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Full text: Jahresbericht Issue 1996

JAHRESBERICHT

des Landesrechnungshofes
Mecklenburg - Vorpommern

1996

LANDESRECHNUNGSHOF MECKLENBURG-VORPOMMERN

JAHRESBERICHT 1996

über die Prüfung
der Haushalts- und Wirtschaftsführung
und
der Haushaltsrechnung 1994

Neubrandenburg, den 12. September 1996

2
Inhaltsverzeichnis
Tzn.
I.

Einleitung

1.

Vorbemerkungen

1-

2.

Haushaltsentwicklung des Landes

4 - 10

3.

Kreditobergrenze

4.

Alternative Finanzierungsmodelle zur Realisierung staatlicher
Baumaßnahmen

13

5.

Möglichkeiten zur Einsparung von Personalausgaben

14

6.

Funktionalreform und Deregulierung in MecklenburgVorpommern

15 - 20

7.

Zur Struktur der Hochschulen in Mecklenburg-Vorpommern

21 - 22

II.

Bemerkungen zur Haushaltsrechnung und zum Haushaltsvollzug 1994

1.

Allgemeine Bemerkungen zur Haushaltsrechnung

23 - 36

2.

Feststellungen zur Haushaltsrechnung 1994

37 - 70

III.

Haftung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes und
Amtsträgern bei Verstößen gegen haushaltsrechtliche
Bestimmungen

71 - 74

IV.

Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden und
Gemeindeverbände

75 - 80

V.

3

11 - 12

Prüfungsfeststellungen
Querschnittsprüfungen

1.

Trennungsgeld

81 - 96

Einzelplan 01 – Landtag
2.

Baumaßnahmen im Schweriner Schloß

97 - 105

3

Einzelplan 04 – Geschäftsbereich des Innenministeriums
3.

IT-gestütztes Personal- und Stellenverwaltungssystem PERSYS

106 - 128

4.

Beschaffungswesen Polizei

129 - 187

Einzelplan 05 – Geschäftsbereich des Finanzministeriums
5.

Kassenorganisation und Vollstreckung

188 - 193

Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft und Angelegenheiten der Europäischen Union
6.

Förderung von privaten Unternehmen des Fremdenverkehrs

194 - 198

Einzelplan 07 – Geschäftsbereich des Kultusministeriums
7.

Zuwendungen für Film und Medien

199 - 203

8.

Absicherung des Zusatzbedarfs an Lehrkräften

204 - 217

9.

Beschaffungen, Baumaßnahmen und Bauunterhaltungsleistungen
des Klinikums einer Universität für die Zahnmedizin

218 - 241

Zuwendungen für kommunale und private Schulbauvorhaben

242 - 254

10.

Einzelplan 08 – Geschäftsbereich des Ministeriums für
Landwirtschaft und Naturschutz
11.

Förderung der Schlachtung leukoseverseuchter Kühe und Jung
rinder

255 - 258

12.

Förderung einer Fischmastanlage

259 - 266

Einzelplan 09 – Geschäftsbereich des Justizministeriums
13.

Beschaffungen beim Landessozialgericht

267 - 269

Einzelplan 10 – Geschäftsbereich des Sozialministeriums
14.

Widersprüchliche Antwort eines Landkreises

270 - 276

15.

Förderung für nicht aufgestellte Krankenhausbetten

277 - 282

16.

Fördermittel zur Krankenhausfinanzierung

283 - 291

4

Einzelplan 13 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Bau,
Landesentwicklung und Umwelt
17.

Zuwendungen für den Bau von Abwasseranlagen

292 - 306

Überörtliche Kommunalprüfung
18.

Entwicklung der Entgelte im Bereich der Abwasserentsorgung

307 - 319

19.

Baumaßnahmen kommunaler Tiefbauämter

320 - 327

20.

Prüfung im Klinikum Schwerin

328 - 336

21.

Prüfung der Hansestadt Wismar

337 - 353

22.

Prüfung des Landkreises Ostvorpommern

354 - 367

23.

Grundstücksveräußerungen unter dem Verkehrswert

368 - 372

VI.

Sonstige Äußerungen des Landesrechnungshofes

1.

Prüfungsverfahren Deponie Ihlenberg

373

2.

Prüfungsverfahren über die Gewährung von Zuwendungen,
Darlehen und Bürgschaften an die Bestwood E.F. Kynder GmbH,
Ribnitz-Damgarten

374

3.

Prüfung der Gewährung von Zuwendungen, Darlehen und Bürgschaften durch das Land an die ehemals mit der Bremer Vulkan
Verbund AG verbundenen Unternehmen in MecklenburgVorpommern

375

4.

Rundfunkangelegenheiten

376

5
Abkürzungsverzeichnis
a.a.O.
Abs.
AG
AGAP
AmtsBl. M-V
ANBest-K
ANBest-P
Art.
BAT
BAT-O
Bd.
BEZ
BfH
BGB
BGBl.
BHO
BVerfGE
bzw.
ca.
d.h.
dgl.
Drs.
EDV
EG
EigVO
Epl.
etc.
EU
ff.
gem.
GemHVO
ggf.
GmbH
GmbHG
GVG
GVOBl. M-V
HBFG
HEVAG
HGRG
HKR
HOAI
HRG
HU-Bau
i.d.R.
i.L.
i.S.
i.V.m.
IT
KAG
KG
KHG
KPG
KV M-V
LBG
LFA
LHO

am angegebenen Ort
Absatz
Aktiengesellschaft
Arbeitsgruppe zur Aufklärung von Amtsdelikten bei der Polizei
Amtsblatt für Mecklenburg-Vorpommern
Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunalen Körperschaften
Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung
Artikel
Bundesangestelltentarifvertrag
Bundesangestelltentarifvertrag-Ost
Band
Bundesergänzungszuweisung
Beauftragter für den Haushalt
Bürgerliches Gesetzbuch
Bundesgesetzblatt
Bundeshaushaltsordnung
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes
beziehungsweise
circa
das heißt
dergleichen
Drucksache
Elektronische Datenverarbeitung
Europäische Gemeinschaft
Eigenbetriebsverordnung
Einzelplan
etcetera
Europäische Union
fortfolgende
gemäß
Landesverordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes der
Gemeinden des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Gemeindehaushaltsverordnung)
gegebenenfalls
Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GmbH-Gesetz
Verkehrsbetrieb Greifswald Land GmbH
Gesetz- und Verordnungsblatt für Mecklenburg-Vorpommern
Hochschulbauförderungsgesetz
Hanseatische Energieversorgung Aktiengesellschaft Rostock
Haushaltsgrundsätzegesetz
Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen
Honorarordnung für Architekten und Ingenieure
Haushaltsrechtsgesetz
Haushaltsunterlage - Bau
in der Regel
in Liquidation
im Sinne
in Verbindung mit
Informationstechnik
Kommunalabgabengesetz
Kommanditgesellschaft
Krankenhausfinanzierungsgesetz
Kommunalprüfungsgesetz
Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern
Landesbeamtengesetz
Länderfinanzausgleich
Landeshaushaltsordnung vom 3. Februar 1994 GS M-V Nr. 4 S. 186

6
LKA
LPA
LPG (T)
LRHG
LWaG
Mio.
Mrd.
M-V
NEP
Nr.
o.g.
OFD
OP
Pkt.
RBBau
rd.
RLBau
RPÄ
S.
SEK
St.
STAUN
STÄUN
Std.
StGB
Tab.
TDM
Tz.
Tzn.
u.a.
u.ä.
usw.
UVG
v.H.
Verf.
vgl.
VHB
VOB/A und VOB/B
VOL/A
VV
VV-K
VwVfG
WEP
WoBauRL
WVG
z.B.
z.Z.
ZBau
Ziff.
ZTB

Landeskriminalamt
Landespolizeiamt
Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaft (Tierproduktion)
Landesrechnungshofgesetz
Wassergesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Millionen
Milliarden
Mecklenburg-Vorpommern
Nur Einheitspreis
Nummer
oben genannt
Oberfinanzdirektion
Operation
Punkt
Richtlinie für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes im Zuständigkeitsbereich der Finanzbauverwaltungen
rund
Vorläufige Richtlinie für die Durchführung von Bauaufgaben des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Rechnungsprüfungsämter
Seite
Sondereinsatzkommando
Sankt
Staatliches Amt für Umwelt und Natur
Staatliche Ämter für Umwelt und Natur
Stunden
Strafgesetzbuch
Tabelle
Tausend DM
Textzahl
Textzahl
unter anderem
und ähnliches
und so weiter
Usedomer Verkehrsgesellschaft mbH
vom Hundert
Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern
vergleiche
Vergabehandbuch
Verdingungsordnung für Bauleistungen Teil A und B
Verdingungsordnung für Leistungen – ausgenommen Bauleistungen – Teil A
Verwaltungsvorschrift
Verwaltungsvorschriften über Zuwendungen zur Projektförderung an Gemeinden,
Kreise und Zweckverbände (Kommunale Körperschaften)
Verwaltungsverfahrens- und Zustellungsgesetz
Wiedereinrichtungsplan
Wohnungsbaurichtlinie
Wasserverbandsgesetz
zum Beispiel
zur Zeit
Baufachliche Ergänzungsbestimmungen zu § 44 Abs. 1 LHO
Ziffer
Zentralstelle für Technik und Beschaffung bei der Bereitschaftspolizei

7

I. Einleitung

Vorbemerkungen
(1)

Der Landesrechnungshof legt hiermit seinen Jahresbericht 1996 über die Prüfung der
Haushaltsrechnung 1994 sowie über die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung der öffentlichen Verwaltung des
Landes, der kommunalen Körperschaften und der übrigen landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts dem Landtag vor und unterrichtet gleichzeitig
die Landesregierung (Art. 67 Abs. 2 Verf. M-V). Auf diese Informationen des unabhängigen Verfassungsorgans Landesrechnungshof ist insbesondere der Landtag angewiesen. Der Jahresbericht bildet neben der Haushaltsrechnung die Grundlage für die
Entscheidung des Parlaments über die Entlastung der Landesregierung (Art. 67
Abs. 3 Verf. M-V).

(2)

Der Bericht enthält lediglich eine Auswahl aus den vielfältigen Prüfungsergebnissen.
Verallgemeinerungen in bezug auf die einzelnen Verwaltungen können weder aus den
im Jahresbericht enthaltenen Beiträgen noch daraus hergeleitet werden, daß Prüfungsergebnisse nicht zu einer Darstellung in diesem Bericht geführt haben. Auch der unterschiedliche Umfang der Beanstandungen sagt allein noch nichts über ein besseres oder
schlechteres Haushaltsgebaren einzelner Behörden und Einrichtungen im Verhältnis zu
anderen aus.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, daß der Landesrechnungshof für seine Prüfungstätigkeit Schwerpunkte setzt und von der Möglichkeit Gebrauch macht, Prüfungen nach seinem Ermessen zu beschränken und Rechnungen ungeprüft zu lassen
(§ 89 Abs. 2 LHO).

(3)

Neben der Prüfungstätigkeit gehört die Beratung des Landtages und der Landesregierung zu den Aufgaben des Landesrechnungshofes (§ 89 Abs. 3 LHO, § 1 Abs. 1
LRHG). Diese Aufgabe erfüllt der Landesrechnungshof u.a., indem er
−=

an den Beratungen des Finanzausschusses teilnimmt und sich dort zu haushaltsrechtlichen und wirtschaftlichen Fragen und Problemen äußert und

8
−=

Sonderberichte zu finanziell bedeutsamen Einzelmaßnahmen oder zu Sachverhalten erstellt, bei denen ein aktuelles Informationsbedürfnis der Entscheidungsträger besteht.

Haushaltsentwicklung des Landes
(4)

Die finanzwirtschaftliche Entwicklung in den Haushaltsjahren 1991 bis 1996 ist in der
nachfolgenden Tabelle dargestellt. Die Zahlen sind den Haushaltsrechnungen 1991 bis
1994 sowie dem Haushaltsplan 1996 (einschließlich 1. und 2. Nachtrag 1996) entnommen.

Einnahmen
Steuereinnahmen
Länderfinanzausgleich
Einnahmen Fonds dt. Einheit bzw. BEZ
übrige laufende Einnahmen
Summe der bereinigten
laufenden Einnahmen
Spezielle Investitionseinnahmen
Bereinigte Gesamteinnahmen
Besondere Finanzierungseinnahmen
Krediteinnahmen
Gesamteinnahmen
Ausgaben
Personalausgaben
Zinsen an Kreditmarkt
Mietkauf-/Leasingraten
Sach- und Fachausgaben
globale Mehr-/
Minderausgaben
Summe bereinigte laufende
Gesamtausgaben
Investitionsausgaben
Bereinigte Gesamtausgaben
Zuführungen an Rücklagen
und haushaltstechnische
Verrechnungen
Gesamtausgaben

Ist 1991

Ist 1992

Ist 1993

Ist 1994

Ist 1995*

Soll 1996*

in
Mio. DM

in
Mio. DM

in
Mio. DM

in
Mio. DM

in
Mio. DM

in
Mio. DM

1.962,9
15,4
4.195,8

3.045,3
0
4.059,4

3.209,7
9,9
4.183,1

3.705,1
29,1
4.094,3

5.857,6
800,7
1.983,7

5.841,0
846,0
1.993,0

1.844,7
8.018,7

1.767,6
8.872,5

1.834,0
9.236,7

1.552,2
9.380,7

1.563,3
10.205,3

1.776,4
10.456,4

1.409,8

1.337,7

1.249,1

1.341,4

1.659,9

2.073,3

9.428,5

10.210,3

10.485,8

10.722,0

11.865,2

12.529,7

0

0,2

9,4

47,5

6,5

217,4

977,9
10.406,4

905,8
11.116,3

2.105,0
12.600,1

2.708,6
13.478,1

2.144,5
14.016.2

1.800,6
14.547,7

2.327,0
3,4

2.713,0
47,5

2.892,3
134,0

3.075,2
238,3

5.339,4
0,6

4.834,2
0

5.473,8
0

5.947,1
0

3.373,7
395,0
3,9
6.277,3
0

3.607,3
534,8
8,3
6.537,2
-130,0

7.670,4

7.594,7

8.500,1

9.260,7

10.049,9

10.557,6

2.735,9
10.406,3

3.510,5
11.105,2

4.031,9
12.532,0

4.072,7
13.333,4

3.932,3
13.982,2

3.942,6
14.500,2

0,1

11,0

68,1

144,7

34,0

47,5

10.406,4

11.116,3

12.600,1

13.478,1

14.016,2

14.547,7

*Quelle: Haushaltsplan 1996 einschließlich 2. Nachtrag
Tabelle 1: Finanzwirtschaftliche Entwicklung in den Haushaltsjahren 1991 bis 1996

9

Abb. 1: Entwicklung der bereinigten Gesamteinnahmen und ausgewählter
Einnahmearten in den Haushaltsjahren 1991 bis 1996
14.000,0

12.000,0

Mio. DM

10.000,0

8.000,0

6.000,0

4.000,0

2.000,0

0,0
Ist 1991

Ist 1992

Ist 1993

Ist 1994

Ist 1995

M-V verbleibende Steuern einschl. LFA

Einnahmen Fonds dt. Einheit bzw. BEZ

spezielle Investitionseinnahmen

bereinigte Gesamteinnahmen*

Soll 1996

Krediteinnahmen

*Gesamteinnahmen ohne Krediteinnahmen und besondere Finanzierungseinnahmen

Abb. 2: Entwicklung der bereinigten Gesamtausgaben und ausgewählter
Ausgabearten in den Haushaltsjahren 1991 bis 1996

16.000,0
14.000,0

Mio. DM

12.000,0
10.000,0
8.000,0
6.000,0
4.000,0
2.000,0
0,0
Ist 1991

Ist 1992

Ist 1993

Ist 1994

Ist 1995

Personalausgaben

Sach- und Fachausgaben

Investitionsausgaben

bereinigte Gesamtausgaben**

**Gesamtausgaben ohne Zuführungen an Rücklagen und haushaltstechnischen Verrechnungen

Soll 1996

10
Die Übersicht zeigt, daß das Haushaltsvolumen (bereinigte Gesamtausgaben)
des Landes Mecklenburg-Vorpommern in den Jahren 1991 bis 1995 von rd.
10,4 Mrd. DM auf rd. 14,0 Mrd. DM gestiegen ist, d.h. pro Kopf der Bevölkerung
stiegen die Ausgaben von rd. 5.501 DM auf rd. 7.665 DM an. Mit dem Haushaltsplan
1996 ist eine weitere Erhöhung der Ausgaben auf 7.939 DM pro Kopf der Bevölkerung vorgesehen, das entspricht für den Zeitraum von 1991 bis 1996 einer Steigerung
um etwa 44,3 v.H. Der Vergleich mit den Haushalten der westlichen Flächenländer,
die für 1996 Ausgaben von durchschnittlich rd. 5.150 DM pro Kopf der Bevölkerung
veranschlagt haben, macht deutlich, daß der Haushalt Mecklenburg-Vorpommerns
rechnerisch um ca. 5 Mrd. DM überhöht ist.
(5)

Allein die Personalausgaben werden 1996 ca. 3,6 Mrd. DM betragen. Dabei muß berücksichtigt werden, daß derzeit das Tarif- und Besoldungsniveau im Osten bei 84 v.H.
des West-Niveaus liegt und die Versorgungslasten Mecklenburg-Vorpommerns – bei
Berücksichtigung der Einwohnerzahl – nur ca. 2 v.H. der durchschnittlichen Versorgungslasten der alten Flächenländer entsprechen. Bei Erhöhung des Tarif- und Besoldungsniveaus auf 100 v.H. und bei annähernd gleichen Versorgungslasten sind in den
nächsten Jahren Personalausgaben in Höhe von ca. 4,6 Mrd. DM zu erwarten.

(6)

Nicht nur die Personalausgaben, sondern auch die Zinsausgaben MecklenburgVorpommerns lassen eine dramatische Entwicklung erwarten. Die nachstehende Graphik zeigt die Entwicklung der Zinsausgaben für die Haushaltsjahre 1991 bis 1996.
Abb. 3: Zinsen am Kreditmarkt
600
500
400
300
200
100
0
Ist 1991

Ist 1992

Ist 1993

Ist 1994

Ist 1995

Soll 1996

Bereits 1996 werden die Zinsausgaben ca. 535 Mio. DM betragen, das sind ca.
293 DM pro Kopf der Bevölkerung, und sie werden in den nächsten Jahren weiter ansteigen (bis 1999 auf etwa 500 DM je Einwohner).

11
(7)

Die Zinslasten sind Resultat der zunehmenden Verschuldung des Landes. Die Verschuldung Mecklenburg-Vorpommerns betrug zum Ende des Haushaltsjahres 1995 rd.
4.835 DM/Einwohner und wird sich im Haushaltsjahr 1996 auf etwa 5.300 DM erhöhen. Damit wird im Jahr 1996 das Niveau der alten Länder fast erreicht (siehe nachstehende Graphik).

A bb. 4: Pro-K opf-V erschuldung M ecklenburg-V orpom m erns
zum D urchschnitt der w estlichen F lächenländer
6 .0 0 0
5 .0 0 0
4 .0 0 0
3 .0 0 0
2 .0 0 0
1 .0 0 0
0
1991

1992
1993
1994
1995
1996
P r o - K o p f - V e rs c h u ld u n g M e c k l e n b u rg - V o r p o m m e r n s
D u r c h s c h n it t P r o - K o p f - V e r s c h u l d u n g d e r w e s t l ic h e n F l ä c h e n l ä n d e r

Nicht nur im Vergleich zu den alten Ländern, sondern auch im Vergleich zu den neuen
Ländern – insbesondere zu Sachsen und Thüringen – verschlechtert sich die Position
Mecklenburg-Vorpommerns zunehmend, was die folgenden Darstellungen zur Neuverschuldung verdeutlichen.
Abb. 5: Netto-Kreditaufnahme pro Kopf Ist 1995
1400
1200
Durchschnitt neue
Bundesländer

1000
800
600

Durchschnitt alte
Flächenländer

400
200
0
Brandenburg

MecklenburgVorpomm ern*

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Thüringen

12

Abb. 6: Netto-Kreditaufnahme neue Bundesländer pro Kopf
Hpl. 1996
1000
900
Durchschnitt neue
Bundesländer

800
700
600
500

Durchschnitt alte
Flächenländer

400
300
200
100
0
Brandenburg

MecklenburgVorpommern*

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Thüringen

* Mecklenburg-Vorpommern hat bisher als einziges Land einen Nachtrag zum Ausgleich der Haushaltsverschlechterungen
1996 eingebracht. Das Ergebnis der Mai-Steuerschätzung läßt jedoch erwarten, daß auch die anderen Länder erhebliche Deckungslücken zu schließen haben.

Die Darstellungen zeigen, daß die Netto-Kreditaufnahme Mecklenburg-Vorpommerns
1995 und 1996 im Vergleich zu den alten und neuen Flächenländern überdurchschnittlich hoch ist. Im Vergleich zum Durchschnitt der alten Bundesländer war diese pro
Kopf der Bevölkerung im Jahr 1995 mehr als fünfmal so hoch und wird auch 1996
voraussichtlich mehr als dreimal so hoch sein. Auch im Vergleich zu Sachsen verschuldet sich Mecklenburg-Vorpommern pro Einwohner 1995 und 1996 um mehr als
das Doppelte neu.
(8)

Der zunehmenden Verschuldung stehen sinkende Steuereinnahmen gegenüber. Nach
aktuellen Schätzungen wird das Land Mecklenburg-Vorpommern im Haushaltsjahr
1996 voraussichtlich 400 Mio. DM weniger Steuern einnehmen als dies noch zu Beginn des Jahres angenommen wurde. Der Finanzierungsanteil der MecklenburgVorpommern verbleibenden Steuern (einschließlich Länderfinanzausgleich) an den bereinigten Gesamtausgaben (Steuerdeckungsquote) verringert sich damit von 47,6 v.H.
im Haushaltsjahr 1995 auf voraussichtlich 46,1 v.H. im Haushaltsjahr 1996.

(9)

Konnten 1995 noch mit rd. 50,7 v.H. der Mecklenburg-Vorpommern verbleibenden
Steuern (einschließlich Länderfinanzausgleich) die Personalausgaben finanziert werden, so werden dafür 1996 voraussichtlich 53,9 v.H. benötigt. Bei gleichem Tarif- und
Besoldungsniveau und annähernd gleichen Versorgungslasten wie in den alten Flächenländern müßten ca. 69 v.H. der Mecklenburg-Vorpommern verbleibenden Steuern
zur Finanzierung der Personalausgaben aufgewendet werden. Würden dann noch die

13
Zinsausgaben berücksichtigt, die 1996 im Verhältnis zu den MecklenburgVorpommern verbleibenden Steuern (einschließlich Länderfinanzausgleich) etwa
8 v.H. betragen, wäre Mecklenburg-Vorpommern schon jetzt faktisch handlungsunfähig.
(10)

Dieser prekären Entwicklung kann nur entgegengewirkt werden, wenn in absehbarer
Zeit die Stellenausstattung von derzeit 28,4 Stellen je 1.000 Einwohner (1,811 Mio.
Einwohner) auf etwa 22 Stellen je 1.000 Einwohner (entspricht dem Durchschnitt der
westlichen Flächenländer) zurückgeführt und die Netto-Kreditaufnahme – wegen der
daraus resultierenden Zinslasten – auf ca. 400 Mio. DM, das sind rd. 220 DM je Einwohner (entspricht dem Durchschnitt der westlichen Flächenländer), begrenzt wird.
Mit dem Kabinettsbeschluß vom 19.6.1996 über die Eckdaten für den Haushalt 1997
und die Fortschreibung der Mittelfristigen Finanzplanung (Finanzplan 1996 bis 2000)
hat die Landesregierung u.a. festgelegt, daß die Netto-Kreditaufnahme von rd.
1,5 Mrd. DM im Jahr 1997 auf 0,6 Mrd. DM im Jahr 2000 zurückgeführt und der Stellenbestand von derzeit 51.393 Stellen bis Ende des Jahres 1998 auf unter 49.000 gedrückt werden soll. Der Beschluß stellt somit einen wichtigen Schritt in die richtige
Richtung dar.

Kreditobergrenze
(11)

Nach Art. 65 Verf. M-V und § 18 LHO bedarf die Aufnahme von Krediten einer der
Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Gesetz. Die Einnahmen aus Krediten dürfen dabei die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für eigenfinanzierte Investitionen nicht überschreiten. Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer ernsthaften und nachhaltigen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zur Überwindung einer schwerwiegenden Störung oder unmittelbaren Bedrohung der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung des Landes.
Die erhöhte Kreditaufnahme muß nach Umfang und Verwendung bestimmt und geeignet sein, derartige Störungen oder unmittelbare Bedrohungen abzuwehren.

14
In den Haushaltsjahren 1991 bis 1995 wurde die verfassungsrechtliche Kreditobergrenze sowohl bei der Haushaltsplanaufstellung als auch im Haushaltsvollzug eingehalten. Wegen Mindereinnahmen aufgrund von Steuerausfällen einerseits und Mehrausgaben andererseits aufgrund finanzieller Hilfen des Landes für die ehemaligen
Vulkan-Töchter, wegen steigender Inanspruchnahme des Landes aus ausgereichten
Bürgschaften u.a. wird sich die Haushaltslage in den kommenden Jahren gravierend
verschlechtern. Dabei kann die Einhaltung der Regelkreditobergrenze in der Haushaltsplanaufstellung oder im Haushaltsvollzug zum Problem werden.
Überschreitungen der Regelkreditobergrenze im Haushaltsvollzug des Bundes und
einzelner Länder haben in letzter Zeit zu Diskussionen darüber geführt, ob die verfassungsrechtlich festgelegte Kreditobergrenze nur für die Veranschlagung oder auch für
den Haushaltsvollzug gilt. In der juristischen und der haushaltsrechtlichen Literatur
werden dazu unterschiedliche Auffassungen vertreten. In Übereinstimmung mit dem
Bundesrechnungshof und den Rechnungshöfen anderer Länder ist der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern der Ansicht, daß die Verfassungsregelung zur
Kreditobergrenze nicht nur für die Haushaltsplanaufstellung relevant ist, sondern auch
für den Haushaltsvollzug.
(12)

Mit der verfassungsrechtlichen Regelung der Kreditobergrenze wurden Vorkehrungen
getroffen, um die Neuverschuldung des Bundes bzw. der Länder in Grenzen zu halten.
Diese setzen beim Gesetzgeber an, denn das Parlament bestimmt, ob und in welcher
Höhe der Haushalt auf das prekäre Finanzierungsinstrument der Staatsverschuldung
zurückgreift. Auch das Bundesverfassungsgericht stellt in seinem Urteil vom
18. April 1989 klar, daß die Entscheidung, ob eine bevorstehende oder eingetretene
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ausnahmsweise mit der Kreditfinanzierung konsumtiver Ausgaben bekämpft werden soll, eine „politische Aufgabe des
Haushaltsgesetzgebers, die er auch politisch zu verantworten hat“ (BVerfGE Bd. 79
S. 342), sei. Folglich kann die Entscheidung, ob die Überschreitung der Regelkreditobergrenze während des Haushaltsvollzugs zulässig ist, nicht sozusagen auf die Exekutive übergehen. Würde dagegen der Auffassung gefolgt, daß es sich bei der verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze lediglich um eine Veranschlagungs- und nicht auch
um eine Vollzugsmaxime handeln würde, käme der Regierung ein größerer finanzpolitischer Ermessensspielraum zu als dem Gesetzgeber selbst.

15
Im übrigen vertritt der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern die Auffassung, daß ein geplanter jährlicher Schuldenzuwachs bis zur Höhe der veranschlagten
Investitionsausgaben wohl regelmäßig nicht zulässig sein dürfte, da ein Schuldenbestand mit lawinenartig steigenden Zinsen die Fähigkeit des Staates, auf aktuelle und
zukünftige Probleme zu reagieren, in Frage stellen würde. Die Neuverschuldung muß
daher auf ein Minimum begrenzt werden.

Alternative Finanzierungsmodelle zur Realisierung
staatlicher Baumaßnahmen
(13)

Die zunehmende Staatsverschuldung und die damit einhergehenden Schwierigkeiten
bei der Finanzierung von staatlichen Bauvorhaben haben den Druck auf die öffentliche
Verwaltung erhöht, nach wirtschaftlichen Alternativen zu Eigenbaumaßnahmen zu suchen. Eine Alternative wird in der privaten Finanzierung öffentlicher Investitionen im
Wege des Immobilien-Leasings gesehen. In den letzten Jahren haben Bund, Länder
und Kommunen zunehmend von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Das veranlaßte die Rechnungshöfe von Bund und Ländern, sich ausführlich mit den Vor- und
Nachteilen von Leasingmodellen bei staatlichen Baumaßnahmen und den dabei auftretenden haushaltsrechtlichen Problemen zu befassen.
Der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern äußerte sich bereits in seinen
vorangegangenen Jahresberichten zu dieser Problematik und gab Hinweise zur Veranschlagung alternativer Finanzierungsmodelle (Jahresbericht 1994, Tz. 23). Diese wurden von der Landesregierung bisher nur teilweise umgesetzt. So sind ab dem Haushaltsjahr 1995 die Haushaltspläne sowie die Finanzpläne für die mittelfristige Periode
um die Darstellung finanzpolitischer Quoten erweitert worden (Jahresbericht 1995,
Tz. 20). Das dem Mietkauf-/Leasingvorhaben entsprechende Finanzvolumen wird jedoch nur nachrichtlich aufgeführt und nicht – wie vom Landesrechnungshof in seinem
Jahresbericht 1994 gefordert – wie eine Investition behandelt.
Unterdessen haben die Rechnungshöfe die Diskussion zu dieser Thematik fortgesetzt.
Sie gelangten dabei zu der Auffassung, daß nur unter bestimmten Voraussetzungen die
Möglichkeit, staatliche Baumaßnahmen über Leasing- oder andere Investormodelle
privat zu finanzieren, genutzt werden sollte. Diese Voraussetzungen sind in den folgenden „Leitlinien“ zusammengefaßt:

16
Leitlinien für die Beurteilung von Leasing- und anderen Investormodellen

1
Bund, Länder und Kommunen nutzen zunehmend private Finanzierungsarten in Form
von Leasing- und anderen Investormodellen zur Realisierung öffentlicher Bauvorhaben. Wegen der damit verbundenen Zukunftsbelastungen für die öffentlichen Haushalte sollte von solchen Modellen nur vorsichtig Gebrauch gemacht werden.
Die Rechnungshöfe sind der Auffassung, daß bei der Auswahl aus möglichen Handlungsvarianten ein vergleichendes Verfahren anzuwenden ist, das haushaltsrechtlich
abgesicherte, dem Wirtschaftlichkeitserfordernis entsprechende Entscheidungen gewährleistet und deshalb folgende Gesichtspunkte berücksichtigt:

2
2.1

Soweit sich eine Baumaßnahme als notwendig erweist (§ 6 BHO/LHO), muß sich
die Entscheidung für die Durchführung zunächst an den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Grundgesetz) orientieren.

2.2

Die Prioritätsentscheidungen des Haushaltsgesetzgebers dürfen nicht durch private Investormodelle unterlaufen werden.

2.3

Die Entscheidung für Privatfinanzierung anstelle einer Haushaltsfinanzierung
muß das Budgetvolumen verringern. Das darf nicht zu zusätzlichen Ausgaben
genutzt werden. Bei der Festlegung der Höhe der Kreditermächtigung ist die
Entscheidung zu berücksichtigen.

2.4

Der Abschluß entsprechender Verträge bedarf einer Ermächtigung durch den
Haushaltsgesetzgeber.

2.5

Leasingraten sind konsumtive Ausgaben und als solche zu veranschlagen. Die
Aufwendungen für andere Investormodelle können sowohl konsumtive als auch
investive Teile enthalten. Der konsumtive Anteil ist in der Hauptgruppe 5, der
investive in Hauptgruppe 8 zu veranschlagen.

17
2.6

Die Vorbelastungen durch Leasing (Leasingraten und Kaufoptionen) und andere
Investormodelle sind einheitlich und transparent in den Haushaltsplänen und in
der mittelfristigen Finanzplanung auszuweisen. Für die Folgejahre sind auch für
die konsumtiven Ausgaben wegen der langfristigen Haushaltsbindung Verpflichtungsermächtigungen auszuweisen.
Die Kaufoptionen sollen im Haushalt für die einzelnen Projekte nach möglichem
Erwerbsjahr dargestellt werden. Sobald feststeht, daß eine Kaufoption ausgeübt
wird, sind die daraus zu erwartenden Verpflichtungen in der jährlichen Haushaltsplanung darzustellen.
Über die Verpflichtungen ist nach § 71 Abs. 1 Satz 2 BHO / § 71 Abs. 2 LHO
i.V.m. den dazu erlassenen Richtlinien Buch zu führen und in Anlehnung an § 81
Abs. 3 BHO/LHO Rechnung zu legen, soweit entsprechende Regelungen bestehen.

2.7

Die Wirtschaftlichkeit jeder Einzelmaßnahme ist unter Einbeziehung aller Aufwendungen durch eine dynamische Wirtschaftlichkeitsberechnung nachzuweisen. Zwischen den Herstellungs- und Finanzierungskosten ist zu unterscheiden.
Die Entscheidungsgrundlagen sind umfassend und nachprüfbar zu dokumentieren.

3
Zur Umsetzung müssen mindestens folgende Voraussetzungen erfüllt sein:
3.1

Zur Vorbereitung der Entscheidung und zur Durchführung der Maßnahmen,
insbesondere der notwendigen Koordinierung, ist ausreichend betriebswirtschaftlicher und baufachlicher Sachverstand sicherzustellen und zusammenzuführen.

3.2

Dem Vergleich der Varianten sind hinreichend konkrete und einheitliche bauliche Standards und Ausführungen zugrunde zu legen. Gewährleistungs- und Haftungsansprüche müssen den rechtlichen Kriterien des staatlichen Eigenbaus entsprechen.

18
3.3

Durch baubegleitende Kontrollen sowie durch Beteiligung der Bauverwaltung
an Abnahmen und der Übergabe des Bauwerks ist sicherzustellen, daß das Werk
den vertraglichen Vereinbarungen entspricht.
4

4.1

Eine verstärkte Durchführung von Investorvorhaben anstelle von Eigenbau muß
Auswirkungen auf die Personal- und Sachausgaben der Bauverwaltung haben.

4.2

Optionen für den Ankauf von Investorbauten sollten im Rahmen der vertraglichen Möglichkeiten zu dem Zeitpunkt ausgeübt werden, der ein Höchstmaß an
Wirtschaftlichkeit erwarten läßt.

4.3

Steuerliche Auswirkungen der Privatfinanzierung für öffentliche Bauvorhaben
auf die verschiedenen Ebenen (Bund, Länder und Gemeinden) sind zu berücksichtigen.
Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, unerwünschte steuerliche Auswirkungen zu
korrigieren.

Möglichkeiten zur Einsparung von Personalausgaben
(14)

Die Belastung des Haushalts des Landes durch die Personalausgaben mit ihrer Tendenz, stetig zu steigen und einen immer größeren Prozentsatz des Haushalts darzustellen, erfordert, daß ständig darüber nachgedacht wird, wie Personalausgaben festgeschrieben bzw. abgebaut werden können. Dabei ist es unabdingbar notwendig geblieben, weitere Stellen im Landeshaushalt einzusparen. Hierzu hat sich der Landesrechnungshof bereits ausführlich in seinen früheren Jahresberichten (1993 Tz. 19; 1994
Tzn. 19, 24, 26; 1995 Tzn. 13 f., 31) geäußert und dieses Thema auch an anderer Stelle
in diesem Jahresbericht aufgegriffen (Tz. 10; vgl. auch Tz. 18). Globale Stelleneinsparungen im Gesamthaushalt sollten vorrangig betrieben werden.

19
Ergänzend hierzu – und auf keinen Fall statt dessen – sollten die nachstehenden Möglichkeiten, Personalausgaben im Land einzusparen, umgesetzt werden. Ihnen ist gemeinsam, daß sie von der Landesregierung ohne Beteiligung des Landes- oder Bundesgesetzgebers und ohne Änderung von Tarifverträgen in Angriff genommen werden
können. Überwiegend charakterisieren sie sich dadurch, daß sie die bisher geleisteten
Bezüge der im Öffentlichen Dienst Beschäftigten nicht schmälern.
1.

Stellenwiederbesetzungssperren
Nach Ablauf einer Stellenwiederbesetzungssperre ist jeweils zu prüfen, ob eine
Stelle wirklich noch benötigt wird, wenn es z.B. neun Monate lang ohne den
Stelleninhaber „ging“, ohne daß die Verwaltung zusammengebrochen oder dem
Bürger Schaden entstanden ist.

2.

Einführung von persönlichen Wartezeiten bei Beförderung
Das heißt, daß etwa sechs Monate nach Vorliegen aller Voraussetzungen für die
Beförderung diese erst durchgeführt wird. Damit sind gleichzeitig rückwirkende
Einweisungen in Planstellen und letztlich rückwirkende Beförderungen nicht
mehr möglich.

3.

Wegfall der Jubiläumszuwendungen

4.

Flexibilisierung der Arbeitszeit
Es ist möglich, Teilzeitangebote zu schaffen, die zu Einsparungen bei den Personalausgaben durch Wegfall von Stellenanteilen führen.

5.

6.

Gezielte Stelleneinsparungen durch
–

Budgetierung bei Personalausgaben,

–

Verstärkte Privatisierung von staatlichen Aufgaben,

–

Abbau von öffentlichen Aufgaben.

Die bislang in Mecklenburg-Vorpommern noch nicht geschaffene Zusatzversorgung für Arbeiter und Angestellte im Öffentlichen Dienst sollte nicht eingeführt
werden.

7.

Abbau von überhöhten Eingruppierungen

20
Mit Unterstützung des Landesgesetzgebers wären noch folgende Maßnahmen denkbar:
1.

Überprüfung der Freistellungsregelung nach dem Personalvertretungsgesetz

2.

Wegfall der Antragsaltersgrenze

Damit wird erreicht, daß alle Beamten bis zum 65. Lebensjahr arbeiten müssen.
Weiterhin könnten Initiativen im Hinblick auf die Änderung von Bundesrecht
und/oder Tarifverträgen im Hinblick auf folgende Ziele eingeleitet werden:
1.

Überprüfung der AZV-Tage

2.

Teilweise Anrechnungen der Kur auf den Urlaub

3.

Abbau von unbegründeten Aufwandsentschädigungen und Zulagen.

Funktionalreform und Deregulierung in Mecklenburg-Vorpommern
(15)

Die Landesregierung von Mecklenburg-Vorpommern hat am 30.5.1995 die Durchführung einer Verwaltungsreform beschlossen. Für die Durchführung des Reformprozesses hat sie folgende Strukturprinzipien festgelegt:
–

Organisation mit verbindlicher Festlegung der Verantwortung,

–

umfassende Aufgabenkritik mit dem Ziel der Beschränkung auf die unverzichtbaren Aufgaben des Landes; dabei ist ein strenger Maßstab anzulegen,

–

ergebnis- und anreizorientierte Steuerung anstelle der bisherigen verfahrensorientierten Steuerung,

–

Delegation von Aufgaben, Kompetenz und Verantwortung sowie Verschlankung
der Verwaltungsorganisation,

–

Abbau von Genehmigungs-, Zustimmungs- und Erlaubnisvorbehalten und

–

Aus- und Aufbau von Planungsinstrumenten für die Personalentwicklung als tragende Säule der Verwaltungsmodernisierung.

Die Landesregierung hat mit Landtagsdrucksache 2/1611 vom 29.5.1996 dem Landtag
einen Tätigkeitsbericht zu den Verhandlungen und Ergebnissen der von der Landesregierung eingesetzten Arbeitsgruppen zur Vorbereitung der Verwaltungsreform in
Mecklenburg-Vorpommern vorgelegt.

21
(16)

Der Landesrechnungshof hält die von der Landesregierung beabsichtigte Verwaltungsreform für dringend notwendig und für die richtige Strukturentscheidung für die Zukunft der Verwaltung in Mecklenburg-Vorpommern. Der Landesrechnungshof begrüßt
auch die in der Landtagsdrucksache aufgezeigten bisherigen Überlegungen und Veränderungsabsichten im Rahmen der Organisation und des Rechtsnormengefüges des
Landes.

(17)

Der Landesrechnungshof ist allerdings der Auffassung, daß der Tätigkeitsbericht in
seiner derzeitigen Fassung zu keinen konkreten Einsparergebnissen im Haushalt geführt hat und auch kaum führen wird. Der Bericht zeigt das Bemühen der Fachleute,
im Rahmen der bestehenden Organisation und des bestehenden Gefüges der Rechtsnormen Verbesserungen und Straffungen zu finden, er rührt dieses Organisations- und
Rechtsgefüge aber nicht in seiner Existenz an. Eine Verschlankung des Staates bzw.
der Verwaltung in Mecklenburg-Vorpommern und in der Bundesrepublik Deutschland
insgesamt wird aber voraussetzen, daß der Aufgabenbestand des Staates in wichtigen
Teilbereichen ernsthaft in Frage gestellt werden muß.

(18)

Der Landesrechnungshof hält organisatorische Maßnahmen, die dann letztlich auch zur
Einsparung bei den Personalausgaben führen und die gleichzeitig eine Verschlankung
des Staates darstellen, in folgender Weise schon jetzt für machbar:
–

Reduzierung der Anzahl der Abteilungen und Referate in den Ministerien.

–

Zusammenfassung einzelner Behörden, z.B. Fusion des Landeshygieneinstituts
mit dem Lebensmittelüberwachungs- und dem Veterinäruntersuchungsamt; Zusammenfassung der Labore gem. dem z.Z. erarbeiteten ressortübergreifenden
Laborkonzept (vgl. Jahresbericht 1994, Tz. 40); Zusammenfassung von Fachbereichen der Hochschulen insbesondere zur Vermeidung von Doppelungen (vgl.
Jahresbericht 1994, Tz. 27); Zentralisierung der Kassen (vgl. Jahresbericht 1996,
Tz. 189); Reduzierung der Anzahl der Staatlichen Ämter für Umwelt und Natur
(vgl. Jahresbericht 1994, Tzn. 35 bis 37); Übertragung der Aufgaben des Geologischen Landesamtes auf das Landesamt für Umwelt und Naturschutz; Reduzierung der Anzahl der Forstdirektionen.

–

Auflösung von Ämtern, z.B. Auflösung der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und Übertragung der Aufgaben auf Regionalverbände, Auflösung
des Bergamtes.

22
–

Übertragung von Aufgaben, die bislang in den Ministerien oder Landesbehörden
wahrgenommen worden sind, auf die Kommunalverwaltung (vgl. Jahresbericht
1994, Tz. 25).

(19)

Der Landesrechnungshof hält eine zahlenmäßige Reduzierung der Ministerien für
denkbar, wenn die Ministerien von allen exekutiven Aufgaben befreit und diese etwa
auf zwei nachgeordnete Landesbehörden übertragen werden, wobei diese nachgeordneten Landesbehörden auch die Aufgaben aller bisherigen Landesbehörden übernehmen müßten, soweit nicht eine Übertragung auf die Kommunalebene stattfindet.

(20)

Der Landesrechnungshof weist schließlich darauf hin, daß die staatliche Hochbauverwaltung aufgrund des bisherigen Normen- und Organisationsgefüges einem Systemfehler ausgeliefert ist, der zwangsläufig zu langwierigen Verwaltungsverfahren insbesondere bei der Erstellung der Kostenunterlagen für die Finanzierung führt. Infolge
unzureichender Beachtung wirtschaftlicher Gesichtspunkte durch die Nutzer, die Bauverwaltung und die übrigen an einer Baumaßnahme Beteiligten kommt es im Ergebnis
häufig zu überteuerten öffentlichen oder öffentlich geförderten Bauten. Hierzu ist eine
grundlegende Neustrukturierung zwingend notwendig (vgl. Jahresbericht 1993,
Tzn. 65 bis 77 und Jahresbericht 1995, Tz. 18).

Zur Struktur der Hochschulen in Mecklenburg-Vorpommern
(21)

Der Wissenschaftsrat hat in den „Empfehlungen zum 25. Rahmenplan für den Hochschulbau 1996 - 1999“ seinen Vorschlag bekräftigt, zunächst nur eine Wirtschaftswissenschaftliche und eine Juristische Fakultät im Lande aufzubauen. Er hat die vom
Land Mecklenburg-Vorpommern zum 25. Rahmenplan für die Fakultäten der ErnstMoritz-Arndt-Universtität Greifswald und der Universität Rostock neu angemeldeten
Bauvorhaben nicht zur Aufnahme in den Rahmenplan empfohlen. Der Wissenschaftsrat erwartet vom Land zunächst eine abschließende Klärung von Grundsatzfragen und
bittet, den Aufbau von zwei Wirtschaftswissenschaftlichen und Juristischen Fakultäten
zu begründen.
Der Wissenschaftsrat hat es darüber hinaus abgelehnt, in Mecklenburg-Vorpommern
die zahnmedizinische Ausbildung an zwei Universitäten durch den Bund mitfinanzieren zu lassen.

23
(22)

Angesichts dieser Voten erinnert der Landesrechnungshof an seine Hinweise im Jahresbericht 1994 (Tz. 27). Er hält es angesichts der angespannten Finanzlage des Landes
für äußerst bedenklich, wenn Studiengänge weitergeführt werden, deren Notwendigkeit vom Wissenschaftsrat nicht gesehen wird, denn damit entfällt die Bundesförderung und Mecklenburg-Vorpommern muß die notwendigen Ausgaben aus Landesmitteln allein aufbringen.
Die Landesregierung hat angekündigt, erst Ende 1997 einen Hochschulgesamtplan
vorlegen zu wollen. Im Interesse des Landes ist es jedoch dringend geboten, so schnell
wie möglich eine Entscheidung über die künftige Hochschulstruktur in MecklenburgVorpommern herbeizuführen, die den Bedürfnissen der Zukunft und den finanziellen
Möglichkeiten des Landes Rechnung trägt.

24

II. Bemerkungen zur Haushaltsrechnung
und zum Haushaltsvollzug 1994

Allgemeine Bemerkungen zur Haushaltsrechnung
(23)

Rechtsgrundlage für die Rechnung des Haushaltsjahres 1994 ist Art. 67 Abs. 1 Verf.
M-V. Danach hat die Finanzministerin dem Landtag über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen jährlich
Rechnung zu legen. Die Rechnung für das Haushaltsjahr 1994 mit der Vermögensübersicht wurde dem Landtag fristgemäß vor Ende des Folgejahres als Sonderdruck im
Dezember 1995 im Landtag vorab verteilt und mit der Drucksache 2/1240 vom
7.2.1996 vorgelegt.

Vollständigkeit
(24)

Die Gesamtergebnisse der Haushaltsführung sind dargestellt im
–

kassenmäßigen Abschluß gem. § 82 LHO
(Ist-Ergebnisse ohne Haushaltsreste),

–

Haushaltsabschluß gem. § 83 LHO
(Ist-Ergebnisse zuzüglich Haushaltsreste) und in der

–

Gesamtrechnung Einnahmen und Ausgaben
(Soll-Ist-Vergleich, Einzelplanabschlüsse, Zusammenstellung nach Gruppen und
Einzelplänen, Gesamtabschluß).

Die Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1994 enthält alle Angaben, die nach
§§ 80 ff. LHO erforderlich sind.

25
Übereinstimmung mit den Kassenbüchern
(25)

Bei der stichprobenweisen Prüfung durch den Landesrechnungshof wurden keine Abweichungen zwischen den in der Haushaltsrechnung aufgeführten Beträgen und den in
den Büchern nachgewiesenen Beträgen festgestellt.

Ordnungsmäßigkeit der Belege
(26)

Der Landesrechnungshof hat bei seinen Prüfungen – bis auf wenige Ausnahmen – keine Beträge festgestellt, die nicht ordnungsgemäß belegt waren.

Grundlagen der Haushaltsführung 1994
(27)

Grundlagen der Haushaltsführung des Landes waren im Haushaltsjahr 1994
–

das Gesetz zur Schaffung und Änderung haushaltsrechtlicher Bestimmungen
(Haushaltsrechtsgesetz 1994) vom 2. Februar 1994,

–

das Gesetz zur Änderung des Haushaltsrechtsgesetzes – HRG 94 – vom
29. März 1994,

–

Zweites Gesetz zur Änderung des Haushaltsrechtsgesetzes – HRG 94 – vom
19. Juli 1994,

–

Drittes Gesetz zur Änderung des Haushaltsrechtsgesetzes – HRG 94 – vom
26. Juli 1994,

–

das Gesetz zur Änderung des Haushaltsrechts (Art. 1 Nachtragshaushaltsgesetz
1994) vom 20. Dezember 1994.

26
Zusammensetzung des Haushalts-Solls
und des Gesamt-Solls 1994
(28)

1

Rechtliche Grundlage

Einnahmen
in DM

Ausgaben
in DM

1

2

3

Verpflichtungsermächtigungen
in DM
4

14.485.898.100,00

4.821.050.000,00

Haushaltsrechtsgesetz 1994
vom 2. Februar 1994

14.485.898.100,00

Gesetz zur Änderung des Haushaltsrechts, Art. 1 Nachtragshaushaltsgesetz 1994 vom 20. Dezember 1994
2

Summe der veranschlagten Mittel

3

Einwilligungen der Finanzministerin
in zusätzliche Einnahmen und Ausgaben, die als Änderung des Haushaltssolls gelten
gem. § 4 des Haushaltsgesetzes 1993
Absatz 1

+

14.485.898.100,00

+

gem. § 11a des Haushaltsgesetzes
1993
gem. § 2 des Haushaltsgesetzes 1994
Absatz 5

+

14.485.898.100,00

159.400,00

+

159.400,00

0,00

+
-

80.400,00
80.400,00

22.600.000,00

+

22.600.000,00

gem. 16a des Haushaltsgesetzes 1994

12.680.000,00

4.833.730.000,00

57.500.000,00

gem. 16d des Haushaltsgesetzes 1994

+
-

4.031.700,00
4.031.700,00

gem. 16e des Haushaltsgesetzes 1994

+
-

4.677.500,00
4.677.500,00

-

44.547.300,00

+
-

50.000.000,00
50.000.000,00

-

21.787.900,00

152.798.000,00

14.464.110.200,00

14.464.110.200,00

4.986.528.000,00

1.131.853.105,92

1.286.853.105,92

gem. § 17 des Haushaltsgesetzes 1994
Absatz 1

-

44.547.300,00

gem. 16g des Nachtragshaushaltsgesetzes 1994
4

Summe Einwilligungen der
Finanzministerin

5

Haushalts-Soll 1994

6

aus dem Haushaltsjahr 1993
übertragene Reste

-

21.787.900,00

Vorgriffe auf Ausgaben des
Haushaltsjahres 1994
7

Haushalts-Soll 1994 zzgl. übertragene
Reste aus Vorjahr, abzgl. Vorgriffe

8

im Haushaltsjahr 1994 in Abgang
gestellt

9

Gesamt-Soll

-

155.000.000,00

15.595.963.305,92

15.595.963.305,92

- 95.650.814,27

- 215.436.809,32

15.500.312.491,65

15.380.526.496,60

Tabelle 2: Zusammensetzung des Haushalts-Solls und des Gesamt-Solls 1994

95.298.000,00

4.986.528.000,00

27
Das Haushalts-Soll war in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen. Das HaushaltsSoll (Tab. 2, Zeile 5, Spalte 2 bzw. 3, ohne Berücksichtigung der Reste) stieg 1994 gegenüber 1993 um 6.8 v.H.
Die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben im Gesamt-Soll (Tab. 2, Zeile 9)
resultiert aus der unterschiedlichen Höhe der Restabgänge.

Jahresabschluß
(29)

Der Landesrechnungshof hat den kassenmäßigen Abschluß und den Haushaltsabschluß
nach §§ 82 und 83 LHO als Bestandteil der Haushaltsrechnung stichprobenweise auf
rechnerische Richtigkeit und Plausibilität geprüft. Die Prüfungen haben keine wesentlichen Beanstandungen ergeben.

(30)

Es werden nach § 83 LHO folgende Ergebnisse ausgewiesen:
Haushaltsjahr

1994

1993

kassenmäßiges Jahresergebnis

0,00 DM

0,00 DM

kassenmäßiges Gesamtergebnis

0,00 DM

0,00 DM

rechnungsmäßiges Jahresergebnis

- 233.363.816,47 DM

- 32.154.176,99 DM

rechnungsmäßiges Gesamtergebnis

- 113.577.821,42 DM

0,00 DM

1994 wurde erstmals ein rechnungsmäßiges Gesamtergebnis ausgewiesen, das nicht
Null war, da bei der Resteübertragung in das Folgejahr die Summe der Ausgabereste
um 113,5 Mio. DM höher war als die Summe der ins Folgejahr übertragenen Einnahmereste (vgl. Tz. 53). Im rechnungsmäßigen Jahresergebnis schlägt sich zusätzlich die
unterschiedliche Inabgangstellung bei den Einnahme- und Ausgaberesten, die aus dem
Vorjahr übertragen wurden, nieder.
(31)

Der Landesrechnungshof behält sich aufgrund der stichprobenweisen Prüfung vor,
Sachverhalte aus dem Bereich der Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie Prüfungsergebnisse des Rechnungsjahres 1994 in den folgenden Jahren erneut aufzugreifen oder weitergehend zu untersuchen, soweit er dies infolge neuer Erkenntnisse für
erforderlich hält.

28
(32)

Das Jahresergebnis (Ist-Abschluß) für das Jahr 1994 lautet:
Ist-Einnahmen

13.478.146.053,47 DM

Ist-Ausgaben

13.478.146.053,47 DM
0,00 DM

Der Haushaltsausgleich wurde durch eine Umbuchung von Krediteinnahmen vom
Haushaltsjahr 1995 in das Haushaltsjahr 1994 in Höhe von 1.176.276.657,76 DM im
Februar 1995 hergestellt.
(33)

Die Ist-Einnahmen sind 1994 gegenüber dem Vorjahr um 7 v.H. (1993 gegenüber
1992 um 13,4 v.H.) gestiegen. Die Anteile der verschiedenen Einnahmen an den gesamten Ist-Einnahmen sind der Abbildung 7 zu entnehmen.

Abb. 7: Anteile der verschiedenen Einnahmen an den
Ist-Einnahmen 1994
Steuern
20%

28%

Fonds "Deutsche Einheit"
Verwaltungseinnahmen

10%

Zuweisungen und Zuschüsse
8%

3%

31%

Spez. Investitionseinnahmen
Netto-Kreditaufnahme

Die Angaben in % sind gerundet.

Die Steuereinnahmen sind gegenüber dem Vorjahr um 15,4 v.H. gestiegen, ihr prozentualer Anteil an den Gesamteinnahmen des Landes stieg im gleichen Zeitraum von
25,5 v.H. auf 27,5 v.H. und hat somit nach dem Rückgang des Anteils im Haushaltsjahr 1993 in etwa wieder den Anteil des Jahres 1992 erreicht. Die Netto-Kreditaufnahme hat sich 1994 gegenüber 1993 um 28,7 v.H. erhöht, der Anteil an den Gesamteinnahmen stieg von 16,7 v.H. auf 20,1 v.H.

29
(34)

Bei den Ist-Ausgaben entfielen die größten Anteile 1994 mit 27,4 v.H. auf die sonstigen Investitionen und mit 22,8 v.H. auf die Personalausgaben.
Der Anteil der Zinsausgaben stieg von 1,1 v.H. im Haushaltsjahr 1993 auf 1,8 v.H. im
Haushaltsjahr 1994. Mit der in den letzten Jahren ständig wachsenden Kreditaufnahme
wird diese Ausgabeposition weiterhin zunehmen.
Abb. 8: Anteile der Ausgabearten an den
Ist-Ausgaben 1994
Personalausgaben
Zinsen
kommun. Finanzausgleich

23%

28%

(Sach- und Fachausgaben)
2%

gesetzl. Sozialleistungen
sächl. Verwaltungsausgaben

3%
14%

18%
4%

8%

sonst. Sach- u. Fachausgaben
Baumaßnahmen
sonst. Investitionen

Die Angaben in % sind gerundet.

Insgesamt waren jedoch weder auf der Einnahmen- noch auf der Ausgabenseite gravierende Veränderungen in der Struktur zu verzeichnen.
(35)

Die Entwicklung der Ausgaben (Anstieg insgesamt um 7 v.H.) im Vergleich zum Vorjahr war sehr differenziert. So gingen die Ausgaben für gesetzliche Sozialleistungen
um 5,3 v.H. und für sonstige Investitionen um 0,6 v.H. zurück. Demgegenüber war für
1994 gegenüber 1993 z.B. bei den Zinsausgaben ein Anstieg um 77,8 v.H., bei den
Bauausgaben um 20,1 v.H. und bei den Personalausgaben ein Anstieg um 6,3 v.H. zu
verzeichnen.

(36)

Die Entwicklung der einzelnen Ausgabearten läßt sich nicht pauschal interpretieren.
Als Beispiel werden die Personalausgaben näher betrachtet:
Der Anstieg der Personalausgaben insgesamt um 6,3 v.H. wurde von seiten des Finanzministeriums für rd. 2,5 bis 3 v.H. mit in 1994 realisierten allgemeinen Tarif- und
Besoldungserhöhungen, Ost-West-Angleichungen sowie der Erhöhung der Beiträge

30
zur Rentenversicherung begründet. Darüber hinaus seien 1993 zunehmend die noch
freien Stellen besetzt worden. Eine Übersicht über die Entwicklung der Stellenbesetzung der einzelnen Ressorts in der Gesamtheit liegt dem Finanzministerium aber
nicht vor.
In den einzelnen Ressorts stellt sich die Entwicklung der Personalausgaben wie folgt
dar:

Gesamt-Ist Hauptgruppe -4Einzelplan
1

Gesamt-Ist 1993

Gesamt-Ist 1994

Entwicklung

Anteile*

– in DM –

– in DM –

– in % –

– in % –

2

3

4

18.496.153,31

20.090.479,25

+ 8,6

0,7

02 Landesrechnungshof

4.909.675,32

6.055.315,35

+ 23,3

0,2

03 Ministerpräsident/Staatskanzlei

6.167.171.38

7.463.603,31

+ 21,0

0,2

04 Innenministerium

402.147.648,79

438.524.110,88

+ 9,0

14,2

05 Finanzministerium

204.106.392,59

217.871.792,35

+ 6,7

7,1

86.813.450,19

94.324.850,86

+ 8,6

3,1

1.598.068.706,81

1.723.839.604,18

+ 7,8

56,0

08 Landwirtschaftsministerium

259.037.971,37

243.270.596,33

- 6,1

7,9

09 Justizministerium

158.905.894,00

183.281.568,85

+ 15,3

6,0

10 Sozialministerium

74.495.015,08

56.107.950,14

- 24,7

1,8

6.412.321,44

10.207.049,82

+ 59,2

0,3

74.731.292,89

78.081.564,37

+ 4,5

2,5

2.894.291.693,17

3.079.118.485.69

+ 6,3

100,0

01 Landtag

06 Wirtschaftsministerium
07 Kultusministerium

11 Allgemeine Finanzverwaltung
13 Umweltministerium
Gesamt

* Anteile der Ressorts am Gesamt-Ist der Personalausgaben 1994
Tabelle 3: Ist-Vergleich der Personalausgaben nach Einzelplänen

Einem Rückgang der Personalausgaben im Sozialministerium um 24,7 v.H. steht ein
Anstieg der Ausgaben um 59,2 v.H. im Epl. 11 „Allgemeine Finanzverwaltung“ gegenüber.
Die Ressorts konnten keine detaillierten Angaben zur Entwicklung der Stellenbesetzung für ihren Zuständigkeitsbereich machen, da eine Zusammenfassung der Stellenbesetzungslisten der nachgeordneten Behörden mit erheblichem Zeitaufwand verbunden gewesen wäre. Die Anwendung eines IT-gestützten Stellenverwaltungssystems
würde dieses erheblich erleichtern. (vgl. Tzn. 99 - 121)

31
So wurde die teilweise erheblich vom Durchschnitt abweichende Entwicklung der Personalausgaben von den jeweiligen Ressorts auf Nachfrage wie folgt pauschal begründet:
02 Landesrechnungshof

03 Staatskanzlei
08 Landwirtschaftsministerium
09 Justizministerium
10 Sozialministerium

Erhöhung der Ist-Besetzung, Beförderungen
und Höhergruppierungen im Rahmen der Wertigkeit der Stellen
Erhöhung der Ist-Besetzung
Herauslösung von Forstbetrieben
Erhöhung der Ist-Besetzung
Umwandlung des Landeshygieneinstitutes in
einen Landesbetrieb nach § 26 LHO

Am Beispiel des Sozialministeriums zeigt sich aber auch, daß die Reduzierung der
Personalausgaben nicht in jedem Fall eine wirkliche Entlastung des Landeshaushaltes
mit sich bringt und uneingeschränkt positiv zu bewerten ist. Im Haushaltsjahr 1993
wurden die Einnahmen und Ausgaben des Landeshygieneinstitutes im Kapitel 1012
des Landeshaushaltes veranschlagt und bewirtschaftet. In diesem Jahr lagen die Ausgaben des Landeshygieneinstitutes um 12,5 Mio. DM höher als die Einnahmen. Im
Haushaltsjahr 1994 wurde das Landeshygieneinstitut in einen Landesbetrieb nach
§ 26 LHO umgewandelt. In der Haushaltsrechnung wurde bei Abschluß des Landesbetriebes ein „Jahresfehlbetrag vor Landeszuschuß“ in Höhe von rd.13,9 Mio. DM ausgewiesen. Einnahmen in Höhe von rd. 8 Mio. DM standen z.B. Personalaufwendungen
in Höhe von 16,7 Mio. DM gegenüber. Das zeigt, daß in diesem Fall nicht konkret
Ausgaben reduziert wurden, sondern, bezogen auf die Personalausgaben des Landeshygieneinstitutes, die Ausgaben nicht mehr in der Hauptgruppe 4 „Personalausgaben“
ausgewiesen werden. Statt dessen sind diese in der Hauptgruppe 6 „Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen“ enthalten.
Damit war der tatsächliche Anstieg der Personalausgaben des Landes MecklenburgVorpommern im Vergleich der Haushaltsjahre 1993 zu 1994 höher als die bei der
Hauptgruppe 4 ausgewiesenen 6,3 v.H.

32
Betrachtet man bei den Personalausgaben des Landes die einzelnen Obergruppen, ergibt sich folgendes Bild:
GruppierungsNummer
1

Bezeichnung

Ist-Ausgaben
1993
– in DM –

Ist-Ausgaben
1994
– in DM –

Entwicklung
– in % –

3

4

5

2

41

Aufwendungen für Abgeordnete
und ehrenamtliche Tätige

11.374.666,09

12.404.764,35

+

9,1

42
darunter:
422
425

Dienstbezüge und dgl.

2.848.448.380,81

3.016.444.109,60

+

5,9

Bezüge der Beamten und Richter
Vergütungen der Angestellten
darunter:
Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung einschließlich des
Zuschusses zur Krankenversicherung

524.115.606,67
2.025.770.223,72

665.335.706,26
2.063.106.291,61

+ 26,9
+ 1,8

329.301.879,60

367.277.080,76

+ 11,5

1.426.146,86

7.837.211,51

+ 449,5

43

Versorgungsbezüge und dgl.

44

Beihilfen, Unterstützungen und
dgl.

