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Full text: Jahresbericht Issue 1995

JAHRESBERICHT

des Landesrechnungshofes
Mecklenburg - Vorpommern

1995

LANDESRECHNUNGSHOF MECKLENBURG-VORPOMMERN

JAHRESBERICHT 1995

über die Prüfung
der Haushalts- und Wirtschaftsführung
und
der Haushaltsrechnung 1993

Neubrandenburg, den 9. August

Inhaltsverzeichnis
Tzn.
I.

Einleitung

1.

Aufgaben des Landesrechnungshofes

2.

Beschränkung der Prüfung

3.

Behandlung von Prüfungsergebnissen

II.

Haushalte 1994 und 1995
sowie Ausblick auf kommende Jahre

1.

Haushalt und Haushaltsvollzug 1994

2.

Haushaltsplan 1995 Haushaltsrechnung 1995

10 - 15

3.

Ausblick auf kommende Haushaltsjahre

16 - 20

III.

1-

4
5

6-

7

8-

9

Bemerkungen zur Haushaltsrechnung und
zum Haushaltsvollzug 1993

1.

Allgemeine Bemerkungen zur Haushaltsrechnung 1993

21 - 31

2.

Feststellungen zur Haushaltsrechnung 1993

32 - 70

Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden und
Gemeindeverbände

71 - 75

IV.

V.

Prüfungsfeststellungen
Querschnittsprüfungen

1.

Haushaltsmittel der Fraktionen im Landtag

76 - 84

2.

Stellen- und Personalwirtschaft in ausgewählten
oberen Landesbehörden

85 - 106

3.

Sächliche Verwaltungsausgaben

107 - 118

4
Einzelplan 04 – Geschäftsbereich des Innenministeriums
4.

Untätigkeit bei der Rückforderung einer Zuwendung

119 - 122

5.

Reaktorsicherheit und Strahlenschutz

123 - 128

Einzelplan 05 – Geschäftsbereich des Finanzministeriums
6.

Verwaltung zur Regelung offener Vermögensfragen

129 - 148

Einzelplan 06 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft und Angelegenheiten der Europäischen Union
2.

Zuwendungen für die Erschließung von Gewerbegebieten

149 - 154

3.

Zuwendungen an Gemeinden und Verkehrsbetriebe zur Verbesserung des Öffentlichen Personennahverkehrs

155 - 165

4.

Förderung von Projekten der außerbetrieblichen Ausbildung

169 - 172

Erster Vorpommerscher Unternehmertag
– Vergabe von Fördermitteln –

173 - 183

10.

Einzelplan 07 – Geschäftsbereich des Kultusministeriums
11.

Zuwendungen für Heimatpflege, Volkskunst und
historische Landeskunde

184 - 197

12.

Projekte der Heimatpflege und Volkskunst

198 - 208

Einzelplan 08 – Geschäftsbereich des Ministeriums für
Landwirtschaft und Naturschutz
13.

Förderung von Maßnahmen zur Energieeinsparung und Energieträgerumstellung

209 - 211

Einzelplan 09 – Geschäftsbereich des Justizministeriums
14.

Beschaffungswesen im Landgericht Neubrandenburg

212 - 216

Einzelplan 10 – Geschäftsbereich des Sozialministeriums
15.

Pauschale Fördermittel für Krankenhäuser

217 - 231

5
Einzelplan 13 – Geschäftsbereich des Ministeriums für Bau,
Landesentwicklung und Umwelt
16.

Städtebauförderung

228 - 231

17.

Förderung des Mietwohnungsbaus

232 - 240

Überörtliche Kommunalprüfung
18.

Baumaßnahmen von kommunalen Hochbauämtern

241 - 257

19.

Prüfung der Hansestadt Rostock

258 - 272

20.

Prüfung des Landkreises Rügen

273 - 286

21.

Grundstücksveräußerungen weit unter dem Verkehrswert im Landkreis Nordwestmecklenburg

287 - 295

VI

Sonstige Äußerungen des Landesrechnungshofes

1.

Zuwendungen an ein Wirtschaftsunternehmen
– Sonderbericht nach § 99 LHO –

296

2.

Deponie Ihlenberg

297

3.

Rundfunkangelegenheiten

298

6
Abkürzungsverzeichnis
AbgG M-V
Abs.
AmtsBl. M-V
ÄndG
ARoV/ÄRoV
Art.
AtG
BAT
BAT-O
BauGB
BEZ
BGB
BGBl.
BHO
BVerfGE
DRK
Drs.
DVZ
EAGFL
EALG
EFRE
EigVO
Einw.
Epl.
ESF
EU
FKPG

GemHVO
GG
GmbH
GoV
GRW
GVFG
GVOBl. M-V
HGB
HKR
HOAI
i.V.m.
IT
KHG
KKW
KPG
KV M-V
LARoV
LBFA
LFI
LGE
LHO
LRH
M-V
MG
Mio.
Mrd.

Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtages
Mecklenburg-Vorpommern (Abgeordnetengesetz)
Absatz
Amtsblatt für Mecklenburg-Vorpommern
Änderungsgesetz
Amt/Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen
Artikel
Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre
Gefahren (Atomgesetz)
Bundesangestelltentarifvertrag
Bundesangestelltentarifvertrag-Ost
Baugesetzbuch
Bundesergänzungszuweisung
Bürgerliches Gesetzbuch
Bundesgesetzblatt
Bundeshaushaltsordnung
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
Deutsches Rotes Kreuz
Drucksache
Datenverarbeitungszentrum Mecklenburg-Vorpommern GmbH
Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft
Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz
„Europäischer Fonds für regionale Entwicklung“
Landesverordnung über die Eigenbetriebe der Gemeinden
Einwohner
Einzelplan
Europäischer Sozialfonds
Europäische Union
Gesetz über Maßnahmen zur Bewältigung der finanziellen Erblasten im Zusammenhang mit der Herstellung der Einheit Deutschlands, zur langfristigen Sicherung des
Aufbaus in den neuen Ländern, zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Entlastung der öffentlichen Haushalte (Gesetz zur Umsetzung des
Föderalen Konsolidierungsprogramms)
Landesverordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes der
Gemeinden des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Gemeindehaushaltsverordnung)
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
Gesellschaft mit beschränkter Haftung
Gesellschaft zur Klärung offener Vermögensfragen mbH
Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“
Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der
Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz)
Gesetz- und Verordnungsblatt für Mecklenburg-Vorpommern
Handelsgesetzbuch
Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen
Honorarordnung für Architekten und Ingenieure
in Verbindung mit
Informationstechnik
Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der
Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz)
Kernkraftwerk
Kommunalprüfungsgesetz
Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern
Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen
Landesbauförderungsamt
Landesförderinstitut
Landesgrunderwerbsgesellschaft
Landeshaushaltsordnung Mecklenburg-Vorpommern
Landesrechnungshofgesetz
Mecklenburg-Vorpommern
Maßnahmegruppe
Millionen
Milliarden

7
Nr./Nrn.
o.g.
ÖPNV
PC
RLBau
RPÄ
RPO
StBauFR
TDM
Tsd.
Tz.
Tzn.
u.U.
v.H.
VE
Verf. M-V
VermG
VOB
VOL
VV
VV-K
VwVfG M-V
z.B.
ZOB
z.T.
z.Z.

Nummer/Nummern
oben genannt
Öffentlicher Personennahverkehr
Personalcomputer
Vorläufige Richtlinie für die Durchführung von Bauaufgaben des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Rechnungsprüfungsämter
Rechnungsprüfungsordnung
Richtlinie zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen
nach dem Baugesetzbuch
Tausend Deutsche Mark
Tausend
Textziffer
Textzahlen
unter Umständen
vom Hundert
Verpflichtungsermächtigung
Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz)
Verdingungsordnung für Bauleistungen
Verdingungsordnung für Leistungen – ausgenommen Bauleistungen –
Verwaltungsvorschrift
Verwaltungsvorschriften über Zuwendungen zur Projektförderung an Gemeinden,
Kreise, Ämter und Zweckverbände (kommunale Körperschaften)
Verwaltungsverfahrens- und Zustellungsgesetz des Landes MecklenburgVorpommern
zum Beispiel
Zentraler Omnibusbahnhof
zum Teil
zur Zeit

8

I. Einleitung

1. Aufgaben des Landesrechnungshofes
(1)

Der Landesrechnungshof überwacht nach Art. 68 Verf. die gesamte Haushaltsund Wirtschaftsführung des Landes einschließlich seiner Sondervermögen und
Betriebe. Soweit Ergebnisse aus der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung und Haushaltsrechung 1993 für die Entlastung der Landesregierung durch
den Landtag von Bedeutung sein können, sind sie in diesem Jahresbericht zusammengefaßt worden. Der Jahresbericht des Landesrechnungshofes ist wesentlicher
Bestandteil des in Art. 67 Verf. vorgeschriebenen Entlastungsverfahrens und als
solcher in die parlamentarische Kontrollfunktion eingebunden. Nach Art. 67
Abs. 2 Verf. prüft der Landesrechnungshof die Rechnung sowie die Ordnungsmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung. Der Landesrechnungshof
berichtet darüber dem Landtag und unterrichtet zugleich die Landesregierung. Erst
„aufgrund der Haushaltsrechnung und der Berichte des Landesrechnungshofes
beschließt der Landtag über die Entlastung der Landesregierung“ (Art. 67 Abs. 3
Verf.). Haushaltsrechnung und Jahresbericht des Landesrechnungshofes sind zwei
einander bedingende Grundlagen des verfassungsmäßigen Verfahrens zur Entlastung der Landesregierung. Ohne die Bemerkungen des Landesrechnungshofes, die
regelmäßig in seinem Jahresbericht zusammengefaßt sind, würde eine notwendige
Beurteilungsquelle für die Entlastung der Landesregierung hinsichtlich ihrer
Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Landtag fehlen. Folglich unterliegt
die förmliche Befassung des Jahresberichts durch den Landtag nicht der Dispositionsfreiheit; sie ist durch die Verfassung vorgegeben. Eine lediglich fakultative
Landtagsbefassung für den Fall, daß diese von einer Fraktion gewünscht wird, wäre verfassungsrechtlich unzureichend.

(2)

Der Landesrechnungshof hatte in seinem Jahresbericht 1994 die Prüfungstätigkeit
auf kommunaler Ebene als einen Schwerpunkt seiner Tätigkeit angekündigt. Der
Landesrechnungshof ist nach Art. 68 Abs. 4 Verf. i.V.m. § 14 LRHG und §§ 4 ff.
KPG gehalten, die Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie die sonstige Verwaltungstätigkeit der Landkreise, Gemeinden, Ämter und Zweckverbände im Rahmen
der überörtlichen Prüfung zu überwachen. Neben der Verwaltung der originären
kommunalen Haushaltsmittel obliegt den kommunalen Körperschaften die Bewirtschaftung der ihnen zugewiesenen Landesmittel. Auf diesem Wege werden

9
etwa 30 v.H. bis 40 v.H. der Landesausgaben ihrem Verwendungszweck zugeführt. Die Haushalts- und Finanzwirtschaft der kommunalen Körperschaften ist
mithin von grundlegender Bedeutung für die Entwicklung des Landes und bedarf
schon aus diesem Grunde großer Aufmerksamkeit. Der Landesrechnungshof hat
seiner Ankündigung folgend die Prüfungstätigkeit auf der kommunalen Ebene
verstärkt (vgl. Zuwendungen für die Erschließung von Gewerbegebieten (vgl. Tzn.
149 bis 154), Zuwendungen an Gemeinden und Verkehrsbetriebe zur Verbesserung des Öffentlichen Nahverkehrs (vgl. Tzn. 155 bis 168), Städtebauförderung
(vgl. Tzn. 228 bis 231), Baumaßnahmen von kommunalen Hochbauämtern (vgl.
Tzn. 241 bis 257), Prüfung der Hansestadt Rostock (vgl. Tzn. 258 bis 272), Prüfung des Landkreises Rügen (vgl. Tzn. 273 bis 286), Grundstücksveräußerungen
weit unter Verkehrswert im Landkreis Nordwestmecklenburg (vgl. Tzn. 287 bis
295)). Die Prüfungsergebnisse zeigen, daß die Qualität des Verwaltungshandelns
der kommunalen Körperschaften – unbeschadet einer insgesamt positiven Entwicklung – noch gesteigert werden muß. Der Landesrechnungshof sieht seine Prüfungstätigkeit zu wesentlichen Teilen als Hilfe zur weiteren Vertiefung der
Kenntnisse insbesondere des Haushaltsrechts und seiner Verfahrensvorschriften.
Dringend geboten wäre eine Verstärkung der überörtlichen Kommunalprüfung,
der Prüfung der kommunalen Haushalts- und Wirtschaftsführung durch Prüfungseinrichtungen, die nicht den kommunalen Gebietskörperschaften unterstehen. Angesichts des übrigen Aufgabenumfanges des Landesrechnungshofes werden jedoch nur geringe Möglichkeiten zu einer Intensivierung der überörtlichen Kommunalprüfung durch den Landesrechnungshof gesehen.
(3)

Bisher hat der Landesrechnungshof weitgehend von der Forderung abgesehen, für
entstandene Schäden Ersatz bei den Verursachern zu erheben. Der Landesrechnungshof wird künftig zunehmend auch die Frage von Schadensverursachung sowie Schadensersatz untersuchen und in seine Prüfungsbemerkungen einbeziehen.

(4)

10
Der Landesrechnungshof sieht sich wie bisher als unabhängiger Berater des Landtages und der Landesregierung (§ 1 LRHG). Dieser Teil der Aufgaben des Landesrechnungshofes hat seit der Vorlage des Jahresberichts 1994 an Bedeutung und
Umfang zugenommen. So wurden innerhalb weniger Monate – unter Zurückstellung laufender und geplanter Aufgaben – 14 Prüfungen aufgrund nachdrücklicher
Hinweise von Landtagsmitgliedern und zehn Prüfungen aufgrund anderer Anforderungen (insbesondere Regierung und Kommunen) durchgeführt. In einer Vielzahl weiterer Fälle konnte auf Hinweise nicht reagiert werden.

2. Beschränkung der Prüfung
(5)

Der Landesrechnungshof überwacht nach Art. 68 Abs. 3 Verf. und
§ 88 Abs. 1 LHO die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes. Der
Umfang des Prüfungsstoffs läßt es allerdings nicht zu, sämtliche Sachverhalte finanzwirtschaftlicher Betätigung innerhalb des Landes jährlich zu prüfen. Der
Landesrechnungshof ist daher ermächtigt, die Prüfung nach seinem Ermessen zu
beschränken und Rechnungen ungeprüft zu lassen (§ 89 Abs. 2 LHO). Von dieser
gesetzlichen Ermächtigung hat er Gebrauch gemacht.
Die Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofes erfaßt somit nur einen Teil des
Verwaltungsgeschehens. Aus dem Inhalt des Jahresberichts darf daher weder geschlossen werden,
– daß diejenigen Behörden und Einrichtungen, bei denen der Landesrechnungshof Mängel festgestellt hat, insgesamt weniger gut gearbeitet hätten als andere,
noch,
– daß die nicht geprüften Behörden und Einrichtungen frei von Mängeln seien.

3. Behandlung von Prüfungsergebnissen
(6)

Im Schriftverkehr mit obersten Landesbehörden über seine Prüfungserkenntnisse
erklärt der Landesrechnungshof – nach Klärung und u.U. auch divergierender Bewertung von Sachverhalten – gegenüber der zuständigen obersten Landesbehörde,
das jeweilige Prüfungsverfahren sei abgeschlossen. Dies hat in Einzelfällen zu
dem Mißverständnis geführt, die Beendigung eines Prüfungsverfahrens durch den
Landesrechnungshof ohne weitergehende Bemerkungen o.ä. bedeute, der Landesrechnungshof habe die Auffassung der geprüften Behörde akzeptiert.

11
Der Landesrechnungshof stellt fest, daß er von seinen Prüfungsbemerkungen abweichende Auffassungen der geprüften Dienststellen nur dann übernommen hat,
wenn er dies auch ausdrücklich erklärt. Der Hinweis auf den Abschluß eines Prüfungsverfahrens stellt lediglich die formelle Beendigung der Prüfung fest, bedeutet
jedoch auch bei streitigen Bewertungen nicht, daß der Landesrechnungshof auf ein
Monitum verzichtet oder es gar zurückgenommen hätte.
(7)

Dem Bericht liegen Prüfungsergebnisse zu Vorgängen aus den Jahren 1991 bis
1995 zugrunde (§ 97 Abs. 3 LHO). Die in § 97 Abs. 2 LHO vorgeschriebene Stellungnahme des Landesrechnungshofes zur Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsrechnung bezieht sich auf das Jahr 1993 (vgl. Tzn. 21 bis 70).

12

II. Haushalte 1994 bis 1995 sowie Ausblick auf kommende Jahre

1. Haushalt und Haushaltsvollzug 1994
(8)

Der Haushalt 1994 des Landes Mecklenburg–Vorpommern war nach Einschätzung des Landesrechnungshofes, auch unter Berücksichtigung der notwendigen
Mehrausgaben zum Abbau des Nachholbedarfs, wiederum um mehrere Milliarden
zu hoch angelegt. Dies läßt sich sowohl im Vergleich zu den Ausgaben westlicher
Flächenländer als auch mit Blick auf die tatsächlichen Ausgaben im Jahr 1994 erkennen.
In den Haushalten der westlichen Flächenländer waren 1994 Ausgaben von durchschnittlich 5.147 DM pro Kopf der Bevölkerung veranschlagt. Demgegenüber
wurden im Haushaltsplan von Mecklenburg–Vorpommern 1994 Ausgaben von
7.786 DM pro Kopf bereitgestellt.
Auch im Vergleich zu den anderen neuen Bundesländer steuert Mecklenburg–
Vorpommern einen überdurchschnittlich expansiven Haushaltskurs, wie sich aus
der folgenden Übersicht ablesen läßt:
Land

Einwohnerzahl

Haushaltsvolumen
(bereinigte Gesamt
ausgaben) 1994

1

2

3
4
Soll
Ist
in Mio. DM

Brandenburg
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Thüringen
MecklenburgVorpommern
Neue Flächenländer (gesamt)
Tabelle 1:

Ausgaben pro Kopf
der Bevölkerung

5
Soll

6
Ist
in DM

Minderausgaben
pro Kopf
1994
7
Sp. 6 - Sp. 5

in Tsd.
Einw.
2.547
4.624
2.789
2.537

19.881
30.671
20.193
17.649

18.912
27.629
18.752
17.335

7.806
6.633
7.240
6.957

7.425
5.975
6.724
6.833

- 381
- 658
- 516
- 124

1.852

14.420

13.334

7.786

7.200

- 586

95.962

7.165

6.688

- 477

14.349

102.814

Vergleich der bereinigten Gesamtausgaben 1994 in den neuen Ländern (bereinigte
Gesamtausgaben: Gesamtausgaben abzüglich Zuführungen an Rücklagen, Fonds
und Stöcke sowie abzüglich Verrechnungen); Bevölkerungsstand: 30.6.1993;
Differenzen durch Runden der Einzelwerte

Die Einschätzung, daß das Haushaltsvolumen von Mecklenburg–Vorpommern im
Jahre 1994 zu hoch ausgefallen ist, hat sich durch die Ergebnisse des Haushaltsvollzuges bestätigt.

13
Die Gesamtausgaben waren 1994 mit
veranschlagt.
Die Ist-Ausgaben beliefen sich demgegenüber auf
und blieben um
hinter dem veranschlagten Haushalts-Soll zurück.

14.485,9 Mio. DM
13.478,1 Mio. DM
1.007,8 Mio. DM

Unter Einschluß der aus dem Jahre 1993 in das Jahr 1994
übertragenen Haushalts-Ausgabereste von
1.131,9 Mio. DM
und der in 1994 eingetretenen
Soll-Änderungen von
- 17,8 Mio. DM
standen der Landesverwaltung Ausgabeermächtigungen
von insgesamt
15.600,0 Mio. DM
zur Verfügung. Gemessen daran beliefen
sich die Minderausgaben auf
2.121,9 Mio. DM.
Je nach Betrachtungsweise entsprachen die Minderausgaben

7,0 v.H.

(bezogen auf das Haushalts-Soll)

bzw. 13,6 v.H.
(bezogen auf das Gesamt-Soll)

der Ausgabeermächtigungen.
Soweit die Haushaltsansätze auf das zwingend notwendige Maß beschränkt worden sind, können Minderausgaben durchaus als Hinweis für eine sparsame Mittelbewirtschaftung der Landesverwaltung betrachtet werden. Sofern die Haushalte
jedoch – wie in den letzten Jahren in Mecklenburg-Vorpommern – mit überhöhten
Volumina ausgestattet wurden, sind hohe Minderausgaben ein Indiz für überhöhte
Veranschlagungen.
(9)

In der Finanzplanung 1994 - 1998 wird unter Nr. 2.6 „Finanzpolitische Ziele“
festgestellt, die Landesregierung habe sich bei ihrer Haushaltsplanung stärker als
bisher an der Umsetzbarkeit orientiert. Es bleibt abzuwarten, inwieweit sich diese
Erwartung bestätigt.

14

2. Haushaltsplan 1995
(10)

Der Haushaltsplan 1995 umfaßt in
Einnahmen und Ausgaben ein Volumen von

14.678,1 Mio. DM.

Das Volumen des Haushaltsplans steigt gegenüber 1994 um
1,3 v.H.
(Vorjahr 7,3 v.H.).
Damit bleibt der Ausgabenanstieg deutlich unter den Zuwachsraten der vergangenen Jahre. Die Abflachung des Ausgabenanstiegs wird vom Landesrechnungshof
als ein Schritt zur Annäherung des Ausgabenniveaus an das durchschnittliche
Ausgabevolumen zunächst der neuen und später der westlichen Flächenländer gesehen.
Die vergleichsweise geringe Haushaltsausweitung wurde teilweise auch dadurch
erreicht, daß
−= Investitionsvorhaben des Landes im Wege der treuhänderischen Verwaltung
über ein öffentliches Unternehmen außerhalb des Haushalts realisiert werden
(8 Mio. DM),
−= in zunehmendem Maße Hochbauprojekte im Wege des Mietkaufs bzw. Leasings mit der Folge zunächst geringerer Haushaltsausgaben finanziert werden
60 Mio. DM),
−= der Umfang der globalen Minderausgaben ausgeweitet worden ist
(92 Mio. DM).
Diese Positionen entsprechen 1,6 v.H. der bereinigten Gesamtausgaben.
(11)

Die Finanzierung der Ausgaben in den neuen Ländern ist gegenüber den Vorjahren neu geordnet worden. Grundlage hierfür war die Einbeziehung der neuen Länder in das den veränderten Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland angepaßte Finanzverteilungs- und Finanzausgleichssystem. Die Einzelheiten sind im
Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramm – FKPG – vom
23. Juli 1993 (BGBl. I S. 933) geregelt.

15
Von 1991 bis Ende 1994 bildeten die Zuweisungen aus dem Fonds „Deutsche
Einheit“ die Haupteinnahmequelle der neuen Länder. Die ursprünglich festgelegten Zuweisungen erwiesen sich bald als nicht ausreichend. Sie mußten mehrfach
aufgestockt werden. Eine in mittelfristiger Sicht hinreichende Finanzplanungssicherheit war nicht gegeben. In Mecklenburg–Vorpommern wurde in diesen Jahren
mit den Einnahmen aus dem Fonds „Deutsche Einheit“ etwa ein Drittel der Ausgaben gedeckt.

Jahr
1991 a)
1992 b)
1993 c)
1994 d)
Tabelle 2:

Finanzierungsanteil der Einnahmen aus dem Fonds
„Deutsche Einheit“ an den bereinigten Gesamtausgaben
Soll
Ist
36,0 %
40,3 %
33,9 %
36,6 %
31,4 %
33,4 %
28,7 %
30,7 %

Finanzierungsanteil der Einnahmen aus dem Fonds „Deutsche Einheit“ an den bereinigten Gesamtausgaben

Während sich der Finanzierungsanteil der Einnahmen aus dem Fonds „Deutsche
Einheit“ trotz mehrmaliger absoluter Einnahmeerhöhung rückläufig entwickelte,
ist für die Mecklenburg–Vorpommern verbleibenden Steuern (einschl. Länderfinanzausgleich Ost) ein leicht steigender Finanzierungsanteil festzustellen.

Jahr
1991 a)
1992 b)
1993 c)
1994 d)
Tabelle 3:

a)

Finanzierungsanteil der Mecklenburg-Vorpommern
verbleibenden Steuern (einschl. Länderfinanzausgleich)
Soll
Ist
18,5 %
19,0 %
23,5 %
27,4 %
22,7 %
25,6 %
23,0 %
28,0 %

Finanzierungsanteil der Mecklenburg-Vorpommern verbleibenden Steuern (einschl.
Länderfinanzausgleich) an den bereinigten Gesamtausgaben

Quelle: Soll-Zahlen vgl. Übersichtsband zum Haushaltsplan 1992, Seite 16;
Ist-Zahlen vgl. Haushaltsrechnung 1992, Seite 35
b)
Quelle: Haushaltsrechnung 1992, Seite 35
c)
Quelle: Haushaltsrechnung 1993, Seite 33
d)
Quelle: Landtagsdrucksache 2/500, Seite 12

16
Demgegenüber ergab sich in den Jahren 1991 bis 1994 eine insgesamt steigende
Tendenz für die Kreditfinanzierungsquote (Netto-Kreditaufnahme im Verhältnis
zu den bereinigten Gesamtausgaben).
Jahr
1991 a)
1992 b)
1993 c)
1994 d)
Tabelle 4:

Kreditfinanzierungsanteil
Soll
20,6 %
20,1 %
24,6 %
27,5 %

Kreditfinanzierungsanteil
Ist
9,4 %
8,2 %
16,8 %
20,3 %

Kreditfinanzierungsanteil (Netto-Kreditaufnahme im Verhältnis zu den bereinigten
Gesamtausgaben)

Die Finanzierungsstruktur des Landeshaushalts von Mecklenburg–Vorpommern
entwickelte sich in den ersten vier Jahren zunehmend ungünstiger. Die rückläufigen Deckungsbeiträge aus dem Fonds „Deutsche Einheit“ konnten nur zu einem
geringen Teil aus erhöhten Steuereinnahmen ausgeglichen werden. Der Zuwachs
der Fehlbedarfe mußte vor allem durch zunehmende Kreditaufnahmen kompensiert werden. Diese Entwicklung war finanzwirtschaftlich nur vorübergehend hinnehmbar.
Die ab 1995 wirksame grundlegende Veränderung der Finanzausstattung Mecklenburg–Vorpommerns, wie auch der anderen neuen Länder, ist durch die Einbeziehung der neuen Länder in die bundesweite Umsatzsteuerverteilung und in das
Länderfinanzausgleichssystem erreicht worden. Das bis Ende 1994 geltende Ausgleichssystem wäre angesichts der gravierenden Finanzkraftdisparitäten zwischen
alten und neuen Ländern überfordert gewesen, wenn allein mit seiner Hilfe ein
annähernder Finanzkraftausgleich versucht worden wäre. Deshalb erhalten die finanzschwachen Länder Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) zur Deckung des
allgemeinen Finanzbedarfs sowie, befristet bis zum Jahr 2004, Sonderbedarfsergänzungszuweisungen zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten sowie zum
Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft (MecklenburgVorpommern: 1.479 Mio. DM pro Jahr).
Zusätzlich erhalten die neuen Länder zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft und zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums nach dem Investia)

Quelle: Soll-Zahlen vgl. Übersichtsband zum Haushaltsplan 1992, Seite 16;
Ist-Zahlen vgl. Haushaltsrechnung 1992, Seite 35
b)
Quelle: Haushaltsrechnung 1992, Seite 35
c)
Quelle: Haushaltsrechnung 1992, Seite 35
d)
Quelle: Landtagsdrucksache 2/500, Seite 12

17
tionsförderungsgesetz Aufbau Ost für die Dauer von zehn Jahren – also bis 2004 –
jährlich insgesamt 6,6 Mrd. DM. Davon entfallen 697 Mio. DM jährlich auf
Mecklenburg–Vorpommern.
Es darf überdies nicht aus dem Blickfeld geraten, daß die seit 1994 erheblichen
zusätzlichen Einnahmen aus Mitteln der EU–Strukturfonds zunächst bis 1999 begrenzt sind.
Die den Ländern im Zusammenhang mit der Einführung der Pflegeversicherung
zufließenden Finanzhilfen (Mecklenburg-Vorpommern: 95 Mio. DM pro Jahr)
sind auf einen Zeitraum von acht Jahren beschränkt.
Die von vornherein überwiegend nur temporär gestalteten Einnahmeblöcke Mecklenburg-Vorpommerns ergeben sich aus der nachfolgenden Übersicht:
temporäre Einnahmepositionen
1
Bundesergänzungszuweisungen
Einnahmen nach Investitionsförde
rungsgesetz Aufbau Ost
Einnahmen aus den EU-Strukturfonds

1995
2
1.998

1996
1997
Beträge in Mio. DM
3
4
2.017
2.040

1998
5
2.065

697

697

697

697

554

568

602

634

(110)
(239)
(205)

(118)
(251)
(199)

(126)
(274)
(202)

(137)
(285)
(212)

95

95

95

95

3.344

3.377

3.434

3.491

davon:
ESF
EFRE
EAGFL
Investitionseinnahmen für Pflegeeinrichtungen
Summe der wesentlichen temporären
Einnahmen
Tabelle 5:

Übersicht über die wesentlichen temporären Einnahmen Mecklenburg-Vorpommerns

Die Einnahmen sind für die überschaubare Zeit im wesentlichen festgelegt. Zusätzliche Einnahmen sind lediglich durch Steigerung des Steueraufkommens in
Mecklenburg-Vorpommern selbst und im Rahmen der bundesweiten Entwicklung
zu erwarten. Mindereinnahmen sind dort nicht ausgeschlossen, wo der Bund sich
aus Übergangs- bzw. Anschubfinanzierungen zurückzieht. Es ist nicht zu erwarten, daß die Sonderfinanzierungen zugunsten der neuen Länder (BEZ, Investitionsförderungsgesetz, Investitionseinnahmen für Pflegeeinrichtungen) nach Ablauf
der bestehenden Geltungsdauer verlängert werden.
Es kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Finanzausstattung der neuen
Länder erneut verbessert werden wird. Dagegen sprechen die anhaltenden Finanzierungsprobleme des Bundes und der alten Bundesländer. Dort sind fast überall

18
drastische Sparprogramme beschlossen worden, um die gestiegenen Finanzierungsdefizite wieder zu verringern.
(12)

Die Haushaltspolitik Mecklenburg–Vorpommerns muß sich nachhaltig auf die
veränderten Rahmenbedingungen und die absehbaren Einnahmeausfälle einstellen.
Die Ausgaben müssen so gestaltet werden, daß der investive Nachholbedarf mit
Ablauf der Sonderfinanzierungen weitgehend befriedigt ist. Die eigenfinanzierten
Investitionsausgaben (Investitionsausgaben abzüglich spezieller Investitionseinnahmen, z.B. Ein nahmen aufgrund des Bundes-Investitionsförderungsgesetzes)
dürfen nicht durch die vollständige Ausschöpfung der Regelkreditobergrenze nach
§ 18 Abs. 1 LHO finanziert werden, weil die daraus resultierenden Zinslasten zu
einer rapiden ‘Versteinerung’ der Landeshaushalts führen würden. Ziel muß es
sein, einen wachsenden Überschuß der laufenden Einnahmen über die laufenden
Ausgaben zu erwirtschaften. Der Überschuß kann zur teilweisen Finanzierung der
Investitionsausgaben und damit zur Begrenzung des Kreditbedarfs eingesetzt werden.

(13)

Bei den laufenden Ausgaben nehmen die Personalausgaben den größten Anteil
ein. Im Haushaltsplan 1995 erfordern sie 23,1 v.H. der bereinigten Gesamtausgaben. Die westlichen Flächenländer weisen mit rund 40 v.H. deutlich höhere Personalausgabenquoten aus. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Tarife in den neuen Ländern noch bei 82 v.H. des Niveaus in den westlichen Ländern liegen. Außerdem fallen in Mecklenburg-Vorpommern bisher kaum Versorgungslasten an.
Schon deshalb dürften die Personalausgaben in den nächsten Jahren kräftig steigen. Zu berücksichtigen ist weiter, daß die Personalausgabenquote in Mecklenburg-Vorpommern bisher im Vergleich zu westlichen Bundesländern wegen des
nach wie vor relativ weit höheren Haushaltsvolumens unterzeichnet ist.
Das Sparpotential bei den Personalausgaben wird in seinem Ausmaß erst bei einem Vergleich der Beschäftigtenzahlen in den Landesverwaltungen von Mecklenburg-Vorpommern und in den anderen Bundesländern deutlich.
Nach den Stellenplänen 1994 beträgt die Zahl der Landesbediensteten
je 1.000 Einwohner
in Mecklenburg–Vorpommern
im Durchschnitt der östlichen Flächenländer
im Durchschnitt der westlichen Flächenländer

28,5,
26,7,
21,8.

19
Mithin liegt die Stellenzahl Mecklenburg–Vorpommerns um rund 3.000 Stellen
über dem Durchschnitt der östlichen Flächenländer und um rund 12.000 über dem
Durchschnitt der westlichen Flächenländer.
Mit dem Stellenplan 1995 sind 751 Stellen gestrichen worden, so daß nunmehr
eine Ausstattung von 51.712 Stellen im engeren Bereich der Verwaltung bzw.
28,1 Stellen je 1.000 Einwohner erreicht wird. Auch die Stellenausstattung der
Wirtschaftsbetriebe ist mit dem Haushaltsplan 1995 reduziert worden,
und zwar von

6.220 Stellen im Jahre 1994

um

- 220 Stellen

auf

6.000 Stellen im Jahre 1995.

Der Landesrechnungshof begrüßt den Willen der Landesregierung, den in der
Landesverwaltung offenkundig weiterhin bestehenden Stellenüberhang zu reduzieren.
(14)

Die vom Kultusministerium erklärte Absicht, den Lehrerstellenplan an die drastisch sinkenden Schülerzahlen anzupassen, wird als wichtiger Schritt gesehen, die
Ausgaben für diesen größten Teilbereich des Stellenplans den sachlichen Erfordernissen und der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes anzupassen.

(15)

Der Landesrechnungshof erinnert in diesem Zusammenhang an seine Ausführungen im Jahresbericht 1994 zur Hochschullandschaft in Mecklenburg-Vorpommern
(Tzn. 27, 66 bis 81). Die Anpassung des Hochschulwesens an die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes bei gleichzeitiger Konzentration auf zukunftsorientierte
Wissenschaftszweige würde für die Entwicklung des Landes insgesamt förderlich
sein.

3. Ausblick auf kommende Haushaltsjahre
(16)

Bei einem im Vergleich zum Finanzplan 1993 - 1997 niedrigeren Kreditbedarf im
Haushaltsplan 1995 sieht der neue Finanzplan 1994 - 1998 insgesamt höhere Ausgaben und höhere Kreditbedarfe vor.
Dieses – auf den ersten Blick hinsichtlich der Ausgabenentwicklung – ungünstige
Ergebnis der fortgeschriebenen Finanzplanung relativiert sich bei einer Betrachtung der Einzelkomponenten.

20
Die Personalausgaben und die Zinsausgaben, beides Indikatoren für den ‘Versteinerungsgrad’ des Haushalts, wachsen – ausgehend von einem spürbar niedrigeren
Niveau, als noch mit dem Finanzplan 1993 - 1997 angenommen – in der Referenzperiode 1994 bis 1998 deutlich langsamer als noch in der Finanzplanung
1993 – 1997 erwartet. Gleichzeitig ist das Volumen des kommunalen Finanzausgleichs*) kräftig angehoben worden, und zwar
1995 um

232 Mio. DM**)

1996 um

236 Mio. DM

1997 um

141 Mio. DM.

Die Investitionsausgaben wurden ebenfalls spürbar aufgestockt, und zwar
1995 um

150 Mio. DM**)

1996 um

595 Mio. DM

1997 um

661 Mio. DM.

Diese Veränderungen der Finanzplanung 1994 - 1998 gegenüber der Finanzplanung der vorangegangenen Referenzperiode lassen, unbeschadet der an anderer
Stelle erläuterten Entwicklungsprobleme, eine gewisse Strukturverbesserung erkennen. So wurden Blöcke mit zwangsläufigen Ausgaben eingegrenzt, Blöcke, die
vorrangig der infrastrukturellen Entwicklung und der Stärkung der gemeindlichen
Finanzausstattung dienen, ausgeweitet.

*)

ohne kommunale Investitionsausgaben

**)

Differenz aus beschlossenem Haushalt 1995 gegenüber Finanzplan 1993 - 1997

(17)

21
Im Finanzplan 1994 - 1998 ist neben anderen globalen Minderausgaben eine globale Minderausgabe von jährlich 150 Mio. DM als „Bodensatz“ bei den laufenden
Ausgaben ausgewiesen. Diese Vorgehensweise wird im Rahmen einer Mittelfristigen Finanzplanung, die immer auch eine haushaltspolitische Zielorientierung
darstellt, für vertretbar gehalten.
In den Haushaltsplänen müssen globale Minderausgaben grundsätzlich vermieden
werden. Hiervon ausgenommen ist lediglich der „Bodensatz“, der im Rahmen einer Normalveranschlagung die erfahrungsgemäß nicht benötigten Ausgabemittel
zusammenfaßt. Global veranschlagte Minderausgaben dürfen nicht als Instrument
zur scheinbaren Herstellung des Haushaltsausgleichs eingesetzt werden. Das Volumen der in den Haushaltsplänen veranschlagten globalen Minderausgaben wird
vom Landesrechnungshof zunehmend für bedenklich gehalten (vgl. Tzn. 33 bis
40).

(18)

Der Landesrechnungshof hat sich 1993 mit der Verwaltungsvereinfachung und
Beschleunigung der durch die Bauverwaltung durchgeführten Hochbaumaßnahmen befaßt und Vorschläge zur Verbesserung der nach den „Vorläufigen Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Landes MecklenburgVorpommern“ (RLBau) ausgestalteten Ablauforganisation gemacht (vgl. Jahresbericht 1993, Tzn. 67 bis 70). Den seinerzeit gegebenen Empfehlungen ist inzwischen großenteils gefolgt worden. Die staatliche Bauverwaltung sollte weiterhin
ständig nach Möglichkeiten suchen, die RLBau weiter zu vereinfachen.

(19)

In diesem Zusammenhang hat sich der Landesrechnungshof auch mit der Beauftragung freiberuflicher Architekten und Ingenieure durch die Baudienststellen befaßt, bei der die vom Bund erlassene Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) vom 4. März 1991 (BGBl. I S. 533) anzuwenden ist.
Die bisherige Honorarordnung enthält keine wirtschaftlichen Anreize zum kostengünstigen Bauen, da das Honorar mit zunehmenden Baukosten steigt. Wenn z. B.
Architekten- und Ingenieurbüros bei Zuwendungsbauten kostenaufwendige Lösungen für erforderlich halten, kann der Zuwendungsempfänger – dem oftmals eigenes Fachpersonal fehlt – häufig wenig dagegensetzen. Es bedarf daher einer intensiven Beratung durch eine unabhängige Bauverwaltung, die ihr eigenes Planungswissen durch eigene Projekte ständig aktualisieren muß. Es muß erreicht
werden, daß wirtschaftliche Lösungen belohnt und aufwendige Planungen nicht –

22
wegen der Aussicht auf höhere Zuwendungen für die Baumaßnahme und höhere
Honorare für Architekten- und Ingenieurleistungen – angestrebt werden.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes ist es erforderlich, daß im Rahmen
einer künftigen HOAI-Novelle die stärkere Berücksichtigung kostensparender Aspekte und die weitgehende Abkopplung der Honorare von den Herstellungskosten
eingeführt wird. Eine solche Novellierung würde möglicherweise zu einer durchgreifenden Strukturänderung der derzeitigen HOAI führen; diese Überarbeitung –
die auch in der Vergangenheit schon von verschiedenen Seiten gefordert und
durch eine Änderung der HOAI von 1995 schon teilweise umgesetzt wird – ist
insbesondere in Zeiten knapper Finanzmittel geboten. Die zuständigen Ministerien
des Landes sollten in dieser Richtung tätig werden.
(20)

Der Landesrechnungshof hat die Realisierung großer Bauvorhaben im Wege alternativer Finanzierungsmodelle (z.B. Investorenbauten, Leasing) in der besonderen
Aufbausituation von Mecklenburg-Vorpommern als eine mögliche Handlungsalternative angesehen (vgl. Jahresbericht 1993, Tz. 73).
Wegen der mit alternativ finanzierten Bauprojekten zusammenhängenden haushaltspolitischen Probleme hatte der Landesrechnungshof in seinem Jahresbericht
1994 gefordert, jedes Investorenmodell müsse sich im Haushalt wie ein Eigenbau
wiederfinden. Mieten seien wie Zinsen und Herstellungskosten seien wie Investitionen zu behandeln (Jahresbericht 1994, Tz. 23).
Die Landesregierung ist diesen Erfordernissen teilweise gefolgt. Im Haushaltsplan
1995 und im Finanzplan 1994 – 1998 ist die Darstellung finanzwirtschaftlicher
Quoten erweitert worden um
−= die Zins/Mietkauf/Leasing – Steuerquote (Zinsausgaben und Mietausgaben für
Mietkauf-/Leasingmaßnahmen im Verhältnis zu den MecklenburgVorpommern verbleibenden Steuern (einschl. Einnahmen aus Länderfinanzausgleich)),
−= die Zins/Mietkauf/Leasing – Ausgabenquote (Zinsausgaben und Mietausgaben
für Mietkauf-/Leasingmaßnahmen im Verhältnis zu den bereinigten Gesamtausgaben),
−= die Investitionsquote einschl. Mietkauf/Leasing (Investitionen und Mietkauf-/
Leasingmaßnahmen im Verhältnis zu den bereinigten Gesamtausgaben (korrigiert)),

23
−= die Kreditfinanzierungsquote einschl. Mietkauf/Leasing (Netto-Kreditaufnahme und Mietkauf-/Leasingmaßnahmen im Verhältnis zu den bereinigten
Gesamtausgaben (korrigiert)).
In der Gesamtübersicht über den Haushaltsplan-Entwurf 1995 und den Finanzplan
1994 – 1998 wird das den Mietkauf-/Leasingvorhaben entsprechende Investitionsvolumen nur nachrichtlich, also nicht wie eine Investition behandelt. Der Landesrechnungshof bekräftigt deshalb seine im Jahresbericht 1994 (Tz. 23) geäußerte
Sorge, daß das durch Investorenbauten scheinbar verringerte Investitionsvolumen
die Forderung nach (Wieder-) Anhebung des Investitionsvolumens provozieren
könnte.

24

III. Bemerkungen zur Haushaltsrechnung
und zum Haushaltsvollzug 1993

1. Allgemeine Bemerkungen zur Haushaltsrechnung 1993
(21)

Rechtsgrundlage für die Rechnung des Haushaltsjahres 1993 bildete damals
Art. 67 Abs. 1 Vorl. Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern. Danach
hat die Finanzministerin dem Landtag über alle Einnahmen und Ausgaben sowie
über die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen jährlich Rechnung
zu legen. Die Rechnung für das Haushaltsjahr 1993 mit der Vermögensübersicht
wurde dem Landtag fristgemäß vor Ende des Folgejahres mit der Drucksache 2/39
vom 27. Dezember 1994 vorgelegt.

Vollständigkeit
(22)

Die Gesamtergebnisse der Haushaltsführung sind dargestellt im
−= kassenmäßigen Abschluß gem. § 82 LHO (Ist-Ergebnisse ohne Haushaltsreste),
−= Haushaltsabschluß gem. § 83 LHO (Ist-Ergebnisse zuzüglich Haushaltsreste)
und in der
−= Gesamtrechnung Einnahmen und Ausgaben (Soll-Ist-Vergleich, Einzelplanabschlüsse, Zusammenstellung nach Gruppen und Einzelplänen, Gesamtabschluß).
Die Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 1993 enthält alle Angaben, die nach
§§ 80 ff. LHO erforderlich sind.

25
Übereinstimmung mit den Kassenbüchern
(23)

Bei der stichprobenweisen Prüfung durch den Landesrechnungshof wurden keine
Abweichungen zwischen den in der Haushaltsrechnung aufgeführten Beträgen und
den in den Büchern nachgewiesenen Beträgen festgestellt.

Ordnungsmäßigkeit der Belege
(24)

Der Landesrechnungshof hat bei seinen Prüfungen – bis auf Ausnahmen – keine
Beträge festgestellt, die nicht ordnungsgemäß belegt waren.

