehrausgaben von rd. 26.700 DM entstanden.
Für den Landesrechnungshof war nicht ersichtlich, warum
−= bei der Ausschreibung ein Profil gewählt wurde, das in der statischen Berechnung
zur Ausführungsunterlage – Bau – (AFU–Bau) gar nicht vorgegeben war, und
−= man dann vom ausgeschriebenen Profil abwich und statt dessen auf der Grundlage
des Nachtrags die Leistung zu einem weit höheren Preis beauftragte.
In der Stellungnahme wurde dazu ausgeführt:
„Es hat Versäumnisse zwischen Architekten und Statiker während der Aufstellung
der Leistungsverzeichnisse gegeben …
Im Ergebnis mußte eine neue Konstruktion umgesetzt werden. Das LBA … wird aufgefordert, die Verantwortlichkeiten aufzubereiten und mitzuteilen, ob ggf. Regreßansprüche zu stellen sind.“
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme zur Kenntnis und wird sich über
das Ergebnis der Überprüfung berichten lassen.

(304)

Mit einer Nachtragsvereinbarung wurde das Freilegen und Entrosten von Bewehrungsstahl an der Deckenunterseite des Kellergeschosses und das anschließende de-

152
ckengleiche Verputzen mit Zementestrich beauftragt. Begründet wurde der Nachtrag
damit, daß im Bereich des Kellergeschosses frei liegende angerostete Bewehrungsstähle festgestellt wurden.
Dies war nachweislich schon vor Erstellung der Ausschreibungsunterlagen für die
Bauhauptgewerke bekannt, wurde jedoch nicht entsprechend berücksichtigt. Das Leistungsverzeichnis war somit unvollständig und erfüllte nicht die Anforderung nach
§ 9 VOB/A. Der Nachtrag wäre vermeidbar gewesen.
Das FM stimmte den Beanstandungen des Landesrechnungshofes zu. Zukünftig werde das LBA intensiver dafür sorgen, daß die freiberuflich Tätigen ihre vertraglichen
Verpflichtungen ordnungsgemäß und vollständig erfüllen.
(305)

Die erst 1991 erneuerten Toilettenanlagen sollten im Rahmen der Baumaßnahme
lediglich überprüft und im Bedarfsfall repariert werden. Diese Leistung war im Ausschreibungsverzeichnis jedoch nur für je eine Anlage anzubieten, obwohl 18 WC-,
sechs Waschtisch- und zwölf Urinalanlagen vorhanden waren. Durch die falsche
Mengenangabe erhöhte sich die Auftragssumme für diese Leistung von 1.975,20 DM
auf 10.027,82 DM in der Schlußrechnung.
Gemäß § 9 Nr. 3 Abs. 1 VOB/A sind zur einwandfreien Preisermittlung alle sie beeinflussenden Umstände festzustellen und in den Verdingungsunterlagen anzugeben.
Durch eine differenziertere Beschreibung der Leistungen und durch die Aufnahme
von Eventualpositionen hätte bedarfsgerechter ausgeschrieben werden können, da
davon auszugehen war, daß nicht alle Anlagen defekt waren.
Das FM stimmte den Beanstandung zu und erklärt, künftig werde auf eine eindeutige
und erschöpfende Leistungsbeschreibung im Rahmen der Überprüfung der Vertragspflicht geachtet.

(306)

Mit einem der insgesamt elf Nachträge wurden Leistungen in Höhe von
rd. 34.000 DM beauftragt. Dieser Auftragssumme stand die Abrechnungssumme in
Höhe von rd. 55.000 DM gegenüber.
Verursacht wurde dies im wesentlichen durch eine Mengenmehrung bzw. durch Änderung der Leistungen, wie z. B. dem Ausbessern und Streichen von Betonfußleisten.
Der Landesrechnungshof bemerkte dazu, daß das mit der Bauüberwachung beauftragte Ingenieurbüro seiner Sorgfaltspflicht bei der Feststellung der erforderlichen

153
Mengen, die insbesondere bei Nachträgen geboten ist, nicht im ausreichenden Umfang nachgekommen war.
Darüber hinaus hätte gemäß § 2 Nr. 3 Abs. 2 VOB/B für die über 10 % hinausgehende Überschreitung des Mengenansatzes über einen neuen Preis verhandelt werden
müssen. Erfahrungsgemäß wäre für diese Leistungen ein niedrigerer Einheitspreis zu
erzielen gewesen.
Das FM teilte dazu mit:
Die Mehrausgaben seien u. a. darin begründet, daß von der Planung, die nur ein
Streichen der ausgebesserten Betonfußbodenleisten im Keller- sowie Dachgeschoss
vorsah, abgewichen wurde, da auch nach Auffassung des Nutzers ansonsten kein
einheitliches Gesamtbild erreicht worden wäre. Des weiteren hätte auch eine langfristigere Substanzerhaltung eine Rolle gespielt.
Bei den zusätzlichen Leistungen sei es versäumt worden, für die über 10 % hinausgehenden Überschreitungen des Mengenansatzes Preisverhandlungen zu führen, dies
werde künftig beachtet.
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme zur Kenntnis. Für ihn ist es jedoch nicht nachvollziehbar, daß ein einheitliches Gesamtbild und eine langfristigere
Substanzerhaltung der Fußbodenleisten in Keller- und Lagerräumen diese erheblichen Mehrausgaben rechtfertigen. Die ursprünglich vorgesehene Ausführungsweise
wäre nach Auffassung des Landesrechnungshofes für diese Bereiche durchaus ausreichend gewesen.
(307)

Der Landesrechnungshof weist abschließend darauf hin, daß Nachträge nur in ganz
begrenzten Ausnahmefällen zur Ausführung kommen sollten, da die auf diesem Weg
erzielten Preise nicht im Wettbewerb entstanden sind und daher i. d. R. über Wettbewerbspreisen liegen. Um die Forderung des § 7 LHO nach Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit erfüllen zu können, ist die Notwendigkeit dieser Art der Freihändigen
Vergabe zukünftig kritisch zu prüfen.

(308)

Bei den Estricharbeiten wurde insbesondere in den Positionen – Höhenausgleich
durch Ausgleichsschüttung aus Granulat und zusätzlicher Dämmschicht aus Polystyrol-Hartschaum – erheblich von den im Leistungsverzeichnis angegebenen Mengen

154
abgewichen. Es sind Mehrausgaben, insbesondere durch Inanspruchnahme von Eventualpositionen, von rd. 50.000 DM entstanden.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes wurde die auszugleichende Höhendifferenz unter dem Estrich nur unzureichend ermittelt. Bei einem vorhandenen Gebäude
wäre es durchaus möglich gewesen, den notwendigen Leistungsumfang bedarfsgerechter festzustellen. Eine eindeutige und erschöpfende Leistungsbeschreibung gemäß § 9 VOB/A war auch in diesem Gewerk nicht gegeben.
Im weiteren wurde ein neuer Preis für die über 10 % hinausgehende Mehrmenge
nicht vereinbart (§ 2 Nr. 3 Abs. 2 VOB/B).
Das FM teilte in seiner Stellungnahme mit:
In den Bestandsunterlagen seien keine differenzierten Schnitte und Fußbodenaufbaudetails vorhanden gewesen, so daß die Höhendifferenz vom Architekten nur geschätzt werden konnte. Erst nach Abriß der Holzfußböden hätten die räumlich unterschiedlichen Differenzen festgestellt werden können.
Die Hinweise des Landesrechnungshofes seien mit dem verantwortlichen Bearbeiter
des Landesbauamtes ausgewertet worden und würden künftig beachtet.
Der Landesrechnungshof geht davon aus, daß nunmehr zukünftig ausreichende Voruntersuchungen erfolgen, die eine bedarfsgerechte Ausschreibung gewährleisten.
(309)

Für die zusätzliche Dämmschicht unterhalb des neu einzubringenden schwimmenden
Estrichs wurden Polystyrol-Hartschaumplatten mit einer Werkstoffgüte WLG 035
bzw. WLG 040 ausgewählt. Die WLG-Platten sind jedoch nicht druckbelastbar und
somit für eine Dämmung unter schwimmendem Estrich ungeeignet. Unter schwimmendem Estrich ist die Dämmung druckbelastbar und gemäß DIN 18 164 Teil 1 mit
der Werkstoffgüte WD auszuführen.
Durch den Einsatz einer Dämmung mit falscher Werkstoffgüte können Risse in der
Estrichoberfläche entstehen.
Bei Planungsfehlern und den hieraus resultierenden Baumängeln wäre zu prüfen, ob
u. U. die planenden und ausschreibenden Architekten für aufkommende Folgekosten
in Regreß zu nehmen sind.

155
Das vom LBA zur Stellungnahme aufgeforderte Ingenieur- und Architektenbüro teilte dazu mit, daß nach DIN zusätzlich zur WLG auch WD hätte vorgegeben werden
müssen. Durch die Beschreibung des Einbauortes sei jedoch eindeutig nur WD zulässig gewesen. Die ausführende Firma legte hierzu einen entsprechenden Nachweis
vor.
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme zur Kenntnis. Er erwartet, daß
künftig Leistungsverzeichnisse DIN-gerecht erstellt werden.

Kataster- und Vermessungsamt (KVA)
(310)

Im Jahre 1992 kaufte das Land Mecklenburg-Vorpommern eine städtische Liegenschaft zum Preis von 450.000 DM. Auf dem Grundstück befand sich ein unterkellertes, eingeschossiges Gebäude, das Ende der 50er Jahre in konventioneller Bauweise
als Warmbad errichtet und zum Kataster- und Vermessungsamt umgebaut werden
sollte. Dieser Umbau erfolgte in den Jahren 1993/94 im Rahmen einer großen Neu-,
Um- und Erweiterungsbaumaßnahme mit Gesamtausgaben in Höhe von
rd. 1,15 Mio. DM.

Vergabe der Rohbau- und Dachdeckerarbeiten
(311)

Die erweiterten Rohbauarbeiten stellen etwa 50 % des Gesamtleistungsumfanges der
Baumaßnahme dar und wurden als Los 3 beschränkt ausgeschrieben.
Begründet wurde die Wahl der Vergabeart u. a. mit einer besonderen Dringlichkeit
zur Ausführung der Bauleistungen (Gewährleistung der Arbeitsfähigkeit und Sicherheit des KVA). Zum zweiten sollte mit einem sofortigen Baubeginn sichergestellt
werden, daß die für das Haushaltsjahr 1993 bereitgestellten Haushaltsmittel abfließen.
Am 11.10.1993 wurde der Bauauftrag in Höhe von 452.502,83 DM erteilt. Während
der Bauausführung bot der Auftragnehmer zehn Nachträge an, die Auftragssumme
erhöhte sich um 85.685,52 DM auf insgesamt 538.188,35 DM.
Hierzu stellte der Landesrechnungshof fest:
−= Die Beschränkte Ausschreibung der erweiterten Rohbauarbeiten verstößt gegen
VV Nr. 1.1 zu § 55 Abs. 1 LHO, wonach Lieferungen und Leistungen öffentlich

156
auszuschreiben sind, damit die verfügbaren Haushaltsmittel im Rahmen des Wettbewerbs wirtschaftlich und sparsam eingesetzt werden.
−= Eine Beschränkte Ausschreibung gemäß § 3 Nr. 3 Abs. 1 c VOB/A ist zulässig,
„wenn die Öffentliche Ausschreibung aus anderen Gründen (z. B. Dringlichkeit,
Geheimhaltung) unzweckmäßig ist.“
Die Auffassung des Auftraggebers, daß die Durchführung eines Bauvorhabens
eilbedürftig sei, stellt jedoch keine Dringlichkeit im Sinne der VOB/A dar. Darüber hinaus rechtfertigt die Sicherung des Haushaltsmittelabflusses in keiner Weise, Bauleistungen in Höhe von ca. 450.000 DM nur beschränkt auszuschreiben.
Das FM hat mitgeteilt, daß es aufgrund der besonderen Dringlichkeit zum damaligen
Zeitpunkt die Beschränkte Ausschreibung für gerechtfertigt ansehe.
Die Dringlichkeit zum schnellstmöglichen Baubeginn der Baumaßnahme KVA an
einem neuen Standort schien gegeben, da am alten Standort die Mindestanforderungen nach dem Bauordnungsrecht nicht erfüllt waren (Brandschutzmängel, fehlende
Sicherheitsstandards im Gebäude etc.).
Inzwischen werde dem Vorzug der Öffentlichen Ausschreibung landesweit angemessen Rechnung getragen.
Der Landesrechnungshof verkennt die dargestellte Gefahrensituation für das KVA
nicht.
Er bezweifelt jedoch, daß die gewählte Beschränkte Ausschreibung anstelle der Öffentlichen Ausschreibung schneller zur Lösung des Problems geführt hat. Der u. U.
mögliche zeitliche Mehraufwand einer Öffentlichen Ausschreibung hätte allenfalls in
der Prüfung und Wertung einer höheren Anzahl von Angeboten bestanden. Dies wäre
die Aufgabe des freiberuflich Tätigen gewesen und hätte somit das LBA nicht belastet.
(312)

Für die beschränkt ausgeschriebenen Dachdeckerarbeiten erhielt im November 1993
der Mindestbietende den Bauauftrag in Höhe von rd. 24.000 DM. Fünf Monate später
legte der Auftragnehmer zwei Nachtragsangebote über 16.000 DM vor. Der Auftragnehmer begründete diese u. a. damit, daß anstelle des vorhandenen Walmdaches die
Erneuerung eines Satteldaches ausgeschrieben war. Per Nachtragsvereinbarung wur-

157
de die Auftragssumme auf rd. 40.000 DM erhöht. Das LBA begründete die Erhöhung
der Auftragssumme mit zusätzlichen Leistungen, die vorab nicht erkennbar waren.
Sowohl aus den Bauzeichnungen der HU-Bau wie vor Ort hätte erkannt werden können, daß eine falsche Dachform ausgeschrieben und beauftragt wurde. Der Landesrechnungshof sah hierin Koordinierungsmängel seitens des Landesbauamtes, insbesondere aber mangelnde Sorgfalt des freiberuflich Tätigen. Dies führte zu wirtschaftlichen Nachteilen für das Land.
Das FM erklärte, daß es sich hinsichtlich der Beschreibung der Dachform „Satteldach“ bedauerlicherweise um einen Schreibfehler handele, der auch der Darstellung
auf der Zeichnung widerspräche.
Die schon in der Planung und in der Folge auch in der Ausschreibung falsch beschriebene Dachform kann nach Auffassung des Landesrechnungshofes nicht nur mit
einem „Schreibfehler“ begründet werden. Vielmehr sieht der Landesrechnungshof
auch Versäumnisse im Rahmen der Prüfung der Unterlagen seitens des Landesbauamtes und der Oberfinanzdirektion.
(313)

Am 11.11.1994 übergab das LBA die Liegenschaft an den Nutzer.
Die Aufgaben der Kataster- und Vermessungsämter wurden auf der Grundlage des
Gesetzes über die Funktionalreform vom 5. Mai 1994 (GVOBl. M-V S. 566) den
Landkreisen und kreisfreien Städten übertragen.
Der Landkreis mietete die landeseigene Liegenschaft für monatlich 2.958 DM (kalt).
Nach rd. dreijähriger Nutzung wurde das Gebäude zum 31.12.1997 mit dem Umzug
des KVA zum Sitz des Landratsamtes leergezogen.
Mit dem Freizug des Gebäudes entgehen dem Land monatliche Mieteinnahmen von
rd. 3.000 DM. Demgegenüber fallen nicht unerhebliche Betriebs- und Unterhaltungskosten an. Der Landesrechnungshof erwartet von daher, daß schnellstmöglich über
den Verkauf, die Vermietung bzw. Eigennutzung der Liegenschaft entschieden wird.
Das FM teilte unter anderem mit, daß die Liegenschaft ohne Erfolg zur Nachnutzung
angeboten worden sei. Bedarfe seitens anderer Landesbehörden bestünden nicht.
Derzeit werde die 2. Ausschreibung der Liegenschaft vorbereitet, nachdem auf die
1. Ausschreibung kein Angebot abgegeben worden sei.

158
Der Landesrechnungshof nimmt die eingeleiteten Schritte des Ministeriums zur
Kenntnis.

Dienststellen der Polizei und des Munitionsbergungsdienstes
(314)

Für eine mit Wirkung vom 1.8.1993 in das Verwaltungsvermögen des Innenministeriums übertragene Liegenschaft beantragte die Wasserschutzpolizeidirektion Mecklenburg-Vorpommern (hausverwaltende Dienststelle) als Kleine Neu,- Um- und Erweiterungsbaumaßnahme gemäß Abschnitt D RLBau eine Reihe von Sofortmaßnahmen, um ausreichende Arbeitsbedingungen herrichten zu können.
Das Innenministerium als für diese Maßnahme zuständiges Fachministerium genehmigte den Bauantrag im September 1993 und wies dem LBA für das Haushaltsjahr
1993 anteilig 80.000 DM zur Bewirtschaftung zu. Gleichzeitig wurde dem Bauamt
mitgeteilt, daß der Restbetrag von 155.800 DM im Haushaltsjahr 1994 bereitgestellt
werde.
Im Januar 1994 erstellte das LBA die Bauunterlage. Die Bauaufsicht des Landesbauamtes bestätigte im Februar des gleichen Jahres, daß die Unterlagen bauaufsichtlich
vorgeprüft seien. Die Baufreigabe-Verfügung wurde im Juni 1994 erteilt.
Bis zum Jahresende 1993 und damit vor Fertigstellung der Bauunterlage hat das LBA
Bauaufträge in Höhe von rd. 49.000 DM erteilt. Bevor die Bauaufsicht des Landesbauamtes die Bauunterlage abschließend geprüft und die Zustimmung durch Baufreigabe-Verfügung erteilt hat, ging das LBA weitere vertragliche Bindungen in Höhe
von rd. 108.000 DM ein. Gemäß Abschnitt D Nr. 5.2 RLBau darf mit den Bauarbeiten erst begonnen werden, wenn u. a. die Voraussetzungen nach Abschnitt
G Nr. 1.1.4 (bauaufsichtliche Zustimmung) erfüllt sind. Hiergegen wurde verstoßen,
weil aufgrund der fehlenden bauaufsichtlichen Zustimmung eine wesentliche Voraussetzung nicht erfüllt war. Die Bauaufträge mit einem Leistungsumfang von
rd. 157.000 DM hätten somit nicht vor Juni 1994 erteilt werden dürfen.
Durch entsprechende Kontrollmechanismen in der Ortsinstanz ist zukünftig sicherzustellen, daß Bauarbeiten ohne “Baugenehmigung“ nicht begonnen werden.

159
Das FM führte an, daß es sich „… bei den im Rahmen der Kleinen Baumaßnahme
durchgeführten Leistungen und den vorher erstellten Plänen der Bauunterlage nicht
um baurechtlich relevante Pläne bzw. Leistungen handelte.“
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme des Ministeriums zur Kenntnis
und bemerkt:
Bei der Baumaßnahme handelt es sich um eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung im Sinne § 62 des Gesetzes über die Bauordnung (BauO) vom 20. Juli
1990 (GBl. DDR I Nr. 50 S. 929). In soweit war eine bauaufsichtliche Bearbeitung
durch das LBA erforderlich.
(315)

Obwohl nur Haushaltsmittel in Höhe von 80.000 DM zugewiesen waren, erteilte das
LBA Bauaufträge in Höhe von rd. 112.000 DM. Zum Zeitpunkt der Auftragserteilung
war eine finanzielle Deckung nicht vorhanden.
Nach Abschnitt G Nr. 1.1.2 RLBau darf erst mit der Maßnahme begonnen werden,
wenn das zuständige Fachministerium die Ausgabemittel angewiesen und/oder Verpflichtungsermächtigungen erteilt hat. Nach Abschnitt€B Nr. 2.3 RLBau dürfen über
die zugewiesenen Ausgabemittel hinaus weder Zahlungsverpflichtungen eingegangen
noch Zahlungen geleistet werden. Hiergegen wurde verstoßen.
Das FM bestätigte den Haushaltsverstoß, der nach seiner Auffassung nicht zu rechtfertigen ist. Inzwischen sei sichergestellt, daß man Verpflichtungen nur eingehe,
wenn eine entsprechende VE vorläge.

Fehlendes Gesamtkonzept
(316)

Obwohl mit der Sofortmaßnahme die „Schaffung“ eines Bootsanlegers beantragt
wurde, enthielt die Kostenzusammenstellung des Bauantrages hierfür keinen entsprechenden Ansatz. Mehrfach wurde während der Bauphase der Gedanke zum Bau eines
Bootsanlegers aufgegriffen und wieder verworfen. Zum Jahresende 1994 entschied
sich der Nutzer in Abstimmung mit dem LBA für den Bau des Bootsanlegers. Die
zusätzlich beantragten Haushaltsmittel in Höhe von 14.200 DM wurden am
9.12.1994 zugewiesen.
Drei Tage später wurde der Bauauftrag in Höhe von 27.240 DM über die Lieferung
und Montage der Ersatzsteganlage (Bootsanleger) erteilt. Der Auftragnehmer legte

160
dem LBA am gleichen Tag eine Abschlagsrechnung mit Aufmaß vor. Für den Transport und die Montage von zwei Stahlrohrpfählen incl. Rammung sowie zur Herstellung eines Fundaments wurden rd. 6.000 DM abgerechnet. Das LBA bescheinigte die
fachtechnische, rechnerische und sachliche Richtigkeit für die in Rechnung gestellten
Leistungen.
Hierzu bemerkte der Landesrechnungshof:
Die in der Planung und Bauausführung mehrfach geänderten Entscheidungen zum
Bau eines Bootsanlegers deuten darauf hin, daß es insgesamt an einer klaren Konzeption zum Vorhaben gefehlt hat. Mit der Planung darf jedoch erst begonnen werden,
wenn die Programmfindung abgeschlossen und alle planungs- und kostenrelevanten
Fragen geklärt sind.
Im Hinblick auf die Jahreszeit (Winter) und die Art der Leistungen (Wasserbauarbeiten) bat der Landesrechnungshof um Prüfung, ob ggf. eine ungerechtfertigte
Vorauszahlung („Dezemberfieber“) geleistet wurde.
Das FM teilte mit, daß die Feststellungen und Bemerkungen zu dem konzeptionellen
Problem Bootsanleger berechtigt seien. Gleichwohl sollten die Rammarbeiten bei der
Wasserschutzpolizei noch bis zum Jahresende 1994 ausgeführt werden, nachdem eine geeignete und preiswerte Lösung gefunden werden konnte.
Die kurzfristige Ausführung der Rammarbeiten werde bestätigt und war möglich, da
das mit den Wasserbauarbeiten beauftragte Unternehmen zum benannten Zeitpunkt
Arbeiten am Stadthafen ausgeführt habe. Ungerechtfertigte Vorauszahlungen seien
somit nicht erfolgt.
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme des Ministeriums zur Kenntnis
und stellt fest, daß die Rammarbeiten am Tage der Mittelzuweisung vor Auftragserteilung durchgeführt wurden. Somit erfolgte zwar keine ungerechtfertigte Vorauszahlung, wohl aber eine (mündliche) Auftragserteilung ohne haushaltsrechtliche Deckung, was hätte erkannt werden müssen.
(317)

In den Jahren 1993 bis 1998 wurden insgesamt Haushaltsmittel in Höhe von
rd. 395.000 DM zur Sanierung der Liegenschaft verausgabt. Bei der Begehung der
Liegenschaft wurde festgestellt, daß noch weitere erhebliche Bauinvestitionen notwendig werden, um angemessene Arbeitsbedingungen für alle drei Dienststellen,

161
insbesondere für die Mitarbeiter des Polizeipostens, herzustellen. Es fehlen Arbeitsund Sozialräume nicht nur für die Personalverstärkung während der Sommermonate.
Der Landesrechnungshof hat der Verwaltung empfohlen, ein endgültiges Ausbaukonzept zu entwickeln und umzusetzen.
Hierzu teilte das FM mit, daß die Notwendigkeit weiterer Maßnahmen nutzerseitig
zu begründen wäre und die baufachliche Beratung durch die Bauverwaltung abzurufen sei.
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme des Ministeriums zur Kenntnis.
Er weist jedoch darauf hin, daß bereits im Jahre 1993 das zuständige LBA zum endgültigen Um- und Ausbau der Liegenschaft die Durchführung einer großen Baumaßnahme für notwendig hielt. Dem schließt sich der Landesrechnungshof an, da ansonsten zu befürchten ist, daß weitere Baumaßnahmen ohne ein endgültiges Ausbaukonzept durchgeführt werden. Ein Verstoß gegen Vorschriften der LHO und RLBau ist
nicht auszuschließen.

Einschaltung der freiberuflich Tätigen
(318)

Zusammenfassend zeigen die Prüfungsfeststellungen, daß die Einschaltung der freiberuflich Tätigen nicht immer zu der beabsichtigten Entlastung der Landesbauverwaltung geführt hat. Nicht in allen Fällen konnten Planungs- und Ausschreibungsmängel durch einen erhöhten personellen Einsatz der Landesbauverwaltung ausgeglichen und wirtschaftliche Nachteile vermieden werden.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß zukünftig
−= die Wahl der freiberuflich Tätigen sorgfältig erfolgt und die Bauherrenaufgaben
im gebotenen Umfang durch die Landesbauverwaltung wahrgenommen werden;
−= bei festgestellter mangelhafter Vertragserfüllung die notwendigen Schritte rechtzeitig eingeleitet werden.
Die Prüfungsverfahren sind noch nicht abgeschlossen.

162

Förderung der Betriebsstätte
für die Entwicklung einer Werkzeugmaschine

Das Wirtschaftsministerium hat neben der Förderung der Entwicklung einer Werkzeugmaschine auch die Produktionsstätte eines eigens für
den Bau der Werkzeugmaschine gegründeten
Unternehmens gefördert.
Diese Firma hat Zuwendungen für die Errichtung und danach auch für die Verlagerung dieser
Betriebsstätte erhalten.
Das

Bewilligungsverfahren

hatte

erhebliche

Mängel.

(319)

Im Jahresbericht 1997 (Tzn. 183 bis 199) hat der Landesrechnungshof über die fehlgeschlagene Förderung der Entwicklung einer Werkzeugmaschine aus dem Technologieförderprogramm berichtet.
Eine der Firmen des Entwicklungsvorhabens, die Entwicklungsfirma, wurde im August 1993 mit dem Ziel gegründet, eine Betriebsstätte für die Produktion einer Werkzeugmaschine als Hauptgeschäftsgegenstand zu errichten. Die Betriebsstätte wurde
später auf ein eigenes Grundstück verlegt.
Aufgrund von existenziellen Schwierigkeiten des Unternehmens übernahm Anfang
1997 eine neu gegründete Firma, die Übernahmefirma, die Geschäftsanteile der Entwicklungsfirma.

(320)

Sowohl die Errichtung als auch die Verlagerung der Betriebsstätte wurden vom
Wirtschaftsministerium mit Zuwendungen aus der „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GA) gefördert.

163

Angaben gemäß Zuwendungsbescheiden
Antrag vom

Verlagerung der
Betriebsstätte
23.3.1995

Antragspräzisierung vom

11.9.1994

Zuwendungsbescheid vom

12.6.1995

8.8.1995

Beginn des Vorhabens

25.11.1993

23.3.1995

Ende des Bewilligungszeitraumes

31.8.1995

3.7.1997

Maschinen und
Einrichtungen

Maschinen, Einrichtungen
und Bauinvestitionen

925.082

3.606.000

23,00

32,28

212.700

1.164.000

Investitionsvorhaben

Zuwendungsfähige Investitionssumme (in DM)
Fördersatz (in %)
Zuwendungen (in DM)

(321)

Errichtung der
Betriebsstätte
25.11.1993

Die Zuwendung in Höhe von 212.700 DM zur Errichtung der Betriebsstätte war mit
der Auflage verbunden, daß bei der bereits vorgesehenen Verlagerung auf ein eigenes
Grundstück die mit diesem Vorhaben geförderten Maschinen und Einrichtungen weiter zu nutzen sind.
Die Zuwendung wurde in voller Höhe ausgezahlt.
Die Zuwendung zur Verlagerung der Betriebsstätte auf ein eigenes Grundstück wurde in Teilbeträgen ausgezahlt, die letzte Rate in Höhe von 150.163,01 DM am
17.7.1997 an die Übernahmefirma.
Am 1.9.1997 wurde über das Vermögen der Übernahmefirma das Gesamtvollstreckungsverfahren eröffnet.
Die Zuwendungsbescheide wurden daraufhin widerrufen. Der Sequester hat die Forderungen des Wirtschaftsministeriums anerkannt. Mit einer Befriedigung kann vermutlich nicht gerechnet werden.

164
Die Bewilligungen der Zuwendungen und die Abwicklung der Fördermaßnahmen
hatten erhebliche Mängel.

Unzureichende Antragsgrundlagen
(322)

Schon die Zuwendung für die Errichtung der Betriebsstätte durfte nicht gewährt
werden.
Zuwendungen dürfen nur solchen Empfängern bewilligt werden, bei denen eine ordnungsgemäße Geschäftsführung gesichert erscheint und die in der Lage sind, die
Verwendung der Mittel bestimmungsgemäß nachzuweisen.
Eine wesentliche Grundlage für die Beurteilung der Geschäftsführung sind die geprüften Jahresabschlüsse. Die Antragsunterlagen, die die Entwicklungsfirma zur Errichtung der Betriebsstätte vorgelegt hat, enthalten keinen geprüften Jahresabschluß.
Es wurde lediglich ein Deckblatt und ein Kurzvermerk einer Wirtschaftsprüfergesellschaft zum Jahresabschluß vom 31.12.1994 vorgelegt:
„Wir haben die Buchführung und Wertansätze in eingeschränktem Umfang geprüft.“

(323)

Auch in den Antragsunterlagen zur Förderung der Verlagerung der Betriebsstätte
fehlen die Jahresabschlüsse. Eine betriebswirtschaftliche Analyse eines Steuerberaters per 31.12.1994 reicht zur Beurteilung nicht aus, weil sie nicht die gleiche Qualität und den gleichen Umfang hat wie ein geprüfter Jahresabschluß.

(324)

Das Wirtschaftsministerium vertritt die Auffassung, daß es aufgrund der vorgelegten
Unterlagen zum Zeitpunkt der Bewilligung von einer ordnungsgemäßen Geschäftsführung ausgehen konnte.

(325)

Der Landesrechnungshof weist demgegenüber darauf hin, daß die erheblichen Probleme der Firma bereits 1994/95 offenkundig waren und zu einer sorgfältigen Prüfung
hätten führen müssen. In diesem Zusammenhang verweist der Landesrechnungshof
wiederum auf den Jahresbericht 1997 (Tzn. 183 bis 199).

Gesamtfinanzierung nicht gesichert
(326)

Zuwendungen dürfen nur bewilligt werden, wenn die Gesamtfinanzierung gesichert
ist. Die finanzielle Solidität ist ein wesentliches Kriterium für die Durchführbarkeit
des Vorhabens.

165
Die Gesamtfinanzierung des Vorhabens – Verlagerung der Betriebsstätte – wurde
erst nach Erlaß der Zuwendungsbescheide durch Darlehensverträge nachgewiesen.

Mehrfache Vorlage von Rechnungen
(327)

Mit Mittelabruf vom 17.6.1996 hat die Entwicklungsfirma eine Zusammenstellung
von Maschinen und Einrichtungen vorgelegt, die sie angeblich bis zu diesem Zeitpunkt bezahlt hatte.
Dazu gehören auch die nachfolgenden Positionen:

Lfd.
LeistungsgegenNr.
stand
1 Meßmittel

Betrag
in DM
3.284,80

Zahlungsdatum
5.1.1996

2

Büroeinrichtungen

17.608,64

5.1.1996

3

Büroausstattungen

7.900, 00

7.6.1996

Diese Rechnungen stammten von einer Firma, an der der Geschäftsführer der Entwicklungsfirma beteiligt war.
Vermutlich wurden diese Transaktionen zwischen den Firmen der Entwicklungsfirma abgewickelt, um möglichst hohe Fördersummen zu erlangen.
In einem weiteren Mittelabruf vom 13.6.1997 erscheinen wiederum die drei zuvor
genannten Positionen, diesmal mit veränderten Zahlungsdaten unterlegt:

Lfd.
Nr.
1

Leistungsgegenstand
Meßmittel

2

Büroeinrichtung/
Terminal
Stühle und
Büroinventar

3

Betrag
in DM
3.284,80

Zahlungsdatum
Dezember 1996

17.604,64

Juli 1996

7.900,00

Dezember 1996

Auch wenn für diese Zusammenstellung andere Zahlungstermine genannt wurden,
sind die Leistungsgegenstände offenkundig doppelt abgerechnet worden.

166

Vorlage nicht bezahlter Rechnungen
(328)

Mit dem Mittelabruf vom 21.8.1996 hat die Entwicklungsfirma eine Fräsmaschine
eines Maschinenlieferanten abgerechnet, die angeblich am 15.8.1996 bezahlt wurde.
Aus einem Schreiben der Bank vom 18.8.1997 ergibt sich, daß der Maschinenlieferant Eigentumsvorbehalte an einer Maschine geltend gemacht hat, da eine Forderung
von 83.000 DM von der Entwicklungsfirma nicht beglichen wurde. Diese Forderung
betrifft offensichtlich die Fräsmaschine des Maschinenlieferanten, da von dieser Firma keine weiteren Maschinen beschafft wurden.
Die zuständige Staatsanwaltschaft hat ein Ermittlungsverfahren eingeleitet.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

167

Verlustausgleich an die FPM
Flughafen Parchim Mecklenburg GmbH

Die FPM Flughafen Parchim Mecklenburg
GmbH (FPM) ist die Betreibergesellschaft des
Flughafens Parchim.
Das Land Mecklenburg-Vorpommern ist seit
1994 Mehrheitsgesellschafter der FPM. Der Gesellschaftsanteil des Landes wurde im Widerspruch zu einem Beschluß des Landtages nicht
zurückgeführt.
Als einziger Gesellschafter hat das Land eine unbegrenzte Nachschußpflicht zu den Verlusten der
FPM.
Bei der Förderung der FPM wurden haushaltsrechtliche Vorschriften nicht beachtet. Erhebliche materielle Mängel sind die Folge einer unzureichenden Geschäftsführung.

(329)

Die FPM wird vom Land institutionell gefördert, indem die planmäßigen Verluste
durch Zuwendungen ausgeglichen werden.
Die Fördermittel für die Infrastruktur des Flughafens, die nicht Gegenstand dieser
Prüfung waren, erhält die Eigentümerin des Geländes, die Grundstücksverwaltung
Flughafen Parchim (Eigenbetrieb des Landkreises Parchim).
Der Eigenbetrieb errichtet mit Hilfe eines bis zu 90 %igen Fördermittelanteils sämtliche Gebäude und baulichen Anlagen des Flughafens. Die FPM hat das Gelände, die
Gebäude sowie die baulichen Anlagen gemietet. Über die Höhe der Miete konnte erst
1998 für die Vorjahre Einigung erzielt werden.
Die von der FPM gezahlten Mieten haben den größten Anteil des Verlustausgleichs
verursacht.

168
(330)

Seit dem Abzug der GUS-Truppen im Januar 1993 wird der Flughafen zivil betrieben, er verfügt über eine 24-Stunden-Betriebserlaubnis.
Eine Unterbrechung des Betriebes des Flugplatzes hätte ein neues langwieriges Genehmigungsverfahren zur Folge gehabt und die Aufrechterhaltung der Betriebsgenehmigung gefährdet.
Die Flughafengesellschaft wurde 1992 als „FPM Flughafenbetreibergesellschaft
mbH“ mit Sitz in Hamburg gegründet. Bis zum 8.6.1994 war die Wirtschaftsförderungsgesellschaft Parchim-Lübz (WFG) alleinige Gesellschafterin der FPM, seitdem
waren auch der Landkreis Parchim und die Stadt Parchim weitere Gesellschafter.

(331)

Nachdem sich herausgestellt hatte, daß die Entwicklung des Flughafens den Landkreis und die Stadt Parchim finanziell überfordert, hat der Landtag beschlossen, daß
sich das Land zu 80 % an der FPM beteiligt (Beschluß vom 29.6.1994 Drs. 1/4619).
In diesem Zusammenhang sollte die Landesregierung das wirtschaftliche Konzept
mit dem Ziel prüfen, den Anteil des Landes möglichst zu verringern. Die Norddeutsche Landesbank (NordLB) hat im November 1994 20 % der Anteile befristet übernommen, so daß der Landesanteil vorübergehend reduziert wurde.
Ab 1997 hat das Land zusätzlich den Gesellschaftsanteil der NordLB, ohne daß diese
formal als Gesellschafter ausschied, und Anteile der Stadt Parchim übernommen.
Daraufhin wurde im Haushaltsplan 1998 der Landesanteil mit 84 % veranschlagt.
„Vorläufige Aufteilung Verlustausgleich und Investitionen 1998 auf die Gesellschafter
Verlustausgleich*):
- Land Mecklenburg-Vorpommern
- Landkreis Parchim
- Stadt Parchim
Summe

1.845.400 DM
250.000 DM
100.000 DM
2.195.400 DM

Zuschuß für Investitionen:
- Land Mecklenburg-Vorpommern

210.000 DM

*)

(84 %)

Anmerkung:

Der Landkreis Parchim und die Stadt Parchim haben für 1998 einen Finanzbeitrag in Höhe des Vorjahresansatzes in ihren Haushalt eingestellt und erklärt, daß sie ihre Finanzbeiträge aufgrund der
angespannten Haushaltssituation nicht erhöhen können. Es ist, wie in den Vorjahren vorgesehen, die
Zuschüsse von Stadt und Landkreis Parchim in einer entsprechenden Vereinbarung zu deckeln.“

169
Der Anteil des Landes an den Verlustübernahmen steigt damit erheblich an. Diese
Entwicklung ist die Folge der unbegrenzten Nachschußpflicht des Landes und der betriebswirtschaftlichen Situation der FPM. Aufgrund steigender Investitionen und der
damit verbundenen Mietkosten ist eine weitere Verschlechterung zu erwarten.
(332)

Die NordLB, der Landkreis Parchim und die Stadt Parchim hatten von Anfang an nur
eine begrenzte Nachschußpflicht, während das Land die darüber hinausgehenden
Verluste getragen hat. Die Höhe der zu tragenden Verlustanteile der NordLB und der
Stadt Parchim entsprachen nicht ihren Gesellschaftsanteilen.
Zwischen den Gesellschaftern der FPM wurde nämlich in einer Zusatzvereinbarung
zum Gesellschaftsvertrag vom 8.11.1994 folgendes festgelegt:
„Das Land Mecklenburg-Vorpommern wird sich bemühen, abweichend von der Regelung in Nr. 5 Abs. 1 den Finanzbedarf auch in einem höheren Maße, als dies der
prozentualen Beteiligung des Landes am Stammkapital entspricht, über öffentliche
Zuschüsse, Einlagen oder durch Gesellschafterdarlehen abzudecken. Eine bindende
Verpflichtung des Landes über diese Absichtserklärung hinaus ist aus haushaltsrechtlichen Gründen nicht möglich.“

(333)

Diese Vereinbarung kommt einer unbegrenzten Nachschußpflicht gleich, sie verstößt
gegen § 65 Abs. 1 Nr. 2 LHO. Das Land darf sich grundsätzlich nur dann an einem
privatrechtlichen Unternehmen beteiligen, wenn die Einzahlungsverpflichtung begrenzt ist.
In der Zusatzvereinbarung wird zwar nur von der Absicht des Landes gesprochen,
diese „Absichtserklärung“ entfaltet aber aufgrund der tatsächlichen Situation der anderen Gesellschafter eine so erhebliche Bindung, daß sie einer ausdrücklichen Erklärung gleichkommt. Im übrigen ist auch eine derartige Absichtserklärung haushaltsrechtlich nicht zulässig, da § 65 Abs. 1 Nr. 2 LHO ausdrücklich von einem bestimmten – also bezifferten – Betrag ausgeht. Ohne eine Limitierung der Nachschußpflicht
trägt das Land gegenüber den anderen Gesellschaftern ein unbegrenztes wirtschaftliches Risiko. Die Gesellschaftsvereinbarung widerspricht auch dem Landtagsbeschluß, wonach sich das Land für eine Begrenzung des Zuschusses entsprechend
dem Gesellschaftsanteil des Landes ausgesprochen hat (Landtagsbeschluß vom

170
29.6.1994 Drs. 1/4619). Darüber hinaus folgt aus dieser Vereinbarung, daß die Höhe
der jährlichen Zuwendung offen und damit nicht im Wirtschaftsplan festlegbar ist.
(334)

Das Wirtschaftsministerium sieht in der Zusatzvereinbarung eine unverbindliche
politische Bemühenserklärung. Es ist der Meinung, daß weder der Gesellschaftsvertrag noch die Zusatzvereinbarung eine Nachschußpflicht des Landes begründen.
Das Wirtschaftsministerium räumt jedoch ein, daß das Land in den vergangenen Jahren den höchsten Beitrag zur Finanzierung der FPM geleistet hat.

(335)

Auch institutionelle Zuwendungen müssen wirtschaftlich und sparsam verwendet
werden. Deshalb sind sie in einem Wirtschaftsplan zu veranschlagen, der mit dem
Zuwendungsbescheid verbindlich wird. Die Höhe der Zuwendung und ihre Zweckbestimmung wird durch die Positionen des Wirtschaftsplanes bestimmt.
Durch die Übernahme einer unbegrenzten Nachschußpflicht durch das Land hatten
die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit faktisch für die FPM keine
Relevanz, der Zwang zum Sparen war entfallen.
Auch wenn bei der Prüfung des Verwendungsnachweises eine unwirtschaftliche Mittelverwendung festgestellt würde, ginge eine Rückforderung ins Leere, da das Land
aufgrund der Eigentümervereinbarung neue Mittel zuführen müßte.
Die Nachschußpflicht des Landes sollte insbesondere im Hinblick auf die steigenden
Verluste in den kommenden Jahren begrenzt werden.

(336)

Bei der Veranschlagung der Haushaltsmittel und im Bewilligungsverfahren des Verlustausgleiches wurden vom Wirtschaftsministerium haushaltsrechtliche Vorschriften
nicht beachtet.
Der Wirtschaftsplan ist das Ergebnis der Planung des zukünftigen Geschäftsjahres.
Er soll alle zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben und einen Stellen- und Organisationsplan enthalten. Nach Ablauf des Jahres dient er als Beurteilungsmaßstab für
das wirtschaftliche Handeln des Zuwendungsempfängers.
Der Wirtschaftsplan ist gemäß § 26 Abs. 3 Nr. 2 LHO grundsätzlich dem Haushaltsplan beizufügen. Während dies 1995 der Fall war, fehlte er in den Haushaltsplänen
der Jahre 1996 und 1997.

171
(337)

Das Wirtschaftsministerium hat die Zuwendungen für die Jahre 1994 bis 1997 auf
der Grundlage unzureichender Zuwendungsbescheide gewährt.
In den „Bescheiden“ fehlen:
−= die Bezeichnung der Höhe der Zuwendung und die Bestimmung der Zuwendungsart (VV Nr. 4.2.2 zu § 44 Abs. 1 LHO)
−= die Finanzierungsart und der Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben
(VV Nr. 4.2.4 zu § 44 Abs. 1 LHO).

(338)

Das Wirtschaftsministerium sieht keinen Verstoß gegen haushaltsrechtliche Vorschriften.

(339)

Die Zuwendungen für die Jahre 1994 und 1995 durften auch aus materiellen Gründen
nicht gewährt werden.
Zuwendungen dürfen nur solchen Empfängern bewilligt werden, bei denen eine ordnungsgemäße Geschäftsführung gewährleistet erscheint und die in der Lage sind, die
Verwendung der Mittel bestimmungsgemäß nachzuweisen.
Diese Voraussetzungen lagen bei der FPM nicht vor.
−= Weder bei der Übernahme der Landesbeteiligung noch bei der Auszahlung der
ersten Zuwendungen lagen Prüfungsunterlagen vor, anhand derer den Gesellschaftern ein den Tatsachen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Unternehmens hätte vermittelt werden können. Das gilt insbesondere
auch für die Frage, ob die FPM in der Lage war, einen geordneten Geschäftsbetrieb zu gewährleisten.
Noch im Oktober 1995 – also fast ein Jahr nach Auszahlung der ersten Zuwendungen – bestand keine Klarheit über bestehende Verträge und besondere Geschäftsvorfälle. Auch mit einem Sondergutachten eines Wirtschaftsprüfers konnte
keine abschließende Klärung der beanstandeten Geschäftsvorfälle und Verträge
erreicht werden.
−= Die Buchführung der FPM entsprach nicht den Anforderungen an einen geordneten Geschäftsbetrieb.
−= Bis zur Konstituierung des Aufsichtsrates am 25.11.1994 wurde die Tätigkeit des
Geschäftsführers nicht überwacht.

172
Diese Kontrolle wäre insbesondere deshalb erforderlich gewesen, weil der Geschäftsführer der FPM zugleich auch Geschäftsführer der WFG des Landkreises,
die die Geschäfte des Flughafens führte, war. Darüber hinaus hatte er auch Einfluß
auf den Eigenbetrieb – Grundstücksverwaltung Flughafen Parchim –, dessen Geschäftsführer er später wurde. Es ist aufgrund der möglichen Interessenkollisionen
zumindest fraglich, ob die Interessen der FPM ausreichend gewahrt worden sind.
Der Landkreis Parchim und die ihm gehörende WFG wären zur Kontrolle des Geschäftsführers auch aus kommunalrechtlichen Gründen verpflichtet gewesen. Aus
dem Protokoll der Aufsichtsratssitzung vom 27.8.1996 ergibt sich dazu:
„Herr … (Mitarbeiter des Landkreises Parchim) stellt nochmals klar, daß eine
echte Kontrolle des Geschäftsführers erst seit Ende 1994 ausgeübt worden sei und
bis dahin durch Stadt und Landkreis keine oder nur eine unzureichende Kontrolle
stattgefunden habe. Daß dies möglich gewesen sei, habe mit den damals bei der
Stadt und dem Landkreis handelnden Personen zu tun gehabt. Ihm sei im nachhinein unerklärlich, wie man einem Mann die Geschäftsführung für mehrere Gesellschaften übertragen konnte, der mit der Aufgabe überfordert war und ihm dazu
noch weitgehende Handlungsvollmachten eingeräumt hat.“
Weder der Landkreis Parchim noch die Stadt Parchim haben ihre Aufsichtspflicht
ausreichend wahrgenommen und damit dem Land zumindest wirtschaftliche
Nachteile verursacht.
(340)

Das Wirtschaftsministerium räumt ein, daß ihm die ungeordneten Verhältnisse bekannt waren, weist aber darauf hin, daß die politische Entscheidung der Landesregierung und des Landtages in Kenntnis der zum Teil ungeordneten Verhältnisse getroffen wurde.

(341)

Die Mittelfristige Finanzplanung und die Tatsache, daß sich trotz erheblicher Investitionen in die Flughafeninfrastruktur bis zum heutigen Zeitpunkt noch kein nennenswerter Flugbetrieb entwickelt hat, haben zur Folge, daß die FPM vermutlich noch
lange Zeit erhebliche Mittel aus dem Landeshaushalt benötigen wird.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

173

Anrechnung von Spenden und Abschluß von
Versicherungen bei einer institutionell geförderten Stiftung

Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und
Kultur sowie das Finanzministerium hatten nicht
geklärt,
- ob und inwieweit Spenden an eine Stiftung auf
die Höhe der Zuwendung angerechnet werden
sollen und
- ob und inwieweit auch für die Zukunft hingenommen werden soll, daß die Stiftung Ausgaben für gesetzlich nicht vorgeschriebene Versicherungen leistet.

Anrechnung von Spenden
(342)

Spenden, die ein Zuwendungsempfänger erhält, sind Deckungsmittel im Sinne von
Nr. 1.2 ANBest-I und vermindern damit grundsätzlich den Zuwendungsbedarf, entlasten also das Land. Das damalige Kultusministerium hatte in den Zuwendungsbescheiden an eine Stiftung Ausnahmen hiervon nicht zugelassen. Tatsächlich hat es
aber die der Stiftung zufließenden zweckfreien und zweckgebundenen Spenden nicht
auf die Höhe der Zuwendung angerechnet.