12.136.014,82

17.285.824,74

+ 42,4

45

Personalbezogene Sachausgaben

18.945.566,29

21.244.723,29

+ 12,1

4

Personalausgaben

2.892.330.774,87

3.075.216.633,49

+

6,3

Tabelle 4: Ist-Vergleich der Personalausgaben nach Titelgruppen

Die Personalausgaben in der Obergruppe 42 „Dienstbezüge und dgl.“ haben sich um
5,9 v.H. erhöht. Innerhalb dieser Obergruppe stiegen die Ist-Ausgaben für die Vergütung der Angestellten um 1,8 v.H. und die Ist-Ausgaben für die Bezüge der Beamten
und Richter um 26,9 v.H. Die ungleichmäßige Entwicklung ergibt sich nicht aus einer
ungleichen Entwicklung der Vergütungen und Besoldungen, sie ist lediglich eine Folge der im Land weiter fortgesetzten Verbeamtungen.
Darin wird auch die Ursache für das überproportionale Ansteigen in den Obergruppen 43 „Versorgungsbezüge und dgl.“ und 44 „Beihilfen, Unterstützungen und dgl.“
gesehen. Bei der Betrachtung dieser Titelgruppen muß aber berücksichtigt werden, daß
eine gesonderte Ausweisung der Ausgaben des Landes für die Sozialversicherung der
Angestellten nicht erfolgt, da diese in den Vergütungen der Angestellten enthalten
sind. Obwohl die Ausgaben für die Vergütung von 1993 zu 1994 um lediglich 1,8 v.H.
stiegen, erhöhten sich die Ausgaben für den Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung
im gleichen Zeitraum um 9,8 v.H. und die Ausgaben für den Zuschuß zur Krankenversicherung der freiwillig Versicherten stieg um 27,5 v.H. auf einen Betrag von rd.
40,2 Mio. DM im Jahr 1994.

33
Für die nächsten Jahre ist zu erwarten, daß die Ausgaben für Versorgungsbezüge und
Beihilfen und dgl. – in Abhängigkeit von weiteren Verbeamtungen und entsprechend
der Altersstruktur der Beamten zu erwartenden Versetzungen in den Ruhestand – auch
weiterhin eine erhebliche Dynamik aufweisen werden.

Feststellungen zur Haushaltsrechnung 1994
(37)

Der Landesrechnungshof hatte sich in seinem Jahresbericht 1995 im Hinblick auf die
Haushaltsrechnung 1993 ausführlich zu Fragen, wie die Inanspruchnahme der Ausgabeermächtigung, globale Minderausgaben, Haushaltsüberschreitungen, Bildung von
Haushaltsresten und Deckungsfähigkeiten geäußert. Da das Haushaltsjahr 1994 zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen war, kann sich die Umsetzung der Beschlüsse des
Landtages aufgrund der Bemerkungen des Landesrechnungshofes erst im Haushaltsjahr 1996 niederschlagen. Der Landesrechnungshof befaßt sich im folgenden erneut
mit einem Teil der bereits angesprochenen Probleme. Die Umsetzung der Bemerkungen des Landesrechnungshofes und der im Entlastungsverfahren gefaßten Landtagsbeschlüsse (siehe Drs. 2/1305) ist zu einem späteren Zeitpunkt zu prüfen.

(38)

Die Inanspruchnahme der Ausgabeermächtigungen blieb relativ unverändert:

1991
1992
1993
1994

Gesamt-Soll (inkl. Reste
unter Berücksichtigung
von Restabgängen)

Ist-Ausgaben

11.863.002.700,00 DM
12.582.985.094,09 DM
14.322.032.042,52 DM
15.380.526.496,60 DM

10.406.413.832,21 DM
11.116.251.530,96 DM
12.600.144.777,34 DM
13.478.146.053,47 DM

Verhältnis Ist
zum Gesamt-Soll

87,7 %
88,3 %
88,0 %
87,6 %

Die Übersicht zeigt, daß in allen Haushaltsjahren die Ist-Ausgaben um mehr als
10 v.H. unter dem Gesamt-Soll geblieben sind. Das Haushaltsvolumen des Landes
Mecklenburg-Vorpommern ist seit Jahren überhöht. Dem Argument der fehlenden Erfahrungswerte, das in diesem Zusammenhang von Vertretern der Landesregierung für
die Aufstellung des Haushaltsplanes 1993 vorgebracht wurde (siehe Drs. 2/1305),
kann der Landesrechnungshof nicht mehr uneingeschränkt folgen, da für viele Bereiche zur Zeit der Haushaltsplanaufstellung 1994 Erfahrungswerte aus den Jahren 1991
und 1992 vorlagen.

34
Eine der größten Ausgabegruppen im Haushalt des Landes Mecklenburg-Vorpommern
sind die Personalausgaben mit 22,8 v.H. der Gesamtausgaben. Bei Betrachtung der Inanspruchnahme der Ausgabeermächtigung in der Hauptgruppe 4 zeigt sich ebenfalls
die überhöhte Veranschlagung über Jahre hinweg. Die Ausgabeermächtigungen im
Personalbereich wurden 1993 nur mit 90,7 v.H. und 1994 um 90,3 v.H. in Anspruch
genommen. Besonders groß war die Abweichung zwischen den Soll- und den Ist-Ausgaben im Epl. 11 bei den Versorgungsbezügen und Beihilfen. Der Veranschlagung bei
Titel 1105 439 07 „Globale Ausgaben für Versorgung u.ä.“ in Höhe von rd. 8,5 Mio.
DM stehen Ist-Ausgaben in Höhe von rd. 1,6 Mio. DM gegenüber, was einer Inanspruchnahme der veranschlagten Mittel lediglich in Höhe von rd. 19 v.H. entspricht.
Die Mittel für die Beihilfen wurden im Kapitel 1106 bei Titel 441 01 „Beihilfen“ in
Höhe von 20 Mio. DM veranschlagt. Der Titel 446 01 „Beihilfen für Versorgungsempfänger“ wurde als Leertitel ausgebracht und mit dem Haushaltsvermerk „Einseitig deckungsfähig zu Lasten 441 01“ versehen. Die Ist-Ausgaben wurden auf beiden Titeln
mit einer Höhe von insgesamt rd. 8,3 Mio. DM gebucht, was einer Inanspruchnahme
von 40,4 v.H. der veranschlagten Mittel entspricht.
Das Finanzministerium verweist im Zusammenhang mit der Veranschlagung der Personalausgaben auf immer noch fehlende Erfahrungswerte. Vom Ministerium seien
erstmals für die Haushaltsplanung 1996 Personalkostentabellen erstellt worden, die eine genauere Planung ermöglichen. Die für die Haushaltsplanung 1994 bekanntgegebenen Personalkostensätze basierten noch im wesentlichen auf Richtsätzen des Landes
Schleswig-Holstein. Auch für die Versorgungsbezüge und Beihilfen ist aufgrund
wachsender Erfahrung davon auszugehen, daß sich die Veranschlagung den Ist-Ausgaben stärker nähern wird.
Die gestiegene Qualität der Veranschlagung zeigt sich an folgendem Beispiel. Im Kapitel 1108 „Verstärkungsmittel“ waren im Titel 461 01 „Zentral veranschlagte Personalausgaben“ für das Haushaltsjahr 1994 Mittel in Höhe von 148,3 Mio. DM veranschlagt. Diese Verstärkungsmittel waren für den Ausgleich von in den Einzelplänen im
einzelnen nicht quantifizierbaren Risiken und Planungsunsicherheiten – z.B. Umfang
der tatsächlich in Anspruch genommenen Stellen, Anpassung der Vergütung BAT-Ost
an den BAT, Tariferhöhungen, Besoldungsanpassungen u.a. – vorgesehen.

35
Im Haushaltsjahr 1994 hatten die zentral veranschlagten Personalausgaben einen Anteil von 4,2 v.H. des Gesamt-Solls der Personalausgaben, im Haushaltsjahr 1993 betrug der Anteil noch 19 v.H. Das Finanzministerium hat die Ansätze in den Haushaltsplänen stetig verringert:
1993
1994
1995
1996

618,0 Mio. DM
148,3 Mio. DM
58,3 Mio. DM
24,5 Mio. DM.

Globale Minderausgaben im Haushaltsplan 1994
(39)

Im Haushaltsplan 1994 sind folgende globale Minderausgaben veranschlagt worden:
Zweckbestimmung
Titel-Nr.
1108 972 01
1111 549 01
1111 972 01
1211 549 01

1211 712 01

Globale Minderausgaben zum Ausgleich zwangsläufiger Mehrausgaben
Globale Minderausgaben für sächliche Verwaltungsausgaben
Globale Minderausgaben
Minderausgaben bei sächlichen Verwaltungsausgaben
HV: Die globale Minderausgabe ist durch Umsetzung auf
Einzeltitel aufzulösen.
Globale Minderausgabe
HV: Die globale Minderausgabe ist durch Umsetzung auf
Einzeltitel der HGR. 7 aufzulösen.
Summe

Ansatz in
TDM
- 3.000
- 20.000
- 150.000
- 4.000

- 46.000

- 223.000

Für die globalen Minderausgaben im Kapitel 1111 und bei Titel 1211 549 01 in Höhe
von insgesamt 174 Mio. DM hieß es in den Erläuterungen, daß davon ausgegangen
werden könne, daß Minderausgaben in dieser Höhe als „Bodensatz“ anfallen würden.
Eine Spezifizierung sei erst nach Abschluß des Haushaltsjahres möglich.
Die Erläuterung für Titel 1211 712 01 lautete, daß nicht alle veranschlagten Maßnahmen etatreif werden würden. Eine Spezifizierung sei deshalb erst gegen Ende des
Haushaltsjahres 1994 möglich.
Der Landesrechnungshof weist erneut darauf hin, daß nach seiner Auffassung die globalen Minderausgaben den vertretbaren Umfang eines „Bodensatzes“ überschreiten.
Es sollte in den nächsten Haushaltsjahren angestrebt werden, den Haushaltsausgleich
im Verlauf der Haushaltsplanung durch Kürzungen bei Einzeltiteln und niedrigeren
Ansätzen für globale Minderausgaben herbeizuführen.

36
(40)

Positiv sei hier bemerkt, daß in die „Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht für
das Haushaltsjahr 1994“ (Kurzfassung) erstmalig im Abschlußbericht unter 2. j) ein
„Nachweis der globalen Minderausgaben“ aufgenommen wurde, in dem in Anlage 1
bis 5 dargestellt wird, ob die Minderausgaben im Laufe des Haushaltsjahres erwirtschaftet werden konnten. Die in den Anlagen ausgewiesenen Beträge konnten allerdings nicht in jedem Fall nachvollzogen werden. So wurde z.B. in der Anlage „Globale Minderausgaben bei den sächlichen Verwaltungsausgaben“ für den Geschäftsbereich Justizministerium ein Rest aus 1993 ausgewiesen, obwohl weder im Beitrag zur
Haushaltsrechnung noch in der Resteliste ein Rest für die sächlichen Verwaltungsausgaben ausgewiesen wurde. Darüber hinaus wurden z.B. für den Geschäftsbereich des
Landwirtschaftsministeriums nicht alle Deckungsangebote für über- bzw. außerplanmäßige Ausgaben berücksichtigt.
Für das Haushaltsjahr 1994 ist dennoch davon auszugehen, daß die Einsparverpflichtungen umgesetzt werden konnten.

Haushaltsüberschreitungen1
(41)

In der Haushaltsrechnung 1994 werden überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben einschließlich Vorgriffe in Höhe von 182.615.671,06 DM ausgewiesen. Im Einzelnen verteilen sich die Überschreitungen wie folgt:
Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben
mit Einwilligung nach § 37 Abs. 1 und 7 LHO
teilweise i.V.m. § 16 HG 1994
ohne Einwilligung der Finanzministerin
sonstige Überschreitungen

2

Von diesen insgesamt ausgewiesenen
Überschreitungen der Ausgabeansätze in Höhe von
entfielen auf

1

2

179.712.963,57 DM
2.424.952,10 DM
477.755,39 DM
182.615.671,06 DM

–

überplanmäßige Ausgaben

70.213.085,88 DM

–

außerplanmäßige Ausgaben

12.547.317,51 DM

–

Vorgriffe (auch überplanmäßige Ausgaben)

99.855.267,67 DM.

Der Begriff Haushaltsüberschreitungen stellt in diesem Zusammenhang keine Aussage zur rechtlichen Zulässigkeit dar. Er wird
lediglich als Oberbegriff für über- oder außerplanmäßige Ausgaben mit bzw. ohne Einwilligung der Finanzministerin, Vorgriffe
und sonstige Überschreitungen verwendet.
Als sonstige Überschreitungen werden in der Haushaltsrechnung Beträge ausgewiesen, bei denen die Haushaltsüberschreitung
durch Fehler entstanden sind, die von der Verwaltung nicht rechtzeitig genug erkannt wurden, um sie noch im laufenden Haushalts-

37
(42)

Wie bereits im Jahresbericht 1995 (Tzn. 49 - 50) festgestellt wurde, gibt es bei der
Entwicklung der Haushaltsüberschreitung gegenläufige Tendenzen. Die Haushaltsüberschreitungen nehmen insgesamt zu, die Überschreitungen ohne Einwilligung der
Finanzministerin und insbesondere die sonstigen Überschreitungen sind jedoch rückläufig.

in TDM

Abb. 9: Entwicklung der Haushaltsüberschreitungen

200.000
180.000
160.000

mit Einwilligung d.
Finanzministerin
nach § 37 (1) LHO

140.000
120.000

ohne Einwilligung
der Finanzmininisterin

100.000
80.000

sonstige
Überschreitungen

60.000
40.000

Haushaltsüberschreitungen
insgesamt

20.000
0
1991

(43)

1992

1993

1994

Insgesamt stiegen die Haushaltsüberschreitungen weiter an, obwohl die darin enthaltenen Vorgriffe (1993 155 Mio. DM, 1994 99,8 Mio. DM) rückläufig waren.
Der Anteil der Haushaltsüberschreitungen ohne Einwilligung der Finanzministerin und
der sonstigen Überschreitungen ging weiter zurück. Die überplanmäßigen und außerplanmäßigen Ausgaben aufgrund von Einwilligungen nach § 37 Absätze 1 und 7 LHO
haben sich nach Abzug der Vorgriffe 1994 im Vergleich zu 1993 nahezu vervierfacht
(1993 20,8 Mio. DM, 1994 79,8 Mio. DM).
Der Landesrechnungshof weist in diesem Zusammenhang erneut ausdrücklich darauf
hin, daß die Notkompetenz der Finanzministerin ein Ausnahmerecht ist, von dem nur
bei Vorliegen ganz bestimmter Voraussetzungen Gebrauch gemacht werden kann.

jahr zu korrigieren. Zu sonstigen Überschreitungen führen z.B. Titelverwechslungen, Falschbuchungen, unrichtige Restebildung
u.ä.

38
(44)

Grundsätzlich dürfen Ausgaben nur geleistet werden, wenn der Haushaltsplan dazu
ermächtigt (§ 3 Abs. 1 LHO). Hat der Gesetzgeber den Haushaltsplan durch Haushaltsgesetz festgestellt, so dürfen die Ausgaben die Haushaltsansätze nicht übersteigen.
Die mit dem Haushaltsplan bewilligten Mittel sind nach Art. 63 Verf. M-V und § 37
Abs. 1 LHO als Obergrenze im Haushaltsvollzug anzusehen.
Erweisen sich die im Haushaltsplan veranschlagten Ansätze als zu gering oder ergeben
sich sachliche Bedürfnisse, die das Haushaltsgesetz nicht berücksichtigt hat, dann besteht für die Landesregierung die verfassungsrechtliche Pflicht, eine Änderungsvorlage
zum Haushaltsplan (Nachtrag) nach Maßgabe des Art. 61 Abs. 3 Verf. M-V in den
Landtag einzubringen.
Der Landesregierung ist es somit in fast allen Situationen möglich, die erforderlichen
Ausgaben auf der Grundlage von Haushaltsermächtigungen zu leisten, die der Landtag
mit dem Haushaltsgesetz oder einem Nachtragshaushaltsgesetz erteilt hat.
Nur für Situationen, in denen unverzüglich gehandelt werden muß, obwohl die erforderlichen Ausgabeermächtigungen im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind, enthält
Art. 63 Verf. M-V ein Notermächtigungsrecht des Finanzministers.
Im folgenden wird an einem konkreten Beispiel aus dem Haushaltsjahr 1994 dargestellt, daß für den Landesrechnungshof die Notwendigkeit und Möglichkeit der Erteilung der Einwilligung der Finanzministerin nach § 37 Abs. 1 LHO nicht in jedem Fall
nachzuvollziehen war.

Einwilligung der Finanzministerin nach § 37 Abs. 1 LHO
(45)

Über- und außerplanmäßige Ausgaben bedürfen der vorherigen Zustimmung der Finanzministerin. Sie darf gem. Art. 63 Abs. 1 Verf. M-V und § 37 Abs. 1 LHO nur im
Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses erteilt werden. Unvorhergesehen ist der Ausgabebedarf dann, wenn er bis zur Verabschiedung des letzten
Haushalts oder Nachtragshaushaltes tatsächlich nicht gesehen wurde. Als unabweisbar
gilt ein Bedarf jedoch nur, wenn er sachlich unbedingt notwendig und zeitlich unaufschiebbar ist. Um also die subsidiäre Notkompetenz der Finanzministerin, der das Etatrecht des Landtages vorgeht, rechtfertigen zu können, muß das Moment des Zeitdrucks hinzukommen.

39
(46)

Im September 1994 wurde auf Antrag des Innenministers mit Zustimmung der Finanzministerin ein außerplanmäßiger Titel eingerichtet.
Titel

Zweckbestimmung

Betrag

0407 893 12

„Förderung der Privatisierung von kommu-

3.000.000,00 DM

nalen Wohnungen aus Mitteln des Landes“
Deckung aus:
0407 893 13

„Zuschüsse zur Energieträgerumstellung
aus Mitteln des Landes“

Als Begründung für den Mittelbedarf im Haushaltsjahr 1994 führte das seinerzeit zuständige Innenministerium an, daß das Programm zur Förderung des Erwerbs kommunaler Wohnungen durch deren Mieter mit einem ursprünglichen Haushaltsvolumen
von rd. 17 Mio. DM (Bereitstellung in den Jahren 1993 und 1994 aus Bundesfinanzhilfen) aufgrund der äußerst lebhaften Nachfrage um 3 Mio. DM aus Landesmitteln aufgestockt werden mußte.
Aus den Unterlagen, die dem Landesrechnungshof zur Feststellung des Sachverhaltes
zur Verfügung gestellt wurden, ist nicht zu entnehmen, daß eine Subsumtion der Tatbestandsmerkmale der Unvorhergesehenheit und Unabweisbarkeit durch die Finanzministerin überhaupt vorgenommen wurde. Die Begründung des Innenministeriums im
Antrag vom 18.8.1994, daß die im Verlauf des Jahres 1994 eingetretene Notwendigkeit der „Aufstockung“ nicht vorhergesehen wurde, mag für den Zeitraum der Aufstellung des Haushaltsplanes noch zutreffen. Es ist aber nicht nachzuvollziehen, warum
von der Einbringung eines Nachtragshaushaltes abgesehen wurde, als der zusätzliche
Bedarf an Haushaltsmitteln gesehen worden war.
Gemäß Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Mai 1977 (BVerfGE 45,1) zur
Notkompetenz des Bundesministers der Finanzen nach Art. 112 Grundgesetz besteht
ein unabweisbares Bedürfnis nur, wenn eine Ausgabe ohne Beeinträchtigung schwerwiegender politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Staatsinteressen nicht mehr zeitlich aufgeschoben werden kann.
Das Innenministerium begründet die Unabweisbarkeit lediglich mit dem großen vorliegenden Antragsüberhang und der Erhöhung der Eigentumsquote im Land Mecklenburg-Vorpommern als vorrangigem wohnungspolitischen Ziel. Die Eilbedürftigkeit,
durch die eine Verschiebung der Ausgabe bis zum nächsten Haushaltsjahr oder bis zur

40
Einbringung in den Nachtragshaushalt, der am 20. Dezember 1994 beschlossen wurde,
unvertretbar geworden wäre, kann daher nicht nachvollzogen werden. Die Unabweisbarkeit war nicht gegeben.
Da nicht nachgewiesen wurde, daß der Ausgabebedarf unvorhergesehen und unabweisbar war, hätte die Finanzministerin ihre Einwilligung in eine außerplanmäßige
Ausgabe gem. § 37 Abs. 1 LHO i.V.m. § 3 Haushaltsgesetz 1994 nicht geben dürfen,
dem Landtag hätte die Beschlußfassung ermöglicht werden müssen. Der Landtag wurde somit in seinem ihm durch die Verfassung übertragenen Etatrecht verletzt.
(47)

Das Finanzministerium wie auch das Ministerium für Bau, Landesentwicklung und
Umwelt weisen die Beanstandungen mit folgenden Begründungen zurück:
Das Finanzministerium sieht die Voraussetzungen für eine Einwilligung in eine überplanmäßige Ausgabe nach § 37 LHO nach wie vor als gegeben an, da der zusätzliche
Bedarf zum Zeitpunkt des Landtagsbeschlusses über das Haushaltsgesetz 1994 im Januar 1994 weder in der Sache noch in der Höhe vorhergesehen worden und aufgrund
seiner vorrangigen wohnungspolitischen Bedeutung als unabweisbar anzuerkennen
war.
Das Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Umwelt verweist in seiner Stellungnahme auch auf eine nicht vorhergesehene erhebliche Eigendynamik, die der Prozeß der Privatisierung 1994 erlangt hatte, so daß angesichts der Höhe der Bundesmittel
eine kurzfristige Entscheidung der Landesregierung zur Weiterführung des Privatisierungsprogramms dringend geboten war.

(48)

Der Landesrechnungshof kann sich der Argumentation, die zu der Einwilligung in eine
außerplanmäßige Ausgabe gem. § 37 Abs. 1 LHO i.V.m. § 3 Haushaltsgesetz 1994 geführt hat, aus folgenden Gründen nicht anschließen:
Aus der Aufstellung des Ministeriums für Bau, Landesentwicklung und Umwelt ist zu
entnehmen, daß bereits am 1.1.1994 ein Förderantragsvolumen von rd. 13,3 Mio. DM
zu verzeichnen war, das das Haushaltssoll 1994 von rd. 9,3 Mio. DM um rd.
4 Mio. DM überstieg. Demnach hätte zum Zeitpunkt des Landtagsbeschlusses über das
Haushaltsgesetz 1994 im Januar gesehen werden können, daß die bereitstehenden Mittel nicht ausreichen würden.
An Bundesmitteln sollten insgesamt rd. 17 Mio. DM zur Verfügung stehen. Davon
waren bereits in 1993 rd. 2,7 Mio. DM verausgabt, d.h. es verblieben nur noch rd.

41
14,3 Mio. DM. Am 28.2.1994 betrug jedoch das beantragte Fördervolumen bereits rd.
15,7 Mio. DM und lag somit schon Anfang des Haushaltsjahres über den zugesagten
Bundesmitteln.
Daß der Wohnungsbau einen hohen Stellenwert in der Landespolitik MecklenburgVorpommerns einnimmt, ist unbestritten. Bezweifelt wird jedoch, daß der Bedarf unbedingt notwendig und zeitlich unaufschiebbar war. Denn gerade in diesem Politikbereich sind Antragstops aufgrund ausgeschöpfter Fördermittel nicht unüblich. So wurden z.B. für die Gewährung von Fördermitteln zur Schaffung von eigengenutzten Eigentumsmaßnahmen (WoBauRL, 3. Förderungsweg) in der zweiten Jahreshälfte 1992
keine weiteren Anträge beschieden. Auch wurde mit Schreiben des Ministeriums für
Bau, Landesentwicklung und Umwelt vom 14.6.1996 verfügt, daß wegen fehlender
Fördermittel für die Gewährung von Zuwendungen zur Instandsetzung und Modernisierung von Wohneigentum sowie Miet- und Genossenschaftswohnungen im Jahr
1996 keine Anträge mehr bearbeitet werden können.
Das Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Umwelt führt in seiner Stellungnahme ein zusätzliches Argument an, das bei der Beantragung der Einwilligung in die
außerplanmäßige Ausgabe nicht genannt wurde. Es weist auf die Privatisierungs- und
Veräußerungspflicht der Wohnungsunternehmen nach dem Altschuldenhilfegesetz und
der damit verbundenen progressiven Erlösabführung an den Erblastentilgungsfonds
hin. Ein Antrags- und Bewilligungsstop wäre nach Auffassung des Ministeriums für
Bau, Landesentwicklung und Umwelt in diesem Zusammenhang ein absolut negatives
Signal gewesen.
Daß ein Antrags- und Bewilligungsstop mittelbar auch negative Auswirkungen auf die
Privatisierungs- und Veräußerungspflicht der Wohnungsunternehmen und somit auch
auf die Erlösabführung an den Erblastentilgungsfonds hätte haben können, wird durchaus gesehen. Dieser Umstand wäre jedoch ein Grund mehr gewesen, bereits im Januar
zum Landtagsbeschluß über das Haushaltsgesetz 1994 für eine rechtzeitige Mittelaufstockung zu sorgen.
(49)

Bei der Ausschöpfung der Fördermittel für die Privatisierung von kommunalen Wohnungen handelt es sich nach Auffassung des Landesrechnungshofes folglich nicht um
ein unvorhergesehenes und unabweisbares Ereignis. Der Mittelbedarf hätte entweder

42
dem Landtag zur Beschlußfassung vorgelegt werden müssen oder es hätte auf die Überschreitung verzichtet werden müssen.
Das Notbewilligungsrecht des Finanzministers bietet keinen Raum für großzügige
Auslegungen. Der Landesrechnungshof erwartet, daß künftig die Voraussetzungen für
eine Einwilligung der Finanzministerin in über- oder außerplanmäßige Ausgaben strikt
nach den Vorgaben der Verfassung und der LHO geprüft und das Ergebnis der Prüfung
nachvollziehbar dokumentiert wird.

Bildung von Haushaltsresten
(50)

Zur Bildung von Haushaltsresten, deren Realisierung bzw. Inabgangstellung im Folgejahr und zu Problemen der Restebildung im Zusammenhang mit Deckungsfähigkeiten
hat sich der Landesrechnungshof in seinem Jahresbericht 1995 (Tzn. 55 bis 62) umfangreich geäußert. Für die Haushaltsrechnung 1994 sind ähnliche Feststellungen zu
treffen.

Einnahmen

1

Restebildung
Realisiert∗)

aus 1991 in das
Haushaltsjahr 1992
übertragene
Einnahmereste
in DM

aus 1992 in das
Haushaltsjahr 1993
übertragene
Einnahmereste
in DM

aus 1993 in das
Haushaltsjahr 1994
übertragene
Einnahmereste
in DM

aus 1994 in das
Haushaltsjahr 1995
übertragene
Einnahmereste
in DM

2

3

4

5

688.322.308,10

824.557.151,74

1.131.853.105,92

1.203.759.711,18

41.472,52

78.864.869,28

119.787.909,80

96.133.537,66

34.550,00

9.071.532,23

95.650.814,27

11,5 %

15,6 %

16,9 %

Restabgang∗∗)
Anteil der Reste, die im
Folgejahr realisiert bzw.
in Abgang gestellt wurden

Ausgaben

Nettoausgabereste
Inanspruchnahme ∗)
Restabgang**)
Anteil der Reste, die im
Folgejahr in Anspruch
genommen bzw. in Abgang gestellt wurden

aus 1991 in das
Haushaltsjahr 1992
übertragene
Ausgabereste
in DM

aus 1992 in das
Haushaltsjahr 1993
übertragene
Ausgabereste
in DM

aus 1993 in das
Haushaltsjahr 1994
übertragene
Ausgabereste
in DM

aus 1994 in das
Haushaltsjahr 1995
übertragene
Ausgabereste
in DM

688.322.308,10

824.557.151,74

1.131.853.105,92

1.317.337.532,60

299.466,44

408.422.780,73

565.260.319,11

790.890.021,97

215.503.114,01

41.225.709,22

215.436.809,32

90,6 %

73,5 %

88,9 %

∗) Realisierung bzw. Inanspruchnahme des jeweiligen Restes aus dem Vorjahr
∗∗)
Teil des gebildeten Haushaltsrestes für den die Möglichkeit der weiteren Übertragung entfallen ist

43
Tabelle 5:

(51)

Einnahme- und Ausgabereste, die im Folgejahr realisiert bzw. in Anspruch genommen
oder in Abgang gestellt wurden

Sowohl der absolute Zuwachs bei der Bildung von Haushaltsresten als auch der wachsende Anteil der Haushaltsreste am Haushaltsvolumen setzten sich im Haushaltsjahr
1994 fort. Der Anteil der Haushaltsreste am Haushaltsvolumen stieg 1994 auf 8,9 v.H.
des Gesamt-Ists, 1993 lag der Anteil bei 8,2 v.H.
Bei der Prüfung der Haushaltsrechnung 1994 wurden durch den Landesrechnungshof
in verschiedenen Einzelplänen Titel mit einer im Verhältnis zum Haushaltsansatz erheblichen Restebildung festgestellt.
Besonders deutlich wird der Umfang der Restebildung bei Betrachtung des Epl. 12
„Hochbaumaßnahmen des Landes“.

Haushaltsjahr

Ausgaben laut Haushaltsplan

1993
1994

-Soll in TDM239.632,2
336.676,5

in das Folgejahr übertragene
Haushaltsreste
-in TDM156.862,7
193.570,0

Der im Haushaltsjahr 1993 gebildete Haushaltsrest in Höhe von 156,9 Mio. DM betrug
somit 65 v.H. des Haushaltsansatzes für das Jahr. Da der Haushaltsansatz für 1994 ohnehin schon beinahe 100 Mio. DM über dem Ansatz des Vorjahres lag und der hohe
Ausgaberest zusätzlich zur Verfügung stand, bestand die Möglichkeit, erneut hohe Reste zu bilden. Die Landesbauverwaltung war nicht in der Lage, Mittel in Höhe von rd.
494 Mio. DM umzusetzen. So betrug der im Haushaltsjahr 1994 gebildete Haushaltsrest rd. 194 Mio. DM, das waren rd. 57 v.H. des Haushaltsansatzes.
(52)

Ausgaben und Einnahmen waren, wie bereits in den Vorjahren, zu hoch veranschlagt.
Nach § 11 Abs. 2 LHO (Fälligkeitsprinzip) sind lediglich die im Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen und die voraussichtlich zu leistenden Ausgaben im Haushaltsplan zu veranschlagen.

(53)

Im Haushaltsjahr 1994 war es erstmalig nicht möglich, die Einnahmereste in gleicher
Höhe wie die Ausgabereste zu bilden. So wurde auf der Ausgabeseite für Investitionen
ein Haushaltsrest in Höhe von 1.006.697.623,76 DM gebildet, dem Einnahmereste in
Höhe von 893.119.802,34 DM (davon 157.690.260,94 DM Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen, besondere Finanzierungseinnahmen und

44
735.429.541,40 DM Krediteinnahmerest zur Finanzierung von Investitionen) gegenüberstanden. Die Restebildung war aufgrund des Haushaltsansatzes und der aus 1993
übertragenen Reste bei Titel 1103 325 01 “Landesanleihen, Schuldscheindarlehen und
sonstige Kredite vom Kapitalmarkt zur Finanzierung von Investitionen“ nur noch in
der Höhe von 735.429.541,40 DM möglich.
Somit fehlt für die in das Haushaltsjahr 1995 übertragenen Ausgabereste auf der Einnahmeseite Deckung in Höhe von 113.577.821,42 DM. Die Deckung für Ausgaben im
Rahmen der Inanspruchnahme der gebildeten Haushaltsreste belastet den Haushalt
1995 und ist ggf. durch Einsparungen in diesem Haushaltsjahr zu erwirtschaften.
(54)

Von den im Haushaltsjahr 1993 gebildeten Haushaltsausgaberesten wurden im Haushaltsjahr 1994 19 v.H. in Abgang gestellt und lediglich 69,9 v.H. verausgabt. Das Verhältnis zwischen der Restebildung in einem Haushaltsjahr und dem Abbau der Reste
im darauf folgenden Jahr ist in den Abbildungen 10 und 11 dargestellt.
in TDM

Abb. 10: Restebildung Einnahmen

1.400.000
Restebildung

1.200.000
1.000.000

Realisiert (BS 02)
(Reste aus
Vorjahr)

800.000
600.000

Restabgang
(Reste aus
Vorjahr)

400.000
200.000
0
1991

1992

1993

1994

45

Abb. 11: Restebildung Ausgaben

in TDM
1.400.000

Nettoausgaberest

1.200.000
1.000.000

Inanspruchnahme (BS 02)
der Reste aus
Vorjahr

800.000
600.000

Restabgang
(Reste aus
Vorjahr)

400.000
200.000
0
1991

1992

1993

1994

Auch wenn die Inanspruchnahme von Haushaltsresten nicht in jedem Fall durch eine
Buchung mit dem dafür vorgesehenen Buchungsstellenschlüssel 02 (Haushaltsrest)
kenntlich gemacht worden sein sollte, ist die Differenz zwischen den gebildeten Haushaltsresten und deren Realisierung bzw. Inanspruchnahme erheblich.
Die relativ geringe Inanspruchnahme der gebildeten Haushaltsreste im jeweils folgenden Haushaltsjahr läßt vermuten, daß ein Teil der Ausgabereste ohne zwingenden
Grund gebildet wurde.
(55)

Für die kommenden Haushaltsjahre ist die Veranschlagung auch aufgrund der zwischenzeitlich gesammelten Erfahrungen durch die einzelnen Ressorts weiter dem tatsächlichen Bedarf anzunähern, um somit dem Fälligkeitsprinzip nach § 11 Abs. 2 LHO
gerecht zu werden.
Für die Bildung von Ausgaberesten sind strenge Maßstäbe zu setzen. Die Einwilligung
der Finanzministerin in die Übertragbarkeit von Ausgaben nach § 45 Abs. 3 LHO sollte strikt an die Voraussetzung des Vorliegens rechtlicher Verpflichtungen und Zusagen
gebunden werden.
Restebildung und Deckungsfähigkeiten

(56)

Für die Prüfung der Haushaltsrechnung 1994 sind in Bezug auf die Deckungsfähigkeiten erneut ähnliche Feststellungen wie im Jahresbericht 1995 Tzn. 60 bis 62 zu treffen.
Dabei muß darauf verwiesen werden, daß die Landesregierung bereits 1992 mit der
„Beschlußempfehlung des Finanzausschusses zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung über die Feststellung des Haushaltsplanes für das Haushaltsjahr 1993 ...“ (Drs.

46
1/2600 vom 26.11.92) aufgefordert war, „die Deckungsvermerke ab dem Haushaltsplanentwurf 1994 drastisch einzuschränken“.
Der Landesrechnungshof konnte bei seiner Prüfung nicht feststellen, daß diese Forderung umgesetzt wurde.

47
(57)

Bei der Betrachtung der Restebildung im Zusammenhang mit der Deckungsfähigkeit
wurde festgestellt, daß z.B. die im Jahresbericht 1995 beanstandete Verfahrensweise
im Bereich der Förderung der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung fortgesetzt
wurde. Aufgrund zugelassener Deckungsfähigkeiten innerhalb der MG 03 „Wasserversorgung und Abwasserbehandlung“ wurden die Minderinanspruchnahmen bei drei
Titeln in Höhe von insgesamt 19.897.414,72 DM zugunsten des Titels 1302 883 32
„Förderung von Abwasserbeseitigungsanlagen“ genutzt und bei letzterem Ausgabereste in Höhe von 30.562.262,00 DM für das Haushaltsjahr 1995 gebildet.
Bei diesem Vorgehen handelt es sich nicht mehr um eine flexible Mittelverwendung,
sondern um die Umgehung des Etatrechts des Landtages.
Daß diese Vorgehensweise kein Einzelfall ist, soll ein weiteres Beispiel belegen. Im
Kapitel 0407 “Wohnungswesen, Wohnungsbauförderung und Städtebau“ wurden bei
Titel 893 13 „Zuschüsse zur Energieträgerumstellung aus Mitteln des Landes“ im
Haushaltsjahr 1994 letztmalig 40 Mio. DM an Haushaltsmitteln und 17 Mio. DM an
Verpflichtungsermächtigungen zu Lasten 1995 veranschlagt. Aus 1993 wurden Haushaltsreste in Höhe von 55.520.690,55 DM übertragen, so daß das Gesamt-Soll
95.520.690,55 DM betrug. Ausgegeben wurden einschließlich eines in das Haushaltsjahr 1995 übertragenen Restes in Höhe von 28.909.135,67 DM nur 66.520.690,55 DM.
Somit entstanden Minderausgaben von genau 29 Mio. DM.
Dem nach 1995 übertragenen Rest in Höhe von rd. 29 Mio. DM stand im Haushaltsjahr 1995 lediglich ein Gesamt-Ist von rd. 15 Mio. DM gegenüber.
Laut Haushaltsvermerk war der o.g. Titel einseitig deckungsfähig zugunsten des Titels
863 16 „Landesprogramm zur Sanierung von Plattenbauten“. Bei diesem Titel wurden
1994 erstmals 15 Mio. DM Haushaltsmittel und 80 Mio. DM Verpflichtungsermächtigung veranschlagt. Das Gesamt-Ist betrug 1994 genau 41 Mio. DM, die sich zusammensetzen aus:
Ist-Ausgaben in Höhe von

4.582.977,84 DM und einem nach 1995 übertragenen

Haushaltsrest in Höhe von 36.417.022,16 DM.
Somit sind Mehrausgaben in Höhe von genau 26 Mio. DM entstanden, die aus den
Minderausgaben bei Titel 893 13 „Zuschüsse zur Energieträgerumstellung aus Mitteln
des Landes“ gedeckt wurden.

48
Die noch verbleibende Minderausgabe bei Titel 893 13 in Höhe von 3 Mio. DM wurde
zur Deckung für eine außerplanmäßige Ausgabe bei Titel 893 12 11 „Förderung der
Privatisierung von kommunalen Wohnungen aus Mitteln des Landes“ herangezogen.
Die bei Titel 893 13 „Zuschüsse zur Energieträgerumstellung aus Mitteln des Landes“
vorhandene Verpflichtungsermächtigung in Höhe von 17 Mio. DM wurde im Wege
der Deckungsfähigkeit ebenfalls vollständig für den Titel 863 16 „Landesprogramm
zur Sanierung von Plattenbauten“ in Anspruch genommen.
Damit waren am Ende des Haushaltsjahres 1994 sämtliche Minderausgaben bei Titel
893 13 (29 Mio. DM) einschließlich der nicht verbrauchten Verpflichtungsermächtigung durch die Inanspruchnahme der Deckungsfähigkeit und für den Ausgleich einer
außerplanmäßigen Ausgabe verbraucht. Vor diesem Hintergrund drängt sich die Vermutung auf, daß der Titel 893 13 „leergeräumt“ werden sollte.
(58)

Festzustellen ist zunächst, daß die Inanspruchnahme der gegenseitigen Deckungsfähigkeit für Haushaltsmittel und Verpflichtungsermächtigung zu Lasten des Titels
893 13 aufgrund des Haushaltsvermerkes zulässig war. Zu beanstanden ist jedoch die
extensive Ausschöpfung der Deckungsfähigkeit zwischen einem neu veranschlagten
Titel und einem Titel, bei dem für das Haushaltsjahr 1994 letztmalig ein Ansatz ausgebracht wurde. Das Landesprogramm für die Sanierung von Plattenbauten wurde auf
diese Weise erheblich „aufgestockt“. Einem Haushaltsansatz in Höhe von 15 Mio. DM
steht ein Gesamt-Ist von 41 Mio. DM gegenüber, die Verpflichtungsermächtigung in
Höhe von 80 Mio. DM wurde um weitere 17 Mio. DM erhöht.
Der Wille des Parlamentes, die im Programm für die Energieträgerumstellung nicht
mehr benötigten Mittel weiter für den Wohnungsbau im Land zu verwenden, ist in diesem Fall für die Haushaltsberatungen 1994 (Drs. 1/3964 und 1/3975) dokumentiert.
Bei beiden Haushaltstiteln war aber weder die Veranschlagung, noch die Restebildung
realistisch. Die Veranschlagung der Mittel für beide Programme stellt einen Verstoß
gegen das Fälligkeitsprinzip gemäß § 11 Abs. 2 LHO dar.

49
Verpflichtungsermächtigungen und deren Inanspruchnahme
(59)

Bei den Verpflichtungsermächtigungen steht einem Haushaltssoll von
4.986.528.000,00 DM eine Inanspruchnahme von 2.720.171.808,22 DM gegenüber,
das sind 54,6 v.H. des Solls.
Trotz der insgesamt geringen Inanspruchnahme der Verpflichtungsermächtigung stiegen die über- und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigung gegenüber dem Vorjahr erheblich:
Überschreitungen der VE
überplanmäßige Verpflichtungen
außerplanmäßige Verpflichtungen
insgesamt
nicht gedeckte Überschreitungen

(60)

Haushaltsjahr 1993
0,00 DM
4.342.361,09 DM
4.342.361,09 DM
0,00 DM

Haushaltsjahr 1994
4.256.280,00 DM
23.064.688.43 DM
27.320.968,43 DM
26.388.905,00 DM

Allein für das Haushaltsjahr 1995 waren für rd. 16 Mio. DM zusätzliche Verpflichtungen eingegangen worden, für die keine Deckung bestand. Für alle Überschreitungen
der Verpflichtungsermächtigung lagen laut Haushaltsrechnung die Einwilligungen der
Finanzministerin vor. In zwei Fällen wurde in Überschreitungen von Verpflichtungsermächtigungen bei Beträgen von über 3 Mio. DM, also über die im § 3 des Haushaltsgesetzes 1994 genannte Betragsgrenze hinaus, eingewilligt.
In einem Fall, bei Titel 0902 518 01 „Mieten und Pachten für Grundstücke, Gebäude
und Räume“ wurde durch die Finanzministerin in eine überplanmäßige Verpflichtungsermächtigung zur Anmietung eines Objektes für die Staatsanwaltschaft Schwerin
in Höhe von 3.150.000,00 DM eingewilligt, obwohl der Betrag die in § 3 HG 1994 genannte Betragsgrenze von 3.000.000 DM überschreitet, wonach der Landtag hätte konsultiert werden müssen, ob er rechtzeitig einen Nachtragshaushalt würde verabschieden können. Hierin liegt ein Verstoß gegen § 37 Abs. 2 LHO.
Einwilligungen in über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigung in diesem
Umfang binden die Haushalte der Folgejahre erheblich und schränken somit das Parlament in der Ausübung seines Etatrechtes ein. Allein für den Haushalt 1995 waren
somit Ausgaben in Höhe von rund 17 Mio. DM gebunden, für die es laut Haushaltsplan 1994 keine Verpflichtungsermächtigung gab.
Darüber hinaus verweist der Landesrechnungshof hier auf die generellen Ausführungen zum Notbewilligungsrecht der Finanzministerin unter Tzn. 45 - 49.

50
(61)

Durch die Einbeziehung der Verpflichtungsermächtigung in die Deckungsfähigkeiten
ergibt sich ein weiteres Problem. So wurde z.B. im Kapitel 0407 beim Titel 893 13
„Zuschüsse zur Energieträgerumstellung aus Mitteln des Landes“ eine Verpflichtungsermächtigung in Höhe von 17 Mio. DM zu Lasten des Haushaltsjahres 1995 veranschlagt. Im Rahmen der Deckungsfähigkeit wurde diese Verpflichtungsermächtigung
für einen Mehrbedarf beim Titel 863 16 „Landessonderprogramm zur Sanierung von
Plattenbauten“ allerdings nicht für 1995, sondern für 1996 herangezogen.
Die zeitliche Verschiebung der finanziellen Belastung um ein Haushaltsjahr hat Auswirkungen auf die Mittelfristige Finanzplanung. Die Finanzplanung soll gem. § 50
Abs. 7 HGrG die Regierung in die Lage versetzen, rechtzeitig geeignete Maßnahmen
treffen zu können, die erforderlich sind, um eine geordnete Haushaltsentwicklung unter Berücksichtigung des voraussichtlichen gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens in einzelnen Planungsjahren zu sichern. Dies ist jedoch nur möglich, wenn die
hierfür erforderlichen Planungsdaten verläßlich sind.
Eine Verschiebung der jährlichen Haushaltsbelastung durch Einbeziehung der Verpflichtungsermächtigung in die Deckungsfähigkeit gem. § 20 Abs. 3 LHO könnte nach
Auffassung des Landesrechnungshofes die Finanzplanung als Grundlage für eine geordnete Haushaltsentwicklung beeinträchtigen.
Das dargestellte Beispiel zeigt außerdem, daß die Einbeziehung der Verpflichtungsermächtigungen in die Deckungsfähigkeit, wie sie durch § 20 Abs. 3 LHO in Mecklenburg-Vorpommern geregelt ist, problematisch ist. Die Vorschrift des § 20 Abs. 3 LHO
widerspricht § 15 HGrG. Eine derartige Regelung gibt es lediglich in MecklenburgVorpommern und Schleswig-Holstein. Weder beim Bund noch in den haushaltsrechtlichen Regelungen aller anderen Länder ist die Deckungsfähigkeit für Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen, sie ist z.B. in Bremen oder Sachsen-Anhalt durch VV zu
§ 20 LHO ausdrücklich ausgeschlossen.
Der Landesrechnungshof empfiehlt die Deckungsfähigkeit für Verpflichtungsermächtigungen in Mecklenburg-Vorpommern analog zu den Vorschriften für den Bundeshaushalt und den meisten Länderhaushalten zu regeln.

51
Vermögen und Schulden des Landes
(62)

Die Vermögensübersicht weist für die dargestellten Haushaltsjahre folgende Bestände
aus:
Übersicht über das Vermögen und die Schulden des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Stand Ende Haushaltsjahr 1994
Stand Ende 1993

saldierte Zu- und
Abgänge

Stand Ende 1994

-in DM1

2

3

Entwicklung
-in %-

4

5

A. Vermögen
I. Liegenschaftsvermögen

Das Liegenschaftsvermögen wurde 1994 erstmalig ausgewiesen, die Angaben
erfolgen in m2
Grundstücke gesamt

Verwaltungsvermögen

1.170.529.696 m2

Allg. Grundvermögen

12.191.905 m2
1.182.721.601 m2

Summe I.
II. Kapitalvermögen
Darlehensforderungen

938.532.396,24

168.108.250,97

1.106.640.647,21

+ 17,9

30.970.313,65

77.749.350,59

108.719.664,24

+ 251,0

291.893.749,22

174.041.249,82

465.934.999,04

+ 59,6

239.920.883,58

95.374.550,68

335.295.434,26

30.000.000,00

31.388.474,58

61.388.474,58

21.972.865,64

10.506.320,20

32.479.185,84

12.226.901,83

- 2.918.617,94

9.308.283,89

- 25,9

97.622.000,00

24.897.000,00

122.519.000,00

+ 25,5

1.371.245.360,94

441.877.233,44

1.813.122.594,38

+ 32,2

3.958.606.208,98

1.932.393.791,02

5.891.000.000,00

+ 48,8

sonst. Schulden

30.000.000,00

776.276.657,76

806.276.657,76

+ 2.587,6

davon:
innere Schulden
Kassenkredite

30.000.000,00

192.276.657,76
584.000.000,00

192.276.657,76
614.000.000,00

3.988.606.208,98

2.708.670.448,78

6.697.276.657,76

+ 67,9

951.906.486,20

770.083.570,60

1.721.990.056,80

+ 80,9

Rücklagen
Sondervermögen
darunter:
Grundstock
Kommunaler
Aufbaufonds
Landwirtschaftssonder vermögen
Reinvermögen der
Landesbetriebe
Beteiligungen
telbare)

(unmit-

Summe II.
talvermögen

Kapi-

B. Schulden
Schulden aus
Kreditmarktmitteln

Summe Schulden
C. Sicherheitslei- stungen und Gewährleistungen
Bürgschaften

Tabelle 6: Vermögen und Schulden des Landes

52

(63)

Für das Vermögen und die Schulden des Landes werden für das Haushaltsjahr 1994
erhebliche Steigerungen ausgewiesen.
Das Kapitalvermögen des Landes stieg im Haushaltsjahr 1994 um 32,2 v.H. Erheblich
waren aber auch die Zuwächse bei den Schulden mit 67,9 v.H. und bei den Bürgschaften mit 80,9 v.H.

(64)

In den Erläuterungen zum Vermögen des Landes wurden für 1994 erstmals Angaben
zum Liegenschaftsvermögen aufgenommen. Aufgrund der noch nicht abgeschlossenen
Vermögenszuordnung und der Veräußerung von Liegenschaften gibt es im Bestand der
Liegenschaften noch erhebliche Veränderungen. Der Datenbestand wird weiter zu aktualisieren und zu konkretisieren sein, um eine aussagefähige Darstellung zu ermöglichen.
In den Liegenschaftsbeständen des Landes sind neben den Grundstücken, die für Verwaltungszwecke des Landes oder im Rahmen des Gemeingebrauchs im Aufgabenbereich des Landes (Verwaltungsvermögen) genutzt werden, auch Liegenschaften, die
dem Allgemeinen Grundvermögen zuzuordnen sind, enthalten.
Die Zuordnung der Grundstücke erfolgte von den Ressorts nicht in jedem Fall entsprechend der im Runderlaß über die Aufstellung der Vermögensübersicht 1994 geforderten Trennung nach Verwaltungs- und Allgemeinem Grundvermögen. So wies das Justizministerium unter dem Verwaltungsvermögen auch drei sonstige Gebäude aus, bei
denen es sich um zwei Bungalows und ein Ferienobjekt handelte. Diese wären dem
Allgemeinen Grundvermögen zuzuordnen gewesen. Im Allgemeinen Grundvermögen,
das sich in Verwaltung der OFD befindet, wurden Ende 1994 nach Ab- und Zugängen
im Verlauf des Jahres noch 23 Feriengrundstücke ausgewiesen.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß die Landesregierung weiter bemüht ist, Grundstücke wie die o.g. Feriengrundstücke, die nicht zur Erfüllung der Aufgaben der Verwaltung erforderlich sind und die nach Auffassung des Landesrechnungshofes von der
Verwaltung nicht wirtschaftlich betrieben werden können, zu veräußern.

53
(65)

Das Kapitalvermögen ist im Haushaltsjahr 1994 um rd. 442 Mio. DM erhöht worden.
Die größten Steigerungen waren bei den Rücklagen mit einer Steigerung um 251 v.H.,
vor allem durch die erhebliche Aufstockung der Bürgschaftssicherungsrücklage bedingt, und bei den Sondervermögen mit einer Steigerung um 59,6 v.H. zu verzeichnen.
In den Rücklagen und Sondervermögen des Landes wurden Ende 1994 rd.
574,6 Mio. DM verwaltet.
Der Landesrechnungshof sieht hier die Gefahr, daß „Schattenhaushalte“ gebildet werden, für die dem Parlament die Kontrolle verloren geht. Er wird sich in einem seiner
nächsten Jahresberichte näher mit dieser Problematik befassen.

(66)

Die Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen werden in der Übersicht über das
Vermögen und die Schulden des Landes entsprechend den Forderungen des Parlaments in Gegenüberstellung zu den Ermächtigungen dargestellt.

(67)

Den Ermächtigungen für die Übernahme von Bürgschaften und Rückbürgschaften
(ohne Freistellungen von der ökologischen Altlastenhaftung) von
3.094.930.000,00 DM stehen übernommene Bürgschaften und Rückbürgschaften von
1.721.990.056,80 DM gegenüber. Damit wurde der Bürgschaftsrahmen zwar bei weitem nicht ausgeschöpft, aber der Umfang der übernommenen Bürgschaften stieg gegenüber dem Vorjahr um 80,9 v.H.
Bei Bürgschaften handelt es sich um Eventualverbindlichkeiten, d.h. das Land wird
nur „eventuell“ in Anspruch genommen. Bei der Übernahme von Bürgschaften muß
immer beachtet werden, daß das Risiko für das Land so gering wie möglich gehalten
werden muß, da auf das Land anderenfalls erhebliche finanzielle Belastungen zukommen. Bürgschaften dürfen nach VV Nr. 5 zu § 39 LHO nicht übernommen werden,
wenn mit hoher Wahrscheinlichkeit mit der Inanspruchnahme des Landes gerechnet
werden muß. In diesem Fall sind im Haushaltsplan Ausgaben oder Verpflichtungsermächtigungen auszubringen.
Für die Übernahme von Bürgschaften muß neben dem volkswirtschaftlichen Interesse
eine ausreichende betriebswirtschaftliche Tragfähigkeit des Projektes gegeben sein,
um volkswirtschaftlich Wünschbares auch dauerhaft realisieren zu können. Nur nach
Prüfung der konkreten Voraussetzung kann das Risiko für das Land eingeschätzt werden. Der Verwaltung kommt also bei der Inanspruchnahme der Ermächtigung zur Ü-

54
bernahme von Bürgschaften eine große Verantwortung zu, derer sie sich bewußt sein
muß.
(68)

Die Landesregierung hat 1994 offenbar die durch die Bürgschaften übernommenen
Risiken als deutlich steigend bewertet. Die Bürgschaftssicherungsrücklage, die am Ende des Haushaltsjahres 1993 einen Bestand von rd. 31 Mio. DM aufwies und für die
laut Haushaltsplan 1994 eine Zuführung von maximal 2 Mio. DM (falls keine Inanspruchnahme auf das Land zugekommen wäre) veranschlagt war, ist nämlich im
Haushaltsjahr 1994 aufgrund eines neuen Haushaltsvermerkes im Nachtragshaushaltsgesetz um rd. 61 Mio. DM auf nunmehr rd. 92 Mio. DM aufgestockt worden. Damit
betrug die Rücklage rd. 5,3 v.H. der am Ende des Haushaltsjahres 1993 übernommenen Bürgschaften.

(69)

Im Haushaltsjahr 1994 wurde das Land Mecklenburg-Vorpommern erstmalig aus
Bürgschaften in Höhe von 1.039.845,92 DM in Anspruch genommen. Der Betrag ist
im Beitrag zur Haushaltsrechnung des Epl. 11 „Allgemeine Finanzverwaltung“ und in
der Haushaltsüberwachungsliste ausgewiesen. Der in der Vermögensübersicht ausgewiesene Betrag von 1.070.000,00 DM weicht von den Unterlagen zur Haushaltsrechnung ab und dürfte unrichtig sein.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß künftig Zahlen in der Haushaltsrechnung und
der Vermögensübersicht übereinstimmend ausgewiesen werden. Darüber hinaus hält er
eine detailliertere Darstellung der Inanspruchnahme aus Bürgschaften für dringend erforderlich.

(70)

Aufgrund der Feststellungen des Landesrechnungshofes im Jahresbericht 1995 zu der
fehlerhaften Ausweisung der übernommenen Bürgschaften für die Haushaltsjahre 1991
bis 1993 (Tzn. 66 – 69) wurde mit Schreiben des Finanzministeriums an die Vorsitzende des Finanzausschusses vom 2.11.1995 ein entsprechendes Austauschblatt für die
Haushaltsrechnung 1993 gesandt, wobei „die vom Landesrechnungshof genannten
Zahlen“ übernommen wurden.
Der Landesrechnungshof hatte jedoch im Jahresbericht dargestellt, daß von ihm eine
„stichprobenweise Prüfung von Bürgschaftsübernahmen für den Wohnungsbau“ vorgenommen worden war. Die Haushaltsrechnung 1994 enthält nun eine Aufstellung der
Übernahme von Bürgschaften für die Haushaltsjahre 1991 bis 1994, aus der hervorgeht,

55
daß z.B. auch bei den Rückbürgschaften irrtümlich zu hohe Beträge ausgewiesen wurden. Diese Information lag laut einem internen Schreiben des Finanzministeriums bereits seit Oktober 1995, also vor der „Korrektur“ der Haushaltsrechnung gegenüber
dem Finanzausschuß, im Ministerium vor, war aber innerhalb des Hauses aufgrund
von Koordinierungsmängeln nicht weitergeleitet worden.
Das Finanzministerium hat nach Auffassung des Landesrechnungshofes zu gewährleisten, daß das Parlament nicht mit vermeidbaren Fehlinformationen versorgt wird.

56

III. Haftung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes
und Amtsträgern bei Verstößen gegen
haushaltsrechtliche Bestimmungen

(71)

Der Landesrechnungshof stellte im Verlauf seiner Prüfungen eine Reihe von Verstößen gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen fest. Einige dieser Feststellungen sind
alljährlich Gegenstand des Jahresberichtes des Landesrechnungshofes.
In zahlreichen Fällen fordert der Landesrechnungshof in diesem Zusammenhang die
Verwaltung auf, die Möglichkeit von Schadenersatzansprüchen zu prüfen (vgl. Tzn.
122 - 177)
Das Problem der Haftung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes und Amtsträgern
bei Verstößen gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen ist kein spezifisches Problem
in Mecklenburg-Vorpommern. Es wurde unter anderem auch auf der Konferenz der
Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder im
Mai dieses Jahres erörtert und ein Katalog für Fälle der Amtshaftung beraten.

(72)

Die Haftung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes ist für Mecklenburg-Vorpommern in § 86 LBG bzw. § 14 BAT-O geregelt. Darüber hinaus ist auf den Erlaß
des Innenministers vom 22. September 1994 zur „Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen des Landes gegen seine Bediensteten (Schadenersatz-Hinweise)“
(AmtsBl. M-V, S. 1013) zu verweisen.
In diesem Erlaß wird darauf hingewiesen, daß eine Heranziehung zum Schadenersatz
bei Verstößen gegen das Haushaltsrecht in Betracht kommt. Das ergibt sich aus den
Ausführungen zur Definition des Schadensbegriffs unter Nr. 2.1 des Erlasses. Insbesondere sei hier angeführt: „Ein Schaden im Sinne dieser Vorschrift liegt auch dann
vor, wenn ein Beamter Gegenstände für die Verwaltung beschafft hat, deren Qualität
zwar dem bezahlten Preis entspricht, die aber nach einschlägigen Richtlinien oder
sonstigen Veranschlagungen überhaupt nicht oder zumindest nicht in der teueren Ausführung hätten beschafft werden dürfen.“

57
(73)

Für die Haftung von Ministern ist festzustellen, daß Minister für Schäden, die dem
Land aufgrund von vorsätzlichen Rechtsverstößen gegen das Haushaltsrecht entstehen,
lediglich nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen schadensersatzpflichtig sind. Eine spezielle Rechtsgrundlage für die Haftung von Ministern gibt es in Mecklenburg-Vorpommern und in den anderen Bundesländern – mit Ausnahme von Bayern – nicht.

(74)

Obwohl die Rechtslage für die Haftung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes in
Mecklenburg-Vorpommern eindeutig ist, lassen die Prüfungserfahrungen des Landesrechnungshofes aber darauf schließen, daß die Vorschriften des LBG, des BAT-O und
die Regelungen des Erlasses des Innenministers des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 22. September 1994 zur Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen des
Landes gegen seine Bediensteten den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Verwaltung nicht bewußt sind.
Deshalb regt der Landesrechnungshof an sicherzustellen, daß der Erlaß des Innenministers den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Verwaltung regelmäßig zur Kenntnis
gegeben wird.
Darüber hinaus nennt der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern, gestützt
auf Prüfungserfahrungen, hier beispielhaft Sachverhalte, in denen vorrangig die Haftung von Bediensteten geprüft werden sollte. Eine Heranziehung zum Schadenersatz
nach § 86 LBG bzw. § 14 BAT-O kommt bei schwerwiegenden Verstößen gegen das
Haushaltsrecht in Betracht, z.B. bei
–

erheblichen, insbesondere wiederholten, Verstößen gegen die haushaltsrechtliche
Zweckbestimmung,

–

Überschreitung der veranschlagten Mittel ohne Einwilligung (§§ 37, 38 LHO),

–

Erbringung von Leistungen aus dem Landeshaushalt vor Empfang der Gegenleistung,

–

Verstößen gegen die VOB (nebst Sonderregelungen) und die VOL (nebst Ausnahmeregelungen), insbesondere gegen das Gebot der öffentlichen Ausschreibung,

–

nicht rechtzeitiger oder nicht vollständiger Geltendmachung von Ansprüchen
oder Erhebung von Einnahmen des Landes,

–

Nichtinanspruchnahme von Skontiangeboten,

58
–

Verfallen von Rückzahlungsansprüchen des Landes aus Zuwendungen aufgrund
nicht rechtzeitiger oder nicht ordnungsgemäßer Prüfung von Verwendungsnachweisen,

–

Überschreitung von Ausstattungshöchstgrenzen und Standards.

In den vorgenannten Fällen ist die Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen des
Landes gegen seine Bediensteten gem. Erlaß des Innenministers vom 22. September
1994 von der personalbearbeitenden Dienststelle zu prüfen. Es ist festzustellen, ob
dem Land ein Schaden entstanden ist und ob die jeweiligen Bediensteten grob fahrlässig oder gar vorsätzlich gehandelt haben. Das Ergebnis ist aktenkundig zu machen.
Darüber hinaus ist nach Nr. 4.3 bzw. 4.4 des o.g. Erlasses in den dort genannten Fällen
der Landesrechnungshof bzw. das Finanzministerium zu unterrichten. Bisher liegt dem
Landesrechnungshof keine Unterrichtung vor.
Der Landesrechnungshof will mit diesen Hinweisen die Aufmerksamkeit auf die Prüfung von Schadenersatzansprüchen des Landes im Zusammenhang mit Verstößen gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen verstärken. Der Landesrechnungshof erwartet
von der Landesregierung, daß bei schwerwiegenden Verstößen Haftungsprüfungen
durchgeführt werden.

59

IV. Wirtschaftliche Betätigung der
Gemeinden, Landkreise und Ämter

Die Eigenkapitalausstattung der kommunalen
wirtschaftlichen Unternehmen ist in vielen Fällen
ungenügend und birgt erhebliche Risiken für die
kommunalen Haushalte.
Das Innenministerium hat einen von der Landesregierung beschlossenen Referentenentwurf zur
Änderung der Kommunalverfassung vorgelegt.
Dieser Entwurf berücksichtigt diese Risiken nicht
in hinreichendem Maße.

Der Landesrechnungshof spricht sich daher gegen
– eine Erweiterung der Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung durch die Gemeinden und
– eine Abschaffung des Vorrangs des Eigenbetriebes mit seinen unmittelbaren Einwirkungsmöglichkeiten für die gemeindlichen Organe
aus. Er hält es für notwendig, die wirtschaftliche
Betätigung auch in den mittelbaren Beteiligungen
dem Zustimmungserfordernis der Gemeindevertretung zu unterwerfen.

60
(75)

Der Landesrechnungshof hat bereits im letzten Jahresbericht über seine Erkenntnisse
aus den Jahresabschlußprüfungen kommunaler Unternehmen berichtet (Tzn. 71 – 77).

Eigenkapitalausstattung der wirtschaftlichen Unternehmen
(76)

Die kommunalen Unternehmen weisen häufig ein nicht ausreichendes Eigenkapital
auf. Es liegt in vielen Fällen nur zwischen 5 v.H. und 25 v.H. der Bilanzsumme. Nach
den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung (§ 7 Abs. 2 EigVO i.V.m. Ziff. 7.4 des
Einführungserlasses zur EigVO – AmtsBl. M-V 1993 S. 824) kann die Eigenkapitalausstattung allgemein dann als angemessen betrachtet werden, wenn der Anteil des Eigenkapitals an der um die Baukostenzuschüsse und den Sonderposten mit Rücklagenanteil gekürzten Bilanzsumme zwischen 30 v.H. und 40 v.H. beträgt. Nach § 73 Abs. 1
Nr. 1 lit. a KV M-V gelten diese Grundsätze weitgehend auch für Unternehmen in privater Rechtsform.
Bei ohnehin ungenügender Eigenkapitalausstattung tritt erschwerend noch hinzu, daß
die Vermögenszuführung in den meisten Fällen über Sacheinlagen und nicht über Bareinlagen erfolgte. Der Zweck einer angemessenen Eigenkapitalausstattung, Investitionen wirtschaftlich finanzieren zu können, kann somit nicht immer erreicht werden: Je
größer der Eigenkapitalanteil am gesamten eingesetzten Kapital, um so geringer sind
die Tilgungs- und Zinszahlungsverpflichtungen für aufgenommenes Fremdkapital. Die
Unabhängigkeit von den Zufälligkeiten des Kapitalmarktes und der u.a. dadurch erreichte größere Bewegungsspielraum für die originären Tätigkeiten der wirtschaftlichen Unternehmen sollten gewährleistet werden.
Das zu geringe Eigenkapital wird darüber hinaus in vielen Fällen durch Verluste aufgezehrt. Mangels finanzieller Leistungsfähigkeiten der Kommunen erfolgt in der Regel
die Aufrechnung der Verluste mit dem Eigenkapital, obwohl eigentlich neues Eigenkapital zugeführt werden müßte.
Die Ursachen für die Verluste sind
–

hohe Investitionen (Folgen: hohe Abschreibungen; meistens auch hoher Zinsaufwand),

–

überhöhte Betriebskosten (u.a. Personalbestand; Betriebsführungsentgelte etc.);

61
–

stark gestiegene Entgelte für Leistungen mit der Folge erheblich reduzierter
Nachfrage (etwa erheblich geringerer Wasserverbrauch und geringerer Anfall an
Abfall)

–

zu geringe Erlöse für Leistungen (in den Bereichen Wasser, Abwasser und Abfall ungenügende Beiträge und Gebühren; in der Wohnungswirtschaft nicht kostendeckende Mieten).