Grundlagen der Haushaltsführung 1993
(25)

Grundlagen der Haushaltsführung des Landes waren im Haushaltsjahr 1993
−= das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1993
(Haushaltsgesetz 1993) vom 16. Dezember 1992,
−= das Gesetz über die Feststellung eines 1. Nachtrages zum Haushaltsplan für das
Haushaltsjahr 1993 (Erstes Nachtragshaushaltsgesetz 1993) vom 2. Juni 1993,
−= das Gesetz über die Feststellung eines Nachtrages zum Haushalt für das Haushaltsjahr 1993 (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 1993) vom 1. Juli 1993 und
−= das Gesetz zur Änderung des Haushaltsgesetzes 1993 vom 1. Juli 1993.

26
Zusammensetzung des Haushalts-Solls
und des Gesamt-Solls 1993
(26)
Rechtliche Grundlage

Einnahmen
in DM

Ausgaben
in DM

Verpflichtungsermächtigungen
in DM

1

2

3

4

1 Haushaltsgesetz 1993
vom 16. Dezember 1992

12.419.368.400,00

12.419.368.400,00

67.816.600,00

67.816.600,00

Zweites Nachtragshaushaltsgesetz
1993 vom 1. Juli 1993

1.019.400.800,00

1.019.400.800,00

949.097.000,00

2 Summe der veranschlagten Mittel

13.506.585.800,00

13.506.585.800,00

4.451.768.000,00

32.043.700,00

32.043.700,00

0,00

70.000,00
- 70.000,00

71.100,00

79.000,00
- 7.900,00

gem. § 11a des Haushaltsgesetzes
1993

0,00

153.300,00
- 153.300,00

gem. § 3 des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 1993

0,00

2.824.000,00
- 2.824.000,00

23.673.000,00

32.114.800,00

32.114.800,00

23.673.000,00

13.538.700.600,00

13.538.700.600,00

4.475.441.000,00

824.557.151,74

884.056.940,91

Erstes Nachtragshaushaltsgesetz 1993 vom 2. Juni 1993

3.502.671.000,00

3 Einwilligungen der Finanzministerin in zusätzliche Einnahmen und
Ausgaben, die als Änderung des
Haushaltssolls gelten
gem. § 4 des Haushaltsgesetzes
1993
Absatz 1
Absatz 2
gem. § 6 des Haushaltsgesetzes
1993
Absatz 1

4 Summe Einwilligungen der
Finanzministerin
5 Haushalts-Soll 1993
6 aus dem Haushaltsjahr 1992
übertragene Reste
Vorgriffe auf Ausgaben des
Haushaltsjahres 1993

- 59.499.789,17

7 Haushalts-Soll 1993 zzgl. übertragene Reste aus Vorjahr, abzgl.
Vorgriffe

14.363.257.751,74

14.363.257.751,74

8 im Haushaltsjahr 1993 in Abgang
gestellt

- 9.071.532,23

- 41.225.709,22

14.354.186.219,51

14.322.032.042,52

9 Gesamt-Soll

Tabelle 6:

Zusammensetzung des Haushalts-Solls und des Gesamt-Solls 1993

27
Der Haushalt war in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen. Das Haushalts-Soll
(Tabelle 6; Zeile 5, Spalte 2 bzw. 3, ohne Berücksichtigung der Reste) stieg 1993
gegenüber 1992 um 11,8 v.H.
Die bei dem Gesamt-Soll sichtbare Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben
(Tabelle 6; Zeile 9) resultiert aus der unterschiedlichen Höhe der vom Finanzministerium verfügten Abgänge bei den Einnahmeresten und bei den Ausgaberesten.

Jahresabschluß
(27)

Der Landesrechnungshof hat den kassenmäßigen Abschluß und den Haushaltsabschluß nach §§ 82 und 83 LHO als Bestandteil der Haushaltsrechnung stichprobenweise auf rechnerische Richtigkeit und Plausibilität geprüft. Die Prüfungen
haben keine wesentlichen Beanstandungen ergeben.

(28)

Der Landesrechnungshof behält sich aufgrund der stichprobenweisen Prüfung vor,
Sachverhalte aus dem Bereich der Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie Prüfungsergebnisse des Rechnungsjahres 1993 in den folgenden Jahren erneut aufzugreifen oder weitergehend zu untersuchen, soweit er dies infolge neuer Erkenntnisse für erforderlich hält.

(29)

Das Jahresergebnis (Ist-Abschluß) für das Jahr 1993 lautet:
Ist-Einnahmen

12.600.144.777,34 DM

Ist-Ausgaben

12.600.144.777,34 DM
--,-- DM

Die Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben sind gegenüber dem Vorjahr um 13,4 v.H.
gestiegen.
Der Haushaltsausgleich wurde durch eine Umbuchung von Krediteinnahmen vom
Haushaltsjahr 1994 in das Haushaltsjahr 1993 in Höhe von 212.606.208,98 DM
hergestellt.

28
Diese Umbuchung wurde bereits im Februar 1994 vorgenommen. Der Landesrechnungshof hatte in seinem Jahresbericht 1994 (vgl. Tzn. 12 bis 14) beanstandet, daß die „Rückbuchung“ der Krediteinnahmen in den vorangegangenen Haushaltsjahren zeitlich spät im Folgejahr vorgenommen wurden. Mit der rechtzeitigen
Umbuchung für das Haushaltsjahr 1993 wurde den Bemerkungen des Landesrechnungshofes Rechnung getragen.
(30)

Die Anteile der verschiedenen Einnahmen an den gesamten Ist-Einnahmen sind
der Abbildung 1 zu entnehmen.

Abb. 1: Anteile der verschiedenen Einnahmen an den
Ist-Einnahmen 1993

17%

26%
Steuern

10%

Fonds "Deutsche Einheit"
Verwaltungseinnahmen
Zuweisungen und Zuschüsse
Spez. Investitionseinnahmen
Netto-Kreditaufnahme

11%
4%

32%

Die tatsächlichen Steuereinnahmen sind 1993 gegenüber dem Vorjahr um 5,4 v.H.
gestiegen, ihr prozentualer Anteil an den Gesamteinnahmen des Landes ging aber
im gleichen Zeitraum von 27,4 v.H. auf 25,5 v.H. zurück. Die NettoKreditaufnahme hat sich 1993 gegenüber 1992 mehr als verdoppelt (Steigerung
um 132,4 v.H.), der Anteil an den Gesamteinnahmen stieg von 8,2 v.H. auf
16,8 v.H.
(31)

Der größte Anteil an den Ist-Ausgaben entfiel 1993 mit 29,5 v.H. auf die sonstigen
Investitionen*) und mit 23,1 v.H. auf die Personalausgaben. Der Anteil der Personalausgaben war 1993 gegenüber 1992 sogar leicht rückläufig, 1992 lag er bei
24,4 v.H. Diese Daten dürfen jedoch nicht zu dem Fehlschluß einer insoweit
strukturell positiven Haushaltsentwicklung führen (vgl. Tz. 13).
Die bedeutendsten Veränderungen waren bei den Zinsausgaben zu verzeichnen.
Auch wenn der Anteil der Zinsausgaben an den Gesamtausgaben mit 1 v.H. im
Haushaltsjahr 1993 noch sehr niedrig war, deutet sich in der annähernden Verdrei-

*)

Investitionsausgaben ohne Baumaßnahmen

29
fachung der Zinsausgaben die in dieser Ausgabeposition enthaltene Dynamik bereits an.

Abb. 2 Anteile der Ausgabearten an den Ist-Ausgaben 1993
Personalausgaben
Zinsen
23%

29%

1%

kommun. Finanzausgleich
(Sach- und Fachausgaben)
gesetzl. Sozialleistungen
sächl. Verwaltungsausgaben
sonst. Sach- u. Fachausgaben

3%

17%
14%

4%

Baumaßnahmen

9%
sonst. Investitionen

2. Feststellungen zur Haushaltsrechnung 1993
(32)

Die Inanspruchnahme der Ausgabeermächtigungen in den Haushaltsjahren 1991
bis 1993 stellt sich wie folgt dar:

1991
1992
1993
Tabelle 7:

Gesamt-Soll
(einschl. Reste)

Ist-Ausgaben
(ohne zu übertragende Reste)

Inanspruchnahme
des Gesamt-Solls

11.863.002.700,00 DM
12.582.985.094,09 DM
14.322.032.042,52 DM

10.406.413.832,21 DM
11.116.251.530,96 DM
12.600.144.777,34 DM

87,7 %
88,3 %
88,0 %

Vergleich des Gesamt–Solls 1991 bis 1993 mit den jeweiligen Ist–Ausgaben

Die Übersicht zeigt, daß in allen Haushaltsjahren die Ist-Ausgaben um mehr als
10 v.H. hinter dem Gesamt–Soll zurückgeblieben sind. Dies bestätigt die Auffassung des Landesrechnungshofes, nach der das Haushaltsvolumen des Landes
Mecklenburg-Vorpommern seit Jahren überhöht ist. In keinem der Haushaltsjahre
konnten die Ansätze entsprechend umgesetzt werden. Auch aus diesem Sachverhalt resultiert der große Umfang der alljährlich gebildeten Haushaltsreste (siehe
Tzn. 55 bis 57).

Globale Minderausgaben im Haushaltsplan 1993
(33)

Im Haushaltsplan 1993 sind folgende globale Minderausgaben veranschlagt worden:

30
1211 712 01 „Globale Minderausgabe“

- 33.000.000 DM

Lt. Haushaltsplan-Erläuterung war die
Ansatzreduzierung bis zum 30. März 1993
auf Einzeltitel umzusetzen.
1111 972 01 „Globale Minderausgaben“

- 50.000.000 DM

Lt. Haushaltsplan-Erläuterung war eine Spe
zifizierung dieser als „Bodensatz“ bei den
sächlichen Verwaltungsausgaben und bei den
sonstigen laufenden Sach- und Fachausgaben
veranschlagten globalen Minderausgabe erst
nach Abschluß des Haushaltsjahres möglich.
Gemäß Landtagsbeschluß entsprechend Beschlußempfehlung
Drs. 1/2600 Nr. 3.6 sollten weitere auf Einzelpläne aufgeteilte
globale Minderausgaben von

- 40.000.000 DM

erbracht werden.
(34)

Die Prüfung des Haushaltsvollzuges hat ergeben, daß die im Jahre 1993 veranschlagten globalen Minderausgaben erwirtschaftet worden sein dürften. Es fehlt
jedoch ein titelbezogener Nachweis, der auch Sonderfaktoren, wie aufgrund von
zweckgebundenen Einnahmen finanzierte Ausgaben und über- bzw. außerplanmäßige Bewilligungen, berücksichtigt.

Entwicklung der globalen Minderausgaben 1991 bis 1995
(35)

Die globalen Minderausgaben haben seit 1992 einen kontinuierlich steigenden
Anteil an den (Brutto-) Gesamtausgaben*) eingenommen. Die bisher veranschlagten globalen Minderausgaben können der folgenden Tabelle entnommen werden:

*)

(Brutto-) Gesamtausgaben: Gesamt-Ausgaben erhöht um die veranschlagten globalen Minderausgaben

31
Titel-Nr.
Haushaltsjahr 1991
1108 811 01

Haushaltsjahr 1992
1111 549 01

Haushaltsjahr 1993
Epl. 01 bis 13

1211 712 01
1111 972 01

Haushaltsjahr 1994
1111 549 01
1111 972 01
1211 549 01
1211 712 01

1995
1108 462 01
1111 549 01
1111 972 01
1211 712 01

Tabelle 8:

Zweckbestimmung

Globale Minderausgabe für Fahrzeugbeschaffung
Haushaltsvolumen (einschl. Nachtrag)
Haushaltsvolumen ohne Absetzung der globalen Minderausgaben (Bruttovolumen)
Anteil der globalen Minderausgabe am Bruttovolumen
Globale Minderausgabe für sächl. Verwaltungsausgaben
Haushaltsvolumen (einschl. Nachtrag)
Haushaltsvolumen ohne Absetzung der globalen Minderausgaben (Bruttovolumen)
Anteil der globalen Minderausgabe am Bruttovolumen
Globale Minderausgaben bei sächlichen Verwaltungsausgaben (initiiert durch den Landtag)
(nachträglich durch die Verwaltung titelweise spezifiziert)
Globale Minderausgabe (entsprechend Regierungsentwurf)
Globale Minderausgabe (entsprechend Regierungsentwurf)
Summe der globalen Minderausgaben (lt. Regierungsentwurf)
Haushaltsvolumen (einschl. Nachtrag)
Haushaltsvolumen ohne Absetzung der globalen Minderausgaben (Bruttovolumen)
(Die durch den Landtag initiierte globale Minderausgabe
wurde hier nicht berücksichtigt.)
Anteil der globalen Minderausgaben am Bruttovolumen
Globale Minderausgabe für sächl. Verwaltungsausgaben
Globale Minderausgabe
Minderausgabe bei sächlichen Verwaltungsausgaben
Globale Minderausgabe
Summe
Haushaltsvolumen (einschl. Nachtrag)
Haushaltsvolumen ohne Absetzung der globalen Minderausgaben (Bruttovolumen)
Anteil der globalen Minderausgaben am Bruttovolumen
Globale Minderausgabe für Personalausgaben zum Ausgleich von Veranschlagungsreserven in den Einzelplänen
Globale Minderausgabe für sächliche Verwaltungsaus
gaben
Globale Minderausgabe
Globale Minderausgabe
Summe
Haushaltsvolumen
Haushaltsvolumen ohne Absetzung der globalen Minderausgaben (Bruttovolumen)
Anteil der globalen Minderausgaben am Bruttovolumen

Ansätze
in TDM
- 5.000
11.649.000
11.654.000
0,05 %
- 50.000
11.991.543
12.041.543
0,4 %
- 40.000

- 33.000
- 50.000
- 83.000
13.507.000
13.590.000

0,6 %
- 20.000
- 150.000
- 4.000
- 46.000
- 220.000
14.589.511
14.809.511
1,5 %

-120.000
- 20.000
- 150.000
- 22.000
- 312.000
14.678.091
14.990.091
2,1 %

Entwicklung des Anteiles der globalen Minderausgaben am Bruttovolumen
Mecklenburg-Vorpommern (Hinweis: Haushaltsvolumina ohne Soll-Änderungen)

(36)

Die globalen Minderausgaben im Haushalt des Landes Mecklenburg-Vorpommern
übersteigen relativ den Umfang der im Bundeshaushalt veranschlagten globalen
Minderausgaben deutlich. In den Jahren ab 1976 waren dort maximal 1,5 v.H. des
Bruttovolumens veranschlagt. Seit 1982 sind im Bund fast immer weniger als
0,5 v.H. des Bruttovolumens als globale Minderausgaben ausgebracht worden. 1993
und 1994 ist allerdings ein Anstieg zu beobachten (1993: 0,7 v.H., 1994: 1,1 v.H.).

(37)

Im Haushaltsjahr 1993 sind die im Einzelplan 12 „Hochbaumaßnahmen des Landes“
veranschlagten globalen Minderausgaben sowie die in den Einzelplänen veranschlagten globalen Minderausgaben zu Lasten der sächlichen Verwaltungsausgaben titelweise konkretisiert worden. Dies gilt nicht für die bei Titel 1111 972 01 allgemein
ausgebrachte Minderausgabe in Höhe von 50 Mio. DM.

(38)

Inzwischen dürfte das Ausmaß der globalen Minderausgaben (1995: 2,1 v.H.) den
noch vertretbaren Umfang eines „Bodensatzes“ überschreiten.

(39)

Die verschiedenen globalen Minderausgaben überlagern sich gegenseitig, d.h., die
bei Titel 1111 972 01 veranschlagten globalen Minderausgaben können auch bei
sächlichen Verwaltungsausgaben erwirtschaftet werden, obwohl bei dieser Ausgabeart bereits spezielle globale Minderausgaben ausgebracht sind. Dies stellt zwar im
formellen Sinne keinen haushaltsrechtlichen Verstoß dar, erscheint aber bedenklich,
weil eine Maßnahme nicht bei mehreren Titeln veranschlagt werden soll
(§ 17 Abs. 4 LHO).

(40)

Die wachsenden globalen Minderausgaben deuten darauf hin, daß bereits innerhalb
der Landesregierung keine Einigung über notwendige Kürzungen bei Einzeltiteln erzielt werden konnte. Dies könnte einen Verstoß gegen das Gebot des Haushaltsausgleichs (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 Verf. M-V) darstellen.

Haushaltsüberschreitungen*)
(41)

In der Haushaltsrechnung 1993 werden
überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben
einschließlich Vorgriffe in Höhe von

180.855.365,17 DM

ausgewiesen.
Im einzelnen verteilen sich die Überschreitungen wie folgt auf die Ressorts:
Haushaltsüberschreitungen

Epl.

mit Einwilligung der
Finanzministerin
nach
§ 37 Abs. 1 LHO

ohne Einwilligung
der Finanzministerin
(Anzahl der Fälle)

sonst. Über**)
schreitungen

Summe

darunter
Vorgriffe

in DM
1
01

2
—

3
6.950,44
(1)

02

—

—

03

—

210,55
(1)

4
—
803,56
—

5
6.950,44

6
—

803,56

—

210,55

—

04

157.376.715,21

273.369,69
(4)

33,00

157.650.117,90

05

419.221,02

2.608,54
(1)

265.166,09

686.995,65

—

06

1.023.505,25

—

14.504,00

1.038.009,25

—

07

5.011.244,88

3.226.223,92
(28)

1.016,21

8.238.485,01

—

08

3.022.228,02

77.660,65
(2)

16.388,72

3.116.277,39

—

—

—

09

—

10

6.918.715,66

497.902,13
(7)

11

556.881,45

122,30
(1)

12

50.661,23

13

1.444.994,99

Summe

175.824.167.71

Tabelle 9:

18,00

—

155.000.000,00

—

7.416.635,79

—

557.003,75

—

216.264,88

266.926,11

—

402.179,72
(2)

29.775,06

1.876.949,77

—

4.487.227,94

543.962,52

180.855.365,17

—

155.000.000,00

Haushaltsüberschreitungen 1993 differenziert nach Art und Einzelplan

*)

Der Begriff „Haushaltsüberschreitungen“ stellt in diesem Zusammenhang keine Aussage zur rechtlichen Zulässigkeit dar. Er wird lediglich als Oberbegriff für über- oder außerplanmäßige Ausgaben mit bzw. ohne
Einwilligung der Finanzministerin, Vorgriffe und sonstige
Überschreitungen verwendet.

**)

Als sonstige Überschreitungen werden in der Haushaltsrechnung Beträge ausgewiesen, bei denen die Haushaltsüberschreitungen durch Fehler entstanden sind, die von der Verwaltung nicht rechtzeitig genug erkannt
wurden, um sie noch im laufenden Haushaltsjahr zu korrigieren. Zu sonstigen Überschreitungen führen z.B.
Titelverwechslungen, Falschbuchungen, unrichtige Restebildungen u. ä.

(42)

In der Zusammenstellung wird deutlich, daß die einzelnen Ressorts – nach dem Volumen und nach Fallzahlen betrachtet – sehr unterschiedlich an den über- und außerplanmäßigen Ausgaben beteiligt waren.
1993 sind allein 28 der insgesamt 47 Fälle von Haushaltsüberschreitungen ohne Zustimmung der Finanzministerin im Einzelplan 07 – Geschäftsbereich des Kultusministeriums – entstanden. Betrachtet man die über- und außerplanmäßigen Ausgaben
ohne Vorgriffe, so zeigt sich, daß bei zwei Ressorts (Epl. 07 – Kultusministerium –
und Epl. 10 – Sozialministerium –) 61 v.H. dieser Ausgaben geleistet wurden. Der
Anteil der beiden Ressorts an den gesamten Ist-Ausgaben betrug jedoch insgesamt
nur 30 v.H. Das Verhältnis von über- und außerplanmäßigen Ausgaben zu den Anteilen an den Ausgaben des Landes insgesamt verdeutlichen die Abbildungen 3 und 4:

Abb. 3: Anteile der Ressorts an den über- und außerplanmäßigen
Ausgaben (ohne Vorgriffe)
Epl 11
2%

Epl 13
7%

sonstige
4%

Epl 04
10%

Epl 10
29%

Epl 06
4%

Epl 07
32%
Epl 08
12%

Abb. 4: Anteil der Ressorts an den
Gesamt-Ist-Ausgaben
Epl 13
5%

sonstige
8%

Epl 04
13%
Epl 06
14%

Epl 11
23%

Epl 10
11%

Epl 08
7%

Epl 07
19%

(43)

Von den insgesamt ausgewiesenen
Überschreitungen der Ausgabeansätze in Höhe von

180.855.365,17 DM

entfielen auf
−= überplanmäßige Ausgaben (ohne Vorgriffe)

19.680.073,85 DM

−= außerplanmäßige Ausgaben

6.175.291,32 DM

−= Vorgriffe (auch überplanm. Ausgaben)
(44)

155.000.000,00 DM.

In der Haushaltsrechnung wird für alle über- und außerplanmäßigen Ausgaben Deckung durch Einsparung nachgewiesen. Für die Einsparungen werden die Varianten
genutzt, die der Tabelle 10 zu entnehmen sind.

Deckung der Haushaltsüberschreitungen
(ohne Vorgriffe)

Epl.

mit Einwilligung der FM

ohne Einwilligung der FM

sonstige Überschreitungen

durch Einsparungen

durch Einsparungen

durch Einsparungen

1993 in
1993 in einem
1993 in
demselben Epl anderen Epl. demselben Epl.

1

2a

Epl 01

—
—
—

Epl 02
Epl 03
Epl 04

1.801.783,21

Epl 05

419.221,02

Epl 06

1.023.505,25

Epl 07

5.011.244,88

Epl 08

2.142.633,74

Epl 10

6.918.715,66

Epl 11

556.881,45

Epl 12

50.661,23

Epl 13

1.444.994,99

Σ

—
—
—
574.932,00

—
—

3a
6.950,44

—
210,55

—
—
—
2.020.611,49

879.594,28

—
—
—
—

—
354.267,88

—
—
402.179,72

19.369.641,43 1.454.526,28 2.784.220,08

Tabelle 10:

(45)

2b

1993 in einem
anderen Epl.
- in DM -

1994 in
demselben Epl.

1993

1994

3b

3c

4a

4b

—

—
—
—
—
—
—

—
—
—
—
—
—
910.100,65

—
—
—

803,56

273.369,69

33,00

2.608,54

265.166,09

—

14.504,00

295.511,78

—

288,73

727,48

77.660,65

—

16.388,72

—
—
—
—

143.634,25

—
—

—

143.874,11

72.390,77

29.763,06

12,00

987.761,30

122,30

—
—

—
18,00

715.246,56 470.821,27 73.148,25

Deckung der Haushaltsüberschreitungen ohne Vorgriffe

Im Haushaltsjahr 1993 wurden den Ressorts zur Deckung von überplanmäßigen
Ausgaben – wie schon in früheren Haushaltsjahren geschehen – Einsparungen im
folgenden Haushaltsjahr auferlegt. Wertmäßig wurden „vorgriffsähnliche Einsparungsauflagen“ in Höhe von 788.394,81 DM (Summe aus Spalten 3c und 4b in Tabelle 10: Deckung der Haushaltsüberschreitungen ohne Vorgriffe) erteilt.

Hierbei handelte es sich nicht um Vorgriffe im Sinne von § 37 Abs. 7 LHO. Vielmehr wurde in 19 Überschreitungsfällen, die ohne Einwilligung der Finanzministerin
eingetreten waren, und in fünf Fällen von sonstiger Überschreitung für z.T. nicht übertragbare Ausgaben eine Deckung durch Minderausgaben im Folgejahr auferlegt.
Vorgriffsähnliche Einsparungsauflagen können bei überplanmäßigen bzw. außerplanmäßigen Ausgaben bei nicht übertragbaren Titeln in den Fällen sinnvoll sein, in
denen Maßnahmen, die für den nächstjährigen Haushaltsplan vorgesehen sind, in das
laufende Haushaltsjahr vorgezogen werden. Bei den oben genannten Fällen aus dem
Haushaltsjahr 1993 waren vor allem laufende Ausgaben wie Reisekosten, vermischte
Verwaltungsausgaben u.ä. betroffen. In diesen Fällen waren die Einsparungsauflagen
für das Folgejahr bei demselben Titel nicht zu erwirtschaften. Deshalb sind die Einsparungen bei einem anderen Titel im Folgejahr angeboten worden.
Beispiel:
Im Kapitel 0405 „Landesamt für Katastrophenschutz“ wurden bei Titeln der Hauptgruppe 5 (Sächliche Verwaltungsausgaben und Ausgaben für den Schuldendienst) in
verschiedenen Fällen Mehrausgaben geleistet:
Titel

Zweckbestimmung

512 01
513 01

„Bücher und Zeitschriften“
„Post-, Fernmelde-, Rundfunkund Fernsehgebühren“
„Bewirtschaftung der Grundstücke,
Gebäude und Räume“

517 01
zusammen

Mehrausgabe
915,81 DM
12.811,31 DM
70.353,56 DM
84.080,68 DM.

Im Haushaltsjahr 1993 sind die Mehrausgaben in Höhe von insgesamt 84.080,68 DM
im Wege der Inanspruchnahme von § 8 Haushaltsgesetz (Deckungsfähigkeit) durch
Minderausgaben im Kapitel 0406 „Polizei“ beim Titel 514 04 „Haltung von Wasserfahrzeugen“ (Minderausgaben in Höhe von 278.000,48 DM) gedeckt worden.
Eine weitere Mehrausgabe wurde im Kapitel 0405 bei Titel 546 99 „Vermischte
Verwaltungsausgaben, Kassen- und Zahlstellenfehlbeträge“ in Höhe von
1.096,10 DM ausgewiesen. Da – entgegen der Annahme der mittelbewirtschaftenden
Dienststelle – der Titel 546 99 nicht in die Deckungsfähigkeit mit anderen Titeln der
sächlichen Verwaltungsausgaben einbezogen war, wurde die Auflage erteilt, die

Mehrausgabe durch Einsparung im Folgejahr auszugleichen, und zwar bei Titel
511 01 „Geschäftsbedarf“.
(46)

Die Titel 0405 546 99 und 0405 511 01 waren 1993 nicht deckungsfähig. Deshalb ist
nicht nachvollziehbar, warum die Haushaltsüberschreitung bei dem nicht deckungsfähigen Titel 0405 511 01 im Folgejahr durch eine Minderausgabenauflage ‘ausgeglichen’ werden sollte.

(47)

Nach Auffassung des Landesrechnungshofes werden durch diese Verfahrensweise
wirkliche Einsparungen kaum erreicht.
−= Die Ressorts müssen die Einsparung nicht bei demselben Titel erbringen, sondern
können Minderausgaben bei einem Titel erwirtschaften, dessen Ansatz möglicherweise bereits unter Berücksichtigung der zu erbringenden Einsparungsauflage
für das Vorjahr bemessen worden ist. Es ist nicht erkennbar, warum in diesen Fällen Einsparungsauflagen nicht für dasselbe Haushaltsjahr erteilt werden.
−= Die Erteilung von „vorgriffsähnlichen Einsparungsauflagen“ stellt Vorbelastungen
des jeweils kommenden Haushalts dar, die für den Haushaltsgesetzgeber aus dem
Haushaltsplan nicht erkennbar sind.
−= Ein weiteres Problem wird darin gesehen, daß diese Auflagen in der Haushaltsrechnung lediglich in Anlagen ersichtlich sind, nicht aber aus dem Zahlenwerk
hervorgehen.
−= Die Einhaltung dieser Auflagen bedarf überdies der besonderen Überwachung.
−= Den betroffenen Dienststellen sollte nachdrücklich verdeutlicht werden, daß unzulässige Haushaltsüberschreitungen nicht durch Einsparungsauflagen geheilt werden.

(48)

1993 wurden bei der MG 11 „Wohnungsbauförderung, Modernisierung/Instandsetzung“ Vorgriffe von insgesamt 155 Mio. DM in Anspruch genommen.

Auf den Titel
0407 863 02

„Darlehen für Baumaßnahmen
aus Mitteln des Landes“
(Programme 1991/1992)
entfielen Vorgriffe von

110.000.000,00 DM

(darunter im 1. Halbjahr

80.000.000,00 DM).

Auf den Titel
0407 893 10

„Zuschüsse des Landes zur
Förderung von Maßnahmen
des Neubaus sowie der Moder
nisierung und Instandsetzung von
Wohnungen“ (Programm 1993)
entfielen Vorgriffen von

45.000.000,00 DM.

Für die Haushaltsjahre 1991 bis 1993 stellt sich die Inanspruchnahme der Mittel bei
Titel 0407 863 02 MG 11 „Darlehen für Baumaßnahmen aus Mitteln des Landes“
wie folgt dar:
1991

veranschlagt
Ist
zu übertragender Haushaltsrest

1992

veranschlagt
Rest aus Vorjahr
Gesamt-Soll

62.755.000,00 DM
+ 24.472.720,09 DM
87.227.720,09 DM

Ist
Vorgriff
Gesamt-Ist

146.727.509,26 DM
- 59.499.789,17 DM
87.227.720,09 DM

veranschlagt
Vorgriff aus Vorjahr
Gesamt-Soll

192.114.000,00 DM
- 59.499.789,17 DM
132.614.210,83 DM

1993

Ist
Vorgriff
Gesamt-Ist
überplanmäßige Ausgabe
(ohne Vorgriffsermächtigung)
Deckung im Folgejahr

27.800.000,00 DM
3.327.279,91 DM
24.472.720,09 DM

242.856.917,91 DM
- 110.000.000,00 DM
132.856.917,91 DM
242.707,08 DM

Die Notwendigkeit der Vorgriffe bzw. der überplanmäßigen Ausgabe wird bei dem
aufgezeigten Beispiel vom Landesrechnungshof nicht in Frage gestellt. Wiederholte
Vorgriffe von 50 Mio. DM bis über 100 Mio. DM erwecken jedoch Zweifel an der
bedarfsgerechten Veranschlagung der Haushaltsmittel. Bereits 1992 war in einen
Vorgriff eingewilligt worden, dessen Höhe annähernd dem Jahresansatz bei diesem
Titel entsprach. 1993 ist wiederum in einen Vorgriff eingewilligt worden. Dies macht
deutlich, daß die Haushaltsmittel für Darlehen im Rahmen der Wohnungsbauförderung (Titel 0407 863 02 MG 11) auf jeden Fall 1993 unterveranschlagt waren. Nach
dem Fälligkeitsprinzip gemäß § 11
Abs. 2 LHO sind im jährlichen Haushaltsplan alle voraussichtlich zu leistenden Ausgaben zu veranschlagen. Dies ist im Falle des Titels 0407 863 02 MG 11 „Darlehen
für Baumaßnahmen aus Mitteln des Landes“ nicht hinreichend beachtet worden.
Im Haushaltsjahr 1994 ist die Inanspruchnahme von Vorgriffen in diesem Bereich
auf 17,9 Mio. DM zurückgegangen. Dies läßt erwarten, daß Veranschlagung und
Mittelbedarf inzwischen angenähert werden.

Entwicklung der Haushaltsüberschreitungen
(49)

Die Entwicklung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben in den zurückliegenden
Haushaltsjahren ist insbesondere der Tabelle 11 und der Abbildung 5 zu entnehmen:
Haushaltsjahr

1991

1992

1993

Beträge in DM

Beträge in DM

Beträge in DM

2

3

4

Überschreitung mit Ein
willigung nach
§ 37 Abs. 1 LHO

23.906.809,47

84.116.096,81

175.824.167,71

252,8

109,0

Überschreitung ohne
Einwilligung der
Finanzministerin

5.045.745,95

8.373.162,04

4.487.227,94

65,9

- 46,4

sonstige Überschreitungen

27.469.346,25

4.109.174,87

543.969,52

- 85,0

- 86,8

Überschreitungen insges.

56.421.901,67

96.598.433,72

180.855.365,17

71,2

87,2

–

59.499.789,17

155.000.000,00

–

160,5

1

darunter Vorgriffe

Tabelle 11:

Entwicklung der Haushaltsüberschreitungen

Veränderung
in %
(Sp. 3 : Sp. 2)

Veränderung
in %
(Sp. 4 : Sp. 3)
5

Die Summe der Haushaltsüberschreitungen hat sich von 1991 bis 1993 mehr als verdreifacht. Dies ist im wesentlichen auf Vorgriffe zurückzuführen. Die Überschreitungen ohne Einwilligung der Finanzministerin und insbesondere die sonstigen Überschreitungen sind rückläufig (vgl. Abb. 5).

in TDM

Abb. 5 Entwicklung der Haushaltsüberschreitungen

200.000
180.000
mit Einwilligung der
Finanzministerin nach
§ 37 (1) LHO

160.000
140.000

ohne Einwilligung der
Finanzministerin

120.000
100.000

sonstige
Überschreitungen

80.000

Haushaltsüberschreitungen
insgesamt

60.000
40.000
20.000
0
1991

(50)

1992

1993

Der Rückgang der über- und außerplanmäßigen Ausgaben ohne Zustimmung der
Finanzministerin und der Rückgang der sonstigen Überschreitungen ist positiv zu
bewerten und zeigt nach Auffassung des Landesrechnungshofes die wachsende Sicherheit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Ressorts im Umgang mit haushaltsrechtlichen Bestimmungen.
In den beiden Ressorts (vgl. Tz. 42), in denen der größte Anteil an den Haushaltsüberschreitungen ohne Zustimmung der Finanzministerin ausgewiesen wurde, muß
die Einhaltung der vom Parlament beschlossenen Ausgabeansätze künftig beachtet
werden.

(51)

Das Einwilligungsrecht der Finanzministerin stellt nach § 37 Abs. 1 LHO eine subsidiäre Notkompetenz dar, der das Etatrecht des Landtages vorgeht. Die Unvorhergesehenheit und Unabweisbarkeit der zusätzlichen Ausgaben ist für jeden Einzelfall
streng zu prüfen. Dafür enthält das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom
25. Mai 1977 (BVerfGE 45, 1) die entscheidenden Bewertungsmaßstäbe.

Buchung von Einnahmen und Ausgaben
gemäß § 17 des Haushaltsgesetzes 1993
(52)

Nach § 17 Haushaltsgesetz 1993 konnten Ausgaben – abweichend von deren Veranschlagung im Haushaltsplan – bei dem durch den Gruppierungsplan vorgeschriebenen Titel gebucht werden, wenn ein spezieller Nachweis der Ausgaben erforderlich
war und der Zweck der Ausgabe nicht verändert wurde.

(53)

Der Finanzausschuß hatte in seiner 124. Sitzung am 4. Juni 1993 einer Solländerung
durch Umsetzung von Verstärkungsmitteln in Höhe von 1 Mio. DM zu Lasten des
Titels 1108 831 01 „Erwerb von Beteiligungen“ zu Gunsten des Titels 0407 831 01
MG 14 „Beteiligung an der Landesgrunderwerbsgesellschaft“ für den Erwerb der Beteiligung an der „LGE Landesgrunderwerb Mecklenburg-Vorpommern GmbH“ zugestimmt.
Diese Landesgesellschaft sollte die bei Titel 0407 821 01 MG 14 „Landesmittel für
die Baulandbeschaffung“ veranschlagten Haushaltsmittel treuhänderisch verwalten.
Die Gesellschaft nahm ihre Tätigkeit im November 1993 auf. Noch 1993 sollten von
den bei Titel 0407 821 01 MG 14 „Landesmittel für die Baulandbeschaffung“ veranschlagten 21 Mio. DM ein Teilbetrag von 1 Mio. DM verfügbar gemacht werden.
Der Teilbetrag von 1 Mio. DM wurde jedoch nicht – wie veranschlagt – zu Grundstückskäufen zu Lasten des Titels 0407 821 01 MG 14 „Landesmittel für die Baulandbeschaffung“ genutzt, sondern als weitere Aufstockung des Eigenkapitals der
Gesellschaft in Anspruch genommen.
Die Ausgabe wurde unter Hinweis auf § 17 Haushaltsgesetz 1993 bei Titel
0407 831 01 MG 14 „Beteiligung an der Landesgrunderwerbsgesellschaft“ außerplanmäßig gebucht. Demgegenüber wurde bei Titel 0407 821 01 MG 14 „Landesmittel für die Baulandbeschaffung“ der o.g. Betrag als Minderausgabe nachgewiesen.
Die Zulässigkeit dieser Buchung wurde mit dem Erlaß der Finanzministerin IV-410
vom 2. Dezember 1993 begründet. In diesem Schreiben wird dargelegt, daß die Umbuchung nach § 17 Haushaltsgesetz möglich sei, vom Innenministerium solle dazu
aber der Finanzausschuß befragt werden. Eine Vorlage für den Finanzausschuß war
im Entwurf beigefügt.

(54)

Nach Auffassung des Landesrechnungshofes handelte es sich in diesem Fall um eine
überplanmäßige Ausgabe, für die eine haushaltsrechtliche Ermächtigung nicht gegeben war.
Der Erwerb von Beteiligungen an einer Gesellschaft kann nicht gleichgesetzt werden
mit der Zweckbestimmung „Landesmittel für die Baulandbeschaffung“ (0407 821 01
MG 14). Die Obergruppe 82 ist laut Gruppierungsplan für den Erwerb von unbeweglichen Sachen vorgesehen; der Erwerb von Beteiligungen hingegen ist der Obergruppe 83 „Erwerb von Beteiligungen und dgl.“ zuzuordnen. Danach ist eine Buchung bei
Titel 0407 831 01 MG 14 „Beteiligung an der Landesgrunderwerbsgesellschaft“ abweichend vom Haushaltsplan nach § 17 Haushaltsgesetz 1993 nicht zulässig gewesen.
Diese Beurteilung ändert sich auch nicht dadurch, daß die LGE Treuhandeigentümer
der aus dem Titel 0407 821 01 MG 14 „Landesmittel für die Baulandbeschaffung“
erworbenen Grundstücke werden sollte. Der Einsatz von Haushaltsmitteln für die
Kapitalausstattung eines Unternehmens stellt rechtlich etwas anderes dar als das
Treuhandeigentum an Grundstücken.
Der in der Haushaltsrechnung genannte „Einwilligungserlaß“ des Finanzministeriums ist in sich widersprüchlich. Wäre die in dem Erlaß vertretene Auffassung zutreffend, es handele sich um einen Fall nach § 17 Haushaltsgesetz 1993, hätte kein Erfordernis zur Beteiligung des Finanzausschusses bestanden. In diesem Fall hätte die
Verwaltung allein entscheiden können.
Da mit der Übertragung der Mittel nicht unmittelbar ein Immobilienkauf finanziert,
sondern eine Erhöhung der Landesbeteiligung vorgenommen worden ist, wäre die
Ausgabe in Höhe von 1 Mio. DM bei Titel 0407 831 01 MG 14 „Beteiligung an der
Landesgrunderwerbsgesellschaft“ als überplanmäßig nachzuweisen gewesen. Nach
§ 37 Abs. 1 LHO hätte die Unvorhergesehenheit und Unabweisbarkeit der Ausgabe
nachgewiesen und die Zustimmung der Finanzministerin eingeholt werden müssen.
Zusätzlich wäre die Zustimmung des Finanzausschusses nach § 3 Ziffer 2 des Haushaltsgesetzes 1993 zu der überplanmäßigen Ausgabe aufgrund der Höhe des Betrages
erforderlich gewesen.

Die vorgenommene Buchung des Betrages bei 0407 831 01 MG 14 „Beteiligung an
der Landesgrunderwerbsgesellschaft“ und die Nachweisung als Fall nach § 17 Haushaltsgesetz 1993 stellt eine verdeckte Haushaltsüberschreitung dar. Der Betrag hätte
nach § 85 LHO als überplanmäßige Ausgabe ohne Zustimmung der Finanzministerin
ausgewiesen werden müssen.

Bildung von Haushaltsresten
(55)

In Mecklenburg-Vorpommern hat die Höhe der Haushaltsreste ständig zugenommen.
Bei der Inanspruchnahme und Inabgangstellung bestehen zwischen Einnahme- und
Ausgaberesten (einschl. Vorgriffen) deutliche Unterschiede (vgl. Tabelle 12 sowie
Abb. 6 und 7).
Einnahmen

1

Restebildung
*)

Realisierung
Restabgang
Anteil der Reste, die im
Folgejahr realisiert bzw.
in Abgang gestellt wurden
Ausgaben

Nettoausgabereste
*)

Inanspruchnahme
Restabgang
Anteil der Reste, die im
Folgejahr in Anspruch
genommen bzw. in Abgang gestellt wurden
Tabelle 12:

*)

aus 1991 in das
Haushaltsjahr 1992
übertragene
Einnahmereste
in DM

aus 1992 in das
Haushaltsjahr 1993
übertragene
Einnahmereste
in DM

aus 1993 in das
Haushaltsjahr 1994
übertragene
Einnahmereste
in DM

2

3

688.322.308,10
41.472,52

824.557.151,74
78.864.869,28

1.131.853.105,92
119.787.909,80

34.550,00

9.071.532,23

11,5 %
aus 1991 in das
Haushaltsjahr 1992
übertragene
Ausgabereste
in DM
688.322.308,10
299.466,44

4

15,6 %

aus 1992 in das
Haushaltsjahr 1993
übertragene
Ausgabereste
in DM
824.557.151,74
408.422.780,73

aus 1993 in das
Haushaltsjahr 1994
übertragene
Ausgabereste
in DM
1.131.853.105,92
565.260.319,11

215.503.114,01

41.225.709,22

90,6 %

73,6 %

Einnahme- und Ausgabereste, die im Folgejahr realisiert bzw. in Anspruch genommen oder in Abgang gestellt wurden

Realisierung bzw. Inanspruchnahme des jeweiligen Restes aus dem Vorjahr

(56)

Für die Restebildung ist für die Jahre 1991 bis 1993 nicht nur zu beobachten, daß die
Summe der gebildeten Haushaltsreste absolut fortlaufend angestiegen ist, es wächst
auch ihr Anteil am Haushaltsvolumen. Betrug der Anteil der Haushaltsreste am
Haushaltsvolumen 1991 noch 6,2 v.H. des Gesamt-Ist, waren es 1993 bereits 8,2 v.H.
Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Restevolumen als ein um Vorgriffe vermindertes Nettovolumen dargestellt ist. Diese Entwicklung hält der Landesrechnungshof für
bedenklich. Die Annahme liegt nahe, daß Ausgaben und Einnahmen zu hoch veranschlagt worden sind. Nach § 11 Abs. 2 LHO (Fälligkeitsprinzip) sind lediglich die im
Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen und die voraussichtlich zu leistenden Ausgaben im Haushaltsplan zu veranschlagen.

(57)

Das Verhältnis zwischen der Restebildung in einem Haushaltsjahr und dem Abbau
der Reste im darauf folgenden Jahr ist in den Abbildungen 6 und 7 dargestellt.

Abb. 6: Restebildung Einnahmen

in TDM
1.200.000
1.000.000
800.000

Restebildung
600.000

Realisiert (BS 02)
Restabgang

400.000
200.000
0
1991

1992

1993

Abb. 7: Restebildung Ausgaben
in TDM
1.200.000
1.000.000
800.000
Nettoausgaberest
Inanspruchnahme (BS 02)

600.000

Restabgang
400.000
200.000
0
1991

(58)

1992

1993

Bei den Einnahmeresten dominierten in allen Jahren die Krediteinnahmereste. Aus
dem Jahre 1991 wurden Krediteinnahmereste in Höhe von 582.867.796,38 DM in
das Haushaltsjahr 1992 übertragen. Das waren 84,7 v.H. der Einnahmereste insgesamt. Im Jahr 1993 entsprach der Krediteinnahmerest in Höhe von
879.187.729,16 DM noch 77,7 v.H. der in diesem Haushaltsjahr für 1994 gebildeten
Einnahmereste.

(59)

Die Inanspruchnahme der Reste im folgenden Haushaltsjahr wird durch besondere
Buchung der jeweiligen Ausgaben bzw. Einnahmen festgehalten (Buchungsschlüssel 02). Nicht in Anspruch genommene Ausgabereste bzw. nicht mehr zu erwartende
Einnahmen werden – soweit nicht mehr benötigt – in Abgang gestellt. Die Krediteinnahmereste wurden demgegenüber in den Haushaltsjahren 1992 und 1993 buchungstechnisch nicht gesondert von den laufenden Ermächtigungen behandelt. Obwohl auf
der Ausgabenseite z.B. im Haushaltsjahr 1992 von den Vorjahresresten nur 90,6 v.H.
verausgabt bzw. in Abgang gestellt worden waren, wurde auf der Finanzierungsseite
bei den Krediteinnahmeresten keine korrespondierende Inabgangstellung ausgewiesen.