(343)

Der Landesrechnungshof verkennt nicht, daß die volle Anrechnung von Spenden auf
die Zuwendung zu unerwünschten Ergebnissen führen kann, wenn sie das Interesse
des Zuwendungsempfängers, Spenden einzuwerben, schwächt oder die Spendenbereitschaft sinken läßt. Er hat das BM sowie das FM um Mitteilung gebeten, wie
zweckfreie und zweckgebundene Spenden künftig behandelt werden sollen.

(344)

Das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung und das FM haben mitgeteilt, ab dem Haushaltsjahr 1999 solle ausdrücklich zugelassen werden, zusätzliche
Ausgaben bis zur Höhe der tatsächlichen zweckgebundenen Einnahmen zu tätigen.

174
(345)

Der Landesrechnungshof wird von den Ministerien ergänzend eine ausdrückliche
Aussage dazu erbitten, wie zweckfreie Spenden behandelt werden sollen.

Zulassung von gesetzlich nicht vorgeschriebenen Versicherungen
(346)

Aufgrund des sogenannten Selbstversicherungsprinzips dürfen institutionell geförderte Zuwendungsempfänger gemäß Nr. 1.4 ANBest-I Risiken für Schäden an Personen,
Sachen und Vermögen nur versichern, soweit eine Versicherung gesetzlich vorgeschrieben ist, es sei denn, die Bewilligungsbehörde hat im Einvernehmen mit dem
FM Ausnahmen zugelassen.

(347)

Für die institutionell geförderte Stiftung haben das damalige Kultusministerium und
das FM stillschweigend eine solche Ausnahme zugelassen.
In den Wirtschaftsplänen der Stiftung werden regelmäßig 100.000 DM für Versicherungen veranschlagt. 50 % des jährlich veranschlagten Betrages werden für die Museums- (Ausstellungs-) Versicherung benötigt, die sowohl den gesamten Besitz an
Kunstgegenständen, als auch Dauerleihgaben, die von Dritten zur Verfügung gestellt
werden, sowie Leihgaben Dritter für Wechselausstellungen versichert. Darüber hinaus werden aus dem Ansatz nicht nur die Beiträge an die Verwaltungsberufsgenossenschaft als Träger der gesetzlichen Unfallversicherung, sondern auch die Haftpflichtversicherungen und die kombinierten Feuer-, Wasser-, Sturm- und Diebstahlversicherungen für zwei verschiedene Standorte finanziert.

(348)

Nach der Regelvermutung des Haushaltsrechts ist die eigenverantwortliche Risikovorsorge für Schäden sowohl des eigenen Verwaltungsvermögens als auch für Schäden an fremdem Vermögen wirtschaftlich. Dies gilt in besonderer Weise für Schäden
an Museumsgut. Denn hier handelt es sich in der Regel um einzigartige Ausstellungsstücke, die nicht zu ersetzen sind. Aus diesen Gründen hat beispielsweise das
Land Mecklenburg-Vorpommern bisher auch nicht das Risiko für Schäden an den
Werken des Staatlichen Museums Schwerin versichert.
Soweit die Stiftung, in die auch das Land Stiftungsgegenstände eingebracht hat, ihren
eigenen Bestand an Kunstgegenständen versichert, könnte das Land daher auf die von
ihm selber geübte Praxis verweisen und entsprechend auf Einhaltung des Selbstversicherungsprinzips bestehen, das sich letztlich als Nicht-Versicherungsprinzip darstellt.

175
(349)

Im Unterschied dazu werden Leihgeber ihre Kunstwerke der Stiftung lediglich dann
ohne Versicherungsschutz überlassen, wenn die damit verbundenen Risiken gedeckt
sind. In diesen Fällen kann die Übertragung des staatlichen Selbstversicherungsprinzips nur dann zu befriedigenden Ergebnissen führen, wenn das Land sich rechtlich
verbindlich verpflichtet, Schäden (mit) zu tragen.
Eine solche rechtlich verbindliche Verpflichtung könnte, nach Schaffung der gesetzlichen Voraussetzungen im Haushaltsgesetz (§ 39 Abs. 1 LHO), darin liegen, daß das
Land gegenüber dem Zuwendungsempfänger und bei Bedarf gegenüber deren Leihgebern Garantieerklärungen abgibt. Der Abschluß einer Fremdversicherung dürfte
dann nur in den Fällen notwendig sein, in denen der Leihgeber darauf besteht oder
eine ungünstige Risikoprognose zu stellen ist.

(350)

Da, abgesehen von der gesetzlich vorgeschriebenen Mitgliedschaft in der Berufsgenossenschaft, diese Überlegungen auch für den Abschluß der übrigen Versicherungen
der Stiftung gelten können, hat der Landesrechnungshof das BM sowie das FM gebeten zu prüfen,
−= ob und inwieweit es bei der ausnahmsweisen Zulassung der gesetzlich nicht vorgeschriebenen Versicherungen bleiben soll oder
−= ob und inwieweit die Ausgaben für Versicherungen künftig dadurch reduziert
werden können, daß das Land faktisch oder rechtlich verbindlich die Verpflichtung übernimmt, im Schadensfall eine Deckung sicherzustellen.

(351)

Das BM und das FM haben hierzu ausgeführt, sie stimmten grundsätzlich der Auffassung des Landesrechnungshofes zu. Die Erörterungen zwischen dem BM einerseits und den weiteren Zuwendungsgebern andererseits seien noch nicht abgeschlossen. Das FM beabsichtigt, die nötigen Entscheidungen im Zuge der Haushaltsaufstellung für das Jahr 2000 herbeizuführen.

(352)

Der Landesrechnungshof wird sich über den weiteren Fortgang der Angelegenheit
informieren lassen.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

176

Personalausgaben des Universitätsklinikums Rostock

Etliche Mitarbeiter des Universitätsklinikums
Rostock sind zu hoch eingruppiert. Das Klinikum
hat einer Reihe ausscheidender Mitarbeiter ungerechtfertigt und in weiteren Fällen deutlich zu
hohe Abfindungen gezahlt. Die Dienstplangestaltung der Chirurgischen Universitätsklinik widerspricht dem Arbeitszeit- und Tarifrecht. Außerdem wurden Mängel bei der Anwendung der
Vorschriften des Trennungsgeld- und Umzugskostenrechts festgestellt.

(353)

Der Landesrechnungshof hat in der Zeit von Februar bis August 1998 die Personalausgaben der medizinischen Fakultät der Universität Rostock (nachstehend Klinikum) geprüft.
Der Landesrechnungshof hat bei seinen Feststellungen nicht zwischen dem Einsatz
von Haushaltsmitteln, Finanzierung durch die Krankenkassen oder Drittmitteln unterschieden. Das Budget des Klinikums wird zwar in der Hauptsache über die Einnahmen aus den von den Krankenkassen zu erstattenden Pflegesätzen und den Leistungen der Kassenärztlichen Vereinigung für ambulante Zwecke bestimmt; daneben
werden jedoch aus dem Landeshaushalt jährlich Zuschüsse zum laufenden Betrieb
der Medizinischen Fakultät der Universität Rostock gezahlt – so beispielsweise für
die Zahlung von Abfindungen im Rahmen des Personalabbaus. Eine Nichtbeachtung
der einschlägigen Vorschriften könnte den vom Land zu gewährenden Zuschuß entsprechend erhöhen und demzufolge einen finanziellen Schaden verursachen. Hinsichtlich der Höhe des Zuschusses verweist der Landesrechnungshof auf Tz. 79 seines Jahresberichts 1998.
Etwa ein Drittel der vom Landesrechnungshof geprüften Einzelfälle wies – teilweise
sogar mehrere – Fehler auf.
Der Landesrechnungshof hat die folgenden wesentlichen Feststellungen getroffen:

177

Personalaktenführung
(354)

Die Personalakten entsprachen weit überwiegend nicht den dazu erlassenen Vorschriften. Teilweise befanden sie sich in einem Zustand, der die Prüfung erheblich erschwerte. Die Datenschutzvorschriften wurden häufig mißachtet. Eine mangelhafte
Personalaktenführung ist geeignet, die Personalsachbearbeitung zu erschweren und
fehlerhafte Personalentscheidungen zu begünstigen. Der Landesrechnungshof hat daher gefordert, die Personalaktenführung schnellstmöglich den Mindestanforderungen
der Richtlinien über die Führung der Personalakten anzupassen.

(355)

Das Klinikum hat geantwortet, es habe inzwischen alle Personalakten vervollständigt; sie entsprächen jetzt den Anforderungen der Richtlinien. Das BM hat außerdem
mitgeteilt, daß zwischenzeitlich in Zusammenarbeit mit der Fachhochschule Güstrow
und dem Innenministerium eine Weiterbildungsmaßnahme bezüglich der Führung
von Personalakten veranlaßt worden sei.

Eingruppierung und Einreihung der Arbeitnehmer
(356)

Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß etliche Mitarbeiter des Klinikums zu
hoch eingruppiert worden sind.
Anläßlich des Inkrafttretens des BAT-O und des MTArb-O am 1.7.1991 hat das Klinikum die Arbeitnehmer zunächst vorläufig eingruppiert. Diese Eingruppierungen
entsprachen zumindest in den vom Landesrechnungshof geprüften Fällen weitgehend
den tatsächlichen Tätigkeiten. Im Jahr 1992 wurde eine Prüfgruppe aus Mitarbeitern
des Klinikums eingesetzt, um die vorläufigen Eingruppierungen unter Mitwirkung
des Personalrats zu überprüfen. In vielen Fällen wurde von ihr die Eingruppierung
rückwirkend zum 1.7.1991 – in der Regel in eine höhere Vergütungsgruppe – verändert, und zwar häufig mit der Begründung qualitativer und quantitativer Änderungen
der Tätigkeit.
Aus den vorgelegten Unterlagen war jedoch in keinem Falle zu erkennen, worin die
Änderungen der Vergütungsgruppe tariflich begründet waren oder welche Überlegungen zu diesen Entscheidungen geführt haben. Sofern für diese Maßnahmen neue
Tätigkeitsdarstellungen erarbeitet wurden, lassen diese meist den qualitativen Unterschied zu der ursprünglichen Tätigkeitsdarstellung nur schwerlich erkennen.

178
(357)

Die Arbeitnehmer wurden regelmäßig der Vergütungs-/Lohngruppe zugeordnet, die
ihrer Stelle im Stellenplan entsprach. Nach dem Eindruck des Landesrechnungshofes
führte weniger die auf einer Stelle zu verrichtende Tätigkeit zu einer bestimmten
Eingruppierung; vielmehr hatte offenbar das Bemühen Vorrang, den jeweiligen Mitarbeiter in den Genuß der höchstmöglichen Vergütung kommen zu lassen.
Soweit ein Tätigkeitsmerkmal einen unbestimmten Rechtsbegriff (z. B. gründliche
Fachkenntnisse, selbständige Leistungen im tariflichen Sinne, besonders verantwortungsvolle Tätigkeit u. a.) enthält, ist es unerläßlich, diesen in der Tätigkeitsdarstellung so zu erläutern, daß die Zuordnung zu bestimmten Arbeitsvorgängen zweifelsfrei zu erkennen ist und damit eine tarifliche Bewertung möglich wird.
Soweit die Lohn- oder Vergütungsgruppe entweder von einer meßbaren Leistung oder von der Anzahl unterstellter Mitarbeiter abhängig ist, wurden diese Grundlagen
nicht mit der gebotenen Sorgfalt festgestellt.

(358)

Das Klinikum hat etliche Kraftfahrer mit der Begründung zu hoch eingereiht, sie
verrichteten mit dem Transport „liegend Kranker“ besonders hochwertige Arbeiten,
da an das Überlegungsvermögen und das fachliche Geschick des Arbeiters besondere
Anforderungen gestellt würden. Die tariflichen Einreihungsvorschriften lassen hierfür jedoch keinen Raum.

(359)

Der Landesrechnungshof hat dem Klinikum empfohlen, auf die Fahrer der Krankentransportwagen künftig den Tarifvertrag über die Arbeitsbedingungen der Personenkraftwagenfahrer der Länder (TV Kraftfahrer-O-TdL) anzuwenden. Der Tarifvertrag
bietet die Möglichkeit, Kraftwagenfahrer durch die Zahlung eines – abhängig von der
jeweiligen monatlichen Arbeitszeit – unterschiedlich hohen Pauschallohnes wesentlich flexibler einzusetzen. Mit dem Pauschallohn sind neben dem Stundenlohn auch
Zeitzuschläge für Überstunden abgegolten. Durch die Gewährung des Pauschallohnes
entstehen für die Kraftfahrer keine Nachteile in der Entlohnung.
Die Einführung flexibler Arbeitszeiten ermöglicht eine Verringerung der erforderlichen Anzahl an Fahrern von Krankentransportwagen. Nach Einschätzung des Landesrechnungshofes dürfte daher davon auszugehen sein, daß die vom Fahrdienstleiter
wegen des angeblich erheblich angestiegenen Transportbedarfs im Klinikfahrdienst
beantragten zusätzlichen Stellen nicht mehr erforderlich sind.

179
(360)

Bezeichnung und Bewertung etlicher Dienstposten in der Verwaltung des Klinikums
entsprachen nicht den vorgefundenen Tätigkeitsdarstellungen. Außerdem erfüllten
verschiedene Dienstposteninhaber nach dem Inhalt der Personalakten nicht die tariflich geforderten persönlichen Voraussetzungen. Gerade in diesem Bereich hat der
Landesrechnungshof daher tarifwidrige Eingruppierung vermutet.
Die Eingruppierung von Angestellten im Schreibdienst richtet sich nach ihren
nachgewiesenen schreibtechnischen Fertigkeiten. Trotzdem hat sie das Klinikum in
fast der Hälfte der geprüften Fälle in die (höheren) Vergütungsgruppen VIII oder VII
eingruppiert, ohne daß ausreichende Nachweise über ihre schreibtechnischen Fertigkeiten vorlagen.

(361)

Das Klinikum verfügt über 71 Pflegestationen, die unter der Aufsicht jeweils einer
Stationsschwester stehen. Die Stationsschwestern sind abhängig von der Anzahl der
unterstellten Pflegekräfte in die VergGr. Kr. Va bis Kr. IX eingruppiert.
In sieben von elf geprüften Fällen wurde die für die Eingruppierung notwendige Anzahl der Unterstellten nicht erreicht und damit die jeweiligen Stationsschwestern zu
hoch eingruppiert. Dabei wurden teilweise die Stationsschwestern selbst als Unterstellte hinzugerechnet; in zwei Fällen sind Teilzeitkräfte entgegen den tariflichen
Vorschriften als Vollbeschäftigte berücksichtigt worden.

(362)

Das Klinikum hat eingeräumt, daß die Bewertung der von den Bediensteten wahrgenommenen Tätigkeiten in den Jahren 1991 bis 1993 nicht sorgfältig genug beschrieben worden und in der Folgezeit Änderungen in der Tätigkeit zwar neu bewertet, aber nicht immer eindeutig nachvollziehbar in den Tätigkeitsdarstellungen ausgewiesen worden sind.
Die Einreihung der Kraftfahrer sei inzwischen entsprechend der Forderung des Landesrechnungshofes korrigiert worden; in einem Fall sei allerdings ein Arbeitsgerichtsverfahren anhängig. Unabhängig hiervon wolle das Klinikum jedoch entsprechend dem Hinweis des Landesrechnungshofes den betroffenen Kraftfahrern Pauschallohngruppen zuordnen.
Alle Schreibkräfte hätten inzwischen die erforderlichen Schreibleistungen durch eine
Prüfung nachgewiesen.

180
Das Klinikum hat die Fehler bei der Eingruppierung der Stationsschwestern eingeräumt. Die Ursache habe in fehlenden Informationen des Personaldezernates über
Umstrukturierungen im Pflegebereich als Folge der Personalabbaumaßnahmen gelegen. Es hat zugesagt, das innerbetriebliche Meldesystem zwischen Pflegedienstleitung und Personaldezernat zu verbessern.
(363)

Aufgrund der Vielzahl der Mängel in den Tätigkeitsdarstellungen und ihrer Bewertung hält es der Landesrechnungshof deshalb für unerläßlich, auch in allen den nicht
von ihm geprüften Fällen die Tätigkeitsdarstellungen unter Beachtung der tariflichen
Vorgaben zu überarbeiten und sie abschließend tariflich zu bewerten. Das Klinikum
hat dies zugesagt.

Abfindungen
(364)

Das Klinikum hat in den Jahren 1996, 1997 und 1998 an rund 150 Mitarbeiter, die in
diesen Jahren aufgrund eines Auflösungsvertrages ihr Arbeitsverhältnis beendeten,
Abfindungen in unterschiedlicher Höhe gezahlt. Die Abfindungen wurden zunächst
auf der Grundlage des Tarifvertrags zur sozialen Absicherung (Sozial-TV) vom
6. Juli 1992 in der durch den Änderungstarifvertrag Nr. 1 vom 25. April 1994 gültigen Fassung gezahlt. Seit dem 15.5.1997 ist das Klinikum vom FM als „Verwaltungsbereich mit Personalüberhang“ anerkannt worden und kann daher übertarifliche
Abfindungen gewähren.
Arbeitnehmer, die wegen einer wesentlichen Änderung des Aufbaues ihrer Beschäftigungsstelle nicht mehr verwendet werden können und deshalb eine Kündigung zu
erwarten haben, können auch dann eine Abfindung erhalten, wenn sie beim Vorliegen dieser Voraussetzungen das Arbeitsverhältnis durch einen Auflösungsvertrag beenden.
Die Höhe der Abfindungen beträgt pro Jahr Beschäftigungszeit ein monatliches Bruttoeinkommen (übertariflich) oder ein Viertel davon (Sozial-TV).

(365)

Der Landesrechnungshof hat rund 50 Abfindungsfälle geprüft und dabei in 21 Fällen
zum Teil erhebliche Fehler festgestellt. Am häufigsten wurde die Anzahl der Jahre an
Beschäftigungszeit fehlerhaft berechnet oder auch die durchaus richtig festgesetzte

181
Beschäftigungszeit mißachtet und der Höchstbetrag der Abfindung ausgezahlt, obwohl nur ein Teilbetrag zugestanden hätte.
Zwischen dem Zeitpunkt des vereinbarten Ausscheidens und dem Zeitpunkt, von
dem an ein Rentenanspruch zusteht, muß nach einem Erlaß des FM vom 11. April
1995 ein Zeitraum von mindestens sechs Monaten liegen. Dies hat das Klinikum in
etlichen Fällen nicht beachtet.
(366)

Der Landesrechnungshof hat etliche Fälle vorgefunden, in denen teilzeitbeschäftigte
Arbeitnehmer gleichzeitig mit der Auflösung des Arbeitsvertrages die Erhöhung ihrer
Arbeitszeit zur Vollbeschäftigung beantragt haben. Das Klinikum hat diesen Anträgen stets entsprochen und die Abfindung auf der Grundlage der Vollbeschäftigung
gezahlt.
Die Erhöhung der Arbeitszeit diente nur dem Zweck, eine höhere Abfindung zu erzielen. Dies ist nach Auffassung des Landesrechnungshofes nicht mit der Zielsetzung
des Sozial-TV zu vereinbaren. Er hat daher diese Praxis beanstandet.

(367)

In einem Fall wurde einer Mitarbeiterin, die nach Beendigung ihres Erziehungsurlaubs trotz mehrmaliger Aufforderung ihre Arbeit fast acht Monate nicht wieder aufgenommen hatte, eine Abfindung gezahlt. Statt der Zahlung der Abfindung wäre
nach Auffassung des Landesrechnungshofes die fristlose Kündigung der Arbeitnehmerin angezeigt gewesen.

(368)

Das Klinikum hat geantwortet, die Mehrzahl der festgestellten Überzahlungen sei
durch Rechenfehler oder fehlerhafte Auslegung der einschlägigen tariflichen Vorschriften entstanden. Hinsichtlich der unterbliebenen fristlosen Kündigung hat das
Klinikum eingeräumt, daß es die notwendige arbeitsrechtliche Auseinandersetzung
nicht konsequent genug geführt habe. Das BM hat dazu ergänzend mitgeteilt, es billige überhöhte Abfindungszahlungen nicht; das Klinikum habe jedoch unter immensem wirtschaftlichen und ministeriellen Druck gestanden, den zeitgerechten – wie im
Haushalt ausgewiesenen – Personalabbau zu realisieren, um drohende Defizite zu
verhindern.
Zur Begründung der vom Landesrechnungshof beanstandeten Erhöhungen der Arbeitszeit hat das Klinikum ausgeführt, eine Berechnung der Abfindungen aus einer
Teilzeitarbeit würde in keinem Falle die Bereitschaft eines Mitarbeiters fördern, sei-

182
nen Arbeitsplatz aufzugeben. Im übrigen stelle die Erhöhung der Arbeitszeit auf
Vollbeschäftigung bis zum Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis eine bundesweit
übliche Praxis dar.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes kann allerdings anderweitiges Fehlverhalten eigenes nicht entschuldigen.

Dienstplangestaltung der Chirurgischen Universitätsklinik
(369)

Die Dienstplangestaltung der Chirurgischen Universitätsklinik (CUK) widerspricht
teilweise sowohl dem Arbeitszeitrecht als auch dem Tarifrecht.

(370)

Gemäß § 15 Abs. 6 a BAT-O darf der Arbeitgeber Bereitschaftsdienst nur anordnen,
wenn zu erwarten ist, daß zwar Arbeit anfällt, erfahrungsgemäß aber die Zeit ohne
Arbeitsleistung überwiegt. Gleichwohl wurden nach den Feststellungen des Landesrechnungshofes in der CUK jedoch regelmäßig Bereitschaftsdienste angeordnet, obwohl die durchschnittliche dienstliche Inanspruchnahme während des Bereitschaftsdienstes die Hälfte der Bereitschaftszeit deutlich überschritt.

(371)

Nach Art. 1 § 3 des Gesetzes zur Vereinheitlichung und Flexibilisierung des Arbeitszeitrechts (Arbeitszeitrechtsgesetz – ArbZRG) vom 6. Juni 1994 (BGBl. I S. 1170)
darf die werktägliche Arbeitszeit (Montag – Samstag) grundsätzlich acht Stunden
nicht überschreiten. Eine Verlängerung auf bis zu maximal zehn Stunden ist zulässig,
wenn innerhalb von sechs Monaten oder 24 Wochen insgesamt nicht mehr als durchschnittlich acht Stunden gearbeitet wird. Die während der Bereitschaft geleistete Arbeit muß bei der Berechnung der höchstzulässigen Gesamtarbeitszeit von 48 Stunden
wöchentlich während eines Ausgleichszeitraumes von sechs Monaten bzw. 24 Wochen berücksichtigt werden.

(372)

Den tarifvertraglichen Regelungen zufolge soll den Ärzten an Kalendertagen, an denen sie eine Arbeitszeit – ausschließlich der Pausen – von mindestens 7½ Stunden
und danach einen mindestens zwölfstündigen Bereitschaftsdienst mit einer durchschnittlichen Inanspruchnahme von 25 bis 49 % abgeleistet haben, im Anschluß an
den Bereitschaftsdienst eine Ruhezeit von mindestens acht Stunden gewährt werden.

183
Nach den Feststellungen des Landesrechnungshofes hat sich in der CUK in etlichen
Fällen an derartige Bereitschaftsdienste unmittelbar ein Regeldienst von mindestens
7½ Stunden angeschlossen. In keinem Fall hat er feststellen können, daß eine Ruhezeit von mindestens acht Stunden gewährt worden wäre. Aus den Abrechnungsunterlagen war auch nicht erkennbar, ob überhaupt bzw. wann Freizeitausgleich gewährt
wurde. In etlichen Fällen betrug die ununterbrochene dienstliche Anwesenheit sogar
21 Stunden. Derartig hohe Dauerbelastungen sind mit der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers nicht zu vereinbaren. Sie ziehen darüber hinaus ein erhöhtes Kunstfehlerrisiko nach sich.
(373)

Die Regeldienstzeit liegt zeitlich ungünstig und deckt die erfahrungsgemäß auftretenden Zeiten der hauptsächlichen Inanspruchnahme nicht hinreichend ab. Durch das
frühe Ende der Regeldienstzeit (16.00 Uhr und freitags 14.45 Uhr) muß der Bereitschaftsdienst zu einem relativ frühen Zeitpunkt beginnen und läßt einen zu großen
Anteil der Arbeit der Ärzte in die Zeit des Bereitschaftsdienstes fallen. Nach den eigenen Aufzeichnungen der CUK lag beispielsweise die höchste dienstliche Inanspruchnahme des Bereitschaftsdienstes im Intensivdienst im I. Quartal 1996 in der
Zeit bis 20.30 Uhr mit 80,9 %. Erst nach 22.00 Uhr lag der Anteil der tatsächlichen
Arbeit im Bereitschaftsdienst bei – immerhin auch noch – 50 %.

(374)

Aufgrund der geschilderten Auslastung der Bereitschaftsdienstzeiten ist erkennbar,
daß diese Dienste neu organisiert werden müssen. Dies könnte durch eine Verlagerung der Arbeitszeit für einen Teil der Mitarbeiter oder durch Einführung einer zweiten Schicht erfolgen.

(375)

Das Klinikum hat geantwortet, es bemühe sich bereits seit längerer Zeit, die hohe
Dauerbelastung einzelner Ärzte abzubauen. Es sei u. a. vorgesehen, im Bereich der
CUK einen Bereitschaftsdienst entfallen zu lassen und dafür Schichtdienst einzuführen. Es hat jedoch darauf hingewiesen, daß die Werbung gut ausgebildeter Fachärzte
für Chirurgie schwierig sei.
Das BM hat darüber hinaus geantwortet, auf der Grundlage der gegenwärtigen gesundheitspolitischen Gesetzgebung erscheine die Finanzierung weiterer Arztstellen
nicht realistisch. Es sehe daher die Entlastung ausschließlich in einer kontrollierten

184
Leistungseinschränkung ohne negative Auswirkungen auf die Versorgung der Patienten.

Trennungsgeld und Umzugskostenvergütung
(376)

Bei der Bewilligung und Zahlung von Trennungsgeld und Umzugskostenvergütung
hat der Landesrechnungshof in Umfang und Häufigkeit die gleichen Fehler festgestellt, die er bereits bei anderen geprüften Dienststellen aufgezeigt hat (vgl. Tzn. 81
bis 96 des Jahresberichtes 1996). Der Landesrechnungshof hat daher gefordert, die
Bewilligung, Berechnung und Zahlung von Trennungsgeld und Umzugskostenvergütung an das Landesbesoldungsamt abzugeben.
Das Klinikum hat geantwortet, es wolle dem folgen.

Nebentätigkeit des wissenschaftlichen Personals
(377)

Die Genehmigung der Nebentätigkeiten des wissenschaftlichen Personals sowie die
Abrechnungen wurden nach den Bestimmungen der Hochschulnebentätigkeitsverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 15.12.1989 vorgenommen. Als Grundlage hierfür dienten „Vorläufige Regelungen“ des damaligen Kultusministeriums
vom 31.1.1991 (ohne Az.), die den Hochschulen des Landes die sinngemäße Anwendung der Regelungen Schleswig-Holsteins „unter Beachtung weiterer Maßgaben“
gestatten.
Aus den vorgelegten Abrechnungen ergaben sich keine materiellen Beanstandungen.
Gleichwohl sieht sich der Landesrechnungshof veranlaßt, auf folgendes hinzuweisen:
Nach § 49 Abs. 3 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes MecklenburgVorpommern (Landeshochschulgesetz – LHG) vom 9. Februar 1994 (GVOBl. M-V
S. 293) erläßt das Kultusministerium die zur Ausführung des § 49 Abs. 1 und 2 LHG
und der §§ 67 bis 73 LBG M-V notwendigen Vorschriften über die Nebentätigkeit
des wissenschaftlichen und künstlerischen Personals im Einvernehmen mit dem Innen- und dem FM. Dies ist bisher nicht geschehen. Der Landesrechnungshof hält diese Regelungslücke für bedenklich, zumal das LHG eine Übergangsvorschrift nicht
enthält, die die vorübergehende Anwendung einer Rechtsvorschrift eines anderen
Bundeslandes oder des Bundes gestatten würde.

185
Der Landesrechnungshof hält es – auch aus Gründen der Rechtssicherheit – für dringend geboten, dem gesetzlichen Auftrag unverzüglich nachzukommen und die entsprechende Rechtsverordnung nunmehr zu erlassen.
(378)

Das BM hat geantwortet, es wolle prüfen, ob die bisher angewendeten Verwaltungsvorschriften im Vorgriff auf die noch ausstehende Nebentätigkeitsverordnung des
Landes und eine beabsichtigte Novellierung des Landeshochschulgesetzes als
Rechtsverordnung erlassen werden können.

Fehlerursachen
(379)

Die Ursache für die erhebliche Fehlerquote liegt nach den Feststellungen des Landesrechnungshofes teilweise in der nicht ausreichenden Kenntnis der entsprechenden
Vorschriften, teilweise auch in der Oberflächlichkeit der Bearbeitung. Dies ist zu einem erheblichen Teil darauf zurückzuführen, daß mit der Bearbeitung der Personalangelegenheiten in vielen Fällen neu mit der Rechtsmaterie befaßte Mitarbeiter betraut waren, denen sowohl die erforderlichen Rechtskenntnisse als auch die notwendige Verwaltungserfahrung fehlten. Sofern sie von Beratern aus den alten Bundesländern angeleitet worden waren, standen diese nur für kurze Zeit zur Verfügung.
Darüber hinaus ist die Fehlerhäufigkeit auch auf die Arbeitsüberlastung der dafür zuständigen Zwischenvorgesetzten zurückzuführen.
Der Landesrechnungshof hält eine intensive Schulung des mit der Bearbeitung befaßten Personals sowie eine straffere Aufsicht durch die Leitung der Universität und das
BM für erforderlich.

(380)

Der Landesrechnungshof hat das Klinikum aufgefordert, die aufgezeigten Mängel
abzustellen und Fehlzahlungen unter Beachtung der einschlägigen Bestimmungen zu
berichtigen. Soweit überzahlte Beträge nicht mehr zurückerstattet und damit finanzielle Schäden nicht mehr ausgeglichen werden können, hat er gefordert, die Regreßfrage zu prüfen.
Das Klinikum hat dies zugesagt. Das BM hat mitgeteilt, es werde konsequent die Behebung der festgestellten Mängel sowie die Prüfung der Geltendmachung von Rückund Regreßforderungen begleiten.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

186

Organisation der Querschnittsfunktionen
als Führungsinstrumentarium

Der Landesrechnungshof berichtet über die ersten Ergebnisse einer Untersuchung der Organisation der Querschnittsfunktionen als Führungsinstrumentarium in der Landesver-waltung. Die im
Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur mit Querschnittsaufgaben betrauten Organisationseinheiten arbeiteten teilweise ohne Ausrichtung auf einheitliche Gesamtziele. Ihr Zusammenwirken im Sinne eines Führungsinstrumentariums wies deutliche Mängel auf. Eine zielgerichtete strategische Steuerung des Ministeriums war nicht hinreichend entwickelt.

(381)

Der Landesrechnungshof untersucht zur Zeit im Rahmen einer Querschnittsprüfung
die organisatorische Zuordnung und die Aufgabenerledigung der Querschnittsaufgaben
Innerer Dienst
Haushalt
Organisation
Personalwesen
Informationstechnik
Statistik
Controlling / Kosten- und Leistungsrechnung
Koordinierung, Ministerbüro
in den Obersten Landesbehörden.
Einen Schwerpunkt seiner Untersuchungen bildet die Frage des Zusammenwirkens
der mit den Querschnittsaufgaben betrauten Organisationseinheiten im Sinne eines
Führungsinstrumentariums.

187
Unter Führung ist zu verstehen, die persönliche Einflußnahme auf das Verhalten anderer zur Realisierung bestimmter Ziele durch
−= Finden,
−= Treffen,
−= Durchsetzen und
−= Kontrolle
von Entscheidungen.
(382)

Der Landesrechnungshof hat im Jahr 1998 mit dieser Querschnittsprüfung begonnen
und zunächst eine Voruntersuchung auf der Grundlage der von allen Ressorts übersandten Organigramme und Geschäftsverteilungspläne durchgeführt.
Die Voruntersuchung ließ bereits besondere Auffälligkeiten im damaligen Kultusministerium (jetzt Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur) erkennen. So waren beispielsweise
−= das zentrale Personalreferat für das Personal des BM nicht – wie allgemein
üblich – in der Allgemeinen Abteilung, sondern in der Schulabteilung angesiedelt
und
−= der Bereich „Organisation“ im Vergleich zu den anderen Ministerien mit sehr wenig Personal ausgestattet.
Der Landesrechnungshof hat daher dort seine Hauptuntersuchung mit örtlichen Erhebungen begonnen. Diese haben in der Zeit von Mitte Juni 1998 bis Mitte Februar
1999 stattgefunden.
Der Landesrechnungshof berichtet im folgenden über die ersten Ergebnisse seiner
Querschnittsuntersuchung.
Über die Feststellungen in weiteren Ressorts wird der Landesrechnungshof ggf. in
künftigen Jahresberichtsbeiträgen berichten.

Allgemeine Feststellungen
(383)

Den bei allen Referaten mit Querschnittsaufgaben getroffenen Feststellungen ist gemeinsam, daß sie die für eine wirksame Aufgabenwahrnehmung als Teil eines Füh-

188
rungsinstrumentariums erforderlichen Informationen über wichtige strategische Ziele
der Leitung und ihre Priorität nicht im erforderlichen Umfang besaßen (zu den Aufgaben von Referaten vgl. auch die Gemeinsame Geschäftsordnung I der Ministerien
des Landes Mecklenburg-Vorpommern (GGO I) vom 12. November 1996 (Amtsbl.
M-V S. 1193)). Eine auf einheitliche Gesamtziele ausgerichtete Arbeit war dadurch
beeinträchtigt.
Sowohl die Querschnittsbereiche selbst als auch die Leitung des Ministeriums hatten
nach dem Eindruck des Landesrechnungshofes ihre Aufgabe eher im klassischen
Sinne als „Verwalter“ bzw. „Servicebetrieb“ gesehen. Das Bewußtsein, daß Querschnittseinrichtungen als Führungsinstrumente vorhanden sind und genutzt werden
können bzw. müssen, war bei allen Beteiligten nicht hinreichend entwickelt. Daraus
haben sich deutliche Defizite bei der zielgerichteten Steuerung des BM ergeben.
Referatsleiter verschiedener Fachabteilungen haben beklagt, es seien zwar durch die
Abteilungsleiter regelmäßig kurzfristige Ziele vorgegeben worden; die langfristige
„strategische“ Zielsetzung sei jedoch nicht hinreichend deutlich geworden.
Dem Landesrechnungshof ist der Eindruck vermittelt worden, daß das Ministerium
im wesentlichen von – relativ kurzfristigen – fachpolitischen Zielen der einzelnen
Fachabteilungen geleitet wurde.
Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, daß das BM mehrere sehr unterschiedliche Politikfelder abzudecken hat, für die in der Mehrzahl der anderen Bundesländer eigene
Ministerien zuständig sind. Dies erschwert eine Koordinierung erheblich.
Besondere Auffälligkeiten waren bei den nachfolgenden Querschnittsfunktionen zu
verzeichnen:

Haushalt
(384)

Neben der Allgemeinen Abteilung, in der üblicherweise die Aufgaben Haushalt, Organisation, Innerer Dienst, Personal und Informationstechnik (IT) zusammengefaßt
sind, verfügen auch die Fachabteilungen des BM über eigene Haushaltsreferate.
Die Haushaltsabteilung des FM hat beklagt, ihr gegenüber seien die Fachabteilungen
bzw. deren Haushaltsreferate häufig selbständig aufgetreten, ohne daß sie immer hätte erkennen können, ob die vertretene Auffassung die im BM abgestimmte und von

189
der Leitung des BM bzw. dem Beauftragten für den Haushalt (BfH) gebilligte Auffassung oder die der Fachabteilung gewesen sei. Der BfH des BM hat in diesem Zusammenhang darauf verwiesen, daß er in Übereinstimmung mit den Verwaltungsvorschriften Nr. 5.3 zu § 9 LHO in Einzelfällen und nach vorheriger Absprache mit den
Fachabteilungen darauf verzichtet hat, an Gesprächen mit dem FM teilzunehmen,
wenn es sich um rein fachlich zu begründende Positionen handelte. Diese Verfahrensweise sei im übrigen auf Initiative der Haushaltsabteilung des FM gewählt worden.
Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Fachabteilungen und der Allgemeinen
Abteilung (dem BfH) haben sich offenbar häufig die Auffassungen der Fachabteilungen durchgesetzt, die dann gegenüber dem FM als „Hausmeinung“ vertreten werden
mußten.
Die Haushaltsreferate der Fachabteilungen wurden von den fachlichen Einflüssen der
jeweiligen Abteilung bestimmt. Die Haushaltsreferate verstanden sich offenbar in
erster Linie als Interessenvertreter der von ihnen zu „betreuenden“ Stellen.
Der BfH hatte im Rahmen der ihm im BM bisher eingeräumten Möglichkeiten kaum
Einfluß auf Aufgabenstruktur oder Aufgabenkritik.

Organisation und Innerer Dienst
(385)

Die Aufgaben „Organisation“ und „Innerer Dienst“ sind in einem Referat zusammengefaßt.
Dieses Referat war jedoch aufgrund seiner Personalausstattung nur teilweise in der
Lage, seine Organisationsaufgaben zu erfüllen. Deswegen und wegen der Priorität
des „Tagesgeschäftes“ (Innerer Dienst) konnten die einem Organisationsreferat obliegenden Aufgaben auf den Gebieten Aufbauorganisation und Aufgabenkritik noch
nicht einmal ansatzweise erfüllt werden.
Die Aufgabenwahrnehmung war geprägt durch Außensteuerung. Insbesondere Änderungen der Aufbauorganisation (Einrichtung, Auflösung und Verlagerung von Abteilungen und/oder Referaten) wurden in der Regel von den Fachabteilungen veranlaßt
und – ohne vorherige Beteiligung des Referats – von der Leitung des BM z. T. bis ins
einzelne vorgegeben.

190
Von Aufgabenänderungen wurde das Organisationsreferat in der Regel von der Leitung oder den Fachabteilungen/-referaten nur dann unterrichtet, wenn der Geschäftsverteilungsplan überarbeitet werden sollte.
Die Führung des Stellenplans für das BM selbst liegt im Personalreferat, für die
nachgeordneten Bereiche teilweise in den Fachabteilungen. Der Sachzusammenhang
zwischen Stellenausstattung und -dotierung und Organisation wird dadurch erschwert.

Informationstechnik
(386)

Das Referat „Informationstechnik und Statistik“ (IT-Referat) wurde von Tagesaufgaben beherrscht; es wurde viel Aufwand betrieben für die Wartung der im Haus vorhandenen Technik, die an sich nicht für die Arbeit eines IT-Referates charakteristisch
sein sollte. Die zum Teil veraltete Technik und die unterschiedliche im Haus eingesetzte Software (Betriebssysteme und Anwendersoftware) erforderten einen sehr hohen Wartungsaufwand, teilweise auch einen höheren Betreuungsaufwand.
Einen Teil des notwendigen Wartungsaufwandes hatte das BM bereits privatisiert;
der verbliebene Teil an Wartungsarbeit war allerdings nach Einschätzung des Landesrechnungshofes noch zu hoch. Nach Darstellung des IT-Referates konnte es wegen des sehr hohen Zeitanteils der Wartungsaufgaben nicht im eigentlich erforderlichen Umfang konzeptionell arbeiten. Dies sei durch fehlende Zielvorgaben der Leitung des BM noch verstärkt worden.
Dem IT-Referat fehlte, wie an anderer Stelle dieses Jahresberichts noch ausgeführt,
(vgl. Tz. 69 bis 74), der Wille zur Zusammenarbeit innerhalb der Landesregierung.

Planung und Statistik
(387)

Die fachliche Verantwortung für die Planung lag ausschließlich in den jeweiligen
Fachabteilungen. Hierfür wurden in allen Abteilungen statistische Angaben benötigt.
Statistiken wurden anhand von Informationen entweder des Statistischen Landesamtes oder der Hochschuldatenbanken – häufig jedoch manuell – erstellt. Zum Teil
wurde darauf viel Arbeitszeit verwendet.
Der Landesrechnungshof hat feststellen müssen, daß es im BM

191
−= kein Einvernehmen über Umfang der benötigten statistischen Daten,
−= keinen einheitlichen Ansprechpartner für das Statistische Landesamt,
−= keine Konzeption des BM für die Nutzung statistischer Daten und
−= keine Koordination durch das Referat IT und Statistik
gab.
Im Januar 1999 ist im BM eine „IT-Anwendergruppe“ gegründet worden, die aus
dem Leiter des IT-Referates und Mitarbeitern der Fachabteilungen besteht. Diese
Gruppe soll sich mit den aus der Sicht der Fachabteilungen bestehenden ITProblemen beschäftigen.

Personalwesen
(388)

Neben dem zentralen Personalreferat für das Personal des BM, das bis zum
31.12.1998 in der Schulabteilung angesiedelt war, verfügten auch die Abteilung Allgemeinbildende Schulen, die Abteilung Berufliche Schulen und die Hochschulabteilung über zusätzliche Personalreferate. Diese Referate waren – in unterschiedlichem
Umfang – jeweils für abgrenzbare, in sich weitgehend homogene Personalkörper
(Lehrer, Universitätspersonal) mit jeweils nur für sie geltenden besonderen Rechtsvorschriften zuständig.
Für die Bearbeitung grundsätzlicher Personalangelegenheiten, die das gesamte Ressort mit allen nachgeordneten Bereichen einschließlich Schulen und Hochschulen
betreffen, fühlte sich das Personalreferat der Allgemeinen Abteilung zwar zuständig;
aus dem Geschäftsverteilungsplan war dies jedoch nicht zu entnehmen.
Eine Personalentwicklungsplanung für das gesamte Ministerium einschließlich des
nachgeordneten Bereichs mit einem darauf abgestimmten Fortbildungsprogramm
konnte dem Landesrechnungshof nicht vorgelegt werden.

Controlling
(389)

Das Organigramm des BM weist in der Allgemeinen Abteilung ein Referat mit der
Bezeichnung „Controlling, Vergabeprüfstelle“ aus.

192
Die Aufgabe „Controlling“ wurde dem Referat am 6.2.1998 zugewiesen; bis zum
Ende der örtlichen Erhebungen war der Geschäftsverteilungsplan des Referats jedoch
nicht entsprechend geändert worden; das Referat hatte dort immer noch die Bezeichnung „Vorprüfungsstelle, Vergabeprüfstelle“. Auch inhaltlich war die Aufgabe
„Controlling“ noch nicht im Geschäftsverteilungsplan enthalten; sie nahm aber nach
Auskunft der Referatsleiterin etwa die Hälfte ihrer Arbeitszeit in Anspruch. Sogar die
Funktion „Vorprüfungsstelle“ war noch enthalten, obwohl diese bereits seit Anfang
1998 nicht mehr bestand.
Die Referatsleiterin erarbeitete zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen im Auftrag
der Leitung des BM eine Leitungsvorlage zu den Möglichkeiten einer eventuellen
Anwendung der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) im BM auf der Grundlage
des „KLR-Handbuchs für die Bundesverwaltung (Vorschriftensammlung der Bundes-Finanzverwaltung, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung)“ – herausgegeben vom Bundesministerium der Finanzen. Terminliche Ziele waren dem Referat allerdings nicht vorgegeben worden.
Das BM hat darauf verwiesen, wegen der z. Z. noch nicht absehbaren Entwicklung
im Zusammenhang mit der Einführung neuer Steuerungsmodelle sei eine Terminierung nicht angezeigt gewesen. Zudem sollte die Referatsleiterin nicht unter zeitlichen
Druck gesetzt werden. Dieser Argumentation kann der Landesrechnungshof nicht
folgen. Er vermißt auch hier die steuernde Begleitung durch den „Auftraggeber“,
nämlich die Leitung des Ministeriums. Es hätten zumindest Termine für Zwischenberichte gesetzt werden und deren Inhalte sowie die weitere Vorgehensweise abgestimmt werden müssen.

Empfehlungen des Landesrechnungshofes
(390)

Der Landesrechnungshof hat dem BM empfohlen, zunächst die Aufgaben der Querschnittsbereiche straffer und effizienter zu organisieren, d. h. die wichtigen Querschnittsaufgaben in der Allgemeinen Abteilung zusammenzufassen.
Darüber hinaus hält es der Landesrechnungshof für dringend geboten, die Zusammenarbeit (Verzahnung) der einzelnen Querschnittsfunktionen erheblich zu verbessern, wenn sie in ihrer Gesamtheit als Führungsinstrumentarium effizient eingesetzt
werden sollen.

193
Im einzelnen hat der Landesrechnungshof die folgenden Maßnahmen empfohlen:

Haushalt
(391)

Die Aufgaben des BfH im Zusammenhang mit der Aufstellung der Unterlagen für die
Finanzplanung und den Entwurf des Haushaltsplans nach VV Nr. 2 zu § 9 LHO sollten zentralisiert werden. Die bisher in den Fachabteilungen angesiedelten Haushaltsreferenten sollten mit dem planerischen Teil ihrer Aufgaben dem BfH zugeordnet
werden (einschl. Umsetzung des Personals), während nur die Aufgaben des Haushaltsvollzuges in den Fachabteilungen verbleiben sollten. Damit wird auch sichergestellt, daß das BM künftig dem FM gegenüber erkennbar mit der von der Leitung des
BM gebilligten Auffassung auftritt.
Den Aufgaben des BfH nach VV Nrn. 2.1 zu § 9 LHO (im Hinblick auf die Finanzplanung Mitwirkung bereits an der Aufgabenplanung), 4 (Mitwirkung bei Maßnahmen von finanzieller Bedeutung) und 5.1 (Einbringung der Gesamtbelange des Landeshaushaltes und der finanz- und gesamtwirtschaftlichen Erfordernisse) muß ein
größeres Gewicht beigemessen werden. Der Landesrechnungshof hält es daher für erforderlich, daß künftig der BfH an allen Maßnahmen mit Auswirkungen auf die Aufbauorganisation des Ressorts frühzeitig beteiligt wird.

Organisation und Innerer Dienst
(392)

Das Organisationsreferat ist durch qualifiziertes Personal zu verstärken.
Der Teil „Innerer Dienst“ sollte aus dem Referat „Organisation“ ausgegliedert und
als selbständiges Referat innerhalb der Allgemeinen Abteilung angesiedelt werden.
In diesem Zusammenhang ist der Frage nachzugehen, inwieweit für Teilaufgaben des
inneren Dienstes andere Möglichkeiten für ihre Zuordnung gefunden werden können
(Abgeben von Aufgaben – z. B. Wachdienst – an private Anbieter, Zentralisierung
von Aufgaben für alle Ministerien).

(393)

Die Aufgabe „Bewirtschaftung des Stellenplans“ gehört wegen ihres Sachzusammenhangs mit der Aufbau- und der Ablauforganisation zur Querschnittsfunktion
„Organisation“, ebenso die Aufgabe „Dienstpostenbewertung“, die bisher nicht

194
wahrgenommen worden, aber aus Sicht des Landesrechnungshofes dringend geboten
ist.
(394)

Der Landesrechnungshof hält es darüber hinaus für zwingend erforderlich, daß das
Organisationsreferat künftig
−= längerfristige Leitlinien und Grobkonzepte zu einer Straffung der „gewachsenen“
Aufbauorganisation entwickelt,
−= an allen Maßnahmen mit Auswirkungen auf die Aufbauorganisation des Ressorts
frühzeitig beteiligt wird, ein „bloßes Nachvollziehen“ reicht keineswegs aus;
−= schrittweise für alle Fachabteilungen eine quantitative Personalbemessung vornimmt;
−= jedes Freiwerden einer Stelle generell als Anlaß zu einer Prüfung der Notwendigkeit dieser Stelle und ihres organisatorischen Umfeldes nutzt und
−= bei allen Personalmaßnahmen mit Auswirkung auf die Stellenbesetzung beteiligt
wird.