In nicht wenigen Fällen werden auch nicht durch Eigenkapital gedeckte Fehlbeträge
auf der Aktivseite der Bilanz ausgewiesen. Die u.U. hiermit verbundenen strafrechtlichen Gesichtspunkte, beispielsweise Konkursverschleppung (§ 283 f. StGB i.V.m.
§§ 63, 64 GmbHG), werden häufig ignoriert.

Änderungen der Kommunalverfassung
(77)

Die Landesregierung hat einen vom Innenministerium aufgrund der Koalitionsvereinbarung vorgelegten Referentenentwurf zur Änderung der Kommunalverfassung beschlossen. Nach diesem Entwurf ist beabsichtigt, trotz der aufgezeigten finanziellen
Risiken die Möglichkeiten zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden zu erweitern. Die Regelungen des Entwurfs führen zu einer Verringerung der Einfluß- und
Kontrollrechte der Gemeindevertretungen.

Keine Erweiterung der wirtschaftlichen Betätigung
(78)

Der Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung von § 68 Abs. 1 Nr. 3
KV M-V sieht vor, daß sich Gemeinden schon dann wirtschaftlich betätigen dürfen,
wenn sie eine Aufgabe ebenso gut und wirtschaftlich wie Dritte erfüllen können. Bisher war Voraussetzung, daß eine Gemeinde eine Aufgabe besser als ein Dritter wahrnehmen konnte. Diese weitere Ausdehnung der wirtschaftlichen Betätigung birgt ein
zusätzliches Risiko für die Gemeinden, das in Anbetracht der allgemeinen negativen
Finanzsituation für nicht vertretbar gehalten wird. Eine gesunde wirtschaftliche Betätigung setzt eine angemessene Eigenkapitalausstattung voraus.

62
Vorrang des Eigenbetriebs beibehalten
(79)

Der Vorrang des Eigenbetriebes soll aufgehoben werden. Die Einflußnahme und Steuerung der wirtschaftlichen Unternehmen ist über einen Eigenbetrieb für die Selbstverwaltungsgremien wegen des direkten Weisungsrechts gegenüber dem Werkleiter wesentlich wirkungsvoller. Am Vorrang des Eigenbetriebes sollte daher wegen der höheren demokratischen Legitimation festgehalten werden. Das häufig gebrauchte Argument des flexibleren wirtschaftlichen Handelns eines Unternehmens in Privatrechtsform trifft nicht zu. Das sehr liberale Eigenbetriebsrecht in Mecklenburg-Vorpommern
läßt auch für Eigenbetriebe, z.B. über die Gestaltung und Kompetenzverteilung im
Rahmen der Festlegungen der Betriebssatzung, meist gleiche Gestaltungsmöglichkeiten wie bei Unternehmen in Privatrechtsform zu. Die strengen Reglementierungen des
Privatrechts (z.B. §§ 63 und 64 GmbHG) stehen diversen weiteren Vorteilen des Eigenbetriebsrechts (z.B. wirtschaftliche Vorteile: kommunale Kreditkonditionen; keine
Sicherheiten; keine Bürgschaften etc.) entgegen.

Mittelbare Beteiligungen nicht ohne Beschluß der Gemeindevertretung
(80)

Die Errichtung, Übernahme, wesentliche Erweiterung oder Einschränkung einer mittelbaren Beteiligung sollte zwingend der Beschlußfassung der Gemeindevertretung in
Erweiterung von § 22 Abs. 3 Nr. 11 KV M-V unterliegen. Die Praxis zeigt immer häufiger, daß beispielsweise kleine Kapitalgesellschaften mit einem Stammkapital von
50.000,00 DM weitere Tochterunternehmen ohne unmittelbare Beteiligung der Gemeindevertretung gründen. In den meisten Fällen folgen Organschafts- und Ergebnisabführungsverträge zwischen Mutter- und Tochtergesellschaften. Hierbei werden die
Verluste der Töchter an die Mutter weitergereicht. Da aber auch letztere häufig mit absolut unzureichendem Eigenkapital ausgestattet sind, sind sie meist existentiell stark
bedroht. Die Finanzverantwortung liegt jedoch nach wie vor bei den unmittelbaren
Gesellschaftern des Mutterunternehmens, hier die jeweilige Kommune. Die bisherigen
Fälle zur Gesamtvollstreckung (Konkurs) von kommunalen Eigengesellschaften im
Lande sind ein mahnendes Beispiel. Zusätzliche Bedeutung erlangt hier der Gesichtspunkt der Durchgriffshaftung bei den juristischen Personen des Privatrechts (GmbH,
AG usw.) auf die Muttergesellschaft und auch auf die Gemeinde selbst. Der Durchgriffshaftung wird u.a. mit der Weisungsabhängigkeit der Geschäftsführung von den
Gesellschaftsvertretern (politische Vertreter im Aufsichtsrat und/oder Gesellschafter-

63
versammlung) begründet. In Niedersachsen wird gegenwärtig in einem Musterprozeß
die Durchgriffshaftung einer Gemeinde beim Konkurs einer kommunalen Eigengesellschaft (Freizeitpark) rechtlich geprüft.
Diese Risiken sollten von der Gemeindevertretung verantwortet werden. Die geschilderten Auswirkungen verbieten es, Angelegenheiten auf Organe der jeweiligen Gesellschaft zu delegieren.

64

V. Prüfungsfeststellungen

Trennungsgeld

Der Landesrechnungshof hat die Bewilligung und
Zahlung von Trennungsgeld im Rahmen einer
Querschnittsprüfung bei den obersten Landesbehörden untersucht. Er hat eine sehr unterschiedliche Rechtsanwendung in den einzelnen Ressorts
und eine große Zahl gravierender Bearbeitungsmängel vorgefunden. Ursache hierfür war zum einen die Ausbildung der zuständigen Bearbeiter,
die – insbesondere in der Aufbauphase – häufig
nicht den geforderten Voraussetzungen entsprach.
Zum anderen waren die Zuständigkeiten für die
Bewilligung nicht sachgerecht verteilt. Der Landesrechnungshof fordert die Zentralisierung der
Bearbeitung beim Landesbesoldungsamt.

(81)

Der Landesrechnungshof hat im Rahmen einer Querschnittsprüfung bei den obersten
Landesbehörden die Bewilligung und Zahlung von Trennungsgeld für die Jahre 1993
und 1994 anhand von Stichproben untersucht. Er hat dabei die folgenden wesentlichen
Feststellungen getroffen:

(82)

Im Laufe des Jahres 1993 hatten sieben Ministerien die Bearbeitung des Trennungsgeldes an das Landesbesoldungsamt abgegeben; nur Kultusministerium, Landtagsverwaltung und Staatskanzlei nehmen die Trennungsgeldbearbeitung noch selbst wahr.

(83)

Trennungsgeld wird gewährt in Form von Trennungsreisegeld, Trennungstagegeld und
Reisebeihilfen für Familienheimfahrten. An Stelle von Trennungsreise- und Trennungstagegeld kann auch ein Zuschuß zu den Übernachtungskosten gewährt werden.

65
Bei den vom Landesrechnungshof geprüften Fällen handelt es sich um solche, in denen
Trennungsgeld aus Anlaß von Versetzungen oder Neueinstellungen, die mit einem
Wechsel des Dienstortes verbunden waren, zugesagt und gewährt wurde.
Etwa die Hälfte der vom Landesrechnungshof geprüften Einzelfälle wies – teilweise
mehrfache – Fehler auf. Besonders häufig traten Fehler auf bei der Prüfung der Umzugswilligkeit und der Berechnung der Beihilfen für Familienheimfahrten. Auch die
Höhe des Trennungstagegeldes war häufig fehlerhaft.

Umzugswilligkeit
(84)

Bei Versetzung eines Beamten ist nach den Vorschriften des insoweit auch für Mecklenburg-Vorpommern geltenden Bundesumzugskostengesetzes zusammen mit der
Versetzungsverfügung die Umzugskostenvergütung zuzusagen. Bei neu eingestellten
Bediensteten kann sie zugesagt werden.
Soweit Trennungsgeldempfängern die Umzugskostenvergütung zugesagt wurde, bilden der Umzugswille und die nachgewiesenen Bemühungen des Bediensteten um angemessenen Wohnraum die zentralen Anspruchsvoraussetzungen.
Das Vorliegen beider Voraussetzungen ist durch die Verwaltung aufgrund von Erklärungen des Bediensteten, denen „geeignete“ Nachweise beizufügen sind, zu prüfen.
Bei kritischer Durchsicht der Erklärungen und der vorgelegten Nachweise hätte die
Verwaltung Anhaltspunkte gewinnen können, um das tatsächliche Vorliegen der Voraussetzungen zu beurteilen. Die Verwaltung hat hier allerdings Handlungs- und Beurteilungsspielräume, die sie – gerade in der Aufbauphase – infolge mangelnder Rechtskenntnisse und Zeitmangels nicht richtig oder überhaupt nicht genutzt hat. Dies hat zu
einer sehr unterschiedlichen Rechtsanwendung in den einzelnen Ressorts und zu teilweise gravierenden Bearbeitungsmängeln geführt.

(85)

Etliche Trennungsgeldempfänger haben die Frage nach den Wohnungsbemühungen in
den monatlichen Forderungsnachweisen regelmäßig entweder überhaupt nicht oder nur
mit einem allgemeinen Hinweis auf das Studium der örtlichen Presse beantwortet, ohne daß die Dienststellen dem weiter nachgegangen sind. Auch die Mindestvoraussetzung – die Eintragung als Wohnungssuchender – wurde von der Verwaltung häufig
nicht gefordert oder mit deren Duldung erst mit erheblichem Zeitverzug nachgeholt.

66
Soweit Bedienstete vom Finanzministerium zur Verfügung gestellte Wohnungen als
angeblich nicht angemessen abgelehnt haben, haben die Bewilligungsstellen darauf
nicht sachgerecht reagiert. Nur in einem Einzelfall hat der Landesrechnungshof eine
nachvollziehbare Zusammenstellung aller Wohnungsbemühungen über einen längeren
Zeitraum vorgefunden.
Noch im Frühjahr 1995 ist der Landesrechnungshof auf Einzelfälle gestoßen, in denen
Beamte, die bereits seit Mitte 1991 im Landesdienst tätig sind, bisher aber wegen angeblichen Wohnraummangels immer noch über keine eigene Wohnung am oder im
Einzugsbereich des Dienstortes verfügen. Dieser Zeitraum erscheint dem Landesrechnungshof als außerordentlich lang, zumal ihm etliche Landesbedienstete bekannt sind,
die bereits nach Zeiträumen von weniger als zwei Jahren angemessenen Wohnraum
(Eigenheime, Eigentumswohnungen oder Mietwohnungen) bezogen haben.
(86)

In verschiedenen Fällen hat die Verwaltung ausgeführt, die Trennungsgeldempfänger
hätten ihre Wohnungsbemühungen der Bewilligungsstelle gegenüber persönlich dargelegt, die Verwaltung habe dies nur nicht in den Trennungsgeldakten dokumentiert.
Dem Landesrechnungshof ist allerdings aufgefallen, daß eine Reihe derartiger Trennungsgeldempfänger unmittelbar nach Aufnahme seiner örtlichen Erhebungen
–

ihren Umzugswillen widerriefen,

–

ohne Angabe von Gründen auch nach Ablauf der Ausschlußfrist von einem Jahr
kein Trennungsgeld mehr forderten oder

–

keinen Antrag auf Weiterbewilligung von Trennungsgeld mehr stellten.

Nach den Feststellungen des Landesrechnungshofes sind diese Trennungsgeldempfänger bisher nicht umgezogen. Inwieweit in den betroffenen Fällen während der Bezugsdauer des Trennungsgeldes ein ernsthafter Umzugswille tatsächlich vorgelegen hat,
läßt sich für die Vergangenheit nicht mehr feststellen.

67

Reisebeihilfen für Familienheimfahrten
(87)

Empfänger von Trennungsreisegeld und Trennungstagegeld haben in bestimmtem Umfang Anspruch auf die Erstattung von Fahrtkosten für Familienheimfahrten.
Bei Benutzung regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel dürfen die entstandenen
notwendigen Fahrauslagen nur bis zur Höhe der jeweils billigsten Fahrkarte der allgemein niedrigsten Klasse erstattet werden. Hierbei haben die Bewilligungsstellen mögliche Fahrpreisermäßigungen – wie z.B. die Benutzung einer „BahnCard“ – häufig
nicht beachtet.
Über die für alle Bediensteten gültigen Regelungen über den Umfang der Leistungen
für Familienheimfahrten hinaus haben Beamte, die aus dem alten Bundesgebiet in das
Beitrittsgebiet versetzt oder abgeordnet worden sind, weitergehende Ansprüche:
–

Reisebeihilfen für wöchentliche Familienheimfahrten (anstelle der sonst höchstens zwei möglichen Heimfahrten pro Monat) und

–

bei Benutzung eines privaten PKW die Zahlung einer Wegstreckenentschädigung entsprechend dem Reisekostenrecht oder

–

die Erstattung notwendiger Flugkosten.

Diese – zusätzlichen – Leistungen sind auf den Personenkreis beschränkt, der bereits
vor der dienstlichen Maßnahme (Abordnung, Versetzung) im öffentlichen Dienst im
bisherigen Bundesgebiet tätig war. Neu eingestellte Bedienstete, auch wenn sie aus
dem bisherigen Bundesgebiet kommen, finden in der Trennungsgeldverordnung insoweit keine Berücksichtigung. Gleiches gilt für wiederernannte Beamte, weil diese nicht
unmittelbar aus dem öffentlichen Dienst in den alten Bundesländern in das Beitrittsgebiet übergewechselt sind.
(88)

In vielen Fällen wurde dies nicht erkannt. Der Landesrechnungshof hat auch eine größere Anzahl von Fällen vorgefunden, in denen die Bewilligungsstellen dies bewußt
nicht beachtet haben, weil die Bearbeiter die oben geschilderte Rechtslage persönlich
als ungerecht empfunden haben.

68
Der Landesrechnungshof ist sich der Problematik dieser Regelungen bewußt. Dies
trifft besonders für solche Angestellte zu, die vor ihrem Dienstantritt beim Land Mecklenburg-Vorpommern bereits bei einem öffentlichen Arbeitgeber im bisherigen Bundesgebiet tätig waren. Weil BAT und BAT-O keine Versetzung zu einem anderen Arbeitgeber kennen, mußten diese Angestellten ihr altes Arbeitsverhältnis kündigen und
unmittelbar anschließend beim Land Mecklenburg-Vorpommern neu eingestellt werden. In der zeitlichen Abfolge ist dieser Vorgang einer Versetzung vergleichbar. Um
diesem Personenkreis die Möglichkeit zu bieten, in den Genuß der vorteilhaften Regelungen zu kommen, wäre eine – übertarifliche – Zahlung im Einzelfall nur durch die
Vereinbarung einer Nebenabrede zum Arbeitsvertrag möglich gewesen. Dazu hätte es
jedoch gem. § 51 LHO der Zustimmung des Finanzministeriums – ab 1993 nach § 9
bzw. § 9 a des Haushaltsgesetzes auch des Finanzausschusses – bedurft.
Nach den Feststellungen des Landesrechnungshofes hat das Finanzministerium den
Antrag eines Ministeriums auf eine allgemeine Zustimmung zu einer solchen Regelung abgelehnt. Im Gegensatz dazu hat es in einigen Einzelfällen entsprechende Zustimmungen erteilt. Hier hätte im Rahmen der Gleichbehandlung aller Arbeitnehmer
der Landesverwaltung eine generelle Regelung getroffen werden müssen.
(89)

Die Deutsche Lufthansa hat zum 1.1.1993 ein Bonus-Programm für Vielflieger eingeführt. Hierbei werden jedem Fluggast, der dies beantragt, die geflogenen Meilen auf
ein persönliches Konto gutgeschrieben – und zwar ohne Rücksicht darauf, wer die
Flugkosten bezahlt. Ein Erlaß des Finanzministeriums vom 30. August 1993, nach
dem die Landesverwaltung sicherstellen sollte, daß nach dem Bonusprogramm gewährte Bonuspunkte erfaßt und nicht von den Bediensteten selbst für Prämien oder
Freiflüge in Anspruch genommen werden, wurde von den Bewilligungsstellen erst
aufgrund der Hinweise des Landesrechnungshofes umgesetzt; zum Teil war der Erlaß
sogar unbekannt. In einigen Fällen haben Bedienstete von sich aus die angefallenen
Bonuspunkte für dienstliche Flüge oder Familienheimfahrten verwendet.
Der Landesrechnungshof hat Anlaß zu der Vermutung, daß durch die Nichtbeachtung
dieses Erlasses Freiflüge verloren gingen, die für Heimflüge oder auch Dienstreisen
hätten genutzt werden können. Darüber hinaus ist nicht auszuschließen, daß einzelne
Trennungsgeldempfänger Bonuspunkte, die durch – vom Land voll erstattete – Flüge
angefallen sind, für Prämien oder Freiflüge privat verwendet haben.

69
(90)

Der Landesrechnungshof hat gefordert, fehlerhafte Entscheidungen – soweit noch
möglich – zurückzunehmen und neue in berichtigter Form zu erlassen. Er hat weiter
gefordert, überzahlte Beträge im Rahmen des Möglichen zurückzufordern, und – soweit dies nicht mehr möglich ist – die Regreßfrage zu prüfen. Wegen der nur stichprobenweisen Prüfung wird die Verwaltung nach Auffassung des Landesrechnungshofes
außerdem von sich aus prüfen müssen, ob außer den aufgegriffenen Einzelfällen weitere gleichgelagerte Fälle Fehler aufweisen.
Die geprüften Dienststellen haben dies zugesagt. Den Antworten der Ressorts zufolge
sind in etlichen Fällen erfolgreich Rückforderungen geltend gemacht worden. In der
Mehrzahl der aufgegriffenen Fälle sei jedoch eine Rückforderung wegen fehlender
rechtlicher Voraussetzungen (nicht vorliegende Bereicherung, kein Verschulden) nicht
möglich gewesen.

Gründe für die Fehlerhäufigkeit und Abhilfemöglichkeiten
(91)

Bei der Bewilligung von Trennungsgeld und bei allen Entscheidungen über die Höhe
der einzelnen Zahlungen ist neben dem Bundesumzugskostengesetz und der – in den
vergangenen Jahren mehrfach geänderten – Trennungsgeldverordnung eine große Zahl
von Erlassen sowohl des Bundesministeriums des Innern als auch des Finanzministeriums Mecklenburg-Vorpommern zu beachten. Für die Einzelfallbearbeitung nach einheitlichen Kriterien bedürfen diese Regelungen sowohl der weiteren Erläuterung als
auch der Umsetzung in einheitliche Verfahrensregeln. Bei ihrer Abfassung muß auf
den Ausbildungs- und Einarbeitungsstand der Mitarbeiter Rücksicht genommen werden.
Diese wichtigen Voraussetzungen für eine fehlerfreie Sachbearbeitung und Entscheidungspraxis haben vielfach nicht vorgelegen:
–

Mit der Bearbeitung von Trennungsgeld waren in vielen Fällen neu in den öffentlichen Dienst eingetretene Mitarbeiter des mittleren und gehobenen Dienstes
bzw. vergleichbare Angestellte befaßt, denen sowohl die erforderlichen Rechtskenntnisse als auch die notwendige Verwaltungserfahrung fehlten. Sofern sie
von Beratern aus den alten Bundesländern angeleitet worden waren, verfügten
diese selbst häufig nicht über einschlägige Erfahrungen im Umzugskosten-,
Trennungsgeld- und Reisekostenrecht.

70
–

Erläuternde Hinweise des Finanzministeriums zur einheitlichen Verfahrensweise
– insbesondere zur Prüfung der zentralen Trennungsgeldvoraussetzungen „Umzugswille“ und „Angemessenheit des von der Wohnungsfürsorge zur Verfügung
gestellten Wohnraums“ – fehlten lange Zeit völlig oder waren nur unzureichend.
Derartige Hinweise hätten auch zu einer einheitlichen Verfahrensweise in der
Landesverwaltung beitragen können. Allerdings ist zweifelhaft, ob das Finanzministerium gerade in der Aufbauphase personell und fachlich dazu in der Lage
gewesen wäre.

(92)

Sowohl die Fehler als auch die sehr unterschiedliche Rechtsanwendung in den einzelnen Ressorts hätten sich nach Auffassung des Landesrechnungshofes vermeiden lassen, wenn die Landesregierung dem Landesbesoldungsamt schon frühzeitig die Zuständigkeit für die Bewilligung und Zahlung des Trennungsgeldes für die gesamte
Landesverwaltung übertragen hätte.
Der Landesrechnungshof hat während der Prüfung den Eindruck gewonnen, daß seit
der Übernahme der Bearbeitung durch das Landesbesoldungsamt kaum noch Fehler
bei Bewilligung und Berechnung des Trennungsgeldes aufgetreten sind. Dies zeigt,
daß gerade im Landesbesoldungsamt sowohl die notwendige Sachkompetenz als auch
die personelle Kapazitäten vorhanden sind, um diese Aufgaben sach- und fachgerecht
durchführen zu können. Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß sich das Landesbesoldungsamt in einem aus der Sicht des Landesrechnungshofes wünschenswerten persönlichen Abstand zu den Trennungsgeldempfängern befindet.

(93)

Soweit die Bearbeitung des Trennungsgeldes bereits beim Landesbesoldungsamt liegt,
prüft die personalbearbeitende Stelle die Umzugswilligkeit; das Landesbesoldungsamt
bewilligt das Trennungsgeld. Die Bearbeiter des Landesbesoldungsamtes müssen sich
in der Regel darauf verlassen, daß ein Bearbeiter in der Personaldienststelle die Anträge und Forderungsnachweise der Trennungsgeldempfänger im Vorwege „sachlich
richtig“ zeichnet. Die für die Entscheidungsfindung notwendigen Unterlagen wie z.B.
Personalverfügungen, Nachweise über Familienverhältnisse, Wohnungsbemühungen
und dgl. sind häufig nicht beigefügt. Das Landesbesoldungsamt kann demzufolge einen wichtigen Teil der Grundlagen für den Erlaß seiner Bewilligungsbescheide über
Zeitraum und Höhe der Leistungen nicht selbst prüfen.

71
Diese Praxis ist noch nicht sachgerecht. Nach Auffassung des Landesrechnungshofes
gehören Prüfung und Bewilligung untrennbar zusammen. Zusätzlich dürfte die für die
Bewertung der Umzugswilligkeit als wesentliche Bewilligungsvoraussetzung notwendige Sachkenntnis wohl eher beim Landesbesoldungsamt liegen.
(94)

Der Landesrechnungshof hat daher gefordert, dem Landesbesoldungsamt unverzüglich
die Trennungsgeldbearbeitung für die gesamte Landesverwaltung – also auch für alle
obersten Landesbehörden – zu übertragen.
Er hat weiter gefordert, daß dem Landesbesoldungsamt künftig die Anträge auf Bewilligung von Trennungsgeld mit allen für die Entscheidungsfindung notwendigen Unterlagen vorzulegen sind. Der zuständige Bearbeiter in der personalbearbeitenden Stelle
bescheinigt dann nur noch für solche Angaben die sachliche Richtigkeit, die sich aus
den Personalunterlagen zweifelsfrei ergeben (z.B. Familienstand, Krankheit, Urlaub).

(95)

Das Finanzministerium hat geantwortet, für die Ressorts, deren Trennungsgeldfälle
bereits zentral bearbeitet werden, prüfe das Landesbesoldungsamt inzwischen auch das
Vorliegen der uneingeschränkten Umzugswilligkeit. Die für diese Prüfung erforderlichen Nachweise würden den monatlichen Forderungsnachweisen nunmehr beigefügt.
Weiter hat das Finanzministerium seine Bereitschaft erklärt, dem Landesbesoldungsamt die Bewilligung und Bearbeitung aller Trennungsgeldfälle für die gesamte Landesverwaltung zu übertragen, sofern die zuständigen obersten Landesbehörden damit
einverstanden seien.

(96)

Landtagsverwaltung, Staatskanzlei und Kultusministerium haben geantwortet, sie seien bereit, die Zuständigkeit für Bewilligung und Bearbeitung aller Trennungsgeldangelegenheiten an das Landesbesoldungsamt abzugeben.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

72

Baumaßnahmen im Schweriner Schloß

Der Landesrechnungshof hat die Weiterführung
der Baumaßnahmen im Schweriner Schloß planungs- und baubegleitend untersucht.
Er hat eine Reihe von Vorschlägen zur Verbesserung der Funktionalität verschiedener Bereiche
sowie zur Senkung der Baukosten und der laufenden Aufwendungen gemacht. Unter anderem sollte
– im größeren Umfang als geplant die Schaffung
von Büroräumen vorgesehen,
– die Bibliothek wegen der aufsteigenden Feuchte
in den Wänden nicht in der Westbastion untergebracht und
– das gastronomische Konzept einschließlich Kantine und Cafeteria in wirtschaftlicher Hinsicht
überprüft werden.
Die Erörterungen sind noch nicht abgeschlossen.

Allgemeines
(97)

Seit 1990 dient das Schloß hauptsächlich als Sitz des Landtages (Art. 20 Abs. 3 Verf.
M-V). Daneben werden bau- und kunsthistorisch bedeutsame Teile der Schloßanlage
museal genutzt. Die zum Schloß gehörende Kirche dient dem Gottesdienst einer Gemeinde.
Für Instandsetzungsmaßnahmen und nutzerbedingte Umbauten wurden von 1990 bis
1995 rd. 36 Mio. DM verausgabt. Die Gesamtbaukosten für die Baumaßnahmen im
Schloß wurden 1991 auf ca. 150 Mio. DM geschätzt. Diese Schätzung ist seitdem unverändert geblieben.

(98)

Der Landesrechnungshof hat im Rahmen der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landtages, die dem Land Mecklenburg-Vorpommern zuzurechnen ist (§

73
88 Abs. 1 LHO), unter Beteiligung eines Sachverständigen (§ 94 Abs. 2 LHO) die Planungen (u.a. Raumprogramme und Nutzungskonzepte) für die weiteren Baumaßnahmen im Schweriner Schloß planungs- und baubegleitend geprüft. Untersucht wurde
insbesondere, ob
–

das zugrunde gelegte Sicherheitskonzept angemessen ist und seine Auswirkungen auf die Planung plausibel sind,

–

die Raumplanungen für den Landtag, das Museum und die gastronomischen Einrichtungen funktional überzeugend und wirtschaftlich vertretbar sind und

–

das Projektmanagement unter Beachtung des Etatrechtes des Landtages in bestmöglicher Weise ausgestaltet worden ist.

(99)

Anlaß für die Prüfung waren insbesondere Zweifelsfragen, die im Herbst 1995 im
Landtag bei der Beratung der künftigen Nutzung des Schlosses entstanden waren. Dabei lag eine Informationsunterlage mit einer komprimierten Fassung des Gesamtnutzungskonzeptes vor, die von der Landtagsverwaltung und von der Staatshochbauabteilung des Finanzministeriums erarbeitet worden war.

Gesamtnutzungskonzept
(100)

Der Landesrechnungshof hat zum Gesamtnutzungskonzept verschiedene Hinweise und
Empfehlungen mitgeteilt. Diese haben das Ziel, die funktionellen Abläufe zu verbessern und die Baukosten sowie die künftigen laufenden Aufwendungen zu verringern.
Im wesentlichen handelt es sich um folgende Vorschläge:
a)

Die sich aus dem maßgebenden Raumbedarfsplan von 1992 und dem nicht anerkannten Raumbedarfsplan 1995 ergebenden Flächendefizite bei den Büroflächen
von rd. 300 m2 bzw. rd. 530 m² Hauptnutzfläche können – auch unter Berücksichtigung der teilweise ungünstigen Grundrißgestaltung für Büronutzungen –
durch verschiedene Maßnahmen in größerem Umfang im Schloß gedeckt

74
werden, als im Gesamtnutzungskonzept vorgesehen ist. Dazu sollten die Büroflächen im 6. Obergeschoß über dem Festsaal erhalten bleiben und nicht zur
Wiederherstellung von dessen ursprünglicher Raumhöhe verwendet werden. Einige Räume im Haus über der Schloßkirche können für Bürozwecke statt zur
Museumsnutzung bereitgestellt werden. Auch sollte ein für den Besucherdienst
vorgesehener Raum zu Büros umgebaut werden.
b)

Nach dem Gesamtnutzungskonzept ist beabsichtigt, den heutigen Plenarsaal (mit
Sitzordnung in geraden Reihen) zu Konferenzsälen umzugestalten und den Festsaal (sog. „Goldener Saal“), der 1913 ausbrannte und 1967 bis 1972 als Konzertsaal hergerichtet wurde, zum Plenarsaal mit ovaler Bestuhlung umzubauen, wobei die Konzertsaaleinbauten abzureißen sind. Für die Herrichtung des Plenarsaales wurden 1990 rd. 105.000 DM (u.a. Maurer- und Malerarbeiten, Bodenbeläge, Möblierung) und in den Jahren 1994/1995 rd. 1,123 Mio. DM (u.a. raumlufttechnische Anlage und Deckenkonstruktion) aufgewendet. Die Kosten der
Verlegung des Plenarsaales und der Einrichtung des Konferenzzentrums mit
Presseräumen und Tribünen etc. sowie des Abrisses der Konzertsaaleinbauten
werden derzeit von der Landesbauverwaltung auf ca. 22 Mio. DM geschätzt,
wobei auf den Einbau des Plenarsaales selbst ca. 13 Mio. DM entfallen.
Anstelle dieser Baumaßnahmen ist es nach Auffassung des Landesrechnungshofes erheblich wirtschaftlicher, den Plenarsaal an vorhandener Stelle zu belassen
und die bei einem Umbau des Festsaals zum Plenarsaal entstehenden hohen baulichen und denkmalpflegerischen Aufwendungen zu vermeiden. Dabei wäre es
durchaus möglich, im jetzigen Plenarsaal anstelle der Sitzordnung mit geraden
Reihen eine ovale Bestuhlung vorzusehen, sofern das gewünscht wird. Falls die
bisher erwogene Verlegung des Plenarsaals in den Festsaal unverzichtbar erscheint, sollte dies – wie oben erwähnt – ohne Abbruch der Decke zum
6. Obergeschoß geschehen. Die Anzahl der jetzt vorhandenen Sitzungsräume
könnte – anstelle des bisher geplanten Umbaus des Plenarsaals zu drei Konferenzräumen – dadurch erhöht werden, daß der Plenarsaal an alter Stelle belassen

75
wird und der Festsaal unter Beibehaltung der jetzigen Deckenhöhe zu (mindestens) zwei Sitzungsräumen umgebaut wird. Bei einer Belassung des Plenarsaales
an vorhandener Stelle lassen sich Beratungsräume in ausreichender Anzahl auch
für den Fall bereitstellen, daß künftig eine weitere Fraktion hinzutreten sollte.
c)

Der Raum unter der sog. Hofdornitz ist für die Betreuung von Besuchern nicht
notwendig, zumal er für deren Bewirtung und Information ungeeignet ist.

d)

Die Planungen zur Bibliothek gehen z.Z. von ca. 50.000 Bänden als Präsenzbibliothek mit Leseplätzen aus. Die Unterbringung der Bibliothek in der Westbastion ist wegen der aufsteigenden Feuchte in Wänden und Pfeilern abzulehnen; das
ergibt sich auch aus einem vorliegenden bauphysikalischen Gutachten. Wollte
man dennoch – ohne Erfolgsgarantie – versuchen, mit technischen Mitteln eine
dauernde Trocknung zu erreichen, wäre dies mit erheblichen Kosten verbunden.
Die Bibliothek sollte besser an anderer Stelle, z.B. im Saal unter der Hofdornitz
mit Einbeziehung des Kellers unter der Schloßkirche, untergebracht werden.

e)

Es ist zu befürchten, daß die geplante Unterbringung der Kantine neben der Restaurantküche in einem Hochkeller auf Akzeptanzprobleme stößt, weil auch in
der außerdem betriebenen Cafeteria im 2. Obergeschoß in der Mittagszeit Tellergerichte angeboten werden sollen. Es erscheint zweckmäßiger, statt dessen die
Kantine nach Einziehen einer Zwischendecke in der Westbastion unterzubringen
und auf den Betrieb der o.g. Cafeteria zu verzichten.

f)

Die Ausgestaltung und der Betrieb der künftigen Kantine und des geplanten Restaurants müssen in betriebswirtschaftlicher Hinsicht noch näher untersucht werden. Dabei ist insbesondere das angestrebte Niveau des Restaurants bzw. des
kombinierten Restaurant-Cafés zu klären mit der Alternative, neben dem Restaurant ein getrenntes Café im Orangeriehof einzurichten, in dem auch Bustouristen
versorgt werden können. Als Voraussetzung für eine erfolgreiche Gastronomie
müßten nahegelegene Pkw-Stellplätze angeboten werden.
Die Dreiflügelanlage der Orangerie, für die bisher eine museale Verwendung
(u.a. Ausstellung von Skulpturen) vorgesehen ist, sollte zum Teil in den gastronomischen Bereich (Restaurant und Café) einbezogen werden.

g)

Die bisherige Aufzugskonzeption muß aus Sicherheitsgründen überprüft werden,
weil die verschiedenen Nutzungsbereiche nicht ausreichend getrennt werden.

76
Auch die anderen Vorschläge des Landesrechnungshofes haben u.a. das Ziel, zu
der aus Sicherheitsgründen für notwendig gehaltenen generellen Entzerrung der
verschiedenen Nutzungen beizutragen.
h)

Die geplante Ausstattung mit Sanitärinstallationen (WC-Anlagen, Teeküchen,
Pantries) ist zu großzügig bemessen worden. Insbesondere die vorgesehene Anzahl an WC-Anlagen überschreitet auch bei Berücksichtigung der baulichen Besonderheiten die sonst üblichen Entwurfsgrößen.

i)

Die in den beratenden Stellungnahmen der Fachingenieure erwähnten besonderen Installationen, z.B. für eine Video-Großbildprojektion, eine DolmetscherSimultananlage und eine PC-Abstimmanlage, bedürfen einer kritischen
Bedarfsprüfung, denn derartige Einrichtungen werden im allgemeinen nur bei
Kongreß- und Veranstaltungszentren benötigt.

j)

Die Entscheidungen über die o.g. Empfehlungen sollten baldmöglichst getroffen
werden. Bis dahin können solche weiteren Planungsarbeiten und Baumaßnahmen in Auftrag gegeben werden, durch die eine Präjudizierung der zu treffenden
Entscheidungen nicht entstehen kann.

(101)

Der Präsident des Landtages hat in Abstimmung mit dem Finanzministerium und dem
Kultusministerium zu diesen Vorschlägen erklärt:
zu a)
Für die Deckung des Raumbedarfes sei aus der Sicht des Landtages nicht nur die
Fläche relevant, sondern die für die Arbeitsfähigkeit der Fraktionen und der
Landtagsverwaltung erforderliche Anzahl an Büroräumen. Eine ausschließliche
Unterbringung der Büros im Schloß sei nicht möglich.
Dem Vorschlag zur Beibehaltung der Büroräume im 6. Obergeschoß über dem
Festsaal werde gefolgt. Auch solle der für Besucherzwecke vorgesehene Raum
im 3. Obergeschoß zukünftig als Bürofläche genutzt werden. Die vorgeschlagene
Nutzung der Räume über der Schloßkirche als Büros werde aber wegen der
kostbaren historischen Ausstattung dieser Räume abgelehnt. Diese Räume sollten vielmehr in den Museumsrundgang einbezogen und damit einer breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.
zu b)
Die nochmalige Prüfung der Alternativen für die wirtschaftliche und zugleich

77
logistisch günstige Anordnung des Plenarsaales und zusätzlicher Beratungsräume führe zu dem Vorschlag, sich langfristig die Option, den Plenarsaal in den
Festsaal zu verlegen, offenzuhalten und solange den Festsaal als behelfsmäßigen
Veranstaltungsraum zu nutzen. Die vom Landesrechnungshof vorgeschlagene
Variante sei nicht erheblich wirtschaftlicher, böte aber funktionale Nachteile in
hohem Maße.
Die Büroräume im 6. Obergeschoß sollten – wie vom Landesrechnungshof empfohlen – auf jeden Fall erhalten bleiben.
zu c)
Entsprechend der Empfehlung des Sachverständigen und des Landesrechnungshofes werde die gastronomische Nutzung des Kellers unter der Hofdornitz nunmehr verworfen.
zu d)
Die Überprüfung der Forderung des Landtages, eine Bibliothek mit ca. 50.000
Bänden als Präsenzbibliothek mit Leseplätzen im Schloß unterzubringen, hätte
auch nach erneuter Untersuchung aller möglichen Alternativen zu dem Ergebnis
geführt, daß die Westbastion der geeignetste Standort für die Bibliothek sei. Unzweifelhaft bestünde in der Westbastion ein Feuchteproblem, dessen Beseitigung
mit erheblichen Kosten verbunden sei. Inzwischen werde jedoch die horizontale
Sperre mit Folien als technische Maßnahme gegen aufsteigende Feuchtigkeit im
Schloß angewandt. Bis zur Vorlage des Gesamtnutzungs- und des Sanierungskonzeptes würden mit hoher Wahrscheinlichkeit Erfahrungen vorliegen, die detailliertere Aussagen zur Trockenlegung der Westbastion zuließen.
zu e)
Aufgrund der Hinweise des Sachverständigen und des Landesrechnungshofes
würden als Ergebnis erneuter planerischer Untersuchungen die gastronomischen
Bereiche in ihrer Zuordnung geändert. Anstelle der vom Landesrechnungshof
vorgeschlagenen Unterbringung in der Westbastion sei ein neuer Standort für die
Kantine im Hochkeller am Gartenportal in den z.Zt. als Hausmeister- und
Handwerkerbereich genutzten Räumen gefunden worden. Damit sei auch die
Mitbenutzung der Kantine durch Museumsbesucher möglich.
Auf eine Cafeteria im 2. Obergeschoß mit eingeschränktem Angebot (u.a. Eintopf und regenerierte Fertiggerichte) könne wegen der parlamentarischen Abläu-

78
fe und zeitlichen Engpässe nicht verzichtet werden. Diese solle selbständig und
unabhängig von der Kantine betrieben werden.
zu f)
Zu dem angestrebten Niveau des Restaurants und der Wirtschaftlichkeit des gastronomischen Betriebes hat der Landtag erklärt, das Angebot des geplanten Restaurants werde im gehobenen, gutbürgerlichen Bereich angesiedelt. Der Betrieb
solle bürgernah sein, den Besuchern die Schwellenängste nehmen und in einer
angenehmen Atmosphäre Speisen und Getränke zu akzeptablem Preisniveau anbieten. Ein Bustourismus größeren Umfanges sei aufgrund der Platzanzahl sowohl im Cafégarten als auch im Medaillonsaal nicht geplant. Eine solche Nutzung sei ebenfalls aus denkmalpflegerischer Sicht dem Medaillonsaal, der mit
seinen Terrakotten zu den wertvollsten Räumen des Schlosses zähle, nicht zuträglich. Gleiches gelte für die Nutzung der Orangerie. Nur gelegentlich sollten
dort gastronomisch versorgte Sonderveranstaltungen, insbesondere in den Sommermonaten und ohne ortsfeste Einrichtung, stattfinden.
Zu den Fragen der Wirtschaftlichkeit des gastronomischen Bereiches insgesamt
sei es sehr schwierig, in einem so frühen Stadium der Planung exakte Aussagen
zu treffen, da sich entscheidende Ausgangsgrößen, z.B. die Zusammensetzung
der Nachfragegruppen und ihr Besucherverhalten, im Verlauf von Jahren entscheidend ändern können.
Parkplätze am Jägerweg und im Bereich des Alten Gartens/Ekhofplatz, die sich
im Eigentum des Landes befinden, sollten zielgerichtet auch für die Besucher
des Schlosses konzeptionell entwickelt und ausgebaut werden.
zu g)
Die aus Sicherheitsgründen erforderliche strikte Trennung zwischen dem Landtagsbereich und den öffentlich genutzten Bereichen des Schlosses sei nicht durch
bauliche Maßnahmen, d.h. die ausschließliche Zuordnung von Zugängen, Treppen und Aufzügen zu den verschiedenen Nutzern, erreichbar. Allerdings sei

79
vorgesehen, den Bereich der Roten Marmortreppe vor allem durch die Öffentlichkeit und den Bereich der Weißen Marmortreppe vornehmlich durch den
Landtag zu nutzen. Der empfohlenen Aufzugskonzeption könne aus bautechnischen Gründen nur teilweise zugestimmt werden.
zu h) und i)
Nach Auffassung des Landtages könne die geplante Ausstattung mit Sanitärinstallationen u.a. aufgrund der vorgegebenen Baustruktur und der Bestimmungen
der Arbeitsstättenrichtlinien nicht wesentlich reduziert werden. Allerdings sollten Veränderungsmöglichkeiten im Detail mit der Erstellung der einzelnen
HU-Bau nochmals geprüft werden. Auch sei die geplante Ausstattung mit besonderen technischen Installationen notwendig, da das Schloß auf vielfältige
Weise als Veranstaltungs- und Kongreßzentrum genutzt würde.
zu j)
Es sei notwendig, sich möglichst schnell vom Prinzip der Einzelentscheidungen
zu trennen und zu einem anerkannten Gesamtnutzungskonzept zu kommen.

Projektmanagement
(102)

Bei den (staatlichen) Baumaßnahmen am Schweriner Schloß sollten nach Auffassung
des Landesrechnungshofes die Kontrollaufgaben im Zusammenhang mit der umfassenden Projektleitung von der dafür zuständigen Landesbauverwaltung wahrgenommen werden. Hierfür kommt ein leitender Beamter der Ministerialinstanz in Frage,
dem ggf. eine Arbeitsgruppe zugeordnet werden kann. Die Beratung des Nutzers sollte
jedenfalls intensiviert werden.
Es ist im übrigen angesichts der Komplexität der Baumaßnahmen erforderlich, einen
Zeitplan in Form eines Netzplans aufzustellen, aus dem sich die gegenseitigen Abhängigkeiten der Baumaßnahmen des Gesamtnutzungs- und des Sanierungskonzeptes ergeben und mit dem auch die zeitliche Bereitstellung der benötigten Finanzmittel ermittelt werden kann.

80
Dazu hat das Finanzministerium mitgeteilt, in der Phase der Bedarfsermittlung solle
unter Federführung des Landtages und unter Beteiligung der Abteilung Haushalt und
Finanzwirtschaft sowie der Abteilung Staatshochbau des Finanzministeriums eine projektbezogene Arbeitsgruppe tätig werden. Die Erstellung eines Grobnetzplanes, in dem
wesentliche technische, funktionelle und finanzielle Erfordernisse zeitlich vernetzt
sind, werde als sinnvoll erachtet. Für die konkrete Planung und Durchführung einzelner Bauabschnitte seien die bisher geführten Balkendiagramme ausreichend.
(103)

Um eine bauablaufgerechte Finanzierung und damit ein möglichst wirtschaftliches
Bauen zu erreichen, sollte nach Auffassung des Landesrechnungshofes angestrebt
werden, den von Landtag und Landesregierung vorgesehenen Mittelansatz in der Mittelfristigen Finanzplanung (z.Z. rd. 10 Mio. DM/Jahr) als Durchschnittswert anzusehen, der in einzelnen Haushaltsjahren bedarfsgerecht über- oder (entsprechend) unterschritten werden kann. Im übrigen ist es notwendig, so bald wie möglich das Sanierungskonzept mit der Darstellung der erforderlichen Baumaßnahmen und ihrer Kosten
sowie der zeitlichen Abläufe zu erarbeiten und den Landtag insbesondere über die sich
daraus ergebenden voraussichtlichen Gesamtkosten zu unterrichten.
Der Landtagspräsident hat dem zugestimmt.

(104)

Zur Maßnahme „Verlegung des Plenarsaales“ teilt der Landtagspräsident mit:
„Eine Entscheidung über den Umbau des jetzigen Festsaales zum künftigen Plenarsaal steht jetzt und in den Folgejahren nicht an. Für den Fall, daß diese Entscheidung
erforderlich wird,
–

möglicherweise in 10 - 15 Jahren,

–

nachdem Notwendigkeit und Möglichkeit bestehen (Bauwerkserhaltung, Finanzierung usw.),

sind keine unveränderbaren Baumaßnahmen im Bereich des Festsaales jetzt vorzusehen.“

81

Derzeitiger Stand des Prüfungsverfahrens
(105)

Die Prüfung durch den Landesrechnungshof ist noch nicht abgeschlossen. Unterschiedliche Auffassungen sind vor allem zu folgenden Sachverhalten noch weiter zu
erörtern:
–

weitere Nutzung der Räume über der Schloßkirche (rd. 195 m2),

–

Unterbringung der Bibliothek,

–

gastronomisches Konzept einschließlich der Kantinenversorgung nebst Cafeteria,

–

Sicherheitskonzept einschließlich Nutzungstrennung durch bauliche Vorkehrungen.

82

IT-gestütztes Personal- und Stellenverwaltungssystem PERSYS

Der Landesrechnungshof hat beim Innenministerium eine Systemprüfung des in der Einführungsphase befindlichen IT-gestützten Personal- und
Stellenverwaltungssystems PERSYS durchgeführt.
Dabei hat er erhebliche Koordinationsmängel bei
der Formulierung der fachlichen Anforderungen
und bei der Vorbereitung der Beschaffung festgestellt. Vor der Beschaffung des Verfahrens ist keine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vorgenommen
worden. Die Verwaltung hat bisher keine Verfahrenstests durchgeführt, so daß noch nicht beurteilt
werden kann, ob das Verfahren die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Rechnungslegung erfüllt.
PERSYS sollte jedoch nach Behebung der festgestellten Mängel umgehend für die gesamte Landesverwaltung nutzbar gemacht werden.

(106)

Anläßlich einer 1992 beim Kultusministerium durchgeführten Prüfung der Personalund Stellenwirtschaft hatte der Landesrechnungshof empfohlen, für die Stellenwirtschaft ein einheitliches IT-Verfahren für die gesamte Landesverwaltung einzuführen.
Damit sollten nach Auffassung des Landesrechnungshofes die mit der Bewältigung einer Vielzahl von Daten verbundene Stellennachweisführung vereinfacht und bessere
Zugriffs- und Auswertungsmöglichkeiten erreicht werden (vgl. Tz. 30 des Jahresberichts 1993).

(107)

Das Innenministerium hat 1993 das IT-gestützte Personal- und Stellenwirtschaftssystem PERSYS beschafft und als Landesstandard festgelegt. Es soll als landeseinheitliches Verfahren bei allen Ressorts eingeführt werden. Mit der beabsichtigten Einführung von PERSYS ist das Innenministerium der o.g. Empfehlung des Landesrechnungshofes gefolgt.

83
PERSYS soll folgende Teilaufgaben der Personal- und Stellenwirtschaft unterstützen:

(108)

–

Personalbearbeitung,

–

Personalplanung und -entwicklung und

–

Stellenwirtschaft (insbesondere Nachweis der Inanspruchnahme der Stellen).

Der Landesrechnungshof hat beim Innenministerium eine Systemprüfung des in der
Einführungsphase befindlichen Verfahrens durchgeführt. Gegenstand seiner Untersuchung waren zunächst das Beschaffungsverfahren und die Frage, inwieweit PERSYS
den fachlichen Anforderungen der mit der Stellen- und Personalwirtschaft betrauten
Dienststellen entspricht. Darüber hinaus hat er sich auf die Frage konzentriert, ob die
automatisierte Stellennachweisführung den Anforderungen an eine ordnungsgemäße
Rechnungslegung gerecht wird.
Die örtlichen Erhebungen fanden im Zeitraum Februar bis September 1995 im Innenministerium statt.
Im Rahmen der Prüfung hat der Landesrechnungshof die folgenden wesentlichen Feststellungen getroffen:

Koordinationsmängel
(109)

Vor Beginn des Auswahlverfahrens haben die zuständigen Dienststellen lediglich die
grundsätzlichen Anforderungen an ein Personal- und Stellenwirtschaftssystem formuliert. Die fachlichen Anforderungen an das Verfahren wurden jedoch nur teilweise
festgelegt, zu einem großen Teil erst während des Auswahlverfahrens. Einige Anforderungen wurden sogar noch nach der Beschaffung formuliert. Die Verfahrensanforderungen wurden folglich auch nicht vor Beginn des Auswahlverfahrens, sondern erst
nach der Beschaffung in Pflichtenheften zusammengefaßt. Zudem ist diese Aufgabe
nicht von den beteiligten Dienststellen des Landes, sondern vom Auftragnehmer übernommen worden.
Auch wenn es sich bei einem für die gesamte Landesverwaltung konzipierten Personal- und Stellenwirtschaftssystem um ein besonders komplexes IT-Verfahren handelt,
hätten die Pflichtenhefte nicht erst durch den Auftragnehmer, sondern bereits vor dem
Einholen der Angebote durch den Auftraggeber, nämlich die Landesverwaltung, erstellt werden müssen.

84
Ursache für die Versäumnisse war ein falsch verstandenes Ressortprinzip und die daraus resultierenden, nachfolgend geschilderten Koordinationsmängel zwischen den beteiligten Ministerien.
(110)

So hatten die Personalreferate der Ressorts als für die Personal- und Stellenwirtschaft
zuständige Stellen unterschiedliche Vorstellungen zur Ausgestaltung eines ITVerfahrens für die Stellen- und Personalwirtschaft. Diese Vorstellungen hätten rechtzeitig von einer Stelle zusammengefaßt werden müssen. Das ist jedoch nicht geschehen.
Darüber hinaus haben sich – trotz Aufforderung des Innenministeriums – nicht von
Beginn an alle Personalreferate an der einheitlichen Formulierung der Anforderungen
beteiligt.

(111)

Die an der Erarbeitung der fachlichen Anforderungen für PERSYS beteiligten Personalreferate haben sich überwiegend auf personalwirtschaftliche Fragestellungen, nicht
jedoch auf Fragen der Stellenwirtschaft – insbesondere nicht der Stellennachweisführung – konzentriert.
Das Finanzministerium als für die Vorgaben der Stellennachweisführung federführendes Ressort hat die Entwicklung der fachlichen Anforderungen für den Verfahrensteil
„Stellenwirtschaft“ nicht durch eigene Beiträge begleitet, obwohl ihm die diesbezüglichen Forderungen des Landesrechnungshofes bekannt waren.
Damit war nicht hinreichend sichergestellt, daß die Vorgaben für den Teil Stellenwirtschaft den Erfordernissen an eine ordnungsgemäße Rechnungslegung entsprachen.

(112)

Obwohl den Ressorts seit Anfang 1992 die geplante Einführung eines landeseinheitlichen IT-Verfahrens für die Stellen- und Personalwirtschaft bekannt war, haben einige
Ressorts noch Ende 1993 mit der Entwicklung eigener IT-Verfahren begonnen.
Diese, mit zusätzlichen Kosten verbundene, bevorstehende Einführung und die zu befürchtende Neuentwicklung weiterer unterschiedlicher – und damit nicht kompatibler –
IT-Verfahren haben das Innenministerium veranlaßt, den Vertrag über die Beschaffung
von PERSYS bereits zu einem Zeitpunkt abzuschließen, in dem die Anforderungen an
das Verfahren noch nicht endgültig definiert waren.

85
(113)

Damit hat das Innenministerium nach Auffassung des Landesrechnungshofes falsch
reagiert. Statt – quasi als „Notbremse“ – ein Verfahren zu beschaffen, für das die fachlichen Anforderungen noch nicht formuliert worden waren, hätte es eine Entscheidung
der Landesregierung über die vorgesehene Beschaffung eines landeseinheitlichen ITVerfahrens für die Stellen- und Personalwirtschaft herbeiführen müssen. Ein Kabinettsbeschluß hätte dem Innenministerium die Handhabe geboten, die Beschaffung oder Entwicklung weiterer IT-Verfahren für den gleichen Zweck zu verhindern.

(114)

Der Landesrechnungshof hat gefordert, IT-Verfahren künftig erst zu beschaffen, nachdem die Bedarfsträger die Anforderungen formuliert und diese bei landeseinheitlichen
Verfahren durch eine zentrale Stelle zu einheitlichen Anforderungen zusammengeführt
und in Pflichtenhefte umgesetzt worden sind.

(115)

Darüber hinaus hält es der Landesrechnungshof für geboten, daß die beim Innenministerium eingerichtete „Koordinierungs- und Beratungsstelle der Landesregierung für IT
in der Landesverwaltung“ die ihr obliegende, ressortübergreifende Koordinierungsfunktion künftig stärker wahrnimmt.
Soweit sie diese wegen mangelnder Befugnisse gegenüber den anderen Ressorts nicht
wahrnehmen kann, hält es der Landesrechnungshof für erforderlich, ihr entsprechende
Befugnisse zu übertragen. Dadurch würde auch die Verantwortung des Innenministers
für die Koordinierung des Einsatzes umfangreicher IT-Verfahren in der Landesverwaltung herausgestellt.
Der Landesrechnungshof hat außerdem das Finanzministerium aufgefordert, künftig
seiner Verantwortung als federführendes Ressort für die Vorgaben für Stellenwirtschaft verstärkt nachzukommen.

(116)

Staatskanzlei und Innenministerium haben die beanstandeten Versäumnisse eingeräumt. Deren Ursache sei auch in der überaus komplexen Materie selbst angelegt, da
bei der landesweiten Einführung eines solchen IT-Systems eine große Anzahl unterschiedlichster inhaltlicher wie formeller Gesichtspunkte, Anforderungen und Wünsche
zu ermitteln und in Einklang zu bringen sei.

86
Die Herbeiführung eines der Beschaffung von PERSYS vorausgehenden Kabinettsbeschlusses hätte nach Auffassung des Innenministeriums zu einem weiteren zeitaufwendigen Abstimmungsverfahren und damit zu nicht vertretbaren zeitlichen Verzögerungen bei der Einführung des landeseinheitlichen Verfahrens führen können.
Das Innenministerium hat zugesagt, künftig IT-Verfahren erst zu beschaffen, nachdem
alle betroffenen Ressorts ihre Anforderungen formuliert, diese bei landeseinheitlichen
Verfahren zu einheitlichen Anforderungen zusammengeführt und Pflichtenhefte erstellt worden seien. Zur Sicherstellung dieser Vorgehensweise habe es eine „ITVorgehensregelung M-V“ erarbeitet, die sich derzeit in der Ressortabstimmung befinde.
Hinsichtlich seiner Koordinierungsfunktion für IT-Verfahren in der Landesverwaltung
hat das Innenministerium ausgeführt, die Landeskoordinierungsstelle verfüge mit den
seit 1992 geltenden IT-Richtlinien des Landes bereits über entsprechende Befugnisse.
Aufgrund des eingeschränkten Personalbestandes sei jedoch eine stärkere Wahrnehmung dieser Befugnisse nicht in jedem Fall möglich.
(117)

Das Finanzministerium hat ausgeführt, es habe zwar an den ersten Sitzungen des Arbeitskreises „Personal- und Stellenbewirtschaftungssystem“ teilgenommen und hierbei
auch allgemeine Hinweise sowohl zur Entwicklung des Verfahrens als auch auf die –
auch für die automatisierte Stellenwirtschaft anzuwendenden – Verwaltungsvorschriften zur LHO hingewiesen. An den weiteren Beratungen sei es jedoch nicht mehr beteiligt gewesen. Es sei dann aber davon ausgegangen, daß seine allgemeinen Hinweise
zur Entwicklung des Verfahrens sowie die Verwaltungsvorschriften beachtet werden
würden.
Gleichzeitig hat das Finanzministerium jedoch eingeräumt, daß die Verwaltungsvorschriften zu § 49 LHO hinsichtlich der Stellennachweisführung als Vorgabe für ein
einheitliches programmgesteuertes Stellenbewirtschaftungsverfahren zu allgemein
gehalten sein könnten. In diesem Fall hätte es seiner Ansicht nach einer Rückkoppelung von seiten der Programmentwickler bedurft, um die Ergebnisse der programmtechnischen Umsetzung der Verwaltungsvorschriften abzustimmen. Außerdem habe
sich das Finanzministerium auch infolge langandauernder personeller Engpässe nicht
in der Lage gesehen, sich durch Begleitung der Entwicklungsphase des geplanten ITgestützten Verfahrens stärker zu engagieren.

87
(118)

Dazu bemerkt der Landesrechnungshof, daß sich das Finanzministerium wegen seiner
Zuständigkeit für die Vorgaben der Stellenwirtschaft nicht mit allgemeinen Hinweisen
auf die Vorschriften zur Stellenwirtschaft hätte begnügen dürfen, sondern von sich aus
hätte aktiv werden müssen.

(119)

Sowohl Innenministerium als auch Finanzministerium haben die von ihnen eingeräumten Mängel bei der Wahrnehmung ihrer Koordinationsfunktionen auch mit nicht ausreichenden personellen Kapazitäten begründet. Das kann nach Auffassung des Landesrechnungshofes nicht hingenommen werden; denn Koordinationsmängel haben regelmäßig Reibungsverluste in Form nicht optimal eingesetzter personeller und finanzieller Ressourcen und damit vermeidbare Ausgaben zur Folge.
Das vorhandene Personal muß daher effektiver eingesetzt werden. Hierzu ist eine Priorisierung der von den Ministerien derzeit wahrgenommenen Aufgaben unbedingt notwendig. Insbesondere müssen sich die beiden Ministerien konsequent von allen nichtministeriellen Aufgaben trennen.

(120)

Damit sich künftig auf dem Gebiet der an Bedeutung erheblich zunehmenden Personalplanung und -entwicklung die geschilderten Koordinationsmängel zwischen den
Ressorts nicht wiederholen, hat der Landesrechnungshof weiter gefordert, daß die
Landesregierung einem Ressort die Federführung für die ressortübergreifenden Fragen
des Personalwesens – insbesondere die Koordination der Personalplanung und
-entwicklung – überträgt und es mit dem zur Wahrnehmung dieser Aufgabe notwendigen Instrumentarium ausstattet.

(121)

Die Staatskanzlei hat hierzu geantwortet, die Tatsache, daß bisher kein Ressort mit der
Federführung für ministeriumsübergreifende Fragen des Personalwesens betraut wurde, sei innerhalb der Landesregierung bei verschiedenen Gelegenheiten streitig erörtert
worden. Dabei sei jeweils zwischen den Vorteilen einer ressortübergreifenden Zuständigkeit, dem dadurch bedingten höheren Aufwand und dem Bedarf der einzelnen Häuser nach rascher und flexibler Stellenbesetzung argumentiert worden. Im übrigen werde die Staatskanzlei im Rahmen ihrer Zuständigkeit dazu beitragen, daß Mängel künftig nach Möglichkeit vermieden werden.
Das Innenministerium hat mitgeteilt, es begrüße die Forderung des Landesrechnungshofes nach einem für das Personalwesen federführenden Ressort.

88
(122)

Die Antwort der Staatskanzlei befriedigt nicht. Staatskanzlei und Innenministerium
haben zu Recht auf die überaus komplexe Materie bei der Einführung von PERSYS
und die daraus erwachsende Notwendigkeit, eine große Anzahl unterschiedlichster Gesichtspunkte, Anforderungen und Wünsche in Einklang zu bringen, als Ursache für die
Koordinationsmängel hingewiesen. Gerade die Bewältigung komplexer, ressortübergreifender Probleme erfordert aber eine straffe Koordination.
Die Landesregierung hat mit Beschluß vom 30.5.96 die Durchführung einer Verwaltungsreform beschlossen (vgl. Drs. 2/1611 vom 29.5.96). Ein wesentliches Ziel der
Verwaltungsreform muß die Effizienzsteigerung der Landesverwaltung sein. Dazu gehören auf jeden Fall die Straffung und verstärkte Koordinierung der Verwaltungstätigkeit auf allen Ebenen.
Mit ihrem Beschluß über die Durchführung der Verwaltungsreform hat die Landesregierung zwar eine Reihe von Strukturprinzipien und Vorgaben für die eingesetzten Arbeitsgruppen beschlossen; Maßnahmen zur Behebung der – auch in anderen Bereichen
offenkundigen – unzureichenden Koordination zwischen den Ministerien finden sich
jedoch nicht darunter.
Hinsichtlich der Wahrnehmung ressortübergreifender Personalangelegenheiten hat die
Landesregierung mit ihrem Beschluß als eines von sechs Strukturprinzipien auch den
„Aus- und Aufbau von Planungsinstrumenten für die Personalentwicklung als tragende Säule der Verwaltungsmodernisierung“ beschlossen (vgl. Drs. 2/1611 vom
29.5.96). Dieses Ziel läßt sich nach Auffassung des Landesrechnungshofes jedoch nur
durch eine zentrale Stelle innerhalb der Landesregierung mit entsprechenden Befugnissen erreichen. Eine derartige Stelle trüge auch dem für den zweiten Teil der Funktionalreform u.a. formulierten Ziel Rechnung, „... im Zusammenhang stehende Aufgaben,
die derzeit noch von verschiedenen Stellen wahrgenommen werden, bei einer Behörde
...“ zu bündeln.
Der Landesrechnungshof hält es daher nach wie vor für dringend geboten, einem Ministerium die Federführung der ressortübergreifenden Personalangelegenheiten zu übertragen.

89

Wirtschaftlichkeit
(123)

PERSYS wurde beschafft, ohne daß vorher eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
durchgeführt worden war. Der Landesrechnungshof hat dies beanstandet und gefordert,
künftig vor der Einführung von IT-Verfahren grundsätzlich Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vorzunehmen.

(124)

Grundsätzlich hält der Landesrechnungshof allerdings den Einsatz eines IT-gestützten
Personal- und Stellenwirtschaftssystems für sinnvoll.
Die den Personaldienststellen obliegende – angesichts der Überlegungen und Bemühungen zu einer Reform der öffentlichen Verwaltung immer dringendere – Aufgabe
einer längerfristigen Personalplanung und -entwicklung kann nur erfolgreich wahrgenommen werden, wenn entsprechend aufbereitete aktuelle Daten jederzeit schnell zur
Verfügung stehen. Derartige Grundlagen können mit vertretbarem Aufwand nur mit
Hilfe von IT-gestützten Informationssystemen zur Verfügung gestellt werden.
Vor diesem Hintergrund geht der Landesrechnungshof davon aus, daß die Einführung
eines IT-Verfahrens zur Unterstützung der Personal- und Stellenwirtschaft auf Dauer
wirtschaftlicher ist als die bisherigen manuellen Verfahren in der Verwaltung.
Gegen den Einsatz von PERSYS hat der Landesrechnungshof daher keine Bedenken
geäußert.
Um die bereits in der Landesverwaltung eingesetzten – für die Stellennachweisführung
nur bedingt geeigneten und untereinander nicht kompatiblen – IT-Verfahren möglichst
schnell durch ein geeignetes einheitliches Verfahren ablösen zu können, sollte
PERSYS umgehend für die gesamte Landesverwaltung nutzbar gemacht werden.

(125)

Das Innenministerium hat zugesagt, künftig die Vorgaben der Verwaltungsvorschriften
zu § 7 LHO verstärkt zu beachten und insbesondere vor der Beschaffung von ITVerfahren Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.