Das resultiert daraus, daß die Ausgabereste aus dem Vorjahr im laufenden Haushaltsjahr zwar abgebaut werden, gleichzeitig aber wieder hohe Reste ins Folgejahr übertragen werden. Dadurch werden die Ausgaben im laufenden Haushaltsjahr, soweit sie
kreditär finanziert werden, durch Kreditaufnahmen im Rahmen der für den laufenden
Haushalt veranschlagten Mittel finanziert und für die ins Folgejahr zu übertragenden
Ausgabereste Einnahmereste bei Kreditaufnahmen gebildet.

Restebildung und Deckungsfähigkeiten
(60)

Im Landeshaushaltsplan Mecklenburg-Vorpommern sind umfangreiche Deckungsfähigkeiten vorgesehen. Die Veranschlagung von Deckungsfähigkeiten – als Ausnahme
vom Grundsatz der sachlichen Bindung – ermöglicht eine flexible Mittelverwendung.
Die vielfach vorhandenen, sehr weitgespannten Deckungskreise können allerdings –
z.B. durch Konzentration der Ausgaben bei einem Titel – zu einem Mitteleinsatz führen, der bei der Veranschlagung für den Landtag nicht absehbar und u.U. auch nicht
gewollt war. Dem Haushaltsplan fehlt in diesen Bereichen die für die Ausübung des
Etatrechts notwendige Spezifikation und Transparenz. Überdies sind nicht selten Deckungsfähigkeitsvermerke bei übertragbaren Ausgaben ausgewiesen, obwohl dies
nach § 20 Abs. 2 LHO nur ausnahmsweise zulässig ist.

(61)

Am Beispiel des Titels 683 02 „Zuschüsse als Starthilfen für bäuerliche Betriebe zur
Wiedereinrichtung und Modernisierung“ im Kapitel 0803 „Gemeinschaftsaufgabe
‘Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes’“ soll das angesprochene
Problem verdeutlicht werden:
Dieser Titel ist Teil der Maßnahmegruppe 03 „Einzelbetriebliche Maßnahmen und
ländliche Siedlung“. Der Haushaltsplan weist für die MG 03 folgenden Deckungsvermerk aus:
„Deckungsfähig innerhalb des Kapitels und mit Kapitel 1309 mit Ausnahme von
641 01 und MG 09 im Kapitel 0803“.
−= Im Kapitel 0803 waren im Haushaltsplan 1993 insgesamt 11 Maßnahmegruppen
mit 52 Titeln veranschlagt.

−= Im Kapitel 1309 sind 6 Maßnahmegruppen mit 13 Titeln ausgewiesen.
•=

Die Maßnahmegruppen 01 bis 05 tragen den Deckungsvermerk: „Die Ausgaben des Kapitels 1309 und des Kapitels 0803 mit Ausnahme von 0803 641 01
und 0803-MG 09 sind gegenseitig deckungsfähig. Rückflüsse aus zurückzuzahlenden Fördermitteln sind von den Ausgaben abzusetzen“.

•=

Die Maßnahmegruppe 06 trägt hingegen folgenden Vermerk: „Darf bis zur Höhe der Mehreinnahmen bei 346 01 überschritten werden. Deckungsfähig innerhalb der Maßnahmegruppe.“

Dieses verschachtelte System von Deckungsfähigkeiten verbunden mit einer Ausgabeermächtigung aufgrund von zweckgebundenen Einnahmen erlaubt es, bei Maßnahmegruppe 06 Mehrausgaben in Höhe der Mehreinnahmen bei 346 01 „Zuschüsse
der EU für Maßnahmen im Rahmen des EU-Agrarfonds (EAGFL)“ zu leisten. Durch
Inanspruchnahme der Deckungsfähigkeit kann die durch zuwachsende Einnahmen
erhöhte Gesamtausgabeermächtigung bei einem anderen Titel der Maßnahmegruppe
06 verfügbar gemacht werden. Die Ausgaben der Maßnahmegruppe 06 wiederum
sind deckungsfähig mit den Ausgaben des Kapitels 1309 und des Kapitels 0803.
Hiervon ausgenommen sind lediglich der Titel 0803 641 01 und die Maßnahmegruppe 09 im Kapitel 0803. Letztlich können sich Ausgabeermächtigungen aufgrund von
zweckgebundenen Einnahmen bei 1309 346 01 „Zuschüsse der EU für Maßnahmen
im Rahmen des EU-Agrarfonds (EAGFL)“ als Ausgabe bei 0803 683 02 MG 03
„Einzelbetriebliche Maßnahmen und ländliche Siedlung“ niederschlagen.
Insgesamt standen bei dem dargestellten Deckungskreis im Haushaltsjahr 1993 ein
Gesamt-Soll (Veranschlagung und Reste) von 631.048,6 TDM zur Verfügung, das
innerhalb des fast nicht überschaubaren Deckungskreises nahezu beliebig verschoben
werden konnte. Derart weitgespannte, unübersichtliche Deckungskreise mit nicht in
jedem Fall eindeutig formulierten Haushaltsvermerken erschweren nach Auffassung
des Landesrechnungshofes die Ausübung des Etatrechtes durch den Landtag. Sie stehen im Widerspruch zum haushaltsrechtlichen Grundsatz der sachlichen Bindung
(§ 17 Abs. 1 und § 45 Abs. 1 LHO). Der Ausnahmecharakter der Ausweisung von
Deckungsfähigkeiten (§ 20 Abs. 2 LHO) wird auf diese Weise aufgehoben.
(62)

Wie sich die Inanspruchnahme von Deckungsfähigkeiten in Verbindung mit der Übertragung von Ausgaberesten auswirken kann, zeigt folgendes Beispiel:

Titel 1302 883 32 MG 03 „Förderung von Abwasserbeseitigungsanlagen“
Der Titel 1302 883 32 „Förderung von Abwasserbeseitigungsanlagen“ ist in der
Maßnahmegruppe 03 „Wasserversorgung und Abwasserbehandlung“ deckungsfähig
mit dem Titel 1302 883 31 „Förderung der Wasserversorgung“. Beide Titel sind seit
1991 im Haushaltsplan ausgewiesen worden. Seit 1992 gehen Veranschlagung und
Inanspruchnahme der Mittel für die beiden Programmteile jedoch deutlich auseinander. Das betrifft nicht nur die Bewirtschaftung der Haushaltsansätze, sondern auch
die Verwendung der bei den Titeln gebildeten Ausgabereste.
Für das Haushaltsjahr 1991 stimmten Ansatz laut Haushaltsplan und die Verwendung
laut Haushaltsrechnung noch nahezu überein.
Im Jahre 1991 ist es bei der Maßnahmegruppe 03 „Wasserversorgung und Abwasserbehandlung“ zu einer unzulässigen Haushaltsüberschreitung von 213.841,79 DM
gekommen, die in der Haushaltsrechnung 1991 bereits nachgewiesen worden ist.

Abb. 8: Gegenüberstellung
Gesamt-Soll 1991

25 %

Gesamt-Ist 1991

Ansatz
Wasserversorgung
5.000,0 TDM

Wasserversorgung
5.411,2 TDM

27 %

75 %
Ansatz
Abwasserbeseitigung
15.000,0 TDM

73 %
Abwasserbeseitigung
14.802,6 TDM

Der Mittelabfluß blieb im Haushaltsjahr 1992 besonders im Bereich Wasserversorgung weit hinter den Ausgabeermächtigungen zurück. Die nicht in Anspruch genommenen Ausgabeermächtigungen (75 v.H. des verfügbaren Volumens) wurden als
Haushaltsrest nach 1993 übertragen.

Abb. 9 Gegenüberstellung
Gesamt-Soll 1992

Gesamt-Ist 1992
Wasserversorgung
4.350,6 TDM

Restebildung
7.574,4 TDM

Ansatz
Wasserversorgung
20.000,0 TDM

8%
13%

34%

27%

66%

Restebildung
15.649,4 TDM

52%

Ansatz
Abwasserbeseitigung
39.211,0 TDM

Abwasserbeseitigung
29.918,2 TDM

Das Mißverhältnis zwischen Ausgabeermächtigungen und deren Inanspruchnahme
im Bereich Wasserversorgung im Jahre 1992 setzte sich 1993 verstärkt fort.
Von dem Haushaltsrest bei 1302 883 31 MG 03
aus 1992 in Höhe von

15.649.389,13 DM

wurden 1993 nur

1.232.877,98 DM,

von dem Haushaltsansatz 1993 in Höhe von
wurden lediglich

33.700.000,00 DM
1.421.513,19 DM

in Anspruch genommen.
Haushaltsjahr 1993
1

Haushaltsansatz/Nachtrag
Rest aus Vorjahr
Gesamt-Soll
Ist
Rest ins Folgejahr
Gesamt-Ist
Mehr/Minder
Tabelle 13:

Titel 883 31
Wasserversorgung

Titel 883 32
Abwasserbeseitigung

2

3

33.700.000,00 DM
15.649.389,13 DM
49.349.389,13 DM
2.654.391,17 DM

60.000.000,00 DM
7.574.369,23 DM
67.574.369,23 DM
84.636.342,20 DM
29.594.936,96 DM
114.231.279,16 DM
46.656.909,93 DM

2.654.391,17 DM
- 46.694.997,96 DM

Ansatz und Verwendung der Mittel im Haushaltsjahr 1993

Abb. 10: Gegenüberstellung
Gesamt-Soll 1993

Wasserversorgung
2.654,4 TDM

Rest aus
Vorjahr
7.574,6 TDM

Ansatz
Wasserversorgung
33.700,0 TDM

13%
29%

51%
Ansatz
Abwasserbeseitigung
60.000,0 TDM

Gesamt-Ist 1993

6%

Restebildung
29.594,9 TDM

Rest aus
Vorjahr
15.649,4 TDM

2%

25%

72%
Abwasserbeseitigung
84.636,3 TDM

Insgesamt (einschl. Haushaltsrest) standen 1993
bei Titel 1302 883 31 MG 03 „Förderung der
Wasserversorgung“ Haushaltsmittel in Höhe von
zur Verfügung. Davon wurden nur

49.349.389,13 DM
2.654.391,17 DM

kassenwirksam.
An diesem Beispiel wird deutlich, daß es nicht der Entwicklung des Landes dient,
wenn Haushaltsmittel in erheblichem Umfang für bestimmte Zwecke gebunden werden, deren Umsetzung offenkundig nicht im gleichen Umfang realisierbar ist.
Bei der Betrachtung der beiden deckungsfähigen Haushaltstitel 1302 883 31 MG 03
und 1302 883 32 MG 03 zeigt sich, daß über die Inanspruchnahme der Deckungsfähigkeiten auch bei übertragbaren Titeln die Möglichkeit besteht, über Jahre hinweg
Beträge in Millionenhöhe anders zu verausgaben, als dem Parlament der voraussichtliche Bedarf im Haushaltsplan-Entwurf dargestellt wurde. Dies stellt einen Verstoß
gegen das Vollständigkeitsgebot (§ 11 Abs. 2 LHO) dar, weil die Mittelbedarfe bei
dem sachlich zuständigen Titel nicht ausreichend veranschlagt worden sind. Die Überveranschlagung bei dem für die Wasserversorgung sachlich nicht zuständigen Titel könnte aufgrund ihrer Fortgesetztheit als Irreführung des Landtages angesehen
werden.

Verpflichtungsermächtigungen und deren Inanspruchnahme
(63)

Für die Verpflichtungsermächtigungen (VE) werden in den Haushaltsrechnungen
1991 bis 1993 folgende Abschlüsse ausgewiesen:
1991

1992

1993

Beträge in DM
veranschlagte VE einschl.
Nachtrag
eingegangene Verpflich
tungen
Inanspruchnahme in %
Tabelle 14:

2.419.782.000,00

4.032.435.000,00

4.475.441.000,00

888.926.931,96

1.279.563.845,97

2.075.587.591,27

36,7

31,7

46,4

Veranschlagung und Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen 1991
bis 1993

Für die Veranschlagung der Verpflichtungsermächtigungen und deren Inanspruchnahme ist festzustellen, daß der Bedarf über Jahre hinweg zu hoch eingeschätzt wurde. Eine Anpassung des veranschlagten Volumens an den umsetzbaren Umfang dürfte dem Aufbau des Landes insgesamt förderlich sein, weil der sich aus der Überveranschlagung ergebende Umsetzungsdruck vermindern und damit einer wirtschaftlicheren Projektbearbeitung weichen würde.
Ein hohes Niveau der veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen würden einer
flexiblen Haushaltsdurchführung dann nützen, wenn der Kassenmittelbedarf zugleich
den Zahlungsfälligkeiten angepaßt würde (vgl. Tzn. 8 und 9)

Vermögen und Schulden des Landes
(64)

Die Vermögensübersicht nach dem Stand Ende Haushaltsjahr 1993 ist stichprobenweise geprüft worden.

Die Vermögensübersicht weist für die dargestellten Haushaltsjahre folgende Bestände aus:
Übersicht über das Vermögen und die Schulden des Landes
Mecklenburg-Vorpommern 1991 bis 1993
Stand Ende des Haushaltsjahres
1991

1992
Beträge in DM

1993

2

3

4

1

A.
I.
II.

Vermögen
Liegenschaftsvermögen
keine Ausweisung
Kapitalvermögen
Darlehensforderungen
355.070.244,92
Rücklagen
30.000.000,00
Sondervermögen
134.595.344,11
Reinvermögen der Landesbetriebe
Beteiligungen (unmittelbare)
66.454.800,00
Summe II. Kapitalvermögen
586.120.389,03
B.
Schulden
Schulden aus Kreditmarktmitteln 977.874.946,67
C.
Sicherheitsleistungen und
Gewährleistungen
Bürgschaften
Tabelle 15:

(65)

keine Ausweisung keine Ausweisung
610.604.843,60
30.000.000,00
107.746.212,24
70.913.000,00
819.264.055,84

938.532.396,24
30.970.313,65
261.893.749,22
8.504.105,83
97.616.000,00
1.337.516.564,94

1.883.644.402,70

3.988.606.208,98

596.713.261,00

1.219.696.897,20

Vermögen und Schulden des Landes

Die Schuldenaufnahme bewegte sich in den Haushaltsjahren 1991 bis 1993 im Rahmen der mit den Haushaltsgesetzen vom Parlament beschlossenen Kreditermächtigungen.

(66)

In der Übersicht über das Vermögen und die Schulden des Landes MecklenburgVorpommern für das Jahr 1991 (vgl. Haushaltsrechnung 1991, Seite 303) wurde erklärt: „Für das Land Mecklenburg-Vorpommern bestanden am Ende des Haushaltsjahres 1991 keine Eventualverbindlichkeiten.“

Nunmehr ist festgestellt worden, daß diese Erklärung in der Haushaltsrechnung 1991
nicht zutreffend ist. Die stichprobenweise Prüfung von Bürgschaftsübernahmen für
den Wohnungsbau hat ergeben, daß Mecklenburg-Vorpommern 1991 für die Sicherung der Finanzierung von Mietwohnungen mit einem vor dem 3. Oktober 1990 liegenden Baubeginn Rückbürgschaften in Höhe von 179.387.213,93 DM übernommen
hat. Die Ermächtigung für diese Art der Rückbürgschaften war 1991 auf
130 Mio. DM begrenzt. Für Bürgschaftsübernahmen von 49.387.213,93 DM lag somit keine haushaltsrechtliche Ermächtigung vor.
(67)

Die Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen werden in der Haushaltsrechnung
wie folgt ausgewiesen:
Eventualverpflichtung

Stand
Ende 1992

Zugänge

Abgänge

Stand
Ende 1993

Beträge in DM
Bürgschaften des
Landes für Industrie,
Handel, Gewerbe und
Land- und Forstwirtschaft
Bürgschaften für den
Wohnungsbau
Rückbürgschaften
Summe der Eventualverbindlichkeiten

128.821.280,00 200.594.495,20

25.595.600,00

303.820.175,20

286.731.981,00 359.383.734,00

4.118.993,00

641.996.722,00

181.160.000,00 92.720.000,00
596.713.261,00 652.698.229,20

–
273.880.000,00
29.714.593,00 1.219.696.897,20

Tabelle 16: Darstellung der Eventualverbindlichkeiten in der Haushaltsrechnung 1993

Die mit dem Haushaltsgesetz erteilten Ermächtigungen zur Übernahme von Bürgschaften in den Haushaltsjahren 1991 bis 1993 setzen sich wie folgt zusammen:

Haushaltsjahr
Rechtsgrundlage

Zuständiges Ministerium
und Zweck

1991
1992
§ 12 Haushaltsgesetz § 14 Haushaltsgevom 22. März 1991
setz vom
9. Juni 1992
§ 3 Erstes Nachtragshaushaltsgesetz
vom 8. Juli 1991
§ 3 Zweites Nachtragshaushaltsgesetz
vom 19. Februar
1992

1993
§ 14 Haushaltsgesetz vom
16. Dezember 1992

Ermächtigung in DM
Finanzministerin in Einvernehmen mit dem Wirtschaftsminister
(Rückbürgschaften)

100.000.000,00

150.000.000,00

150.000.000,00
70.000.000,00

Innenminister in Einvernehmen
mit der Finanzministerin (Wohnungsbau und Erwerb)
Rückbürgschaften für Wohnungen mit Baubeginn vor
3. Oktober 1990
Landwirtschaftsminister im Einvernehmen mit der Finanzministerin
Summe der Ermächtigungen
Übernommene Bürgschaften
(für 1993 saldiert mit Abgängen)
Tabelle 17:

(68)

500.000.000,00

100.000.000,00

100.000.000,00

50.000.000,00

250.000.000,00

30.000.000,00
100.000.000,00
100.000.000,00
930.000.000,00

200.000.000,00

200.000.000,00

500.000.000,00

670.000.000,00

0,00

596.713.261,00

622.983.636,20

Übersicht über Bürgschaften nach den Haushaltsgesetzen 1991 bis 1993

Zusätzlich zu den Ermächtigungen nach dem Haushaltsgesetz war die Finanzministerin durch das „Gesetz zur Übernahme von Bürgschaften und Gewährleistungen sowie
Erteilung von Kreditaufträgen“ vom 29. Mai 1991 ermächtigt, mit den jeweils zuständigen Fachministern Bürgschaften in Höhe von insgesamt 600.000.000,00 DM
zu übernehmen.

(69)

Bei den in der Übersicht zur Haushaltsrechnung ausgewiesenen Bürgschaften für den
Wohnungsbau wurde der Ermächtigungsrahmen zur Übernahmen von Bürgschaften
(Tabelle 16) scheinbar überschritten. Der Ermächtigungsrahmen für diesen Bereich
ergibt sich aus dem jeweiligen Haushaltsgesetz.

Die Ermächtigung für die Übernahme von Bürgschaften war mit dem Haushaltsgesetz 1992 vom 9. Juni 1992 auf 100.000.000,00 DM begrenzt. Bis zum Ende des
Haushaltsjahres 1992 wurden Bürgschaften in Höhe von 286.731.981,00 DM übernommen. Aus diesem Sachverhalt allein kann ohne eine Prüfung der Einzelfälle keine Überschreitung der Ermächtigung im Haushaltsjahr 1992 abgeleitet werden, da bis
zum Beschluß des Haushaltsgesetzes 1992 die nicht in Anspruch genommene Ermächtigung aus dem Haushaltsgesetz 1991 in Höhe von 500.000.000,00 DM andauerte.
Für das Haushaltsjahr 1993 bestand jedoch keine fortgeltende Ermächtigung, da das
Haushaltsgesetz 1993 bereits am 16. Dezember 1992 beschlossen wurde. Dem Innenminister wurde mit § 14 Abs. 2 Haushaltsgesetz 1993 die Ermächtigung erteilt,
zur Förderung des Wohnungsbaus, zur Erleichterung des Erwerbs vorhandener Wohnungen zur Eigennutzung oder – in Ausnahmefällen – zur Förderung des Baues gewerblicher Räume Bürgschaften, Garantien oder sonstige Gewährleistungen bis zur
Höhe von insgesamt 250.000.000,00 DM zu übernehmen. Laut Aufstellung in der
Vermögensübersicht wurden für den Wohnungsbau im Haushaltsjahr 1993 jedoch
Bürgschaften in Höhe von 355.264.741,00 (saldierte Zu- und Abgänge) übernommen.
Aus den Erläuterungen zur Vermögensübersicht kann also geschlossen werden, daß
1993 Bürgschaften in Höhe von 105.264.741,00 DM ohne Ermächtigung durch das
Parlament übernommen worden sind.
Eine Überprüfung hat jedoch ergeben, daß die Zugänge zu hoch ausgewiesen wurden, da ein Teilbetrag, der bereits im Bestand zum Ende des Haushaltsjahres 1992
enthalten war, nochmals als Zugang erfaß worden ist.
Anstatt des in der Haushaltsrechnung ausgewiesenen Zugangs in Höhe von
359.383.734,00 DM betrug der Zugang 1993 tatsächlich lediglich
157.618.043,00 DM.

Damit stellt sich der korrigierte Stand der Bürgschaftsübernahmen per 31. Dezember
1993 wie folgt dar:
Eventualverpflichtung

Stand
Ende 1992

Zugänge

Abgänge

Stand
Ende 1993

Beträge in DM
Bürgschaften des
Landes für Industrie,
Handel, Gewerbe und
Land- und Forstwirtschaft
Bürgschaften für den
Wohnungsbau
Rückbürgschaften
Summe der Eventualverbindlichkeiten
Tabelle 18:

128.821.280,00 200.594.495,20

25.595.600,00

303.820.175,20

286.731.981,00 157.618.043,00

4.118.993,00

440.231.031,00

181.160.000,00 92.720.000,00
596.713.261,00 450.932.538,20

–
273.880.000,00
29.714.593,00 1.017.931.206,20

Korrigierte Darstellung der Eventualverbindlichkeiten 1993

Für die Haushaltsrechnung 1994 ist eine Korrektur der Zugänge und Bestände der
Bürgschaften für 1993 vorzunehmen.
(70)

Bisher kann in der Vermögensübersicht nicht nachvollzogen werden, in welchem
Umfang die jeweiligen Ermächtigungen tatsächlich in Anspruch genommen worden
sind. Dies hat sich exemplarisch bei der Bürgschaftsübernahme im Zusammenhang
mit der Wohnungsbauförderung gezeigt (vgl. Tzn. 66 und 69). Zu Garantien und
sonstigen Gewährleistungen enthält die Vermögensübersicht keine Angaben.
Der Landesrechnungshof strebt eine transparentere Darstellung der Übernahme von
Bürgschaften in der Übersicht über das Vermögen und die Schulden des Landes
Mecklenburg-Vorpommern an.

IV. Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden
und Gemeindeverbände

Die

erstmalige

Auswertung

der

Jahre-

sabschlußprüfungen der kommunalen Betriebe
hat ergeben, daß
– die Einrichtungen der Trinkwasserversorgung
und Abwasserentsorgung teilweise so erhebliche Jahresfehlbeträge erzielen, daß auch
durch angemessene Einnahmeerhöhungen eine
Kostendeckung nicht erreicht werden wird,
– Regionalflugplätze, bei denen im Schnitt
50 v.H. der Flugbewegungen auf privaten
Sport- und Hobbyflugbetrieb entfallen, aus öffentlichen Mitteln in beträchtlicher Höhe subventioniert werden,
– die Kurbetriebe insbesondere durch den Aufwand, der sich wegen der neu erstellten Seebrücken ergibt, mutmaßlich dauerhaft defizitär sein werden und
– Wohnungsunternehmen durch die gesetzlich
vorgeschriebenen Mieten bei hohem Instandsetzungs- und Sanierungsaufwand und Zinsen
für Fremdmittel Verluste zu Lasten der Eigenkapitalausstattung hinnehmen müssen.

(71)

Die Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 18. Februar
1994 – KV M-V – (GVOBl. M-V S. 249) regelt Art und Umfang wirtschaftlicher Betätigungen kommunaler Gebietskörperschaften (Gemeinden, Landkreise sowie kreisfreie Städte, Ämter und Zweckverbände). Wirtschaftliche Betätigung ist nach § 68
KV M-V zulässig, wenn
−= ein Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur
Leistungsfähigkeit der kommunalen Einrichtung und zum voraussichtlichen Bedarf steht und
−= die kommunale Einrichtung die Aufgaben über das wirtschaftliche Unternehmen
besser und wirtschaftlicher als Dritte erfüllen kann.
Nicht zum Kreis kommunaler wirtschaftlicher Unternehmen im Sinne der Kommunalverfassung gehören
−= Unternehmen, zu deren Betrieb die kommunale Körperschaft gesetzlich verpflichtet ist,
−= Einrichtungen des Unterrichts-, Erziehungs- und Bildungswesens, der Kunstpflege, der körperlichen Ertüchtigung, der Gesundheits- und Wohlfahrtspflege sowie
öffentliche Einrichtungen ähnlicher Art und
−= Hilfsbetriebe, die ausschließlich zur Deckung des Eigenbedarfs der kommunalen
Einrichtung dienen.

Rechtsformen der wirtschaftlichen Unternehmen
(72)

Die Kommunen sollen sich für ihre wirtschaftliche Bestätigung vorrangig der Rechtsform des Eigenbetriebs bedienen. Die Regelung über die Struktur dieser Betriebsform, seine Betriebssatzung (Statut), seine Organe sowie die Wahrnehmung von Aufsichts- und Kontrollrechten, die Rechnungslegung einschließlich der Stellenbewirtschaftung und mehrjährige Finanzplanung sind in der „Landesverordnung über die
Eigenbetriebe der Gemeinden“ vom 10. März 1993
– EigVO – (GVOBl. M-V S. 201) zusammengefaßt.

Die wirtschaftliche Betätigung kommunaler Körperschaften ist auch in der Rechtsform des privaten Rechts zulässig. Die Praxis hat hierbei fast ausschließlich die
Rechtsform der Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) gewählt. Auch auf
Zweckverbände als Zusammenschlüsse kommunaler Körperschaften zur gemeinsamen Erfüllung ihnen obliegender Aufgaben (§§ 150 ff. Kommunalverfassung), sind
die Regelungen der EigVO sowie die Bestimmungen der Kommunalverfassung über
die wirtschaftliche Betätigung anzuwenden, sofern ihre hauptsächliche Aufgabe darin
besteht, ein wirtschaftliches Unternehmen zu betreiben.

Jahresabschlußprüfungen
(73)

Allen drei Unternehmensformen gemeinsam ist die Pflicht, das betriebliche Rechnungswesen nach den Regeln der kaufmännischen Buchführung zu organisieren. Das
schließt die Pflicht zur Aufstellung von Jahresabschlüssen (Bilanz, Gewinn- und
Verlustrechnung und Anhang sowie ergänzend Lagebericht) ein.
Mit dem Kommunalprüfungsgesetz vom 6. April 1993 – KPG – (GVOBl. M-V
S. 250) ist im dortigen Abschnitt III (§§ 11 bis 16) nunmehr auch die Jahresabschlußprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe geregelt. In Frage kommen sämtliche Eigenbetriebe, kleine Kapitalgesellschaften (§ 267 Abs. 1 HGB), sofern deren
Anteile mehrheitlich kommunalen Körperschaften zuzurechnen sind, sowie Zweckverbände, wenn sie wirtschaftlich tätig sind.
Nach § 14 KPG schließt der Landesrechnungshof die Verträge über die vorgesehenen
Jahresabschlußprüfungen im Namen und für Rechnung der kommunalen Körperschaft oder der Gesellschaft bzw. des Zweckverbands mit dem Jahresabschlußprüfer
(Wirtschaftsprüfer oder Wirtschaftsprüfungsgesellschaft) ab. Die Jahresabschlußprüfung ist nach berufsüblichen Verfahren durchzuführen.
Dabei sind die Grundsätze des § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz sowie die vom Innenministerium im Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof erlassenen „Allgemeinen Vertragsbedingungen für die Jahresabschlußprüfung kommunaler Wirtschaftsbetriebe“ vom 30. April 1993 ergänzend zu beachten. Schwerpunkte jeder
Prüfung müssen
−= die Ordnungsmäßigkeit des Jahresabschlusses unter Einbeziehung der Durchführung, des Lageberichts und der Erfolgsübersicht,

−= die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung und
−= die wirtschaftlichen Verhältnisse des kommunalen Unternehmens
sein.
Die Freigabe des Prüfungsberichts des Jahresabschlußprüfers an die kommunale Einrichtung bzw. die Gesellschaft, den zuständigen Landrat bzw. Oberbürgermeister und
die Kommunalaufsicht des Innenministeriums erfolgt nach Prüfung durch den Landesrechnungshof. Er kann zu dem Ergebnis der Prüfung gesonderte Anmerkungen
machen, ggf. auch eigene Feststellungen treffen.
Die Offenlegung des so geprüften und freigegebenen Jahresabschlusses und des Lageberichts ist durch die kommunale Einrichtung oder die Gesellschaften im vorgegebenen Rahmen sicherzustellen.
Für mittelgroße und große Kapitalgesellschaften (§ 267 Abs. 2 und 3 HGB) gelten
diese Grundsätze nicht, weil sich die Jahresabschlußprüfungen in diesen Fällen bereits nach den Bestimmungen der §§ 316 ff. HGB richten – und zwar unabhängig von
der Stellung der Anteilseigner und der Beteiligungshöhe. Allerdings steht dem Landesrechnungshof das Recht zu, sich die Prüfungsberichte vorlegen zu lassen. Von
diesem Recht macht er regelmäßig Gebrauch.
(74)

Der Landesrechnungshof hat die Vorschriften des Abschnitts III KPG erstmalig auf
Jahresabschlüsse zum 31. Dezember 1993 angewendet. Soweit im Einzelfall erforderlich, wurden diese Jahresabschlußprüfungen auch auf davorliegende Bilanzstichtage ausgedehnt.
Die prüfungspflichtigen Einrichtungen der Landkreise und kreisfreien Städte wurden
erstmals in der zweiten Jahreshälfte 1993 erfaßt. Dem Landesrechnungshof sind zur
Zeit
−= 65 Eigenbetriebe
−= 223 kleine Kapitalgesellschaften (§ 267 Abs. 1 HGB) sowie
−= 41 Zweckbetriebe, die wirtschaftliche Unternehmen betreiben,
als prüfungspflichtige Einrichtungen bekannt. Dazu kommen 43 mittelgroße und
große Kapitalgesellschaften mit den durch das 3. Buch des Handelsgesetzbuches vor-

gegebenen Jahresabschlußprüfungspflichten und dem Recht des Landesrechnungshofes, sich die Prüfungsberichte vorlegen zu lassen und zu prüfen.

Erkenntnisse aus den bisherigen Jahresabschlußprüfungen
(75)

Abschließende Aussagen oder Wertungen sind angesichts der Tatsache, daß vorerst
nur die Ergebnisse der Jahresabschlußprüfungen zum 31. Dezember 1993, vereinzelt
auch die des Jahrgangs 1994 vorliegen, nicht möglich. Erste Eindrücke zu bestimmten kommunalen Wirtschaftsbetrieben werden aber schon deutlich:
a) Einrichtungen der Trinkwasserversorgung
Die Mehrzahl der kommunalen Einrichtungen, deren Aufgabe die Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung ist (überwiegend in der Form des Zweckverbands,
teilweise auch als Eigenbetrieb und vereinzelt auch als Kapitalgesellschaft), weisen
in ihren Jahresabschlüssen 1993 Jahresfehlbeträge aus. In einzelnen Fällen erreichen
diese Jahresfehlbeträge 1993 zusammen mit den bis 1992 aufgelaufenen Verlusten
(Verlustvorträgen) solche Größenordnungen, daß diese Einrichtungen gezwungen
sind, in ihren Bilanzen auf den 31. Dezember 1993 „nicht durch das Eigenkapital gedeckte Fehlbeträge“ auszuweisen. Diese Einrichtungen sind damit buchmäßig bzw.
bilanziell überschuldet. Die Gründe für diese Entwicklung sind in allen Fällen praktisch gleich. Die Einnahmen, die häufig wohl auch aufgrund des unzutreffend eingeschätzten Verhaltens der Leistungsempfänger teilweise weit hinter den Planungswerten zurückgeblieben sind, decken regelmäßig nicht die durch den Betrieb verursachten Aufwendungen bzw. Kosten. Teilweise unerklärlich hohe rechnerische Verluste
in der Trinkwasserversorgung von bis zu 40 v.H., die aufgrund der Bindung der Abwassermenge an die Trinkwasserzufuhr auch die Sparte Abwasserentsorgung direkt
berühren, haben diese Entwicklung noch verschärft. Die Kosten sind ganz wesentlich
bestimmt durch die Abschreibungen auf die in der Regel hohen Neuinvestitionen und
auch den Zinsendienst, der für die Fremdmittel aufzubringen ist, die zur Finanzierung
dieser Investitionen aufgenommen werden mußten. Ob diese Investitionen sorgfältig
genug geplant, insbesondere auf realistische Bedarfe abgestellt wurden, läßt sich ohne Einzelfallprüfung nicht beantworten. Gleichfalls ungeklärt ist die Frage, ob die
Eigenfinanzierungsquote dieser Einrichtungen ausreichen wird, die in absehbarer Zeit

einsetzenden Tilgungsleistungen auf die Fremdmittel ohne Gefährdung der betriebsnotwendigen Liquidität aufzubringen.
Bis Ende 1993/Anfang 1994 ist es den Unternehmen in der Regel nicht gelungen, die
Gebühren in beiden Sparten so anzuheben, daß zumindest künftig langfristig die
Selbstkosten gedeckt werden. Selbst dort, wo Kostendeckung für die Zukunft erreicht
werden sollte, bleibt damit die Frage offen, wie die bis 1993 aufgelaufenen Verluste
abgedeckt werden können.
b) Regionalflugplätze
Infrastrukturelle sowie betriebsspezifische Investitionen auf den Regionalflugplätzen
werden in erheblichem Ausmaß durch Zuwendungen bzw. Zuschüsse aus dem Landeshaushalt (bis zu 90 v.H. der Investitionssumme) subventioniert. Die flughafenbetreibenden Unternehmen, die dem Landesrechnungshof bislang bekannt geworden
sind, arbeiten ohne Ausnahme mit defizitären Jahresergebnissen. Die Jahresfehlbeträge liegen zwischen 0,4 Mio. DM und 1,1 Mio. DM. Sie werden durch die Haushalte der Landkreise bzw. kreisfreien Städte sowie der Gemeinden ausgeglichen, die
Träger der kommunalen Regionalflugplätze sind. Nach derzeitigem Erkenntnisstand
muß davon ausgegangen werden, daß diese negativen Jahresergebnisse ausschließlich
auf nicht kostendeckende Gebührenerhebungen zurückzuführen sind. Die Start- und
Landegebühren decken nämlich die Kosten im Durchschnitt nur zu 10 v.H. bis zu 25
v.H. Selbst unter Einschluß der in den Gewinn- und Verlustrechnungen ausgewiesenen Erlöse bzw. Erträge wird nur ein durchschnittlicher Kostendeckungsgrad zwischen 35 v.H. und 52 v.H. erreicht. Alle Unternehmen werden sich daher unverzüglich bemühen müssen, ihre Start- und Landegebühren so anzuheben, daß künftig zumindest ausgeglichene Jahresergebnisse erreicht werden können und damit Verlustausgleiche durch kommunale Haushalte entbehrlich werden. Dieses Gebot, das sich
sowohl aus betriebswirtschaftlichen Grundsätzen als auch aus den in § 75 Kommunalverfassung geforderten Wirtschaftsgrundsätzen ergibt, dürfte umsomehr gelten, als
alle Flugplätze in nicht unerheblichem Ausmaß auch durch den privaten Sport- und
Hobbyflugbetrieb frequentiert werden. Nach Unterlagen, die dem Landesrechnungshof erstmalig für das Jahr 1994 zur Verfügung stehen, entfielen im Durchschnitt rd.
47 v.H. alle Flugbewegungen auf den gewerblichen Verkehr (einschließlich Werkverkehr, aber ohne Schulungsflüge) und rd. 53 v.H. auf den nicht gewerblichen Ver-

kehr. Der Landesrechnungshof geht davon aus, daß bei möglicherweise unterschiedlichen Unternehmenskonzeptionen auf jeden Fall nicht beabsichtigt ist, den gesamten
Flugverkehr über unangemessen niedrige Start- und Landegebühren und den Ausgleich der dadurch entstehenden Jahresfehlbeträge über kommunale Haushalte zu
subventionieren.
c) Seebäderbetrieb
Auch die regelmäßig als Eigenbetriebe ausgestalteten Seebäderbetriebe erwirtschaften zum Teil hohe Verluste. Mutmaßlich werden künftig selbst dann keine ausgeglichenen oder gar positiven Ergebnisse erzielt werden können, wenn es gelingen sollte,
die Anzahl der Tagesbesucher zu erhöhen und die durchschnittliche Verweildauer der
Gäste zu verlängern. Diese Bestrebungen dürften ganz wesentlich von der Akzeptanz
des jeweiligen Badeortes, seiner Lage, insbesondere aber seinem infrastrukturellen
und Freizeitangebot abhängen. Ob die zwischenzeitlich errichteten Seebrücken, für
die die Gemeinden erhebliche Finanzierungsteile selbst aufbringen mußten, diesem
Ziel gerecht werden, dürfte mindestens bezweifelt werden. Das umsomehr, als gerade
diese Investitionen die wirtschaftlichen Betätigungen der Kommunen in Form hoher
Abschreibungen, Zins- und Tilgungsdienste für die aufgenommenen Fremdmittel und
Kosten für künftige witterungs- und zeitbedingte Instandhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten nachhaltig belasten werden. Im Ergebnis werden die durch die wirtschaftliche Betätigung selbst nicht ausgleichsfähigen Verluste durch die kommunalen
Haushalte zu tragen sein.
d) Wohnungsunternehmen
Die bislang vorliegenden Jahresabschlüsse der wohnungswirtschaftlichen Unternehmen sind überwiegend durch bis Ende 1992 aufgelaufene Verlustvorträge und Jahresfehlbeträge 1993 gekennzeichnet. Die Ursachen für diese durchgängig defizitären
Entwicklungen liegen in nicht kostendeckenden Sollmieten. Diese werden nicht
durch den Markt, sondern durch den Gesetzgeber bestimmt. Die Kosten wiederum
sind ganz wesentlich beeinflußt durch
−= hohen Instandsetzungs- und Sanierungsaufwand, der aufgrund des Zustands der
Baulichkeiten inzwischen unabweisbar geworden ist, und

−= den Zinsdienst auf die Fremdmittel, die zur Finanzierung dieser Arbeiten aufgenommen werden mußten.
Zusätzlich belastet sind die Erfolgsrechnungen durch hohe Zinslasten auf die sog.
Altschulden. Ob diese Zinslasten, die derzeit in der Regel nur zurückgestellt wurden,
tatsächlich gezahlt werden müssen oder – wie geplant – teilweise erlassen werden,
muß abgewartet werden.
Der Landesrechnungshof wird darauf drängen, daß die Defizite der kommunalen Betriebe wo immer möglich abgebaut werden.

V. Prüfungsfeststellungen

Haushaltsmittel der Fraktionen im Landtag

Die Landtagsfraktionen sind alt Teil des Verfassungsorgans Landtag organisierte Staatlichkeiten
und unterliegen in ihrer Finanzwirtschaft den
Grundsätzen und Regelungen des Haushaltsrechts. Fraktionszuschüsse sind Haushaltsmittel.
Nach den Grundsätzen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Juni 1989 ist es unstreitig, daß die Haushaltsmittel, die den Fraktionen als Zuschüsse zur Verfügung stehen, nach
Haushaltsrecht durch den Landesrechnungshof
geprüft werden können.
Beurteilungsmaßstab für die Verwendung der
von den Fraktionen verwalteten Haushaltsmittel
waren die von den Rechnungshöfen des Bundes
und der Länder auf der Grundlage von Einzelfällen erarbeitete Regeln.

(76)

Die Fraktionen erhalten nach § 51 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtages Mecklenburg-Vorpommern – Abgeordnetengesetz – vom 20. Dezember 1990 (GVOBL. M-V S. 3), zuletzt geändert durch das
Vierte Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (5. ÄndG AbgG M-V) vom
19. Juli 1995 (GVOBl. M-V S. 332), Mittel aus dem Landeshaushalt zur Selbstbewirtschaftung. Bewirtschaftung und Rechnungslegung richten sich nach dem allgemeinen Haushaltsrecht und den besonderen Vorschriften des Abgeordnetengesetzes.
Das Recht und die Pflicht des Landesrechnungshofes, die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Landtagsfraktionen zu prüfen, ergibt sich aus Artikel 68 Abs. 3

der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23. Mai 1993. Nähere
Regelungen finden sich in § 88 Abs. 1 LHO sowie in § 53 des Abgeordnetengesetzes.
Der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern hat 1994 die Haushaltsführung
der Fraktionen geprüft, die dem Landtag in der Legislaturperiode 1990 bis 994 angehörten und ihnen in erster Linie beratende Hinweise zu ihrer Finanzwirtschaft gegeben.
Die folgenden Ausführungen fassen generell bedeutsame Erkenntnisse und Vorschläge, die Richtschnur des Handelns der Rechnungshöfe von Bund und Ländern
sind, für die zukünftige Haushalts- und Wirtschaftsführung der Fraktionen zusammen.
(77)

Der Landesrechnungshof wird bei späteren Prüfungen untersuchen, ob die Fraktionen
den Vorschlägen des Landesrechnungshofes nachgekommen sind.

Veranschlagung von Fraktionszuschüssen im Haushaltsplan
(78)

Der Landesrechnungshof hält es vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Juni 1989 (BVerfGE 80, 188), nach der Fraktionszuschüsse Haushaltsmittel sind, für dringend erforderlich, daß die Zusammensetzung
und die Höhe der Fraktionszuschüsse für jede Fraktion gesondert detailliert im Haushaltsplan ausgewiesen werden. Folgende Beträge sollten spezifiziert werden:
a) bei der Ermittlung der Zuschußhöhe
−= Grundbetrag je Fraktion
−= Betrag pro Abgeordneter
−= Oppositionszuschlag

b) bei den Verwendungszwecken
−= Personalausgaben
−= Verfügungsfonds der Fraktionen
−= Beiträge zum Sozialfonds
−= sächliche Verwaltungsausgaben.

Verwendung der Fraktionszuschüsse
(79)

Die Fraktionszuschüsse dürfen nur für gesetzlich zugelassene Zwecke verwendet
werden.
Aus dem Landeshaushalt gezahlte Fraktionszuschüsse dürfen weder für die Parteiarbeit (z.B. verdeckte Sympathie-Werbung) noch für die Wahlkreisarbeit der einzelnen
Abgeordneten herangezogen werden.
Einnahmen:
Die Buchführung muß zwischen Einnahmen aus Zuschüssen aus dem Landeshaushalt
und fraktionseigenen Mitteln (z.B. aus Beiträgen der Abgeordneten) unterscheiden
und diese buchungstechnisch trennen. Die Herkunft der Einnahmen muß auch im Zusammenhang mit ihrer Verwendung erkennbar sein.
Ausgaben:
Der Landesrechnungshof hat eine Übersicht über Verwendungsmöglichkeiten der
Fraktionszuschüsse aufgestellt und den Fraktionen im Laufe des Prüfungsverfahrens
überreicht. Die Aufstellung vermittelt auf der Grundlage von Erkenntnissen der
Rechnungshöfe Orientierungshinweise für den zulässigen bzw. bedenklichen oder
unvertretbaren Einsatz von Fraktionszuschüssen.

(80)

Soweit sich höhere Rücklagen als gesetzlich zugelassen (§ 51 Abs. 4 Abgeordnetengesetz) ergeben, müssen die überschießenden Beträge an den Landeshaushalt zurückgeführt werden. Die verzinsliche Anlage der gesetzlich zugelassenen Rücklagen ist
anzustreben. Der Landesrechnungshof hat eine Prüfung angeregt, wie mit einem Teil
der Rücklagen Vorsorge für einen eventuellen Sozialplan für die Fraktionsmitarbeiter

getroffen werden kann, der aufgrund veränderter Fraktionsstärken infolge von Wahlergebnissen erforderlich werden könnte.
(81)

Den Fraktionsvorsitzenden sollte aus einem Teil der bisherigen Fraktionszuschüsse
ein Verfügungsfonds eingerichtet werden, aus dem repräsentative Verpflichtungen
nach außen gedeckt werden sollten.
Der Ältestenrat sollte zur Höhe und zur Verwendung dieser Mittel Richtlinien erlassen. Für die damit festgelegten Zwecke dürften dann weitere Haushaltsmittel nicht
verwendet werden.