Informationstechnik
(395)

Der Landesrechnungshof hat dem BM empfohlen, der Frage nachzugehen, inwieweit
das IT-Referat von Wartungsaufwand entlastet werden kann. Es sollte geprüft werden, inwieweit derartige Aufgaben noch weiter privatisiert oder in der Landesverwaltung zentralisiert werden können.
Der Landesrechnungshof hält eine enge Verzahnung von Organisations- und ITSachverstand für erforderlich. Die Mitarbeiter beider Bereiche müssen vom jeweils
anderen soviel Kenntnisse haben, um erfolgreich miteinander kommunizieren zu
können. Hier sind gezielte Schulungsmaßnahmen erforderlich.
Der Landesrechnungshof hat darauf gedrängt, daß dem Organisationsgesichtspunkt
die Priorität eingeräumt wird (Grundsatz „Organisation vor Technik“). Deshalb hat er
empfohlen, das IT-Referat wegen des Sachzusammenhanges mit dem Organisationsreferat zusammenzulegen.

Statistik

195
(396)

Der Landesrechnungshof hat gefordert, die Bedarfe der Fachabteilungen an statistischen Daten auch unter Prioritätsgesichtspunkten zu prüfen und die notwendige Unterstützung mit IT zu koordinieren.
In diesem Zusammenhang hat der Landesrechnungshof das BM darauf hingewiesen,
daß das Statistische Landesamt nach § 3 Landesstatistikgesetz für die Landesverwaltung ein Statistisches Informationssystem (SIS) entwickelt hat und den online-Zugriff
auf Daten des Statistischen Landesamtes ermöglicht.
Die generelle Einführung des SIS in der Landesverwaltung ist allerdings abhängig
von der Akzeptanz der einzelnen Ressorts, hier insbesondere der IT-Referate, weil in
den Ministerien dafür die technischen Voraussetzungen geschaffen werden müssen.

Personalwesen
(397)

Die in den Fachabteilungen für Personalangelegenheiten zuständigen Referate betreuen Personenkreise, bei denen es sich jeweils um in sich weitgehend homogene
Personalkörper handelt. Für diese gelten jeweils besondere Rechtsvorschriften, aus
denen sich besondere personalwirtschaftliche Erfordernisse ergeben. Aus diesem
Grunde erscheint auch aus der Sicht des Landesrechnungshofes die Beibehaltung eigener Personalreferate in diesen Fachabteilungen sinnvoll.
Er hat allerdings empfohlen, die beiden Personalreferate der Abteilung Schulen zusammenzufassen, weil nach der Errichtung der vier Staatlichen Schulämter zum
1.8.1998 wesentliche Teile der bisher in den beiden Referaten wahrgenommenen
Aufgaben auf die Schulämter übertragen worden sind.
Zu den grundsätzlichen Personalangelegenheiten, die das gesamte Ressort betreffen,
gehört nach Auffassung des Landesrechnungshofes auch die Entwicklung eines für
das gesamte Ressort längerfristig angelegten strategischen Personalentwicklungskonzeptes und eines darauf abgestimmten Fortbildungsprogramms.
Dieses strategische Personalentwicklungskonzept müßte aus den Teilen
−= Personalbestandsplanung,
−= Personalbedarfsplanung und
−= Personalentwicklungsplanung

196
bestehen.
Daraus ergeben sich insbesondere folgende Handlungsfelder:
−= Personalwerbung,
−= Personalauswahl,
−= Ausbildung,
−= individuelle Förderung am Arbeitsplatz,
−= Fortbildung und
−= Führungskräfteentwicklung und Nachfolgeplanung.

Einrichtung einer zentralen Lenkungsgruppe
(398)

Über die bereits geschilderten Maßnahmen hinaus hält es der Landesrechnungshof
für dringend geboten, die politische Führung durch detaillierte Informationen in die
Lage zu versetzen,
−= strategische Ziele genauer als bisher zu formulieren,
−= die für das Erreichen dieser Ziele notwendigen konkreten politisch relevanten Entscheidungen zu treffen,
−= den jeweiligen Grad der Zielerreichung festzustellen und
−= bei Abweichungen vom angestrebten Zielerreichungsgrad frühzeitig steuernd eingreifen zu können.
Wegen der vom BM abzudeckenden sehr unterschiedlichen Politikfelder ist es besonders wichtig, der Leitung des BM ein wirksames Instrument für die Koordinierungsaufgaben zur Verfügung zu stellen.
Der Landesrechnungshof hat deswegen dem BM die Einrichtung einer – beim Staatssekretär anzubindenden – zentralen Lenkungsgruppe empfohlen.
Diese zentrale Lenkungsgruppe muß mit dem für aufgabenkritische Ansätze und eine
sachgerechte Priorisierung erforderlichen „Abstand“ zu der fachpolitischen Sicht der
einzelnen Fachabteilungen diese bei der Lösung strategischer Aufgaben begleiten,
ohne daß sie dabei in die den einzelnen Abteilungen – insbesondere der Allgemeinen

197
Abteilung – obliegende Verantwortung eingreift. Deren Verantwortung bleibt unberührt.
Grundlage für eine effektive und effiziente Verwaltung muß die systematische Steuerung der Aufgaben sein. Die zentrale Lenkungsgruppe hätte insbesondere die Aufgabe, aus den politischen Zielsetzungen eine Ziel- und Programmstruktur zu entwickeln. Dabei sind die politischen („strategischen“) Ziele zu konkretisieren, in Zusammenarbeit mit den Fachabteilungen aus ihnen Teilziele für die einzelnen Fachbereiche zu entwickeln und diese in eine Prioritätenfolge aufzunehmen.
Die politisch bedingten Prioritäten ändern sich häufig; die Ziel- und Programmstrukturen müssen jedesmal angepaßt werden: Es kommen neue Aufgaben hinzu, während
andere wegfallen. Beides muß erfaßt und strukturiert sowie ihre Gewichtung und
Reihung in einer Prioritätenfolge veranlaßt und koordiniert werden. Das ist die Basis
für eine wirksame Aufgabenkritik.
Die zentrale Lenkungsgruppe hätte für die Leitung eine Zielsicherungskontrolle
(Zielmanagement und Zeitmanagement) durchzuführen.
In ihr müßten sowohl der Sachverstand der Fachbereiche des Hauses als auch die
Querschnittsfunktionen
−= Haushalt,
−= Planung und Statistik sowie
−= Organisation und IT
durch besonders qualifizierte Mitarbeiter vertreten sein.
Im Rahmen ihrer Steuerungsfunktion fiele der zentralen Lenkungsgruppe auch die
Aufgabe der Erfolgskontrolle zu, die erforderlich ist, um möglichen Fehlentwicklungen so frühzeitig wie möglich begegnen zu können.
(399)

Als Voraussetzung für eine wirksame Erfolgskontrolle kommt der zeitnahen Datenerhebung zur Führungsinformation und Entscheidungshilfe eine zentrale Bedeutung
zu. Instrumente, mit deren Hilfe eine wirksame Erfolgskontrolle durchgeführt werden
kann, sind Controlling unter Zuhilfenahme einer effektiven IT-Unterstützung und –
für geeignete Bereiche – eine Kosten- und Leistungsrechnung. Die Leitung des BM
sollte dieser Aufgabe stärkere Bedeutung beimessen. Aus diesem Grunde hat der

198
Landesrechnungshof empfohlen, die bisher in der Allgemeinen Abteilung – bisher
nur ansatzweise – wahrgenommene Aufgabe „Controlling“ in der zentralen Lenkungsgruppe anzusiedeln. In diesem Bereich muß in Abstimmung mit den Bereichen
Organisation und IT – zumindest mittelfristig – ein Konzept erarbeitet werden.
Der Landesrechnungshof hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß
Entwicklung und Nutzung von Instrumenten der Erfolgskontrolle nur dann Erfolg
haben können, wenn die Mitarbeiter aller Ebenen des BM von deren Notwendigkeit
überzeugt sind. Er hält es daher für erforderlich, den Mitarbeitern zunächst das notwendige Verständnis und dann schrittweise das erforderliche betriebswirtschaftliche
Wissen zu vermitteln.
(400)

Außerdem hat der Landesrechnungshof empfohlen, die bisher in verschiedenen Referaten angesiedelten Koordinationsaufgaben wegen der auftretenden Synergieeffekte
und der Möglichkeit, kurzfristig auftretende Arbeitsspitzen besser auffangen zu können, zusammenzulegen und dem Ministerbüro zuzuordnen.

Projektorganisation
(401)

Zur Umsetzung der von der zentralen Lenkungsgruppe erarbeiteten und von der Leitung genehmigten und in eine Prioritätenfolge eingereihten mittel- und langfristigen
Ziele sollten bei Bedarf jeweils Projektgruppen gebildet werden, die durch die zentrale Lenkungsgruppe gesteuert werden.

Weitere Feststellungen
(402)

Im Rahmen der Prüfung ist dem Landesrechnungshof eine Reihe von organisatorischen Mängeln aufgefallen, denen er jedoch wegen des fehlenden unmittelbaren Zusammenhangs mit dem Prüfungsthema einerseits und aus Kapazitätsgründen andererseits im Rahmen dieser Prüfung nicht selbst weiter nachgehen konnte.
Er hat daher das BM gebeten, die erforderlichen weiteren Prüfungen selbst vorzunehmen.
Im einzelnen handelt es sich hierbei um folgendes:

199

Anzahl der Abteilungen
(403)

Mit Beschluß vom 10.9.1996 hatte die Landesregierung einen „Kabinettsbeschluß
über kostensenkende Strukturmaßnahmen“ gefaßt, der unter Ziffer 26 vorsah, „… das
Kultusministerium wird mit dem Ziel umstrukturiert, die Zahl der Abteilungen um eine Abteilung zu reduzieren“. Hierüber hat die Landesregierung dem Landtag mit der
Drs. 2/2297 vom 4.2.1997 berichtet.
Dieser Kabinettsbeschluß ist bisher im BM nicht umgesetzt worden, obwohl die
Landesregierung die Möglichkeit dazu gehabt hätte; denn mit dem 31.12.1998 sind
zwei Abteilungsleiter in den Ruhestand versetzt worden. Die Landesregierung hat
gegenüber dem Finanzausschuß ausdrücklich bestätigt, daß der Kabinettsbeschluß
nicht aufgehoben worden sei (vgl. Drs. 3/133).
In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, inwieweit die Abteilungen 2 „Allgemeinbildende Schulen“ und 5 „Berufliche Schulen“ zusammengelegt werden können.
Beide Abteilungen haben viele gleichartige Aufgaben, so daß hier Synergieeffekte
genutzt werden könnten. Der Landesrechnungshof hat in diesem Zusammenhang
darauf hingewiesen, daß die Bereiche „Allgemeinbildende Schulen“ und „Berufliche
Schulen“ bis 1995 in einer Schulabteilung vereint waren.
Dem Landesrechnungshof ist bekannt, daß es eine Reihe von Gesichtspunkten gibt,
die einem Zusammenschluß entgegenstehen können. Wegen der knappen finanziellen
und personellen Ressourcen hat der Landesrechnungshof gleichwohl das BM gebeten
zu prüfen, ob die beiden Abteilungen wieder zusammengefaßt werden können.
In diesem Zusammenhang wäre gleichzeitig zu prüfen, inwieweit die Schulaufsicht
über die beruflichen Schulen und wesentliche Aufgaben der Personalangelegenheiten
der Lehrkräfte in die Staatlichen Schulämter verlagert werden könnten. Möglicherweise sich ergebende personelle Mehrbedarfe bei der Schulaufsicht müßten sich nach
Auffassung des Landesrechnungshofes durch die Straffung der Organisation durch
Ausnutzung der Synergieeffekte ohne weiteres auffangen lassen.

(404)

Das Organigramm des BM vom 7.1.1999 wies eine Neugliederung der Abteilung 3
„Wissenschaft und Forschung, Hochschulen“ aus. Die Abteilung verfügte über die
beiden Bereiche 3A „Hochschulen“ und 3B „Wissenschaftspolitik und Forschung“,
denen jeweils ein Abteilungsleiter vorstand.

200
Diese Organisationsform, für die dem Landesrechnungshof weder eine Organisationsverfügung noch ein Geschäftsverteilungsplan, der die Aufgabenverteilung offenlegen würde, vorgelegt werden konnte, verstieß gegen den Organisationserlaß des
Ministerpräsidenten vom 17. November 1998 (Amtsbl. M-V S. 1 503). Außerdem
war sie auch nicht mit dem o. g. „Kabinettsbeschluß über kostensenkende Strukturmaßnahmen“ zu vereinbaren. Darüber hinaus konnte der Landesrechnungshof keine
sachliche Notwendigkeit für die Teilung der Abteilung 3 erkennen und hat daher gefordert, diese Maßnahme zurückzunehmen. Dem ist das BM zum 1. April 1999
nachgekommen.

Größe und Anzahl der Referate
(405)

Die Referatsgrößen entsprechen vielfach nicht den Vorgaben des § 8 Abs. GGO I
(ein Referatsleiter, mindestens vier Mitarbeiter). Vielfach umfassen die Referate neben dem Referatsleiter nur einen oder zwei Mitarbeiter. Hier muß das BM dringend
Überlegungen zur Straffung der Organisation anstellen.
In den Abteilungen „Allgemeinbildende Schulen“ und „Wissenschaft und Forschung,
Hochschulen“ ist die Anzahl der Referate zu groß. Zu weitgehende Arbeitsteilung
führt zu vielen Schnittstellen; deshalb ist sowohl eine Entspezialisierung als auch eine Reduzierung von Schnittstellen vorzusehen. Die Bildung von jeweils sechs bis
sieben Referaten ist anzustreben. Die bisherigen Referatsleiter müßten zum Teil als
beigeordnete Referenten eingesetzt werden.
In der Abteilung „Allgemeinbildende Schulen“ bietet sich – nach Einrichtung der
vier Schulämter – eine straffere Organisation an: So sollte das BM nicht nur die beiden für Personalangelegenheiten zuständigen Referate zusammenfassen, sondern
auch prüfen, inwieweit die jeweils für Grundsatzangelegenheiten und Schulaufsicht
der einzelnen Schularten zuständigen Referate zusammengefaßt werden können.
In der Abteilung „Hochschulen“ bietet es sich zumindest an, die für die Betreuung
der Hochschulen und Fachhochschulen zuständigen „Betreuungsreferate“ zusammenzufassen. Hierfür spricht, daß bereits jetzt einige Mitarbeiter jeweils für mehrere
Referate tätig sind.

Referatsgruppen

201
(406)

Die in der Abteilung „Allgemeinbildende Schulen“ bestehenden Referatsgruppen
erfüllen nicht den eigentlichen Zweck, weil deren Leiter keine Weisungsbefugnis haben.
Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, daß flache Hierarchien (wenig Leitungsebenen) die folgenden Vorteile aufweisen:
−= kurze Kommunikationswege, schnellerer Informationsfluß;
−= weniger Filter und damit bessere Information der oberen Ebenen;
−= größere Flexibilität, d. h. bessere Anpassungsfähigkeit an veränderte Bedingungen
und
−= schnellere Entscheidungen – es müssen nicht viele Hierarchieebenen durchlaufen
werden, wenn eine Entscheidung benötigt wird.
In diesem Zusammenhang bemerkt der Landesrechnungshof, daß in der Abteilung
„Wissenschaft und Forschung, Hochschulen“ die bisherigen Referatsgruppen bereits
aufgelöst worden sind.

Personalbedarf für die Umstrukturierung
(407)

Nach Einschätzung des Landesrechnungshofes müßte sich der für die notwendige
Umstrukturierung erforderliche Personalbedarf aus dem vorhandenen Personalbestand des BM decken lassen.
Einige Mitarbeiter müßten unter Beibehaltung des wesentlichen Teils ihrer Funktion
umgesetzt werden. Weitere Mitarbeiter können durch die Umsetzung der vom Landesrechnungshof empfohlenen organisatorischen Maßnahmen freigesetzt werden, so
beispielsweise durch
−= eine straffere Organisation des Personalreferates,
−= Straffung der Abteilung „Allgemeinbildende Schulen“ (u. a. Zusammenfassung
der jeweils für Grundsatzangelegenheiten und Schulaufsicht der einzelnen Schularten zuständigen Referate, Zusammenfassung der beiden Personalreferate),
−= Zusammenfassung der Betreuungsreferate der Abteilung „Wissenschaft und Forschung, Hochschulen“ sowie

202
−= Straffung der Aufgabenwahrnehmung in der Abteilung 4.

Abordnungen
(408)

Zur Zeit sind 33 Bedienstete aus dem nachgeordneten Bereich des BM – überwiegend seit mehreren Jahren – in das Ministerium abgeordnet. Es handelt sich im einzelnen um 23 Lehrer an allgemeinbildenden Schulen (davon acht in der „Managementgruppe Lehrerpersonalkonzept“), fünf Lehrer an beruflichen Schulen, drei Mitarbeiter der Fachhochschulen Neubrandenburg und Wismar sowie zwei Mitarbeiter
des Landesinstituts für Schule und Ausbildung (L.I.S.A.).
Das BM hat die bereits seit Jahren andauernden Abordnungen mit dem Zwang begründet, dringliche Daueraufgaben erledigen zu müssen, ohne die dafür erforderlichen Stellen zur Verfügung zu haben. Dem kann der Landesrechnungshof nicht folgen. Hier liegt nach seiner Auffassung ein schwerwiegender Managementfehler im
Bereich der Personalbedarfsplanung und der Prioritätensetzung vor.
Der Landesrechnungshof hat das BM aufgefordert, die Abordnungen zu beenden. Sofern die abgeordneten Bediensteten tatsächlich unabweisbare Daueraufgaben erledigen sollten, sind die erforderlichen Stellen entsprechend dem Grundsatz der Haushaltswahrheit und -klarheit aus dem nachgeordneten Bereich in das Ministerium zu
verlagern.
Das BM hat zugesagt, es wolle hierzu ein Organisationsgutachten einholen.

Erörterung der Feststellungen und Empfehlungen
mit dem Ministerium
(409)

Die vom Landesrechnungshof getroffenen Feststellungen und seine daraus abgeleiteten Empfehlungen wurden mit dem Minister für Bildung, Wissenschaft und Kultur
erörtert. Dabei bestand hinsichtlich der getroffenen Feststellungen und der Umsetzung der Empfehlungen des Landesrechnungshofes in vielen Fällen weitgehende
grundsätzliche Übereinstimmung. Das BM stehe den Empfehlungen des Landesrechnungshofes sehr aufgeschlossen gegenüber und werde intensiv prüfen, wie es die
Empfehlungen umzusetzen vermag und wann dieses geschehen könne. Die personel-

203
len Voraussetzungen für die Umsetzung einzelner Maßnahmen müßten sorgfältig geprüft und vorbereitet bzw. entwickelt werden.
Das BM ziehe außerdem in Erwägung, in der Allgemeinen Abteilung ein Referat
„Geschäftsprüfung/Innenrevision für den nachgeordneten Bereich“ einzurichten und
zu prüfen, inwieweit die im BM in den Fachabteilungen verstreuten Zuständigkeiten
für EU-Angelegenheiten an einer Stelle zu konzentrieren sind.
(410)

Hinsichtlich der vom Landesrechnungshof kritisch bewerteten Anzahl der Abteilungen hat der Minister darauf hingewiesen, daß aus seiner Sicht eine Zusammenlegung
der Abteilungen 2 und 5 wegen der unterschiedlichen fachlichen Komponenten einerseits und der politischen Bedeutung des Aufgabenfeldes „Berufliche Bildung“ andererseits eine Zusammenlegung nicht angezeigt sei. Außerdem sei zu beachten, daß
die Stelle des Abteilungsleiters besetzt sei. Gleichwohl wolle er die vom Landesrechnungshof vorgebrachten Argumente sorgfältig prüfen lassen.
Die weiteren Anregungen des Landesrechnungshofes zu Anzahl und Größe der Referate sowie zur Abschaffung der Referatsgruppen wolle das BM prüfen.

(411)

Der Landesrechnungshof erwartet vom BM, daß es die von ihm empfohlenen Maßnahmen bis zum Ende der gegenwärtigen Legislaturperiode im wesentlichen durchgeführt hat.

204

Zuschüsse für waldbauliche und sonstige
forstliche Maßnahmen

Das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft,
Forsten und Fischerei fördert waldbauliche und
sonstige forstliche Maßnahmen grundsätzlich im
Wege der Festbetragsfinanzierung. Dies hat
mehrfach gerade bei größeren Waldflächen einzelner Besitzer zu einer unzulässigen Vollförderung geführt. Allein in zwei Fällen wurden
rd. 360.000 DM zuviel gezahlt.
In einem Fall durften die Fördermittel in Höhe
von rd. 1,13 Mio. DM für Erstaufforstungsmaßnahmen nicht bewilligt werden, da der Zuwendungsempfänger gegen das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns verstoßen und die Zuwendung durch falsche Angaben zum Maßnahmenbeginn erwirkt hat.
Die Leistungen für waldbauliche Maßnahmen
wurden in keinem der geprüften Fälle ausgeschrieben.

Richtlinie
(412)

Das LM fördert im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe “Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ forstwirtschaftliche und waldbauliche Maßnahmen
in Mecklenburg-Vorpommern. Als Grundlage für die Durchführung der Fördermaßnahmen hat das LM am 16. März 1993 ohne Beteiligung des Landesrechnungshofes
die „Richtlinie für die Förderung forstwirtschaftlicher Maßnahmen im Land Mecklenburg-Vorpommern – Förderrichtlinie –“ (AmtsBl. M-V S. 949) erlassen. Die Beteiligung des Landesrechnungshofes war schon im Hinblick auf die Zulassung des
einfachen Verwendungsnachweises zwingend geboten (§ 44 Abs. 1 LHO).

205
(413)

Die Förderrichtlinie wies erhebliche Mängel auf. Das LM hat in den Jahren 1994 und
1995 mit ca. 20 teils veröffentlichten, teils nicht veröffentlichten Ausführungs- und
Ergänzungserlassen versucht, diese Mängel zu korrigieren. Das „Regelwerk“ wurde
dadurch so kompliziert und undurchschaubar, daß es sowohl für die Bewilligungsbehörden (Forstdirektionen) als auch für die Zuwendungsempfänger kaum noch verständlich war. Es war deshalb keine geeignete Grundlage für ein rechtsstaatliches
ordnungsmäßiges Verwaltungsverfahren (vgl. Nachtrag zum Jahresbericht 1995
Tzn. 53 ff.).
Nicht zuletzt infolge dieser Mängel kam es zu unterschiedlichen Auslegungen der
Richtlinie durch die Bewilligungsbehörden und zu Fehlern bei der Durchführung der
Fördermaßnahmen. Einige Empfänger haben deshalb überhöhte Zuwendungen erhalten.

(414)

Das LM beabsichtigt, die Neufassung der Richtlinie mit Durchführungsbestimmungen zur konkreten Handhabung zu ergänzen.

Festbetragsfinanzierung
(415)

In der Richtlinie wurde für die Förderung der forstwirtschaftlichen Maßnahmen die
Anteil- und die Festbetragsfinanzierung vorgesehen.
Aus den dem Landesrechnungshof bekannt gewordenen Bewilligungsbescheiden ergibt sich, daß z. B. für die Erstaufforstungsmaßnahmen grundsätzlich die für die Zuwendungsempfänger günstigere Festbetragsfinanzierung gewählt wurde, obwohl
schon wegen des zu erbringenden Eigenanteils in vielen Fällen die Anteilfinanzierung zweckmäßiger und für das Land wirtschaftlicher gewesen wäre.

(416)

Der Landesrechnungshof hat aus wirtschaftlichen Gründen grundsätzliche Bedenken
gegen die Festbetragsfinanzierung bei waldbaulichen Maßnahmen. Eine prozentual
begrenzte Anteilfinanzierung hätte zur Folge, daß die Zuwendungsempfänger schon
aus eigenem Interesse die Höhe der erforderlichen Ausgaben so gering wie möglich
halten und damit auch die Höhe der Fördermittel begrenzt wird. Eine Ausnahme mag
allenfalls wegen des Verwaltungsaufwandes für Kleinstflächen gelten. Es muß dann
aber sichergestellt sein, daß diese Regelung nicht mißbraucht wird, insbesondere darf

206
die Aufsplittung von Flächen oder die Verteilung der Maßnahmen auf mehrere Jahre
nicht dazu führen, daß Festbeträge gewährt werden.
(417)

Die mit der Richtlinie vom 16. März 1993 auf der Grundlage der zu diesen Zeitpunkten aktuellen Marktpreise für Forstpflanzen festgesetzten Festbeträge wurden vom
LM mit den Erlassen vom 10. Februar 1994 und 6. März 1995 insbesondere wegen
des angestiegenen Lohnniveaus, geändert. Weitere Änderungen erfolgten nicht, obwohl die Preise allein 1997 gegenüber 1996 um bis zu 75 % sanken. Die Festbeträge
sollten dem zuwendungsfähigen Anteil an den tatsächlichen Ausgaben der Zuwendungsempfänger entsprechen. Das LM hat jedoch nicht geprüft, ob dies tatsächlich
der Fall war.

(418)

Durch die generelle Festbetragsfinanzierung und die unterbliebene Prüfung der Frage, ob die Eigenanteile der Zuwendungsempfänger auch tatsächlich erbracht worden
sind, sind zumindest in Einzelfällen erheblich überhöhte Zuwendungen gezahlt und
damit gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 7 LHO) verstoßen worden.

(419)

Nach der Richtlinie vom 16. März 1993 war für die Festbetragsfinanzierung zunächst
keine flächenmäßige Begrenzung vorgesehen. Mit der 1. Änderung der Richtlinie
vom 10. Februar 1994 wurde dann bestimmt, daß Aufforstungen von mehr als 10 ha
nur noch im Wege der Anteilfinanzierung gefördert werden dürfen. Das LM hat es
jedoch versäumt eindeutig zu bestimmen, wie diese 10 ha Grenze zu verstehen ist.
Mehrere Forstdirektionen als Bewilligungsbehörden haben es zugelassen, daß die
insgesamt für die Aufforstung vorgesehenen Flächen eines Waldbesitzers in Einzelstücke unter 10 ha Größe aufgesplittet wurden. So konnte die für den Zuwendungsempfänger vermutlich weniger aufwendige und in der Regel auch günstigere Festbetragsfinanzierung gewährt werden. Dies hatte u. a. zur Folge, daß für offenkundig zusammenhängende Flächen von mehr als 10 ha bis zu 30 Einzelbescheide für Flächen
von weniger als 10 ha erteilt wurden.
So erhielt ein Zuwendungsempfänger auf diese Weise für rd. 90 ha Aufforstungsfläche Zuwendungen in Höhe von fast 1,3 Mio. DM, ein anderer für eine Fläche von
rd. 100 ha mehr als 1,13 Mio. DM.

207
Ob die Zuwendungsempfänger tatsächlich Ausgaben in dieser Höhe geleistet haben,
wurde nicht geprüft. Der Landesrechnungshof hat aber daran erhebliche Zweifel, da
den Festbeträgen für das Jahr 1997 trotz der deutlich niedrigeren Pflanzenpreise die
Preise für 1995 zu Grunde lagen.
(420)

Darüber hinaus ergibt sich aus für Aufforstungsmaßnahmen zu Grunde liegenden
Verträgen mit Lohnunternehmern, daß die Maßnahmen praktisch zu 100 % gefördert
wurden, obwohl nach der Gemeinschaftsaufgabe und der Richtlinie ein Eigenanteil
von mindestens 15 % zu erbringen ist. Es wurde nämlich z. B. vereinbart: „Die Leistungen nach … werden vom Auftragnehmer finanziell eigenständig in Verwendung
der anfallenden Fördermittel erbracht. … Nach Erbringung der Leistungen … bestehen keinerlei gegenseitige Forderungen der Vertragspartner gegeneinander, insbesondere keine Forderungen zum Ausgleich von Überschüssen oder Defiziten“.3 Eine
Eigenleistung des Zuwendungsempfängers war also nicht vorgesehen. In diesen Fällen sind somit mindestens 194.000 DM bzw. 170.000 DM zuviel gezahlt worden.

(421)

Das LM will trotz der Bedenken und Feststellungen des Landesrechnungshofes an
der Festbetragsfinanzierung festhalten, da sie sich seit Jahren bewährt habe. Es weist
darauf hin, daß die Kostenansätze 1998 bei der Neufassung der Richtlinie überprüft
und aktualisiert worden sind und künftig periodisch überprüft werden sollen.
Es ist der Meinung, daß der Vorwurf der Vollförderung unzutreffend ist, da in anderen Bundesländern die Sätze über denen in Mecklenburg-Vorpommern liegen. Das
Ministerium verkennt dabei, daß die Frage, ob eine Vollförderung vorliegt, nicht anhand der Fördersätze anderer Bundesländer beurteilt werden darf, sondern, daß ausschließlich die Regelungen des Landes Mecklenburg-Vorpommern maßgeblich sind.

Vorzeitiger Maßnahmebeginn
(422)

Ein Zuwendungsempfänger hat im September 1995 mit einer Firma einen Vertrag
über die Aufforstung von rd. 100 ha (aufgeteilt in Einzelflächen) geschlossen.
Die Anträge auf Fördermittel für diese Maßnahmen wurden aber erst 1996 gestellt,
sie enthielten die ausdrückliche Bestätigung des Antragstellers, daß mit den Maßnahmen noch nicht begonnen worden ist. 1996 und 1997 wurden von der zuständigen

3

Auszug aus den vorliegenden Leistungsverträgen über die Aufforstungsmaßnahmen (jeweils § 3) der Zuwendungsempfänger mit den ausführenden Firmen.

208
Forstdirektion Zuwendungen in Höhe von rd. 1,13 Mio. DM bewilligt und ausgezahlt.
Mit dem Abschluß des Aufforstungsvertrages wurde mit der Durchführung des Vorhabens begonnen. Da aber eine Ausnahmegenehmigung weder beantragt noch erteilt
war, durften die Fördermittel nicht bewilligt werden (VV Nr. 1.3 zu § 44 Abs. 1
LHO). Darüber hinaus ist offenkundig, daß der Antragsteller die Bewilligung durch
falsche Angaben bewirkt hat.
Das LM wurde aufgefordert, die Zuwendung zurückzufordern (VV Nr. 8.2.2 zu § 44
Abs. 1 LHO).
(423)

Das LM hat eine Überprüfung des Sachverhalts zugesagt.

Vergabevorschriften
(424)

Obwohl Zuwendungsempfänger die Nebenbestimmungen der Bewilligungsbescheide
nicht beachtet haben, hat das LM nicht die notwendigen Konsequenzen gezogen.
Gemäß Nr. 3 der ANBest-P, die Bestandteil der Bewilligungsbescheide waren, mußte
die Vergabe der Aufforstungsaufträge gemäß VOL/A ausgeschrieben werden. Dies
ist in keinem der vom Landesrechnungshof geprüften Fälle geschehen. Die Verträge
wurden vielmehr „freihändig“, in einem Fall sogar an ein mit dem Auftraggeber wirtschaftlich eng verbundenes Unternehmen, vergeben.
Das LM muß prüfen, ob die Zuwendungsbescheide auch aus diesen Gründen zu widerrufen und ob die Fördermittel zurückzufordern sind.

(425)

Das LM hat die Prüfung der Rückforderung zugesagt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

209

Förderung im Bereich der Marktstrukturverbesserung

Das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft,
Forsten und Fischerei hat im Rahmen der Marktstrukturverbesserung umfangreiche Investitionen
z. B. für Molkereien, Schlachthöfe und Kartoffelvermarktungsanlagen bezuschußt.
Dabei wurden Zuwendungen für Baumaßnahmen ohne baufachliche Prüfung bewilligt. Anstatt
die Angemessenheit der Ausgaben selbst zu prüfen, wurde in der Regel die Planung des jeweiligen Zuwendungsempfängers übernommen. Eine
Nachbewilligung erfolgte ohne ausreichenden
Grund, in einem Fall wurde der Bewilligungszeitraum nicht festgesetzt. Die Aktenführung ist unzureichend, insbesondere wurden Planänderungen und Absprachen mit Zuwendungsempfängern nicht oder nur unzureichend dokumentiert.
Beim Verwendungsnachweisverfahren bestehen
Mängel.
Zuwendungsempfänger haben die Vergabevorschriften nicht beachtet, Teile der Zuwendung
zweckwidrig verwendet und den Finanzierungsplan nicht eingehalten.

(426)

Auf der Grundlage der Richtlinien für die Gewährung von Zuschüssen zur Förderung
oder Rationalisierung der Bearbeitung, Verarbeitung und/oder Vermarktung landund fischwirtschaftlicher Erzeugnisse als Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der
Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ für Mecklenburg-Vorpommern vom
1. April 1992 (AmtsBl. M-V S. 373) hat das LM in den Jahren 1993 bis 1998 umfangreiche Investitionsmaßnahmen zur Verbesserung der Marktstruktur in Mecklenburg-Vorpommern gefördert. Die Zuwendungen wurden zwischen 10 % und 23 %

210
aus nationalen und zwischen 20 % und 35 % aus EU-Mitteln (EAFGL, Abt. Ausrichtung) finanziert.
Der Landesrechnungshof hat die Abwicklung einzelner Fördervorhaben u. a.
−= den Neubau eines Schlachthofes, Investitionsvolumen rd. 63 Mio. DM,
−= den Umbau und die Sanierung einer Kartoffelvermarktungsanlage, Investitionsvolumen rd. 3 Mio. DM und
−= den Umbau einer Molkerei, Investitionsvolumen rd. 36 Mio. DM
geprüft und erhebliche Mängel festgestellt.
Das LM hat es hingenommen, daß die Zuwendungsempfänger sich nicht an die Auflagen und Bedingungen der Zuwendungsbescheide gehalten haben.

Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung
(427)

Das LM hat im Antragsverfahren die Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendungen nicht geprüft, weil die Vorhaben in den „Sektorplan“(von der EU genehmigte Aufstellung der Vorhaben z. B. im Sektor Schlachthofstruktur in Mecklenburg-Vorpommern mit den geplanten Ausgabenansätzen) paßten. Statt dessen hat es
Angaben der Antragsteller ohne nähere Prüfung übernommen.

(428)

Notwendigkeit und Angemessenheit einer Investitionsmaßnahme können nicht allein
mit dem Hinweis begründet werden, daß das Vorhaben in einen Sektorplan paßt.
In der Antragsprüfung ist jede Einzelmaßnahme mit allen Einzelheiten daraufhin zu
überprüfen, ob sie notwendig und wirtschaftlich ist. Nur so kann sichergestellt werden, daß die Haushaltsmittel wirtschaftlich und sparsam eingesetzt werden.
Der Sektorplan ist nur eine Art Rahmenplan, er enthält keine „baureife“ Darstellung
der einzelnen Investitionsmaßnahmen. In ihm wurde nur festgelegt, mit welchen
Maßnahmen die Ziele der Marktstrukturverbesserung erreicht werden sollen. Mit
welchem wirtschaftlichen Aufwand diese Ziele im Einzelfall realisiert werden sollen
und wie die Zweckmäßigkeit der Planung und Konstruktion zu beurteilen ist, wurde
nicht festgelegt. Eine Grundlage für die Förderung eines einzelnen Investitionsvorhabens ist der Sektorplan deshalb nur insoweit, als sich danach die grundsätzliche

211
Zweckmäßigkeit einer Maßnahme (z. B. Schlachthof- oder Molkereibau) beurteilen
läßt.
(429)

Das LM hat zugesichert, daß „… künftig den Fördervermerken eine größere Beachtung beigemessen werden soll und daß die Spezifik der Einzelvorhaben herausgearbeitet und dokumentiert werden soll“.

Nichtbeachtung der Baufachlichen Ergänzungsbestimmungen (ZBau)
(430)

Die Investitionsmaßnahmen waren mit Bauvorhaben in Millionenhöhe verbunden.
Das LM bewilligte die Zuwendungen ohne vorhergehende baufachliche Prüfung (vgl.
dazu Jahresbericht 1997 Tzn. 153 bis 154), weil es diese für entbehrlich hielt, da die
Angemessenheit der Kosten nach Richtwerten, die im Sektorplan vermerkt seien,
beurteilt würde.

(431)

Bei der Förderung von Baumaßnahmen ist die fachlich zuständige technische staatliche Verwaltung an der Antragsprüfung zu beteiligen, wenn die Zuwendungen von
Bund und Land 750.000 DM übersteigen (VV Nr. 6.1 zu § 44 Abs. 1 LHO). Bei den
geprüften Investitionsvorhaben wurden Baumaßnahmen in Höhe von rd. 35 Mio. DM
bzw. 20 Mio. DM gefördert.
Das Verfahren richtet sich nach den „Baufachlichen Ergänzungsbestimmungen
(ZBau)“ (Anlage zu VV/VV-K Nr. 6 zu § 44 Abs. 1 LHO). Bei den Investitionsvorhaben handelte es sich um Bauten für Handel und Gewerbe, das LM hätte deshalb als
zuständige technische staatliche Verwaltung auch die Aufgaben, die sich aus der
ZBau ergeben, vornehmen müssen (Nr. 1.3.2 ZBau).
Da die baufachliche Prüfung nicht einmal stichprobenweise erfolgte, wurde die Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Planung und Konstruktion, die Angemessenheit der Kosten und die Vollständigkeit der mit den Antragsunterlagen zusätzlich zu
fordernden Unterlagen der Baumaßnahmen im Rahmen der Marktstrukturverbesserung nicht geprüft. Es fehlte also ein wesentliches Kriterium für die Beurteilung der
Förderfähigkeit der beantragten Maßnahmen. Richtwerte können für die baufachliche
Prüfung zwar herangezogen werden, deren Beachtung allein kann aber nicht die Prüfung nach der ZBau ersetzen.

212
Das LM hat gegen haushaltsrechtliche Vorschriften verstoßen, der Grundsatz der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wurde verletzt.
(432)

Das LM ist der Meinung, für die baufachliche Prüfung hätten die von den Zuwendungsempfängern vorgelegten Bauunterlagen und eine Kostenrechnung nach
DIN 276 eines fachkundigen Dritten (z. B. Architektenbüro) zusammen mit einer Bescheinigung über die Beachtung aller baurechtlichen und baufachlichen Vorschriften
und Auflagen ausgereicht.
Aber selbst diese Unterlagen fehlten bei einigen vom Landesrechnungshof geprüften
Maßnahmen. Das LM hat zugesichert, daß es die Bestimmungen der ZBau künftig
beachten will.

Nichtbeachtung der VOB/VOL
(433)

Die Zuwendungsempfänger haben die Nebenbestimmungen der Zuwendungsbescheide nicht ausreichend beachtet, insbesondere wurden die umfangreichen Bauund Lieferaufträge nicht nach den Regeln der VOB/VOL vergeben. Statt dessen wurden die Aufträge auf der Grundlage von mindestens drei Angeboten vergeben. Soweit wie möglich sollen dabei Bewerber aus Mecklenburg-Vorpommern bevorzugt
worden sein. Dieses „Auswahlverfahren“ wurde von den Zuwendungsempfängern
nicht ausreichend dokumentiert, es ist nicht nachvollziehbar.

(434)

Die für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel des Landes geltenden Vergabevorschriften VOB/VOL sind auch für die Empfänger von Zuwendungen nach Nr. 3
ANBest-P i. V. m. VV Nr. 5.1 zu § 44 Abs. 1 LHO verbindlich. Die dort vorgeschriebenen Verfahren zur Auftragsvergabe sind in jedem Fall einzuhalten, denn nur
so kann gewährleistet werden, daß die Haushaltsmittel im Rahmen des Wettbewerbs
wirtschaftlich und sparsam verwendet werden.
Die Einhaltung der Vergabebestimmungen wird den Zuwendungsempfängern in den
Bewilligungsbescheiden durch eine ausdrückliche Verweisung auf die ANBest-P als
Auflage aufgegeben, die sie zu erfüllen haben. Anhand der Prüfungsakten war die Erfüllung dieser Verpflichtung regelmäßig nicht erkennbar. In einem Fall waren die
Vergabevorschriften dem Zuwendungsempfänger sogar völlig unbekannt.

213
(435)

Das LM hält die bisherige Praxis, vom Zuwendungsempfänger die Einholung von
mehreren, mindestens drei, Angeboten zu verlangen, für ausreichend. Es ist trotz des
eindeutigen Wortlauts der Nr. 3 ANBest „… sind … zu beachten …“ der Auffassung, daß „… dort nur festgelegt ist, daß bestimmte Vorschriften zu beachten sind, …
die Einhaltung aber nicht zwingend vorgeschrieben ist.“ Es will aber künftig die
Dokumentation, insbesondere zu Nr. 6.5 ANBest-P, durch die „Verwendung eines
Zwischenberichtes“ verbessern.

Unzureichende Prüfung der Wirtschaftlichkeit
(436)

Das LM hat darauf verzichtet, von den Zuwendungsempfängern zu verlangen, durch
Gutachten unabhängiger Wirtschaftsprüfer nachzuweisen, ob geplante Absatzmengen
nachhaltig erreichbar sind. Jedenfalls fehlte in den geprüften Akten jeder Hinweis auf
eine derartige Untersuchung, obwohl sie in Nr. 5.5 der Richtlinie vom 1. April 1992
ausdrücklich vorgeschrieben ist. Die langfristige Erreichbarkeit von Absatzzielen ist
gerade bei Vorhaben der Marktinfrastruktur ein wesentliches Kriterium für die Wirtschaftlichkeit und damit auch für die Notwendigkeit und Angemessenheit des Vorhabens.

Mangelnde Dokumentation von Verwaltungsentscheidungen
(437)

Das LM hat vielfach Änderungen und Absprachen mit Zuwendungsempfängern gar
nicht oder nur unzureichend dokumentiert und sich dabei auf das Gedächtnis der zuständigen Bearbeiter verlassen.

(438)

Diese Praxis ist mit einem ordnungsmäßigen Verwaltungsverfahren unvereinbar. Der
Grundsatz der Schriftlichkeit in der Verwaltung, der auch in § 10 Abs. 2 der Gemeinsamen Geschäftsanweisung für den Bürodienst der Ministerien des Landes Mecklenburg-Vorpommern (GGA) dokumentiert ist, wurde verletzt.
Gerade bei Langzeitförderungen wird in Zweifelsfällen oder bei Mißverständnissen
die Aussage des Zuwendungsempfängers gegen die Aussage des Bearbeiters stehen
und es wird schwierig sein, die Richtigkeit einer Aussage zu beweisen.

(439)

Das LM hat zugesagt, daß die Aktenführung verbessert werde und Entscheidungen
künftig nachvollziehbar dokumentiert werden.

214

Verwendungsnachweisprüfung
(440)

Das Verfahren des LM bei der Prüfung der Verwendung von Fördermitteln zur
Marktstrukturverbesserung steht nicht im Einklang mit den Vorschriften der LHO
(VV Nr. 11 zu § 44 Abs. 1 LHO). Das LM läßt sich in der Regel vor der Auszahlung
von Teilbeträgen die Originalrechnungen vorlegen und akzeptiert diese als Zwischennachweis, obwohl sie ohne einen Sachbericht keine ausreichende Grundlage für
die Prüfung sind.

(441)

Die Prüfung dieser Belege ist unzureichend. In einem aufwendigen Verfahren werden
sie als „Zwischennachweisprüfung“ von einem Sachbearbeiter in Gegenwart eines
verantwortlichen Mitarbeiters des Zuwendungsempfängers „geprüft“ und gestempelt.
Die Fachkunde des Sachbearbeiters soll eine ausreichende Gewähr für eine ordnungsgemäße Prüfung bieten. Durch dieses Verfahren, insbesondere durch die Gegenwart eines Mitarbeiters des Zuwendungsempfängers, ist die notwendige Unabhängigkeit der Prüfung nicht gewährleistet. Mangels Sachbericht und begründender
Unterlagen (z. B. Verträge, Vergabeunterlagen) können bei der Masse an Rechnungen Wirtschaftlichkeit, Angemessenheit und Notwendigkeit der Ausgaben auf diese
Weise nicht ausreichend oder gar nicht beurteilt werden. Dies gilt auch für die Prüfung, ob der Zuwendungsempfänger Auflagen und Bedingungen im Bewilligungsbescheid beachtet hat.
Beim eigentlichen (Schluß-)Verwendungsnachweis wird dann auf die Vorlage der
Belege verzichtet und damit faktisch der einfache Verwendungsnachweis zugelassen,
so daß auch dann Angemessenheit und Notwendigkeit der Ausgaben nicht ausreichend geprüft werden können.

(442)

Das LM ist nicht bereit, auf dieses Verfahren zu verzichten, es ist der Meinung,
„…daß über Einzelabrechnungen verteilt auf das Haushaltsjahr eine intensive Kontrolle der durchgeführten Aktivitäten bei den Investitionsvorhaben möglich ist“.

(443)

Das LM hat in einigen Fällen bei der Prüfung von Verwendungsnachweisen, vor allem im Rahmen der Förderung von Investitionen im Schlachthof- und Molkereibereich, Rückforderungsansprüche (z. B. nicht zuwendungsfähige Skontobeträge, unzulässige Einbeziehung von Kreditbeschaffungskosten) gegenüber Zuwendungsempfängern festgestellt. Es hat jedoch auf die Erstattung dieser Beträge, rd. 350.000 DM,

215
verzichtet und diese statt dessen mit Mehrausgaben für nicht beantragte, aber angeblich zuwendungsfähige Maßnahmen des Zuwendungsempfängers verrechnet. Ob geprüft wurde, ob diese Mehrausgaben tatsächlich zuwendungsfähig waren, ist den Akten nicht zu entnehmen.
(444)

Es ist grundsätzlich zulässig, daß nachträglich Mehrausgaben als notwendig und auch
als zuwendungsfähig anerkannt werden. Dies darf jedoch nicht routinemäßig geschehen. Es muß vielmehr sorgfältig geprüft werden, ob diese von den Finanzierungsplänen abweichenden Mehrausgaben bei rechtzeitiger Beantragung auf Nachbewilligung
als zuwendungsfähig anerkannt worden wären. Da die vorliegenden Begründungen
der Zuwendungsempfänger nur allgemeiner Art sind, wäre eine Bewertung der Abweichungen nur im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung möglich gewesen.
Die Prüfungsvermerke gehen nur pauschal auf die über den Finanzierungsplan hinausgehenden Ausgaben ein, belegen aber nicht deren Angemessenheit und Notwendigkeit. Dies reicht nicht aus. Damit wurden eigenmächtige Änderungen von Finanzierungsplänen hingenommen.
Eine Verrechnung von Rückforderungsansprüchen setzt außerdem grundsätzlich voraus, daß zusätzliche Fördermittel nachbewilligt werden. Auf der Grundlage dieser
Nachbewilligung kann dann die Verrechnung erfolgen. Das LM hat hier offenbar die
Interessen der Zuwendungsempfänger vor die fiskalischen Interessen des Landes gestellt.

(445)

Das LM teilt mit, daß die Verrechnungen nach „…tiefgründiger Prüfung…“ erfolgt
seien, eine Dokumentation jedoch versäumt wurde.