90

Verfahrenssicherheit
(126)

Verfahrenstests, die aufgrund von im voraus festgelegten Testfällen durch den Vergleich zwischen erwarteten und tatsächlichen Ergebnissen sicherstellen sollen, daß jedes Programm die erforderlichen Funktionen richtig erfüllt, sind bisher nicht vorgenommen worden. Es ist daher auch nicht festgestellt worden, inwieweit die in der Dokumentation beschriebenen Funktionen des Verfahrensteils Stellenwirtschaft im Betrieb zu richtigen Ergebnissen führen.
Der Landesrechnungshof hat dies beanstandet und gefordert, die Tests nachzuholen. Er
hat der Verwaltung mitgeteilt, daß er der automatisierten Nachweisführung durch
PERSYS unter gleichzeitigem Verzicht auf manuell geführte Stellennachweise erst
dann zustimmen wird, wenn ihm ein Nachweis der durchgeführten Tests und ihrer Ergebnisse vorliegt.

(127)

Nach der gegenwärtigen Konzeption läßt PERSYS auch rückwirkende Änderungen
von Personal- und Stellendaten zu, ohne daß die Tatsache und der mögliche Grund der
Änderung nachvollzogen werden können. Um Manipulationen bei der Rechnungslegung auszuschließen, müssen alle Eingaben im Soll und Ist gegen unbefugtes Löschen
und Ändern gesichert und rückwirkende Änderungen protokolliert werden.
Der Landesrechnungshof hat entsprechende Programmänderungen gefordert. Das Innenministerium teilt mit, diese inzwischen veranlaßt zu haben.

(128)

Das Innenministerium hat weiter angekündigt, es werde in Abstimmung mit dem Finanzministerium den ausstehenden Verfahrenstest durchführen und dem Landesrechnungshof über das Ergebnis berichten.
Das Finanzministerium hat zugesagt, die Programmabläufe und die sich daraus ergebende Stellennachweisführung im Rahmen des nach den Bestimmungen für ITProjekte im Bereich des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens vorgeschriebenen
Zustimmungsverfahrens auf Sachgerechtigkeit zu prüfen und – soweit erforderlich –
Änderungsvorgaben zur Nachbesserung zu entwickeln.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

91

Beschaffungswesen Polizei

Im Beschaffungswesen der Polizei kam es jahrelang zu gravierenden Verstößen gegen haushaltsund vergaberechtliche Bestimmungen. Allein die
Zahlungen vor Fälligkeit führten zu rechnerischen
Zinsschäden in Höhe von etwa 200.000 DM.
Beim Innenministerium bestanden Unklarheiten
über den Umfang der vernichteten und noch vorhandenen Bestände an pyrotechnischer Munition
aus DDR-Altbeständen.
Die Vergabe des Neubaus von Wasserschutzpolizeibooten an eine im Land gelegene Werft war
vergaberechtlich bedenklich. Die Werft erhielt hohe Abschlagszahlungen, obwohl der Baufortschritt
dies noch nicht zuließ. Durch das spätere Gesamtvollstreckungsverfahren entstand dem Land ein
rechnerischer Schaden von etwa 2,2 Mio. DM.
Die Polizei tauschte mittels eines Kompensationsvertrages bei einem Waffenhersteller nicht mehr
dem geforderten Sicherheitsstandard entsprechende Makarowpistolen zu vergleichsweise ungünstigen Konditionen gegen fabrikneue Waffen und
umging dabei den Landeshaushalt. Ohne Kenntnis
der zuständigen Stellen wurden außerhalb des
Kompensationsvertrages und am Haushalt vorbei
Makarowpistolen und Munition zu relativ niedrigen Preisen an den Waffenhersteller abgegeben.
Als Gegenleistung kaufte der Waffenhersteller für
die Waffenwerkstatt der Polizei Prüfwerkzeuge,
Ersatzteile und Werkstattausstattungen und bezahlte sie direkt beim Verkäufer.

92
Die Entscheidung über den Ersatz der Makarowpistolen durch eine andere Waffe läßt eine präzise
Untersuchung der mit der Entscheidung verbundenen Kosten vermissen.
Nach Durchführung eines fehlerhaften Vergabeverfahrens erwarb die Polizei eine Mobile Raumschießanlage, die nicht den vertraglich vorgesehenen Geschoßfang enthielt. Dieser mußte wegen seiner Fehlerhaftigkeit zweimal ausgetauscht werden.
Die Kosten hierfür trug unverständlicherweise die
Polizei.
Bei der Anschaffung von Halbmobilen Raumschießanlagen zahlte die Polizei 80 v.H. der Vertragssumme vor Fälligkeit. Wie schon bei der Mobilen Raumschießanlage stimmte auch der Preis
für die Halbmobile Raumschießanlage auffällig
mit dem Haushaltsansatz überein.
Bei der Bestellung von Dienst- und Schutzkleidung
im Werte von 5,8 Mio. DM finden die vergaberechtlichen Fehler ihre Erklärung darin, daß der
mit der Bearbeitung betraute Mitarbeiter der Polizei vom Lieferanten 70.000 DM erhalten hat, damit
er den Auftrag nicht anderweitig vergebe.

Anlaß und Umfang der Prüfung
(129)

In der Zeit von Januar bis Dezember 1995 prüfte der Landesrechnungshof das Beschaffungswesen der Polizei.
Ende 1994 waren Bestechungsvorwürfe gegen einen Polizeidirektor im Zusammenhang mit der Beschaffung von Dienst- und Schutzkleidung erhoben worden. Die
Staatsanwaltschaft nahm Ermittlungen auf und ersuchte den Landesrechnungshof um
Unterstützung. Daraufhin zog der Landesrechnungshof die ohnehin für 1995 geplante
Prüfung des Beschaffungswesens der Polizei vor.

93
Wegen der Korruptionsvorwürfe bat der Innenminister, das gesamte Beschaffungswesen der Polizei seit 1990 zu prüfen. Der Landesrechnungshof hat wegen der Stoffülle
davon absehen müssen, lückenlos alle Beschaffungsvorgänge aufzuklären. Daher hat
er im wesentlichen nur Untersuchungen ausgehend von einem Haushaltsvolumen von
ca. 100 Mio. DM unter Beschränkung auf die Haushaltsjahre ab 1992 durchgeführt.
Beschaffungen Polizei 1992 bis 1994

Titel

Kapitel 0406 Titelgruppen 811 bis 813
Maßnahme

811 01

Erwerb von Dienstkraftfahrzeugen

4.271,0

16.975,5

17.094,8

811 02

Neubau v. Wasserschutzpolizeibooten

4.739,7

343,0

998,5

811 03

Erwerb von Dienstkfz f. Umweltschutz

0,0

0,0

99,9

811 04

Erwerb von Einsatzküchen

447,0

447,0

0,0

812 01

Erwerb von Geräten, Ausstattung

2.720,0

3.873,4

2.000,0

812 03

Erwerb von Fernsprechanlagen

873,3

3.134,6

2.856,4

812 04

Erwerb von Fernmeldegeräten

4.325,4

4.864,4

8.194,9

812 05

Erwerb von Maschinen für Kraftfahrzeugwerkstätten

249,3

327,0

378,9

812 06

Erwerb von Geräten für das LKA

707,0

701,4

0,0

812 08

Erwerb von Verkehrsüberwachungsanlagen

749,6

494,2

1.439,4

812 10

Erwerb von Geräten für Einsatzleitstellen

303,7

5.791,3

0,0

812 11

Erwerb von Waffen und waffentechnischem Gerät

4.529,7

3.588,2

1.749,6

997,5

866,5

1.389,4

25,2

150,5

10,9

280,0

419,2

0,0

94,7

262,9

122,1

Ist 94

alle Werte in TDM
Ist 93
Ist 92

812 12

Erwerb von kriminal- u. fototechnischem Gerät

812 13

Erwerb von Geräten für den Umweltschutz

812 15

Automatisches Fingerabdruckidentifizierungssystem

812 16

Beschaffung von ärztlichen Gerät

812 17

Erwerb von Geräten für SEK

249,4

193,2

999,6

812 19

Programmierungskosten

171,7

165,6

0,0

812 18

Erwerb von Geräten für Funkstreifenwagen

199,7

686,9

1.509,2

813 01

Beschaffung von Dienst- u. Schutzkleidung

6.498,4

14.236,7

10.000,0

32.432,3

57.521,5

48.843,6

Summe
Die vom Landesrechnungshof geprüften Titel sind fett gedruckt.

94
Der Innenminister hatte seinerseits zur Aufklärung eine Arbeitsgruppe eingesetzt (AGAP: Arbeitsgruppe zur Aufklärung von Amtsdelikten bei der Polizei).
AGAP und Landesrechnungshof informierten sich wechselseitig. Der Innenminister
erhielt Zwischenergebnisse der Prüfer zu besonders relevanten Komplexen.

Ausgangssituation der Polizei
(130)

Das Beschaffungswesen der Polizei stand in der ersten Zeit nach der Wende vor folgender politisch geprägter Ausgangssituation:
Die Polizei mußte ein völlig neues äußeres Erscheinungsbild aufweisen. Die zu DDRZeiten gefahrenen Autotypen sollten kurzfristig ersetzt werden. Waffen und Funkgeräte mußten kompatibel zu denen der Polizeikräfte der alten Länder sein, um gemeinsame Einsätze durchführen zu können. Binnen zwei Jahren sollte die Landespolizei nach
dem Willen der Politik auf modernstes Ausrüstungsniveau gebracht werden, vergleichbar und zumindest teilweise besser als das der alten Länder.

(131)

Die Institutionen, die mit Aufgaben der Beschaffung der Ausrüstungen für die Polizei
betraut waren, umfassen die Abteilung für Öffentliche Sicherheit des Innenministeriums auf der ministeriellen Ebene und ab Mitte 1991 das Landespolizeiamt (LPA) und
nach dessen Auflösung ab Ende 1993 die Zentralstelle für Technik und Beschaffungen
bei der Bereitschaftspolizei (ZTB) auf der nachgeordneten Ebene. Das Referat Haushalts-, Liegenschafts- und Wirtschaftsverwaltung der Polizei innerhalb der Abteilung
für Öffentliche Sicherheit war seit 1990 für die Fachaufsicht über das LPA bzw. die
ZTB zuständig.

Allgemeine Prüfungsfeststellungen
(132)

Aus der Prüfung der vielen Einzelkomplexe, von denen einige in einem späteren Teil
dieses Jahresberichtsbeitrages geschildert werden (vgl. Tzn. 135 ff.), ergeben sich folgende allgemeine Feststellungen:
–

Es war schwer erkennbar, nach welchen Kriterien der jeweilige Bedarf ermittelt
wurde.

–

Genehmigungsvorbehalte und Wertgrenzen, von denen eine Beteiligung der Abteilung für Öffentliche Sicherheit an einem Beschaffungsvorgang hätte abhängig

95
gemacht werden können, wurden erst Mitte 1993 eingeführt. Die Genehmigungsvorbehalte wurden aber nicht immer beachtet.
–

Bemühungen der Abteilung für Öffentliche Sicherheit mit dem Ziel der Ausübung der Fachaufsicht sind durchaus zu erkennen. So wurde z.B. kritisiert, daß
das LPA kein Ausrüstungssoll für die Beschaffungen festgelegt hatte. Es wurden
wiederholt Verstöße gegen Haushalts- und Vergaberecht festgestellt. Weiterhin
wurde darauf gedrängt, die Qualität der Planungen für die Haushalte zu verbessern.
Allerdings wurde die Fachaufsicht letztlich nicht durchgesetzt.

–

Die mit Beschaffungsaufgaben betrauten Mitarbeiter hatten einen sehr unterschiedlichen Ausbildungsstand. Einige von ihnen waren schon in den alten Ländern im Beschaffungswesen in der öffentlichen Verwaltung tätig, für andere war
die Tätigkeit völlig neu, wieder andere hatten nur zum Teil Vorkenntnisse. Nach
Bekunden der Polizei war die personelle Ausstattung nicht ausreichend bemessen, um das bewilligte Haushaltsvolumen umzusetzen und gleichzeitig notwendige Qualifizierungsmaßnahmen durchführen zu können.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes wird der vorübergehende Ausfall
durch Schulungsmaßnahmen aber dadurch wieder wettgemacht, daß danach die
Arbeit zügiger und verständiger durchgeführt werden kann. Die Vermittlung von
haushalts- und beschaffungsrechtlichen Lehrinhalten führt zu Fachkenntnissen,
die einen sparsamen Umgang mit öffentlichen Mitteln erst ermöglichen.

–

Soweit Aus- und Fortbildungsmaßnahmen vorgenommen worden sind, vermittelten sie nicht den zwingend erforderlichen Kenntnisstand auf den hier einschlägigen Gebieten der Landeshaushaltsordnung und der Verdingungsordnung
für Leistungen. In sehr vielen Fällen wurden gegen Ende des Haushaltsjahres
Rechnungen bezahlt, ohne daß die Leistung bereits erbracht worden war (vgl.
Tzn. 147, 164, 170). Das legt die Annahme nahe, daß das Wissen, wie Haushaltsreste gebildet werden und wie die Mittel auf das folgende Jahr übertragen
werden können, fehlte.
Ferner war anscheinend der Sinn der VOL/A – Ermittlung des wirtschaftlichsten
Anbieters durch Wettbewerb – nicht geläufig. Viele Anschaffungen hätten güns-

96
tiger getätigt werden können, wenn die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit beachtet worden wären (§ 7 LHO).

Gruppierung der haushalts- und vergaberechtlichen Fehler
(133)

Bei den untersuchten Beschaffungstiteln
517 01

Bewirtschaftung der Grundstücke, Gebäude und Räume

811 01

Erwerb von Dienstkraftfahrzeugen 1991 bis 1994

811 02

Neubau von Wasserschutzpolizeibooten

811 04

Erwerb von Einsatzküchen 1993/1994

812 08

Erwerb von Verkehrsüberwachungsanlagen 1992 bis 1994

812 10

Erwerb von Geräten für Einsatzleitstellen 1993/1994

812 11

Erwerb von Waffen und waffentechnischem Gerät 1991 bis 1994

812 12

Erwerb von kriminal- und fototechnischem Gerät 1992 bis 1994

812 17

Erwerb von Geräten für die Bereitschaftspolizei – SEK 1992 bis 1994

812 18

Erwerb von Geräten für Funkstreifenwagen 1992 bis 1994

813 01

Erwerb von Dienst- und Schutzkleidung 1991 bis 1994

kam es zu den verschiedensten haushalts- und vergaberechtlichen Verstößen, von denen der Landesrechnungshof die nachstehend genannten für die wesentlichsten hält.
Sie wurden bei den im folgenden aufgeführten Komplexen begangen:
–

Bei dem Erwerb von Verkehrsüberwachungsanlagen, kriminal- und fototechnischem Gerät und von Geräten für Funkstreifenwagen kam es 1992 zu verdeckten
Haushaltsüberschreitungen und damit zur Mißachtung des Etatrechts des Landtages (§ 6 Abs. 1 des Vorläufigen Statuts für das Land MecklenburgVorpommern, §§ 45 Abs. 1, 71 Abs. 1, 81 Abs. 1 LHO).

–

Zu Lasten fast aller geprüften Titel (außer Bewirtschaftung der Grundstücke,
Gebäude und Räume – vgl. hierzu jedoch noch gesondert Tzn. 135 ff. zu anderen
Fehlern) wurden Zahlungen geleistet, ohne daß bereits eine Gegenleistung des
Lieferanten erfolgt war (Verstoß gegen §§ 34 Abs. 2, 56 Abs. 1 LHO)

97
(siehe hierzu noch gesondert Tzn. 147, 170, 172, 174). Hierdurch erhielten die
Lieferanten Liquidität, die zu Lasten des Landes ging. Dem Land entstand ein
rechnerischer Zinsschaden. Es wurde das Risiko in Kauf genommen, daß der
Lieferant in Konkurs ging, ohne seine Leistungen erbracht zu haben. Der Landesrechnungshof ist sich sicher, daß die handelnden Bediensteten bei ihren
privaten Angelegenheiten nicht in gleicher Weise vorab bezahlt hätten.
–

Bei der Vergabe von Lieferungen und Leistungen zu Lasten von zehn geprüften
Titeln beachtete die Verwaltung den Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung
bzw. des Offenen Verfahrens (europaweite Ausschreibung) (§ 55 LHO und VV
zu § 55 LHO) nicht (vgl. Tzn. 136, 139, 166, 172, 175). Sinn der Öffentlichen
Ausschreibung ist es, im freien Wettbewerb den möglichst preisgünstigsten und
wirtschaftlichsten Anbieter zu finden, um auf diesem Wege öffentliche Mittel
möglichst sparsam einsetzen zu können und damit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Rechnung tragen zu können.

–

Bei dem Erwerb von Dienstkraftfahrzeugen, Waffen und waffentechnischem Gerät und kriminal- und fototechnischem Gerät wurden bestimmte Unternehmen
durch die Leistungsbeschreibung bevorzugt und damit gegen § 8 Nr. 3 Abs. 4
VOL/A verstoßen (vgl. Tz. 164). Damit wurden vorzeitig für ausgewählte Unternehmen Vorteile geschaffen und die Chancengleichheit aller Wettbewerber
nicht gewahrt.

–

Bei dem Erwerb von Dienstkraftfahrzeugen, Waffen und waffentechnischem Gerät, von kriminal- und fototechnischem Gerät sowie bei Gerät für Einsatzleitstellen und beim Neubau von Wasserschutzpolizeibooten wurden entgegen §§ 18
Nr. 1 Abs. 1, 18 a Nr. 2 Abs. 1 VOL/A den Firmen keine ausreichenden Fristen
für die Bearbeitung und Abgabe der Angebote eingeräumt. Damit wurde der
Kreis der denkbaren Wettbewerber unzulässig eingeengt, da davon auszugehen
ist, daß nicht alle Anbieter in der Lage waren, sehr kurze Fristen einzuhalten.

–

Die nach § 23 Nr. 2 VOL/A vorgeschriebene Untersuchung der Angebote auf
fachliche Richtigkeit wurde teilweise nicht nach einheitlichen Maßstäben durchgeführt (Waffen und waffentechnisches Gerät, Geräte für Funkstreifenwagen,
Dienst- und Schutzkleidung, vgl. Tzn. 170, 175). Auch hierdurch wurde der
Grundsatz der Chancengleichheit der Wettbewerber verletzt.

98
–

Bei der Vergabe von Aufträgen wurde entgegen § 25 Nr. 3 VOL/A der Zuschlag
nicht auf das unter Berücksichtigung aller Umstände wirtschaftlichste Angebot
erteilt (Bewirtschaftung der Grundstücke, Gebäude und Räume, Dienstkraftfahrzeuge, Neubau Wasserschutzpolizeiboote, Geräte für die Bereitschaftspolizei,
Dienst- und Schutzkleidung). Damit liegt zugleich ein Verstoß gegen den
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit nach § 7 LHO vor.

–

Die Erlasse über die Bevorzugung von Unternehmen aus dem Beitrittsgebiet
wurden bei dem Erwerb von Einsatzküchen nicht beachtet. Damit wurde die
Möglichkeit, die einheimische Wirtschaft unter Beachtung des Vergaberechtes
zu unterstützen, nicht genutzt.

–

Einen weiteren Fall von Korruption außer dem bereits in der Öffentlichkeit bekannten, der zwischenzeitlich zu einer rechtskräftigen Verurteilung geführt hat
(vgl. noch ausführlich Tzn. 176, 183), hat der Landesrechnungshof nicht gefunden. Von seinen Erkenntnismöglichkeiten her ist der Landesrechnungshof insoweit auch nur eingeschränkt hierzu in der Lage. Er kann aber besonders auffällige Fehler im Beschaffungs- und Haushaltswesen aufzeigen und disziplinarische
und strafrechtliche Ermittlungen anregen. Bei allen insoweit einschlägigen Vorgängen hat der Landesrechnungshof entsprechende Hinweise gegeben. Hieraus
können letztlich Schadensersatzansprüche und Regresse im Interesse des Landeshaushaltes erwachsen.

(134)

Dies gilt insbesondere für die Fälle, in denen Bedienstete – möglicherweise mit
Billigung oder auf Anweisung ihrer Vorgesetzten – vor Fälligkeit und vor Erhalt
der Gegenleistung gezahlt haben. Neben der insoweit denkbaren strafrechtlichen
Verfolgbarkeit wegen Untreue hält der Landesrechnungshof die Prüfung der Geltendmachung von Regreßansprüchen für notwendig. Die vorzeitigen Zahlungen
erweisen sich dann als verloren, wenn der Lieferant seine Leistung wegen eines
zwischenzeitlich eröffneten Gesamtvollstreckungsverfahrens nicht mehr erbringen kann. Hierzu wird auf den Komplex Neubau von Wasserschutzpolizeibooten
verwiesen (vgl. Tzn. 143, 148, 150).

99
Im übrigen ist hinsichtlich des Schadens zu differenzieren:
Zum einen kann der Schaden eines Landes in dem zusätzlichen Aufwand, der
ihm für den Zeitraum der vorzeitigen Hingabe der Haushaltsmittel entstanden ist,
bestehen. Für den ursächlichen Zusammenhang zwischen dem pflichtwidrigen
Verhalten und der vorzeitigen Kreditaufnahme des Landes genügt der abstrakte
Nachweis, daß das Land derartige Verstöße in die Ermittlung seines Kreditbedarfes einbezogen hat. Zum anderen wird bei Zahlungen vor Fälligkeit als Schaden
des Landes in diesen Fällen der Zinsverlust in Höhe der Zinsen für Anleihen und
Schuldscheindarlehen im jeweils fraglichen Zeitpunkt angesehen. Letzteres kann
jedoch in entsprechender Anwendung der o.g. Schadensregelung durch Skontierung ausgeglichen werden. Fehlt es im jeweiligen Einzelfall am Ausgleich, liegt
ein Schaden vor.
In Mecklenburg-Vorpommern muß eine Zahlung vor Fälligkeit bis Ende 1994
keinen Vermögensschaden i.S. von entgangenen Habenzinsen bewirkt haben,
weil das Land bis Frühjahr 1994 seine Geldanlagemöglichkeiten nach § 17 Bundesbankgesetz i.d.R. ausgeschöpft hat. Damit bleibt nur die fehlende Diskontierung als Schaden. Seither ist das Land allerdings ständig gehalten, Kredite in
Anspruch zu nehmen.
Der Landesrechnungshof hat bei den im einzelnen in Betracht kommenden Fällen rechnerische Zinsschäden in Höhe von etwa 200.000 DM ermittelt.
Methodisch hat er dabei durchgängig einen Zinssatz von 6 v.H. zugrunde gelegt.
Dies entspricht dem in den entsprechenden Zeiträumen niedrigen Zinsniveau.
Bei der Dauer der Zeiträume, für die Zinsen berechnet worden sind, ergaben sich
dann keine Schwierigkeiten, wenn sich aus den Akten problemlos entnehmen
ließ, wann die Leistungen bezahlt und wann sie erbracht worden sind. Es gab aber auch Fälle, in denen sich Lieferdaten den Akten nicht entnehmen ließen oder
in denen viele Teilleistungen erbracht worden sind. Hierzu erwiesen sich die dort
angestellten Berechnungen, sofern sie überhaupt möglich waren, als risikobehaftet.

100

Bemerkenswerte Einzelfeststellungen
(135)

Aus der Sicht des Landesrechnungshofes erscheinen folgende Einzelkomplexe besonders bedeutsam:

(136)

1.

Bewirtschaftung der Grundstücke, Gebäude und Räume

1.1

Vertrag zur Entsorgung von pyrotechnischer Munition aus DDR-Altbeständen

Ohne die gebotene europaweite Ausschreibung zuvor durchgeführt zu haben, schloß
das Innenministerium 1994 mit einer Firma einen Vertrag über die Entsorgung von pyrotechnischer Munition aus DDR-Altbeständen ab. Hierunter fiel die Entsorgung von
Farbwurfkörpern, Nebelkörpern, Nebelwurfkörpern, Rauchkörpern und Raucheinsätzen.

(137)

Die Prüfung durch den Landesrechnungshof ergab Differenzen zwischen vertraglich
vereinbarter Liefermenge, den gebuchten Abgängen von pyrotechnischem Material im
Bestandsverzeichnis und der späteren Rechnungslegung. So waren einerseits nach einem Vergleich von Bestandsverzeichnis und Empfangsbescheinigung 5.640 Nebelwurfkörper, 2.340 Raucheinsätze und 14 schwimmende Rauchsignale orange verschwunden. Andererseits ergibt der Vergleich, daß der Entsorger bei einigen Positionen mehr, bei anderen Positionen weniger pyrotechnisches Material empfangen hat.
Dabei wird selbstverständlich von einer korrekten Empfangsbescheinigung ausgegangen. Nunmehr prüft das Innenministerium, ob wegen etwaiger Überzahlungen Rückforderungsmöglichkeiten bestehen.
Das Innenministerium hat die Mängel bestätigt und sie mit der geringen Anzahl an
Personal begründet, bei dem es obendrein eine hohe Fluktuation gegeben habe. Ferner
hat es darauf hingewiesen, daß trotz der sehr großen Mengen an pyrotechnischer Munition die Bestandssicherung von Waffen Vorrang haben mußte.

101
1.2

Vertrag zur Entsorgung von Medizinischen Schutzpäckchen aus
DDR-Altbeständen

(138)

In den Jahren 1992 und 1993 machte der Ärztliche Dienst der Polizei des LPA darauf
aufmerksam, daß die Medizinischen Schutzpäckchen aus DDR-Altbeständen entsorgt
werden müßten, zumal sie schmerzstillende suchtmittelhaltige Stoffe enthielten.

(139)

Die vom Landesrechnungshof geprüften, offensichtlich unvollständigen Unterlagen
zeigen, daß der Auftrag im Wege der Freihändigen Vergabe erteilt wurde, ohne daß
zuvor die eigentlich erforderliche Ausschreibung durchgeführt worden war. Der Zuschlag ging erneut an die oben bereits erwähnte Firma, obwohl sie im Vergleich zu einem anderen Anbieter etwa 40.000 DM teurer war. Wenn auch das preisgünstigste
Angebot nicht immer das wirtschaftlichste sein muß, so liegt doch die Annahme nahe,
daß hier nicht das wirtschaftlichste Angebot den Zuschlag erhielt. Jedenfalls waren besondere Gründe für diese Entscheidung nicht aktenkundig gemacht worden.

(140)

Ob es überhaupt notwendig war, eine Entsorgungsfirma einzuschalten, ist dem Landesrechnungshof nach Lektüre eines auf Ersuchen der Kriminalpolizei Schwerin 1995 erstellten Gutachtens der Bundesopiumstelle Berlin zweifelhaft geworden. Möglicherweise hätte die Entsorgung durch den landeseigenen Munitionsbergungsdienst durchgeführt werden können.

(141)

Im Oktober und November 1994 wurde das Material aus Schwerin und Neubrandenburg abtransportiert. Wieviel es war, ist unklar geblieben. Die Nachweise der ZTB über den Bestand an Medizinischen Schutzpäckchen waren dabei unvollständig. Übergabeprotokolle, aus denen sich die Abgabemenge des zu entsorgenden Materials ergibt, konnte der Landesrechnungshof nicht auffinden. Aus diesen Gründen stellt sich
die Frage, warum die ZTB den Rechnungen gleichwohl die sachliche Richtigkeit bescheinigen konnte, ohne aufgrund eigener Erhebungen Kenntnisse über die Mengen zu
haben. Hierzu wäre sie aber aufgrund der einschlägigen Verwaltungsvorschriften zur
Landeshaushaltsordnung verpflichtet gewesen.
Vor allem angesichts der Tatsache, daß die Medizinischen Schutzpäckchen suchtmittelhaltige Stoffe enthalten, wäre eine genauere Nachweisführung zwingend erforderlich gewesen.

102
1.3

Handlungsempfehlungen des Landesrechnungshofes und Reaktion des Innenministeriums hierauf

(142)

Der Landesrechnungshof hat dem Innenministerium empfohlen zu prüfen, ob und in
welchen Mengen sich noch Altbestände an pyrotechnischer Munition und Medizinischen Schutzpäckchen im Besitz der Polizei befinden, und möglichst rasch eine fachgerechte Entsorgung durchzuführen.
Das Innenministerium hat dies zugesagt und seinen Ausführungen zufolge bereits
teilweise in Angriff genommen.

2.
(143)

Neubau von Wasserschutzpolizeibooten

Ende 1993 beschloß die Polizei die Anschaffung von neun Streifenbooten. Im Frühjahr
1994 bewertete eine Vergabekommission, bestehend aus Vertretern der ZTB, der Wasserschutzpolizei sowie einem Vertreter des Wirtschaftsministeriums, die aufgrund einer Ausschreibung eingegangenen Angebote. In diesem Zusammenhang holte das
Wirtschaftsministerium ein Gutachten bei einem im Lande liegenden Ingenieurzentrum ein.
Die Vergabekommission entschied zugunsten der einheimischen Schiffswerft W, mit
der sodann ein Vertrag über die Lieferung von neun Streifenbooten in den Jahren 1994
und 1995 zu einem Preis von rd. 6,6 Mio. DM abgeschlossen wurde, dessen Volumen
sich durch einen aus technischen Gründen im nachhinein notwendig gewordenen Ergänzungsvertrag auf rd. 6,9 Mio. DM erhöhte.
Die Schiffswerft W hatte sich zunächst im Besitz einer anderen GmbH befunden und
war im Oktober 1993 an eine GmbH aus Nordrhein-Westfalen verkauft worden, deren
Geschäftszweig der Erwerb, die Veräußerung, die Vermietung und Verpachtung von
beweglichen Wirtschaftsgütern, soweit hierfür keine behördliche Erlaubnis erforderlich ist, sowie die Herstellung, der Vertrieb und der Verkauf von Damen- und Herrenbekleidung ist.
Am 15.9.1995 stellte die Werft Antrag auf Durchführung des Gesamtvollstreckungsverfahrens. Bis November 1995 waren vier Boote fertiggestellt, die restlichen fünf befanden sich in unterschiedlichen Fertigungsständen. Bis dahin hatte die Werft rd.
5,4 Mio. DM erhalten.

(144)

Der Landesrechnungshof bemerkt dazu:

103
Bei der Auswahl der Angebote, die für den Zuschlag in Betracht kommen, sind nach
den vergaberechtlichen Bestimmungen nur die Bieter zu berücksichtigen, die die für
die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen erforderliche Fachkunde, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit besitzen. Angesichts des in vorstehender Textzahl beschriebenen Geschäftszwecks der GmbH, die zur Zeit des Vertragsabschlusses Eigentümerin der Schiffswerft war, bestand durchaus Veranlassung, sich insoweit noch näher zu informieren. Außerdem läßt sich den Akten nicht entnehmen, daß geprüft wurde, ob die zur Zeit der Vergabe bestellten Geschäftsführer Branchenkenntnisse aufweisen.
(145)

Der Landesrechnungshof vertritt die Auffassung, daß der von der Schiffswerft W angebotene Preis in einem offenbaren Mißverhältnis zur Leistung stand, so daß es schon
von daher bedenklich war, mit ihr den Vertrag zu schließen:
Ihr Angebot lag um 4 Mio. DM unter dem des teuersten Anbieters und um etwa
1,8 Mio. DM unter dem des zweitgünstigsten. Allerdings stellte sich bei der Prüfung
durch den Landesrechnungshof heraus, daß die Angebotskalkulation Rechenfehler
aufwies, die den Abstand zum nächstgünstigsten Bieter um 200.000 DM verringerten.
Der in Ansatz gebrachte Nettodurchschnittslohn war ungewöhnlich niedrig. Dem Angebot lag eine im Quervergleich zu anderen Anbietern auffällig geringe Stunden- und
Materialkalkulation zugrunde. Die angenommenen Fertigungsstunden betrugen etwa
70 v.H. derjenigen, die der insoweit nächstgünstigste Anbieter kalkuliert hatte. Schon
das o.g. Gutachten des Ingenieurzentrums wies darauf hin, daß der Preis der Schiffswerft W nicht kostendeckend sein konnte.

(146)

Nach den einschlägigen vergaberechtlichen Bestimmungen hat der Zuschlag auf das
unter Berücksichtigung aller Umstände wirtschaftlichste Angebot zu erfolgen, der
niedrigste Angebotspreis ist allein nicht entscheidend.

104
Demgegenüber hat der Landesrechnungshof den Eindruck, daß hier der niedrigste
Preis und standortpolitische Aspekte den Ausschlag gegeben haben:
–

Die Wasserschutzpolizei als künftiger Nutzer der Boote hatte sich schon aus
technischen Gründen für einen anderen Anbieter ausgesprochen und dabei in
Kauf genommen, daß sie wegen des höheren Einzelpreises der Boote des von ihr
bevorzugten Bieters nur sieben statt neun Boote erhalten würde. Sie hatte darauf
hingewiesen, daß bei der Entscheidung auch Folgekosten von Bedeutung sein
müßten.

–

Obwohl das o.g. Gutachten des Ingenieurzentrums nicht die Schiffswerft W favorisiert hatte, entschied sich die Vergabekommission für eine Auftragserteilung
an diese Werft. Wasserschutzpolizei und ZTB standen, wie die örtlichen Erhebungen des Landesrechnungshofes ergeben haben, unter dem Eindruck, daß der
Auftrag unter allen Umständen an ein Unternehmen in Mecklenburg-Vorpommern vergeben werden sollte.
Das Vergaberecht läßt allerdings nur in sehr geringem Umfang eine Begünstigung aus standortpolitischen Gründen zu, indem es unter bestimmten Voraussetzungen Bietern aus den neuen Bundesländern – aber nicht zwingend aus dem
Bundesland des Auftraggebers – ein Eintrittsrecht gewährt.

(147)

Bei der Abwicklung des Vertrages ist zu beobachten, daß zwar detaillierte Zahlungsbedingungen und -pläne ausgearbeitet worden waren, diese aber nicht beachtet wurden. So sollten u.a. Zahlungen erst erfolgen, wenn nach Fertigstellung von Bauabschnitten Abnahmeprotokolle verbindlich von beiden Vertragspartnern unterzeichnet
worden waren.
Hingegen wurden in der Realität Rechnungen weit vor Vorlage der Abnahmeprotokolle bezahlt. Dabei wurden z.T. unerklärlicherweise Abschlagszahlungen für mehrere
Bauabschnitte an einem Tag in Rechnung gestellt, etwa am 10.11.1994:
die erste Rate für die Boote

6, 7, 8

die zweite Rate für die Boote

4, 5, 6, 7

die dritte Rate für die Boote

3, 4, 5, 6

die vierte Rate für die Boote

2, 3, 4

105
Die hierdurch in Rechnung gestellten 2,25 Mio. DM entsprachen fast einem Drittel des
gesamten Vertragsvolumens.
Bis auf drei Ausnahmen datieren alle entsprechenden Kassenanweisungen vom
8.12.1994. Die Abnahmeprotokolle waren nur von der Bauaufsicht der Wasserschutzpolizei, aber nicht von der Schiffswerft W unterzeichnet worden.
(148)

Dieser Vorgang verdeutlicht aus Sicht des Landesrechnungshofes in ganz besonderer
Weise, daß
–

im Interesse des Landes erstellte Zahlungsbedingungen und -pläne nur dann etwas nützen, wenn sie auch beachtet werden,

–

Zahlungen vor Fälligkeit mit dem Risiko behaftet sind, daß das Erbringen der
noch ausstehenden Gegenleistung durch ein Gesamtvollstreckungsverfahren
ganz erheblich gefährdet ist. Zu Recht sind Vorauszahlungen von der Landeshaushaltsordnung nur unter ganz engen Voraussetzungen zugelassen.

(149)

Das Innenministerium hat auf die großen einschlägigen Erfahrungen der Bootswerft W
in der Vergangenheit hingewiesen. In der Vergabepraxis sei es durchaus üblich, mit
auf wenig Gewinn kalkulierten Angeboten in den Besitz öffentlicher Aufträge zu gelangen, um sodann mit Reparaturaufträgen o.ä. konjunkturschwache Zeiten zu überwinden.
Das Innenministerium habe es seinerzeit begrüßt, daß aufgrund einer Vergabe an eine
Werft im Lande Arbeitsplätze gesichert werden konnten. Bei den jeweiligen Zahlungen sei versäumt worden zu prüfen, ob der tatsächliche Baufortschritt dem angenommenen entsprochen habe.

(150)

Derzeit werden die Boote von einer anderen Werft fertiggestellt. Zu den bisher an die
Schiffswerft W gezahlten 5,4 Mio. DM werden hierdurch noch etwa 3,7 Mio. DM zusätzlich erforderlich sein. Der Bau der Boote kostet nunmehr etwa 9,1 Mio. DM statt
der ursprünglichen 6,9 Mio. DM. Damit ist dem Land ein rechnerischer Schaden von
ca. 2,2 Mio. DM entstanden.

106
Das Innenministerium hat zwischenzeitlich gegen die Werft Schadensersatzansprüche
wegen Nichterfüllung, Vertragsstrafen und einen Bereicherungsanspruch geltend gemacht. Es bleibt abzuwarten, inwieweit sie – neben etwaigen Ansprüchen aus Bankbürgschaften über die in Tz. 147 genannten 2,25 Mio. DM – zu einer Schadensminderung führen werden.

(151)

3.

Waffen und waffentechnisches Gerät

3.1

Kompensationsvertrag mit einem Waffenhersteller

Die Polizei mußte nach der Wende die bislang genutzten Makarowpistolen wegen in
einem Gutachten behaupteter schwerwiegender Sicherheitsmängel durch ein anderes
Fabrikat ersetzen. Um Entsorgungskosten zu sparen, entschied sie sich dafür, die Makarow bei einem Waffenhersteller gegen die von diesem vertriebenen Pistolen des
Typs A einzutauschen. Demzufolge schloß sie im Jahr 1991 einen Kompensationsvertrag mit dem Waffenhersteller ab, der den Tausch von 10.215 Pistolen vom Typ
Makarow sowie 35.000 Patronen Kaliber 5,45 mm gegen 299 fabrikneue Pistolen vom
Typ A zum Inhalt hatte.

(152)

Hierzu bemerkt der Landesrechnungshof:
–

Beim Abschluß des Kompensationsvertrages erfolgte weder die notwendige
Veranschlagung auf der Ausgabenseite noch die auf der Einnahmenseite. Damit
wurden das Etatrecht des Landtags verletzt und eine parlamentarische Kontrolle
verhindert. Die aus dem Kompensationsvertrag resultierenden Einnahmen und
Ausgaben wurden nicht bei den hierfür vorgesehenen Titeln veranschlagt bzw.
gebucht.

–

Die Preise, zu denen Waffen und Munition abgegeben wurden, waren im Vergleich zu denen, die die anderen neuen Länder erzielt haben, relativ niedrig. Die
1991 für die Preisgestaltung in einem internen Vermerk des LPA gegebene
Rechtfertigung mit dem Überangebot an Waffen aus dem Ostblock trägt nicht.
Angesichts der Tatsache, daß 1991 die Polizei in Verhandlungen mit dem Waffenhersteller über die Neubeschaffung von Pistolen stand, die nur dieser vertrieb
(vgl. Tz. 160), überzeugen die letztlich vereinbarten Preise nicht.

107
3.2

Tauschgeschäfte mit dem Waffenhersteller außerhalb des Kompensationsvertrages

(153)

Über den Kompensationsvertrag hinaus lieferte die Polizei ohne gesonderte Vereinbarung noch 6.494 Pistolen und 4,3 Mio. Patronen verschiedener Typen an den Waffenhersteller. Diese Lieferungen hatten einen Wert von 180.000 DM. Dieser Betrag wurde
dem Innenministerium jedoch nicht überwiesen, sondern statt dessen führte der Lieferant ein „Guthaben“ zugunsten der Polizei. Aus dem „Guthaben“ bestellte er für die
Waffenwerkstatt der Polizei Prüfwerkzeuge, Ersatzteile und Werkzeugausstattungen
und bezahlte diese Lieferungen für die Polizei. Die Bestellungen hatten einen Wert
von etwa 75.000 DM. Das hiernach im Juni 1995 bestehende Restguthaben zugunsten
der Polizei von ca. 105.000 DM wurde nach Auskunft der ZTB zwischenzeitlich ausgezahlt.

(154)

Der Landesrechnungshof beanstandet hierzu folgendes:
–

Ebenso wie beim Kompensationsvertrag waren auch hier die Abgabepreise der
Waffen relativ gering.

–

Die Abgabe der Waffen und Munition in den Jahren 1992 bis 1995 war nach
Aussage des Innenministeriums weder den dort zuständigen Stellen noch der
Führung des LPA und der ZTB bekannt. Die einschlägigen Verwaltungsvorschriften sehen vor, daß mindestens alle zwei Jahre der Leiter der Dienststelle
eine unvermutete Prüfung der Bestände vorzunehmen hat. Wären die Vorschriften beachtet worden, hätten die Veräußerungen an Waffen und Munition auffallen müssen.

–

Das bei dem Waffenhersteller geführte „Guthaben“ verstieß gegen den Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts und das Bruttoprinzip. Die Führung des
„Guthabens“ bedeutete, daß nicht alle Einnahmen im Haushaltsplan bzw. der
Haushaltsrechnung erschienen. Dem Land zustehende Einnahmen wurden weder
rechtzeitig noch vollständig erhoben. Das Nichteintreiben zustehender Forderungen führte einerseits zu Zinsverlusten des Landes, andererseits zu Zinsgewinnen
des Waffenherstellers. Die Staatsanwaltschaft prüft derzeit das Vorliegen des
Untreuetatbestandes.

–

Die Ausgaben für den Kauf von Ersatzteilen und Werkstattausrüstungen hätten
im Haushaltsplan veranschlagt werden müssen. Diese Geschäfte liefen aber au-

108
ßerhalb des Haushalts. Eine ordnungsgemäße Veranschlagung und Buchung dieser Ausgaben fand nicht statt.
–

Die Geschäfte, insbesondere das „Guthaben“ bei dem Waffenhersteller, unterliefen das Etatrecht und die Kontrolle durch das Parlament.

3.3

Stellungnahme des Innenministeriums und deren Bewertung durch den
Landesrechnungshof

(155)

Das Innenministerium hat die ihm vorgeworfenen Rechtsverstöße zugegeben.
Zur Preisgestaltung bei Waffen und Munition im Rahmen und außerhalb des Kompensationsvertrages hat es ausgeführt:
Die Verkaufspreise seien durch das Überangebot an Handfeuerwaffen aus dem Ostblock zu erklären, dadurch sei der Markt gesättigt worden, obendrein sei der Dollarkurs gefallen. Das Innenministerium hat eine Übersicht über die von den neuen Bundesländern erzielten Preise beim Verkauf von Waffen und Munition erstellt, aus der
sich nach seiner Auffassung ergibt, daß die von ihm erzielten Preise im Mittelfeld gelegen haben.
Bei der Gestaltung der Preise, die der Waffenhersteller sodann erzielt habe, seien dessen Aufwendungen vor dem Weiterverkauf und die im Waffenhandel übliche erhebliche Gewinnspanne zu beachten.

(156)

Der Landesrechnungshof ist sich der grundsätzlichen Problematik der Preisgestaltung
von Waffenverkäufen durchaus bewußt. Er kommt aufgrund einer eigenen Auswertung
der Übersicht zu für das Innenministerium ungünstigeren Ergebnissen. Für ihn ist außerdem nicht nachvollziehbar, warum auch ohne das Bestehen einer vertraglichen
Verpflichtung der Waffenhersteller sogar noch 1995 bereit war, Waffen abzunehmen,
wenn die Marktlage für ihn tatsächlich so ungünstig war.

(157)

Soweit das Innenministerium meint, auch die vorgeschriebene Prüfung der Bestände
hätte den Verkauf nicht zu verhindern vermocht, übersieht es dabei, daß vom Zeitpunkt der Überprüfung an weitere Verkäufe ohne die Beachtung haushaltsrechtlicher
Vorschriften nicht mehr möglich gewesen wären.

3.4

Bestandsnachweisführung über die Waffen bei der Polizei

109
(158)

Im August 1995 nahmen die Mitarbeiter der ZTB auf Veranlassung des Innenministeriums eine umfassende Prüfung der Bestandsnachweisführung vor. Dabei ergab sich,
daß die Bestandsnachweisführung des LPA bzw. der ZTB eine lückenlose Dokumentation der Bestände seit dem 30.10.1989 ermöglicht.

(159)

Der Landesrechnungshof hat hierzu den Eindruck gewonnen, daß die Systematik der
Bestandsnachweisführung ein Unterschlagen von Beständen verhindert. Er kann die
Vollständigkeit der Bestände allerdings nicht definitiv bestätigen, weil er eine Prüfung
der Übereinstimmung von Ist-Bestand und Soll-Bestand aufgrund der Mengen der Bestände und ihrer geographischen Verteilung nicht vorgenommen hat.
Nach Angaben des Waffenherstellers sind die Waffen ins Ausland exportiert worden,
da sich ein Vertrieb im Inland finanziell nicht gelohnt habe.

3.5
(160)

Einführung einer neuen Standardwaffe für die Polizei

Bei der Frage, welches Pistolenmodell als Standardwaffe für die Polizei eingeführt
werden sollte, stand das Innenministerium vor der Wahl zwischen dem von dem vorstehend genannten Waffenhersteller vertriebenen Modell A und einem Modell B. Diese beiden Typen erfüllten die technischen Anforderungen. Die Einführung hatte letztlich ein Investitionsvolumen von 6,5 Mio. DM bis 1995 zur Folge.
Im Jahre 1991 führte die Polizei eine Kostenanalyse bezüglich der Einführung des
Modells A durch, die die Jahre 1991 bis 1995 umfaßte. Im März 1992 verglich das
LPA die Einzelpreise (ohne Mehrwertsteuer) der Modelle A und B miteinander, wobei
sich die Waffe A als günstiger herausstellte. Dementsprechend wurde sie angeschafft.

(161)

Hierzu bemerkt der Landesrechnungshof:
–

Die Kostenanalyse im Juni 1991 hätte auch die Kosten für Verpackung, Reservemagazin usw. sowie eine Preissteigerungsrate umfassen müssen.

–

Es fällt auf, daß im Juni 1991 nur für die Pistole des Modells A eine Kostenanalyse durchgeführt wurde, nicht aber für das Modell B.

–

Anstelle des im März 1992 durchgeführten Vergleichs der Einzelpreise der Waffen hätte sich das Innenministerium angesichts des Investitionsvolumens von
6,5 Mio. DM Angebote unterbreiten lassen müssen, die den Erwerb von insgesamt 6.500 Waffen in einem Zeitraum von 1992 bis 1995 berücksichtigen. Erst

110
das Gesamtangebot hätte es dem Innenministerium ermöglicht, eine exakte wirtschaftliche Analyse der beiden Alternativen durchzuführen, die dann eine sachgerechte Entscheidungsgrundlage gewesen wäre.
In diesem Zusammenhang weist der Landesrechnungshof darauf hin, daß er nicht die
Entscheidung zugunsten der Pistole des Modells A beanstandet, sondern die unzureichende Betrachtung der mit der Entscheidung verbundenen Kosten.
(162)

Das Innenministerium hat die Mängel der Nutzen-Kosten-Untersuchung bestätigt.

3.6
(163)

Raumschießanlagen

In den Jahren 1993 und 1994 kauften das LPA bzw. die ZTB insgesamt vier Schießcontainer, davon eine Mobile Raumschießanlage und drei Halbmobile Raumschießanlagen.

3.6.1 Mobile Raumschießanlage
(164)

Das LPA beantragte im Oktober 1993 die Genehmigung der Beschaffung dieser Mobilen Raumschießanlage und gab im Beschaffungsantrag 677.200 DM als benötigte Mittel an. Hierbei bezog der mit diesem Komplex betraute Mitarbeiter der LPA die Kosten für ein Schießsystem mit ein, mit dessen Hersteller (Firma F) er bis zum 31.8.1993
einen Beratervertrag gehabt hatte.
Im Vergabeverfahren umfaßten die für das Angebot maßgebenden Unterlagen auch die
Technischen Richtlinien, deren Zeichnungen identisch mit denen im Angebot der Firma F waren.
Für die Bearbeitung und Abgabe der Angebote wurde den interessierten Firmen eine
Frist vom 28.10.1993 bis zum 15.11.1993 gesetzt.

111
Mittels eines Kriterienkatalogs wurden die Angebote bewertet. Hiernach gewann die
Firma F Am 6.12.1993 erstellte sie Rechnungen über bereitgestelltes Material und forderte eine Vorauszahlung in Höhe von insgesamt 446.000 DM. Einen Tag danach
wurde der Vertrag mit einem Gesamtvolumen von 677.200 DM abgeschlossen und
hierin die Abschlagszahlungen vorgesehen, über die am Vortag bereits die Rechnungen ausgestellt worden waren.
Im Juli 1994 erfolgte die Endabnahme der Mobilen Raumschießanlage. Anstelle des
laut Leistungsverzeichnis von der Firma F vorgesehenen Kugelfangs des Typs Polywall war ein Geschoßfang aus Gummilamellen eingebaut worden.
Im September 1994 wurde die Anlage von der Landespolizeischule Neustrelitz übernommen. Im Oktober mußte der Geschoßfang ausgetauscht werden, da wegen des
Rückpralls der Geschosse vom Gummilamellenfang die Sicherheit der Schützen nicht
mehr gewährleistet war. Im Mai 1995 mußte der Geschoßfang wieder ersetzt werden.
Diesmal wurde der Gummilamellengeschoßfang durch einen Stahlgeschoßfang ersetzt.
Die Kosten in Höhe von 55.000 DM zahlte die ZTB.
(165)

Der Landesrechnungshof hat große Zweifel daran, ob ein objektives Vergabeverfahren
durchgeführt worden ist:
Die Identität der Zeichnungen in Technischer Richtlinie und Angebot der Firma F läßt
die Vermutung aufkommen, daß die Firma F schon vorinformiert war. Die Angebotsfrist erscheint angesichts der Kompliziertheit der Anlage als zu kurz und nur für denjenigen akzeptabel, der sich sehr gut auskennt. Es verwundert, daß der Vertrag genau
zu den 677.200 DM abgeschlossen wurde, die bereits in dem Beschaffungsantrag
vorgesehen waren.
Die Tatsache, daß schon einen Tag vor Vertragsschluß eine Materialrechnung erstellt
wurde, spricht gleichfalls für eine Vorinformation des Anbieters, andernfalls wäre es
unerklärlich, daß schon frühzeitig spezifische Einzelteile (Fahrgestell, Videoprojektoren usw.) auf Lager waren.
Durch eine Vorinformation wäre die Chancengleichheit aller Wettbewerber nicht mehr
gewahrt gewesen.

(166)

Die erforderliche europaweite Ausschreibung war nicht durchgeführt worden.

112
(167)

Unverständlich bleibt auch, warum die Endabnahme erfolgen konnte, obwohl der lt.
Leistungsbeschreibung vorgesehene Geschoßfang nicht vorhanden war. Außerdem hält
es der Landesrechnungshof für nicht nachvollziehbar, warum trotz bestehender Gewährleistungsansprüche die Kosten des Austausches des Geschoßfanges der Polizei
zur Last fielen.

(168)

Das Innenministerium hat die Fehler im Vergabeverfahren eingeräumt. Trotz der vom
Landesrechnungshof zurecht als zu kurz kritisierten Angebotsfrist sei es aber mehreren
Bewerbern mit hinreichender Erfahrung gelungen, die Frist einzuhalten.
Eine Entscheidung über den richtigen Geschoßfang sei immer risikobehaftet, da die
auf dem Markt vorhandenen Geschoßfänge generell als nicht optimal zu beurteilen
seien. Das Innenministerium will Schadensersatzansprüche prüfen, die sich daraus ergeben könnten, daß ein anderer als der im Leistungsverzeichnis genannte Geschoßfang
eingebaut worden ist.

3.6.2 Halbmobile Raumschießanlage
(169)

Die ZTB stellte im April 1994 einen Beschaffungsantrag über drei Halbmobile Raumschießanlagen zu einem Gesamtpreis von 1,9 Mio. DM. Die aufgrund des vorgeschriebenen Vergabeverfahrens eingegangenen Angebote wertete sie mittels einer Tabelle
aus. Die schon als Anbieterin der Mobilen Raumschießanlage aufgetretene Firma F
schnitt danach am besten ab, ohne daß diese jedoch angegeben hatte, welche Art Geschoßfang sie verwenden wollte. Im Unterschied zu dem Angebot des schärfsten Mitbewerbers, das sich auf die Erfüllung der Technischen Richtlinie beschränkte, enthielt
das der Firma F Optionen über Verbesserungen der technischen Leistungsfähigkeit.
Das Angebot der Firma F war mit 1.426.920 DM (ohne Optionen) das preisgünstigste,
so daß ihm am 11.8.1994 der Zuschlag erteilt wurde. 13 Tage später wurden auch die
Optionen angenommen. Damit belief sich die Auftragssumme auf 1.894.070,70 DM.
Der Vertrag vom 13.9.1994 sah die Lieferung für das vierte Quartal 1994 vor. Zwei
Tage später erfolgte eine Anzahlung über 30 v.H. der Auftragssumme, im Dezember
eine Abschlagszahlung über weitere 50 v.H. Beide Zahlungen waren durch eine Bankbürgschaft gesichert. Im Februar, Juni und Oktober 1995 wurden die Halbmobilen
Raumschießanlagen übergeben.

113
(170)

Der Landesrechnungshof beanstandet, daß die Firma F den Zuschlag bekam, obwohl
zur Zeit der Vergabe nicht feststand, welcher Geschoßfang eingebaut werden sollte.
Die unterschiedliche technische Leistungsfähigkeit bei den beiden günstigsten Anbietern konnte nicht miteinander verglichen werden, da die Optionen nicht von der Leistungsbeschreibung gefordert waren.
80 v.H. der Zahlungen an den Lieferanten erfolgten vor Fälligkeit. Zwar war eine
Bankbürgschaft gestellt worden, es darf aber nicht übersehen werden, daß durch die
vorzeitige Zahlung dem Land ein rechnerischer Zinsschaden entstand, während sich
das Unternehmen Liquidität verschaffte. Dies wiegt um so schwerer, als die Lieferungen z.T. erheblich später als vertraglich vereinbart erfolgten.
Im übrigen ist dem Landesrechnungshof aufgefallen, daß die vertraglich vereinbarte
Summe nur geringfügig unter der im Beschaffungsantrag blieb. Eigentlich wäre anzunehmen, daß ein Ausschreibungsverfahren zu einer Abweichung der Summe im Haushaltsansatz führt.

(171)

Das Innenministerium hat im wesentlichen auf ein laufendes strafrechtliches Ermittlungsverfahren hingewiesen.

(172)

4.

Dienst- und Schutzkleidung

4.1

Uniformen und Einsatzanzüge

In den Jahren 1991 bis 1993 vergab das LPA mehrere Aufträge über die Lieferung von
Uniformen und Einsatzanzügen an eine im Lande ansässige Bekleidungsfirma. Hierzu
bemerkt der Landesrechnungshof:
–

Der Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung wurde stets und die Verpflichtung zur europaweiten Ausschreibung in zwei Fällen mißachtet.

–

Schon der erste Auftrag wurde an die Bekleidungsfirma vergeben, obwohl sie
nicht der preisgünstigste Anbieter war. Entsprechendes gilt für die Folgeaufträge.

114
–

Die Lieferungen erfolgten nicht termingerecht. Teilweise dauerte es mehr als ein
Jahr, bis die bestellten Waren eintrafen. Gleichwohl wurde vielfach vor Lieferung gezahlt. Damit wurde das Risiko in Kauf genommen, daß die Bekleidungsfirma, ohne ihre Leistungen zu erbringen, in Konkurs ging. In der Tat wurde Mitte 1994 das Gesamtvollstreckungsverfahren über das Vermögen der Firma eröffnet. Lieferungen an die Polizei standen zu der Zeit allerdings nicht mehr an.

–

Die schleppende Lieferweise war dem LPA bekannt. Um so mehr verwundert,
daß es trotzdem Aufträge an die Bekleidungsfirma mit der Begründung vergab,
die Firma habe von Anfang an pünktlich geliefert.

Der Landesrechnungshof hat den Eindruck – das Innenministerium hat ihm insoweit
recht gegeben –, daß in diesem Falle standortpolitische Gründe den Vorrang vor den
Grundsätzen des Haushalts- und Vergaberechts hatten. Daß dies unzulässig ist, wurde
bereits unter Tz. 146 dargestellt.

4.2
(173)

Sonstige Schutzkleidung

Ende 1994 waren Bestechungsvorwürfe gegen einen Polizeidirektor in Zusammenhang
mit dem Erwerb von Dienst- und Schutzkleidung bei einem bestimmten Anbieter erhoben worden. Der Landesrechnungshof folgte der Bitte der ermittelnden Staatsanwaltschaft um Unterstützung und prüfte die entsprechenden Beschaffungsvorgänge,
die einen Umfang von 10,3 Mio. DM gehabt hatten. Dabei stellten sich viele Haushalts- und vergaberechtliche Fehler heraus, die bereits in der Fehlergruppierung unter
Tzn. 133 erwähnt worden sind. Wegen seiner Besonderheit sei nur folgender Vorfall
aufgeführt:

(174)

Der o.g. Polizeidirektor vergab einen Auftrag an den o.g. Anbieter über 1.400 Schlagund Stichschutzausstattungen, den er als weltweit einzigen bezeichnete. Die Beschaffung sei dringlich, da die vorhandenen 2.000 Oberkörperschlagschutzausstattungen
nicht der Technischen Richtlinie für Körperschutzausstattungen entsprächen.

115
Mit dieser Begründung kam es zu einer Freihändigen Vergabe. Dementsprechend wurde am 15.2.1993 ein Vertrag mit einem Gesamtvolumen von 5.884.435 DM abgeschlossen. Die Leistung sollte in drei Teillieferungen erfolgen, die Zahlungen bei Lieferung. Unter Hinweis auf die Rechnungen von Zulieferern bat der Anbieter im März
1993 um Zahlung von 4.194.050 DM. Daraufhin veranlaßte der Bedienstete Y für die
ZTB im Mai 1993 die Zahlung von rd. 4,1 Mio. DM. Die vereinbarten Lieferungen
wurden erst später erbracht.
(175)

Der Landesrechnungshof beanstandet, daß der Auftrag freihändig vergeben wurde,
ohne daß die hierfür erforderlichen Voraussetzungen vorlagen. Angesichts der Tatsache, daß noch 2.000 Körperschutzausstattungen vorhanden waren, bestehen zunächst
einmal Zweifel an der Dringlichkeit. Darüber hinaus gab es mehr als einen Anbieter
weltweit. Dies ergibt sich aus einer Liste von Unternehmen, die sich in Besitz des Polizeidirektors befand. Die Auftragssumme gebot vielmehr eine europaweite Ausschreibung, die aber unterblieben war.
Die Zahlungen durften nicht vor Erhalt der Gegenleistungen erfolgen. Insoweit sind
dem Land rechnerische Zinsschäden entstanden.

(176)

Die von dem Polizeidirektor begangenen Verstöße gegen haushalts- und vergaberechtliche Vorschriften finden ihre Erklärungen darin, daß er von dem zwischenzeitlich verstorbenen Geschäftsführer des Anbieters, der den Auftrag auf alle Fälle bekommen
wollte, insgesamt 70.000 DM erhalten hatte. Aus diesem Grund ist der Polizeidirektor
zwischenzeitlich rechtskräftig verurteilt worden.
Weil der Mitarbeiter Y weit vor Fälligkeit die Zahlung in Höhe von rd. 4,1 Mio. DM
veranlaßt hat, ist gegen ihn ein zwischenzeitlich rechtskräftiger Strafbefehl wegen Untreue erlassen worden.

(177)

Das Innenministerium hat die Dringlichkeit der Beschaffung mit den Ereignissen von
Rostock-Lichtenhagen im Jahr 1992 begründet. Im übrigen habe es dem Polizeidirektor völlig vertraut.

116

Möglichkeiten und Grenzen der Beteiligung des Landesrechnungshofes
an der Bekämpfung der Korruption
(178)

Im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Korruption werden in der öffentlichen
Diskussion vereinzelt auch die Rechnungshöfe erwähnt. Die Prüfung des Beschaffungswesens der Polizei hat dem Landesrechnungshof eigene Erfahrungen seiner hierbei bestehenden Möglichkeiten und Grenzen vermittelt.

1.

Beweggründe des Landesrechnungshofes zur Prüfung korruptionsverdächtiger
Beschaffungsvorgänge

(179)

Zum einen können Anstöße von außen, wie hier durch Staatsanwaltschaft und Innenministerium, dazu führen, daß der Landesrechnungshof korruptionsverdächtigen Beschaffungsvorgängen nachgeht.
Zum anderen kann sich der Landesrechnungshof durch seine eigene Prüfungstätigkeit
hierzu veranlaßt sehen:
Der Landesrechnungshof stellt bei seinen Prüfungen Fehler im Beschaffungswesen
nicht nur fest, sondern er geht – um eben diese Fehler abzustellen – auch deren Ursachen nach.
Neben anderen Gründen für Fehlentscheidungen im Beschaffungswesen, wie mangelnde Schulungen und Erfahrungen, kommt auch Korruption in Betracht, d.h. Zahlungen oder sonstige Leistungen Dritter.
Durch Korruption im Zuge von Beschaffungsverfahren entsteht der Verwaltung dann
ein Schaden, wenn der Bedienstete ohne den ihm von einem Dritten gewährten Vorteil
eine Entscheidung getroffen hätte, die andernfalls für die Verwaltung kostengünstiger
ausgefallen wäre. Der Landesrechnungshof ist gehalten, sich in Prüfungsverfahren mit
möglichen Regreßansprüchen im Interesse des Landeshaushaltes auseinanderzusetzen.
Das folgt aus § 98 Satz 1 LHO. Korruption kann zwar auch stattgefunden haben, wenn
der Verwaltungsvorgang an sich korrekt behandelt wurde. Solche Fälle kann der Landesrechnungshof jedoch nicht erkennen.

117
Liegt keine Korruption vor, können gleichwohl Straftaten begangen worden sein, die
finanzielle Nachteile zu Lasten des Landeshaushaltes mit sich bringen.
–

Wegen der Zahlung von Rechnungen weit vor Fälligkeit kommt Strafbarkeit wegen Untreue (§ 266 StGB) in Betracht. Dies hat das Innenministerium bereits erkannt und in einem Fall unter diesem Gesichtspunkt einen Strafbefehl erwirkt,
der zwischenzeitlich rechtskräftig geworden ist.

–

Im übrigen können Fehler im Beschaffungswesen ihre Ursachen in mangelnder
Dienstaufsicht haben oder hierdurch erleichtert werden, ggf. können derartige
mangelnde Kontrollen sogar strafbar sein (vgl. § 357 Abs. 2 StGB).

2.
(180)

Anhaltspunkte für das Vorliegen korruptionsverdächtiger Vorgänge

Der Landesrechnungshof hat bei der Aufdeckung von Korruption nur beschränkte
Möglichkeiten. Sieht man die Gewährung eines Vorteils für einen Bediensteten im Zusammenhang mit einer Amtshandlung als Korruption an, geht dieser Vorteil in aller
Regel in die Privatsphäre des Bediensteten ein. Diese zu untersuchen bleibt anderen
Institutionen als dem Landesrechnungshof vorbehalten. Das gilt auch für die Fälle, in
denen es dem Bediensteten einen mittelbaren Vorteil bringt, daß einem Dritten eine
Zuwendung gemacht wird (etwa eine Spende an einen Verein, in dem der Bedienstete
im Vorstand ist).
Der Landesrechnungshof kann auch nicht den vorteilgewährenden Dritten (Firma, Unternehmen) und dessen Zahlungsverkehr überprüfen. Der Landesrechnungshof kann
weder Durchsuchungen noch Beschlagnahmen bei Vorteilsgebern und Vorteilsempfängern durchführen, noch sie oder etwaige Zeugen vernehmen.
Die Indizien, die auf von dritter Seite gewährte Vorteile hindeuten, bleiben dem Landesrechnungshof in aller Regel verschlossen: z.B. ein dem (Familien-) Einkommen
nicht entsprechendes Auto, Urlaubsreisen, Lokalbesuche, Hobbys, Schmuck usw. Ihnen nachzugehen, ist außerdem nicht Aufgabe des Landesrechnungshofes.