Generelle Forderungen an die
Mittelbewirtschaftung der Fraktionen
(82)

Die Verwendung der aus dem Landeshaushalt empfangenen finanziellen Mittel muß
lückenlos und vollständig nachgewiesen werden. Dabei sind einige Grundsätze einzuhalten:
−= Der Zahlungsverkehr muß grundsätzlich bargeldlos abgewickelt werden.
−= Einzahlungen müssen belegt, erläutert und quittiert sein.
−= Auszahlungen müssen durch Originalbelege unter Angabe des Zahlungsgrundes
nachgewiesen werden.
−= Belege (z.B. Quittungen, Rechnungen, Kontoauszüge) müssen fortlaufend numeriert sein.
−= Einnahmen und Ausgaben sind getrennt voneinander jeweils in voller Höhe zu
buchen.
−= Barbestände sollen gering gehalten werden (max. 5.000 DM).
−= Über Geldbewegungen (Ein- und Auszahlungen) muß ein zeitlicher und ein sachlicher Nachweis geführt werden.
−= Alle Geldbewegungen müssen fortlaufend und zeitnah gebucht werden.
−= Die Bücher sind monatlich und jährlich abzuschließen.
−= Es bedarf der Überwachung der bereits gebundenen und im Gegenzug der noch
verfügbaren Mittel.

−= Die Belege müssen bis zum Ende der folgenden Legislaturperiode, mindestens jedoch fünf Jahre, aufbewahrt werden.
Die Gliederung der Buchführung könnte an die Gliederung des Verwendungsnachweises gemäß der Anlage zum Dritten Änderungsgesetz zum Abgeordnetengesetz
vom 16. Juli 1993 (GVOBl. M-V S.679) angelehnt werden.

Personalausgaben
(83)

Da die Fraktionen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als
„Gliederung des Bundestages der organisierten Staatlichkeit eingefügt“ (BVerfGE
20, 56) sind, hält der Landesrechnungshof bezüglich der Vergütung ihrer Mitarbeiter
eine entsprechende Anwendung des Tarif- und Besoldungsrechts für geboten.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, mit den Fraktionsmitarbeitern für die Dauer
einer Legislaturperiode zumindest teilweise befristete Arbeitsverträge abzuschließen,
um den Auswirkungen von möglichen Wahlergebnissen Rechnung tragen zu können.
Die soziale Absicherung der Fraktionsmitarbeiter sollte aus Gründen der Transparenz
im Landeshaushaltsplan veranschlagt und bei einem besonderen Titel ausgewiesen
werden.

Öffentlichkeitsarbeit
(84)

Der Landesrechnungshof hält nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
13. Juni 1989 und aufgrund der ausdrücklichen Regelung im AbgG den Einsatz staatlicher Mittel zur Finanzierung der Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen innerhalb klarer Grenzen für zulässig. Bedingung ist insbesondere, daß der Bezug zu den Aufgaben der Fraktion eindeutig ist, Werbung für eine bestimmte Partei unterbleibt und die
vom Bundesverfassungsgericht vom 2. März 1977 (BVerfGE 44, 125) als ‘Faustregel’ festgelegte zeitliche Begrenzung von sechs Monaten vor Wahlen beachtet wird,
in der „das Gebot äußerster Zurückhaltung und das Verbot jeglicher mit Haushaltsmitteln betriebener Öffentlichkeitsarbeit in Form von sogenannten Arbeits-,
Leistungs- und Erfolgsberichten“ zu beachten ist.
Publikationen und Veranstaltungen, die durch die Fraktionen aus Haushaltsmitteln
finanziert werden, müssen den Herausgeber bzw. Veranstalter offenlegen. Nur so ist

die Grenzziehung zwischen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen und unzulässiger Parteienfinanzierung möglich. Bei gemeinsamen Publikationen und Veranstaltungen von Fraktion und Partei, die von beiden finanziert werden (Mischfinanzierung), ergeben sich erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten. Daher sind in diesen
Fällen besonders hohe Anforderungen an Eindeutigkeit und Klarheit zu stellen.

Stellen- und Personalwirtschaft bei
ausgewählten oberen Landesbehörden

Bei einer Querschnittsprüfung der Stellen- und
Personalwirtschaft

bei

ausgewählten

oberen

Landesbehörden hat der Landesrechnungshof
festgestellt, daß ihnen die Befugnis zur Stellenbesetzung und die personalrechtlichen Befugnisse
in unterschiedlichem Umfang übertragen worden
sind. Die Stellennachweise wurden uneinheitlich
geführt. Die Verwaltung hatte die Personalausstattung nur in Einzelfällen daraufhin überprüft,
ob sie für die Aufgabenwahrnehmung wirklich
erforderlich ist. Dienstposten- und Arbeitsplatzbewertungen waren in erheblichem Umfang noch
nicht vorgenommen worden.

(85)

Der Landesrechnungshof hat im Rahmen einer Querschnittsprüfung in der Zeit von
August 1993 bis Juni 1994 die Personalausgaben, die Stellen- und Personalwirtschaft
sowie die Personalbemessung und -bewertung einiger ausgesuchter oberer Landesbehörden geprüft. Es waren dies im
−= Geschäftsbereich des Innenministeriums
das Landesamt für Katastrophenschutz,
−= Geschäftsbereich des Wirtschaftsministeriums
das Landesamt für Eichwesen,
−= Geschäftsbereich des Landwirtschaftsministeriums
die Forstdirektionen und
−= Geschäftsbereich des Sozialministeriums
das Landesversorgungsamt.

Aufgabenverteilung bei der Personal- und Stellenwirtschaft

(86)

Die Aufgabenabgrenzung und -wahrnehmung sind unterschiedlich geregelt.
Die Personalwirtschaft besteht aus den Teilaufgaben
−= Ausübung der personalrechtlichen Befugnisse und
−= Personalsachbearbeitung einschließlich
•=

der Erarbeitung der Zahlungsanordnungen für das Landesbesoldungsamt und

•=

der Personalaktenführung.

Die Stellenwirtschaft umfaßt die Befugnis zur Besetzung von Planstellen und anderen Stellen.
Der Landesrechnungshof hat in den ausgewählten Behörden untersucht, ob die Zuständigkeiten in der Personal- und Stellenwirtschaft zweckmäßig verteilt sind.
(87)

Die Ministerien haben sich die Ausübung der personalrechtlichen Befugnisse und die
Personalsachbearbeitung in erheblichem Maße selbst vorbehalten. Lediglich Teilbereiche haben sie auf die oberen Landesbehörden delegiert. Die Teilaufgaben Erarbeitung der Zahlungsanweisungen für das Landesbesoldungsamt und Personalaktenführung sind darüber hinaus häufig organisatorisch von der eigentlichen Personalsachbearbeitung getrennt worden.
So sind die Forstdirektionen und das Landesamt für Katastrophenschutz im Bereich
der Personalwirtschaft für die ihnen zugeordneten Arbeiter verantwortlich, das Landesversorgungsamt nimmt diese Aufgaben für die Angestellten bis zur Vergütungsgruppe IV a BAT und die Arbeiter wahr, das Landesamt für Eichwesen ist, abgesehen von den Beamten des höheren Dienstes, für das gesamte Personal zuständig.

(88)

Die Entscheidungsbefugnis zur Besetzung von Planstellen und sonstigen Stellen ist
ebenfalls unterschiedlich geregelt. Innenministerium und Sozialministerium haben
sich diese Befugnis jeweils für ihre Bereiche insgesamt vorbehalten. Für die Forstdirektionen trifft das Ministerium für Landwirtschaft und Naturschutz mit Ausnahme
der Stellen für Forstwirte und Waldarbeiter alle Entscheidungen. Das Wirtschaftsministerium hat dem Landesamt für Eichwesen die Befugnis zur Stellenbesetzung bis
zur Ebene des gehobenen Dienstes übertragen.

(89)

Der Landesrechnungshof bemerkt dazu:

−= Die Aufgaben der Personal- und Stellenwirtschaft sowie die Befugnis zur Stellenbesetzung sollten weitgehend auf die oberen Landesbehörden übertragen werden.
Ihre Leitungsorgane sind für die sachgemäße und wirtschaftliche Erledigung der
Aufgaben ihrer eigenen und der nachgeordneten Behörden verantwortlich. Sie
können dieser Verantwortung nur gerecht werden, wenn sie auch über den Einsatz
des dazu erforderlichen Personals entscheiden können.
−= Außerdem könnten die Ministerien ihre vorrangige Aufgabe der Fachaufsicht und
Anleitung gegenüber ihren nachgeordneten Bereichen effektiver gestalten, wenn
sie von nichtministeriellen Verwaltungsaufgaben entlastet würden.
−= Die häufig angetroffene organisatorische Trennung der Erarbeitung der Zahlungsanweisungen für das Landesbesoldungsamt und der Personalaktenführung von der
eigentlichen Personalsachbearbeitung führt nach den Feststellungen des Landesrechnungshofes zu langen Entscheidungswegen, Doppelarbeit, mehrfacher Aktenführung und teilweise auch Überlastung der Ministerialverwaltung.
(90)

Die betroffenen Ministerien haben sich der Auffassung des Landesrechnungshofes
insoweit angeschlossen, als Innenministerium und Wirtschaftsministerium die Aufgaben der Personal- und Stellenwirtschaft bis zur Ebene des gehobenen Dienstes delegiert haben. Das Sozialministerium hat die Aufgabenübertragung auf das Landesversorgungsamt für den Arbeitnehmerbereich bereits vollzogen. Ein entsprechender
Erlaß für die Beamten ist in Vorbereitung. Das Ministerium für Landwirtschaft und
Naturschutz beabsichtigt kurzfristig die Übertragung der Aufgaben auf die Forstdirektionen bis zur Vergütungsgruppe VII BAT-O. Nach Durchführung der geplanten
Strukturänderungen in der Forstverwaltung im Jahr 1996 sollen dann die Aufgaben
bis zur Besoldungsgruppe A 11/Vergütungsgruppe IV a BAT auf die oberen Landesbehörden übertragen werden.

(91)

Der Landesrechnungshof hält die Aufgabendelegation in der Personal- und Stellenwirtschaft bis einschließlich der Ebene des gehobenen Dienstes auf die oberen Landesbehörden für ausreichend. Soweit die Stellen- und Personalwirtschaft für den höheren Dienst (d.h. für die Leitungsebene) des nachgeordneten Bereiches in der direkten Zuständigkeit der Ministerien verbleiben soll, ist der Landesrechnungshof damit
einverstanden. Er geht jedoch davon aus, daß die übrigen Ressorts sich dieser Regelung, soweit nicht schon geschehen, anschließen.

Nachweis der Inanspruchnahme von Stellen
(92)

Besonderes Augenmerk wurde während der Prüfung den Stellenplänen und Stellenübersichten zuteil. Der Stellenplan, in dem die Planstellen für Beamte ausgewiesen
sind, ist Teil des Haushaltsplans. Die Stellenübersichten für beamtete Hilfskräfte und
nicht beamtete Kräfte sind bindend wie der Stellenplan. Stellenplan und Stellenübersichten weisen die Planstellen und sonstigen Stellen aus und legen damit den quantitativen und qualitativen Rahmen der Personalwirtschaft fest. Die Stellen sind Ermächtigungen für die Verwaltung, über die im Haushaltsplan veranschlagten Mittel
für Dienstbezüge, Vergütungen und Löhne zu verfügen. Nach der VV Nr. 6 zu § 49
LHO haben alle Behörden, denen Stellen zur Bewirtschaftung zugewiesen sind, Stellennachweise zu führen. Sie sind Bestandteil der Rechnungslegung und müssen für
den Landesrechnungshof nachvollziehbar geführt werden.

(93)

Bei allen geprüften Behörden wurden Stellennachweise geführt. Der Landesrechnungshof hat sowohl manuell geführte wie auch IT-gestützte Nachweisungen vorgefunden. Sie entsprachen nicht in jedem Fall den vom Landesrechnungshof für erforderlich gehaltenen Mindestanforderungen und waren unterschiedlich aussagefähig.
Der Landesrechnungshof hatte bereits in Tzn. 29 bis 32 seines Jahresberichtes 1993
auf die lückenhaften Regelungen der VV zu § 49 LHO hingewiesen und die Entwicklung und Einführung eines einheitlichen IT-Verfahrens angeregt.

(94)

Inzwischen hat das Innenministerium das IT-gestützte Personal- und Stellenverwaltungssystem PERSYS mit der Absicht erworben, es als landeseinheitliches Verfahren
einzuführen und als Landesstandard festzulegen. Die übrigen Ressorts haben der Einführung von PERSYS zugestimmt. Das Finanzministerium hat zugesagt, die VV zu §
49 LHO entsprechend zu ergänzen. Zusätzlich wird in Kürze die VV Nr. 6 zu § 49
LHO durch einen Vordruck erweitert, der landeseinheitlich für die Stellennachweisführung anzuwenden sein wird.

(95)

Der Landesrechnungshof hat die vorgesehene Einführung eines landeseinheitlichen
Verfahrens ausdrücklich begrüßt, weil so unnötiger Aufwand für die Entwicklung,
Einführung und Pflege mehrerer gleichartiger Verfahren vermieden wird. Außerdem
können bei entsprechender Ausgestaltung die Stellennachweise vereinheitlicht und
rationeller geführt sowie die bisherigen Unzulänglichkeiten abgestellt werden.

Um die bisherigen manuellen Stellennachweise entbehrlich werden zu lassen, muß
das IT-Verfahren jedoch eine Reihe von Anforderungen erfüllen. Diese Anforderungen hatte der Landesrechnungshof dem Innenministerium mit Schreiben vom 21. Juni 1994 mitgeteilt. Gleichzeitig hatte er seine Zustimmung zu einem künftigen Verzicht auf manuelle Stellennachweise von der Erfüllung dieser Anforderungen abhängig gemacht. Ob das Verfahren PERSYS den Anforderungen hinsichtlich der Stellenwirtschaft erfüllt, untersucht der Landesrechnungshof zur Zeit im Rahmen einer
Prüfung.
Anfang Juni 1995 lagen Ergebnisse noch nicht vor. Zum gleichen Zeitpunkt war das
Verfahren PERSYS im Rahmen der Haushaltsberatungen 1995 Gegenstand einer
Beschlußempfehlung des Finanzausschusses (vgl. Drs. 2/500).

Personalbemessung
(96)

Der Landesrechnungshof hatte in seinem Jahresbericht 1993 (Tzn. 33 bis 36) zur
Frage der Personalbemessung bereits ausführlich Stellung genommen und im Jahresbericht 1994 (Tz. 26) nochmals auf die Notwendigkeit eines weiteren Stellenabbaus
hingewiesen. Der Bericht des Finanzausschusses zur Mittelfristigen Finanzplanung
1993 - 1997 (Drs. 1/3975) unterstreicht dies in seinen Bemerkungen zum Stellenplanentwurf (Teil D) nachdrücklich.

(97)

Bei der Prüfung der ausgewählten oberen Landesbehörden wurde festgestellt, daß die
bereits 1993 geforderte Anpassung der Stellenausstattung an die Aufgabenstellung
der Behörden weitgehend noch nicht erfolgt ist. Nur deshalb konnten in mehreren
Dienststellen beispielsweise Personaldezernate mit vergleichsweise hoch dotiertem
Personal eingerichtet sein, obwohl die für sie eigentlich vorgesehenen Aufgaben weitestgehend im Ministerium durchgeführt wurden.
Der Landesrechnungshof hat aufgrund von Feststellungen bei anderen Prüfungen
Grund zu der Annahme, daß in der gesamten Landesverwaltung sowohl die quantitative als auch die qualitative Personalbemessung noch nicht auf die wirklich notwendigen Aufgaben ausgerichtet wurde und die einzelnen Stellen in ihrer Wertigkeit
nicht immer der Aufgabenstellung entsprachen.

(98)

Der Landesrechnungshof hat deshalb gefordert, in den Bereichen der Verwaltung, bei
denen der Personalbedarf nicht auf der Grundlage von Meßzahlen (z.B. Anzahl der
Versorgungsfälle, Größe der Forstfläche) festgelegt wurde, Untersuchungen über den
tatsächlichen Personalbedarf durchzuführen. Er hält es zwar für nicht ausgeschlossen,
daß ein Personalbestand, der in Anlehnung an eine entsprechende Behörde in einem
Altbundesland übernommen wurde, durchaus angemessen sein kann. Letztlich kann
jedoch nur eine Organisationsüberprüfung mit methodisch-analytischer Personalbemessungsermittlung die Gewähr dafür bieten, daß der tatsächlich erforderliche Personalbedarf für die durchzuführenden Arbeiten festgestellt wird. Der Landesrechnungshof hält es folglich für geboten, in einem angemessenen Zeitraum die erforderlichen Voraussetzungen für die Erarbeitung der Grundlagen für praxisorientierte und
nachvollziehbare Personalbemessungen zu schaffen.

(99)

Alle geprüften Ministerien haben die Notwendigkeit einer Organisationsprüfung anerkannt. Sie haben teilweise bereits vorbereitende Maßnahmen zur Durchführung von
Organisationsüberprüfungen eingeleitet, teilweise die Absicht bekundet, solche Überprüfungen in nächster Zeit zu veranlassen. Der Landesrechnungshof wird die weitere Entwicklung in dieser Angelegenheit aufmerksam beobachten.

Dienstposten- und Arbeitsplatzbewertung
Beamte
(100)

Der Landesrechnungshof hat bei den geprüften oberen Landesbehörden untersucht,
ob bei der Bewertung der Dienstposten von Beamten die beamten- und besoldungsrechtlichen Vorschriften beachtet wurden.
Dabei hat er festgestellt, daß mit Ausnahme einer Behörde die Beamtendienstposten
in der Regel noch nicht bewertet wurden und sich Aufgabe und Wertigkeit der
Dienstposten häufig nicht entsprachen.
Die Dienstposten wurden in Anlehnung an die Stellenpläne entsprechender Behörden
in den Altbundesländern eingerichtet. In der Folgezeit wurde nicht überprüft, ob
Aufgaben und Anforderungen in einem ausgewogenen Verhältnis zur Wertigkeit der
Dienstposten stehen.

(101)

Bei mehreren oberen Landesbehörden wurden die in § 26 Bundesbesoldungsgesetz
festgelegten Obergrenzen für die Spitzenämter der Laufbahngruppen erheblich überschritten. Zum Beispiel liegen diese Grenzen für die Besoldungsgruppen A 12/A 13
bei 16 v.H. bzw. 6 v.H. der im gehobenen Dienst ausgebrachten Planstellen. Bei den
angesprochenen Behörden wurde jedoch ein Anteil zwischen 75 und 87,5 v.H. festgestellt. Der Landesrechnungshof hat dies beanstandet. Er hält es für erforderlich, die
Möglichkeit einer Rückgängigmachung zu prüfen.

(102)

Der Landesrechnungshof hat außerdem darauf hingewiesen, daß nur eine sachgerechte Bewertung der Dienstposten die Übersicht über Personalverteilung und -einsatz
verbessert und als Grundlage für eine funktionsgerechte Bezahlung dient. Sie bringt
größere Transparenz in die Zuordnung der Dienstposten zu den Besoldungsgruppen,
bindet Beförderungen an die Übernahme höherwertiger Funktionen und schafft damit
Leistungsanreize.
Im übrigen dürfen Verbeamtungen und Beförderungen erst vorgenommen werden,
wenn der betreffende Dienstposten auch bewertet ist. Dies hatte das Innenministerium in seinem Erlaß über Klärung von Zweifelsfragen bei der Anwendung der Landesverordnung über die Bewährungsanforderung für die Ernennung zum Beamten
auf Probe vom 7. Juli 1993 – Az II 240 – eindeutig vorgegeben.

(103)

Die betroffenen Ministerien haben den Feststellungen des Landesrechnungshofes
grundsätzlich zugestimmt. Sie haben, soweit noch nicht geschehen, zugesagt, im
Rahmen der geplanten Organisationsuntersuchungen auch die Bewertung der Dienstposten zu überprüfen.

Angestellte
(104)

Anhand von Stellenplänen, Organisationsunterlagen, Personalakten und Tätigkeitsdarstellungen hat der Landesrechnungshof überprüft, inwieweit die Arbeitsplätze der
Angestellten bewertet worden sind.
Dabei wurde festgestellt, daß mit Ausnahme einer Behörde ein großer Teil der Arbeitsplätze nur überschlägig und damit nur vorläufig bewertet war. Für einige Arbeitsplätze lagen noch keine Bewertungen vor.
Den überschlägigen Bewertungen lagen lediglich verkürzte Tätigkeitsdarstellungen
zugrunde, die für eine tarifgerechte Bewertung im Sinne des § 22 BAT-O nur eingeschränkt geeignet sind.

(105)

In der Anlage 3 zu seinem Rundschreiben vom 23.April 1991 hat das Finanzministerium Hinweise zur Tätigkeitsdarstellung und -bewertung gegeben. Der Landesrechnungshof hat die betroffenen Ministerien auf den Erlaß hingewiesen.
Der Landesrechnungshof geht davon aus, daß in allen Verwaltungen des Landes die
bisher nicht bewerteten Arbeitsplätze auf dieser Grundlage so schnell wie möglich tariflich bzw. endgültig bewertet werden.

(106)

Dazu hat das Innenministerium mitgeteilt, daß es bereits seit Ende 1993 bei Neueinstellungen seinen Bewertungen ausführliche Tätigkeitsdarstellungen zugrundelegt.
Das Sozialministerium hat die festgestellten Mängel bereits abgestellt.
Das Ministerium für Landwirtschaft und Naturschutz hat zugesagt, bis Mitte 1995 alle Arbeitsplätze endgültig zu bewerten.
Im Wirtschaftsministerium – Landesamt für Eichwesen – hatte der Landesrechnungshof die Tz. 104 geschilderten Mängel nicht festgestellt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Sächliche Verwaltungsausgaben

Oberste Landesbehörden haben bei der Bewirtschaftung der Titel für „Sächliche Verwaltungsausgaben“

haushaltsrechtliche

Bestimmungen

nicht beachtet.
Im einzelnen sind Zahlungsfristen überschritten
und Skontomöglichkeiten nicht oder fehlerhaft in
Anspruch genommen worden.
Die Führung der Haushaltsüberwachungslisten
war mangelhaft.
Zahlungsanordnungen entsprachen nicht den
Anforderungen, der Nachweis des Vermögens
war unzureichend. Dadurch wird Unregelmäßigkeiten Vorschub geleistet.

(107)

Im Rahmen einer Querschnittsprüfung hat der Landesrechnungshof 1992/93 sächliche Verwaltungsausgaben beim damaligen Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten, beim Kultusministerium, beim damaligen Landwirtschaftsministerium und beim Sozialministerium stichprobenweise geprüft. In seinem Jahresbericht 1994 hat der Landesrechnungshof bereits auf die bei der Anmietung von Kopierern und dem Abschluß von Reinigungsverträgen festgestellten Mängel hingewiesen.
Auch in weiteren Bereichen haben die Prüfungen des Landesrechnungshofes ergeben,
daß in erheblichem Umfang die LHO und Verwaltungsvorschriften zur LHO nicht
beachtet wurden.

(108)

Die geprüften Ministerien haben die vom Landesrechnungshof getroffenen Feststellungen anerkannt. Sie verweisen jedoch auf die besonderen Bedingungen der Aufbauphase. Gemessen an den damaligen Umständen verlören die Feststellungen an
Gewicht. Die seither eingetretenen Verbesserungen in der Organisation und Personalstruktur ebenso wie in der Zwischenzeit durchgeführte Fortbildungsmaßnahmen
hätten die Ursachen für die festgestellten Mängel beseitigt.

(109)

Wegen der großen Fehlerhäufigkeit, mit Rücksicht auf die Bedeutung der Fehler, und
weil Bearbeitungsfehler insbesondere auch da festzustellen waren, wo die Beachtung
der Verwaltungsvorschriften der Kassensicherheit und der Verhinderung von Unregelmäßigkeiten dient, hält es der Landesrechnungshof für geboten, das Parlament zu
unterrichten, denn werden die administrativen Vorkehrungen gegen strafrechtlich relevantes Handeln nicht strikt gehandhabt, provoziert das unkorrekte Verhaltensweisen.

Begleichung von Rechnungen
(110)

Für die Bewirkung von Zahlungen schreibt § 34 Abs. 2 Satz 1 LHO vor, daß Ausgaben nur soweit und nicht eher geleistet werden dürfen, als sie zur wirtschaftlichen
und sparsamen Verwaltung erforderlich sind. Darüber hinaus hat insbesondere der
Staat aber auch die Pflicht, Schulden pünktlich und vollständig zu begleichen, um
seine Vertragspartner – zumal in wirtschaftlich angespannter Lage – nicht in Liquiditätsprobleme zu bringen. Wann die Fälligkeit der Leistung eintritt, ergibt sich regelmäßig aus den Rechnungen.

(111)

– Das Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten hat bei 30 v.H.
der Rechnungen, die einen Eingangsvermerk aufwiesen, die Zahlungsfrist überschritten. In 37 v.H. der Fälle war aus den Akten nicht zu ersehen, ob der Skontoabzug berechtigt war. Bei 41 v.H. der Rechnungen wurden die gegebenen Skontomöglichkeiten nicht genutzt.
– Beim Kultusministerium kam es in 50 v.H. der Zahlungsfälle zu einer Überschreitung der Zahlungsfristen. In 85 v.H. der Vorgänge wurden bestehende Skontomöglichkeiten nicht genutzt bzw. ein Skontoabzug zu Unrecht vorgenommen.
– Das Landwirtschaftsministerium hat 69 v.H. aller Rechnungen vor oder nach Fälligkeit bezahlt. Bei 80 v.H. der Fälle wurden bestehende Skontomöglichkeiten
nicht genutzt.
– Das Sozialministerium hat bei 48 v.H. der Zahlungen die Zahlungsfristen nicht
eingehalten. In 68 v.H. der Fälle wurden bestehende Skontomöglichkeiten nicht
genutzt. In 22 v.H. der Vorgänge sind unberechtigt Skonti abgezogen worden.

Ausgabenüberwachung
(112)

Die ordnungsgemäße Führung von Haushaltsüberwachungslisten für Ausgaben dient
u.a. dazu, Haushaltsüberschreitungen zu vermeiden und trägt dazu bei, das Etatrecht
des Parlaments zu gewährleisten.

(113)

Bei allen geprüften Ministerien wurde zur Zeit der örtlichen Erhebungen die Haushaltsüberwachung mit Hilfe des HKR-Verfahrens noch nicht angewendet. Bei den
statt dessen geführten Haushaltsüberwachungslisten fehlten vorgeschriebene Mindestangaben. So wurden z.B. Angaben zum Kassenanschlag (Kultusministerium und
Landwirtschaftsministerium) oder zum noch verfügbaren Betrag (Ministerium für
Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten, Sozialministerium) nicht gemacht. Damit war die Führung der Haushaltsüberwachungslisten letztlich wertlos, denn es war
insoweit nicht zu ersehen, wieviel Mittel jeweils zur Verfügung standen und wieviel
bereits ausgegeben worden waren.

Kassen- und Anordnungssicherheit
(114)

Für Zahlungsanordnungen enthalten die Verwaltungsvorschriften zu § 70 LHO detaillierte Bestimmungen, die insbesondere auch der Kassensicherheit dienen.

(115)

Mit Ausnahme der Zahlungsanordnungen des Ministeriums für Justiz, Bundes- und
Europaangelegenheiten wiesen die Auszahlungsanordnungen in allen geprüften Ministerien Mängel auf:
−= Im Bereich des Kultusministeriums wurde die rechnerische Richtigkeit bescheinigt, obwohl z.T. deutliche Abweichungen gegenüber den eigentlich geschuldeten
Beträgen vorlagen.

−= Im Bereich des Landwirtschaftsministeriums fehlte grundsätzlich die Angabe der
Amtsbezeichnung oder der Dienststellung ebenso wie die erforderliche Zahlungsbegründung. Auf einigen Zahlungsanordnungen waren Änderungen in unzulässiger Weise vorgenommen worden. Die Angaben zum Fälligkeitstag fehlten oder
waren unzutreffend.
−= Im Bereich des Sozialministeriums enthielten Zahlungsanordnungen keine Angaben zum Fälligkeitstag. Frei bleibende Felder waren nicht entwertet. Zweck und
Anlaß der Auszahlungen waren nicht in jedem Fall erkennbar.

Vermögensnachweise
(116)

§ 73 LHO schreibt vor, daß über das Vermögen des Landes ein Nachweis zu erbringen ist. In den Verwaltungsvorschriften zu § 73 LHO ist im einzelnen geregelt, wie
Bestand und Verbleib der Vermögensgegenstände nachzuweisen sind. Danach hat
der jeweilige Bestandsverwalter Vermögensveränderungen in Bestandsverzeichnisse
(u.a. Geräteverzeichnis, Einzelnachweisungen) einzutragen und dies zu bescheinigen.
Kassenanordnungen ohne diese Bescheinigung dürfen nicht vollzogen werden.
Die Bestandsverzeichnisse dokumentieren nicht nur die Beschaffung, sie sind vor allem auch Grundlage für Bestandsprüfungen, die regelmäßig durchzuführen sind. Ohne die Führung von Bestandsverzeichnissen ist eine Bestandsüberwachung nicht
möglich.

(117)

– Beim Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten hat der Bestandsverwalter nur in Einzelfällen auf der Auszahlungsanordnung die Eintragung
in das Bestandsverzeichnis bescheinigt. Beim Kultusministerium, dem Landwirtschaftsministerium und dem Sozialministerium fehlten diese Bescheinigungen
gänzlich.
– Beim Kultusministerium wurde ein Geräteverzeichnis nicht geführt. Das Geräteverzeichnis beim Landwirtschaftsministerium erfaßte den Gerätebestand nicht
vollständig. Die beim Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten
und beim Sozialministerium geführten Verzeichnisse enthielten nicht alle erforderlichen Mindestangaben (VV Nr. 2 zu § 73 LHO). Die Feststellung des Verbleibs der Geräte ist daher nicht in allen Fällen möglich.

– Das Kultusministerium und das Sozialministerium haben Einzelnachweisungen
für besonders hochwertige Geräte nicht geführt. Das Landwirtschaftsministerium
hat die Einzelnachweisungen nur für Geräte der IT-Technik angelegt.
(118)

Die geprüften Ministerien haben übereinstimmend erklärt, daß sie inzwischen ihre
Zahlungsvorgänge ordnungsgemäß vornehmen und daß die Haushaltsüberwachungslisten und Bestandsverzeichnisse vollständig und richtig geführt und Zahlungsanordnungen nur noch unter Beachtung der Verwaltungsvorschriften erteilt und vollzogen
werden.

Untätigkeit bei der Rückforderung
einer Zuwendung

Das Innenministerium und ein Landkreis benötigen bereits mehr als ein Jahr, der Frage nachzugehen, ob der Landkreis Mittel aus der Investitionspauschale zweckwidrig verwendet hat und ob
die Mittel zurückzufordern sind.

(119)

Bei der Prüfung der pauschalen Fördermittel für Krankenhäuser (siehe Tzn. 217 bis
227) hat der Landesrechnungshof festgestellt, daß ein Landkreis Mittel aus dem Finanzhilfeprogramm des Bundes (Investitionspauschale) für die Instandsetzung eines
Krankenhauses erhalten hat. Die Mittel aus der Investitionspauschale sollten insbesondere durch umgehende Auftragsvergaben eine schnelle Beschäftigungswirkung
für die heimische Wirtschaft auslösen und waren deshalb ausschließlich für die Instandsetzung von Gebäuden und Anlagen, nicht aber für Um- und Neubaumaßnahmen gedacht, die eine längere Planungsphase benötigten. Gleichwohl hat der Landkreis die Mittel der Investitionspauschale, die er für eine Krankenhaussanierung beantragt und erhalten hat, dazu genutzt, ein Krankenhaus durch umfangreiche Neuund Umbaumaßnahmen in ein Altenheim umzuwandeln (zur Investitionspauschale
vgl. den Jahresbericht 1994, Tzn. 164 ff.).
Diesen Sachverhalt hat der Landesrechnungshof dem für die Vergabe der Investitionspauschale zuständigen Innenministerium unter dem 3. Juni 1994 mitgeteilt und
Bedenken geäußert, ob der Landkreis die Mittel der Investitionspauschale bestimmungsgemäß verwendet hat. Gleichzeitig bat der Landesrechnungshof das Innenministerium zu prüfen, ob und ggf. in welchem Umfang Mittel zurückzufordern sind. Er
bat ferner, ihn über das Veranlaßte zu unterrichten.

(120)

Unter dem 17. August 1994 teilte das Innenministerium dem Landesrechnungshof
mit, es habe den Landkreis um einen Bericht gebeten. Mit Schreiben vom 23. Januar
1995 erklärte das Innenministerium, es habe den Landkreis mit Erlassen vom 17.
August, 5. September und 5. Dezember 1994, zuletzt unter Fristsetzung von zwei
Wochen, zur Stellungnahme aufgefordert, ohne daß der Landkreis jedoch reagiert
habe. Das Innenministerium wollte nun vor Ort die Angelegenheit ansprechen und
den Landesrechnungshof danach informieren. Fernmündliche Nachfragen des Landesrechnungshofes in der Folgezeit ergaben keinen geänderten Sachstand.
Der Landesrechnungshof beanstandete, daß der Landkreis seit annähernd einem Jahr
trotz wiederholter Mahnungen und Fristsetzung nicht auf Erlasse der Aufsichtsbehörde reagiert und daß das Innenministerium dies hingenommen habe, ohne den
Landkreis durch Mittel der Kommunalaufsicht zur Erfüllung seiner Berichtspflichten
anzuhalten oder die Zuwendungen aus der Investitionspauschale auch ohne Stellungnahme des Landkreises zurückzufordern.

(121)

Im Rahmen seiner üblichen Verfahrensweise übersandte der Landesrechnungshof
dem Innenministerium am 30. Juni 1995 vorab den Entwurf dieses Beitrages zum
Jahresbericht und bat um Mitteilung bis zum 10. Juli 1995, falls das Innenministerium Bedenken gegen die Sachdarstellung in dem Bericht habe.
Unter dem 10. Juli 1995 teilte das Innenministerium dem Landesrechnungshof mit,
der Landkreis habe „zwischenzeitlich mit Schreiben vom 10. Juli 1995 reagiert und
den erbetenen Bericht vorgelegt“. Es erklärt weiter: Insoweit sei die Ausführung im
Entwurf des Landesrechnungshofberichts 1995 nicht zutreffend, daß der Landkreis
seit annähernd einem Jahr trotz wiederholter Mahnungen und Fristsetzung nicht auf
Erlasse der Aufsichtsbehörde reagiere und das Innenministerium dies hinnähme, ohne kommunalaufsichtlich tätig zu werden bzw. die Mittel aus der Investitionspauschale zurückzufordern.
In dem Schreiben vom 10. Juli 1995 stellt der Landkreis erstmalig in Abrede, daß es
sich bei den fraglichen Baumaßnahmen um Um- und Neubaumaßnahmen gehandelt
habe. In Wirklichkeit sei die – nur irrtümlich als solche bezeichnete – Aufstockung
jedoch eine Sanierungsmaßnahme gewesen. Ferner versprach der Landkreis, eine detaillierte Kostenabrechnung nachzureichen.

Der Landesrechnungshof kann nicht erkennen, inwiefern mit dem Schreiben des
Landkreises vom 10. Juli 1995 die Feststellung des Landesrechnungshofes unzutreffend geworden sein soll, daß der Landkreis seit annähernd einem Jahr seinen Berichtspflichten und das Innenministerium seinen Aufsichts- und Handlungspflichten
nicht genügt hat. Vielmehr hält der Landesrechnungshof das Schreiben des Landkreises eher für geeignet, eine Entscheidung in der Sache auch weiterhin zu verzögern,
als sie zu befördern: Die Erhebungen des Landesrechnungshofes vor Ort hatten ergeben, daß u.a. auf das vorhandene Haus statt des bisherigen Daches ein neues Vollgeschoß und ein neues Dach aufgesetzt worden sind und daß die Unterlagen für die in
Aussicht gestellte detaillierte Kostenabrechnung nur lückenhaft vorhanden waren, so
daß eine ordnungsgemäße Abrechnung auch nicht nachgereicht werden kann.
(122)

Der Landesrechnungshof hält es für unverzichtbar, daß das Innenministerium sich
nicht weiter hinhalten läßt, sondern eine Entscheidung trifft.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Reaktorsicherheit und Strahlenschutz

Das ehemalige Umweltministerium hat Erstattungsansprüche gegenüber dem Betreiber des
Kernkraftwerkes (KKW) Greifswald wiederholt
verspätet geltend gemacht.
Durch die nicht rechtzeitige Erhebung von Einnahmen sind dem Land rechnerische Zinsausfälle
von über 200.000 DM entstanden.
In das Haushaltsjahr 1994 wurden für verauslagte Sachverständigenkosten Einnahmereste in Höhe von rd. 3,5 Mio. DM übertragen.

(123)

Seit 1973 wurde in Lubmin bei Greifswald das größte KKW Deutschlands errichtet.
Bis zur Wende waren vier der acht geplanten Reaktorblöcke im Dauerbetrieb, die anderen befanden sich in unterschiedlichen Ausbaustufen. Da die sowjetischen Reaktoren nicht dem Sicherheitsstandard der Bundesrepublik Deutschland entsprachen und
sich die Nachrüstung als unwirtschaftlich erwies, wurde 1990 und 1991 die Abschaltung der Blöcke und Stillegung des KKW beschlossen. Im Rahmen des Stillegungsverfahrens für das KKW muß u. a. der sichere Nachbetrieb der abgeschalteten Blöcke
und der schrittweise – den Anforderungen der Technik und Sicherheit entsprechende
– Abbau des KKW gewährleistet werden. Die abgebrannten Brennelemente und radioaktiven Abfälle müssen sicher zwischengelagert werden. Die Stillegung wird von
einer GmbH betrieben, die aus dem ehemaligen Betreiberkombinat der DDR
hervorgegangen ist.

(124)

Das Atomgesetz (AtG)*) bestimmt, daß alle im Zusammenhang mit dem Umgang
und dem Verkehr mit radioaktiven Stoffen stehenden Vorgänge der staatlichen Aufsicht unterliegen. Nach § 24 AtG führen die Länder die in diesem Gesetz näher bezeichneten Verwaltungsaufgaben im Auftrag des Bundes aus. In MecklenburgVorpommern war bisher das Umweltministerium (jetzt das Innenministerium) für die
staatliche Aufsicht und Genehmigung im Rahmen der atomrechtlichen Verfahren zuständig. Im Genehmigungs- und Aufsichtsverfahren nach diesem Gesetz und den dazu ergangenen Rechtsvorschriften können von den zuständigen Behörden Sachverständige hinzugezogen werden. Die Vergütungen für Sachverständige sind nach
§ 21 AtG dem Land vom Betreiber des KKW als Auslagen zu erstatten.

(125)

Bei der Prüfung der Einnahmen und Ausgaben für die Reaktorsicherheit und Strahlenschutz wurde festgestellt, daß das Umweltministerium wiederholt gegen § 34
Abs. 1 LHO verstoßen hat, indem Einnahmen nicht rechtzeitig und vollständig erhoben wurden. Unter anderem wurde die Erstattung für verauslagte Sachverständigenkosten in Höhe von rd. 483.000 DM aus dem Jahr 1991 erst 1994 veranlaßt.

(126)

Infolge dieser Versäumnisse kam es bei der Geltendmachung von Erstattungsansprüchen für verauslagte Sachverständigenkosten in den letzten Jahren zu rechnerischen
Zinsausfällen von über 200.000 DM für das Land.

(127)

Bereits während des laufenden Prüfungsverfahrens wurde die Erstattung der bisher
nicht geltend gemachten Ansprüche durch das Umweltministerium veranlaßt.

(128)

Das Innenministerium räumte ein, daß der 1994 gebildete Einnahmerest den tatsächlich offenen Erstattungsansprüchen entsprach, erklärte aber, daß ein großer Teil der
Einnahmereste durch die Zahlungsmodalitäten begründet ist.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

*)

Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren vom
23. Dezember 1959 (BGBl. I S. 814) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 (BGBl. I
S. 1565), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 1994 (BGBl. I S. 1618 ff.)

Verwaltung zur Regelung offener Vermögensfragen

Das Landesamt und die Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen haben bereits einen beachtlichen Anteil der auf das Vermögensgesetz
gestützten Restitutionsanträge abgearbeitet. Allerdings vermittelt die Statistik nur ein ungenaues Bild, da sie aufgrund unzureichender Grunddatenerfassung in einer Reihe von Ämtern fehlerbehaftet ist.
Angesichts fehlender Personalbedarfsberechnungen ist die derzeitige Personalausstattung der
Ämter nicht nachvollziehbar.
Die Arbeitsweise der Rückgabeverwaltung entspricht in manchen Bereichen nicht den Anforderungen an eine sparsame und effektive ITgestützte Verwaltung
Das eingesetzte IT-Programm ermöglicht weitgehend nicht die Erkennung bzw. Vermeidung von
Fehlern.
Nach Beratung durch den Landesrechnungshof
wurde das eingesetzte Soft- und HardwareSystem durch eine kostengünstige Ergänzung
weiterhin einsatzfähig erhalten. Das Finanzministerium vermied damit eine bereits vorgesehene
rd. 6 Mio. DM teure Ersatzbeschaffung, sie hätte
keine einschneidende Effizienzsteigerung der
Rückgabeverwaltung bewirkt.

Die Gesellschaft zur Klärung offener Vermögensfragen mbH, die ausschließlich durch Land und
Bund finanziert wird, soll nach ihrem Auftrag
auf privatwirtschaftlicher Grundlage Aufgaben
nach dem Vermögensgesetz bewältigen. Sie erbringt nur unzureichende Leistungen bei extrem
hohen Kosten. Es ist nicht beabsichtigt, die Gesellschaft über den im Gesellschaftsvertrag vorgesehenen Endtermin, 31. Dezember 1996, hinaus
fortzuführen.
Das für die Fachaufsicht zuständige Finanzministerium wird dafür sorgen müssen, daß kurzfristig
ein schlüssiges Konzept zur Abarbeitung der restlichen Restitutionsansprüche sowie zur Durchführung des Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetzes, das neu auf die Rückgabeverwaltung zugekommen ist, entwickelt wird.