Nachbewilligung ohne ausreichenden Grund
(446)

Für einen Schlachthof, dessen Bau und Einrichtung schon mit 21.014.000 DM (national und EU) gefördert worden war, wurden mit Bescheid vom 29.7.1994 auf Antrag
vom 25.4.1994 für Mehrausgaben von 8.256.200 DM weitere 2.476.980 DM
(= 30 %), wegen Erschöpfung der EU-Gelder ausschließlich aus nationalen Mitteln,
nachbewilligt. Mit dieser zusätzlichen Zuwendung sollte die kurz- und mittelfristige
Liquidität des Unternehmens verbessert werden, da wegen „… der schwierigen Situ-

216
ation auf dem Fleischsektor …“ eine Kreditaufnahme des Investors zum damaligen
Zeitpunkt für nicht möglich gehalten wurde.
Nach einer internen Prüfung der wirtschaftlichen Situation des Schlachthofes hat das
LM die Fördervoraussetzungen als gegeben angesehen. Am 1.8.1996 wurde über das
Vermögen dieses Betriebes das Gesamtvollstreckungsverfahren eröffnet.
(447)

Diese Nachbewilligung durfte nicht erfolgen, da die dafür geltend gemachten Gründe
nicht einschlägig waren, weder der Ausgleich von Managementfehlern noch die Hilfe
bei Liquiditätsschwierigkeiten gehören zum Zuwendungszweck (§ 23 LHO).
Der Zuwendungsempfänger hatte die Nachforderung damit begründet, daß infolge
von behördlichen Auflagen, der Endabrechnung der Bauwerke, der Aufmaßabrechnung der Ausrüstungsbetriebe und der Abrechnung von Aufträgen und Nachträgen
Mehrausgaben in Höhe von rd. 8.3 Mio. DM erforderlich waren. Der Zuwendungsempfänger hatte sich also offenkundig verkalkuliert.
Darüber hinaus konnte wegen des Fehlens der baufachlichen Prüfung (Tz. 430) und
der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (Tz. 436) die Angemessenheit und Notwendigkeit der Maßnahmen nicht geprüft werden.

(448)

Das LM ist der Meinung, daß die schwierige wirtschaftliche Situation auf dem
Fleischsektor die Nachbewilligung gerechtfertigt habe, es räumt jedoch ein, daß versäumt wurde, die Ergebnisse der Prüfung ausreichend zu dokumentieren.

Keine Festsetzung des Bewilligungszeitraums
(449)

Für die Förderung des Umbaus und der Sanierung einer Kartoffelvermarktungsanlage
hat das LM trotz der ausdrücklichen Regelung in der VV Nr. 4.2.5 zu § 44 Abs. 1
LHO keinen Bewilligungszeitraum festgesetzt, weil es der Meinung war, daß der
Bewilligungszeitraum im Förderantrag definiert worden ist. Der Antrag sei als Anlage zum Bewilligungsbescheid ein Bestandteil desselben. Der Antrag wurde aber an
keiner Stelle des Bescheides zu seinem Bestandteil bzw. für verbindlich erklärt.
Nach dem Konzept des Zuwendungsempfängers sollte das Vorhaben bis Ende 1995
fertiggestellt sein. Im Dezember 1994 wurden rd. 760.000 DM für 1994 ausgezahlt.
Die Maßnahme wurde erst 1998 abgeschlossen. Obwohl der vom Zuwendungsemp-

217
fänger selbst geplante Fertigstellungstermin damit lange überschritten war, hat das
LM noch 1998 Fördermittel ausgezahlt.
(450)

Mit dem Bewilligungszeitraum soll der Zeitraum für die Durchführung des Fördervorhabens festgelegt werden. Damit soll eine zügige und schnelle Durchführung der
Maßnahme – und nur dies liegt im Interesse des Landes – sichergestellt werden.
Schon der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verbietet es, daß auf
Wunsch eines Zuwendungsempfängers der Bewilligungszeitraum beliebig oft und
unbegrenzt verlängert wird, da damit unzureichende Planungen zu Lasten des Landes
gehen. Gut vorbereitete Maßnahmen – und nur solche sind förderfähig – können
i. d. R. innerhalb des vorgesehenen Zeitrahmens realisiert werden. Falls dies aus
zwingenden Gründen nicht möglich ist, kann der Zeitrahmen von der Bewilligungsbehörde angemessen verlängert werden.

(451)

Das LM ist der Auffassung, daß der Antrag, auch ohne daß er für verbindlich erklärt
wurde, Bestandteil des Bewilligungsbescheides ist.
Es will jedoch künftig auch den Bewilligungszeitraum im Bewilligungsbescheid ausdrücklich festlegen.

Zweckwidrige Verwendung der Zuwendung
(452)

Der Betreiber der Kartoffelvermarktungsanlage hat von dem im Dezember 1994 ausgezahlten Teilbetrag in Höhe von 760.000 DM mehr als 375.000 DM für einen längeren Zeitraum nicht für den Zuwendungszweck verwendet, sondern wie eigene Mittel bewirtschaftet. Obwohl das LM im Zuwendungsbescheid verlangt hatte, daß der
Zwischennachweis bis zum 10.2.1995 vorzulegen war, hat es diesen Termin zwar
angemahnt, aber zunächst nichts weiter veranlaßt, sondern zugelassen, daß
rd. 200.000 DM über ein Jahr zweckwidrig verwendet wurden. Der Zuwendungsempfänger hat erst am 8.2.1996 den vollständigen Zwischennachweis vorgelegt. Das
LM hat daraufhin einen Zinsbescheid für den Zeitraum der zweckwidrigen Verwendung der Zuwendung erlassen.

(453)

In einem solchen Fall ist zu prüfen, ob der Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise
widerrufen werden muß und ob die Zuwendung, auch wenn sie bereits verwendet
worden ist, zurückzufordern wäre (VV Nr. 8.2.4 zu § 44 Abs. 1 LHO).

218
(454)

Das LM ist der Meinung, die Mittel seien nicht zweckwidrig verwendet worden, da
sie zur Modernisierung und Rationalisierung der Landwirtschaft eingesetzt wurden.
Es hat erklärt, daß es sich für die Weiterführung des Vorhabens entschieden habe,
damit ein funktionsfähiges Vorhaben entsteht.
Ein weiterer Verlängerungsantrag wurde allerdings nicht genehmigt, da die Änderungen vom Antragsteller nicht näher erläutert wurden. Im Jahr 1998 seien weitere Fördermittel nicht ausgezahlt worden.
Der abschließende Verwendungsnachweis und die Prüfung stehe noch aus.

Nichteinhaltung des Finanzierungsplans
(455)

Das LM hat mit Bewilligungsbescheid vom 14.11.1994 für die Förderung der Kartoffelvermarktungsanlage einen Finanzierungsplan ausdrücklich für verbindlich erklärt,
und darauf hingewiesen, daß die Fördermittel zweckgebunden sind und ausschließlich zur anteiligen Finanzierung der im Plan genannten Maßnahmen verwendet werden dürfen.
Der Finanzierungsplan stimmte mit der Wirklichkeit nicht überein, dies wurde schon
bei der Vorlage des Zwischennachweises offenkundig.
Der Zwischennachweis vom 16.2.1996 wich in den folgenden Positionen bereits erheblich ab:
Finanzierungsplan

Zwischennachweis

Erschließungskosten

349.916 DM

1.725,40 DM

Gebäudekosten

676.336 DM

1.037.739,37 DM

1.524.235 DM

761.583,18 DM

200.000 DM

0,00 DM

55.433 DM

0,00 DM

Maschinenkosten
Baunebenkosten
Unvorhergesehenes

Anstatt zu prüfen, ob die Fördermittel wegen Nichteinhaltung des Finanzierungsplans gemäß VV Nr. 8.2.4 zu § 44 Abs. 1 LHO und des zeitlichen Verzugs (s. a.
Tz. 449) anteilig zurückzufordern sind, hat das LM mit dem Zuwendungsempfänger
vereinbart, „… daß ein Antrag auf Veränderung der Kostenstelle unter Auflösung

219
der Position ‘Unvorhergesehenes’ gestellt wird und gleichzeitig die Verlängerung
der Laufzeit der Zuwendung beantragt werden soll.“
(456)

Das LM hielt dies für zulässig, weil – anders als nach dem Konzept – zwischen der
Planung und der Realisierungsphase eine erhebliche Zeitspanne lag. Die Verminderung der Erschließungskosten und die gleichzeitige Erhöhung der Gebäudekosten soll
darauf beruhen, daß diese Posten in der Abrechnung schlecht zu trennen gewesen waren. Sie wurden deshalb insgesamt als Baukosten abgerechnet. Die Verschiebung von
„… ‘Investitionsvolumina’ von den ‘Maschinenkosten’ und ‘Unvorhergesehenes’ zu
den Baukosten …“ sei mit nicht voraussehbaren Mehraufwendungen bei den Gebäudekosten zu begründen. Diese Mehrkosten seien entstanden, da es sich nicht um einen exakt planbaren Neubau, sondern um eine Modernisierungsmaßnahme handele,
bei der „Unvorhergesehenes“ eine einzukalkulierende Größe darstelle.

(457)

Diese Begründung des LM belegt, daß die Investitionsmaßnahme nicht sorgfältig
genug geplant war und daß das Ministerium nicht hinreichend auf die Beachtung des
Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit geachtet hat.
Bevor eine Zuwendung bewilligt wird, müssen derartige Risiken bewertet werden.
Eventualitäten wie „Unvorhergesehenes“ sind unkalkulierbare Größen, die nicht zuwendungsfähig sind.
Die Prüfungsverfahren sind noch nicht abgeschlossen.

220

Beschaffungen im Landgerichtsbezirk Stralsund

Der Landesrechnungshof beanstandet die Einrichtung von vier Bibliotheken – anstatt einer
einzigen Zentralbibliothek – im neuen Justizzentrum in Stralsund.
Bei mehreren Beschaffungen im Landgericht
Stralsund und in den in seinem Bezirk gelegenen
Amtsgerichten sind Leistungen freihändig anstatt
im Wege Öffentlicher Ausschreibungen vergeben
worden.
Bei der Vergabe von Reinigungsleistungen ist
mehrfach festgestellt worden, daß Leistungsbeschreibungen nicht so eindeutig waren, daß die
Anbieter sie im gleichen Sinne verstehen mußten
und miteinander vergleichbare Angebote abgeben konnten. Neue Ausschreibungen könnten
nach Kündigung oder Aufhebung der noch laufenden Verträge zu besseren Konditionen führen.

Vier Bibliotheken anstatt einer Zentralbibliothek
(458)

Im neuen Verwaltungszentrum befinden sich außer dem Landgericht noch das Arbeitsgericht, das Sozialgericht und die Staatsanwaltschaft des Landgerichtsbezirks
Stralsund. Alle drei Gerichte und die Staatsanwaltschaft unterhalten jeweils eine Bibliothek. Dafür sind jeweils Ausgaben für Personal, Einrichtungsgegenstände, Bücher
und Zeitschriften erforderlich.
Das anläßlich der Planung des Justizzentrums erstellte Organisationsgutachten vom
2.2.1995 geht noch davon aus, daß im zweiten Obergeschoß des Gebäudes eine gemeinsame Bibliothek aller Justizbehörden, die gleichzeitig Spezialbibliothek des
Landgerichts und der Staatsanwaltschaft sein sollte, eingerichtet wird.

221
(459)

Der Landesrechnungshof vertritt die Auffassung, daß die Abweichung von diesem
Konzept erhöhte Ausgaben für Personaleinsatz und für das mehrfache Vorhalten von
Standardwerken mit sich gebracht hat.
Das Justizministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes, wonach eine
gemeinsame Bibliothek aller im Justizzentrum ansässigen Justizbehörden sinnvoll
gewesen wäre. Es weist aber darauf hin, daß sich zwischenzeitlich gezeigt habe, daß
die Räumlichkeiten der Landgerichtsbibliothek für eine gemeinsame Nutzung nicht
mehr ausreichen und eine Zusammenführung der einzelnen Bibliotheken zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr sinnvoll sei.

Freihändige Vergabe einer Kücheneinrichtung
im Landgericht Stralsund
(460)

Das Landgericht Stralsund hat seit Januar 1997 einen neuen Sitz im Justizzentrum
Stralsund. Für die Ausstattung des neuen Gebäudes waren Beschaffungen erforderlich gewesen. Dabei hat das Landgericht im Dezember 1995 für die Kantine eine Kücheneinrichtung im Preis von rd. 156.000 DM in Auftrag gegeben, ohne zuvor eine
Öffentliche Ausschreibung durchgeführt zu haben. Die Auftragsvergabe erfolgte
freihändig mit der Begründung, daß eine besondere Dringlichkeit geboten war.

(461)

Gemäß § 55 LHO muß dem Abschluß von Verträgen über Lieferungen und Leistungen eine Öffentliche Ausschreibung vorausgehen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Demgemäß hätte
dem Vertragsabschluß über den Einbau der Kücheneinrichtung eine Öffentliche Ausschreibung vorausgehen müssen. Eine Ausnahme wegen besonderer Dringlichkeit
kann nicht akzeptiert werden. Dagegen spricht allein die Zeitspanne von einem Jahr
zwischen Auftragsvergabe und Bezug des neuen Justizzentrums.
Das Justizministerium hat hierzu erläutert, daß das Landgericht erst während der
Bauphase vom Investor erfahren habe, welche Planungsunterlagen jeweils erforderlich gewesen seien, und es diese dann nur noch ohne Preisvergleich vom Architekturbüro des Investors habe beschaffen können, da ansonsten der weitere Baufortschritt durch den eigentlich vorgeschriebenen Preisvergleich vor Vertragsabschluß
gestört worden wäre. Um solche Situationen künftig zu vermeiden, werde es Pla-

222
nungsleistungen bereits beim Abschluß von Nutzungs- bzw. Mietverträgen von
vornherein mit vereinbaren.

Freihändige Vergaben von Leistungen durch die Amtsgerichte
(462)

Das Amtsgericht Wolgast führte 1995 eine Freihändige Vergabe zur Beschaffung
von Einrichtungsgegenständen für Büros und Verhandlungssäle in Höhe von
100.000 DM durch.
Im Jahr 1996 beschaffte das Amtsgericht Bergen Büromöbel mit einem Gesamtwert
von insgesamt rd. 33.000 DM, ohne zuvor ein Vergabeverfahren durchgeführt zu haben.
Das Amtsgericht Greifswald beschaffte im Oktober und Dezember 1995 Büromöbel
für jeweils rd. 19.000 DM ohne vorherigen Preisvergleich.

(463)

Die Amtsgerichte Wolgast, Bergen und Greifswald hätten wie oben ausgeführt die
Regelungen des § 55 LHO beachten müssen. Die Durchführung von Freihändigen
Vergaben in den Amtsgerichten Wolgast und Bergen bzw. von einer Freihändigen
Vergabe ohne Preisvergleich im Amtsgericht Greifswald waren nicht gerechtfertigt.
Diese Vergabeverfahren gewährleisteten nicht, daß die Leistungen an die wirtschaftlichsten Anbieter vergeben wurden.

Freihändige Vergabe von Reinigungsleistungen
(464)

Der Landesrechnungshof stellte fest, daß Reinigungsverträge von einigen im Landgerichtsbezirk Stralsund gelegenen Amtsgerichten in der Vergangenheit fast ausschließlich freihändig vergeben worden sind. Auch bei Ausschreibungen des Jahres 1997
beachteten die Amtsgerichte Anklam und Greifswald nicht, daß gemäß § 55 LHO
dem Abschluß von Verträgen eine Öffentliche Ausschreibung vorauszugehen hat.
Bei der Vergabe der Reinigungsleistungen sind jährlich im Amtsgericht Anklam
Ausgaben in Höhe von rd. 35.000 DM und im Amtsgericht Bergen von
rd. 41.000 DM dem Wettbewerb entzogen worden.

(465)

Der Landesrechnungshof stellte weiterhin fest, daß bei den Vergabeverfahren der
Amtsgerichte Anklam, Ribnitz-Damgarten und Wolgast die Anbieter die ihnen zur

223
Verfügung gestellten Unterlagen nicht einheitlich aufgefaßt haben. Die Anbieter hatten unterschiedliche Flächen errechnet und unterschiedliche Preise in Ansatz gebracht.
(466)

Zu vorschriftsmäßigen Verdingungsunterlagen gehört aber eine Leistungsbeschreibung, die die erwartete Leistung eindeutig und so erschöpfend beschreibt, daß alle
Bewerber die Beschreibung im gleichen Sinne verstehen müssen und die Angebote
miteinander verglichen werden können. Da die abgegebenen Angebote kaum miteinander zu vergleichen gewesen waren, war nicht gesichert, daß der wirtschaftlichste
Anbieter den Zuschlag erhalten hatte.

(467)

Der Landesrechnungshof empfiehlt insbesondere den Amtsgerichten Bergen, Ribnitz-Damgarten und Wolgast mit fünf Jahre alten und älteren Reinigungsverträgen,
diese zum nächstmöglichen Zeitpunkt einvernehmlich aufzuheben oder zu kündigen
und die Reinigungsleistungen neu zu vergeben.

(468)

Nach Auskunft des Justizministeriums hat das Amtsgericht Ribnitz-Damgarten beim
Bezug seines neuen Gebäudes die Reinigungsarbeiten neu ausgeschrieben und vergeben.
Im übrigen hat das Justizministerium die Beanstandungen hinsichtlich der in den
Tzn. 462 bis 467 dargestellten Vergabeverfahren anerkannt und für die Zukunft Beachtung der Hinweise des Landesrechnungshofes zugesichert.

224

Förderung von sozialraumorientierten Angeboten
der Kinder- und Jugendhilfe

Das Landesjugendamt hat bei seiner Prüfung der
Verwendungsnachweise nicht bemerkt, daß Zuwendungsempfänger

die Zuwendung

zweck-

fremd verwandt, Ausgaben unzutreffend oder
nicht nachvollziehbar dargestellt und zudem
Ausgaben gar nicht oder nur unzulänglich belegt
haben.

(469)

Das Landesjugendamt fördert seit 1995 sozialraumorientierte Angebote der Kinderund Jugendhilfe, d. h. dezentrale und regionale, auf den sozialen Lebensraum junger
Menschen und deren Familien ausgerichtete Hilfen. Gegenstand der Prüfung des
Landesrechnungshofes waren Fördermaßnahmen, für die das Landesjugendamt zum
Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen im 1. Halbjahr 1998 die Verwendungsnachweise
bereits geprüft hatte.
Das Landesjugendamt hatte in diesem Förderbereich den einfachen Verwendungsnachweis zugelassen und in den Zuwendungsbescheiden generell „… auf die Vorlage der Originalbelege … verzichtet, Kopien werden bei Bedarf angefordert“. Damit
mußten die Zuwendungsempfänger nur einen Sachbericht und einen zahlenmäßigen
Nachweis, in dem Einnahmen und Ausgaben summarisch zusammen zu stellen sind,
vorlegen.
Dem Landesrechnungshof ging es darum festzustellen, ob das Landesjugendamt davon ausgehen konnte, daß die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung
auch allein auf der Grundlage dieser verkürzten Darstellung ohne Belege zuverlässig
prüfbar ist.

Verwendungsnachweis
(470)

Der Landesrechnungshof hat bei 17 Zuwendungsempfängern örtliche Erhebungen
angestellt und dabei 21 Maßnahmen geprüft, für die das Landesjugendamt 1996 ins-

225
gesamt rd. 710.000 DM zur Verfügung gestellt hatte. Die Zuwendungen lagen im
Einzelfall zwischen rd. 2.700 DM und 150.000 DM; die durchschnittliche Zuwendungshöhe betrug rd. 33.800 DM. Prüfungsfeststellungen hat der Landesrechnungshof bei zwölf der 17 Zuwendungsempfänger getroffen, also bei rd. 71 %. Betroffen
sind davon 14 der 21 geprüften Maßnahmen, also 67 %.

Zuordnung von Belegen
(471)

Der Landesrechnungshof hat bei einem Zuwendungsempfänger mit erheblichem
Aufwand versucht, die zweckgerechte Verwendung einer Zuwendung in Höhe von
3.000 DM in den Belegen nachzuvollziehen. Er hat die Prüfung der Verwendung einer weiteren Zuwendung in Höhe von 5.454 DM an denselben Zuwendungsempfänger nach Durchsicht weniger Belege abgebrochen, da er aufgrund der zahlenmäßigen
Abweichungen zweifeln mußte, ob es sich bei den vorgelegten Belegen tatsächlich
um diejenigen handeln konnte, die dem Verwendungsnachweis zugrunde lagen.

Darstellung der Ausgaben
(472)

Nach dem Zuwendungsrecht muß der zahlenmäßige Nachweis auch alle mit dem
Zuwendungszweck zusammenhängenden Ausgaben enthalten. Diese Angaben sind
unentbehrlich für die Prüfung, ob und inwieweit die Zuwendung zweckgerecht verwendet worden ist.
Die örtlichen Erhebungen ergaben, daß acht Zuwendungsempfänger bei neun Projekten Ausgaben unzutreffend oder nicht nachvollziehbar dargestellt haben. So bleibt im
Einzelfall fraglich, in welcher Höhe Ausgaben für den Zuwendungszweck tatsächlich
angefallen sind. Unter anderem
−= bezifferte ein Zuwendungsempfänger im zahlenmäßigen Nachweis die Gesamtausgaben mit 20.000 DM, obwohl einer dem Landesrechnungshof vorgelegten
Gesamtübersicht zu entnehmen ist, daß insgesamt 24.722,95 DM angefallen waren. Darüber hinaus gab er im einzelnen im zahlenmäßigen Nachweis die Personalausgaben mit 17.808,59 DM an. In der Gesamtübersicht waren 20.961,36 DM
dargestellt. Weiterhin gab der Zuwendungsempfänger im zahlenmäßigen Nach-

226
weis Ausgaben für Renovierung nicht an, während er in der Gesamtübersicht solche Ausgaben in Höhe von 1.570,80 DM aufgeführt hat.
−= dokumentierte ein anderer Zuwendungsempfänger im zahlenmäßigen Nachweis
„tatsächlich“ entstandene Personal- und Sachausgaben in Höhe von insgesamt
15.183,13 DM. Er hat aber nicht die für den Zuwendungszweck getätigten Ausgaben konkret abgerechnet, sondern jeweils einen Schätzwert von 15 % seiner Ausgaben für die jeweilige Ausgabenart zugrunde gelegt.
−= rechnete ein weiterer Zuwendungsempfänger im zahlenmäßigen Nachweis Personalausgaben von 53.845,99 DM für den Einsatz von zwei ohnehin vorhandenen
Mitarbeitern ab. Allerdings konnte er nicht schlüssig darstellen, worauf seine Berechnung im einzelnen beruhte: Er konnte nicht angeben und belegen, worauf Personalausgaben in Höhe von insgesamt 47.087,08 DM basierten. Weiterhin konnte
der Zuwendungsempfänger nicht darlegen, ob und inwiefern ein von ihm mit
6.758,91 DM bezifferter Verwaltungsaufwand für das Projekt entstanden ist.
(473)

„Werden die Gesamtausgaben überschritten, …“ will das inzwischen zuständige
Sozialministerium, offenbar im Zusammenhang mit der nicht vollständigen Darstellung von Ausgaben in Höhe von 24.722,95 DM, prüfen, ob dies akzeptabel ist, wenn
die Ausgaben durch Eigenmittel oder durch Dritte gedeckt sind. Es betont, daß in
solchen Fällen ein Schaden für das Land nicht entstanden ist.

(474)

Der Landesrechnungshof hält an seiner Beanstandung fest. Er hatte bereits im Nachtrag zum Jahresbericht 1995 (Tz. 194) auf die Bedeutung hingewiesen, die einer vollständigen Darstellung der Ausgaben für die abschließende Beurteilung einer geförderten Maßnahme zukommt.

Fehlende und unzulängliche Belege
(475)

Sofern der einfache Verwendungsnachweis zugelassen ist, hat der Zuwendungsempfänger zwar die Originalbelege nicht mit dem Verwendungsnachweis vorzulegen. Er
muß aber auch in diesen Fällen die im zahlenmäßigen Nachweis dargestellten Einnahmen und Ausgaben und insbesondere auch die zweckgerechte Verwendung der
Zuwendung ordnungsgemäß belegen können. Die Belege müssen die im Geschäftsverkehr üblichen Angaben und Anlagen enthalten, die Ausgabebelege insbesondere

227
den Zahlungsempfänger, den Grund und Tag der Zahlung, den Zahlungsbeweis und
bei Gegenständen den Verwendungszweck.
Der Landesrechnungshof hat die Belege geprüft. Beanstandungen mußte er bei der
Abrechnung von sieben Projekten erheben, die von sieben Zuwendungsempfängern
durchgeführt wurden: Zuwendungsempfänger konnten Abrechnungspositionen nicht
oder nicht vollständig belegen. Nicht alle Belege enthielten zudem die notwendigen
Angaben. Unter anderem
−= hat ein Zuwendungsempfänger für Ausgaben in Höhe von insgesamt 6.785,20 DM
teils keine, teils nur unzulängliche Belege vorgelegt,
−= konnte ein anderer Zuwendungsempfänger Ausgaben in Höhe von zusammen
4.496,35 DM nicht belegen,
−= hat ein weiterer Zuwendungsempfänger Ausgaben für Honorare und Fahrtkosten
in Höhe von 7.576,80 DM geleistet, zu deren Begründung er keinen Vertrag vorlegen konnte.
Zweckwidrige Verwendung
(476)

Die Zuwendung darf nur zur Erfüllung des im Zuwendungsbescheid bestimmten
Zwecks verwendet werden. Sie ist wirtschaftlich und sparsam zu verwenden. Die
Zuwendung darf dabei grundsätzlich nur für die Ausgaben verwendet werden, die
erst und allein durch das Projekt zusätzlich verursacht werden.

(477)

Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß sieben Zuwendungsempfänger in acht
Projekten die Zuwendung zweckfremd verwandt haben. Unter anderem
−= hat ein Zuwendungsempfänger die Zuwendung in Höhe von 36.000 DM nicht für
den Aufbau einer neuen Jugendhilfestation verwendet, sondern lediglich den Umzug in neue Räumlichkeiten finanziert.
−= haben zwei Zuwendungsempfänger nur Teilzeitkräfte beschäftigt, obwohl die Zuwendung für Vollzeitbeschäftigte gewährt worden war. Die nicht für Personalausgaben benötigten Landesmittel in Höhe von 6.300 DM haben sie offenbar anderweitig verwendet.

228
−= hat ein weiterer Zuwendungsempfänger aus der Zuwendung einen Computer mit
Zubehör im Wert von 4.779,35 DM beschafft. Diese Ausgabe war aber nach dem
Zuwendungsbescheid nicht zuwendungsfähig.
−= hat ein anderer Zuwendungsempfänger Ausgaben für T-Shirts, Büromöbel, Pilotenkoffer, Projektor, Versicherung und Fortbildung in Höhe von insgesamt
3.138,70 DM aus der Zuwendung bestritten, obwohl diese nach dem Zuwendungsbescheid ebenfalls nicht zuwendungsfähig waren.
−= haben zwei Zuwendungsempfänger nicht erklären können, inwiefern Telefongebühren in Höhe von 796,75 DM und Miete in Höhe von 1.061,59 DM gerade dem
geförderten Projekt zuzurechnen waren.
(478)

Soweit der Landesrechnungshof die Verwendung der Zuwendung in Höhe von
36.000 DM für den Umzug in neue Räumlichkeiten beanstandet hat, betont das Sozialministerium die Unterschiede in der rechtlichen Einordnung einer Jugendhilfestation einerseits und einer Tagesgruppe andererseits. Es ist der Auffassung, der Zuwendungsempfänger habe die Zuwendung zweckgerecht zum Aufbau einer neuen Jugendhilfestation verwendet, in die er seine bereits vorhandene Tagesgruppe integriert
habe.

(479)

Jugendhilfestationen sind dadurch gekennzeichnet, daß Hilfen zur Erziehung
„…unter einem Dach…“ möglich sind, d. h. in einer Einrichtung mehrere Hilfeformen angeboten werden. Nach den Feststellungen des Landesrechnungshofes war der
Zuwendungsempfänger nicht nur bereits Träger einer Tagesgruppe, sondern hatte
auch schon sozialpädagogische Familienhilfen abgerechnet. Der Landesrechnungshof
bleibt daher bei seiner Auffassung, daß hier keine Jugendhilfestation neu aufgebaut
worden ist, sondern daß lediglich ein Umzug stattgefunden hat.

Ausgaben außerhalb des Bewilligungszeitraumes
(480)

Der Zuwendungsempfänger kann nur diejenigen Ausgaben als zuwendungsfähig geltend machen, die innerhalb des Bewilligungszeitraumes anfallen.
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß vier Zuwendungsempfänger bei fünf
Projekten Ausgaben als zuwendungsfähig abgerechnet haben, die sie vor Beginn des
Bewilligungszeitraumes oder nach dessen Ablauf geleistet haben. Unter anderem

229
−= rechnete ein Zuwendungsempfänger Ausgaben in Höhe von 2.717,75 DM ab, die
vor Beginn des Bewilligungszeitraumes angefallen waren. Für dasselbe Projekt
rechnete er Ausgaben in Höhe von 800 DM ab, die er erst nach Ende des Bewilligungszeitraumes geleistet hatte.
−= rechnete ein anderer Zuwendungsempfänger Ausgaben in Höhe von insgesamt
2.488,13 DM ab, die bereits vor Beginn des Bewilligungszeitraumes angefallen
waren.
−= hat ein dritter Zuwendungsempfänger Ausgaben in Höhe von insgesamt
7.576,80 DM abgerechnet, obwohl die zugrunde liegenden Leistungen erst nach
Ende des Bewilligungszeitraumes erbracht worden waren.
(481)

Das Sozialministerium hält die Feststellung des Landesrechnungshofes zu den Ausgaben in Höhe von 2.488,13 DM vor Beginn des Bewilligungszeitraumes für problematisch. Vor dem Hintergrund einer unklaren Regelung in der Förderrichtlinie habe
der Zuwendungsempfänger angenommen, daß „... konkludent der Maßnahmebeginn
vor dem Eintreten der vom Landesjugendamt Mecklenburg-Vorpommern geförderten
Veranstaltung liegen müsse …“.

(482)

Die einschlägige Förderrichtlinie ließ eine Landesförderung erst dann zu, wenn
„... die Fort- und Weiterbildungsmaßnahme über den Gesamtumfang von 40 Stunden
pro Jahr für den einzelnen Mitarbeiter hinausgeht …“ Der Landesrechnungshof
vermag nicht zu erkennen, inwiefern dieser Wortlaut die Auffassung des Zuwendungsempfängers stützen könnte und hält deswegen an seiner Beanstandung fest.

(483)

Zu den übrigen Beanstandungen zum Verwendungsnachweis hat das Sozialministerium darauf hingewiesen, das Landesjugendamt müsse die vom Landesrechnungshof
dargestellten Beispiele nochmals im einzelnen im Zusammenwirken mit den Zuwendungsempfängern überprüfen. Zuwendungsempfänger hätten Stellungnahmen abgegeben, die auch „…andere Schlußfolgerungen…“ zuließen oder bestritten teilweise
die Feststellungen des Landesrechnungshofes.
Darüber hinaus erklärte das Ministerium, es sollen Zuwendungen teils zurückgefordert werden, teils werde das Landesjugendamt weitere Prüfungen vornehmen, teils
sieht das Ministerium aber auch keinen Raum für Rückforderungen.
Der Landesrechnungshof wird die Erörterungen mit der Verwaltung fortsetzen.

230

Fehlendes Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof
(484)

Die Prüfung hat gezeigt, daß das Landesjugendamt zu Unrecht davon ausgegangen
ist, es könne die zweckgerechte Verwendung der Zuwendung auch auf der Grundlage
eines einfachen Verwendungsnachweises ohne Belege zuverlässig nachprüfen.
Mit der Zulassung des einfachen Verwendungsnachweises hat sich das Landesjugendamt zudem über Bedenken des Landesrechnungshofes hinweggesetzt. Aus § 44
Abs. 1 Satz 4 LHO ergibt sich, daß der einfache Verwendungsnachweis nur im Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof zugelassen werden kann. Obwohl der Landesrechnungshof dem damaligen Kultusministerium gegenüber ausdrücklich erklärt
hatte, daß er der Zulassung des einfachen Verwendungsnachweises nicht zustimme,
hat das Landesjugendamt den einfachen Verwendungsnachweis eigenmächtig zugelassen.

(485)

Das Sozialministerium hat inzwischen erklärt, es werde nun ein vollständiger Verwendungsnachweis verlangt. Es hat ausgeführt, für die Zulassung des einfachen
Verwendungsnachweises hätten die Erfahrungen und die Förderpraxis der vorangegangenen Jahre, insbesondere im Bereich des Landesjugendplanes, gesprochen. Im
Einvernehmen mit dem FM sei daher auf die generelle Vorlage der Originalbelege
verzichtet worden. Das Sozialministerium verweist zudem auf den seinerzeit bestehenden dringenden Handlungsbedarf, die personelle Situation des Landesjugendamtes und den erheblichen Arbeitsaufwand, der mit der Prüfung der Originalbelege verbunden sei. Die bisherigen Ergebniskontrollen zeigten, daß die Ziele der Förderung
im wesentlichen erreicht und die Mittel zweckentsprechend eingesetzt worden seien.

(486)

Das Sozialministerium hat übersehen, daß die Einhaltung gesetzlicher Zustimmungsvorbehalte nicht in das Belieben der Normadressaten gestellt ist. Zudem hat die Prüfung des Landesrechnungshofes gezeigt, daß die Mittel zu einem bedeutenden Teil
gerade nicht ordnungsgemäß eingesetzt worden sind.

231

Schlußbemerkung
(487)

Das Landesjugendamt hat bei seiner Prüfung der Verwendungsnachweise zahlreiche
Verstöße der Zuwendungsempfänger gegen das Zuwendungsrecht nicht bemerkt,
weil es sich nur den einfachen Verwendungsnachweis ohne Belege hat vorlegen lassen. Diese Verstöße konnten erst erkannt werden, als nicht nur der zahlenmäßige
Nachweis, sondern auch die Belege geprüft wurden. Der Landesrechnungshof mußte
aufgrund seiner Prüfung feststellen, daß die Angaben der Zuwendungsempfänger
– jedenfalls in diesem Zuwendungsbereich – nicht ohne weiteres hingenommen wer-

den können.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

232

Sozialhilfeleistungen des Landes

Das Land hat Sozialhilfekosten für Hilfeempfänger in Alten- und Pflegeheimen getragen und
trägt diese Kosten zum Teil noch, obwohl es sachlich nicht zuständig war oder die Zuständigkeit
und damit die Kostentragungspflicht ungeklärt
blieb. Durch fehlerhafte Sachbearbeitung hat es
Sozialhilfe geleistet, ohne daß es auf das eigene
Vermögen der Hilfeempfänger oder Unterhaltspflichten ankam.
Die Gewährung der Sozialhilfeleistungen des
Landes sollte organisatorisch neu geordnet werden.

(488)

Der Landesrechnungshof hat die Ausgaben und Einnahmen sowie die Abrechnung
der Kosten für die Hilfe zur Pflege in Einrichtungen durch örtliche Erhebungen beim
Sozialministerium, einem Landkreis und einer kreisfreien Stadt geprüft.
Nach § 68 Bundessozialhilfegesetz (BSHG) i. d. F. d. Bekanntmachung vom
23. März 1994 (BGBl. I S. 646), zuletzt geändert durch Art. 2 des Ersten Gesetzes
zur Änderung des Medizinproduktegesetzes (1. MPG-ÄndG) vom 6. August 1998,
erhalten Hilfebedürftige Hilfe zur Pflege in einer Einrichtung, wenn es wegen der
Behinderung oder des Leidens in Verbindung mit den Besonderheiten des Einzelfalles erforderlich ist. Die sachliche Zuständigkeit für diese Hilfeart und damit die Kostentragungspflicht liegt beim Land als überörtlichem Träger der Sozialhilfe. Das
Land hat allerdings von der in § 96 Abs. 2 BSHG eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht und die Durchführung der Hilfegewährung ohne jeden Vorbehalt auf
die Landkreise und kreisfreien Städte delegiert. Im Rahmen dieses Heranziehungsverhältnisses tragen die Gebietskörperschaften die volle Entscheidungsverantwortung, während die Kostenverantwortung weiterhin beim Land liegt.
Die den Anforderungen nicht gerecht werdende Aufgabenwahrnehmung durch die
(geprüften) Gebietskörperschaften hat für das Land zu Mehrausgaben in Höhe von

233
Millionenbeträgen und zu Mindereinnahmen geführt. Die Höhe des Schadens läßt
sich letztlich jedoch nicht beziffern.

Sachliche Zuständigkeit
(489)

Im Rahmen einer Bestandserhebung über die Zahl der Alten- und Pflegeheimplätze
in Mecklenburg-Vorpommern zum 30.6.1993 haben die Landkreise und kreisfreien
Städte dem Sozialministerium gemeldet, daß landesweit 95,7 % der belegten Plätze
von pflegebedürftigen Bewohnern genutzt waren, für die das Land als überörtlicher
Träger der Sozialhilfe die Kosten aufzubringen hat, die übrigen Plätze (4,3 %) von
Altenheimbewohnern, für die die Kreise und kreisfreien Städte als örtliche Träger
aufkommen. Das Ergebnis verdeutlichte, daß im Vergleich mit anderen Bundesländern der Anteil der Personen, die Pflegeplätze in Anspruch nehmen, in MecklenburgVorpommern erheblich höher ist als sonst üblich.
Dieses Ergebnis in einem neuen Bundesland mußte auch – ohne einen Vergleich mit
anderen Bundesländern vorzunehmen– bereits deshalb Zweifel an seiner Richtigkeit
wecken, weil sich zu Beginn der 90er Jahre in den Alten- und Feierabendheimen
noch viele Bewohner befanden, die zu DDR-Zeiten, insbesondere nach dem Tode ihres Ehepartners ihre nunmehr zu große Mietwohnung geräumt und dafür einen (Feierabend-) Heimplatz erhalten hatten.

(490)

Der ungewöhnlich hohe Anteil von Pflegefällen veranlaßte das Sozialministerium,
die Landkreise und kreisfreien Städte im I. Quartal 1994 aufzufordern, die Erforderlichkeit der Heimpflege noch einmal anhand von Heimberichten zu überprüfen.
Die daraufhin zum 30.6.1995 durchgeführte neue Bestandserhebung ergab, daß der
Anteil der pflegebedürftigen Heimbewohner mit 11.954 von landesweit 12.464 belegten Alten- und Pflegeheimplätzen auf nunmehr rd. 95,9 % angewachsen und der
Anteil der Altenheimbewohner entsprechend auf rd. 4,1 % abgesunken war.
Nach diesen Meldungen wurden z. B. in den Städten Rostock und Schwerin nur jeweils vier der Heimplätze, im Landkreis Nordwestmecklenburg nur drei Plätze, in
der Stadt Wismar nur ein und in der Stadt Neubrandenburg gar kein Heimplatz als
Altenheimplatz genutzt. Danach waren jeweils über 99 % der Heimbewohner pflegebedürftig. Es bestand mithin Anlaß für Zweifel, ob die Entscheidungspraxis der he-

234
rangezogenen Gebietskörperschaften den tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten in erforderlichem Maße gerecht wird.
Die Prüfungsfeststellungen des Landesrechnungshofes bei den beiden herangezogenen Gebietkörperschaften konnten die Zweifel nicht ausräumen:
(491)

Der Landesrechnungshof hat bei der kreisfreien Stadt 48 Sozialhilfeakten über die
Gewährung von Hilfe zur Pflege in einer Einrichtung einschließlich der einmaligen
Leistungen und die Abrechnung geprüft. Das sind rd. 7 % der Fälle von Empfängern
von Hilfe zur Pflege in Einrichtungen, welche die Stadt im Jahre 1996 betreute.
Die Prüfung ergab, daß sich in den Akten derjenigen Hilfeempfänger, die bis 1991 in
ein Heim aufgenommen worden waren und die auch zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen noch stationäre Hilfe zur Pflege erhielten, Sozialhilfeanträge befanden, die
in der vorliegenden Form nicht entscheidungsreif waren oder mit der getroffenen
Entscheidung nicht übereinstimmten. Dessen ungeachtet hat das Sozialamt stationäre
Hilfe zur Pflege zu Lasten des Landes gewährt.
Im einzelnen war festzustellen, daß Einrichtungen auf dem für die Feststellung der
Heimpflegebedürftigkeit verwendeten Vordruck jeweils sowohl die für die Hilfe zum
Lebensunterhalt in einer Einrichtung geltende Alternative angekreuzt hatten, als auch
die für die Hilfe zur Pflege. Zum Teil war auch nur die erste Alternative angekreuzt.
Bei den Akten befanden sich ferner keine regelrechten ärztlichen Befundberichte.

(492)

Die kreisfreie Stadt hat in ihrer Stellungnahme die Beanstandungen im wesentlichen
anerkannt. Sie führt aus, daß die „Heimpflegeberichte … von den Sozialarbeiterinnen
in den Heimen ausgefüllt und durch Unkenntnis in mehreren Akten beide Varianten
angekreuzt …“ wurden und daß „… das Sozialamt … die Heimpflegeberichte nicht
geprüft ….“ habe. Das Sozialamt habe jedoch „… die Begutachtung durch den
Amtsarzt … nicht generell akzeptiert“.

(493)

Der Landesrechnungshof hält daran fest, daß in den geprüften 48 Sozialhilfeakten
kein Hinweis auf eine selbständige Würdigung der Heimpflegeberichte oder der ärztlichen Voten enthalten war.

(494)

Bei dem Landkreis hat der Landesrechnungshof 22 Sozialhilfeakten über die Gewährung von Hilfe zur Pflege in einer Einrichtung einschließlich der einmaligen Leistun-

235
gen und die Abrechnung geprüft. Das sind rd. 3,3 % der Fälle von Empfängern der
Hilfe zur Pflege in Einrichtungen, die der Landkreis im Jahre 1996 betreute.
Offensichtliche Bearbeitungsfehler in der oben dargestellten Art hat der Landesrechnungshof bei dem geprüften Landkreis nicht festgestellt. Mit Rücksicht darauf, daß
der Landkreis von den Bewohnern der Alten- und Pflegeheime im Kreisgebiet zum
Stichtag 30.6.1995 als pflegebedürftig 99,6 % angegeben hatte, erscheint es aber
auch hier fraglich, ob die seinerzeitigen Entscheidungen des Landkreises, insbesondere in medizinischer Hinsicht, einer Prüfung standgehalten hätten.
(495)

Der Landkreis hat dazu ausgeführt, die jeweiligen Amtsärzte hätten die
„…Überprüfungen so vorgenommen, daß deutlich wurde, daß hier Hilfe zur Pflege
entsprechend den Bestimmungen des BSHG durchgeführt werden mußte …“.

(496)

In diesem Zusammenhang hat der Landesrechnungshof festgestellt, daß ein Hilfesuchender 1995 einen Antrag auf Hilfe zur Pflege in einer Einrichtung gestellt hat. Obwohl der Amtsarzt das Vorliegen einer Pflegebedürftigkeit eindeutig verneinte und
vielmehr die Aufnahme in ein Altenheim für ausreichend hielt, hat das Sozialamt
Hilfe zur Pflege in einer Einrichtung zu Lasten des Landes gewährt. Durch diese den
Gegebenheiten nicht entsprechende Entscheidung sind vom Zeitpunkt der Hilfegewährung im Monat November 1995 bis Ende Oktober 1996 Sozialhilfekosten in Höhe von 20.000 DM zu Lasten des Landes entstanden. Seit November 1996 erhält der
Hilfeempfänger Pflegegeld von der Pflegekasse, damit entfiel die Hilfebedürftigkeit.
Da für die Ermittlung der Anzahl der sogenannten Altfälle der „Pflegestufe 0“ der
30.6.1996 vertraglich vereinbart war, zählte der Landkreis diesen Hilfeempfänger mit
und erhielt bzw. erhält für ihn vom Land in den Jahren 1997 bis 1999 die Pauschale
für Altfälle der „Pflegestufe 0“ in Höhe von insgesamt rd. 17.000 DM. Aufgrund der
unzutreffenden Entscheidung zahlt das Land dem Landkreis allein in diesem Fall
insgesamt 37.000 DM Sozialhilfekosten.

(497)

Der Landkreis führt dazu aus, daß „… die Entscheidung in der Akte nicht schriftlich
begründet wurde, sondern durch konkludentes Handeln erfolgte …“. Er geht „…
aufgrund der Gesamtstruktur des Einzelfall …“ davon aus, daß die Sachbearbeiterin
„… in Kenntnis des (ärztlichen) Gutachtens und der gesamten Umstände des Einzel-

236
falls von ihrem Ermessensspielraum Gebrauch gemacht …“ und korrekt entschieden
habe.
Der Landesrechnungshof merkt hierzu an, daß der Hinweis auf den (vermeintlich)
eingeräumten „Ermessensspielraum“ die Problemlage sehr deutlich werden läßt.
(498)

Aus Angaben des Statistischen Landesamtes läßt sich ermitteln, daß das Land als
überörtlicher Träger der Sozialhilfe für jeden Empfänger von Hilfe zur Pflege in Einrichtungen im Jahre 1995, also für einen Zeitraum vor Einführung der Pflegeversicherung, durchschnittliche Sozialhilfekosten in Höhe von rd. 22.300 DM aufgewendet hat. Bei einer Korrektur der o. g. Entscheidungen um nur einen Prozentpunkt wäre das Land für 120 Sozialhilfeempfänger weniger sachlich zuständig gewesen. Das
Land hätte damit allein im Jahre 1995 Sozialhilfeausgaben in Höhe von etwa
2,7 Mio. DM weniger zu tragen gehabt.

(499)

Obgleich das Sozialministerium aufgrund der o. g. Erhebungen zu dem Ergebnis gelangt ist, daß „… der Anteil der Altenheimplätze an der Gesamtzahl … deutlich niedriger als in anderen Bundesländern …“ liegt, mithin also eine Kostenverschiebung
zu Lasten des Landes festzustellen war, hat es keine weiteren Versuche unternommen, im Rahmen seiner Fachaufsicht diejenigen Sozialhilfeempfänger aus der Kostentragung des Landes auszuschließen, für die nach den rechtlichen und tatsächlichen
Gegebenheiten die örtlichen Träger sachlich zuständig waren.

(500)

Das Sozialministerium hat in seiner Stellungnahme mitgeteilt, daß „… in vielen
Pflegeheimen bis zur Einführung der Pflegeversicherung auch ein hoher Anteil von
jüngeren behinderten Menschen untergebracht war, für den bei stationärer Unterbringung unstrittig im Rahmen der Eingliederungshilfe die Zuständigkeit des überörtlichen Trägers der Sozialhilfe gegeben war“. Es teilt mit, daß es „… mit Blick auf
die bevorstehende Einführung der Pflegeversicherung , die eine ordnungsgemäße
Zuordnung aufgrund erneuter objektiver Untersuchungen erwarten ließ, … auf eine
weitere Klärung verzichtet …“ habe. Als weiteren Grund, den oben dargestellten
Widersprüchen nicht weiter nachzugehen, nennt das Sozialministerium den Umstand,
daß die „Kosten für die Heimunterbringung“ sowieso „… von der öffentlichen Hand
aufzubringen sind“. Eine „… aufwendige Klärung der Einzelfälle (hätte) zwar zur
Verschiebung der Belastungen zwischen dem Land auf der einen Seite und den Land-

237
kreisen und kreisfreien Städten auf der anderen Seite geführt, insgesamt jedoch nicht
zu Einsparungen“.
Damit bestätigt das Sozialministerium – jedoch ohne dies zu quantifizieren – den
Ansatz des Landesrechnungshofes, daß die in Heimen untergebrachten Personen, die
auf Hilfe zur Pflege angewiesen waren, einen Anteil an den Heimbewohnern von
deutlich weniger als 95 % ausmachten. Darüber hinaus verkennt das Sozialministerium, daß es im Rahmen einer ordnungsgemäßen Verwaltung keine Veranlassung gibt,
andere Kostenträger von ihrer Kostentragungspflicht freizustellen.

„Pflegestufe 0“
Sachliche Zuständigkeit
(501)

Bis Juni 1996 hat das Sozialministerium für rd. 12.000 Personen die Sozialhilfekosten für Hilfe zur Pflege in Einrichtungen getragen. Nach Einführung der Pflegeversicherung für den Bereich der vollstationären Pflege zum 1.7.1996 hat der Medizinische Dienst der Krankenkassen (MDK) in Mecklenburg-Vorpommern für rd. 3.000
dieser Heimbewohner eine Pflegebedürftigkeit entsprechend der Pflegestufe I bis III
gemäß § 15 SGB XI verneint (sogenannte Altfälle der „Pflegestufe 0“).
Das Sozialministerium hat nach Auswertung von etwa 2.700 MDK-Gutachten festgestellt, daß sich unter diesen begutachteten Heimbewohnern auch solche befinden,
für die kein Hilfebedarf besteht oder sich der Hilfebedarf auf hauswirtschaftliche
Versorgung beschränkt oder der Hilfebedarf unter dem des SGB XI lag. Hieraus hat
das Sozialministerium gefolgert: „Grundsätzlich erfüllen die Heimbewohner der
‘Pflegestufe 0’ die Voraussetzungen von §§ 68, 100 BSHG aber nicht, so daß die örtlichen Träger der Sozialhilfe die zuständigen Kostenträger für diese Leistungen der
Pflegeeinrichtung sind“.