118
(181)

Damit beschränken sich die Möglichkeiten des Landesrechnungshofes bei der Aufklärung von Korruptionsvorwürfen darauf, Auffälligkeiten im Vergabeverfahren zu finden. Das betroffene Ministerium und ggf. die Staatsanwaltschaft werden unter Berücksichtigung der o.g. Indizien – falls sie deren Bedeutsamkeit für Korruptionsvorwürfe
teilen – und der Aus- und Fortbildung des jeweiligen Bediensteten und seiner bisherigen Berufserfahrung für nähere Aufklärung sorgen müssen.

(182)

Schon ein einzelner Fehler im Vergabeverfahren kann auf Korruption hindeuten, muß
aber nicht. Gedacht sei etwa an den Fall, daß der Zuschlag einem Bieter entgegen § 25
Nr. 1 Abs. 1 lit. a VOL/A erteilt wird, dessen Angebot eigentlich hätte ausgeschlossen
werden müssen, weil für seine Wertung wesentliche Preisangaben fehlten.

(183)

Bedenklicher und daher besonders aufklärungsbedürftig ist es, wenn in einem einzigen
Vergabevorgang mehrere Fehler gemacht worden sind, die in ihrer Gesamtschau einen
einzelnen Bieter begünstigen. Hierzu verweist der Landesrechnungshof auf einen Einzelkomplex aus dem Titel Erwerb von Dienst- und Schutzkleidung. Hier liegen mehrere Vergabefehler vor:
–

Eine Freihändige Vergabe ist mit der unzutreffenden Begründung erfolgt, es gebe nur einen einzigen Anbieter weltweit – was eine Wiedergabe des Prospektes
des Anbieters war –, der letztlich den Zuschlag erhielt (§ 3 Nr. 4 lit. a VOL/A),

–

fehlende Dringlichkeit (§ 3 Nr. 4 lit. f VOL/A),

–

Unzulässigkeit der Freihändigen Vergabe aufgrund der Überschreitung von
Schwellenwerten (§ 3 a VOL/A).

Letztlich wurden diese Fehler begangen, weil der Polizeidirektor vom Geschäftsführer
des Lieferanten 70.000 DM erhalten hatte und das Unternehmen diese Aufträge unter
allen Umständen bekommen sollte. Hierüber liegt ein rechtskräftiges Urteil gegen den
Polizeidirektor vor.
(184)

Werden in mehreren Vergabevorgängen verschiedene Vergabefehler gemacht, die sich
in jedem einzelnen Vorgang zugunsten eines bestimmten Anbieters auswirken, ist intensiver als im vorherigen Beispielsfall den Ursachen für die Fehler nachzugehen.

119
(185)

Bieten einzelne Sachverhalte zwar keine Anhaltspunkte für Korruption, so können sie
doch disziplinarische oder sogar strafrechtliche Relevanz aufweisen (vgl. Tz. 134).
Das jeweils geprüfte Ministerium wird daher die Fälle näher zu untersuchen haben, in
denen falsche Vermögensnachweise geführt und darüber hinaus oder unabhängig davon die Kasse zu Zahlungen veranlaßt wurden, obwohl die sachliche Richtigkeit nicht
gegeben war.

(186)

Das Innenministerium weist darauf hin, daß es in seinem Bereich zur Korruptionsbekämpfung folgende Maßnahmen ergriffen hat:
–

seit dem Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes 1995 seien Aufträge mit einem
Wert von über 100.000 DM vorab dem Innenminister persönlich zur Genehmigung vorzulegen,

–

voraussichtlich Mitte 1996 werde eine einheitliche Dienstanweisung Beschaffungswesen erarbeitet,

–

etwa zum gleichen Zeitpunkt werde eine Innenrevision errichtet,

–

seit Mitte 1995 seien die Mitarbeiter der ZTB einer umfassenden Rotation unterworfen worden,

–

Dienst- und Fachaufsicht seien zwischenzeitlich klar geregelt und daher in ihrer
Wirkung erheblich verbessert worden,

–

in besonderen Fällen seien disziplinarische Vorermittlungen oder strafrechtliche
Ermittlungen eingeleitet worden, die aber – bis auf zwei rechtskräftige Verurteilungen – noch nicht abgeschlossen seien.

3.
(187)

Zusammenarbeit mit der Staatsanwaltschaft

Der Bitte der Staatsanwaltschaft um Unterstützung bei ihrer Arbeit konnte der Landesrechnungshof im Falle der Prüfung des Beschaffungswesens der Polizei im Rahmen
seiner Aufgabenstellung entsprechen.

120
Zu den Aufgaben des Landesrechnungshofes gehört – vordringlich – die Prüfung der
Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsführung. Zur Erfüllung seiner Aufgaben stehen ihm
bestimmte Mittel zu Gebote, wie etwa Zugangs – und Auskunftsrechte. Der Landesrechnungshof hat aber nicht die Möglichkeit, Akten zu beschlagnahmen, so etwa die
von Privatunternehmen, die möglicherweise Zahlungen an Bedienstete geleistet haben.
Er kann auch nicht den privaten Zahlungsverkehr der Bediensteten kontrollieren. Der
Landesrechnungshof ist nicht zur Zeugenvernehmung befugt. Damit hat er von vornherein geringere Erkenntnisquellen als die Staatsanwaltschaft.
Nur wenn die Staatsanwaltschaft im Rahmen des rechtlich Zulässigen ihre Erkenntnisse dem Landesrechnungshof zur Verfügung stellt, kann dieser im Wege der Amtshilfe
beratend tätig werden und einzelne Vorgänge haushalts- und beschaffungsrechtlich
auswerten.
Dabei ist die Amtshilfe aber nur soweit und solange möglich, wie es die Erfüllung seiner Aufgaben im übrigen zuläßt. Es ist zu berücksichtigen, daß der Landesrechnungshof entsprechend seiner unabhängigen Stellung als oberste Landesbehörde seine Prüfungen nach Arbeitsplänen abwickelt, die von seinem Senat für jedes Jahr im voraus
beschlossen werden. Die Prüfungen ziehen sich wegen der Stoffülle meist über mehrere Monate hin. Dabei wird vom Landesrechnungshof zu Recht erwartet, daß er gründlich arbeitet. Unter diesen Gesichtspunkten und auch wegen der begrenzten Prüfungskapazität können Prüfungshandlungen aufgrund von Ersuchen der Staatsanwaltschaft
nicht ohne weiteres, vor allem nicht spontan zu jeder Zeit, vorgenommen werden. Der
Landesrechnungshof kann aber Änderungen seines Gesamtarbeitsplanes vornehmen.
Wie er sich im Einzelfall entscheidet, ist eine Frage seines Ermessens. Bislang hat der
Landesrechnungshof nicht nur bei dieser Prüfung enge Kontakte mit der Staatsanwaltschaft gepflegt und in mehreren Fällen auf strafbare Handlungen hingewiesen.
Im vorliegenden Prüfungsverfahren erhielt die Staatsanwaltschaft Zwischenergebnisse.
Die Staatsanwaltschaft wiederum informierte umfassend den Landesrechnungshof.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

121

Kassenorganisation und Vollstreckung

Der Landesrechnungshof hält eine Verkleinerung
der Kassenorganisation des Landes MecklenburgVorpommern aufgrund der verstärkten Automatisierung des Kassenverfahrens für möglich. Die Beitreibung von Forderungen des Landes bei säumigen Schuldnern durch die Vollstreckungsbeamten
der vier Landesbezirkskassen ist unzureichend.

(188)

Die Kassenorganisation in Mecklenburg-Vorpommern wurde in Anlehnung an die
Kassenorganisation des Landes Schleswig-Holstein aufgebaut. Dies war aufgrund der
Übernahme der kassenrechtlichen Vorschriften und des automatisierten Haushalts-,
Kassen- und Rechnungswesen-Verfahrens (HKR-Verfahren) des Landes SchleswigHolstein folgerichtig.

(189)

Mit Beginn des Haushaltsjahres 1996 hat das Finanzministerium ein eigenes HKRVerfahren Profiskal eingeführt, ohne jedoch die Kassenorganisation mit einer Landeshauptkasse und vier Landesbezirkskassen in Greifswald, Neubrandenburg, Rostock
und Schwerin zu verändern.
Der Landesrechnungshof hält die Aufrechterhaltung dieser Kassenstruktur nicht für
erforderlich.
Durch den Einsatz von Profiskal werden Möglichkeiten einer Straffung der Kassenorganisation eröffnet.
Der Landesrechnungshof hat das Finanzministerium mit Schreiben vom 29.6.1995
deshalb um Prüfung gebeten, ob die Struktur der Kassen des Landes (eine Landeshauptkasse und vier Landesbezirkskassen) mit Einführung des neuen Kassenverfahrens
Pro

fiskal so verändert werden kann, daß die Kassengeschäfte auf eine Kasse konzent-

riert werden können.
(190)

Das Finanzministerium hat bestätigt, daß für die Anwendung von Profiskal im Haushalts- und Kassenwesen des Landes Mecklenburg-Vorpommern aus technischen
Gründen nur eine Landeskasse erforderlich ist.

122
Die Einführung von Profiskal berühre jedoch nicht die Zuständigkeit der Kassen
auf den Gebieten
–

der Vollstreckung,

–

der Tätigkeit als gerichtliche Hinterlegungskasse und

–

des Bargeldverkehrs.

Es solle daher zunächst bei der derzeitigen Kassenorganisation verblieben werden.
Das Finanzministerium sieht aber auch die Notwendigkeit der Überprüfung der Kassenorganisation zu einem späteren Zeitpunkt.
Der Landesrechnungshof hat die Auffassung des Finanzministeriums zunächst zur
Kenntnis genommen. Er erwartet, daß zu gegebener Zeit die Kassenorganisation des
Landes überprüft und ggf. auch den veränderten Verhältnissen angepaßt wird.
(191)

Der Landesrechnungshof hat bei der Prüfung der Kassen des Landes festgestellt, daß
das Finanzministerium vom „Grundsatz der Einheitskasse“ des Landes Ausnahmen
zugelassen hat. So sind aus dem Zuständigkeitsbereich der Landesbezirkskasse Schwerin sämtliche Kassengeschäfte (außer der Vollstreckung) für das Finanzministerium
und der bare Zahlungsverkehr für die Staatskanzlei und das Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Umwelt der Landeshauptkasse übertragen worden.
Durch diese Abweichung vom „Grundsatz der Einheitskasse“ ist es in Einzelfällen zu
Schwierigkeiten bei der Abwicklung der Kassengeschäfte gekommen.
Der Landesrechnungshof sieht keine Notwendigkeit für die Abweichung vom „Grundsatz der Einheitskasse“. Nach der Auffassung des Finanzministeriums gibt es keinen
Zusammenhang zwischen den aufgetretenen Buchungsfehlern und der Wahrnehmung
der Aufgaben einer Einheitskasse durch die Landeshauptkasse.
Der Landesrechnungshof hat diese Auffassung des Finanzministeriums zur Kenntnis
genommen und wartet zunächst das Ergebnis der Überprüfung der Kassenstruktur
durch das Finanzministerium ab.

(192)

Für die vier Landesbezirkskassen ist im Haushaltsplan des Landes ein eigenes Kapitel 0502 eingerichtet worden. Der Haushaltsplan 1994 weist im Kapitel 0502 insgesamt 176 Stellen aus. In diesen Stellen sind neun Stellen für Kassenprüfer enthalten.
Kassenprüfer dürfen nach der VV Nr. 4.1 (neu: VV Nr. 3.1) zu § 78 LHO nicht Beamte einer Landeskasse sein. Sie sind Beamte der Aufsichtsbehörde. Die Stellen für die

123
Kassenprüfer müssen daher künftig bei Kapitel 0501 (Finanzministerium) ausgewiesen
werden.
Das Finanzministerium hat die Feststellungen des Landesrechnungshofes bestätigt und
angekündigt, bis zur Erstellung des Haushaltes 1998 die Zuordnung der Kassenaufsicht zum Kapitel 0501 vorzunehmen oder die Organisation der Kassenprüfung zu ändern.
(193)

Der Landesrechnungshof hat im Sommer 1994 bei den vier Landesbezirkskassen jeweils etwa 4.000 noch nicht abgeschlossene Vollstreckungsvorgänge vorgefunden. Zur
Bearbeitung der Vollstreckungsvorgänge standen den Landesbezirkskassen jeweils
drei Vollstreckungsbeamte zur Verfügung, die in der Woche ca. 100 Aufträge zur Beitreibung erhielten.
Die Anzahl der Aufträge wurde u.a. beeinflußt durch lange Fahrzeiten aufgrund großer
räumlicher Zuständigkeitsbereiche.
Die Erledigung der Vollstreckungsaufträge ist unbefriedigend. Lediglich in 27 v.H. der
Fälle führte die Vollstreckung zum Erfolg.
Auch die 16 Finanzämter des Landes haben eigene Vollstreckungsbeamte. Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß es dadurch zu Überschneidungen kommt. Er hat
das Finanzministerium gebeten zu prüfen, ob die Vollstreckung bei einer Behörde
konzentriert werden kann. Dadurch könnten Vollstreckungen bei demselben Schuldner
durch verschiedene Vollstreckungsbeamte des Landes vermieden und durch Einsparung von Fahrzeiten mehr Vollstreckungsaufträge bearbeitet werden.
Nach Auffassung des Finanzministeriums gibt es Zweifel, ob ein nennenswerter Rationalisierungseffekt durch die Zusammenlegung von Vollstreckungsbereichen eintritt.
Es hat für die nächsten Jahre eine Entscheidung auf der Grundlage einer Organisationsuntersuchung angekündigt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

124

Förderung von privaten Unternehmen des Fremdenverkehrs

Das Wirtschaftsministerium hat in der Zeit vom
1.1.1993 bis 6.7.1993 private Unternehmen des
Fremdenverkehrs im Gaststätten- und Dienstleistungsbereich sowie Ferienwohnungen ohne ausreichende Förderrichtlinie gefördert. Bei der Durchführung der Fördermaßnahmen sind im Wirtschaftsministerium Verfahrensfehler gemacht worden.

(194)

Die Richtlinie „Gewährung von Zuwendungen an private Unternehmen des Fremdenverkehrs 1992“ als rechtliche Grundlage der Förderung ist nicht ordnungsgemäß zustande gekommen. Vor dem Erlaß der Förderrichtlinie wurde der Landesrechnungshof
nicht gehört.

(195)

Die Richtlinie weist inhaltliche Mängel auf:
1.

Es wurde von den Grundsätzen für Förderrichtlinien (VV Nr. 14.2 zu § 44
Abs. 1 LHO) abgewichen, insbesondere wurden:

2.

–

das Gliederungsschema nicht eingehalten,

–

die Zuwendungs- und Finanzierungsart nicht bestimmt und

–

Angaben über das Inkrafttreten weggelassen.

Es wurde bestimmt, daß vom Zuwendungsempfänger Mittel nicht eher angefordert werden dürfen, als sie innerhalb von drei Monaten nach Auszahlung für fällige Zahlungen benötigt werden, obwohl grundsätzlich nur eine Frist von zwei
Monaten (VV Nr. 7.2 zu § 44 Abs. 1 LHO) zulässig ist.

Die Richtlinie trat am 6.7.1993 außer Kraft.

125
(196)

Das Wirtschaftsministerium hat Zuwendungen bewilligt, obwohl Antragsunterlagen
wie z.B.
–

Finanzierungsplan (VV Nr. 3.3.1 zu § 44 Abs. 1 LHO),

–

die Erklärung zur Vorsteuerabzugsberechtigung (VV Nr. 3.3.3 zu § 44 Abs. 1
LHO),

–

die Versicherung des Antragstellers zu den subventionserheblichen Tatsachen
(VV Nr. 3.7.5 zu § 44 Abs. 1 LHO)

fehlten.
(197)

An den Inhaber einer Gaststätte wurde am 8.6.1993 eine Zuwendung in Höhe von
65.000 DM ausgezahlt, obwohl das Vorhaben nicht mehr gefördert werden durfte.
Bereits am 12.2.1993 hatte die Stadt als Eigentümer des Gebäudes den Mietvertrag mit
dem Betreiber der Gaststätte außerordentlich gekündigt, weil seit Februar 1992 Mietrückstände bestanden. Eine dem Zuwendungszweck entsprechende Förderung war
damit unmöglich.
Das Wirtschaftsministerium hat die Zuwendung erfolglos zurückgefordert; es weist
darauf hin, daß zum Zeitpunkt der Zuwendungsauszahlung der Sachverhalt nicht bekannt gewesen sei.

(198)

Das Wirtschaftsministerium hat entgegen der Vorschrift (ANBest-P Nr. 6.1 i.V.m. VV
Nr. 10.1 zu § 44 Abs. 1 LHO) für die Vorlage der Verwendungsnachweise generell eine Frist von sieben Monaten in allen Zuwendungsbescheiden festgelegt. Selbst diese
Frist ist nicht von allen Zuwendungsempfängern gewahrt worden, ohne daß das Wirtschaftsministerium dieses sogleich beanstandet hat.
Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

126

Zuwendungen für Film und Medien

Bei der kulturellen Filmförderung des Landes
Mecklenburg-Vorpommern ist die Gewährung von
Zuwendungen, insbesondere ihre Weiterleitung an
Dritte, unzureichend geregelt. Das Verfahren muß
auf eine rechtlich tragfähige Grundlage gestellt
werden.

(199)

Der Landesrechnungshof hat im Kultusministerium die Zuwendungen geprüft, die in
den Haushaltsjahren 1993 und 1994 für Projekte im Bereich Film und Medien gewährt
worden sind. Gegenstand der Prüfung war das Verfahren bis zur Auszahlung des Zuwendungsbetrages; der Landesrechnungshof hat sich dabei besonders mit den Zuwendungen zur kulturellen Filmförderung befaßt.

(200)

Zuwendungen für die kulturelle Filmförderung werden in Mecklenburg-Vorpommern
in einem besonderen Verfahren gewährt. Das Kultusministerium bewilligt einem eingetragenen Verein in einer Gesamtsumme Mittel für die kulturelle Filmförderung, die
vom Verein zum überwiegenden Teil an die „Filmemacher“ weitergegeben werden.
Über diese Weitergabe entscheiden die von der Mitgliederversammlung des Vereins
gewählten Auswahlgremien. Der Verein schließt sodann mit dem jeweiligen „Filmemacher“ einen privatrechtlichen Vertrag über die Förderung.
Die notwendigen speziellen Regelungen zur rechtlichen Ausgestaltung dieses zweistufigen Verfahrens fehlen. Weder aus einer verbindlichen Förderrichtlinie noch aus einer
gültigen Vereinbarung zwischen dem Kultusministerium und dem Verein ist ersichtlich, nach welchen Grundsätzen das Bewilligungsverfahren auf der „2. Stufe“ ablaufen
soll und nach welchen Regeln insbesondere die Verwendung der Zuwendungen dem
Verein gegenüber nachzuweisen ist. Entsprechende Regelungen fehlten auch im Bewilligungsbescheid des Kultusministeriums an den Verein. Die damit dem Verein sowohl bei seinen Förderentscheidungen als auch bei der Prüfung der Verwendung eingeräumten Handlungsspielräume gehen zu weit:

127
–

Das Kultusministerium hat darauf verzichtet, die als im erheblichen Landesinteresse i.S.d. §§ 23, 44 LHO liegenden Maßnahmen der kulturellen Filmförderung
verbindlich festzulegen. Förderpolitische Entscheidungen grundsätzlicher Art
müssen aber dem Ministerium vorbehalten bleiben. Es kann nicht Sache des
Vereins sein, das erhebliche Landesinteresse zu definieren.

–

Fehlen Regelungen über die Voraussetzung und den Umfang der Zuwendung
sowie über das einzuhaltende Verfahren, ist nicht sichergestellt, daß Anträge
nach einheitlichen Maßstäben behandelt werden. Allen Bewerbern müssen aber
gleiche Rechte und Möglichkeiten für die Gewährung von Zuwendungen eingeräumt sein.

–

Das Land kann nur dann Zuwendungen gewähren, wenn deren zweckgerechte
Verwendung zuverlässig überprüft werden kann. Sachgerechte Regelungen zur
Verwendungsnachweisführung sind damit unumgänglich.

Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, die kulturelle Filmförderung und
hierbei insbesondere die Gewährung von Zuwendungen zur Weitergabe an Dritte
durch den Verein auf eine rechtlich tragfähige Grundlage zu stellen.
(201)

Die Auswahlgremien des Vereins treffen selbst Förderentscheidungen oder auch Entscheidungen über die Rückforderung im Einzelfall und nehmen damit eine originäre
Verwaltungstätigkeit wahr. Die Wahrnehmung solcher hoheitlichen Aufgaben durch
eine juristische Person des privaten Rechts setzt voraus, daß diese durch Gesetz oder
aufgrund eines Gesetzes, entweder durch Verwaltungsakt oder durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag hierzu besonders ermächtigt, „beliehen“ worden ist. Auf dem
Gebiet der Zuwendungen hat der Gesetzgeber in Mecklenburg-Vorpommern die für
eine Beleihung erforderliche gesetzliche Grundlage mit § 44 b LHO geschaffen. Das
Kultusministerium hat die bei der jetzigen Ausgestaltung der kulturellen Filmförderung erforderliche Beleihung des Vereins jedoch nicht vorgenommen.
Der Landesrechnungshof hat das Kultusministerium darauf hingewiesen, daß der Entscheidung über die Einschaltung von juristischen Personen des privaten Rechts in das
Zuwendungsverfahren und über die dann regelmäßig notwendig werdende Beleihung

128
u.a. auch sorgfältige Überlegungen zur Wirtschaftlichkeit dieses Verfahrens vorausgehen müssen. Es wäre nicht zu rechtfertigen, daß Beliehene einerseits Aufgaben des
Landes wahrnehmen und dafür eventuell sogar Geldleistungen erhalten, sich die Aufgabenreduzierung auf seiten des Kultusministeriums andererseits aber im Landeshaushalt nicht durch eine entsprechende Ausgabenminderung – nicht zuletzt auch im personellen Bereich – bemerkbar macht.
(202)

Das Kultusministerium hat hierzu mitgeteilt, in den Bewilligungsbescheiden werde
künftig geregelt sein, daß die Weitergabe in privatrechtlicher Form zu erfolgen hat und
wie die Verwendung der Mittel dem Verein gegenüber nachzuweisen ist. Eine Beleihung des Vereins sei nicht vorgesehen. Die Entscheidung, welche Filmprojekte über
den Verein gefördert werden, treffe künftig das Kultusministerium.

(203)

Der Landesrechnungshof hält an seinen Bedenken gegen das Verfahren fest, denn
wenn, wie das Kultusministerium erklärt, die Verwendung der Fördermittel gegenüber
dem Verein nachgewiesen werden soll, nimmt der Verein mit der Prüfung der Verwendungsnachweise eine hoheitliche Aufgabe wahr. Insofern könnte auf eine Beleihung nicht verzichtet werden.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

129

Absicherung des Zusatzbedarfs an Lehrkräften

Das Kultusministerium hat Stellen und Mittel nur
unzureichend bewirtschaftet. Insbesondere haben
das Ministerium und die Schulämter zur Absicherung der Unterrichtsversorgung befristete Dienstverträge mit Lehrern für das gesamte Schuljahr
1994/1995 abgeschlossen, obwohl hierfür eine
haushaltsrechtliche Ermächtigung nicht vorlag.
Dem Land sind nicht zu rechtfertigende Ausgaben
in Höhe von mindestens 1 Mio. DM entstanden,
weil

das Kultusministerium und Schulämter

Dienstverträge abgeschlossen haben, die auf ein
Schuljahr befristet waren und gleichwohl zu Beginn einen Teil der Sommerferien und zum Ende
annähernd die gesamten Sommerferien umfaßten.

(204)

Der Landesrechnungshof hat die Ausgaben für die zusätzlichen Dienstverträge geprüft,
die zur Absicherung der Unterrichtsversorgung in den Schuljahren 1993/1994 und
1994/1995 abgeschlossen worden sind.

Stellenbewirtschaftung im Schuljahr 1993/1994
(205)

Mit dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 1993 hatte der Landtag einen zusätzlichen
Bedarf von 500 Lehrerstellen anerkannt und mit der Neufassung des § 9 Abs. 7 Haushaltsgesetz 1993 u.a. die Möglichkeit geschaffen, intern Stellen zu streichen und in
anderen Bereichen der Landesverwaltung neu auszubringen. Auf dieser Grundlage
wurden für den Bereich der Schulen 326 Stellen intern neu geschaffen, die dem Kultusministerium im Schuljahr 1993/1994 „leihweise“ zur Verfügung standen.

(206)

Das Kultusministerium hat die 326 intern neu geschaffenen Stellen schulartbezogen
aufgeteilt. Danach entfielen auf den allgemeinbildenden Bereich 214 Stellen und auf

130
den der Sonderschulen 62. Den beruflichen Schulen standen 50 Stellen zur Verfügung.
Das Kultusministerium hat jedoch Nachweise zur Stellenüberwachung nicht geführt
bzw. deren Führung durch die Schulämter nicht überwacht. Damit war es nicht ohne
weiteres möglich festzustellen, in welchem Umfang die neugeschaffenen Stellen tatsächlich in Anspruch genommen worden sind.
Das Kultusministerium leistete darüber hinaus die zusätzlichen Ausgaben für die
„Leihstellen“ aus den Personaltiteln für „reguläre“ Lehrkräfte. Das bedeutet, daß ohne
erheblichen Aufwand eine Übersicht über die Ausgaben für die zusätzlichen Lehrkräfte nicht möglich war und damit aus der Haushaltsrechnung auch nicht festgestellt werden kann, in welcher Höhe Ausgaben für die „regulären“ Lehrkräfte geleistet worden
sind.
Diese Mängel hatten zur Folge, daß bei Personalausgaben der Schulkapitel – einem
ausgabenintensiven Bereich – die erforderliche Haushaltsklarheit nicht bestand.
(207)

Das Kultusministerium legt Wert auf die Feststellung, es habe sich bei der Zuweisung
der „Leihstellen“ an die Schulen und Schulämter strikt an die Höchstgrenze von 326
„Leihstellen“ gehalten. Allerdings habe die angespannte Personalsituation in der
Schulabteilung die erforderliche Überwachung der Besetzung der „Leihstellen“ nicht
zugelassen.

Verletzung des Etatrechts
(208)

Nach Auslaufen der „Leihstellen-Regelung“ am 31.7.1994 konnte im Schuljahr
1994/1995 der weiter bestehende Zusatzbedarf nicht mehr über die Bereitstellung von
„Leihstellen“ befriedigt werden. Vielmehr wurden im Haushaltsplan 1994 die Ausgabemittel für Beschäftigungsentgelte an Aushilfs- und Vertretungskräfte deutlich erhöht. Damit sollte der Abschluß von 326 Zeitarbeitsverträgen von August bis Dezember 1994 ermöglicht werden. Für die Befriedigung eines Zusatzbedarfs über das Haushaltsjahr 1994 hinaus lag eine Ermächtigung durch den Haushaltsplan nicht vor.

131
(209)

Das Kultusministerium und die Schulämter haben gleichwohl Zeitarbeitsverträge über
den 31.12.1994 hinaus für das gesamte Schuljahr 1994/1995 ohne die erforderliche
haushaltsrechtliche Ermächtigung abgeschlossen. Damit hat das Kultusministerium
das Etatrecht des Parlaments verletzt.
Verpflichtungen für laufende Geschäfte, zu denen auch solche gehören, die sich auf
Personalausgaben beziehen, dürfen zwar nach § 38 Abs. 4 LHO grundsätzlich eingegangen werden. Da das Kultusministerium jedoch Verpflichtungen einzugehen beabsichtigte, die 25 v.H. des Ansatzes für das laufende Haushaltsjahr überstiegen, war
nach den VV zu § 38 LHO die Einwilligung des Finanzministeriums erforderlich.
Das Finanzministerium hat die Einwilligung mit Rücksicht auf den letztlich nicht dargetanen Bedarf jedoch nicht erteilt. Die fehlende Einwilligung des Finanzministeriums
ist auch nicht durch eine Entscheidung der Landesregierung (§ 116 Abs. 1 LHO) ersetzt worden.

(210)

Das Kultusministerium hat dazu geäußert, der Nichtabschluß von Jahresverträgen im
Rahmen der zusätzlich bereitgestellten Mittel hätte mit Beginn des Schuljahres
1994/1995 zu einer erheblichen Lücke in der Unterrichtsversorgung und somit zu massivem Unterrichtsausfall geführt. Nach seinen Erfahrungen seien Lehrkräfte nur in geringem Maße bereit, befristete Verträge für eine derartig kurze Zeitdauer (1.8. bis
31.12.1994) abzuschließen.

(211)

Der Landesrechnungshof hält an seiner Beanstandung fest. Die vom Kultusministerium befürchteten Schwierigkeiten bei der Personalrekrutierung und die von ihm angenommenen Engpässe in der Unterrichtsversorgung rechtfertigten es nicht, Verpflichtungen für das folgende Haushaltsjahr ohne haushaltsrechtliche Ermächtigung einzugehen. Es hätte eine Entscheidung nach § 116 Abs. 1 LHO eingeholt werden können
und müssen.

Stellenbewirtschaftung im Schuljahr 1994/1995
(212)

Obgleich der Haushaltsgesetzgeber für die Zeit nach dem Wegfall der „LeihstellenRegelung“ lediglich einen Zusatzbedarf im Umfang von 326 in Stellen umgerechnete
Beschäftigungsverhältnisse bewilligte, hat das Kultusministerium zur Absicherung des
Zusatzbedarfs 440 in Stellen umgerechnete Beschäftigungsverhältnisse (398 im allgemeinbildenden und Sonderschulbereich, 42 im Bereich der beruflichen Schulen) be-

132
gründet. Das Kultusministerium konnte daher an sich nicht damit rechnen, daß die
veranschlagten Mittel zur Deckung aller Ausgaben ausreichen. Zu einer Haushaltsüberschreitung ist es gleichwohl nicht gekommen. Nähere Feststellungen hierzu waren
nicht möglich, weil auch im Haushaltsjahr 1994 die Ausgaben zur Deckung des Zusatzbedarfes nicht einzeln veranschlagt worden waren.
(213)

Zu der hohen Zahl der eingegangenen Beschäftigungsverhältnisse hat das Kultusministerium ausgeführt, die Schulämter seien dafür verantwortlich gewesen, daß die Mittelbewirtschaftung im Rahmen der VV zur LHO unter Beachtung der für das jeweilige
Schulamt vom Kultusministerium festgesetzten Mittelansätze erfolgt. Das Ministerium
verweist in diesem Zusammenhang aber auf die Vielzahl und den Umfang der von den
Schulräten zu erfüllenden Aufgaben. Die personelle und technisch-apparative Ausstattung in den Schulämtern, für die die öffentlichen Schulträger verantwortlich sind, sei
teilweise unzureichend. Zudem sei die Personalsituation auch im Ministerium angespannt gewesen.
Im übrigen bezweifelt das Kultusministerium, daß tatsächlich von 440 in Stellen umgerechneten Beschäftigungsverhältnissen für das gesamte Schuljahr ausgegangen werden könne. In dem dann notwendigen Umfang hätten Haushaltsmittel nicht zur Verfügung gestanden.

(214)

Die vom Landesrechnungshof festgestellte Zahl von 440 in Stellen umgerechneten
Beschäftigungsverhältnissen ergibt sich aus den ihm vorgelegten Unterlagen der
Schulämter und des Kultusministeriums. Der Landesrechnungshof hat, unabhängig
von der Ausstattung der Schulbehörden und der aktuellen Aufgabenwahrnehmung, die
Angelegenheit gerade deshalb aufgegriffen, weil die Haushaltsmittel zur Finanzierung
von 440 „Stellen“ nicht ausreichen konnten und somit die Frage offen blieb, wie das
Land die überraschend hohe Zahl der eingegangenen Beschäftigungsverhältnisse finanziert hat.

133

Ferienvergütung
(215)

Nach dem Einstellungserlaß des Kultusministeriums war für das Schuljahr 1993/1994
der Tag des tatsächlichen Schulbeginns, der 16.8.1993, als Einstellungstermin vorgesehen. Für das Schuljahr 1994/1995 hat das Kultusministerium als Einstellungsdatum
den 15.8.1994 (Schulbeginn) und als Enddatum den 28.6.1995 (Tag des tatsächlichen
Schulendes) bestimmt.
Sowohl das Kultusministerium als auch Schulämter haben in beiden Schuljahren Verträge abgeschlossen, ohne diese Termine zu beachten. Das führte dazu, daß ein Teil
des Vertragszeitraums in die Sommerferien fiel. Insbesondere zum Ende des Schuljahres 1994/1995 hatte das Land deshalb bei rd. 38 v.H. der zu diesem Schuljahr befristet
eingestellten Aushilfskräfte für annähernd fünf Wochen über das Unterrichtsende hinaus die vollen Personalausgaben zu leisten.
Dem Land sind hierdurch unnötige Ausgaben in Höhe von mindestens 1 Mio. DM
entstanden.

(216)

Das Kultusministerium hat hierzu erklärt, daß neu eingestellte Lehrkräfte nicht erst am
ersten Schultag ihren Dienst antreten können, weil die Vorbereitung eines Schuljahres
einige Tage Zeit erfordert.

(217)

Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, denn das Kultusministerium
konnte nicht erklären, warum es notwendig gewesen sein soll, auch nach dem Unterrichtsende des Schuljahres 1994/1995 Aushilfskräfte für mehrere Wochen zu vergüten.
Darüber hinaus hatte das Kultusministerium selber als Einstellungsdatum den jeweiligen ersten Schultag vorgegeben.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

134

Beschaffungen, Baumaßnahmen und Bauunterhaltungsleistungen des
Klinikums einer Universität für die Zahnmedizin

Die Prüfung des Landesrechnungshofes in einer
Universitätsklinik für den Bereich der Zahnmedizin ergab, daß das Kultusministerium seine Fachaufsicht nicht mit nötiger Konsequenz wahrgenommen hat.
Die Medizinische Fakultät verstieß gegen haushaltsrechtliche Vorschriften und verletzte baurechtliche wie beschaffungsrechtliche Vorschriften
in vielfältiger Weise.
Der Landesrechnungshof stellte insbesondere fest,
daß
– Ausgaben teilweise über die Inanspruchnahme
von Kassenverstärkungsmitteln des Landes bis
zu einer Höhe von rd. 95 Mio. DM finanziert
wurden;
– im Einvernehmen mit dem Kultusministerium
über Jahre Ausgaben für Bauleistungen aus einem von der Zweckbindung nicht zuständigen
Titel geleistet wurden;
– die Zuständigkeit des Landesbauamtes umgangen wurde und auch größere Baumaßnahmen
eigenständig durch die Medizinische Fakultät
durchgeführt wurden;
– häufig gegen den Grundsatz der Öffentlichen
Ausschreibung verstoßen wurde;
– die Pflicht, Aufträge, die vom Wertumfang einen bestimmten Betrag übersteigen, europaweit
auszuschreiben, nicht erfüllt wurde.

135
(218)

Der Landesrechnungshof hat für die Haushaltsjahre 1991 bis 1994 die Beschaffungen,
die Bauleistungen sowie die Bauunterhaltungsleistungen für die Zahnmedizin im Klinikum einer Universität geprüft. Um eine Wertung der Prüfungsergebnisse vornehmen
zu können, wurden die Einnahmen und die Ausgaben des gesamten Klinikums betrachtet. In die Prüfung einbezogen wurden auch die zuständigen Referate des Kultusministeriums.
Der Landesrechnungshof berücksichtigt, daß die Jahre 1991 und 1992 Jahre des Aufbaus und der Umstellung waren.

(219)

Nach dem Landeshochschulgesetz Mecklenburg-Vorpommern hat das Kultusministerium die Rechts- und Fachaufsicht gem. § 120 Landeshochschulgesetz über die Medizinische Fakultät. Das Kultusministerium ist dieser Aufgabe nicht gerecht geworden,
soweit es den Prüfungsgegenstand der vorliegenden Prüfung betraf. Nach Auffassung
des Landesrechnungshofes ist das Kultusministerium nicht in der Lage gewesen, aus
den Jahresabschlüssen und den eingereichten Wirtschaftsplänen der Medizinischen
Fakultät die richtigen Schlüsse zu ziehen und im Rahmen seiner Fachaufsicht regulierend einzugreifen. Das Kultusministerium gibt in seiner Stellungnahme zum Beitrag
des Jahresberichtes an, daß erst seit 1993 die Jahresabschlüsse durch eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft zu prüfen sind. Nach Auffassung des Landesrechnungshofes hindert das nicht das Kultusministerium, aus nichtgeprüften oder auch vorläufigen Jahresabschlüssen notwendige Schlüsse zu ziehen. Das Kultusministerium erläutert weiter,
daß aufgrund der Entscheidungen des Wissenschaftsrates „kein Anlaß“ bestanden hatte, die „Verwendung von Mitteln zugunsten der Zahnmedizin zu beanstanden“. Zudem
sei „für das Kultusministerium aus den seinerzeit verfügbaren Unterlagen selbstverständlich nicht zu erkennen gewesen, daß das Universitätsklinikum möglicherweise
Finanzmittel unter Mißachtung und unter Verstoß von Rechtsnormen und Verwaltungsvorschriften einsetzte“.

136
Die Prüfung des Landesrechnungshofes ergab, daß im August 1993 das Kultusministerium feststellte, daß für Baumaßnahmen in der Zahnmedizin weder Bauanträge noch
Genehmigungen vorlagen. Im Juli 1994 hat nach eigener Darstellung das Kultusministerium „überraschend und mit Verwunderung festgestellt, daß die Klinik für ZMK
(Zahnmedizin) inzwischen außergewöhnlich gut räumlich untergebracht und ausgestattet ist“ und das Kultusministerium hat die Auffassung vertreten, „daß nach Augenscheinnahme der Mittelaufwand für die baulichen Maßnahmen höher als die angegebenen 1.293.163 DM“ gewesen sein muß.
Insofern erwartet der Landesrechnungshof, daß die Wahrnehmung der Fachaufsicht
des Kultusministeriums über das Anpassen der Wirtschaftspläne hinaus geht.

Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der Medizinischen Fakultät
(220)

Die Einnahmen und Ausgaben der Medizinischen Fakultät wurden im Jahr 1991 brutto
im Landeshaushalt veranschlagt und bewirtschaftet.
Dennoch leistete die Medizinische Fakultät Zahlungen über eigene Bankkonten bzw.
nahm Zahlungen an. Da nicht alle Zahlungsbewegungen parallel im Landeshaushalt
gebucht wurden, wiesen der Jahresabschluß der Medizinischen Fakultät und die Haushaltsrechnung des Kapitels 0731 „Medizinische Fakultät der Universität ...“
unterschiedliche Beträge aus. Obwohl dies den Beteiligten (Medizinische Fakultät,
Kultusministerium und zuständige Landesbezirkskasse) bekannt war, wurden Differenzen nicht aufgeklärt.

(221)

Seit 1992 werden in Ausnahme von der Bruttoveranschlagung die Zuschüsse des Landes an die Medizinische Fakultät im Haushaltsplan des Landes netto veranschlagt. Es
werden zur Erläuterung der Nettoveranschlagung Wirtschaftspläne erstellt. Seit 1993
prüft eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft die Jahresabschlüsse. Die Medizinische Fakultät wird somit wie ein Landesbetrieb behandelt.

(222)

Sämtliche durch die Medizinische Fakultät, das Kultusministerium und die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft gefertigten Unterlagen zu den Jahresabschlüssen, die dem
Landesrechnungshof zur Prüfung vorlagen, weisen größtenteils für dieselben Sachverhalte unterschiedliche Beträge auf.

137
Auch die der Haushaltsrechnung als Anlage beigefügte „Kurzübersicht zum Wirtschaftsplan-Jahresabschluß“ ist aus sich heraus nicht in jedem Fall verständlich. So
wurde für den Jahresabschluß 1994 in keiner Weise erläutert, warum zu der im Jahresabschluß 1993 ausgewiesenen Deckungslücke in Höhe von rd. 12,4 Mio. DM nun die
Position Bilanzverlust in Höhe von 7,1 Mio. DM für das Jahr 1993 entstand und als
Verlustvortrag in den Jahresabschluß 1994 aufgenommen wurde. Der Landesrechnungshof erwartet, daß durch das Kultusministerium sichergestellt wird, daß die Verbindung zwischen der kameralistischen und betriebswirtschaftlichen Darstellung gewährleistet wird. Das Kultusministerium argumentiert in seiner Erläuterung zum Jahresberichtsbeitrag, daß „eine Verbindung zwischen der kameralistischen und betriebswirtschaftlichen Darstellung“ erst mit Vorliegen von „geprüften Jahresabschlüssen“
hergestellt werden kann. Dem kann der Landesrechnungshof nicht uneingeschränkt
folgen (vgl. Tz. 219).
(223)

Die Medizinische Fakultät ist verpflichtet, Einnahmen rechtzeitig und vollständig zu
erheben. Für den gesamten geprüften Zeitraum weist die Medizinische Fakultät einen
sehr hohen Bestand an offenen Forderungen aus. So standen beim Jahresabschluß
1992 den Gesamteinnahmen in Höhe von rd. 150 Mio. DM offene Forderungen in Höhe von insgesamt 76 Mio. DM gegenüber, von denen für ca. 13 Mio. DM im April des
Folgejahres noch keine Rechnungen gestellt waren. Für den Zeitraum zwischen den
getätigten Ausgaben für erbrachte Leistungen und dem Eingang der Zahlungen für diese Leistungen griff die Medizinische Fakultät auf das selbsttätige Kassenverstärkungsverfahren zurück. Das heißt, sie konnte von der Landeshauptkasse selbständig Kassenmittel abrufen, um zahlungsfähig zu sein.

(224)

Die Höhe der Inanspruchnahme der Kassenverstärkungsmittel der Medizinischen Fakultät ist bedenklich. Sie betrug Ende 1992 53.283.889,69 DM und per 30.12.1994
69.469.189,69 DM. Teilweise war die Inanspruchnahme der Kassenverstärkungsmittel
sogar noch erheblich höher, per 11.10.1994 wurde ein Betrag von 95.997.121,69 DM
ausgewiesen.

138
Das Kultusministerium führte in seiner Stellungnahme zum Jahresberichtsbeitrag an,
daß der Medizinischen Fakultät keine liquiden Mittel als Ausstattung zur Verfügung
gestellt wurden. Dem kann der Landesrechnungshof nicht folgen. Die Medizinische
Fakultät war in den Jahren 1991 noch haushaltsfinanziert und ab 1992 waren die Konten in die selbsttätige Verstärkung und Ablieferung gegenüber der Landeshauptkasse
einbezogen. Die Inanspruchnahme der Kassenverstärkung per 31.12.1994 in Höhe von
70.450.136,97 DM kann nicht mit der Höhe der Verbindlichkeiten, die in der Eröffnungsbilanz zum 1.1.1993 ausgewiesen waren, begründet werden. Diesen Verbindlichkeiten standen offene Forderungen gegenüber, die in den Jahren 1993 und 1994
hätten realisiert werden müssen. Falls die Zahlungen für die offenen Forderungen aus
verschiedenen Gründen nicht eingingen oder die Höhe der offenen Forderungen im
nachhinein korrigiert werden mußte, hätte das Kultusministerium dem Parlament den
so entstandenen Fehlbetrag offenlegen müssen.
(225)

Die Medizinische Fakultät hätte darauf hinwirken müssen, daß die Einnahmeerhebung
erheblich beschleunigt wird, und auch das Kultusministerium hätte im Rahmen seiner
Fachaufsicht hierauf mit erkennbarer Wirkung Einfluß nehmen müssen. Nicht nur der
Zahlungseingang alter Forderungen wird unsicherer, es entsteht dem Land auch ein
rechnerischer Zinsverlust für die Zeit, in der die Einnahmen durch das Land vorfinanziert werden müssen.
Auch im Fall der sonstigen Inanspruchnahme der Kassenverstärkungsmittel stellt sich
die Frage eines rechnerischen Zinsverlustes für das Land, da die Kassenverstärkung
faktisch einen unbegrenzten zinslosen Dispositionskredit für die Medizinische Fakultät
darstellt.

(226)

Die Medizinische Fakultät hat allein 1993 Mehrausgaben ohne notwendige Einwilligung des Finanzministeriums von insgesamt 1.489.100 DM getätigt. Die Finanzierung
der Mehrausgaben erfolgte über Kassenverstärkungsmittel. Anstatt im Jahr 1994 Einsparungen für die Mehrausgaben zu erwirtschaften, hat die Medizinische Fakultät auch
im Jahr 1994 wiederum weitere Mehrausgaben in Höhe von 768.100 DM ohne notwendige Einwilligung der Finanzministerin geleistet. Das Kultusministerium hätte
aufgrund seiner Fachaufsicht über die Medizinische Fakultät konsequent Einfluß auf

139
die Ausgabendisziplin der Medizinischen Fakultät nehmen und konkrete Einsparungen
fordern und ihre Realisierung überprüfen müssen. Das Kultusministerium argumentiert
in seiner Stellungnahme zum Jahresberichtsbeitrag, daß die Entscheidung über die
Mehrausgaben im Finanzplan 1993 erst im Dezember 1994 getroffen wurde. Der Landesrechnungshof vertritt die Auffassung, daß das Kultusministerium im Rahmen seiner
Aufsichtspflicht gleich mit Bekanntwerden dieser Mehrausgaben auf die Einsparung
dieses Betrages im Folgejahr hinwirken müssen. Mit dem am 23.11.1994 an das Finanzministerium gestellten Antrag zur Zuweisung von Verstärkungsmitteln zur Deckung dieser Mehrausgaben wurde nach Auffassung des Landesrechnungshofes statt
dessen die mangelnde Ausgabendisziplin der Medizinischen Fakultät unterstützt.
(227)

In den Jahren 1992 und 1993 hat die Medizinische Fakultät – mit Kenntnis des Kultusministeriums – aus dem Kapitel 0731 Titel 682 04 „Zuschuß für Instandhaltung und
Wartung von Geräten“ in nicht unerheblichem Maße Ausgaben zur Bauunterhaltung
getätigt. Ausgaben dürfen nur für die im Titel aufgeführten Zwecke geleistet werden.
Das Kultusministerium stellt zum Beitrag des Jahresberichtes dar, es hätte „einvernehmlich mit dem Finanzministerium“ diese Vorgehensweise abgestimmt, um der Medizinischen Fakultät „entsprechend der Gleichbehandlung mit allen anderen Krankenhäusern (...) wenigstens teilweise ein(en) Ausgleich“ der Instandhaltungskosten zuzubilligen. Nach Ansicht des Landesrechnungshofes hätten diese Instandhaltungskosten
jedoch nicht im Kapitel 0731 veranschlagt werden dürfen, sondern wären als Bauausgaben aus Kapitel 1207 „Hochbaumaßnahmen des Landes“ zu leisten gewesen. Damit
ist das Parlament bewußt nicht über den vollständigen Umfang der Bauausgaben informiert worden.

Baumaßnahmen der Medizinischen Fakultät
(228)

Die Medizinische Fakultät führte in den Jahren 1991 bis 1994 Bauleistungen mit einem Gesamtbetrag von 1.944.780,89 DM für die Zahnmedizin in eigener Regie durch.
Baumaßnahmen wurden nicht nur mit Mitteln aus Epl. 12 „Hochbaumaßnahmen des
Landes“ finanziert, sondern auch mit Mitteln aus Kapitel 0731 Titel 682 04 „Zuschuß
für Instandhaltung und Wartung von Geräten“ in einem nicht unerheblichem Umfang
zweckwidrig finanziert (vgl. Tz. 227).

140
(229)

Für die Durchführung von Bauleistungen ist grundsätzlich das Landesbauamt zuständig, nur Maßnahmen des sog. Kleinen Baufonds dürfen von der hausverwaltenden
Dienststelle in eigener Regie ausgeführt werden. Aus den Mitteln des Kleinen Baufonds können dringende Instandhaltungsmaßnahmen, die sich ohne technische Sachkunde beurteilen lassen und die Struktur eines Gebäudes nicht verändern, finanziert
werden.
Der Landesrechnungshof stellte fest, daß durchgängig im gesamten Prüfungszeitraum
Baumaßnahmen vorschriftswidrig mit den Mitteln des Kleinen Baufonds von der Medizinischen Fakultät durchgeführt wurden, für die die Zuständigkeit jedoch beim Landesbauamt lag.

(230)

Bei der Vergabe öffentlicher Aufträge für Baumaßnahmen ist der Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung zu beachten (§ 55 LHO und § 3 VOB/A). Hiergegen hat die
Medizinische Fakultät in zahlreichen Fällen verstoßen.

Hochschulbauförderungsmittel
(231)

Der Aus- und Neubau von Hochschulen wird nach dem Hochschulbauförderungsgesetz (HBFG) vom Bund bis zu 50 v.H. gefördert. Der Wissenschaftsrat hat es abgelehnt, in Mecklenburg-Vorpommern an zwei Universitäten eine zahnmedizinische
Ausbildung durch den Bund mitfinanzieren zu lassen, ohne daß sich jede Fakultät auf
bestimmte Schwerpunkte konzentriert und einzelne Disziplinen nur an einem Standort
aufgebaut werden.
Die Medizinische Fakultät der geprüften Universität hat für den Bereich der Zahnmedizin Baumaßnahmen durchgeführt, ohne diese über das HBFG durch den Bund mitfinanzieren zu lassen. Damit sind dem Land zumindest für diese Maßnahmen Fördermittel des Bundes verlorengegangen. Die Medizinische Fakultät argumentierte, daß aufgrund der Anforderungen der neuen Approbationsordnung die Maßnahmen schnell
und außerhalb des Verfahrens des HBFG durchgeführt werden mußten. Einen Zwang
zur Vollfinanzierung durch das Land vermag der Landesrechnungshof insbesondere
auch unter dem Aspekt der angespannten finanziellen Lage des Landes nicht zu erkennen. Dem Land ist durch die fehlende Förderung nach dem HBFG ein nicht unerheblicher finanzieller Nachteil entstanden.

141
Die Landesregierung hat angekündigt, erst Ende 1997 einen Hochschulgesamtplan
vorlegen zu wollen. Im Interesse des Landes ist es jedoch dringend geboten, so schnell
wie möglich eine Entscheidung über die künftige Hochschulstruktur in MecklenburgVorpommern herbeizuführen, die den Bedürfnissen der Zukunft und den finanziellen
Möglichkeiten des Landes Rechnung trägt.

Einzelne Beispiele für Prüfungsfeststellungen
aus dem Bereich der Baumaßnahmen
(232)

Für die Jahre 1991 und 1992 konnten keinerlei Ausschreibungsunterlagen vorgelegt
werden, sondern nur Rechnungen aus der Buchhaltung. Bauaufträge sind nach dem
Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung zu vergeben. Sofern Ausschreibungen
durchgeführt wurden, hatte die Medizinische Fakultät ihre Pflicht, die Unterlagen aufzubewahren, nicht erfüllt. Andernfalls hat sie gegen den Grundsatz der Öffentlichen
Ausschreibung verstoßen.

(233)

Von 1991 bis 1994 vergab die Medizinische Fakultät Leistungen für Instandhaltungsmaßnahmen an ausgewählte Firmen in einem von ihr festgelegten Wertumfang per
Abrufauftrag. Sie schloß also Zeitverträge mit bestimmten Firmen ab.
Zeitverträge für regelmäßig wiederkehrende Bauunterhaltungsarbeiten können abgeschlossen werden, jedoch nur durch die Landesbauämter. Die Vergabe von Zeitverträgen ist auszuschreiben. Ausschreibungsunterlagen konnten nicht vorgelegt werden. Sofern Ausschreibungen durchgeführt wurden, hatte die Medizinische Fakultät ihre
Pflicht, diese aufzubewahren, nicht erfüllt. Andernfalls hat sie gegen den Grundsatz
der Öffentlichen Ausschreibung verstoßen. Zudem dürfen aufgrund von Zeitverträgen
nur Einzelaufträge erteilt werden, wenn die Vergütung für die Arbeiten 20.000 DM für
eine Baumaßnahme nicht übersteigt. Auch dies ist nicht immer von der Medizinischen
Fakultät beachtet worden.

(234)

Im Jahr 1993 ließ die Medizinische Fakultät ein Ausbildungslabor für den vorklinischen Teil der zahnärztlichen Ausbildung mit 40 Arbeitsplätzen für insgesamt
175.635,94 DM einrichten. Der Auftrag in Höhe von 66.149,52 DM wurde zunächst
mit einer unvollständigen Leistungsbeschreibung beschränkt ausgeschrieben. Zwei
Nachtragsaufträge, die nicht ausgeschrieben wurden, waren zusätzlich notwendig.

142
Die Leistung hätte vollständig und insgesamt ausgeschrieben werden müssen. Zudem
lag die Zuständigkeit für die Durchführung der Arbeiten beim Landesbauamt und nicht
bei der Medizinischen Fakultät.
(235)

Im Jahr 1993 ließ die Medizinische Fakultät Bauunterhaltungsmaßnahmen in Fluren
und Kellerräumen der Zahnmedizin ausführen. Hierzu beauftragte sie ohne Durchführung einer Ausschreibung eine Handwerksfirma. Den Auftrag teilte sie in sieben Einzelaufträge auf, um bewußt den Eindruck zu vermitteln, daß es sich hier um kleine
Bauunterhaltungsmaßnahmen des Kleinen Baufonds handele. Dies ist unzulässig, die
Gesamtmaßnahme hätte nicht aus dem Kleinen Baufonds finanziert werden dürfen.
Die Zuständigkeit lag beim Landesbauamt. Zudem hätte die Maßnahme ausgeschrieben werden müssen.

(236)

Im Jahr 1994 stellte die Medizinische Fakultät 25 Dental-Behandlungseinheiten auf.
Die Aufstellung der Dental-Behandlungseinheiten wurde in zwei Aufträge geteilt und
zeitgleich beschränkt ausgeschrieben, d.h. die Medizinische Fakultät bat vier Firmen
jeweils um ein Angebot. Eine Firma erhielt den Zuschlag für beide Aufträge in einem
Leistungsumfang von insgesamt 215.180,06 DM. Auch hier wurden Nachtragsaufträge
notwendig, die ohne Ausschreibung an die ausführende Firma vergeben wurden. Insgesamt gab die Medizinische Fakultät 478.766,98 DM für die Aufstellung der 25 Dental-Behandlungseinheiten aus.
Die Bauleistungen für die Aufstellung der 25 Dental-Behandlungseinheiten ist als eine
Maßnahme zu betrachten, die öffentlich hätte ausgeschrieben werden müssen. Die Zuständigkeit lag auch hier wieder beim Landesbauamt.

(237)

Zur Herrichtung eines provisorischen Operationssaales ließ die Medizinische Fakultät
eine OP-Leuchte installieren. Mit der Ausführung des Auftrages wurde ohne vorherige
Ausschreibung eine Firma im Dezember 1993 beauftragt, die auch die weiteren Nachtragsaufträge im November 1994 erhielt. Jedoch erst im April 1994 beauftragte die
Medizinische Fakultät ein Ingenieurbüro zu untersuchen, ob die Deckentragfähigkeit
für den Tragarm der OP-Leuchte gegeben ist. Zu diesem Zeitpunkt war mit der Montage der OP-Leuchte schon begonnen worden. Der Tragfähigkeitsnachweis wurde im
November 1994 geliefert. Wäre der Deckentragfähigkeitsnachweis nicht positiv
ausgefallen, wären alle bis dahin erbrachten bautechnischen Leistungen eventuell überflüssig geworden bzw. würde die OP-Leuchte eine Gefährdung darstellen.

143
Auch diese Maßnahme stellt keine Leistung des Kleinen Baufonds dar, sondern lag in
der Zuständigkeit des Landesbauamtes. Weiterhin hätten alle Leistungen als ein Auftrag ausgeschrieben werden müssen. Eine Teilung in mehrere Einzelaufträge war
unzulässig.

Investitionen für Geräte und Ausstattungen
(238)

In den Jahren 1991 bis 1994 wurden für die Zahnmedizin Gesamtinvestitionen für Geräte und Ausstattungen von rd. 4 Mio. DM getätigt. Bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zur Beschaffung von Geräten und Ausstattungen ist der Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung zu beachten (§ 55 LHO und § 3 VOL/A). Der Landesrechnungshof stellte fest, daß die Medizinische Fakultät gegen diesen Grundsatz in zahlreichen
Fällen verstoßen hat. Aufträge wurden i.d.R. freihändig vergeben. Einen Öffentlichen
Teilnahmewettbewerb vor einer Freihändigen Vergabe oder Beschränkten Ausschreibung hat die Medizinische Fakultät in keinem Fall durchgeführt.

Einzelne Beispiele für Prüfungsfeststellungen aus dem Bereich
der Beschaffungen von Geräten und Ausstattungen
(239)

Für die Jahre 1991 und 1992 konnten keinerlei Ausschreibungsunterlagen vorgelegt
werden. Sofern Ausschreibungen durchgeführt wurden, hatte die Medizinische Fakultät ihre Pflicht, die Unterlagen aufzubewahren, nicht erfüllt. Andernfalls hat sie gegen
den Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung verstoßen.

(240)

Für die Jahre 1993 und 1994 sind Ausschreibungsunterlagen vorhanden. Der Landesrechnungshof stellte Unregelmäßigkeiten bei der Vergabe von Aufträgen fest. So sind
beispielsweise Aufträge freihändig an einen bestimmten Anbieter vergeben worden,
obwohl zumindest zwei bis drei Angebote einzuholen waren. Auch sind die Wertgrenzen, ab denen eine Öffentliche Ausschreibung statt der vereinfachenden Freihändigen
Vergabe vorgesehen ist, nicht immer beachtet worden. Der Landesrechnungshof stellte
weiterhin Mängel bei bedarfsgerechter und vollständiger Planung von Leistungsvergaben fest.

144
(241)

Im Jahr 1993 hat die Medizinische Fakultät 20 Dental-Behandlungseinheiten im
Gesamtwert von 996.853,35 DM im Wege einer Beschränkten Ausschreibung beschafft. Der Preis lag erkennbar über dem zu dem Zeitpunkt geltenden Wert von
410.532 DM, ab dem die Leistung europaweit hätte ausgeschrieben werden müssen.
Die Medizinische Fakultät hat den Auftrag jedoch nur bundesweit ausgeschrieben.
Damit hat sie die Leistung nicht in einem EU-weiten Wettbewerb vergeben, um so das
wirtschaftlichste Angebot für die Dental-Behandlungseinheiten zu erzielen.
Im Zusammenhang mit dieser Beschaffung bestellte die Medizinische Fakultät bei der
gleichen Firma drei Monate später fünf weitere Dental-Behandlungseinheiten, die sie
als Nachbestellung ansah und daher nicht ausschrieb. Zum einen war der Wert der
„Nachbestellung“ zu hoch, als daß nach den beschaffungsrechtlichen Vorschriften eine
Freihändige Vergabe an den Lieferanten der 20 Dental-Behandlungseinheiten erlaubt
war. Zum anderen lagen die beiden Beschaffungen zeitlich so nahe zusammen, daß sie
bei bedarfsgerechter Planung als ein geschlossener Auftrag hätten durchgeführt werden
müssen. Eine EU-weite Ausschreibung wäre somit geboten gewesen. Im Sinne einer
sparsamen Bewirtschaftung öffentlicher Gelder hätte so eventuell ein günstigerer Preis
für den Gesamtauftrag erzielt werden können.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

145

Zuwendungen für kommunale und private Schulbauvorhaben

Es ist erforderlich, daß die Verteilung der Haushaltsmittel auf das Schulbauprogramm und das
Schulbausonderprogramm im Haushaltsplan erkennbar ist. Erläuterungen, die zur Bewirtschaftung unerläßlich sind, müssen in den Haushaltsplan aufgenommen und für verbindlich erklärt
werden.
Die Zuwendungspraxis entsprach nicht immer der
bestehenden Richtlinie. Die Auszahlung der bewilligten Zuwendungen erfolgte häufig nicht nach
Baufortschritt, die Eigenmittel der Zuwendungsempfänger wurden nicht zeitgleich eingesetzt. Damit war nicht gewährleistet, daß die Auszahlungen
nur soweit und nicht eher geleistet wurden, als sie
zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung
erforderlich waren.
Insbesondere war bei privaten Trägern von Ersatzschulen die Gesamtfinanzierung zum Zeitpunkt der Erteilung der Zuwendungsbescheide
nicht immer gesichert.
Bei zwei Baumaßnahmen wurde aufgrund des
Verdachtes von Manipulationen im Vergabeverfahren mit strafrechtlicher Relevanz die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Schwerin informiert.

146
Die Zuwendungsempfänger vernachlässigten notwendige Bauherrenfunktionen mit der Folge, daß
die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Durchführung der Baumaßnahmen beeinträchtigt war.
Insbesondere wurde sowohl von den Zuwendungsempfängern, als auch durch die von ihnen beauftragten Planer gegen die Bestimmungen der VOB
verstoßen, so daß oftmals der faire Wettbewerb
unter den Bietern nicht zustande kam.
Insofern hat in diesem Bereich die Landesbauverwaltung als zu beteiligende zuständige technische
Instanz ihre Überwachungsaufgabe nicht ausreichend wahrgenommen.

(242)

Mit dem Haushaltsplan 1992 wurde für 1992 und die folgenden Jahre ein allgemeines
Schulbauprogramm mit einem finanziellen Volumen von jährlich 40 Mio. DM beschlossen (Kapitel 0750, Titel 883 65 „Zuschüsse für kommunale Schulbauvorhaben“
und Titel 893 65 „Zuschüsse für Schulbauvorhaben privater Träger von Ersatzschulen“). Um dem großen Baubedarf in diesem Bereich gerecht werden zu können, verabschiedete das Kabinett am 2.3.1993 das Schulbausonderprogramm als Ergänzung zum
allgemeinen Schulbauprogramm mit einem Finanzvolumen von 120 Mio. DM, die ab
1993 in jährlichen 40 Mio. DM-Raten zur Verfügung gestellt werden sollten.

(243)

Das Kultusministerium trifft die Entscheidung über die Vergabe der Zuwendungen des
Landes nach der Dringlichkeit des Bauvorhabens, orientiert an der Prioritätenliste der
Landkreise bzw. der kreisfreien Städte. Die Förderung erfolgt auf der Grundlage der
Schulbaurichtlinie -SchBauRL- vom 18.10.1991, ergänzt durch die Technischen Richtlinien für den Schulbau Teil 1 vom 6.5.1993 und Teil 2 vom 15.3.1993.

147
Der Landesrechnungshof hat im Rahmen einer Querschnittsprüfung die Planung sowie
die Einwerbung und Bewirtschaftung der Haushaltsmittel, das Bewilligungsverfahren
auf der Grundlage der Schulbaurichtlinie sowie die Durchführung der Zuwendungsmaßnahmen im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit und den baulichen Aufwand stichprobenweise für die Haushaltsjahre 1992 bis 1994 geprüft.

Veranschlagung und Finanzierung
(244)

Das allgemeine Schulbauprogramm unterscheidet sich vom Schulbausonderprogramm
durch die Höhe der Regelfördersätze. Weder 1993 noch 1994 wurde im Haushaltsplan
erläutert, in welchem Verhältnis Schulbauten nach dem allgemeinen Schulbauprogramm (Regelfördersatz 33 v.H., maximale Förderhöhe 50 v.H.) und dem Schulbausonderprogramm (Regelfördersatz 50 v.H., maximale Förderhöhe 80 v.H.) gefördert
werden sollten.
Nach § 17 Abs. 1 LHO i.V.m. VV Nr. 2.2 zu § 17 LHO hätten Erläuterungen, die zur
Bewirtschaftung der Haushaltsmittel unerläßlich sind, in den Haushaltsplan aufgenommen und für verbindlich erklärt werden müssen.
Für das Schulbausonderprogramm bestand jedoch weder eine Richtlinie (vgl. VV
Nr.1.4 § 44 Abs. 1 LHO u. VV-K Nr. 1.1 § 44 Abs. 1 LHO), noch wurde die bestehende Schulbaurichtlinie entsprechend geändert.
Das Kultusministerium hat zugesagt, zukünftig würden derartige Fälle in der Richtlinie geregelt.