(129)

Der Verwaltung zur Regelung offener Vermögensfragen obliegt die Umsetzung des
Vermögensgesetzes. Dieses Rechtsgebiet geht von dem Grundsatz der „Rückgabe
vor Entschädigung“ aus. Das Eigentum an mutmaßlich mehr als der Hälfte aller
Grundstücke muß neu verteilt bzw. bestätigt werden. Investitionen und Kredite knüpfen weitgehend an das Eigentum an Grundstücken an. Dementsprechend erhielt dieser neue Verwaltungszweig von Angang an eine zentrale Bedeutung für das Gelingen
des wirtschaftlichen Aufschwungs im Zuge der Wiedervereinigung. Der Landesrechnungshof hat die Verwaltung zur Regelung offener Vermögensfragen daher bereits ab
Frühsommer 1993 geprüft.
Ziel des Vermögensgesetzes – VermG – (BGBl. I 1994 S. 3610 in der zur Zeit gültigen Fassung) ist es, besondere Zwangsmaßnahmen nach dem Recht der DDR im
vermögensrechtlichen Bereich rückgängig zu machen bzw. auszugleichen. Das gilt
insbesondere für Vermögenswerte, die aufgrund unlauterer Machenschaften erlangt
wurden. Auch Personen, deren Vermögen im Zusammenhang mit rechtsstaatswidrigen straf-, ordnungsstraf- und verwaltungsrechtlichen Entscheidungen eingezogen

wurde, haben unter der Voraussetzung der Aufhebung dieser Entscheidung Anspruch
auf Rückübertragung. Geregelt sind zudem Ansprüche auf Vermögenswerte, die unter (vorläufige) staatliche oder treuhänderische Verwaltung gestellt wurden. Darüber
hinaus begründet dieses Gesetz auch vermögensrechtliche Ansprüche von Opfern der
nationalsozialistischen Gewaltherrschaft.
Der Grundsatz der Rückgabe (Restitution) wird allerdings zugunsten redlichen Erwerbs von Eigentum oder dinglicher Nutzungsrechte sowie in denjenigen Fällen
durchbrochen, in denen die Rückgabe aus tatsächlichen oder wirtschaftlichen Gründen nicht möglich ist. Von der Rückgabe sind auch – wie das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 23. April 1991 (BVerfGE 84, 90 ff.) bestätigt hat – Enteignungen in der Zeit der Sowjetischen Besatzungszone (8. Mai 1945 bis 7. Oktober 1949)
ausgeschlossen, sofern sie auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher
Grundlage erfolgten. Von diesem Ausschließungsgrund sind insbesondere alle Betriebe mit mehr als 100 Hektar Fläche betroffen.
Gegenstand eines grundsätzlich auf Rückübertragung gerichteten Anspruchs können
unbebaute und bebaute Grundstücke, dingliche Nutzungsrechte, Hypotheken, Grundschulden, schuldrechtliche Nutzungsrechte sowie das Eigentum an beweglichen Sachen aller Art sein. Zu diesen Vermögenswerten zählen auch auf Geldzahlungen gerichtete Forderungen sowie bestehende oder frühere Inhaber- und Beteiligungsrechte
an Unternehmen und Betrieben auf dem Gebiet der ehemaligen DDR, gleichfalls gewerbliche Schutz-, Urheber-, Patent-, Warenzeichen-, Veranlagungs- und Aufführungsrechte.
Soweit die Rückgabe enteigneten Vermögens ausgeschlossen oder nicht möglich ist,
steht dem abschlägig beschiedenen Antragsteller ein Entschädigungsanspruch zu.
Über diesen Anspruch wird im Grundsatz bereits im Zuge des im Ergebnis erfolglosen Restitutionsverfahrens entschieden.
Das VermG ist mehrfach geändert worden. Die Rechtsentwicklung auf den Gebieten
der Rückgabe von Vermögenswerten und der Entschädigung hat mit dem Entschädigungs- und Ausgleichsgesetz vom 27. September 1994 (EALG; BGBl. I S. 2624) einen vorläufigen Abschluß gefunden.
(130)

Die Umsetzung der Ziele des VermG wurde dem Landesamt zur Regelung offener
Vermögensfragen (LARoV) und den in die Kommunalverwaltung eingebundenen,

jedoch der Fachaufsicht des LARoV unterstehenden Ämtern zur Regelung offener
Vermögensfragen (ÄRoV) übertragen. Diese für die sach- und zeitgerechte Aufgabenerledigung notwendige Rückgabeverwaltung mußte nach dem 3. Oktober 1990
neu geschaffen werden. Dabei konnte auf Erfahrungen im Umgang mit diesem neuen
Rechtsgebiet nicht zurückgegriffen werden. Änderungen des VermG und anderer mit
ihm zusammenhängender Gesetze und Verordnungen mußten bei der Konzeption der
Arbeitsabläufe und deren praktischen Umsetzung zusätzlich berücksichtigt werden.
(131)

Der Landesrechnungshof hat sich auf die Prüfung der Rückgabeverwaltung bei
Grundstücken beschränkt, da hier die besondere Bedeutung dieses Verwaltungszweigs für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes liegt. Er hat die Organisationsstruktur, den Aufbau und die Arbeitsweise der Rückgabeverwaltung bei Grundstücken untersucht. Schwerpunkte seiner Prüfung waren
−= die Struktur der aufgebauten Verwaltung und deren Effizienz,
−= der Personaleinsatz und die Personalbedarfsplanung,
−= die Angemessenheit der eingesetzten Sachmittel, insbesondere des IT-Systems
sowie
−= die Zweckmäßigkeit der Gründung und des Einsatzes der als ergänzende Dienstleistungsinstitution konzipierten Gesellschaft zur Klärung offener Vermögensfragen mbH (GoV).

(132)

Der organisatorische Aufbau der Rückgabeverwaltung sowie ihre Gliederungstiefe
werden im wesentlichen den Aufgaben gerecht, die das VermG stellt.

(133)

Personalbedarfsberechnungen wurden trotz der noch immer vorhandenen Mängel
bislang für das LARoV und die ÄRoV nicht vorgenommen. Für die Aufbauphase der
Verwaltung mag diese Unterlassung angesichts fehlender Erfahrungen noch verständlich sein. Nachdem inzwischen Erkenntnisse aus der Praxis vorliegen, sollte es möglich sein, den quantitativen und qualitativen Personalbedarf nach herkömmlichen und
anerkannten Verwaltungsgrundsätzen zu ermitteln. Nur auf der Basis solchermaßen
festgestellter Daten läßt sich die Angemessenheit des Personaleinsatzes gerade im
Blickfeld des Gebots wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung (§ 7 LHO
nachvollziehen. Das Finanzministerium plant, die Restitutionsanträge im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren bis etwa 1997 abschließend zu bearbeiten. Dies entbin-

det die Verwaltung jedoch nicht von der Erstellung nachvollziehbarer Planungs- und
Einsatzdaten der Personalwirtschaft.
(134)

Die vom LARoV und den ÄRoV vorgelegten Statistiken geben die Arbeitserledigungsdaten nur bedingt zutreffend wieder. Sie sind aufgrund unzureichender Grunddatenerfassungen und teilweise unrichtiger Zählweise unvollständig oder gar fehlerhaft und dokumentieren damit die Arbeitserledigung in bestimmten Fallgruppen nur
unvollkommen.

(135)

Mangels hinreichend aussagekräftiger Statistiken und Personalbedarfsberechnungen
vermag der Landesrechnungshof weder die Personalwirtschaft der Rückgabeverwaltung zu beurteilen noch die Realitätsbezogenheit der künftigen Arbeitsplanung und
-erledigung einzuschätzen. Das Finanzministerium, das für die Dienst- und Fachaufsicht über das LARoV verantwortlich ist, wird kurzfristig ein Konzept vorlegen müssen, nach dem die Abarbeitung der restlichen Restitutionsanträge sach- sowie zeitgerecht und zu angemessenen Kosten bewältigt werden kann. Das schließt nach Auffassung des Landesrechnungshofes insbesondere Planungsdaten der Personalwirtschaft
ein. Dieses Konzept muß unter gleichen Prämissen Überlegungen und Planungen zur
Bewältigung der Arbeiten enthalten, die auf die Rückgabeverwaltung zukommen
werden, sobald die Zielvorgaben und Aufgabenstellungen des EALG präzisiert sind.

(136)

Die Datenerfassung, die Bescheiderteilung und der begleitende Schriftverkehr werden im LARoV und den ÄRoV unter Einsatz von Personalcomputern (PC) abgewickelt, und zwar entsprechend den Anforderungen in den einzelnen Einsatzorten als
Mehrplatz- oder Einzelplatzsystem. Dieses von Anbeginn eingesetzte Soft- und
Hardware-System EVA 4.0 vermag auch nach zwischenzeitlichen Ergänzungen nicht
den Aufgaben völlig gerecht zu werden, die für eine sachgerechte Bearbeitungsweise
unerläßlich sind. Insbesondere die Erfassung der antragsbezogenen Einzeldaten ist
unvollständig. Alle mit Restitutionsansprüchen belasteten Grundstücke und grundstücksgleichen Rechte müssen entsprechend den Daten, die das in der DDR geführte
Liegenschaftskataster zur Verfügung stellt, in dem IT-System erfaßt werden. Nur so
kann eine von zusätzlichen Registrier- und Suchtätigkeiten freie rationelle Arbeitsweise, die Fehlerquellen bei der Regelung offener Vermögensfragen weitgehend auszuschalten in der Lage ist, erreicht werden. Dies ist bisher nicht geschehen.

(137)

Über die derzeit einsetzbare Datenerfassungsmaske „Immobilien/Grundstücke“ ist
eine katastergerechte Erfassung der mit Restitutionsansprüchen belasteten Grundstücke nur unvollkommen möglich. so ist in dem IT-System z.B. eine nur dreistellige
Gemarkungsnummer eingebbar, obwohl Mecklenburg-Vorpommern in 4.349 Gemarkungen untergliedert ist. Die eindeutige Identifikation eines Grundstücks nach
Gemarkung, Flur und Flurstück ist damit nicht oder allenfalls unvollkommen möglich. Dies erschwert die Zusammenführung mehrerer Restitutionsanträge, die von
verschiedenen Antragstellern eingebracht werden. Ohne die flächendeckende Erfassung der Gemarkung im IT-System ist auch eine verläßliche Erteilung von Negativattesten nicht möglich. Mit ihnen hat auf Anfrage die Rückgabeverwaltung zu bestätigen, daß auf einem Vermögenswert, dessen Verwertung (in der Regel durch Verkauf)
geplant ist, kein Antrag auf Restitution lastet. Fehlerhafte Bestätigungen bergen ein
erhebliches finanzielles Risiko für das Land.

(138)

Die für das eingesetzte IT-System EVA 4.0 geplante Ersatzbeschaffung eines aus
Soft- und Hardware bestehenden IT-Systems mit einem Investitionsbedarf von rd.
6 Mio. DM wurde Ende September 1994 vom Finanzministerium gestoppt, nachdem
der Landesrechnungshof wiederholt auf unzureichende Planungsvorbereitungen und
die mangelhafte Leistungsfähigkeit insbesondere bei der als notwendig erachteten
liegenschaftskatastergerechten Eingabe und Verarbeitungsmöglichkeiten hingewiesen
hatte. Statt dessen wurde das System EVA 4.0 (jetzt EVA 4.1) mit erheblich geringeren Ausgaben ergänzt. Es dürfte – trotz der noch immer vorhandenen Mängel – bei
sachgerechter Bedienung durch ausreichend geschultes Personal und einer angemessenen Bedienungsanleitung für die Bearbeitung der restlichen Restitutionsansprüche
ausreichend sein.

(139)

Die Aktenordnung und -aufbewahrung ist uneinheitlich; sie führt zu vermeidbaren
Mehrarbeiten, die durch koordinierte Dienstanweisungen hätte vermieden werden
könne. Mit zunehmender Zahl der erledigten Antragsverfahren wird – auch durch die
notwendige Verringerung der Anzahl der ÄRoV durch Auflösung oder Zusammenlegung – eine Vereinheitlichung der Organisation in diesem Teilbereich erforderlich
werden, die aber nach dem derzeitigen Sach- bzw. Verfahrensstand durch die unterschiedlichen Archivierungssysteme erheblich erschwert werden dürfte.

(140)

Die Gesellschaft zur Klärung offener Vermögensfragen mbH (GoV) beruht auf einer
Konzeption des Bundeskanzleramts zur Beschleunigung der Klärung offener Vermögensfragen. Die mit 50.000 DM Stammkapital ausgestattete Gesellschaft wurde im
September 1992 gegründet; sie ist auf vier Jahre befristet. Einziger Gesellschafter ist
das Land Mecklenburg-Vorpommern. Die übrigen vier neuen Bundesländer und Berlin haben bislang vergleichbare Institutionen nicht errichtet.

(141)

Nach der Intention des Alleingesellschafters soll die GoV mit besonders qualifiziertem Personal die Arbeit des LARoV sowie der ÄRoV auf dortige Anforderung beratend unterstützen. Diese Erwartungen haben sich weder nach Menge noch Qualität
der bisherigen Leistungen erfüllt.
Die Gesellschaft, deren Betriebsmittel ausschließlich durch Zuwendungen aus dem
Bundes- und Landeshaushalt gedeckt werden (bis Anfang April 1995 insgesamt rd.
2,2 Mio. DM), verursacht wesentlich höhere Kosten als das LARoV und die ÄRoV
bei gleicher oder vergleichbarer Aufgabenerledigung. Die Gründe liegen zum einen
darin, daß die Gesellschaft im Vergleich zum LARoV und den ÄRoV personell überbesetzt ist. Zum anderen sind die Vergütungen, gemessen an vergleichbaren Positionen in der Rückgabeverwaltung, zu hoch. Unter Berücksichtigung der von der
GoV gemeldeten und nach Prüfung durch den Landesrechnungshof mit höchsten 320
Fallerledigungen wertbaren Arbeitserledigungsstatistik nach dem Stand vom 19. September 1994 ergeben sich je Fall Personalkosten von durchschnittlich 8.279 DM.
Selbst wenn sich bei Wertung des für jeden Einzelfall erforderlichen Arbeitseinsatzes
und entsprechender Kostenzuordnung ein differenzierteres Einzelkostenergebnis herausstellen sollte, zeigt diese Durchschnittsberechnung hinlänglich, daß die bisherige
Arbeit der GoV extrem hohe Kosten verursacht, die weit über den durchschnittlichen
Kosten liegen, die durch die Rückgabeverwaltung im übrigen verursacht werden.

(142)

Das Dienstleistungs- bzw. Beratungsangebot der GoV wird durch das LARoV bzw.
die ÄRoV nur im geringen Maße akzeptiert, Beratungs- bzw. Entscheidungsvorschläge der GoV werden durch die Rückgabeverwaltung in der Regel nicht oder nur
nach erneuter gründlicher Bearbeitung übernommen.

(143)

Der Landesrechnungshof hat vorgeschlagen, die GoV so schnell wie möglich aufzulösen.

(144)

Das Finanzministerium hat in großer Ausführlichkeit zu dem Bericht des Landesrechnungshofes Stellung genommen.
Zur Beschaffung eines neuen IT-Systems wäre es ohnehin aufgrund eigener Erkenntnisse nicht gekommen.
Die vom Landesrechnungshof als dringlich angesehene Personalbedarfsberechnung
für die gesamt Rückgabeverwaltung sei zum gegenwärtigen Zeitpunkt weder sinnvoll
noch möglich. Auf Erfahrungswerte habe man bei Aufnahme der Arbeiten nicht zurückgreifen können. Die Verdoppelung des Personals auf 480 Stellen in den ÄRoV
und – überproportional – 100 Stellen im LARoV sei auf die Abstimmung zwischen
dem Bundeskanzler und den Ministerpräsidenten der neuen Bundesländer im Frühjahr 1992 zurückzuführen. Dieser Entscheidung läge die politische Zielsetzung zugrunde, mit dem vorhandenen Personal die schnellstmögliche Abarbeitung der
Restitutionsansprüche zu erreichen. Der Erfolg zeige sich in der Erledigungsquote
zum 31. März 1995 mit 64 v.H. Gleichwohl sei bereits ab Mitte 1994 ein allmählicher Personalabbau in den ÄRoV durch Nichtbesetzung freigewordener Stellen eingeleitet worden; dabei konnten inzwischen 65 Stellen eingespart werden. Obwohl eine gewisse Gefahr bestehe, das gesteckte Ziel bis 1997 nicht zu erreichen, werde die
Personalreduzierung in vertretbarem Ausmaß fortgeführt.
Angesichts des erreichten Arbeitsstandes scheine eine Personalbedarfsberechnung für
die letzten Jahre der Abarbeitung der Restitutionsansprüche nicht möglich. Allerdings dürfte der Personalbedarf für die Durchführung des EALG zu gegebener Zeit
einzuschätzen sein.

(145)

Den Anmerkungen des Landesrechnungshofes zur Aussagefähigkeit der Arbeitserledigungsstatistik könne nicht gefolgt werden. Sämtliche Arbeitsgebiete der Rückgabeverwaltung bemühten sich im Rahmen ihrer laufenden Arbeiten stetig, die bei
Aufnahme ihrer Tätigkeiten geschätzten Basiszahlen durch Aus- bzw. Nachzählungen und die Erfassung der Fallerledigungen zu korrigieren. Wenngleich diese Arbeiten bereits Ende 1993, verstärkt 1994, eingesetzt hätten, bleibe allerdings die eigene
Einschätzung, daß die Art und Weise, wie die Arbeitsergebnisse zusammengetragen
würden, in manchen ÄRoV noch verbesserungsbedürftig seien. Korrekte Ergebnisse
würden sich mit fortschreitender Erledigungsquote ohnehin von selbst einstellen.

(146)

Die Befürchtung des Landesrechnungshofes, daß die praktizierten unterschiedlichen
Aktenregistrierungssysteme ein Hindernis für eine geordnete Zusammenführung von
ÄRoV im Zuge der Kreisgebietsreform darstellten, würden nicht geteilt. In keinem
der Fälle, in denen ÄRoV schon zusammengeführt seien, hätten sich in der täglichen
Praxis infolge uneinheitlicher Aktenregistraturen Schwierigkeiten ergeben. Die künftige Arbeit, die aus der Durchführung des EALG auf die Rückgabeverwaltung zukäme, würde allerdings Anlaß geben, die Aktenregistratur unter Berücksichtigung der
an sie zustellenden veränderten Anforderungen zu überdenken.

(147)

Die kritische Einschätzung des Landesrechnungshofes zur GoV insbesondere zur
quantitativen und qualitativen Arbeitserledigung, zur personellen Ausstattung, zum
Honorar- bzw. Gehaltsgefüge ihrer Beschäftigten und damit den im Vergleich zur
Rückgabeverwaltung weit höheren Kosten werde angesichts ihrer Funktion als Pilotprojekt nicht geteilt. Zudem bearbeite die GoV vorwiegend schwierige und arbeitsintensive Fälle. Die Landesregierung beabsichtige aber nicht, die Gesellschaft über den
gesellschaftsvertraglich vorgesehenen Endtermin 31. Dezember 1996 hinaus fortzuführen. Es werde geprüft, in welchem Ausmaß Möglichkeiten bestünden, einzelne
Mitarbeiter ab 1997 in das LARoV zu übernehmen.

(148)

Der Landesrechnungshof bleibt bei der von ihm dargestellten Auffassung, auch soweit das Finanzministerium ihr widerspricht, daß eine Personalbedarfsberechnung,
die auf realistischen statistischen Daten beruht, für ein an den Geboten der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit orientiertes Verwaltungshandeln auch in der Rückgabeverwaltung unabdingbar notwendig ist.

Das Finanzministerium wird kurzfristig ein schlüssiges Konzept entwickeln müssen,
das die Eckdaten für die künftige Entwicklung der Rückgabeverwaltung auf den Gebieten
−= der Erledigung der restlichen Restitutionsanträge,
−= der nach dem EALG zu bewerkstelligenden Arbeiten und
−= der Anpassung des IT-Systems an die Aufgaben nach dem EALG vorgibt.
Die Erörterungen mit dem Finanzministerium sind noch nicht abgeschlossen.

Zuwendungen für die Erschließung von Gewerbegebieten

Im Verhältnis zur Nachfrage ist der Bestand an
verfügbaren Gewerbegebieten grundsätzlich ausreichend. Es ist erforderlich, die Zweckbindung
geförderter Gewerbeerschließungen zu überwachen.
Es wurden zum Teil entgegen § 11 Abs. 2 LHO zu
hohe Ansätze veranschlagt. Die Zuweisungen des
Wirtschaftsministeriums an das Landesförderinstitut und die Zuwendungen an die Zuwendungsempfänger wurden entgegen den Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO früher ausgezahlt, als
es erforderlich war.
Künftig muß ohne unnötige Bildung von Haushaltsresten eine bedarfsgerechte Mittelverwendung erreicht werden.
Mehrfach wurden Zuwendungsbestimmungen
nicht beachtet. Das gilt insbesondere für die Verpflichtung der Zuwendungsempfänger zur Öffentlichen Ausschreibung nach der VOB/A und
die Beachtung der Zweckbestimmung der gewährten Zuwendungen. Baumaßnahmen, die
nicht allein der Gewerbeerschließung dienen,
hätten nach dem Kostenteilungsprinzip auch anteilig von anderen Rechtsträgern mitfinanziert
werden müssen.
Der Landesrechnungshof hat daher in mehreren
Fällen gefordert, die Rückzahlung von Fördermitteln herbeizuführen. Die Ergebnisse liegen
noch nicht vor.

(149)

Der Bund gewährt den Ländern Finanzhilfen für Investitionen zur Wirtschaftsförderung nach dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen
Wirtschaftsstruktur“ (GRW) vom 6. Oktober 1969 (BGBl. I S. 1861 und BGBl. III
707-7). Diese Finanzhilfen werden aus Mitteln der EU aus dem „Europäischen Fonds
für regionale Entwicklung“ (EFRE) aufgestockt und wurden 1991 und 1992 durch
die Bundeszuweisungen aus dem Sonderprogramm „Regionale Wirtschaftsförderung“ im Rahmen des Gemeinschaftswerkes „Aufschwung Ost“ (GA) zusätzlich ergänzt. Zu den Bundes- und EFRE-Mittel haben das Land und die Zuwendungsempfänger Komplementärmittel zu stellen. Der Einsatz der Fördermittel ist u.a. für Gewerbeerschließungen von Unternehmen und kommunalen Körperschaften vorgesehen. Die Zuwendungen werden als Anteilsfinanzierung gewährt.
Der Landesrechnungshof hat stichprobenweise mehrere geförderte Gewerbeerschließungen der Jahre 1991 bis 93 geprüft. Der Anteil der zuwendungsfähigen Ausgaben
betrug bei diesen Maßnahmen 60 bis 70 v.H. Gewerbeerschließungen von Gemeinden, die keine Fördermittel erhalten haben, waren nicht Gegenstand der Prüfung.

(150)

Das Wirtschaftsministerium ist zuständig für die Wirtschaftsförderung des Landes.
Es erteilt als Bewilligungsbehörde die Zuwendungsbescheide an die Zuwendungsempfänger.
Das Landesförderinstitut (LFI) wurde mit einem Geschäftsbesorgungsvertrag von
1991 beauftragt, die zur Durchführung der Gemeinschaftsaufgabe erforderlichen
Aufgaben im Bereich der gewerblichen Wirtschaft und der Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur zu übernehmen.

(151)

Der Landesrechnungshof hat bei seiner stichprobenweisen Prüfung festgestellt:
−= Die Absicht des Wirtschaftsministeriums, die Schwerpunkte der Förderung nicht
mehr bei neuen Gewerbeerschließungen zu setzen, sondern die Zuwendungen auf
die Herrichtung von Industriebrachen zu konzentrieren, erscheint angesichts der
zur Zeit verfügbaren erschlossenen Flächen plausibel. Auch künftig ist es erforderlich, die Ziele des Förderprogramms im Sinne einer Erfolgskontrolle laufend
zu überprüfen und ggf. zu aktualisieren.

Sollte es künftig infolge unzureichender Nachfrage dazu kommen, daß Gemeinden die bisherige Bauleitplanung ändern und erschlossene Gewerbeflächen für andere Zwecke anbieten, kommt die Rückforderung der vom Wirtschaftsministerium
gewährten Zuwendungen in Betracht.
−= Entgegen § 11 Abs. 2 LHO wurden bei den Einnahmen aus dem EFRE und den
entsprechenden Ausgaben zu hohe Ansätze veranschlagt, so daß teilweise erhebliche Haushaltsreste gebildet wurden. Das war großenteils die Folge einer unzutreffenden Einschätzung des Bauablaufes. Die Mittelbedarfsplanung muß künftig verbessert werden.
−= Die Zuweisungen des Wirtschaftsministeriums an das LFI für die monatlichen
Zahlungen an die Zuwendungsempfänger wurden nicht nach dem monatlichen
Bedarf bemessen, wie es grundsätzlich vorgeschrieben ist. Die Haushaltsmittel,
die für die Wirtschaftsförderung vorgesehen waren, wurden vielmehr über den
monatlichen Bedarf hinaus im voraus ausgezahlt und vom LFI teilweise vorübergehend zinsbringend zugunsten des Landes angelegt. Damit wurde entgegen § 45
Abs. 1 LHO zeitweise der sachlichen und zeitlichen Bindung zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck nicht entsprochen.
−= Zuwendungen wurden vom LFI vorzeitig an die Zuwendungsempfänger ausgezahlt. Dadurch wurden die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO verletzt, wonach Zuwendungen nur soweit und nicht eher angefordert und ausgezahlt werden
dürfen, als sie voraussichtlich innerhalb von drei Monaten nach Auszahlung für
fällige Zahlungen im Rahmen des Zuwendungszwecks benötigt werden.
−= Nach den Zuwendungsbestimmungen sind Bauleistungen nach der VOB/A auszuschreiben. Auch wenn die Maßnahmen zur Gewerbeerschließung in den Jahren
1991 und 1992 generell dringlich waren, war dennoch insgesamt der Anteil der
Öffentlichen Ausschreibungen zu gering.
Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, daß künftig dieser Anteil im Interesse des Wettbewerbes und der Wirtschaftlichkeit vergrößert werden muß. Das
Wirtschaftsministerium als Zuwendungsgeber hat darauf hinzuwirken.

−= Die Förderung erfolgte nicht immer nach den im Haushaltsplan vorgeschriebenen
Zweckbestimmungen (§ 45 Abs. 1 LHO). Es wurden mehrfach zweckwidrige
Verwendungen festgestellt, die nicht für die Funktion der geförderten Industrieund Gewerbeerschließungen erforderlich waren oder deren Aufwendungen diesen
nur teilweise zugeordnet werden durften:
•=

Weit entfernt von einer geförderten Gewerbeerschließung wurde unter Inanspruchnahme von Fördermitteln eine Brücke erneuert und auf doppelte Breite
ausgebaut (Kosten rd. 0,46 Mio. DM). Anlaß dieser Maßnahme war im wesentlichen nicht die Entwässerung des Gewerbegebietes, sondern die Verbesserung
der Verkehrsverhältnisse im Hafengebiet der Stadt.

•=

Ein für die Entwässerung des Stadtgebietes notwendiges Schöpfwerk (Kosten
rd. 0,37 Mio. DM) wurde unter Inanspruchnahme von Fördermitteln umgebaut.
Das Schöpfwerk liegt von der geförderten Gewerbeerschließung weit entfernt
und wird von dem Gewerbegebiet gemessen an der Abflußmenge nur zu einem
unerheblichen Anteil (5 v.H.) genutzt.

•=

Ein – von der geförderten Gewerbeerschließung weit entferntes – Durchlaßbauwerk im Zuge eines Sammelgrabens wurde unter Verwendung von Fördermitteln instandgesetzt, obwohl es in einem Bahngelände liegt und als Verkehrsbauwerk der Bahnanlagen der Baulast (Unterhaltung und Erneuerung) des
Bahnunternehmens zugeordnet werden muß (Kosten ca. 1 Mio. DM). Die
Entschlammung und Instandsetzung der Sohle wurden in vollem Umfang gefördert, obwohl der Sammelgraben nicht nur der Vorflutsicherung der geförderten Gewerbeerschließung, sondern auch anderer Flächen dient und daher die
kommunale Körperschaft zur Kostenbeteiligung verpflichtet gewesen wäre
(Kosten ca. 1 Mio. DM).

•=

Kosten von rd. 0,4 Mio. DM für Regen- und Abwasserkanäle wurden als zuwendungsfähig geltend gemacht, obwohl diese Anlagen nicht der Gewerbeerschließung zugeordnet werden durften.

•=

Hausanschlüsse und Entwässerungsleitungen, die nicht nur den geförderten
Maßnahmen dienen, wurden in vollem Umfang gefördert, obwohl Dritte bzw.
die kommunale Körperschaft im Hinblick auf ihre sonstigen Unterhaltungspflichten zur Kostenbeteiligung verpflichtet gewesen wären (Kosten ca.
0,1 Mio. DM).

(152)

Das Wirtschaftsministerium teilte zu den Feststellungen des Landesrechnungshofes
mit:
−= Die Zuwendungsempfänger seien verpflichtet, ihm bis zur vollständigen Nutzung
über den Ansiedlungsstand der geförderten Gewerbeerschließungen zu berichten.
Dadurch werde eine Überwachung der zweckentsprechenden Nutzung sichergestellt.
−= Die jährlich bereitgestellten Mittel der EU seien zwar im jeweiligen Haushaltsjahr
durch Maßnahmen hundertprozentig gebunden worden, der Mittelabfluß aufgrund
der tatsächlich durchgeführten Investitionen sei aber unzureichend gewesen, so
daß es zu den vom Landesrechnungshof beanstandeten Restebildungen gekommen
sei.
−= Durch eine bessere Kontrolle der Mittelanforderungen der Zuwendungsempfänger
durch das LFI und eine Auszahlung von monatlich benötigten Beträgen solle bei
diesem in Zukunft ein größerer Mittelbestand verhindert werden.
−= Gründe für die nicht fristgemäße Verwendung der Mittel durch die Zuwendungsempfänger seien neben dem fehlenden Planungsvorlauf Probleme bei der Baudurchführung (Nichteinhaltung von Terminen durch die Baubetriebe) sowie fehlende Erfahrungen der Kommunen bei der Umsetzung von Bauvorhaben gewesen.
Durch Einführung eines fortgeschriebenen Investitionsplanes werde künftig der
Mittelabruf besser kontrolliert. Im übrigen werde die Frage einer Verzinsung bis
zur zweckentsprechenden Verwendung geprüft.
−= Seit 1992 werde verstärkt auf die Einhaltung der Vergabegrundsätze der VOB geachtet.

−= Die Einhaltung des Kostenteilungsprinzips werde grundsätzlich anerkannt. Der
Rahmenplan der GRW lasse aber bei bestimmten Maßnahmen (Entwässerungsanlagen) die Anwendung des Verursacherprinzips zu. Aufgrund der Eilbedürftigkeit von Vorhaben und ihrer Finanzierung sei das Kostenteilungsprinzip bisher
nicht in jedem Fall berücksichtigt worden. Eine endgültige Entscheidung über die
im Rahmen der Prüfung beanstandeten Kostenteilungen werde bei der Verwendungsnachweisprüfung getroffen.
(153)

Der Landesrechnungshof erwartet, daß generell die Mittelbedarfsplanung der zu fördernden Maßnahmen verbessert wird, so daß in Zukunft die zur Verfügung stehenden
Mittel der EU und des Bundes zeit- und bedarfsgerecht ohne Restebildungen eingesetzt werden. Dabei muß der Mittelbestand beim LFI auf das erforderliche Maß reduziert und die Auszahlung an die Zuwendungsempfänger bedarfsgerecht vorgenommen werden.
Die im Haushaltsplan vom Landtag vorgegebenen Zweckbestimmungen der Fördermittel (§ 45 Abs.1 LHO) müssen eingehalten werden. Zuwendungen, die nicht
zweckentsprechend verwendet wurden bzw. die anteilig als Kostenanteile Dritter anzusehen sind, müssen zurückgefordert und an den Haushalt erstattet werden. Bei
Anwendung des Verursacherprinzips ist ein Vorteilsausgleich vorzunehmen, wenn
sich für einen Beteiligten, der nicht Veranlasser ist, Ersparnisse ergeben.

(154)

Da die geförderten Gewerbeerschließungen zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht
abgeschlossen waren und auch noch keine Endverwendungsnachweise vorlagen, wird
der Landesrechnungshof insofern den zweckentsprechenden, wirtschaftlichen Einsatz
der Fördermittel weiter verfolgen.

Zuwendungen an Gemeinden und Verkehrsbetriebe
zur Verbesserung des Öffentlichen Personennahverkehrs

Förderrichtlinien

des

Landes

für

ÖPNV-

Infrastrukturmaßnahmen sind bisher nicht erlassen worden. Solche Richtlinien sind nötig, um
den Umfang und die Voraussetzungen der Leistungen im einzelnen festzulegen und eine gleichmäßige Verwaltungspraxis zu gewährleisten.
Die Qualität der Verwendungsnachweise zur Abrechnung der Zuwendungen muß verbessert
werden. Das gilt auch für die Nachweise der
zweckentsprechenden Nutzung von geförderten
Bussen des ÖPNV.
Die Zuwendungsbestimmungen wurden in einigen Fällen nicht beachtet. Nach der stichprobenweisen Prüfung wurden Zuwendungen von rd.
929.000 DM für nicht zu den Maßnahmen gehörende Leistungen oder für aus anderen Gründen
nicht zuwendungsfähige Aufwendungen ausgezahlt. Die Erstattung überzahlter Beträge ist erforderlich.

(155)

Der Bund gewährt den Ländern Finanzhilfen für Investitionen zur Verbesserung der
Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) vom 28. Januar 1988 (BGBl. I S. 100), zuletzt geändert durch Art. 6
Abs.107 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S.
2378). Nach den Zuweisungen an die Länder sind diese Bundesmittel als Zuwendungen des Landes einzusetzen. Bis 1992 wurden auch im Rahmen des Gemeinschaftswerks „Aufschwung Ost“ Bundesmittel zur Verbesserung des öffentlichen Personennahverkehrs bereitgestellt. Die Zuwendungen werden überwiegend als Anteilfinanzierung gewährt (1993 bis zu 85 v.H. Förderanteil bei Baumaßnahmen) und sind von

den Zuwendungsempfängern (Gemeinden und Verkehrsbetriebe) durch Komplementärmittel zu ergänzen.
Das Wirtschaftsministerium ist zuständig für die Förderung von Investitionen des
öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV). Es erteilt als Bewilligungsbehörde die
Zuwendungsbescheide an die Zuwendungsempfänger. Für die ÖPNV-Förderung
nach dem GVFG standen 1993 82 Mio. DM an Zuwendungen zur Verfügung.
(156)

Der Landesrechnungshof hat im Jahresbericht 1994 über die Prüfung der Zuwendungen für den kommunalen Straßenbau nach dem GVFG berichtet (Tzn. 128 bis 142).
Er hat nun die Bewilligung und Verwendung der Zuwendungen für ÖPNVMaßnahmen beim Wirtschaftsministerium und den Zuwendungsempfängern stichprobenweise geprüft. Bei diesen Zuwendungen wurden teilweise ähnliche Feststellungen getroffen, wie z.B.
−= fehlende Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen,
−= zu geringer Anteil von Öffentlichen Ausschreibungen,
−= fehlerhafte Ermittlung der zuwendungsfähigen Kosten.
Darüber hinaus hatte die Prüfung u.a. die nachstehend dargestellten Ergebnisse:

Förderrichtlinien
(157)

Hinsichtlich der Förderung von ÖPNV-Maßnahmen sind Fördergrundsätze des Landes für die Beschaffung von Bussen und Straßenbahnen sowie Richtlinien für die
Förderung von Planungs- und Projektierungskosten erlassen worden. Zur Förderung
von Infrastrukturmaßnahmen wurden vom Bundesministerium für Verkehr herausgegebene Rahmenrichtlinien verwendet, landeseigene Richtlinien fehlen aber bisher.
Diese sind in der Regel nötig, um den Umfang und die Voraussetzungen der Leistungen im einzelnen festzulegen und eine gleichmäßige Verwaltungspraxis zu gewährleisten. Entsprechend sehen VV Nr. 1.4 und VV-K Nr. 1.1 zu § 44 LHO vor, daß
Zuwendungen grundsätzlich nur bewilligt werden sollen, wenn das zuständige Ministerium Förderrichtlinien erlassen hat.

Das Wirtschaftsministerium hat dazu erklärt, der Erlaß spezieller Förderrichtlinien
für Infrastrukturmaßnahmen sei vorgesehen, sobald die gegenwärtige Überarbeitung
der Fördergrundsätze auf Bundesebene abgeschlossen sei.
Der Landesrechnungshof sieht dem Erlaß von speziellen Förderrichtlinien des Landes
für ÖPNV-Infrastrukturmaßnahmen entgegen und ist der Auffassung, daß diese auch
im Interesse einer Verwaltungsvereinfachung für die Gemeinden und Verkehrsbetriebe als „Arbeitshilfe“ von Vorteil sind.

Verwendungsnachweise
(158)

Die Verwendungsnachweise wurden den vorgeschriebenen Anforderungen nicht in
jedem Fall gerecht:
−= Teilweise wurden die Verwendungsnachweise von den Zuwendungsempfängern
nicht sorgfältig genug bearbeitet (z.B. Überschreiten von Abgabeterminen, Vorlage unvollständiger Sachberichte und Nachweise).
Die Formulare des Wirtschaftsministeriums für den jährlichen Nachweis der
zweckentsprechenden Nutzung der geförderten Busse bedürfen einer Verbesserung.
−= Nach den Grundsätzen für die Beschaffung von Omnibussen müssen die geförderten Busse jährlich mindestens 40.000 Wagen-km fahren. Sie sind mindestens zu
75 v.H. für den ÖPNV einzusetzen.
Das Einhalten der Bedingung, daß nicht mehr als 25 v.H. der Fahrleistungen im
Gelegenheitsverkehr gefahren werden dürfen, ist von einigen Verkehrsunternehmen nicht ausreichend nachgewiesen worden.

(159)

Das Wirtschaftsministerium teilte in seiner Stellungnahme mit:
−= Künftig würden die Zuwendungsempfänger im Bewilligungsbescheid besonders
darauf hingewiesen werden, daß die Verwendungsnachweise in der geforderten
Qualität vorzulegen seien.
−= Der Nachweis der zweckentsprechenden Nutzung der geförderten Omnibusse sei
erweitert worden. Anzugeben seien u. a. die Kilometerleistungen im Bereich des
ÖPNV.

Die zweckentsprechende Nutzung der geförderten Omnibusse werde nach diesem
Schema einheitlich geprüft. Bei nicht zweckentsprechender Verwendung und
nicht erbrachter Nachweisführung würden Zuwendungsbescheide widerrufen und
Rückforderungsbescheide erlassen.
Die Unternehmen seien im übrigen aufgefordert worden, zu den vom Landesrechnungshof beanstandeten Verstößen gegen die Fördergrundsätze Stellung zu nehmen. Das Wirtschaftsministerium werde über das Ergebnis berichten.
(160)

Daß die Verwendungsnachweise den vorgeschriebenen Anforderungen entsprechen,
ist ein wesentliches Anliegen des Landesrechnungshofes. Er begrüßt die Zusage des
Wirtschaftsministeriums, daß die Verwendungsnachweise in der Qualität verbessert
werden. Tatsächlich sind inzwischen die Nachweise für die zweckentsprechende
Verwendung geförderter Busbeschaffungen entsprechend den Erfordernissen verbessert worden.
Der Landesrechnungshof erwartet, daß in den beanstandeten Einzelfällen bei nicht
zweckentsprechender Verwendung der Zuwendungsmittel die Bewilligungsbescheide
mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen (§ 49 Abs. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG M-V vom 21. April 1993 GVOBl. M-V S. 482) und die bereits gezahlten Fördermittel erstattet werden.

Rückzahlung an den Bund
(161)

Verzögerungen beim Verbrauch von Bundesmitteln des Gemeinschaftswerkes „Aufschwung Ost“ durch die Zuwendungsempfänger führten dazu, daß Anfang 1993 ein
Betrag von 474.162 DM an das Wirtschaftsministerium erstattet wurde. Diese nicht
verbrauchten Mittel wurden an den Bund zurückgezahlt.
Das Wirtschaftsministerium erklärte dazu, in Zukunft würde den Mittelanforderungen nur noch entsprochen, wenn die zuständige Prüfinstanz den Baufortschritt bestätigt habe.

Zuwendungen für einen ZOB
(162)

Das Wirtschaftsministerium bewilligte 1991 einer Stadt für einen ZOB eine Zuwendung in Höhe von 1,8 Mio. DM, bei der von einer Förderung von 150.000 DM pro

Bushaltestelle ausgegangen wurde (12 Haltestellen an vier Bussteigen x 0,15 Mio.
DM = 1,8 Mio. DM).
Nach der Erteilung des Zuwendungsbescheides hat die Stadt die ursprüngliche Planung einer neuen Anlage aufgegeben und ohne vorherige Zustimmung des Wirtschaftsministeriums unter teilweiser Verwendung der Fördermittel die bisherige Busanlage mit drei Bussteigen erhalten. Auf den vorhandenen Bussteigen wurden nur
neun neue überdachte Bushaltestellen eingebaut. Im übrigen wurde ein neues Abfertigungsgebäude mit Räumen für den Busbetrieb, mit einer Gaststätte einschließlich
Wirtschaftsräumen und mit einem Raum für die Taxigenossenschaft errichtet. Des
weiteren wurden zwei Toilettenanlagen und eine Dusch-WC-Anlage finanziert, wobei eine Toilettenanlage und die Dusch-WC-Anlage 2 km entfernt von der Busanlage
am Hafen gebaut wurden.
(163)

Der Landesrechnungshof hat beanstandet, daß die Stadt von dem im Zuwendungsbescheid vorgegebenen Zuwendungszweck abgewichen ist, ohne die nach den Auflagen
im Bewilligungsbescheid notwendige Zustimmung des Wirtschaftsministeriums einzuholen. Er hat dazu im einzelnen auf folgendes hingewiesen:
−= In dem Abfertigungsgebäude wurden zweckfremde bzw. nicht förderfähige Anlagen eingerichtet (Gaststättenbetrieb mit Wirtschaftsräumen und ein Büroraum für
die Taxigenossenschaft).
−= Es wurden nur 9 statt der im Antrag bzw. Zuwendungsbescheid vorgesehenen 12
überdachten Busunterstände hergestellt. Damit hätte die Zuwendung um 450.000
DM (3 x 0,15 Mio. DM) auf 1,8 ./. 0,45 = 1,35 Mio. DM reduziert werden müssen.

−= Es wurden Leistungen von ca. 656.000 DM als zuwendungsfähig anerkannt, obwohl diese der geförderten Maßnahme nicht zugeordnet werden durften. Zu diesen
Leistungen gehören auch eine WC-Anlage und eine Dusch-WC-Anlage für insgesamt ca. 480.000 DM, die nicht dem Förderzweck „ÖPNV“ entsprechend, sondern
2 km entfernt am Hafen für Zwecke der Touristik eingebaut wurden.
−= Im Wirtschaftsministerium lag mit dem Verwendungsnachweis eine Fotokopie der
Rechnung über die vorgenannte Dusch-WC-Anlage vor, bei der das Wort „Dusch“
(offenbar durch Abdecken) nicht vorhanden war, während die Original-Rechnung
bei der Stadtverwaltung das Wort „Dusch“ enthielt. Der Bewilligungsbehörde
sollte offenbar die Beschaffung des Dusch-WC’s verheimlicht werden.
(164)

Das Wirtschaftsministerium hat die Beanstandungen anerkannt und mitgeteilt, die
Stadt sei aufgefordert worden, für das Abfertigungsgebäude des geförderten ZOB’s
weitere Unterlagen vorzulegen. Nach Abschluß der Prüfung aller Einzelheiten würde
über eine Rückforderung entschieden.
Im übrigen hat das Wirtschaftsministerium darauf hingewiesen, daß außer den neun
Abfahrtshaltestellen auch eine Ankunftshaltestelle geschaffen worden sei. Daher
würden sich die zuwendungsfähigen Kosten der Haltestellen um 300.000 DM verringern. Die Rückforderung wegen der Abweichungen vom vorgegebenen Zuwendungszweck würde auf der Grundlage der tatsächlichen Ausgaben für die nicht zuwendungsfähigen Anlagen durchgeführt (insgesamt rd. 646.000 DM). Die Stadt habe
im übrigen zur Rechnung für Dusch- und WC-Anlagen erklärt, eine Manipulation sei
nicht beabsichtigt gewesen.

(165)

Der Landesrechnungshof hält diese Erklärung nicht für überzeugend. Das Ministerium ist ebenso wie die betroffene Gemeinde verpflichtet, über eine mögliche Anzeige
bei der Staatsanwaltschaft zu entscheiden und der Regreßfrage nachzugehen.
Es ist unbedingt erforderlich, daß die Fördermittel nur entsprechend den Zweckbestimmungen im Haushalt verausgabt werden. Dies hat die Bewilligungsbehörde sicherzustellen. In den beanstandeten Einzelfällen sind ggf. die Bewilligungsbescheide
für die Vergangenheit zu widerrufen (§ 49 Abs. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz
M-V) und überzahlte Fördermittel zu erstatten.

(166)

Inzwischen ist bekannt geworden, daß die o. g. Dusch-WC-Anlage am Hafen infolge
von „Vandalismus“-Schäden nicht mehr uneingeschränkt benutzbar ist.

(167)

Das Innenministerium hat Ende Juli wegen der abgeänderten Abrechnungsunterlagen
der zuständigen Staatsanwaltschaft Strafanzeige erstattet.

Zuwendungen für eine Straßenbahngesellschaft
(168)

Eine Straßenbahngesellschaft erhielt für die Rekonstruktion von Gleis- und Nebenanlagen Fördermittel. Es wurden dabei Leistungen für ca. 345.000 DM gefördert, die
den zuwendungsfähigen Ausgaben nicht zugeordnet werden durften (u.a. Aufwendungen für Parkbänke, Reparaturen an vorhandenen Gebäuden, nicht in Anspruch
genommene Skontobeträge, überhöhte Anrechnungen von Eigenleistungen).
Das Wirtschaftsministerium hat die Beanstandungen anerkannt und mitgeteilt, rd.
283.000 DM an Fördermitteln würden zurückgefordert.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Förderung von Projekten der außerbetrieblichen Ausbildung

Bei der Förderung von Projekten der
außerbetrieblichen Ausbildung hat das Wirtschaftsministerium die Bewilligungszeiträume so
kurz bemessen, daß eine Erreichung des Zuwendungszwecks innerhalb dieses Zeitraums von
vornherein unmöglich war.
Darüber hinaus hat das Wirtschaftsministerium
die Fördermittel zu einem Zeitpunkt ausgezahlt,
als sie noch gar nicht benötigt wurden; in zwei
Fällen wurden die Mittel vom Zuwendungsempfänger verzinslich angelegt.