(502)

Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, daß das Sozialministerium angesichts
dieser Erkenntnis, die die Zweifel an der Entscheidungspraxis der herangezogenen
Gebietskörperschaften bestätigten, verpflichtet gewesen wäre, in Einzelprüfungen
einzutreten oder sonstige Maßnahmen zu treffen, um der Zuständigkeitsregelung des
§ 100 BSHG Geltung zu verschaffen. Einzelfallprüfungen waren im Sommer 1996
aufgrund der MDK-Gutachten ohne besonderen Erhebungsaufwand möglich.

238
Gleichwohl hat das Sozialministerium in vollem Wissen um die Fragwürdigkeit der
sachlichen Zuständigkeit des Landes die Kosten für die „Pflegestufe 0“ bis Ende
1996 weiterhin voll getragen. Auch jetzt trägt es noch einen Teil dieser Kosten.
(503)

Das Sozialministerium teilt nicht die Auffassung des Landesrechnungshofes, daß
„…eine unverzügliche Einzelfallprüfung bei den etwa 3.000 Heimbewohnern der
Pflegestufe 0 ohne großen Aufwand möglich gewesen wäre“. Wegen des speziellen,
über den des SGB XI hinausgehenden Prüfungsmaßstabes wären neben den Begutachtungen des Medizinischen Dienstes weitere Untersuchungen der Heimbewohner
erforderlich gewesen. „Im Interesse der Heimbewohner selbst …“ habe es gegolten,
„… eine solche erneute Untersuchung zu vermeiden“.
Das Sozialministerium hat zudem darauf hingewiesen, daß „… neben dem erheblichen Aufwand … eine Entscheidung aufgrund allein der Gutachten des Medizinischen Dienstes der Krankenkassen von den Landkreisen und kreisfreien Städten nicht
akzeptiert worden wäre“. Es habe auch deshalb auf eine erneute Einzelfallprüfung
verzichtet, weil „… die finanziellen Belastungen , die sich kurzfristig zusätzlich für
die Kommunen ergeben hätten, zu berücksichtigen …“ waren.

(504)

Der Landesrechnungshof kann nicht erkennen, weshalb die Gutachten des MDK als
Entscheidungsgrundlage ungeeignet gewesen seien und es neuer Untersuchungen bedurft hätte. Im übrigen sind auch die Landkreise und kreisfreien Städte an Recht und
Gesetz gebunden – auch wenn das finanzielle Belastungen mit sich bringt.

Verträge über die Altfälle der „Pflegestufe 0“
(505)

Die nicht ausgeräumten Zweifel über die jeweilige sachliche Zuständigkeit führten
nach Vorliegen der Begutachtungen durch den MDK zu Meinungsverschiedenheiten
zwischen dem Sozialministerium und den kommunalen Landesverbänden über die
Kostentragungspflicht für die Altfälle der „Pflegestufe 0“. Während die Landkreise
und kreisfreien Städte auf die bisherige Kostentragung durch das Land verweisen
konnten, hatte das Land aufgrund der nicht im einzelnen geklärten Sach- und Rechtslage dem wenig entgegenzusetzen. Es sah sich deshalb im November 1996 zu einem
„Kompromißvorschlag“ veranlaßt, wonach „… die Altfälle der Pflegestufe 0 (Heimbewohner Pflegestufe ‘0’ am 1. Juli 1996) … in die Zuständigkeit der örtlichen Trä-

239
ger der Sozialhilfe übergehen …“ und das Land die Kosten für 1996 voll übernimmt
und sodann als Ausgleich einen degressiven Zuschuß für die Jahre 1997 bis 1999
zahlt. Die herangezogenen Gebietskörperschaften nahmen dieses Angebot im Frühjahr 1997 an, die Verträge sind daraufhin rückwirkend zum 1.7.1996 in Kraft getreten. Zur Erfüllung dieses Vertrages hat das Land ab 1.1.1997 bis 31.12.1999 insgesamt 56,6 Mio. DM zur Verfügung gestellt.
(506)

Der Landesrechnungshof hat beanstandet, daß
−= ein erheblicher Teil dieser Mittel nur aufgewendet werden mußte, weil es das Sozialministerium unterlassen hat, z. B. auf der Grundlage der MDK-Gutachten in
jedem Einzelfall eine Entscheidung über die Hilfeart und die sachliche Zuständigkeit herbeizuführen,
−= das Sozialministerium mit den örtlichen Trägern der Sozialhilfe nicht nur über die
Kostenteilung und Zuständigkeitsveränderung für die Fälle verhandelt hat, für die
es ggf. originär zuständig war. Es hat auch über die Fälle verhandelt, für die es seit
Einführung des BSHG nicht zuständig war und für die es zu Unrecht geleistet hat,
wie z. B. für Fälle, für die nach dem MDK-Gutachten keinerlei Pflegebedarf bestand. Aufgrund des Vertragsschlusses übernahm das Sozialministerium für diese
Fälle eine Zuständigkeit kraft Vertrages. Die sachliche Zuständigkeit des überörtlichen Trägers ergibt sich jedoch in Ermangelung anderslautender rechtlicher Landes-Regelungen allein aus § 100 Abs. 1 BSHG. Eine nicht gegebene sachliche Zuständigkeit durch eine vertragliche Regelung zu übernehmen, sieht die geltende
Rechtslage nicht vor.

(507)

Das Sozialministerium sieht in den Verträgen „… keine Anerkennung einer sachlichen Zuständigkeit …“, sondern „… lediglich eine Regelung über die Verteilung der
Kosten“.
Diese Auffassung wird jedoch der Rechtslage nicht gerecht. Die Kostentragung ist
nach dem BSHG Folge der sachlichen Zuständigkeit.

240
Zahlungen aus den Verträgen
(508)

Unabhängig von seinen oben geäußerten Bedenken hat der Landesrechnungshof geprüft, ob die Zahlungen aus den Verträgen an die Landkreise und kreisfreien Städte
den haushaltsrechtlichen Grundsätzen entsprechen.
Im Vertrag ist festgelegt, daß das Land in den Jahren 1997 bis 1999 jeweils zum
15.2., 15.5., 15.8. und 15.11. Zahlungen an die Landkreise und kreisfreien Städte
vornimmt. Der Landesrechnungshof hat beanstandet, daß das Sozialministerium Beträge in Höhe von insgesamt rd. 3 Mio. DM vor den im Vertrag festgelegten Auszahlungsterminen, also vorzeitig, ausgezahlt und damit gegen § 34 Abs. 2 LHO verstoßen hat.

(509)

Das Sozialministerium hat mitgeteilt, daß „… die vom Landesrechnungshof festgestellte vorzeitige Auszahlung der Ausgleichsbeträge im Jahr 1997 … in dem angegebenen Umfang versehentlich erfolgt …“ ist.

Doppelabrechnungen
(510)

Die Höhe der Zahlung an die jeweilige herangezogene Gebietskörperschaft bestimmte sich nach der von dieser gemeldeten Zahl der Altfälle der „Pflegestufe 0“. Der geprüfte Landkreis hat dementsprechend für 195 Personen die vertraglich vereinbarte
Pauschale erhalten.

(511)

Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß elf der vom Landkreis gemeldeten 195
Fälle nicht den Altfällen der „Pflegestufe 0“ zuzuordnen waren. Aufgrund der zuviel
gemeldeten Personen erhielt bzw. erhält der Landkreis Zahlungen in Höhe von
186.000 DM, auf die er keinen vertraglichen Anspruch hat.

(512)

Der Landkreis hat nach eigener Prüfung nunmehr festgestellt, daß es nicht nur elf,
sondern „… insgesamt zwölf Fälle sind, die nicht als Altfälle der Pflegestufe ‘0’ einzustufen sind“. Der Landkreis vertritt jedoch die Auffassung, daß wegen der „Besitzstandsklausel“ des Vertrages „… keine Zahlungen zurückgegeben werden müssen“.

(513)

Obwohl der Landkreis für die Altfälle der „Pflegestufe 0“ bereits die Pauschale des
Landes erhält, hat er darüber hinaus

241
−= in einem Fall zu Lasten des Landes Eingliederungshilfe nach § 39 BSHG und
−= in vier Fällen zu Lasten des Landes die Kosten für die Unterbringung in einer Einrichtung der Behindertenhilfe nach § 43 a SGB XI
in Anspruch genommen.
(514)

Der Landkreis hat diese Beanstandungen bestätigt und die Doppelabrechnungen mit
Irrtümern der zuständigen Sachbearbeiterin begründet.

Verletzung der Nachrangigkeit
(515)

Nach dem das BSHG beherrschenden Grundsatz der Subsidiarität erhält Sozialhilfe
nicht, wer sich selber helfen kann oder wer die erforderliche Hilfe von anderen, besonders von Angehörigen oder von Trägern anderer Sozialleistungen erhält. Die Ausführungsbehörden haben zur Ermittlung des erforderlichen Hilfebedarfs vorrangige
Verpflichtungen zu prüfen und bei der Bestimmung des sozialhilferechtlichen Bedarfs zu berücksichtigen. Dazu gehören insbesondere eigenes Vermögen des Hilfebedürftigen, verschenktes Vermögen und Unterhaltsansprüche von Angehörigen.

(516)

Die geprüften herangezogenen Gebietskörperschaften haben den Nachrang der Sozialhilfe weitgehend außer acht gelassen.
Bei der herangezogenen Stadt fehlten bei 39 der insgesamt geprüften 48 Fälle die im
Antragsvordruck vorgesehenen Angaben zum Vermögen des Antragstellers oder sie
waren unvollständig oder nicht belegt. Zu den sonstigen Vermögenswerten haben 25
Antragsteller keine Angaben gemacht. 32 Antragsteller haben die Frage nach verschenktem Vermögen unbeantwortet gelassen. Das Sozialamt hat die fehlenden Angaben nicht nachgefordert und damit auf die erforderliche Sachverhaltsaufklärung
verzichtet. Sogar dem Hinweis in einem Antrag: „Vermögen verschenkt 24.10.1991“
ist es nicht nachgegangen.
In 28 der geprüften Fälle waren Hinweise auf 55 möglicherweise unterhaltspflichtige
Angehörige vorhanden. Davon hat das Sozialamt in sieben Fällen mit elf Angehörigen nichts unternommen. In weiteren 19 Fällen hat das Sozialamt bei 39 Angehörigen die Ermittlung der wirtschaftlichen Verhältnisse nicht oder nicht vollständig vor-

242
genommen. Nur in den restlichen beiden Fällen und bei fünf Angehörigen ist eine
vollständige Prüfung erfolgt.
Die Sozialämter haben in Abständen – regelmäßig alle zwei Jahre (vgl. § 1605 Abs. 2
BGB) – die wirtschaftlichen Verhältnisse der Unterhaltspflichtigen erneut zu überprüfen. Das Sozialamt der Stadt hat, soweit es Unterhaltsprüfungen vorgenommen
hatte, aktenkundig verfügt, daß nach zwei Jahren die Prüfung zu wiederholen sei.
Diese Überprüfung ist jedoch nach Ablauf der Frist in keinem der Fälle vorgenommen worden.
(517)

Die Stadt hat die Beanstandungen im wesentlichen anerkannt und die Mängel damit
begründet, daß „… die Sachbearbeiterinnen … aufgrund von Unkenntnis und der
Vielzahl der Anträge … sowie mit der Prüfung, welche Hilfeart für den Hilfeempfänger zu gewähren ist, überfordert …“ waren. Sie hat vorgetragen , daß „… die festgestellten Mängel … ab sofort behoben …“ werden. Auch würden „… ab sofort nach
Durchsicht der Akten Wiederholungsprüfungen vorgenommen“.

(518)

Bei dem herangezogenen Landkreis fehlten bei 17 der insgesamt 22 geprüften Fälle
Angaben zum Vermögen vollständig oder jedenfalls teilweise. Dieses bezieht sich in
neun Fällen auf die Angaben zum Spar- und Bankvermögen, in zehn Fällen auf sonstiges Vermögen, insbesondere aber auf den Haus- und Grundbesitz, und in 13 Fällen
auf Angaben zum verschenkten Vermögen. Darüber hinaus hatten vier Hilfeempfänger in jüngerer Zeit Grundvermögen übergeben, verschenkt oder veräußert. Auch hier
hat das Sozialamt die fehlenden Angaben nicht nachgefordert bzw. das Erforderliche
nicht veranlaßt.
In neun der geprüften Fälle waren Hinweise auf mindestens 21 möglicherweise unterhaltspflichtige Angehörige vorhanden. Davon hat das Sozialamt in vier Fällen in
bezug auf mindestens 13 Angehörige nichts unternommen. Sofern das Sozialamt Unterhaltsprüfungen vorgenommen hat, geschah das mit einer Verspätung von zwei bis
sechs Jahren. Nur in zwei Fällen erfolgte die Prüfung noch im Jahre des Beginns der
Hilfegewährung. Sogar in einem Fall, in dem eine Hilfeempfängerin ihrem Sohn das
Wohngrundstück gegen die Einräumung eines lebenslangen Wohnrechts übereignet
hatte, versäumte es das Sozialamt, den unterhaltspflichtigen Sohn jedenfalls in Höhe
des Wertes des Wohnrechtes heranzuziehen.

243
(519)

Der Landkreis hat im wesentlichen die Richtigkeit der Beanstandungen eingeräumt
und ergänzend ausgeführt, daß es sich um Fälle aus den Jahren 1991 und 1992 handele und im übrigen davon auszugehen sei, daß „… zu mehr als 95 % derartige Überprüfungen ergebnislos verlaufen wären“. Diese Antwort bestätigt die vom Landesrechnungshof beanstandete Art der Aufgabenwahrnehmung.

Bekleidungsbeihilfen
(520)

Das Sozialamt der kreisfreien Stadt hat in 42 von 48 Fällen Bekleidungsbeihilfen in
Höhe von 19.157 DM gewährt, ohne daß der Kauf von Bekleidung in den Akten belegt ist. Das Sozialamt des Landkreises hat in vier von 22 Fällen Bekleidungsbeihilfen in Höhe von 2.788 DM gewährt, für die ebenfalls Belege in den Akten nicht vorhanden waren. Davon sind in einem Fall Bekleidungsbeihilfen in Höhe von
1.200 DM nicht belegt.
Damit blieb letztlich offen, ob die aus Landesmitteln finanzierten Bekleidungsbeihilfen auch tatsächlich für den angegebenen Zweck ausgegeben worden sind.

(521)

Die kreisfreie Stadt hat eingeräumt, daß „… die Anträge auf Bekleidungsbeihilfen
bzw. die Rechnungen hierzu nicht generell eingehend geprüft worden sind“. Die
Nachweise über die „… in den Heimen (durchgeführten) Verkaufsveranstaltungen…“befänden „… sich größtenteils gesammelt in den Jahrgangsordnern“.

(522)

Der Landkreis hat Unregelmäßigkeiten in Abrede gestellt, im übrigen aber erklärt, er
habe „… nach den bisherigen Erfahrungen mit den Einrichtungen keinen Zweifel
daran, daß die Bekleidungsbeihilfe nicht tatsächlich den Empfängern zugewandt
wurde“.

Abrechnung
(523)

In mehreren Runderlassen hat das Sozialministerium Inhalt und Verfahren der Abrechnung der zu Lasten des Landes entstandenen Aufwendungen in der Sozialhilfe
geregelt. Danach ermitteln die Sozialämter monatlich auf der Basis der Reinausgaben
der Vormonate einen Abschlagszahlungsbetrag für die genannten Aufwendungen.
Der ermittelte Betrag wird mit den zugehörigen Berechnungen beim Sozialministerium als Auszahlungsantrag eingereicht und bildet die Grundlage für die Zahlungen

244
des Landes. Zusätzlich zu den zwölf Abschlagszahlungen besteht für die herangezogenen Gebietskörperschaften die Möglichkeit, eine 13. Abschlagszahlung für noch
nicht abgedeckte Ausgaben zu erhalten. Nach Abschluß des Haushaltsjahres haben
die Sozialämter die Jahresabrechnung zu erstellen, die dem Sozialministerium bis
zum 31.3. des folgenden Jahres zu übersenden ist.
(524)

Das Sozialministerium hat die Notwendigkeit eines 13. Abschlages damit begründet,
„… die notwendigen Auszahlungen der Landkreise und kreisfreien Städte für den überörtlichen Träger der Sozialhilfe bei der Abrechnung zum Jahresende und am Beginn des nächsten Jahres sicherzustellen“. „Da die Landkreise und kreisfreien Städte die Durchführung der Aufgaben des überörtlichen Sozialhilfeträgers ohne Erstattung für Verwaltungskosten (dies wurde mehrfach gefordert) erbringen, erscheint es
(dem Sozialministerium) angemessen, ihnen nicht auch noch die Pflicht zur Vorleistung für die tatsächlichen Ausgaben aufzubürden“.

(525)

Das Sozialministerium hat bei seiner Argumentation die Zahlungen des Finanzausgleiches, in denen Erstattungen für Verwaltungsaufwand enthalten sind, unbeachtet
gelassen.

(526)

Bei den Abrechnungen haben die Stadt und der Landkreis die Sorgfaltspflichten erheblich verletzt:
Der Landkreis hat Jahresabrechnungen über die Einnahmen und Ausgaben für die
Sozialhilfeleistungen des überörtlichen Trägers mit Terminüberschreitungen von bis
zu vier Jahren beim Sozialministerium vorgelegt. Zudem hat die mangelnde Qualität
der Abrechnungen wiederholt Rücksprachen und Überarbeitungen erforderlich gemacht, die sowohl beim Landkreis als auch beim Sozialministerium jeweils zu erheblichem Verwaltungsmehraufwand geführt haben.
Die vom Landkreis in der Jahresrechnung für das Jahr 1996 gemachten Angaben
kann der Landesrechnungshof nicht nachvollziehen. Aus dieser Jahresrechnung ergibt sich, daß dem Land zu Unrecht rd. 535.000 DM in Rechnung gestellt worden
sind. Der Landesrechnungshof hat um entsprechende Klärung gebeten.

(527)

Der Landkreis hat die Beanstandungen des Landesrechnungshofes bestätigt. Er begründet die Mängel damit, daß die für „… den Haushalt zuständige Sachbearbeiterin

245
… den Aufgaben nicht mehr gewachsen war …“ sowie mit einer verzögerten Bearbeitung der Abrechnungen durch das Sozialministerium.
(528)

Beim Sozialamt der kreisfreien Stadt befanden sich in den Abrechnungsunterlagen
eines Heimes für denselben Zeitraum zwei unterschiedliche Listen mit voneinander
abweichenden Daten und unterschiedlichen Beträgen von Sozialhilfeausgaben. Aus
der Abrechnung ging nicht hervor, welche der Listen die zahlungsbegründenden Angaben enthält. Das Sozialamt der Stadt hat ohne Begründung den höheren Betrag an
das Heim zur Zahlung angewiesen und dem Land in Rechnung gestellt.
Ein Heim der Stadt hat Rechnungen mit Datum vom 13.6.1994 über die Sozialhilfekosten des Heimes für die Monate Juli und August des Jahres 1994, also im voraus,
in jeweils genau der gleichen Höhe von 434.217 DM an das Sozialamt gestellt. Dem
Heim waren zu der Zeit jedoch Kosten für die Unterbringung im Juli und August
noch nicht entstanden und ihm war zudem im Juni noch nicht bekannt, in welcher
Höhe in den Monaten Juli und August Sozialhilfekosten entstehen werden. Obwohl
die Einzelnachweise der Monate Juli und August, die Grundlage für die Monatsabrechnungen des Heimes sind, in verschiedenen Positionen voneinander abweichen,
hat das Sozialamt der Stadt den geforderten Gesamtbetrag in Höhe von jeweils
434.217 DM zur Zahlung an das Heim angewiesen und das Land entsprechend belastet.
Den Monatsabrechnungen eines Heimes der Stadt waren jeweils Sachstandsberichte
vorangestellt. Alle bei der Prüfung berücksichtigten Sachstandsberichte weichen
mehrfach von den Angaben in den Einzelnachweisen ab. Welche dieser Angaben die
jeweils zutreffenden waren, war aus den Akten nicht ersichtlich.
In den Abrechnungsunterlagen der Sozialhilfekosten eines Heimes der Stadt für das
Jahr 1994 waren die Einzelnachweise entweder im Original oder in Form von Kopien
enthalten. Einige Kopien waren aus verschiedenen Einzelnachweisen zusammengesetzt und kopiert. Alle Einzelnachweise waren nicht unterzeichnet.
Der Landesrechnungshof hat beanstandet, daß nicht unterzeichnete und aus verschiedenen Belegen zusammengesetzte Kopien für die Nachweisführung von Sozialhilfekosten ungeeignet sind und gegen elementare Anforderungen an einen Beleg verstoßen.

246
(529)

Die kreisfreie Stadt hat sich zu den einzelnen Beanstandungen geäußert. Daraus ist
zu entnehmen, daß – selbst wenn die einzelnen Mängel nach Darstellung der Stadt zu
finanziellem Schaden für das Land letztlich nicht geführt haben – die Sozialverwaltung der Stadt die Fehler mit hohem Verwaltungsaufwand korrigieren mußte.

(530)

Der Landesrechnungshof hält es für dringend geboten, daß die herangezogenen Gebietskörperschaften, die jährlich Sozialhilfekosten in Höhe von mehreren Mio. DM
beim Land abrechnen, künftig sicherstellen, daß die Abrechnungen den Anforderungen einer ordnungsmäßigen Aufgabendurchführung entsprechen.

Nachträgliche Korrektur der Pflegesätze
(531)

Mit der Begründung, daß diese von einer falschen Kalkulation ausgegangen sei, beantragte die Stadt im März 1995 beim Sozialministerium für drei Heime eine nachträgliche Korrektur der Pflegesätze für das Jahr 1994. Nach Zustimmung des Sozialministeriums stellte die Stadt diesem rd. 215.000 DM für das erste Halbjahr 1994 in
Rechnung.
In diesem Betrag waren auch Ausgaben in Höhe von rd. 29.000 DM für die selbst
zahlenden Heimbewohner enthalten, sowie für Versorgungsberechtigte nach dem
Bundesversorgungsgesetz und für Heimbewohner aus anderen Bundesländern, für die
das Land als überörtlicher Sozialhilfeträger nicht zuständig ist, sowie für Heimbewohner, die von anderen Landkreisen und kreisfreien Städten beim Land abgerechnet
werden. In diesem Rechnungsbetrag waren schließlich auch Verpflegungsausgaben
in Höhe von rd. 16.000 DM für nicht besetzte Heimplätze enthalten, die den Heimen
gar nicht entstanden sein konnten.

(532)

Der Landesrechnungshof hat beanstandet, daß die Stadt durch die überhöhte Rechnung nachträglich Sozialhilfekosten in Höhe von rd. 45.000 DM vom Land erhalten
hat, auf die es keinen Anspruch hatte.

(533)

Die kreisfreie Stadt erkennt an, daß „… bei der Neuberechnung der Pflegesätze auf
der Grundlage einer 98 %igen Auslastung versäumt wurde, die Personen der selbstzahlenden Heimbewohner, der Versorgungsberechtigten nach dem Bundesversorgungsgesetz, der Heimbewohner aus anderen Bundesländern und den anderen Land-

247
kreisen und kreisfreien Städten rauszurechnen“. Der durch den städtischen Eigenbetrieb „Alten- und Pflegeheime“ zu erstattende Betrag werde derzeit ermittelt.

Überzahlungen
(534)

Veranlaßt durch die unzureichende Abrechnungspraxis hat der Landesrechnungshof
auch die Erstattung der Sozialhilfekosten an andere Landkreise und kreisfreie Städte
geprüft. In diesem Zusammenhang hat er festgestellt, daß die herangezogenen Gebietskörperschaften in den Jahren 1991 bis 1997 rd. 94 Mio. DM zuviel Aufwendungsersatz beim Sozialministerium angefordert und auch erhalten haben. Damit
sind durchschnittlich 3,36 % der Leistungen, die das Land im Wege der Erstattung an
Landkreise und kreisfreie Städte gezahlt hat, zu Unrecht abgefordert worden. Die
notwendigen Rückerstattungen haben die herangezogenen Gebietskörperschaften
zum Teil jedoch erst mit deutlichen Verzögerungen vorgenommen.
Eine andere als die hier geprüfte kreisfreie Stadt hatte beispielsweise in den Haushaltsjahren 1991 und 1992 rd. 7,8 Mio. DM zu viel erhalten und erst in den Jahren
1993 und 1994 zurückgezahlt, so daß der Stadt das Geld für Zeiträume bis zu 35
Monaten zur Verfügung stand. Bei Zugrundelegung eines Zinssatzes von 4 % sind
der Stadt dadurch zu Lasten des Landes liquide Mittel in Höhe von etwa 750.000 DM
zugeflossen.
Der Landesrechnungshof hat zudem beanstandet, daß das Sozialministerium den zurückzuzahlenden Betrag der Stadt auf Antrag gestundet hatte.

(535)

Das Sozialministerium stellt den vom Landesrechnungshof „… zusammengestellten
Rückzahlungen der Landkreise und kreisfreien Städte … (die) Nachzahlungen an
Landkreise und kreisfreie Städte …“ gegenüber. Diese hätten bei einzelnen Gebietskörperschaften auch „… Größenordnungen zwischen 1 Mio. DM und 2,5 Mio. DM
erreicht“.
Die in der Beanstandung genannte andere kreisfreie Stadt sei ein Sonderfall gewesen,
weil diese Stadt infolge Rechtsunsicherheit noch im Dezember 1993 die Rückzahlung abgelehnt habe. Das Sozialministerium hält dem festgestellten Überzahlungsbetrag der Haushaltsjahre 1991 und 1992 (rd. 7,8 Mio. DM) Nachzahlungen des Landes
aus den Jahresabrechnungen 1993 bis 1997 in Höhe von rd. 1,8 Mio. DM entgegen.

248
(536)

Die Antwort des Sozialministeriums untermauert das Verlangen des Landesrechnungshofes, das Abrechnungsverfahren zu modifizieren.

Testat
(537)

Der den herangezogenen Gebietskörperschaften zustehende Aufwendungsersatz ist
mit einem vom Sozialministerium vorgeschriebenen Formblatt geltend zu machen,
das nur die Summe der Ausgaben und Einnahmen aufführt. Entsprechend verhält es
sich – allerdings aufgegliedert nach Art der Ausgaben und Einnahmen – auch mit der
Jahresabrechnung. Das bedeutet, daß das Sozialministerium keinen Überblick darüber hat, wie im einzelnen sich die Erstattungsbeträge zusammensetzen. Feststellungen wie sie der Landesrechnungshof im Zusammenhang mit der Abrechnung der Kostenerstattung getroffen hat, bleiben dem Sozialministerium deshalb grundsätzlich
verborgen.
Vor diesem Hintergrund hat das Sozialministerium in Anlage 1 seines Runderlasses
betreffend die Durchführung von Aufgaben des überörtlichen Trägers der Sozialhilfe
vom 15.3.1991 den folgenden Text für das Testat der jeweiligen Jahresrechnung vorgegeben:
„Es wird bescheinigt, daß diese Abrechnung nur solche Aufwendungen enthält, die
tatsächlich geleistet worden sind, sich im Rahmen der bestehenden Vorschriften halten und zur Erstattung aus Bundes- oder Landesmitteln nicht bereits an anderer Stelle nachgewiesen worden sind oder nachgewiesen werden. Ferner wird bescheinigt,
daß sämtliche Einnahmen pflichtgemäß eingezogen und richtig verrechnet worden
sind. Die vorgelegten Rechnungen sind ordnungsgemäß geprüft und ggf. berichtigt
worden.“
Dieser Prüfvermerk ist u. a. auch vom Rechnungsprüfungsamt der jeweiligen Gebietskörperschaft zu zeichnen.

(538)

Im Rahmen seiner Erhebung hat der Landesrechnungshof festgestellt, daß die Rechnungsprüfungsämter der geprüften Gebietskörperschaften das Testat auch durchweg
abgegeben haben. Nachfragen ergaben jedoch, daß die Rechnungsprüfungsämter in
keinem Fall die Prüfungen durchgeführt hatten, die erforderlich waren, um das vom
Sozialministerium geforderte Testat ordnungsgemäß abzugeben. Die Prüfung der

249
Jahresabrechnungen bestand überwiegend lediglich in einem Abgleich, ob die Endsummen des Jahres aus den entsprechenden Haushaltsstellen der Sachbücher richtig
in die Jahresabrechnung übernommen worden sind.
(539)

Das Sozialministerium hat ausgeführt, daß es sich „… in der Vergangenheit auf eine
ordnungsgemäße Prüfung der Rechnungsprüfungsämter verlassen …“ habe. Es
selbst habe „… in der Vergangenheit stichprobenweise und sporadisch …“ Prüfungen in den Sozialämtern durchgeführt.
Es sei zwischenzeitlich mit dem Innenministerium geklärt, daß „… nach § 2 Abs. 1
Nr. 5 KPG die Pflicht der Rechnungsprüfungsämter besteht, auch die Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung zu prüfen“. Das Sozialministerium hat selbst vorgesehen, die Zahl seiner stichprobenweisen Prüfungen zu
erhöhen.

Würdigung
(540)

Die gegenwärtige Ausgestaltung des Heranziehungs- und Abrechnungsverfahrens
beruht auf der selbstverständlichen Voraussetzung, daß die herangezogenen Gebietskörperschaften die übertragenen Aufgaben vollständig und richtig wahrnehmen.
Denn das Land, das die Kosten trägt, hat keinen Einblick in den konkreten Verwaltungsvollzug und die damit verbundenen Entscheidungen. Es weiß auch nicht, welche Sachverhalte den Abrechnungen zugrunde liegen, weil die Abrechnungen mit
namenlosen Sammelabrechnungen vorgenommen werden. Das Land muß sich mithin
auf den Verwaltungsvollzug durch die herangezogenen Gebietskörperschaften voll
verlassen können. Mit Rücksicht auf die Prüfungsergebnisse des Landesrechnungshofes kann jedoch nicht mehr in dem erforderlichen Maße davon ausgegangen werden,
daß dies der Fall ist.

(541)

Der Landesrechnungshof hat deshalb die Frage gestellt, ob das Heranziehungsverhältnis in seiner gegenwärtigen Form noch aufrecht erhalten werden kann und angeregt, eine andere Art der Aufgabenübertragung zu finden, bei der insbesondere auch
die Entscheidungs- und die Kostenverantwortung nicht so deutlich auseinander fallen
wie bei dem gegenwärtig geltenden Heranziehungsverfahren. Im Rahmen einer Neu-

250
ordnung der Wahrnehmung der Aufgaben des überörtlichen Trägers böte sich auch
die Möglichkeit, ein transparenteres Abrechnungsverfahren einzuführen.
(542)

Bis zu einer Neuordnung, hat der Landesrechnungshof angeregt,
−= könnte in das Gesetz zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes (AG-BSHG)
eine dem Art. 104 a Abs. 5 GG vergleichbare Haftungsnorm, wonach Bund und
Länder im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung haften,
eingefügt werden, die voraussichtlich zu einer zuverlässigeren Aufgabenwahrnehmung führen würde,
−= wäre durch eine Modifizierung des Abrechnungsverfahrens sicherzustellen, daß
Überzahlungen und verspätete Rückerstattungen in der vom Landesrechnungshof
festgestellten Höhe nicht mehr möglich sind.
Das Sozialministerium hat erwidert, daß „… politische Überlegungen entsprechend
dem Hinweis des Landesrechnungshofes, die Entscheidungs- und Kostenverantwortung in der Sozialhilfe in Mecklenburg-Vorpommern besser miteinander zu verbinden, … seit längerer Zeit angestellt …“ werden. Auf der Grundlage von gemeinsam
mit den Kommunalen Landesverbänden ermittelten Datengrundlagen seien entsprechende Beratungen mit den Sozialamtsleitern für Mitte April vorgesehen.
Hinsichtlich der vom Landesrechnungshof angeregten Aufnahme einer Haftungsregelung in das AG-BSHG hat das Sozialministerium eine Prüfung angekündigt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

251

Prüfung der Ausgaben des Landes für den Küstenschutz

Der Verbleib von 151 beigestellten und
nicht

eingebauten

Tropenholzpfählen

(Wert

rd. 31.000 DM) war nicht nachvollziehbar.
Es ist zu prüfen, ob die fachtechnisch vorgegebene Rammtiefe von grundsätzlich zwei Drittel der
Buhnenpfahllänge erforderlich und wirtschaftlich vertretbar ist. Eine max. Rammtiefe von 3 m
hätte allein bei einer Maßnahme zur Einsparung
von rd. 209.000 DM geführt.

(543)

Die Küste Mecklenburg-Vorpommerns ist 1.712 km lang, wovon 354 km Außenküste und 1.358 km Bodden- und Haffküsten sind. Unter Berücksichtigung der schwersten meßtechnisch erfaßten Sturmflut (1872) sind insgesamt 1.240 km Flachküsten
überflutungsgefährdet, d. h. ca. 105.000 ha Landfläche mit 163.000 Einwohnern.
Zum einen sind Küstenschutzmaßnahmen zur Reduzierung oder Verhinderung des
Uferrückganges und Landverlustes und zum anderen als Maßnahmen des Hochwasserschutzes vor Überschwemmungen durch Sturmfluten und vor dauerhaften Trennungen infolge von Durchbrüchen notwendig.
Der Küstenschutz in der Verantwortung des Landes erstreckt sich auf den Schutz von
im Zusammenhang bebauten Gebieten. Er umfaßt u. a. den Bau, die Unterhaltung
und Wiederherstellung von See-, Bodden- und Haffdeichen, Buhnen und Deckwerken sowie die Sicherung, Erhaltung und Wiederherstellung der seewärtigen Dünen
und des Strandes.

Planungsunterlagen des Küstenschutzes
(544)

Um den Aufgaben des Küstenschutzes gerecht werden zu können, entwickelte das
Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Umwelt Mecklenburg-Vorpommern
einen Generalplan Küsten- und Hochwasserschutz, der im Oktober 1994 vom Kabi-

252
nett zur Kenntnis genommen wurde. Der Generalplan ist eine verbindliche Handlungsanweisung für die Verwaltung.
Der Landesrechnungshof regte an, Planungsunterlagen zu schaffen, die die Ziele des
Küstenschutzes gesetzlich festlegen. Dies könnte z. B. im Rahmen der Fortschreibung des Landesraumordnungsprogrammes Mecklenburg-Vorpommern geschehen.
Das Ministerium teilte hierzu mit, daß die Anregung des Landesrechnungshofes im
Rahmen der Fortschreibung des Landesraumordnungsprogrammes aufgegriffen würde.

Veranschlagung der Haushaltsmittel
(545)

Das Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Umwelt veranschlagte die Haushaltsmittel für den Küstenschutz in der Titelgruppe 05 Kapitel 1309 des Haushaltsplanes „global“, obwohl die voraussichtlichen Kosten der vorgesehenen Tiefbaumaßnahmen im Einzelfall über 750.000 DM lagen.
Gemäß Nr. 9.10.1 der Haushaltstechnischen Richtlinien des Landes M-V (HRL) sind
jedoch Tiefbaumaßnahmen mit Kosten von mehr als 750.000 DM im Einzelfall nach
Maßnahmen getrennt zu veranschlagen. Die Zusammenfassung mehrerer Maßnahmen unter einer Zweckbestimmung ist zu vermeiden.
Das FM teilte hierzu mit:
Auch weiterhin werde zeitlich befristet eine globale Veranschlagung bei den Haushaltsmitteln für den Küstenschutz zugelassen. Die Darstellung der Einzelmaßnahmen
werde in den Erläuterungen um die Maßnahmen mit Gesamtkosten über 350.000 DM
erweitert, so daß hierdurch dem § 16 Haushaltsgesetz hinsichtlich der Verbindlichkeit der Einzelmaßnahmen Rechnung getragen werde.
Auf Basis des derzeitigen Vorbereitungsstandes könnten die Baumaßnahmen nicht
einzeln veranschlagt werden. Zum Zeitpunkt der Erarbeitung des Planes würden die
Kosten bei Neubeginnen auf der Grundlage des vorliegenden Entwurfs oder einer
Kostenschätzung ermittelt bzw. geschätzt. Nach Vorliegen der Ausschreibungsergebnisse würden die Kosten sodann aktualisiert. Das sei ein permanenter Prozeß, der
über das gesamte Haushaltsjahr ablaufe. Das FM stimme mit dem Landesrechnungshof überein, daß der Wortlaut von Nr. 9.10.1 HRL die Veranschlagung von Maß-

253
nahmen über 750.000 DM im Einzelfall in einem Globaltitel nicht zulasse. Gleichwohl sei es der Auffassung, daß aus vorgenannten Gründen die bisherige abweichende Veranschlagung zeitlich befristet hingenommen werden sollte. Mittelfristig werden mit zunehmendem Vorbereitungsstand die Voraussetzungen zur Einzelveranschlagung gegeben sein.
Für den Landesrechnungshof ist die Begründung, daß erst mittelfristig die Voraussetzungen für eine Einzelveranschlagung der Küstenschutzmaßnahmen entsprechend
HRL erreicht werden können, nicht nachvollziehbar. Da bereits im Oktober 1994 die
Arbeiten am Generalplan Küsten- und Hochwasserschutz im wesentlichen abgeschlossen wurden, hätte in der Zwischenzeit durchaus ein Vorbereitungsstand der
einzelnen Maßnahmen erreicht werden können, der eine Einzelveranschlagung auf
der Grundlage eines ausgearbeiteten Entwurfs und einer Kostenberechnung ermöglicht. Die bereits seit Jahren praktizierte Veranschlagung der Hochbaumaßnahmen
des Landes zeigt, daß dies sehr wohl möglich ist.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß die Verwaltung gerade in Zeiten immer knapper werdender Finanzmittel durch Intensivierung der notwendigen Vorarbeiten nicht
erst mittelfristig den Vorbereitungsstand erreicht, der eine Veranschlagung der Tiefbaumaßnahmen entsprechend HRL gewährleistet.

Verbleib von beigestellten Buhnenpfählen
(546)

Bei einer Maßnahme wurden zur Herstellung von Buhnen laut Lieferliste 910 Tropenholzpfähle vom Auftraggeber (StAUN) beigestellt. Das Rammprotokoll weist aber nur den Einbau von 759 Rammpfählen aus. Damit wurden 151 Pfähle mit einer
Gesamtlänge von rd. 780 m weniger eingebaut, als vom Auftraggeber beigestellt. Der
Materialwert der beigestellten und nicht eingebauten Pfähle beträgt rd. 31.000 DM.
In den Akten ist kein Vermerk zu den Mengenabweichungen und zum Verbleib der
Restmengen enthalten.
Das Ministerium teilte hierzu mit:
Von den dem Rammvorgang zugeführten Holzpfählen seien nur 759 zerstörungsfrei
eingebaut worden. Insgesamt seien 151 unbrauchbare bzw. während des Rammens
zerborstene Pfähle verblieben. Diese anderweitig nicht mehr verwendbaren 151 Pfäh-

254
le seien dem kommunalen Eigenbetrieb zur kostenlosen Entsorgung übergeben worden.
Darüber hinaus seien von den laut Lieferliste bereitgestellten 910 Tropenholzpfählen
lediglich 865 Stück bezahlt worden. Unter Berücksichtigung der 67 während des
Rammvorganges zerstörten Pfähle, die nach den Konditionen des Liefervertrages der
Lieferfirma nicht angelastet werden können, verblieben noch 39 bezahlte, jedoch
nicht verwendbare Holzpfähle. Bezüglich dieser 39 bezahlten Tropenholzpfähle bestehe eine Zusage der Lieferfirma, diese als kostenlose Mehrmenge bei Folgelieferungen auszugleichen.
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme zur Kenntnis, weist aber darauf
hin, daß
−= die Belege für die Erklärung zum Verbleib der 151 Tropenholzpfähle ein Jahr später und erst nach der Prüfungsmitteilung des Landesrechnungshofes gefertigt wurden;
−= die Zusage der Lieferfirma, die 39 bezahlten und nicht verwendbaren Tropenholzpfähle bei einer Folgelieferung auszugleichen, ein Kopplungsgeschäft darstellt.
Dieses würde die Verwaltung an einen Folgevertrag binden und somit in unzulässiger Weise den Wettbewerb für eine künftige Lieferung verhindern.
Die Verwaltung sollte den ausstehenden Wertausgleich für die Fehlmenge ohne
Bedingungen erwirken.

Nicht vertragsgerecht ausgeführte Leistungen
(547)

Bei einer Maßnahme wurden laut Rammprotokoll die beauftragten Rammtiefen nicht
erreicht. Die Abweichungen vom Soll betragen bis zu 1,05 m pro Rammpfahl. Laut
Aktenlage wurden die Ursachen für die aufgezeigten Differenzen, die in der Summe
erheblich sind, nicht begründet. Die eingebauten Pfähle mußten unverhältnismäßig
stark gekürzt werden. Der hohe Holzverlust ist wirtschaftlich nicht zu vertreten.
Der Landesrechnungshof beanstandete, daß diese nicht vertragsgerecht ausgeführten
Leistungen anerkannt und ohne Abzug vergütet wurden. Außerdem weicht die Ausführung der Buhnen bezüglich der erreichten Rammtiefen sowie der Anzahl der
Rammpfähle so erheblich vom Prüfbescheid des StAUN Rostock ab, daß es für den

255
Landesrechnungshof fraglich ist, ob überhaupt der erwartete Küstenschutz erreicht
werden konnte.
Das Ministerium teilte mit, daß die im Mittel zwischen 0,35 m und 1,05 m geringere
Rammtiefe im inhomogenen schwer rammbaren Baugrund begründet sei. Bei Gefahr
der Zersplitterung der Pfähle müsse jeweils der Rammvorgang beendet werden. Die
aus fachtechnischer Sicht im Ausnahmefall zulässige im Mittel 23 % geringere
Rammtiefe hätte in Anbetracht der Rammprobleme nicht zur Minderung der Einheitspreise führen können. Die baugrundbedingt geringere Rammtiefe sei durch den
Auftraggeber als begründet akzeptiert worden und könne dem Auftragnehmer objektiv nicht angelastet werden.
Es sei immer bis zur maximal möglichen Einbringtiefe, die ohne Pfahlzerstörung
möglich war, gerammt worden. Die geplante Funktion der Buhnen sei damit ausdrücklich erreicht. Die fehlenden 12 m am Kopf der Buhne Nr. 10, die derzeit die
Wirksamkeit des Gesamtsystems beeinträchtigen, würden bei der geplanten Fortführung der Buhnenbaumaßnahmen ergänzt.
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme zur Kenntnis und erwartet, daß in
Zukunft die vom Umweltministerium geschilderten Vorgänge in den Rammprotokollen und Bautagebüchern aktenkundig festgehalten werden. Darüber hinaus sollten
künftig die Einsatzlängen der Pfähle so gewählt werden, daß unverhältnismäßige
Kürzungen unterbleiben. Die Wirksamkeit des Gesamtsystems ist durch die angekündigten Nacharbeiten zu sichern.

Anwendung von „Bedarfspositionen“
(548)

Bei einer Maßnahme wurden mit den Rechnungslegungen umfangreiche „Bedarfspositionen“ des Ausschreibungsleistungsverzeichnisses zusätzlich zum Bauvertrag abgerechnet.
Bei der Wertung der Angebotsunterlagen waren diese erheblichen Leistungen
(rd. 60.000 DM) nicht berücksichtigt worden.
Für diese Zusatzleistungen befinden sich in den Unterlagen keine Auftragsvermerke.
Das Bautagebuch enthält keine Eintragungen zu erschwerten bzw. veränderten Situationen, die den erweiterten Leistungsumfang begründen würden.

256
Das Ministerium stimmte den Feststellungen des Landesrechnungshofes zu und teilte
mit, daß schlußfolgernd in künftigen Leistungsverzeichnissen diese Position regulär
und nicht als Bedarfsposition ausgeschrieben würde.
Durch die angekündigte geänderte Ausschreibungspraxis können ein ausreichender
Wettbewerb und wirtschaftliche Angebote erreicht werden. Bedarfspositionen sind
auf das notwendige Maß zu beschränken.

Überhöhte Ingenieurleistungen
(549)

Eine Maßnahme wurde in zwei Objekte aufgeteilt, wodurch ein um rd. 10.000 DM
höherer Honoraranspruch entstand.
Das Ministerium teilte in seiner Stellungnahme mit:
Das StAUN hätte gemäß Ausschreibungsunterlagen eine zeitliche Trennung der Ausführung beabsichtigt, so daß mit der Ingenieurgesellschaft gemäß § 21 HOAI gesonderte Honorare für den Mittelwellenbrecher und die Randwellenbrecher vereinbart
worden seien.
Aufgrund eines Nebenangebotes, das u. a. zur Kosteneinsparung von
rd. 1,75 Mio. DM geführt habe, sei das Gesamtvorhaben noch im Jahre 1995 fertigstellt worden. Damit sei die Anwendung des § 21 HOAI im Ingenieurvertrag hinfällig. Es sei damals allerdings versäumt worden, den Ingenieurvertrag entsprechend
anzupassen. Die Reduzierung des Ingenieurhonorars werde in der noch ausstehenden
Schlußrechnung der Ingenieurgesellschaft berücksichtigt.

Fachtechnisch vorgegebene Rammtiefe von zwei Drittel
der Buhnenpfahllänge
(550)

Nach Auffassung des Landesrechnungshofes sind grundsätzliche Rammtiefen von
∧

zwei Drittel der Pfahllängen (Pfahllänge 6,30 m Rammtiefe 4,20 m) nicht erforderlich und somit wirtschaftlich nicht zu vertreten. Eine maximale Einbindetiefe der
Pfähle von 3 m wird als ausreichend angesehen. Bei einer Maßnahme hätten hierdurch rd. 209.000 DM eingespart werden können.

257
Das Ministerium teilte in seiner Stellungnahme mit:
„Als Schwierigkeiten bei der Bauausführung auftraten, wurde eine mögliche Verringerung der Rammtiefe überprüft und fachlich mit der Abteilung Küste des StAUN
Rostock erörtert. Im Ergebnis wurde festgestellt, daß eine verringerte Rammtiefe
zwar im Moment der Herstellung der Buhne aufgrund der Wassertiefen ausgereicht
hätte, jedoch im Laufe der Zeit mit einer Vertiefung der Schorre zu rechnen war. Auf
die Lebensdauer der Buhnen von 20 Jahren gesehen, hätte eine verringerte Rammtiefe die Standsicherheit der Buhnen nicht garantieren können. ... Die Rammtiefe von
2/3 der Pfahllänge ist nicht auf den Istzustand während des Rammens, sondern auf
den sich nach Rammung einstellenden Zustand zu werten.“
Der Landesrechnungshof nimmt die Stellungnahme zur Kenntnis.
Im Einzelfall mag die Rammtiefe von 2/3 der Pfahllänge zutreffend sein. Die Darstellung des Umweltministeriums steht jedoch im Widerspruch zur Praxis (vgl.
Tz. 547), hier wurden die Rammtiefen wesentlich verkürzt. Die Generalfestlegung,
wonach die Einbringtiefe 2/3 der Pfahllängen betragen muß, kann auch aus der Stellungnahme des Ministeriums nicht hergeleitet werden und ist technisch unbegründet.
Die Standsicherheit einer Buhne ist nach Auffassung des Landesrechnungshofes von
den Bodenverhältnissen im Zusammenhang mit der Wassertiefe und der anstehenden
Belastung abhängig. Die Pfahllängen und die Einbringtiefen sollten künftig dem Einsatz entsprechend berechnet werden.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

258

Prüfung der Hansestadt Greifswald

Die finanzielle Situation der Hansestadt Greifswald wird zunehmend angespannter. Der Fehlbedarf in Höhe von rd. 11 Mio. DM nach dem
Haushaltsplan 1998 erhöht sich im Finanzplanungszeitraum

1997

bis

2001

auf

rd. 42,2 Mio. DM. Nach dem Nachtragshaushaltsplan 1998 konnte der Fehlbedarf auf
rd. 4,5 Mio. DM reduziert werden.
Die Hansestadt Greifswald muß verstärkt Maßnahmen ergreifen, um den Haushalt zu konsolidieren. Hierzu werden eine Straffung der Verwaltungsstruktur unerläßlich und ein weiterer
Stellenabbau notwendig sein.
Die kostenrechnenden Einrichtungen (Rettungsdienst, Straßenreinigung, Märkte und Bestattungswesen)

arbeiteten

bisher

nicht

ko-

stendeckend und belasteten hierdurch den Haushalt der Hansestadt Greifswald im Zeitraum von
1993 bis 1997 in Höhe von rd. 7,2 Mio. DM.