(245)

Für Zuschüsse an kommunale Träger von Schulbaumaßnahmen standen im Haushaltsjahr 1993 Haushaltsmittel in Höhe von 92,685 Mio. DM einschließlich übertragener
Reste zur Verfügung. Am Ende des Haushaltsjahres 1993 mußte ein Haushaltsrest von
rd. 13,4 Mio. DM (rd. 15 v.H.) gebildet werden, was u.a. darauf zurückzuführen war,
daß allein im Zeitraum vom 29.11.1993 bis zum 21.12.1993 Zuwendungsbescheide erteilt wurden, die die Bereitstellung von Haushaltsmitteln in Höhe von rd. 10 Mio. DM
noch für das laufende Haushaltsjahr vorsahen. Tatsächlich wurden jedoch nur rd. 3
Mio. DM von den Zuwendungsempfängern innerhalb dieses sehr kurzen Zeitraumes
abgerufen.
Im Haushaltsjahr 1994 wurden insbesondere bei Titel 893 65 „Zuschüsse für Schulbauvorhaben privater Träger von Ersatzschulen“ größere Haushaltsreste gebildet. Von

148
den zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln (3,91 Mio. DM) wurden lediglich
1,47 Mio. DM kassenwirksam.
Das Kultusministerium begründet die Entstehung der Haushaltsreste u.a. mit Schwierigkeiten der Zuwendungsempfänger bei der Sicherung der Komplementärfinanzierung
und der daraus resultierenden späten Erteilung der Zuwendungsbescheide.
Für den Bau eines privaten Internatsgymnasiums – das inzwischen fertiggestellt ist –
wurde nach den Antragsunterlagen eine öffentliche Förderung in Höhe von
5,03 Mio. DM beantragt. Das Kultusministerium bewilligte auf der Grundlage des
Prüfvermerks gem. ZBau Nr. 6.3 zu § 44 Abs. 1 LHO eine Zuwendung von
2,4 Mio. DM, d.h. nur ungefähr die Hälfte der ursprünglich beantragten Mittel, ohne
daß nunmehr die Gesamtfinanzierung gesichert war (vgl. VV Nr. 1.2 zu § 44 Abs. 1
LHO). Ein Vermerk nach VV Nr. 3.4.4 zu § 44 Abs. 1 LHO, in dem u.a. auf die Sicherung der Gesamtfinanzierung eingegangen werden muß, war in den Unterlagen nicht
vorhanden.
Das Kultusministerium will die Hinweise des Landesrechnungshofes zukünftig beachten.
(246)

Ein gemeinnütziger Verband beantragte am 5.2.1992 beim Kultusministerium Landeszuwendungen für die Sanierung einer Schule. Die Finanzierung der Baumaßnahme
sollte u.a. durch Eintragung einer Grundschuld in Höhe von 3,556 Mio. DM nach
Rechtsverbindlichkeit des Erbbaurechtsvertrages zwischen der Kommune und dem
Verband abgesichert werden. Die dazu erforderliche Eigentumsübertragung des
Grundstücks auf die Kommune war jedoch noch nicht erfolgt.
Am 1.10.92 wurde durch das Kultusministerium der Zuwendungsbescheid erteilt.
Bereits im November 1992 kam es zur Mittelanforderung in voller Höhe
(1,71 Mio. DM) und zur Auszahlung.
Der Zuwendungsbescheid vom 1.10.92 an den Verband hätte nach Auffassung des
Landesrechnungshofes nicht erteilt werden dürfen, da die in der Gesamtfinanzierung
vorausgesetzte Eintragung einer Grundschuld in Höhe von 3,556 Mio. DM noch nicht
erfolgen konnte.
Da trotzdem eine Zuwendung gewährt wurde, mißachtete die Verwaltung die Vorschriften der VV Nr. 1.2 zu § 44 Abs. 1 LHO. Ein Nachweis der Prüfung der Gesamt-

149
finanzierung (vgl. VV Nr. 3.4.4 zu § 44 Abs. 1 LHO) durch die Verwaltung war in den
Akten nicht vorhanden.
(247)

Der Zuwendungsempfänger konnte auch 10 Monate nach Erteilung des Zuwendungsbescheides die notwendigen komplementären Eigenmittel nicht aufbringen, da eine
Grundschuldeintragung aufgrund der immer noch ausstehenden Eigentumsübertragung
der Liegenschaft an die Stadt nicht möglich war. Das Kultusministerium hätte entsprechend VV Nr. 4.5 zu § 44 Abs. 1 LHO prüfen müssen, wie unter den gegebenen Umständen der Zuwendungszweck noch zu erreichen war.
Da das Kultusministerium daraufhin die Zustimmung zur Mittelverwendung ohne eigenen Anteil gab, wurde eine „Anfinanzierung“ geduldet, die nach VV Nr. 1.2 zu § 44
Abs. 1 LHO unzulässig ist.
Das Kultusministerium hat mitgeteilt, der Zuwendungsempfänger habe die Liegenschaft zwischenzeitlich käuflich erworben. Die Hinweise des Landesrechnungshofes
würden in Zukunft beachtet.

Mängel bei der Baudurchführung durch die Zuwendungsempfänger
und der Kontrolle durch die Landesbauämter
(248)

Der Landesrechnungshof hat Vergabe, Abrechnung und Baudurchführung des vom
Kultusministerium mit Zuwendungsbescheid vom 14.12.1992 geförderten Um- und
Erweiterungsbaus eines Gymnasiums stichprobenweise geprüft.
Er hat festgestellt, daß es Unzulänglichkeiten bei der Planung sowie der Erarbeitung
der Verdingungsunterlagen gab, die auch auf die unzureichende Kontrolle der Leistungen der Architekten und Ingenieure durch die Verwaltung (Kommunalverwaltung als
Bauherr bzw. Landesbauämter als technische Instanz gem. ZBau) zurückzuführen waren.

150
Zuwendungsempfänger haben gem. ANBest-K Nr. 5.2 zu § 44 Abs. 1 LHO die Landesbauverwaltung rechtzeitig über die erstmalige Ausschreibung, Vergabe und den
Baubeginn zu unterrichten, damit die Landesbauverwaltung ihre Kontrollpflicht erfüllen kann. Da jedoch nicht alle Zuwendungsempfänger dieser Mitteilungspflicht nachgekommen sind, hat der Landesrechnungshof gefordert, daß das Landesbauamt sich
noch stärker um zeitnahe und umfassende Informationen bemüht.
Das Finanzministerium vertritt dazu den Standpunkt, daß die Intensität der Kontrolle
durch die Landesbauverwaltung auch vom Anteil der Mitfinanzierung durch das Land
abhängig ist. Die Landesbauverwaltung werde jedoch bemüht sein, innerhalb der gem.
VV-K Nr. 6 zu § 44 Abs. 1 LHO geforderten stichprobenweisen Baubegleitung entsprechende Baukontrollen durchzuführen, soweit dies mit der vorhandenen Personalkapazität möglich sei.
Dabei sei geplant, z.B. auch bei der Baustandsbescheinigung, die für den Mittelabfluß
erforderlich ist, die vom Bauherren beauftragten Architekten stärker in die Pflicht zu
nehmen.
(249)

Folgende vom Landesrechnungshof festgestellte Unzulänglichkeiten in den Ausschreibungs- und Vergabeunterlagen hätten die kommunalen Zuwendungsempfänger erkennen und ausschließen müssen:
–

In den vorliegenden Leistungsverzeichnissen, z.B. im Gewerk Bodenbelagsarbeiten, wurden Positionen so unzureichend beschrieben, daß für die Bieter nicht zu
erkennen war, welcher Leistungsumfang wirklich auszuführen war. Damit wurde
gegen § 9 Nr. 1 VOB/A verstoßen.

–

Im Gewerk Estricharbeiten wurde durch große Mengenänderungen die mit einem
Angebotspreis von 99.663,09 DM vergebene Leistung mit einem Betrag von
69.810,60 DM abgerechnet, was eine Reduzierung gegenüber dem ursprünglichen Auftragswert um ca. 30 v.H. bedeutet und nach § 2 Nr. 3 Abs. 3 VOB/B eine Veränderung der Einheitspreise aufgrund der veränderten Kalkulationsgrundlage für den Auftragnehmer hätte zur Folge haben können.

151
Der Landesrechnungshof hält es für unerläßlich, daß die Leistungen der Architekten
und Ingenieure durch die Verwaltung entsprechend überwacht werden. Bei der Gestaltung der Verträge mit freiberuflich Tätigen sollten Grundleistungen nach § 15 HOAI,
die im Rahmen der Vertragsausführung durch die Verwaltung erbracht werden, honorarmindernd berücksichtigt werden. (vgl. RBBau/RLBau-Musterverträge)
Das Innenministerium hat dazu mitgeteilt, es würden Erlasse vorbereitet, die insbesondere der Erläuterung vergaberechtlicher Vorschriften dienen sollen. Darüber hinaus
werde geprüft, ob die Vertragsgestaltung mit freiberuflich Tätigen auf der Grundlage
der Vertragsmuster der RBBau/RLBau im Erlaßwege eingeführt werden sollte.

Unregelmäßigkeiten im Vergabeverfahren
(250)

Die VOB soll sicherstellen, daß in einem formalisierten Verfahren in transparenter und
nachvollziehbarer Weise die Vergabe von Bauaufträgen dem Wettbewerb unterliegt
und Unregelmäßigkeiten auf Auftragnehmer- wie Auftraggeberseite vorgebeugt wird.
Deshalb müssen die Bestimmungen der VOB eingehalten und Verstöße gegen diese
erkannt und geahndet werden.
Feststellungen des Landesrechnungshofes in den Vergabeverfahren zu den mit Mitteln
des Landes geförderten Baumaßnahmen in einem Gymnasium und einer Grundschule
begründeten nach Auffassung des Landesrechnungshofes den Verdacht, daß Manipulationen mit strafrechtlicher Relevanz vorgekommen sind. Hierüber wurde die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Schwerin informiert.

(251)

Durch VOB-widrige Veränderungen am Zahlenmaterial der Submissionsunterlagen,
nachträgliche Eintragungen in den Originalangeboten nach der Submission und Aufnahme von später nicht auszuführenden Positionen in das Leistungsverzeichnis des
Angebots ist es möglicherweise zu einem wirtschaftlichen Vorteil für den Auftragnehmer gekommen.

152
Der Verfahrensablauf in der Verwaltung sowie der nicht VOB-gerechte Umgang mit
den abgegebenen Angeboten (§§ 21 bis 23 VOB/A) begünstigten diese Manipulationen. So wurden z.B. die Originalangebote nach der Submission teilweise nicht gekennzeichnet (§ 22 Nr. 3 Abs. 2 Satz 1 VOB/A). Die Überprüfung der Angebote hinsichtlich etwaiger Auffälligkeiten (z.B. doppelte Blätter, lückenhaft ausgefüllte Positionen usw.) war unzureichend.
Die Originalangebote wurden im Anschluß an die Submission sofort dem beauftragten
Architekturbüro zur Wertung übergeben. Es wurde damit möglich, durch Austausch
von Blättern oder durch nachträgliche Veränderungen im Zahlenwerk ohne größeres
Risiko zu manipulieren. Eine Kopie der Originalangebote wurde in den Ämtern bisher
nicht aufbewahrt.
(252)

Die Beschwerde einer durch diese Handlungsweise benachteiligten Firma an die nach
§ 31 VOB/A zuständige Vergabeprüfstelle im Innenministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern sowie die Tatsache, daß nach rechnerischer Prüfung der Angebotsunterlagen durch das Architekturbüro die festgestellte Angebotsendsumme so wesentlich von der Angebotsendsumme zum Zeitpunkt der Submission abwich, hätten z.B.
das Bauamt des Landkreises zu einer gründlichen Prüfung der Angebotsunterlagen im
eigenen Hause veranlassen müssen. Daß dies nicht geschah, wertet der Landesrechnungshof als Vernachlässigung notwendiger Bauherrenfunktionen.
Es ist deshalb notwendig, die Bauherrenkontrolle bereits bei der Erarbeitung der Ausschreibungsunterlagen, der Ausschreibung und der Vergabe sicherzustellen.

(253)

Das Kultusministerium vertritt dazu die Auffassung, daß die genannten Verstöße in
der Verantwortung der jeweiligen Bauherren liegen, die selbst für eine lückenlose
Kontrolle sorgen müssen. Es werde jedoch in Abstimmung mit dem Finanzministerium darauf eingewirkt, daß die Wahrnehmung der Bauherrenfunktion verbessert wird.
Hinsichtlich der einzelnen Prüfungsfeststellungen werde unter Beteiligung der Landesbauverwaltung geprüft, in welchem Umfang die Höhe der Zuwendung bei einzelnen Vorhaben neu festzusetzen ist.
Das Innenministerium hat mitgeteilt, daß im Rahmen der Kommunalaufsicht die o.g.
Probleme mit dem Landkreis bzw. dem Amt erörtert wurden. Die Schulträger wollen
zukünftig die Beachtung vergaberechtlicher Vorschriften innerhalb der Verwaltung
sowohl verfahrensmäßig als auch im Wege der Dienstaufsicht sicherstellen.

153
Der Landkreis bzw. das Amt prüfen, ob das beauftragte Planungsbüro und der Auftragnehmer zur Rückerstattung der Mehrausgaben in Anspruch genommen werden
können.
(254)

Der Landesrechnungshof hält es für unerläßlich, zukünftig die beauftragten Architekturbüros und Fachingenieure stärker zu kontrollieren. Das bedeutet insbesondere, die
Leistungsverzeichnisse inhaltlich genauer zu prüfen, bevor diese durch den Auftraggeber zur Ausschreibung freigegeben werden. Ebenso müssen auffällige Vergabevorschläge genauer überprüft werden. Nur so kann der öffentliche Auftraggeber sein Bauherreninteresse vertreten und für einen fairen Wettbewerb sorgen.

154

Förderung der Schlachtung
leukoseverseuchter Kühe und Jungrinder

Das Ministerium für Landwirtschaft hat zur Bekämpfung und Tilgung der enzootischen Leukose
der Rinder für die Schlachtung leukoseverseuchter
Kühe und Jungrinder Entschädigungen geleistet.
Für mindestens 398 Rinder wurden Beihilfen in
Höhe von insgesamt 137.350,00 DM ohne die Vorlage der vorgeschriebenen Schlachtbescheinigungen gewährt.
Im Rahmen einer Nachprüfung wurde festgestellt,
daß eine Agrar GmbH eine Beihilfe in Höhe von
163.200,00 DM erhielt, obwohl die Besitz- bzw. Eigentumsverhältnisse an den geschlachteten Tieren
nicht zweifelsfrei feststanden.

(255)

Der Landesrechnungshof hat die Ausgaben für die Schlachtung leukoseverseuchter
Kühe und Jungrinder im Landwirtschaftsministerium und bei den Veterinärämtern elf
ausgewählter Landkreise geprüft. In der Zeit von 1991 bis zum 30.6.1993 (Beginn der
Prüfung) wurden in den ausgewählten Landkreisen Entschädigungen in Höhe von
16,8 Mio. DM gewährt. Grundlage für die Entschädigungsleistungen war der „Plan zur
Tilgung der enzootischen Leukose der Rinder in der Bundesrepublik Deutschland“ des
Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 26.9.1990, der zu 50
v.H. von der EG mitfinanziert wurde. Mit der Ausmerzungsaktion wurde bereits Anfang 1991 begonnen, aber erst mit Erlaß vom 12.7.1991 wurden die Grundsätze für die
Gewährung von Entschädigungen für die Schlachtung leukoseverseuchter Kühe und
Jungrinder vom Ministerium festgelegt.

155
Vor dem Erlaß der Grundsätze wurden in den geprüften Kreisen 2.276 Kühe geschlachtet, für die keine Schlachtbescheinigungen vorlagen. Die Entschädigungssumme für diese Tiere betrug 569.000,00 DM. Eine detaillierte Prüfung war nicht möglich,
da mangels einer Regelung der Nachweis der Schlachtungen vielfach fehlte. Aber auch
nach dem Erlaß der Grundsätze wurden für die Schlachtung von mindestens insgesamt
398 Rindern Ausmerzungsbeihilfen in Höhe von 137.500,00 DM ohne Vorlage der
Schlachtbescheinigungen geleistet.
(256)

Der Landesrechnungshof hat seine Feststellungen dem Ministerium für Landwirtschaft
und Naturschutz mitgeteilt, aber im Hinblick auf die Schwierigkeiten beim Aufbau einer neuen Verwaltung im Ministerium und in den Veterinärämtern gerade im überwiegend geprüften Zeitraum auf eine Stellungnahme und eine Weiterverfolgung der Angelegenheit verzichtet.

(257)

Bei einer Nachprüfung hat der Landesrechnungshof festgestellt, daß eine Agrar GmbH
als Nachfolgebetrieb einer LPG (T) die Ausmerzungsbeihilfe für geschlachtete
713 Rinder in Höhe von 163.000,00 DM erhalten hat, obwohl sie nicht Eigentümerin
der Tiere war. Die Tiere gehörten vielmehr weiterhin der LPG (T) i.L. und wurden
auch vom Liquidator zur Schlachtung verkauft. Auch die Erlöse aus den Schlachtungen flossen der LPG (T) i.L zu. Nach den Grundsätzen für die Gewährung von Ausmerzungsbeihilfen durfte keine Beihilfe gewährt werden, wenn zum Zeitpunkt der
Schlachtung der Rinder bekannt war, daß sich der rinderhaltende Betrieb auflöst. Dem
zuständigen Veterinäramt waren diese Umstände bekannt, es hätte also die Ausmerzungsbeihilfe nicht ohne Prüfung der Eigentums- bzw. Besitzverhältnisse auszahlen
dürfen.

(258)

Das Ministerium für Landwirtschaft und Naturschutz ist der Auffassung, daß die Entschädigung zu Recht geleistet wurde. Nach seiner Meinung ist die Agrar GmbH als
Tierhalter im Sinne der Grundsätze vom 12.7.1991 anzusehen und es sieht für eine
Rückforderung der gewährten Ausmerzungshilfe daher keine Grundlage.
Gegen den Geschäftsführer der Agrar GmbH ist ein Ermittlungsverfahren wegen Subventionsbetruges anhängig.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen

156

Förderung einer Fischmastanlage

Das

Landwirtschaftsministerium

förderte

im

Haushaltsjahr 1992 die Errichtung einer Fischmastanlage mit 434.284,72 DM.
Die Fördermittel wurden bewilligt, obwohl schon
bei der Antragsprüfung erhebliche fachliche und
wirtschaftliche Bedenken gegen das Vorhaben bestanden. Nachdem im August 1993 bekannt geworden war, daß der Zuwendungsempfänger Zahlungsschwierigkeiten hatte, wurde die Zuwendung
am 14.1.1994 widerrufen.

(259)

Das Ministerium für Landwirtschaft förderte aufgrund der „Richtlinien für die Förderung der Wiedereinrichtung und Modernisierung bäuerlicher Familienbetriebe im
Haupterwerb als Gemeinschaftsaufgabe ‘Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes’“ (AmtsBl. M-V 1992 S.1391 ff.) mit Bescheid vom 17.9.1992 einen
Fischmastbetrieb mit einer bereits 1990/91 errichteten Fischmastanlage:
Öffentliches Darlehen:
Zinsverbilligung =
Zinszuschüsse bis zum 30.6.1993 für ein
Kapitalmarktdarlehen in Höhe von
319.000,00 DM:
Starthilfe:
Zuschuß zum
Wiedereinrichtungsplan:

400.000,00 DM.

9.884,72 DM
23.500,00 DM
900,00 DM

Die tatsächliche Gesamtfördersumme betrug somit 434.284,72 DM.
Die Voraussetzungen für die Förderung des Betriebes lagen nicht vor:

157
(260)

Bei der Prüfung das Antrages wurde im Ministerium für Landwirtschaft ausdrücklich
festgestellt, daß
–

der Betrieb der Anlage sehr risikoreich sei,

–

nicht ausgeschlossen werden könne, daß es trotz eines guten Sicherheitssystems
zu Ausfällen kommen kann und dann zusätzlicher Finanzierungsbedarf erforderlich ist,

–

solche Anlagen zur Mast von Fischen bisher nicht wirtschaftlich oder mit Gewinn betrieben worden seien,

–

der Antragsteller keine spezifischen Kenntnisse zur Fischintensivhaltung besitze
und

–

auch in betriebswirtschaftlicher Hinsicht der Antrag eine Deckungslücke enthalte.

(261)

Der Antragsteller besaß als Kühlanlagenmonteur und Rinderzüchter nicht die gem.
Teil I Nr. 4.1 der Richtlinien erforderliche berufliche Vorbildung und/oder angemessene Berufserfahrung. Auch eine berufliche Fortbildung war mangels entsprechender
Bildungsangebote nicht möglich.

(262)

Die wirtschaftliche Entwicklung des Unternehmens seit 1991 zeigte bereits zum Zeitpunkt der Bewilligung, daß die vorausgesetzte Fischproduktion nicht erreicht werden
konnte. Der Betrieb konnte nur mit Hilfe von Zuschüssen und Bankdarlehen betrieben
werden, ohne auf Dauer ein ausreichendes Arbeitseinkommen je Arbeitskraft sicherzustellen.

(263)

Am 17.8.1992 wurde der Antragsteller u.a. darauf hingewiesen, daß sein Finanzierungsplan Deckungslücken aufweise, daß er nicht die erforderliche Qualifikation besitze und der Bundesminister für Landwirtschaft entschieden habe, daß der Fischbesatz
in der Intensivmast nicht förderfähig sei.
Mit Schreiben vom 21.8.1992 befürwortete der Landrat des damals zuständigen Kreises die Fördermaßnahme und bat den Landwirtschaftsminister persönlich um Unterstützung.

158
Nach einer Besprechung im Ministerium für Landwirtschaft am 2.9.1992 wurde der
Wiedereinrichtungsplan überarbeitet und mit folgender Bemerkung am 7.9.1992 vorgelegt: “...Wir hoffen, daß mit dem überarbeiteten WEP die Unterlagen für die Bewilligung der Fördermittel ausreichend sind. Mit den Unterlagen übergeben wir Ihnen
auch den Jahresabschluß für die Zeit vom 1.7.91 bis 30.6.1992. Der relativ hohe Verlust von 343.961,00 DM beinhaltet noch nicht den Optionsvorteil (Rückführung der
Mehrwertsteuer) von 133.756,00 DM und die Investitionszulage von
82.534,00 DM...“. Der Verlust im Jahresabschluß betrug damit 127.671,00 DM. Dennoch erfolgte die Bewilligung am 17.9.1992.
(264)

Das Darlehen wurde ohne besondere Begründung in Höhe des gem. Richtlinien zulässigen Höchstbetrages von 400.000,00 DM gewährt. Dies war unzulässig.

(265)

Am 7.9.1993 legte die Betreuungsgesellschaft den steuerlichen Jahresabschluß 1992
vor, der einen Verlust von 80.246,54 DM ausweist. Am 24.9.1993 teilte dann die
Hausbank des Antragstellers dem Landwirtschaftsministerium mit, daß der Antragsteller bei der Bank mit 917.700,00 DM verschuldet sei und daß die Fortführung des Betriebes keine Aussichten auf Erfolg biete. Es werde deshalb nach Möglichkeiten gesucht, das Anlagevermögen und das Grundstück des Antragstellers möglichst optimal
zu verwerten.
Das Ministerium für Landwirtschaft leitete daraufhin das Verfahren zum Widerruf der
Zuwendung ein. Nach Anhörung des Zuwendungsempfängers wurde die Bewilligung
mit Bescheid vom 14.1.1994 widerrufen.
Die Rückforderung blieb erfolglos, der Landesrechnungshof erwartet, daß geprüft
wird, ob Regreßforderungen bestehen.

(266)

Das Ministerium für Landwirtschaft und Naturschutz teilt zwar die Bedenken des Landesrechnungshofes, vertritt aber die Auffassung, „... daß zum Zeitpunkt der Bewilligung keine stichhaltigen Gründe vorlagen, die Förderung der Maßnahme abzulehnen...“. Es sei auch „... immanenter Inhalt jedweder Förderpolitik, daß das eine oder
andere Vorhaben im nachhinein nicht den Zweck erfüllt, der eigentlich erreicht

159
werden soll...“. Bei der Entscheidung über die Förderung des Betriebes seien neben betriebswirtschaftlichen Aspekten auch „... die Vorstellung des Konzeptes durch den Antragsteller, der in persönlichen Gesprächen den Eindruck einer dynamischen, betriebswirtschaftlich orientierten Unternehmenspersönlickeit machte...“ einbezogen
worden.
Als Ergänzung zu den bisherigen Stellungnahmen werden „... die überzogenen Angaben des Herstellers über die zu erzielenden Produktionsmengen ...“ als Grund für das
finanzielle Scheitern des Mastbetriebes angeführt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
Das Ministerium für Landwirtschaft und Naturschutz hat trotz Zusage benötigte Unterlagen verspätet übersandt.

160

Beschaffungen im Landessozialgericht

Das Landessozialgericht, mit Sitz in Neubrandenburg, bezahlte Erstausstattungen im Wert von
326.433,23 DM für das Sozialgericht und das Verwaltungsgericht Schwerin, ohne an der Planung
und Durchführung der Beschaffungen beteiligt
gewesen zu sein.
Es bescheinigte die sachliche Richtigkeit der Rechnungen, obwohl es nicht die Möglichkeit gehabt
hatte, sie zu überprüfen.

(267)

Der Landesrechnungshof prüfte im Jahr 1995 das Landessozialgericht, das seinen Sitz
in Neubrandenburg hat. Die Prüfung ergab u.a., daß das Landessozialgericht für die
Erstausstattung des neu einzurichtenden Gebäudes für das Verwaltungsgericht und das
Sozialgericht in Schwerin im Jahr 1993 Rechnungen in Höhe von 326.433,23 DM angeordnet hatte. Davon entfielen Ausgaben in Höhe von 236.901,52 DM auf Räume,
die von beiden Gerichten gemeinsam genutzt werden, und 89.531,73 DM auf Räume,
die nur vom Sozialgericht Schwerin allein genutzt werden.
Die Planung und Durchführung der Beschaffungen lagen vorwiegend in den Händen
des Verwaltungsgerichts, das auch nach Fertigstellung des Gebäudes als hausverwaltende Dienststelle fungieren sollte. Das Sozialgericht Schwerin und das Amt für Rehabilitation und Wiedergutmachung haben als künftige Mitnutzer an den Beschaffungen
mitgewirkt.

(268)

Nach ersten Abstimmungen im Justizministerium sollten die Ausgaben für die Ausstattung der von beiden Gerichten gemeinsam genutzten Räume unter Zugrundelegung
der Personalstärke zu zwei Dritteln auf das Verwaltungsgericht und zu einem Drittel
auf das Sozialgericht entfallen. Da das Verwaltungsgericht über keine ausreichenden

161
Haushaltsmittel verfügte, legte das Justizministerium im Juni 1993 fest, daß der Verwaltungsgerichtsbarkeit Mittel der Sozialgerichtsbarkeit zur Verfügung gestellt werden
sollten. Infolgedessen übernahm das Landessozialgericht weisungsgemäß die Anordnung der Zahlung, ohne zuvor an den Beschaffungsvorgängen beteiligt gewesen zu
sein.
Das Landessozialgericht bescheinigte auch die sachliche Richtigkeit der übernommenen Rechnungen, obwohl es keine Möglichkeit hatte, deren Richtigkeit zu überprüfen.
Bei fünf Vorgängen war versäumt worden, die beschafften Gegenstände in das Bestandsverzeichnis des Sozialgerichts Schwerin aufzunehmen.
(269)

Das Justizministerium hat diesen Sachverhalt bestätigt und mitgeteilt, daß eine Prüfung der Bestandsnachweise ergeben hätte, daß nunmehr alle über das Landessozialgericht finanzierten Beschaffungen als Vermögen des Sozialgerichts Schwerin ausgewiesen sind.
Der Landesrechnungshof bemerkt dazu:
Zur Finanzierung der Erstausstattung des gemeinsamen Dienstgebäudes des Sozialgerichts und des Verwaltungsgerichts Schwerin fehlten eindeutige Vorgaben. Das Justizministerium hätte bereits bei der Veranschlagung im Haushaltsplan deutlich machen
müssen, wie die Gemeinschaftsausstattung finanziert werden sollte. Nur so kann dem
grundsätzlichen Verbot einer Doppelveranschlagung (§ 17 Abs. 4 LHO) wirksam begegnet und auch verhindert werden, daß Ausgaben aus verschiedenen Titeln für denselben Zweck (§ 35 Abs. 2 LHO) geleistet werden.
Zur künftigen Verwaltungsvereinfachung empfiehlt der Landesrechnungshof, die
Haushaltsmittel für gemeinschaftlich zu nutzende Räume bei den entsprechenden
Haushaltstiteln der hausverwaltenden Dienststelle (gem. VV Nr. 1.1.2 zu § 64 LHO)
zu veranschlagen. Auf diesem Wege wird gleichzeitig gesichert, daß die sachliche
Richtigkeit für Lieferungen und Leistungen (gem. VV Nr. 12 zu § 70 LHO) auch von
kompetenter Seite bescheinigt und die Nachweisführung von Vermögensgegenständen
besser vorgenommen bzw. veranlaßt wird.

162

Widersprüchliche Antwort eines Landkreises

Ein Landkreis verhinderte den Abschluß eines
Prüfungsverfahrens, weil er sich seit über einem
Jahr zu Widersprüchen zwischen den Prüfungsfeststellungen und seinen späteren Erklärungen zu
den Feststellungen nicht äußerte.

(270)

Im Rahmen einer Prüfung nach § 39 Abs. 4 Landeskrankenhausgesetz für das Land
Mecklenburg-Vorpommern (GVOBl. 1993 S. 990) hat der Landesrechnungshof die
Verwendung der pauschalen Fördermittel (§ 23 Krankenhausfinanzierungsgesetz,
BGBl. I 1991 S. 886) geprüft und über diese Prüfung in seinem Jahresbericht 1995
(Tzn. 217 bis 227) auch Mitteilung gemacht. Dieses Prüfungsverfahren konnte nicht
abgeschlossen werden, weil ein Landkreis, dessen Krankenhäuser in das Prüfungsverfahren einbezogen waren, bei der Erörterung der Prüfungsfeststellungen nicht mitwirkte.

(271)

Der Landesrechnungshof hatte bei dem geprüften Landkreis u.a. die folgenden Feststellungen getroffen:
a)

Eines der Krankenhäuser des Landkreises, für das er in vollem Umfang pauschale Fördermittel in Anspruch nahm, wurde teilweise nicht als Krankenhaus, sondern als Pflegeheim genutzt. In einem internen Sachstandsbericht über die Verwendung von Fördermitteln durch dieses Krankenhaus hieß es 1993 entsprechend: „In den Monaten Jan. bis April 1991 mußten ... (für dieses Krankenhaus)
602.058,12 DM für Löhne und Gehälter aufgewendet werden. Einnahmen von
den Krankenkassen oder der Kassenärztlichen Vereinigung konnten aufgrund
des Patientengutes (Pflegefälle) nicht erzielt werden“. Darüber hinaus hatte auch
der Wirtschaftsprüfer festgestellt: „Das Pflegeheim ... wurde im 1. Halbjahr
1991 gemischt als Krankenhaus und als Alten- und Pflegeheim genutzt, ab dem
2. Halbjahr 1991 entfiel die Krankenhausnutzung.“

b)

Dieses Krankenhaus setzte die pauschalen Fördermittel zur Rückzahlung eines
Betriebsmittelkredites ein, so daß die Fördermittel für ihren eigentlichen Zweck
nicht mehr zur Verfügung standen.

163
c)

Der Landkreis hat im Rahmen einer Umbaumaßnahme eine Rechnung über
200.000 DM aus pauschalen Fördermitteln beglichen. Leistungsnachweise, aus
denen sich die Verpflichtung zur Zahlung ergeben hätten, waren nicht vorhanden
oder jedenfalls nicht auffindbar. Entsprechend waren die Zahlungsvorgänge um
die Baumaßnahme nicht prüffähig. Dazu teilte der Landkreis dem Landesrechnungshof auf eine schriftliche Anfrage nach Abschluß der örtlichen Erhebungen
noch einmal mit, „daß es ... trotz energischer Bemühungen nicht gelungen ist,
mehr Belege und Originaldokumente ... aufzufinden“.

d)

Aus der Vermietung von Ärzte- und Schwesternwohnungen waren dem Krankenhaus Defizite entstanden, die es – jedenfalls teilweise – mit pauschalen Fördermitteln abgedeckt hat.

(272)

Der Landkreis hat zu diesen Beanstandungen gegenüber dem Landesrechnungshof
unter dem 29.11.1994 nunmehr erklärt:
a)

In dem in Rede stehenden Krankenhaus seien Pflegefälle gar nicht betreut worden, es habe sich vielmehr um „langzeittherapeutische Fälle“ gehandelt, für die
entsprechend auch die Krankenkassen die Krankenhaus-Pflegesätze gezahlt hätten.
Der Landesrechnungshof bat darum, den Widerspruch zwischen den Prüfungsfeststellungen und der nunmehrigen Behauptung aufzuklären.

b)

Zur Rückzahlung des Kredites sei vereinbart worden, daß die Kreiskasse berechtigt sein sollte, eingehende Mittel aus der pauschalen Krankenhausförderung mit
Rückzahlungsansprüchen aus dem Kredit zu verrechnen. Da die Liquiditätslage
des Krankenhauses jedoch keine Verbesserung erfuhr, habe diese Praxis dazu geführt, daß für das Krankenhaus nicht sämtliche empfangenen Fördermittel verbraucht wurden. Sie seien daher dem Sozialministerium gegenüber als nicht verbraucht nachgewiesen und auf das Folgejahr 1992 übertragen worden.

164
Der Landesrechnungshof hat hierzu um eine erläuternde Stellungnahme gebeten
und angemerkt, daß die Mittel hier, anders als der Landkreis meint, für laufende
Ausgaben verbraucht waren und nicht als nicht verbraucht in das Folgejahr übertragen werden konnten. Das Krankenhaus ist zum 31.12.1991 geschlossen worden.
c)

Der Landkreis sei dabei, einzelne Geschäftsvorfälle aufzuarbeiten, dies sei aber
„noch nicht vollständig abgeschlossen“, ein Verlust von Buchungsunterlagen
habe sich aber „im einzelnen nicht nachvollziehen lassen“. In diesem Sinne erklärte der Landkreis zu der Verwendung der Investitionspauschale gegenüber
dem Innenministerium mit Schreiben vom 23.9.1995, es seien sämtliche Rechnungen für die Baumaßnahme vorhanden. Das Innenministerium hatte dieselbe
Baumaßnahme gefördert.
Der Landesrechnungshof bat daraufhin um Mitteilung des Ergebnisses der Aufarbeitung bzw. um Bestätigung durch das Rechnungsprüfungsamt, daß die Maßnahme doch noch ordnungsgemäß abgerechnet und geprüft worden ist.

d)

Wegen der Defizite aus der Vermietung von Wohnraum habe es eine fehlerhafte
Verwendung von pauschalen Fördermitteln nicht gegeben, das Krankenhaus sei
in der Lage, die entsprechenden Verwendungsnachweise zu erbringen.
Der Landesrechnungshof bat, dies noch zu tun.

Das entsprechende Schreiben des Landesrechnungshofes datiert vom 23.3.1995. Er
erbat die Stellungnahme des Landkreises bis zum 13.5.1995. Obwohl der Landesrechnungshof die Stellungnahme des Landkreises in der folgenden Zeit mehrfach fernmündlich und auch schriftlich angemahnt und der Landkreis die Antwort auch wiederholt in Aussicht gestellt hat, ist die Antwort des Landkreises ausgeblieben, so daß das
Prüfungsverfahren nicht zum Abschluß gebracht werden konnte.
(273)

Derselbe Landkreis hatte 1994/95 auch dem Innenministerium nicht zur ordnungsgemäßen Verwendung von Fördermitteln aus der Investitionspauschale geantwortet. Der
Landesrechnungshof sah sich deshalb veranlaßt, diesen Vorgang in seinem Jahresbericht 1995 (Tzn. 119 bis 121) mitzuteilen. Der Landtag ist der Beanstandung des Landesrechnungshofes beigetreten.

165
(274)

Vor diesem Hintergrund beschloß der Landesrechnungshof, in seinem Jahresbericht
1996 ein weiteres Mal über die ungenügende Mitwirkung des Landkreises bei der Ausräumung von Prüfungsbeanstandungen zu berichten. Der Landesrechnungshof hält es
für unverzichtbar, daß Widersprüche zwischen Prüfungsfeststellungen einerseits und
späteren Behauptungen der geprüften Stelle andererseits aufgeklärt werden. Die Finanzkontrolle kann sich nicht mit überraschenden neuen Behauptungen zufrieden geben, ohne ihnen auf den Grund zu gehen. Dazu gehört auch, daß geprüfte Stellen in
geeigneter Weise zur Mitwirkung im Prüfungsverfahren angehalten werden (vgl. § 95
LHO).
Wie in anderen Fällen auch, übersandte der Landesrechnungshof dem Landkreis unter
dem 4.7.1996 den Entwurf dieses Beitrages zum Jahresbericht vorab zur Kenntnis und
bat um Mitteilung, wenn der Landkreis Bedenken gegen die Sachdarstellung in dem
Bericht habe. Bereits unter dem 10.7.1996 bat der Landkreis um Entschuldigung für
die unangemessene Behandlung des Vorganges und stellte in Aussicht, daß sich Vergleichbares nicht wiederholt.

(275)

Aufgrund der vom Landkreis unter dem 16.7. und 24.7.1996 zur Sache abgegebenen
Erklärung konnte das Prüfungsverfahren inzwischen für abgeschlossen erklärt werden:
a)

Der Landkreis räumte nunmehr ein, daß es in der fraglichen Zeit in dem Krankenhaus sowohl Krankenhaus- als auch Pflegebetten gab.

b)

Die als Liquiditätshilfe eingesetzten pauschalen Fördermittel habe der Landkreis
als Rückforderung des Landes erfaßt. In dem noch anhängigen Rechtsstreit zwischen dem Landkreis und dem Sozialministerium gehe es allein um die Frage, ob
diese Mittel dem Landkreis im Wege der Umdeutung doch noch belassen werden können.

c)

In dem Prüfungsvermerk Nr. 80/96 vom 23.7.1996 kam das Rechnungs- und
Gemeindeprüfungsamt des Landkreises zu dem Ergebnis, daß der Rechnung über 200.000 DM Leistungsnachweise oder ein Aufmaß für die bis zum Zeitpunkt
der Rechnungsstellung ausgeführten Bauarbeiten nicht beigefügt sind. Dies
stimmt mit den Feststellungen des Landesrechnungshofes überein. Die Schlußrechnung habe dann allerdings als Anlage eine Leistungsabrechnung über alle
durchgeführten Bauarbeiten enthalten.

166
d)

Der Landkreis erklärte nunmehr, er habe eine Rückführung der als Defizitabdeckung verwendeten Beträge zu den pauschalen Fördermitteln vorgenommen.
Dies deckt sich mit der Mitteilung des Sozialministeriums, wonach es die Rückführung zu den pauschalen Fördermitteln verlangt und insofern auf die
Rückforderung der Mittel verzichtet habe.

(276)

Zu beanstanden bleibt, daß sich der Landkreis zu den Feststellungen des Landesrechnungshofes zunächst nicht korrekt geäußert hat und daß es wiederholt eines besonderen Verwaltungsaufwandes bedurfte, das Prüfungsverfahren doch zum Abschluß zu
bringen. Eine wirtschaftliche und sparsame Haushaltsführung auf allen Ebenen der öffentlichen Verwaltung verlangt ein Verhalten, das unnötigen Verwaltungsaufwand gar
nicht erst entstehen läßt. Wenn es, wie in diesem Fall, üblich würde, daß eine Behörde
nur mit besonderen Anstrengungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben angehalten werden
kann, stünde die öffentliche Verwaltung in der Gefahr, sich weitgehend nur noch mit
sich selbst zu beschäftigen.
Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

167

Förderung für nicht aufgestellte Krankenhausbetten

Das Land hat bis 1993 pauschale Fördermittel
nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz gezahlt, ohne daß hierfür stets eine sachliche Notwendigkeit bestand.
Die Liquidität der Krankenhäuser ließe sich
verbessern, wenn sie auf ihre Leistungen Abschläge erhielten.

(277)

Der Landesrechnungshof hat in einem Klinikum unter anderem die Bewirtschaftung
der Fördermittel nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz und die Erhebung von
Einnahmen geprüft. Im Rahmen dieser Prüfung hat der Landesrechnungshof auch
Feststellungen getroffen, die in den Verantwortungsbereich des Sozialministeriums
fallen.

Zahl der Planbetten
(278)

Bis zum Auslaufen dieser Regelung am 31.12.1993 bildete gemäß § 23 Krankenhausfinanzierungsgesetz (BGBl. I 1991 S. 886) die Zahl der Planbetten die Grundlage für
die Bemessung der pauschalen Fördermittel. In der gemäß § 24 Abs.1 Krankenhausfinanzierungsgesetz erstellten Vorläufigen Krankenhausförderliste vom 11.6.1991 und
im Krankenhausplan vom 8.12.1992 ist das geprüfte Klinikum mit jeweils 1.334 Planbetten aufgeführt. Demgegenüber gab das Klinikum in seinen Kennzahlen für die Jahre
1992 und 1993 die Zahl der tatsächlich aufgestellten Betten mit lediglich 1304 an. Aus
der Differenz von 30 Betten errechnet sich ein vom Land für zwei Jahre gezahlter Förderbetrag von 900.000 DM.
Das Sozialministerium erklärte hierzu, daß die Zahl der Planbetten und die Zahl der
tatsächlich aufgestellten Betten nicht identisch zu sein brauche. Entscheidend für die
Förderung sei die Zahl der vom Sozialministerium anerkannten Planbetten. Darüber
hinaus habe die Auslastung der Betten in den Jahren 1991 und 1992 nur unwesentlich
unter der Planauslastung von 85 v.H. gelegen, so daß eine Anpassung der Bettenzahl

168
zu diesem Zeitpunkt nicht in Frage gekommen sei. Die im Jahr 1994 vorgenommene
Reduzierung der Bettenzahl zeige im übrigen deutlich, daß das Sozialministerium die
Entwicklung kritisch beobachtet und sachgerecht reagiert habe.
(279)

Der Landesrechnungshof verweist demgegenüber darauf, daß die tatsächlich vorgehaltene Zahl von 1.304 Betten den notwendigen Bedarf erkennbar abgedeckt hat. Wenn
das Sozialministerium bei dieser Sachlage geltend macht, es komme entscheidend auf
die Zahl der anerkannten Planbetten und nicht auf die Zahl der tatsächlich aufgestellten
Betten an, muß jedenfalls beanstandet werden, daß das Sozialministerium mehr Planbetten anerkannt hat, als es dem für die Versorgung der Bevölkerung tatsächlich erforderlichen Bedarf entsprach.
Dies findet seine Bestätigung auch in folgendem:
–

Zum Beispiel betrug in der Pädiatrischen Abteilung des Klinikums bei anerkannten 110 Betten die Auslastung 1992 lediglich 66,1 v.H. und 1993 nur noch 59,5
v.H.; in der Frauenklinik betrug bei 126 anerkannten Betten die Auslastung 1992
78,8 v.H. und 1993 nur noch 68,2 v.H.

–

In fast allen Krankenhäusern in Mecklenburg-Vorpommern lag die Zahl der tatsächlich aufgestellten Betten unter der Planbettenzahl. Dies widerspricht den Erfahrungswerten, denn damit die Krankenhäuser bei der vorgegebenen Planbettenzahl und Auslastung die regelmäßig auftretenden Spitzenbelastungen auffangen können, liegt die Zahl der tatsächlich aufgestellten Betten üblicherweise über
der Zahl der anerkannten Planbetten.

Zur Verhinderung sachlich nicht gerechtfertigter Zahlungen wäre das Sozialministerium gehalten gewesen, nur die bedarfsnotwendigen Planbetten anzuerkennen und die
Vorläufige Krankenhausförderliste bzw. den Krankenhausplan der Entwicklung anzupassen. Die Bettenzahl in den Krankenhäusern des Beitrittsgebietes war seit 1991 stark
rückläufig, und es lag auf der Hand, daß pauschale Fördermittel in nicht unerheblichem Umfang auch für solche Investitionen eingesetzt würden, die letztlich nutzlos
sind, weil ganze Krankenhaus-Abteilungen und -Standorte wegen der rückläufigen
Auslastung auf Dauer nicht fortgeführt werden können (vgl. Tz. 285).

169
(280)

Für das Jahr 1993 gibt der Krankenhausplan für das Land Mecklenburg-Vorpommern
die Zahl der Betten mit 14.063 an. Nach Angaben des Statistischen Landesamtes
Mecklenburg-Vorpommern betrug die Zahl der aufgestellten Betten 1993 dagegen
13.577 (Statistisches Landesamt: Statistische Sonderhefte, 1995, Heft 7, S. 41), mithin
486 weniger als anerkannte Planbetten. Da das Land für die 14.063 geförderten Betten
im Haushaltsjahr 1993 insgesamt 144.293.700 DM an pauschalen Fördermitteln zur
Verfügung gestellt hat, errechnet sich auf dieser Basis für 486 Betten ein Förderbetrag
von immerhin 4.985.000 DM.
Mit dieser Berechnung will der Landesrechnungshof nicht zum Ausdruck bringen, daß
ein Betrag in dieser Höhe letztlich auch einzusparen gewesen wäre. Die Berechnung
macht aber deutlich, daß bei sachgerechter Planung und Anpassung der Planbetten an
die Entwicklung Landesmittel in erheblichem Umfang hätten eingespart werden können.

Vergütung ambulanter Leistungen
(281)

Die in Krankenhäusern für Kassenpatienten erbrachten ambulanten Leistungen werden
mit der Kassenärztlichen Vereinigung Mecklenburg-Vorpommern quartalsweise abgerechnet. Da die Abrechnungsunterlagen geprüft werden müssen, erfolgt die Bezahlung
der Leistungen durch die Kassenärztliche Vereinigung erst mit mehrmonatiger – im
Durchschnitt sind es fünf Monate – Verzögerung. Der Landesrechnungshof hat deshalb angeregt, das Sozialministerium möge prüfen, ob nicht die Krankenhäuser ebenso
wie die niedergelassenen Ärzte Abschlagszahlungen erhalten können.
Das Sozialministerium hat in seiner Antwort den Tatbestand bestätigt und die Auffassung der Kassenärztlichen Vereinigung wiedergegeben, wonach diese für den
Abschluß eines Vertrages über die Abrechnung ambulanter Krankenhausleistungen
keinen Bedarf sehe. Nur die Krankenhäuser selbst könnten darauf hinwirken, daß sie
Abschlagszahlungen erhalten. Mit entsprechenden Schreiben an die Kassenärztliche
Vereinigung und an das Innenministerium sieht das Sozialministerium seine Möglichkeiten erschöpft.

170
(282)

Der Landesrechnungshof ist der Meinung, das Sozialministerium solle im Interesse der
Krankenhäuser im Lande weiterhin darauf dringen, daß ein Vertrag über die Abrechnung der ambulanten Leistungen der Krankenhäuser geschlossen wird, der auch die
Zahlung von Abschlägen vorsieht.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

171

Fördermittel zur Krankenhausfinanzierung

Das Sozialministerium hat in den Jahren 1991 und
1992 Investitionen in einem Krankenhaus mit 1,72
Mio. DM gefördert, obwohl dessen Schließung angestrebt wurde. Das Krankenhaus wurde 1993 geschlossen.
Von den Fördermitteln hätten Ausgaben in Höhe
von ca. 1,68 Mio. DM vermieden werden können,
wenn Förderung und Schließung nach einem
schlüssigen Gesamtkonzept erfolgt wären.
Bei den Anträgen auf die Förderung von Einzelmaßnahmen wurde der Nachweis der Notwendigkeit und Angemessenheit der beabsichtigten Ausgaben regelmäßig nicht erbracht. Es wurde weitgehend versäumt, Regelungen für die gezielte
Verwertung oder Weitergabe der mit Fördermitteln beschafften Gegenstände nach Schließung von
Krankenhäusern zu treffen.
Die eindeutige Festlegung des Förderzweckes sowie
der Nachweis und die Prüfung der Verwendung
wiesen erhebliche Mängel auf.
Nach der Schließung des Krankenhauses konnten
durch den Träger Ausgaben für angeschaffte Gegenstände oder deren Verbleib in erheblichem
Umfang nicht oder nicht schlüssig nachgewiesen
werden.

172
Soweit es dem Sozialministerium aufgrund von
Mängeln im Bewilligungsverfahren nicht möglich
ist,

Rückforderungsansprüche

gegenüber

den

Krankenhausträgern durchzusetzen, müssen Fördermittel in erheblichem Umfang als „vertan“ angesehen werden. Um künftig derartige Nachteile
für den Haushalt auszuschließen, müssen bisher
fehlende Rechtsvorschriften erlassen werden. Das
wird zur Zeit vom Sozialministerium geprüft.

(283)

Die Krankenhäuser in Mecklenburg-Vorpommern haben in den Jahren 1991 bis 1994
für Neubau, Umbau, Erweiterung und Rekonstruktion, Instandsetzung und Instandhaltung sowie die Beschaffung von Medizintechnik etwa 1,1 Mrd. DM erhalten. Um den
investiven Nachholbedarf zu befriedigen, werden in den nächsten Jahren weitere 2,5
Mrd. DM benötigt.
Gesetzliche Grundlage dieser Förderung war für den hier interessierenden Zeitraum
das „Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der
Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz – KHG)“ in der Neufassung vom 10. April 1991 (BGBl. I, S. 887). Danach war die Aufstellung einer Vorläufigen Krankenhausförderliste zur Feststellung der Voraussetzungen für eine Förderung
gem. §§ 22 und 23 KHG erforderlich.
Nach der Krankenhausplanung sind sowohl Neubauten als auch Bettenreduzierungen
und Standortaufgaben (Schließungen) erforderlich.

(284)

Der Landesrechnungshof hat 1994/1995 im Sozialministerium stichprobenweise die
Verwendung der Fördermittel des Landes für Neu-, Um- und Ersatzbaumaßnahmen
sowie für Betrieb und Unterhaltung nach §§ 22 und 23 KHG geprüft.

173

Fehlendes Schließungskonzept
(285)

Das Sozialministerium bewilligte dem Träger eines kommunalen Krankenhauses
1991/1992 insgesamt 1,72 Mio. DM für Beschaffungen sowie für Bau- und -unterhaltungsmaßnahmen, obwohl
–

nach einem Gutachten zur Krankenhausplanung vom September 1991 die
Schließung des Krankenhauses empfohlen wurde,

–

seit Ende 1991 das Sozialministerium anstrebte, die Einrichtung zu schließen.

Das Krankenhaus wurde 1993 tatsächlich geschlossen.
Im Hinblick auf die künftige Nutzung als Senioren-Wohn- und Pflegeheim, dessen Errichtung ebenfalls durch das Sozialministerium bezuschußt wird, müssen Fördermittel
in Höhe von ca. 1,68 Mio. DM als nicht notwendige Ausgaben angesehen werden,
insbesondere weil
–

bei der Bewilligung der Fördermittel die geplante Schließung des Krankenhauses
unberücksichtigt blieb,

–

die Schließung ohne schlüssiges Konzept und ohne sachliche Begleitung durch
das Sozialministerium den Betroffenen (kommunale Träger und Krankenhausleitung) selbst überlassen wurde,

–

wesentliche Gebäudeteile zwischenzeitlich abgerissen wurden, obwohl sie mit
Krankenhausfördermitteln saniert worden waren.

Soweit die Förderung über die unbedingt notwendigen, für die noch kurzzeitig erforderliche Aufrechterhaltung des Krankenhausbetriebs unverzichtbaren Unterhaltungsarbeiten hinausging, wurde der Grundsatz des wirtschaftlichen und sparsamen Umgangs mit öffentlichen Mitteln gem. § 7 LHO verletzt.
Der Landesrechnungshof hat das Sozialministerium gebeten zu prüfen, ob Fördermittel
von dem Krankenhausträger zurückgefordert werden können.

174
(286)

Das Sozialministerium teilte zu den Feststellungen des Landesrechnungshofes mit:
–

Für das Krankenhaus habe ein Rechtsanspruch auf Fördermittel bestanden, da
durch Bescheid des Sozialministeriums festgestellt worden war, daß die Einrichtung mit der betreffenden Bettenzahl in die Vorläufige Krankenhausförderliste
vom 11.6.1991 aufgenommen worden ist.
Das Sozialministerium habe insofern auf maßvolle Fördermittelbewilligung geachtet, als die vom Krankenhaus gewünschten Leistungserweiterungen nicht genehmigt worden seien.

–

Die gesamte Entwicklung sei nicht vorherzusehen gewesen.
Erst nachdem 1993 die Belegung im Krankenhaus einen drastischen Rückgang
verzeichnete, hätten die Krankenkassen die Schließung und die Konzentration
der medizinischen Versorgung an einem anderen Standort gefordert.
Ein gezieltes Betreiben der Krankenhausschließung wäre erst möglich gewesen,
als der Eröffnungstermin des beabsichtigten Neubaus eines Fachkrankenhauses
in der gleichen Region feststand. Es sei jedoch weder 1992 noch 1993 abzusehen
gewesen, daß dieser Neubau dann tatsächlich bereits Mitte 1995 in Betrieb ging.
Eine weitere Steuerung durch das Sozialministerium hätte zudem erhebliche Aktivitäten vor Ort erfordert. Hierzu habe es aus Gründen der Personalkapazität
keine Möglichkeiten gegeben.

–

Für den Abriß von Gebäudeteilen sowie für verschiedene Maßnahmen des Umund Ausbaus und für Bauunterhaltung seien Einzelfördermittel weder beantragt
noch bewilligt worden. Über die beabsichtigte Verwendung der pauschalen Fördermittel habe der Krankenhausträger keine Angaben machen müssen. Eine
Rückforderung von Fördermitteln halte das Sozialministerium aus mehreren
Gründen für aussichtslos, u.a. wegen fehlender Angaben zu den Bindungsfristen
in den Bewilligungsbescheiden und wegen Ablaufs der Jahresfrist gem. § 49
Abs. 3 VwVfG M-V.

175

Bewilligung und Abrechnung der Fördermittel
(287)

Abgesehen davon, daß die Förderung in diesem Umfang generell nicht gerechtfertigt
war, kam es bei der Bewilligung und Abrechnung zu Versäumnissen und Fehlern beim
Sozialministerium und bei den Empfängern der Fördermittel.
–

Die aufgrund der Prüfung der Antragsunterlagen festzulegende Höhe der Förderbeträge war vielfach nicht nachvollziehbar. Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen
bzw. Kosten-Nutzen-Untersuchungen zum Nachweis der Notwendigkeit und
Angemessenheit der Kosten wurden weder mit den Antragsunterlagen vorgelegt,
noch nachträglich eingefordert.

–

In den Bewilligungsbescheiden fehlte die eindeutige Festlegung des Förderzweckes. Es war nicht zweifelsfrei zu erkennen, ob mit den bewilligten Fördermitteln nur die Anschaffung von Geräten oder auch damit im Zusammenhang stehende Baumaßnahmen, Altgerätebeseitigungen und Zubehörbeschaffungen zu
finanzieren waren.

–

Die Regelungen über die Zweckbindung der mit Fördermitteln erworbenen oder
hergestellten Gegenstände fehlten weitgehend. Insbesondere aus Anlaß der
Schließung von Krankenhäusern wären Festlegungen über den weiteren Verbleib
oder die gezielte Weitergabe beschaffter Gegenstände erforderlich gewesen. Die
Empfänger der Fördermittel hätten das Sozialministerium über die beabsichtigte
Verwertung informieren müssen.

–

Die Prüfung der Verwendung von Fördermitteln war unzulänglich. Gerade in der
Anfangsphase der Krankenhausfinanzierung hätte eine zeitnahe und intensive
Prüfung der Verwendung gesichert werden müssen, z.B. um Schlußfolgerungen
zur Effizienz der laufenden und künftigen Förderpraxis ziehen zu können. Belegprüfungen und örtliche Erhebungen wären insbesondere bei zu schließenden
Einrichtungen erforderlich gewesen. Nur so wäre die Verwaltung ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Bewirtschaftung der Haushaltsmittel nachgekommen.

176
–

Die Rechnungslegung und die Aktenführung waren mangelhaft. Empfänger von
Fördermitteln haben durch Originalbelege die Ausgaben nachzuweisen und den
Verbleib angeschaffter oder hergestellter Gegenstände durch die vorgeschriebenen Nachweise zu belegen; dies ist im Falle des bereits geschlossenen Krankenhauses weitestgehend nicht geschehen. Insbesondere gab es für Ausgaben über
ca. 450.000 DM keinen Nachweis, weitere ca. 270.000 DM konnten nur mit
Rechnungskopien belegt werden.
Das Sozialministerium wurde gebeten zu prüfen, ob Rückforderungen für Ausgaben, deren Nachweis nicht erbracht werden kann, durchsetzbar sind oder mit
noch ausstehenden Förderbeträgen verrechnet werden können.

(288)

Das Sozialministerium erklärte hierzu:
–

Spätestens seit 1995 werde bei jeder Bewilligung, auch in Fällen, in denen die
Bauabteilung des Finanzministeriums fachlich prüft, grundsätzlich ein Vermerk
über das Ergebnis der Antragsprüfung in die Akten aufgenommen.

–

Die Qualität der Bewilligungsbescheide sei kontinuierlich verbessert worden.
Die Bescheide enthalten nun auch in der Regel die genaue Bezeichnung der Investitionsmaßnahme und Angaben über deren Umfang.

–

Durch fehlende Erfahrungen der Mitarbeiter in den Anfängen der Krankenhausförderung sei seinerzeit versäumt worden, in den Fördermittelbescheiden festzulegen, daß und wie lange die mit den Fördermitteln finanzierten Anlagegüter für
Zwecke des Krankenhausbetriebes zu nutzen sind.
Bei dieser Sach- und Rechtslage halte das Sozialministerium es nicht für aussichtsreich, wegen einer im Zusammenhang mit der Schließung des Krankenhauses stehenden Weitergabe von Einrichtungsgegenständen Rückforderungsansprüche geltend zu machen.
Aufgrund der Formulierung der Fördermittelbescheide könne der Adressat davon
ausgegangen sein, daß mit der Beschaffung von Gegenständen für das Krankenhaus der Verwendungszweck bereits erfüllt wurde. Damit seien auch die Mitteilungspflichten des Fördermittelempfängers entfallen.

177
Darüber hinaus bemühe sich das Sozialministerium, durch eine Umgestaltung
der Nebenbestimmungen in den Bewilligungsbescheiden die Zweckbindung für
die Dauer der üblichen Nutzungszeit der angeschafften Einrichtungsgegenstände
deutlicher zum Ausdruck zu bringen.
–

Bezüglich der Vorlage der Verwendungsnachweise habe das Sozialministerium
bereits im August 1993 eine schriftliche Erinnerung abgesandt, verbunden mit
der Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000 DM.
Die Vorlage der Verwendungsnachweise habe sich dadurch erheblich verzögert,
daß ein Trägerwechsel stattfand und für die Mitarbeiter des neuen Trägers die
Erstellung sehr schwierig war. Einen Widerruf der Fördermittelbescheide habe
das Sozialministerium nicht für sinnvoll gehalten, zumal durch das nun zuständige Krankenhaus immer wieder bestätigt worden sei, daß an der Erstellung der
Verwendungsnachweise gearbeitet werde.
Im übrigen seien alle Verwendungsnachweise zusätzlich durch einen Wirtschaftsprüfer oder das Rechnungsprüfungsamt geprüft worden. Örtliche Erhebungen der Bewilligungsbehörde hätten aus Kapazitätsgründen nicht durchgeführt werden können.

–

In neueren (Bewilligungs-) Bescheiden würden die Vorschriften über die Rechnungslegung für Baumaßnahmen ausdrücklich zum Bestandteil gemacht. Für
Baumaßnahmen ohne Beteiligung des Landesbauamtes werde das Sozialministerium das Verfahren im Rahmen seiner Möglichkeiten entsprechend regeln.
Das Sozialministerium sehe keine rechtlichen Möglichkeiten für eine Rückforderung von Ausgaben, deren Nachweis nicht erbracht werden kann. Die Tatsache,
daß die Anlagegüter im Zusammenhang mit der Schließung des Krankenhauses
vom Krankenhausträger veräußert wurden oder nicht mehr vorhanden sind,
rechtfertige keinen Widerruf der Fördermittelbescheide nach § 49 VwVfG M-V,
da die dauerhafte Verwendung der finanzierten Gegenstände für den Betrieb eines Krankenhauses in den Fördermittelbescheiden nicht vorgeschrieben worden
war.

178

Durchführung der Investitionen
(289)

Das Sozialministerium hielt es für notwendig, die Erneuerung der Röntgenabteilung in
dem 1993 zu schließenden Krankenhaus noch 1992 mit einem Aufwand von insgesamt
518.000 DM zu fördern. Die dazu angegebene Begründung des Krankenhauses, die
vorhandene Anlage verlöre sonst am 31.12.1992 die Betriebserlaubnis, war weder
nachweisbar noch stichhaltig, da – wie in anderen Krankenhäusern – z.B. die Möglichkeit bestanden hätte, die vorhandene Röntgenanlage mit einer befristeten Ausnahmegenehmigung bis zur Schließung der Einrichtung weiter zu nutzen.
Die neue Röntgenanlage wurde nur wenige Monate genutzt, weil zum Zeitpunkt ihrer
Inbetriebnahme die unmittelbare „Schließungsphase“ des Krankenhauses begann. Mitte 1993 wurden die Geräte ausgebaut und in einem anderen Krankenhaus eingebaut
und in Betrieb genommen. Die erheblichen Aufwendungen hierfür wurden zum Teil
durch das Sozialministerium gefördert.
Im Sommer 1995 wurde auch dieses Krankenhaus planmäßig geschlossen. Die Röntgenanlage wurde erneut ausgebaut und unter Inkaufnahme weiterer Kosten und Wertverluste in ein anderes Krankenhaus umgesetzt.

(290)

Bei seinen Erhebungen stellte der Landesrechnungshof fest, daß es bei der Beschaffung und Verwertung von Gegenständen, die mit Fördermitteln beschafft worden waren, zu Unregelmäßigkeiten kam:
–

Thermostatventilköpfe mit einem Wert von etwa 3.200 DM waren demontiert
und unauffindbar.

–

Aus der bewilligten Fördersumme von insgesamt 518.000 DM für eine Röntgenanlage wurden rd. 66.000 DM für die Anzahlung eines weiteren Röntgengerätes
verwendet, für dessen Beschaffung weder ein Antrag des Krankenhauses noch
eine Bewilligung des Sozialministeriums vorlag. Abgesehen von den einseitig
vom Lieferer festgelegten und für den Auftraggeber nachteiligen Zahlungsmodalitäten war festzustellen, daß für dieses Gerät keine Schlußrechnung vorliegt.
Somit ist unklar, ob die Anzahlung der Höhe nach berechtigt war und ob ein entsprechendes Röntgengerät überhaupt geliefert wurde.

179
–

Ein Notstromaggregat wurde, unter Verwendung der Originalrechnung und einer
Kopie der Rechnung, doppelt abgerechnet. Dies führte zu einer Überzahlung von
4.218 DM. Der Verbleib des Gerätes nach Schließung des Krankenhauses konnte
nicht nachgewiesen werden.