(169)

Bedingt durch das unzureichende Angebot an betrieblichen Lehrstellen werden viele
Jugendliche in außerbetrieblichen Ausbildungsstätten ausgebildet. Um praktische
Defizite dieser Ausbildungsform gegenüber der betrieblichen Ausbildung zu mildern,
hat das Wirtschaftsministerium 1992 erstmals fünf Träger von Modellprojekten mit
gemeinnützigem Zweck in der außerbetrieblichen Ausbildung mit je 270.000 DM aus
Landesmitteln gefördert.

(170)

Aufgrund der im Sommer 1992 gestellten Förderanträge wurden die Zuwendungsbescheide im Oktober/November 1992 erlassen und einheitlich das Ende des Bewilligungszeitraumes auf den 31. Dezember 1992 festgesetzt.
Aus der Natur der Projekte – vor allem Baumaßnahmen – waren die kurzen Bewilligungszeiträume unrealistisch, da klar erkennbar war, daß die Baumaßnahmen nicht
bis zum Jahresende abgeschlossen werden konnten, zum Teil fehlten sogar noch die
baurechtlichen Voraussetzungen. Der Bewilligungszeitraum ist deshalb mehrfach
verlängert worden.

(171)

Das Wirtschaftsministerium hat entgegen den Bestimmungen des § 34 LHO und der
VV Nr. 7.2 zu § 44 LHO die Zuwendungen von 270.000 DM in allen Fällen vor dem
31. Dezember 1992 ausgezahlt, obwohl offenkundig war, daß sie bis zu diesem Termin nicht verbraucht werden konnten. Zwei Zuwendungsempfänger haben die vorerst nicht benötigten Mittel verzinslich angelegt und daraus Zinseinnahmen in Höhe
von 18.000 bzw. 7.000 DM erzielt.
Das Wirtschaftsministerium hat die Zinsbeträge inzwischen zurückgefordert.

(172)

In einem anderen Fall hat das Wirtschaftsministerium nach der Mitteilung des Zuwendungsempfängers, daß rd. 65.000 DM für die Erfüllung des Zuwendungszwecks
nicht benötigt würden, ohne weitere Prüfung in eine anderweitige Verwendung der
Mittel eingewilligt und den Bewilligungszeitraum entsprechend verlängert.
Das Wirtschaftsministerium hat eingeräumt, daß die Bewilligungszeiträume nicht der
Realität entsprachen. Er erklärt dies mit der mangelhaften Verwaltungserfahrung, er
sei davon ausgegangen, daß die Vorhaben bis zum 31. Dezember 1992 realisiert und
die Mittel bis zu diesem Zeitpunkt verbraucht würden.
Das Prüfungsverfahren ist abgeschlossen.

Erster Vorpommerscher Unternehmertag
– Vergabe von Fördermitteln –

Das Wirtschaftsministerium hat die Durchführung des „1. Vorpommerschen Unternehmertages“ im November 1993 mit 100.000 DM gefördert, obwohl die Veranstaltung aufgrund ihrer
Auslegung und ihrer hohen Gesamtkosten unwirtschaftlich war.

(173)

Am 5. November 1993 fand in Bandelin, Kreis Ostvorpommern, der „1. Vorpommersche Unternehmertag“ statt, der von einem Wirtschaftsverband veranstaltet
wurde. Hauptredner waren ein Mitglied der Kommission der Europäischen Union
und der damalige Wirtschaftsminister des Landes Mecklenburg-Vorpommern. An
der Veranstaltung haben rd. 300 Personen teilgenommen.

(174)

Die Kosten der Veranstaltung beliefen sich auf insgesamt 307.177,54 DM. Das Wirtschaftsministerium hat die Veranstaltung mit 100.000 DM gefördert, von denen
80 v.H. aus Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und
20 v.H. aus Mitteln des Landes stammen. Dabei wurde in erheblichem Maße gegen
haushaltsrechtliche Normen verstoßen.
Die Zuwendung ist vom Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern und hinsichtlich der Verwendung der EFRE-Mittel auch durch den Europäischen Rechnungshof geprüft worden.

(175)

Der Wirtschaftsverband hatte mit Vertrag vom 16. August 1993 eine Berliner Agentur mit der Vorbereitung und Durchführung der Tagung beauftragt. Diese Agentur erstellte dann eine Konzeption für die Veranstaltung und erarbeitete eine vorläufige
Kostenschätzung in Höhe von 350.000 DM. Gleichzeitig hat sie eine andere Agentur
in Frankfurt/Main eingeschaltet, die die Mitwirkung des Mitglieds der EUKommission vermittelte. Die Frankfurter Agentur hat hierfür ohne nähere Aufschlüsselung am 1. September 1993 46.000 DM (40.000 DM + USt.) in Rechnung gestellt,
die von der Berliner Agentur am 30. September 1993 per Scheck bezahlt worden
sind.

(176)

Erst am 3. Oktober 1993 – also sieben Wochen nach Vertragsabschluß – hat der
Wirtschaftsverband unter Vorlage der vorläufigen Kostenschätzung beim Wirtschaftsministerium eine Förderung der Tagung beantragt.

(177)

Mit Bescheid vom 3. November 1993 – also zwei Tage vor Beginn des Unternehmertages – hat das Wirtschaftsministerium Fördermittel in Höhe von 100.000 DM bewilligt. Diese Bewilligung war unzulässig, denn förderfähig sind nur solche Vorhaben,
die noch nicht begonnen worden sind. Bei bereits begonnenen Vorhaben ist davon
auszugehen, daß die Finanzierung auch ohne Zuwendung gesichert ist. Als Vorhabenbeginn ist grundsätzlich der Abschluß von Verträgen zu werten, die auf die
Durchführung der Vorhaben gerichtet sind. Der entsprechende Vertrag ist am 16.
August 1993 geschlossen worden.

(178)

Hiervon abgesehen hat das Wirtschaftsministerium den Förderantrag nicht oder nur
unzureichend geprüft, denn sonst hätte erkannt werden müssen, daß die Ausgaben für
die Tagung sehr hoch angesetzt worden sind und das Land aufgrund seiner Verpflichtung zu sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung kein Interesse haben konnte, derartige Ausgaben zu subventionieren.

Die Unwirtschaftlichkeit der geplanten Ausgaben für die Tagung war offensichtlich.
Die Berliner Agentur hatte für die achtstündige Veranstaltung, zu der 250 Teilnehmer
erwartet wurden, folgende Ausgaben vorgesehen:
„Miete für Kulturhaus und Zelt

ca. DM

12.000,00

Druck

ca. DM

14.470,00

Namensschilder (Clip-on)

ca. DM

876,00

Porto für Versand

ca. DM

3.650,00

Referenten

ca. DM

50.000,00

Referenten Geschenke

ca. DM

1.500,00

Dekoration

ca. DM

6.700,00

Leihgebühren Technik

ca. DM

3.500,00

Give-Aways

ca. DM

4.150,00

Personal

ca. DM

5.000,00

Shuttle-Bus

ca. DM

500,00

Catering

ca. DM

15.000,00

Adressen

ca. DM

1.623,00

Media

ca. DM

124.850,00

Publikation

ca. DM

25.000,00

Agenturhonorar

ca. DM

50.000,00

Summe ohne Mehrwertsteuer

DM

318.819,00

In der Erläuterung zu den Ausgaben wies die Agentur auf folgendes hin:
„Die Mediakosten verstehen sich brutto. Sie beinhalten bereits die der Agentur zustehende AE-Provision in Höhe von 15 v.H. Alle anfallenden Fremdkosten werden
mit einer Handling-Charge in Höhe von 17,6 v.H. abgerechnet. Reisekosten werden
gesondert abgerechnet.“
(179)

Die Berliner Agentur hatte damit vereinbart, daß sie neben dem Honorar von
50.000 DM zusätzlich Provisionen in mindestens der gleichen Höhe in Rechnung
stellen werde.

(180)

Bei der Ausgabenposition „Referenten-Geschenke“ handelt es sich um Bücher des
Hauptredners, die von der Frankfurter Agentur dann noch ein zweites Mal in Rechnung gestellt worden sind. Aus der Ausgabenposition „Media“ sind vor allem Zeitungsanzeigen für rd. 65.000 DM finanziert worden, bei denen sich schon im Hinblick auf die Tatsache, daß die Teilnehmer lt. Ausgabenplanung persönlich einzuladen waren, die Frage aufdrängte, ob sie erforderlich sind. Andererseits stand der Agentur auch wegen dieser Ausgabe die Provision von 15 v.H. zu.
Die Frankfurter Agentur, die den Vortrag des Mitglied der EU-Kommission vermittelte, hat ihre Rechnung von 46.000 DM (40.000 DM + USt) gegenüber dem Europäischen Rechnungshof spezifiziert.
Es wurden Ausgaben im einzelnen wie folgt belegt:
−= Flug- u. Fahrkosten sowie Kosten für
Hotels und Bewirtung

20.163,03 DM

−= Autogrammkarten
(Hauptreferent)
−= Bücher als Referentengeschenke
−= Gesamt:

1.589,30 DM
468,00 DM
22.220,33 DM

Der Restbetrag von rd. 18.000 DM wurde nicht weiter belegt.
Die Frankfurter Agentur hat in diesem Zusammenhang gegenüber Mitarbeitern des
Europäischen Rechnungshofs erklärt, daß das Honorar von DM 46.000,00 einschließlich Umsatzsteuer einen Pauschalbetrag für die von ihr zu erbringende Leistung darstelle und demzufolge nicht verwendungsnachweispflichtig gewesen sei.
Das Mitglied der EU-Kommission hat gegenüber dem Europäischen Rechnungshof
darauf hingewiesen, daß es für seine Mitwirkung kein Honorar erhalten habe, ihm
seien lediglich die Auslagen erstattet worden.
(181)

Der Landesrechnungshof stellt fest, daß allein Honorare und Provisionen annähernd
50 v.H. der Gesamtkosten der Veranstaltung ausmachen. Der Landesrechnungshof
sieht darin ein besonders deutliches Beispiel für den zweckwidrigen Einsatz von öffentlichen Fördermitteln.

Der Wirtschaftsverband hat den vollständigen Verwendungsnachweis erst nach Ablauf der bis zum 15. März 1994 verlängerten Vorlagefrist im Juli 1994 beim Wirtschaftsministerium vorgelegt.
(182)

Das Wirtschaftsministerium hat sich die Auffassung des Landesrechnungshofes
weitgehend zu eigen gemacht, weist aber darauf hin, daß es im Laufe der Vorverhandlungen die Höhe die förderfähigen Gesamtkosten von ca. 300.000 DM auf
125.000 DM reduziert habe.

(183)

Das Wirtschaftsministerium hat die Zuwendung auf Grund der Prüfung durch den
Landesrechnungshof mit Bescheid vom 22. Mai 1995 zurückgefordert.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Zuwendungen für Heimatpflege, Volkskunst und
historische Landeskunde

Das Kultusministerium hat wesentliche Vorschriften des Zuwendungsrechts außer acht gelassen. Dadurch waren die rechtlich einwandfreie
Verteilung der Mittel, ihre zweckentsprechende
Verwendung und ihre korrekte Abrechnung
nicht gewährleistet.

(184)

Der Landesrechnungshof hat die Vergabe und Abrechnung der Mittel geprüft, die das
Kultusministerium 1992 im Rahmen des kulturellen Infrastrukturprogramms für
Zwecke der Heimatpflege, Volkskunst und historischen Landeskunde bewilligte.
Aufgrund der Prüfung von ca. 60 v.H. der Förderfälle stellte der Landesrechnungshof
fest, daß bei der Durchführung der Zuwendungsverfahren auch in Kernbereichen Defizite bestehen. Verteilung, Verwendung und Abrechnung der Mittel erfordern im Interesse der Zweckerreichung und des wirtschaftlichen Mitteleinsatzes größte Transparenz und Zuverlässigkeit der Entscheidung.
Das Kultusministerium hält die Beanstandungen des Landesrechnungshofes, gemessen an den Umständen des Jahres 1992, für bedeutungslos.

Förderrichtlinien
(185)

Das Kultusministerium hat für das kulturelle Infrastrukturprogramm in den Haushaltsjahren 1992 und 1993 insgesamt 82.038.027 DM ausgegeben; ein vergleichbarer
Betrag läßt sich auch für 1991 – ein entsprechender Haushaltstitel war noch nicht
eingerichtet – zugrunde legen. Dieses kulturelle Infrastrukturprogramm wurde auf
Grund von Art. 35 Abs. 7 Einigungsvertrag vom Bund mit bis zu 49 v.H. je Maßnahme mitfinanziert. Hierbei behielt er sich weitgehende Mitwirkungs- und Entscheidungsrechte vor, die er in besonderen Verwaltungsvorschriften festgelegt und
den begünstigten Ländern zugeleitet hat.

Der Landesrechnungshof beanstandete, daß das Kultusministerium als die Stelle, der
die Durchführung des Programms oblag, ein so erhebliches Finanzvolumen verteilt
hat, ohne zuvor – wie es die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO vorsehen – durch
Förderrichtlinien des Landes für eine gleichmäßige, vorhersehbare und damit rechtlich beanstandungsfreie Vergabepraxis zu sorgen.
(186)

Das Kultusministerium vertrat dazu die Meinung, daß der Erlaß von Förderrichtlinien
mit Rücksicht auf die besonderen Verwaltungsvorschriften des Bundes, die das Ministerium den Landkreisen und anderen Zuwendungsempfängern zugeleitet haben,
nicht erforderlich gewesen sei. Im übrigen gäbe es seit Ende 1994 Förderrichtlinien
des Landes über die Gewährung von Zuwendungen zur Projektförderung im kulturellen Bereich.

(187)

Der Landesrechnungshof hält an seiner Beanstandung fest, denn bei den Verwaltungsvorschriften des Bundes handelt es sich um interne Regelungen, die das Zusammenwirken von Bund und Ländern zum Gegenstand hatten, nicht aber die Mittelbewilligung gegenüber den Antragstellern und Zuwendungsempfängern und den
Nachweis der Verwendung. Entsprechend enthalten die Vorschriften des Bundes z.B.
keine Aussagen über Bemessung und Höhe der Zuwendungen oder den Verwendungsnachweis.

Antragsprüfung
(188)

Zuwendungen sind Ausgaben zur Erfüllung bestimmter Zwecke (§ 23 LHO). Sie
dürfen nur dann gewährt werden, wenn das Land an der Erfüllung des konkreten
Zweckes ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendung nicht oder nicht im
notwendigen Umfang befriedigt werden kann (§§ 23, 44 LHO).
Um sicherzustellen, daß Zuwendungen nur dann bewilligt werden, wenn diese Voraussetzungen gegeben sind, müssen Zuwendungsanträge nach den Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO auch Angaben zu den Förderungsvoraussetzungen enthalten.
Dies sind insbesondere:

−= eine Erklärung, daß das Vorhaben noch nicht begonnen worden ist,
denn befindet sich ein Vorhaben bereits im Stadium der Realisierung, ist grundsätzlich davon auszugehen, daß eine Zuwendung nicht mehr benötigt, sondern zur
Refinanzierung nur noch „mitgenommen“ wird,
−= eine Erklärung, ob der Zuwendungsempfänger zum Vorsteuerabzug berechtigt ist,
denn das Landesinteresse wird, zumal auf sparsamere Weise, auch dann befriedigt, wenn bei der Festlegung des Zuwendungsbetrages die steuerlichen Vorteile
Berücksichtigung finden,
−= eine aufgegliederte Berechnung der mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Ausgaben,
denn es liegt nicht im Landesinteresse, Ausgaben zu subventionieren, die nichts
mit dem Zuwendungszweck zu tun haben,
−= eine Übersicht über die beabsichtigte Finanzierung,
denn es ist fraglich, ob der Zuwendungszweck überhaupt erreicht werden kann,
wenn die Finanzierung nicht gesichert ist.
Das Ergebnis der Antragsprüfung ist abschließend in einem Vermerk niederzulegen,
in dem nach den Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO für die getroffene Entscheidung wesentlichen Gesichtspunkte festzuhalten sind. Damit soll unkontrollierten,
nicht nachvollziehbaren Entscheidungen vorgebeugt werden.
(189)

Die Erhebungen des Landesrechnungshofes haben ergeben, daß das Ministerium Erklärungen über den Vorhabenbeginn und den Vorsteuerabzug nicht verlangt hat und
daß in 73 v.H. der geprüften Förderfälle das Vorhaben vor der Mittelbewilligung bereits begonnen war.
Die erforderlichen Berechnungen der Ausgaben und die Übersichten über die beabsichtigte Finanzierung waren – mit unterschiedlicher Qualität – in den Anträgen fast
durchweg vorhanden. Ob und ggf. in welchem Umfang das Kultusministerium diese
Angaben für die Bewilligung der Fördermittel auch ausgewertet hat, konnte der Landesrechnungshof abschließend nicht feststellen. Feststellbar war nur, daß das Kultusministerium die Zuwendungen durchweg in der beantragten Höhe bewilligt hat,
und zwar auch in den Fällen, in denen die Anträge keine oder nur sehr unzureichende
Angaben zu den Ausgaben und der Finanzierung enthielten. Welche Gesichtspunkte

bei diesen Bewilligungen maßgebend waren, konnte der Landesrechnungshof ebenfalls nicht feststellen, denn in keiner der Förderakten war ein Vermerk über das Ergebnis der Antragsprüfung enthalten.
Das bedeutet, daß der Landesrechnungshof bei seiner Prüfung eine Situation vorgefunden hat, die jedenfalls Zweifel weckte, ob in der Mehrzahl der geprüften Fälle
Zuwendungen überhaupt oder in der jeweiligen Höhe bewilligt werden durften.
(190)

Das Kultusministerium hat die Beanstandungen des Landesrechnungshofes anerkannt
und mitgeteilt, die Mängel seien inzwischen abgestellt.
Zu den Feststellungen des Landesrechnungshofes, Zuwendungen seien stets in der
beantragten Höhe bewilligt worden, erklärte das Kultusministerium, daß die tatsächlich bewilligten Zuwendungen immer das Ergebnis von Beratungen und Abstimmungen gewesen seien und sich bei dem Antrag in den Akten lediglich der letzte Stand,
also das Konsens-Papier, befände. Ferner sei das Kultusministerium in der Mehrzahl
der Fälle von vorzeitigem Maßnahmebeginn – allerdings nur aufgrund mündlicher
Zusagen – mit dem Beginn des Vorhabens noch vor der Bewilligung einverstanden
gewesen. In den Fällen jedoch, in denen es zu keinen entsprechenden Zusagen gekommen sei, habe das Kultusministerium die Mittel zurückgefordert.

Bewilligung
(191)

Der zweckentsprechende und im Landesinteresse effiziente Mitteleinsatz kann in
Anwendung der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO u.a. nur dann gewährleistet
werden, wenn in den Bewilligungsbescheiden
−= die zuwendungsfähigen Ausgaben präzisiert und verbindlich festgelegt sind,
denn nur so kann zweifelsfrei bestimmt werden, welche Ausgaben im Landesinteresse liegen und subventioniert werden und welche später bei der Abrechnung entsprechend nicht berücksichtigt werden dürfen,

−= der Bewilligungszeitraum einzelfallbezogen festgelegt ist,
denn besteht an der Realisierung eines Vorhabens ein erhebliches Landesinteresse,
kann es nicht in das Belieben des Zuwendungsempfängers gestellt sein, wann im
Laufe eines Haushaltsjahres er das Vorhaben durchführt und die bewilligten Mittel
in Anspruch nimmt,
−= festgelegt ist, wie lange Gegenstände, die mit Hilfe der Zuwendung erworben oder
hergestellt werden, für den Zuwendungszweck zu nutzen sind,
denn es liegt nicht im Landesinteresse, daß Gegenstände, die als Mittel zur Erreichung eines bestimmten Zweckes eingesetzt werden sollen, ungenutzt bleiben oder für zweckwidrige Nutzungen „abgezweigt“ werden,
−= sachgerechte Regelungen über die Führung des Verwendungsnachweises auch bei
Privaten getroffen sind,
denn nur dann, wenn eine Zuwendung unter Vorlage der Belege abgerechnet wird,
ist feststellbar, ob die bewilligten Mittel lückenlos und zeitgerecht für den jeweiligen Zuwendungszweck verwendet wurden und verneinendenfalls zurückzufordern
sind.
(192)

In den geprüften Zuwendungsbescheiden waren diese Festlegungen nicht enthalten.
Das bedeutet, daß das Kultusministerium die erforderlichen Vorkehrungen für den
zweckentsprechenden und effizienten Mitteleinsatz nicht getroffen hat und auch
nachträglich bei der Abrechnung des Zuwendung mit der erforderlichen Detailgenauigkeit gar nicht feststellbar war, ob die Mittel für den gewollten Zweck und zeitnah
ausgegeben worden sind.

(193)

Das Kultusministerium hat die Beanstandungen des Landesrechnungshofes anerkannt
und mitgeteilt, es habe die Mängel inzwischen abgestellt. Insbesondere habe das Kultusministerium für die Prüfung der Verwendung noch Originalbelege angefordert.
Wegen der Feststellung der mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden einzelnen Ausgaben erklärte das Kultusministerium, daß sich diese aus den Anträgen
und den bestätigten Finanzierungsplänen ergäben. Dies stimmt mit den Feststellungen des Landesrechnungshofes jedoch nicht überein, in den Antragsformularen und
den Zuwendungsbescheiden waren detaillierte Angaben zu den Ausgaben nicht vorgesehen.

Auszahlung der Zuwendungen
(194)

Ausgaben dürfen nicht eher geleistet werden, als es eine sparsame und wirtschaftliche Verwaltung erfordert (§ 34 Abs. 2 LHO). Demnach dürfen bewilligte Zuwendungen grundsätzlich erst ausgezahlt werden, wenn sie der Zuwendungsempfänger
benötigt. Das Kultusministerium hat die bewilligten Zuwendungen für Heimatpflege,
Volkskunst und historische Landeskunde gleichwohl überwiegend in einer Summe
ausgezahlt. Die Auszahlungsbeträge beliefen sich im Durchschnitt auf etwa 30.000
DM. Durch eine solche Auszahlungspraxis entstehen regelmäßig nicht unerhebliche
(rechnerische) Zinsverluste.
Das Kultusministerium teilt grundsätzlich die Auffassung des Landesrechnungshofes; inzwischen würden Auszahlungen in Raten vorgenommen.

Kontrolle der Verwendung
(195)

Bei seinen örtlichen Erhebungen im Kultusministerium, die Ende 1993 abgeschlossen waren, hat sich der Landesrechnungshof auf das Haushaltsjahr 1992 konzentriert,
um sicherzustellen, daß sich die Prüfung auch auf die Abrechnungen der Zuwendungen erstrecken kann. Gleichwohl lag zu diesem Zeitpunkt nur ein Teil der Verwendungsnachweise vor. Dies führte der Landesrechnungshof darauf zurück, daß das
Kultusministerium die für die Überwachung der Zuwendungen nach den Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO zu führenden Listen nicht ordnungsgemäß geführt hat
und deshalb die Anmahnung der Verwendungsnachweise zunächst unterblieben ist.
Von den vorliegenden Verwendungsnachweisen hatte das Kultusministerium wiederum nur einen Teil geprüft.

(196)

Die Mängel bei der Antragsprüfung und der Bewilligung ließen eine Verwendungskontrolle, bei der ein zweckwidriger Mitteleinsatz nicht unentdeckt bleiben konnte,
letztlich nicht zu. Unzulänglichkeiten bei der Aufstellung der Verwendungsnachweise durch die Zuwendungsempfänger führten auch darüber hinaus noch dazu, daß eine
ordnungsgemäße Prüfung der Nachweise nur in sehr eingeschränktem Umfang möglich war. Mit dieser Feststellung stimmt überein, daß in den Fällen, in denen das Kultusministerium Zuwendungsmittel zurückforderte, die Zuwendungsempfänger insbesondere angegeben hatten, daß die Maßnahme billiger geworden ist als vorgesehen.

(197)

Das Kultusministerium hat die Beanstandungen des Landesrechnungshofes anerkannt
und mitgeteilt, daß die Verwendungsnachweise auf Grund der Hinweise des Landesrechnungshofes (noch einmal) geprüft worden seien, diese Prüfungen hätten bis November 1994 gedauert.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Projekte der Heimatpflege und Volkskunst

Zuwendungsempfänger haben Maßnahmen vor
der Bewilligung der Zuwendung durchgeführt
oder begonnen; sie haben Ausgaben nicht zweckentsprechend verwendet, nicht ordnungsgemäß
belegt oder erst nach Ablauf des Förderungszeitraumes ausgegeben.

(198)

Der Landesrechnungshof hat bei einem Heimatverein, der Volkskunstgruppe eines
Landkreises und einem Verband der Volkskunstpflege die bestimmungsgemäße und
wirtschaftliche Verwaltung und Verwendung der öffentlichen Mittel geprüft, die diese Zuwendungsempfänger im Rahmen des kulturellen Infrastrukturprogrammes (vgl.
auch Beitrag „Zuwendungen für Heimatpflege, Volkskunst und historische Landeskunde“, insbesondere Tz. 184) im Jahre 1992 für Projekte der Heimatpflege und
Volkskunst erhalten haben.

Heimatverein
(199)

Der Heimatverein erhielt Zuwendungen
−= für die Durchführung von Veranstaltungen (55.000 DM),
−= für den Aufbau einer Untergliederung (15.000 DM),
−= für die Herstellung und den Vertrieb einer Zeitschrift (44.000 DM).
Unter anderem hat der Landesrechnungshof festgestellt:

(200)

– Am 26./27. April 1992 führte der Heimatverein eine Gründungsveranstaltung
durch. Am 11. August 1992, also mehr als 3 Monate später, beantragte er auch für
diese Veranstaltung eine Förderung in Höhe von 7.500 DM. Der Heimatverein,
der aus früherer Förderung im Zuwendungswesen durchaus erfahren war, wußte
oder hätte jedenfalls wissen müssen, daß bereits durchgeführte Projekte nicht noch
nachträglich gefördert werden dürfen.

Daß das Kultusministerium gleichwohl auch für diese Veranstaltung eine Zuwendung gewährt und später bei der Prüfung des Verwendungsnachweises ebenfalls
nichts Fehlerhaftes festgestellt hat, fällt in den Verantwortungsbereich des Kultusministeriums.
Bei einer anderen Veranstaltung hat der Heimatverein im Verwendungsnachweis
Honorarausgaben in Höhe von 7.000 DM für ein kulturelles Beiprogramm abgerechnet, die im Finanzierungsplan nicht vorgesehen und deshalb nicht zuwendungsfähig waren. Für Fahrkostenerstattungen an die Teilnehmer der Veranstaltung hat der Verein im Einzelfall bis zu 1.350 DM mehr gezahlt als von den Teilnehmern verlangt. Er verstieß damit gegen das Gebot, Ausgaben nur in der erforderlichen Höhe zu leisten.
Darüber hinaus konnte der Heimatverein die Ausgaben für Honorare und die
Fahrkosten nicht durch die Vorlage von Belegen nachweisen, obwohl er sonst Belege durchaus gesammelt hat. Nicht durch Belege nachgewiesen hat der Verein
insbesondere auch Ausgaben für einen Verpflegungszuschuß in Höhe von 50 DM
je Person.
(201)

– Der Zuwendungsbescheid verpflichtete den Heimatverein, die für den Aufbau der
Untergliederung gewährten 15.000 DM bis zum 31. Dezember 1992 zweckentsprechend zu verwenden.
Gleichwohl hat er Ausgaben aus der Zeit von Januar bis März 1993 in Höhe von
8.541 DM in die Abrechnung einbezogen. Bei über einem Drittel der für das Projekt festgelegten Gesamtausgaben war damit fraglich, ob sie für die Zweckerreichung notwendig und damit zuwendungsfähig waren.
Der Verein hat demgegenüber erklärt, daß er den Zuwendungsbescheid – er datiert
vom 8. September 1992 – erst am 2. Dezember 1992 erhalten und die Zuwendung
erst am 21. Dezember 1992 zur Verfügung gestanden habe.
Im Zusammenhang mit der Abrechnung der 15.000 DM machte der Heimatverein
unter anderem folgende Ausgaben geltend, ohne sie ordnungsgemäß belegen zu
können:
•=

Miete von monatlich 150 DM für die Nutzung eines Raumes im Hause eines
Vorstandsmitgliedes als Büro,

•=

Telefonkosten der Vorstandsmitglieder in Höhe von je 200 DM monatlich,

•=

ein „Druckkostenzuschuß“ von 3.000 DM,

•=

neben dem laut Finanzierungsplan vorgesehenen Kostenzuschuß erhielten vier
Untergliederungen weitere 200 DM für Porto – diese 200 DM erschienen jedoch nicht in deren Abrechnung,

•=

Kostenzuschüsse von 3.000 und 1.950 DM an zwei Untergliederungen.

Das Kultusministerium hat dem Heimatverein die Rückforderung von 9.620,58
DM angekündigt, der daraufhin weitere Ausgaben nachgewiesen habe. Wegen der
späten Auszahlung der Zuwendung hat das Kultusministerium die Ausgaben von
Januar und Februar 1993 nicht zurückgefordert.
(202)

– Der Heimatverein hat aus nicht benötigten Mitteln Rückstellungen in Höhe von
insgesamt 23.000 DM, u.a. für die Umstellung der Postleitzahlen im Jahre 1993,
gebildet, statt diese Mittel zurückzugeben.
Auf die Beanstandung des Landesrechnungshofes hin hat das Kultusministerium
erklärt, es werde 9.200 DM zurückfordern. Den restlichen Betrag hat es dem Heimatverein unter Anrechnung auf die Förderung des Jahres 1993 belassen.

Volkskunstgruppe
(203)

Das Kultusministerium hat der Volkskunstgruppe für künstlerische Tätigkeit eine
Zuwendung in Höhe von 54.500 DM gewährt.

(204)

Annähernd die Hälfte der Ausgaben, die das Land bezuschußt hat, sind bereits vor
der Bewilligung der Zuwendung getätigt worden. Sie durften deshalb mit der Zuwendung nicht abgerechnet werden. Daß das Kultusministerium – entsprechend seiner Angabe – den vorzeitigen Maßnahmebeginn zugelassen hat, war aus den Akten
nicht zu ersehen.
Ebenso wie der Heimatverein hat auch die Volkskunstgruppe einen Teil ihrer Ausgaben nicht belegt und Ausgaben in Höhe von rd. 9.000 DM erst nach Ablauf des Bewilligungszeitraumes getätigt. Ein weiterer Teil der Ausgaben war im Finanzierungsplan nicht vorgesehen.

(205)

Das Kultusministerium hat nach der erforderlichen Einzelfallprüfung Rückforderungen angekündigt.

Verband der Volkskunstpflege
(206)

Das Kultusministerium hat dem Verband für die Anleitung von Gruppen, eine Programmerarbeitung und die Erstellung einer Broschüre eine Zuwendung in Höhe von
39.800 DM als Projektförderung bewilligt.

(207)

Mit mündlichem, in den Akten jedoch nicht belegten Einverständnis des Kultusministeriums ist auch hier das Vorhaben vorzeitig begonnen worden. Ebenso hat der
Verband Ausgaben des Folgejahres mit abgerechnet. Das gilt auch für Ausgaben, die
dem Zuwendungszweck nicht zugeordnet werden konnten. Hierzu gehören u.a. Ausgaben für eine Haftpflichtversicherung und eine Rechtsschutzversicherung des Verbandes sowie für Kraftfahrzeugsteuern. Diese Ausgaben kamen dem Verband zugute
und hatten mit dem geförderten Projekt allenfalls nur indirekt etwas zu tun.

(208)

Zu diesen Ausgaben hat das Kultusministerium erklärt, daß im Zuwendungsbescheid
für den Verband der Zuwendungszweck nicht umfassend und präzise genug formuliert worden sei. Mit der Zuwendung sollte auch die Aufrechterhaltung der Arbeitsfähigkeit des Verbandes sichergestellt werden. Eine solche Förderung könnte der Landesrechnungshof jedoch nicht mehr als Projektförderung ansehen. Sie stellt die Förderung eines nicht abgegrenzten Teiles der Ausgaben des Verbandes der Volkskunstpflege dar und ist damit eine institutionelle Förderung. Dafür waren die haushaltsmäßigen Voraussetzungen jedoch nicht gegeben.
Wegen der anderen Ausgaben hat das Kultusministerium Prüfungen der Einzelbeträge bzw. die Erhebung von Rückforderungen zugesagt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Förderung von Maßnahmen zur
Energieeinsparung und Energieträgerumstellung

Ein Amt für Landwirtschaft hat Zuwendungen
ohne die Vorlage der erforderlichen Unterlagen
ausgezahlt.
Bei der Prüfung durch den Landesrechnungshof
wurden Unterlagen vorgelegt, die, wie sich dann
herausstellte, nachträglich erstellt und in Zusammenarbeit zwischen dem Amt für Landwirtschaft und dem Zuwendungsempfänger zurückdatiert worden waren.

(209)

Der Landesrechnungshof hat im Rahmen der Prüfung von Zuwendungen für Maßnahmen zur Energieeinsparung und Energieträgerumstellung festgestellt, daß in mindestens zwei Fällen die für die Auszahlung der bewilligten Beträge erforderlichen
Nachweise nicht vorhanden waren. Auf Nachfrage hat das geprüfte Amt für Landwirtschaft diese Unterlagen nachträglich beigebracht. Es stellte sich allerdings heraus, daß Zuwendungsempfänger und Mitarbeiter des Amtes für Landwirtschaft die
erforderlichen Nachweise erst nachträglich erstellt und zurückdatiert haben.
Gemäß Nr. 7.3 der Richtlinien für die Förderung von Maßnahmen zur Energieeinsparung und Energieträgerumstellung als Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (AmtsBl. M-V 1993 S. 788) durfte die Auszahlung der Zuwendung nur aufgrund von Nachweisen erfolgen, mit denen die Durchführung der Maßnahme belegt werden mußte.
Diese Nachweise, verbunden mit dem Auszahlungsantrag, waren innerhalb von drei
Monaten nach Fertigstellung der Maßnahme dem zuständigen Amt für Landwirtschaft vorzulegen. Nach Nr. 7.4 der Richtlinien konnte der Bewilligungsbescheid widerrufen werden, wenn diese Nachweise nicht fristgerecht erbracht wurden.

(210)

Der Landesrechnungshof stellt fest, daß die Zuwendungen in den beanstandeten Fällen zu Unrecht ausgezahlt wurden. Der Versuch, die Rechtmäßigkeit der Auszahlung

durch das nachträgliche Beibringen der für die Auszahlung erforderlichen Nachweise
und das Rückdatieren der Unterlagen herzustellen, war unzulässig.
(211)

Das Ministerium für Landwirtschaft und Naturschutz hat wegen der genannten Mängel eine Geschäftsprüfung beim betroffenen Amt für Landwirtschaft durchgeführt.
Das Ministerium teilte dem Landesrechnungshof mit, daß der für die Rückdatierungen verantwortliche Mitarbeiter ermahnt wurde. Für den Wiederholungsfall seien arbeitsrechtliche Maßnahmen angedroht worden. Unlautere Motive hätten ihm nicht
nachgewiesen werden können.
Von Rückforderungen bei den Zahlungsempfängern sei abgesehen worden, da die
Verstöße vom Amt für Landwirtschaft verursacht wurden.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Beschaffungswesen im Landgericht Neubrandenburg

Der Landesrechnungshof hat nach 1992 das Beschaffungswesen im Landgericht Neubrandenburg erneut im Jahre 1994 untersucht und dabei
wiederum Fehler festgestellt. Die im ersten Prüfungsverfahren gegebene Zusage, Fortbildungsmaßnahmen durchzuführen, wurde erheblich zu
spät und inhaltlich nicht umfassend genug eingehalten.

(212)

Der Landesrechnungshof kann sich einerseits ständig neuen Prüfungsthemen zuwenden, ist aber andererseits nicht daran gehindert, ein vor kurzem in einer bestimmten
Dienststelle geprüftes Thema dort erneut zu prüfen. Dadurch hat er die Möglichkeit
zu sehen, ob aus seinen Bemerkungen hinreichende Konsequenzen gezogen worden
sind, ob die festgestellten Mängel behoben und ob die im Prüfungsverfahren abgegebenen Zusagen eingehalten worden sind. Aus dieser Erwägung heraus hat der Landesrechnungshof nach seiner Prüfung im Frühjahr 1992 von Juli bis November 1994
erneut das Beschaffungswesen im Landgericht Neubrandenburg geprüft.

(213)

Im Frühjahr 1992 stellte der Landesrechnungshof Fehler in der Wahl der Vergabeart,
Buchungen der angefallenen Ausgaben für Beschaffungen beim falschen Titel, fehlerhafte Nachweisführung des beweglichen Vermögens und versäumten Skontoabzug
bei Einhaltung vereinbarter Zahlungsfristen fest. Das zuständige Ministerium erklärte
im Juli 1992 die angesprochenen Mängel mit der Unerfahrenheit der Mitarbeiter und
sagte zu, diese zu schulen. Damit werde künftig die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen und der dazu ergangenen Vorschriften sichergestellt (vgl. zum Teil bereits Jahresbericht 1993, Tzn. 56 f.).

(214)

Bei der 1994 durchgeführten Prüfung stellte der Landesrechnungshof fest, daß bei
Beschaffungen nunmehr darauf geachtet wurde, vereinbarte Skonti auszunutzen. Ansonsten bemerkte er, daß anstelle der Freihändigen Vergabe überwiegend als Vergabeart die beschränkte Ausschreibung gewählt worden war, ohne daß oftmals die dafür notwendigen rechtlichen Voraussetzungen vorgelegen hatten. Im Zweifel hätte öffentlich ausgeschrieben werden müssen.
Das Justizministerium wies in seiner Antwort darauf hin, daß es im Juni 1992 intensiv die seinerzeitigen Beanstandungen des Landesrechnungshofes mit dem Landgericht erörtert und über die einschlägigen Vergabevorschriften informiert habe. Es habe ihm Unterstützung für jeden Einzelfall angeboten, die das Landgericht jedoch
nicht in Anspruch genommen habe. Daher war das Justizministerium der Annahme,
daß die erfolgte mündliche Unterweisung bis zur Durchführung von Fortbildungsmaßnahmen ausreichend sei. Um sich von der Richtigkeit dieser Annahme zu überzeugen, habe es im Juni 1994 eine Prüfung der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln durchgeführt, bei der es ähnliche Feststellungen wie im späteren Prüfungsbericht
des Landesrechnungshofes getroffen habe.
Wegen des häufigen Sachbearbeiterwechsels bis 1993 habe das Ministerium Schulungen im Beschaffungswesen den Mitarbeitern erst im April und im September
1994 (je eine Woche) ermöglichen können, im Haushaltswesen im September und
Oktober 1994 (insgesamt 7 Tage).

(215)

Der Landesrechnungshof bemerkt dazu:
Es erscheint bedenklich, daß sich bei der zweiten Prüfung im wesentlichen dieselben
Mängel herausgestellt haben wie bei der ersten – sieht man davon ab, daß die geprüfte Dienststelle nunmehr vereinbarte Skonti auszunutzen begonnen hat. Dies läßt nicht
erkennen, daß auf die erste Prüfung sofort hinreichend reagiert worden ist. Das ergibt
sich bereits aus der vom Justizministerium selber genannten Tatsache, daß die eigene
Prüfung ähnliche Ergebnisse wie die des Landesrechnungshofes gebracht habe. Angesichts der zwischen den Prüfungen liegenden beinahe zwei Jahre war jedoch genügend Zeit für Konsequenzen. So hätte die Zusage, Fortbildungsmaßnahmen durchzuführen, ganz erheblich eher eingehalten werden müssen. Darüber hinaus erscheint der
Umfang der angebotenen Schulungen angesichts der Vorkenntnisse der Mitarbeiter
und der Komplexität und Kompliziertheit der Materie als zu gering. Zugleich entsteht

der Eindruck, daß dem Beschaffungs- und Haushaltswesen nicht die ihm gebührende
Bedeutung beigemessen wird.
(216)

Der Landesrechnungshof erwartet – und dies gilt über das konkrete Prüfungsverfahren hinaus für alle seine Prüfungen –,
−= daß Konsequenzen aus seinen Prüfungen zeitnah gezogen werden und
−= daß im Prüfungsverfahren gegebene Zusagen umgehend eingehalten werden.

Pauschale Fördermittel für Krankenhäuser

Die geprüften Krankenhäuser haben pauschale
Fördermittel teilweise zweckwidrig verwendet
und die Fördermittel 1991 zu 35 v.H. und 1992 zu
21 v.H. nicht verbraucht. Das Sozialministerium
prüfte erst ab Juli 1993, ob die Fördermittel bestimmungsgemäß eingesetzt wurden.

(217)

Aufgrund der Überleitungsvorschrift in § 21 Krankenhausfinanzierungsgesetz
(KHG)*) förderte der Land bis zum 31. Dezember 1993 berechtigte Krankenhäuser
gem. § 23 KHG mit festen jährlichen Beträgen. Diese Beträge, die je Bett zwischen
8.000 und 15.000 DM betrugen, waren beim Sozialministerium zu beantragen und
dienten ausschließlich zur Instandhaltung und Instandsetzung der Anlagegüter, zur
Wiederbeschaffung, Ergänzung und Nutzung von Anlagegütern und für kleine Baumaßnahmen.
Der Landesrechnungshof hat die Bewilligung und Abrechnung der pauschalen Fördermittel beim Sozialministerium und die zweckentsprechende Verwendung bei drei
Krankenhäusern in zwei Landkreisen und einer kreisfreien Stadt geprüft. Dabei hat
der Landesrechnungshof u.a. festgestellt:

Mittelverwendung
Förderung von Pflegebetten
(218)

Das Sozialministerium hat 1991 ein Krankenhaus in die vorläufige Krankenhausförderliste aufgenommen und dann entsprechend pauschale Fördermittel in Höhe von
940.000 DM für die gesamte Bettenzahl gewährt, obwohl jedenfalls ganz erhebliche
Zweifel daran bestanden, daß alle Betten der Krankenbehandlung dienten und nicht

*)

Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze
(Krankenhausfinanzierungsgesetz) vom 29. Juni 1972 (BGBl. I S. 1009) in der Fassung der Bekanntmachung
vom 24. April 1991 (BGBl. I S. 886), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1084)

der Betreuung von Pflegefällen. Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe a KHG sind Betten für Pflegefälle nicht förderfähig.
Die Erhebungen des Landesrechnungshofes vor Ort haben ergeben, daß ein Wirtschaftsprüfer in dem Jahresabschluß für 1991, bezogen auf das erste Halbjahr 1991,
die Berechnungstage für den Krankenhausbetrieb mit 488 und die Berechnungstage
für den Pflegebetrieb mit 10.882 angegeben hat. Im zweiten Halbjahr 1991 sei die
Krankenhausnutzung entfallen. Das bedeutet, daß die Landesförderung weit überwiegend für Pflegebetten verwendet wurde, obwohl das nicht zulässig war.
(219)

Das Sozialministerium hat einen Teilbetrag zurückgefordert, der Landkreis hat gegen
den Rückforderungsbescheid Klage erhoben. Das Verfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Instandhaltung von Personalwohnraum
(220)

Zwei der geprüften Krankenhäuser haben von den pauschalen Fördermitteln insgesamt rd. 597.000 DM für die Instandhaltung von Schwesternunterkünften und
Wohngebäuden für Krankenhausangehörige – insbesondere für Ärztewohnungen –
ausgegeben. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 8 KHG ist es unzulässig, pauschale Fördermittel für
Einrichtungen zu verwenden, die nicht unmittelbar der stationären Krankenversorgung dienen. Hierzu zählen insbesondere Personalunterkünfte.

(221)

Die in Rede stehenden Krankenhäuser halten ihre Mittelverwendung für zweckentsprechend. Der Landesrechnungshof hat das Sozialministerium gebeten zu prüfen, ob
die Mittel zurückzufordern sind.

Finanzierung von Personalkosten
(222)

Die geprüften Krankenhäuser haben einen Teil ihrer Personalkosten – insgesamt
4.097.113 DM – aus pauschalen Fördermitteln finanziert. Personalkosten waren jedoch auch gem. der bis zum 31. Dezember 1993 geltenden Rechtslage nicht ohne
weiteres förderungsfähig. Nur soweit sie den Instandhaltungskosten zuzurechnen waren, kam gem. § 23 KHG eine Finanzierung aus KHG-Mitteln und nicht aus dem
Pflegesatz-Aufkommen in Betracht.