(551)

Der Landesrechnungshof hat die Hansestadt Greifswald geprüft. Da eine von der
Hansestadt Greifswald beauftragte externe Beraterfirma zeitgleich mit den örtlichen
Erhebungen des Landesrechnungshofes Untersuchungen für die Erstellung eines
Haushaltssicherungskonzeptes vorgenommen hat, beschränkte sich der Landesrechnungshof vor allem auf die Prüfungsschwerpunkte Haushalts- und Finanzwirtschaft
einschließlich der wirtschaftlichen Beteiligungen, kostenrechnende Einrichtungen,
das Zusammenwirken der Selbstverwaltungsgremien mit der hauptamtlichen Verwaltung, die Verwaltungsorganisation, das Ortsrecht, die Fraktionszuwendungen und das
Personalwesen.

259

Haushalts- und Finanzlage
(552)

Die finanzielle Situation der Hansestadt Greifswald wird zunehmend angespannter.
Der Haushaltsplan 1998 weist einen Fehlbedarf in Höhe von rd. 11 Mio. DM aus. Im
Finanzplanungszeitraum 1997 bis 2001 erhöht sich dieser Fehlbedarf unter Berücksichtigung verringerter Schlüsselzuweisungen sowie zusätzlich beschlossener Ausgaben auf rd. 42,2 Mio. DM im Jahr 2001.
Ursache für diesen Fehlbedarf ist, daß die Haushalte der Hansestadt Greifswald in
den Vorjahren nur mit Mühe ausgeglichen werden konnten, jedoch einen für 1998
veranschlagten Rückgang der Einnahmen des Verwaltungshaushaltes um
rd. 17,2 Mio. DM nicht auffangen können.
Zwischenzeitlich ist es der Hansestadt Greifswald gelungen, den für 1998 erwarteten
Fehlbedarf entsprechend der Nachtragssatzung auf rd. 4,5 Mio. DM zu reduzieren.
Entsprechend letzten Informationen der Hansestadt Greifswald konnte der Fehlbedarf
1998 im Ergebnis der Haushaltsführung abgebaut und in der Jahresrechnung ein Überschuß ausgewiesen werden. Der Haushaltsplanentwurf 1999 ist durch Entnahme
aus der allgemeinen Rücklage ausgeglichen.
Der Landesrechnungshof hat die Hansestadt Greifswald darauf hingewiesen, daß der
Finanzplan aufgrund der sich aus der Aufstellung des Nachtragshaushaltes ergebenden Änderungen für die folgenden Jahre entsprechend anzupassen ist. Hierbei sollte
die Wiederherstellung des Haushaltsausgleiches im Finanzplanungszeitraum erreicht
werden.
Die Hansestadt Greifswald wird diese Anpassung ab dem Haushaltsjahr 1999 vornehmen.

(553)

Da der Haushaltsplan 1998 einen Fehlbedarf aufwies, war die Hansestadt Greifswald
gemäß § 43 Abs. 3 KV M-V verpflichtet, ein Haushaltssicherungskonzept zu erstellen und durch die Bürgerschaft beschließen zu lassen.
Mit der Erstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes wurde eine externe Beraterfirma beauftragt. Auf der Grundlage dieser gutachterlichen Stellungnahme hat die
Bürgerschaft am 14.4.1998 das Haushaltssicherungskonzept beschlossen. Mit den
darin enthaltenen Haushaltssicherungsmaßnahmen schafft es die Hansestadt Greifs-

260
wald im Finanzplanungszeitraum (bis zum Jahr 2001) nicht, den Fehlbedarf abzubauen.
Der Landesrechnungshof hat im Hinblick auf die zwischenzeitlich etwas günstigere
Haushaltslage 1998 der Hansestadt Greifswald empfohlen, das Haushaltssicherungskonzept zum Zwecke einer schnelleren Konsolidierung des Haushaltes anzupassen.
Dies wird ab Haushaltsjahr 1999 erfolgen.
(554)

Die Schulden der Hansestadt Greifswald einschließlich der Schulden der Sondervermögen betrugen Ende 1997 insgesamt rd. 134,5 Mio. DM, das entspricht
ca. 2.272,50 DM je Einwohner. Damit hat sich die Verschuldung um
rd. 123,5 Mio. DM gegenüber 1991 erhöht und hat im Vergleich zu anderen kreisfreien Städten ein bedenkliches Ausmaß angenommen.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß die Aufnahme weiterer Kredite
im Hinblick auf die angespannte finanzielle Lage nur sehr zurückhaltend erfolgen
sollte. Zusätzliche Zins- und Tilgungsleistungen größeren Umfangs könnten die
ohnehin schon angespannte Haushaltssituation weiter verschärfen.

Haushaltsplanung und Plandurchführung
(555)

Bei der Erstellung des Haushaltsplanes vorgenommene Ansatzveränderungen erfolgten nicht durchgängig für alle Bestandteile des Gesamtplanes. Hierdurch traten Differenzen zwischen der Haushaltssatzung, dem Haushaltsquerschnitt und der Gruppierungsübersicht auf. Außerdem stimmten die in den Haushaltsplänen der Hansestadt
Greifswald veranschlagten bzw. in den Jahresrechnungen abgerechneten Einnahmen
aus Konzessionsabgaben in den einzelnen Sparten nicht mit den Wirtschaftsplänen
der entsprechenden Gesellschaften überein.
In Einzelfällen wurden die Vorschriften über die Gliederung und Gruppierung der
Haushaltspläne der Gemeinden und Gemeindeverbände unvollständig bzw. gar nicht
beachtet.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß die Bestandteile des Gesamtplanes mit der beschlossenen Haushaltssatzung sowie die Ansätze der Wirtschaftspläne, die gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) verbindliche Anlage zum Haushaltsplan sind, mit den entsprechenden Ansätzen des

261
Haushaltsplanes übereinstimmen müssen. Außerdem stellen der Gliederungs- und
Gruppierungsplan einen Einheitskontenplan dar, wodurch die Haushaltswirtschaft für
die Bürgerschaft und Öffentlichkeit transparent gemacht werden soll.
Die Hansestadt Greifswald hat mitgeteilt, daß entsprechende Korrekturen zwischenzeitlich vorgenommen wurden.
(556)

Die Hansestadt Greifswald hat erhebliche Aufwendungen für externe Gutachten geleistet. Beispielsweise wurden
−= für die Beratung und Unterstützung des Jugendamtes bei der Fortschreibung des
Jugendhilfeplanes vom 1.10.1994 bis 31.12.1995 insgesamt 80.000 DM Honorarkosten gewährt,
−= für eine Organisationsuntersuchung der Verwaltung 1994 insgesamt
209.006,28 DM (Honorar und Reisekosten) aufgewendet sowie
−= für die Erstellung eines Konzeptes zur Haushaltssicherung zum Prüfungszeitpunkt
insgesamt 279.000 DM veranschlagt.
Bei diesen Maßnahmen handelt es sich um Verwaltungsaufgaben. Sie sind von der
Verwaltung selbst zu lösen. Ausnahmen kann es nur dort geben, wo entweder für eine Aufgabe Personal nicht vorgehalten wird oder besondere in der Verwaltung nicht
vorhandene Fachkenntnisse erforderlich sind.
Die Notwendigkeit der Vergabe an externe Berater ist für den Landesrechnungshof
unter diesen Gesichtspunkten nicht erkennbar. Außerdem erscheint der Aufwand,
gemessen an den bisher umgesetzten Ergebnissen, nicht gerechtfertigt.
Der Landesrechnungshof hat die Hansestadt Greifswald darauf hingewiesen, daß insbesondere im Hinblick auf die angespannte Haushaltslage die Haushaltsmittel konsequent nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gemäß § 43
Abs. 1 KV M-V einzusetzen sind.
Die Hansestadt Greifswald begründet die Einschaltung von Gutachtern mit den nicht
ausreichend vorhandenen personellen und materiellen Ressourcen der Verwaltung.

(557)

Die Hansestadt Greifswald gewährt der Greifswald Entsorgung GmbH (GEG) seit
1993 ein Darlehen in Höhe von 295.799,84 DM. Die GEG erzielte seit 1993 jährlich
Gewinne. Damit liegt kein erkennbarer Grund für diese Darlehensgewährung vor.

262
Der Landesrechnungshof hat der Hansestadt Greifswald empfohlen, unverzüglich
Maßnahmen einzuleiten, um das gewährte Darlehen zurückzuerhalten.
Die Hansestadt Greifswald hat mitgeteilt, daß das Darlehen zwischenzeitlich von der
GEG zurückgefordert wurde.
(558)

Die Hansestadt Greifswald hat mehrfach anderen Kommunen Kassenkredite gewährt.
So erhielten beispielsweise die Stadt S. für den Zeitraum vom 30.12.1996 bis
10.1.1997 insgesamt 11,8 Mio. DM und die Stadt M. vom 19.3.1997 bis 26.3.1997
insgesamt 5,6 Mio. DM. Die kreditnehmenden Kommunen wurden über einen Finanzberater vermittelt. Die Zinssätze waren jeweils geringfügig günstiger als bei den
ortsansässigen Banken.
Die Hansestadt Greifswald betrachtete diese Geschäfte ihrerseits als Termingeldanlagen. Die anderen Kommunen nehmen hierdurch jedoch Kassenkredite in Anspruch,
die kommunalverfassungsrechtlich an bestimmte Voraussetzungen gebunden sind.
Der Landesrechnungshof bemerkte hierzu, daß es sich bei diesen Rechtsgeschäften
um Darlehenshingaben der Hansestadt Greifswald an andere Kommunen handelt, die
gemäß § 58 Abs. 2 Satz 3 KV M-V zwar zulässig, jedoch gemäß § 58 Abs. 3 KV
M-V genehmigungspflichtig sind. Genehmigungen der Rechtsaufsichtsbehörde wurden nicht eingeholt. Damit waren die Kreditverträge schwebend unwirksam und mit
erheblichen Risiken behaftet. Die Gewährung der Darlehen war deshalb unzulässig.
Bei beabsichtigter Weiterführung dieser Rechtsgeschäfte wird die Hansestadt
Greifswald künftig entsprechende Genehmigungen beim Innenministerium erwirken
müssen.
Die Hansestadt Greifswald hat mitgeteilt, daß seither die Geldanlagen in dieser Form
nicht mehr vorgenommen werden.

Fraktionszuwendungen
(559)

Die den Fraktionen gewährten Zuwendungen sind im Jahr 1995 auf insgesamt
249.100 DM erheblich erhöht und in den folgenden Jahren in etwa beibehalten worden. Die gezahlten Zuwendungen weichen von den in der Hauptsatzung getroffenen
Regelungen ab. Im Jahr 1995 wurden für die Fraktionen auf der Grundlage eines
Bürgerschaftsbeschlusses zusätzlich 175.000 DM in den Haushalt eingestellt. Ab

263
dem Jahr 1996 wurden bereits mit der Beschlußfassung über den Haushaltsplan erhöhte Ansätze eingestellt. Eine Änderung der Hauptsatzung wurde nicht vorgenommen.
Die den Fraktionen zusätzlich zur Verfügung gestellten Mittel dienen hauptsächlich
der Finanzierung hauptamtlichen Fraktionspersonals.
Der Landesrechnungshof hält in einer Stadt der Größenordnung Greifswalds hauptamtliches Fraktionspersonal nicht für erforderlich. Es ist Pflichtaufgabe der Verwaltung, alle Fraktionen als Teil der Vertretungskörperschaft objektiv im erforderlichen
Umfang zu informieren. Der Aufbau einer eigenen Verwaltung innerhalb der Fraktionen ist daher nicht nötig.
Außerdem dürfte aufgrund der angespannten Finanzlage der Hansestadt Greifswald
eine Beschäftigung hauptamtlicher Mitarbeiter bei den Fraktionen nicht in Betracht
kommen.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, künftig auf hauptamtliches Personal bei den
Fraktionen zu verzichten und die finanziellen Zuwendungen an die Fraktionen entsprechend zu kürzen.
Diese Auffassung wird zwar vom Oberbürgermeister, aber nicht von der Bürgerschaft geteilt. Ob nach der Kommunalwahl 1999 die sich neu konstituierende Bürgerschaft der Empfehlung folgen wird, bleibt abzuwarten.

Wirtschaftliche Betätigung
(560)

Die Hansestadt Greifswald hält zwei Wohnungsgesellschaften als Eigengesellschaften mit fast identischem Unternehmenszweck vor, nämlich
−= die Wohnungsbau- und Verwaltungsgesellschaft mbH sowie
−= die Greifswalder Wohnungs- und Herbergsgesellschaft mbH.
Gegenstand und Zweck der Gesellschaften sind vorrangig, die Wohnungsversorgung
der Bevölkerung zu sichern sowie städtebauliche Aufgaben zu erfüllen. Beabsichtigt
war damit, die Konkurrenz zu fördern. Eventuell erhoffte Kostensenkungen sind jedoch nicht eingetreten.

264
Durch die Greifswalder Wohnungs- und Herbergsgesellschaft mbH wird darüber
hinaus ein Hotel betrieben.
Gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 1 KV M-V darf sich die Stadt nur dann wirtschaftlich betätigen, wenn der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertigt. Der öffentliche
Zweck ist für den Landesrechnungshof bei der Betreibung eines Hotels nicht erkennbar.
Außerdem ist der Landesrechnungshof der Auffassung, daß durch die Vorhaltung
von zwei Gesellschaften mit fast dem gleichen Zweck unnötiger Verwaltungsmehraufwand verursacht wird.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, beide Gesellschaften zusammenzuführen
sowie den Betrieb des Hotels aufzugeben.
Die Hansestadt Greifswald erarbeitet zur Zeit weitere Modelle zur Zusammenlegung
von Gesellschaften.
(561)

Unter den Theaterstädten des Landes Mecklenburg-Vorpommern zahlte die Hansestadt Greifswald nach der Landeshauptstadt Schwerin mit 103,64 DM je Einwohner
1997 die höchsten Zuschüsse.
Aus der Mittelfristigen Finanzplanung des Theaters ist beginnend ab 1998 ein steigender Gesamtaufwand erkennbar. Hieraus folgt ein erhöhter Zuschußbedarf, wenn
keine wesentliche Steigerung der eigenen Einnahmen erzielt werden kann. Unter diesem Gesichtspunkt und im Hinblick auf die angespannte Haushaltslage der Hansestadt Greifswald ist die Finanzierbarkeit der Vorpommerschen Theater- und Sinfonieorchester GmbH, an der die Hansestadt Greifswald 50 % der Anteile hält, gefährdet.
Das vorliegende Gutachten von 1996 zeigt bereits Möglichkeiten auf, den Zuschußbedarf des Theaters durch strukturelle Maßnahmen zu begrenzen.
Zwischenzeitlich wurde für die Musiker des Orchesters ein Haustarifvertrag für die
Dauer von drei Jahren abgeschlossen. Die ursprünglich favorisierte Orchesterverkleinerung wird damit zunächst ausgesetzt.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß gemäß § 70 Abs. 1 i. V. m.
§ 69 Abs. 1 Nr. 5 KV M-V die Zuschußpflicht der Stadt in einem angemessenen
Verhältnis zu ihrer Leistungsfähigkeit stehen muß. Außerdem wurde empfohlen, die

265
Kosten- und Einnahmeentwicklung im Theater kontinuierlich zu beobachten und zu
analysieren.
Die Hansestadt Greifswald wird den Gesellschaftern bzw. dem Aufsichtsrat bis zum
Frühjahr 1999 weitere Konsolidierungskonzepte vorlegen.

Kostenrechnende Einrichtungen
(562)

Die kostenrechnenden Einrichtungen (Rettungsdienst, Straßenreinigung, Märkte und
Bestattungswesen) arbeiteten bisher nicht kostendeckend und belasteten hierdurch
den Haushalt der Hansestadt Greifswald im Zeitraum von 1993 bis 1997 in Höhe von
rd. 7,2 Mio. DM erheblich. Demgegenüber wurde im gleichen Zeitraum bei der Abfallwirtschaft ein Überschuß von rd. 6,6 Mio. DM erzielt.
Es erfolgten keine hinreichend genauen Gebührenbedarfsermittlungen, die dem Kostendeckungsprinzip gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetz (KAG) vom
1. Juni 1993 (GVOBl. M-V S. 522) entsprechen. Unter- bzw. Überdeckungen der
Gebührenhaushalte können gemäß § 6 Abs. 2 Satz 5 KAG innerhalb von drei Jahren
ausgeglichen werden. Die hiernach gebotenen Anpassungen der Gebührensätze erfolgten nicht in dem erforderlichen Maß.

Anschlußbeiträge für die Ortsentwässerung
(563)

Durch das Bestehen ungetrennter Hofräume in Wieck konnte die Hansestadt Greifswald keine Bescheide zur Erhebung von Anschlußbeiträgen für die Ortsentwässerung
erstellen. Hierdurch entstanden Mindereinnahmen von rd. 80.000 DM.
Nach geltendem Recht ist es nicht zulässig, einen Beitrag für ein Grundstück festzusetzen, von dem die Größe nicht im Grundbuch festgehalten ist.
Der Landesrechnungshof hat der Hansestadt Greifswald empfohlen, die Vermessung
der ungetrennten Hofräume zu veranlassen, um die Voraussetzung für die Erstellung
der Beitragsbescheide zu schaffen.
Die Hansestadt Greifswald ist dieser Empfehlung gefolgt.

266

Zusammenwirken der Selbstverwaltungsgremien und der
hauptamtlichen Verwaltung
(564)

Die Bürgerschaft der Hansestadt Greifswald sieht sich als Organ der Legislative, die
der hauptamtlichen Verwaltung gegenübersteht.
Das kommunale Verfassungsrecht versteht unter kommunaler Selbstverwaltung jedoch die gemeinschaftliche Verantwortung von Gremien der Selbstverwaltung und
der hauptamtlichen Verwaltung für die Regelung gebietsbezogener Aufgaben zum
Wohle der örtlichen Gemeinschaft. Sie stellt sich somit als institutionelle Einheit dar,
in der beide Bereiche gemeinsam, nicht konkurrierend, ihre öffentlichen Aufgaben
erfüllen.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß nur die richtige kommunalverfassungsrechtliche Einordnung beider Bereiche ein effektives und gedeihliches Zusammenwirken aller Beteiligten ermöglicht.

(565)

Nach der Hauptsatzung der Hansestadt Greifswald wurden neben dem Hauptausschuß acht beratende Ausschüsse gebildet. An Beratungen und Abstimmungen von
Ausschüssen haben wiederholt neben Mitgliedern auch Nichtmitglieder bzw. im
Hauptausschuß auch unbenannte Stellvertreter teilgenommen. Dies kann im Einzelfall die Wirksamkeit der Beschlüsse gefährden. Die Verwaltung beabsichtigte außerdem, alle Verwaltungsvorlagen für die Bürgerschaft bzw. Ausschüsse zunächst dem
Hauptausschuß zur Behandlung und Entscheidung über deren weiteren Verlauf vorzulegen. Nach Beratung in den Fachausschüssen soll der Hauptausschuß wiederum
über die Vorlage befinden.
Der Landesrechnungshof hält die Anzahl der vorhandenen Ausschüsse für nicht angemessen.
Zur Straffung der Ausschußarbeit wurde empfohlen, sachverwandte Aufgaben in
einigen wenigen Ausschüssen zu bündeln und die Vorlagen der Verwaltung grundsätzlich erst direkt den zuständigen Fachausschüssen zur Beratung zuzuleiten. Für alle Ausschüsse sollten nach einer entsprechenden Änderung der Hauptsatzung stellvertretende Mitglieder gewählt werden.

267
Die Hansestadt Greifswald beabsichtigt zur Zeit keine Änderung der Ausschußstruktur vorzunehmen. Alle anderen Kritikpunkte werden durch entsprechende Änderungen der Hauptsatzung ausgeräumt.

Verwaltungsorganisation
(566)

Die Verwaltung der Hansestadt Greifswald gliedert sich in fünf Dezernate, 23 Ämter,
fünf amtsähnliche Organisationseinheiten sowie die Beauftragten für Gleichstellung
und Ausländer.
Das Innenministerium hat bereits in seinem Erlaß zur Haushaltssatzung 1996 vom
5. Juli 1996 eine deutliche Straffung der Verwaltungsstruktur empfohlen.
Die Hansestadt Greifswald beabsichtigt, ihre Verwaltung neu zu organisieren. Favorisiert wird eine Struktur mit drei Dezernaten, wobei schrittweise Elemente neuer
Steuerungsmodelle eingeführt und Querschnittsaufgaben mittel- bzw. langfristig von
den Dezernaten selbst erledigt werden sollen. Gleichzeitig ist der Aufbau eines Steuerungs- und Controllingbereiches angedacht.
Der Landesrechnungshof hält die Anzahl der Dezernate und Ämter für unangemessen
hoch. Er geht davon aus, daß nach § 40 Abs. 4 KV M-V den Beigeordneten Dezernatsbereiche zuzuweisen sind. Dezernenten haben die Aufgabe, den Oberbürgermeister bei der Führung der Verwaltung zu entlasten, das heißt seine Führungsfunktion
für ihr Dezernat zu übernehmen. Dezernenten sollten deshalb nur durch die Bürgerschaft demokratisch legitimierte Beigeordnete sein.
Gemäß § 40 Abs. 4 KV M-V und entsprechend der Einwohnerzahl kann die Hansestadt Greifswald nur über zwei Beigeordnete verfügen. Dementsprechend sollte eine
Aufteilung der Verwaltungsspitze aus Zweckmäßigkeitserwägungen in nur drei Dezernate erfolgen, wobei der Oberbürgermeister selbst ein Dezernat übernehmen muß.
Auf Ämterebene kann nach Auffassung des Landesrechnungshofes eine Straffung der
Verwaltung durch die Zusammenfassung von sachverwandten Aufgaben und den
Wegfall überflüssiger Organisationseinheiten erreicht werden. So könnten aufgrund
bestehender Sachzusammenhänge beispielsweise das Hauptamt mit dem Personalamt, das Amt für Finanzen mit dem Liegenschaftsamt, das Schulverwaltungsamt mit
dem Kulturamt sowie das Jugendamt mit dem Sport- und Bäderamt zusammenge-

268
führt werden. Die Bürgerschaftskanzlei und das Büro des Oberbürgermeisters können
nach Auffassung des Landesrechnungshofes aufgelöst und die hier wahrgenommenen
Aufgaben in das dafür zuständige Hauptamt bzw. die Aufgaben der Beteiligungsverwaltung in das Amt für Finanzen integriert werden. Die Verwaltungsstelle Riems und
die Regionalstelle für Suchtvorbeugung und Konfliktbewältigung sollten den jeweiligen Fachämtern (Hauptamt, Gesundheitsamt) zugeordnet werden.
Im Ergebnis hat der Landesrechnungshof empfohlen, die Verwaltung der Hansestadt
Greifswald künftig in drei Dezernate und elf Ämter zu gliedern. Hierdurch könnten
kurzfristig Einsparungen erzielt werden. Die weitergehenden neuen Steuerungselemente sollten dann schrittweise, unter Nutzung von Erfahrungen anderer Kommunen,
eingeführt werden.
Die Hansestadt Greifswald beabsichtigt, zukünftig drei Dezernate und zwölf Ämter
zu bilden. Die Umsetzung der erforderlichen Strukturveränderungen soll schrittweise
erfolgen. Hierbei werden Empfehlungen aus dem Haushaltskonsolidierungskonzept
sowie Empfehlungen des Landesrechnungshofes berücksichtigt werden.

Personalwesen
(567)

Die Hansestadt Greifswald hat die Gesamtzahl der Stellen 1998 im Vergleich zum
Jahr 1991 um 1.105 Stellen auf 1.208 Stellen erheblich reduziert.
Im Hinblick auf die angespannte Haushaltslage und die notwendige Haushaltskonsolidierung wird ein weiterer Stellenabbau notwendig.
Zwischen der Hansestadt Greifswald und dem Personalrat der Stadt wurde am
8.11.1996 eine Dienstvereinbarung zum Schutz der Beschäftigten und der Beteiligung des Personalrates bei der Veränderung der bestehenden Verwaltungsstrukturen
abgeschlossen. Sie schließt betriebsbedingte Kündigungen bei Veränderung der bestehenden Verwaltungsstruktur aus.
Die externe Beraterfirma hat in ihrer gutachterlichen Stellungnahme zum Haushaltssicherungskonzept die Einsparung von rd. 210 Stellen empfohlen.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes ist die genannte Dienstvereinbarung
kontraproduktiv, da im Rahmen der Haushaltskonsolidierung kaum auf betriebsbe-

269
dingte Kündigungen verzichtet werden kann. Die Hansestadt Greifswald sollte die
aufgezeigten Möglichkeiten zum Stellenabbau umfassend realisieren.
Um das im Haushaltskonsolidierungskonzept aufgezeigte Einsparpotential im Personalkostenbereich trotz der Kündigungseinschränkung in der Dienstvereinbarung auszuschöpfen, wurde am 29.9.1998 zwischen dem Kommunalen Arbeitgeberverband
M-V und der Gewerkschaft ÖTV – Bezirksleitung Nord – ein bezirklicher Tarifvertrag abgeschlossen. Dieser sieht vor, daß die Arbeitszeit ab 1.1.1999 auf 38 Stunden
und ab 1.1.2000 bis Ende 2001 auf 37,5 Stunden je Woche ohne Vergütungs- bzw.
Lohnausgleich abgesenkt wird. Nach Auffassung der Stadt kann dadurch das Einsparpotential zum größten Teil realisiert werden.
Der Landesrechnungshof kann jedoch nicht nachvollziehen, daß diese beabsichtigte
Reduzierung der Arbeitszeit einem Einsparpotential von rd. 210 Stellen entspricht.
(568)

Die Hansestadt Greifswald hat bei der Eingruppierung der Führungskräfte Höchstbewertungen vorgenommen. Diese hohen Eingruppierungen führten dazu, daß auch
Stellen der nachgeordneten Mitarbeiter teilweise zu hoch bewertet wurden.
Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, die Eingruppierungen bzw. Einstufungen der Mitarbeiter der Verwaltung zu überprüfen und unter Berücksichtigung
örtlicher Gegebenheiten entsprechende Anpassungen vorzunehmen.
Die Hansestadt Greifswald beabsichtigt, im Rahmen der anstehenden Strukturveränderungen neue Stellenbewertungen vorzunehmen.

(569)

Die Hansestadt Greifswald hat in dem Zeitraum von 1991 bis zum 30.9.1997 in insgesamt 343 Fällen Abfindungen in Höhe von rd. 5,5 Mio. DM an ausgeschiedene
Mitarbeiter gezahlt. Neben tariflichen Zahlungen gewährte die Hansestadt Greifswald
ab dem Jahre 1993 an 127 Beschäftigte zusätzliche übertarifliche Leistungen in Höhe
von rd. 2,1 Mio. DM. Grundlage hierfür waren Beschlüsse der Bürgerschaft bzw. des
Senats, die nach Abstimmung mit dem Personalrat ergingen.
Durch die Anwendung eigener Abfindungsregelungen hat die Hansestadt Greifswald
gegen den Tarifvertrag zur sozialen Absicherung verstoßen. Gemäß § 3 Abs. 1 Tarifvertragsgesetz (TVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. August 1969
(BGBl. I S. 1323), geändert durch Gesetz vom 29. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2879),

270
ist die Hansestadt Greifswald als Mitglied der Tarifvertragspartei Kommunaler Arbeitgeberverband Mecklenburg-Vorpommern e.V. (KAV M-V) tarifgebunden.
Die Hansestadt Greifswald ist gemäß § 6 Satz 1 Buchstaben a) und d) der Satzung
des KAV M-V verpflichtet, die geltenden Tarifverträge zu erfüllen, insbesondere tarifvertragliche Bedingungen weder zu unterschreiten noch unmittelbar oder mittelbar
zu überschreiten sowie keine Regelungen in Angelegenheiten zu treffen, für die entsprechende Tarifverträge abgeschlossen sind.
Darüber hinaus erfordert der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit die
Einhaltung der tariflichen Vorschriften. Die Zahlung übertariflicher Abfindungen
stellt somit auch einen Verstoß gegen geltendes Haushaltsrecht dar.
Der Landesrechnungshof hält es für zwingend geboten, daß die kommunalen Körperschaften – soweit zulässig – betriebsbedingte Kündigungen aussprechen, sofern der
Tarifvertrag zur sozialen Absicherung nicht ausreicht, um Personal im erforderlichen
Maße abzubauen. Er hält eine übertarifliche Abfindungszahlung nur in besonders begründeten, eng begrenzten Ausnahmefällen, die etwa Vergleichen in Arbeitsgerichtsprozessen entsprechen, für hinnehmbar.
Die Hansestadt Greifswald begründet ihre Handlungsweise damit, daß ein materieller
Anreiz zur freiwilligen Beendigung der Arbeitsverhältnisse geschaffen werden mußte, um den notwendigen Personalabbau zügig und sozialverträglich gestalten zu können. Dadurch konnten vielfach unnötige und langwierige, mit ungewissem Ausgang
endende Arbeitsgerichtsprozesse vermieden werden.
(570)

Die Hansestadt Greifswald beendete nach Differenzen mit einem leitenden Mitarbeiter das Arbeitsverhältnis durch Auflösungsvertrag zum 31.12.1997, nachdem er bereits seit dem 15.7.1997 von seiner Dienstverpflichtung freigestellt wurde. Er erhielt
eine Abfindung in Höhe von 150.000 DM in entsprechender Anwendung der §§ 9
und 10 Kündigungsschutzgesetz (KSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom
25. August 1969 (BGBl. I S. 1317), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes
vom 25. September 1996 (BGBl. I S. 1476) i. V. m. § 3 Nr. 9 Einkommenssteuergesetz (EStG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 1997 (BGBl. I
S. 821).

271
Der Landesrechnungshof kann nicht nachvollziehen, warum die Hansestadt Greifswald entgegen der Empfehlung des Rechtsamtes keine ordentliche Kündigung zum
30.9.1997 ausgesprochen hat. Hätte in dem zu erwartenden Kündigungsschutzprozeß
das Gericht festgestellt, daß das Arbeitsverhältnis nicht aufgelöst ist, aber eine den
Betriebszwecken dienliche weitere Zusammenarbeit zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer nicht zu erwarten sei, könnte das Gericht auf Antrag des Arbeitgebers
nach § 9 Abs. 1 KSchG das Arbeitsverhältnis auflösen und den Arbeitgeber zur Zahlung einer angemessenen Abfindung verurteilen. Nach § 10 Abs. 1 KSchG ist als Abfindung ein Betrag bis zu zwölf Monatsverdiensten festzusetzen.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes hätte insoweit versucht werden müssen,
die Höhe der Abfindung zu minimieren.
Nach Auffassung der Hansestadt Greifswald war zur schnellen und rechtssicheren
Lösung des Problems, insbesondere im Hinblick auf die dringend anstehende Haushaltskonsolidierung, ein Aufhebungsvertrag mit entsprechender Abfindungsregelung
geboten.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

272

Prüfung der Hansestadt Stralsund

Die Finanzlage der Hansestadt Stralsund ist relativ günstig. Die Mittelfristige Finanzplanung läßt
jedoch erkennen, daß insbesondere im investiven
Bereich eine Beschränkung auf ausgewählte
Maßnahmen erfolgen muß.
Zunehmende Verluste der Nahverkehr Stralsund
GmbH führten 1998 beim alleinigen Gesellschafter, der Stadtwerke Stralsund GmbH, ihrerseits
Eigengesellschaft der Hansestadt Stralsund, zu
einem Defizit in Höhe von rd. 3,3 Mio. DM, zuzüglich der aus Vorjahren vorgetragenen Verluste.
Bei den kostenrechnenden Einrichtungen (Schülerfreizeitzentrum,

Internate,

Musikschule,

Volkshochschule, Schulhorte Kindertagesstätten,
Seebadeanstalt und Straßenreinigung) wird eine
Kostendeckung nicht erreicht. Von 1993 bis 1997
mußten Defizite in Höhe von rd. 75,4 Mio. DM
ausgeglichen werden. In der Abfallwirtschaft
wurde

dagegen

ein

Überschuß

von

rd. 25,3 Mio. DM erwirtschaftet.
Die Verwaltung der Hansestadt Stralsund ist
straff gegliedert. Gleichwohl sind weitere Verbesserungen und personelle Anpassungen möglich.

(571)

Der Landesrechnungshof hat die Hansestadt Stralsund geprüft. Dabei wurde besonderes Augenmerk auf die Haushalts- und Finanzwirtschaft, die kostenrechnenden Einrichtungen, die Verwaltungsorganisation, die Fraktionszuwendungen, das Ortsrecht
und das Personalwesen gelegt.

273
Die Prüfung hatte im wesentlichen folgende Ergebnisse:

Haushalts- und Finanzwirtschaft
(572)

Die allgemeine Haushalts- und Finanzlage der Hansestadt Stralsund ist aufgrund der
1996 und 1997 im Verwaltungshaushalt erwirtschafteten Überschüsse relativ günstig.
Die Mittelfristige Finanzplanung läßt jedoch erkennen, daß sich die Hansestadt Stralsund insbesondere im investiven Bereich auf ausgewählte Maßnahmen beschränken
muß, um die finanzielle Leistungsfähigkeit für die künftigen Jahre nicht zu gefährden.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, zur Erhöhung der Eigenfinanzierung von
Investitionen alle Möglichkeiten zur Erhöhung von Einnahmen und Senkung der
Ausgaben im Verwaltungshaushalt zu nutzen.

(573)

Am Ende des Haushaltsjahres 1997 beliefen sich die Schulden der Hansestadt Stralsund auf rd. 128,8 Mio. DM, das entspricht ca. 2.000 DM je Einwohner. Die Verschuldung hat sich damit um rd. 84,8 Mio. DM gegenüber 1991 erhöht und ist im
Vergleich zu anderen kreisfreien Städten relativ hoch.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß mit 10 Mio. DM veranschlagten Zinsausgaben für 1998 bereits rd. 4,6 % des Verwaltungshaushaltes nur für Zinsen aufgewendet werden.

Haushaltsplanung und -durchführung
(574)

Die Hansestadt Stralsund hat in den letzten Jahren sehr hohe Haushaltsausgabereste
bis über 50 % der bereinigten Sollausgaben des Vermögenshaushaltes in die Folgejahre übertragen. Bei einzelnen Vorhaben erfolgte diese Übertragung über mehrere
Haushaltsjahre. Haushaltsausgabereste sind im neuen Haushaltsjahr zusätzliche Ausgabeermächtigungen. Deren Deckung muß sich, wenn keine bzw. keine ausreichenden Haushaltseinnahmereste vorhanden sind, aus Einsparungen des laufenden Haushaltsjahres ergeben.
Investitionen sind entsprechend dem Grundsatz der Kassenwirksamkeit nach § 6
Abs. 1 GemHVO nicht mit dem Gesamtbetrag, sondern mit der jeweiligen Jahresrate
zu veranschlagen. Im übrigen sind Verpflichtungsermächtigungen anzubringen. Da-

274
nach sind insbesondere Ausgaben für Baumaßnahmen erst nach vollständiger Vorlage der Planungsunterlagen und Kostenberechnung in tatsächlich benötigter Höhe zu
veranschlagen.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß die Planung und Veranschlagung von Investitionsmaßnahmen künftig konsequent unter Beachtung des § 9 Abs. 3
GemHVO erfolgen muß.
(575)

Im Verwaltungshaushalt hat die Hansestadt Stralsund jährlich relativ hohe Haushaltsausgabereste gebildet. Im Jahr 1995 summierten diese sich auf rd. 1 Mio. DM,
1996 auf rd. 0,8 Mio. DM und 1997 auf rd. 1,1 Mio. DM.
Eine Übertragbarkeit der Ausgabemittel im Verwaltungshaushalt ist nur in begrenztem Maße und dann nur bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen möglich.
Gemäß § 18 Abs. 2 GemHVO können Ausgaben für übertragbar erklärt werden,
wenn dadurch eine sparsame Bewirtschaftung der Mittel gefördert wird.
Der Landesrechnungshof hält es für notwendig, daß zukünftig vor der Bildung von
Haushaltsausgaberesten im Verwaltungshaushalt die Übertragung sorgfältig geprüft
wird.

(576)

Die Hansestadt Stralsund hat in Einzelfällen außerplanmäßige Ausgaben geleistet,
ohne daß die dafür notwendigen Voraussetzungen vorlagen.
So wurden zum Beispiel im Haushaltsjahr 1994 für den Ausbau des naturwissenschaftlichen Lehrpfades im Tierpark 28.000 DM außerplanmäßig bereitgestellt. Für
die Erarbeitung eines städtebaulichen Konzeptes zum Bahnhofsquartier wurden 1996
außerplanmäßige Ausgaben in Höhe von insgesamt 30.000 DM bewilligt. In beiden
Fällen wurden diese Mittel vollständig als Haushaltsausgaberest in das neue Jahr übertragen.
Außerplanmäßige Ausgaben sind gemäß § 52 KV M-V nur zulässig, wenn sie unvorhersehbar und unabweisbar sind sowie die Deckung gewährleistet ist. Die Unabweisbarkeit und Unvorhersehbarkeit sind in den genannten Fällen nicht erkennbar. Die
Veranschlagung der Maßnahmen im Folgejahr wäre möglich und richtig gewesen.

275
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß außerplanmäßige Ausgaben
nur bei Vorliegen der dafür notwendigen kommunalverfassungsrechtlichen Voraussetzungen bewilligt werden dürfen.
(577)

Die Hansestadt Stralsund wendet in erheblichem Umfang Haushaltsmittel zur Finanzierung der Fraktionen auf. Im Jahre 1997 wurden insgesamt 431.700 DM an Fraktionszuwendungen gewährt. Davon dienten ca. 344.400 DM zur Finanzierung des
Fraktionspersonals.
Hauptamtliches Fraktionspersonal ist nach Auffassung des Landesrechnungshofes in
einer Stadt von der Größe Stralsunds nicht erforderlich. Es ist Pflichtaufgabe der
Verwaltung alle Fraktionen als Teil der Vertretungskörperschaft objektiv im erforderlichen Umfang zu informieren. Der Aufbau einer eigenen Verwaltung innerhalb der
Fraktionen ist nicht nötig.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, künftig auf hauptamtliches Personal bei den
Fraktionen zu verzichten und die finanziellen Zuwendungen entsprechend zu kürzen.

Wirtschaftliche Betätigung
(578)

Die Verluste der Nahverkehr Stralsund GmbH (NVS) nahmen seit 1994 bedenklich
zu. In den Jahren 1994 und 1995 konnten die Verluste durch den alleinigen Gesellschafter, der Stadtwerke Stralsund GmbH (SWS), noch vollständig aus Erträgen anderer Tochtergesellschaften ausgeglichen werden.
Im Jahr 1996 wurden vom Verlust in Höhe von rd. 6,3 Mio. DM rd. 2,7 Mio. DM
durch Zuschüsse aus dem Haushalt der Hansestadt Stralsund abgedeckt. Dem übrigen
Verlust in Höhe von rd. 3,6 Mio. DM standen bei der SWS-Holding nur
rd. 1,8 Mio. DM Erträge aus Gewinnabführungsverträgen gegenüber.
Die Hansestadt Stralsund hat ab 1997 keine Mittel als Zuschuß bzw. Verlustausgleich in den Haushalt eingestellt, so daß der Verlust zu Lasten der SWS-Holding erfolgen muß. Die nach den Wirtschaftsplänen für 1997 und 1998 vorgesehenen Verluste von 7,2 Mio. DM bzw. 6,1 Mio. DM können durch Gewinnabführungen anderer
Tochtergesellschaften jedoch nicht vollständig abgedeckt werden, so daß 1998, nach
Abzug von Gewinnausschüttungen der anderen verbundenen Unternehmen, bei der

276
SWS-Holding ein Verlust in Höhe von rd. 3,3 Mio. DM zuzüglich der aus Vorjahren
vorgetragenen Verluste verbleibt.
Aufgrund dieser bedrohlichen Entwicklung hat eine Unternehmensberatungsgesellschaft Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im Unternehmensverbund und speziell in
der NVS durchgeführt. Beschlüsse zur Umsetzung von vorgeschlagenen Maßnahmen
lagen zum Prüfungszeitpunkt noch nicht vor.
Der Landesrechnungshof hält es für nötig, daß die Hansestadt Stralsund zur Sicherung der Finanzierbarkeit des Öffentlichen Personennahverkehrs auf die kurzfristige
Umsetzung von Maßnahmen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit hinwirkt.
(579)

Die Liegenschaftsgesellschaft mbH (LEG), eine Eigengesellschaft der Hansestadt
Stralsund, erwirtschaftete 1996 einen Jahresgewinn von rd. 2,6 Mio. DM. Für 1997
und 1998 sieht der Wirtschaftsplan Jahresgewinne in Höhe von rd. 2,2 Mio. DM
bzw. 2,1 Mio. DM vor. Eine Abführung des Gewinns an den Haushalt der Stadt erfolgte nicht bzw. ist nicht vorgesehen, sondern er verbleibt in der Gesellschaft.
Der Landesrechnungshof wies darauf hin, daß kommunale Unternehmen gemäß § 75
Abs. 1 KV M-V einen Ertrag für den städtischen Haushalt abwerfen sollen.

(580)

Die Hansestadt Stralsund hält 25 % der Anteile an der Ostseeflughafen StralsundBarth GmbH. Die Nachschußpflicht ist im Gesellschaftervertrag auf den fünffachen
Betrag der Stammeinlage beschränkt. Für die Hansestadt Stralsund bedeutet dies einen jährlichen Höchstbetrag von 62.500 DM. Tatsächlich wurden 1996 und 1997 Zuschüsse in Höhe von 248.700 DM bzw. 250.000 DM gezahlt.
Obwohl für die Gesellschaft der Wirtschaftsplan 1998 einen Verlust in Höhe von
812.500 DM ausweist, ist im städtischen Haushalt 1998 wiederum eine Zuschußzahlung in Höhe von 250.000 DM vorgesehen. Selbst bei Nichtberücksichtigung der
eingeschränkten Nachschußpflicht wären durch die Hansestadt Stralsund entsprechend ihrer Gesellschaftsanteile nur 25 % des Verlustes, also 203.125 DM auszugleichen.
Der Landesrechnungshof hat die pauschalen Zuschußzahlungen kritisiert und hält es
für geboten, daß die Hansestadt Stralsund darauf hinwirkt, die Verluste soweit wie
möglich zu minimieren.

277
(581)

Mit Wirkung vom 1.1.1996 wurde das Amt für Tourismus und Werbung der Hansestadt Stralsund zum Eigenbetrieb „Stralsund-Information, Tourismus und Werbung“
umgewandelt. Zum Ausgleich der Verluste wurden 1996 und 1997 Zuschüsse in Höhe von jeweils rd. 0,5 Mio. DM gezahlt.
Der Jahresgewinn eines Eigenbetriebes soll gemäß § 7 Abs. 5 Eigenbetriebsverordnung (EigVO) so hoch sein, daß neben angemessenen Rücklagen mindestens eine
marktübliche Verzinsung des Eigenkapitals erwirtschaftet wird. Gleichwohl ist die
mit dem Gegenstand des Betriebes – Förderung des Tourismus – eingeschränkte Gewinnerwirtschaftung zu berücksichtigen. Die Hansestadt Stralsund sollte ihre Steuerungs- und Überwachungspflicht verstärkt wahrnehmen. Regelungen, wonach entstandene Verluste ohne Begrenzung von der Stadt vollständig gedeckt werden, sind
als Steuerungsinstrumente ungeeignet.
Der Landesrechnungshof hat der Hansestadt Stralsund empfohlen, durch konkrete
Finanzvorgaben die Verluste des Eigenbetriebes zu minimieren.

Kostenrechnende Einrichtungen
(582)

Die Defizite der kostenrechnenden Einrichtungen (Schülerfreizeitzentrum, Internate,
Musikschule, Volkshochschule, Schulhorte, Kindertagesstätten, Seebadeanstalt und
Straßenreinigung) mußten von 1993 bis 1997 mit Haushaltsmitteln in Höhe von insgesamt rd. 75,4 Mio. DM ausgeglichen werden. Dagegen wurde im Bereich der Abfallwirtschaft in diesem Zeitraum ein Überschuß von rd. 25,3 Mio. DM erzielt.
Das Kostendeckungsprinzip des § 6 Abs. 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetzes wurde
bei der Gebührenkalkulation nur unzureichend beachtet. Entstandene Unter- bzw.
Überdeckungen der Gebührenhaushalte können gemäß § 6 Abs. 2 Satz 5 KAG innerhalb von drei Jahren ausgeglichen werden. Danach gebotene Neuberechnungen der
Gebührensätze erfolgten nicht.
Der Landesrechnungshof hat auf die Notwendigkeit der Anpassung der Gebührenhaushalte hingewiesen.

(583)

Die Kindertagesstätten waren mit Stand April 1998 im Durchschnitt nur mit 80 %
ausgelastet. Rechnerisch ergibt sich damit, trotz Reduzierung der wöchentlichen Ar-

278
beitszeit der Erzieherinnen durch einen örtlichen Tarifvertrag, ein Überhang von 64
Stellen.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß nach Auslaufen des örtlichen Tarifvertrages
die Anpassung des Betreuungspersonals entsprechend dem tatsächlichen Bedarf und
der Auslastung erfolgt.
(584)

Die Satzung der Hansestadt Stralsund über die Erhebung von Beiträgen für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung von Straßen, Wegen und Plätzen und auch
deren Verbesserung (Straßenausbaubeitragssatzung) vom 23.9.1993 läßt zu, daß mit
Beginn der Baumaßnahme Vorausleistungen bis zu 80 % des voraussichtlichen Beitrages festgesetzt werden können. Das Nichterheben dieser Vorausleistung wird von
der Hansestadt Stralsund mit der Verringerung des Verwaltungsaufwandes begründet.
Dadurch werden liquide Mittel unnötig gebunden und gegebenenfalls höhere Kreditaufnahmen nötig.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, unnötige Belastungen des Haushaltes zu
vermeiden und Einnahmemöglichkeiten konsequent auszuschöpfen.

Verwaltungsorganisation
(585)

Nach einer drastischen Reduzierung der Ämter von 28 auf neun im Jahr 1995 gliedert
sich die Verwaltung der Hansestadt Stralsund nunmehr in drei Dezernate und neun
Ämter. Daneben werden weitere Verwaltungsaufgaben in zwei amtsähnlichen Organisationseinheiten (Büro der Oberbürgermeisters, Büro der Präsidentin der Bürgerschaft/Sitzungsdienst) wahrgenommen bzw. sind mit dem entsprechenden Personal
direkt den beiden Beigeordneten zugeordnet.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes kann eine weitere Straffung der Verwaltung durch die Auflösung der Büros des Oberbürgermeisters und der Präsidentin der
Bürgerschaft/Sitzungsdienst erreicht werden. Deren Aufgaben könnten im dafür zuständigen Hauptamt zusammengefaßt werden. Die bislang bei den Beigeordneten angesiedelten Bereiche des „Beteiligungscontrollings“, die Sachbearbeitung Vereine/Verbände und der Psychiatriekoordinator sollten in die jeweiligen Fachämter
(Kämmereiamt, Hauptamt, Gesundheitsamt) integriert werden.