Würdigung durch den Landesrechnungshof
(291)

Hinsichtlich der obengenannten Gegenstände will das Sozialministerium den Krankenhausträger um Stellungnahme bitten. Soweit es im weiteren Prüfungsverfahren dabei bleibt, daß die Rückforderungsansprüche gegenüber Krankenhausträgern aufgrund
von Mängeln im Bewilligungsverfahren nicht durchsetzbar sind, müssen Fördermittel
in erheblichem Umfang als „vertan“ angesehen werden. Das wird beanstandet.
Um derartige Fehler künftig auszuschließen, bietet § 38 Landeskrankenhausgesetz für
das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 8. Dezember 1993 (GVOBl. M-V S. 990)
nunmehr die notwendigen Eingriffsmöglichkeiten. Darüber hinaus hält es der Landesrechnungshof für erforderlich, baldmöglichst die Rechtsverordnung gem. § 28 Abs. 6
Landeskrankenhausgesetz zu erlassen, in der insbesondere das Nähere zum Antragsverfahren, zur Bewilligung und zum Nachweis der Verwendung zu regeln sein wird.
Das Sozialministerium hat mitgeteilt, dies werde zur Zeit geprüft.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

180

Zuwendungen für den Bau von Abwasseranlagen

Die Bewilligungsbescheide sollten durch die zuständigen Staatlichen Ämter für Umwelt und Natur erteilt werden.
Auf der ministeriellen Ebene sollten zukünftig keine Einzelfallentscheidungen mehr getroffen, sondern vor allem übergeordnete Planungs- und Koordinierungsaufgaben wahrgenommen werden.
Bei der Erarbeitung der Abwasserkonzeption für
ein abwassertechnisches Großvorhaben wurden
notwendige Untersuchungen, z.B. zu

– der Frage der zentralen oder dezentralen Abwasserbeseitigung,
– der wirtschaftlichsten Lösung angesichts der
vorhandenen Siedlungsstruktur und der demographischen Entwicklung,
– den zu erwartenden späteren Betriebskosten
sowie der Höhe der späteren Beitragssätze und
Gebühren,
nicht im erforderlichen Maß durchgeführt; dadurch kam es zu einer wirtschaftlich unbefriedigenden Gesamtlösung.

181
Die Gemeinschaftskläranlage eines Abwasserzweckverbandes wurde vom Umweltministerium
und vom Wirtschaftsministerium in unterschiedlicher Ausbaugröße gefördert. Die Maßnahme wurde daher über das nach den Richtlinien des Umweltministeriums maximal zulässige Maß hinaus
mit Landesmitteln gefördert.
Bei der Ausschreibung von Rohbauarbeiten für
den Neubau der Kläranlage einer Hansestadt ist es
zu erheblichen Verstößen gegen die VOB/A gekommen, die u.a. Auswirkungen auf die Bieterreihenfolge hatten. Beim Verwendungsnachweis für
Planungsleistungen wurden bereits bezuschußte
Leistungen nochmals als zuwendungsfähige Ausgaben anerkannt, so daß es möglicherweise zu einer Überzahlung von rd. 100.000 DM kam.

(292)

Der Landesrechnungshof hat im Rahmen einer Querschnittsprüfung Zuwendungen des
Ministeriums für Bau, Landesentwicklung und Umwelt (Ministerium) für den Bau von
Abwasseranlagen geprüft. Ebenso wurden auch Zuwendungen für Maßnahmen der
Abwasserbeseitigung der Ministerien für Wirtschaft sowie für Landwirtschaft und Naturschutz stichprobenweise geprüft. Über diese Prüfung wird im folgenden berichtet.
Dabei wurden auch Fragen der Beitrags- und Gebührenerhebung sowie der Organisation untersucht (vgl. Tzn. 307 - 319).
Rechtsgrundlagen für die Förderung der Abwasseranlagen sind u.a. das Wassergesetz
des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LWaG) vom 30. November 1992 (GVOBl.
M-V S. 669) i.V.m. den am 13. Februar 1992 vom damaligen Umweltministerium erlassenen Richtlinien zur Förderung von Maßnahmen der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung (AmtsBl. M-V S. 296).
Das Ministerium gewährte im Zeitraum von 1991 bis 1994 in mehreren Förderprogrammen rd. 653,61 Mio. DM Zuwendungen (Kapitel 1302, Titel 883 32 „Förderung
von Abwasseranlagen“).

182
(293)

Der Landesrechnungshof hat die Planung sowie die Einwerbung und Bewirtschaftung
der Haushaltsmittel, das Bewilligungsverfahren auf der Grundlage der Förderrichtlinie
sowie die Durchführung der Zuwendungsmaßnahmen auch im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit und den baulichen Aufwand stichprobenweise geprüft.
Zur Problematik der Mittelveranschlagung und des Mittelabflusses bei dem geprüften
Titel hatte sich der Landesrechnungshof bereits im Jahresbericht 1995, Tz. 62, geäußert. Der Landtag hat die Landesregierung daraufhin ersucht, für den Haushaltsplanentwurf 1997 konkrete Vorschläge zur Einschränkung der Deckungsfähigkeitsvermerke auf die sachlich gebotenen Fälle zu unterbreiten (Drs. 2/1305 vom 28.2.96).
Das Ministerium hat nunmehr darauf hingewiesen, daß, um eine flexible Förderpolitik
betreiben zu können, die bisherige Deckungsfähigkeit durch Haushaltsvermerk vom
Parlament zugelassen wurde. Mit dem Haushalt 1996 würden die Erwartungen des
Landesrechnungshofes erfüllt, da der Haushaltsansatz dem erwarteten Mittelabfluß angepaßt worden sei.

Bewilligungsverfahren
(294)

Den Gemeinden wurde die Pflicht zur Abwasserableitung und -beseitigung als hoheitliche Aufgabe im Rahmen der Selbstverwaltung nach § 40 Abs. 1 LWaG übertragen.
Bewilligungsbehörde für die von den Gemeinden und Abwasserzweckverbänden eingereichten Förderanträge für abwassertechnische Anlagen ist das Ministerium. Nach
Prüfung der Antragsunterlagen durch die Staatlichen Ämter für Umwelt und Natur
(STÄUN) erhält das Ministerium Vorhabenlisten und erläßt die Zuwendungsbescheide.
Der Landesrechnungshof hält es für nicht erforderlich und nicht zweckmäßig, daß Antragsbearbeitung und Bewilligung von Zuwendungen auf ministerieller Ebene durchgeführt werden. Er ist vielmehr der Auffassung, daß diese Aufgaben auf die untere und
problemnähere Ebene der STÄUN verlagert werden sollten, wo bereits jetzt die Antragsunterlagen fach- sowie fördertechnisch geprüft und die Bewilligungsentscheidungen durch Erarbeitung der Prioritätenlisten vorbereitet werden.

183
Aufgaben des Ministeriums sollten in erster Linie übergeordnete Planungs- und Koordinierungsaufgaben sowie die Erarbeitung von Gesetzes- und Verordnungsentwürfen
und die Aufsicht über die nachgeordneten Behörden sein. Einzelfallentscheidungen –
mit Ausnahme von Entscheidungen grundsätzlicher Bedeutung – sollten nicht auf der
ministeriellen Ebene getroffen werden.
Das Ministerium hat mitgeteilt, mittelfristig sei vorgesehen, das Bewilligungsverfahren insgesamt auf die Ebene der STÄUN bzw. auf das Landesförderinstitut zu übertragen.

Konzeptionen zur Abwasserbeseitigung
(295)

In den letzten Jahren ist eine deutliche Verminderung der Menge des anfallenden Abwassers, bedingt durch den Rückgang des Wasserverbrauchs, und des Schadstoffeintrages in die Gewässer durch Erhöhung des Reinigungsgrades von Kläranlagen eingetreten. Der Abwasseranfall hat weiterhin eine sinkende Tendenz.
Dadurch, daß dies nicht ausreichend vorhergesehen wurde, und durch Fehleinschätzungen bei künftigen Flächennutzungen (z.B. Gewerbegebiete) ist es in den letzten
Jahren in den neuen Bundesländern vielfach zur Überdimensionierung von Abwasseranlagen mit nachteiligen Folgen für die Gebühren und Beiträge gekommen. Die Rechnungshöfe der neuen Bundesländer und Berlins haben zur Beurteilung und Lösung
dieses Problems „Leitsätze“ erarbeitet, deren wesentliche Punkte nachfolgend angeführt werden:
1.

Die Landesregierungen sollten sich für Übergangslösungen zugunsten der neuen
Länder einsetzen. Eine Reduzierung von überhöhten Standards sollte erreicht
werden.

2.

Die Bundesländer sollten Initiativen gegenüber dem Bund und der EU zur Verlängerung der bis 1998 und 2005 gesetzten Fristen unter Berücksichtigung des
erheblichen Nachholbedarfs weiterverfolgen.

184
3.

Gemeinden und Zweckverbände haben Abwasserbeseitigungskonzepte aufzustellen. Hierbei sollten die Grundlagenermittlungen und die Festlegung der Planungsgrößen von Abwasseranlagen durch die zuständigen Fachbehörden und die
beauftragten Ingenieurbüros sorgfältig abgesichert werden, um die Überdimensionierung von Anlagen zu vermeiden. Diese so ermittelten Grundlagen sollten
durch die zuständigen Fachbehörden in einem „Vorverfahren“ kritisch geprüft
werden und erst danach als Basis für weitere Planungen gelten.

4.

Alternative Lösungen der Abwasserbeseitigung müssen ausreichend untersucht
werden; das gilt vor allem für die Frage der „Zentralen“ oder „Dezentralen“
Konzeption. Der Frage eines stufenweisen Baus und Ausbaus von Abwasseranlagen ist nachzugehen. Ebenso sind bereits in der Planungsphase die voraussichtlichen späteren Betriebskosten, Beiträge und Gebühren zu ermitteln.

5.

Förderungen dürfen grundsätzlich nicht gewährt werden, wenn geordnete Verwaltungsstrukturen fehlen, Entscheidungen über die Organisation (Gemeinde,
Zweckverband) und die Betriebsform (Regiebetrieb, Eigenbetrieb, Eigengesellschaft, Betreibermodell) noch nicht getroffen wurden sowie keine mit den zuständigen Fach- bzw. Aufsichtsbehörden abgestimmten Entwässerungs-, Gebühren- und Beitragssatzungen vorliegen.

Nach Aussage des Ministeriums werden diese Leitsätze zur Abwasserbeseitigung bei
der Förderung wasserwirtschaftlicher Maßnahmen weitgehend berücksichtigt.

Planung und Durchführung eines abwassertechnischen Großvorhabens
(296)

Der Landesrechnungshof hat die großräumige Abwasserplanung im Rahmen der Sanierung eines Sees, bei dem das kommunale Abwasser mit einem Anteil von rd.
20 v.H. zur Eutrophierung des Sees beitrug und als Hauptverursacher der Seebelastung
die Landwirtschaft anzusehen war, untersucht. Es wurden ab 1991 zahlreiche abwassertechnische Baumaßnahmen mit Baukosten von rd. 24 Mio. DM durchgeführt, die
vom Land mit rd. 10,7 Mio. DM gefördert wurden.

185
Das ursprüngliche Sanierungskonzept ging von einer zentralen Abwasserentsorgung
im gesamten Einzugsgebiet des Sees mit langen Transportleitungen und der Überleitung zur Kläranlage einer größeren Stadt aus. Als im Zuge der weiteren Entwicklung
die Fördermittel knapper wurden, sind aufgrund von fachtechnischen Überprüfungen
im Einzugsbereich des Südufers wirtschaftlichere, bereits zu einem früheren Zeitpunkt
geplante dezentrale Lösungen realisiert worden. Entsprechende Umplanungen wurden
im Westen und Osten des Sees jedoch nicht mehr ausreichend vorgenommen.
Dazu hat das Ministerium erklärt, die damals existierenden besonderen Bedingungen
(Übergang der Rechte und Pflichten für die Abwasserableitung auf die Gemeinden)
hätten zu der weniger gründlichen Variantenuntersuchung geführt. Die Fachbehörden
und die Bewilligungsbehörde seien zur Entscheidung gezwungen gewesen, obwohl
weder die Strukturen noch die Entwicklungstendenzen von Bevölkerung und Gewerbe
eindeutig waren. Das Ministerium folgt der Auffassung des Landesrechnungshofes,
wonach spätestens im Frühjahr 1992 eine kritische Auseinandersetzung mit dem bisherigen Gesamtkonzept erforderlich gewesen wäre; dies sei für den noch nicht realisierten Teil des Gesamtvorhabens auch praktiziert worden, allerdings habe der Baufortschritt für das Ostuferprojekt kaum noch Spielraum zugelassen.
(297)

Die Bemessung der geplanten Abwasserentsorgungsanlagen am Ostufer des Sees beruhte auf folgenden Berechnungsannahmen:

1. Bevölkerung

Einwohnergleichwerte
3.500

2. Gewerbe

11.200

Abwasseranfall
m3/Tag
404
2.000

Anteil
%
16,8
83,2

Hierbei bestanden hinsichtlich der Bevölkerungs- und Gewerbeentwicklung große planerische Unsicherheiten, da Entscheidungen zur Regionalplanung nicht fristgerecht getroffen wurden. So wurde eine Einwohnerzahl von 3.500 zugrunde gelegt, während
nach Angaben des Statistischen Landesamtes Mecklenburg-Vorpommern lediglich von
einer maximalen Einwohnerzahl von 2.024 auszugehen war. Auch der angenommene
Abwasseranfall aus den beabsichtigten Gewerbestandorten war nicht realistisch, da
z.B. der geplante Standort für einen Schlachthof (4.800 Einwohnergleichwerte) in einer Trinkwasserschutzzone lag und deshalb für eine solche Nutzung von vornherein
nicht geeignet war.

186
Die in den Projektunterlagen angeführten Planungsansätze und Berechnungsannahmen
waren zum überwiegenden Teil hinsichtlich der Bevölkerungs- und Gewerbeentwicklung nicht mit den zuständigen Fachbehörden abgestimmt und führten zu einem unrealistischen Ansatz. Im Ergebnis wurden die Anlagen somit überdimensioniert.
Der Landesrechnungshof hat, um Überdimensionierungen von Abwasserentsorgungsanlagen künftig zu vermeiden, empfohlen, die durch spätere Betreiber zusammen mit
ihren Ingenieurbüros erarbeiteten Planungsgrundlagen zunächst mit den zuständigen
Fachbehörden abzustimmen und durch die STÄUN in einem „Vorverfahren“ kritisch
zu prüfen.
Das Ministerium hat mitgeteilt, die Hinweise zu einer derartigen Prüfung der Ausgangsdaten würden beachtet.
(298)

Extrem hohe Einzelkosten für Pumpwerke und Leitungen zum Anschluß an das Abwassergroßvorhaben wurden u.a. am Ostufer festgestellt für :
–

Anschluß N. (3 Einwohner)

rd. 242.000,00 DM

–

Anschluß A. (5 Einwohner)

rd. 90.000,00 DM

–

Anschluß Sch. (8 Einwohner)

rd. 90.000,00 DM

–

Anschluß B. (6 Einwohner, 105 Hotelplätze geplant)

rd. 98.000,00 DM

–

T.-Heim (65 Einwohner)

rd. 222.000,00 DM

Der Landesrechnungshof hält diese Ausgaben für unvertretbar hoch. Es ist unerläßlich,
daß bei zukünftigen Projekten wasserwirtschaftliche Lösungen gesucht werden, deren
Erstellungs- sowie Betriebskosten in einem vertretbaren Verhältnis zu dem zu erwartenden Erfolg stehen. Bereits in einem frühen Planungsstadium müssen daher technische sowie wirtschaftliche Alternativlösungen gesucht und bewertet werden.
Das Ministerium hat dazu erklärt, die Bemerkungen des Landesrechnungshofes würden künftig beachtet und bei der Neufassung der Förderrichtlinien berücksichtigt.

187

Kläranlage eines Abwasserzweckverbandes
(299)

Ein Abwasserzweckverband plante den Neubau einer Gemeinschaftskläranlage für drei
Gemeinden mit einem Anschlußwert von 27.200 Einwohnergleichwerten.
In dem Prüfvermerk des für die technische Prüfung zuständigen STAUN wurden für
die Ausbaugröße der Anlage nicht 27.200 Einwohnergleichwerte, sondern 20.000
Einwohnergleichwerte zugrunde gelegt. Entsprechend wurden die Gesamtausgaben
und die förderfähigen Ausgaben, wie in der folgenden Übersicht dargestellt, durch das
STAUN geändert.
Kläranlage

für 27.200

für 20.000

Einwohner-

Einwohnergleichwer-

gleichwerte

te

Gesamtausgaben (Mio. DM)

11,23

9,72

förderfähige Ausgaben

9,59

7,05

davon Zuwendungen

4,80

3,52

davon Eigenmittel

4,79

3,53

Das Umweltministerium folgte dieser Änderung und gewährte im August 1993 Fördermittel in Höhe von 3,52 Mio. DM als Anteilsfinanzierung mit 50 v.H. Das Ministerium ging nicht der Frage nach, ob die Angaben des Antragstellers zur Gesamtfinanzierung zutrafen; das wäre erforderlich gewesen.
(300)

Für die gleiche Gemeinschaftskläranlage stellte auch das Wirtschaftsministerium auf
Antrag des Abwasserzweckverbandes Fördermittel bereit. Nach Aktenlage hat es keine
ausreichende Abstimmung zur zulässigen maximalen Förderhöhe zwischen beiden
Ministerien gegeben (vgl. § 25 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Ministerien
des Landes Mecklenburg-Vorpommern).
Das Wirtschaftsministerium hielt die Ausbaugröße von 27.200 Einwohnergleichwerten
für gerechtfertigt, wobei als zuwendungsfähige Ausgaben rd. 11,96 Mio. DM anerkannt wurden, obwohl das Umweltministerium nur rd. 9,59 Mio. DM für 27.200 Einwohnergleichwerte akzeptiert hatte. Das Wirtschaftsministerium förderte einen

188
Differenzbetrag von rd. 4,91 Mio. DM mit 70 v.H., d.h. mit rd. 3,43 Mio. DM. Insgesamt erhielt der Abwasserzweckverband somit Zuwendungen des Landes von rd.
6,95 Mio. DM, so daß es zu einer Förderung von rd. 72 v.H. der vom STAUN
ermittelten zuwendungsfähigen Ausgaben (9,59 Mio. DM) bei einer Anlage für 27.200
Einwohnergleichwerte kam. Damit erhielt das Vorhaben rd. 2,1 Mio. DM mehr Zuwendungen, als nach der maßgebenden Förderrichtlinie des Umweltministeriums zulässig gewesen wäre, denn hiernach dürfen bei Maßnahmen, die durch Dritte gefördert
werden, die Zuwendungen insgesamt 50 v.H. der förderfähigen Ausgaben nicht
übersteigen.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes ist zu prüfen, ob eine teilweise Rückforderung von Fördermitteln erforderlich ist.
Das Wirtschaftsministerium hat dazu erklärt, daß grundsätzlich alle Fördervorhaben
des Ministeriums auf dem Gebiet der Kläranlagen mit dem Umweltministerium abgestimmt werden. Die Förderung der vom Landesrechnungshof untersuchten Maßnahme
werde überprüft.

Kläranlagen zweier kreisangehöriger Städte
(301)

Für den Bau einer Kläranlage mit einem Gesamtaufwand von rd. 17 Mio. DM wurden
alle Bauleistungen beschränkt ausgeschrieben oder freihändig vergeben. Weitere Bauleistungen an Abwasserentsorgungsanlagen für rd. 2,2 Mio. DM und für rd. 1,1 Mio.
DM wurden beschränkt ausgeschrieben. Damit wurden Aufträge mit einem Gesamtwert von mehr als 20 Mio. DM nicht dem öffentlichen Wettbewerb unterstellt.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß gem. § 29 GemHVO i.V.m. Nr.
3 ANBest-K zu § 44 Abs. 1 LHO u.a. die Anwendung der VOB gefordert wird. Für eine der Baumaßnahmen wären gem. § 1 a VOB/A bei der Ausschreibung und Vergabe
der Bauleistungen die Zusätzlichen Bestimmungen für Bauaufträge aufgrund der Baukoordinierungsrichtlinie der EU anzuwenden gewesen, da der geschätzte Gesamtwert
aller Bauaufträge (ohne Umsatzsteuer) mehr als fünf Millionen Europäische Währungseinheiten (ECU) betrug. Nach § 3a Nr. 1a VOB/A hätten demnach die Bauaufträge im Offenen Verfahren, d.h. europaweit öffentlich ausgeschrieben und vergeben
werden müssen.

189
Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, daß zukünftig von der fachlich zuständigen technischen staatlichen Verwaltung auf die Einhaltung der für die Förderung
geltenden Bestimmungen geachtet wird.
Den Bemerkungen des Landesrechnungshofes wurde von seiten des Ministeriums zugestimmt.

Kläranlage einer Hansestadt
(302)

Die Gesamtkosten für den Neubau einer Kläranlage (3 Bauabschnitte in den Jahren
1991 bis 1997) sollten laut Kostenschätzung der Vorplanung rd. 93,25 Mio. DM betragen.
Im September 1991 gingen erste Fördermittelanträge beim Umweltministerium ein.
Nach deren Prüfung wurden im November 1991 Zuwendungen von 480.000 DM für
Planungsleistungen bewilligt. Im Frühjahr 1992 wurden die Rohbauarbeiten für den
1. Bauabschnitt ausgeschrieben, die ungeprüften Angebotsendsummen lagen zwischen
18,1 Mio. DM und 24,8 Mio. DM.
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß offensichtlich nach Angebotseröffnung
an mehr als 17 Positionen des Leistungsverzeichnisses Veränderungen vorgenommen
wurden. Das betraf sowohl Mengenansätze als auch Einheits- und Gesamtpreise; 11
Positionen wurden nachträglich zu Positionen erklärt, bei denen nur Einheitspreise angegeben werden sollten (sog. NEP-Positionen). Dabei wurden Eintragungen im Angebot mit Korrekturlack unleserlich gemacht und überschrieben, was den Gepflogenheiten in der Geschäftswelt und der Verwaltung widerspricht. Da offenbar alle Angebote
in ähnlicher Form Änderungen erfahren haben, war die ganze Vergabe in Frage zu
stellen. Die Art und Weise der „Prüfung“ der Angebote hat zur Veränderung der Bieterreihenfolge geführt.
Das Ingenieurbüro nahm damit nach Ansicht des Landesrechnungshofes einen massiven Eingriff in die Verdingungsunterlagen vor, was nach § 21 Nr. 1 Abs. 2 VOB/A
unzulässig war.
Das Ministerium pflichtet den Feststellungen des Landesrechnungshofes grundsätzlich
bei.

190
Nach Angaben des Zuwendungsempfängers seien die Veränderungen u.a. damit zu
begründen, daß zum Zeitpunkt der Ausschreibung noch Planungsunsicherheiten z.B.
a)

bei den Vorleistungen des Statikers,

b)

bei den Vorleistungen des Baugrundgutachters,

c)

bei der maschinellen Ausrüstung

bestanden.
Ferner hätten die Ausschreibungen Nebenangebote und Sondervorschläge zugelassen,
so daß ein Teil der Planung projektbegleitend erfolgte. Damit seien die Ausschreibungen i.d.R. nicht als in jeder Position richtige Beschreibung der Leistung anzusehen
gewesen.
Dem Ministerium erschienen die Erklärungen des Zuwendungsempfängers plausibel.
Wegen der Schwere der Vorwürfe werde jedoch eine nochmalige Kontrolle vor Ort in
Abstimmung mit dem Innenministerium als zuständiger Kommunalaufsichtsbehörde
vorgenommen.
(303)

Bei einer stichprobenweisen Prüfung der Vertrags- und Abrechnungsunterlagen von
Bauleistungen wurde u.a. festgestellt, daß sich die Auftragssumme vom Dezember
1992 bis März 1994 durch fünf Nachtragsaufträge von rd. 19,26 Mio. DM um rd. 1,64
Mio. DM auf rd. 20,90 Mio. DM erhöht hat.
Als Ursache dafür kommen die Vergabe zusätzlicher, aber auch Änderungen von bereits vertraglich vereinbarten Leistungen in Betracht. So wurde beispielsweise nach
dem Erstellen der Ausführungsplanung und der Leistungsverzeichnisse vom Statiker
gefordert, daß Raum- und Scheinfugen in Gebäuden (rd. 8.855,00 DM) auszubilden
und im Vorklärbecken Betonaufkantungen und Schwindfugen (rd. 107.640,00 DM)
herzustellen sind. Leistungsänderungen betrafen u.a. den kompletten Ausbau der
Schlammtrockenbeete (rd. 274.850,00 DM) und die Änderung des ausgeschriebenen
Fenster- und Türmaterials von Holz auf Aluminium (rd. 66.700,00 DM).

191
Der Titel Rohrleitungsarbeiten umfaßte im Ausschreibungstext 159 Positionen, ausgeführt und abgerechnet wurden 88 Positionen. 71 Positionen sind entfallen. Hinzu kamen durch Nachtrag 31 Positionen. Auch bei anderen Titeln gab es erhebliche Differenzen zwischen der Auftragshöhe und der vorliegenden Schlußrechnungssumme.
Der Landesrechnungshof bemerkte dazu, daß nach § 16 Nr. 1 VOB/A erst dann ausgeschrieben werden soll, wenn alle Verdingungsunterlagen fertiggestellt sind. Der Umfang der Änderungen läßt den Schluß zu, daß zum Zeitpunkt der Ausschreibung noch
nicht alle für die Erstellung der Leistungsverzeichnisse notwendigen Unterlagen in der
erforderlichen Ausführungsqualität vorlagen. Gemäß § 9 Nr. 1 VOB/A sind die Leistungen eindeutig und erschöpfend zu beschreiben; das ist eine wesentliche Voraussetzung für eine einwandfreie Preisermittlung.
Den Bemerkungen des Landesrechnungshofes pflichtet das Ministerium grundsätzlich
bei, auch in der Stellungnahme des Zuwendungsempfängers werden die Feststellungen
des Landesrechnungshofes im wesentlichen bestätigt.
(304)

Bei einer Vielzahl von Positionen waren die abgerechneten Mengen und damit die
Gesamtpreise um ein Vielfaches höher als vertraglich vereinbart. Andererseits gab es
auch Mengenunterschreitungen.
Zum Beispiel:
Angebot
Position
Betonstahl

Menge
15 t
2

Schlußrechnung
Gesamtpreis
in DM
29.716,50

Menge
38,6 t

Gesamtpreis
in DM
76.527,91

Preiserhöhung
in DM
+ 46.811,41

643,5 m2

60.117,64

+ 39.565,24

1.075.658,06

+ 243.596,06

Beton- u. Stahlbetonflächen
Betonstahl

220 m

20.552,40

420 t

832.062,00

542,9 t

Fugenblech

440 m

13.345,20

1.292,9 m

39.214,87

+ 25.869,67

5.000 m3

24.350,00

18.719,9 m3

91.166,35

+ 66.816,35

Grobplanum
Außenanlagen

Der Landesrechnungshof führt die doch erheblichen quantitativen Änderungen u.a. auf
einen nicht ausreichenden Planungsstand zum Zeitpunkt der Ausschreibung zurück
und sieht hierin einen Verstoß gegen die Grundsätze einer Ausschreibung (u.a. §§ 9
und 16 VOB/A). Außerdem wurde versäumt, gem. § 2 Nr. 3 Abs. 2 und 3 VOB/B über
Preisänderungen aufgrund der Mehr- und Minderkosten zu verhandeln.

192
Das Ministerium sowie der Zuwendungsempfänger bestätigen, daß es bei der Ausführung und Abrechnung der Bauleistungen teilweise erhebliche Mengenänderungen gegenüber der Ausschreibung gegeben hat. Verhandlungen über Preise gem. § 3 VOB/B
seien in der Praxis jedoch selten. Es zeige sich, daß sich Veränderungen von Einheitspreisen i.d.R. zum Nachteil des Auftraggebers auswirkten. Objektiv ließen sich Veränderungen von Einheitspreisen nur über eine Preisprüfung feststellen, die aber im Rahmen einer zügig abzuwickelnden Baumaßnahme nicht möglich sei. Zum Schutz der
Zuwendungsempfänger sei darauf verzichtet worden, bei Mehr- oder Mindermengen
über Einheitspreise zu verhandeln.
(305)

Bei der Prüfung eines Verwendungsnachweises vom Juni 1993 für abgerechnete Planungsleistungen des Jahres 1992 wurde vom Ministerium nicht bemerkt, daß es offensichtlich eine Doppelförderung einzelner Leistungen gegeben hat. Die im Verwendungsnachweis genannten Gesamtausgaben von 1.484.918,67 DM beruhten auf vier
Rechnungen mit einem Betrag von insgesamt 620.624,91 DM, die bereits in einem
Verwendungsnachweis vom Februar 1992 erfaßt waren.
Die förderfähigen Ausgaben hätten sich somit von rd. 1,485 Mio. DM auf rd.
0,864 Mio. DM reduzieren müssen, d.h. bei 30 v.H. Anteilfinanzierung hätte die Fördersumme rd. 0,259 Mio. DM anstelle der gewährten 0,360 Mio. DM betragen müssen. Das Land zahlte möglicherweise rd. 100.000 DM zuviel.
Die stichprobenweise Prüfung des Verwendungsnachweises für Bauleistungen ergab
auch, daß in einer Rechnungszusammenstellung vom April 1994 u.a. Ausgaben für
den Kauf eines Dienstfahrzeuges (21.740,69 DM), den Kauf eines Computers
(4.169,95 DM) und Versicherungskosten in Höhe von 41.250,00 DM enthalten waren.
Diese wurden als zuwendungsfähige Ausgaben anerkannt, obwohl die anzuwendende
Förderrichtlinie dies nicht gestattete.
Der Landesrechnungshof wies in diesem Zusammenhang auf die Notwendigkeit einer
umfassenden, kritischen Prüfung der Verwendungsnachweise hin, um finanzielle
Schäden für das Land auszuschließen. Für die geprüften Einzelfälle hat er gebeten, die
Verwendungsnachweise zu überprüfen und ggf. ungerechtfertigt in Anspruch genommene Fördermittel zurückzufordern.
Das Ministerium hat mitgeteilt, das zuständige STAUN werde mit der erneuten Prüfung der Unterlagen beauftragt.

193
(306)

Aufgrund der festgestellten VOB-Verstöße hält es der Landesrechnungshof im Interesse einer einheitlichen Handhabung des Vergabeverfahrens und zur Vermeidung von
Verstößen gegen die VOB für angebracht zu prüfen, ob nicht auch im Bereich des Zuwendungswesens die Anwendung des mit Erlaß der Finanzministerin vom 11. März
1991 (AmtsBl. M-V S. 433) für die Landeshochbauverwaltung eingeführten Vergabehandbuches (VHB) gefordert werden sollte.
Das Ministerium teilt in seiner Stellungnahme mit, daß die Anwendung des VHB mittlerweile für seine Zuwendungsmaßnahmen bindend vorgeschrieben sei.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

194

Entwicklung der Entgelte im Bereich der Abwasserentsorgung

Die Entwicklung der Gebührenhöhe im Bereich
der Abwasserbeseitigung birgt wirtschaftliche und
soziale Risiken. Um dieser Entwicklung zu begegnen, hat der Landesrechnungshof Maßnahmen zur
Gewährleistung sozialverträglicher und kostendeckender Abwassergebühren aufgezeigt. Dies sind
insbesondere
– Streckung der Investitionen und Gewährleistung wirtschaftlicher Lösungen bei der Abwasserbeseitigung,
– die Schaffung optimaler Betriebsgrößen,
– eine Verbesserung der Betriebsführung,
– Vereinfachungen des Kommunalabgabenrechts,
– eine Umstellung der Förderung durch das Land
und
– als langfristige Zielsetzung die Privatisierung
der Abwasserbeseitigung.
In Ausnahmefällen werden sich vorübergehend
Zuschüsse zum laufenden Betrieb, die unter strengen Bedingungen zur Ausschöpfung aller Einsparungsmöglichkeiten gewährt werden sollten, nicht
umgehen lassen.

195
(307)

Der Landesrechnungshof hat in seinem Jahresbericht 1995 über die wirtschaftliche
Betätigung der Gemeinden und Gemeindeverbände berichtet und dabei u.a. auf die kritische finanzielle Situation der Betriebe zur Abwasserentsorgung hingewiesen.
Den Ursachen ist er zum einen im Rahmen einer Zuwendungsprüfung, bei der auch
grundsätzliche Fragen des Bewilligungsverfahrens und der Konzeptionen zur Abwasserbeseitigung untersucht wurden (vgl. Tzn. 294 - 295), zum anderen im Rahmen seiner Aufgaben bei der Prüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe nachgegangen.
Während sich die Zuwendungsprüfung in erster Linie mit abwassertechnischen Planungen und mit der Effizienz der Förderung durch das Land auseinandergesetzt hat, ist
für letztere die betriebswirtschaftliche Situation des einzelnen Unternehmens maßgebend.

Schwachstellenanalyse
(308)

Die wesentlichen Ursachen der gegenwärtigen Situation lassen sich wie folgt zusammenfassen:
–

Wie bei der vorgenannten Zuwendungsprüfung festgestellt wurde, sind aus folgenden Gründen teilweise zu aufwendige Anlagen geplant worden:
•

Überzogene Erwartungen hinsichtlich der Gewerbeansiedlung und des
Einwohnerzuwachses führten zu einer Überdimensionierung von Kläranlagen;

•

Zentralen Abwasserbeseitigungsanlagen wurde ohne ausreichende Untersuchungen der Vorzug vor dezentralen Anlagen gegeben;

•
–

Die Standards der Abwasserbeseitigung sind sehr hoch angesetzt.

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im Hinblick auf die Folgekosten und damit
auf die finanzielle Belastbarkeit des Anschlußnehmers wurden nicht hinreichend
vorgenommen.

–

Die Größe und die Organisation der einzelnen Abwasserbeseitigungsbetriebe ist
betriebswirtschaftlich nicht optimal.

–

Die finanziellen Hilfen des Landes für die Abwasserbeseitigung stellen keinen
genügenden Anreiz für die wirtschaftlichste Lösung dar.

196
–

Die rechtlichen Rahmenbedingungen zur finanziellen Heranziehung der Grundstückseigentümer und Benutzer sind sehr kompliziert.

–

Der Ausbildungsstand des technischen und kaufmännischen Personals wird den
Aufgaben nicht immer gerecht.

Abhilfe
Der Landesrechnungshof hat der Landesregierung ein Bündel von Maßnahmen vorgeschlagen, um die Gesamtbetriebskosten der Abwasserbeseitigung zu senken und sozialverträgliche Beiträge und Gebühren für die Bürger zu gewährleisten.

Ausbau von Anlagen der Abwasserbeseitigung
(309)

Der in den westlichen Ländern im Zeitraum von mehreren Jahrzehnten geschaffene
Ausbaustand der Abwasserbeseitigung kann ohne finanzielle Überforderung nicht in
kürzester Zeit auch in den neuen Ländern geschaffen werden. Unter Berücksichtigung
der wasserwirtschaftlichen Dringlichkeit ist das zu bewältigende Investitionsvolumen
in einem den finanziellen Spielräumen der kommunalen Körperschaften gerecht werdenden Zeitrahmen schrittweise umzusetzen. Die Landesregierung sollte sich für langfristige Übergangsregelungen bei den Vorgaben von Bundes- und EU-Recht für die
Abwasserbeseitigung einsetzen. Die Streckung des Ausbauzeitraumes bringt erhebliche finanzielle Entlastungen mit sich. Das Abschreibungsvolumen und die Verzinsung
des aufgewandten Kapitals reduzieren sich erheblich. Damit sinkt die Belastung der
Gebührenschuldner und Beitragspflichtigen erheblich, zugleich wird der Landeshaushalt wegen des geringen Zuwendungsbedarfs entlastet.
Darüber hinaus erlaubt eine gestreckte Investitionstätigkeit eine vergleichsweise geringere Personalausstattung innerhalb der kommunalen Körperschaft, da ein allmählicher
Ausbau der Abwasserbeseitigung im Vergleich zum sofortigen Gesamtausbau mit geringerem Personaleinsatz möglich ist.

197

Verbesserung des Ausbildungsstandes durch Beratung
(310)

Der Ausbildungsstand des technischen und kaufmännischen Personals der mit der
Aufgabe der Abwasserbeseitigung betrauten kommunalen Körperschaften ist nicht überall zufriedenstellend. Ansatzpunkte für eine auf Wirtschaftlichkeit und Kostenminimierung gegründete Abwasserbeseitigung finden sich aber nur in einer sach- und
kostengerechten Betriebsführung.

In dem Bereich der kommunalen Körperschaften besteht insbesondere auch Bedarf an
kaufmännischer, organisatorischer und technischer Beratung. Diese notwendige Unterstützung könnte durch zeitlich befristete Beratungsverhältnisse gewährleistet werden.
Nach den Vorstellungen des Landesrechnungshofes könnte eine Intensivberatung über
ca. zwei Monate, verbunden mit dem Aufzeigen individueller Lösungsansätze, sowie
eine begleitende Unterstützung über einen weiteren Zeitraum von ca. zwei Jahren in
den kommunalen Körperschaften Rahmenbedingungen für eine kostenorientierte Abwasserbeseitigung schaffen.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, Anreize für die kommunalen Körperschaften
zu geben, externe Fachkompetenz in Anspruch zu nehmen. Möglichkeiten hierzu werden in einem angemessenen Zuschuß zu den Kosten des Beratungsverhältnisses gesehen.

Größe und Organisation der Abwasserbeseitigungsbetriebe
(311)

Zur Zeit bestehen in Mecklenburg-Vorpommern 80 abwasserentsorgungspflichtige
Körperschaften, davon 35 Zweckverbände. Größe, der Zuschnitt ihrer Einzugsgebiete
sowie ihre betriebliche Organisation befriedigen aus betriebswirtschaftlicher Sicht
häufig nicht. Es muß darauf hingewirkt werden, daß betriebliche Einheiten entstehen,
die in ihrer Größenordnung und nach ihrer Organisation eine wirtschaftlichere Betriebsführung gewährleisten.

198
Durch Straffung und Zusammenschluß der zu kleinen Einheiten in größeren Verbänden werden zusätzliche Möglichkeiten zur wirtschaftlicheren und kostengünstigeren
Aufgabenerfüllung gesehen. Zum einen entfällt bei raumübergreifenden Maßnahmen
der Abstimmungsbedarf zwischen verschiedenen Trägern der Abwasserentsorgung.
Mögliche Reibungsverluste und langfristige Entscheidungsfindungen werden durch eine große Verbundlösung ausgeschlossen. Zum anderen ergibt sich ein erhebliches Einsparungspotential im Bereich der Betriebsführung. Die Abwassergebühr wird zu ca.
1/3 durch die Höhe der Betriebskosten bestimmt. Darunter fallen die Personal- und
Sachkosten für den laufenden Betrieb einschließlich der Unterhaltung. Das Einsparungspotential liegt im Bereich der Personalkosten bei etwa 25 v.H., der Kosten für
Betriebsorganisation und Verwaltung bei etwa 20 v.H. und bei der Instandhaltung
technischer Anlagen bei mindestens 5 v.H. Eine großräumige Organisation der Abwasserbeseitigung hat neben der Zusammenfassung der Sach- und Entscheidungskompetenz auch eine kostengünstigere Personalplanung und -steuerung zur Folge. Kleinere
Betriebseinheiten haben gegenüber größeren einen vergleichsweise höheren Personalbedarf. Bei der großen Lösung ist ein reibungsloser Betriebsablauf auch im Falle der
Urlaubs- und Krankheitsvertretung ohne zusätzlichen Personalbedarf gewährleistet.
Die Landesregierung ist daher gefordert, auf die Bildung großflächiger Einheiten zur
Abwasserbeseitigung hinzuwirken, damit die Entsorgung insgesamt wesentlich wirtschaftlicher gestaltet werden kann.
(312)

Der Landesrechnungshof hat auf die rechtlichen Grundlagen zur Vergrößerung der
Verbandsstruktur nach
–

§ 40 Abs. 4 Wassergesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LWaG) vom
30. November 1992 (GVOBl. M-V S. 669) i.V.m. § 60 Wasserverbandsgesetz
(WVG) vom 12. Februar 1991 (BGBl. I S. 405) sowie

–

§ 150 Abs. 3 Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern
(KV M-V) vom 18. Februar 1994 (GVOBl. M-V S. 249)

hingewiesen.

199
Die Bildung von Pflichtverbänden sollte allerdings nicht zu vorschnell angestrebt werden. Der Landesrechnungshof hat empfohlen, durch finanzielle Anreize eine Vergrößerung der Organisationsstruktur zu erreichen. Möglichkeiten werden darin gesehen, die
Landesförderung für den weiteren Ausbau der Abwasserbeseitigung auch von dem
Einzugsbereich des Trägers der Abwasserbeseitigung abhängig zu machen.

Optimierung der Förderung durch das Land
Umstellung auf Darlehensbasis
(313)

Das Land hat als unselbständiges Sondervermögen den Kommunalen Aufbaufonds
gebildet. Aus diesem Aufbaufonds werden Investitionen zur Verbesserung der kommunalen Infrastruktur durch die Gewährung zinsgünstiger Darlehen gefördert.
Diese Förderung auf dem Darlehenswege hat im Vergleich zur Zuschußgewährung für
das Land den Vorteil, daß durch den Rückfluß von Zins- und Tilgungsleistungen in einem Haushaltsjahr weitere Kapitalmittel zur Darlehensgewährung erneut zur Verfügung stehen.
Ein weiterer Vorteil der Förderung auf dem Darlehenswege liegt darin, daß durch die
kommunale Körperschaft bereits in der Planungsphase der Schwerpunkt auf Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit ausgerichtet wird. Die Darlehensgewährung ist außerdem
mit einer Rückzahlungsverpflichtung verbunden, die eine realistischere Einschätzung
der notwendigen Kapazitäten mit sich bringt. Gegenwärtig erfolgt die Förderung von
Abwasseranlagen durch einmalige Baukostenzuschüsse. Die Höhe des maximal zu
gewährenden Zuschusses steht in Relation zu dem Größenumfang der geplanten Abwasseranlage. Dabei besteht jedoch die Gefahr, daß der Zuschuß durch die kommunale
Körperschaft als „Geschenk“ angesehen wird, das nach Möglichkeit besonders großzügig bemessen sein sollte. Die Planung überdimensionierter Abwasseranlagen wird
geradezu herausgefordert.
Der Landesrechnungshof hat angeregt, anstelle verlorener Zuschüsse in erster Linie –
wie bereits im Kommunalen Aufbaufonds praktiziert – die Zuwendung im Rahmen
von Zinszuschüssen auf Darlehen bzw. durch zinsgünstige Landesdarlehen zu gewähren.

200
Berücksichtigung von Folgekosten
(314)

Gegenwärtig wird für die Beurteilung der Förderfähigkeit einer Maßnahme – ohne
Berücksichtigung der Folgekosten – überwiegend auf die Verbesserung der Gewässergüte abgestellt. Dem Aspekt der Gebührenbemessung hingegen wird bei der Förderung
von Maßnahmen zur Abwasserbeseitigung kaum Rechnung getragen.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes sollte bereits im Rahmen der Antragstellung ein Nachweis über die zukünftig zu erhebende kostendeckende Gebühr vorgelegt
werden. Dazu eignet sich am besten das Gutachten eines fachkundigen Sachverständigen, der mit der Planung des Vorhabens nicht befaßt ist. Es wurde empfohlen, verstärkt darauf hinzuwirken, daß nur solche Vorhaben gefördert werden, die zu kostendeckenden und sozialverträglichen Gebühren errichtet und betrieben werden können.

Rechtliche Rahmenbedingungen zur Heranziehung von
Grundstückseigentümern und Benutzern
Pflicht zur Beitragserhebung
(315)

Im Bereich der leitungsgebundenen Einrichtungen sind gem. § 8 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 1. Juni 1993 (GVOBl. M-V S. 522) Beiträge zur Deckung
des Aufwandes für die Herstellung einer notwendigen öffentlichen Einrichtung von
den Grundstückseigentümern zu erheben, denen hierdurch die Vorteile erwachsen. Das
KAG sieht insoweit eine Pflicht zur Beitragserhebung vor.
Die Ermittlung einer Beitragsschuld für ein an die Abwasserbeseitigung angeschlossenes Grundstück ist mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Der genauen Feststellung des umzulegenden Investitionsaufwandes sowie der vorteilsgerechten Umlegung auf die Beitragsschuldner folgen häufig langwierige verwaltungsgerichtliche Auseinandersetzungen.
Einerseits wird auch nach Bestandskraft der Beitragsbescheide das kalkulierte Beitragsaufkommen nur in den seltensten Fällen erreicht werden können. Gründe hierfür
liegen in Härtefallregelungen bei übergroßen Grundstücken, in der Stundung und in

201
dem Erlaß von Ansprüchen. Andererseits können – bei einer auf das Beitragsaufkommen fixierten Gesamtfinanzierung – erhebliche Beitragsausfälle zu einer kostenintensiven Zwischenfinanzierung führen.
Darüber hinaus führt das Beitragsaufkommen zwar zu einer Verringerung des Ansatzes für die Verzinsung des Anlagekapitals bei der Gebührenberechnung. Der für die
Bemessung der Gebühr maßgeblichere Abschreibungs- und Betriebsaufwand bleibt
hiervon jedoch unberücksichtigt.
Soweit ersichtlich, führt die Beitragserhebung dort, wo sie nicht in Neubaugebieten
durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung vorgenommen wird, zu erheblichen
rechtlichen Problemen und stellt die Praxis vor große Schwierigkeiten bei der Ermittlung des Sachverhaltes, der den Abgabentatbestand bildet. Im Hinblick auf diese
Schwierigkeiten ist die Finanzierung allein über Gebühren in der Verwaltungspraxis
einfacher zu vollziehen. Der Vorzug der Praktikabilität gewinnt noch mehr an Gewicht
bei der Finanzierung von Verbesserungsmaßnahmen (z.B. einer weiteren Reinigungsstufe im Klärwerk). Aus Erfahrungswerten ist lediglich eine Steigerung der Gebühr
von ca. 10 bis 15 v.H. zu erwarten, wenn auf die Erhebung von Beiträgen verzichtet
wird.
Angesichts der aufgeführten mit der Beitragserhebung verbundenen Problematik
schlägt der Landesrechnungshof vor, die Kommunen durch eine Änderung des KAG
von der Pflicht zur Erhebung von Beiträgen für die Herstellung leitungsgebundener
Einrichtungen zu befreien. Es bliebe dann der kommunalen Körperschaft überlassen,
ob sie neben Gebühren auch Beiträge erhebt oder ob der Aufwand allein im Rahmen
der Benutzungsgebühr abgegolten werden soll.

Einheitliche Gebühren bei mehreren Abwasserbeseitigungsanlagen
(316)

Die kommunalen Körperschaften haben für das Recht der leitungsgebundenen Anlagen ein ihnen zustehendes Organisationsermessen. Sie können selbst regeln, ob sie eine oder mehrere öffentliche Einrichtungen betreiben. Es besteht die grundsätzliche Berechtigung, leitungsmäßig voneinander getrennte Entwässerungseinrichtungen als
rechtlich einheitliche Einrichtung mit einheitlichen Entwässerungsabgaben zu betreiben. Dieser Umstand gewinnt mit zunehmender Größe der Organisationseinheit mehr
an Bedeutung.
Mit den miteinander einhergehenden Maßnahmen,

202
–

der Verbesserung der Betriebsstruktur der Abwasserentsorgung durch die Schaffung großer Verbände,

–

dem rechtlichen Zusammenschluß der technisch getrennten Anlagen sowie

–

der Erhebung einer einheitlichen Abwassergebühr

könnte die bestehende, in manchen kommunalen Körperschaften extreme Gebührensituation entschärft werden.
Der Zusammenfassung verschiedener Entwässerungseinrichtungen zu einer rechtlich
einheitlichen Einrichtung mit dem Ziel einer Einheitsgebühr sind allerdings durch den
gebührenrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz und durch das Äquivalenzprinzip
Grenzen gesetzt.
Im Bereich der zentralen Abwasserbeseitigung sind die verschiedenen Anlagen in ihrer
Arbeits- und Funktionsweise vergleichbar. Insofern ist die Zusammenfassung von
mehreren technisch selbständigen Systemen zu einer rechtlich einheitlichen Einrichtung möglich, demzufolge kann auch eine einheitliche Gebühr festgesetzt werden.
Die Reinigungsleistung der jeweiligen Kläranlagen ist für die Gebührenbemessung
unbeachtlich, soweit allen Benutzern durch die Abwasserbeseitigung ein in etwa gleicher Nutzen vermittelt wird. Der Nutzen besteht nach Auffassung des Landesrechnungshofes darin, daß dem Benutzer das Abwasser ohne eigene weitere Vorkehrungen
oder Leistungen abgenommen und entsorgt wird. Die Situation ist nicht anders als bei
der Abfallentsorgung zu beurteilen, bei der der Nutzen sich nicht danach unterscheidet,
ob der Abfall deponiert, verrottet oder thermisch behandelt wird. Darüber hinaus sprechen Gründe der Verwaltungspraktikabilität für eine Einheitsgebühr.
Würde die Reinigungsleistung eines jeden Klärwerks bei der Gebührenbemessung
berücksichtigt, wäre das mit einem unvertretbar hohen Verwaltungsaufwand zur Ermittlung von Einzelfallgebühren und einer entsprechend komplizierten Ausgestaltung
der Gebührensatzung verbunden.

203
Darüber hinaus können durch die Erhebung einer Einheitsgebühr extrem hohe Abgabensätze bei kleineren Anlagen, z.B. hervorgerufen durch eine geringe Anschlußdichte, ausgeglichen werden. Der durch das Landesplanungsgesetz geforderten Zielsetzung
von gleichwertigen Lebensbedingungen wird durch identische Gebührensätze Rechnung getragen.
Der Landesrechnungshof hat vorgeschlagen, das KAG erläuternd so zu ergänzen, daß
leitungsgebundene Einrichtungen grundsätzlich zu einer rechtlichen Einheit zusammengefaßt und demzufolge auch einheitliche Gebührensätze erhoben werden können.

Privatisierung der Abwasserbeseitigung
(317)

Langfristig sollte von der derzeitigen öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung der Abwasserbeseitigung zu einer privatrechtlichen Organisationsform übergegangen werden.
Die Vorteile in der Privatisierung der Abwasserbeseitigung bestehen insbesondere
darin, daß die Aufgabenerfüllung ohne weitgehende Bindung an die Vorschriften des
kommunalen Verwaltungs- und Abgabenrechts erfolgen kann. Dies führt in der Praxis
dazu, daß durch das Kommunalrecht vorgeschriebene Verfahrensabläufe (z.B. Beratungen in verschiedenen Ausschüssen) gestrafft und vereinfacht werden bzw. gänzlich
entfallen können. Darüber hinaus gestaltet sich im Rahmen der Privatrechtsform die
Bemessung des Leistungsentgelts allein nach den preisrechtlichen Vorschriften, insofern bedarf es keiner vergleichsweise aufwendigen Ermittlung der Benutzungsgebühr
oder eines Anschlußkostenzuschusses nach den kommunalabgabenrechtlichen Vorschriften. Preisnachlässe für Großverbraucher wie im Energiebereich üblich wären
dann zulässig.
Für die privatrechtliche Aufgabenerfüllung kommt insbesondere die Rechtsform der
GmbH mit ausschließlicher Beteiligung der jeweiligen Träger der Abwasserbeseitigung in Betracht. Durch diese Kapitalbeteiligung und einer entsprechenden Ausgestaltung der Gesellschaftsverträge werden Einfluß- und Kontrollmöglichkeiten der kommunalen Körperschaften weiterhin gesichert.

204
Gegenwärtig wird die pflichtige Aufgabe der Abwasserentsorgung als hoheitliche Tätigkeit betrachtet und steuerrechtlich begünstigt. Durch eine privatrechtliche Ausgestaltung der Abwasserentsorgung werden diese Betriebe dann der Körperschaft-, der
Gewerbe-, Umsatz- und Vermögenssteuer unterworfen.
Eine steuerliche Mehrbelastung und damit eine Erhöhung der Gebühr ist zwangsläufig
aber damit nicht verbunden. Gerade angesichts des noch zu bewältigenden Investitionsvolumens wird allein durch die Gewährung von Investitionszulagen und des Vorsteuerabzugs eine Aufwandsminderung und damit eine Gebührenentlastung eintreten.
Mit abnehmender Investitionstätigkeit werden sich die Vorteile einer Privatrechtsform
gegenüber einer öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung vermindern. Hierbei sind jedoch
die Reformbestrebungen des Bundesministers der Finanzen zu beachten, die unabhängig von der gewählten Rechtsform auf eine einheitliche Besteuerung der Ver- und Entsorgungswirtschaft abzielen. Tendenzen in der Rechtsprechung deuten darüber hinaus
darauf hin, daß die bisherige Differenzierung ohnehin mit dem Gleichheitsgebot nicht
in Einklang steht.
Insgesamt sieht der Landesrechnungshof durch eine privatrechtliche Gestaltung der
Abwasserbeseitigung
–

eine effizientere Aufgabenerfüllung,

–

eine vereinfachte Erhebung des Leistungsentgelts sowie

–

Steuervorteile (angesichts des noch zu bewältigenden Investitionsvolumens).

Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, auf eine Privatisierung der Abwasserbeseitigung hinzuwirken.

Zuschüsse zum laufenden Betrieb als letztes Mittel
(318)

Die aufgeführten Vorschläge zur künftigen Organisation der Abwasserbeseitigung
werden die aus der Vergangenheit resultierenden Fehlentwicklungen nur bedingt kompensieren können.

205
Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, daß die Abwassergebühr weiterhin kostendeckend und nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln ist. Sofern der
Gebührensatz auch bei Ausnutzung aller Einsparungsmöglichkeiten einen sozialverträglichen Rahmen überschreitet, ist den kommunalen Körperschaften für den nicht refinanzierbaren Kostenaufwand eine Unterstützung zu gewähren. Mit dieser Zuwendung sollte gleichzeitig eine Lenkungsfunktion verfolgt werden, die die Träger der
Abwasserbeseitigung zum Zusammenschluß mit anderen Aufgabenträgern auffordert.
Die Zuwendung sollte daher von folgenden Voraussetzungen abhängig gemacht werden:
–

Der Träger der Abwasserbeseitigung muß eine bestimmte Größenordnung aufweisen. Kleine Organisationseinheiten mit einem entsprechenden geringen Entsorgungsbereich sind von der Förderung auszunehmen.

–

Der Träger der Abwasserbeseitigung muß eine auf Wirtschaftlichkeit ausgerichtete Konzeption vorlegen, die eine langfristige und kostendeckende Sicherung
der Abwasserentsorgung zu tragbaren Gebühren gewährleistet.

–

Der Rahmen für die Erhebung einer sozialverträglichen Abwassergebühr muß
ausgeschöpft sein.

Der Landesrechnungshof hat eine Ergänzung des KAG angeregt, so daß aus Gründen
der sozialen Zumutbarkeit auf die Erhebung kostendeckender Gebühren im Bereich
der Abwasserbeseitigung verzichtet werden kann, sofern der Einnahmenausfall aus
allgemeinen Deckungsmitteln oder Zuwendungen Dritter getragen wird. Dabei sollte
die Mindestgrenze der Zumutbarkeit betragsmäßig festgeschrieben werden.

Vorläufiger Standpunkt der Landesregierung
(319)

Die Landesregierung hat am 5.7.1996 ein unter Federführung des Innenministeriums
erarbeitetes Konzept zur Unterstützung der abwasserbeseitigungspflichtigen Körperschaften vorgelegt (Drs. 2/1717 – im folgenden Konzept).
Darüber hinaus hat das Innenministerium in Übereinstimmung mit dem Ministerium
für Bau, Landesentwicklung und Umwelt zu den Vorschlägen des Landesrechnungshofes Stellung genommen.

206
–

Ausbau von Anlagen der Abwasserbeseitigung
Das Innenministerium teilt die Auffassung des Landesrechnungshofes, daß eine
Streckung der Investitionen zu geringeren Entgelten für die Abwasserbeseitigung
führt. Zuweisungen aus Mitteln des Bundes und der EU stehen allerdings nur
zeitlich begrenzt zur Verfügung und drohen, verloren zu gehen. Die Streckung
des Investitionszeitraumes führt darüber hinaus auch zu Kostensteigerungen.

–

Verbesserung des Ausbildungsstandes durch Beratung
Die Landesregierung spricht sich ebenfalls für Beratungshilfe aus, ihr Konzept
geht aber von einer weniger langfristigen und weniger umfassenden Beratung
aus als das des Landesrechnungshofes.

–

Größe und Organisation der Abwasserbeseitigungsbetriebe
Nach Auffassung der Landesregierung gibt es keine betriebswirtschaftlich optimalen Betriebsgrößen. Die Entscheidung über die richtige Betriebsgröße liege
bei dem Aufgabenträger, solange eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung gewährleistet sei. Es sei aber auf jeden Fall sinnvoll, § 150 Abs. 3 der KV M-V dahingehend zu erweitern, daß bei nicht ordnungsgemäßer Aufgabenerfüllung auch
Zweckverbände zusammengeschlossen werden können (S. 14 Konzept).

–

Optimierung der Förderung durch das Land
Das Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Umwelt hat sich dagegen ausgesprochen, die Förderung mit Zuschüssen durch Darlehen zu ersetzen. Zur Begründung verweist es darauf, daß der vom Zuwendungsempfänger zu leistende
Eigenanteil erheblich sei und sich auch erhöhe, wenn sich die Gesamtausgaben
erhöhten. Mit diesem erheblichen Eigenanteil sei bereits sichergestellt, daß der
Zuwendungsempfänger sich an das Gebot der Wirtschaftlichkeit halte. Die Förderung in Form von Darlehen würde – auch bei Einräumung sehr günstiger Konditionen – dazu führen, daß die Träger der Abwasserbeseitigung in Zukunft mit
noch höheren Kosten belastet würden. Diese Kosten müßten dann auf die Gebührenzahler umgelegt werden.

207
Das Innenministerium weist darüber hinaus darauf hin, daß der Vorschlag des
Landesrechnungshofes zu einer erhöhten Kreditaufnahme der kommunalen Körperschaften führen müsse und damit die Genehmigungsfähigkeit der Haushaltspläne gefährdet sei.
–

Rechtliche Rahmenbedingungen zur Heranziehung von Grundstückseigentümern
und Benutzern
An der Pflicht zur Beitragserhebung will die Landesregierung festhalten. Die Finanzierung einer Abwassermaßnahme ausschließlich über Gebühren wäre unsozial gegenüber den Mietern, weil diese die grundstücksbezogenen Vorteile über
die Miete mitzutragen hätten. Der vom Landesrechnungshof erwähnte Vorzug
der Verwaltungspraktikabilität wäre im übrigen auch verfassungsrechtlich bedenklich, weil wesentlich Ungleiches gleich behandelt wird.
Die Erhebung einheitlicher Gebühren bei Abwasserbeseitigungsanlagen hält das
Innenministerium im Rahmen des geltenden Rechts für rechtlich nicht zulässig.

–

Privatisierung der Abwasserbeseitigung
Die Privatisierung der Abwasserbeseitigung wird seit geraumer Zeit sehr kontrovers und mit jeweils ernst zu nehmenden Argumenten diskutiert. Aus der Sicht
des Innenministeriums erscheint es verfrüht, auf gesicherter tatsächlicher und
rechtlicher Grundlage Empfehlungen zu geben.

–

Zuschüsse zum laufenden Betrieb als letztes Mittel
Zuschüsse zum laufenden Betrieb hält die Landesregierung in besonderen Ausnahmefällen insbesondere zum Ausgleich vergangener Fehlentwicklungen für
sinnvoll.

Entgegnung des Landesrechnungshofes
Der Landesrechnungshof hält an seinen Auffassungen zur Beseitigung von Fehlentwicklungen im Bereich der Abwasserentsorgung fest. Nach seiner Auffassung muß die
Finanzkrise des Landes auch zu einem Umdenken bei den Aufgaben der Abwasserbeseitigung führen. Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung führt nicht zu einem
Anspruch auf Förderung und verpflichtet das Land damit nicht zur Förderung unter

208
anderen als betriebswirtschaftlich optimierten Bedingungen. Soweit das Land fördert,
muß es eine betriebswirtschaftliche Optimierung der Abwasserbeseitigung durchsetzen. Soweit abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaften die dafür notwendigen
Voraussetzungen nicht schaffen, kann daher eine Förderung nicht in Betracht kommen.
Im Hinblick auf den vorläufigen Standpunkt der Landesregierung weist der Landesrechnungshof ergänzend auf folgendes hin:
–

Ausbau von Anlagen der Abwasserbeseitigung
Dem nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten orientierten Ausbau der Abwasserbeseitigung muß der Vorrang vor der umfassenden Verausgabung von Fördermitteln gegeben werden.

–

Verbesserung des Ausbildungsstandes durch Beratung
Eine begleitende Unterstützung der abwasserbeseitigungspflichtigen Körperschaft über relativ lange Zeiträume ist das beste Mittel, um in einem Prozeß von
„trial and error“ zu betriebswirtschaftlich optimalen Lösungen in gemeinsamer
Arbeit zwischen Beratung und Mitarbeitern zu kommen.

–

Größe und Organisation der Abwasserbeseitigungsbetriebe
Der Landesrechnungshof stimmt mit der Landesregierung darin überein, daß optimale Betriebsgrößen für Abwasserbeseitigungsbetriebe nicht im Aufsichtswege
zu erreichen sind. Die Landesregierung ist jedoch nicht gezwungen, dort zu fördern, wo optimale Betriebsgrößen und das damit verbundene Einsparungspotential nicht angestrebt werden.

–

Optimierung der Förderung durch das Land
Der Landesrechnungshof hält an seiner Auffassung fest, daß die Umstellung der
Förderung auf Darlehensbasis erfolgen sollte, da so der Einsatz von Landesmitteln am effizientesten ist. Kredite, die der Finanzierung rentierlicher Vorhaben
dienen, gefährden nicht die finanzielle Leistungsfähigkeit einer Gemeinde.

209
–

Rechtliche Rahmenbedingungen zur Heranziehung von Grundstückseigentümern
und Benutzern
•

Pflicht zur Beitragserhebung
Der Landesrechnungshof bedauert, daß Mecklenburg-Vorpommern als
einziges Bundesland die Pflicht zur Beitragserhebung beibehalten will.
Dadurch bleibt eine wesentliche Möglichkeit zur Vereinfachung und Einsparung bei den Betriebskosten der Abwasserbeseitigung ungenutzt.

•

Einheitliche Gebühren bei mehreren Abwasserbeseitigungsanlagen
Der Landesrechnungshof bedauert, daß der Rechtsetzung anderer Bundesländer, die eine Einheitsgebühr im KAG festgeschrieben haben (§ 9 Abs. 1
Satz 2 KAG Baden-Württemberg vom 12. Februar 1996, § 9 Abs. 2 KAG
Sachsen vom 16. Juni 1993) nicht gefolgt wird und insoweit Chancen für
Vereinfachungen nicht genutzt werden sollen.

•

Zuschüsse
Zuschüsse, auch wenn sie zum Ausgleich vergangener Fehlentwicklungen
dienen, sind nach Auffassung des Landesrechnungshofes nur verantwortbar, wenn sie an Bedingungen geknüpft sind, die der Verwirklichung eines
betriebswirtschaftlichen Optimums dienen.

Landesregierung und Landesrechnungshof stehen weiterhin in einem ständigen Austausch über die Probleme der Abwasserbeseitigung.

210

Baumaßnahmen kommunaler Tiefbauämter

Haushaltsmittel für Baumaßnahmen wurden entgegen den Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts „global“ veranschlagt und Verpflichtungsermächtigungen zur bedarfsgerechten Veranschlagung nicht ausreichend vorgesehen. Es wurden
unzulässige Vorauszahlungen geleistet.
Beim Abschluß von Zeitverträgen für Unterhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten wurden die
Aufträge auf der Basis gemittelter Preise an mehrere Firmen vergeben. Von den günstigsten Preisen wurde nicht Gebrauch gemacht.
Den Rechnungsprüfungsämtern sind bei der Vorbereitung und Vergabe von Bauleistungen weitgehende Mitwirkungspflichten übertragen worden.
Die eigentliche Prüfungskapazität wurde dadurch
eingeschränkt.