Die örtlichen Erhebungen des Landesrechnungshofes haben ergeben, daß aufgrund
der Unterlagen in den Krankenhäusern eine Zuordnung der aus den pauschalen Fördermitteln finanzierten Personalkosten zu Instandhaltungstätigkeiten nicht möglich
war. Die geprüften Krankenhäuser haben in ihren Stellungnahmen auch nur teilweise
eine solche Zuordnung nachweisen können.
(223)

Das Sozialministerium erklärt, es habe die Finanzierung aus pauschalen Fördermitteln immer dann als zulässig anerkannt, wenn die Personalkosten überwiegend mit
der Instandhaltung des Krankenhauses im Zusammenhang standen. Der Landesrechnungshof hält diese Verfahrensweise unter den gegebenen Umständen für hinnehmbar. Er hat jedoch Zweifel, ob aus den eingereichten Verwendungsnachweisen oder
den Jahresabschlußberichten der Wirtschaftsprüfer zuverlässig zu ersehen war, daß
nur förderfähige Personalkosten bezuschußt worden sind.

Finanzierung eines Erweiterungsbaues
(224)

Aus pauschalen Fördermitteln konnten für Zwecke der Krankenversorgung kleine
Baumaßnahmen nur gefördert werden, wenn die Herstellungskosten für das Vorhaben 100.000 DM nicht überstiegen (§ 23 Abs. 1 Nr. 3 KHG).
Ein Landkreis hat eines seiner Krankenhäuser in ein Alten- und Pflegeheim umbauen
lassen. Für diese Maßnahme hat er 200.000 DM aus pauschalen Fördermitteln gezahlt. Damit hat er in doppelter Hinsicht die Zweckbindung nicht beachtet. Der –
jetzt zuständige – Landkreis hält diese Mittelverwendung gleichwohl für rechtmäßig.
Der Landesrechnungshof hat das Sozialministerium gebeten, auch in dieser Sache die
zweckentsprechende Mittelverwendung zu prüfen.

Prüfung der Mittelverwendung
(225)

Die geförderten Krankenhäuser haben dem Sozialministerium jährlich einen Nachweis über die zweckentsprechende Verwendung der Fördermittel vorzulegen. Als
Vorlagetermin bestimmte das Sozialministerium den 1. September 1992 für das Jahr
1991 und den 1. Juli 1993 für das Jahr 1992. Dem Sozialministerium obliegt auch die
Prüfung der zweckentsprechenden Verwendung der Mittel.

Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen beim Sozialministerium Ende August 1993
lagen erst 39 der für 1991 erforderlichen 48 und 28 der für 1992 erforderlichen 41
Verwendungsnachweise vor. Eine ordnungsgemäße Überwachung des Einganges hatte bis dahin nicht stattgefunden, entsprechend erfolgten Mahnungen nicht. Darüber
hinaus gab es auch keine Prüfung der eingegangenen Verwendungsnachweise.
Erst aufgrund der Prüfung durch den Landesrechnungshof nimmt das Sozialministerium die erforderlichen Überwachungen und Prüfungen vor. Nicht zweckentsprechend verwendete Mittel fordert das Ministerium zurück.

Höhe der Fördermittel
(226)

Das Sozialministerium hat für das Jahr 1991 insgesamt 151.970.000 DM pauschale
Fördermittel bewilligt und ausgegeben und im Jahre 1992 insgesamt 145.690.000
DM. Auf der Basis der z.Z. der örtlichen Erhebungen Ende August 1993 vorliegenden Verwendungsnachweise hochgerechnet, ergibt sich, daß von diesen Mitteln 1991
53.470.609 DM, also 35 v.H., nicht ausgegeben werden konnten. Für 1992 errechnen
sich 30.257.350 DM, d.h. 21 v.H., nicht ausgegebene Mittel.
Bei den pauschalen Fördermitteln handelt es sich um Zuweisungen, auf die die Krankenhäuser gem. § 23 KHG einen Rechtsanspruch hatten und mit denen sie im Rahmen der Zweckbindung frei wirtschaften konnten. Gleichwohl hat der Landesrechnungshof angeregt, im Rahmen der nach dem 31. Dezember 1993 zu treffenden Regelungen die Höhe der pauschalen Fördermittel so zu bemessen, daß die Krankenhäuser bei ordnungsgemäßer Bewirtschaftung nicht in der Lage sind, Rücklagen anzuhäufen, für die sie Habenzinsen erhalten, während das Land Sollzinsen zu zahlen
hat.

(227)

Das Sozialministerium hat die Bemessung der pauschalen Fördermittel ab 1. Januar
1994 auf eine neue Grundlage gestellt und den Umfang der Fördermittel deutlich reduziert.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Städtebauförderung

Die im Rahmen der Städtebauförderung anzuwendenden Vorschriften sind unübersichtlich
und schwierig zu handhaben.
Aufgrund der Einwerbung von überhöhten
Haushaltsansätzen kam es zu einer hohen Restebildung (z.B. 1991 von über 40 Mio. DM).
Bei einem Förderprogramm wurden ca. 15 Mio.
DM den Sanierungsträgern zugewiesen, ohne daß
ein Überblick bestand, ob die Mittel für fällige
Zahlungen benötigt wurden.
Die Optimierung der Verwaltungsabläufe und
die sich hieraus ergebende Verkürzung der Bearbeitungszeiten scheint durch unterschiedliche
Maßnahmen möglich und notwendig.

(228)

Städtebauliche Maßnahmen im Sinne des Baugesetzbuches (BauGB)*) dienen gebietsbezogen der baulichen Erhaltung, der Um- oder Neugestaltung oder der Erweiterung von Städten und Dörfern. Seit 1991 stehen auch in den neuen Bundesländern
Mittel für die Städtebauförderung als Finanzhilfen des Bundes zur Verfügung (Art.
104a Abs. 4 GG).
In den Haushaltsplänen der Jahre 1991 bis 1993 wurden – der großen Bedeutung der
Städtebauförderung entsprechend – Haushaltsmittel wie folgt veranschlagt:

Haushaltsansätze in DM
darunter
Landesmittel

*)

1991
128.793.000

1992
111.254.000

1993
128.959.000

93.408.000

53.761.000

88.175.000

Baugesetzbuch (BauGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2253);
zuletzt geändert durch Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April 1993 (BGBl. I S.
466)

Rechtsgrundlage für die Gewährung und Verwendung von Zuwendungen sind die
§§ 23 und 44 LHO sowie die zugehörigen Verwaltungsvorschriften (VV). Ergänzend
hat der Innenminister die „Richtlinien zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und
Entwicklungsmaßnahmen nach dem Baugesetzbuch“ (StBauFR) vom 26. April 1991
erlassen.
Dem damaligen Innenministerium oblagen im Bereich der Städtebauförderung die
ministeriellen und konzeptionellen Aufgaben, während – zum Zeitpunkt der Prüfung
– das Landesbauförderamt (LBFA) als Obere Landesbehörde vor allem die Aufgaben
der Bewilligungsbehörde nach den VV zu § 44 LHO wahrnahm. Die Gemeinden sind
als Zuwendungsempfänger der Städtebaufördermittel verantwortlich für die Vorbereitung und Durchführung städtebaulicher Maßnahmen. Nach § 157 BauGB kann die
Gemeinde einen geeigneten Dritten (Sanierungsträger) mit der treuhänderischen
Wahrnehmung und Erfüllung ihrer Aufgaben
– soweit es sich hierbei nicht um hoheitliche Tätigkeiten handelt – beauftragen.
(229)

Der Landesrechnungshof hat 1992/93 im Innenministerium sowie in dem ihm nachgeordneten LBFA im Rahmen einer Orientierungsprüfung die Verwendung von Städtebauförderungsmitteln geprüft und hierbei festgestellt:
−= Die im Rahmen der Städtebauförderung anzuwendenden Vorschriften und Erlasse
sind – auch infolge zahlreicher Änderungen – unübersichtlich und schwierig zu
handhaben. Im Interesse der Übersichtlichkeit und der einfacheren Anwendung
sollte eine Überarbeitung und Aktualisierung vorgenommen werden.
−= Durch die Einwerbung zu hoher Haushaltsansätze, auch bei der Veranschlagung
von Komplementärmitteln des Landes zu den vom Bund bereitgestellten Mitteln,
kam es zu einer hohen Restebildung. So wurden im allgemeinen Städtebauförderungsprogramm 1991 ca. 46 Mio. DM eingeworben, obwohl lediglich ca. 1,9 Mio.
DM erforderlich waren; es entstand dadurch ein Haushaltsrest von über 40 Mio.
DM. Das Fälligkeitsprinzip nach § 11 Abs. 2 LHO wurde nicht beachtet.
−= Im Januar 1992 wurden ca. 15 Mio. DM Fördermittel aus dem Programm städtebaulicher Denkmalschutz (D I) an die Sanierungsträger angewiesen, ohne daß den
Sanierungsträgern die notwendigen Angaben zum beabsichtigten Mitteleinsatz
abverlangt wurden. Bei der Bewilligungsbehörde bestand daher kein Überblick,

ob die Mittel innerhalb der nächsten Zeit für fällige Zahlungen im Rahmen des
Zuwendungszwecks benötigt werden (VV-K Nr. 7.2 zu § 44 LHO).
−= In einzelnen Fällen lagen die bewilligten Finanzmittel unter dem beantragten Finanzbedarf der Gesamtmaßnahme, so daß die Gesamtfinanzierung zum Zeitpunkt
der Bewilligung nicht gesichert war. Damit wurden Bestimmungen der VV-K zu
§ 44 LHO sowie der Städtebauförderungsrichtlinie verletzt, wonach Städtebaufördermittel nur unter der Voraussetzung gewährt werden dürfen, daß die Finanzierung gesichert ist. In solchen Fällen ist die Zuwendungsmaßnahme nochmals zu
prüfen und ggf. durch Umplanung zu reduzieren.
−= Es wurden – insbesondere hinsichtlich der notwendigen Kontrolle durch die Bewilligungsbehörde – wesentliche Vorschriften des Zuwendungsrechts und der
STBauFR nicht beachtet. Das gilt z.B. für die Aufstellungen über die der städtebaulichen Gesamtmaßnahme zuzuordnenden Einnahmen und Ausgaben nach den
STBauFR und der sich hieraus ergebenden Darstellung des Sondervermögens der
Gesamtmaßnahme sowie für die Durchführung von Einzelmaßnahmen, die nicht
im Maßnahmekatalog früherer Förderanträge enthalten waren.
−= Zur Ablauforganisation wurde festgestellt:
•=

Oftmals war die unzureichende Qualität der Antragsunterlagen mit ein Grund
für die lange Bearbeitungsdauer einzelner Förderanträge.

•=

Zur Bewältigung der im LBFA anfallenden großen Datenmenge wurden die
Möglichkeiten der modernen Datenverarbeitung nicht konsequent genug genutzt.

Durch die Beseitigung dieser Defizite scheint es möglich und notwendig, Verwaltungsabläufe zu optimieren und hierdurch Bearbeitungszeiten zu verkürzen.
(230)

Das im Prüfungszeitraum zuständige Innenministerium hat dazu erklärt:
−= In der Aufbauphase (1991/92) und in der Phase der Konsolidierung (1993/94) sei
es im wesentlichen darauf angekommen, daß die umfangreichen Programme auf
der Grundlage eines aus den alten Bundesländern übernommenen Verfahrens begonnen wurden. Für das Jahr 1994 sei beabsichtigt, die Richtlinie gründlich zu
überarbeiten.

−= Die Einwerbung zu hoher Haushaltsansätze und die zu hohe Restebildung und
somit die nicht ausreichende Beachtung des Fälligkeitsprinzips nach § 11 Abs. 2
LHO beruhten zum Teil darauf, daß der Bund bei der Bereitstellung seiner Mittel
außer acht gelassen habe, daß zu diesem Zeitpunkt weder ein Planungsvorlauf
noch eine funktionsfähige Verwaltung in den Gemeinden vorhanden waren. In den
darauffolgenden Jahren werde dies beachtet und der bei Städtebauförderungsprogrammen übliche Mittelabfluß bei den Zuteilungen des Bundes auf der Grundlage
der Verwaltungsvereinbarungen und im Haushalt berücksichtigt.
−= Das für 1991 und 1992 aufgestellte Programm städtebaulicher Denkmalschutz
(D I) sei erst im Juni 1991 durch den Innenminister verkündet worden. Da 1991
und 1992 je 22,7 Mio. DM (Bundes-, Landes-, Gemeindeanteil) kassenwirksam
werden mußten, seien die Mittel unter der Maßgabe ihrer Verwendung innerhalb
von drei Monaten den Sanierungsträgern zugewiesen worden. In den Folgejahren
seien die Mittel den tatsächlichen Verhältnissen angepaßt worden.
−= Die Sanierungsvorhaben der Gemeinde würden einmal jährlich in die Städtebauförderungsprogramme aufgrund eines Gesamtantrages aufgenommen. Dabei habe
sich gezeigt, daß die Gemeinden deutlich mehr beantragten, als sie aufgrund der
im Haushalt eingestellten Gesamtfördermittel erhalten könnten. Träger der Gesamtmaßnahme der Stadterneuerung sei die Gemeinde, sie entscheide in eigener
Verantwortung über die Durchführung der Einzelmaßnahmen. Bei einer fünfjährigen Programmdauer wäre es nicht zweckdienlich, wenn das Land – außer bei erheblichen Abweichungen der bewilligten von den beantragten Fördermitteln – bei
der Programmbewilligung einen relativ exakten Rahmen vorgeben würde. Erst bei
erheblichen Abweichungen würden die Gemeinden ab 1995 aufgefordert, einen
neuen überarbeiteten Maßnahmekatalog nachzureichen, der die geänderte Finanzsituation berücksichtigt.
−= Der Umgang mit großen, ständig zu aktualisierenden Datenmengen mache den
Einsatz von EDV-Anlagen im LBFA erforderlich. In zunehmendem Maß werde
dies seit 1993 praktiziert.
−= Dem LBFA würden nunmehr die jährlich erforderlichen Darstellungen der Einnahmen und Ausgaben sowie des sich hieraus ergebenden Sondervermögens zur
Prüfung übergeben.

−= Die Sanierungsträger seien verpflichtet worden, Einzelmaßnahmen, die durchgeführt wurden, jedoch bisher nicht im Maßnahmekatalog früherer Förderanträge
enthalten waren, dem LBFA anzuzeigen. Im Rahmen der Überarbeitung der Richtlinien sei eine entsprechende Änderung der Vorschriften über die Antragsunterlagen vorgesehen.
−= In regelmäßigen Besprechungen im Innenministerium mit den Sanierungsträgern
werde die Qualität der Antragsunterlagen analysiert und das Verfahren verbessert.
Ziel sei es, daß die Unterlagen durch die Sanierungsträger vollständig und nachvollziehbar dem LBFA übergeben werden. Zwischenzeitlich hätten alle Beteiligten die anfänglichen Schwierigkeiten überwunden.
(231)

Der Landesrechnungshof geht davon aus, daß durch die vom Innenministerium zugesagten Maßnahmen künftig die sparsame Mittelverwendung gefördert und die effiziente Ablauforganisation bei der Bearbeitung der Bewilligungsvorgänge verbessert
werden. Die Notwendigkeit und Wirksamkeit dieser Maßnahmen wird nicht dadurch
beeinträchtigt, daß seit Mai 1995 Aufgaben aus dem Bereich der Städtebauförderung
auf das LFI der Norddeutschen Landesbank übertragen worden sind.

Förderung des Mietwohnungsneubaues

Die zur Entlastung des Landesbauförderungsamtes gedachten kommunalen Stellen haben ihre
Aufgaben nur unzureichend erfüllt.
Das Landesbauförderungsamt achtete nicht darauf, ob die Antragsteller ihre Bauvorhaben korrekt ausgeschrieben hatten. Es setzte sich über
die Bestimmungen der Wohnungsbauförderungsrichtlinien über den Nachweis der Konditionen
der von den Antragstellern aufgenommenen
Fremdmittel hinweg. Ferner modifizierte es die
Regelungen über die Anforderungen an die Verwendungsnachweise, ohne das dafür erforderliche Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof
herbeizuführen. Die vom Landesbauförderungsamt festgelegten Inhalte der Verwendungsnachweise wurden weder von den Antragstellern beachtet noch deren Einhaltung vom Landesbauförderungsamt kontrolliert.

(232)

Im 2. Halbjahr 1994 prüfte der Landesrechnungshof die Teilbereiche der Landeswohnungsbauförderungsprogramme 1991 und 1992, die sich auf den Neubau von
Mietwohnungen erstreckten.
Die Förderung ging in folgender Weise vor sich:
Das Land stellte eigene Mittel in Höhe von 23,5 Mio. DM (1991) bzw. 56 Mio. DM
(1992) bereit, die der Bund durch Komplementärzahlungen ergänzte. Für ihre Vergabe an die antragstellenden Bauherren und das weitere Verfahren galten neben den
ohnehin zu beachtenden Regelungen des Zuwendungsrechts die Wohnungsbauförderungsrichtlinien, die das seinerzeit noch zuständige Innenministerium erlassen hatte.
Hiernach hatten die Landräte der Kreise bzw. die Bürgermeister/Oberbürgermeister
der kreisfreien Städte eine Vorprüfung der Anträge vorzunehmen. Sodann entschied

das dem Innenministerium nachgeordnete Landesbauförderungsamt über die Anträge
durch Erlaß von Bewilligungsbescheiden. Diese bildeten die Grundlage für den Abschluß von Verträgen zwischen Antragstellern und dem Landesbauförderungsamt
über die Gewährung zinsgünstiger Darlehen. Die Auszahlung der Darlehen erfolgte
nach Baufortschritt in drei Raten. Über die Verwendung der Darlehen mußten Nachweise geführt werden.
Für seine Prüfung wählte der Landesrechnungshof 15 der insgesamt 94 erteilten Bewilligungsbescheide aus und stellte Untersuchungen im Hinblick auf das Antragsverfahren, das Bewilligungsverfahren, die Auszahlung der Darlehensraten sowie die
Prüfung der Verwendungsnachweise an. Die wesentlichen Ergebnisse sind nachstehend aufgeführt.

Antragsverfahren
(233)

Die Vorprüfung der Anträge durch die Landräte der Kreise bzw. die Bürgermeister/Oberbürgermeister der kreisfreien Städte sollte sich insbesondere auf die Vollständigkeit der Unterlagen erstrecken.
In der Mehrzahl der geprüften Fälle übergaben die Antragsteller den Vorprüfstellen
(nicht zu verwechseln mit Vorprüfungsstellen nach § 100 BHO) unvollständige Unterlagen. Die Vorprüfstellen reichten diese Unterlagen ebenso unvollständig an das
Landesbauförderungsamt weiter. Die fehlenden Unterlagen mußten vom Landesbauförderungsamt nachgefordert werden. Dies führte dort zu unnötiger Mehrarbeit, während die Vorprüfstellen ihre Aufgaben nicht erfüllten. Die an sich gewollte Entlastung des Landesbauförderungsamtes blieb damit aus.
Das seinerzeit noch zuständige Innenministerium schloß sich den Feststellungen des
Landesrechnungshofes an und führte aus, die anfangs noch bestehende Unerfahrenheit und fehlende Vorbildung der Mitarbeiter der Vorprüfstellen sei zwischenzeitlich
durch regelmäßige Schulungen abgebaut worden.

Bewilligungsverfahren
(234)

Das Landesbauförderungsamt erteilte Bewilligungsbescheide, ohne daß alle Förderungsvoraussetzungen vorlagen. Darüber hinaus schloß es Darlehensverträge, obwohl
Bestimmungen oder Auflagen der Bewilligungsbescheide nicht erfüllt worden waren.
Hierbei mißt der Landesrechnungshof folgenden der aufgetretenen Mängel besondere
Bedeutung bei:

(235)

Die Wohnungsbauförderungsrichtlinien sowie die einschlägigen Bestimmungen des
Zuwendungsrechts sehen als Förderungsvoraussetzung vor, daß die Antragsteller ihre
Bauvorhaben öffentlich ausgeschrieben haben. Hierauf hat das Landesbauförderungsamt in keinem Fall geachtet. Dies ergibt sich aus den Akten und wurde gegenüber
dem Landesrechnungshof im Nachhinein eingeräumt.
Das Erfordernis, die Vergabegrundsätze anzuwenden, folgt aus den Geboten der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 7 LHO), wonach stets die günstigste Relation
zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln anzustreben ist.
Dies ist zuverlässig nur erreichbar, wenn im freien Wettbewerb Angebote abgegeben
werden und sodann das wirtschaftlichste Angebot den Zuschlag erhält. Im Rahmen
der Antragsprüfung mußte das Landesbauförderungsamt daher auch der Frage nachgehen, ob bei Vergaben die Antragsteller den Bestimmungen entsprechend die Leistungen öffentlich ausgeschrieben haben.

(236)

Die Art der Fremdmittel, mit denen die Antragsteller neben ihren Eigenleistungen die
Neubauten finanzieren, und die Konditionen für Kapitalmarktdarlehen waren den
Antragstellern im einzelnen in den Wohnungsbauförderungsrichtlinien vorgeschrieben. Damit das Landesbauförderungsamt die Einhaltung dieser Bestimmungen prüfen
und dabei zugleich feststellen konnte, ob die gesamte Finanzierung der Bauvorhaben
gesichert war, mußten die Antragsteller eine Kreditzusage bzw. ein Kreditangebot
des Geldgebers vorlegen. In den Bewilligungsbescheiden wurde dazu gefordert, daß
vor Abschluß des Darlehensvertrages mit dem Landesbauförderungsamt über die
Zahlung von Förderungsmitteln des Landes eine endgültige Darlehenszusage mit
verbindlichen Konditionen vorliegen mußte.
Auf Anweisung des Innenministeriums hat das Landesbauförderungsamt das Vorliegen entsprechender Darlehensverträge oder -zusagen zum genannten Zeitpunkt nicht

geprüft. Damit sollte den Bauherren die Möglichkeit gegeben werden, sich nicht zu
früh an ungünstige Bedingungen für Kapitalmarktdarlehen binden zu müssen, um
statt dessen bis zum Baubeginn das günstigste Angebot auswählen zu können.
Der Landesrechnungshof bemängelt, daß durch diese Praxis gegen die Wohnungsbauförderungsrichtlinien verstoßen wurde. Mag für sie auch sprechen, daß finanzielle
Nachteile für einzelne Bewerber vermieden wurden, so darf doch dabei nicht übersehen werden, daß damit diejenigen Antragsteller benachteiligt wurden, die sich den
Wohnungsbauförderungsrichtlinien bzw. den Bewilligungsbescheiden entsprechend
frühzeitig – und damit für sie möglicherweise ungünstig – an ein Kreditangebot gebunden hatten. Insofern war eine Gleichbehandlung aller Antragsteller nicht mehr
gewährleistet.
Das Landesbauförderungsamt hat dem Landesrechnungshof mitgeteilt, es werde erwogen, die Richtlinien der bereits geübten Praxis anzupassen. Dies steht jedoch noch
aus, obwohl zwischenzeitlich die Wohnungsbauförderungsrichtlinien 1995 erlassen
worden sind.

Verwendungsnachweise
(237)

Die zuwendungsrechtlichen Bestimmungen und die Wohnungsbaurichtlinien sehen
vor, in welcher Form der Nachweis über die Verwendung der erhaltenen Fördermittel
zu führen ist. Von diesen Regelungen über den Verwendungsnachweis darf nur im
Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof abgewichen werden (vgl. § 44 Abs. 1
Satz 4 LHO).
Gleichwohl hat das Landesbauförderungsamt in den aufgrund der Bewilligungsbescheide geschlossenen Darlehensverträgen Regelungen zum Verwendungsnachweis
vereinbart, ohne das Einvernehmen mit dem Landesrechnungshof herzustellen. Dies
hatte zur Folge, daß in keinem der geprüften Fälle ein Verwendungsnachweis entsprechend den haushaltsrechtlichen Bestimmungen erstellt worden war.

(238)

Nach den vom Landesbauförderungsamt mit den Darlehensnehmern getroffenen Vereinbarungen wurde auf die Vorlage von Schlußberichten verzichtet. Drei Monate
nach Bezugsfertigkeit der Wohnungen war eine Schlußabrechnung aufzustellen und
deren Ergebnis zu einem Kostennachweis zusammenzufassen und beim Landesbau-

förderungsamt einzureichen. Nur auf gesondertes Verlangen des Landesbauförderungsamtes waren die Belege vorzulegen.
Die zuwendungsrechtlichen Bestimmungen sehen vor, daß Fördermittel nur solchen
Empfängern bewilligt werden dürfen, bei denen eine ordnungsgemäße Geschäftsführung gesichert erscheint und die in der Lage sind, die Verwendung der Mittel bestimmungsgemäß nachzuweisen. Hieraus und aus dem Grundsatz, daß jeder, der mit
fremdem Geld umgeht, konkret Rechnung legen muß, ergibt sich, daß Bücher und
Belege zu Prüfungszwecken bereitgehalten werden müssen. Daher gibt es keinen
Grund, auf die Vorlage von Belegen ohne weiteres zu verzichten.
(239)

Selbst die vom Landesbauförderungsamt getroffenen Regelungen sind nicht hinreichend beachtet und ihre Einhaltung nicht überprüft worden:
In zehn der geprüften Fälle waren die Wohnungen schon länger als drei Monate fertiggestellt. Damit war der Zuwendungszweck erfüllt, so daß jeweils Verwendungsnachweise beim Landesbauförderungsamt hätten eingereicht werden müssen. Jedoch
lag in acht der o.g. Fällen dem Landesbauförderungsamt lediglich die Bestätigung
des verantwortlichen Architekten bzw. Bauleiters vor, daß die bisher ausgezahlten
Mittel ordnungsgemäß verwendet und die Wohnungen bezugsfertig waren. Ferner
waren Fotos der Häuser übersandt worden. Zahlenmäßige Nachweise fehlten jedoch
und wurden vom Landesbauförderungsamt auch nicht verlangt.
In den übrigen beiden Fällen war den Akten nicht zu entnehmen, ob und mit welchem Ergebnis das Landesbauförderungsamt vorhandene Nachweise geprüft hatte.
Eine Prüfung der Verwendungsnachweise war um so notwendiger, als das Landesbauförderungsamt deren Notwendigkeit durchaus erkannt hatte. Es hatte nämlich in
den Darlehensverträgen vereinbart, daß bei nicht fristgerechter Vorlage der Schlußabrechnung das Darlehen um etwaige noch nicht ausbezahlte Beträge gekürzt oder
nach § 9 des Darlehensvertrages gekündigt werden konnte. Durch die unterbliebenen
Prüfungen hat es sich dieser Möglichkeiten begeben.

(240)

Das nunmehr zuständige Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Umwelt hat
zwischenzeitlich das Landesbauförderungsamt angewiesen, die haushaltsrechtlichen
Bestimmungen über den Inhalt und die Prüfung der Verwendungsnachweise zu beachten und entsprechend in den Darlehensverträgen zu vereinbaren.
Der Landesrechnungshof geht davon aus, daß das zwischenzeitlich zuständig gewordene LFI der Norddeutschen Landesbank die Prüfungsergebnisse in seine Tätigkeit
einbezieht.

Baumaßnahmen von kommunalen Hochbauämtern

Bei einzelnen Hochbaumaßnahmen traten Planungsmängel infolge verspäteter Abstimmung
mit anderen Fachämtern und unzureichender
Erhebung des Gebäudezustandes auf.
Zur

bedarfsgerechten

Veranschlagung

von

Haushaltsmitteln für Baumaßnahmen sollten anstelle von Kassenmitteln mehr Verpflichtungsermächtigungen eingeworben werden.
Es wurden Unsicherheiten bei der Anwendung
der

Verdingungsordnung

für

Bauleistungen

(VOB) deutlich, die zu Mängeln bei der Ausschreibung und Vergabe führten.
Beim Abschluß von Zeitverträgen wurde der Zuschlag nicht zu den Preisen der günstigsten Angebote erteilt. Wäre das geschehen, hätten u.a.
bei drei Gewerken ca. 135.000 DM eingespart
werden können. Eine grundsätzliche Überprüfung ist erforderlich.
Die Eigenleistungen der Bauverwaltung müssen
bei der Berechnung der Honorare für Architekten und Ingenieure in vollem Umfang berücksichtigt werden.
Durch Buchung einer Schlußzahlung für eine
Heizungsumstellung bei einer falschen Haushaltsstelle kam es bei der richtigen Haushaltsstelle zu einer verdeckten Haushaltsüberschreitung;
§ 25 Abs. 1 GemHVO wurde verletzt .
Bei der Planung und Vergabe von Bauleistungen
wurden den Rechnungsprüfungsämtern weitge-

hende Mitwirkungspflichten übertragen. Deren
eigentliche Prüfungskapazität wird dadurch eingeschränkt. Eine Änderung der Rechnungsprüfungsordnungen ist insofern notwendig.

(241)

Der Landesrechnungshof hat im Rahmen einer überörtlichen Prüfung gemäß
§ 14 Landesrechnungshofgesetz vom 21. November 1991 i.V.m. § 5 Kommunalprüfungsgesetz vom 6. April 1993 bei den Hochbauämtern dreier kreisfreier Städte die
Aufgabendurchführung sowie die Planung, Ausschreibung, Vergabe, Ausführung
und Rechnungslegung stichprobenweise ausgewählter Baumaßnahmen der Jahre
1991 bis 1993 geprüft.
Die Prüfung hatte im wesentlichen folgende Ergebnisse:

Planung
(242)

Die Hochbauämter haben u.a. sicherzustellen, daß die Planungen nach den Kriterien
der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit aufgestellt und die Entwurfs- und Ausschreibungsunterlagen vollständig und termingerecht erarbeitet werden. Dabei spielt
auch die rechtzeitige Einbeziehung anderer Fachämter eine große Rolle.
Hierbei traten in der Hochbauverwaltung Mängel auf, die hier beispielhaft aufgeführt
werden:
−= Die verspätete Einholung der notwendigen Stellungnahme des Bauordnungsamtes
zu einer Baumaßnahme hatte die umfangreiche Umplanung einer Treppenanlage
zur Folge, wodurch erhöhter Planungsaufwand und zeitliche Verzögerungen entstanden.
−= In einem Konservatorium wurden eine nicht mehr funktionsfähige Heizungsanlage
erneuert. Trotz des insgesamt schlechten baulichen Zustandes und der Vorgabe,
zunächst nur Sicherungsmaßnahmen durchzuführen, wurden schon zu einem sehr
frühen Zeitpunkt der insgesamt notwendigen Sanierung in einigen Räumen teure
Kachelöfen mit besonderen Kacheln (Kosten rd. 65.000 DM) aufgrund einer Forderung des Amtes für Denkmalpflege eingebaut. Das hätte bei einer sorgfältigen
Planung u.a. wegen der notwendigen Schutzmaßnahmen und der damit verbunde-

nen Behinderung künftiger Bauarbeiten erst nach Beendigung der grundlegenden
Sanierungsarbeiten (z.B. Erneuerung der Decken und Fenster) erfolgen dürfen.

Veranschlagung
(243)

Bei Baumaßnahmen, die sich über mehrere Jahre erstreckten, wurde von der Möglichkeit, Verpflichtungsermächtigungen zu veranschlagen, in zu geringem Maße
Gebrauch gemacht. Auch wurde teilweise infolge der späten Verabschiedung der
Haushaltspläne und der damit im Zusammenhang stehenden eingeschränkten Freigabe der Mittel mit der Ausführung der Baumaßnahmen erst in der zweiten Hälfte des
Haushaltsjahres begonnen. Hohe Ausgabereste waren die Folge (z.B. in einer Stadt
1992 rd. 7,5 Mio. DM und 1993 rd. 16 Mio. DM, das waren rd. 29 v.H. bzw. rd. 47
v.H. des Haushaltssolls).
Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, die Einhaltung des Fälligkeitsprinzips zu beachten (§ 6 Abs. 1 GemHVO). Dazu ist es notwendig, verstärkt auf eine
bedarfsgerechte Veranschlagung von Haushaltsmitteln zu achten. Ein wesentliches
Mittel dazu – insbesondere zur Vermeidung von Ausgaberesten – ist im investiven
Bereich die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen anstelle von Kassenmitteln.

Ausschreibung
(244)

Die Prüfung der Ausschreibungsunterlagen ergab in mehreren Fällen, daß die Leistungen unzulänglich beschrieben waren:
−= So wurden z.B. von einem beauftragten Architekten die Kosten der Rohbauarbeiten anhand eines Leistungsverzeichnisses mit 65.000 DM ermittelt. Das Ergebnis
der Ausschreibung wich davon erheblich ab. Tatsächlich wurde der Auftrag für
Leistungen in Höhe von 148.682,64 DM vergeben, nachdem Mengen und Leistungen geändert worden waren. Zusätzlich wurde später noch ein Auftrag über
50.563 DM notwendig.
−= Bei der Beschreibung der Leistungen für die Fenstererneuerung in Altenpflegeheimen wurde der Umfang der Bauaufgabe erst nach der Auftragserteilung genau
festgestellt. Zusatzaufträge über rd. 55.000 DM wurden nötig.

Der Auftraggeber verletzte damit bei der Erstellung der Leistungsverzeichnisse § 9
Nr. 1 VOB/A, wonach die Leistungen eindeutig und vollständig zu beschreiben sind.
(245)

Die Erneuerung von Fenstern mit geschätzten Kosten von 500.000 DM wurde beschränkt nach Öffentlichem Teilnehmerwettbewerb ausgeschrieben. Den Zuschlag
erhielt eine Firma aus den neuen Bundesländern, die mit ihrem Angebot um 7,9 v.H.
über dem wirtschaftlichsten Angebot einer Firma aus den alten Bundesländern lag.
Bei der Begründung verwies die Verwaltung auf einen Erlaß des Wirtschaftsministers für die Vergabe öffentlicher Aufträge für Leistungen – ausgenommen Bauleistungen – (VOL), in dem ein entsprechendes Eintrittsrecht von Bietern aus den neuen
Bundesländern geregelt war.
Der Landesrechnungshof hat dies beanstandet, weil der o.g. Erlaß nicht für Bauleistungen angewendet werden durfte und der zu diesem Zeitpunkt geltende Erlaß über
die hier maßgebende VOB ein Eintrittsrecht in das wirtschaftlichste Angebot nicht
mehr vorsah. Das wirtschaftlichste Angebot hätte den Zuschlag erhalten müssen. Des
weiteren hätte bei diesem Auftragswert eine Öffentliche Ausschreibung durchgeführt
werden müssen.

(246)

Bei der Erneuerung der Fenster in einer Kindertagesstätte für ca. 980.000 DM wurde
von einer Öffentlichen Ausschreibung der Bauleistungen abgesehen und ein bestimmtes Fenstersystem vorgeschrieben.
Wären die Bauleistungen öffentlich ausgeschrieben und auch andere gleichwertige
Fenstersysteme zugelassen worden, hätte nach Auffassung des Landesrechnungshofes eine kostengünstigere Lösung erreicht und ein Betrag von schätzungsweise
130.000 DM eingespart werden können.

(247)

Bei einer Baumaßnahme wurden für zwei Gewerke von der Baudienststelle Vorauszahlungen in Höhe von 78.446,89 DM geleistet, ohne daß die entsprechenden Gegenleistungen erbracht waren. Außerdem wurden ohne rechtliche Verpflichtung fünf Abschlagszahlungen mit einem Gesamtbetrag von 636.621,65 DM für Materiallieferungen bezahlt, obwohl die Bauleistungen zusammen mit den zur Leistung gehörenden
Lieferungen vergeben worden waren.
Der Landesrechnungshof hat dazu auf folgendes hingewiesen:
−= Nach § 25 Abs. 1 letzter Halbsatz GemHVO dürfen die im Haushaltsplan veranschlagten Mittel erst dann in Anspruch genommen werden, wenn es die Aufgabenerfüllung erfordert. Diese Voraussetzung war hier nicht gegeben, da die Vorauszahlungen weder allgemein üblich noch durch besondere Umstände gerechtfertigt waren. Dies ergibt sich insbesondere auch aus dem Gebot zur Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, das auf eine größtmögliche Effektivität des Mitteleinsatzes
abzielt.
−= Die Vorauszahlung durfte im übrigen nicht geleistet werden, da sie – richtigerweise – in den Verdingungsunterlagen nicht vereinbart waren. Außerdem hätte die
Vorauszahlung gemäß § 16 Nr. 2 VOB/B verzinst werden müssen.
−= Die im Rahmen der Vorauszahlung als Sicherheitsleistung beigebrachten Bankbürgschaften erfüllten ihren Zweck nicht, da sie mit unzureichenden Befristungen
ausgestellt waren und die Zahlungen nicht auf das angegebene Konto der Bank
(Bürge), sondern abweichend von den Bürgschaftsbedingungen auf ein anderes
Konto des Auftragnehmers überwiesen wurden. Im Falle eines Konkursverfahrens
hätte der Stadt durch die Befristung ein finanzieller Schaden (bis zu rd. 78.500
DM) entstehen können. Zur Vermeidung künftiger Risiken sollten nach Auffassung des Landesrechnungshofes die bei der Landesbauverwaltung vorgeschriebenen Formblätter verwendet werden.

(248)

Diese beispielhaft aufgeführten VOB-Verstöße lassen erkennen, daß bei der Anwendung der VOB und der dazu erlassenen Sonderregelungen noch Unsicherheiten vorhanden sind. Diese gilt es durch Schulungen zu beseitigen.

Darüber hinaus hat der Landesrechnungshof unter dem Gesichtspunkt eines einheitlichen Handelns der öffentlichen Hand empfohlen, das in der staatlichen Hochbauverwaltung eingeführte Vergabehandbuch über die Anwendung der VOB/VOL auch für
die Gemeinden vorzuschreiben, wobei teilweise eine Anpassung an die Bedürfnisse
der gemeindlichen Bauämter notwendig ist.
Das Innenministerium hat diesen Vorschlag aufgegriffen und beabsichtigt, die landesweite Anwendung des Vergabehandbuches im kommunalen Bereich zu unterstützen.

Zeitverträge
(249)

Die kommunalen Bauverwaltungen haben im größeren Umfang regelmäßig wiederkehrende Bauunterhaltungsarbeiten zu vergeben. Diese Leistungen werden durch
Zeitverträge (Rahmenverträge) vergeben, wonach die Auftragnehmer für eine bestimmte Zeit Arbeiten auf Abruf zu festgelegten Bedingungen auszuführen haben.
Die Vergütung darf je Einzelauftrag eine bestimmte Wertgrenze, z.Z. 20.000 DM,
nicht überschreiten.
Der Landesrechnungshof hat Zeitverträge des Jahres 1993 in einem Hochbauamt geprüft und festgestellt, daß drei Gewerke durch eine Beschränkte Ausschreibung nach
Öffentlichem Teilnehmerwettbewerb für Leistungen im gesamten Stadtgebiet ausgeschrieben worden waren . Der Gesamtumfang der Leistungen machte es notwendig,
daß mehrere Firmen beauftragt werden mußten . Bei der Auftragsvergabe hat das
Hochbauamt deshalb einen Mittelpreis aus den Angebotspreisen gebildet, der oberhalb des günstigsten Angebots lag und für alle beauftragten Firmen Vertragsgrundlage war.

(250)

Der Landesrechnungshof hat dies beanstandet und u.a. darauf hingewiesen, daß bei
einer gebietsweisen oder/und objektbezogenen Aufteilung der zu vergebenden Leistungen die Auftragserteilung im Wege eines wirklichen Preiswettbewerbs (§ 2 Nr. 1
VOB/A) an jeweils nur einen, nämlich den günstigsten Bieter, zu dessen Angebotspreisen möglich gewesen wäre . Hätte man beispielsweise die ausgeschriebenen Leistungen mit einem geschätzten Auftragswert von je 500.000 DM je Gewerk an die
Bieter mit den günstigsten Angeboten vergeben, hätten allein bei den genannten drei
Gewerken ca. 135.000 DM eingespart werden können.

Der Landesrechnungshof hat gefordert, die jetzige Verfahrensweise zu überprüfen
und zu ändern.

Architekten- und Ingenieuraufträge
(251)

Ein Hochbauamt erteilte 1991 bis 1993 an zwei Ingenieurbüros rd. 50 v.H. aller jährlich zu vergebenden Architekten- und Ingenieuraufträge (siehe Tabelle).
Dargestellt sind die prozentualen Anteile der einzelnen Architekten- und Ingenieurbüros an der Gesamtzahl der vergebenden Planungs- und Baubetreuungsaufträge.

1991
prozent.
Anteil
1992
prozent.
Anteil
1993
prozent.
Anteil

Firma
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12
13 14 15 16 17 18
23,0 31,5 4,5 8,0 2,0 4,5 2,0 8,0 8,0 2,0 4,5
2,0
–
–
–
–
–
–

15,0

7,6

29,0 5,5 2,0 5,5 7,5

39,0 7,6

–

– 4,5 7,5 2,0

– 7,6 7,7 7,7

–

–

– 7,6

10,0 5,5 2,0 2,0 2,0

–

–

–

–

–

–

– 7,6

7,6

Der Landesrechnungshof hält es für nicht vertretbar, die Vergabe von Architektenund Ingenieurleistungen in so erheblichem Umfang auf zwei Büros zu konzentrieren.
Zukünftig muß auf eine bessere Streuung der Aufträge geachtet werden.
(252)

Bei vielen Baumaßnahmen fand eine z.T. intensive Mitwirkung der Mitarbeiter des
Hochbauamtes statt. In diesen Fällen wurde bei der Vereinbarung der Honorare die
Möglichkeit, Abzüge von der lt. HOAI vorgesehenen Bewertung der Grundleistungen vorzunehmen, nicht ausreichend genutzt. Eine Kürzung der Honorarsätze wäre
nach Auffassung des Landesrechnungshofes gerechtfertigt und notwendig gewesen.

(253)

Für Architekten- und Ingenieurleistungen bei Umbauten oder Modernisierungen
wurden vielfach Honorarerhöhungen durch Umbauzuschläge über den gesamten
Leistungsumfang vereinbart. Es hätte eine stärkere Differenzierung stattfinden müssen und bei Teilleistungen Umbauzuschläge nicht vereinbart werden dürfen.

Haushaltsverstoß
(254)

Für eine Heizungsumstellung war eine Schlußrechnungssumme von 44.518,07 DM
zu bezahlen. Da auf der für diesen Zweck eingerichteten Haushaltsstelle nur noch

8.700,10 DM zur Verfügung standen, wurde der Differenzbetrag von 35.817,97 DM
auf der Haushaltsstelle einer anderen Baumaßnahme gebucht, obwohl eine Deckungsfähigkeit nicht bestand. Der Betrag hätte bei dem zuständigen Titel gebucht
werden müssen. Insofern ist eine Haushaltsüberschreitung in Höhe des Differenzbetrages verdeckt worden. § 25 Abs. 1 GemHVO wurde verletzt.

Rechnungsbearbeitung
(255)

Durch zögerliche Rechnungsbearbeitung konnten bei einer Baumaßnahme angebotene Skontoabzüge in Höhe von rd. 3.600 DM nicht in Anspruch genommen werden;
bei einer anderen Maßnahme mußten Verzugszinsen an eine Baufirma gezahlt werden.
Der Landesrechnungshof hat gefordert, die Bearbeitung von Rechnungen so zu organisieren, daß künftig diese finanziellen Nachteile vermieden werden.

Rechnungsprüfungsämter
(256)

In den Rechnungsprüfungsordnungen (RPO) der Städte und in den dazu erlassenen
verwaltungsinternen Regelungen werden den Rechnungsprüfungsämtern (RPÄ) umfassende Mitwirkungspflichten bei der Planung und Vergabe von Bauleistungen übertragen. So ist in einer Stadt beispielsweise jede freihändige Vergabe oberhalb der
Wertgrenze von 15.000 DM, in einer anderen Stadt jede Vergabe oberhalb von
10.000 DM vor der Auftragserteilung dem Rechnungsprüfungsamt zur Bestätigung
vorzulegen.
Der Landesrechnungshof vertritt hierzu die Auffassung, daß eine derartige weitreichende und frühzeitige Einbindung sich negativ auf die eigentliche Prüfungstätigkeit
der RPÄ auswirkt sowie die eigentlich von der Verwaltung zu treffenden Entscheidungen nicht auf die RPÄ verlagert werden dürfen.
Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, künftig die RPÄ nur an Planungsund Vergabevorgängen von besonderer Bedeutung zu beteiligen und sie so nicht
mehr in der eigentlichen Kontrollaufgabe übermaßen einzuschränken. Die Rechnungsprüfungsordnungen müssen entsprechend geändert werden.