279
Der Hansestadt Stralsund wurde empfohlen, eine entsprechende Änderung der Organisation vorzunehmen und eine aufgabenkritische Überprüfung der genannten Leistungsbereiche auch im Hinblick auf die derzeitige Stellenausstattung durchzuführen.

Personalwesen
(586)

Um gleichzeitig die Personalausgaben zu senken, aber auch betriebsbedingte Kündigungen zu vermeiden, schloß die Hansestadt Stralsund nach Maßgabe des § 15 c
Abs. 2 BAT-O zwei örtliche Tarifverträge über die besondere regelmäßige Arbeitszeit ab. Danach galt für die Erzieher/innen einschließlich der Leiter/innen vom
1.7.1997 bis 31.7.1998 eine reduzierte regelmäßige Arbeitszeit von 30 Stunden. Für
alle Mitarbeiter (mit bestimmten Ausnahmen) der Hansestadt Stralsund einschließlich der Eigenbetriebe wurde vom 1.1.1998 bis 31.12.1999 eine Reduzierung der regelmäßigen Arbeitszeit auf 38 Stunden bzw. ab 1.1.1999 auf 37 Stunden vorgenommen.
Die Hansestadt Stralsund hält nach Ablauf dieser Tarifverträge an einem wirksamen
Stellenabbau fest und hat ein entsprechendes Personalkonzept erarbeitet. Gegenüber
1998 sollen demnach rd. 158 Stellen abgebaut werden.
Der Landesrechnungshof konnte sich davon überzeugen, daß insoweit wesentliche
Voraussetzungen für einen weiterhin erforderlichen Personalabbau getroffen wurden.
Er hat darüber hinaus in Einzelbereichen die Einsparung weiterer Stellen empfohlen.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

280

Wirtschaftlichkeit einer Krankenhausapotheke

Die Versorgung eines Kreiskrankenhauses durch
eine eigene Apotheke erweist sich insbesondere
wegen der zu hohen Personalkosten als unwirtschaftlich.
Eine externe Versorgung des Krankenhauses mit
Arzneimitteln kostet annähernd nur die Hälfte.
Auch bei der Planung, der Beschaffung und beim
Verbrauch von Arzneimitteln und anderen vorgehaltenen Gütern des medizinischen Bedarfs
haben solche Mängel, wie
−= überdimensionierte Arzneimittelliste
−= Beschaffungen ohne Ausschreibung
−= unzulässige Bonusvereinbarungen
−= überzogene Vorratshaltung
−= teure Eigenherstellung von Präparaten
−= nicht kostendeckender Hausverkauf

ebenfalls zur Unwirtschaftlichkeit der Krankenhausapotheke geführt.

(587)

Der Landesrechnungshof hat in einem Kreiskrankenhaus – ein Eigenbetrieb des
Landkreises – bei einer überörtlichen Prüfung gemäß § 5 Kommunalprüfungsgesetz
die Wirtschaftlichkeit der Apotheke geprüft.
Die Apotheke ist ausschließlich für die Versorgung des Krankenhauses zuständig,
das laut Krankenhausplan über rd. 400 Planbetten verfügt.
Die Prüfung hatte im wesentlichen folgende Ergebnisse:

281

Personalbedarf
(588)

Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen war die Apotheke mit 6 Vollkräften besetzt,
von denen aufgrund längerer Ausfallzeiten im Jahr 1997 durchschnittlich nur
5,2 Vollkräfte beschäftigt waren.
Der Landesrechnungshof hat entsprechend der Aufgabenstellung der Apotheke des
Kreiskrankenhauses einen Personalbedarf von rd. 3,4 Vollkräften ermittelt.
Der deutlich zu hohe Personalbestand der Apotheke und die sich daraus ergebenden
Personalmehrkosten führen zur Unwirtschaflichkeit der apothekenmäßigen Versorgung des Kreiskrankenhauses.

Überdimensionierte Arzneimittelliste
(589)

Die nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 LKHG M-V vom 8.12.1993 (GVOBl. M-V Nr. 23 S. 990)
auch unter Wirtschaftlichkeitsgesichtpunkten zu erstellende Liste der im Krankenhaus üblicherweise verwendeten Arzneimittel wies formelle und inhaltliche Fehler
auf.
Insbesondere war die Anzahl der je Indikationsgruppe gelisteten Arzneimittel deutlich zu hoch. Die Arzneimittelliste des Kreiskrankenhauses wies ohne Notfallsortiment und ohne Rezeptursubstanzen rd. 1.100 Artikel aus.
Krankenhäuser, die mit bis zu ¾ weniger Artikeln auskommen, können in der Beschaffung, Lagerung und Verwendung von Arzneien deutlich wirtschaftlicher arbeiten, als Krankenhäuser mit einer überdimensionierten Arzneimittelliste.

Vergabe von Leistungen
(590)

Die Apotheke hat, ohne Ausschreibungen durchzuführen, jährlich Güter des medizinischen Bedarfs für rd. 5 Mio. DM beschafft.
Nach § 122 i. V. m. § 75 Abs. 1 Satz 3 der Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern gilt für die Vergabe von Aufträgen grundsätzlich § 29 Gemeindehaushaltsverordnung. Danach ist bei der Vergabe von Aufträgen und Leistungen die VOL zugrunde zu legen, d. h. die Leistungen sind in der Regel im Wettbewerb zu vergeben.

282
Der Verstoß gegen das Vergaberecht erhält in diesem Fall ein besonderes Gewicht,
da sich nach Feststellung des Landesrechnungshofes Mitarbeiter der Apotheke in den
Jahren 1991 bis 1994 von Lieferanten zu Konferenzen und zu Werksbesichtigungen
− auch ins Ausland − einladen ließen und die Apotheke Firmen um Spenden für die
Anschaffung von Geräten gebeten hat. Dadurch war eine sachgerechte Vergabeentscheidung nicht mehr gewährleistet.
(591)

In den Jahren 1996 und 1997 haben Lieferanten mit der Apotheke Bonuszahlungen
auf den erreichten Umsatz − z. T. sogar nur mündlich − vereinbart. Gutschriften daraus sind zumeist ein Jahr nach erfolgter Lieferung auf dem Konto des Kreiskrankenhauses eingegangen.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß für Bonusvereinbarungen im
Rahmen einer gesetzestreuen Beschaffung kein Platz ist. Die Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit einer Beschaffung erweist sich im Ausschreibungsverfahren.
Die Einhaltung des Vergaberechtes, auf die der Landesrechnungshof regelmäßig in
seinen Jahresberichten hinweist, soll sicherstellen, daß die Prinzipien der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung gewahrt bleiben und die Vergabevorgänge
nachvollziehbar sind, so daß dem Verdacht von ungerechtfertigter Bevorzugung und
Manipulation von vornherein vorgebeugt wird.

Vorratshaltung
(592)

Die Apotheke hatte überhöhte Arzneimittelvorräte. Darüber hinaus verfügte eine Station über einen Arzneimittelvorrat für durchschnittlich 36,7 Tage. Diese Vorratshaltung reichte damit weit über die in § 30 Apothekenbetriebsordnung vom 26. September 1995 (BGBl. I S. 1195), zuletzt geändert durch § 36 des Transfusionsgesetzes
vom 1. Juli 1998 (BGBl. I S. 1752) für Krankenhäuser vorgeschriebene Vorhaltefrist
von zwei Wochen.
Bei einem zugrunde gelegten Stationsvorrat von einer Woche sind durch die hohen
Vorräte bei den Arzneien, Antibiotika, Infusionslösungen und Desinfektionsmitteln
liquide Mittel des Krankenhauses allein auf einer Station in Höhe von rd. 20.600 DM
unnötig gebunden worden.

283

Eigenherstellung von Präparaten
(593)

Die Apotheke hat 1996 insgesamt rd. 2.600 Defekturen incl. steriler Lösungen sowie
Rezepturen selbst hergestellt. Es hat diese Leistung 1997 mit rd. 5.400 mehr als verdoppelt.
Die Eigenherstellung von Präparaten ist in hohem Maße kostenintensiv. Der Landesrechnungshof hat als Personalkosten je Defektur/Rezeptur durchschnittlich 13 DM
und an Materialkosten durchschnittlich 2,36 DM ermittelt.
Die kostenintensive Eigenherstellung von Präparaten ist deshalb auf wirtschaftlich
interessante Präparate sowie auf käuflich nicht zu erwerbende Produkte zu beschränken.

Hausinterner Verkauf
(594)

Die Mitarbeiter des Krankenhauses haben die Möglichkeit, Medikamente und Pflegeprodukte zum Einkaufspreis zuzüglich 3 % Gemeinkostenzuschlag zu erwerben.
Für das Jahr 1997 hat das Krankenhaus über den Gemeinkostenzuschlag
rd. 1.100 DM Erlöse erzielt. Der hausinterne Verkauf hat jedoch gleichzeitig anteilige Personalkosten in Höhe von rd. 14.000 DM verursacht.
Da der hausinterne Verkauf keine Leistung des Krankenhauses ist, sondern außerhalb
des Versorgungsauftrages erfolgt, muß er kostendeckend durchgeführt werden.
Das Krankenhaus kann den hausinternen Verkauf nur weiterführen, wenn es kostendeckende Preise fordert. Sofern dies nicht möglich ist, muß der Verkauf eingestellt
werden.

Alternativen der Arzneimittelversorgung
(595)

Bei kleineren Krankenhäusern kann es wirtschaftlich geboten sein, auf eine eigene
Apotheke zu verzichten und statt dessen einem Verbund beizutreten oder sich auf
vertraglicher Grundlage von einer anderen Apotheke beliefern zu lassen.
Eine Gegenüberstellung der durchschnittlichen Fallkosten für die Arzneimittelversorgung des Kreiskrankenhauses mit den durchschnittlichen Fallkosten (für Arzneimittel) von zehn vergleichbaren Krankenhäusern aus dem norddeutschen Raum, die

284
sich durchweg von einer Lieferapotheke versorgen lassen, macht deutlich, daß eine
externe Versorgung um annähernd die Hälfte kostengünstiger ist.
Durchschnittliche Fallkosten
für Arzneimittel
für Apothekenpersonal
Gesamt

Kreiskrankenhaus

Vergleichszahl

213,06 DM

128,33 DM

30,41 DM

8,95 DM

243,47 DM

137,28 DM

Eine nach § 14 des Gesetzes über das Apothekenwesen rechtlich mögliche Versorgung durch eine externe Lieferapotheke oder im Rahmen eines Lieferverbunds bietet
sich auch insofern an, als damit auch eine Vielzahl der Feststellungen des Landesrechnungshofes für die Zukunft die Grundlage verlieren würde.
Der Krankenhausträger hat über das Innenministerium dem Landesrechnungshof eine
erste Stellungnahme zugeleitet, die jedoch auf die einzelnen Beanstandungen noch
nicht eingeht. Er hat jedoch mitgeteilt, daß zur Lösung der grundsätzlichen Probleme
des Betreibens einer Krankenhausapotheke mit den dafür zuständigen Stellen Gespräche über eine Ausgliederung der Apotheke geführt werden.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

285

Prüfung der Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt

Der Landesrechnungshof hat in den Hansestädten Greifswald, Rostock und Wismar sowie in
den

Landkreisen

Ludwigslust und

Uecker-

Randow die Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt anhand von Stichproben geprüft und
Mängel des Verwaltungsverfahrens aufgedeckt.

Qualifikation der Mitarbeiter
(596)

Eine sachgerechte Gewährung der Hilfe zum Lebensunterhalt erfordert ausgebildete
Bedienstete mit umfassendem Wissen und ausreichender praktischer Erfahrung. In
einer kreisfreien Stadt wurden vakante Stellen des Sozialamtes durch freigesetzte
Mitarbeiterinnen aus den Kindertagesstätten besetzt, die mit ihrer Qualifikation als
Erzieherinnen nicht dem Anforderungsprofil eines Sozialhilfesachbearbeiters entsprechen.
Diese Verfahrensweise ist bedenklich, da unzureichend qualifiziertes Personal fehlerhafte Verwaltungsleistungen zur Folge haben können, die den unmittelbar Betroffenen zum Nachteil gereichen, aber auch zu finanziellen Mehrbelastungen führen,
wenn Sozialhilfeleistungen zu großzügig gewährt und mögliche Unterhalts- und Erstattungsansprüche nicht verfolgt werden. Die Erfahrung zeigt, daß nur mit einem
hinreichend qualifizierten Verwaltungspersonal eine sachgerechte Sozialhilfegewährung gesichert werden kann.

Prüfung der Hilfebedürftigkeit
(597)

Der Sozialhilfeträger muß gemäß § 20 SGB X den Sachverhalt von Amts wegen ermitteln, um alle für die Sozialhilfeleistung erheblichen Tatsachen festzustellen. Für
den Hilfesuchenden besteht gemäß § 60 SGB I eine Mitwirkungspflicht. In einer
Vielzahl von Fällen wurde die Antragsbearbeitung nicht vollständig durchgeführt
und damit nicht alle relevanten Voraussetzungen für eine Bewilligung ermittelt. Dies
führte dazu, daß Leistungen der Sozialhilfe gewährt wurden, obwohl Einkommen

286
bzw. Vermögen des Hilfesuchenden ausreichten, um selbst –ganz oder teilweise –für
den vorhandenen Bedarf aufzukommen.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, die Bedürftigkeit der Hilfesuchenden umfassend zu prüfen.

Gewährung einmaliger Beihilfen
(598)

Nach § 4 Abs. 2 BSHG ist über Form und Maß der Sozialhilfe nach pflichtgemäßem
Ermessen zu entscheiden. Durch eigene Verwaltungsvorschriften kann der Sozialhilfeträger u. a. bestimmen, in welcher Weise von dem der Verwaltung eingeräumten
Ermessen Gebrauch gemacht werden soll.
Der Landesrechnungshof hat feststellen müssen, daß einmalige Beihilfen aufgrund
fehlender Verwaltungsvorschriften nicht einheitlich, in einigen Fällen zu großzügig
und teilweise in unzulässiger Weise gewährt wurden. So wurde einem Hilfeempfänger zur Vermeidung einer Strafhaft die zu zahlende Geldstrafe als einmalige Beihilfe
bewilligt.
Der Landesrechnungshof hat auf die Notwendigkeit entsprechender Verwaltungsvorschriften hingewiesen und eine sachgerechte und einheitliche Bearbeitung von einmaligen Beihilfen angemahnt.

Verfolgung von Unterhaltsansprüchen
(599)

Hat ein Hilfeempfänger für die Zeit, für die Hilfe gewährt wird, nach bürgerlichem
Recht einen Unterhaltsanspruch, so geht dieser nach § 91 BSHG bis zur Höhe der geleisteten Aufwendungen auf den Träger der Sozialhilfe über. Bürgerlich-rechtliche
Unterhaltsansprüche der Sozialhilfeempfänger sind nur unzureichend geprüft und
verfolgt worden.
Etwaige Unterhaltsansprüche sind im Hinblick auf den Grundsatz der Nachrangigkeit
der Sozialhilfe sehr genau zu prüfen. Soweit Ansprüche bestehen, sind diese nach
den Grundsätzen einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung konsequent
durchzusetzen.

Eheähnliche Gemeinschaften

287
(600)

Gemäß § 122 BSHG dürfen Personen, die in eheähnlicher Gemeinschaft leben, hinsichtlich der Voraussetzungen sowie des Umfanges der Sozialhilfe nicht besser gestellt werden als Ehegatten. Der nicht hilfesuchende Partner einer eheähnlichen Gemeinschaft ist daher mit seinem gesamten Einkommen und Vermögen in die Bedarfsgemeinschaft einzubeziehen. Dadurch soll verhindert werden, daß Partner einer
eheähnlichen Gemeinschaft sich sozialhilferechtliche Vorteile verschaffen.
Der Träger der Sozialhilfe muß das Vorliegen einer eheähnlichen Gemeinschaft im
Sinne des § 122 BSHG nachweisen, wobei der Hilfebedürftige gemäß § 60 SGB I zur
Mitwirkung verpflichtet ist.
Bei entsprechenden Verdachtsmomenten, die nach Auffassung des Landesrechnungshofes für das Vorliegen einer eheähnliche Gemeinschaft sprechen, wurden seitens der örtlichen Sozialhilfeträger keine bzw. nicht ausreichende Ermittlungen vorgenommen.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß auch in diesem Bereich der
Untersuchungsgrundsatz der Behörde gemäß § 20 SGB X gilt und hat den örtlichen
Sozialhilfeträgern Prüfungskriterien zur Feststellung einer eheähnlichen Gemeinschaft an die Hand gegeben.

Gewährung von Wohngeld
(601)

Zur wirtschaftlichen Sicherung angemessenen und familiengerechten Wohnens wird
Wohngeld zu den Aufwendungen für den Wohnraum gewährt. Die notwendigen Mittel werden von Bund und Land je zur Hälfte getragen (§ 34 Abs. 1 WoGG).
Grundsätzlich erhalten Sozialhilfeempfänger gemäß § 31 Abs. 1 WoGG neben den
laufenden Leistungen nach dem BSHG ohne gesonderten Antrag das sogenannte
„pauschalierte Wohngeld“, das z. Z. 47 % der anerkannten Aufwendungen für die
Unterkunft entspricht.
Andere Wohngeldberechtigte erhalten auf Antrag sogenanntes „Tabellenwohngeld“.
Dessen Höhe wird auf der Grundlage des Familieneinkommens, der Miethöhe und
der Anzahl der Familienmitglieder errechnet. Das „Tabellenwohngeld“ ist in der Regel höher als das „pauschalierte Wohngeld“.

288
In einer Vielzahl von Fällen wurde Sozialhilfeempfängern „Tabellenwohngeld“ bewilligt, obwohl ihnen das „pauschalierte Wohngeld“ hätte gewährt werden müssen.
Dabei wurden die Kosten der Unterkunft zunächst in vollem Umfang durch das Sozialamt getragen und erst im nachhinein als „Wohngelderstattungsanspruch“ gegenüber
der Wohngeldstelle geltend gemacht. Diese Verfahrensweise hatte einen erhöhten
Verwaltungsaufwand zur Folge.
Darüber hinaus geht der Differenzbetrag zwischen den Kosten der Unterkunft und
des Wohngeldes in jedem Fall zu Lasten des Sozialhilfeträgers. Die Gewährung des
vergleichsweise höheren „Tabellenwohngeldes“ führte zur verstärkten Inanspruchnahme von Bundes- und Landesmitteln bei gleichzeitiger Entlastung des Sozialhilfeträgers.
Der Landesrechnungshof hat die örtlichen Sozialhilfeträger um eine eingehende Prüfung der Wohngeldgewährung und um umfassende Berichterstattung gebeten.

Automatisierter Datenabgleich
(602)

Nach § 117 Abs. 3 BSHG kann der Träger der Sozialhilfe bei anderen Stellen der
eigenen Verwaltung im Wege des automatisierten Datenabgleichs bestimmte Daten
des Sozialhilfeempfängers überprüfen. Bisher haben die örtlichen Sozialhilfeträger
von dem Instrument des internen Datenabgleichs aufgrund fehlender Verwaltungsabstimmung noch keinen Gebrauch gemacht. Bei einer kreisfreien Stadt wurden entsprechende Auskunftsersuchen des Sozialamtes durch die zuständigen Stellen der eigenen Verwaltung mit dem Hinweis auf den Datenschutz abgelehnt.
Der Landesrechnungshof stellte hierzu fest, daß das BSHG ausdrücklich zum Datenabgleich befugt und die Verweigerung unter Berufung auf Datenschutzbestimmungen
durch andere Verwaltungsstellen rechtsmißbräuchlich ist. Er hat empfohlen, daß
durch die Sozialämter ein entsprechender Abgleich mit den dafür in Frage kommenden Stellen der Verwaltung (z. B. Zulassungsstelle) durchgeführt wird.

Hilfe zur Arbeit
(603)

Der Schwerpunkt der Hilfen zur Arbeit nach den §§ 18 bis 20 BSHG lag insbesondere bei der Schaffung von Arbeitsgelegenheiten durch den örtlichen Sozialhilfeträger

289
und der Gewährung einer Mehraufwandsentschädigung zuzüglich zur Sozialhilfe.
Eine kreisfreie Stadt hat mit einer privaten Arbeitsvermittlung einen Vertrag zur
Vermittlung von Sozialhilfeempfängern auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt abgeschlossen.
Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, daß ein Kontrollsystem eingerichtet
wird, um ausreichende Erkenntnisse über Zweckerreichung, Finanzaufwand und Einsparungen der Hilfen zur Arbeit zu gewinnen. Dabei sollte die Zahl der arbeitswilligen Hilfeempfänger, der Umfang von Hilfekürzungen bei Arbeitsunwilligkeit und die
Zahl der in ein Arbeitsverhältnis überführten Hilfeempfänger überwacht werden.
Die Prüfungsverfahren sind noch nicht abgeschlossen.

290

Überörtliche Prüfung des Tiefbau- und Ingenieurwesens sowie
der Abfallwirtschaft im Landkreis Parchim

Bei zwei Straßenbaumaßnahmen wurden Zahlungen von rd. 306.000 DM geleistet, obwohl die
entsprechenden Gegenleistungen erst ein halbes
Jahr später erbracht wurden.
Ein vertraglich vereinbartes Skonto bei einer
Baumaßnahme wurde nicht berücksichtigt, so
daß rd. 64.500 DM zuviel gezahlt wurden.
Mit dem unentgeltlich für die Gemeinden durchgeführten Straßenwinterdienst auf Kreisstraßen
innerhalb geschlossener Ortschaften verzichtete
der Landkreis in den Jahren 1994 bis 1996 auf
mögliche Einnahmen von ca. 350.000 DM.
Bei drei Straßenbaumaßnahmen wurden Aufträge von insgesamt rd. 879.000 DM freihändig vergeben und die Leistungen somit dem Wettbewerb
entzogen.
Ausgaben für einzelne Straßenbaumaßnahmen
i. H. v. jeweils rd. 1,9 Mio. DM wurden 1995 und
1996 entgegen den Bestimmungen der Gemeindehaushaltsverordnung im Verwaltungshaushalt
und nicht im Vermögenshaushalt gebucht.

(604)

Der Landesrechnungshof hat stichprobenweise im Landkreis Parchim Baumaßnahmen der Jahre 1994 bis 1996 aus dem Zuständigkeitsbereich des Hoch- und Tiefbauamtes sowie aus dem Bereich der Abfallwirtschaft geprüft.

291

Haushaltstechnischer Vollzug
(605)

Der Landesrechnungshof hat beanstandet, daß die Ausgaben für einzelne Straßenbaumaßnahmen bei der globalen Haushaltsstelle „Unterhaltung Straßen“ im Verwaltungshaushalt des Haushaltsplanes gebucht wurden. Es handelte sich hierbei um Gesamtausgaben in Höhe von
1.973.407,75 DM

im Jahre

1995 und

1.914.193,19 DM

im Jahre

1996.

Bei den Einzelmaßnahmen, wie z. B. dem Einbau von Trag- und Deckschichten, Bepflanzungen, Verbreiterungen von Straßen, Aufstellen von Leitplanken sowie großflächigen Oberflächenbehandlungen, handelte es sich gemäß Gemeindehaushaltsverordnung um Ausgaben für Investitionen, die im Vermögenshaushalt einzeln zu veranschlagen und abzurechnen waren.
Der Landkreis folgt der Auffassung des Landesrechnungshofes nur teilweise. Oberflächenbehandlungen und das Aufbringen einer Deckschicht als Verschleißschicht
seien nach dem „Bautechnischen Leitfaden“ der Instandhaltung und damit der Unterhaltung von Straßen zuzuordnen.
Dieser Argumentation vermögen sich sowohl das Innenministerium als Rechtsaufsichtsbehörde als auch der Landesrechnungshof nicht anzuschließen. Die aufgeführten Maßnahmen gehen deutlich über das Ausmaß von Unterhaltungs- und laufenden
Instandsetzungsarbeiten hinaus. Die Zuordnung der beschriebenen Maßnahmen zum
Vermögenshaushalt ergibt sich eindeutig aus der Gemeindehaushaltsverordnung.
(606)

Das Land Mecklenburg-Vorpommern − vertreten durch das zuständige Straßenbauamt − beteiligte sich mit 68.970,17 DM an den Gesamtausgaben einer Straßenbaumaßnahme (376.466,69 DM). Eine schriftliche Vereinbarung über die Kostenteilung
erfolgte nicht. Der Landesrechnungshof hat insbesondere die finanziell nicht nachvollziehbare Planung und Abwicklung dieser Maßnahme beanstandet. Weder im
Haushaltsplan noch in der Haushaltsrechnung des Landkreises wurde die anteilige
Finanzierung dieser Straßenbaumaßnahme sichtbar, da das Straßenbauamt seinen
Anteil direkt an den Auftragnehmer überwies und die Maßnahme ansonsten aus der
Globalhaushaltsstelle für Straßenunterhaltung finanziert wurde.

292
Der Landkreis stimmte den Feststellungen des Landesrechnungshofes zu und erklärte, daß die Bestimmungen der Gemeindehaushaltsverordnung in Zukunft konsequent
beachtet würden.
(607)

Investive Straßenbauarbeiten an mehreren innerstädtischen Kreisstraßen erstreckten
sich über zwei Jahre.
Der Landesrechnungshof beanstandete, daß
−= es versäumt wurde, im Jahre 1995 die hierfür notwendigen Haushaltsmittel weder
in den zwei Nachtragshaushaltsplänen noch durch eine Eilentscheidung gemäß
§ 37 Abs. 4 KV M-V in der Fassung vom 18. Februar 1994 zur Verfügung zu stellen,
−= die im Jahre 1995 notwendigen Ausgaben in Höhe von 142.794,70 DM vielmehr
aus dem Verwaltungshaushalt geleistet wurden,
−= die Ausgaben im Jahre 1996 zwar richtigerweise im Vermögenshaushalt, jedoch
global und nicht nach Einzelzwecken veranschlagt wurden.
Der Landkreis teilte dazu mit, daß die Ausgaben im Jahr 1995 auf notwendig gewordene Sofortmaßnahmen, aufgrund des vorgefundenen schlechten Straßenzustandes
nach dem Aufbruch für Kanalarbeiten, zurückzuführen seien. Eine langfristige Planung und Einordnung in den Haushaltsplan sei daher nicht möglich gewesen. Die
Ausgaben seien aufgrund des damaligen Erkenntnisstandes fälschlicherweise im
Verwaltungshaushalt gebucht worden. Die Zuordnung der Eigenmittel des Landkreises im Haushaltsjahr 1996 zu nur einer Haushaltsstelle habe keine Auswirkungen auf
die Abrechnung mehrerer Maßnahmen gehabt.
Der Landesrechnungshof ist der Ansicht, daß sehr wohl die Möglichkeit bestand, im
Jahr 1995 diese Investition haushaltsrechtlich zu berücksichtigen. Der Landrat hätte
zumindest eine Eilentscheidung gemäß § 37 Abs. 4 KV M-V treffen oder die Veranschlagung in einem der zwei Nachtragshaushaltspläne veranlassen können.
Darüber hinaus sind gemäß § 6 Abs. 3 GemHVO investive Maßnahmen getrennt
nach Einzelzwecken im Vermögenshaushalt zu veranschlagen.

293

Ausschreibung
(608)

Der Landkreis hat eine vom Straßenbauamt geprüfte und durch das Land Mecklenburg-Vorpommern geförderte Gesamtbaumaßnahme eines Straßenabschnittes mit
begleitendem Radweg nur in Teilen öffentlich ausgeschrieben. Der im Zusammenhang mit dieser Straßenbaumaßnahme ausgeführte Radweg wurde im Rahmen eines
Nachtrags freihändig vergeben. Bauleistungen in Höhe von 272.718,80 DM wurden
somit dem Wettbewerb entzogen.
Der Landkreis teilte mit, die Gesamtmaßnahme sei nicht ausgeschrieben worden, da
nicht genügend Haushaltsmittel vorhanden waren.
Für diese Baumaßnahme waren im Haushaltsplan 1995 Ausgabeermächtigungen in
Höhe von 2,1 Mio. DM veranschlagt. Dies entspricht den vom Straßenbauamt festgelegten zuwendungsfähigen Gesamtausgaben. Die tatsächlichen Ausgaben nach Abschluß der Baumaßnahme betrugen insgesamt 2.017.581,47 DM. Insofern bestand
keine Veranlassung, den Radweg bei der Ausschreibung nicht zu berücksichtigen.

(609)

Auf Veranlassung des zuständigen Straßenbauamtes wurden die Leistungen einer
Baumaßnahme mit einem Gesamtumfang von 376.466,69 DM freihändig an eine
vom Straßenbauamt benannte Firma vergeben. Die Einheitspreise aus einer Öffentlichen Ausschreibung zu einer anderen Baumaßnahme sollten dem Vertrag zugrunde
gelegt werden. Unter diesen Bedingungen sagte das Straßenbauamt eine Kostenbeteiligung von 20 % der Gesamtausgaben zu (siehe Tz. 606). Tatsächlich wurden aber in
den wesentlichen Positionen höhere Einheitspreise gefordert. Der Landesrechnungshof hat die Art der Auftragsvergabe und die infolge der Einheitspreiserhöhung entstandenen Mehrausgaben in Höhe von 55.351,75 DM beanstandet.
Der Landkreis erklärte, eine andere Verfahrensweise sei nach Aussage des Straßenbauamtes nicht möglich gewesen.
Durch das Abweichen vom Vorrang der Öffentlichen Ausschreibung verzichtete das
Hoch- und Tiefbauamt auf den Wettbewerb. In Öffentlichen Ausschreibungen des
Landkreises gebotene Einheitspreise vergleichbarer Leistungen lagen unter den vereinbarten Einheitspreisen. Eine wirtschaftliche Mittelverwendung konnte somit nicht
sichergestellt werden.

294
Auch nach Auffassung des Innenministeriums als Rechtsaufsichtsbehörde verstößt
diese Verfahrensweise gegen geltendes Vergaberecht. Letztlich kann das Straßenbauamt nur solche Aufwendungen erstatten, die u. a. im Rahmen eines ordnungsgemäßen Vergabeverfahrens entstanden sind.
(610)

Bei einer Ausbaumaßnahme einer Kreisstraße wurden zwei Nachträge in Höhe von
insgesamt 229.759,77 DM notwendig. Die Leistungen wurden unzulässigerweise
freihändig vergeben und somit dem Wettbewerb entzogen. Die Gesamtausgaben der
Maßnahme betrugen schließlich 981.412,72 DM.
Der Landesrechnungshof führte die Nachträge auf eine ungenügende Bauvorbereitung zurück, da grundlegende Änderungen der Ausführungsplanung während des
Bauablaufes erforderlich wurden. Der Landesrechnungshof beanstandete weiterhin
die unzureichende Baubegleitung durch das Hoch- und Tiefbauamt.
Der Landkreis hat erläutert, daß infolge Zeitdrucks eine vereinfachte Planung vereinbart worden und die Vermessung der Trasse nur lückenhaft erfolgt sei. Das Hochund Tiefbauamt habe die vorgelegte Ausführungsplanung gewissenhaft geprüft. Die
Mehrkosten seien unvermeidbar gewesen. Ein früheres Erkennen der Mängel hätte
jedoch zu einer Berücksichtigung in den Ausschreibungsunterlagen führen können.
Die Ausführungen des Landkreises bestätigen die Feststellungen des Landesrechnungshofes. Eine bessere Bauvorbereitung hätte die mit den Nachträgen vergebenen
Leistungen dem Wettbewerb unterstellt.

Vergabe
(611)

Das Hoch- und Tiefbauamt verstieß im Ausschreibungs- und Vergabeverfahren einer
Straßenbaumaßnahme u. a. gegen Vorschriften der VOB:
−= Der Ort der Angebotsabgabe war nicht eindeutig, so daß die Angebote an verschiedenen Stellen eingingen.
−= Während der Verdingungsverhandlung wurden nur neun von 13 eingegangenen
Angeboten verlesen. Die übrigen Angebote wurden später in die Wertung einbezogen. Über diesen Sachverhalt wurden die Bieter nicht schriftlich informiert.

295
−= Es wurden Bietergespräche mit den beiden mindestbietenden Bewerbern geführt
mit dem Ziel, für zusätzliche Leistungen Preise einzuholen. Ein in die Wertung
einbezogenes Nebenangebot kam nicht zur Ausführung, hatte aber entscheidenden
Einfluß auf die Auftragsvergabe. Im Ergebnis veränderte sich die Bieterreihenfolge.
−= Ein Vergabevermerk wurde nicht gefertigt.
Der Landkreis erkannte die Kritik des Landesrechnungshofes hinsichtlich des Submissionsortes und der fehlenden schriftlichen Mitteilung an die Bieter über weitere
Angebote an. Weiterhin wurde mitgeteilt, Aufklärungsverhandlungen im Sinne der
VOB hätten nicht stattgefunden. Hinsichtlich der Wertung des Nebenangebotes sei
man zunächst von der Gleichwertigkeit mit dem Hauptangebot ausgegangen. Der gefertigte Vergabevorschlag ersetze den Vergabevermerk.
Der Vergabevermerk hat die einzelnen Stufen des Verfahrens, die maßgebenden
Feststellungen sowie die Begründung der einzelnen Entscheidungen darzustellen.
Diesen Anforderungen genügt der gefertigte Vergabevorschlag nicht.
Der Landesrechnungshof kann auch die Auffassung des Hoch- und Tiefbauamtes zu
den Bietergesprächen nicht teilen. Die VOB läßt nur Aufklärung über den Angebotsinhalt, z. B. zur technischen und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Bieters, zu.
Das nachträgliche Einholen von Preisen für nicht ausgeschriebene Leistungen, wie
im geschilderten Fall, erfüllt gerade nicht den Sinn dieser Gespräche und ist damit
unzulässig.
Das Ausschreibungsergebnis wurde sowohl durch die unzulässigen Bietergespräche
als auch durch die Wertung des dann nicht ausgeführten Nebenangebotes zu Ungunsten des Mindestfordernden verändert.

Abrechnung
(612)

Bei mehreren Straßenbaumaßnahmen wurden Zahlungen geleistet, bevor die entsprechenden Gegenleistungen erbracht waren.
−= Für Straßenbauarbeiten wurden Ende 1995 Zahlungen in Höhe von mindestens
273.000 DM geleistet. Die Leistungen wurden aber erst im Mai 1996 erbracht.

296
−= Außerdem bezahlte der Landkreis 33.027,72 DM für Fahrbahnmarkierungsarbeiten bei einer anderen Baumaßnahme, die laut Abnahmeprotokoll vom 23.11.1995
erst im Mai/Juni 1996 ausgeführt werden sollten, aber schon im Aufmaß am
6.11.1995 vom Auftraggeber bestätigt wurden.
Der Landkreis erkannte die Feststellungen des Landesrechnungshofes an und sicherte
die künftige Beachtung der Vorschriften zu. Erläuternd wurde ausgeführt, daß die
Abschlagsrechnungen nur anerkannt worden seien, um die Fördermittel fristgerecht
abzurufen.
Man sei davon ausgegangen, die zweckentsprechende Verwendung innerhalb der
Dreimonatsfrist sicherzustellen. Dies sei aufgrund der langanhaltenden Frostperiode
nicht möglich gewesen.
Der Landesrechnungshof weist darauf hin, daß die im Haushaltsplan veranschlagten
Mittel erst in Anspruch genommen werden dürfen, wenn es die Aufgabenerfüllung
erfordert. Ein solcher Umstand ist auch nicht gegeben, wenn durch eine Vorauszahlung am Ende eines Haushaltsjahres vor Fälligkeit Ausgaben geleistet oder Fördermittel in Anspruch genommen werden, damit die haushaltsrechtliche Ermächtigung
weitgehend ausgeschöpft wird. Bei der Inanspruchnahme von Fördermitteln muß beachtet werden, daß diese nicht zur „Vorfinanzierung“ der einzusetzenden Eigenmittel
vorzeitig abgerufen werden dürfen.
(613)

Der Landkreis bezahlte die Honorarschlußrechnung eines Ingenieurbüros, obwohl die
Abrechnung nicht in allen Leistungsphasen der Honorarvereinbarung entsprach. Es
kam zu einer Überzahlung in Höhe von 6.439,16 DM. Der Landesrechnungshof hat
die unzureichende Prüfung des Vertrages und der Rechnung beanstandet.
Der Landkreis stimmte den Feststellungen des Landesrechnungshofes zu und teilte
mit, er habe den zuviel gezahlten Betrag vom Ingenieurbüro zurückgefordert.

(614)

Bei einer Baumaßnahme mit einer Auftragssumme von 1.844.973,39 DM wurde im
Bauvertrag vereinbart, daß bei Zahlung innerhalb vier Wochen nach Rechnungslegung ein Skonto von 3,5 % von der Rechnungssumme abgesetzt werden kann. Der
Landesrechnungshof hat beanstandet, daß hiervon kein Gebrauch gemacht und die
Rechnungen in voller Höhe bezahlt wurden. Bis zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen hätten 64.574,07 DM eingespart werden können.

297
Der Landkreis sicherte zu, künftig auf die Einhaltung der Fristen und die Absetzung
der Skonti hinzuwirken. Er fügte erläuternd hinzu, es habe mit dem Auftragnehmer
regelmäßig Probleme wegen fehlender Mengennachweise u. ä. gegeben. Darüber
hinaus habe die fachtechnische Prüfung durch das Ingenieurbüro zu weiteren Zeitverzögerungen geführt.
Der Landesrechnungshof ist der Ansicht, daß die vereinbarte Zahlungsfrist von vier
Wochen für die Prüfung der Forderungen ausreichend bemessen war. Voraussetzung
dafür ist, daß prüffähige Rechnungen vom Auftragnehmer vorgelegt werden. Erst ab
diesem Zeitpunkt beginnt die Skontierungsfrist zu laufen. Insbesondere bei Skontovereinbarungen muß auf die Einhaltung der Bearbeitungsfristen, auch durch das beauftragte Ingenieurbüro, geachtet werden.

Sonstige Feststellungen
(615)

Der Landkreis hat auf Kreisstraßen innerhalb geschlossener Ortschaften den Straßenwinterdienst bisher unentgeltlich durchgeführt, obwohl die Gemeinden reinigungspflichtig sind. Er verzichtete damit in den Jahren 1994 bis 1996 auf mögliche
Einnahmen i. H. v. ca. 350.000 DM.
In seiner Stellungnahme teilte der Landkreis mit, seit dem Winter 1997/98 sei der
Straßenwinterdienst auf Kreisstraßen innerhalb geschlossener Ortschaften kostenpflichtig. Dazu seien Verträge mit der überwiegenden Mehrzahl der Gemeinden abgeschlossen worden.

(616)

Der Landkreis führte Straßenbaumaßnahmen mit erheblichem Umfang durch, ohne
bestehende Fördermöglichkeiten des Landes (bis 75 %) wahrzunehmen.
−= Für eine Baumaßnahme hätten Zuschüsse in Höhe von 282.350 DM beantragt
werden können.
−= Bei einer weiteren Maßnahme bestand die Möglichkeit, ca. 473.000 DM zu erhalten.
Der Landkreis begründete den Verzicht auf die Beantragung der Fördermittel damit,
es sei wegen kurzfristig aufgetretener Schäden schnelles Handeln erforderlich gewesen. Ein Antrag auf Förderung nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz hätte
eine langfristige Vorbereitung vorausgesetzt. Im übrigen gebe es eine Mittelfristige

298
Finanzplanung für den Straßenneubau, bei der die Beantragung der Fördermittel berücksichtigt sei.
Der Landesrechnungshof gibt zu bedenken, daß mit Unterstützung von Fördermitteln
des Landes eine größere Anzahl von Straßen ausgebaut und erneuert werden können.
Insofern sollte die Vorbereitung von Straßenbaumaßnahmen künftig immer unter
Einbeziehung möglicher staatlicher Hilfen geplant und durchgeführt werden. Kurzfristige notwendig gewordene Änderungen sollten durch Überarbeitung der Mittelfristigen Finanzplanung berücksichtigt werden.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

299

Überörtliche Prüfung beim Hochbauamt
des Landkreises Mecklenburg-Strelitz

Bei einer Hochbaumaßnahme des Landkreises
wurden beim Gewerk „Verklinkerung der Fassade“ erhebliche Mängel bei der Auftragsvergabe,
der Baudurchführung, der Abrechnung und der
Zahlung festgestellt. Die Möglichkeit eines Konkursvergehens ist nicht auszuschließen.
Haushaltsüberwachungslisten wurden für die geprüften Vorhaben entweder gar nicht oder nur
unvollständig geführt.
Bautagebücher, die von erheblicher Bedeutung
für die Nachweisführung des Bauablaufes sind,
sind für die geprüften Vorhaben nicht geführt
worden.
Im Vergabeverfahren wurde das „Vier-AugenPrinzip“ nicht immer ausreichend beachtet.
Gegen die Bestimmungen der Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB) wurde mehrfach
verstoßen.

(617)

Der Landesrechnungshof hat im Rahmen einer überörtlichen Prüfung gemäß § 14
LRHG vom 21.11.1991 i. V. m. § 5 Kommunalprüfungsgesetz (KPG) vom 6.4.1993
im Hochbauamt des Landkreises Mecklenburg-Strelitz die Planung und Durchführung von Hochbaumaßnahmen stichprobenweise geprüft.

300

Führung von Haushaltsüberwachungslisten
(618)

Die Führung der Haushaltsüberwachungslisten über die Bewirtschaftung der Ausgabemittel obliegt gemäß einer Dienstanweisung den Ämtern im Rahmen ihrer geschäftsmäßigen Zuständigkeit.
Der Landesrechnungshof stellte fest, daß die Haushaltsüberwachungslisten für die
geprüften Vorhaben entweder gar nicht oder nur unvollständig geführt wurden. Er
forderte eine konsequente Umsetzung der Dienstanweisung.
Der Landkreis teilte dazu mit, daß die Kritik des Landesrechnungshofes zur Kenntnis
genommen und die Bedeutung der Haushaltsüberwachungslisten allen Mitarbeitern
nochmals dargelegt worden sei.
Der Landkreis hat damit der Kritik des Landesrechnungshofes entsprochen.

Führen von Bautagebüchern
(619)

Die beauftragten Bauplanungsbüros hatten auf der Grundlage der geschlossenen Verträge bei den geprüften Vorhaben auch jeweils die Bauüberwachung durchzuführen.
Dazu gehört in der Leistungsphase 8 des § 15 der Honorarordnung für Architekten
und Ingenieure (HOAI) auch das Führen eines Bautagebuches.
Das Bautagebuch soll Stand und Fortschritt der Bauarbeiten sowie alle bemerkenswerten Ereignisse des Bauablaufs lückenlos festhalten. Es ist nach Abschluß der
Bauarbeiten ein wesentlicher Bestandteil der Bauakten, weil es im Streitfall, z. B. bei
Bauschäden, als Beweismittel herangezogen werden kann.
Der Landesrechnungshof hat dem Landkreis empfohlen, die Honorare der Bauplanungsbüros für die nicht im notwendigen Umfang erbrachten Leistungen angemessen
zu kürzen und Rückforderungen geltend zu machen.
In seiner Stellungnahme teilte der Landkreis dazu mit:
„Obwohl durch die Bauablaufberatungen vor Ort der Stand der Bauarbeiten und die
anstehenden Probleme in den Beratungsprotokollen dokumentiert wurden, ist die
Bedeutung des Bautagebuches unbestritten.
Die Kritik des Landesrechnungshofes ist berechtigt.
Eine Auswertung ist mit allen Mitarbeitern sofort nach Bekanntgabe erfolgt.

301
Eine Honorarrückforderung gegenüber dem Planungsbüro wegen des fehlenden
Führens eines Bautagebuches scheint jedoch kaum möglich.“
Im weiteren wurde auf die einschlägige Kommentierung verwiesen.
Der Landesrechnungshof bleibt dennoch bei seiner Auffassung, daß das Nichtführen
von Bautagebüchern, deren Bedeutung unbestritten ist, eine Minderleistung darstellt.
Darüber hinaus stellt das Nichtführen eines Bautagebuches einen Verstoß gegen die
ANBest-K dar. Nach Nr. 6 ANBest-K gehört zur Rechnungslegung die Baurechnung,
die das Bautagebuch umfaßt.

Verwaltungsmäßiger Ablauf
(620)

Bei der Prüfung des verwaltungsmäßigen Ablaufs im Hochbauamt wurde festgestellt,
daß Ausschreibungen – sofern nicht durch freiberuflich Tätige durchgeführt – Angebotseröffnungen, Angebotsprüfungen und Vergabevorschläge durch das gleiche Amt
– überwiegend sogar vom gleichen Bearbeiter – erfolgen.
Das hat der Landesrechnungshof beanstandet und die Schaffung einer für die gesamte
Verwaltung tätigen Vergabestelle empfohlen.
Dazu wurde wie folgt Stellung genommen:
„Der Landkreis hat die Kritik des Landesrechnungshofes am Vergabeverfahren aufgenommen. Durch das Hauptamt wird gegenwärtig geprüft, ob eine Neuregelung der
Vergaben nach VOB, VOL und VOF erfolgen sollte. Darüber hinaus ist vorgesehen,
innerhalb einer Arbeitsgruppe eine Vergabeordnung für den Landkreis zu erarbeiten.“
Der Landkreis wurde gebeten, den Landesrechnungshof über das Ergebnis zu unterrichten.

VOB-Verstöße
(621)

Der Landesrechnungshof hat bei den geprüften Bauvorhaben mehrfach Verstöße gegen die Bestimmungen der Verdingungsordnung für Bauleistungen festgestellt. Er
beanstandete, daß

302
−= bei einer Vielzahl von Rechnungen keine Aufmaße vorhanden waren, so daß eine
wesentliche Grundlage für die Prüfung der Rechnungen fehlte;
−= Differenzen zwischen den angebotenen und abgerechneten Einheitspreisen bestanden, ohne daß Art und Umfang der Leistungsänderungen bzw. Einheitspreisänderungen schriftlich begründet wurden;
−= für das Gewerk „Trockenbauarbeiten“ auf der Grundlage einer „Pauschalrechnung“ rd. 24.000 DM gezahlt wurden, obwohl ein Nachweis über die erbrachten Leistungen nicht vorlag;
−= im Gewerk „Rohbauarbeiten“ Haushaltsmittel in Höhe von ca. 107.500 DM längerfristig als notwendig gebunden wurden, da die Ausschreibungsunterlagen nicht
den Bestimmungen des § 9 Nr. 1 VOB/A entsprachen;
−= im Gewerk „Dachdeckerarbeiten“ zwei Nachtragsvereinbarungen erst nach Ausführung und in Rechnungstellung der Leistungen abgeschlossen wurden.
Für den Landesrechnungshof und das Innenministerium ist die vorliegende Stellungnahme des Landkreises zu diesen Feststellungen nicht nachvollziehbar bzw. unvollständig.
Der Landkreis wurde daher erneut zur Stellungnahme aufgefordert.