(320)

Im Rahmen einer überörtlichen Prüfung gem. § 14 Landesrechnungshofgesetz (LRHG)
vom 21. November 1991 i.V.m. § 5 Kommunalprüfungsgesetz (KPG) vom 6. April
1993 hat der Landesrechnungshof im Bereich des Tiefbau- und Ingenieurwesens zweier kreisfreier Städte die Einnahmen, Ausgaben sowie die Planung, Ausschreibung,
Vergabe und Rechnungslegung stichprobenweise ausgewählter Baumaßnahmen der
Jahre 1992 bis 1994 geprüft.

211

Veranschlagung
(321)

Der Landesrechnungshof hat Mängel bei der Veranschlagung von Ausgaben für Straßen- und Kanalbauarbeiten in den Jahren 1993 und 1994 festgestellt:
–

Die Ausgaben für Baumaßnahmen wurden „global“ veranschlagt. In den Erläuterungen wurden Einzelmaßnahmen ohne konkrete Haushaltsansätze benannt.
Damit sollte die „Flexibilität“ bei der Verwendung der Mittel verbessert werden.

–

Bei Baumaßnahmen, die sich über mehrere Haushaltsjahre erstreckten, wurden
Haushaltsansätze zu hoch und Verpflichtungsermächtigungen in zu geringem
Umfang veranschlagt. Hohe Ausgabereste waren die Folge (in einer der beiden
Städte im Jahr 1993 rd. 9,6 Mio. DM = 76 v.H. des Haushaltssolls).

(322)

Der Landesrechnungshof hat dazu auf folgendes hingewiesen:
–

Die globale Veranschlagung von Ausgaben für Einzelmaßnahmen des Vermögenshaushaltes widerspricht dem Spezifikationsgebot gem. § 6 Abs. 3 GemHVO, wonach im Vermögenshaushalt die einzelnen Vorhaben getrennt zu veranschlagen sind.

–

Entsprechend dem Fälligkeitsprinzip (§ 6 Abs. 1 GemHVO) ist eine bedarfsgerechte Veranschlagung von Haushaltsmitteln (Jahresraten) erforderlich. Bei
haushaltsjahrüberschreitenden Maßnahmen ist die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen anstelle von Kassenmitteln ein wesentliches Mittel
zur Vermeidung von Ausgaberesten.

Vorauszahlungen
(323)

Die Tiefbauämter beider kreisfreier Städte ordneten Vorauszahlungen an, bevor die
entsprechenden Gegenleistungen erbracht waren und ohne daß dieses üblich oder
durch besondere Umstände gerechtfertigt war.
–

Bei einer Straßenbaumaßnahme wurde Ende 1992 eine Vorauszahlung von
rd. 660.000 DM geleistet, obwohl dieses nicht durch besondere Umstände gerechtfertigt war. Die Leistung wurde erst im Frühjahr 1993 erbracht.

212
–

Für Straßenbauarbeiten wurde während der Bauausführung eine Abschlagszahlung von 150.000 DM geleistet, die über dem vorläufigen Gesamtpreis des Auftrages lag. Die notwendigen zahlungsbegründenden Unterlagen lagen nicht vor,
da die Leistungen noch nicht erbracht waren.

–

Drei Rechnungen vom 8. Dezember 1993 für die Lieferung von Ausrüstungsteilen mehrerer Lichtsignalanlagen (insgesamt ca. 124.000 DM) wurden von der
Verwaltung „sachlich richtig“ festgestellt und bezahlt, obwohl die Teile tatsächlich beim Auftraggeber nicht angeliefert worden waren.

–

Die Bauleistungen für eine Kanalbaumaßnahme (rd. 814.000 DM) wurden mit
einem Fördersatz von 60 v.H. bezuschußt. Bei der Finanzierung wurden die Eigenmittel und die Fördermittel zwischenzeitlich nicht anteilig entsprechend Nr.
1.4.1 ANBest-K zu § 44 Abs. 1 LHO eingesetzt. Zeitweise wurden Zuwendungsmittel des Landes vorzeitig in Anspruch genommen und Rechnungen nur
mit 17 v.H. Eigenmitteln der Stadt bezahlt.

Der Landesrechnungshof hat die Vorauszahlungen beanstandet und darauf hingewiesen, daß nach § 25 Abs. 1 letzter Halbsatz GemHVO die im Haushaltsplan veranschlagten Mittel erst dann in Anspruch genommen werden dürfen, wenn es die Aufgabenerfüllung erfordert. Ein solcher Umstand ist auch nicht gegeben, wenn durch eine
Vorauszahlung am Ende eines Haushaltsjahres vor Fälligkeit Ausgaben geleistet oder
Fördermittel in Anspruch genommen werden, damit die haushaltsrechtliche Ermächtigung weitgehend ausgeschöpft wird. Bei der Inanspruchnahme von Fördermitteln muß
beachtet werden, daß diese nicht zur „Vorfinanzierung“ der einzusetzenden Eigenmittel vorzeitig abgerufen werden dürfen. Die unzutreffende Feststellung der sachlichen
Richtigkeit hat der Landesrechnungshof ausdrücklich gerügt.

213

Zeitverträge
(324)

Die kommunalen Bauverwaltungen haben auch regelmäßig wiederkehrende Unterhaltungsarbeiten und Betriebsaufwendungen an dem in ihrer Baulast befindlichen Straßennetz zu vergeben.
Diese Leistungen wurden durch Zeitverträge (Kleinverträge) teilweise aufgrund Beschränkter Ausschreibungen vergeben, wonach die Auftragnehmer für eine bestimmte
Zeit Arbeiten auf Abruf zu festgelegten Bedingungen auszuführen haben. Dabei erfolgte die Vergabe nach gemittelten Einheitspreisen, die von der Verwaltung aus den
verschiedenen Angeboten der Firmen errechnet wurden.
Der Landesrechnungshof hat beanstandet, daß
–

für die Instandsetzungsarbeiten Beschränkte und nicht Öffentliche Ausschreibungen durchgeführt wurden,

–

wegen der Notwendigkeit, mehrere Firmen mit den Instandsetzungsarbeiten auf
dem gesamten städtischen Straßennetz zu beauftragen, die Aufträge nach gemittelten Einheitspreisen vergeben wurden, so daß damit die preisgünstigsten Angebote nicht berücksichtigt wurden; es solle überlegt werden, das Straßennetz in
mehrere Gebiete zu unterteilen und dann Aufträge an jeweils nur eine Firma zu
vergeben.

Rechnungsprüfungsämter
(325)

Die Rechnungsprüfungsämter (RPÄ) beider kreisfreier Städte wurden frühzeitig bei
Kostenermittlungen und Vergaben eingeschaltet und in die Verwaltungsentscheidungen eingebunden.
Dazu bemerkt der Landesrechnungshof:
–

Eine Mitwirkung der RPÄ an Vorgängen der laufenden Verwaltung wirkt sich
nachteilig auf die eigentliche Prüfungstätigkeit aus.

–

Durch die Einbindung der RPÄ in Entscheidungen der Verwaltung besteht die
Gefahr, daß die nach § 3 KPG geforderte Unabhängigkeit der RPÄ beeinträchtigt
wird.

–

Die RPÄ sollten grundsätzlich nachträglich kontrollieren.

214

215

Stellungnahme der Städte
(326)

Die Städte haben die Beanstandungen zur Veranschlagung und – in drei der aufgeführten vier Fälle – zu den Vorauszahlungen anerkannt und zugesagt, die haushaltsrechtlichen Vorschriften künftig zu beachten. Hinsichtlich der Vorauszahlungen für die Ausrüstungsteile der Lichtsignalanlagen sind die Erörterungen noch nicht abgeschlossen.
Beim Abschluß von Zeitverträgen wollen sie weiterhin die Aufträge für das Straßennetz des gesamten Stadtgebietes, teilweise nach Fachlosen, vergeben. Sie haben aber
zugesagt, künftig die Bauarbeiten im Wettbewerb auf der Grundlage der VOB/A zu
vergeben.
Zur Einbindung der RPÄ in Verwaltungsentscheidungen haben die Städte mitgeteilt,
daß dies nur noch im Ausnahmefall geschehe und im Regelfall die Vorprüfung von
Vergaben durch die RPÄ nicht mehr vorgesehen sei.

(327)

Das Innenministerium hat zu einem der Prüfungsberichte aufgrund der Stellungnahme
der Stadt und im Ergebnis der Schlußbesprechung gem. § 10 Abs. 1 KPG mitgeteilt,
daß den Prüfungsempfehlungen im wesentlichen entsprochen worden ist und die Hinweise des Landesrechnungshofes künftig beachtet werden.
In dem anderen Fall steht die abschließende Stellungnahme des Innenministeriums
noch aus.

216

Prüfung im Klinikum Schwerin

Bei einer 1992 durchgeführten Prüfung im Klinikum Schwerin hatte der Landesrechnungshof erhebliche Mängel im Finanz- und Rechnungswesen
festgestellt. Eine 1994 durchgeführte Nachschau
ergab, daß die Mängel durch personelle und organisatorische Maßnahmen weitgehend abgestellt
waren. Noch immer unzureichend waren dagegen
insbesondere die Bewirtschaftung von Fördermitteln sowie die Abrechnung ambulanter und stationärer Leistungen.

(328)

Der Landesrechnungshof hat auf der Grundlage von § 14 LRHG bzw. § 5 KPG das
Klinikum Schwerin im Jahre 1992 und – im Wege einer Nachschau – auch im Jahre
1994 geprüft. Die Prüfung berührte schwerpunktmäßig die Abrechnung stationärer und
ambulanter Leistungen, die Bewirtschaftung von Fördermitteln sowie die Erfassung
und Abrechnung von Leistungen für Dritte.
Die Prüfung führte im wesentlichen zu folgenden Ergebnissen:

Abrechnung ambulanter Leistungen
(329)

Der Landesrechnungshof hat bei der Prüfung der Abrechnung ambulanter Institutsleistungen festgestellt, daß die Zahl der Behandlungsfälle, die das Klinikum der Kassenärztlichen Vereinigung Mecklenburg-Vorpommern zur Vergütung der erbrachten Leistungen vorgelegt hat, zu Lasten des Krankenhauses in erheblichem Maße von der Zahl
der Fälle abwich, für die die Kassenärztliche Vereinigung die Vergütung dann auch
tatsächlich geleistet hat. Eine Prüfung der an die Kassenärztliche Vereinigung weitergegebenen Behandlungsscheine auf Vollständigkeit und offensichtliche Unrichtigkeiten hat das Klinikum nur in Einzelfällen vorgenommen.

217
Der Landesrechnungshof sah einen Zusammenhang zwischen mangelhaft ausgefüllten
Behandlungsscheinen und den von der Kassenärztlichen Vereinigung nicht vergüteten
Leistungen. Der Landesrechnungshof regte an, diesem Mißstand ggf. durch die Einführung der bei niedergelassenen Ärzten üblichen Datentechnik entgegenzuwirken.
Das Klinikum erklärte in seiner Antwort, es habe 1995 ein entsprechendes EDVProjekt eingeführt, mit dem u.a. die Abrechnungen mit der Kassenärztlichen Vereinigung besser vorgenommen und kontrolliert werden können. Auch sei durch die Benutzung der Versicherungschipkarte eine Verbesserung erreicht worden.

Zwischenabrechnung bei stationären Behandlungen
(330)

Für Krankenhausaufenthalte, die voraussichtlich länger als eine Woche dauern, kann
das Krankenhaus angemessene Teilzahlungen verlangen. Gemäß § 14 Abs. 9 Satz 1
Bundespflegesatzverordnung (BGBl. I 1994 S. 2750) kann das Krankenhaus ausdrücklich auch Vorauszahlungen fordern.
Der Landesrechnungshof hatte bei seiner Prüfung sowohl 1992 als auch 1994 festgestellt, daß das Krankenhaus Zwischenabrechnungen nicht regelmäßig vorgenommen
hat.
Dazu hat das Klinikum erklärt, daß es zur Liquiditätsverbesserung nunmehr in entsprechenden Fällen zweimal monatlich eine Zwischenabrechnung vornehmen wird.

Erfassung wahlärztlicher Leistungen
(331)

Unter der Voraussetzung, daß ein Wahlleistungsvertrag zwischen Krankenhausträger
und Patient vorliegt, können alle liquidationsberechtigten Ärzte des Klinikums wahlärztliche Leistungen abrechnen. Um die Abgaben der Ärzte an das Krankenhaus aus
den Liquidationserlösen (§ 45 Landeskrankenhausgesetz für das Land MecklenburgVorpommern, GVOBl. 1993 S. 990) berechnen und beiziehen zu können, sind dem
Krankenhaus die dafür erforderlichen Unterlagen vollständig und umgehend zur Verfügung zu stellen.

218
Bei seiner Prüfung im Jahr 1992 stellte der Landesrechnungshof fest, daß das Klinikum keinen Überblick hatte über die Erfassung und Abrechnung wahlärztlicher Leistungen. Die Nachschau ergab, daß bei säumigen Ärzten die Abrechnung der Leistungen nunmehr angemahnt wurde. Gleichwohl war zu beanstanden, daß bei den stichprobenweise geprüften Fällen eines Monats die Rechnungen durchschnittlich erst
43 Tage nach der Entlassung der Patienten gestellt worden waren, in einem Fall sogar
erst 126 Tage nach der Krankenhausentlassung.
Das Klinikum hat hierzu erklärt, daß es noch während der örtlichen Erhebungen des
Landesrechnungshofes eine kontinuierliche Kontrolle über die Rechnungslegung mit
Hilfe einer Überwachungsliste sichergestellt hat.

Mitarbeiterbeteiligung
(332)

Werden im stationären Bereich wahlärztliche Leistungen gesondert berechnet, sind
gem. § 45 Abs. 2 Landeskrankenhausgesetz ärztliche und ggf. auch andere Mitarbeiter
an den hierdurch erzielten Einnahmen zu beteiligen. Die Standardverträge des Klinikums sehen vor, daß für die Mitarbeiterbeteiligung 20 v.H. der Einnahmen in einen
,,Pool“ einzuzahlen sind.
Die Prüfung des Landesrechnungshofes hat ergeben, daß ein ,,Pool“ noch nicht bestand. Vielmehr sollte der ,,Poolanteil“ in eigener Verantwortung des betreffenden
Arztes verteilt werden. Für eine ,,Poolordnung“ lag lediglich ein Entwurf vor.
Das Klinikum teilte dem Landesrechnungshof mit, daß inzwischen eine
,,Poolordnung“ in Kraft ist. Die Auszahlung an die berechtigten Mitarbeiter erfolgt danach zweimal im Jahr.

Leistungen für Dritte
(333)

Der Landesrechnungshof stellte bei den örtlichen Erhebungen 1994 fest, daß im Klinikum nunmehr eine – im einzelnen noch verbesserungsfähige – Kosten- und Leistungsrechnung geführt wird. Hierdurch war es dem Klinikum möglich, auch Kosten für die
Erbringung von Leistungen für Dritte besser zuzuordnen.

219
Aufgrund der Prüfung durch den Landesrechnungshof erfolgte u.a. eine Nachkalkulation und entsprechende Nachberechnung von Leistungen der Zentralküche in Höhe
von 163.097 DM.

Vorzeitiger Fördermittelabruf
(334)

Bei seiner Prüfung im Klinikum stellte der Landesrechnungshof fest, daß das Klinikum sowohl 1992 als auch 1993 Einzelfördermittel jeweils in Höhe des Betrages des
Fördermittelbescheides abgefordert hatte, eine fristgerechte Mittelverwendung jedoch
nicht erfolgte.
Aufgrund des vorgelegten Verwendungsnachweises für die Mittel des Haushaltsjahres
1992 erhob das Sozialministerium wegen des vorzeitigen Abrufs bzw. der verspäteten
Verwendung von Fördermitteln Zinsen in Höhe von 17.353,70 DM. Für die nicht fristgerechte Verwendung von Einzelfördermitteln des Jahres 1993 hat das Sozialministerium dem Klinikum insgesamt 66.699,25 DM Zinsen in Rechnung gestellt.

Chefarztdienstverträge
(335)

Der Landesrechnungshof stellte 1992 und 1994 fest, daß für einen bedeutenden Teil
der im Klinikum tätigen Chefärzte ein schriftlicher Dienstvertrag noch nicht vorlag.
Entsprechende Entwürfe hatte das Klinikum allerdings bereits 1991 durch eine Beraterfirma erstellen lassen.
Der Landesrechnungshof hat auf die damit verbundenen Probleme hingewiesen und
darauf gedrungen, alsbald rechtlich einwandfreie Zustände herbeizuführen.
Nach Mitteilung des Klinikums ist diese Beanstandung inzwischen fast vollständig
ausgeräumt.

220

Beteiligungsvergütung
(336)

Der Landesrechnungshof hat bei seiner Prüfung festgestellt, daß insbesondere ärztliche
Mitarbeiter eine ,,Beteiligungsvergütung“ für Leistungen erhalten haben, die sie im
Rahmen der Institutsermächtigung des Klinikums erbrachten. Diese ambulante Tätigkeit gehört zu den Dienstaufgaben, die mit dem Gehalt abgegolten sind. Der Landesrechnungshof sah keinen Grund, warum diese Dienstaufgaben doppelt vergütet werden.
Das Klinikum machte hierzu darauf aufmerksam, daß die Einnahmen aus Institutsambulanzen durch den Träger frei verwendet werden können und vertrat die Ansicht,
daß Chefärzte üblicherweise an den Einnahmen der Institutsambulanzen beteiligt werden. Im übrigen sei die Beteiligungsvergütung „als pauschale Abgeltung für Mehraufwand und eventuelle Überstunden“ gedacht.
Der Landesrechnungshof hält an seiner Auffassung fest, daß die vom Klinikum gewährte Beteiligungsvergütung zu einer doppelten Vergütung der Dienstaufgabe führt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

221

Prüfung der Hansestadt Wismar

Die Haushaltswirtschaft der Hansestadt Wismar
muß verstärkt auf die gezielte Ausschöpfung aller
Einnahmemöglichkeiten und Ausgabeeinsparungen gerichtet werden. Diese Zielsetzung kann nur
durch eine weitere Beschränkung des Personalbestandes, der Erhebung kostendeckender Gebühren und durch die Begrenzung freiwilliger Leistungen erreicht werden.

(337)

Der Landesrechnungshof hat die Verwaltung der Hansestadt Wismar überprüft. Prüfungsschwerpunkte lagen im Bereich der Haushaltswirtschaft, der Verwaltungsorganisation und des Personalwesens. Die Prüfung berührte aber auch einige Fachämter sowie ausgesuchte Einzelprobleme, u.a. der kostenrechnenden Einrichtungen, der kommunalen Wohnungsbauförderung und der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen.
Die Prüfung führte im wesentlichen zu folgenden Feststellungen:

(338)

Die allgemeine Haushalts- und Finanzlage der Hansestadt Wismar war bisher aufgrund
der in den Verwaltungshaushalten erwirtschafteten Überschüsse relativ günstig. Es ist
jedoch eine rückläufige Tendenz erkennbar. Die Verschuldung der Hansestadt Wismar
hat sich am Ende des Jahres 1994 mit rd. 78,0 Mio. DM um 56,9 Mio. DM gegenüber
1991 gesteigert. Gleichzeitig erhöhten sich die Schuldendienstleistungen von rd.
42.100,00 DM im Jahr 1991 auf rd. 5,3 Mio. DM im Jahr 1994.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, noch vorhandene Reserven in der Haushaltswirtschaft zur weiteren Gewährleistung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Stadt
zu nutzen, insbesondere durch die konsequente Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten und Ausgabeeinsparungen bei freiwilligen Leistungen.

222
(339)

Die Hansestadt Wismar hat in allen geprüften Haushaltsjahren hohe Haushaltsausgabereste – bis zu 50 v.H. der veranschlagten Ausgaben der Vermögenshaushalte – in die
Folgejahre übertragen. Haushaltsausgabereste sind im neuen Haushaltsjahr zusätzliche
Ausgabeermächtigungen. Deren Deckung muß sich, wenn keine bzw. keine ausreichenden Haushaltseinnahmereste vorhanden sind, aus Einsparungen des laufenden
Haushaltes ergeben.
Infolge zum Teil unausgereifter Planungen von Investitionsmaßnahmen bzw. unzureichender Präzisierung und Anpassung der Investitionsmaßnahmen sind Haushaltsmittel
zu früh bzw. über den benötigten Umfang hinaus veranschlagt und damit unnötig gebunden worden.
Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, daß die Veranschlagung von Investitionen erst nach vollständiger Vorlage der Planungsunterlagen und Kostenberechnungen in tatsächlich benötigter Höhe erfolgt.

(340)

Die Bürgerschaft hat in Einzelfällen über- und außerplanmäßigen Ausgaben zugestimmt, ohne daß die dafür notwendigen Voraussetzungen erfüllt waren. Gemäß § 41
Abs. 1 Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR
(Kommunalverfassung) vom 17. Mai 1990 (GBl. I S. 255) bzw. § 52 KV M-V vom
18. Februar 1994 (GVOBl. M-V S. 249) sind über- und außerplanmäßige Ausgaben
nur zulässig, wenn sie unvorhergesehen und unabweisbar sind. Die Unabweisbarkeit
war in Einzelfällen nicht erkennbar, es entstand vielmehr der Eindruck, daß mit der
außerplanmäßigen Bewilligung die Einschränkungen der mehrmonatigen vorläufigen
Haushaltsführung umgangen werden sollten.
Der Landesrechnungshof hat mit Nachdruck auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen hingewiesen.

(341)

In den Jahren 1991 und 1993 wurde ein Darlehen bei der Hamburger Gaswerke GmbH
in Höhe von insgesamt 2,5 Mio. DM zur Finanzierung des Gesellschaftsanteils der
Stadt an der Stadtwerke Wismar GmbH ohne Genehmigung des Innenministers und
außerhalb des Haushaltes aufgenommen.

223
Der Landesrechnungshof hat den Verstoß gegen die zwingenden haushaltsrechtlichen
Bestimmungen der Kommunalverfassung beanstandet und erwartet, daß zukünftig
Darlehen nur für Investitionen, Investitionsmaßnahmen bzw. für Umschuldungen aufgenommen und im Vermögenshaushalt veranschlagt werden.
(342)

Die Hansestadt Wismar hat im Jahr 1991 ohne Genehmigung des Innenministers und
ohne Wirtschaftlichkeitsberechnung 16 Bausparverträge über eine Bausparsumme von
insgesamt rd. 13,7 Mio. DM abgeschlossen.
Der Landesrechnungshof vertritt den Standpunkt, daß ein Ansparen in Form einer höherverzinslichen Festgeldanlage und Umschuldungen in Niedrigzinsphasen verbunden
mit Teilentschuldungen wirtschaftlicher sind, als der Abschluß von Bausparverträgen
und die Umschuldung mittels Bauspardarlehen.
Der Landesrechnungshof hat gefordert, daß zukünftig entsprechend dem Prinzip der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit vor derartigen Entscheidungen Wirtschaftlichkeitsberechnungen zu erstellen sind.

(343)

Die Hansestadt Wismar hat im Jahr 1991 mit der Hanseatischen Energieversorgung
Aktiengesellschaft Rostock (HEVAG) einen Konzessionsvertrag über die öffentliche
Versorgung mit elektrischer Energie abgeschlossen. Die im Vertrag festgelegten Berechnungsgrundlagen widersprachen den konzessionsabgaberechtlichen Bestimmungen. Nach der Konzessionsabgabenordnung vom 9. Januar 1992 (BGBl. I S. 12, berichtigt durch BGBl. I S. 417) dürfen Konzessionsabgaben nur in Pfennigbeträgen je
Kilowattstunde vereinbart werden. Der Konzessionsvertrag bezieht sich bei der Konzessionsabgabe aber auf prozentuale Erlöse aus der Stromlieferung.
Für den Bereich der öffentlichen Gas- und Wasserversorgung wurden bisher keine
Konzessionsabgaben von der Stadtwerke Wismar GmbH erhoben.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, den Konzessionsvertrag mit der HEVAG den
Bestimmungen anzupassen und mit der Stadtwerke Wismar GmbH kurzfristig einen
entsprechenden Vertrag abzuschließen, um auf dieser Grundlage Konzessionsabgaben
erheben zu können.

224
(344)

Die Hansestadt Wismar ist Eigentümerin der St. Nikolai-, der St. Marien-, der St.
Georgen- sowie der Heiligen-Geist-Kirche. Spendenmittel für die Kirchen wurden einerseits über das Verwahrkonto der Stadt abgewickelt, andererseits dem 1990 gebildeten „Kuratorium Stadtkirchen Wismar“ zugeführt.
Der Landesrechnungshof bemängelte, daß die Hansestadt Wismar keinen Überblick
über die durch das Kuratorium vereinnahmten Spenden und deren Verwendung hat.
Die Hansestadt Wismar wurde aufgefordert, entsprechend den haushaltsrechtlichen
Bestimmungen die Spendeneinnahmen im Haushalt der Stadt zu veranschlagen und
abzuwickeln.

(345)

Die Hansestadt Wismar führt den Stadtverkehr als Eigenbetrieb. Im Jahr 1992 wurde
aus dem städtischen Haushalt dem Eigenbetrieb zur Verlustabdeckung ein Betrag von
1,6 Mio. DM gezahlt. Der Eigenbetrieb hat diese Mittel für Investitionen verwendet
und im Jahresabschluß 1993 einen Verlustvortrag aus dem Jahr 1992 in Höhe von rd.
1,2 Mio. DM ausgewiesen.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß Mittel zur Verlustabdeckung eines Eigenbetriebes auch zweckentsprechend zu verwenden sind.

(346)

Für die kostenrechnenden Einrichtungen hat die Hansestadt Wismar eine Dienstanweisung über die Durchführung der Kosten- und Anlagenrechnung sowie die Berechnung
von Verwaltungskostenbeiträgen in Kraft gesetzt. Diese Dienstanweisung widerspricht
teilweise den kommunalabgabenrechtlichen Vorschriften und den dazu ergangenen Erlassen des Innenministers erheblich.
Der Landesrechnungshof hat die Hansestadt Wismar aufgefordert, die Dienstanweisung im Hinblick auf die Regelungen zur Bewertung des Anlagevermögens und zur
Festsetzung der kalkulatorischen Kosten zu überarbeiten.

(347)

Die Abschlüsse der kostenrechnenden Einrichtungen Rettungsdienst, Kindertagesstätten, Straßenreinigung, Stadtentwässerung und Friedhofswesen wiesen in dem Zeitraum
von 1991 bis 1994 eine Unterdeckung in Höhe von 63,4 Mio. DM auf. Dabei hat die
nur bedingt erfolgte Veranschlagung von kalkulatorischen Kosten noch keine Berücksichtigung gefunden.

225
Diese Ergebnisse hat der Landesrechnungshof zum Anlaß genommen, eine kritische
Überprüfung der Ausgabenentwicklung sowie die Erhebung von kostendeckenden Gebühren auf der Grundlage sorgfältiger Kalkulationen zu fordern.
(348)

Die Hansestadt Wismar hat im Zeitraum von 1991 bis 1994 für den kommunalen Straßenbau Investitionen in Höhe von 14,8 Mio. DM getätigt. Dem standen lediglich Einnahmen aus Landeszuwendungen in Höhe von 10,1 Mio. DM gegenüber. Trotz Vorliegens satzungsrechtlicher Bestimmungen hat es die Hansestadt Wismar bisher versäumt, Straßenausbaubeiträge von den Anliegern zu erheben.
Der Landesrechnungshof hat zu bedenken gegeben, daß eine erhebliche Zeitspanne
zwischen der Baumaßnahme einerseits und der Erhebung von Anliegerbeiträgen andererseits bei den betroffenen Grundstückseigentümern das Verständnis für die Beitragserhebung und damit die Zahlungsbereitschaft außerordentlich beeinträchtigt. Der Landesrechnungshof erwartet, daß für die kommunalen Straßenbaumaßnahmen künftig eine zeitgerechte Beitragserhebung erfolgt, auch um Zinsverluste zu vermeiden.

(349)

Die Hansestadt Wismar gewährte in nicht unerheblichem Maße Investitionszuschüsse
und Darlehen zur Wohnungsbauförderung. Zur Sanierung von vier Objekten mit insgesamt 14 Wohneinheiten wurde der Wohnungsbaugesellschaft mbH Wismar ein Investitionszuschuß von 1,0 Mio. DM bereitgestellt. Tatsächlich wurden nur zwei Vorhaben mit insgesamt sieben Wohneinheiten verwirklicht. Der eigentliche Förderzweck,
die Schaffung von 14 Wohneinheiten, war insoweit nicht eingetreten. Dabei hatte es
die Hansestadt Wismar versäumt, die anteilig bereitgestellten Fördermittel zurückzufordern.
Der Landesrechnungshof hat festgestellt, daß die Mittel zur Wohnungsbauförderung
aufgrund nur bedingt aussagefähiger Antragsunterlagen vergeben wurden. Die Folge
war insgesamt eine sehr großzügige und nicht bedarfsgerechte Gewährung von Zuschüssen und Darlehen.
Er hat gefordert, zukünftig bei der Vergabe von Fördermitteln einen strengeren Prüfungsmaßstab anzulegen, und angeregt, rückzahlbaren Leistungen den Vorzug vor verlorenen Zuschüssen zu geben.

226
(350)

Die Hansestadt Wismar hat durch verschiedene organisatorische Maßnahmen wesentliche Voraussetzungen für die Straffung der Verwaltungsorganisation geschaffen. Unbefriedigend ist jedoch die Verteilung der zentralen Führungs- und Steuerungsaufgaben auf verschiedene Organisationseinheiten, da ein Hauptamt im klassischen Sinne
nicht mehr besteht. Darüber hinaus ist die Zuordnung von Aufgaben der Wohnungsbauförderung zum Sozial- und Wohnungsamt unzweckmäßig.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, die vorgenommenen Organisationsmaßnahmen insoweit zu überdenken, mittelfristig wieder ein Hauptamt herkömmlicher Art
einzurichten und die Aufgaben der Wohnungsbauförderung der Bauverwaltung zuzuordnen.

(351)

Die Gesamtzahl der Planstellen für die Verwaltung und die Einrichtungen konnte von
1.970 Stellen (1991) auf 1.049 Stellen (1995) zurückgeführt werden.
Soweit Stellen aus der Verwaltung bzw. den Einrichtungen herausgenommen und besondere Eigenbetriebe gebildet wurden, ist dies jedoch kein echter Stellenabbau, sondern lediglich eine Verlagerung von Stellen.
Der Landesrechnungshof hat der Hansestadt Wismar empfohlen, weiterhin alle Möglichkeiten auszuschöpfen, um den Personalbestand auf ein unabweisbar notwendiges
Bedürfnis zu beschränken. Hierzu hat er mögliche Personaleinsparungen in Höhe von
mindestens 80 Stellen und weiterer Stellen nach Vornahme eigener Organisationsuntersuchungen der Stadt aufgezeigt. Personaleinsparungen sollten insbesondere im Bereich des Schreibdienstes, im Bereich der Haushaltssachbearbeitung, im Amt für Umwelt und Grünflächen, im Gesundheitsamt, im Amt für Kultur, Schulverwaltung und
Sport, im Jugendamt/Kindertagesstätten und im Bauordnungsamt vorgenommen werden.

(352)

Weitere Kosteneinsparungen im Personalbereich sieht der Landesrechnungshof in einer Überprüfung und Anpassung der bisher vorgenommenen Eingruppierungen bzw.
Einstufungen des Personals. Er hat bei einer Vielzahl von leitenden Mitarbeitern eine
nicht sachgerechte Eingruppierung festgestellt und in diesen Fällen eine Überprüfung
und ggf. eine entsprechende Anpassung gefordert.

227
(353)

Der Landesrechnungshof hat sein Prüfungsergebnis am 11.10.1995 der Bürgermeisterin der Hansestadt Wismar und dem Innenministerium als Rechtsaufsichtsbehörde übergeben. Die Hansestadt Wismar ist weitgehend den Empfehlungen des Landesrechnungshofes gefolgt und hat entsprechende Maßnahmen der Verwaltung eingeleitet.
Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

228

Prüfung des Landkreises Ostvorpommern

Der Landkreis Ostvorpommern ist finanziell nicht
leistungsfähig. Zum Ende des Jahres 1994 hatten
die Vorgängerlandkreise ein Haushaltsdefizit von
17,7 Mio. DM angehäuft.
Der Landkreis Ostvorpommern kann den Haushaltsausgleich nur erreichen, wenn konsequent alle
strukturverbessernden Maßnahmen, die zur Ausgabenreduzierung führen, genutzt und alle Einnahmemöglichkeiten ausgeschöpft werden.
Die bisher ergriffenen Maßnahmen sind unzureichend. Dies gilt insbesondere für den Abbau von
Personalausgaben und die Verringerung der Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs.
Die Organisationsstruktur der Kreisverwaltung
sollte gestrafft werden.

(354)

Der Landesrechnungshof hat den Landkreis Ostvorpommern geprüft. Die Prüfung
wurde schwerpunktmäßig in den Bereichen Haushaltswirtschaft, Verwaltungsorganisation und Personalwesen vorgenommen. Sie berührte aber auch besondere Einzelprobleme, wie z.B. die Defizitentwicklung im öffentlichen Personennahverkehr und die Investitionsmaßnahme Erweiterungsbau des Gymnasiums in Gützkow.
Die Prüfung hatte im wesentlichen folgende Ergebnisse:

(355)

Die allgemeine Haushalts- und Finanzlage des Landkreises Ostvorpommern war zum
Prüfungszeitpunkt äußerst angespannt. Der Landkreis Ostvorpommern hatte Fehlbeträge der Vorgängerlandkreise Anklam und Greifswald von insgesamt rd.
17,7 Mio. DM zu decken.

229
Der Haushaltsplan 1995, der Finanzplan und das Haushaltssicherungskonzept sehen
den Abbau des Fehlbetrages und die Wiederherstellung des Haushaltsausgleiches bis
1997 vor.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß die Konsolidierung des Haushaltes nur noch durch konsequente Nutzung aller Einnahmemöglichkeiten, Ausgabenreduzierungen und strukturverändernde Maßnahmen möglich ist.
(356)

Die finanzielle Leistungsfähigkeit der Vorgängerlandkreise Anklam und Greifswald
war durch die ständige Unterdeckung der Verwaltungshaushalte nicht mehr gegeben.
Die Inanspruchnahme hoher Kassenkredite war die Folge. Der Landkreis Greifswald
hatte im Dezember 1994 aufgrund unzureichender Haushaltssicherungsmaßnahmen
den vom Innenministerium genehmigten Höchstbetrag der Kassenkredite um rd.
1,3 Mio. DM überschritten. (Die Haushaltsführung erfolgte bis Ende 1994 noch getrennt für die alten Landkreise.)
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß zukünftig bei der Inanspruchnahme von Kassenkrediten die kommunalverfassungsrechtlichen Bestimmungen zu
beachten sind.

(357)

Aus der Zuschußentwicklung der Usedomer Verkehrsgesellschaft mbH (UVG), der
Verpflichtung des Landkreises im Gesellschaftsvertrag zur Übernahme der jährlichen
Fehlbeträge und der pauschalen Vergütung der Betriebsleistungen ergibt sich eines der
größten Haushaltsrisiken für den Landkreis.
Der Landkreis hat im Jahr 1994 einen Zuschuß in Höhe von rd. 3,4 Mio. DM an die
UVG gezahlt. Von dem im Wirtschaftsplan der UVG 1995 ausgewiesenen Zuschußbedarf in Höhe von rd. 3,1 Mio. DM sind im Haushaltsplan des Landkreises nur rd. 1,9
Mio. DM veranschlagt.
Der Landesrechnungshof hat dem Landkreis empfohlen, eine Anpassung der für die
Vergütung der Betriebsleistungen zugrunde liegenden Verkehrsleistungsverträge der
UVG zu erwirken, um i.V.m. möglichen Umstrukturierungen die Wirtschaftlichkeit
des öffentlichen Personennahverkehrs zu verbessern und den Haushalt des Landkreises
zu entlasten.

230
(358)

Obwohl der Wirtschaftsplan der Eigengesellschaft Verkehrsbetrieb Greifswald Land
GmbH (GVG) für 1995 einen Verlust in Höhe von rd. 1,5 Mio. DM ausgewiesen hat,
wurden im Haushaltsplan des Landkreises 1995 nur rd. 0,7 Mio. DM als Zuschuß zur
Verlustabdeckung veranschlagt.
Der Landkreis ist gem. § 46 Abs. 1 KV M-V verpflichtet, im Haushaltsplan alle voraussichtlich zu leistenden Ausgaben zu veranschlagen. Der Verstoß gegen den Grundsatz der Vollständigkeit hat aufgrund der prekären Finanzlage des Landkreises zur
Folge, daß der im Haushaltsplan ausgewiesene Haushaltsausgleich und damit die notwendige Haushaltskonsolidierung gefährdet sind.
Darüber hinaus hatte der Landkreis jährlich Verluste der GVG vom Vorjahr auszugleichen, die über die nach dem Wirtschaftsplan zu erwartenden Verluste hinausgingen.
Der Landesrechnungshof hat dem Landkreis empfohlen, auf eine möglichst genaue
Wirtschaftsplanung Einfluß zu nehmen sowie die Defizitentwicklung und die Ursachen für die regelmäßig entstandenen überplanmäßigen Verluste der GVG zu analysieren, um die Wirtschaftlichkeit verbessern zu können.

(359)

Einerseits wurden Haushaltseinnahmen unzulässig über das Verwahrbuch abgewickelt
und andererseits wurden Haushaltsausgaben unzulässig zu Lasten von Verwahrgeldbeständen finanziert.
Durch den Landkreis Anklam wurden im Jahr 1994 rd. 211,8 Mio. DM über das Verwahrbuch abgewickelt. Das Volumen des Verwaltungs- und Vermögenshaushaltes belief sich dagegen insgesamt nur auf rd. 76,5 Mio. DM.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß die Haushaltseinnahmen bei den
zuständigen Haushaltsstellen zu buchen und Haushaltsausgaben nicht aus Verwahrgeldern, sondern aus Haushaltsmitteln zu finanzieren sind.

(360)

Aufgrund mangelhafter Kostenplanung und Bauleitung wird der Erweiterungsbau des
Gymnasiums in Gützkow voraussichtlich um ca. 3,7 Mio. DM gegenüber ursprünglich
veranschlagten Gesamtkosten von rd. 17,3 Mio. DM teurer werden.
Eine weitere Folge der mangelhaften Planung war die Bildung hoher Haushaltsausgabereste. 1993 sind für diese Investitionsmaßnahme rd. 3,8 Mio. DM und 1994 rd.
4,5 Mio. DM in das Folgejahr übertragen worden.

231
Außerdem wurden im ersten Bauabschnitt zusätzliche Leistungen vergütet, ohne daß
schriftliche Aufträge durch den Landkreis erteilt worden waren. Die aus unausgereiften
Planungen, planabweichender Bauausführung und unzureichender Bauüberwachung
entstehenden Mehrkosten können zu Finanzierungsproblemen führen.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß die Planung und Veranschlagung von Investitionen zukünftig unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu erfolgen hat. Nach § 9 Abs. 3 GemHVO sind Investitionsmaßnahmen erst
nach vollständiger Vorlage der Planungsunterlagen und Kostenberechnungen und entsprechend dem Grundsatz der Kassenwirksamkeit in tatsächlich benötigter Höhe zu
veranschlagen. Außerdem ist es zur Vermeidung der Überschreitung geplanter Ausgaben erforderlich, die Bauausführung hinreichend zu überwachen.
(361)

Der Landkreis Ostvorpommern verzichtet auf Einnahmen aus Gebühren für die Inanspruchnahme von Leistungen kostenrechnender Einrichtungen, da kalkulatorische
Kosten noch nicht für alle Einrichtungen veranschlagt werden.
Gemäß § 11 Abs. 1 GemHVO sind für kostenrechnende Einrichtungen auch angemessene Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals zu veranschlagen.
Der Landesrechnungshof hat dem Landkreis empfohlen, insbesondere unter Berücksichtigung der angespannten finanziellen Lage auf die Erhebung kostendeckender Gebühren auf der Grundlage sorgfältiger Kalkulationen zu achten.

(362)

Die Führung der zum Prüfungszeitpunkt bestehenden vier Dezernate wurde den zwei
gewählten Beigeordneten sowie zwei leitenden Mitarbeitern der Kreisverwaltung übertragen.
Die Bestellung von leitenden Mitarbeitern der Kreisverwaltung zu Dezernenten entspricht nicht dem Wesen der Kommunalverfassung. Da Dezernenten die Aufgabe haben, den Landrat bei der Führung der Verwaltung zu entlasten, sollten sie nur durch
den Kreistag demokratisch legitimierte Beigeordnete sein.
Der Landesrechnungshof hat deshalb vorgeschlagen, die Kreisverwaltung Ostvorpommern künftig in drei Dezernate zu gliedern, wobei der Landrat selbst ein Dezernat
übernehmen muß.

232
(363)

Die Gesamtzahl der Planstellen für Verwaltung und Einrichtungen konnte 1995 gegenüber 1993 zwar um 743 Vollstellen verringert werden, was jedoch insbesondere im
Bereich der Einrichtungen darauf zurückzuführen ist, daß die vormals bei den Vorgängerlandkreisen als Regiebetriebe geführten Einrichtungen nunmehr verselbständigt in
der Rechtsform des Eigenbetriebes geführt werden.
Die Personalausstattung des Landkreises ist für den Bereich der Kernverwaltung als
überdimensioniert anzusehen. Auf der Grundlage der Hinweise des Innenministeriums
zu verwaltungsorganisatorischen und personalrechtlichen Fragen im Zusammenhang
mit der Landkreisneuordnung sowie unter Berücksichtigung der örtlichen und personellen Gegebenheiten hat der Landesrechnungshof auf mögliche Personaleinsparungen
im Umfang von 93 Stellen im Bereich der Verwaltung und 17 Stellen in den Einrichtungen hingewiesen. Darüber hinaus wurde empfohlen, auf der Grundlage weiterer eigener Organisationsuntersuchungen vorhandene Einsparungspotentiale auszuschöpfen.

(364)

Auf der Grundlage des § 15 c BAT-O hat der Landkreis Ostvorpommern für die Arbeitnehmer der Kernverwaltung des Landkreises Ostvorpommern einen Tarifvertrag
abgeschlossen, wonach für die Zeit vom 1.1.1996 bis zum 31.12.1998 eine Reduzierung der wöchentlichen Arbeitszeit auf 35 Stunden mit entsprechenden Vergütungsbzw. Lohnabschlägen vorgesehen ist. Hierdurch sollen betriebsbedingte Kündigungen
aufgrund der bestehenden Personalüberhänge vermieden werden.
Der Landesrechnungshof hat dazu festgestellt, daß der Tarifvertrag die vorhandene
personelle Überbesetzung nur teilweise kompensieren kann und die Problematik des
erforderlichen Stellenabbaus nach Ablauf des Tarifvertrages zum 31.12.1998 erneut
auf den Landkreis zukommt. Darüber hinaus führt diese Maßnahme dazu, daß das
Haushaltssicherungskonzept, das ursprünglich ein Einsparvolumen von rd.
20 Mio. DM vorsah, nicht realisiert werden kann. Im o.g. Zeitraum werden lediglich
rd. 10 Mio. DM an Personalausgaben eingespart werden können.

233
(365)

Obwohl bereits das Innenministerium in seinen Stellenplanerlassen in der Vergangenheit auf zu hohe Bewertungen hingewiesen hatte, sind im Stellenplan 1995 in der
Kernverwaltung in 71 Fällen die Stellen gegenüber dem Vorjahr höher bewertet worden. Es sind zwar Arbeitsplatzbewertungen der Stellen durchgeführt worden, diese basieren jedoch ohne nähere Prüfung auf von den Mitarbeitern selbst erarbeiteten Stellenbeschreibungen.
Der Landesrechnungshof hat gefordert, umgehend sachgerechte Arbeitsplatzbewertungen vorzunehmen und im Bedarfsfalle Änderungskündigungen auszusprechen.

(366)

Die Vorgängerlandkreise Anklam, Greifswald und Wolgast haben für 113 Mitarbeiter,
deren Arbeitsverhältnis vorzeitig durch Auflösungsvertrag beendet wurde, Abfindungen in Höhe von insgesamt 4,9 Mio. DM geleistet. Diese Zahlungen waren sehr großzügig und teilweise nicht vertretbar. So wurde beispielsweise einer teilzeitbeschäftigten Mitarbeiterin (24 Std. wöchentlich / Vergütungsgruppe VIII BAT-O), die noch
nicht einmal vier Jahre beim Landkreis beschäftigt war, eine Abfindung von 50.000
DM gezahlt. Dieser Betrag entsprach in etwa der in der gesamten Beschäftigungszeit
beim Landkreis erhaltenen Vergütung. Ein anderer Mitarbeiter, der kurz vor Vollendung des 63. Lebensjahres und somit kurz vor der Verrentung stand, wurde gleichfalls
mit 50.000 DM abgefunden.
Vor dem Hintergrund, daß der Landkreis Ostvorpommern auch in Zukunft vor der
Aufgabe eines sozial verträglichen Arbeitsplatzabbaus steht, hat der Landesrechnungshof empfohlen, die bestehende landkreisinterne Abfindungsregelung auf der Basis des
Tarifvertrages zur sozialen Absicherung grundlegend zu überarbeiten.

(367)

Der Landesrechnungshof hat sein Prüfungsergebnis am 17.1.1996 dem Landrat des
Landkreises Ostvorpommern und dem Innenministerium als Rechtsaufsichtsbehörde
übergeben. Der Landrat hat mit Bericht vom 27.3.1996 gegenüber dem Innenministerium Stellung genommen. Der Landesrechnungshof hat eine Ausfertigung der Stellungnahme erhalten.
Der Landkreis Ostvorpommern ist weitgehend den Empfehlungen des Landesrechnungshofes gefolgt. Er wird die Anregungen des Landesrechnungshofes bei seinen
weiteren Überlegungen zur Straffung seiner Organisationsstruktur und des endgültigen
Personalbedarfs berücksichtigen.

234
Der Landkreis hat den Tarifvertrag zur Reduzierung der wöchentlichen Arbeitszeit mit
entsprechenden Vergütungs- und Lohnabschlägen abgeschlossen. Er weist darauf hin,
daß im Haushaltsjahr 1996 Personalausgaben eingespart werden, die in etwa einem
Stellenabbau von ca. 50 Stellen entsprechen. Der Landkreis beabsichtigt, durch organisatorische Maßnahmen den vom Landesrechnungshof geforderten Stellenabbau während der Laufzeit des Tarifvertrages vorzubereiten, um diesen nach Ablauf des Tarifvertrages umzusetzen. Der vom Landesrechnungshof dringend geforderte Personalabbau – den der Landkreis im Grunde auch anerkannt hat – wird dadurch um weitere
drei Jahre hinausgeschoben.
Daher ist davon auszugehen, daß die bis 1997 angestrebte Wiederherstellung des
Haushaltsausgleiches nicht erreicht werden kann.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

235

Grundstücksveräußerungen unter dem Verkehrswert

Der Landesrechnungshof hat seine Prüfung des
kommunalen

Grundstücksverkehrs

fortgesetzt.

Aufgrund seiner Prüfungsergebnisse insbesondere
im Landkreis Nordwestmecklenburg und seiner
Prüfungsmitteilung vom 29. Juni 1995 hat das Innenministerium durch Erlaß vom 4. April 1996 die
Landkreise angewiesen, die seit dem 4. Juni 1992
erfolgten Verkäufe kommunaler Grundstücke flächendeckend zu überprüfen. Die veräußernden
Kommunen werden angehalten, bei Verkäufen unter Wert Nachverhandlungen aufzunehmen und
notfalls die schon erteilten Genehmigungen zurückzunehmen.
Der Landesrechnungshof bedauert, daß bis heute
noch in den im Erlaß des Innenministeriums vom
4. Juni 1992 bezeichneten Ausnahmefällen entgegen dem geltenden Recht, insbesondere dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz,

Grundstücksver-

käufe zu den gebundenen DDR-Bodenpreisen erfolgen können.
Das Innenministerium und der Landrat des Kreises Nordwestmecklenburg sind den Beanstandungen des Landesrechnungshofes nach seiner Prüfungsmitteilung vom 29. Juni 1995 nachgegangen.

236
(368)

Der Landesrechnungshof hat bereits im Jahresbericht 1995 über seine Querschnittsprüfung der Grundstücksveräußerungen bei den Landkreisen und kreisfreien Städten berichtet (Tzn. 287 – 295). Nach Abschluß des Berichts über den Landkreis Nordwestmecklenburg haben die Beauftragten des Landesrechnungshofes Grundstücksverkäufe
der Stadt Neubrandenburg und die Genehmigungsverfahren für Grundstücksverkäufe
von Kommunen in den Landkreisen Güstrow und Bad Doberan untersucht. Entsprechende Prüfungsmitteilungen liegen den geprüften Behörden zur Stellungnahme vor
oder werden zur Zeit erarbeitet. Der Landesrechnungshof wird die wesentlichen Ergebnisse dieses Prüfungsverfahrens voraussichtlich im nächsten Jahresbericht mitteilen.

Prüfung im Landkreis Nordwestmecklenburg
(369)

Wie der Landesrechnungshof bereits im letzten Jahr berichtete (Jahresbericht 1995,
Tzn. 288 - 291) wurden 53 Flurstücke der Gemeinde Seehof im Landkreis Nordwestmecklenburg für jeweils 2 DM/m² verkauft. Der Verkehrswert dieser Flurstücke lag
seinerzeit bei 30 DM/m². Außerdem wurden Unregelmäßigkeiten im Genehmigungsverfahren für Grundstücksverkäufe der Gemeinden Badow, Carlow – Gemarkung
Klocksdorf und Perlin vorgefunden. Grundstücksveräußerungen der Gemeinden Gägelow, Klein Trebbow, Lübstorf und Perlin wurden genehmigt, obwohl sie offensichtlich
unter dem Verkehrswert erfolgten. Entsprechende Verkaufsbeschlüsse faßten die Gemeindevertretungen Klein Trebbow, Lübstorf und Lützow. Ob sie ausgeführt wurden,
ist nach der Aktenlage offen.
Mit Erlaß vom 27. Juli 1995 wies das Innenministerium den Landrat des Landkreises
Nordwestmecklenburg an, die Genehmigungen für die Grundstücksveräußerungen der
Gemeinde Seehof zurückzunehmen. Nach einem erfolglosen Widerspruchsverfahren
hat die Gemeinde Seehof gegen die Rücknahme geklagt. Eine verwaltungsgerichtliche
Entscheidung steht noch aus.

237
Der Landrat des Landkreises Nordwestmecklenburg hat am 31. August 1995 zur Prüfungsmitteilung des Landesrechnungshofes vom 29. Juni 1995 Stellung genommen. Er
geht davon aus, daß die überwiegende Zahl der verkauften Flurstücke in Seehof nicht
selbständig bebaubar bzw. unbebaubar seien. Der Verkaufspreis von 2 DM/m² erscheine ihm allerdings auch zu niedrig. Die Fälle, in denen die übrigen Gemeinden
Grundstücke unter dem Verkaufswert verkauft hätten, untersuche er. Die Untersuchung dauere noch an.
Der Landesrechnungshof hält daran fest, daß die überwiegende Zahl der von der Gemeinde Seehof für 2 DM/m² verkauften Flurstücke Bauland darstellen. Er bedauert,
daß der Landrat bisher nicht im Kommunalaufsichtsverfahren für die Sicherung der
Rückabwicklungsansprüche der Gemeinde Seehof durch Eintragung von Widersprüchen im Grundbuch gesorgt hat, wie es der Erlaß des Innenministers vom
4. April 1996 vorsieht (vgl. Tz. 370).
Zu solchen grundbuchrechtlichen Sicherungsmaßnahmen hat das Innenministerium
dem Landesrechnungshof empfohlen, ein Gutachten des Justizministeriums einzuholen. Denkbar sei, daß sich die Rücknahme nur auf das schuldrechtliche Grundgeschäft
auswirke. Die Rücknahme berühre dagegen nicht das dingliche Geschäft der Grundstücksübereignung. Die Grundstücksübereignung bleibe wirksam. Der Landesrechnungshof sieht keine Veranlassung, ein Gutachten des Justizministeriums einzuholen.
Er hält die Rechtslage für ausreichend geklärt. Nach einhelliger Lehre werden gem.
§§ 49 Abs. 3 lit. b KV DDR, 57 Abs. 3 Nr. 2 KV M-V sowohl das schuldrechtliche
(notarieller Kaufvertrag) als auch das dingliche Rechtsgeschäft (Auflassung) genehmigt. Eine gegenteilige Lehre hat sich nicht einmal vereinzelt finden lassen, denn nur
bei Erstreckung auf das dingliche Geschäft kann die Genehmigung den Zweck der
§§ 49 Abs. 3 lit. b KV DDR, 57 Abs. 3 Nr. 2 KV M-V erfüllen, die beliebige Veräußerung kommunalen Vermögens für kurzfristige Liquiditätsvorteile zu verhindern.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß nunmehr alsbald die Rechtsaufsichtsbehörden
die Eintragung von Widersprüchen in die Grundbücher veranlassen.

238

Allgemeine Auswirkungen
(370)

Aufgrund der Prüfung des Landesrechnungshofes forderte das Innenministerium am
4. August 1995 die Landräte auf, bis zum 15. September 1995 zu berichten, ob Grundstücksverkäufe der Kommunen unter dem Verkehrswert aufgefallen seien. Diese Frist
erschien der Landrätekonferenz des Landkreistages Mecklenburg-Vorpommern als zu
kurz. Nach Diskussion mit den kommunalen Spitzenverbänden und dem Landesrechnungshof regelte das Innenministerium mit Erlaß vom 4. April 1996 die Überprüfung
der Grundstücksveräußerungen der Gemeinden in den wesentlichen Punkten wie folgt:
–

Die Genehmigungsvorgänge sind in eine einheitliche Aktenordnung zu bringen,
gegebenenfalls mit Hilfe der Ämter zu vervollständigen und dann wie folgt zu
prüfen:
Ist ein Grundstück unter dem Verkehrswert veräußert worden, so hat die Gemeinde vom Käufer grundsätzlich Nachbesserung zu verlangen. Alternativ dazu
ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zu prüfen, ob die Genehmigung
zurückgenommen werden kann. Für die Rücknahme von Genehmigungen für
Unter-Wert-Verkäufe ist nach dem Erlaßzeitpunkt der Genehmigung zu unterscheiden.
Von der Rücknahme von Genehmigungen, die zwischen dem 12. Juni 1994 und
dem 31. Dezember 1995 erteilt worden sind, kann abgesehen werden, wenn die
Abweichung vom vollen Wert weniger als 25 v.H. beträgt. Die Prüfung dieser
Fälle ist bis zum 30. September 1996 abzuschließen.
Von der Rücknahme von Genehmigungen, die zwischen dem 4. Juni 1992 und
dem 12. Juni 1994 erteilt worden sind, kann abgesehen werden, wenn die Abweichung zum vollen Wert weniger als 50 v.H. beträgt. Die Prüfung dieser Fälle
ist bis zum 30. Juni 1997 abzuschließen.
Wertverzichte über 5.000 DM sind in jedem Fall aufzugreifen.
Die Rechtsaufsichtsbehörde kann nach pflichtgemäßem Ermessen auch diejenigen Genehmigungen aufheben, die vor dem 4. Juni 1992 erteilt worden sind.

–

Die Gemeinden sollen ihre Ansprüche auf Rückabwicklung von Grundstücksveräußerungen absichern, indem sie gegen die Richtigkeit des Grundbuches Widersprüche eintragen lassen.

239
Der Landesrechnungshof begrüßt den Erlaß des Innenministeriums vom 4. April 1996
zur Überprüfung der Grundstücksveräußerungen der Gemeinden in MecklenburgVorpommern. Er sieht darin vor allem einen gerechten Interessenausgleich zwischen
dem Bestandsschutz der Grundstückskäufer und der Pflicht der Gemeinden, ihre Einnahmen rechtzeitig und vollständig zu erzielen (§§ 43, 44 KV M-V, § 24 GemHVO).
(371)

Außerdem hat das Innenministerium bereits mit Erlaß vom 23. Januar 1996 vorgeschrieben, im Genehmigungsverfahren nur bis zu einem Jahr alte Wertgutachten derjenigen Sachverständigen anzuerkennen, die entweder Mitglied eines Gutachterausschusses oder von der Industrie- und Handelskammer bestellt und vereidigt worden
sind.

(372)

Der Landesrechnungshof hat dem Innenministerium im Hinblick auf die Täuschungsgefahr, Beweisschwierigkeiten und den Zeitablauf wiederholt empfohlen, Pkt. 4 seiner
Hinweise zur Veräußerung von Grundstücken im Rahmen der kommunalen Haushaltswirtschaft vom 4. Juni 1992 (AmtsBl. M-V S. 602) für notarielle Kaufverträge
zeitnah im Interesse der Gemeindehaushalte aufzuheben. Pkt. 4 gestattet auch heute
noch ausdrücklich, Grundstücke zum gebundenen DDR-Bodenpreis zu verkaufen,
wenn vor dem Beitritt am 3. Oktober 1990 die Gemeindevertretung einen entsprechenden, bestimmten Verkaufsbeschluß gefaßt hat oder ein Vorvertrag ohne notarielle
Beurkundung zustande gekommen ist.
Das Innenministerium wendet sich gegen die Aufhebung von Pkt. 4. Die Aufhebung
von Pkt. 4 wäre gegenwärtig willkürlich, weil die Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen noch nicht in allen Fällen über etwaige auf den zu veräußernden Grundstücken liegende Rückgabeansprüche entschieden haben.
Der Landesrechnungshof hält dagegen an seiner Auffassung fest, Pkt. 4 der Hinweise
zeitnah aufzuheben, denn die finanzielle Lage der Kommunen gestattet es nicht, auf
Einnahmen zu verzichten. Nach §§ 43, 44 KV M-V i.V.m. § 24 GemHVO sind die
Gemeinden verpflichtet, die ihnen zustehenden Einnahmen vollständig zu erheben. Sie
haben den Verkehrswert zu erlösen. Soll von diesen Grundsätzen abgewichen werden,
bedarf es einer gesetzlichen Regelung.
Denkbar erscheint allenfalls, daß die Gemeinden binnen einer Übergangsfrist vor der
Aufhebung des Pkt. 4 den unteren Rechtsaufsichtsbehörden diejenigen Verkäufe (zumindest nach Käufer, Grundstück, Verkaufsbeschluß oder Vorvertrag) benennen, die
sie noch nach Pkt. 4 der Hinweise zum gebundenen DDR-Bodenpreis abwickeln wol-

240
len. Die verbleibenden Fälle sind ggf. interessengerecht nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz vom 21. September 1994 (BGBl. I S. 2457) zu lösen. Danach dürfen die
genannten Flächen grundsätzlich zum halben Verkehrswert verkauft werden
(§ 68 Abs. 1 KV M-V).
Das Prüfungsverfahren für den Landkreis Nordwestmecklenburg ist noch nicht abgeschlossen.

241

VI. Sonstige Äußerungen des Landesrechnungshofes

Prüfungsverfahren Deponie Ihlenberg
(373)

Der Landesrechnungshof hat die Nachverhandlungen zum Abschluß neuer Verträge
zum Betrieb und der Vermarktung der Deponie Ihlenberg beratend begleitet. Zu dem
Ergebnis dieser Verhandlungen hat er am 6.11.1995 Stellung genommen. Diese Stellungnahme hat er durch einen Prüfungsvermerk vom 5.12.1995 ergänzt. Bericht und
Vermerk sind als Anlagen zur Beschlußempfehlung und Bericht des Finanzausschusses zu dem Antrag der Landesregierung – Drs. 2/958 vom 6. Dezember 1995 (Drs.
2/1067) abgedruckt.
Der Landesrechnungshof beschäftigt sich weiterhin bei seiner Betätigungsprüfung bei
Landesunternehmen nach § 69 LHO mit der landeseigenen Ihlenberger Abfallwirtschafts-Gesellschaft, der Eigentümerin der Deponie. Darüber hinaus wird er im Rahmen der zur Zeit stattfindenden Prüfung des Landesabfallkonzeptes der Landesregierung zu den Aufgaben und der wirtschaftlichen Zukunft der Deponie Ihlenberg Stellung nehmen.

Prüfungsverfahren über die Gewährung von Zuwendungen, Darlehen und Bürgschaften an die Bestwood E.F. Kynder GmbH, Ribnitz Damgarten
(374)

Der Landesrechnungshof hat die Bemühungen der Landesregierung zur Rettung der
Bestwood E.F. Kynder GmbH kritisch begleitet. Mit Hilfe der BDO Deutsche Warentreuhand AG als Sachverständigen hat er eine Stellungnahme zu dem Konzept der Atex Werke GmbH und Co. KG, Grafenau in der Fassung vom 15.2.1996 zu der Übernahme der Bestwood E.F. Kynder GmbH erstellt und der Landesregierung am
27.3.1996 übermittelt. Der Landesrechnungshof hat auf der Grundlage der Ausführungen der BDO festgestellt, daß eine Förderung auf der Grundlage dieses Konzeptes betriebswirtschaftlich nicht verantwortbar und rechtlich unzulässig ist. Die Landesregierung hat daraufhin beschlossen, auf der Grundlage dieses Konzeptes dem Unternehmen eine Förderung zu versagen.

242
Der Landesrechnungshof hat sich mit dem am 3.6.1996 vorgelegten neuen Unternehmenskonzept der Atex Werke GmbH und Co. KG für die Firma Bestwood ebenfalls
befaßt. Zu einer abschließenden Stellungnahme sah er sich bisher aus Gründen, die er
im einzelnen mit der Landesregierung erörtert hat, nicht in der Lage.

Prüfung der Gewährung von Zuwendungen, Darlehen und Bürgschaften durch
das Land an die ehemals mit der Bremer Vulkan Verbund AG verbundenen Unternehmen in Mecklenburg-Vorpommern
(375)

Der Landesrechnungshof hat am 14.5.1996 einen Zwischenbericht über die Gewährung von Landesmitteln insbesondere an die Meerestechnikwerft GmbH Wismar und
die Volkswerft Stralsund GmbH vorgelegt. Der Landesrechnungshof hat insbesondere
auf die Notwendigkeit hingewiesen, tragfähige Unternehmenskonzepte mit der Prognose positiver Erträge auf der Grundlage aussagekräftiger Kosten- und Leistungsrechnungen zu entwickeln und durchzusetzen, da andernfalls der sich aus dem Landeshaushalt ergebene Finanzbedarf unüberschaubar wird.
Der Landesrechnungshof befindet sich mit der Landesregierung im ständigen Dialog
über den Zwischenbericht, sie hat indessen eine Stellungnahme dazu noch nicht abgegeben.

Rundfunkangelegenheiten

Norddeutscher Rundfunk
(376)

Der Landesrechnungshof hat in seinem Jahresbericht 1995 (Tz. 298) über die Durchführung der gemeinsamen Finanzkontrolle durch die Rechnungshöfe der Staatsvertragsländer beim NDR berichtet. Diese haben ihre Prüfungstätigkeit beim NDR fortgesetzt.
Der Niedersächsische Landesrechnungshof hat federführend das Beteiligungsengagement des NDR geprüft und die Prüfungsfeststellungen dem NDR im Juli 1994 mitgeteilt. Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

243
Unter Federführung des Landesrechnungshofes Schleswig-Holstein haben sich der
Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg, der Niedersächsische Landesrechnungshof und der Landesrechnungshof Mecklenburg Vorpommern mit der Prüfung
des Beschaffungswesens beim NDR befaßt. Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

_____________________________

Die Bestimmungen zur Befangenheit sind beachtet worden.

Vom Senat des Landesrechnungshofes beschlossen
am 26. August 1996

Tanneberg
Präsident
        
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