Das Innenministerium hat mitgeteilt, es werde im Erlaßwege auf die bestehenden
rechtlichen und tatsächlichen Bedenken gegen die Beteiligung der RPÄ am kommunalen Vergabeverfahren hinweisen.
Das ist inzwischen geschehen.

Stellungnahme der Städte
(257)

Der Landesrechnungshof hat seine Prüfungsergebnisse den Oberbürgermeistern der
kreisfreien Städte und dem Innenministerium als Rechtsaufsichtsbehörde zugeleitet.
Die Oberbürgermeister der Städte haben gegenüber dem Innenministerium zu den
Prüfungsmitteilungen Stellung genommen. Eine Ausfertigung der Stellungnahmen
erhielt der Landesrechnungshof.
Das Innenministerium hat zu den drei Prüfungsberichten Stellung genommen. Es hat
in seiner Stellungnahme die Feststellungen des Landesrechnungshofes bestätigt und
mitgeteilt, es werde aus diesem Anlaß in zwei Fällen weitere Prüfungen bei kommunalen Auftragsvergaben im Wege der Rechtsaufsicht durchführen.
Aufgrund der Stellungnahmen der kreisfreien Städte und im Ergebnis der Schlußbesprechung gem. § 10 Abs. 1 KPG hat das Innenministerium im übrigen mitgeteilt,
daß den Prüfungsfeststellungen im wesentlichen entsprochen worden ist und die
Hinweise des Landesrechnungshofes künftig beachtet werden .

Prüfung der Hansestadt Rostock

Für eine effizientere Aufgabenwahrnehmung ist
in der Hansestadt Rostock eine enge, der kommunalverfassungsrechtlichen Stellung der Bürgerschaft entsprechende Zusammenarbeit mit
der hauptamtlichen Verwaltung erforderlich. Die
in Anlehnung an den Stadtstaat Bremen zunächst
vorgenommene Organisation der Stadtverwaltung entsprach nicht den kommunalverfassungsrechtlichen Anforderungen. Eine Neuorganisation mußte durchgeführt werden.
Die Hansestadt hat in den letzten Jahren erhebliche Anstrengungen zur Durchsetzung eines
Haushaltssicherungskonzepts unternommen. Diese Anstrengungen müssen auch in den künftigen
Jahren unvermindert fortgesetzt werden.
Alle

Einnahmemöglichkeiten

müssen

ausge-

schöpft werden. Ausgaben für freiwillige Leistungen sollten auf ihre Notwendigkeit überprüft
und an den sehr begrenzten eigenen finanziellen
Möglichkeiten orientiert werden. Bei der Umwandlung städtischer Einrichtungen in andere
Rechts- und Organisationsformen ist stärker auf
die Eingrenzung der finanziellen Belastung für
den Haushalt der Stadt zu achten. Zuschüsse der
Stadt an freie Träger, Eigengesellschaften und
städtische Beteiligungen müssen auf das unabdingbare Minimum zurückgeführt werden. Die
Hansestadt Rostock muß Eigenbetriebe, Eigengesellschaften und städtische Beteiligungen so steu-

ern, daß Verluste vermieden und soweit irgend
möglich Gewinne erzielt werden.
Für kostenrechnende Einrichtungen sollte die
Gebührenpolitik so ausgerichtet werden, daß eine
vollständige Kostendeckung erreicht wird.

(258)

Der Landesrechnungshof hat die Hansestadt Rostock geprüft. Die Prüfung wurde
schwerpunktmäßig in den Bereichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, Organisation
und Personalwesen vorgenommen. Sie berührte aber auch einige Fachverwaltungen
sowie besondere Einzelprobleme, wie z.B. den Kauf der Rostocker Fischereihafen
GmbH und im Bereich Kultur das Theater.
Die Prüfung hatte im wesentlichen folgende Ergebnisse:

(259)

Die Bürgerschaft der Hansestadt Rostock hat ihre kommunalverfassungsrechtliche
Stellung verkannt. Sie verstand sich wie ein Parlament, dem die hauptamtliche Verwaltung wie eine Regierung gegenübersteht.
Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung haben die kommunalen Gremien und
die hauptamtliche Verwaltung gemeinsam ihre öffentlichen Aufgaben miteinander zu
erfüllen.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß nur durch eine auf diesem
kommunalverfassungsrechtlichen Grundverständnis beruhende Zusammenarbeit von
Stadtvertretung und Verwaltung ein effektives Zusammenwirken der örtlichen Gemeinschaft ermöglicht.

(260)

Die Bürgerschaft der Hansestadt Rostock hat Ausschüsse gebildet, für die nach Auffassung des Landesrechnungshofes keine zwingende Notwendigkeit besteht, so z.B.
den Geschäftsordnungsausschuß, den Personalausschuß und den Petitionsausschuß.
Daneben wurden den Ortsbeiräten weitgehende, jedoch nicht erforderliche Beteiligungsrechte eingeräumt.

Der Landesrechnungshof hat empfohlen, zur Straffung der kommunalen Gremienarbeit die Anzahl der Ausschüsse zu reduzieren und bei Neubildung von Ortsteilvertretungen den veränderten Bedingungen der Kommunalverfassung Rechnung zu tragen.
Die neue Kommunalverfassung schränkt gegenüber dem früheren Recht ihre Zuständigkeiten stark ein. Nach § 42 Abs. 2 Kommunalverfassung M-V haben die Ortsteilvertretungen einen Anspruch auf Unterrichtung über wichtige Angelegenheiten und
das Recht, Anträge an die Bürgerschaft zu stellen. Hinzu kommt lediglich noch das
Rederecht in Ausschüssen, wenn dort Anträge der Ortsteilvertretung beraten werden.
(261)

Die weitgehende Anlehnung der Hansestadt Rostock an ihre Partnerstadt Freie Hansestadt Bremen hat im Bereich der Verwaltungsorganisation dazu geführt, daß in
Bremen bestehende Organisationsformen der Verwaltung übernommen wurden, die
für einen Stadtstaat gelten, im Rahmen der Kommunalverfassung eines Flächenstaates aber auf rechtliche Grenzen stoßen.
Der Landesrechnungshof hat der Hansestadt Rostock einen Organisationsvorschlag
zur Neugliederung mit dem Ziel einer erheblichen Straffung der Verwaltung unterbreitet. Insbesondere wurde eine Neuorganisation der allgemeinen Verwaltung mit
der Auflösung des Amtes für Ortsteile und der Ortsämter empfohlen. Auch die Tätigkeiten des Ausländerbeauftragten, des Beauftragten für EG-Angelegenheiten und
des Behindertenbeauftragten sollten den ohnehin für die entsprechenden Aufgaben
vorgesehenen Verwaltungszweigen allein übertragen werden.

(262)

Die allgemeine Haushalts- und Finanzlage der Hansestadt Rostock war 1991 und
1992 durch eine erhebliche defizitäre Entwicklung gekennzeichnet. So lief bis 1992
ein Fehlbetrag von 81,2 Mio. DM auf, er mußte im Haushalt 1994 nach § 22 GemHVO ausgeglichen werden. Die Stadt muß daher alle Einnahmemöglichkeiten ausschöpfen sowie die Ausgaben für freiwillige Leistungen weiter überprüfen und an ihren finanziellen Möglichkeiten orientieren.

(263)

Der Schuldenstand der Hansestadt Rostock hat sich wie folgt entwickelt:
Ende 1991

111,8 Mio. DM

Ende 1992

147,7 Mio. DM

Ende 1993

182,9 Mio. DM

Ende 1994

209,1 Mio. DM

Die Hansestadt sollte wegen dieses erheblichen Anstiegs des Schuldenstands für eine
strikte Begrenzung der Neuverschuldung sorgen.
Die Hansestadt Rostock hat bis 1993 Bürgschaften für Kredite über insgesamt rd.
279,7 Mio. DM für Eigenbetriebe, Eigengesellschaften und Beteiligungen übernommen. Die Möglichkeit einer Inanspruchnahme der Stadt aus diesen Bürgschaften ist
in vielen Fällen nicht auszuschließen. Gleichwohl hat die Stadt selbst keinen ausreichenden Bestand an allgemeinen Rücklagemitteln gebildet.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß die Hansestadt Rostock zur
Begrenzung des Haftungsrisikos nur noch Bürgschaften übernehmen darf, bei denen
die Leistungsfähigkeit des Kreditnehmers eine Belastung der Stadt nicht erwarten
läßt. Darüber hinaus wurde empfohlen, entsprechend der Forderung des § 19 Abs. 3
Nr. 2 GemHVO der Rücklage Mittel zuzuführen, um bei einer Inanspruchnahme aus
Bürgschaftsverträgen die laufende Aufgabenerfüllung nicht zu gefährden.
(264)

Entgegen der kommunalverfassungsrechtlichen Forderung, daß die wirtschaftlichen
Unternehmen einen Ertrag für den kommunalen Haushalt abwerfen sollen, sah der
Haushalt der Stadt 1993 Zuschüsse an wirtschaftliche Unternehmen in Höhe von rd.
37,3 Mio. DM vor.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, bei der Umwandlung städtischer Einrichtungen in andere Rechts- und Organisationsformen stärker auf die Eingrenzung der
finanziellen Belastung für den Haushalt der Stadt zu achten, indem über die Vertreter
der Stadt in den Organen der Unternehmen konsequent Einfluß auf eine zumindest
ausgeglichene Wirtschaftsplanung genommen wird.

(265)

Die Hansestadt Rostock besitzt einen Anteil von 10 v.H. (400.000 DM) an der Mecklenburgischen Hochseefischerei GmbH. Gegenstand des Unternehmens ist vornehmlich das Halten und Bereedern von Fang- und Verarbeitungsschiffen für die Hochseefischerei. Nach der Kommunalverfassung dürfen kommunale Körperschaften sich
nur wirtschaftlich betätigen oder an wirtschaftliche Unternehmen beteiligen, wenn es
im Interesse des Gemeinwohls zur Befriedigung eines öffentlichen Zweckes im
Rahmen der örtlichen Gemeinschaft sinnvoll ist (§§ 68 und 69 KV M-V, Art. 28
Abs. 2, GG). Der Landesrechnungshof hat deshalb die rechtliche Zulässigkeit dieser
Beteiligung in Frage gestellt und grundsätzlich gefordert, die wirtschaftliche Betätigung auf solche Bereiche zu beschränken, die die vorgenannten Voraussetzungen erfüllen. Insoweit ist die Veräußerung städtischer Anteile an einigen Unternehmen erforderlich.

(266)

Durch die sich aus dem Vertrag über den Erwerb von Geschäftsanteilen der Rostocker Fischereihafen GmbH ergebenden erheblichen Zahlungsverpflichtungen und finanziellen Risiken gefährdet die Hansestadt Rostock ihre dauerhafte Leistungsfähigkeit. Nach diesem Vertrag ist die Stadt insbesondere verpflichtet, 14,6 Mio. DM für
Kaufpreis und Zinsen aufzubringen, 15 Mio. DM Altschulden zu übernehmen sowie
20 Mio. DM an Investitionen und eine gewisse Anzahl von Arbeitsplätzen zu garantieren.
Dem Vertrag lag ein Beschluß der Bürgerschaft zugrunde. In der Beschlußvorlage
wurden die finanziellen Belastungen und Risiken für die Stadt jedoch nicht aufgezeigt.
Der Kauf- und Übernahmevertrag war zum Prüfungszeitpunkt schwebend unwirksam, da die Genehmigung des Innenministers noch nicht vorlag. Im Prüfungszeitraum erfolgten durch den Senator für Finanzen Nachverhandlungen mit der Treuhandanstalt Berlin, um Vertragsverbesserungen zu erreichen. Ergebnisse sind dem
Landesrechnungshof noch nicht bekannt.
Der Landesrechnungshof hat gefordert, zukünftig bei Beschlüssen der Bürgerschaft
über den Erwerb von Beteiligungen die wahrscheinlichen finanziellen Auswirkungen
in den folgenden Jahren mit der Beschlußvorlage aufzuzeigen.

Dem Innenministerium wurde empfohlen, das Genehmigungsverfahren abzuschließen. Der Landesrechnungshof hat aber Zweifel, ob der Vertrag genehmigungsfähig
ist.
(267)

In den Bereichen Rettungswesen, Friedhofswesen und Abfallbeseitigung (kostenrechnende Einrichtungen) wurden die Anforderungen an die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu erstellenden Gebührenbedarfsberechnungen nicht immer hinreichend erfüllt.
Der Landesrechnungshof hat die Hansestadt Rostock insbesondere im Hinblick auf
die ernste finanzielle Situation darauf hingewiesen, ihre Gebühren so zu bemessen,
daß eine vollständige Kostendeckung erreicht wird.

(268)

Die Gesamtzahl der Planstellen und die Personalkosten bei der Hansestadt Rostock
haben sich wie folgt entwickelt:
Planstellen
1992
1993
1994
1995

8.715
6.239
4.463
3.770

Personalkosten nach den
Rechnungsergebnissen
294,9 Mio. DM
279,1 Mio. DM
232,7 Mio. DM
214,9 Mio. DM (Haushaltsansatz)

Das erreichte Ergebnis darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß mit der bisherigen Praxis der Überführung von Einrichtungen in freie Trägerschaft und der Weiterbeschäftigung von Mitarbeitern in wirtschaftlichen Unternehmungen der Stadt lediglich eine Verlagerung der Personalausgaben innerhalb des Verwaltungshaushaltes
eintritt. Da die von der Stadt an freie Träger, Eigengesellschaften und städtische Beteiligungen gezahlten Zuschüsse (Haushaltsgruppe 7) zu einem hohen Anteil von den
Personalkosten bestimmt werden, tritt letztlich keine Entlastung des Verwaltungshaushaltes ein.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, das die bisherigen Maßnahmen
nicht ausreichen, um den Verwaltungshaushalt effektiv zu entlasten. Organisationsuntersuchungen und Aufgabenkritik müssen zu weiteren Stellenreduzierungen führen, um dadurch zu echten Ausgabesenkungen zu gelangen.

(269)

Das Theater der Hansestadt Rostock wird als Dreispartentheater geführt. Es bietet mit
jeweils eigenen Ensembles unter einheitlicher Theaterleitung im Repertoire-Betrieb
Musiktheater, Tanztheater und Sprechtheater an. Zum Theater gehört die Norddeutsche Philharmonie. Die Finanzsituation des Theaters war durch hohe Defizite, die
durch Zuschüsse ausgeglichen werden mußten, gekennzeichnet. Für 1993 war im
Haushaltsplan der Hansestadt Rostock trotz der erheblichen Zuschüsse von Bund
(rund 5,5 Mio. DM) und Land (rund 9,5 Mio. DM) noch ein durch die Hansestadt
Rostock zu übernehmender Zuschuß von 13,2 Mio. DM ausgewiesen. Seit 1994 wird
ein Zuschuß durch den Bund nicht mehr gewährt.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, Lösungen zu suchen, um die weiterhin hohen Zuschüsse zu senken. Dies wird nur möglich sein, wenn eine grundsätzliche
Strukturveränderung des Theaters vorgenommen wird. Die Stadt sollte deshalb überlegen, ob das Theater weiterhin als Dreispartentheater bestehen bleiben soll.
Mit Beschluß der Bürgschaft wurde die Norddeutsche Philharmonie als A-Orchester
geführt. Von der für die A-Eingruppierung notwendigen Mindeststellenplanzahl von
99 Stellen wurden von vornherein zehn Stellen mit einem Sperrvermerk versehen.
Die Rechtfertigung für die höhere Vergütung, die nach § 22 des Tarifvertrages aufgrund einer Mindestzahl von 99 Musikern vorgesehen ist, liegt in der Aufteilung der
Instrumente in solchen größeren Orchestern und in den damit verbundenen höheren
künstlerischen Anforderungen an die Orchestermitglieder. Dieser Zweck des § 22 des
Tarifvertrages wird indessen in Rostock nicht erreicht. Somit fehlt der höheren Vergütung der Orchestermitglieder die Grundlage.
Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß bei richtiger Eingruppierung
als B-Orchester erhebliche Personalkosten eingespart werden können. Diese Einsparungseffekte gelten auch für das Personal des Chors und des Balletts, da deren Eingruppierungen von der Einstufung des Orchesters abhängig sind.

(270)

Die Kunsthalle als Museum für zeitgenössische Kunst und einziges seiner Art in
Mecklenburg-Vorpommern wird von der Bevölkerung nur wenig angenommen. In
den ersten drei Quartalen des Jahres 1993 wurden durchschnittlich nur 21 Besucher
pro Tag verzeichnet.

Aufgrund dieser Tatsache und im Hinblick auf die ernste finanzielle Situation der
Stadt hat der Landesrechnungshof empfohlen zu prüfen, ob die Kunsthalle in der bisherigen Weise fortbestehen kann.
(271)

Der Bereich der Kindertagesstätten in der Hansestadt Rostock war in den Jahren
1992 und 1993 grundlegenden Wandlungen unterworfen. So wurden Betreuungseinrichtungen umstrukturiert, an freie Träger übertragen oder geschlossen.
Trotz der rückläufigen Entwicklung der Zahl der Plätze in den Kindertagesstätten
stellt dieser Bereich immer noch einen bedeutenden Faktor für die Finanzwirtschaft
der Hansestadt Rostock dar. Für das Haushaltsjahr 1993 waren Haushaltsmittel in
Höhe von 63,7 Mio. DM erforderlich.
Der Landesrechnungshof hat gefordert, eine verstärkte Umsetzung und Kontrolle der
vorgesehenen Maßnahmen vorzunehmen, um das Ziel der Haushaltskonsolidierung
im Bereich der Kindertagesstätten tatsächlich zu erreichen.

(272)

Der Landesrechnungshof hat sein Prüfungsergebnis am 25. Juli 1994 dem Oberbürgermeister der Hansestadt Rostock und dem Innenminister als Rechtsaufsichtsbehörde übergeben. Der Oberbürgermeister der Hansestadt Rostock hat mit Bericht vom
27. Januar 1995 gegenüber dem Innenminister Stellung genommen. Der Landesrechnungshof hat eine Ausfertigung der Stellungnahme erhalten. Die Hansestadt Rostock
ist den Prüfungsfeststellungen des Landesrechnungshofes weitgehend gefolgt. Entsprechende Maßnahmen der Verwaltung wurden eingeleitet. Es sind aber noch eine
Reihe von Fragen offen geblieben:
−= Die zur Abwendung von finanziellen Risiken durch die Übernahme von Bürgschaften nach § 19 Abs. 3 GemHVO erforderliche Rücklagenzuführung ist bisher
unterblieben.
−= Die Stadt hat ihre Absicht, sich aus mehreren Beteiligungsunternehmen zurückzuziehen, bisher noch nicht umgesetzt. Sie wird sich insbesondere aus zwei Gründen von einer Reihe von Beteiligungen trennen müssen. Zum einen gebietet
§ 68 Kommunalverfassung M-V eine Begrenzung der wirtschaftlichen Betätigung
der Kommunen zur Minimierung wirtschaftlicher Risiken, zum anderen können
nur so die Zuschüsse aus allgemeinen Haushaltsmitteln für Beteiligungen gesenkt
werden.

−= Das beim Innenministerium anhängige Genehmigungsverfahren bezüglich der
Übernahme der Rostocker Fischereihafen GmbH ist noch nicht abgeschlossen.
Das Innenministerium wird im Wege der Kommunalaufsicht für einen Abschluß
sorgen.
−= Die Stadt will an den Funktionen eines Ausländerbeauftragten und eines Behindertenbeauftragten festhalten. Warum deren Aufgaben nicht von den zuständigen
Fachämtern übernommen werden können, ist für den Landesrechnungshof nicht
erkennbar.
−= Die Stadt hat die bisherigen zehn Ortsämter auf acht reduziert und läßt das Amt
für Ortsteile weiterhin bestehen. Der Landesrechnungshof sieht dieses Amt nach
wie vor als überflüssig an und hält darüber hinaus nur zwei Außenstellen der
Verwaltung für publikumsintensive Aufgaben für sinnvoll.
−= Die Bemühungen der Stadt zur Senkung ihrer Personalausgaben sind anzuerkennen. Der Personalwirtschaft ist aber auch künftig besondere Aufmerksamkeit zu
widmen, um die finanzielle Leistungsfähigkeit der Stadt zu gewährleisten.
−= Obwohl die Stadt bemüht ist, Maßnahmen zur Kostensenkung im Theater zu realisieren, ist offen geblieben, warum die Stadt von einer Veränderung der Einstufung des Orchesters Abstand genommen hat.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Prüfung des Landkreises Rügen

Zur Gewährleistung der finanziellen Leistungsfähigkeit muß der Landkreis erhöhte Anstrengungen mit dem Ziel der Ausgabeeinsparung und
Einnahmeerhöhung unternehmen. Weitere Stelleneinsparungen sind erforderlich, um die Personalausgaben auf ein notwendiges Maß zu reduzieren.

(273)

Der Landesrechnungshof hat den Landkreis Rügen geprüft. Die Prüfung wurde
schwerpunktmäßig in den Bereichen Haushalts- und Finanzwirtschaft, Organisation
und Personalwesen vorgenommen. Sie berührte aber auch einige Fachverwaltungen
sowie besondere Einzelprobleme, z.B. Grundstücksverkehr und öffentliches Auftragswesen. Zugunsten der Bildung von Prüfungsschwerpunkten wurde auf eine vollständige Prüfung aller Organisationseinheiten verzichtet. Die Prüfung hatte im wesentlichen folgende Ergebnisse:

(274)

Die allgemeine Haushalts- und Finanzlage des Landkreises Rügen war 1991 und
1992 günstig, so daß in diesen Jahren hohe Zuführungen zum Vermögenshaushalt
möglich waren. Nach dem Rechnungsergebnis 1993 und der Haushaltsplanung 1994
haben sich die Zuführungen erheblich verringert. Insbesondere im Finanzplan wird
deutlich, daß künftig ein freier Finanzspielraum nicht mehr vorhanden sein wird.
Die im Finanzplan bis 1997 vorgesehene Neuverschuldung in Höhe von
37,7 Mio. DM würde zu einer Überschreitung der Verschuldungsgrenze des Kreises
führen. Zur Gewährleistung der finanziellen Leistungsfähigkeit müssen nach Auffassung des Landesrechnungshofes erhöhte Anstrengungen mit dem Ziel der Ausgabeeinsparung und Einnahmeerhöhung unternommen werden.
Insbesondere wird es darauf ankommen, die Personalausgaben abzusenken.

(275)

Der Landkreis Rügen verzichtet auf jährliche Einnahmen aus Erbbauzinsen in Höhe
von rd. 39.200 DM. Nach dem Gebot einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung müssen alle Einnahmemöglichkeiten ausgeschöpft werden. Insoweit
liegt ein Verstoß gegen § 43 Abs. 1 i.V.m. § 44 Abs. 2 Kommunalverfassung M-V
vor.

(276)

Der Kreistag faßte Beschlüsse über die pauschale Bezuschussung bzw. den Ausgleich
entstehender Jahresverluste von wirtschaftlichen Unternehmungen bzw. Beteiligungen des Kreises Rügen. Damit wird die kommunalverfassungsrechtliche Forderung,
daß wirtschaftliche Unternehmen einen Ertrag für den kommunalen Haushalt erwirtschaften sollen, von vornherein unterlaufen. Der Landesrechnungshof hat gefordert,
daß Zuschußgewährungen im Einzelfall entsprechend dem tatsächlichen Bedarf nach
Vorlage der entsprechenden Jahresabschlüsse vorgenommen werden müssen.

(277)

Durch eine unzulässige Bewirtschaftung von Haushaltseinnahmen über das Verwahrbuch verfügte der Kreis über relativ hohe Verwahrgeldbestände. Über das Verwahrbuch wurden 1993 rd. 125,5 Mio. DM abgewickelt. (Das Volumen des Verwaltungshaushalts belief sich 1993 auf lediglich 112 Mio. DM.) Der Bestand am Ende
des Haushaltsjahres 1993 betrug 10,3 Mio. DM. (Davon waren allerdings 3,7 Mio.
DM allgemeine Rücklage.) Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß die
Haushaltseinnahmen bei den zuständigen Titeln zu buchen sind. Nach § 28 GemHVO dürfen Einnahmen, die sich auf den Haushalt beziehen, als Verwahrgeld nur behandelt werden, solange ihre endgültige Verbuchung im Haushalt nicht möglich ist.

(278)

Der Landkreis Rügen hat in mehreren Fällen Darlehen an Gemeinden, das DRK Rügen und die Ernst-Moritz-Arndt-Gesellschaft gewährt, ohne daß eine Veranschlagung
und Buchung im Vermögenshaushalt erfolgte. Sie wurden über Vorschußkonten abgewickelt. Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß Darlehen für Investitionen Dritter als Investitionsförderungsmaßnahmen gemäß § 44 Nr. 14 GemHVO
anzusehen und im Vermögenshaushalt zu veranschlagen und zu buchen sind.

(279)

An das DRK Rügen wurde 1992 ohne vertragliche Vereinbarung ein Darlehen in
Höhe von 2 Mio. DM als Vorfinanzierung für das Alten- und Pflegeheim Binz gewährt. Zum Prüfungszeitpunkt stand noch die Rückzahlung von rd. 420.000 DM aus.

Obwohl sich der Landkreis mit insgesamt 839.000 DM an der Finanzierung der Investitionsmaßnahme beteiligt hat, lag dem Kreis keine Abrechnung über die tatsächlichen Kosten vor. Der Landesrechnungshof hat gefordert, die Verwendung von Zuschüssen für Investitionsmaßnahmen Dritter nach den gleichen Grundsätzen sicherzustellen, wie sie für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel allgemein gelten.
(280)

Bei der Kalkulation der Gebühren für das Rettungswesen wurden nicht alle ansatzfähigen Kosten vollständig ermittelt und in die Gebührenkalkulation mit einbezogen.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, den zwischen dem Landkreis und dem DRK
bestehenden Vertrag über Leistungen im Rahmen des Rettungswesens zu überprüfen
und dabei insbesondere auf die einzelnen vom DRK geltend gemachten Kostenpositionen zu achten.

(281)

Für die Bewirtschaftung der auf der Insel Rügen vorhandenen Deponien haben der
Landkreis Rügen und die Rügener Abfall- und Recycling GmbH einen Betriebsführungsvertrag geschlossen. Zwischen den Regelungen des Vertrages darüber, wer die
Kosten für Rekultivierung und Nachsorge zu tragen hat, und ihrer bilanziellen Behandlung hat der Landesrechnungshof Widersprüche erkannt.
Der Landesrechnungshof hat empfohlen, diese aufzuklären und gegebenenfalls den
Betriebsführungsvertrag zu überprüfen.

(282)

Die Gesamtzahl der Planstellen für Verwaltung und Einrichtungen war mit 668 Planstellen im Haushaltsjahr 1992 zu 568,55 Planstellen im Haushaltsjahr 1993 zunächst
rückläufig. Sie erhöhte sich im Haushaltsjahr 1994 jedoch wieder auf 600,45 Planstellen. Diese Entwicklung ist unbefriedigend. Dies gilt insbesondere für die Verwaltung, deren Stellenzahl von 359 im Haushaltsjahr 1992 auf 395,45 Planstellen im
Haushaltsjahr 1994 angewachsen ist. Nach den Zielvorstellungen des Innenministeriums soll ein Landkreis mit ca. 100.000 Einwohnern in der Verwaltung maximal über
260 Planstellen (ohne Schreib- und technische Hilfskräfte) verfügen. Beim Landkreis
Rügen mit ca. 85.000 Einwohnern sind dementsprechend 220 bis 240 Stellen angemessen. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren ohne die vorgenannten Hilfskräfte, ohne
Wahlbeamte und ohne das Amt für offene Vermögensfragen noch 335 Planstellen
vorhanden, so daß ein Stellenabgang von etwa 100 Stellen erforderlich ist. Der Landesrechnungshof hat deshalb gefordert, unverzüglich Maßnahmen zur Reduzierung

des Verwaltungspersonals zu ergreifen. Er hat Personaleinsparungen von konkret 43
Stellen vorgeschlagen, und zwar in der Kreiskasse, im Straßenverkehrs- und Ordnungsamt, im Sozialamt, in der Wohngeldstelle und im Bauordnungsamt. Weitere
Personaleinsparungen können nach Vornahme eigener Organisationsuntersuchungen
bzw. durch Wegfall freiwilliger Aufgaben realisiert werden. Der Landesrechnungshof
hat hierzu Möglichkeiten im Hauptamt, beim Schreibdienst, in Schulinternaten, im
Landschulheim Lanken-Gramitz, im Theater Putbus und im Kulturhaus Rügen aufgezeigt.
(283)

Für das Theater Putbus waren im Stellenplan 1994 insgesamt 20 Planstellen ausgewiesen. Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß dieser Personaleinsatz
für ein Bespieltheater zu hoch ist. Er hat gefordert, den Personaleinsatz zu überprüfen
und den tatsächlichen Bedürfnissen entsprechend anzupassen.

(284)

Der mit einer Bewachungsfirma abgeschlossene Vertrag über Werksschutz und Revierdienst für die Kreisverwaltung verursacht Kosten, die durch den Einsatz eigener
ohnehin vorhandener Mitarbeiter vermieden werden können. Es entspricht nicht dem
Gebot einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung. Der Landesrechnungshof hat empfohlen, diesen Vertrag zu kündigen.

(285)

Der Landkreis Rügen hat vor Abschluß von Leasingverträgen für Bürogeräte nicht
geprüft, ob die Finanzierung durch Leasing die wirtschaftlich günstigste Lösung darstellte. Der Landesrechnungshof hat darauf hingewiesen, daß unterschiedliche Finanzierungsarten künftig unter Zugrundelegung gleicher Annahmen zu prüfen sind.

(286)

Der Landesrechnungshof hat sein Prüfungsergebnis am 25. Januar 1995 der Landrätin des Landkreises Rügen und dem Innenminister als Rechtsaufsichtsbehörde übergeben. Die Landrätin des Landkreises Rügen hat mit Bericht vom 24. Februar 1995
gegenüber dem Innenminister Stellung genommen. Der Landesrechnungshof hat eine
Ausfertigung der Stellungnahme erhalten. Der Landkreis Rügen ist den Prüfungsfeststellungen des Landesrechnungshofes weitgehend gefolgt. Sie haben bereits zu entsprechenden Maßnahmen in der Verwaltung geführt. Dies gilt neben den Fragen der
Haushalts- und Finanzwirtschaft insbesondere für die Stellenentwicklung. Die Bemühungen des Kreises sind anzuerkennen. Sie können aber noch nicht als hinrei-

chend angesehen werden. Der Kreis muß weitere Stelleneinsparungen vornehmen,
um seine finanzielle Leistungsfähigkeit nicht zu gefährden.
Der Stellenplan 1995 weist mit insgesamt 565,40 Planstellen nunmehr 35,05 Planstellen weniger aus als 1994 (Stand 30. Juni 1994), obwohl aufgrund der Funktionalreform 25 Stellen für das Kataster- und Vermessungsamt übernommen werden mußten. Darüber hinaus sind 57 Stellen als künftig wegfallend gekennzeichnet.
Der Landesrechnungshof sieht im Theater Putbus, dessen Personal nach Neueröffnung von bisher 20 auf 13 Mitarbeiter reduziert werden soll, weitere Einsparungsmöglichkeiten. Das vergleichbare Bespieltheater Wismar kommt mit lediglich sieben
Mitarbeitern aus.
Die offenen Fragen im Zusammenhang mit dem Betriebsführungsvertrag bezüglich
der Bewirtschaftung der Mülldeponien werden vom Landesrechnungshof gesondert
verfolgt.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Grundstücksveräußerungen weit unter dem Verkehrswert

Der Landesrechnungshof stellte im Rahmen einer
Prüfung des Grundstücksverkehrs beim Landrat
des Kreises Nordwestmecklenburg bei einer
Stichprobe

fest,

daß

in

acht

Gemeinden

Grundstücke weit unter dem Verkehrswert veräußert worden sind.
Die Gemeinde Seehof in unmittelbarer Nähe der
Landeshauptstadt

Schwerin

hat

1992

über

26.000 m² ortsüblich erschlossener Baugrundstücke für 2,00 DM pro m² veräußert. Der Wert lag
nach Feststellungen des zuständigen Gutachterausschusses

für

Grundstückswerte

zwischen

30,00 DM und 40,00 DM. Der dadurch entstandene Schaden ist mit bis zu 1 Mio. DM einzuschätzen.
Die Veräußerungen wurden noch im Frühjahr
1994 durch den damals zuständigen Landrat als
untere Kommunalaufsichtsbehörde genehmigt.
Der nach der Landkreisneuordnung zuständige
Landrat des Landkreises Nordwestmecklenburg
erfuhr Anfang August 1994 von den Veräußerungen. Er führte ein Prüfungsverfahren durch
und teilte der Gemeinde im Dezember 1994 mit,
daß er die Genehmigungen nicht aufheben werde.
Aufgrund eines Vorberichtes des Landesrechnungshofes vom 24. Mai 1995 leitete der Landrat
nach einer Weisung des Innenministeriums das
kommunalaufsichtsrechtliche

Verfahren

zur

Rücknahme der Genehmigungen ein. Damit

konnte die Möglichkeit eines Schadensausgleichs
rechtlich offengehalten werden.

(287)

Der Landesrechnungshof führt seit Anfang 1995 eine Querschnittsprüfung des
Grundstücksverkehrs bei den Landkreisen und kreisfreien Städten durch. Er untersucht insbesondere, ob sie dabei, wie §§ 43 und 44 der Kommunalverfassung es vorschreiben, die ihnen zustehenden Einnamen ausschöpfen. Für Grundstücksveräußerungen sind seit dem 3. Oktober 1990 grundsätzlich die Verkehrswerte zu erzielen.
Dies folgte zunächst aus § 49 Abs. 1 der Kommunalverfassung der DDR, seit dem
13. Juni 1994 ergibt sich die gleiche Rechtsfolge aus § 57 Abs. 1 der Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern. Abweichungen vom Verkehrswert sind nur in
besonders gelagerten Einzelfällen denkbar, etwa bei nachgeprüfter sozialer Bedürftigkeit des Erwerbers oder bei Nutzung eines Grundstückes für besondere öffentliche
Interessen.

(288)

Bei den örtlichen Erhebungen bei dem Landrat des Landkreises Nordwestmecklenburg stießen die Beauftragten des Landesrechnungshofes neben Unstimmigkeiten in
sieben weiteren Gemeinden unter anderem auf 53 Flurstücksveräußerungen einer
Gemeinde vom 28. März 1992. Die Akten zu diesen einzelnen Grundstücksveräußerungen sind dem Landesrechnungshof bisher nicht zugänglich gewesen. Sie mußten
von seinen Beauftragten mit Hilfe des zuständigen Grundbuchamtes weitgehend rekonstruiert werden.

(289)

Der Landesrechnungshof stellte aufgrund der vorhandenen und der rekonstruierten
Akten im wesentlichen folgendes fest: Mit den Verträgen waren insgesamt 26.678 m²
Grundfläche zum Preise von 2,00 DM pro m² veräußert worden. Es handelte sich
durchweg um ortsüblich erschlossene Baugrundstücke oder Teile solcher Grundstücke mit Flächen zwischen 262 m² bis über 3000 m². Der einschlägige Bodenrichtwert
betrug am 31. Dezember 1991 30,00 DM und am 31. Dezember 1992 40,00 DM. Der
durch die Veräußerung der 53 Flurstücke entstandene Schaden beträgt bis zu
1 Mio. DM.

(290)

Der vor der Landkreisneuordnung zuständige Landrat des Landkreises SchwerinLand erteilte die nach der Kommunalverfassung notwendigen Genehmigungen für
die Grundstücksveräußerungen in 48 Fällen am 30. März 1994, in zwei Fällen am 25.

Mai 1994 und in drei Fällen am 27. Mai 1994. Die Genehmigungen erfolgten ohne
Ermittlung des Sachverhalts und ohne Prüfung der Rechtslage, insbesondere wurde
nicht darauf geachtet, ob der Verkehrswert eingehalten worden war.
(291)

Durch Schreiben vom 1. August 1994 unterrichtete der neugewählte stellvertretende
Bürgermeister der Gemeinde den nunmehr als Kommunalaufsichtsbehörde zuständigen Landrat des Landkreises Nordwestmecklenburg von den Veräußerungen. Er verlangte die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Genehmigungen.
Das daraufhin vom Landrat des Landkreises Nordwestmecklenburg durchgeführte
rechtsaufsichtliche Verfahren weist schwerwiegende Mängel in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht auf. Der Landrat erkannte z.B. nicht, daß der Beschluß der Gemeindevertretung zur Veräußerung der Grundstücke nichtig war, weil die Beschlußfähigkeit fehlte. Die Bebaubarkeit vieler Grundstücke wurde aufgrund von unzutreffenden tatsächlichen Angaben und unrichtigen rechtlichen Erwägungen verkannt. Die
für die Wertermittlung einschlägigen Vorschriften der Wertermittlungsverordnung
wurden nicht beachtet. Schließlich blieb auch eine Stellungnahme des Gutachterausschusss für Grundstückswerte im Landkreis Nordwestmecklenburg vom 11. November 1994 unberücksichtigt. In ihr weist der Gutachterausschuß darauf hin, daß in
der betreffenden Gemeinde der einschlägige Bodenrichtwert im Jahre 1991 30,00
DM betrug und der ausgewiesene Preis von 2,00 DM pro m² als zu gering erscheint.
Trotz dieses Hinweises und aufgrund nicht nachvollziehbarer Erwägungen kam der
Landrat zu dem Ergebnis, daß es bei den erteilten Genehmigungen verbleiben sollte.
Er teilte der Gemeinde mit Schreiben vom 22. Dezember 1994 mit, daß er die Genehmigungen nicht aufheben werde. Anfang Januar 1995 berichtete er dem Innenministerium über sein Prüfungsverfahren und schilderte den Sachverhalt dahingehend,
daß vornehmlich Splittergrundstücke veräußert worden seien, sie könnten im allgemeinen lediglich als Gartenland genutzt werden. Auf die Stellungnahme des Gutachterausschusses für Grundstückswerte wies er nicht hin.

(292)

Der Landesrechnungshof erstellte unmittelbar nach der Ermittlung des Sachverhaltes
einen Vorbericht. Er teilte am 24. Mai 1995 dem Innenministerium als oberster
Kommunalaufsichtsbehörde sowie dem Landrat als unterer Kommunalaufsichtsbehörde seine wesentlichen Erkenntnisse zu den Veräußerungen in der betreffenden
Gemeinde mit und wies darauf hin, daß nach seiner Auffassung die Veräußerungsge-

nehmigungen unverzüglich, spätestens bis Ende Juli 1995, zurückgenommen werden
müßten. Nach § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes können rechtswidrige
Verwaltungsakte nur innerhalb einer Frist von einem Jahr nach der Kenntnis der zuständigen Behörde von der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes zurückgenommen
werden. Da der Landrat Anfang August 1994 Kenntnis von der Rechtswidrigkeit der
erteilten Veräußerungsgenehmigungen erhalten hatte, drohte Anfang August 1995
der Ablauf dieser Jahresfrist. Damit bestand die Gefahr, daß ein Schadensausgleich
danach nicht mehr möglich sein würde.
(293)

Mit Erlaß vom 14. Juni 1995 wies das Innenministerium den Landrat des Landkreises
Nordwestmecklenburg an, die Genehmigungen für die Grundstücksveräußerungen
zurückzunehmen.

(294)

Am 29. Juni 1995 hat der Landesrechnungshof seinen Bericht über kommunale
Grundstücksveräußerungen im Landkreis Nordwestmecklenburg dem federführenden
Innenministerium, dem Justizministerium, dem Finanzministerium, dem Ministerium
für Bau, Landesentwicklung und Umwelt, dem Wirtschaftsministerium sowie nachrichtlich der Staatskanzlei vorgelegt. Bei Stichproben stellte er in insgesamt sieben
weiteren Gemeinden des Landkreises Grundstücksveräußerungen weit unter dem
Verkehrswert fest. Der Landesrechnungshof wies insbesondere darauf hin, daß Verträge über Grundstücksveräußerungen zu einem geringeren Preis als dem halben
Verkehrswert nach ständiger Rechtsprechung gemäß § 138 Abs. 1 BGB sittenwidrig
und daher bereits nach Zivilrecht nichtig sind.

(295)

Der Landesrechnungshof wird über die weiteren Ergebnisse seiner Prüfung des
Grundstücksverkehrs beim Landrat des Landkreises Nordwestmecklenburg sowie
auch bei anderen kommunalen Körperschaften zu einem späteren Zeitpunkt umfassend berichten.
Zur Zeit setzt der Landesrechnungshof seine örtlichen Erhebungen fort.

V. Sonstige Äußerungen des Landesrechnungshofes

Zuwendungen an ein Wirtschaftsunternehmen
(Sonderbericht nach § 99 LHO)
(296)

Der Landesrechnungshof hat am 7. Dezember 1994 dem Landtag zur Unterrichtung
einen Bericht über die Prüfung der Gewährung von Zuwendungen, Darlehen und
Bürgschaften an die BESTWOOD E:F. Kynder GmbH durch das Land MecklenburgVorpommern als Verschlußsache vorgelegt.
Der Finanzausschuß des Landtages hat sich mit den Darstellungen des Landesrechnungshofes zwischenzeitlich wiederholt in vertraulicher Sitzung befaßt (vgl. Landtags-Drs. 2/29).
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Deponie Ihlenberg
(297)

Der Landesrechnungshof hatte in seinen Jahresberichten 1993 (Tz. 143) und 1994
(Tzn. 175 f.) über den jeweiligen Sachstand der Prüfung der bis dahin als „Deponie
Schönberg“ bezeichneten Mülldeponie berichtet. Im folgenden wird der aktuelle
Stand wiedergegeben.
Am 21. Oktober 1994 unterrichtete der damalige Umweltminister den Landesrechnungshof über die Entwürfe der neu ausgehandelten Verträge zum Betrieb der Deponie Ihlenberg. Am 11. November 1994 nahm der Landesrechnungshof dazu Stellung.
Er zeigte dabei verschiedene Schwächen der Verträge auf und forderte Nachverhandlungen. Der Landesrechnungshof wies darauf hin, daß die Verträge der Zustimmung
des Landtages bedürfen.
Am 18. November 1994 äußerte sich der Umweltminister zu den Ausführungen des
Landesrechnungshofes. Hierauf hat der Landesrechnungshof unter dem Datum vom
25. November 1994 geantwortet.
Die im Dezember 1994 gebildete neue Landesregierung nahm Anfang 1995 Nachverhandlungen über die Vertragsentwürfe auf. Aufgrund umfassender und regelmäßiger Informationen hat der Landesrechnungshof die Landesregierung im Zusammenhang mit den Verhandlungen zu einer Reihe von Einzelfragen beraten.
Die Landesregierung hat erklärt, daß die neu auszuhandelnden Vertragsentwürfe dem
Landtag zur Zustimmung vorgelegt werden sollen.
Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

Rundfunkangelegenheiten

Norddeutscher Rundfunk
(298)

Der Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk in Mecklenburg-Vorpommern,
verkündet mit dem Gesetz zum Staatsvertrag über den NDR vom 18. Februar 1992
(GVOBl. S. 77), regelt in § 34 die Finanzkontrolle des NDR durch die Rechnungshöfe der Staatsvertragsländer. Hierzu haben die beteiligten Rechnungshöfe eine Rahmenvereinbarung zur Durchführung der gemeinsamen Finanzkontrolle geschlossen.
Dieser Rahmenvereinbarung ist der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern
am 3. August 1992 beigetreten. Die Vereinbarung dient insbesondere einer sinnvollen Aufgabenverteilung zwischen den beteiligten Rechnungshöfen, indem die Prüfungen entweder zeitlich und sachlich gemeinsam durchgeführt oder nach Sachgebieten bzw. nach regionalen Gesichtspunkten aufgeteilt werden. Auf der Grundlage dieser Rahmenvereinbarung berichtet jeder Rechnungshof dem jeweiligen Landesparlament über durchgeführte Prüfungen beim NDR.
Unter Federführung des Rechnungshofes der Freien und Hansestadt Hamburg haben
der Landesrechnungshof Niedersachsen und der Landesrechnungshof SchleswigHolstein „Auftrags- und Kaufproduktionen, Programmverwertung“ beim NDR geprüft. Das Ergebnis der Prüfung hat der Rechnungshof der Freien und Hansestadt
Hamburg in seinem Jahresbericht 1994 (Anhang Tzn. 583 bis 610) veröffentlicht.
________________________________
Vom Senat des Landesrechnungshofes beschlossen
am 9. August 1995

Tanneberg
Präsident
        
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