Neubau eines Verbinders
(622)

Den Zuschlag auf das Los 5 „Verklinkerung der Fassade“ erhielt der Mindestfordernde (Firma A), obwohl die Firma weder die steuerliche Unbedenklichkeitsbescheinigung noch den Nachweis der ordnungsgemäßen Zahlung der Sozialabgaben
vorgelegt hat.
Dazu teilte der Landkreis mit:
„Es ist richtig, daß die in dem Angebot geforderten Unbedenklichkeitsbescheinigungen nicht vorgelegt wurden. Andererseits wurde vom Auftragnehmer die Erklärung
abgegeben, daß er den gesetzlichen Verpflichtungen zur Zahlung der Steuern- und
Sozialabgaben nachgekommen ist.“
Das Innenministerium nahm wie folgt Stellung:

303
„Das Innenministerium kann nicht nachvollziehen, warum von geforderten Unbedenklichkeitsbescheinigungen abgesehen wurde. Soweit der Bieter keine plausiblen
Gründe vortragen kann, die ihm eine Vorlage der Unbedenklichkeitsbescheinigungen
nicht ermöglichen, bestehen nach hiesiger Ansicht Zweifel an einer ordnungsgemäßen Abführung von Steuern und Sozialabgaben. Insofern dürfte auch dann eine Erklärung des Auftragnehmers, daß er Steuern und Sozialabgaben ordnungsgemäß entrichtet, nicht mehr ausreichend sein.“
Die Ausführung des Landkreises ist auch für den Landesrechnungshof nicht ausreichend.
(623)

Die Firma A schloß wenige Tage nach Aufnahme der Arbeiten mit einem britischen
Nachunternehmen einen „Bauausführungsvertrag“ auf Stundenbasis ab. Die nach § 4
Nr. 8 Abs. 1 der VOB/B erforderliche schriftliche Zustimmung des Auftraggebers
dazu lag nicht vor.
Der Landesrechnungshof beanstandete, daß die Verwaltung die Arbeiten des Nachunternehmens zunächst stillschweigend hingenommen und den Nachweis der fachlichen Kompetenz erst im Nachgang abgefordert hat.
Der Landkreis verwies in seiner Stellungnahme darauf, daß ihm die Vergabe von
Leistungen an einen Subunternehmer nicht bekannt war.
Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Beanstandung und erkennt im „Nichtwissen“ des Subunternehmereinsatzes eine mangelhafte Bauleitung.

(624)

Das Amtsgericht Neubrandenburg hat mit Beschluß vom 9.10.1995 gegen die Firma A das Verfahren zur Gesamtvollstreckung eröffnet, bevor diese den Auftrag
gänzlich erfüllt hatte. Am 20.10.1995 erfolgte durch den Landkreis die außerordentliche Kündigung des Bauvertrages.
Der Landesrechnungshof beanstandete, daß in den Bauakten keine Schlußrechnung
der in Gesamtvollstreckung gegangenen Firma vorliegt.
Der Landkreis nahm dazu wie folgt Stellung:
„Die Abnahme der Teilleistungen sowie das Aufmaß für die Leistungen bis zur Einstellung der Arbeiten liegt beim Planungsbüro vor. ... Die Abrechnung wurde dem
Landratsamt nicht vorgelegt. Das Planungsbüro wurde mit der Erstellung der

304
Schlußrechnung beauftragt. Die Kosten hat selbstverständlich der Auftragnehmer zu
tragen.“
Die Stellungnahme des Landkreises bestätigt die Kritik des Landesrechnungshofes.
Der Landesrechnungshof geht davon aus, daß die Erstellung der fehlenden Schlußrechnung nicht zu Lasten des Landkreises erfolgt. Die Ausgaben hätten beim Sequester angemeldet werden müssen.
(625)

Am Tage der Vertragskündigung unterbreitete eine Hausvertriebs- und Handels
GmbH (Firma B) unaufgefordert ein Angebot zur Weiterführung der begonnenen
Arbeiten. Diese Firma hat den gleichen Geschäftssitz und gleichen Familiennamen
des Geschäftsführers.
Der Landkreis erteilte am 23.10.1995 der Firma B den Auftrag zur Erledigung der
Restarbeiten.
Der Landesrechnungshof beanstandete, daß der Landkreis es wiederum versäumt
hatte, sich die üblichen Unbedenklichkeitsbescheinigungen vorlegen zu lassen und
eine Vertragserfüllungsbürgschaft zu verlangen.
Der Landkreis führte dazu in seiner Stellungnahme aus:
„Um eine zügige Fortsetzung der Bauarbeiten zu gewährleisten, und auch unter
wirtschaftlichen Aspekten (Einheitspreise und Gerüstvorhaltung) mußte kurzfristig
ein Unternehmen gefunden werden, um die Fassadenarbeiten zum Abschluß zu bringen.
Da die Firma B das Personal der Firma A im wesentlichen übernahm, konnte die
Baumaßnahme gleich weitergeführt werden. ... Richtigerweise wurde keine Vertragserfüllungsbürgschaft vorgelegt, dafür wurde bei der Abschlußrechnung der prozentuale Sicherheitseinbehalt vorgenommen.“
Der Landesrechnungshof sieht die Ausführungen des Landkreises als nicht ausreichend an. Er weist darauf hin, daß ein Sicherheitseinbehalt weder die Unbedenklichkeitsbescheinigung noch die Vertragserfüllungsbürgschaft ersetzen kann.

(626)

Auf der vierten und letzten Abschlagsrechnung der Firma A sind die Kontonummer,
die Bankverbindung und die Bankleitzahl handschriftlich geändert. Entsprechend
dieser Änderung hat der Landkreis den festgestellten Rechnungsbetrag in Höhe von

305
48.000 DM auf das neue Konto überwiesen. Das Amtsgericht Neubrandenburg hatte
am Vortag die Zwangsvollstreckung verfügt.
Die Firma B verlangte später die Überweisung ihres Guthabens aus allen Abschlagsrechnungen auf das gleiche Konto.
Dazu stellte der Landesrechnungshof fest:
Die Umstände, die zur Auszahlung der 4. Abschlagsrechnung der Firma A auf das
Konto der Firma B führten, lassen einen begründeten Anfangsverdacht eines Konkursbetruges zu. Der Konkursmasse scheinen 48.000 DM entzogen zu sein.
Der Landesrechnungshof hat diesen Vorgang dem Generalstaatsanwalt zur Kenntnis
gegeben.
In der Stellungnahme teilte der Landkreis mit, daß die Zahlung der 4. Abschlagsrechnung vier Tage vor Bekanntgabe der Gesamtvollstreckung in der Tageszeitung erfolgte.
Die Ermittlungen der zuständigen Staatsanwaltschaft sind noch nicht abgeschlossen.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

306

307

V. Sonstige Äußerungen des Landesrechnungshofes
Landesrundfunkzentrale Mecklenburg-Vorpommern

Die

Landesrundfunkzentrale

Mecklenburg-

Vorpommern erhält im Gegensatz zu vielen anderen Landesmedienanstalten den Anteil an der
Rundfunkgebühr ungekürzt, obwohl sie regelmäßig hohe Überschüsse erwirtschaftet hat.
Die LRZ hat im Haushaltsjahr 1996 unter Verstoß gegen die Vorschriften der LHO Ausgabereste in Höhe von über 1 Mio. DM gebildet.
Die Gewährung einer Aufwandsentschädigung an
die Mitglieder des Landesrundfunkausschusses
(LRA) ist rechtswidrig.

(627)

Die Landesrundfunkzentrale (LRZ) ist aufgrund § 2 a. F. Rundfunkgesetz für das
Land Mecklenburg-Vorpommern (RGMV) durch Beschluß der Landesregierung vom
26. November 1991 (AmtsBl. M-V S. 1034) mit Wirkung vom 1. November 1991 als
rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts (Landesanstalt) mit Sitz in der Landeshauptstadt Schwerin errichtet worden. Sie hat das Recht der Selbstverwaltung und
unterliegt der Rechtsaufsicht der Landesregierung. Organe der LRZ sind der Landesrundfunkausschuß (LRA) und der Direktor. Die für die Tätigkeit der LRZ wesentlichen Rechtsgrundlagen sind das RGMV und die von den Ländern geschlossenen
Rundfunkstaatsverträge nebst den dazugehörigen Landeszustimmungsgesetzen in der
jeweils geltenden Fassung.4
Zu den sich hieraus ergebenden Aufgaben der LRZ zählen insbesondere:

4

Im Prüfungszeitraum galten das Rundfunkgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern – RGMV – vom
9. Juli 1991 (GVOBl. M-V S. 194 i. d. F. der Bekanntmachung vom 29. November 1994 (GVOBl. M-V
S. 1058) und der Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinte n Deutschland vom 31. August 1991 (GVOBl.
M-V S. 494), geändert durch den Ersten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 2., 3., 4., 11., 24.,

308
−= Entscheidung über die Zulassung privater Rundfunkveranstalter,
−= Aufsicht über private Rundfunkveranstalter,
−= Förderung von landesrechtlich gebotener technischer Infrastruktur zur terrestrischen Versorgung des gesamten Landes (bis 31.12.1995),
−= Durchführung der Rundfunkversuche Regionaler bzw. Lokaler Rundfunk und Offener Kanal (ab 30.7.1994).
(628)

Der Landesrechnungshof hat die Haushalts- und Wirtschaftsführung der LRZ geprüft.
Hierbei hat er sich im Schwerpunkt mit den Einnahmen und Ausgaben der Haushaltsjahre 1995 und 1996 und dem Personalwesen befaßt.

Finanzielle Ausstattung der LRZ
(629)

Der Finanzbedarf der Landesmedienanstalten wird im wesentlichen durch den ihnen
staatsvertraglich zustehenden Anteil in Höhe von 2 % des Aufkommens aus der
Rundfunkgebühr gedeckt. Aus dem jährlichen Gesamtbetrag erhält jede Landesmedienanstalt einen Sockelbetrag von 1 Mio. DM. Der verbleibende Betrag steht den
einzelnen Landesmedienanstalten im Verhältnis des Aufkommens aus der Rundfunkgebühr in ihren Ländern zu. Nach dem Rundfunkstaatsvertrag hat der Landesgesetzgeber das Recht, für seinen Bereich gesetzlich vorzusehen, daß seiner Landesmedienanstalt nur ein Teil des auf sie entfallenden Anteils zugewiesen wird. Soweit der
Anteil von der Landesmedienanstalt nicht in Anspruch genommen wird, steht er der
jeweiligen Landesrundfunkanstalt, hier also dem Norddeutschen Rundfunk (NDR)
zu. Dieser hat ihn gemäß § 2 Abs. 3 Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk
im vereinten Deutschland vom 5. Dezember 1991 (GVOBl. M-V S. 494) zum Einsatz von Orchestern aus Mecklenburg-Vorpommern für die Veranstaltung ihrer Programme zu verwenden.

(630)

Die Einnahmen aus der Rundfunkgebühr betrugen im Jahr 1992 insgesamt
2.799.000 DM. Sie haben sich, von einer Ausnahme abgesehen, regelmäßig erhöht
und betrugen im Jahr 1997 insgesamt rd. 5.311.000 DM.

28. Februar/1. März 1994 (GVOBl. M-V S. 731, geändert durch den Zweiten Rundfunkänderungsstaatsvertrag
vom 22. Juni 1995 (GVOBl. M-V S. 601).

309
(631)

Die folgende Tabelle zeigt die veröffentlichten Ergebnisse der Jahresabrechnungen
1991 bis 1997 der LRZ.
Jahr

(632)

Einnahmen

Ausgaben

Überschuß

1991

34.121,63 DM

33.045,72 DM

1.075,91 DM

1992

2.856.917,94 DM

1.053.933,60 DM

1.802.984,34 DM

1993

5.515.344,16 DM

3.822.646,58 DM

1.692.697,58 DM

1994

5.538.051,40 DM

4.746.743,25 DM

791.308,15 DM

1995

5.837.149,33 DM

4.160.979,77 DM

1.676.169,56 DM

1996

6.083.288,82 DM

5.574.290,23 DM

508.998,59 DM

1997

7.064.981,39 DM

6.420.732,82 DM

644.248,57 DM

Das Land Niedersachsen hat mit einem Vorwegabzug von 10 %, die Länder Freie
und Hansestadt Hamburg und Schleswig-Holstein haben mit einem Vorwegabzug
von 20 % von dem Recht, ihrer Landesmedienanstalt nur einen Teil des Anteils zuzuweisen, Gebrauch gemacht. Das RGMV enthält keine entsprechende Regelung.
Die LRZ erhält als einzige Landesmedienanstalt der am Staatsvertrag über den NDR
beteiligten Länder den Anteil an der Rundfunkgebühr ungekürzt.

(633)

Der Landesrechnungshof erkennt an, daß es in der Aufbauphase geboten war, der
LRZ den 2 %igen Anteil ungekürzt zuzuweisen. Sieben Jahre nach der Errichtung
der LRZ dürfte die Phase des Aufbaus allerdings abgeschlossen sein. Die Haushaltssituation der LRZ dürfte – auch im Hinblick auf die im Jahr 1994 eingeführten Rundfunkversuche – überschaubar sein. Vor dem Hintergrund des Ergebnisses der Jahresabrechnung 1997 erscheint dem Landesrechnungshof ein Vorwegabzug durchaus realisierbar. Er hat die Staatskanzlei gebeten, auf eine entsprechende Änderung der gesetzlichen Vorschriften hinzuwirken.

Bildung von Ausgaberesten
(634)

Die LRZ hat im Haushaltsjahr 1996 Ausgabereste in Höhe von insgesamt
1.163.351,24 DM ohne die in entsprechender Anwendung des § 45 Abs. 3 LHO erforderliche Einwilligung des LRA gebildet.

310
(635)

In einem Fall (Titel 526 02 „Ausgaben für Sachverständige“) lagen die Voraussetzungen für eine Übertragbarkeit gemäß §§ 19, 45 Abs. 4 LHO nicht vor. Darüber
hinaus hat die LRZ bei diesem Titel einen Ausgaberest in Höhe einer Restforderung
von 22.700 DM gebildet, obwohl die Differenz zwischen veranschlagten und
tatsächlichen Ausgaben lediglich 13.509,50 DM betrug.

(636)

Des weiteren hat die LRZ eine Ist-Einnahme als Ausgaberest übertragen. Sie hatte
die Schlußzahlung des Rundfunkgebührenanteils in Höhe von 238.018,32 DM im
Haushaltsjahr 1996 zunächst als Einnahme gebucht. Bei dieser Schlußzahlung handelt es sich nicht um eine zweckgebundene Einnahme. Die LRZ hat den o. g. Betrag
als Ausgaberest in das Haushaltsjahr 1997 übertragen, um damit die Ausgabeermächtigung beim Titel 812 64 „Ersteinrichtung an Geräten, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenständen“ der Titelgruppe 64 „Offener Kanal Fernsehversuch“ zu erhöhen.

(637)

Diese Vorgehensweise war haushaltsrechtlich unzulässig. Einnahmen können nicht
als Ausgabereste übertragen werden. Die LRZ hätte diesen Betrag dem im Haushaltsjahr 1996 erwirtschafteten Überschuß hinzurechnen müssen.

(638)

Die LRZ hat zugesagt, die Vorschriften der §§ 19 und 45 LHO künftig bei der Restebildung zu beachten und die Einwilligung des LRA einzuholen.

Unterschied zwischen Sitzungsgeld und Aufwandsentschädigung
(639)

Die LRZ hatte in § 16 Abs. 1 Satz 1 ihrer Hauptsatzung geregelt, daß die Mitglieder
des LRA gemäß § 41 Abs. 2 Satz 3 RGMV (a. F.) monatlich ein pauschaliertes Sitzungsgeld (Tagegeld und Aufwandsentschädigung) erhalten, und zwar
der Vorsitzende des Landratsamtes

(640)

1.000 DM

seine Stellvertreter

750 DM

die Vorsitzenden der Fachausschüsse

750 DM

die übrigen Mitglieder

500 DM

Mit Wirkung vom 1.7.1996 hat der LRA Art und Höhe der Entschädigung neu geregelt. Die Mitglieder erhalten seitdem monatlich eine pauschalierte Aufwandsentschädigung, und zwar

311
der Vorsitzende des Landratsamtes

1.400 DM

seine Stellvertreter

900 DM

die Vorsitzenden der Fachausschüsse

900 DM

die übrigen Mitglieder

650 DM

Zusätzlich wird pro LRA-Sitzung ein Sitzungsgeld in Höhe von 100 DM entsprechend der geführten Anwesenheitsliste gezahlt.
(641)

§ 41 Abs. 2 Satz 3 (a. F.) bzw. § 47 Abs. 2 Satz 3 (n. F.) RGMV lautet:
„Für die Teilnahme an Sitzungen werden ihnen ein nach der Satzung festgelegtes
Sitzungsgeld und Fahrtkostenerstattung nach dem Bundesreisekostenrecht gewährt.“

(642)

Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß Sitzungsgeld und Aufwandsentschädigung unterschiedliche Arten der Entschädigung sind. Eine Aufwandsentschädigung dient dem Ersatz von Auslagen und der Entschädigung für den Zeit- und
Arbeitsaufwand und das durch das Ehrenamt ausgelöste Haftungsrisiko. Ein Sitzungsgeld hingegen dient dem Ersatz derjenigen Auslagen, die durch die Teilnahme
an einer Sitzung entstehen.

(643)

Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage läßt eindeutig nur die Gewährung eines
Sitzungsgeldes zu, nicht aber die Gewährung einer Aufwandsentschädigung. Soweit
§ 16 Abs. 1 Hauptsatzung der LRZ bzw. der Beschluß des LRA vom 29.5.1996 oder
weitere Beschlüsse die Zahlung einer Aufwandsentschädigung vorsehen, sind diese
Regelungen und die darauf basierenden Zahlungen rechtswidrig, da sie gegen höherrangiges Recht verstoßen.

(644)

Dies hat die LRZ auch erkannt. Sie ist allerdings der Auffassung, die Rechtswidrigkeit ihres Handelns lasse sich nur durch eine Änderung des RGMV beseitigen. Der
Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß es genügt, wenn die LRZ rechtmäßig handelt und die Zahlung von Aufwandsentschädigungen einstellt.

(645)

Der Landesrechnungshof hat die LRZ aufgefordert, künftig keine Aufwandsentschädigungen mehr an die Mitglieder des LRA zu zahlen, sondern diesen nur noch
– selbstverständlich in Abhängigkeit von der Teilnahme an einer Sitzung – ein Sitzungsgeld zu gewähren.

312

Erstattung von Mitgliedsbeiträgen eines Bediensteten
(646)

Die LRZ hat in den Haushaltsjahren 1992 bis 1997 einem Bediensteten die Beiträge
für eine Mitgliedschaft erstattet, die nicht im dienstlichen Interesse der LRZ, sondern
ausschließlich im privaten Interesse des Bediensteten lag. Der Bedienstete hatte auf
diese Leistungen keinen Anspruch. Aus Sicht des Landesrechnungshofes sind die überzahlten Beträge zurückzufordern.

(647)

Die LRZ hat mitgeteilt, daß der Bedienstete künftig keine Anträge auf Erstattung des
Mitgliedsbeitrages mehr stellen wird. Eine Rückforderung der für die Jahre 1992 bis
1997 gezahlten Beträge werde jedoch nicht in Erwägung gezogen.

(648)

Die Staatskanzlei als Rechtsaufsichtsbehörde hat sich der Auffassung des Landesrechnungshofes angeschlossen und die LRZ aufgefordert, die entsprechenden Bescheide zurückzunehmen und die Beträge zurückzufordern. Der Landesrechnungshof
erwartet, daß die LRZ dieser Forderung nachkommt.

Übernahme der Kosten für alkoholische Getränke
bei Fortbildungsveranstaltungen
(649)

Zu den Fortbildungsmaßnahmen des LRA gehört u. a. die sogenannte Klausurtagung.
Hierbei handelt es sich um eine einmal pro Jahr stattfindende zweitägige Veranstaltung, an der neben den elf Mitgliedern des LRA grundsätzlich auch der Direktor, der
Stellvertretende Direktor, die Verwaltungsleiterin, die Programmreferentin und der
Technikreferent der LRZ teilnehmen. Sämtliche Kosten werden jeweils von der LRZ
übernommen und bei Titel 525 04 „Teilnahme an Tagungen und Fortbildungen für
Mitglieder des Landesrundfunkausschusses einschließlich Reisekosten“ bzw. Titel
527 01 „Reisekostenvergütungen für Inlandsdienstreisen der Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter“ gebucht.

(650)

Die Klausurtagung 1995 fand vom 25. bis 26.4.1995 im Cliff-Hotel auf Rügen mit
Hotelkosten in Höhe von insgesamt 4.294,55 DM statt.
Die Klausurtagung 1996 fand vom 24. bis 25.4.1996 im Hotel Neptun in RostockWarnemünde statt. Die Rechnung des Hotels Neptun beträgt insgesamt
4.526,15 DM.

313
(651)

Die Teilnehmer an der Klausurtagung 1996 haben ein Tagegeld erhalten, das aufgrund einer von Amts wegen bereitgestellten Hauptmahlzeit und des im Übernachtungspreis enthaltenen Frühstücksanteils gekürzt wurde. Damit waren alle sich aus
dem Bundesreisekostengesetz ergebenden Ansprüche auf Erstattung von Verpflegungsmehraufwendungen ausgeschöpft. Trotzdem hat die LRZ zusätzlich
1.073,30 DM für Speisen und Getränke, darunter 880,30 DM für alkoholische Getränke, verausgabt.

(652)

Der Landesrechnungshof hat die LRZ aufgefordert, künftig die gesetzlichen Regelungen des Reisekostenrechts zu beachten und den Dienstreisenden nur die dienstlich
veranlaßten Mehraufwendungen zu vergüten.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

314

Norddeutscher Rundfunk
Öffentlichkeitsarbeit

Der Norddeutsche Rundfunk (NDR) betreibt in
erheblichem Umfang Öffentlichkeitsarbeit.
Der NDR hat bei zunehmend erlösorientierten
Marketingaktivitäten (Sponsoring, Merchandising5) und Kooperationen bei Veranstaltungen
sowohl die Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung als auch die Werbebeschränkungen einer
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt zu beachten.
Bei Übertragung von Teilaufgaben der Öffentlichkeitsarbeit auf das Beteiligungsunternehmen
NDR-Media GmbH (NDR-M) ist es zu Reibungsverlusten durch Doppelarbeiten und unklare Zuständigkeiten gekommen. Erfolgskontrollen waren nur eingeschränkt möglich. Der NDR beabsichtigt, die Zusammenarbeit zu modifizieren.
Werbekampagnen und die Durchführung von
Veranstaltungen erfordern die Festlegung realistischer, konkret meßbarer Ziele und angemessene
Erfolgskontrollen.

(653)

Die Rechnungshöfe der am Staatsvertrag über den NDR beteiligten Länder prüfen die
Wirtschaftsführung des NDR gemeinsam (§ 34 Abs. 1 NDR-Staatsvertrag).

5

Hier verstanden als Verkauf von rundfunkbezogenen Werbemitteln, z. B. Antje, CD’s, Kalender usw.

315
Die Rechnungshöfe der Länder Freie und Hansestadt Hamburg, MecklenburgVorpommern und Schleswig-Holstein haben unter Federführung des Rechnungshofs
der Freien und Hansestadt Hamburg und im Benehmen mit dem Niedersächsischen
Landesrechnungshof 1998 die Öffentlichkeitsarbeit des NDR – Marketingaktivitäten,
Veranstaltungen des NDR einschließlich Beteiligung des NDR an Veranstaltungen
Dritter, die Bearbeitung bzw. Zuordnung von Hörer- und Zuschauerpost sowie die
Durchführung von Besichtigungen – geprüft. Der nachfolgende Beitrag ist zwischen
den beteiligten Rechnungshöfen abgestimmt und wird ebenfalls in den Jahresberichten der Rechnungshöfe der Länder Freie und Hansestadt Hamburg und SchleswigHolstein veröffentlicht.

Aufgabe und Organisation
(654)

Ziel der Öffentlichkeitsarbeit des NDR ist es, durch Kommunikations- und Marketingmaßnahmen gegenüber der Öffentlichkeit und den eigenen Mitarbeitern
−= das Image der Anstalt zu verbessern,
−= über das Leistungsangebot des NDR (Programme, Sendefrequenzen etc.) zu informieren und
−= über die Wirkung der Programme des NDR hinaus zur Behauptung bzw. Verbesserung der Marktanteile des NDR gegenüber der Konkurrenz privater Rundfunkveranstalter beizutragen.

(655)

Aktivitäten der Öffentlichkeitsarbeit des NDR sind im wesentlichen:
−= direkte Werbung, z. B. Plakat- und Anzeigenwerbung,
−= Werbung für den NDR durch Präsenz vor Ort mit eigenen Veranstaltungen im
Sendegebiet mit und ohne direkte Einbindung in die Programme und durch Beteiligung an Veranstaltungen Dritter (Großveranstaltungen),
−= Erschließung zusätzlicher Erlösquellen zur Teilfinanzierung der Öffentlichkeitsarbeit durch Einbindung von Partnern in das Veranstaltungskonzept des NDR und in
Programmaktionen,
−= Einsatz neuer Marketinginstrumente, wie Programmclubs, Merchandising,
Mailingaktionen,

316
−= Beantwortung von Hörer- und Zuschaueranfragen und
−= Organisation von Betriebsbesichtigungen und Jahresempfängen des NDR.
(656)

Für die Öffentlichkeitsarbeit des NDR im vorgenannten Sinne zuständig ist die
Stabsstelle Öffentlichkeitsarbeit der Intendanz (ÖA) mit einem Leiter und neun Mitarbeitern.
Der NDR hat seine erlösorientierten Marketingaktivitäten sowie Projekte mit hohem
Refinanzierungspotential ab 1.1.96 – zunächst befristet auf drei Jahre – aus personellen, rechtlichen und steuerlichen Gründen seinem Beteiligungsunternehmen
NDR-M übertragen und in einem bei ihm neu eingerichteten Geschäftsbereich Marketing zusammengefaßt. Dort waren 1997 zwölf Angestellte und zwei Freie Mitarbeiter tätig, daneben fallweise Studenten und Agenturmitarbeiter.

Rahmenbedingungen
Entwicklung der Öffentlichkeitsarbeit
(657)

Mit der Zulassung von privaten Rundfunkveranstaltern und der damit verbundenen
neuen dualen Ordnung des öffentlich-rechtlichen und des privaten Rundfunks hat die
Öffentlichkeitsarbeit des NDR zugenommen, um seine Stellung im Wettbewerb zu
behaupten.
So ist beispielsweise im für die Öffentlichkeitsarbeit des NDR besonders bedeutsamen Hörfunk der Marktanteil des NDR in den Aufbaujahren des privaten Hörfunks
(1986 bis 1988) bereits um ein Drittel gesunken. Inzwischen hat er sich bei rd. 57 %
(1995 bis 1998) stabilisiert. Die Verluste an Marktanteilen insgesamt und die rückläufigen Erträge aus der Hörfunkwerbung auf NDR 2 haben den NDR ab 1995 veranlaßt, seine Marketingaktivitäten deutlich zu verstärken. Maßnahmen dazu waren
– neben neuen Programmstrukturen und der Einrichtung der Jugendwelle N-JoyRadio im Jahr 1994 – die Verstärkung der Eigenwerbung, die Erprobung neuer Marketinginstrumente, z. B. Programmclubs, und die Erschließung zusätzlicher Erlösquellen durch Kooperationen oder durch Merchandising.

317
Von 1994 bis 1997 stiegen die bereinigten6 Gesamtaufwendungen von NDR und
NDR-M für Öffentlichkeitsarbeit7 um rd. 56,3 % (von 12.945.000 DM auf
20.236.000 DM).

Vereinbarkeit mit dem Rundfunkauftrag
(658)

Wegen des inzwischen eingetretenen Umfangs der Öffentlichkeitsarbeit, insbesondere der Erschließung von Leistungen Dritter durch Kooperationen, durch Merchandising und durch Programmclubs sowie der Einrichtung des neuen Geschäftsbereichs
Marketing bei NDR-M, stellt sich stärker als zuvor die Frage nach den Grenzen der
rechtlichen Zulässigkeit einer wirtschaftlichen Betätigung der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalt. Eine wirtschaftliche Betätigung, die über Veranstaltung von Rundfunk hinausreicht, ist nur zulässig, wenn sie der möglichst wirtschaftlichen Verwertung vorhandener Ressourcen dient, d. h. wenn man sie als „Neben- oder Hilfsaktivitäten“ bezeichnen kann, die die Grenzen des öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrags
nicht überschreiten (Randnutzung).
Diese Grenze für eine wirtschaftliche Betätigung besteht für die Anstalt selbst wie
auch bei Aufgabenverlagerung auf ein Beteiligungsunternehmen, denn Beteiligungen
dürfen nur im Rahmen der gesetzlichen Aufgaben der Anstalt eingegangen werden.
Das gilt insbesondere, wenn der NDR Alleingesellschafter ist und – wie bei
NDR-M – die Geschäftspolitik der Gesellschaft durch enge organisatorische Anbindung steuert8.
Die Rechnungshöfe sind deshalb der Auffassung, daß die anstehende Entscheidung
über die Fortführung der Aufgabenverteilung zwischen NDR und NDR-M Anlaß sein
sollte, grundsätzlich sowohl die gegenwärtigen als auch die beabsichtigten zukünftigen Aufgaben der Öffentlichkeitsarbeit am gesetzlichen Auftrag des NDR zu messen
und dies unabhängig davon, ob die Aufgaben durch den NDR selbst oder NDR-M
fortgeführt werden.

6

Aufwendungen abzüglich zurechenbarer Erträge (Deckungsbeiträge)
ohne unmittelbare Öffentlichkeitsarbeit der Programme
8
vgl. § 35 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 3 NDR-Staatsvertrag
7

318
(659)

Der NDR hat mitgeteilt, er teile die Bedenken hinsichtlich einer möglichen Überschreitung des rechtlich Zulässigen nicht, da die Marketingaktivitäten der ÖA – unabhängig davon, ob die Aufgaben vom NDR selbst oder durch NDR-M wahrgenommen werden – ausschließlich der Unterstützung der auf der Basis des gesetzlichen
Auftrags hergestellten Hörfunk- und Fernsehprogramme dienten. Im übrigen bestünde neben der genannten Randnutzung auch die Möglichkeit, solche Aktivitäten zu
entfalten, die erforderlich sind, um sich im jeweiligen medialen Umfeld angemessen
am Markt zu positionieren (Randbetätigung). Hierzu gehöre beispielsweise die Befugnis, auf die eigenen (Programm) Angebote durch die üblichen Mittel der Öffentlichkeitsarbeit aufmerksam zu machen.

(660)

Die Rechnungshöfe verkennen nicht, daß die erlösorientierten Anstrengungen des
NDR seine Möglichkeiten zur Durchführung von Marketing-Aktivitäten erweitern
und damit seine Wettbewerbsfähigkeit verbessern können, sehen aber auch die Gefahr einer Überschreitung der zulässigen Randnutzung und halten deshalb die Bestimmung von plausiblen Bewertungsmaßstäben für notwendig. Dies um so mehr als
der NDR einerseits erklärt, es sei sichergestellt, daß die Aktivitäten der Öffentlichkeitsarbeit ausschließlich der Erfüllung des gesetzlichen Auftrages dienten, andererseits aber die Maßstäbe für diese Beurteilung nicht konkretisiert bzw. einen Maßstab
wählt, der keinesfalls ausreichend ist: „Zweifellos würde der NDR die Möglichkeiten
zulässiger Randbetätigung z. B. überschreiten, wenn der Anteil der Kosten für Werbemaßnahmen zugunsten eines Hörfunkprogramms die Programmaufwendungen überschritte”.

Werbekampagnen für NDR 2
(661)

In seinem Programm NDR 2 veranstaltet der NDR Hörfunkwerbung. Da die Höhe
der Werbeerträge maßgeblich durch die Reichweite des Programms beeinflußt wird,
ist die Entwicklung des Marktanteils von NDR 2 im Vergleich zu den privaten werbetreibenden Rundfunkveranstaltern, aber auch zu den anderen NDR-Programmen
von besonderem Interesse. Marktanalysen zeigen, daß der Marktanteil des Programms NDR 2 trotz Imagekampagnen zurückgegangen ist. Der verlorene Marktanteil ist aber nicht allein an die privaten Rundfunkveranstalter gefallen.

319
Ein Vergleich mit den Marktanteilen der NDR-Programme insgesamt läßt erkennen,
daß auch der Erfolg der sonstigen NDR-Programme und die zusätzliche Ausstrahlung
von N-Joy-Radio den Marktanteil von NDR 2 beeinträchtigt haben dürften.
Es besteht die Gefahr, daß Imagekampagnen für einzelne NDR-Programme eher zur
Konkurrenz der NDR-Programme untereinander und weniger zur Marktanteilssteigerung gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern beitragen. Das ist nach Auffassung
der Rechnungshöfe nicht vertretbar, weil solche Kampagnen erhebliche Aufwendungen verursachen, die – anders als bei kommerziellen Wettbewerbern – zumindest
auch aus Rundfunkgebühren finanziert werden. Um Fehlentwicklungen zu vermeiden
und zur Steuerung des wirtschaftlichen Mitteleinsatzes, halten die Rechnungshöfe die
Festlegung realistischer, konkret meßbarer Zielvorgaben und nach Abschluß der
Kampagnen eine angemessene Erfolgskontrolle für erforderlich.
(662)

Der NDR argumentiert, anhand der Marktforschungsdaten sei kein linearer Zusammenhang zwischen einer Werbekampagne und Marktanteilsveränderungen möglich.
Das gelte z. B. auch für den Zusammenhang von Marktanteilsverlusten bei NDR 2
und entsprechenden Gewinnen bei N-Joy. Jede neu hinzukommende Hörfunkwelle,
egal ob kommerziell oder öffentlich-rechtlich, führe jedoch potentiell zu Marktanteilsverlusten bei allen anderen. Der NDR lege auf den jährlichen Klausuren die strategische Ausrichtung der einzelnen Wellen fest. Dazu gehöre auch die Entscheidung
über die Angemessenheit sowie Art und Umfang von Imagekampagnen. Dabei werde
der Aspekt der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Mittelverwendung stets sorgfältig geprüft. Flächendeckende Imagekampagnen seien lediglich für NDR 2 vorgesehen. Eine Definition quantifizierbarer Nutzen-Kosten-Ziele sei jedoch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht sinnvoll, und zwar schon allein wegen des derzeit
nur verfügbaren Marktforschungsinstrumentariums.

(663)

Die Rechnungshöfe vermögen diesen Standpunkt nicht zu teilen. Sie halten angemessene Erfolgskontrollen nach Abschluß von Werbekampagnen für zwingend erforderlich. Es kann nicht sein, öffentliche Gelder in Werbung zu investieren, ohne die damit verfolgte Zweckerreichung zu kontrollieren. Dies um so mehr, wenn die Werbung zur Konkurrenz der eigenen Programme untereinander führt.

320

Veranstaltungen
(664)

Ein wesentlicher Teil des Marketingkonzeptes des NDR ist auf Veranstaltungen ausgerichtet. Lag bis 1993 der Schwerpunkt aller Veranstaltungen noch beim Hörfunkprogramm NDR 2, beinhaltet die neue Ausrichtung – neben jährlich 20 bis 30 Großveranstaltungen – 600 verschiedene Konzerte, Veranstaltungsreihen und Präsentationen aller Programme.
Ziel dieser Art der Öffentlichkeitsarbeit ist im wesentlichen, durch hohe Kontaktqualität und -quantität den Bekanntheitsgrad des NDR zu erhöhen, damit eine Bindung
der Rundfunkteilnehmer an ihn herzustellen und so die Sicherung und den Ausbau
der norddeutschen Marktführerschaft des NDR zu erreichen.
Die Ausweitung dieser Marketingaktivitäten ist möglich geworden, weil durch vermehrt genutzte Refinanzierungspotentiale, wie Kooperationen mit Firmen und Merchandising, ein erheblicher Teil der Aufwendungen gedeckt wird.

Rahmenvereinbarung zwischen NDR und NDR-M
(665)

Vor 1994 wurden Veranstaltungen auf Vorschlag einer externen Agentur und nach
Abstimmung mit den Programmen von NDR-M durchgeführt. Die Neuordnung der
Öffentlichkeitsarbeit ab 1994 sah bereits durch eine verstärkte und gezielte zentrale
Steuerung der ÖA und durch eine geänderte Abwicklung eine Effizienzerhöhung vor.
Ab 1.1.1996 hat der NDR nach einer umfassenden Untersuchung eine noch stärkere
Einbindung der NDR-M für sinnvoll gehalten, die in einer Rahmenvereinbarung zwischen dem NDR und NDR-M konkretisiert worden ist. Danach sollten für eine Probephase von drei Jahren, insbesondere wegen des verstärkt erlösorientierten Marketings, wesentliche Aufgaben in dem bei der NDR-M neu eingerichteten Bereich Marketing gebündelt werden. Die ÖA des NDR sollte für die Planung, Koordinierung
sowie Steuerung und darüber hinaus nur noch bei nicht erlösorientierten Veranstaltungen auch für die Durchführung zuständig sein.
Im Rahmen der Prüfung einzelner Veranstaltungen haben die Rechnungshöfe festgestellt, daß eine Effizienzsteigerung nicht im erwarteten Umfang eingetreten ist. Das
lag zum einen daran, daß die Rahmenvereinbarung wesentliche und notwendige
Punkte nicht, ungenau oder falsch geregelt hatte, und zum anderen, daß sich in den

321
tatsächlichen Abläufen bei der Organisation von Veranstaltungen Reibungsverluste
durch Doppelarbeiten und unklare Zuständigkeiten ergeben hatten. Erfolgskontrollen
waren nur in eingeschränktem Umfang möglich.
Die bisherige Organisationsform halten die Rechnungshöfe für unzweckmäßig und
haben deshalb angeregt, bei der beabsichtigten Neukonzeption der Öffentlichkeitsarbeit auch zu prüfen, ob die Veranstaltungen von der Planung bis hin zur Abwicklung
der ÖA rückübertragen werden sollten. Damit würden Doppelbefassungen vermieden
und die Effizienz erhöht, zumal die operative Abwicklung weiterhin von Agenturen
wahrgenommen werden soll.
Der NDR hat darauf hingewiesen, daß der von den Rechnungshöfen gewählte Prüfungszeitraum größtenteils mit der genannten dreijährigen Probephase zusammenfalle, während der, Übergangsprobleme aufgetreten seien. Inzwischen seien die Probleme weitestgehend aufgearbeitet worden. Die gegenseitige Zusammenarbeit solle nach
Auswertung der Probephase modifiziert werden, wobei der von den Rechnungshöfen
problematisierten Schnittstelle besondere Aufmerksamkeit geschenkt werde. Er sei
der Überzeugung, daß die gefundene Konstruktion insgesamt Vorteile gegenüber der
von den Rechnungshöfen favorisierten Aufgabenbündelung in der Intendanz biete.
Die Rechnungshöfe haben den NDR gebeten, ihnen nach der Probephase die Ergebnisse der Auswertung und die modifizierten Regelungen zur Zusammenarbeit mit
NDR-M vorzulegen.

Werbebeschränkungen auch bei Kooperationen
(666)

Bei den erlösorientierten Aktivitäten der Öffentlichkeitsarbeit einschließlich des Geschäftsbereichs Marketing der NDR-M handelt es sich zu einem erheblichen Teil um
die Akquisition von Kooperationen außerhalb des Programms in Form von Geld- oder Sachleistungen, z. B. Firmen als Ausrüster bei Veranstaltungen. Werbung und
Sponsoring im Zusammenhang mit Sendungen unterliegen rundfunkrechtlichen Beschränkungen9, u. a. um eine nicht klar erkennbare Werbung des Zuhörers bzw. Zuschauers oder eine unerwünschte Beeinflussung (Tabakwerbung) zu vermeiden. Auf
Aktivitäten des NDR ohne Programmbezug werden diese Regelungen nicht ausdrücklich angewendet.

322
Um den Eindruck einer unerwünschten Einflußnahme der Kooperationspartner auf
Veranstaltungen des NDR zu vermeiden, sind die Rechnungshöfe der Auffassung,
daß auch für Kooperationen mit dem NDR selbst oder mit NDR-M die rundfunkrechtlichen Beschränkungen (Regelungen und Richtlinien für die Herstellung und
Verbreitung von Programmen) sinngemäß gelten sollten.
Der NDR vertritt die Auffassung, daß der Rechtsgedanke, der den rundfunkrechtlichen Beschränkungen zugrunde liegt10, nicht auf den reinen Veranstaltungsbereich
übertragbar sei, da die Gefahr der Irreführung der Verbraucher bei einer Veranstaltung nicht in gleichem Maße gegeben sei wie im Rahmen des Programms. Gleichwohl agiere der NDR bzw. die in seinem Auftrag tätige NDR-M beim Abschluß von
entsprechenden Kooperationsverträgen zurückhaltend, da man in eigenem Interesse
bestrebt sei, das gute Image als öffentlich-rechtliche Anstalt zu wahren.
Die Rechnungshöfe haben den NDR gebeten, den Vertragspartnern und Mitarbeitern
entsprechende Leitlinien zu geben, in denen auf die rundfunkrechtlichen Beschränkungen hingewiesen wird.
Bilanzielle Erfassung und Saldierungen
(667)

Sachleistungen von Kooperationspartnern einerseits sowie Medialeistungen des NDR
andererseits werden bilanziell nicht erfaßt. Die Rechnungshöfe sehen hierin einen
Verstoß gegen das Vollständigkeitsgebot nach § 246 HGB und halten dadurch einen
umfassenden Einblick in die Vermögens- und Ertragslage für nicht gewährleistet.
Der NDR hat dagegen in Abstimmung mit seinem Wirtschaftsprüfer diese bilanzielle
Behandlung der unentgeltlichen Überlassung von Sachpreisen und Sachleistungen
damit begründet, daß ein Leistungsaustausch nicht vorliege und mangels eigenständiger und einzelverwertbarer Medialeistungen ein Vermögensgegenstand nicht entstanden sei.
Nach Auffassung der Rechnungshöfe stehen sich jedoch konkrete Leistungen und
Gegenleistungen gegenüber, bei denen eine Unentgeltlichkeit nicht gegeben ist.

9

vgl. §§ 7 u. 8 Rundfunkstaatsvertrag
Verbot einer Vermengung von redaktionellem Inhalt und Werbung für die Presse und elektronische Medien, da
hier eine besondere Gefahr gesehen wird, Verbraucher irre zu führen.

10

323
(668)

Im Zusammenhang mit Agenturabrechnungen sind nach Feststellungen der Rechnungshöfe teilweise saldierte Beträge gebucht worden. Die Rechnungshöfe sehen
hierin einen Verstoß gegen das Verrechnungsverbot nach § 246 HGB.
Der NDR hat eingeräumt, daß derartige Verstöße in den Jahren 1994 und 1995 vorgekommen seien. Seit 1996 würden finanzielle Beiträge von Kooperationspartnern
über NDR-M abgewickelt. Der korrekte handelsrechtliche Ausweis sei nunmehr sichergestellt.

Agenturleistungen
(669)

Mit der operativen Abwicklung von Veranstaltungen werden in der Regel Agenturen
beauftragt. In den geprüften Einzelfällen war nicht erkennbar, ob vor der Auftragserteilung Preisvergleiche vorgenommen und nach welchen Kriterien die Agenturen
ausgewählt worden sind.
Die Rechnungshöfe halten es für erforderlich, sofern nicht schon eine formale Ausschreibung notwendig ist, daß mehrere Agenturen rechtzeitig Vorstellungen präsentieren und daß die Zuschlagsgründe aktenkundig gemacht werden. Darüber hinaus
müssen die Agenturen angehalten werden, die Bindungen des gesetzlichen Rundfunkauftrages zu beachten und vor der Erteilung von Subaufträgen nachvollziehbar
zu prüfen, ob die beim NDR vorhandene Rundfunktechnik kostengünstiger eingesetzt werden kann.
Der NDR hat dazu angemerkt, daß die geprüften Einzelfälle größtenteils in den Zeitraum der Probephase gefallen und die Begründung für einen Zuschlag auch aus diesem Grunde nicht immer den Akten des NDR zu entnehmen gewesen seien. Entsprechende Unterlagen würden teilweise bei NDR-M geführt. Die Verpflichtung der Agenturen zur Beachtung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrags verstehe sich
von selbst. Ein standardisiertes Verfahren hinsichtlich des Einsatzes von NDRTechnik für Veranstaltungen sei 1996 eingeführt worden.

324
Erfolgskontrollen
(670)

Für die Veranstaltungen werden keine systematischen und dokumentierten Erfolgskontrollen vorgenommen.
Die Rechnungshöfe halten jedoch Erfolgskontrollen wegen der großen Außenwirkung sowie des nicht unerheblichen Mitteleinsatzes für erforderlich und haben dem
NDR hierzu Kriterien an die Hand gegeben.
Der NDR hat darauf hingewiesen, daß Erfolgskontrollen für Veranstaltungen stattfänden und diese überwiegend auch dokumentiert als Ergebnisprotokolle der jeweiligen Besprechnungen bei NDR-M vorlägen. Darüber hinaus habe die ÖA die Anregungen der Rechnungshöfe aufgegriffen und ihre Erfolgskontrollen systematisiert
sowie in ihrer Dokumentation verbessert.

Führung von Besuchergruppen
(671)

Beim NDR werden jährlich über 11.000 Besucher an rd. 450 Besichtigungsterminen
in Gruppen mit einer Stärke von ca. 25 Personen durch den Fernsehbereich in Hamburg-Lokstedt geführt. Diese Besucherführungen sind die Hauptaufgabe von zwei
vollbeschäftigten Mitarbeitern des NDR. Gewöhnlich führt jeder von ihnen montags
bis freitags täglich eine rd. zwei Stunden dauernde Führung durch.
Die Kosten dieser Führungen betrugen: (DM)

Gesamtkosten (rd.)

1994

1995

1996

213.100

299.600

258.800

Mehr als 90 % davon sind Personalkosten.
Nach Auffassung der Rechnungshöfe erscheint bei zwei Führungen täglich die Beschäftigung eines Mitarbeiters (mit Vertretungskapazität) ausreichend. Sie haben
deshalb dem NDR empfohlen, den Personalaufwand dem tatsächlichen Bedarf anzupassen.
Nach Angaben des NDR bestehe derzeit ein erheblicher Nachfrageüberhang; von vier
Anfragen nach Führungen müßten aus Kapazitätsgründen drei abgelehnt werden. Auf
den beiden vorgehaltenen Stellen würden Mitarbeiter eingesetzt, die im Zuge von Ra-

325
tionalisierungsmaßnahmen frei geworden seien. Dies sei auch künftig vorgesehen.
Durch den Neubau von ARD-aktuell würden zudem die räumlichen Voraussetzungen
für Parallelführungen verbessert. Damit sei es möglich, die Zahl der Führungen zu
erhöhen.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

326

Prüfung des Hallenprojektes der Stadt Schwerin

Der Landesrechnungshof hat einen Bericht zur
Privatisierung der Sport- und Kongreßhalle und
der Halle am Fernsehturm in Schwerin erstellt.

(672)

Der Landesrechnungshof hat seine Untersuchungen auf die Handlungen und Entscheidungen der Verwaltung der Landeshauptstadt Schwerin (teils auch der Stadtvertretung) sowie auf die auf Weisung in die Privatisierungsbemühungen eingebundene
städtische Unternehmensgruppe Wohnungsgesellschaft Schwerin GmbH (WGS) ausgerichtet. Das für die Kommunal- und Rechtsaufsicht zuständige Innenministerium
Mecklenburg-Vorpommern wurde in diese Untersuchungen eingebunden, gleichfalls
das Wirtschaftsministerium Mecklenburg-Vorpommern sowie das Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern, die beide für die ursprünglich vorgesehene Förderung
des Hallenprojekts aus Mitteln der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ verantwortlich zeichnen.
Zur Begutachtung des Privatisierungskonzeptes hat sich der Landesrechnungshof
darüber hinaus der Hilfe einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft bedient. Sie hat eine
gutachtliche Stellungnahme zu den der Privatisierung zugrundeliegenden Konzepten
für die beiden Hallen erstellt.

(673)

Der Landesrechnungshof schlägt eine Reihe von Maßnahmen vor, die
−= den Schaden der Landeshauptstadt Schwerin und ihrer Gesellschaften gering halten,
−= das Verfahren zur Vergabe von Zuwendungen verbessern
und
−= den Sachverstand in den Aufsichtsräten kommunaler Gesellschaften steigern sollen.

327
(674)

Das Gutachten wird gegenwärtig mit der Landeshauptstadt Schwerin und den beteiligten Ministerien diskutiert. Der Landesrechnungshof wird den Landtag in einem
Sonderbericht oder in seinem nächsten Jahresbericht im einzelnen unterrichten.

Vom Senat des Landesrechnungshofes beschlossen
am 26. Mai 1999

Tanneberg
Präsident
        
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